Rüstungsbeschaffung: Zeit für einen grundlegenden Neuanfang

Rüstungsbeschaffung: Zeit für eine grundlegende Reform
von Otfried Nassauer & Dr. Hilmar Linnenkamp
Berliner Informationszentrum für Transatlantische Sicherheit, BITS
Juni 2014
Das Beschaffungswesen für Rüstungsgüter und Waffen in Deutschland ist und hat ein Problem. 1
Vom Schützenpanzer HS 30, dem Starfighter und den U-Booten der 1960er Jahre über den Tornado in den 1970er und 1980ern, die Systeme LAPAS und GAST in den 1990ern bis hin zu Eurofighter, Euro Hawk, Korvette 130 und den Hubschraubern Tiger und NH90 in der Gegenwart.
Noch immer gilt, worüber sich bereits Helmut Schmidt als Verteidigungsminister in seiner unterkühlten, norddeutschen Wortwahl bereits 1971 mokierte: „Bei einer Reihe von Rüstungsprojekten der Vergangenheit waren erhebliche Verzögerungen, unangenehme Kostensteigerungen und
beachtliche technische Fehlleistungen aufgetreten.“ Für Schmidt und seinem beamteten Staatssekretär Ernst Mommsen war dies damals Anlass, eine grundlegende „Neuordnung des Rüstungsbereiches“ anzugehen.
Derzeit scheint es, als wolle Ursula von der Leyen in Schmidts Fußstapfen treten und den Stier
bei den Hörnern packen: Kaum zwei Monate im Amt, lehnte sie bei der ersten Sitzung des Rüstungsrates alle 15 ihr vorgelegten Sachstandsberichte zu wichtigen Rüstungsprojekten ab. Ihre
Begründung ließ an Deutlichkeit nichts zu wünschen übrig: „Viele Großprojekte halten weder
Zeit- noch Finanzrahmen ein. (...) Das ist kein haltbarer Zustand.“ Im Beschaffungswesen der
Bundeswehr soll aufgeräumt werden, der Augiasstall endlich ausgemistet werden, suggerierte die
Ministerin, als sie den zuständigen Staatssekretär, Stepháne Beemelmanns entließ und den zuständigen Abteilungsleiter im Ministerium versetzte. Man werde jetzt externe Berater zu Hilfe holen,
so ihre Ankündigung. Inzwischen ist durchgesickert, dass die Wirtschaftsprüfer von KPMG diese
Aufgabe zum 1. Juli übernehmen sollen und Beemelmanns eine Nachfolgerin aus dem Wirtschaftsberatungskonzern McKinsey bekommen soll.
Werden sie den Problemen des Beschaffungswesens endlich auf den Grund gehen können und
einer Lösung auf die Spur kommen? Vorsicht ist angebracht. Der Weg externer Hilfe ist nicht
neu. Das BMVg hat bereits mehrfach Berater zu Hilfe gerufen. Sie sind wieder gegangen, die Probleme aber geblieben. Beratungsunternehmen bringen juristischen und betriebswirtschaftlichen
Sachverstand mit. In kameralistisch organisierten Umgebungen liefern sie meist Ideen zur Prozessoptimierung und empfehlen häufig, bürokratische Apparate zu verschlanken und Aufgaben
der Bürokratie in den privaten Sektor auszulagern. Immer wieder therapieren sie jedoch nur
Symptome, vernachlässigen aber die Ursachen der Probleme. Ihre Vorschläge und ihre Arbeitsweise kennt man im BMVg und in der Beschaffungsbürokratie seit Jahren.
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Aufgabenstellung dieser Analyse war es nicht, Aussagen darüber zu treffen, ob und welche Waffensysteme für
die Bundeswehr entwickelt und beschafft werden sollten. Ziel sollte es vielmehr sein, zentrale strukturelle Probleme im Beschaffungswesen für Rüstungsgüter (und – soweit nötig - der Ausrüstungsplanung der Bundeswehr)
aufzuzeigen und relevante Akteursinteressen zu benennen , die immer wieder dazu geführt haben, dass eine
Vielzahl von Beschaffungsvorhaben scheitert oder nur erheblich verspätet, verteuert und zudem von deutlichen
Minderleistungen gekennzeichnet umgesetzt werden kann. Sie soll also die Notwendigkeit einer grundlegenden
Reform des Beschaffungswesens verdeutlichen und erste Hinweise auf Problemstellungen geben, deren Lösung
angestrebt werden sollte.
Was also müsste anders werden? Vor allem eines: Die Aufgaben- und Fragestellungen, zu denen
das BMVg Rat sucht und die Genauigkeit, mit der diese untersucht werden. Oder anders gesagt:
Breite und die Tiefe solcher Untersuchungen müssten neu und anders justiert werden als bisher.
Diese Vorgaben bestimmen wesentlich mit, ob externe Berater zu den tatsächlichen Ursachen der
Probleme vordringen können. Einfach umzusetzen ist das nicht.
Der Beratungsauftrag, der am 2o. März ausgeschrieben wurde, soll Ende Juni endgültig an
KPMG vergeben werden. Bereits im September sollen die Ergebnisse vorliegen. Die Berater sollen also binnen drei Monaten – so vage ist das formuliert - eine „Risiko- und Frühwarnanalyse
zentraler Rüstungsprojekte“, einen „Projektreview eines zentralen Projekts“ und „Handlungsempfehlungen für Management und Organisationsentwicklung“ erarbeiten. In nur 90 Tagen
gleicht das einer Herkulesaufgabe. Eine Verlängerungsmöglichkeit ist jedoch nicht vorgesehen.
Höflich ausgedrückt: Der Terminplan ist sportlich. Weniger höflich formuliert: Er ist (möglicherweise absichtlich) so gestaltet, dass wirklich Problematisches oder komplexe Ursachen kaum entdeckt und mit der nötigen Gründlichkeit untersucht werden können. Hinzu kommt: Die Arbeit
der Berater soll während der jährlichen Haupturlaubszeit geleistet werden. Dass ihnen in diesem
Zeitraum alle notwendigen Ansprechpartner und Dokumente zur Verfügung gestellt werden können, ist eher unwahrscheinlich. Von einer Urlaubssperre für alle relevanten Mitarbeiter aus Ministerium, Bundeswehr und Behörden war bislang nichts zu hören. Schon die Rahmenbedingungen
lassen also Zweifel aufkommen, ob der Beratungsauftrag klug konzipiert und dimensioniert ist. 2
Problembereiche
Zu den fundamentalen Problemen des militärischen Beschaffungswesens gehört schon die Entstehungsgeschichte vieler großer Rüstungsprojekte. Wer ergreift aus welchen Motiven die Initiative, dass ein Beschaffungsvorhaben begonnen wird? So manch milliardenschweres Großprojekt
entsteht eben nicht, weil die Bundeswehr es zwingend braucht. Es wird begonnen, weil die
Politik es zu einer Priorität macht. Immer wieder wurde z.B. Wert darauf gelegt, dass es große
transatlantische Kooperationsprojekte und damit die Symbolik einer transatlantischen, rüstungstechnischen Zweibahnstraße gab.3 Die Hubschrauberprojekte Tiger und NH90 wurden in den
1980er Jahren initiiert, weil Bundeskanzler Helmut Kohl und der französische Präsident Francois
Mitterand die Rüstungskooperation zwischen Deutschland und Frankreich intensivieren wollten.
Außen- und europapolitische Motive also. Unterstützend kamen industrie-, technologie- und beschäftigungspolitische Argumente hinzu, mit denen von der nationalen bis hinunter auf die lokale
Ebene eine starke Lobby für gerade diese Vorhaben mobilisiert werden konnte. Militärischer Bedarf ließ sich zwar auch begründen, ausschlaggebend war er aber oft nicht.
Neben fachlichen Gründen – ein altes Waffensystem muss ersetzt oder eine neue Technologie
soll eingeführt werden – gibt es eine Vielzahl politischer Motive, die Entwicklungs- und Beschaffungsentscheidungen beeinflussen oder begründen. In Deutschland war es z.B. lange politisch gewollt, die Gründung und Entwicklung des europäischen Luft- und Raumfahrtkonzerns EADS,
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Daran ändert auch die Tatsache kaum etwas, dass das finale Volumen des Beratungsauftrags von ursprünglich
nur 400.000 € mittlerweile auf mehr als eine Million angewachsen ist und deshalb seitens der Berater mit einem
deutlich größeren Personalansatz geplant werden kann.
Die transatlantische, rüstungstechnologische Zweibahnstraße stellt seit den 1980er Jahren eine Argumentationsfigur dar, mit der die deutsche/europäische wehrtechnische Industrie und die Politik eine zumindest projektbezogene Wettbewerbsfähigkeit auf Augenhöhe mit der Rüstungsindustrie in den USA behauptet haben. Die dafür
stehenden, zentralen Kooperationsprojekte (wie z.B. ASRAAM/AMRAAM und TVLS/MEADS) dürfen jedoch
– gemessen an den europäischen Ansprüchen – zumeist als gescheitert betrachtet werden.
heute Airbus, sowie die Rolle der deutschen Konzernteile im Verteidigungsbereich durch signifikante Rüstungsaufträge zu stützen, um die deutsch-französische Machtbalance innerhalb des
Konzerns abzusichern. Die Beschaffung von Schiffen und Booten für die Marine erfolgt in
Deutschland seit Jahrzehnten keineswegs nur aufgrund militärischer Notwendigkeiten. Sie ist –
neben einer äußerst freizügigen Rüstungsexportpolitik, in der geht, was schwimmt - eines der
wichtigen Instrumente, mit denen die Politik steuernd, subventionierend, abfedernd und technische Fähigkeiten erhaltend in die wiederholten Krisen der Schiffbauindustrie eingegriffen und so
die Konkurrenzfähigkeit der deutschen Marinetechnik abgesichert hat.
Politisch motivierte Eingriffe bedeuten allerdings auch, dass die Politik jenseits ihrer Aufgabe
demokratischer Legitimation und Kontrolle von Beschaffungsprojekten Partikularinteressen zur
Wirkung bringt, die eine wichtige Ursache dafür sein können, dass die Streitkräfte nicht zeitgerecht und genau die Ausstattung bekommen, die sie wirklich benötigen. In einem solchen Umfeld
können weitere strukturelle Problemursachen gut gedeihen.
Wenn der deutsche Staat Waffen bestellt, dann geht es meist nicht nur um sehr viel Geld, sondern auch um die Interessen dreier mächtiger Gruppen: der Bundeswehr mit ihren untereinander
konkurrierenden Teilstreitkräften, der zivilen Beschaffungsbürokratie des BMVg im heutigen
BAAIN (dem früheren BWB), und natürlich der wehrtechnischen Industrie.
Die Armee will meist das Allerbeste, was künftige Technik bieten könnte. Sie fordert also oft Lösungen mit einem Goldrand. Zugleich verfolgte sie über alle Bundeswehrreformen der letzten 20
Jahre hinweg eine letztlich finanziell nicht durchhaltbare Politik: Sie versuchte zumeist, soviel
Personal, Infrastruktur und Material(programme) gleichzeitig aufrecht zu erhalten, wie der vorgegebene Haushalt es gerade noch erlaubte und plante deshalb wiederholt mit dem Helm an der finanziellen Decke. Der Slogan „Breite vor Tiefe“ spiegelt dies bis heute. 4 Hinzu kommt, dass die
Beschaffung kleiner Stückzahlen hochtechnologischer, komplexerer Waffensysteme mit hohem
Softwareanteil zu überproportionalen Kostensteigerungen führt, und deshalb dazu beiträgt, dass
die Pickelhaube die finanzielle Decke schneller durchstößt als erwartet und somit immer wieder
neu dazu zwingt, Projekte zu strecken und zu schieben.5
Die Industrie will dagegen möglichst viel Geld verdienen und verspricht natürlich sofort, jedwede
Forderung zu erfüllen und zeitnah Produkte mit den gewünschten Fähigkeiten liefern zu können.
Gelegentlich bietet sie sogar mehr an als gefordert, um konkurrierende Lösungen und Anbieter
aus dem Feld zu schlagen.6 Sie ruft dabei in dem Wissen, dass einmal vertraglich beschlossene
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Da im Prinzip ähnliches hinsichtlich des Erhaltes des Personalumfangs praktiziert wurde, fielen die Bundeswehrreformen „strukturkonservativ“ aus, basierten finanziell auf dem „Prinzip Hoffnung auf mehr“ und erforderten deshalb regelmäßig Reformen der jeweils laufenden Reform bevor das intendierte Ergebnis der ursprünglichen Reform, z.B. die nächste Struktur der Bundeswehr, überhaupt eingenommen werden konnte.
Eine ähnlich gelagerte Problematik in den USA hat die derzeitige Leiterin der amerikanischen DARPA kürzlich
dazu veranlasst, davor zu warnen, dass ein solches Verhalten der Streitkräfte zu einer finanziell nicht durchhaltbaren Ausrüstungs- und Modernisierungsplanung führt. Da der Militärhaushalt der USA ungleich größer ist als
der deutsche, trifft diese Gefahr sicher auch hier zu. Eine Abkehr von einem solchen Denken ist deshalb dringend erforderlich. In seinem Kontext werden auch die entwicklungstechnischen Hürden, die es bei hochkomplexen oder softwareintensiven Projekten zu überwinden gilt und deren finanzielle wie zeitliche Folgen oft unterschätzt. Die Softwareanteile des Baus moderner Kampfflugzeuge wie des Eurofighter oder des amerikanischen
Joint Strike Fighters (F-35 Lightning II) sind dafür sehr anschauliche Beispiele
So geschehen Anfang dieses Jahrtausends im Falle des Transportflugzeugs A400M. Airbus bot ein Flugzeug an,
das die von der Bundeswehr geforderten Flug- und Transportleistungen deutlich übertraf, aber bislang nur auf
dem Papier existierte. Das Angebot war Teil einer Strategie, ein kostengünstigeres russisch-ukrainisch-deutsches
Angebot, die AN-70, aus dem Feld zu schlagen. Bei der AN-70 handelte es sich um eine bereits weitgehend ent-
Projekte kaum noch gestoppt werden können, zu Beginn oft Preise auf, die unrealistisch niedrig
sind. Dies geschieht in dem Wissen, dass sich über die Jahre und Jahrzehnte der Projektlaufzeit
angesichts von technischen Änderungswünschen oder Stückzahlanpassungen noch ausreichend
Gelegenheit ergeben wird, die Preise nach oben anzupassen.7
Beide Akteure gemeinsam sind daran interessiert, technisch anspruchsvolle Lösungen zu implementieren und wählen deshalb oft konzeptionelle Ideen aus, deren Umsetzung das Risiko zur
Folge hat, länger als geplant zu dauern und teurer als ursprünglich kalkuliert zu werden. Solche
Großprojekte binden nicht nur auf Jahre oder gar Jahrzehnte Investitionsmittel in erheblichem
Umfang (Verpflichtungsermächtigungen), sondern zwingen Politik und Bundeswehr aufgrund
der projektimmanenten Verzögerungen auch des öfteren dazu, länger als sinnvoll an den das jeweilige Rüstungsvorhaben und seinen Bestellungsumfang begründenden Risiko- und Bedrohungsszenarien festzuhalten.8 Auf Veränderungen im sicherheitspolitischen Um- und Aufgabenfeld kann dann in Ermangelung zusätzlicher finanzieller Ressourcen oder teuerer werdender Vertragsänderungen oft nur unzureichend oder gar nicht reagiert werden. Es entsteht eine Ausrüstungsplanung, in der, obwohl sie schon längst überarbeitet werden müsste, aufgrund langlaufender vertraglicher Bindungen an laufende Großvorhaben permanent geschoben und gestreckt werden muss.
Schließlich wirkt das zivile Beschaffungsmanagement bei allen Vorhaben mit. Es wählt nicht nur
aus, wer die Bundeswehr beliefern darf, sondern begleitet auch den vielschrittigen Prozess der
Erarbeitung der Verträge mit der Industrie und der Vertragsanpassungen und –änderungen während der Laufzeit des Vorhabens. 9 Zudem ist es dafür zuständig, zu prüfen, dass das, was die Industrie liefert, auch die geforderte Qualität und die bestellten Fähigkeiten hat. 10 Was zunächst wie
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wickelte, noch größere Transportmaschine mit einem sehr leistungsfähigen Antrieb, die auf westliche Elektronik
umgerüstet und einsatzreif gemacht werden sollte. Die Leistungen des A400M bleiben heute in einigen Bereichen selbst hinter den damaligen militärischen Forderungen zurück, die die europäische Industrie damals deutlich zu überbieten versprach.
Als Beispiel für einen solchen Programmverlauf kann erneut der A400M dienen. Eine Variante der Problematik
zeigte sich bei den Gesprächen über eine Reduzierung der bestellten Stückzahl der Hubschrauber Tiger und
NH90 sowie der Absichtserklärung kompensatorisch einen Marinehubschrauber des gleichen Herstellers zu kaufen.
Die Auslegung des deutschen Unterstützungshubschraubers Tiger, der im Kern seiner militärischen Fähigkeiten
bis heute ein Panzerabwehrhubschrauber ist und nur deswegen in seiner deutschen Version das große technische Probleme verursachende Mastvisier benötigt, ist ein Beispiel dafür. Die großen Panzerarmeen, die seine
Entwicklung begründeten, stellen heute keine Bedrohung mehr dar, die die ursprünglich geplanten Stückzahlen
des Hubschraubers rechtfertigen könnten.
Der Industrie dagegen kommen verlängerte Projektlaufzeiten aus diversen Gründen nicht selten entgegen: Zum
einen offerieren sie mehr Zeit und verdecken Probleme bei Projekten, die die Industrie zu verantworten hat.
Zum zweiten erhöhen sie die Planungssicherheit der Industrie in Bereichen wie der Personalauslastung. Und
drittens verlängern sie die finanzielle Mittelbindung an das eigene Unternehmen. Gerade ein Konzern wie Airbus/EADS bemüht sich erkennbar um langlaufende über Verpflichtungsermächtigungen Mittel bindende Großprojekte, bei denen er darauf spekulieren kann, dass deren Verzögerungen und Kostensteigerungen nicht zu seinem Nachteil sein werden.
Die Ausarbeitung der Entwürfe von Entwicklungs- und Beschaffungsverträgen erfolgt nicht selten durch Konzernjuristen. Die deutlich schlechter als ihre Industriekollegen bezahlten Vertragsjuristen des BAAIN / BWB lesen diese viele Ordner umfassenden Entwürfe oft nur gegen.
Im Bereich hochkomplexer Systeme z.B. der Luft- und Raumfahrtindustrie (Hubschrauber, Flugzeuge, Drohnen), die in multinationaler Kooperation gebaut werden, würde die Industrie gerne zumindest die Qualitätssicherung auch in Deutschland mittels eines europaweiten Systems zertifizierter Firmen „privatisieren“, stößt aber
derzeit noch auf Widerstand. In Deutschland geht mit der Abnahme des Produktes durch den Auftraggeber
Staat die Haftung für Schäden, die aus dem Einsatz des Produktes folgen, auf den Staat über; die Industrie wird
für die Nutzungsphase davon freigestellt. Dies beißt sich mit der Vorstellung, die Qualitätssicherung (z.B. Güte-
eine primär unterstützende, technische Aufgabe anmutet, ist in der Praxis weit mehr: Die zivile
Beschaffungsbürokratie kann auf die Beschaffungsprojekte so stark Einfluss nehmen, dass diesen
letztlich der Stempel der Koblenzer Behörde aufgedrückt wird und sie sich wesentlich von dem
unterscheiden, was die Bundeswehr ursprünglich haben wollte. 11
Da bei Großprojekten wie einem neuen Flugzeug oder einem neuen Panzer von ersten Studien in
Vorbereitung der Entwicklung bis hin zur vollen Einsatzfähigkeit oft zwei, drei oder gar vier
Jahrzehnte vergehen, ändern sich im Laufe der Zeit nicht nur die technischen Lösungsansätze
und -möglichkeiten, sondern oft auch die militärischen Anforderungen noch erheblich. Der rasche technologische Fortschritt im Bereich von Elektronik und Software ist nur ein Feld, in dem
man dies gut beobachten kann.12 In der Folge steigen bei vielen Projekten der Zeitbedarf, die
Kosten und die Zahl der Vertragsänderungen zwischen der staatlichen Beschaffungsbürokratie
und der Industrie.13 Beim Transportflugzeug A400M bewegen wir uns beispielsweise heute nach
wenig mehr als zehn Jahren bereits jenseits von Vertragsänderung Nr. 38.14
Da dem BMVg nur Vorhaben als gute Projekte gelten, von denen primär Erfolgsmeldungen zu
vernehmen sind, werden auch erkannte Probleme oft lange unter der Decke gehalten. Die Bürokratie des BMVg und des BAAIN übt sich dann gerne in der Kunst der Selbstermächtigung, also
der Umgehung und Nichtbefassung der politischen und der ministeriellen Leitungsebene. Probleme und Fehler gibt es nicht, weil es sie nicht geben darf, es sei denn, niemand kann sie mehr
leugnen. Der Industrie ist das ganz recht, da ihr Ruf auf diesem Wege geschont wird, auch wenn
sie nicht zeit- oder kostengerecht liefern kann, was sie versprochen hat. Alle drei Interessengruppen suchen dann miteinander den Kompromiss und eine Lösung auf Kosten eines Vierten, des
Steuerzahlers. Dazu wird als fünfter Akteur das Parlament benötigt, das Kostensteigerungen absegnen muss und dies in der Regel auch tut, da es meist keine echte Alternative hat. Ein Projektabbruch würde in der Öffentlichkeit zuvorderst als Versagen der parlamentarischen Kontrolle
interpretiert und kommt deshalb nur selten infrage. Dann bekäme das Militär nichts, Arbeitsplätze würden gefährdet, der Steuerzahler trüge den Schaden und die Parlamentarier müssen sich
rechtfertigen, warum sie nicht früher eingegriffen haben.
Lässt sich ein Konflikt zwischen den drei Interessengruppen nicht mehr unter der Decke halten,
erklärt die Industrie Verspätungen und Kostensteigerungen mit überzogenen und nachgeschobenen Forderungen des Militärs und den komplexen, zeitraubenden Anforderungen der Beschaf-
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und Stückprüfung) zu privatisieren. In anderen europäischen Ländern ist dieses Problem geringer, weil die Herstellerhaftung in die Nutzungsphase hinüberreicht.
Schon eine Ausschreibung kann z.B. über die enthaltenen Anforderungen und Spezifikationen so detailliert oder
spezifisch gestaltet werden, dass nur ein (nationaler) Anbieter diese mit seinem Produkt erfüllen kann und somit
die Ausschreibung gewinnen muss. Ein Fall in dem dieser Verdacht aufgekommen ist, ist das MG5 /HK121.
Hinzu kommt: Die meisten relevanten Firmen der wehrtechnischen Industrie unterhalten nicht nur in Berlin
Verbindungs- und Lobbybüros, sondern auch in Koblenz. Ihre Interaktionen mit der Beschaffungsbürokratie
des BAAIN beeinflussen Projektgestaltung und –ablauf oft deutlich. Sie verdienen eine gesonderte kritische Beobachtung.
Das Entwicklungsdesign des Eurofighters wurde ursprünglich beispielsweise im Blick auf den Hauptrechner zu
einem Zeitpunkt entworfen, als Pentium IV-Prozessoren und deren Konkurrenten aus dem Hause Motorola
verfügbar waren. Natürlich musste der Hauptrechner des Flugzeugs später zwecks Nutzung der größer gewordenen Rechenleistung modernerer Prozessoren ausgetauscht werden.
Die Beschaffungsbürokratie kann dabei auf nationaler und multinationaler Ebene angesiedelt sein. Sie kann zudem sowohl für ein oder mehrere Projekte zuständig sein (Staatliche Vertragspartner sind beispielsweise je nach
Projekt BAAIN, OCCAR oder NATO-Agenturen wie NAHEMA und NETMA).
Ergänzend: Auch die Eigentumsstrukturen oder die industriellen Umsetzungsstrukturen der Projektrealisierung
können sich über solch lange Zeiträume ändern und Anpassungen erforderlich machen.
fungsbürokratie. Das Militär seinerseits beklagt die Managementprobleme und die Eigensinnigkeit der Entscheidungen der zivilen Beschaffungsbürokratie im BAAIN sowie die Diskrepanz
zwischen den großen Versprechungen und den mangelnden Leistungen der Industrie. Und das
BAAIN betont, das Militär mache es ihm mit seinen ständigen Nachforderungen und Änderungswünschen unnötig schwer. Der Industrie mangele es bekanntermaßen an Vertragstreue. Der
„schwarze Peter“ verschwindet also im Bermuda-Dreieck der beteiligten Interessensgruppen.
Als wäre dies alles noch nicht genug der potentiell negativen Einflussfaktoren, kommt noch eine
weitere Problemebene hinzu: Die größten Beschaffungsprojekte der Bundeswehr werden in multinationaler Kooperation abgewickelt. Der Eurofighter, die Hubschrauber und der A400M zum
Beispiel. Das hat gravierende Folgen: Bei solchen Projekten verteidigen die Nationen vorrangig
die Technologie- und Arbeitsanteile der eigenen Industrie, kündigen deshalb überdimensionierte
Stückzahlen bei der Beschaffungsplanungen an und beharren zugleich auf dem Prinzip des Juste
retour.15 Die internationalen Managementstrukturen dieser Projekte erlauben den beteiligten Staaten jedoch im Wesentlichen später nur Einblick in den eigenen, nationalen Entwicklungs- oder
Produktionsanteil. In der Folge fehlt es an der Möglichkeit eines nationenübergreifenden Controllings des Gesamtprojektes und dem multinationalen Projektmanagement eröffnen sich noch
größere Optionen zu Selbstermächtigung und Verweigerung der Rechenschaftspflicht als bei nationalen Projekten.16 Der deutsche Bundesrechnungshof kann beispielsweise Projekte wie den
Eurofighter nicht in vollem Umfang prüfen. Transparenz ginge anders.17
Eine grundlegende Reform des Beschaffungswesens muss also auf und an mehreren Problemstellungen gleichzeitig ausgerichtet werden. Die eine einzige Lösung, die für die Probleme aller Projektarten passt, kann es dabei kaum geben. Da sind zum einen nationale Vorhaben wie der Schützenpanzer Puma oder die Fregatte 125, bei denen alle wesentlichen Stellschrauben deutscher Einflussnahme unterliegen. Zum anderen gibt es multinationale Projekte wie den A400M oder den
Eurofighter, bei denen das nicht der Fall ist. Zudem folgt die Projektabwicklung jeweils Management- und Beschaffungsvorgaben aus unterschiedlicher Zeit. 18 Die Probleme laufender Projekte
in den Griff zu bekommen, erfordert also bereits Einwirkungsmöglichkeiten auf drei verschiedene Beschaffungsstrukturen aus unterschiedlicher Zeit. Die Aufgabe, das Auftreten ähnlicher Probleme bei künftigen Projekten zu verhindern, ist wieder eine andere. Alle bedürfen ähnlich wie
nationale und multinationale Projekte unterschiedlicher Lösungen, weil in die Strukturen laufender, vertraglich gebundener Projekte nicht unbegrenzt eingegriffen werden kann. Um diese komplexen Schwierigkeiten nicht noch weiter zu vergrößern, empfiehlt sich deshalb schon heute eine
Schlussfolgerung: Bevor die Strukturen eines gründlich reformierten Beschaffungswesens feststehen, sollten möglichst keine neuen Großprojekte in Angriff genommen werden.
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Überdimensionierte und selbst offensichtlich nicht finanzierbare nationale Beschaffungsplanungen erlauben Gespräche über große Serien und kleinere Preise mit der Industrie, sind aber zugleich ein indirektes Versprechen
auf Nachverhandlungen über höhere Preise, wenn es später zur Stückzahlreduktionen kommt. Die Verhandlungen über Stückzahlreduzierungen bei den Hubschraubern Tiger und NH90 sowie bei Eurofighter und A400M
offerieren aktuelles Anschauungsmaterial.
Bemühungen bei der NETMA in Erfahrung zu bringen, in welchen der Gremien dieses multinationalen Projektmanagements Saudi Arabien mitarbeitet, führten z.B. zu der Auskunft der Leitungsebene, dass man weder der
Presse noch Wissenschaftlern gegenüber in irgendeiner Weise auskunftspflichtig sei und deshalb auch keinen
Ansprechpartner für die Öffentlichkeitsarbeit habe.
Auch bei nationalen Projekten sind die Prüfungsmöglichkeiten begrenzt. Der BRH kann die Arbeit des Hauptauftrags- oder Generalunternehmers und der wichtigen Subunternehmer der ersten Ebene prüfen. Bei deren Zulieferfirmen und darunter fehlen ihm aber bereits wesentliche Zugriffs- und Informationsrechte.
Zeitgleich werden heute gleichzeitig Beschaffungsvorhaben realisiert, die vertraglich traditionell, nach CPM (ab
2002) und nach CPM (nov) gesteuert werden.
Auf längere Sicht wird zudem der Anteil multinationaler Projekte auch bei größeren europäischen
Staaten wie Deutschland zunehmen und nicht allein auf Großprojekte beschränkt bleiben. Bei
sinkendem nationalem Bedarf können immer mehr militärische Güter nur noch in internationaler
Kooperation wirtschaftlich beschafft werden. Multinationale Einsätze lassen zudem die Bedeutung von Interoperabilität und Ausstattung mit gleichartigen logistischen Anforderungen steigen.
Es gibt darüber hinaus weitere Faktoren, die die Entstehung eines europäischen Rüstungsmarktes
fördern und letztlich unausweichlich machen werden. Beratung, die die Gleichzeitigkeit der nationalen und der internationalen Dimension des Problems sowie die auf der Zeitachse zunehmende
Bedeutung multinationaler Beschaffungsvorgänge nicht berücksichtigt, dürfte deshalb kaum das
Geld wert sein, das sie kostet. Ähnliches gilt für eine Beratung, die wesentliche Unterschiede hinsichtlich der nationalstaatlichen Möglichkeiten zur Einflussnahme auf so unterschiedliche Projektarten unberücksichtigt lässt. Schließlich: Beratungsvorschläge für nationale Projekte werden
leichter zu realisieren sein als jene für multinationale. 19
Erhebliche Zweifel, ob die externe Beratungsleistung, die nunmehr ausgeschrieben wurde, diesen Problemen auf den Grund gehen und hilfreiche Vorschläge für die schon lange überfällige
grundlegende Reform des Beschaffungswesens liefern kann, sind deshalb nicht nur aufgrund des
Zeit- und Ressourcenansatzes angebracht. Sie resultieren auch aus den inhaltlichen Aufgabenstellungen für die Berater. Besonders deutlich wird das im Blick auf die Aufgabe, nur einen „Projektreview eines zentralen Projekts“ vorzunehmen. Wird ein nationales oder ein multinationales
Beschaffungsprogramm dafür ausgewählt? Zu welcher Zeit wurde es begonnen? Von der Antwort auf diese Fragen hängt nicht nur ab, welche Probleme die Berater in den Blick bekommen,
sondern auch, wie vollständig ihr Informationszugang sein kann. Ihre Ratschläge zu einem multinationalen Projekt werden auf die anders gelagerte Problematik nationaler Projekte kaum in vollem Umfang anwendbar sein und umgekehrt. Die formalen Rahmenbedingungen des Beratungsauftrags und die verfügbaren Ressourcen werden den Beratern zudem kaum eine andere Möglichkeit lassen, als sich auf Reformvorschläge für nationale Vorhaben zu kaprizieren, die jedoch vom
Finanzvolumen her betrachtet, weniger bedeutend sind und meist auch von vergleichsweise kleineren Problemen geplagt werden als die intransparenteren multinationalen Vorhaben.
Beratungsbedarf
Was also wären Ansätze für eine Beratertätigkeit, die Hilfestellungen für eine überfällige grundlegende Reform des Beschaffungswesens darstellen könnten? Einige Beispiele als Anregung:
Betrachtet man es als eine zentrale Aufgabe der Leitung des BMVg, bürokratische Selbstermächtigung zwecks Umgehung politischer Kontrolle und Letztentscheidung zu begrenzen, so müsste
dies bei nationalen Projekten durch ein qualifiziertes zentrales Controlling geleistet werden können. Betroffen wären davon die nationalen Projekte wie z.B. der Schützenpanzer Puma oder die
Fregatte 125, bei denen alle wesentlichen Stellschrauben deutscher Einflussnahme unterliegen.
Hier könnte ein qualifiziertes, am Projekterfolg orientiertes, zentrales Controlling helfen. Es muss
den drei Interessensgruppen geeignete Grenzen setzen, statt sie weiter miteinander vor sich hin
werkeln zu lassen. Die Berater wären zu fragen: Wie könnte das aussehen?
Bei internationalen Projekten ist das schwieriger, unter den derzeitigen Bedingungen vielleicht sogar kaum möglich. Die wachsende Bedeutung intergouvernementaler Zusammenarbeit steigert
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Dies kann sich letztlich nur durch europaweit harmonisierte, allgemeingültige und verbindliche Strukturen und
Regeln des Beschaffungswesens ändern, deren Entstehung noch in den Sternen steht.
aber im Trend die Zahl der multinationalen Beschaffungsfälle und somit die Notwendigkeit, ein
wirksames Controlling auch bei solchen Projekten zu implementieren und zugleich die traditionellen Verhaltensweisen der Nationen bei solchen Projekten auszubremsen. Hier muss gelten:
„Geht nicht, gibt’s nicht.“ Auf multinationale Projekte muss ein besonderes Gewicht gelegt werden. Wie kann deren Projektmanagement transparenter und kontrollierbarer gemacht werden?
Wie kann das Verhalten der beteiligten Projektnationen besser auf den Projekterfolg ausgerichtet
und der Einfluss nationaler Egoismen begrenzt werden? Wie könnte ein geeignetes nationenübergreifendes Controlling konzipiert werden? Auch hier könnten Berater helfen, vielleicht sogar gut,
weil ihr Metier die Arbeit in und mit unterschiedlichen nationalen Bürokratien erfordert.
Gefragt werden müsste auch: Braucht die Reform des Beschaffungswesens einen doppelten Zeithorizont? Kurz- und mittelfristige Schritte im Blick auf akute und national umsetzbare Lösungen
und zugleich mittel- und längerfristige Optionen zum transparenten und politisch gelenkten Management von Großvorhaben im europäischen Kontext? Als Schritt auf dem Weg zu einem europäischen Rüstungsmarkt? Auch auf diese Frage könnten externe Berater hilfreiche Antworten erarbeiten.
Sinnvoll wäre darüber hinaus eine externe Beratung zu einem eingangs erwähnten Aspekt der Beschaffungsproblematik. Politische Vorgaben und industrie- sowie technologiepolitisch motivierte
Forderungen wie zum Beispiel das Zusammengehen mit einem bestimmten Partnerland oder bevorzugten Industriebetrieben können einen erheblichen Beitrag dazu leisten, dass das Projektergebnis später, teurer und weniger leistungsfähig abgeliefert wird als wünschenswert. Es bedarf
wirksamer Vorschläge für eine Beschränkung der Möglichkeiten zur ungerechtfertigten Einflussnahme der Politik auf anstehende Beschaffungsprozesse. Bedarf es dafür einer rechtlichen Verregelung? Und wenn ja, welcher? Wie kann der Lobbyisteneinfluss begrenzt und transparenter gemacht werden?
Aufgabe der politischen Kontrolle des Beratungsprozesses sollte es auch sein, die Frage aufzuwerfen, ob eine externe Beratung allein durch betriebswirtschaftliche und ProjektmanagementExperten den gravierenden Problemen des Beschaffungswesens angemessen ist. Viele Aspekte
der notwendigen Beschaffungsreform sind selbst höchst politischer Natur. Deswegen wäre es
wohl sinnvoll, parallel eine begleitende politik- bzw. sozialwissenschaftliche Beratung zu beauftragen.
Schließlich eine zentrale „Detailfrage“ : Das Koblenzer Beschaffungsamt ist zu einer Mammutbehörde geworden, die – zurückhaltend formuliert - ein großes Selbstbewusstsein und ein erkleckliches Eigenleben entwickelt hat. Sie hat auf jedes Beschaffungsprojekt entscheidenden Einfluss.
Wiederholt wurden Vorschläge präsentiert, diese Behörde zu reformieren, aufzusplitten oder zu
einer Agentur umzuwandeln.20 Das Für und Wider all dieser Vorschläge hat bislang zu keiner
Schlussfolgerung geführt, welche Idee „die Richtige“ wäre. Auch hier könnte der analytische Rat
externer Experten hilfreich sein, die beste Lösung zu identifizieren.
Es ist Aufgabe der Politik, die richtige Aufgabenstellung für eine externe Beratung festzulegen
und präzise zu formulieren. Das ist bisher nicht geschehen. Ursula von der Leyens Versuch, das
Beschaffungswesen zu reformieren, könnte deshalb bereits gescheitert sein, bevor er richtig begonnen hat.
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So zum Beispiel der Vorschlag der Weise-Kommission. Der Agentur-Vorschlag wirft Fragen nach einem womöglich kaum vertretbaren politischen Kontrollverlust auf, die den erwarteten „Gewinn“ an weniger innerbürokratischen Reibungsverlusten bedeutungsmäßig überwiegen könnte.
Die Autoren:
Otfried Nassauer ist freier Journalist und Leiter des Berliner Informationszentrums für Transatlantische Sicherheit.
Dr. Hilmar Linnenkamp leitete das Sekretatriat der Weizsäcker-Kommission, war 2001-2004 im
BMVg Unterabteilungsleiter für Internationale Rüstungsangelegenheiten, danach Stellvertretender Hauptgeschäftsführer der Europäischen Verteidigungsagentur in Brüssel und ist seit 2009 Berater der Forschungsgruppe Sicherheitspolitik bei der SWP in Berlin.