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BBSR-Berichte
KOMPAKT
Gebietsreformen –
politische Entscheidungen
und Folgen für die Statistik
6 / 2010
Die Laufende Raumbeobachtung des BBSR wurde in den
1980er Jahren eingerichtet, um die Lebensverhältnisse in
Deutschland und ihre Veränderungen im Zeitverlauf zu untersuchen. Die Kontinuität der beobachteten Merkmale ist
dafür wesentliche Bedingung und Kennzeichen der Laufenden Raumbeobachtung. Seit der Deutschen Einheit gab es
in Ostdeutschland bereits zahlreiche Gebietsreformen. Wenn
sich der Zuschnitt etwa von Gemeinden, Gemeindeverbänden
oder Kreisen ändert, hat dies Folgen für die Raumbeobachtung. Auch andere Institutionen stehen bei der Analyse von
Entwicklungen vor dem Problem der Gebietsbrüche. Zeit also,
der Frage der Gebietsreformen eine eigene Veröffentlichung zu
widmen, zumal es sich abzeichnet, dass auch in Westdeutschland nicht nur über Funktional-, sondern auch über Territorialreformen nachgedacht wird. In dem hier vorliegenden Heft der
Reihe BBSR Berichte-KOMPAKT möchten wir daher die
Reformen seit 1990 darstellen und die Probleme für die
kontinuierliche Raumbeobachtung sowie den Lösungsweg
des BBSR aufzeigen. Um ein Verständnis für die Zusammen-
hänge der politisch motivierten Reformen und der statistischen
Schwierigkeiten zu wecken, werden wir zunächst auf die Hintergründe und die verschiedenen Ebenen von Gebietsreformen
eingehen.
Gebietsreformen als Teil einer
administrativen Neuausrichtung
Eine Gebietsreform wird auch als „(kommunale) Neugliederung“ bezeichnet. Sie beschreibt eine territoriale Verwaltungsreform, die zur Bildung anderer, meist größerer Verwaltungseinheiten führt (wikipedia.de). Gebietsreformen werden selten
isoliert, meist zusammen mit Funktionalreformen umgesetzt.
Diese verteilen die Aufgaben zwischen Staat und Kommune oder zwischen Kommune und Kommunalverband neu.
Gebietsreformen sollen die erhofften Effekte der Funktional
reformen unterstützen bzw. verstärken.
Gebietsreformen – politische Entscheidungen und Folgen für die Statistik
Mit Funktional- und Gebietsreformen sollen die Landes- und
Kommunalverwaltungen verschlankt und Aufgaben effizienter
erledigt werden – was die öffentlichen Haushalte entlastet.
Den Funktionalreformen geht eine Aufgabenkritik voraus, die
zu einer Umverteilung oder auch Auslagerung von kommunalen Aufgaben auf überkommunale Ebenen oder die private
Wirtschaft führt. Bei der Gebietsreform steht die Straffung der
Verwaltungsstrukturen durch Zusammenlegung von Gebietseinheiten im Vordergrund. Ziele von Gebietsreformen sind
dabei:
Die Größe der administrativen Einheiten so zu gestalten,
dass in ihnen ein Gleichgewicht zwischen Effizienz und
Bürgernähe entsteht (Behördenspiegel 2007).
Die Verwaltungsstrukturen innerhalb des Landes und
zwischen den Ländern sowie zwischen Ost- und Westdeutschland anzugleichen.
2
Größere Einheiten vor allem der Kreisebene zu schaffen.
Diese sollen so in die Lage versetzt werden, Aufgaben
einer übergeordneten Ebene (z. B. Landesebene) zu übernehmen. Denn in stark kleinteilig strukturierten Verwaltungen führt die Aufgabenverteilung zu Reibungs- und somit
zu Wohlfahrtsverlusten, welche durch Zusammenlegung
von administrativen Einheiten zumindest z. T. wieder
minimiert werden können (Seitz 2007, Tarkan 2009, Frost
2005).
Mit der Vergrößerung einer regionalen Ebene eine weitere
regionale Zwischenebene überflüssig zu machen und
diese Zwischenebene einzusparen. Beispiel sind Regional- bzw. Großkreise, welche die Funktion der Regierungsbezirke mit übernehmen (Bullerjahn 2005, Hamburger
Abendblatt 2006, Bayerische Staatskanzlei, Ministerpräsident von Schleswig-Holstein).
Personal abzubauen und sonstige Verwaltungskosten zu
senken (Seitz 2007, Mecking und Oebecke 2009, Bullerjahn und andere 2005).
Bestehende Kooperationen in einer gemeinsamen Verwaltung zu verstärken und zu verstetigen (Blume und Blume
2007, Müller und Trute 1996).
Stadt-Umland-Effekte zu internalisieren bzw. zu minimieren. Im Zuge von Suburbanisierung wandern (finanzstärkere) Bevölkerungsteile und Unternehmen aus der Stadt
in angrenzende Gemeinden, während die Stadt jedoch
immer noch wichtige Infrastrukturen für den weiteren Verflechtungsbereich zur Verfügung stellt. Diese Verschiebun-
BBSR-Berichte KOMPAKT 6 / 2010
gen zwischen wirtschaftlicher Nutznießung und finanzieller
Belastung zwischen Stadt und Umland soll durch die
Fusion derselben korrigiert bzw. minimiert werden (Müller
und Trute 1996).
Die Konkurrenz zwischen kleinen Verwaltungseinheiten im
globalen Wettbewerb zu minimieren und durch die Vergrößerung dieser für die Globalisierung besser zu rüsten
(Deutscher Landkreistag 2006, Bullerjahn und andere
2005).
Viele Städte und Gemeinden stehen 2010 vor ihrem höchsten
Defizit seit der Gründung der Bundesrepublik (Welt Online
2010). Die Wirtschaftskrise und die Notwendigkeit, Ausgaben
zu senken, befeuern die Diskussion um Gebietsreformen.
Viele Kommunen und Regionen Ostdeutschlands verlieren
Einwohner. Die demographische Entwicklung ist hier die
stärkste Antriebsfeder für die jüngeren Gebietsreformen im
Osten. Bei sinkenden Bevölkerungszahlen führt nur eine
Vergrößerung der Gemeinden und Kreise zu den als Ziel definierten, zwischen fiskalischer Effizienz und bürgerschaftlicher
Suffizienz ausgewogenen Verwaltungsstrukturen (Lachmann
2005). Inwiefern diese Ziele durch Gebietsreformen tatsächlich erreicht werden können, ist jedoch umstritten:
Kritik an Gebietsreformen
Laut Deutschem Landkreistag (2006) konnten bisher weder
Einsparungen noch bessere Verwaltungsleistungen als
Ergebnis von Gebietsreformen nachgewiesen werden. Seitz
(2007) dagegen hat erhebliche Kostenersparnisse für Kreisstrukturreformen in verschiedenen Bundesländern errechnet
(Seitz 2005 und 2008). Kosteneinsparungen durch Personalabbau können sich dabei jedoch über einen längeren Zeitraum ziehen und die Erwartungen an eine rasche Entlastung
der Haushalte dämpfen (Lachmann 2005).
Welches ist unter fiskalischen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten die optimale Gemeindegröße? Verlässliche Kriterien
dafür gibt es nicht (Lachmann 2005, Zulauf 2003, Tarkan
2009). Es ist zudem bisher nicht klar, inwieweit die Effekte
eintreten oder nachhaltig sind. Denn bisher konnte weder
nachgeweisen werden, dass die Größe einer Verwaltungseinheit deren Output verbessert, noch ist andererseits sicher,
wann die stetig abnehmenden Bevölkerungszahlen insbesondere in Ostdeutschland auch diese vermeintlichen Mindestgrößen wieder unterschreiten (Deutscher Landkreistag 2006,
Bullerjahn 2005). Besonders für Landkreise gilt daher, dass
Mindestgrößen eher als politisch gesetzte Größen verstanden
werden. Ohne die Berücksichtigung des siedlungsstrukturellen Kontextes, ob es sich um eher ländlich oder eher städtisch strukturierte Regionen handelt, wird auch der Sinn einer
reinen Größenangleichung der Kreise innerhalb und zwischen
den Bundesländern als Argument für Gebietsreformen bezweifelt (Deutscher Landkreistag 2006).
Auch ob Gebietsreformen bestehende Kooperationen zwischen den Kommunen verstärken, ist umstritten. Böhm (2002)
betont die Bereitschaft zur Zusammenarbeit als Schlüsselfaktor für eine erfolgreiche Bearbeitung eines Problems z. B. zu
einer nachhaltigen Regionalentwicklung. Er verneint die Frage,
ob mögliche Gebietsreformen die Regionalentwicklung hin zu
mehr Nachhaltigkeit fördern. Diese könne durch eine Territorialreform gar gebremst werden.
Ebenso kommt Hesse (2005) bei der Betrachtung von StadtUmland-Problemen zu dem Ergebnis, dass Stadt-Umland-Beziehungen besonders dann Nutzen bringen, wenn die Kooperationskultur ausgeprägt ist, die sozioökonomischen und
demographischen Rahmenbedingungen stimmen, Netzwerke
institutionalisiert sind. Hesse zufolge können andere Formen
der Kooperation unter den jeweils gegebenen Bedingungen
sinnvoller sein als Gebietsreform. Blume und Blume (2007)
haben die Reformen der 1970er Jahre in Westdeutschland
untersucht. Sie ziehen den Schluss, dass eine strikte Eingemeindung von Umlandgemeinden in die Stadt bei monozentrischen Städteregionen deutlich positivere wirtschaftliche
Effekte erzielt als lose Kooperationsformen. Müller und Trute
(1996, S. 371) betonen, dass die Eingemeindung Stadt-Umland-Probleme nur dann lösen kann, wenn der vollständige
Verflechtungsbereich erfasst wird. Dies führe wiederum zu
einer Überforderung der Verwaltung durch die schiere Größe
der entstehenden Kernstadt. Die Eingemeindungen, wie sie
in ostdeutschen Kreisstädten erfolgt sind, sind daher eher auf
politische Entscheidungen zurückzuführen, und deren Effekte
werden nur unzureichend durch Wirtschaftlichkeitsprüfungen
belegt.
Besonders kritisch werden Gebietsreformen vor dem Hintergrund der Demokratietheorie bewertet. Die kommunale
Selbstverwaltung wird in Artikel 28 GG und in den meisten
Landesverfassungen geschützt.
Gerade der Verlust von Selbstverwaltung und kommunaler Eigenständigkeit löst Bürgerproteste aus. Eine ehemals
eigenständige Ortschaft geht in einer größeren Stadt oder
Gemeinde auf; das Misstrauen der Bürger in die Verteilungsgerechtigkeit der Finanzmittel und der Wirtschaftsförderung
innerhalb der neuformierten Kommune/Verwaltungseinheit
wächst (Gemeindetag Brandenburg 2001). Jahre- und jahr-
zehntelange Prozesse verschiedener Gebietskörperschaften
vor dem Verwaltungs- und Verfassungsgericht zeugen von
an Bürgerprotesten gescheiterten Gebietsreformen, die z.T.
zu einer Wiedererlangung der Eigenständigkeit per Gerichts
beschluss führen (Mecking und Oebecke 2009).
Häufig wird konstatiert, dass bei Zusammenlegung von
Gemeinden oder Kreisen die Motivation der Bürger abnähme,
sich für die Belange des eigenen Ortes einzusetzen. Auch
könnten einige Probleme dezentral besser gelöst werden als
in einer gemeinsamen Verwaltung (Mecking und Oebbecke
2009). Der Einspruch des Oberverwaltungsgerichtes gegen
die geplante Kreisreform und Schaffung von Regionalkreisen
in Mecklenburg-Vorpommern gründet sich vor allem auf das
Argument des sinkenden bürgerschaftlichen-demokratischen
Engagements (Frost 2005, F.A.Z. 2007). In Analogie zu einer
dänischen Studie (Inderigs- og Sundhedsministiet 2004) verneint Seitz (2007) jedoch diesen Zusammenhang, weil hierfür
bisher keine empirischen Belege gefunden werden konnten.
Unterschiedliche Ebenen
von Territorialreformen
Gebietsreformen können sich auf alle Ebenen innerhalb des
Staatsgebietes beziehen. Nach der Neuerrichtung der fünf
ostdeutschen Bundesländer hat es zwar keine Länderreform
gegeben, sie steht jedoch immer wieder auf der Agenda. So
wird regelmäßig über die Neufassung eines gemeinsamen
Bundeslandes Berlin-Brandenburg diskutiert (taz 2005). Und
auch in den Stadtstaaten Hamburg und Bremen werden die
Vorbehalte gegen eine Fusion mit Schleswig-Holstein und
Niedersachsen geringer (Wittmark 2005). Denn die Situation
der Stadtstaaten ist gegenüber den anderen Großstädten
mit ihren Stadt-Umland-Problemen bzw. -Beziehungen eine
besondere, da diese nicht nur Stadt-, sondern auch Ländergrenzen überschreiten. Dementsprechend nährt sich hieraus
am ehesten die Idee einer Länderreform. Beflügelt wird die
Diskussion durch die aktuelle Finanzkrise und die Idee, durch
Verringerung der Länderzahl Kosten zu senken (Focus 2009).
Die Abschaffung der Mittelbereiche bzw. Regierungsbezirke
ist dagegen in verschiedenen Ländern erfolgt bzw. wird geprüft. Die bisherigen Aufgaben der Regierungsbezirke werden
teils auf das Land, teils auf die Kreise verlagert. In BadenWürttemberg hat sich das Land gegen die Abschaffung der
Regierungsbezirke entschieden und eine Funktionalreform
beschlossen. Diese sieht vor, den Verwaltungsaufbau zu
straffen und Zuständigkeiten zu bündeln. Die Landesregierung
erwartet bis 2011 eine 20%ige Effizienzrendite (Staatsministerium Baden-Württemberg 2010).
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In den 1979er Jahren gab es in Westdeutschland umfangreiche Reformen der Stadt- und Landkreise, in Ostdeutschland
nach der deutschen Einheit bis Mitte der 1990er Jahre und
erneut nach 2000. Wenn das Ziel lautet, die Bevölkerungszahl in den Kreisen zu erhöhen, führt dies in Ostdeutschland
wegen der dortigen geringeren Einwohnerdichte automatisch
zu einer Ausdehnung der Kreise in der Fläche. Mindestgrößen
unter Beachtung weiterer Kriterien spielen beim Zuschnitt der
neuen Kreise eine gewisse Rolle:
Die Enquete-Kommission für Mecklenburg-Vorpommern
empfiehlt eine Mindestgröße der Kreise von 175 000 Einwohnern. Einheitsgemeinden sollen dem Gremium zufolge
mindestens 500 Einwohner haben und Verwaltungsgemeinschaften 8 000 Einwohner. Zudem soll eine Verwaltungsgemeinschaft maximal zehn Gemeinden umfassen
(Landtag Mecklenburg-Vorpommern 2008).
Im jüngsten Gesetzesentwurf zu den Sächsischen Kreisreformen wurden auf Grund der geänderten Rahmenbedingungen die Regelmindestgrößen der Landkreise von
125 000 im Jahr 1994/95 auf nunmehr 200 000 Einwohner
erhöht (Sächsische Staatskanzlei 2008).
In Sachsen-Anhalt werden Kreisgrößen von mindestens
150 000 Einwohnern als erstrebenswert angesehen. Diese
sollten nur dann unterschritten werden, wenn die Einwohnerdichte unter 50 pro Quadratkilometer liegt, um hier eine
unzumutbare Ausdehnung in die Fläche zu begrenzen
(Landtag Sachsen-Anhalt 2004).
Umfangreiche Reformen von Kreisen und Gemeinden
„Verwaltungsorganisatorisch sind die Landkreise kommunale
Gebietskörperschaften mit gemeindeverbandlichen Funk
tionen und zugleich untere staatliche Verwaltungsbehörden“
(Deutscher Landkreistag 2006, S. 5). Daraus leitet sich die
kommunale Selbstverwaltung der Landkreise in Analogie zu
den Gemeinden ab. Die Landkreise übernehmen für die Gemeinden die Funktionen, die diese wegen zu geringer Größe
bzw. Finanzkraft nicht selbst wahrnehmen können oder die
von überkommunaler Tragweite sind. Die Größenstruktur der
4
Gemeinde- und Kreisebene hängen eng zusammen. Kreisreformen werden häufig durch Gemeindereformen begleitet bzw. durch diese vorbereitet. Auch auf die Kreisreform
folgende Gemeindereformen waren in der Vergangenheit zu
beobachten.
Die stärksten Veränderungen und meisten Reformen gibt es
auf kommunaler Ebene. Auch hier stehen die Vergrößerung
der Gebietskörperschaften und dadurch bessere sowie effizientere Verwaltungsleistungen im Vordergrund der Reformbestrebungen. Zum Teil werden bei der Durchführung der
Gemeindereformen die Strukturen von Verwaltungsgemeinschaften in einer Einheitsgemeinde vollendet. Aber auch die
Verwaltungsgemeinschaften als solche sind Gegenstand von
Reformen. Mindestgrößen können wie bei den Kreisen auch
als eine Richtungsvorgabe von Reformen verstanden werden.
In Rheinland-Pfalz sehen Gesetzentwürfe die Schaffung von
Verbandsgemeinden mit mindestens 12 500, in Ausnahmefällen von 10 000 Einwohnern bis spätestens 2014 vor (Hesse
2010).
Tabelle 1 zeigt, dass sich die Strukturen von Kreisen und Gemeinden mit Blick auf die Kriterien Fläche und Bevölkerungszahl erheblich unterscheiden. Auch die erwähnten Mindestgrößen werden in den betreffenden Bundesländern nicht oder
noch nicht durchgängig erreicht.
Die Gebietsreformen zwischen 1990 und 2009 betreffen in
erster Linie Ostdeutschland (Tabelle 2, Karte 1). Da sich die
gesamtdeutsche Laufende Raumbeobachtung auf die Zeit
nach 1990 stützt, werden diese im folgenden Kapitel näher
beschrieben.
Tabelle 1
Unterschiedliche Gemeinde- und Kreisstrukturen in den Bundesländern
Gemeinden
Bevölkerung
Fläche [ha]
Bundesländer
(ohne Stadtstaaten)
Anzahl
Mittel
Maximum
Schleswig-Holstein
1 118
5
2 540
237 579
45
1 413
21 420
Niedersachsen
1 047
297
7 761
519 619
31
4 549
37 176
396
4 179
45286
995 420
2 050
8 608
40 516
658
14 237
664 838
405
4 910
24 831
Nordrhein-Westfalen
Hessen
430
Minimum
Mittel
Maximum
Minimum
Rheinland-Pfalz
2 306
8
1 747
197 623
39
861
13 972
Baden-Württemberg
1 103
102
9 755
600 068
180
3 241
20 735
Bayern
2 099
246
6 089
1 326 807
139
3 361
31 040
52
6 351
19 814
176 749
761
4 940
16 707
Brandenburg
419
378
6 020
152 966
280
7 036
41 720
Mecklenburg-Vorpommern
817
117
2 037
201 096
207
2 838
19 956
Sachsen
488
406
8 592
515 469
358
3 774
32 831
Sachsen-Anhalt
836
77
2 849
233 013
43
2 446
42 291
Thüringen
951
39
2 385
203 333
134
1 701
26 909
Saarland
Gemeindeverbände und Einheitsgemeinden
Bundesländer
(ohne Stadtstaaten)
Bevölkerung
Anzahl
Minimum
Fläche [ha]
Mittel
Maximum
Mittel
Maximum
Schleswig-Holstein
170
333
16 871
237 579
Minimum
271
9 294
59 444
Niedersachsen
450
496
18 612
519 619
31
10 584
56 103
8 608
40 516
4 179
45 286
995 420
2 050
430
658
14 237
664 838
405
4 910
24 831
203
5 745
19 844
197 623
900
9 777
46 519
448
205
24 048
600 068
534
7 980
33 939
1 414
871
9 125
1 326 807
182
4 990
31 040
52
6 351
19 814
176 749
761
4 940
16 707
Brandenburg
200
3 121
12 612
152 966
460
14 740
41 720
119
2 545
13 986
201 096
822
19 484
57 022
Sachsen
330
2 106
12 705
515 469
455
5 582
32 831
Sachsen-Anhalt
130
680
18 322
233 013
906
15 729
53 042
Thüringen
237
1 533
9 569
203 333
568
6 824
26 909
Nordrhein-Westfalen
396
Hessen
Rheinland-Pfalz
Baden-Württemberg
Bayern
Saarland
Stadt- und Landkreise
Bevölkerung
Bundesländer
(ohne Stadtstaaten)
Anzahl
Schleswig-Holstein
15
Fläche [ha]
Minimum
Mittel
Maximum
Minimum
Mittel
Maximum
77 100
188 951
301 518
5 674
105 328
218 633
Niedersachsen
46
49 965
172 766
1 129 797
6 236
103 536
288 180
Nordrhein-Westfalen
53
112 679
338 360
995 420
5 141
64 318
195 907
Hessen
26
98 092
233 266
664 838
4 489
81 210
184 843
Rheinland-Pfalz
36
34 525
111 899
212 102
4 259
55 132
162 609
Baden-Württemberg
44
54 777
244 307
600 068
9 803
81 253
186 083
Bayern
96
38 771
130 414
1 326 807
3 571
73 491
197 179
6
91 925
171 721
335 669
24 925
42 811
55 510
Brandenburg
18
61 286
140 139
204 277
14 778
163 783
305 821
18
44 730
92 464
201 096
3 902
128 813
251 740
Sachsen
13
211 356
322 523
515 469
22 085
141 688
239 065
Sachsen-Anhalt
14
88 693
170 134
237 653
13 502
146 054
242 305
Thüringen
23
40 173
98 598
203 333
8 419
70 314
130 485
Saarland
Quelle: Laufende Raumbeobachtung des BBSR
5
6
2 100
Bayern
1 626
1 364
1 705
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Thüringen
–18
–11
–3
–3
–1
–1
1
1991
16 193
1 124
Bundesgebiet
1 793
1
Brandenburg
Berlin
52
1 112
Baden-Württemberg
Saarland
2 304
429
Hessen
Rheinland-Pfalz
396
2
1 053
1
1 131
1990
Nordrhein-Westfalen
Bremen
Niedersachsen
Hamburg
Schleswig-Holstein
Bundesland
Anzahl
Gemeinden
Tabelle 2
Zahl der Gemeinden 1990 und 2009
– 66
– 33
–17
–9
–28
20
1
1992
–263
–76
–14
–50
–11
–113
1
1993
– 964
– 344
–26
– 596
–4
5
1
1994
–182
–62
–5
–109
–1
–4
–1
1995
–65
–36
–29
1996
–328
–90
–4
–47
–8
–180
1
1997
–35
–4
–2
–27
–2
1998
–343
–35
–6
–234
–59
–10
1
1999
–17
–1
–1
–10
–5
2000
–422
–17
–5
–11
–382
–1
–6
2001
–268
–10
–37
–4
–10
–206
–1
2002
–519
–1
–38
–10
–15
–450
–1
–4
2003
–199
–8
–79
–6
–91
–15
–1
1
2004
Gemeindereformen, Veränderung Anzahl der Gemeinden
–90
–62
–5
–22
–1
2005
–28
–6
–14
–4
–2
–1
–1
2006
–50
–24
–15
–8
–1
–1
–1
2007
–36
–9
–15
–6
–1
–5
2008
–234
–8
–176
–8
–31
–1
–7
–3
2009
2 306
1 103
2 099
2
–9
–1
488
836
951
–1 138
–528
–754
12 066
817
–307
–4 127
419
–1 374
1
52
430
396
2
1 047
1
–6
1 118
–13
1
2009
1990–
2009
Anzahl
Gemeinden
Die Gebietsreformen in Ostdeutschland
nach 1990
Das Gebiet der ehemaligen DDR erhielt nach der Wiedervereinigung Verwaltungsstrukturen nach westlichem Vorbild. Die
dabei übernommenen, teils neu gebildeten Gemeinden und
Kreise wurden immer wieder reformiert.
Die Zahl der Gemeinden in Ostdeutschland wurde in den
letzten zwanzig Jahren mehr als halbiert. Sie schrumpfte von
7 613 auf derzeit 3 512 Gemeinden. Am stärksten haben bisher Brandenburg und Sachsen ihre Gemeinden reformiert und
die Anzahl der Gemeinden auf nahezu ein Viertel reduziert.
Nach der wohl stärksten Reformwelle 2001 bis 2003 in Brandenburg ist dort der Prozess beendet. In Sachsen fanden die
meisten Gemeindereformen 1994/95 und 1999 statt. In der
Zwischenzeit gab es immer wieder einzelne Gemeindezusammenschlüsse. 1994/95 wurden auch in Thüringen die meisten
Gemeinden zusammengefasst, in Mecklenburg-Vorpommern
und Sachsen-Anhalt fanden zwar auch zu Beginn der 90er
Jahre Reformen statt, sie erreichten ihren Höhepunkt jedoch
erst im Jahr 2000. In beiden Ländern waren die Gemeindereformen bisher eher moderat: So wurde die ursprüngliche
Zahl der Gemeinden nur um ein Viertel in MecklenburgVorpommern und ein Drittel in Sachsen-Anhalt reduziert.
Selbst wenn man die Bevölkerungsverluste der letzten zwanzig Jahre berücksichtigt, wirken sich die Reformen erheblich
auf die durchschnittliche Größe und Struktur der Gemeinden
(Tabelle 3) aus. Die Gemeinden sind größer geworden –
sowohl in Bezug auf Ausdehnung (Radius) als auch auf die
Einwohnerzahl. Sie sind jedoch nicht zwangsläufig homogener
Tabelle 3
Charakteristik der Gemeinden und ihre Veränderung von 1990 bis 2008* in Ostdeutschland
Einwohnerdichte der Gemeinden
1990
Mittelwert
Bundesland
1995
Standardabw.
Mittelwert
E./km²
2000
Standardabw.
Mittelwert
E./km²
2005
Standardabw.
Mittelwert
E./km²
2008
Standardabw.
Mittelwert
E./km²
Standardabw.
E./km²
Brandenburg
67,4
149,5
66,2
142,8
73,4
148,2
117,2
232,4
116,7
239,4
Mecklenb.-Vorpommern
56,3
128,9
54,4
110,1
57,8
104,9
59,0
108,3
57,4
107,4
180,3
291,8
213,2
278,9
213,9
235,9
204,7
230,7
198,6
225,7
97,8
218,5
92,7
151,4
93,1
137,4
86,3
125,0
80,7
117,8
106,0
183,5
101,8
127,0
104,8
114,5
100,7
109,1
96,9
106,4
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Thüringen
Größe der Gemeinden (Bevölkerung)
1995
1990
Mittelwert
Bundesland
Standardabw.
Mittelwert
E./km²
2000
Standardabw.
Mittelwert
E./km²
2005
Standardabw.
Mittelwert
E./km²
2008
Standardabw.
Mittelwert
E./km²
Standardabw.
E./km²
Brandenburg
1 438
6 440
1 499
6 429
1 765
6 459
6 094
11 995
6 006
1 712
9 637
1 690
8 977
1 776
8 310
2 006
8 792
1 963
12 006
8 800
Sachsen
2 930
19 823
5 316
25 255
8 135
32 158
8 315
33 532
8 453
34 905
Sachsen-Anhalt
2 107
12 408
2 108
11 731
2 029
10 505
2 339
11 278
2 354
11 523
Thüringen
1 532
7 607
2 124
9 032
2 391
9 209
2 339
9 179
2 365
9 312
Größe der Gemeinden (Radius)
1995
1990
Mittelwert
Bundesland
Standardabw.
Mittelwert
km
2000
Standardabw.
Mittelwert
km
2005
Standardabw.
Mittelwert
km
2008
Standardabw.
Mittelwert
km
Standardabw.
km
Brandenburg
2,15
0,74
2,20
0,84
2,32
0,99
4,29
1,98
4,29
1,99
2,45
0,81
2,50
0,78
2,58
0,86
2,78
0,98
2,78
0,98
Sachsen
1,78
0,66
2,41
1,00
3,10
1,09
3,19
1,10
3,24
1,14
Sachsen-Anhalt
2,07
0,73
2,10
0,78
2,10
0,79
2,26
1,03
2,29
1,09
Thüringen
1,64
0,59
1,90
0,88
2,02
0,99
2,03
1,01
2,06
1,06
*) für 2009 liegen noch keine entsprechenden Daten zur Bevölkerung vor
7
Karte 1
Gebietsreformen mit Auswirkungen auf die Kreisgrenzen
1995 bis 2000
1990 bis 1995
Hamburg
Hamburg
Berlin
© BBR Bonn 2010
© BBR Bonn 2010
Berlin
2006 bis 2008
2000 bis 2005
Hamburg
Hamburg
Berlin
© BBR Bonn 2010
© BBR Bonn 2010
Berlin
Gebietsreformen 1990 bis 2009, die sich auf die Kreisgrenzen auswirken
1990: Eingemeindungen nach Berlin
1993: Gemeinde- und Kreisreformen in Brandenburg, Umgemeindungen von Mecklenburg-Vorpommern nach Niedersachsen
1994: Gemeinde- und Kreisreformen in Mecklenburg-Vorpommern,
Sachsen (unvollständig), Sachsen-Anhalt und Thüringen
1995: Fortsetzung der Gemeinde- und Kreisreformen in Sachsen
2001: Bildung Region Hannover, Eingemeinungen nach Magdeburg
2003: Eingemeindungen in kreisfreie Städte in Brandenburg
2005: Gemeindereformen in Sachsen und Sachsen-Anhalt
Datenbasis: Laufende Raumbeobachtung des BBSR
8
1996: Gemeindereformen und Eingemeindungen in kreisfreie Städte in
Sachsen
1997: Eingemeindungen in kreisfreie Städte in Sachsen und Thüringen
1999: Fortsetzung Eingemeindungen in kreisfreie Städte in Sachsen
2007: Gemeinde- und Kreisreformen in Sachsen-Anhalt
2008: Gemeinde- und Kreisreformen in Sachsen
2009: Bildung Städteregion Aachen*
* zur besseren Darstellung ist nur ein Ausschnitt gewählt, der die Reform der
Städteregion Aachen nicht umfasst
Geometrische Grundlage: BKG, BBSR Gemeinden und Kreise, 31.12.2008
geworden: Die Standardabweichung von Radius und Einwohnerzahl hat überwiegend zugenommen. Im Mittel hat die
Zusammenlegung von Gemeinden auch die durchschnittliche
Einwohnerdichte erhöht. Auch hier ist die Variation zwischen
weniger und stärker verdichteten Gemeinden nahezu gleich
geblieben bzw. gestiegen.
Ein Teil dieser Gemeindereformen berührt auch die Kreisgrenzen, vor allem die Eingemeindungen in die kreisfreien
Städte, z. B. 1990 in Berlin und 1996 bis 2003 in den übrigen
fünf ostdeutschen Bundesländern. Daneben gab es zwischen
1993 und 1995 auch echte Kreisreformen in Ostdeutschland.
Weitere Gebietsreformen auf Kreisebene folgten 2007 in
Sachsen-Anhalt und 2008 in Sachsen (siehe Karte 1).
Tabelle 4
Kreisreformen in Ostdeutschland – Anzahl der Städte
und Landkreise
1990
2000
2009
Bundesland
Stadtkreise
Landkreise
Stadtkreise
Landkreise
Stadtkreise
Landkreise
Brandenburg
6
38
4
14
4
14
6
31
6
12
6
12
Sachsen
6
48
7
22
3
10
Sachsen-Anhalt
3
37
3
21
3
11
Thüringen
Summe
5
35
6
17
6
17
26
189
26
86
22
64
Tabelle 5
Charakteristik der Stadt- und Landkreise und ihre Veränderung von 1990 bis 2008* in Ostdeutschland
Einwohnerdichte der Stadt- und Landkreise
1990
Mittelwert
Bundesland
1995
Standardabw.
Mittelwert
E./km²
2000
Standardabw.
Mittelwert
E./km²
2005
Standardabw.
Mittelwert
E./km²
2008
Standardabw.
Mittelwert
E./km²
Standardabw.
E./km²
Brandenburg
218,5
458,1
228,4
330,3
216,4
302,1
183,0
219,1
181,1
220,4
260,8
489,6
437,7
578,2
399,5
521,0
385,3
504,4
381,4
501,4
Sachsen
437,4
719,6
561,4
751,8
403,0
427,1
389,1
428,8
475,5
583,4
Sachsen-Anhalt
230,8
425,9
282,3
472,1
259,7
410,9
241,4
390,2
308,2
497,0
Thüringen
301,0
473,3
270,5
273,4
266,6
258,5
259,5
259,8
254,6
260,4
Größe der Stadt- und Landkreise (Bevölkerung)
1990
Mittelwert
Bundesland
1995
Standardabw.
Mittelwert
E./km²
2000
Standardabw.
Mittelwert
E./km²
2005
Standardabw.
Mittelwert
E./km²
2008
Standardabw.
Mittelwert
E./km²
Standardabw.
E./km²
Brandenburg
58 598
30 074
141 225
30 815
144 553
40 033
142 194
42 627
140 139
44 105
51 999
40 307
101 282
38 637
98 650
35 757
94 848
36 005
92 464
36 162
Sachsen
88 228
90 839
157 450
99 117
152 606
101 435
147 371
105 539
322 523
97 348
Sachsen-Anhalt
71 849
57 675
114 122
54 188
108 974
46 411
102 905
45 811
170 134
53 566
Thüringen
65 283
35 589
113 808
38 892
105 707
35 749
101 503
35 458
98 598
35 212
Größe der Stadt- und Landkreise (Radius)
1990
Mittelwert
Bundesland
1995
Standardabw.
Mittelwert
km
2000
Standardabw.
Mittelwert
km
2005
Standardabw.
Mittelwert
km
2008
Standardabw.
Mittelwert
km
Standardabw.
km
Brandenburg
13,96
3,95
21,34
8,35
21,34
8,36
21,44
8,06
21,45
8,06
13,57
4,36
17,92
9,68
17,92
9,68
17,93
9,68
17,93
9,68
Sachsen
10,09
2,52
13,26
5,20
13,45
4,69
13,45
4,69
20,24
6,68
Sachsen-Anhalt
12,46
2,91
15,55
5,55
15,55
5,55
15,57
5,49
20,40
7,26
Thüringen
10,96
3,08
14,54
4,86
14,13
5,04
14,13
5,04
14,13
5,04
*) für 2009 liegen noch keine entsprechenden Daten zur Bevölkerung vor
9
Insbesondere nach der ersten Welle der Kreisreformen bis
1995/96 hat sich die Zahl der Landkreise mehr als halbiert
und in Sachsen und Sachsen-Anhalt noch einmal auf die Hälfte der dann gültigen Kreise reduziert (Tab. 4). Analog zu den
Gemeindereformen bedeutet die Reduzierung der Stadt- und
Landkreise nicht automatisch, dass diese homogener werden
(Tab. 5). Nach wie vor ist die Spannweite der Kreisstrukturen
bezogen auf Größe (gemessen an der Bevölkerungszahl und
radialer Ausdehnung) innerhalb sowie zwischen den Bundesländern groß.
Das Problem der Gebietsbrüche in der
kontinuierlichen Raumbeobachtung
Ohne die Zielkonformität oder die sozioökonomischen Effekte
der durchgeführten Reformen weiter bewerten zu wollen,
sind die Gebietsreformen für die kontinuierliche Analyse der
Standort- und Lebensbedingungen, der Raumbeobachtung,
bedeutsam. Wenn wir regionale Entwicklungen im Zeitverlauf
betrachten, müssen wir die Gebietsveränderungen berücksichtigen. Abbildung 1 zeigt am Beispiel der Veränderungen
des Gebietszuschnitts der Stadt Dresden, wie verzerrend die
Aussagen allein zur Bevölkerungsentwicklung sind, wenn die
Stadt in den zu den einzelnen Zeitpunkten jeweils gültigen
Abbildung 1
Dresdens Bevölkerungsentwicklung mit und ohne
Korrektur des Gebietsstandes
550
in 1000
Eingemeindungen 1999
6
1990
in %
1995
2000
jährliche Entwicklungsrate
4
2
2005
2008
0
-2
1990
1995
2000
2005
2008
Entwicklungsverlauf ohne Korrektur der Gebietsstandes
Entwicklungsverlauf mit Korrektur der Gebietsstandes
10
Die in der amtlichen Statistik für Regionalinformationen
zuständigen statistischen Landesämter sind leider nicht in
der Lage, alle Regionaldaten auf diesen notwendigen vereinheitlichten aktuellen Gebietsstand rückzurechnen. Lange
Zeit wurde das Problem von der amtlichen Statistik selbst
nicht wahrgenommen, um mit entsprechenden Instrumenten
reagieren zu können. So sah sich das BBSR bereits frühzeitig dazu gezwungen, ein Verfahren zu entwickeln, mit dem
vereinheitlichte, gebietsbereinigte Zeitreihen aufgebaut werden
können (Blach und Jonetzko 1999).
Erschwerend für dieses Vorhaben kommt hinzu, dass nach
der Wiedervereinigung die amtliche Statistik in Ostdeutschland nur allmählich das Gesamtangebot aller gemeinsam vereinbarter Regionaldaten (Statistische Ämter des Bundes und
der Länder 2010) bereitstellen konnte. Mit Ausnahme einiger
zentraler demographischer Merkmale startet das kontinuier
liche, gesamtdeutsche Datenangebot erst ab Mitte der 1990er
Jahre. Insbesondere das kleinräumige Datenangebot auf Ebene der Gemeinden umfasst nur einen Bruchteil der Merkmale
der Kreisstatistiken und beginnt für wichtige sozioökonomische Daten erst ab 1997/98 oder noch später.
absolute Entwicklung
500
450
administrativen Grenzen betrachtet würde. Bevölkerungsentwicklungen, also jährliche Veränderungsraten, sind nur sinnvoll
darstellbar, wenn der Einfluss des Gebietszuschnitts herausgerechnet bzw. die Stadt zu allen Zeitpunkten in den aktuellen
Grenzen betrachtet wird. Dies gilt natürlich nicht nur für die
demographischen Merkmale, sondern für alle regionalisierten
Daten. Daher werden in der Laufenden Raumbeobachtung
des BBSR alle regionalen Daten auf den letztgültigen Gebietsstand umgerechnet und vorgehalten.
© BBSR Bonn 2010
Damit erschwert die unzureichende Verfügbarkeit der Daten die Realisierung eines Umrechnungsverfahrens für alle
regionalstatistischen Merkmale im BBSR. Im Wesentlichen
beschränken sich die ausreichend lange verfügbaren und
möglichst kleinräumigen Informationen auf die Merkmale Gesamtbevölkerung und Katasterfläche, seit 1995 zusätzlich auf
die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten.
Die Reformen der Gemeinden und Kreise verlaufen nicht
ausschließlich über die Zusammenfassung kompletter
Gebietseinheiten. Selbst auf Ebene der Gemeinden gibt es
Aufsplittungen oder Auflösungen von Gebietseinheiten, die
dann auf unterschiedliche neue Gemeinden aufgeteilt werden.
Insofern führt selbst auf der Gemeindeebene jedes Umrechnungsverfahren nicht an einer Schätzung vorbei, wobei das
Problem hier im Vergleich zur Kreisebene eher gering ist, sieht
man von den zahlreichen Teilausgliederungen zur Bereinigung
von Grenzverläufen und Enklaven ab. Es gibt zwar sehr viele
Teilumgliederungen, deren Fläche und Bevölkerungszahlen
sind jedoch vernachlässigenswert. Das zeigen Vergleichsrechnungen für das Jahr 1997 in Sachsen: Teilausgliederungen
und Umgliederungen im Gesamtvolumen aller von Reformen
betroffenen Teilgebiete betrafen nur 4 % der Fläche und 1 %
der Bevölkerung. Auf Sachsen insgesamt bezogen, machen
sie nur 1 % der Fläche und nur 0,5 % der Bevölkerung aus.
Um hier das Verfahren nicht unnötig komplizierter zu machen,
werden diese Teilausgliederungen beim Umrechnungsfaktor
im BBSR vernachlässigt und nur die Reformen berücksichtigt,
die ganze Gemeinden auflösen oder umgliedern.
Umrechnungsverfahren des BBSR
Basis für die Umschätzungen der Gebietsstände ist die jährliche Neuzuordnung der Gemeinden. Das BBSR stützt sich
hier auf die Namens- und Grenzänderungslisten des Statistischen Bundesamtes (Statistische Bundesamt 2010) und
der Online-Veröffentlichungen der Statistischen Landesämter
(Statistisches Landesamt des Freistaates Sachsen, Statistisches Landesamt Sachsen-Anhalt, Thüringer Landesamt für
Statistik). Auch das Wikipedia-Portal beinhaltet umfangreiche
Einzelinformationen zu den deutschen Gemeinden und ihrer
territorialen Entwicklung (www.wikipedia.de). Entstanden
ist so eine Matrix, in der die Entwicklung jeder zum 1.1.1990
existierenden Gemeinde in der Bundesrepublik Deutschland
bis heute verfolgt werden kann. Enthalten sind neben der
amtlichen achtstelligen Gemeindekennziffer und dem Gemeindenamen die Fläche und Bevölkerung jeweils zum Stichtag
31.12. des Jahres und der Monat der statistischen Wirksamkeit der betreffenden Gemeindereform. Für die Raumbeobachtung ist das Datum der statistischen Wirksamkeit wichtiger als das der juristischen, da an jene die Datenbereitstellung anknüpft. Eine mögliche Diskrepanz zwischen beiden
Wirksamkeitszeitpunkten hat sich bisher nur bei dem Zusammenschluss der Gemeinden Sassen-Trantow in MecklenburgVorpommern ergeben. Dieser trat juristisch zum 31.12.2004
in Kraft, statistisch jedoch wurde dieser erst zum 1.1.2005
wirksam.
Von den oben dargelegten Sonderfällen abgesehen, sind
Umrechnungen der Daten auf Ebene der Gemeinden recht
problemlos möglich. Die hier erstellten Zeitreihen sind daher
ohne größere Schätzfehler valide, da sie sich zu 98 % auf den
Zusammenschluss ganzer Gemeinden beziehen. Der Datenbestand des BBSR beinhaltet auf der Ebene der Gemeinden
vor allem sozioökonomische Daten der amtlichen Statistik und
weiterer privater wie öffentlicher Anbieter – etwa der Gesellschaft für Konsumgüterforschung (GfK) oder des Instituts für
Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB). Einige Probleme
oder Abweichungen durch Gemeindereformen kann es bei
ökologischen Daten und Flächennutzungsdaten geben. Sind
diese nicht auf die administrative Einheit bezogen, sondern
liegen vielmehr als Geobasisdatum vor, so stehen mittlerweile
leistungsstarke GIS-Instrumente bereit, die eine entsprechende Behandlung durch Verschneidung ermöglichen. Gleiches
gilt für die zunehmende Verfügbarkeit von standortbezogenen
Informationen. Da dieser Bereich der Regionalinformationen
noch relativ jung ist, gibt es wegen des geringen (für Zeitreihen nutzbaren) Datenbestandes auch noch wenig Erfahrung
mit der Zeitreihenbildung mittels GIS im BBSR.
Größer werden die Schätzfehler, wenn es sich um amtliche
Daten oder Informationen auf Kreisbasis handelt. Liegt die
Zuordnung der Gemeinden zwischen zwei verschiedenen
Gebietsständen fest, so ist implizit auch die Zuordnung der
Kreise zu diesen beiden Gebietsständen bekannt, da der amtliche Gemeindeschlüssel die Kreiszuggehörigkeit beinhaltet.
Wird ein Altkreis vollständig in einen neuen Kreis überführt,
so gibt es keinerlei Schätzfehler, da hier die Ursprungsdaten
verlustfrei aggregiert werden können. Sind die Gemeinden
eines Altkreises jedoch in unterschiedliche neue Kreise eingegliedert worden, dann dient ihr Bevölkerungs-, Flächen- oder
Beschäftigtenanteil am Altkreis, ermittelt über die betreffenden
Gemeinden, als Umrechnungsfaktor für die Basisdaten.
Die Berechnungen belegen, dass die meisten sozioökonomischen Daten sehr gut mit dem bevölkerungsproportionalen
Gewichtungsfaktor umgeschätzt und anschließend auf die
neue Kreisstruktur aggregiert werden können. Mit dem flächenproportionalen Faktor werden dagegen am besten Daten
der Flächennutzung umgeschätzt, sofern es sich nicht um die
siedlungsrelevante Fläche handelt. Gleiches gilt für Daten der
Agrarstatistik sowie eher flächenbezogene Umweltdaten. Für
Wirtschaftsdaten bietet sich die beschäftigtenproportionale
Umschätzung an.
Als Beispiel für eine typische BBSR-Umstiegsreferenz sind in
der Tabelle 6 die Kreise Sachsen-Anhalts vor und nach der
letzten Kreisreform 2007 mit den drei Umsteigeschlüsseln
dargestellt. Es wird allein an der Ähnlichkeit des bevölkerungsund des beschäftigtenproportionalen Schlüssels ersichtlich,
wie wenig sich die Ergebnisse zwischen diesen beiden
Faktoren unterscheiden. Anders ausgedrückt: Auch Daten
zur Wirtschaft können meist gut bevölkerungsproportional
umgeschätzt werden.
11
Tabelle 6
Umrechnungsschlüssel für die Kreise in Sachsen-Anhalt zur letzten Kreisreform in 2007
Kreise, Gebietsstand 31.12.2006
Umsteigeschlüssel
flächenproportional
bevölkerungsproportional
proportional
sozialversicherungspflichtig
Beschäftigte
Kennziffer
Name
Dessau, Kreisfreie Stadt
1,000
1,000
1,000
15001000
Dessau-Roßlau, Kreisfreie Stadt
Anhalt-Zerbst
0,055
0,203
0,139
15001000
Dessau-Roßlau, Kreisfreie Stadt
15202000
Halle (Saale), Kreisfreie Stadt
1,000
1,000
1,000
15002000
Halle (Saale), Kreisfreie Stadt
15303000
Magdeburg, Kreisfreie Stadt
1,000
1,000
1,000
15003000
Magdeburg, Kreisfreie Stadt
15370000
Altmarkkreis Salzwedel
1,000
1,000
1,000
15081000
15151000
Anhalt-Zerbst
0,413
0,366
0,480
15082000
Anhalt-Bitterfeld
15154000
Bitterfeld
1,000
1,000
1,000
15082000
Anhalt-Bitterfeld
15159000
Köthen
1,000
1,000
1,000
15082000
Anhalt-Bitterfeld
15355000
Bördekreis
1,000
1,000
1,000
15083000
Börde
15362000
Ohrekreis
1,000
1,000
1,000
15083000
Börde
15256000
Burgenlandkreis
1,000
1,000
1,000
15084000
Burgenlandkreis
15268000
Weißenfels
1,000
1,000
1,000
15084000
Burgenlandkreis
15352000
Aschersleben-Staßfurt
0,157
0,066
0,071
15085000
Harz
15357000
Halberstadt
1,000
1,000
1,000
15085000
Harz
15364000
Quedlinburg
1,000
1,000
1,000
15085000
Harz
15369000
Wernigerode
1,000
1,000
1,000
15085000
Harz
15151000
Anhalt-Zerbst
0,160
0,076
0,034
15086000
Jerichower Land
15358000
Jerichower Land
1,000
1,000
1,000
15086000
Jerichower Land
15260000
Mansfelder Land
1,000
1,000
1,000
15087000
Mansfeld-Südharz
15266000
Sangerhausen
1,000
1,000
1,000
15087000
Mansfeld-Südharz
15261000
Merseburg-Querfurt
1,000
1,000
1,000
15088000
Saalekreis
15265000
Saalkreis
1,000
1,000
1,000
15088000
Saalekreis
15153000
Bernburg
1,000
1,000
1,000
15089000
Salzlandkreis
15352000
Aschersleben-Staßfurt
0,843
0,934
0,929
15089000
Salzlandkreis
15367000
Schönebeck
1,000
1,000
1,000
15089000
Salzlandkreis
15363000
Stendal
1,000
1,000
1,000
15090000
Standal
15151000
Anhalt-Zerbst
0,372
0,355
0,347
15091000
Wittenberg
15171000
Wittenberg
1,000
1,000
1,000
15091000
Wittenberg
Kennziffer
Name
15101000
15151000
Güte der Umschätzung
Die Güte der Umschätzung direkt zu prüfen, ist nicht möglich.
Dazu bedürfte es von der amtlichen Statistik rückgerechneter
Daten, die mit den vom BBSR per Umrechnungsverfahren
ermittelten Ergebnissen verglichen werden könnten. Doch bis
auf die Gesamtzahl der Bevölkerung konnten genau diese
Rückrechnungen von der amtlichen Statistik nicht geleistet
werden.
Eine indirekte Methode zur Überprüfung und zur Wahl des
besten Umsteigers – also Bevölkerung, Fläche oder Beschäftigung – bietet die Korrelation zwischen Merkmal und
Umrechnungsgröße, z. B. zwischen Bevölkerungszahl und
Zahl der Haushalte, zwischen Fläche und landwirtschaftlicher
Nutzfläche usw. Je höher die Korrelation, desto geringer der
Schätzfehler (Blach und Jonetzko 1999).
12
Der bevölkerungs- und der beschäftigungsproportionale
Umstiegsschlüssel sind sich ähnlicher als der flächenproportionale. Bevölkerung und Beschäftigung hängen also stärker
miteinander zusammen als Bevölkerung und Fläche oder
Beschäftigung und Fläche. In Tabelle 7 sind die Arbeitslosenquoten für die sachsen-anhaltinischen Kreise auf dem
neuesten Gebietsstand ermittelt, wobei die Werte für die
Jahre 2005 und 2006 umgerechnet werden mussten. Die mit
allen drei Schlüsseln durchgeführte Umschätzung als Beispiel
für den Effekt und die Güte des gewählten Schlüssels zeigt
nur geringe Unterschiede im Wert des Indikators Arbeitslosenquote. Bei beschäftigungs- und bevölkerungsproportionaler
Umschätzung unterscheiden sie sich stets nur auf der zweiten
Nachkommastelle.
Tabelle 7
Arbeitslosenquoten 2005 bis 2008 in den Kreisen Sachsen-Anhalt auf dem aktuellen Gebietsstand 2008
Kennziffer Name
2005, umgeschätzt (%)
2006, umgeschätzt (%)
flächenbevölkerungs- beschäftigungsproportional proportional
proportional
flächenproportional
bevölkerungsproportional
beschäftigungsproportional
2007
(%)
2008
(%)
15001000
Dessau-Roßlau,
Kreisfreie Stadt
20,08
20,18
20,14
18,72
18,65
18,68
16,98
16,10
15002000
Halle (Saale),
Kreisfreie Stadt
21,48
21,48
21,48
18,09
18,09
18,09
17,96
16,30
15003000
Magdeburg,
Kreisfreie Stadt
21,26
21,26
21,26
20,42
20,42
20,42
16,99
15081000
19,40
19,40
19,40
18,48
18,48
18,48
17,09
16,40
15082000
Anhalt-Bitterfeld
22,84
22,88
22,80
20,42
20,46
20,37
18,82
10,40
15083000
Börde
16,83
16,83
16,83
15,53
15,53
15,53
12,28
18,00
15084000
Burgenlandkreis
24,60
24,60
24,60
23,30
23,30
23,30
20,48
15085000
Harz
20,91
20,76
20,77
19,10
18,90
18,91
16,16
19,50
15086000
Jerichower Land
18,62
18,49
18,42
17,99
17,99
17,98
14,93
13,90
15087000
Mansfeld-Südharz
26,49
26,49
26,49
25,41
25,41
25,41
22,38
15,30
15088000
Saalekreis
20,39
20,39
20,39
17,15
17,15
17,15
15,66
15089000
Salzlandkreis
23,39
23,46
23,45
21,32
21,46
21,46
18,15
15090000
Standal
24,98
24,98
24,98
23,61
23,61
23,61
21,09
15091000
Wittenberg
21,27
21,27
21,27
19,79
19,80
19,81
15,99
15,00
14,70
14,60
12,80
17,90
13,60
Kreise, die lediglich zusammengefasst wurden oder gänzlich unverändert geblieben sind
Kreise, in denen auf Grund von Kreisaufgliederungen umgeschätzt werden muss
Quelle: IAB, Laufende Raumbeobachtung des BBSR
Das BBSR nutzt die kleinräumigen Informationen der amtlichen Statistik, um daraus Indikatoren zu bilden. Mithilfe der
Indikatoren kann die Regionalentwicklung analysiert und
die Entwicklung regionaler Disparitäten beobachtet werden.
Indikatoren sind damit Maßzahlen, die mittels einer Berechnungsvorschrift ein Datum immer in Bezug zu (mindestens)
einem anderen Datum stellen. Erst hieraus kann die für den
interregionalen Vergleich wichtige Information dargestellt
werden. Das BBSR erhebt und verbreitet keine Absolutdaten;
diese sind ausschließlich über die Statistischen Landesämter zu beziehen. Wie am Beispiel der Arbeitslosenquoten zu
sehen, weichen die Indikatorwerten wegen der Unterschiede
im Umstiegsschlüssel kaum voneinander ab.
Obwohl keine direkte Bezifferung des Schätzfehlers möglich
ist, ist davon auszugehen, dass er unterhalb der Fehlerschwelle amtlicher Daten durch Registerfehler liegt. Nach
Michel (2004) und nach Hahlen (2006) sind die Registerfehler
in kleinen Gemeinden deutlich geringer als in größeren Ge-
meinden. Für Regionalindikatoren dürfen wir daher nicht von
einer absoluten Genauigkeit des Wertes ausgehen, sondern
müssen mit einer gewissen Ungenauigkeit durch Registerfehler kalkulieren, die auch schon vor dem Umschätzen der
Ursprungsdaten besteht.
Wegen der überwiegend bevölkerungsproportionalen Umverteilung der Datenwerte wird auch der Registerfehler
übertragen, jedoch nicht zwangsweise vergrößert. Dies gilt
insbesondere für die Aktualisierung des Gebietsstandes, in
dem zumeist mehrere kleine Gebietseinheiten zu Größeren zusammengefasst werden. Allein durch die Zusammenfassung
werden einige Fehler der prozentualen Umverteilung bereits
marginalisiert. Anders verhält es sich mit der Umrechnung
aktueller Daten auf ältere Gebietsstände. Dies ist theoretisch
auf Basis der Referenzmatrix möglich, aber wegen der Disaggregation von großen auf mehrere kleinere Gebietseinheiten
weniger ratsam.
13
Weitere Anwendungsbereiche und Sonderfälle
Zeitreihen im BBSR
Die Reformen berühren nicht nur die räumlichen Ebenen, auf
denen sie durchgeführt werden, also die Gemeinden und Kreise, sondern auch alle daraus abgeleiteten Raumgliederungen
und Raumtypisierungen. Erfolgt vorher keine Umrechnung,
sind auch Informationen auf Ebene der Raumordnungsregionen, der siedlungsstrukturellen Gebietstypen oder der Stadtund Gemeindetypen für zwei verschiedene Zeitpunkte nicht
vergleichbar, wenn dazwischen Territorialreformen liegen.
Zusätzlich verändern sich durch Gebietsreformen Zuschnitt
und Strukturmerkmale der abgeleiteten Analyseraster, so dass
diese mitunter überarbeitet werden müssen (BBSR 2009).
Zeitreihen und Zeitvergleiche sind auf allen von Gemeinden
und Kreisen abgeleiteten Analyserastern nur möglich, wenn
die Ursprungsdaten vorab einer Anpassung des Gebietsstandes nach dem oben beschriebenen Verfahren unterzogen und
auf dem aktuellen Gebietsstand errechnet wurden.
Die Laufende Raumbeobachtung des BBSR ist nicht nur eine
der umfangreichsten bundesweiten Datensammlungen raumrelevanter Informationen, sondern ist auch die einzige Quelle
in ihrer Art, die systematisch das Problem der Gebietsreformen berücksichtigt. Mit jeder Gebietsreform wird im BBSR
der komplette Bestand an gesamtdeutschen Daten der Laufenden Raumbeobachtung umgerechnet bzw. umgeschätzt.
Für Daten der Gemeindeebene ist eine jährliche Umrechnung
notwendig; für Daten der Kreisebene ist eine Umrechnung nur
nach Reformen mit Einfluss auf diese Ebene vorzunehmen,
was jedoch in fast jedem oder jedem zweiten Jahr seit 1993
erforderlich wurde (siehe Karte 1).
Wo die Reformen den Stadtvergleich tangieren, gibt es
gewisse Probleme. Dies betrifft zum einen die Innerstädtische Raumbeobachtung des BBSR. Für diese liefern derzeit
50 Großstädte jährlich etwa 100 Variablen auf Ebene ihrer
statistischen Bezirke. Im Falle von Eingemeindungen können
für die Stadtrand-Lage nicht die Daten der früher außerhalb
liegenden Gemeinden nachgehalten werden. Deshalb werden
bei Zeitreihendarstellungen entsprechende Änderungen als
Fußnote aufgeführt.
Im anderen Fall betrifft es die Regionalkreise, die zu einer Zusammenführung von kreisfreier Stadt und Umlandkreis geführt
haben. So sind mittlerweile Aachen, Hannover und Saar
brücken auf der Kreisebene als Großstädte nicht von ihrem
Umland trennbar und mit anderen Großstädten vergleichbar.
Das Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung Niedersachsen führt daher den Datenkatalog der Kreisstatistik auch
für die Stadt Hannover getrennt und bietet diese Informationen
auch auf Anfrage an. Weil aber einerseits andere Datenanbieter diese Sonderstellung z. B. von Aachen und Hannover
nicht entsprechend würdigen, und andererseits mit weiteren
Entwicklungen in Richtung Regionalkreise/Städteregionen zu
rechnen ist, sollte die Regionalstatistik dieses Problem stärker
in den Blick nehmen (Eichhorn 2010).
Für die Indikatoren der Raumbeobachtung können wir daher
festhalten, dass das Umschätzen der Regionaldaten auf einen
aktuellen Gebietsstand eine notwendige und zudem hinreichend genaue Methode ist, um Zeitvergleiche und Zeitreihen
zu generieren. Im Idealfall werden dabei die Daten von der
kleinstmöglichen regionalen Ebene ausgehend auf den neuen
Gebietsstand umgerechnet.
14
Die Zeitreihen des BBSR bereichern das Datenangebot, da
sie über den einfachen Vergleich zweier Zeitpunkte Aussagen
über Trends, die Bildung gleitender Mittel und Zeitreiheninformationen für jede Gemeinde bzw. jeden Kreis ermöglichen.
Seit drei Jahren bietet das BBSR auch Zeitreihen auf der jährlich erscheinenden CD-ROM „INKAR – Indikatoren und Karten
zur Raum- und Stadtentwicklung“ an, so dass diese auch für
externe Nutzer zur Verfügung stehen. Die diesjährige Ausgabe
INKAR 2010 enthält für rund 120 der knapp 500 Indikatoren
Zeitreihen von 1995 bis 2008, die sich auf den aktuellen Gebietsstand beziehen.
Mit dem Aufbau der gesamtdeutschen Datenbank seit der
Wiedervereinigung rückten die westdeutschen Gemeindeund Kreisdaten älteren Datums zunächst in den Hintergrund
der Betrachtung. Würden diese Daten einbezogen, könnten
zumindest für Westdeutschland lange, teilweise über einen
40-Jahres-Zeitraum laufende Reihen aufgebaut werden. Nach
den letzten Kreisreformen Ende der 1970er Jahre hat es in
Westdeutschland bis zum Jahr 2000 keine Kreisreformen
gegeben. Die Daten vor 1980 wurden nach dem Rechtsnachfolgeprinzip bereits damals auf die 327 Stadt- und Landkreise
übertragen, so dass sie bereits in der erforderlichen Kreisstruktur vorliegen. Ausnahme ist nur die Zusammenfassung
von acht Gemeinden aus Mecklenburg-Vorpommern zum Amt
Neuhaus und die Umgemeindung nach Lüneburg in Niedersachsen in 1993. Für den Landkreis Lüneburg wird es daher
für alle Daten einen gewissen Sprung in der Zeitreihe vor und
nach 1993 geben, der allerdings nur 0,2 % der Kreisfläche
und 4 % der Gesamtbevölkerung ausmacht.
Am Beispiel der Arbeitslosenquote auf Kreisebene wollen wir
kurz erläutern, welche Analysemöglichkeiten und zusätzlichen
Informationen Zeitreihen bieten. Das Zusammenspiel von Zeit
und Raum bzw. regionalem Kontext ist dabei hohe Anforde-
Karte 2
Entwicklung der Arbeitslosigkeit in den Stadt- und Landkreisen Deutschlands
Entwicklung der
Arbeitslosigkeit
Jahre höchster
Arbeitslosigkeit
Hamburg
Hamburg
Berlin
Berlin
Köln
Köln
Frankfurt/M.
100 km
© BBR Bonn 2010
München
© BBR Bonn 2010
Frankfurt/M.
München
100 km
Entwicklung der Arbeitslosenquote 1995 bis 2008 in
%-Punkten
Zeitraum der höchsten Arbeitslosigkeit in der Region zwischen
1995 und 2008
bis unter -3,0
zwischen 1995 und 1997
-3,0
bis unter
-1,5
-1,5
bis unter
0
0
bis unter
1,5
1,5
nach 2004
und mehr
rung an das Anaylseinstrument. Auf Grundlage der folgenden
Abbildungen und Karten wollen wir diese Fragen umreißen:
Die linke Hälfte der Karte 2 zeigt die übliche Entwicklungs
messung über zwei Zeitpunkte, hier die Veränderung der
Arbeitslosenquote 2008 gegenüber 1995 in Prozentpunkten.
Der Zeitpunktvergleich kann dabei die Schwankungen innerhalb des Zeitraumes nicht abbilden. Die rechte Kartenhälfte
legt nahe, dass sich die Regionen in ihrer Entwicklung unterscheiden müssen, da das jeweilige Maximum der Arbeitslosigkeit in verschiedenen Jahren auftritt.
Abbildung 2 zeigt, dass sich die Entwicklung der Arbeitslosigkeit in einzelnen Kreisen in Ost- und Westdeutschland deutlich
vom Durchschnitt abhebt. Die einzelnen Kreiskurven zeichnen
zwar alle den gesamtwirtschaftlichen Konjunkturverlauf nach,
haben jedoch unterschiedlich starke Auf- und Abwärtstrends.
Geometrische Grundlage: BKG, BBR Kreise, 31.12.2008
Abbildung 2
Entwicklungsverläufe regionaler Arbeitslosigkeit
Arbeitslosenquote in %
21
18
15
Ostdeutschland
12
Bad Doberan
Mülheim a.d. Ruhr
9
Hildburghausen
Hersfeld-Rotenburg
Westdeutschland
6
1996
1998
2000
2002
Datenbasis: Arbeitslosenstatistik der BA,
Laufende Raumbeobachtung des BBSR
6 / 2010 2004
2006
2008
© BBR Bonn 2010
BBSR-Berichte KOMPAKT
15
Karte 3
Trends der Arbeitslosigkeit in den Stadt- und Landkreisen Deutschlands
Karte
Karte
3: Trends
3: Trends
derder
Arbeitslosigkeit
Arbeitslosigkeit
in den
in den
StadtStadtundund
Landkreisen
Landkreisen
Deutschlands
Deutschlands
Regionaler
Regionaler
Trend
Trend
Trend
Trend
“konjunkturbereinigt”
“konjunkturbereinigt”
Hamburg
Hamburg
Hamburg
Hamburg
BerlinBerlin
BerlinBerlin
Köln Köln
Köln Köln
München
München
100 km
100 km
Standardisierter
Standardisierter
Koeffizient
Koeffizient
der der
Regressionsgeraden
Regressionsgeraden
durch
durch
die Arbeitslosenquoten
die Arbeitslosenquoten
19951995
bis 2008
bis 2008
Standardisierter
Standardisierter
Koeffizient
Koeffizient
der der
Regressionsgeraden
Regressionsgeraden
durch
durch
die um
die die
um die
bundesweite
bundesweite
Entwicklung
Entwicklung
bereinigten
bereinigten
Arbeitslosenquoten
Arbeitslosenquoten
19951995
bis 2008
bis 2008
bis unter
bis unter
-0,6 -0,6
bis unter
bis unter
-0,6 -0,6
-0,6 -0,6
bis unter
bis unter
-0,4 -0,4
-0,6 -0,6
bis unter
bis unter
-0,4 -0,4
-0,4 -0,4
bis unter
bis unter 0
-0,4 -0,4
bis unter
bis unter 0
0
0
bis
0 unter
bis unter0,4 0,4
0
0,4 0,4
und und
mehrmehr
Datenbasis:
Datenbasis:
Laufende
Laufende
Raumbeobachtung
Raumbeobachtung
des BBSR
des BBSR
Trendkurven zu ermitteln ist eine Möglicheit, alle Zeitpunkte in
die Entwicklungsbetrachtung einzubeziehen. In Abbildung 3
und Karte 3 haben wir mittels Regressionsschätzung die
Trends für Bund, Ost- und Westdeutschland sowie jeden
Stadt- und Landkreis ermittelt. In Ostdeutschland haben die
Arbeitslosenquoten in den Jahren 2007 und 2008 in etwa
wieder das Niveau von 1995/96 erreicht. In den meisten
Regionen sind sie leicht darunter gesunken. In den meisten
Kreisen ist die Arbeitslosigkeit also deutlich gesunken, obwohl
in den Jahren dazwischen die Quoten mit gewissen Schwankungen deutlich höher lagen. In Westdeutschland dagegen
gibt es ebenfalls Steigerungen und Abnahmen im gesamten
Zeitraum, diese schwanken jedoch stärker um ein Mittelmaß.
Seit 2005 befinden sich die Arbeitslosenquoten wieder beim
(konjunkturellen) Abstieg.
0
bis
0 unter
bis unter0,4 0,4
0,4 0,4
und und
mehrmehr
Geometrische
Geometrische
Grundlage:
Grundlage:
BKG,BKG,
BBR BBR
Kreise,
Kreise,
31.12.2008
31.12.2008
Abbildung 3
Trends der Arbeitslosigkeit
21
18
15
12
9
6
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Trend 1995
bis 2008
Ostdeutschland
Westdeutschland
Bund insgesamt
Datenbasis: Arbeitslosenstatistik der BA,
Laufende Raumbeobachtung des BBSR
16
© BBR Bonn 2010
© BBR Bonn 2010
100 km
100 km
© BBR Bonn 2010
München
München
© BBR Bonn 2010
Frankfurt/M.
Frankfurt/M.
Frankfurt/M.
Frankfurt/M.
© BBR Bonn 2010
Gegenüber der einfachen Zeitpunktmessung weist die
Trendkarte jedoch leichte Differenzen in der Aussage auf,
welche Kreise eine starke oder leichtere positive bzw. negative
Entwicklung aufweisen (siehe Karte 3 links).
Schleswig-Holstein hat in 2007 ein Gutachten erstellen
und verschiedene Optionen zur Reform des Landesgebiets prüfen lassen. Geprüft wird die Bildung von vier
Großkreisen (Ministerpräsident von Schleswig-Holstein)
Rechnet man den allgemeinen Entwicklungsverlauf heraus
und reduziert die regionale Entwicklung auf das gegenüber
dem Gesamtdurchschnitt über- oder unterdurchschnittliche
Niveau, so ergeben sich stärkere Cluster hoher Zunahme und
starker Abnahme.
Rheinland-Pfalz hat seine Bürger in die Planung der Kommunal- und Verwaltungsreformen einbezogen. Die Reformen sehen auch Fusionen von Gebietskörperschaften vor
und sollen bis zur Kommunalwahl 2014 abgeschlossen
sein (Staatskanzlei Rheinland-Pfalz 2010).
Resümee und Ausblick
Gebietsreformen rücken in Zeiten der Wirtschafts- und Finanzkrise verstärkt ins Blickfeld der Politik. Sie verspricht sich
von der Zusammenfassung von Gemeinden, Kreisen, Regierungsbezirken und Ländern eine finanzielle Entlastung durch
Straffung und Effizienzsteigerung der öffentlichen Verwaltung.
Der demographische Wandel und der Wettbewerbsdruck
als Effekt der Globalisierung beflügeln die Bestrebungen zu
möglichst wenigen und unter (finanz-)wirtschaftlichen Gesichtspunkten möglichst optimal großen Kommunen und
Regionen. Gebietsreformen waren und sind daher politisch
gesteuerte Entwicklungen, auf welche die Raumbeobachtung mit entsprechend angepassten Informationen reagieren
muss. Das BBSR hat diese Herausforderung angenommen
und ein Verfahren entwickelt, mit dem die Nachzeichnung
der Gebietsstandsänderungen und der Anpassung der Daten
hinreichend genau möglich ist.
Auch in naher Zukunft bleibt das Thema der Gebietsreformen
aktuell:
Das BBSR hat mit seinem Verfahren eine einfache, praktikable
und unter Qualitätsgesichtspunkten gute Basis geschaffen,
Regionalinformationen an die sich ändernden administrativen
Gebietskulissen stetig anzupassen. Dieses Verfahren lässt
sich für die kommenden und zu erwartenden Gebietsreformen
direkt fortschreiben. Gemäß der dem BBSR aufgetragenen
Berichtspflichten stellen wir diese Informationen auch externen
Nutzern zur Verfügung:
in Form von fertigen Zeitreihen auf der CD-ROM
„INKAR – Indikatoren zur Stadt- und Regionalentwicklung
in Deutschland und Europa“,
in Form von Zeitreihen-Diagrammen und Zeitvergleichen in verschiedenen Veröffentlichungen und unter
www.raumbeobachtung.de,
auf Anfrage spezifische Umstiegsschlüssel ab 1990 in
Form von Tabellen. Umstiegsschlüssel können dabei
generiert werden für die Gemeinden, Kreise, Raumordnungsregionen und siedlungsstrukturelle Gebietstypen.
Nach der im Jahr 2008 gescheiterten Kreisreform in
Mecklenburg-Vorpommern liegt ein neuer Vorschlag vor,
der in 2011 umgesetzt werden soll. Er sieht vor, die sechs
Stadt- und zwölf Landkreise in zwei kreisfreie Städte und
sechs Landkreise zusammenzufassen (Innenministerium
des Landes Mecklenburg-Vorpommern).
17
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Herausgeber
Bundesinstitut für Bau-, Stadtund Raumforschung (BBSR)
im Bundesamt für Bauwesen
und Raumordnung (BBR)
Deichmanns Aue 31– 37
53179 Bonn
Bearbeitung / Ansprechpartner
Metropolräume in Europa.
Kurzfassung einer neuen Studie
des BBSR
BBSR-Berichte KOMPAKT 4/2010,
Hrsg.: BBSR
Download: www.bbsr.bund.de
à Veröffentlichungen à BBSR-Berichte KOMPAKT
Antonia Milbert
[email protected]
Redaktion
Christian Schlag
Satz und Gestaltung
Marion Kickartz
Druck
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung
Bestellungen
[email protected]
Sicherung der Daseinsvorsorge
und Zentrale-Orte-Konzepte –
gesellschaftspolitische Ziele und
räumliche Organisation in der
Diskussion
BMVBS-Online-Publikation 12/2010
Hrsg.: BMVBS, 2010
Download: www.bbsr.bund.de
à Veröffentlichungen des BMVBS à BMVBS-Online-Publikationen
INKAR – Indikatoren, Karten
und Graphiken zur Raumund Stadtentwicklung in
Deutschland und Europa
CD-ROM, Hrsg.: BBSR, Bonn 2009
Preis: 45 Euro (zzgl. Versandkosten)
Zu beziehen bei:
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Die BBSR-Berichte KOMPAKT
erscheinen in unregelmäßiger Folge.
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ISSN 1867-0547 (Printversion)
ISBN 978-3-87994-391-3
6 / 2010
BBSR-Berichte KOMPAKT
Bonn Juli 2010

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