9 Beschaffungswesen

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Beschaffungswesen
Jährlich werden $ 200 Milliarden für die Beschaffung von Gütern und Dienstleistungen auf
Bundesebene ausgegeben, anders ausgedrückt sind dies etwa $ 800 für jeden Amerikaner pro
Jahr. Vom Bundesbudget werden 15 % nur für Käufe vom Privatsektor ausgegeben.785 Und
1993 befassten sich 142 000 Personen mit der Beschaffung allein in der Bundesverwaltung.
Kontrolliert wird dies durch die Federal Acquisition Regulation (FAR), einem Regelwerk mit
über 1 600 Seiten und über 2 900 Seiten mit behördenspezifischen Ergänzungen.786
Diese beeindruckenden Zahlen weisen auf den enormen Umfang und die Wichtigkeit der Beschaffung hin.787 Ihre Bedeutung wächst zusätzlich mit der zunehmenden Aufmerksamkeit
auf Contracting Out“ all jener Funktionen, die nicht zu den Kernaufgaben der Verwaltung
”
gehören, denn diese Auslagerungen stellen im Grunde Beschaffungsakte dar. Daher hängt
die Effektivität des Contracting Out wesentlich von der Güte des Beschaffungssystems ab.788
Darüber hinaus spielt die Bundesbeschaffung historisch betrachtet eine wichtige Rolle in der
Unterstützung und im Vorantreiben von Innovationen bei Informationstechnologien, beispielsweise für das DOD oder die NASA.789 Obwohl das gesamte Beschaffungswesen zwar
mit den besten Absichten geschaffen wurde, weist es dennoch viele Problembereiche auf, die
NPM auf den Plan rufen und die Vizepräsident Gore in seinem Bericht angesprochen hat.
9.1
Ausgangssituation und Problembereiche
Den Zustand vor den Reformen kann folgendermaßen beschrieben werden: Das Beschaffungswesen ist dominiert von bürokratischen Regelungen790 , wie die oben genannten FAR.
Die bisherigen Vorschriften des FAR sind zu umfangreich, wurden zu oft geändert und sind
derartig prozessorientiert, dass sie den Ermessenspielraum minimieren und Innovationen im
Keim ersticken.791 Weitere Grundlagen für Beschaffungsvorgänge sind die FIRMR (Federal
Information Resources Management Regulation) und die FPMR (Federal Property Management Regulation), sowie Angebotsverzeichnisse792 des Federal Supply Service (FSS) der
785
Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 2.
Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 26.
787
Vgl. General Accounting Office, Federal Acquisition: Trends, Reforms, and Challenges; GAO/T-OCG-00-7,
S. 1.
788
Vgl. Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 2.
789
Vgl. OECD, http://www.oecd.org/pdf/M00007000/M00007029.pdf.
790
Vgl. Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 4.
791
Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 28.
792
Über eine Million einzelne Gegenstände werden aufgrund eines sog. Multiple Award Systems“ eingekauft.
”
Dabei verhandelt die GSA mit mehreren Lieferanten und teilt ihnen Verträge für vergleichbare Güter
und Dienstleistungen zu. Die GSA erstellt dann ein Angebotsverzeichnis, das die Verkäufer samt der
von ihnen gewonnen“ Verträge sowie die ausverhandelten Preise anführt. Aus diesen Listen konnten die
”
Behörden auswählen, allerdings nur, wenn gewisse Betragsgrenzen unterschritten blieben.
786
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General Services Administration (GSA)793 . Strenge Vorschriften sollten Eigennutz und Betrug verhindern. All diese Regelungen und Vorschriften verlängern und verteuern jedoch den
zentralisierten Beschaffungsprozess. Die derzeitige zentralisierte Einkaufspraxis beruht auf
dem Brooks Act von 1965794 , der aus einer Zeit stammt, in der noch kein flächendeckender Einzelhandel das Bild in den Vereinigten Staaten prägte. Außerdem wollte man sich
durch Großeinkäufe einer Zentrale die besten Preise sichern, was heute ebenfalls nicht mehr
unbedingt der Fall ist. Aus diesen Gründen entspricht dieses Gesetz nicht mehr den heutigen Gegebenheiten. Diese starke Zentralisierung führt häufig dazu, dass niedrige Qualität
viel zu spät, jene Stellen erreicht, wo die Materialien oder Dienstleistungen nötig sind. So
dauert z. B. der Kauf eines IT-Systems in der Verwaltung über vier Jahre, in der Privatwirtschaft hingegen nur 13 Monate.795 Das bedeutet, dass die Verwaltung häufig veraltete und
überteuerte Systeme anschafft.
Oftmals kann nicht der am besten geeignetste Lieferant ausgewählt werden. Diese Tatsache
ruht auf mehreren Gründen. Erstens, weil die frühere Leistung nicht miteinbezogen wird
und der Verwaltung die Möglichkeit fehlt, gute Lieferanten zu belohnen und schlechte zu
bestrafen. Folglich spielen Verkäufer Verträge zu ihren Gunsten aus, indem sie Schlupflöcher
ausnützen, die sie später besser stellen.796 Zweitens wird dem Preis die größte Bedeutung bei
Kaufentscheidungen beigemessen. Und schließlich können die Linienmanager – aufgrund der
Zentralisierung – nicht selbst entscheiden. Letzteres ist insbesondere durch ein Klima von
Misstrauen, Favoritismus- bzw. Korruptionsverdächtigungen geprägt, sodass die Beschaffung
auf die GSA ausgelagert wurde. Dadurch sollte eine Subjektivität verhindert werden, die den
Behörden als Endverbraucher unterstellt wird.797
Ein weiteres Hindernis in der Beschaffung ist der bürokratische Begriff von Fairness.798 Viele
regierungsspezifische Produkte (besonders im DOD), mit äußerst detaillierten aber in vielen Fällen ungerechtfertigten Spezialisierungen, machen es den meisten Unternehmen in der
793
Diese Einrichtung ist für zahlreiche unterstützende Dienstleistungen zuständig, wie z. B. Ankauf und Verwaltung von Immobilien, Einrichtungsgegenständen und Fuhrpark. In seiner Monopolstellung kann es
jegliche Kosten auf die Kunden bzw. Mieter überwälzen.
Vgl. Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 56 oder siehe auch
General Services Administration, http://www.gsa.gov/Portal/content/orgs content.jsp?contentOID=
22892contentType=1005.
Für nähere Informationen bzgl. GSA empfiehlt der Autor den Besuch der Homepage, die unter der
Adresse http://www.gsa.gov zu finden ist.
794
Er gilt insbesondere für den IT-Bereich, gibt aber sinnbildlich auch für andere Gegenstände und Ausstattungsgüter die Zentralisierungsproblematik wieder.
795
Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 29 und siehe dazu auch den Bericht
des GAO über die Beschaffungszeiten für IT
General Accounting Office, Information Technology – A Statistical Study of Acquisition Time;
GAO/AIMD-95-65
796
Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 26.
797
Vgl. Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 2.
798
Vgl. Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 4.
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Privatwirtschaft unmöglich, an die Verwaltung zu liefern. Sie können mit den verlangten Sonderbestimmungen nicht mithalten, ohne extra zu produzieren, müssen daher höhere Preise
verlangen und zusätzlich unterliegen sie intensiveren Kontrollen.799 Dies fördert in gewissem Sinne eine Monopolstellung für Unternehmen, die sich auf die Verwaltung als Kunden
spezialisiert haben.
Diese Ausführungen zeigen, dass Gore 1993 ein System vorfand, das auf strikten Regeln
und Prozeduren, extensiver Schreibarbeit, detaillierten Designspezifikationen und vielfältigen Inspektionen und Kontrollen beruhte und marktwirtschaftlichen Prinzipien abgeneigt
gegenüber stand. Dabei bestätigten mehrere Studien (U.S. MSPB sowie Center for Strategic
and International Studies)800 , dass eine Umgestaltung des Beschaffungswesens nötig sei.
Trotz dieser Einsicht standen der Umsetzung von Reformen selbst einige Hindernisse im
Weg. Es galt daher die Kooperation dreier skeptischer Beteiligter zu gewinnen: 801 erstens
den Kongress – insbesondere das sog. Governmental Affairs Committee“ im Senat und
”
das sog. Government Operations Committee“ im Repräsentantenhaus, welche für die Be”
schaffung verantwortlich sind – denn konservative Kräfte beharrten auf dem Status Quo. Die
Ministerialbeamten, die für die Beschaffung zuständig waren und schließlich das Weiße
Haus, von dem kein Druck ausging. Eine der Herausforderungen für ein Gelingen einer
Reform des Beschaffungswesen lag daher darin, Anknüpfungspunkte (sog. leverage points)
in diesem komplexen und verzweigten System zu suchen und zu finden und entsprechende
Handlungsempfehlungen zu entwickeln.
9.2
Handlungsempfehlungen als Lösungsansätze
Die Probleme des Beschaffungswesens decken sich mit den allgemeinen Themen der NPR
und folglich auch die offerierten Lösungen, wobei alle Veränderungen den zugrunde liegenden
Prinzipien wie Integrität, Verantwortlichkeit, Professionalität, Offenheit, Wettbewerb und
Wertschöpfung gerecht werden müssen.802 Die Anknüpfungspunkte für Reinvention können
bei allen Beteiligten des Beschaffungswesens gefunden werden: Linienmanager, Beamte, die
mit Gütern und Dienstleistungen versorgt werden müssen oder die GSA selbst. Natürlich
beinhalten auch die Prozesse und Vorschriften Verbesserungspotenzial.
So muss die Verantwortung über die Beschaffung an die Linienmanager weitergegeben werden, damit sie exakt das kaufen können, was sie benötigen. Die Kunden des Systems (= An799
Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 4 f.
Vgl. Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 28.
801
Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 5 f.
802
Vgl. Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 28.
800
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gestellte der Verwaltung) müssen ermächtigt werden,803 indem die Monopole der Servicebereitstellung durch Verwaltungseinrichtungen, inklusive das der GSA, abgeschafft werden.
Ein wettbewerbsfähiges System soll angestrebt werden. Wichtig ist auch die radikale Vereinfachung von Prozessen und Vorschriften.804 In der folgenden Darstellung wird näher auf die
Vorschläge der NPR Publikationen eingegangen.805
Deregulierung und Vereinfachung
Die Bundesbeschaffungsgesetze müssen auf die aktuelle Situation angepasst werden. Betroffen davon sind der Davis-Bacon Act von 1931, der Copeland Anti-Kickback Act von 1934,
der Service Contract Act von 1965 sowie der Walsh-Healey Act. Die Verantwortung für die
entsprechenden Adaptierungen liegt beim Kongress. Weitere Regelungen (FAR, FIRMR,
FPMR) müssen vereinfacht werden und sich von strikten Regeln zu Leitprinzipien wandeln. Unnötige Vorschriften sollen abgeschafft werden, um die Wettbewerbsfähigkeit und
wirtschaftliche Praktiken zu fördern.
Einkäufe unter $ 100 000 sollten vereinfachten Beschaffungsprozedere unterliegen. Bisher
können Behörden bis zu $ 25 000 selbständig aufgrund einfacher Beschaffungsprozesse durchgeführt werden. Eine Anhebung durch den Kongress würde über 45 550 Beschaffungsakte mit
einem Wert von $ 2,5 Milliarden vereinfachen. Der Kongress sollte dadurch aber nicht den
Zugang zu Informationen über Beschaffungen über $ 25 000 verlieren. Aufrecht bleiben sollte
auch die Bevorzugung von kleinen Geschäften für Beschaffungsakte mit geringen Summen.
Um dies sicherzustellen, sollte das OMB ein elektronisches Nachrichtensystem einrichten.
Dezentralisierung
Die Kaufentscheidung soll auf der niedrigst möglichen Ebene getroffen werden. Das bedeutet,
dass die GSA ihre Vollmacht zunehmend auf die Bundesbehörden verlagern sollte. Dies gilt
insbesondere für den Kauf von Informationstechnologie. Neben der Dezentralisierung wird
auch eine Erhöhung der behördeneigenen Beschaffungsrahmen gefordert. Entsprechend der
Größe der Behörde, ihres IT-Budgets und der Managementaufzeichnungen soll der Rahmen
für IT-Equipment von $ 2,5 Millionen auf $ 50, $ 20 bzw. $ 5 Millionen erhöht werden.
IT-Investitionen unter $ 500 000 sollen vor der GSA in Zukunft nicht mehr gerechtfertigt
803
Vgl. Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 7.
Dezentralisierung und Ermächtigung sind bedeutende Themen, die auch hier eine zentrale Rolle einnehmen. Hintergrund und Umsetzung dieser Bereiche wurden bereits im Kapitel 7 dargestellt.
804
Vgl. Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 28.
805
Vgl. Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 28 - 31.
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werden müssen, solange es sich um Massenware des freien Marktes (im Gegensatz zu Spezialanfertigungen) handelt. Der Beschaffungsrahmen für IT-Verbrauchsgegenstände (items)
sollte von $ 300 000 auf mindestens $ 500 000 angehoben werden.806
E-Purchasing
Behörden sollen künftig selbst entscheiden, wo sie kaufen und dabei auch die Möglichkeiten
des elektronischen Marktes“ testen können. Die Angebotsverzeichnisse der GSA sollen daher
”
nur mehr dann verpflichtend sein, wenn eine Standardisierung gesichert werden sollte oder,
wenn Behörden freiwillig Pools bilden, um in großen Mengen zu niedrigeren Preisen zu
kaufen. Pilotprojekte mit der webbasierten Beschaffung ohne einer Vorverhandlung durch
die GSA sollen Klarheit bringen, ob sichtbarer Preiswettbewerb zu Preissenkungen führt
und den Linienmanagern einen einfacheren Zugang zu sich schnell ändernden Produkten
ermöglicht.807
Marktorientierung
Eine verstärkte Hinwendung zu den kommerziellen Marktplätzen soll forciert werden. Anstatt speziell für die Verwaltung gefertigte Produkte zu kaufen, sollten gleichwertige Güter
am freien Markt beschafft werden. Dazu müssen die Behörden ihre internen Beschaffungsprozesse untersuchen und überprüfen. Dort wo es möglich und praktikabel ist von den Marktbedingungen zu profitieren, sind daher die entsprechenden Befugnisse zu schaffen. OMB muss
dafür einen neuen Entwurf über einen sog. Federal Commercial Code“ mit marktähnlichen
”
Prozeduren ausarbeiten, der Hindernisse für geldsparende Ansätze beseitigt. Dieser braucht
die Zustimmung durch den Kongress. Weiters soll in der Beschaffung Best-Value Produkten
Vorrang gegeben werden, Contracting-Ansätze verstärkt zum Einsatz kommen und der oft
sehr kurze technische Lebenszyklus berücksichtigt werden.
Während in den 80er Jahren das Beschaffungssystem zu einem Symbol wurde, was in der
öffentlichen Verwaltung alles schief läuft, können positive Veränderungen in diesem Bereich
ein Symbol für die Verbesserungen des Managements des öffentlichen Sektors sein.808 Daher
wird von der erfolgreichen Umsetzung der genannten Handlungsempfehlungen erwartet, dass
neben anderen positiven Auswirkungen wie Einsparungen, Prozessoptimierungen, Ermächtigung oder Motivation der Mitarbeiter usw., auch das Vertrauen809 in die Verwaltung wächst.
806
Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 29.
Gore, Creating a Government that Works Better and Costs Less, S. 29 f.
808
Vgl. Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 2.
809
Vgl. General Accounting Office, Federal Acquisition: Trends, Reforms, and Challenges; GAO/T-OCG-00-7,
S. 1.
807
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9.3
208
Implementierung und erfolgreiche Beispiele
Gerade im Beschaffungswesen wurden in der Amtszeit Clintons einschneidende Fortschritte
gemacht, wobei im DOD810 , in der GSA und in der NASA die meisten Reformen umgesetzt wurden.811 Federführend seitens NPR waren Steve Kelman, ein Professor an der Harvard University, und Colleen Preston, der die Reformen im DOD leitete.812 Die wichtigsten
Veränderungen sind in der Tabelle 17 zusammengefasst und werden im Anschluss näher
erläutert.
Trotz der befürchteten Verhinderungstaktik des Kongresses, konnten zwei wesentliche gesetzliche Veränderungen bereits in der ersten Amtszeit Clintons durchgesetzt werden, die
den Beschaffungsprozess für kommerzielle Produkte vereinfachen sollten. Darüber hinaus
sollten sie die Behörden zu wirtschaftlicheren Praktiken anhalten und den Verhandlungsprozess zur Verleihung von Kontrakten (besonders bei kommerziellen Produkten) straffen. 813
Diese Gesetze gehen auf die vorgeschlagenen Handlungsempfehlungen zurück und verbinden
Deregulierung, Dezentralisierung, E-Purchasing und Marktorientierung.
Deregulierung, Dezentralisierung, Vereinfachung
Der Federal Acquisition and Streamlining Act (FASA)814 von 1994 enthält vereinfachte Prozeduren für Einkäufe über kleine Beträge (die Grenze wurde von $ 25 000 auf
$ 100 000 erhöht,815 wobei diese Anhebung an gewisse Einrichtungen für E-Commerce (z. B.
810
Der Anteil der Beschaffung für das DOD sank zwar seit 1985 kontinuierlich, es blieb aber mit zwei Drittel
der Vertragssummen aller Einkäufe dennoch der wichtigste Einkäufer der Verwaltung (FJ 1999: gesamte
Beschaffungen $ 198,8 Millarden, davon $ 133,3 Millarden alleine für das DOD), was auch die Veränderungsdichte trotz dramatischeren finanziellen Einbußen im Vergleich zu den zivilen Behörden erklärt.
Vgl. General Accounting Office, Federal Acquisition: Trends, Reforms, and Challenges; GAO/T-OCG00-7, S. 3 f.
Allerdings hinken die Reformen den Budgetkürzungen einige Jahre hinterher.
Vgl. Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 15
811
Vgl. Kettl et al., http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kettl.pdf, S. 8.
Diese Hervorhebung soll nicht übersehen, dass jedes Ministerium Anstrengungen zur Veränderung der
Beschaffung unternahm. Eine empfehlenswerte Zusammenfassung der wichtigsten Internetseiten über
Beschaffung bietet das DOI unter
U.S. Department of the Interior , http://www.doi.gov/pam/pamarin.html.
812
Gore, The Best Kept Secrects in Government, S. 13.
813
Vgl. OECD, http://www.oecd.org/puma/gvrnance/surveys/report97/us.htm oder siehe auch
Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf S. 11. oder
Gore, The Best Kept Secrects in Government, S. 157.
814
Kelman weist darauf hin, dass dieses Gesetz nichts aufweist, das exklusiv der NPR zugeschrieben werden
kann, obwohl das Büro des Vizepräsidenten damit einen frühen legislativen Erfolg zu erzielen versuchte.
Vgl. dazu Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 11 f.
Obwohl der Autor diese Position in der Literatur nicht bestätigt fand, soll sie erwähnt sein, weil Kelman
selbst maßgeblich an den Reformen im Beschaffungswesen von 1993 bis 1997 als Administrator im OFPP
des OMB beteiligt war.
815
Vgl. General Accounting Office, Acquisition Reform: Purchase Card Use Cuts Procurement Costs, Improves Efficiency; GAO/NSIAD-96-138, S. 3.
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Jahr Reformen im Beschaffungswesen
1990
Section 800 Panel“ – Study Commission auf Initiative des Armed Service
”
Committees im Senat zur Überprüfung regierungsspezifischer Gesetze für Firmen,
die an das DOD liefern.
1993
Streamlining Procurement Through Electronic Commerce“ (Präs. Me”
mo, 26. Okt. 1993): Ausweitung des E-Commerce auf die Bundesbeschaffung.
1994
Federal Acquisition Streamlining Act“ (P.L. 103-355): ersetzt die $ 25 000
”
Grenze mit der neuen Simplified Acqusition Threshold“ (SAT) von $ 100 000.
”
Federal Procurement Reform“ (E.O. 12931, 13. Oktober 1994):erweiterte
”
Wahlmöglichkeiten und Kooperation bei Anwendung der FSS.
1995
Elektronische Bestell- und Einkaufsplattform GSA Advantage!“ wird einge”
richtet.
1996
Federal Acquisition Reform Act“ (P.L. 104-106) (Clinger-Cohen Act): Ver”
besserung der Methoden der IT-Beschaffung.
Information Technology Management Reform Act“ (P.L. 104-106):
”
schafft neue Programme und Pläne in der exekutiven Beschaffung.
1997
Teile der Federal Acquisition Regulation“ werden im Sinne der Marktori”
entierung neu geschrieben.
Tabelle 17: Überblick der wichtigsten Reformen im Beschaffungswesen“
”
Quelle: Zusammengestellt durch den Autor
FACNET) geknüpft ist,816 ) die forcierte Anschaffung standardisierter kommerzieller Produkte und die Abschaffung von verwaltungsspezifischen Registrierungs- und Berichtsvorschriften.
Darüber hinaus legt FASA den Schwerpunkt auf die bisherige Leistung der Vertragspartner
und fördert die Verwendung von E-Commerce (EC), um die Beschaffung zu rationalisieren. 817
Dass EC diese Entwicklung unterstützen kann, ist leicht verständlich, denn es umfasst alle
Aspekte des elektronischen Kaufens und Verkaufens, inkl. Marketing, End-to-End Transaktionen mit Konsumenten und Online Auktionen. Dabei spielen Technologien wie EDI (Electronic Data Interchange), elektronische Malls, Electronic Funds Transfer (EFT) 818 usw. eine
816
Vgl. Chief Information Officers Council , http://www.cio.gov/Documents/federal%5Fasa%5F1994%5Fsat
%5Fact%2Ehtml.
817
Vgl. General Accounting Office, Federal Acquisition: Trends, Reforms, and Challenges; GAO/T-OCG-007, S. 9 oder siehe auch
OECD, http://www.oecd.org/puma/gvrnance/surveys/report97/us.htm.
818
General Accounting Office, Electronic Government – Federal Initiatives Are Evolving Rapidly But They
Face Significant Challenges; GAO/T-AIMD/GGD-00-179, S. 3.
Siehe dazu die Ausführungen im Kapitel 11 E-Government.
9 BESCHAFFUNGSWESEN
210
entscheidende Rolle.
Der Federal Acquisition Reform Act (FARA) von 1996 (auch bekannt unter dem Namen Clinger-Cohen Act) und der Information Technology Management Reform Act
(ITMRA, dieser ist Division E des Federal Acquisition and Reform Acts, das auch unter der
Bezeichung National Defense Authorization Act for FY 1996“ bekannt ist) haben ebenfalls
”
das Beschaffungswesen beeinflusst, insbesondere die Art und Weise, wie die Verwaltung mit
Anschaffungen über $ 100 000 und mit dem Erwerb von Informationstechnologie umgeht.819
Der Clinger-Cohen Act hat die Autorität der IT-Beschaffung von GSA auf die einzelnen
Behörden übertragen, was mit einer stärkeren Betonung von Verantwortlichkeit, Leistung
und Ergebnisorientierng im IT-Management einher ging.820 Dieses Gesetz erlaubt den Beamten die im Wettbewerb stehenden Vertragspartner effizienter auszuwählen, weil mit weniger Lieferanten verhandelt werden muss. Ein weiterer wichtiger Punkt befasst sich mit der
Leistungsfähigkeit der Bediensteten im Beschaffungswesen ziviler Behörden.821
1997 wurde die FAR seitens der Behörden überarbeitet, vereinfacht und den veränderten
Bedingungen der Verwaltung angepasst, insbesondere unter Berücksichtigung einer verstärkten Marktorientierung. Andere legislative Maßnahmen des Kongresses betrafen z. B. die
FAA, welche ihr eigenes Beschaffungssystem außerhalb der üblichen Statuten festlegen konnte,822 oder die Verwendung alternativer Ansätze,823 Verträge abzuschließen. Dadurch sollten
kommerzielle Unternehmen zu Anbietern für die Verwaltung werden, denen die vielen Vorschriften ansonsten zu mühsam sind.824 Dies wiederum bringt eine größere Vielfalt, mehr
Wettbewerb unter den Vertragspartnern und kann somit Monopolstellungen brechen. Im
DOD wurde beispielsweise diese Marktöffnung mit weniger Vorschriften und weniger Spezifizierungen Anfang der 90er Jahre begonnen. So trug das Section 800 Panel“ 825 dazu bei,
”
verwaltungsspezifische Vorschriften für Firmen, die an das DOD liefern, zu überarbeiten. Der
daraus folgende Report im Jahr 1993 schlug die Beseitigung viele dieser Regelungen vor. 826
1994 veröffentliche der Verteidigungsminister ein Memo, in dem er angab, dass zukünftig
819
Vgl. Gore, The Best Kept Secrects in Government, S. 157.
Vgl. Gore, The Best Kept Secrects in Government, S. 157 f.
821
Vgl. General Accounting Office, Federal Acquisition: Trends, Reforms, and Challenges; GAO/T-OCG-007, S. 9.
Letzeres hängt stark mit Training und Ausbildung der Bediensteten im Beschaffungswesen zusammen,
worauf später noch eingegangen wird.
822
Siehe dazu die Homepage Federal Aviation Administration, http://fast.faa.gov/index.htm.
823
Das heißt, sie unterliegen weder Bundesgesetzen noch -vorschriften für standardisierte Beschaffungsverträge.
824
Vgl. General Accounting Office, Federal Acquisition: Trends, Reforms, and Challenges; GAO/T-OCG-00-7,
S. 9.
825
Dabei handelte es sich um eine Studienkommission auf Initiative des Armed Service Committees“ im
”
Senat.
826
Vgl. Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 8.
820
9 BESCHAFFUNGSWESEN
211
Militärspezifika nur mehr mit der Zustimmung höherer Ebenen nötig sind. Dies ist eine
Veränderung gegenüber der früheren Politik, die höhere Zustimmung für die Beseitigung der
Militärspezifika erforderte.827 So wurden bespielsweise die speziellen Vorschriften für Socken
eliminiert. Sie sind jetzt mit Gummibändchen ausgestattet, farbecht und gleichzeitig konnte der Preis um $ 0,50 gesenkt werden. Ähnliches gilt für T-Shirts, Cookies, Flugzeuge,
Munition usw.828
Bedeutend für das Beschaffungswesen war auch die Motivation zur Überarbeitung und Neuverhandlung bestehender Verträge, was zu beachtlichen Ergebnissen führte. So zahlt
die Verwaltung seit Anfang 1996 für ein drei Pfund Paket nur mehr $ 3,62 anstelle der $ 27
des Einzelhandels (Vertrag mit FedEx). Langstrecken-Telefonate kosten ab Oktober 1996
nur mehr 5 Cent und zwischen Verwaltungseinrichtungen bloß 2 Cent. Im Vergleich dazu
werden etwa 16 Cent pro Minute in der Geschäftszeit verlangt.829 Dies ermöglicht enorme
Einsparungen, was der Forderung nach einer billigeren Verwaltung nachkommt.
Neben den gesetzlichen Veränderungen gab es eine Reihe von weiteren Aktionen seitens der
Administration wie die flexiblere und innovativere Vorgangsweise bei Vertragsverhandlungen
oder die zunehmend webbasierte Beschaffung mit der Verwendung sog. Purchase Cards“.830
”
Elektronischer Markt
Hand in Hand mit der Forderung nach intensiverer Nutzung der Möglichkeiten des elektronischen Marktes wurden von der GSA sog. E-Catalogs und E-Malls für die Bundesbeschaffung eingerichtet,831 wie z. B. die Online Einkaufs- und Bestellplattform der Bundesverwaltung GSA Advantage!“ 832 des FSS. GSA beabsichtigte, dass vier Millionen Posten
”
mittels GSA Advantage! beschafft werden. Die wesentlichsten Vorteile dieser Einrichtung
für die Beamten sind, dass sie sicher sein können, alle FAR Vorschriften einzuhalten und
gleichzeitig effizient einzukaufen ohne extra Kosten, im Sinne der Steuerzahler.833 OnlineBeschaffung praktizierte v. a. das DOD, die NASA, das GSA und andere Behörden. Das
827
Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 10 f.
Vgl. Gore, The Best Kept Secrects in Government, S. 14.
829
Gore, The Best Kept Secrects in Government, S. 13.
830
Vgl. General Accounting Office, Federal Acquisition: Trends, Reforms, and Challenges; GAO/T-OCG-00-7,
S. 9.
831
Vgl. OECD, http://www.oecd.org/pdf/M00007000/M00007029.pdf.
832
Sie wurde 1995 eingerichtet und kann nur von Bundesbediensteten mit der GSA SmartPay Purchase
”
Card“ oder einem GSA Activity Address Code (AAC) genutzt werden.
Vgl. OECD, http://www.oecd.org/pdf/M00007000/M00007029.pdf.
Für nähere Informationen empfiehlt der Autor den Besuch der Homepage unter General Services Administration, http://www.gsaadvantage.gov.
833
General Services Administration, https://www.gsaadvantage.gov/advgsa/information/advantage tips.
jsp?BV SessionID=@@@@1107821093.1032995629@@@@BV EngineID=cccladcgfkflgmjcflgcefmdgfhdfgk.0.
828
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IRS, das Department of Education und die SSA haben EC-Techniken verwendet, um den
Kundenservice zu verbessern.834
Neben dem Online Einkauf sind die Kreditkarten für die Verwaltung eine wesentliche Erleichterung in der Bundesbeschaffung. Mit Hilfe der sog. purchase cards“ 835 kann die
”
elektronische Beschaffung stärker genutzt werden. Im Laufe der Zeit entwickelten sie sich zu
SmartCards mit mehreren Funktionen. Mit GSA SmartPay“ wurde den Bundesbehörden
”
eine neue Möglichkeit geboten für kommerzielle Güter und Dienstleistungen, sowie Ausgaben für Reisen und Fuhrpark zu bezahlen. Das heißt, dass es neben der Purchase Card eine
Travel und eine Fleet Card gibt. Vorteilhaft sind die erhöhte Flexibilität, Verbesserungen im
Zahlungsprozess, rationalisierte Beschaffungsprozesse, leistungsorientierte Rückerstattungen,
die Wahlmöglichkeiten der SmartPay Kontaktoren sowie vereinfachte finanzbuchhaltärische
Aktionen durch standardmäßige Buchhaltungscodes für jeden Karteninhaber, die die verwendeten Konten bzw. Projekte identifizieren, die für die Verbuchung der Aufwendungen
verwendet werden. Weiters erleichtern Schnittstellen den Download von Buchhaltungsdaten auf die Verwaltungssysteme.836 Laurent fasst die Vorteile der Karten folgendermaßen
zusammen:
The cards save money by moving purchasing into the hands of the users of the
”
items and services. Instead of relying on contracting officials to meet their needs,
program staffers use their cards to buy directly, saving time and often money by
834
Vgl. General Accounting Office, Electronic Government – Federal Initiatives Are Evolving Rapidly But
They Face Significant Challenges; GAO/T-AIMD/GGD-00-179, S. 4.
835
Diese Kreditkarten für die Verwaltung sind zwar keine Idee der NPR, dennoch hat erst die NPR ihre
Verbreitung wesentlich gefördert. Schon im Jahre 1982 liebäugelte die Verwaltung mit Kreditkarten als
Möglichkeit zur Kostensenkung bei der Beschaffung und erließ eine E.O. Ab 1986 wurden die ersten
Pilotversuche damit gemacht. Damals wie heute war das wesentlichste Ziel die Kostensenkung bei gleichzeitiger Effizienzsteigerung. 1989 wurden diese Purchase Cards in der gesamten Verwaltung in Verbindung
mit dem Rocky Mountain BankCard System (RMBCS) und der GSA verfügbar gemacht. 1994 wurde ihr
Vertrag verlängert. Ab November 1998 wurden die Kontrakte für eine erweiterte Version der sog. GSA
”
SmartPay Purchase Card“ an fünf Banken vergeben, nämlich Bank of America, Bank One, Citibank,
Mellon Bank and U.S. Bank. Sie sind bis 29. November 2003 gültig und enthalten eine Erneuerungsoption.
Vgl. General Accounting Office, Acquisition Reform: Purchase Card Use Cuts Procurement Costs, Improves Efficiency; GAO/NSIAD-96-138, S. 2 f. und siehe auch
Laurent, http://govexec.com/features/0997s3.htm oder
General Services Administration, http://www.gsa.gov/Portal/content/offerings content.jsp?contentOID
=119096contentType=1004.
Festzuhalten ist noch, dass es die Verwaltung ist, die die Verwendung von Kreditkarten auch in der Privatwirtschaft angekurbelte.
Vgl. Laurent, http://govexec.com/features/0997s3.htm.
Detaillierte Anweisungen, wie diese kommerziellen Kreditkarten zu verwenden sind, bietet beispielsweise
das Jet Propulsion Laboratory (JPL) der NASA.
Vgl. dazu Jet Propulsion Laboratory, http://acquisition.jpl.nasa.gov/pcard/pcardprocedures.htm.
836
General Services Administration, http://www.gsa.gov/Portal/content/offerings content.jsp?contentOID
=119096contentType=1004.
213
9 BESCHAFFUNGSWESEN
avoiding lengthy procurement procedures.“ 837
Anzumerken ist, dass die Einkäufe mit geringen Beträgen Schreibarbeit im Wert von $ 50
verursachten. Mit diesen Karten fällt der Papierkram weg. Die Verwaltung zahlt für Kreditkarten weder Zinsen noch jährliche Gebühren und erhält dabei für die pünktliche Bezahlung
noch Rabatte.838 Die Vorteile überzeugten dermaßen, dass die Kreditkarten eine rasante
Verbreitung in der Bundesverwaltung erfuhren, wie aus Abbildung 15 ersichtlich ist.
in Millionen Dollar
Purchase Card Transaktionsvolumen
in Millionen Dollar
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Finanzjahr
Abbildung 15: Entwicklung des Transaktionsvolumen der Purchase Card“
”
Quelle: General Services Administration,
http://www.gsa.gov/attachments/GSA PUBLICATIONS/ pubFY00ann.pdf
Das Transaktionsvolumen stieg im Finanzjahr 2000 auf $ 12,3 Milliarden, was einen Zuwachs
von 20 % gegenüber dem Vorjahr bedeutet. 2001 wuchs das Volumen um 12 %, auf nahezu
14 Milliarden Dollar. Im Finanzjahr 2000 wurden knapp 23,5 Millionen Transaktionen mit
GSA SmartPay durchgeführt und bereits ein Jahr später wurde die 24 Millionen Marke
überschritten.839 Die Attraktivität dieser Purchase Card war enorm, sodass mit Februar
2002 bereits über 350 000840 Karten ausgegeben wurden, wobei das DOD mit 205 000 Karten
den Löwenateil ausmacht. Auch die hier nicht besprochenen Travel Cards (sie funktionieren
ähnlich wie die Purchase Cards und verfolgen dieselben Ziele) erreichten die beachtliche
837
Laurent, http://govexec.com/features/0997s3.htm.
Gore, The Best Kept Secrects in Government, S. 13.
839
Vgl. General Services Administration, http://www.gsa.gov/attachments/GSA PUBLICATIONS/
pubFY00ann.pdf, S. 36.
840
Diese Zahlen stimmen nicht mit den Angaben überein, die sich bei Daniels Jr.,
http://www.acqnet.gov/Notes/purchasememo.doc wieder finden. Schon im Finanzjahr 2000 waren
es bei ihm über 600 000 Inhaber. Unstimmigkeiten mit veröffentlichten Zahlenmaterial kommen auch in
anderen Bereichen vor.
838
9 BESCHAFFUNGSWESEN
214
Zahl von knapp 2 Millionen ausgegebenen Karten.841 Pro Transaktion werden $ 53,77 an
administrativen Kosten durch Zahlung mittels Purchase Card eingespart, was jährlich über
$ 1,3 Milliarden ergibt.842
Kommunikation und Training
Da es für alle Beteiligten wichtig war voneinander zu lernen, wurde 1996 ein Front-Line
”
Procurement Professionals Forum“, bestehend aus 30 Nominierten aus allen Ministerien, gegründet. Alle zwei Monate trafen sie sich im Weißen Haus, um die Kommunikation
über die Beschaffungsaktivitäten zu fördern, Reaktionen über geplante Inititativen zu erhalten und eine institutionalisierte Stimme für die Angestellten zu installieren.843 Dieses Forum
bezog somit auch das Weiße Haus stark in die laufenden Veränderungen ein, was den Druck
erhöhte und einen positiven Beitrag zum Gelingen der Reformen leistete. Um das Engagement des Senior Managements weiter zu verstärken, wurde ein Procurement Committee des
PMC (situiert im OMB) eingerichtet, welche die Kommunikation zwischen Deputy Secretaries und den Topmanagern im Beschaffungsbereich verbessern und Veränderungen erleichtern
sollte.844
Um die Erfahrungen bezüglich veränderter Beschaffungsprozesse in der gesamten Verwaltung
zu verbreiten, wurde verstärkt das Internet als Plattform genützt. Neben Homepages der
einzelnen Ministerien bildet die Acquisition Reform Net“ Website845 die umfangreichste
”
und wichtigste. Sie enthält neben Ausbildungsunterlagen und einem interaktiven Chatroom,
Best Practice Beispiele, eine Sammlung diverser Instrumente (sog. Toolkit)und verschiedene
nützliche Links.846 Das DOD richtete ein Acquisition Deskbook“ 847 im Internet ein, mit
”
Vorschlägen, Ideen und Best Practice Beispielen.848 Die FAA zeichnet sich ebenfalls durch
eine umfassende Homepage849 aus.
Ein weiterer wichtiger Schritt war Training des Beschaffungspersonals. Auch hier wurde
das Internet intensiv genützt. Beispielsweise für die Anwendung der Purchase Card wurde
von GSA eine detaillierte Anweisung über das Internet geboten.850
841
Vgl. Daniels Jr., http://www.acqnet.gov/Notes/purchasememo.doc.
General Services Administration, http://fss.gsa.gov/services/gsa-smartpay/SmartPayExecSummary.pdf.
843
Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 13.
844
Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 14.
845
Acquisition Reform Net, http://www.arnet.gov/.
846
Vgl. Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 14 oder siehe auch
Gore, The Best Kept Secrects in Government, S. 157.
847
U.S. Department of Defense, http://www.deskbook.osd.mil/default.htm oder
U.S. Department of Defense, http://www.acq.osd.mil/ar für eine aktuelle Ansammlung der Acquisition
Initiativen des DOD.
848
Vgl. Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 14.
849
Federal Aviation Administration, http://fast.faa.gov/index.htm.
850
Vgl. General Services Administration, http://www.fss.gsa.gov/webtraining/trainingdocs/smartpaytraining.
842
9 BESCHAFFUNGSWESEN
215
Die Veränderungen des Beschaffungswesens waren sehr umfangreich und tiefgreifend, auch
wenn es trotzdem noch immer verbesserungswürdige Bereiche gibt.
9.4
Beurteilung
Die Beurteilung der Reformen des Beschaffungswesens sind in der Literatur durchwegs
äußerst positiv, wenn ihre Auswirkungen auch noch nicht vollständig evaluiert werden können,
weil ihre Einführung noch läuft bzw. zuverlässige Daten fehlen.851
Kettl vergab nach fünf Jahren Reinventing Government“ den Reformen im Beschaffungswe”
sen ein amerikanisches A“, was einem Sehr Gut gleicht. Begründet wurde diese Beurteilung
”
mit der fundamentalen Veränderung, die die Effizienz steigerte, wenngleich es auch zu einigen
Beschwerden kam.852 Gemäß der Bewertung nach Thompson, wie aus Tabelle 11 ersichtlich,
kann das Beschaffungswesen mit erfreulichen Beiträgen bei Rationalisierung, Reduktion der
Verwaltungskosten und Ermächtigung punkten. Das Beschaffungswesen erlebte aber auch
Dezentralisierung und realisierte Effizienz, was die Meinung Kettls bestätigt.
Kelman sieht die positiven Reformen in diesem Bereich als ein Produkt aus der gemeinsamen
Unterstützung von oben durch den Kongress und der NPR, als auch von unten durch die
Beamten, die die Reformen unterstützten und eine Schlüsselrolle für die Implementierung
der Politik spielten. Wobei gerade das langanhaltende Interesse des Weißen Hauses in diesen
operationalen Managementbereich der Exekutive erstaunlich ist, denn üblicherweise wird nur
die strategische Richtung und Vision festgelegt. Außerdem handelt es sich bei der Beschaffung
um einen traditionellen Bereich der politischen Interessen des Kongresses.853
Die regulativen Veränderungen alleine waren nach Meinung von Kelman nicht ausreichend
für die breite Einführung der Reformen in vielen Organisationen. Erst die größere Sichtbarkeit der Erfolge (z. B. via Internet), Meetings mit Beamten zum Brainstorming über neue
Ideen, die ohne gesetzliche Änderungen durchgeführt werden konnten, das Heranziehen der
früheren Leistungen der Lieferanten für zukünftige Vergaben etc. erwiesen sich als wichtige
Multiplikatoren.854
Obwohl der FASA kritisch beurteilt wurde, weil es trotz vielerlei Krititk z. B. seitens des
DOD, dem das Gesetz nicht weit genug ging,in nur wenigen Wochen durch den Kongress
gebracht wurde,855 können Verbesserungen festgestellt werden. So wurde durch die verwal851
Vgl. General Accounting Office, Federal Acquisition: Trends, Reforms, and Challenges; GAO/T-OCG-00-7,
S. 9.
852
Vgl. Kettl , Reinventing Government: A Fifth-Year Report Card, CPM Report 98-1, S. ix.
853
Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 1 f.
854
Vgl. Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 6.
855
Vgl. Kelman, http://www.ksg.harvard.edu/innovations/occasional/kelman.pdf, S. 11 f.
9 BESCHAFFUNGSWESEN
216
tungsweiten Beschaffungskontakte, Purchase Cards sowie E-Commerce der Beschaffungsprozess rationalisiert. Gerade die Purchase Cards wurden sehr positiv eingestuft, da sie die
Effizienz erhöhen, die Kosten senken und sich Missbrauch nicht erhöhte, wie aus einer Untersuchung des GAO aus dem Jahr 1996 hervorgeht.856 Kritisiert wurde allerdings, dass die
Richtlinien des FAR nicht ausreichend waren bzw. ein effektives System fehlte, das Innovationen und Erfahrungen teilte. Die Internetplattformen trugen zwar zur Verbesserung bei,
konnten die Probleme aber nicht vollständig beseitigen.857
1999 veröffentlichte das GAO eine Untersuchung über ausgewählte best-value contracts“ 858 .
”
In 37 Organisationen wurden über 250 Verträge und Regelungen diesbezüglich untersucht.
Da die Stichprobe aber nicht willkürlich genommen wurde, ist ihre Verallgemeinerung eingeschränkt,859 dient aber allenfalls als Lernerfahrung für zukünftige Vertragsbeziehungen. 53
Verträge gaben nicht dem niedrigsten Angebot den Zuschlag. Technische Überlegenheit, außergewöhnliche Managementpraktiken oder besonders wertvolle Erfahrungswerte begründeten die höherpreisigen Angebote. Höhere Preise, sog. Premiums860 wurden daher insbesondere für hochkomplexe Produkte und Dienstleistungen bezahlt, wie beispielsweise die Reinigungsarbeiten bei früheren nuklearen Produktionsstätten oder der Bau von Abfalllager für
chemische Waffen. Die Verwaltung ist gesetzlich verpflichtet, klare Evaluationsfaktoren zu
definieren worauf sich ihre Entscheidungen gründen müssen. Alle untersuchten Kontrakte
mit Premiums erfüllten diese Forderung und ebenso die Dokumentation der Kosten-NutzenRelation, die auf die Neuregelung der FAR (1997) zurückgeht, aber erst nach der Untersuchung in Kraft getreten ist.861
Trotz der Reformen sind die eingekauften Güter und Dienstleistungen oftmals teurer als
erwartet, werden zu spät geliefert oder leisten nicht das, was man angenommen hat. Die
Probleme sind besonders bei Waffensystemen und Informationstechnologie vorherrschend.
Auch die Fähigkeiten der Einkäufer müssen speziell geschult werden. Die Bundesverwaltung
hat trotz all ihrer Bemühungen während der 90er Jahre kein world-class purchasing system“,
”
856
Daniels weist allerdings auf die möglichen Gefahren der Purchase Cards hin.
Vgl. Daniels Jr., http://www.acqnet.gov/Notes/purchasememo.doc.
857
Vgl. General Accounting Office, Acquisition Reform: Purchase Card Use Cuts Procurement Costs, Improves Efficiency; GAO/NSIAD-96-138, S. 9 ff.
858
Best-Value bezeichnet laut FAR den erwarteten Outcome einer Beschaffungsaktion, die den größten allgemeinen Nutzen in Bezug auf die Bedingungen der Verwaltung schafft. Wichtig ist, dass somit nicht nur
der niedrigste Preis für den Zuschlag ausschlaggebend ist.
859
Vgl. General Accounting Office, Acquisition Reform: Review of Selected Best-Value Contracts;
GAO/NSIAD-99-93R, S. 1.
860
Sie sind die Differenz zwischen tatsächlich bezahltem Preis und dem niedrigsten (noch akzeptablen) Angebot.
861
General Accounting Office, Acquisition Reform: Review of Selected Best-Value Contracts; GAO/NSIAD99-93R, S. 1 f.
9 BESCHAFFUNGSWESEN
217
wenn auch alle Fortschritte und positiven Veränderungen nicht vergessen werden sollten.862
Die Herausforderungen bestehen vor allem im DOD, in der Informationstechnologie und im
Personalwesen.863 Insbesondere letzteres ist eine der größten Hürden, denn bei gleichzeitiger
Dezentralisierung und Personalkürzungen, ist es schwierig entsprechend geschultes Personal
zu bekommen. Ein verstärkter Fokus muss daher der Ausbildung gelten.
Nichtsdestotrotz stellen die Einsparungen von mehr als $ 12 Milliarden in sieben Jahren
(1993 - 2000)864 und die übrigen positiven Veränderungen einen beachtlichen Erfolg dar und
sollen Motivation für weitere Anstrengungen bieten.
862
General Accounting Office, Management Reform: Continuing Attention Is Needed to Improve Government
Performance; GAO/T-GGD-00-128, S. 9.
863
Vgl. General Accounting Office, Federal Acquisition: Trends, Reforms, and Challenges; GAO/T-OCG-00-7,
S. 10.
864
National Partnership for Reinventing Government, http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/announc/
040700.html.