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Meysen | Beckmann Nomos
Praxis
Förderung in Kita und Kindertagespflege
ISBN 978-3-8487-0342-5
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NomosPraxis
Meysen | Beckmann
Rechtsanspruch U3:
Förderung in Kita und
Kindertagespflege
Inhalt | Umfang | Rechtsschutz | Haftung
Nomos
08.02.13 08:30
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NomosPraxis
Dr. Thomas Meysen
Fachlicher Leiter Deutsches Institut für Jugendhilfe und
Familienrecht e.V. (DIJuF), Heidelberg
Janna Beckmann
Deutsches Institut für Jugendhilfe und Familienrecht e.V.
(DIJuF), Heidelberg
Rechtsanspruch U3:
Förderung in Kita und
Kindertagespflege
Inhalt | Umfang | Rechtsschutz | Haftung
bearbeitet von:
Janna Beckmann, Deutsches Institut für Jugendhilfe und Familienrecht e.V. (DIJuF),
Heidelberg | Petra Birnstengel, Deutsches Institut für Jugendhilfe und Familienrecht
e.V. (DIJuF), Heidelberg | Diana Eschelbach, Max-Planck-Institut für Sozialrecht und
Sozialpolitik, München | Stephanie Götte, Deutsches Institut für Jugendhilfe und Familienrecht e.V. (DIJuF), Heidelberg | Dr. Thomas Meysen, Fachlicher Leiter Deutsches
Institut für Jugendhilfe und Familienrecht e.V. (DIJuF), Heidelberg | David Seltmann,
Deutsches Institut für Jugendhilfe und Familienrecht e.V. (DIJuF), Heidelberg
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Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in
der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische
Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.
ISBN 978-3-8487-0342-5
1. Auflage 2013
© Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2013. Printed in Germany. Alle Rechte,
auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der
Übersetzung, vorbehalten.
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Vorwort
Ab 1. August 2013 haben die Kinder im Alter zwischen einem und drei Jahren in
Deutschland endlich einen Anspruch auf Förderung in einer Tageseinrichtung oder in
Kindertagespflege. Der Rechtsanspruch U3 war jahrelang Motor für einen zum Teil
sehr engagierten, mitunter auch eher schleppenden Ausbau der Betreuungsplätze.
Mit Inkrafttreten des Rechtsanspruchs U3 stellen sich in der Praxis jedoch noch weit
mehr Fragen als die bisher dominierenden nach Platzzahl und Bedarfsdeckung. Es
geht jetzt auch darum, in welcher Weise und in welchem Umfang Rechtsansprüche
auf Kindertagesbetreuung U3 bestehen, wie die Angebote ausgestaltet sein müssen,
um den Anforderungen des Rechtsanspruchs gerecht zu werden. Wenn Eltern Wünsche anmelden, stellt sich die Frage, inwieweit sie zu berücksichtigen sind und in welcher Weise beim Betreuungsangebot die Bedürfnisse sowie das Wohl des Kindes zu
beachten sind. Steht kein Platz zur Verfügung, dann geht es um die Rechtsschutzmöglichkeiten und darum, wann und in welcher Höhe die Kommunen dafür haften.
Um den Jugendämtern, den freien und kommunalen Trägern von Tageseinrichtungen, den Kindertagespflegepersonen ebenso wie den Bürger/inne/n, ihren Rechtsanwält/inn/en sowie den Gerichten Orientierung zu geben, hat das Deutsche Institut für
Jugendhilfe und Familienrecht e.V. (DIJuF) zwei umfassende Gutachten erstellt. Die
Ausarbeitungen sollen der Rechtspraxis und den Bürger/inne/n als Unterstützung bei
der Auslegung des Rechts dienen.
Teil 1 zu Inhalt und Umfang des Rechtsanspruchs U3 basiert auf einer Expertise, erstellt mit Förderung des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) im Zeitraum vom 1. Juli bis 2. November 2012 von fünf Jurist/inn/en
des DIJuF. Am kritischen Gegenlesen und regen Diskutieren innerhalb des Instituts
beteiligt waren insbesondere auch Lydia Schönecker und David Seltmann. Bei der
Recherche der sozialwissenschaftlichen Forschung und Literatur zu Fragen der Förderung und des Kindeswohls hat das Institut Unterstützung erfahren von Dr. Martina
Heitkötter und Dr. Karin Jurczyk aus dem Deutschen Jugendinstitut e.V. (DJI). Die
Ergebnisse der juristischen Analyse wurden in Gesprächen mit der Direktorin des
Staatsinstituts für Frühpädagogik (IFP), Prof. Dr. Fabienne Becker-Stoll, und mit Dr.
Martina Heitkötter, Birgit Riedel und Dr. Eric van Santen aus dem Deutschen Jugendinstitut e.V. (DJI) reflektiert. Das BMFSFJ und die kommunalen Spitzenverbände haben einen ersten Entwurf gegengelesen. Die Auseinandersetzung mit diesen Anmerkungen war ebenfalls Grundlage für die weitere Qualifizierung bei der Erstellung
eines möglichst praxisgerechten Textes. Für die engagierte Unterstützung danken wir
herzlich.
Teil 2 zu Rechtsschutz und Haftung geht zurück auf einen Auftrag des Deutschen
Städtetags, ergänzend zu der ersten Praxisunterstützung herauszuarbeiten, worauf
sich die Kommunen einstellen können, wenn sie den Rechtsanspruch U3 nicht (rechtzeitig und vollständig) erfüllen. Den weiteren Fragen haben sich im Zeitraum vom
4. November 2012 bis 10. Januar 2013 vier Jurist/inn/en im DIJuF gestellt. Herzlichen Dank schulden wir Verena Göppert und Regina Offer vom Deutschen Städtetag, die den Erarbeitungsprozess nicht nur mit ihren Detailkenntnissen zu den Praxisfragen, sondern auch durch zahlreiche konstruktiv-kritische Diskussionen enorm bereichert haben.
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Vorwort
In beiden Teilen haben sich für die Veröffentlichung in diesem Buch Änderungen ergeben.
Nun sind wir gespannt, wie die Umsetzung des Rechtsanspruchs U3 in der Praxis gelingt, in welcher Form und Schärfe und bei wem die diversen Rechtsfragen Relevanz
erlangen. Und vor allem freuen wir uns auf den Diskurs mit der Praxis!
Heidelberg, im Februar 2013
Thomas Meysen & Janna Beckmann
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Inhaltsübersicht
Vorwort .........................................................................................
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Autorenverzeichnis ...........................................................................
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Literaturverzeichnis ...........................................................................
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Teil 1: Rechtsanspruch U3 ................................................................
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A. Einordnung des Rechtsanspruchs ab 1. August 2013 ............................
I. Stellung in der Rechtsordnung .....................................................
II. Rechtshistorische und rechtspolitische Einordnung ..........................
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B. Rechtsanspruch auf frühkindliche Förderung ......................................
I. Rechtsanspruch für alle Kinder und individueller Bedarf ...................
II. Frühkindlicher Förderungsauftrag: Qualität, Mindestumfang und
Tageszeiten .............................................................................
III. Bedarfsunabhängiger Grundanspruch: Regelangebot für alle Kinder ....
IV. Anerkennung eines individuellen Bedarfs .......................................
V. Grenzen des Anspruchs aus Gründen des Kindeswohls ......................
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C. Erfüllung des Rechtsanspruchs ........................................................
I. Wunsch- und Wahlrecht (§ 5 SGB VIII) .........................................
II. Zumutbarkeit des Angebots ........................................................
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D. Pflicht zur Inanspruchnahme des Rechtsanspruchs U3 zur Vermeidung von
Transferleistungen: keine Perspektive ................................................
I. Wahlrecht in den ersten drei Lebensjahren des Kindes ......................
II. Einschränkung des Wahlrechts bei Inanspruchnahme von
Transferleistungen? ..................................................................
III. Unzumutbarkeit der Arbeit nach SGB II .........................................
IV. Unzumutbarkeit von Erwerbstätigkeit nach SGB XII ........................
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Teil 2: Rechtsanspruch U3, aber kein Platz: Was erwartet die
Kommunen? ........................................................................
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A. Ausgangslage: Rechtsanspruch U3 ab August 2013 ..............................
I. Inhalt und Umfang des Rechtsanspruchs U3 ...................................
II. Die Neuerungen: Vergleich zur Rechtslage bis 1. August 2013 ............
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B. Durchsetzung des Rechtsanspruchs U3 ..............................................
I. Klage auf Zuweisung eines Platzes ...............................................
II. Klage auf Platz entsprechend des „individuellen Bedarfs“ ..................
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C. Haftung .....................................................................................
I. Anspruchsgrundlagen ................................................................
II. Anspruchsvoraussetzungen .........................................................
III. Anspruchsumfang ....................................................................
IV. Rechtsweg ..............................................................................
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Stichwortverzeichnis ..........................................................................
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Inhaltsverzeichnis
Vorwort .........................................................................................
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Autorenverzeichnis ...........................................................................
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Literaturverzeichnis ...........................................................................
17
Teil 1: Rechtsanspruch U3 ................................................................
27
A. Einordnung des Rechtsanspruchs ab 1. August 2013 ............................
I. Stellung in der Rechtsordnung .....................................................
II. Rechtshistorische und rechtspolitische Einordnung ..........................
1. Rechtslage seit dem Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG) ...........
a) Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG) 1990/1991 .................
b) Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz 1992/1996 ..........
c) Tagesbetreuungsausbaugesetz (TAG) und Kinder- und
Jugendhilfeweiterentwicklungsgesetz (KICK) 2005 .................
d) Kinderförderungsgesetz (KiföG) 2008 .................................
2. Ziele des Gesetzgebers ..........................................................
a) „Auftrag von Verfassungsrang“ .........................................
b) Wirtschaftsstandort Deutschland ........................................
c) Beitrag zur Geschlechtergerechtigkeit ..................................
d) Förderungsanspruch und Chancengleichheit .........................
e) Verwirklichung des Elternrechts und Förderung in
Kindertagesbetreuung ......................................................
f) Zukunftsfähigkeit der Gesellschaft: Erhöhung der
Geburtenquote ...............................................................
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B. Rechtsanspruch auf frühkindliche Förderung ......................................
I. Rechtsanspruch für alle Kinder und individueller Bedarf ...................
II. Frühkindlicher Förderungsauftrag: Qualität, Mindestumfang und
Tageszeiten .............................................................................
1. Frühkindliche „Förderung“ als konstitutives Element der
Leistung ............................................................................
2. Qualitätsanforderungen an die Verwirklichung der
Förderungsziele ..................................................................
a) Qualitätsmerkmale für die Tagesbetreuung von Kindern
allgemein ......................................................................
b) Förderung und qualitatives Angebot in Tageseinrichtungen ......
aa) Sicherung von Mindeststandards bei der Erteilung einer
Betriebserlaubnis ......................................................
bb) Bundesgesetzlicher Qualitätsrahmen des § 22 a SGB VIII ....
cc) Fachliche Mindeststandards ........................................
dd) Qualifikation der Erzieher/innen ..................................
ee) Gruppengröße .........................................................
ff) Personalschlüssel und Fachkraft-Kind-Relation ................
c) Förderung und qualitatives Angebot in Kindertagespflege ........
aa) Qualitätsanforderungen der §§ 23, 43 SGB VIII ...............
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Inhaltsverzeichnis
bb) Eignung und Qualifizierung von Tagespflegepersonen (§ 23
Abs. 3, § 43 Abs. 2 SGB VIII) .......................................
cc) Fachkraft-Kind-Relation und Gruppengröße ...................
dd) Vertretung der Tagespflegeperson .................................
3. Mindestbetreuungszeit und Anforderungen an Setting und
Tageszeiten ........................................................................
a) Abgrenzung von Settings der Kurzbetreuung und von
Spielgruppen .................................................................
b) Bestimmung der Mindestdauer der Förderung .......................
aa) Keine Mindestdauer zur Ermöglichung von ergänzender
Kindertagespflege? ....................................................
bb) Orientierung an Zeitvorgabe für
Kindertagespflegeerlaubnis in § 43 SGB VIII? ..................
cc) Beziehungsqualität und pädagogisches Angebot ...............
c) Mindestanforderungen an die Förderung in Abend- und
Nachtstunden ................................................................
III. Bedarfsunabhängiger Grundanspruch: Regelangebot für alle Kinder ....
IV. Anerkennung eines individuellen Bedarfs .......................................
1. Pflicht zur Anerkennung eines objektivierbaren Bedarfs ...............
2. Kein individueller Bedarf bei Verfügbarkeit des anderen
Elternteils ..........................................................................
3. Elternbezogener Bedarf ........................................................
a) Bereits nach aktueller Rechtslage anerkannter Bedarf ..............
aa) Erwerbstätigkeit (§ 24 Abs. 3 S. 1 Nr 2 Buchst. a Alt. 1
SGB VIII) ................................................................
bb) Aufnahme einer Erwerbstätigkeit und Arbeitssuche (§ 24
Abs. 3 S. 1 Nr 2 Buchst. a Alt. 2 und 3 SGB VIII) ..............
cc) Berufliche Bildungsmaßnahmen, Schul- oder
Hochschulausbildung (§ 24 Abs. 3 S. 1 Nr 2 Buchst. b
SGB VIII) ................................................................
dd) Leistungen zur Eingliederung in Arbeit nach § 16 SGB II
(vgl § 24 Abs. 3 S. 1 Nr 2 Buchst. c SGB VIII) ..................
b) Weitere anzuerkennende Bedarfe ........................................
aa) Integrations- und Sprachkurse .....................................
bb) Pflege von Angehörigen ..............................................
cc) Chronische oder länger andauernde Krankheiten der
Erziehungsberechtigten ..............................................
dd) Besonderer Betreuungsbedarf wegen weiterer Kinder ........
ee) Bürgerschaftliches Engagement ....................................
c) Nicht anerkennungspflichtige persönliche Wünsche und
Interessen ......................................................................
4. Kindbezogener Bedarf ..........................................................
V. Grenzen des Anspruchs aus Gründen des Kindeswohls ......................
1. Allgemeine Auswirkungen der Tagesbetreuung auf die kindliche
Entwicklung ......................................................................
2. Zeitlich ausgedehnte Betreuung ..............................................
3. Zeitlich flexible Betreuung ....................................................
a) „Individueller Bedarf“ an Flexibilisierung .............................
b) Anforderungen an die Kindeswohlförderlichkeit ....................
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Inhaltsverzeichnis
c) Grenzen der Anerkennung „individuellen Bedarfs“ an flexibler
Betreuung .....................................................................
aa) Mindestbetreuungszeiten, Regelung von Bring- und
Abholzeiten .............................................................
bb) Voraussehbarer Tagesablauf .......................................
cc) Besondere Qualifizierung der Betreuungspersonen ............
dd) Anwesenheit vertrauter Betreuungspersonen ...................
ee) Gestaltung der Eingewöhnung .....................................
ff) Buchungsberatung ....................................................
4. Betreuung in den Nachtstunden ..............................................
C. Erfüllung des Rechtsanspruchs ........................................................
I. Wunsch- und Wahlrecht (§ 5 SGB VIII) .........................................
1. Allgemein ..........................................................................
2. Wunsch- und Wahlrecht zwischen Tageseinrichtung und
Kindertagespflegeperson .......................................................
a) Die Geeignetheit der Betreuung in Tageseinrichtungen und in
Kindertagespflege ...........................................................
b) Wahl zwischen den Betreuungsarten „Förderung in einer
Tageseinrichtung“ und „Förderung in Kindertagespflege“ ........
aa) Verschiedene Hilfearten .............................................
bb) Anwendbarkeit des Wunsch- und Wahlrechts ..................
cc) Beschränkung auf vorhandenes Angebot ........................
c) Keine Aushöhlung der Wahl durch unterschiedliche
Kostenbeteiligung ...........................................................
3. Wahl einer bestimmten, selbst ausgesuchten Tageseinrichtung oder
Kindertagespflegeperson .......................................................
4. Freie Wahl des Ortes für die Kindertagesbetreuung .....................
5. Wahl einer privat-gewerblichen Kindertageseinrichtung ...............
6. Mehrkostenvorbehalt (§ 5 Abs. 2 SGB VIII) ...............................
7. Wunsch- und Wahlrecht in der Bedarfsplanung ..........................
II. Zumutbarkeit des Angebots ........................................................
1. Wohnortnahes Angebot ........................................................
2. Qualität des Angebots ..........................................................
3. Grenzen der Zumutbarkeit in weiteren Fällen ............................
a) Zumutbarkeit einer Tageseinrichtung mit speziellem
konfessionellen oder weltanschaulichen Konzept ....................
b) Zumutbares Angebot bei Unvereinbarkeiten insbesondere in der
Kindertagespflege ...........................................................
c) Zumutbarkeit des Angebots einer Tageseinrichtung bei Wahl
der Tagespflege bzw eines Tagespflegeplatzes bei Wahl einer
Tageseinrichtung ............................................................
D. Pflicht zur Inanspruchnahme des Rechtsanspruchs U3 zur Vermeidung
von Transferleistungen: keine Perspektive ..........................................
I. Wahlrecht in den ersten drei Lebensjahren des Kindes ......................
II. Einschränkung des Wahlrechts bei Inanspruchnahme von
Transferleistungen? ..................................................................
III. Unzumutbarkeit der Arbeit nach SGB II .........................................
1. Unzumutbarkeit bei Gefährdung der Erziehung ..........................
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2. Einschränkung der Wahlfreiheit ab Vollendung des dritten
Lebensjahrs des Kindes .........................................................
3. Keine Einschränkung der Wahlfreiheit bei Kindern U3 ................
4. Verfassungswidrigkeit einer weiteren Einschränkung der
Wahlfreiheit ......................................................................
IV. Unzumutbarkeit von Erwerbstätigkeit nach SGB XII ........................
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Teil 2: Rechtsanspruch U3, aber kein Platz: Was erwartet die
Kommunen? ........................................................................
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A. Ausgangslage: Rechtsanspruch U3 ab August 2013 ..............................
I. Inhalt und Umfang des Rechtsanspruchs U3 ...................................
II. Die Neuerungen: Vergleich zur Rechtslage bis 1. August 2013 ............
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B. Durchsetzung des Rechtsanspruchs U3 ..............................................
I. Klage auf Zuweisung eines Platzes ...............................................
1. Zulässigkeit .......................................................................
2. Einstweiliger Rechtsschutz ....................................................
3. Klage auf Zuweisung eines bestimmten zur Verfügung stehenden
Platzes ..............................................................................
4. Klage auf Zuweisung eines beliebigen Betreuungsplatzes ..............
5. Klage auf Verpflichtung des Landkreises zur Ausübung der
Aufsichtsbefugnisse gegenüber kreisangehörigen Städten und
Gemeinden ........................................................................
II. Klage auf Platz entsprechend des „individuellen Bedarfs“ ..................
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C. Haftung .....................................................................................
I. Anspruchsgrundlagen ................................................................
1. Aufwendungsersatz bei selbst beschaffter Betreuung ....................
a) Zulässige Selbstbeschaffung einer Sozialleistung .....................
b) Folgenbeseitigungsentschädigungsanspruch ..........................
c) Öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag ..............
d) Sozialrechtlicher Herstellungsanspruch ................................
2. Schadenersatz: Amtshaftung (§ 839 BGB iVm Art. 34 S. 1 GG) ......
II. Anspruchsvoraussetzungen .........................................................
1. Aufwendungsersatz bei selbst beschaffter Betreuung ....................
a) Rechtzeitiges Herantragen des Wunsches nach
Tagesbetreuung ..............................................................
b) Bestehender Rechtsanspruch ..............................................
c) Unaufschiebbarkeit der Bedarfsdeckung ...............................
aa) Zeitpunkt des Vorliegens der Anspruchsvoraussetzungen ...
bb) Möglichkeit der Inanspruchnahme von
Primärrechtsschutz ....................................................
2. Schadenersatz: Amtshaftung (§ 839 Abs. 1 BGB iVm Art. 34
S. 1 GG) ............................................................................
a) Jemand in Ausübung eines ihm anvertrauten öffentlichen
Amtes ..........................................................................
b) Verletzung der einem Dritten gegenüber obliegenden
Amtspflicht ...................................................................
c) Verschulden ..................................................................
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Inhaltsverzeichnis
aa) Zu wenig Betreuungsplätze: keine objektive
Unmöglichkeit .........................................................
bb) Einrede sorgfältiger Bedarfsplanung: Verschulden auch bei
unvorhergesehenem Bedarf? ........................................
cc) Einrede fehlenden Personals ........................................
III. Anspruchsumfang ....................................................................
1. Aufwendungsersatz .............................................................
a) Umfang bei selbst beschafftem Betreuungsplatz ......................
aa) Tatsächlich aufgewendete Kosten und Pflicht zu
wirtschaftlichem Handeln ...........................................
bb) Betreuung durch Großeltern ........................................
cc) Verspätetes Platzangebot: Pflicht zur Annahme? ..............
b) Abzug der ersparten Kostenbeteiligung nach § 90 SGB VIII .......
c) Abzug des Betreuungsgelds ...............................................
d) Umfang beim Folgenbeseitigungsentschädigungsanspruch ........
2. Schadenersatz ....................................................................
a) Grundsätze zum Schadensumfang bei Amtshaftung ................
b) Ersatz des Aufwands für selbst organisierte
Betreuungsmöglichkeit .....................................................
aa) Erstattungsfähiger Aufwand ........................................
bb) Kosten für vorsorglich selbst organisierte, aber nicht
benötigte Betreuung ..................................................
c) Verdienstausfall .............................................................
d) Rechtsanwaltskosten .......................................................
e) Einbuße an Freizeit .........................................................
f) Entgangenes Arbeitslosengeld I ..........................................
g) Abzuziehende Beträge für Einsparungen ...............................
aa) Kostenbeteiligung für fiktive Tageseinrichtung oder
Kindertagespflege .....................................................
bb) Ersparte Verpflegungskosten .......................................
h) Anrechnung des Betreuungsgelds ........................................
i) Mitverschulden (§ 254 BGB) .............................................
aa) Allgemein ...............................................................
bb) „Kostenlose“ Betreuung durch Verwandte ......................
cc) Kosten für selbst organisierte Fremdbetreuung statt
Verdienstausfall .......................................................
dd) Pflicht zur frühzeitigen Anmeldung des Bedarfs ...............
ee) Fehlender Betreuungsgeldantrag ...................................
j) Haftungsausschluss nach § 839 Abs. 3 BGB ..........................
IV. Rechtsweg ..............................................................................
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