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Os Meandros do
Congresso Nacional
Como interagir e participar das atividades legislativas brasileiras
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Os Meandros do Congresso Nacional
AGRADEÇO A DEUS, O TODO PODEROSO DO UNIVERSO
O temor do Senhor é o princípio da sabedoria SL. 111.10.
Para que vossa fé não se apoiasse em sabedoria dos homens, mais no poder de Deus.
Todavia falamos sabedoria entre os perfeitos, não porém a sabedoria deste mundo,
nem dos príncipes deste mundo que se aniquilam.
Mas falamos a sabedoria de Deus oculta em mistério, a qual Deus ordenou antes dos
séculos para nossa glória.
Mas, como está escrito: As coisas que o olho não viu, e o ouvido não ouviu, e não
subiram ao coração do homem, são as que Deus preparou para os que o amam.
Mas nós não recebemos o espírito do mundo, mas o Espírito que provém de Deus, para
que pudessem conhecer o que nos é dado gratuitamente por Deus.
As quais também falamos; não com palavras de sabedoria humana, mas com as que o
Espírito Santo, nos ensina.
Ora o homem natural não compreende as coisas do Espírito de Deus, porque lhe
parecem loucura, não pode entendê-las, porque elas se discernem espiritualmente.
Deus criou todas as coisas do universo. Porque sem ele nada podeis fazer. João 15.5.
Deleito-me em fazer a Tua vontade, ó DEUS meu; sim, a Tua Lei está dentro do meu coração.
Ensina-me a fazer a Tua vontade, pois Tu és o meu DEUS; guia-me o Teu bom Espírito
por terreno plano e abençoa a nossa amada Nação Brasileira.
Autor da Obra
Josué dos Santos Ferreira
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Projeto Cultural
Os Meandros do
Congresso Nacional
Temos a honra de parabenizar o Excelentíssimo Senhor Presidente da
República Fernando Henrique Cardoso, bem como o Excelentíssimo
Senhor Ministro de Estado da Cultura Francisco Corrêa Weffort pela
política prioritária do Governo Federal desenvolvida especialmente na
área da Cultura, que vem sendo realizada com louvor em nosso País.
Vale aqui, ressaltar a campanha “CULTURA PELA CIDADANIA” que
visa demonstrar que cultura é um excelente instrumento de transformação
social, por sua especial capacidade de geração de empregos e resgate da
cidadania participativa no nosso País.
Conceito desta Obra Cultural
Autor
Deputado Josué dos Santos Ferreira
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Homenagem
Aos Presidentes do
Senado Federal e da Câmara dos Deputados
Senador Ramez Tebet
Deputado Aécio Neves
Guardiões do pleno exercício do Estado Democrático de Direito,
onde a confiança depositada no Parlamento pela Sociedade Brasileira
é o símbolo maior da democracia e da liberdade de uma
Forte e Soberana Nação.
Casas onde exprime-se a cidadania participativa com a “ação parlamentar” na
condução de soluções dos problemas sociais brasileiros, representadas pelo
Congresso Nacional.
Imbuído do espírito público de cidadania parcipativa é que temos a honra de
apresentar à Sociedade Brasileira a Obra
“Os Meandros do Congresso Nacional”
Como interagir e participar das atividades legislativas brasileiras,
visando informar e conscientizar a sociedade dos seus direitos, garantias e
defesa, dos preceitos básicos garantidos pela Constituição Federal à
Nação Brasileira.
“Todo Poder emana do Povo pelo Povo e para o Povo,
e em seu nome deve ser exercido”
Princípio Fundamental do Poder Legislativo Federal
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Os Meandros do
Congresso Nacional
Obra de caráter:
Acadêmica, Cultural, Social, Histórica, Informativa, Educacional e Institucional
Sendo esta obra a única do gênero no país
Esta Obra vem preencher uma lacuna
visando manter a sociedade informada de todos os
trâmites operacionais da estrutura orgânica do
probo Poder Legislativo Federal.
Sendo este o Poder guardião e garantidor do
Estado Democrático de Direito,
legitimado pela representação parlamentar,
a autêntica expressão de poder de um povo e de uma
Forte e Soberana Nação.
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Os Meandros do
Congresso Nacional
MEDALHA COMEMORATIVA
EMITIDA PELA CASA DA MOEDA DO BRASIL
CARIMBO COMEMORATIVO
EMITIDO PELOS CORREIOS
SELO COMEMORATIVO DA 2ª EDIÇÃO
EM PROCESSO HOLOGRÁFICO
SELO
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ARTE ORIGINAL
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REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Os Meandros do
Congresso Nacional
Autor
2ª Edição - 2.002
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Copyright © 2.002: Josué dos Santos Ferreira
Todos os direitos para língua portuguesa reservados para Josué dos Santos Ferreira.
Nenhuma parte desta publicação poderá ser reproduzida, guardada pelo sistema retrieval ou
transmitida de qualquer modo por qualquer outro meio, seja este eletrônico, mecânico, de fotocópia,
de gravação, ou outros, sem prévia autorização, por escrito, do autor Josué dos Santos Ferreira.
Capa, Projeto Gráfico e Diagramação: Digital Press Comunicação
Foto: Image Bank Brasil Ltda.
Revisão: Prof. Dr. da USP, Hêndricas Nadólskis
Impressão: 30.000 exemplares
Ficha catalográfica elaborada pelo Serviço de Biblioteca e Documentação da
Faculdade de Direito da USP - Universidade de São Paulo
Ferreira, Josué dos Santos
Os meandros do Congresso Nacional / Josué dos Santos Ferreira ;
prefácio Mario Garnero; colaboradores especiais Senador Ronaldo Cunha
Lima, Ministro José Francisco Rezek, Desembargador Antônio Carlos Viana
Santos, Desembargadora Federal Marli Marques Ferreira, Juiz Henrique
Nelson Calandra, Celso Ribeiro Bastos, Ives Gandra da Silva Martins, André
Ramos Tavares, Carlo Barbieri e Newton José de Oliveira Neves.
Brasília, DF : Senado Federal - Câmara dos Deputados, 2001.
p. 1062
1. Congresso Nacional, História 2. Direito Constitucional, Brasil 3. Direito
Administrativo, Brasil 4. Estudos Brasileiros 5. Organização política, Brasil
6. Organização social, Brasil 7. Poder legislativo, Brasil 8. Política e Governo,
Brasil 9. Ciência Política, Brasil 10. Problemas Brasileiros I. Garnero,
Mario, II. Lima, Ronaldo Cunha III. Rezek, José Francisco IV. Santos, Antônio Carlos Viana, V. Ferreira, Marli Marques, VI. Calandra, Henrique Nelson,
VII. Bastos, Celso Ribeiro VIII. Martins, Ives Gandra da Silva IX. Tavares,
André Ramos X. Barbieri, Carlo XI. Neves, Newton José de Oliveira
XII. Os meandros do Congresso Nacional.
CDD 342.81
EDITORA FORENSE
CDU 342(81)
32(81)
Índice para catálogo sistemático:
1. Brasil - Congresso Nacional - 342(81)
2. Brasil - Ciência Política - 32(81)
3. Brasil - Direito Constitucional - 342(81)
ISBN 85-900916-1-9
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O autor da Obra “Os Meandros do Congresso Nacional” tem a honra
de homenagear o 5º Centenário do Descobrimento do Brasil.
PROJETO CULTURAL
INSTITUCIONAL
Autor da Obra
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O autor da Obra “Os Meandros do Congresso Nacional” tem a honra
de homenagear os 150 anos do grande Estadista da República, o Político,
Jurista, Escritor e Jornalista, Rui Barbosa de Oliveira.
Um Homem de idéias, presente em momentos marcantes da história
brasileira, foi Ministro da Fazenda e defensor do fim da escravidão e da
Proclamação da República.
“Opinião pública vigilante, representação popular honesta, justiça
independente: tais os complementos necessários, os elementos
integrantes de todas as cartas fundamentais.”
Rui Barbosa
Autor da Obra
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Autor
Prefácio
Mario Garnero
Presidente da Associação das Nações Unidas - Brasil/AONU
Colaboradores Especiais
Senador Ronaldo Cunha Lima
Terceiro Secretário do Senado Federal
Ministro José Francisco Rezek
Juiz da Corte Internacional de Justiça - Haia
Desembargador Antônio Carlos Viana Santos
Presidente da Associação dos Magistrados Brasileiros
Desembargadora Federal Marli Marques Ferreira
Tribunal Regional Federal da 3ª Região
Juiz Henrique Nelson Calandra
Vice-Presidente da Federação Latino Americana de Magistrados
Celso Ribeiro Bastos
Ives Gandra da Silva Martins
André Ramos Tavares
Carlo Barbieri
Newton José de Oliveira Neves
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MENSAGEM DO AUTOR
Deputado Federal
T
emos a honra de apresentar à Sociedade Brasileira o Projeto Cultural da
Obra Os Meandros do Congresso Nacional - Como interagir e participar
das atividades legislativas brasileiras, visando contribuir com a inserção
de uma nova ordem cultural, voltada a cidadania participativa em nosso
amado país, aproximando cada vez mais o Povo Brasileiro do Parlamento
Nacional.
Vivemos hoje em todo o mundo, nos países não plenamente desenvolvidos e, em
particular, no Brasil, um rico momento da história dos povos, marcado por
profundas transformações estruturais.
Quando se imaginava que os países em desenvolvimento teriam à sua
disposição todo um leque de novas oportunidades para chegar mais rapidamente
ao bloco dos países desenvolvidos, na esteira do fenômeno da globalização,
identifica-se, agora mais claramente, a disposição de elementos que já atuam
no sentido de distanciar ainda mais os países ricos dos países mais pobres.
O advento da nova economia, movimentando bilhões de dólares em todo o
mundo, através de um mercado virtual e cada vez mais sofisticada tecnologia,
contribui para tornar ainda mais seletivo o mundo das altas conquistas da técnica
e do desenvolvimento.
A pobreza vem se acentuando em países da África, da Ásia e da América
Latina, colocando bilhões de pessoas completamente à margem dos benefícios
gerados pelas novas fronteiras tecnológicas e pelo desenvolvimento.
No Brasil, levamos um susto com a leitura do último relatório do PNUD,
organismo das Nações Unidas, que nos atribuiu um baixíssimo Índice de
Desenvolvimento Humano - (IDH), igualando-nos em matéria de qualidade de
vida aos países mais pobres da África.
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Quase 40 milhões de brasileiros vivem hoje abaixo da chamada linha de
pobreza, o que vale dizer, sem as mínimas condições de sobrevivência.
Como se não bastasse esse quadro aterrador, os brasileiros, assombrados,
começaram a tomar contato com a ruptura de muitas das suas estruturas
organizacionais seculares. Uma onda de irregularidades, desmandos, abusos,
corrupção, crimes de toda a natureza passaram a ser denunciados de forma
corriqueira, trazendo o descrédito a várias das nossas instituições. Não escaparam
nem mesmo a Polícia e o Judiciário.
É diante desse quadro que a população está a exigir profundas mudanças.
Algumas delas já têm sido feitas. O Estado deu início à sua retirada de vários
setores antes considerados economicamente estratégicos, para reduzir o seu
papel apenas aos setores considerados socialmente estratégicos.
Nos últimos anos, tem-se mexido com praticamente tudo: promoveu-se a
reforma na Previdência, reforma da administração pública, reforma parcial do
ensino, reforma da metodologia orçamentária e outras transformações que
envolveram desde o sistema financeiro à política cambial, passando ainda pela
aprovação de uma Lei da Responsabilidade Fiscal que vai, de uma forma
marcante, criar os mecanismos fundamentais de moralização dos gastos com o
dinheiro público em todas as esferas do Executivo.
Em todos os momentos exigidos pela sociedade, o Congresso Nacional fez
a sua parte. Jamais esteve à margem das mudanças exigidas, mas, ao contrário,
assumiu, por diversas vezes, a vanguarda das transformações, inclusive apurando
muitas das denúncias feitas, a fim de restaurar a ordem, a ética e a moralidade.
Só para que se tenha uma idéia da amplitude do trabalho do Legislativo,
somente o Senado apreciou nada menos que 619 matérias no ano de 1999, das
quais 500 foram aprovadas e 119 arquivadas. Ao todo, foram realizadas 182
sessões plenárias, das quais 114 deliberativas.
Várias outras reformas ainda estão por serem feitas, tais como, as do sistema
político-partidário, a do sistema financeiro, a do Judiciário, a reforma do sistema
tributário, e o aprofundamento da descentralização industrial do País, já iniciada só para citar as mais importantes.
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É grande o trabalho que aguarda o Legislativo nos próximos anos. E o
Congresso sente-se completamente maduro e apto a desempenhar com desenvoltura e competência esse trabalho.
O Brasil não se submete ao conformismo diante da má distribuição de renda,
diante da pobreza, do mau desempenho econômico e nem dos elevados índices
de desemprego.
É preciso mudar profundamente as estruturas nacionais, de modo a
desenvolver mais rapidamente o País e a democratizar o desenvolvimento,
garantindo que da ordem e do progresso, prescritos na nossa bandeira,
participem todos os segmentos da sociedade, garantindo-se que não
continuaremos a trilhar os tenebrosos caminhos da exclusão social.
Acreditamos que a leitura, a consulta, ou mesmo o estudo da Obra
Os Meandros do Congresso Nacional - Como interagir e participar
das atividades legislativas brasileiras, o leitor terá uma noção bem clara
de alguns dos mais importantes caminhos trilhados até aqui pela sociedade
brasileira nos últimos anos, nos mais diversos setores, bem assim do destino
que a espera em torno das grandes transformações desejadas. Poderá vislumbrar,
também, o papel que o Congresso Nacional desempenhou e poderá ainda
desempenhar em benefício do bem-estar social de todos os brasileiros, e do
fortalecimento da democracia.
Autor do P rojeto C ultural da O bra
O s Meandros do Congresso Nacional
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A nossa vida política é trilhar caminhos com
muita coragem em benefício de todos.
Não temos nada a temer !
Se Deus é por nós, quem será contra nós ?
Autor da Obra
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AUTOR
DR. JOSUÉ DOS SANTOS FERREIRA
Deputado Federal Suplente - PPB
Rio Grande do Norte
51ª LEGISLATURA DO CONGRESSO NACIONAL
1999 - 2003
N
ascido em 1969 na cidade de Natal, Estado do Rio Grande do Norte,
administrador de Empresas com ênfase em Finanças Corporativas pela University
of California Berkeley - EUA. Cursou, no Brasil, o Programa de Direção Estratégica
e Planejamento Empresarial pela Fundação Getulio Vargas - Escola de
Administração de Empresas de São Paulo. Residiu na Suíça na cidade de Genebra, onde cursou Francês pela Universidade de Genebra e participou dos
Seminários: Saúde, Educação e Moradia nos Países do 3º Mundo e Ciências
Políticas, promovido pela ONU. Residiu também na Inglaterra na cidade de
Londres, onde cursou Inglês nas Escolas: Central London College e Hammersmith
and West London College. Participou do Seminário Ecologia no Brasil sobre a
Floresta Amazônica, promovido pela BBC 1 e Rede Globo. Ex-diretor-adjunto
do Departamento de Comércio Exterior para Assuntos ligados ao Mercosul, da
Câmara de Comércio, Indústria e Turismo Peruano-Brasileira, ex-representante
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da Revista AJUFE - Associação dos Juízes Federais do Brasil - Poder Judiciário
Federal, Ex-Assessor Parlamentar do Senado Federal, inserido nas Comissões
Permanentes de Relações Exteriores e Defesa Nacional, de Assuntos Econômicos,
de Assuntos Sociais, de Educação, de Serviços de Infra-Estrutura, de Constituição,
Justiça e Cidadania e de Fiscalização e Controle. Membro e Delegado Ambiental
do Instituto Brasileiro de Proteção Ambiental, Membro Honorário da O.P.B. Ordem dos Parlamentares do Brasil e Suplente de Deputado Federal pelo PPB Partido Progressista Brasileiro do Estado do Rio Grande do Norte. Título de
Membro Honorário da O.P.B. - Ordem dos Parlamentares do Brasil; Diploma de
Honra ao Merito I CLASTAM - Primeiro Congresso Ibero-Americano de
Segurança Transnacional para Assuntos do Mercosul - Reconhecimento por
sua luta e importante contribuição, à causa da Segurança Transnacional do
Mercosul das Entidades de Classe da Polícia Federal do Brasil; Diploma
Honorifíco "Deputado Ulysses Guimarães" - "Democracia através do Parlamentar Brasileiro" da O.P.B. - Ordem dos Parlamentares do Brasil; Troféu Brasil "Deputado Ulysses Guimarães" - "O Senhor Diretas" da O.P.B. - Ordem dos Parlamentares do Brasil; Medalha de Ouro "Deputado Ulysses Guimarães" "Valorização da Democracia no Brasil" da O.P.B. - Ordem dos Parlamentares do
Brasil; Medalha de Prata "Deputado Ulysses Guimarães" - "Valorização do Parlamento Nacional" da O.P.B. - Ordem dos Parlamentares do Brasil; Placa de Bronze
comemorativa do Conselho do Projeto Cultural e Institucional Brasil 500 anos,
Conferência "Ações e Soluções Tributárias", da ABEEJ - Agência Brasileira de
Eventos e Estudos Jurídicos e Placa de Aço comemorativa do Conselho do Projeto
Cultural e Institucional Brasil 500 anos, Conferência "Como Vencer nas Eleições" - Direito, Ética e Marketing Político Eleitoral.
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PREFÁCIO
MARIO GARNERO
Presidente da Associação das Nações Unidas - Brasil/AONU
Nascido em 15 de agosto de 1937,em Campinas, Estado de São Paulo, Casado
com Sra. Maria Antonietta do Amaral Prestes Garnero. Filhos: Mario Bernardo, Alvaro
Luiz,Fernando Eduardo e Antonio Fernando. Formação Acadêmica: Direito Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e cursos de Administração nos Estados
Unidos e Alemanha. CARGOS EXERCIDOS: Presidente, Centro Acadêmico 22 de
Agosto, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo; Presidente, INES - Instituto
Nacional de Estudos Superiores; Membro do Conselho, Cisper - Owens (Illinois,
Subsidiária); Diretor, Monteiro Aranha S.A. Presidente, Fundação Projeto Rondon;
Presidente, Associação Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores - ANFAVEA;
Presidente, Sindicato Nacional da Indústria de Tratores, Caminhões e Veículos Similares
- SINFAVEA; Diretor de Relações Industriais, Volkswagen do Brasil S.A.; Diretor Jurídico,
Volkswagen do Brasil S.A.; Presidente, Confederação Nacional da Indústria - CNI;
Presidente Executivo, Grupo Brasilinvest; Presidente do Conselho de Administração,
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ITT - Standard Electrica S.A; Vice Presidente, Federação das Indústrias do Estado de
São Paulo / Centro das Indústrias do Estado de São Paulo - FIESP/CIESP; Membro,
Comissão Nacional de Energia; Presidente do Conselho de Administração, Nec do
Brasil S.A. CARGOS ATUAIS: Presidente do Conselho de Administração, Grupo
Brasilinvest; Presidente do Conselho de Administração, Fórum das Américas;
Presidente, JURISUL - Instituto Interamericano de Estudos Jurídicos sobre o Mercosul
e a Integração Continental; Presidente, Associação das Nações Unidas - Brasil.
OUTRAS ATIVIDADES: Consultor Institucional - Fiat SpA (1984/1985). LIVROS:
Carta de Salzburgo Edição ANFAVEA Associação Nacional dos Fabricantes de
Veículos Automotores - 1975; Energia, O Futuro é Hoje Edição ANFAVEA Associação
Nacional dos Fabricantes de Veículos Automotores - 1980; Jogo Duro - Editora
Best Seller - 1988; Imperativo do Diálogo Editora Fórum das Américas 1983;
Porque Acredito Edição Instituto Evaldo Lodi Fórum das Américas - 1983. Artigos
Publicados - Período 1997 / 2000: Carga Tributária Nacional - Correio Popular
e Correio Braziliense (1997); Tempo de Globalização Correio Popular (1997);
Visões Diferentes Diário do Comércio e Indústria(1998); A Maxi Redentora
Correio Popular e Correio Braziliense (1998); Como Cultivar um Ataque Especulativo
Folha de São Paulo(1998); Luta Contra o Tempo Folha de São Paulo (1998); A
Mercê das Tempestades Correio Braziliense (1998); O País e a Falta de Credibilidade
Correio Popular (1999); Brasil-Argentina: Parcerias para o Século 21 Gazeta
Mercantil(1999); The World Bank in Brazil Leaders Magazine (1999); Teorias do
Imobilismo Jornal da Tarde (2000). PRÊMIOS: Cidadão Paulistano Câmara
Municipal de São Paulo, 1962; Grão Mestre da Ordem do Mérito Militar - Brasília
Homem do Ano - Câmara de Comércio Brasil / EUA, 1984; Medalha Pacificador
Marechal Rondon; Grão Cavaleiro da Ordem do Mérito Anhanguera Goiás; Mérito
Industrial Federação das Indústrias do Estado do Piauí; Homem de Visão Troféu
Padre Anchieta; Prêmio Visconde de Cayru; Amigo da Marinha; Homem de Vendas
do Ano Associação dos Dirigentes de Vendas do Brasil 1980.
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PREFÁCIO
Mario Garnero
Associação das Nações Unidas - Brasil/ONU
Direitos Humanos, Imperativo Moral e Constitucional
Fiquei honrado com o convite do Nobre Deputado Federal Josué dos
Santos Ferreira, para integrar com o prefácio a Obra de sua autoria,
denominada: "Os Meandros do Congresso Nacional"- Como interagir e
participar das atividades legislativas brasileiras, tendo sido elaborada em
conjunto com seus pares, entre eles destacam-se alguns dos mais renomados
juristas do país e autoridades dos Poderes Legislativo e Judiciário. Fico
muito grato, até porque está Obra é um marco na história literária brasileira,
dentro de um novo conceito de Direitos Humanos, Imperativo Moral e
Constitucional, o qual está fundamentado na "Declaração Universal dos
Direitos Humanos" documento este em defesa maior da cidadania, da
liberdade e da justiça social, defendida assiduamente pelas Nações Unidas,
sendo a Obra "Os Meandros do Congresso Nacional", avalizada pela
Associação das Nações Unidas - Brasil/ONU, dada a seriedade e a
importante relevância para a Nação Brasileira no "aspecto" Político, Social,
Cultural e Informativo, que é decisiva na formação dos Direitos Humanos e
a conscientização civil e democrática para o pleno exercício da cidadania
do povo brasileiro no Estado Democrático de Direito
A instalação da Associação das Nações Unidas - Brasil/ONU é resultado
do encontro, realizado dia 21 de maio de 1998, em New York entre o
secretário-geral das Nações Unidas, Kofi Annan, e o empresário Mario
Garnero, presidente do Fórum das Américas. As Associações, presentes
em mais de 80 países, ocupam- se da aproximação entre a ONU e a sociedade
civil, com destaque para o setor empresarial. A Federação Mundial das
Entidades tem, entre seus presidentes de honra, Nelson Mandela, expresidente da África do Sul, e Maurice Strong, que foi o secretário-geral
da ECO-92, encontro mundial sobre o meio ambiente, realizado no Rio de
Janeiro.
A Associação das Nações Unidas-Brasil já conta com mais de dois anos
desde sua inauguração, no Parlatino, em Sao Paulo, com a presença do
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secretário-geral da ONU, Kofi Annan. Nesse período, na tarefa de
aproximação entre a sociedade civil e os objetivos previstos na Carta das
Nações Unidas, quisemos dedicar uma atenção toda especial ao tema dos
Direitos Humanos. Em sua primeira edição o Prêmio Direitos Humanos da
Associação homenageou, em caráter de aclamação, o então Secretário
Nacional dos Direitos Humanos e hoje Ministro da Justiça, José Gregori.
Nos Estados Unidos, a entidade similar conta com um orçamento de quatro
milhões e quinhentos mil dólares, oriundos de 300 empresas e 35 mil pessoas
associadas em todo o país. A sociedade é beneficiada em seu relacionamento
com a ONU. A Organização participa da definição, por exemplo, de padrões
e normas técnicas que são fundamentais na economia globalizada em áreas
estratégicas, tais como: telecomunicações, transporte marítimo e propriedade
intelectual. A Associação das Nações Unidas - Brasil/ONU, foi inaugurada
em 14 de julho de 1998, em São Paulo, com a honrosa presença do secretáriogeral da ONU, Kofi Annan, nesse ato dando posse ao empresário Mario
Garnero, como presidente da entidade no Brasil.
O Brasil, por descasos do passado, sofre atualmente do inevitável processo
da globalizaçao da economia e da informação, onde o instrumento básico é
a educação. Vivemos tempo de valores e problemas globalizados,
interdependentes e multidisciplinares - palavras às vezes rebuscadas, que
utilizamos para dizer que o mundo é cada vez menor e que "tudo se relaciona
com tudo".
Embora o Brasil esteja entre os países que mais reduziram a pobreza absoluta
- segundo relatório do Banco Mundial - o percentual de pessoas que vivem
com até 1 real e 80 centavos por dia caiu apenas de 17% a 15% em vinte
anos - de 77 a 97, como aponta relatório da Organização das Nações Unidas.
Mas temos hoje a realidade positiva de 38 milhões de crianças em escolas.
É a educaçao, ao lado da estabilidade econômica obtida e da solidez das
instituições democráticas, o fator básico nivelador da renda e gerador da
justiça social. Sem educação não há cidadania. Sem respeito aos direitos
humanos não há desenvolvimento. Neste mundo do novo milênio, a questão
dos direitos civis e políticos não é somente o imperativo moral que deve
pautar a condição da pessoa humana.
Infelizmente, a imagem brasileira é abalada, ainda hoje, por casos de violação
de direitos humanos. Neste quadro - com dificuldades econômicas próprias
da adequação do País à globalização - chama a atenção o reconhecimento
de que o processo de globalização trouxe até agora mais progresso aos países
desenvolvidos do que aos em desenvolvimento, como disse o diretor-geral
do Fundo Monetário lnternacional - FMI , Horst Köeler.
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A desigualdade social que vemos nos países em desenvolvimento, vemos
também entre as diferentes nações. As mais ricas e os mais pobres. Mas
devemos saber que 17% da população dos Estados Unidos, o país líder da
economia mundial, vive abaixo da linha da pobreza. As soluções, portanto,
são complexas, fogem a análises lineares.
Não basta somente o empenho do Governo - e o Governo do Presidente
Fernando Henrique Cardoso, precisamos reconhecer, conquistou avanços
no campo social em especial na educação, praticando modelos que podem
ser copiados no exterior.
Temos uma série de problemas, sim, mas a população brasileira está
superando, passo a passo, suas dificuldades. Precisamos manter nossa autoestima elevada, quando vemos que a indústria retoma seu desenvolvimento,
o índice de emprego começa a dar sinais de crescimento, os riscos de novas
crises na economia estão mais reduzidos.
Traz boa esperança dizer que o Banco Mundial indica-nos como 9ª potência
econômica mundial, com um Produto Interno Bruto, a produção de todos os
brasileiros, de 1,07 trilhão de dólares pelo critério de paridade de nosso
poder de compra.
Reafirmo que, sem educação, não há cidadania. Assim, a ponte que temos
de lançar para o futuro é construída todos os dias pelo Programa de
Alfabetização Solidária e pela ANDI, a Agencia Nacional dos Direitos
da Infancia, premiados pela Associação das Nações Unidas Brasil como
Entidade de Ação Pública e Privada.
O Programa de Alfabetização Solidária desenvolve, de forma criativa e
inovadora, parceria com empresas, universidades, pessoas físicas, prefeituras
e o Ministério da Educação, contra esse inimigo terrível dos direitos humanos
e do desenvolvimento social e econômico que é o analfabetismo.
Em igual medida atua a Agência Nacional dos Direitos da Infância. Voltada
à fase mais decisiva da formação do caráter da pessoa humana, a AND1
concentra-se na criança e no adolescente para substituir o desconhecimento
sobre o valor dos direitos humanos pela conscientização civil e democrática.
Poucas atividades poderão ser mais nobres do que esta.
Lembro que introduzi, então como diretor da Volkswagen, no final dos anos
70 e início dos anos 80, a Universidade do Trabalhador, com cursos de
alfabetização na empresa que podiam levá-lo até a pós-graduação de nível
superior. Desde então, acredito firmemente que a iniciativa privada pode
contribuir com programas educativos próprios. Atuar na educação é essencial.
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Ela é a garantia dos valores democráticos e do nosso desenvolvimento social.
Dados todos estes preceitos e dentro do mesmo espírito de Cidadania
Participativa e dos Direitos Humanos, tenho a honra de contribuir
prefaciando a Nobre Obra "Os Meandros do Congresso Nacional"- Como
interagir e participar das atividades legislativas brasileiras, sendo esta uma
Obra de caráter Acadêmica, Social, Cultural, Política, Histórica,
Educacional, Informativa e Institucional, bem como é a única do gênero
no país. Com certeza esta Obra vem abrir novos caminhos para a Sociedade
Brasileira, evidenciando na íntegra todas as ações sobre o Processo
Legislativo Federal no Congresso Nacional e de suas respectivas Casas:
Câmara dos Deputados e Senado Federal, a onde exprimi-se a real
condição de buscar no Poder Legislativo, a igualdade de justiça social nos
Direitos Fundamentais da Humanidade, tendo em vista que a função precípua
do Poder Legislativo é de assegurar a Democracia, a Defesa dos Preceitos
Constitucionais e a Soberania Nacional.
Dessa forma, a Obra "Os Meandros do Congresso Nacional" - Como
interagir e participar das atividades legislativas brasileiras, vem propiciar
à Nação Brasileira dentro de uma nova visão política e social, valores
inestimáveis ao Brasil, criando um novo paradigma educacional e um novo
ciclo de contribuição ao País, de maneira a estabelecer um novo conceito de
Cidadania Participativa junto ao Parlamento Nacional. Creio também,
que dada a importância e a relevância da Obra "Os Meandros do Congresso
Nacional", principalmente no campo acadêmico, a Obra certamente fará
parte integrante como fonte de pesquisas, consultas e estudos permanentes
nas Universidades, Faculdades e Escolas de todo o país, dando ênfase
para a inserção também da constituição da nova disciplina: a "Cadeira de
Direito Parlamentar" no Brasil.
É sem sombra de dúvidas, um marco na história das Instituições Democráticas
e do Povo Brasileiro, pelo simples fato de conscientizar e instruir a Sociedade
a participar, sugerir e cobrar dos Parlamentares as ações necessárias ao pleno
desenvolvimento do país, focando especialmente os direitos do cidadão,
que não poderia jamais deixar de contar com o apoio institucional da
Associação das Nações Unidas - Brasil/AONU.
Mario Garnero
Presidente da Associação da Nações Unidas - Brasil/AONU
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COLABORADOR ESPECIAL
SENADOR RONALDO CUNHA LIMA
Terceiro Secretário do Senado Federal
Biênio: 2001 - 2003
PMDB - Paraíba
51ª LEGISLATURA DO CONGRESSO NACIONAL
N
ascido em 18 de março de 1936. Casado com a Sra. Glória Rodrigues Cunha Lima Filhos:
Ronaldo Filho, Glauce, Cássio e Savigny. Formação Acadêmica: Advogado (formado pela Faculdade
de Direito da Universidade Federal da Paraíba). Atividade Profissional: Promotor de Justiça no
Estado da Paraíba; Professor de Prática Jurídica; Professor de Português e Literatura; Advogado
militante nos Fóruns dos Estados da Paraíba, São Paulo e Rio de Janeiro(1969/1982); Membro do
Conselho Federal da OAB, durante oito anos. Atividade Política: Vereador pelo município de Campina
Grande (1960/1962); - Deputado Estadual da Paraíba (1962/1966); - Deputado Estadual da Paraíba
{reeleito} (1966/1969); - Prefeito do município de Campina Grande (1º de janeiro a 13 de março
de 1969), quando teve seus direitos políticos cassados pelo regime militar; - Prefeito do município
de Campina Grande (1982/1988); - Governador do Estado da Paraíba (1991/1994); - Senador da
República (eleito para o período de 1995/2003); 2º Vice Presidente da Comissão Executiva Nacional
do PMDB. Secretário Geral da Associação dos Parlamentos Americanos (1998). Atividade Legislativa
no Senado Federal: Presidente da Comissão Especial destinada a apreciar o Projeto do novo Código
Civil ; - Membro da União Interparlamentar; - Membro do Grupo Interparlamentar de Turismo;Membro Titular da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (Fev/95 a Jan/97); - Membro
Titular da Comissão de Assuntos Sociais (Fev/95 a Jan/97); - Relator da Proposta de Emenda
Constitucional nº 39/95(Emenda nº 9/95) que flexibiliza o monopólio do petróleo; - Autor da PEC
nº 54/95 que dispõe sobre Efeito Vinculante; Primeiro-Secretário da Mesa Diretora do Senado
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Federal - Período (Fev/l997 a Fev/l999) sendo reeleito para o período fev/99 a fev/2001; Primeiro
Vice-Líder do PMDB no Senado Federal (fev/1995 a Fev/97). Missões no Exterior: Missão do Ministério
da Integração Regional - MIR, chefiada pelo Secretário Executivo e Governadores do Nordeste junto
ao BID(1993); - Conferência no México sobre Desarrolo Social y Pobreza(1993); Conferência
sobre o tema Intereracion de la comunidade y el médio ambiente em las actividades productivas México (1993); Integrante da Delegação Brasileira junto à 93ª Conferência da União Interparlamentar
- Madri/Espanha (1995).Primer Encuentro de Secretários de parlamentos Americanos, realizado
de 26 a 28 de novembro de 1998, na cidade de Santa Fé Bogotá, Colômbia. Condecorações: Medalha
Tiradentes da Loja Maçônica Regeneração Campinense - Campina Grande/PB (1986); - Ordem
do Mérito Judiciário do Trabalho no Grau de Grã Cruz - Brasília/DF (1991); - Grande Medalha da
Inconfidência Ouro Preto/MG (1992); - Medalha do Mérito Universitário - Universidade Estadual
da Paraíba - Campina Grande/PB (1994); - Comenda de Grande Oficial da Ordem do Mérito Militar
(1994); - Cidadão distinguido de San Cristóban de Las Casas (México-1993); - Medalhas Tobias
Barreto Faculdade Direito de Recife (1997) -: Diversos títulos honorários de Municípios da
Paraíba e de outros Municípios Brasileiros. Atividade Cultural: Membro da Academia de Letras de
Campina Grande; - Membro da Academia Paraibana de Letras; - Membro do P.E.N. Club do Brasil.
Publicações políticas: Estado e Município na Reprodução do Espaço - 1985 Palestra proferida no II
Encontro sobre Alternativas Econômico-sociais para o Desenvolvimento do Nordeste - A União
Superintendência de Imprensa e Editora PB Ideal e Compromisso 1991 Discurso de posse
como governador da Paraíba Flexibilização do Monopólio do Petróleo 1995 Relator da Emenda
à Constituição que altera o § 1º do art. 177 da Constituição Federal; Homenagem Póstuma ao
Governador Antonio Mariz- 1995; A Paraíba segue em Frente - 1996; A seu serviço I - Atividade
Parlamentar (1995/1996)- 1996; LDO (Lei da Diretrizes Orçamentária) 1996 Relator da Lei
9.293/96, que dispõe sobre as diretrizes para elaboração da lei orçamentária para 1997; Chamada
Escolar Desejo de Aprender - 1997 Redução da taxa de analfabetismo na Paraíba no período de
1991 a 1995; O Vôo do Condor - 150 anos de nascimento de Castro Alves 1997; Estados e
Municípios - Por um Desenvolvimento Regional Equilibrado 1997; Trabalho Humano 1997
Comentários sobre o desemprego no Brasil; Do Efeito Vinculante 1997; O Poder Judiciário na
Reforma da Previdência (PEC 33/96) 1997; Legislação Eleitoral 1997; Novo Código Civil (Uma
Nova Consciência Social) 1997; A transposição das Águas do Rio São Francisco - 1998; Sede de
Viver (Boqueirão ameaça de um colapso)1998; Em Defesa da Língua Portuguesa 1998; 3 seis,
3 setes, 3 oitos, 3 noves (Grito das Águas)1999; Homenagem póstuma a Humberto Lucena
1999; A seu serviço II Atividade Parlamentar (1996/1998)- 1999; Efeito Vinculante - 1999; Frentes
de Emergência (Programa de Renda Mínima Uma solução Definitiva) - 2000. Obras Literárias:
Recital sem Limite (Disco com declamações de poemas seus e de Augusto dos Anjos); Poema
Cotidiano 1980; Discursos de Paraninfo - Edição Independente PB -1987, Habeas Pinho
(petição para liberar um violão); Poemas de Sala e Quarto - Geração Editorial SP - 1992; 13
Poemas - Seara Nova Editores SP 1993; A Serviço da Poesia Discurso de Recepção e Posse no
P.E.N. Club do Brasil -Centro da Associação Mundial de Escritores- RJ - 1993 Cadeira 14- Discurso
de posse na Academia Paraibana de Letras 1994; Versos Gramaticais - Massao Ohno Editor SP
1994. Livro- 50 Canções de Amor e Um Poema de Espera - A União Superintendência de Imprensa
e Editora PB -1997; CD- 50 Canções de Amor e Um Poema de Espera 1997; Livro dos Tercetos
- Breves e leves poemas-1998; Legado poético Edição Comemorativa ao Centenário de Morte do
Poeta Cruz e Sousa Editora Gráfica Agnus, 1998.
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MINISTRO JOSÉ FRANCISCO REZEK
Juiz da Corte Internacional de Justiça - Haia
Membro deste Tribunal desde 6 de fevereiro de 1997
N
ascido em 18 de janeiro de 1944, em Cristina (MG). Bacharel em Direito
(1966); Departamento de Educação e Ciência (1967): Universidade Federal de
Minas Gerais (Belo Horizonte, MG); Doutor pela Universidade de Paris - Sorbonne
(1970); Diploma em Direito - Universidade de Oxford (1979); Cursos de
extensão e programas de pesquisa: Universidade de Harvard (1965); Academia
de Direito Internacional de Haia (1968,1970). Professor de Direito Internacional
e Direito Constitucional na Universidade de Brasília (1971-1997). Diretor do
Departamento de Direito (1974-1976); Diretor da Faculdade de Estudos Sociais
(1978-1979). Professor de Direito Internacional no Instituto Rio Branco (escola
oficial de diplomacia do Brasil (1976-1997). Conferencista na Academia de
Direito Internacional de Haia (1986) e no Instituto de Direito Público
Internacional e de Relações Internacionais em Thessaloniki (1989). Presidente
de Mesa em congressos, conferencista e examinador em concursos para
professores nas principais universidades brasileiras (desde 1971). Procurador
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da República perante o Supremo Tribunal Federal (1972-1979). Procurador
Geral da República (1979-1983). Ministro do Supremo Tribunal Federal,
nomeado pelo Presidente com a aprovação do Senado, em março de 1983, com
a idade de 39 anos. Renunciou ao cargo em março de 1990. Nomeado novamente
para o cargo em abril de 1992; aposentou-se em 1997. Ministro das Relações
Exteriores do Brasil (de março de 1990 a abril de 1992). Membro da Corte
Permanente de Arbitragem (desde 1987). Trabalhos publicados: A Lei dos
Tratados (em português), 1984; Direito Público Internacional (em português),
1a. ed., 1989, 7a. ed. 1997; Droits des traités; particularités des actes
constitutifs d'organisations internationales, 1968; La conduite des relations
internationales dans le droit constitutionnel latino-américain, 1970;
"Aspectos elementares do Estatuto da Igualdade", in Boletim do Ministério da
Justiça. No. 277, 1978; "Reciprocity as a Basis of Extradition", in British Year
Book of International Law, Vol. 52, 1981; "Protection of the Victims of Armed
Conflicts: Wounded, Sick and Shipwrecked", in International Dimensions of
Humanitarian Law, Unesco, Institut Henry Dunant, 1988 (precedido por uma
edição francesa,, 1986); "Le droit international de la nationalité", Academia de
Direito Internacional de Haia, Recueil des Cours, vol. 198, 1986; "Sur le
fondement du droit des gens", in Essays in honour of Krzysztof Skubizewski,
1996; "A New International Order", in Review of International Affairs, 1990;
"Una política comercial para los nuevos tiempos", in Revista Latinoamericana
de Integración, 1991; "Imunidade do Estado estrangeiro à juristição local", in
Hector Gross Espiel liber amicorum, 1997. Aproximadamente 45 monografias
e outros estudos legais publicados no /brasil em periódicos especializados.
Proferiu mais de 300 pareceres em nome do Ministério Público em processos
apresentados ao Supremo Tribunal Federal e publicados na sua Revista trimestral
(1972-1983). Emitiu acima de 500 votos divergentes no Supremo Tribunal
Federal, publicados em sua Revista trimestral e em outros periódicos (1983-1995).
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DESEMBARGADOR ANTÔNIO CARLOS VIANA SANTOS
Presidente da Associação dos Magistrados Brasileiros - AMB
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo - TJ/SP
N
ascido em 1942, na cidade de Sorocaba, Estado de São Paulo. Casado
com Sra. Maria Emília Cassiano do Nascimento Viana Santos. Filhos: Jayme dos
Santos e Julietta Viana dos Santos. Formação Educacional: Superior - Bacharel
em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo USP
Turma de 1965. Curso de pós-graduação, a nível de Mestrado em Direito Civil e
Processual Civil, na Pontifícia Universidade Católica de São Paulo PUC/SP, de
1977 a 1979. Atividades Jurídicas e Culturais: Professor Titular de Direito
Civil da Faculdade de Direito Padre Anchieta, de Jundiaí. Chefe do Departamento
de Direito Privado da Faculdade de Direito Padre Anchieta de Jundiaí, no período
de maio de 1969 a novembro de 1979. Professor Titular de Direito Civil da
Faculdade de Direito da Alta Paulista, de Tupã. Chefe do Departamento de Direito
Privado da Faculdade de Direito da Alta Paulista, de Tupã, no período de março
de 1970 a outubro de 1972. Professor Assistente, por concurso público, de
Direito Civil do Departamento de Ciências Jurídicas da Universidade de Taubaté
UNITAU, a partir de 1974. Membro da Comissão para emitir Parecer e eventual
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Substitutivo à Minuta de Anteprojeto sobre Juizados Especiais para Julgamentos
das Infrações Penais de Menor Potencial Ofensivo, do Tribunal de Alçada
Criminal, conforme Portaria nº 8-GP, de 06.05.1988. Curso sobre Divórcio,
Separação e Anulação de Casamento União Estável e Sociedade de Fato.
Promovido pela Escola Paulista da Magistratura, em 03 e 04 de maio de 1990.
Coordenador do Curso de Aperfeiçoamento/1991 2º Semestre, sobre
Associação de Magistrados, Corporativismo e Função Legislativa, promovido
pela Escola Paulista da Magistratura, realizado nos dias 05 e 06.12.1991.
Expositor no VIII Curso de Iniciação Funcional do 162º Concurso de Ingresso à
Magistratura, com o tema Provas Técnicas, promovido pela Escola Paulista da
Magistratura, em 16.07.1992. Expositor no Curso Aspectos Relevantes sobre
Juizados Especiais, sobre o tema Conselho Supervisor dos Juizados e Matéria
Revisional, promovido pelo Centro de Estudos Ministro Pedro Chaves,
realizado na Faculdade de Direito de Santos. Palestra proferida sobre o tema
Novas Abordagens do Papel Político do Juiz, promovida pelo Centro de Estudos
Judiciários Desembargador Edgard de Moura Bittencourt Araçatuba, em
16.07.1994. Palestra proferida sobre o tema: O Papel Político do Juiz,
promovida pelo Centro de Estudos Judiciários de Campinas e Região, em
21.10.1994. Palestra proferida sobre o tema: O Papel Político do Juiz,
promovida pelo Centro de Estudos Judiciários Ministro Pedro Chaves Santos,
em 22.12.1994. Debatedor na Palestra sobre o tema: Novo Regramento Jurídico
para o Concubinato, promovida pelo Centro de Estudos Judiciários CEDES
Desembargador Heráclides Batalha de Camargo, em 06.04.1995. Palestra sobre
o tema: Juizados Especiais para delitos de menor potencial ofensivo, proferida
no 3º Encontro de Magistrados, promovido pelo Centro de Estudos Judiciários
Desembargador Nelson Ferreira Leite Jales, Votuporanga e Fernandópolis e
Centro de Estudos Judiciários Professor Manoel Pedro Pimentel Andradina,
realizado na Comarca de Fernandópolis, em 06.05.1995. Expositor do Curso de
Atualização Funcional 2ª parte, aos Juízes do 163º Concurso de Ingresso à
Magistratura, sobre o tema: Jurisprudência da Segunda Seção Civil do Tribunal
de Justiça, promovido pela Escola Paulista da Magistratura, em 30.06.1995.
Palestra proferida no 5º Encontro de Magistrados, com o tema: Magistratura
Instituição e Atuação da Associação Paulista, promovida pelo Centro de Estudos
Judiciais Desembargador Nelson Ferreira Leite Jales, Votuporanga e
Fernandópolis e Centro de Estudos Judiciários Professor Manoel Pedro
Pimentel Andradina, em 07.10.1995. Expositor da palestra sobre o tema:
Dos Juizados Especiais Cíveis, promovida pelo Centro de Estudos Judiciais de
Campinas e Região, em 18 e 19.10.1995. Conferência sobre o tema: Implantação
dos Juizados Especiais Criminais no Estado de São Paulo: Estrutura
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Funcionamento e Competência Propostas de Regulamentação, no 3o Ciclo
de Debates Juizados Especiais Criminais, promovido pela Escola Paulista da
Magistratura, patrocinado pela Associação Paulista de Magistrados, tendo a
colaboração da APAMAGIS, Editora Revista dos Tribunais e Ministério Público
do Estado de São Paulo, em 26.10.1995. Palestra sobre Os juizados especiais
o primeiro discurso do novo presidente da Apamagis, promovido pelo Centro
de Estudos Judiciais de Campinas e Região, em 13.12.1995. Expositor da aula
sob o tema: Processo Civil 1, aos Estagiários do 5o ano de Direito, promovido
pela Escola Paulista da Magistratura, em 05.02.1996. Expositor do tema:
APAMAGIS e reformas constitucionais nos âmbitos administrativo, judiciário
e previdenciário, promovido pelo Centro de Estudos Judiciários CEDES
Desembargador Edgard de Moura Bittencourt Araçatuba, em 13.04.1996.
Expositor do tema: Magistratura Instituição Atuação da APAMAGIS, no
Encontro de Magistrados, promovido pelo Centro de Estudos Judiciários CEDES
Desembargador Nelson Ferreira Leite e Prof. Manoel Pedro Pimentel, em
22.06.1996. Participante dos Debates sobre Aspectos Práticos dos Juizados,
promovido pelo Centro de Estudos Judiciários CEDES Desembargador José
de Castro Duarte São José do Rio Preto, em 27.09.1996. Presidente do evento
O Novo Código de Processo Civil, promovido pela Escola Paulista da
Magistratura, Instituto dos Advogados de São Paulo e Centro de Estudos e
Pesquisas 1o TAC em 11.10.1996. Conclusões e Encerramento do 1o Encontro
SP/MS O Primeiro Ano da Lei dos Juizados Especiais (Lei 9.099/95) Aspectos
Práticos Encontro Anual de Centros de Estudos da Escola Paulista da
Magistratura, em 22.11.1996. Palestra proferida no 1o Encontro de Magistrados
de Águas de Santa Bárbara, sobre o tema: Magistratura e Reformas
Constitucionais, promovido pelo Centro de Estudos Judiciários CEDES
Desembargador Edgard de Moura Bittencourt e Dr. Hely Lopes Meirelles
(vinculados à Escola Paulista da Magistratura), em 21.03.1997. Palestra proferida
sobre o tema: Reformas Constitucionais do Poder Judiciário, promovida pelo
Centro de Estudos Judiciários CEDES Juiz Roberto da Costa Orlandini
(vinculado à Escola Paulista da Magistratura), em Piracicaba, em 11.06.1997.
Palestra sobre o tema: A Associação Paulista de Magistrados, proferida no 1o
Curso de Aperfeiçoamento a Magistrados do 167o Concurso de Ingresso na
Magistratura, promovido pela Escola Paulista da Magistratura, em 13.06.1997.
Palestra sobre o tema: Reformas Constitucionais, promovida pelo Centro de
Estudos Judiciais de Campinas e Região (vinculado à Escola Paulista da
Magistratura), em 26.06.1997. Palestra sobre o tema: Reforma Constitucional
e Poder Judiciário, proferida no Ciclo de Estudos promovido pelo Centro de
Estudos Judiciários CEDES Desembargador Edgard de Moura Bittencourt,
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em 05.07.1997. Palestra proferida sobre o tema: Reformas Constitucionais,
evento promovido pelo Centro de Estudos Judiciários CEDES Dr. Hely Lopes
Meirelles (vinculado à Escola Paulista da Magistratura), realizado no Salão do
Júri do Fórum da Comarca de Assis, em 08.10.1997. Palestra proferida no 4o
Curso de Aperfeiçoamento aos Magistrados aprovados no 170o Concurso de
Ingresso na Magistratura, em 11.11.1998. Integrante da Comissão de
Desembargadores participantes do Projeto de Estudos sobre a Reforma do
Poder Judiciário. Designado conforme portaria n. 22, de 19.11.1998.
Pareceres: Do Conselho Federal de Educação para a cadeira de Direito Civil,
número 491 e 3882. Trabalhos Publicados: DISTINÇÃO entre prescrição e
decadência. In: Revista de Processo - São Paulo, RT, 18:18,1980. TRIBUNAL de
Justiça Supranacional do Mercosul (1o Congresso de Magistrados do Mercosul).
In: Revista da Faculdade de Direito das Faculdades Metropolinas Unidas de São
Paulo FMU/SP. 16:23-37, 1996. TRIBUNAL de Justiça Supranacional do
Mercosul Revista da Associação dos Juizes do Rio Grande de Sul Magistratura
e Mercosul 195, novembro/1998. TRIBUNAL DE JUSTIÇA SUPRANACIONAL:
Aspectos da Jurisdição no Mercosul Revista da AJURIS, 1997. TRIBUNAL DE
JUSTIÇA SUPRANACIONAL DO MERCOSUL Revista Anamatra, ano 9, n.30, fev/
mar, Brasília, 1997. ESTADO NACIONAL E JURISDIÇÃO SUPRANACIONAL Revista
da Escola Paulista da Magistratura e Associação Paulista de Magistrados, ano 2,
n. 2, jan/abr, 1997. TRIBUNAL DE JUSTIÇA SUPRANACIONAL DO MERCOSUL
Revista da Faculdade de Direito das Faculdades Metropolitanas Unidas, Série
Internacional, ano 10, n. 16, jul/dez, 1996. ESPAÇOS DE INTEGRAÇÃO E
JURISDIÇÃO, SOBERANIA E JURISDIÇÃO SUPRANACIONAL Revista da Faculdade
de Direito das Faculdades Metropolitanas Unidas, Série Nacional, ano 10, n. 17,
jul/dez, 1996. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO PODER JUDICIÁRIO
BRASILEIRO Revista da Escola Superior da Magistratura do Estado de Santa
Catarina, n. 4, 1997. TRIBUNAL DE JUSTIÇA SUPRANACIONAL DO MERCOSUL
I Congresso de Magistrados do Mercosul Anais 1997, Associação dos
Magistrados Catarinenses.GARANTIAS E IMPEDIMENTOS CONSTITUCIONAIS
FUNCIONAIS DA MAGISTRATURA Revista da Escola da Magistratura do Estado
do Rio de Janeiro EMERJ Volume 1, n.4, Edição Especial, 1998. INTEGRAÇÃO
DOS PODERES JUDICIÁRIOS NAS AMÉRICAS Revista da Associação dos
Magistrados da Bahia AMAB Edição Especial da V Semana de Integração
Jurídica Interamericana, 1999. CURSO DE ALTOS ESTUDOS NAS ESCOLAS DA
MAGISTRATURA Anais do I Congresso Mundial das Escolas da Magistratura
Edição Especial da Escola Paulista da Magistratura, 1998. Eleito Membro Titular
da Academia Paulista de Magistrados.
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COLABORADORA ESPECIAL
DESEMBARGADORA FEDERAL MARLI MARQUES FERREIRA
N
ascida em 17 de abril de 1949, na Cidade de São Paulo. CURSO DE
GRADUAÇÃO - FACULDADE PAULISTA DE DIREITO DA PUC-SP - 1971.
EXPERIÊNCIA PROFISSIONAL: Procuradora do Departamento de Estradas de
Rodagem do Município de São Paulo - DERMU/SP, tendo atuado em
Desapropriações e Assessoria do Conselho Rodoviário Municipal para licitações
públicas. Procuradora Concursada da Prefeitura Municipal de São Paulo, tendo
atuado nos Departamentos de Desapropriações e Departamento Judicial, este nas
seguintes áreas: Responsabilidade Civil (culpa contratual e extra-contratual);
Funcionários Públicos e Ação Popular. Juíza Federal na Seção Judiciária de São
Paulo, tendo ingressado na carreira em fevereiro de 1988, e assumindo, na condição
de Juíza Titular as seguintes Varas: 1ª Vara Federal de Santos, tendo sido designada
para implantar a 1ª, 3ª e 4ª Varas, e organizado todo o setor administrativo do
Fórum da subseção Judiciária de Santos, tendo ali permanecido de agosto de 1988
até outubro de 1991, quando foi removida, a pedido, para a Capital. 9ª Vara Federal
Cível da Capital - de outubro de 1991 a julho de 1995. Juíza Federal convocada
para substituir no E. Tribunal Regional Federal da 3ª Região, de março a maio de
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1995. Juíza Federal promovida ao E. Tribunal Regional Federal da 3ª Região, tendo
sido empossada em 04 de agosto de 1995, assumindo suas funções junto à 2ª
Seção - 6ª Turma da Corte. Membro efetivo da Comissão de Jurisprudência do E.
Tribunal Regional Federal da 3ª Região desde 1995. Palestrante convidada para o
Curso de Iniciação de Novos Juízes da Escola de Magistrados do TRF da 3ª Região
- 1996 - 1997 e 1998. Membro da Comissão do VIII Concurso Público de Provimento
de Cargos de Juiz Federal Substituto da 3ª Região. (1998). Presidente da Comissão
do IX Concurso Público de Provimento de Cargos de Juiz Federal Substituto da 3ª
Região. (1999). Assistente do Curso de Especialização em Direito Público para
Juízes Federais e Magistrados do TRF da 3ª Região e PUC-SP. (1999). Presidente
da 6ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região. (1999 a 2001).
APERFEIÇOAMENTO PROFISSIONAL: Mestrado em Liberdades Públicas pela
Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo - 1978, tendo cursado as
seguintes disciplinas: Liberdades Públicas I e II; Tipos de Estado Moderno I, II e
III; Direito Urbanístico I e II; Sociologia Jurídica I e II e Filosofia do Direito. Cursos
de Aperfeiçoamento e Extensão Universitária: I Curso Básico de Direitos
Humanos Centro de Informações da ONU e Instituto Brasileiro de Direitos
Humanos 1970/1971; Curso de Especialização em Direito Administrativo - PUCSP - 1972; Curso de Alto Nível sobre os Instrumentos de Proteção dos Direitos
Individuais - USP - AJUFE - APR-SP e AAPMS) - 1979; I Curso de Economia do
Direito e das Leis para Juízes Federais - Universidade Santa Úrsula - RJ - 1995;
Curso de Mercado de Capitais para Juízes Federais IBMEC - Instituto Brasileiro
de Mercado de Capitais - 1994: Mercado de Capitais; Mercado de Renda Fixa;
Mercado de Renda Variável e Mercado de Derivativos. XXI Simpósio Nacional de
Direito Tributário OUT/1996; Curso de Psicologia Judiciária - Ministrado pelo
Procurador Geral Adjunto do Ministério da Solidariedade e Justiça de Portugal,
Dr. Almiro Rodrigues - TRF da 3ª Região - ABR/1997. Curso de Atualidades
Processo Civil e Processo Penal PUC-SP Escola de Magistrados do TRF da 3ª
Região NOV/1997; Curso de Especialização em Direito Público PUC (COGEAE)
SP TRF da 3ª Região, em andamento. (SET/1998); Mestrado em Processo Civil
PUC-SP (em andamento). SEMINÁRIOS E CONGRESSOS: Seminário sobre a
Modernização da Justiça Federal de 1ª Instância Conselho da Justiça Federal
Brasília OUT/1994. 2ª Jornada de Estudos Judiciários Conselho da Justiça
Federal Brasília MAI/1995. Seminário Aspectos Jurídicos, Econômicos e Sociais
da Privatização Escola Nacional de Magistratura MAI/1998. I Seminário de
Especialização em Direito Ambiental - Manaus - Environmental Law Institute - ELI
- 1994. Congresso Internacional de Direito Comunitário - JURISUL - Ouro Preto MG - SET/1996. Seminário Nacional da OMPI sobre Propriedade Industrial para
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Magistrados e Membros do Ministério Público - OMPI/APAMAGIS - OUT/1996. X
Congresso Brasileiro de Direito Tributário - Instituto Geraldo Ataliba - OUT/1996.
Jornadas de Direito Imobiliário - Escola Nacional da Magistratura - Comandatuba
- BA - NOV/1996. International Law Seminar - Orlando University Law School - USA
- JAN/1997. Reforma do Direito Processual Penal - CEJ- Centro de Estudos Judiciários
- FEV/1997. Simpósio Internacional - Penas Alternativas e Sistema Penitenciário
- Secretaria da Administração Penitenciária do Estado de São Paulo - MAR/1997.
Seminário de Direito Ambiental - Northwestern School of Law of Lewis & Clark
College Environmental & Natural Resources Law Seminar - Portland - Oregon USA - MAI/1997. Congresso Internacional de Direito Ambiental - Instituto O Direito
por um Planeta Verde - JUN/1997. Fórum das Américas - Mônaco - Junho/1997.
Congresso Mundial das Escolas de Magistratura SP. PALESTRAS PROFERIDAS:
1988 - Justiça Federal - Competência OAB - Seção de Santos - Instituto dos
Advogados de Santos. 1988 - Tráfico de Drogas e a competência da Justiça
Federal - Loja Maçônica (Santos). 1993 - Administração de Vara Federal - Escola
de Magistrados do TRF da 3ª Região. 1996 - Direito Tributário - Aspectos Polêmicos
na Justiça Federal - OAB de Campo Grande - Mato Grosso do Sul. 1996 - As
Funções Essenciais da Justiça - O Juiz e as Partes - I Curso de Formação e
Aperfeiçoamento de Juízes Federais da 3ª Região. 1997 - Temas de Direito
Administrativo na Justiça Federal - Interpretação do Direito Federal - Teoria
Aplicada - Escola de Magistrados do TRF da 3ª Região. 1997 - Medidas Alternativas
Protelatórias - Ciclo de Estudos Jurídicos - Prefeitura de Marília e Justiça Federal.
1998 - As Funções Essenciais da Justiça - Deontologia Jurídica - II Curso de
Formação e Aperfeiçoamento de Juízes Federais - Escola de Magistrados do TRF
da 3ª Região. 1998 - Processo Administrativo Fiscal e Regime Aduaneiro - PUC
(COGEAE) - Curso de Especialização em Direito Processual Tributário.
ASSOCIAÇÕES PROFISSIONAIS: AJUFE - Associação dos Juízes Federais do Brasil.
AJUFESP - Associação dos Juízes Federais de São Paulo e Mato Grosso do Sul.
Instituto Nacional de Direito Público - Sócio Benemérito nº 128. Associação
Brasileira das Mulheres de Carreira Jurídica - Filiada à Association de Femmes de
Carrieres Juridiques - Paris. IAWJ - International Association Of Women Judges USA - Washington - DC. IDIOMAS: Francês - Casa de Cultura Francesa Aliança
Francesa - 04 anos - 08 estágios - Escola Federal de Magistratura - SP (grau
avançado). Inglês - Sociedade Brasileira de Cultura Inglesa - 05 anos - 10 estágios
- Lower Cambridge - Escola Federal de Magistratura - SP (grau avançado).
Associação Alumni - 1997. Espanhol - Escola Federal de Magistratura - SP (grau
intermediário). Dra. MARLI MARQUES FERREIRA, Desembargadora - TRF
- 3ª Região.
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JUIZ HENRIQUE NELSON CALANDRA
Vice-Presidente da Federação Latino Americana de Magistrados
II Tribunal de Alçada Civil do Estado de São Paulo
N
ascido em 16 de Julho de 1945 em Itaquaquecetuba, Estado de São Paulo,
Juiz do Segundo Tribunal de Alçada Civil do Estado de São Paulo. Casado com
Sra. Lucy Helena Briani Calandra. Filha: Daniela Roberta Bagnatori Calandra.
FORMAÇÃO UNIVERSITÁRIA: Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo (PUC-SP), 1974. ESPECIALIZAÇÃO: Direito Processual
Civil pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). CURSOS: II
Congresso de Responsabilidade Civil no Transporte Terrestre de Passageiros 1º TAC - São Roque, São Paulo, Abril de 1997. 1º Seminário Internacional de
Direito Administrativo - Instituto de Direito Administrativo - São Paulo, Outubro
de 1986. Seminário sobre Mercado de Capitais - Bolsa de Valores do Estado de
São Paulo - BOVESPA - São Paulo, Dezembro de 1985. XIII Semana de Altos
Estudos do Problema do Menor - TJ/SP - APAMAGIS - São Paulo, 31 de Julho de
1983. III Seminário de Informática para Magistrados - PRODESP - TJ/SP - São
Paulo, 18 a 22 de Julho de 1983. Temas Fundamentais - Direito Civil - Associação
dos Advogados de São Paulo - AASP - São Paulo, Setembro de 1981. Aspectos
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Atuais do Processo do Trabalho - Associação dos Advogados de São Paulo AASP - São Paulo, Novembro de 1975. II Curso de Direito Processual Civil Associação dos Advogados de São Paulo - AASP - São Paulo, Junho de 1975.
EVENTOS E ENCONTROS: 1º Encontro Internacional de Direito Ambiental na
Amazônia - Presidente dos Debates sobre Meio Ambiente - TJ/AP - Macapá, Amapá,
de 03 a 06 de Junho de 1998. Encontro do Grupo Ibero-americano - Magistratura
e Direitos Fundamentais - Presidente dos Trabalhos - Associação de Magistrados
e Funcionários da Justiça Nacional - Buenos Aires, Argentina, de 30/4 a 02//5 de
1998. Instalação do 1º Curso de Formação de Magistrados do Chile - Instituto
Hernand Correia de Lacerda - Santiago, Chile, 29 de Abril de 1998. I Encontro
Mundial de Escolas de Magistrados - Escola Paulista de Magistratura - São Paulo,
Março de 1998. 40º Congresso da UNIÃO INTERNACIONAL DE MAGISTRADOS Presidente dos debates do Grupo Ibero-americano - UNIÃO INTERNACIONAL
DE MAGISTRADOS - AMPR - Porto Rico, de 11 a 16 de Outubro de 1997. III
Congresso de Magistrados Paranaenses - AMP - Curitiba, Paraná, Agosto de 1997.
1º Encontro Internacional de Magistrados - Trabalho e Justiça Social - TJ/AP Amazônia, Agosto de 1997. IX Encontro dos Tribunais de Alçada do Brasil Tribunais de Alçada de São Paulo - São Paulo, 29 a 30/08/97. Reunião do Grupo
Ibero Americano - UNIÃO INTERNACIONAL DE MAGISTRADOS - AMP - Foz do
Iguaçu,Paraná, de 14 a 16 de Março de 1997. Coordenador da 1ª Jornada da
Magistratura Luso-Brasileira - AMB - Lisboa, Portugal, 1991. XII Congresso
Brasileiro de Magistrados - Associação dos Magistrados Brasileiros - AMB - Belo
Horizonte, Minas Gerais, de 14 a 16 de Novembro de 1991. Organizador do VII
Congresso Ordinário da Federação Latino-Americana de Magistrados - FLAM São Paulo, Novembro de 1991. Congresso Nacional de Magistrados - Estatuto da
Magistratura - Associação dos Magistrados Brasileiros - SC - Camboriu, Santa
Catarina, de 13 a 15 de Setembro de 1990. I Encontro Brasileiro da Justiça
Eleitoral - Associação dos Magistrados Brasileiros - AMB - Camboriu, Santa
Catarina, de 13 a 15 de Setembro de 1990. 1º Encontro de Magistratura USA e
Brasil - Associação dos Magistrados Brasileiros - AMB - São Paulo, Março de
1988. CARGOS NA MAGISTRATURA: Eleito Presidente da 3ª Câmara do Segundo
Tribunal de Alçada Civil do Estado de São Paulo - janeiro de 2001. Promovido a
Juiz Titular do Segundo Tribunal de Alçada Civil do Estado de São Paulo - 15/6/
2000. Juiz de Direito Substituto em Segundo Grau junto ao 1º Tribunal de Alçada
Civil - de maio/1994 a junho/2000. Chefe de gabinete da Presidência do Tribunal
de Justiça do Estado de São Paulo, de Janeiro a Abril de 1994. Juiz Titular da 7ª
Vara da Família e Sucessões da Capital. Juiz Auxiliar da Capital, com exercício na
15ª Vara Cível, 21ª Vara Cível, 27ª Vara Cível e 4ª Vara da Fazenda Municipal. Juiz
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de Direito em Buritama, Jales e Suzano. Juiz Substituto do 146º concurso de
ingresso na Magistratura, posse em 23/01/81- comarca de Pirassununga.removido para Osasco, tendo trabalhado em Barueri e Itapecerica da Serra.
CARGOS ASSOCIATIVOS: Membro Fundador e Presidente Eleito da União dos
Profissionais Evangélicos do Direito - UPROED - setembro de 2000. Eleito VicePresidente da Federação Latino-americana de Magistrados em abril/2000.
Coordenador do Programa "Linha Direta Com a Justiça" - Rádio Bandeirantes/
SP - 1997/1999. Eleito Presidente do Conselho da Associação Mercosul Pelo
Estado de Direito Nas Relações Internacionais para mandato de 4 anos - Uruguai,
Agosto de 1998. Eleito Diretor do Instituto Internacional de Estudos e Pesquisas
sobre o Poder Judiciário - Reunião da Fundação Justiça Para o Mundo Associação dos Magistrados da Espanha - Madrid, Espanha, janeiro de 1997.
Presidente da Comissão de Investigação da UNIÃO INTERNACIONAL DE
MAGISTRADOS - Peru e Colômbia - 1996. Presidente do Grupo Ibero Americano
da UNIÃO INTERNACIONAL DE MAGISTRADOS - desde 1996. Palestrante: "Juez,
justicia e sociedade - 1º Congresso Nacional de Magistrados de Costa Rica Associação Costaricence de La Judicatura - São José, Costa Rica, de 30/10 a 02/
11 de 1996. Reeleito Vice-Presidente da UNIÃO INTERNACIONAL DE
MAGISTRADOS - Congresso Ordinário da UNIÃO INTERNACIONAL DE
MAGISTRADOS - AMH - Amsterdan, Holanda, em outubro de 1996. Palestrante:
"Transexualidade" em "A família e a Lei, os valores e as mudanças sociais" AMAGES - Vitória, Espírito Santo, de 21 à 25 de Outubro de 1996. Coordenador
do Programa de intercâmbio da Magistratura Brasileira e Norte Americana.
Representante da AMB no 3º Congresso da UNIÃO INTERNACIONAL DE
MAGISTRADOS - eleito Vice-Presidente - UNIÃO INTERNACIONAL DE
MAGISTRADOS - AMG - Atenas, Grécia, em outubro de 1994. Representante do
Brasil no Congresso do Grupo Ibero Americano da UNIÃO INTERNACIONAL DE
MAGISTRADOS - Espanha, 1994. Vocal da Federação Latino Americana - 1993/
1994. Secretário Geral da Federação Latino Americana de Magistrados - 1992/
1993. 2º Vice-Presidente da Associação Paulista de Magistrados - 1992/1993.
Secretário Geral da Associação Paulista de Magistrados - 1991/1992. Diretor
Cultural da Associação Paulista de Magistrados - 1990/1991. Delegado Brasileiro
no Congresso da Magistratura Portuguesa, 1989. CONFERÊNCIAS E PALESTRAS
PROFERIDAS: Expositor na XIV Jornada Científica do Hospital da Aeronáutica
de São Paulo - HASP, abordando os Aspectos Jurídicos da Responsabilidade no
Atendimento em Saúde - 14/9/2000. Reunião do Grupo Ibero-americano de
Minorias Étnicas e Direitos Humanos - Presidente dos Debates e Conferencista UNIÃO INTERNACIONAL DE MAGISTRADOS e TJ/AP - Arquipélago de Marajó,
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Junho de 1998. Conferencista no 1º Encontro Nacional de Servidores do Poder
Judiciário - Reforma Estrutural do Judiciário - "Reformas Constitucionais do
Poder Judiciário" - FENASJ - Nova Odessa, São Paulo, de 01 a 03 de Julho de
1997. Debatedor nas Jornadas de Direito Imobiliário - Escola Nacional de
Magistratura - Comandatuba, Novembro de 1996. Palestrante: "Seminário
Internacional sobre capacitacion judicial - Escola de Direito Comunitário do
Mercosul - Montevideo, Uruguai, Agosto de 1996. Conferencista no Representante
da AMB e da UNIÃO INTERNACIONAL DE MAGISTRADOS - Congresso sobre
liberdade de imprensa - Dissertante sobre o tema "Câmbios Estruturales del
Poder Judicial rumbro siglo XXI" na Suprema Corte do Paraguai - Associação
dos Magistrados do Paraguai - Assunção, Paraguai, de 27 à 29 de Julho de 1994.
Debatedor no Congresso Internacional "Libertad de Prensa" - Associação dos
Magistrados do Paraguai - Federacíon Interamericana de Abogados - Assunção,
Paraguai, Julho de 1994. Palestrante: "Associações de juízes como instrumento
de defesa da democracia" - FLAM - AMC - Santiago, Chile, 26 de Junho de 1993.
Conferencista na Suprema Corte do Chile - "Cortes Internacionais para julgamento
dos crimes ligados ao narcotráfico" - AMC - 1993. Palestrante na Suprema Corte
da Venezuela - "O Papel das Associações de Magistrados no aperfeiçoamento da
democracia na América-latina" - Caracas, 1992. Conferencista na Suprema Corte
de Justiça - Informática na Justiça - La Paz e Sucre, Bolívia, de 15 a 20 de Abril
de 1990. Palestrante: "A experiência do Magistrado - patrimônio público" Suprema Corte do Paraguai - Associação dos Magistrados do Paraguai - Assunção,
Paraguai - Setembro de 1991. HONRARIAS: Homenagem Especial do Senado
de Porto Rico - 09/10/97. Eleito Patrono de Honra e membro fundador da
Fundação Justiça para o Mundo da UNIÃO INTERNACIONAL DE MAGISTRADOSSede Madrid - Espanha, em 09/12/96. Homenagem Especial da Cidade de Sucre:
"Hóspede de Honra", no Congresso Extraordinário da Federação Latinoamericana de Magistrados - FLAM - Sucre, Bolívia, Julho de 1989. Eleito Membro
Titular da Academia Paulista de Magistrados.
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PROF. CELSO SEIXAS RIBEIRO BASTOS
Parecerista, Professor de Direito Constitucional e Direito das Relações Econômicas Internacionais do curso de pós-graduação da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC/SP, Diretor Geral do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, Procurador do Estado de São Paulo aposentado, Grande Oficial da
Ordem de Rio Branco.
O Prof. Celso Ribeiro Bastos é Doutor e Livre Docente em Direito
Constitucional pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. É responsável
pela coordenação do programa de pós-graduação em Direito Constitucional e
Direito das Relações Econômicas Internacionais da mesma instituição. Estudou
por dois anos na Universidade de Paris. É membro do Conselho de Estudos
Jurídicos da Federação do Comércio do Estado de São Paulo e integra a diretoria
da Academia Internacional de Direito e Economia. Foi homenageado pelo
Presidente da República com o grau de Comendador proposto pelo Conselho
da Ordem do Rio Branco, em 29 de abril de 1992. E, em 30 de abril de 1998,
foi homenageado pelo Presidente da República com o grau de Grande Oficial da
Ordem do Rio Branco. É autor de várias obras, dentre as quais destacam-se: o
Curso de Direito Constitucional, na sua 21ª edição; Comentários à Constituição
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do Brasil, em co-autoria com o Prof. Ives Gandra Martins, 15 livros publicados
sendo que alguns deles se encontram já em 2ª edição; o Curso de Direito
Financeiro e Tributário, na sua 8ª edição; o Curso de Direito Constitucional, na
sua 21ª edição; o Curso de Direito Administrativo, na sua 4ª edição e o curso de
Teoria do Estado e Ciência Política, na sua 4ª edição, todos os livros editados
pela Saraiva. Responsável pela organização e coordenação científica de cursos,
eventos, palestras e publicações, Prof. Celso Bastos esteve à frente da coordenação
científica do XX Congresso Brasileiro de Direito Constitucional que se realizou
em maio de 1999, no Hotel Maksoud Plaza. Também coordenou o Curso de
Especialização em Direito Constitucional pela web. É diretor da Revista de Direito
Constitucional e Internacional. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência
Política do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, cujo último número
publicado é o 30, editado pela Revista dos Tribunais. Tem diversos artigos
publicados- alguns deles se encontram disponíveis no site do IBDC - e participação
assídua em programas de cunho jornalístico, sempre esclarecendo temas ligados
ao Direito Constitucional, contribuindo, desta forma, para a formação da opinião
pública. As obras Democracia hoje: um modelo político para o Brasil. Coordenada
pela Prof.ª Maria Garcia; Hermenêutica e Interpretação Constitucional, de Prof.
Celso Bastos, 2ªed.: Tribunal de Jurisdição Constitucional, de Prof. André Ramos
Tavares: O mito da globalização, de Dr. Ricardo W. Caldas: Questões de Direito
Constitucional, do Prof. Ives Gandra Martins e Direitos Fundamentais e Controle
da Constitucionalidade, de Dr. Gilmar Ferreira Mendes, 2ª ed., são alguns frutos
de sua mais nova empreitada , Prof. Celso Bastos, Editor, que tem o compromisso
de editar obras de qualidade a um baixo custo, colaborando, assim, para o
aperfeiçoamento daqueles que se dedicam ao estudo do Direito.
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PROF. IVES GANDRA DA SILVA MARTINS
Professor de Direito Tributário e Constitucional
P rêmio ESSO do IV Centenário de São Paulo, monografia A História de São
Paulo até 1930 (1954); Bacharel em Direito pela USP (1958); Presidente do Partido
Libertador em São Paulo (1962/1964); Especialista em Direito Tributário pela Faculdade
de Direito da USP (1970) dissertação: A Apropriação Indébita no Direito Tributário;
Especialista em Ciência das Finanças pela Faculdade de Direito da USP (1971)
dissertação: As Despesas Militares nas Finanças Públicas - Teoria do Limite Crítico;
Tributarista de 1977, Homem de Visão 1987, Professor do Ano do Instituto Mackenzie
1990, Cidadão Consciência 1993; Conselheiro da OAB/SP (1979/1984 e 1987/1988);
Doutor em Direito pela Universidade Mackenzie (1982) com a Tese: Teoria da
Imposição Tributária; Professor Títular de Direito Econômico e Direito Constitucional
na Universidade Mackenzie (1980/1992); Professor Emérito da Universidade Mackenzie
(1990); Professor Emérito da Universidade Paulista (1993); Professor Emérito da ECEME
- Escola de Comando do Estado Maior do Exército Brasileiro (1994); Sócio Benemérito
e Presidente do Instituto dos Advogados de São Paulo (1985/1986); Membro do Instituto
dos Advogados Brasileiros (1979); Sócio-correspondente do Instituto dos Advogados
do Distrito Federal; Presidente do Conselho de Estudos Jurídicos da FCESP (1989/
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1998); Presidente da Câmara de Arbitragem da FCESP; Presidente do Clube de Poesia
(1994/1995); Acadêmico da Academia Paulista de Letras; Academia Paulista de Letras
Jurídicas; Academia Paulista de Direito; Academia Paulista de Educação; Academia
Brasileira de Letras Jurídicas; Academia Brasileira de Direito Tributário; Academia Lusíada
Ciências, Letras e Artes (Pres. 1982/1983); Academia Internacional de Direito e Economia
(Pres. 1998/1998); Academia Internacional de Cultura Portuguesa - Lisboa
(Correspondente); Academia Mato-grossense de Letras (Correspondente); Academia
de Letras da Faculdade de Direito da USP (Honorário); Academia Brasileira de Ciências
Políticas e Sociais; Academia Luso-Hispano-Brasileira de Direito; Academia Cristã de
Letras; Colar do Mérito Judiciário dos Tribunais de Justiça de São Paulo e Rio de Janeiro,
Medalha do Mérito Judiciário Grau Ouro do Tribunal de Justiça de Pernanbuco, Medalha
do Mérito Cultural Judiciário do Instituto Nacional da Magistratura, Ordem do Mérito
Legislativo das Assembléias Legislativas de Minas Gerais e do Pará (Cabanagem), Medalha
Anchieta da Câmara Municipal de São Paulo, Cidadão Araraquarense, Sãomanuelense
e Pratiano, Chevalier Commandeur e Gran Cruz do Mérito da Ordo Militaris et
Hospitalaris Sancti Lazari Hierosolymitani-fundada em 1097; Medalha do Pacificador
do Ministério do Exército, 25/08/95; Membro-correspondente do Instituto Histórico e
Geográfico do Distrito Federal; Membro do PEN Clube do Brasil, Ordem do Mérito
Militar-Grau oficial 2000; Publicou mais de 40 livros individualmente, 150 em co-autoria
e 800 estudos sobre direito, economia, filosofia, política, história, literatura, sociologia,
música, nos seguintes países: Alemanha, Angola, Argentina, Bahamas, Bélgica, Brasil,
Bulgaria, Cabo Verde, Canadá, Espanha, Holanda, Inglaterra, Portugal, Romênia, Rússia,
Taiwan e USA. Entre os livros estão: Desenvolvimento Econômico e Segurança NacionalTeoria do Limite Crítico, Apropriação Indébita no Direito Tributário, O Estado de
Direito e o Direito do Estado, Teoria da Imposição Tributária, Roteiro para uma
Constituição, O Poder, A Nova Classe Ociosa, Sistema Tributário na Constituição
de 1988, Uma Visão do Mundo Contemporâneo, a coletânea A Constituição
Aplicada, 12 volumes, assim como os Comentários à Constituição do Brasil, 15
volumes com Prof. Celso Ribeiro Bastos, os Comentários ao Código Tributário Nacional,
2 volumes e Comentários à Lei das Sociedades por Ações, coordenando equipe de
comercialistas com Geraldo de Camargo Vidigal; Participou de inúmeras bancas
examinadoras em diversas universidades do país (USP, UNESP, PUC-SP, FGV, Mackenzie,
Universidades Federais, etc...) para Professor Títular, Doutor e Mestre, assim como em
várias bancas de concurso para juíz federal, estadual, procurador municipal, juízes
administrativos etc...; Participou e coordenou mais de 500 Congressos e Simpósios,
nacionais e internacionais sobre Direito, Economia e Política.
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PROF. ANDRÉ RAMOS TAVARES
Professor de Direito Constitucional
D
outor em Direito do Estado (Constitucional) pela Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo - PUC/SP e mestre em Direito do Estado (Constitucional)
pela mesma universidade, com Pós-Graduação em Direito Processual Civil pelo
Centro de Extensão Universitária da USUC/SP. É advogado sócio de Celso Bastos
Advogados Associados e Diretor do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional
- IBDC. Foi diretor da Associação dos Pós-Graduandos da PUC/SP - APG/PUC;
ex-Procurador Municipal. É Professor do curso de Pós-graduação em Direito
Constitucional da Escola Superior de Direito Constitucional; Professorpesquisador de Direito Constitucional no curso de Pós-Graduação (Mestrado)
em Direito da Universidade Bandeirante de São Paulo - UNIBAN/SP; Professor
no Curso de Pós-Graduação (Mestrado) em Direito Constitucional da UNIMAR/
SP e Professor do Curso de Direito das Faculdades Metropolitanas Unidas - FMU/
SP. É autor das seguintes obras: Tribunal e Jurisdição Constitucional (São Paulo:
IBDC/CB editor, 1998. 187 p.); Teoria da Inconstitucionalidade das Leis: Causas
e Conseqüências da Antinomia entre Lei e Constituição (São Paulo: PUC, 1998.
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323 p.); Manual de Direito Administrativo com 12 CDs de áudio (São Paulo:
IBDC, CB editor, 1999. 218 p, obra em co-autoria); Da Argüição de
Descumprimento de Preceito Constitucional Fundamental (São Paulo: PUC, 2000.
329 p.); Enciclopédia do Direito Brasileiro (Rio de Janeiro: Forense, 2000. V. I,
505 p. Autoria: p. 1 - 27); As Tendências do Direito Público no Limiar de um
Novo Milênio (São Paulo: Saraiva, 2000. 728 p., em co-autoria com Celso Bastos).
Colaborador dos Jornais Folha de São Paulo, O Estado de São Paulo, Jornal
da Tarde(SP), Correio Braziliense, Jornal do Brasil (RJ), Boletim ADCOAS,
Boletim IOB e autor de diversos artigos em periódicos especializados. Recebeu
os seguintes prêmios e homenagens: Voto de Júbilo e congratulações pelo livro
Tribunal e Jurisdição Constitucional, da Câmara Municipal de São Paulo, em
4 jun. 1998; Título de Defensor da Segurança Pública conferido pela Federação
Nacional dos Delegados de Polícia Federal, em 3 dez. 1999, Salvador/BA; Prêmio:
Professor Antônio de Queiroz Filho conferido pela PUC/SP, como melhor aluno
da Turma de 1994.
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DR. CARLO BARBIERI
Consultor de Direito Internacional
Doutor em Economia graduou-se, na Faculdade de Economia São Luís em
1969 e em Direito, pela Universidade Mackenzie em 1970, ambos em São Paulo.
Possui mais de 60 cursos de especialização feitos no Brasil e no exterior, como
Fundação Getúlio Vargas, Universidade Sorbonne, na França e MIT nos EUA. Em
julho de 2000, concluiu seu mestrado em Administração(M.B.A.), na KennedyWestern University, focando a gestão das empresas no século XXI. Está atualmente
fazendo seu doutorado (PhD) em negócios internacionais na mesma
Universidade. Comércio Internacional & Transporte: Fez centenas de viagens
a mais de 70 países, em particular a Ásia, América Latina e Oceania. Presidiu
uma das maiores empresas de Comércio Exterior Brasileira, Ausminco Trading
S.A. Foi presidente da Associação Brasileira das Empresas de Comércio Exterior
(ABECE), das Câmaras de Comércio Brasil Austrália, China e República
Dominicana. Permanece no Conselho Superior da ABECE, e nos Conselhos de
Comércio Exterior da Federação do Comércio do Estado de São Paulo e
Associação Comercial de São Paulo. Recentemente preparou estudo estratégico
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para ampliar o comércio entre o Brasil e os EUA. Liderou a defesa das empresas
de transporte estrangeiras que tiveram sua atuação cerceada no Brasil. Dirigiu a
Associação Brasileira dos Transitários de Carga (forwarding) ABTC e a TNT Cargo.
Consultoria e Advocacia: No Brasil, dedicava-se, além do direito, ao lobby e
consultoria empresarial, tendo como clientes, empresas americanas como Kodak,
Black & Decker, General Electric e Cummins, assim como Governos e empresas
de quase toda a Ásia, com destaque para Taiwan, China, Hong-Kong e da Oceania,
de onde representou interesses da TNT e Commercial Metals. É autor do livro
Abuso do poder Econômico e Concorrência Desleal e membro do
Instituto dos Advogados. Conferencias e Artigos: Proferiu dezenas de
conferências, em diversos países, inclusive nos EUA, onde participou de encontro
no Carter Institute e no Federal Reserve Bank. Tem mais de uma centena de
artigos publicados, sendo que atualmente é colunista regular da revista financeira
Banco Hoje, da Floridian Magazine e do jornal Brazilian Papper. Ruden
McClosky & Financial Consultants: Está atualmente na sede de Fort
Lauderdale, como Consultor Internacional, onde atende pessoas e empresas
interessadas no desenvolvimento de negócios com empresas e com o governo
no Brasil e em outros países da América Latina, assim como o aconselhamento
de pessoas e empresários destes países que queiram desenvolver suas atividades
nos EUA. É o responsável pela edição do Ruden McClosky Newsletter em espanhol
e português.
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DR. NEWTON JOSÉ DE OLIVEIRA NEVES
Advogado, Presidente do Conselho Diretor da Oliveira Neves
Advogados Associados
A dvogado, Presidente do Conselho Diretor da Oliveira Neves Advogados
Associados, atuando há mais de 20 anos junto a empresas nacionais e
multinacionais. É especialista em Direito Empresarial, Tributário, Societário,
internacional, Investimentos Estrangeiros e Proteção de Bens. Membro da OAB
Ordem dos Advogados do Brasil; IFA International Fiscal Association, ABDF
Associação Brasileira de Direito Financeiro; CESA Centro de Estudos da
Sociedades de Advogados; AASP Associação do Advogados de São Paulo,
AMCHAM American Chamber of Commerce for Brazil e Academia Brasileira d
Direito Tributário; IBA International Bar Association; IASP Instituto dos
Advogados de São Paulo, American Manegement Association; OPB - Ordem
dos Parlamentares do Brasil, sendo membro do Conselho Consultivo - Federal.
Tendo recebido a Medalha do Mérito do Descobrido do Brasil Pedro Álvares
Cabral, a Grã Cruz da Ordem do Mérito do Empreendedor Visconde de Mauá;
WTCA World Trade Centers Association; tendo ministrado cursos e palestras
para mais de 10.000 empresas no Brasil e no exterior.
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Em sua extensa carreira profissional, escreveu diversos artigos, livros e trabalhos
na área do direito empresarial. Destacando-se: Collor o artífice do caos, A nova
trajetória profissional, Mais lucros com menos impostos, Proteção de bens: da
teoria à prática e Eliminando débitos com títulos da dívida pública. Foi o primeiro
advogado a liberar cruzados novos no País. Fluente Inglês, Espanhol e Italiano.
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Menção especial:
Esta Obra é dedicada especialmente a minha mãe e irmã:
Odir Rosa dos Santos
Marluce dos Santos Ferreira
Autor da Obra
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Os Meandros do
Congresso Nacional
Credibilidade reconhecida por Instituições
Governamentais e Não-Governamentais
de âmbito Nacional e Internacional,
comprovada através das
correspondências anexas:
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Os Meandros do
Congresso Nacional
Credibilidade reconhecida pelo Senado
Federal Brasileiro, através do Exmo. Sr.
Senador Edison Lobão em seu discurso
proferido no Plenário do Senado,
em 08 de novembro de 2001,
comprovado pelo Discurso anexo:
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SENADO FEDERAL
Pronunciamento Completo
Casa: Senado Federal Autor: EDISON LOBÃO (PFL/MA) Data: 08/11/2001
O SR. EDISON LOBÃO (PFL MA) Sr. Presidente, Srªs e Srs. Senadores, tenho em mãos "Os
Meandros do Congresso Nacional Como interagir e participar das atividades
legislativas brasileiras", de autoria do Deputado Josué dos Santos Ferreira.
Trata-se de uma obra de grande fôlego, com 900 páginas, que inova, de maneira didática, o
processo de conhecimento do Processo Legislativo brasileiro. O autor obteve o aval, registrado no
livro, de instituições brasileiras e internacionais da mais alta qualificação, notadamente de juristas, que reconheceram o mérito do difícil trabalho realizado por Josué dos Santos Ferreira.
Basta lembrar aqui quem é o Deputado Josué dos Santos Ferreira, nascido no Rio Grande
do Norte: formado em Administração de Empresas pela University of California Berkley EUA,
cursou, na Fundação Getúlio Vargas, o Programa de Direção Estratégica e Planejamento Empresarial. Participou em Genebra dos Seminários "Saúde, Educação e Moradia nos Países do Terceiro
Mundo" e "Ciências Políticas", promovidos pela ONU. Em Londres, participou do Seminário
"Ecologia no Brasil sobre a Floresta Amazônica", promovido pela BBC-1 e a Rede Globo. Exdiretor-adjunto do Departamento de Comércio Exterior para Assuntos ligados ao Mercosul, da
Câmara de Comércio, Indústria e Turismo Peruano-Brasileira, também representou a Revista
AJUFE Associação dos Juizes Federais do Brasil. Ex-assessor parlamentar do Senado Federal, é
atualmente Suplente de Deputado Federal pelo PPB do Rio Grande do Norte.
O livro que ora comento é o resultado da longa experiência do Autor na vida pública.
O Sr. Mário Garnero - empresário e Presidente da Associação das Nações Unidas Brasil/ONU
, no prefácio da obra, ressalta sua " relevância para a Nação Brasileira, no aspecto político, social,
cultural e informativo, que é decisiva na formação dos Direitos Humanos e conscientização civil e
democrática para pleno exercício do povo brasileiro no Estado Democrático de Direito".
Josué dos Santos Ferreira incluiu importantes artigos em sua obra, procurando esclarecer
judiciosamente as teses nela expostas, tornando-a um importante repositório de conhecimentos.
O livro "Os Meandros do Congresso Nacional", portanto, constitui um projeto de caráter
social, cultural, acadêmico, histórico, educacional e informativo que disponibiliza para a sociedade brasileira todas as informações sobre o processo legislativo. Contribui para a formação de uma
cultura de cidadania participativa junto ao Parlamento Nacional. É uma iniciativa que
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seguramente vem fortalecer a instituição, porque promove a aproximação da sociedade ao Poder
Legislativo Federal, com ênfase no conceito social voltado à cidadania participativa em nosso país.
Preenche, pois, uma lacuna. Mantém a sociedade informada de todos os trâmites operacionais da
estrutura orgânica do Poder Legislativo, que é o guardião e garantidor do Estado Democrático de
Direito, legitimado pela representação parlamentar.
Surgiu da obra a proposta de criação da cadeira de "Direito Parlamentar", idéia já adotada pela
Escola Superior de Direito Constitucional ESCD, que se espera seja ampliada nos cursos de
extensão e pós-graduação em Direito. Ensejará, sem dúvida, um novo conceito de cidadania
participativa junto ao Parlamento Nacional.
É uma obra, enfim, que se incorpora às lides jurídicas e parlamentares como uma referência da
maior importância para consultas dos interessados em assuntos que se vinculam à história política
brasileira.
Considero muito oportuno, Sr. Presidente, que se faça tal registro em nossos Anais, com os justos
aplausos ao Deputado Josué dos Santos Ferreira pela importância da obra que oferece à
cultura do nosso País.
Era o que eu tinha a dizer.
Obrigado.
Senador da República Edison Lobão
1º Vice-Presidente do Senado Federal e do Congresso Nacional
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Em memória:
Esta Obra é dedicada especialmente em memória do meu primo em 4º
grau, membro desta Casa no período de 1935 a 1938, o Senador da
República, Deputado Estadual, Vice-Governador, Prefeito,
Desembargador, Juiz de Direito e Promotor Público, Dr. Joaquim
Ignácio de Carvalho Filho, pelo Partido Republicano Federal-PRF, nascido
em 06.02.1888 e falecido em 09.06.1948, no Município de Martins, Estado do
Rio Grande do Norte.
Em memória:
Esta Obra é dedicada também especialmente em memória do meu avô, o
Agricultor, Sr. Francisco Horácio dos Santos, nascido em 19.01.1915 e
falecido em 15.09.1998, no Município de Martins, Estado do Rio Grande do
Norte.
Autor da Obra
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NOTA
INTRODUTÓRIA
Esta Obra ressalta a relevante importância do Congresso Nacional
para o processo decisório na democracia e no progresso contínuo da
Nação Brasileira.
Ao longo de sua trajetória na vida institucional do País, o Congresso Nacional tem sido palco de brilhantes vitórias para a Nação que se caracterizam como marcos memoráveis de nossa história política, cultural e social.
Deputados e Senadores empenharam-se sempre no sentido de trazer a
debate temas de inquestionável relevância para o País, o que serviu para
projetá-los individualmente e ao próprio Congresso Nacional.
Consigna-se, portanto, a atuação parlamentar sob contagiante emoção,
manifestada por vozes embargadas pelos sentimentos patrióticos em que
se envolve o parlamentar quando assoma à tribuna do Congresso Nacional, na defesa de ideais ou posturas que traçam o rumo dos acontecimentos políticos no País. Os brasileiros haverão de orgulhar-se daqueles
que os representaram, representam e representarão no Parlamento Nacional, cumprindo na íntegra e com dignidade e patriotismo o mandato
popular que lhes foi outorgado.
Procede-se dentro do possível, a uma seleção de ações concretas e eficazes do Congresso Nacional, valendo serem lembradas sempre, pois o
Congresso Nacional tem o papel e o dever de defender e assegurar a
nossa soberania nacional, e assim o tem feito, independentemente de
conceitos ou ideologias, cabendo a cada cidadão brasileiro o seu próprio
julgamento.
Autor da Obra
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
PREFÁCIO MARIO GARNERO
TOMO I - A HISTÓRIA CULTURAL E INSTITUCIONAL DO
CONGRESSO NACIONAL
JOSUÉ DOS SANTOS FERREIRA ................................................................................ 5
INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 8
O PARLAMENTO E A CONSOLIDAÇÃO DO IMPÉRIO ............................................ 10
CONSOLIDAÇÃO DO IMPÉRIO ................................................................................... 13
O 1º Gabinete, de 24 de julho de 1840 (liberal) .......................................................... 13
A legitimidade do Governo Imperial .......................................................................... 16
OS MÉTODOS PARLAMENTARES ............................................................................... 17
O Presidente do Conselho. O Parlamentarismo .......................................................... 17
A Demissão e Queda dos Ministros ............................................................................ 20
Dissoluções da Câmara dos Deputados ...................................................................... 23
O PAPEL DO PARLAMENTO NA CONSOLIDAÇÃO DO IMPÉRIO ......................... 32
DEPUTADOS BRASILEIROS ÀS CORTES DE LISBOA ............................................. 37
REUNIÃO DA CONSTITUINTE DE 1823 ..................................................................... 39
A CADEIA VELHA .......................................................................................................... 41
A CONSTITUINTE .......................................................................................................... 43
CONCLUSÃO ................................................................................................................... 47
O SENADO: PRIMEIRO ÓRGÃO INSTITUCIONAL NO ESTADO
INAUGURAL ............................................................................................................. 57
Os Hebreus .................................................................................................................. 57
O Estado Inaugural Helênico e o seu Senado ............................................................. 58
Como desapareceu aquele sistema ? ........................................................................... 62
O Estado Inaugural Romano e o seu Senado .............................................................. 64
ORIGENS DO SENADO NO PRIMEIRO REINADO DO BRASIL .............................. 68
O Senado do Primeiro Reinado: como e por que foi constituído ............................... 68
O Senado na Constituição de 1824 ............................................................................. 76
O SENADO DO SEGUNDO IMPÉRIO ........................................................................... 85
O Senado do Segundo Império e o seu tempo ............................................................ 85
O Senado, a questão financeira e os empréstimos internacionais ............................... 88
TOMO II - AS PROPOSIÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL
JOSUÉ DOS SANTOS FERREIRA .............................................................................. 95
PODER LEGISLATIVO ................................................................................................... 95
ATUAÇÃO PARLAMENTAR ......................................................................................... 97
FLUXOGRAMA OPERACIONAL - I ........................................................................... 102
FLUXOGRAMA OPERACIONAL - II .......................................................................... 103
FLUXOGRAMA OPERACIONAL - III ......................................................................... 104
FLUXOGRAMA OPERACIONAL - IV ........................................................................ 105
FLUXOGRAMA OPERACIONAL - V .......................................................................... 106
FLUXOGRAMA OPERACIONAL - VI ......................................................................... 107
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TIPOS DE PROPOSIÇÃO LEGISLATIVA ................................................................... 108
CÂMARA DOS DEPUTADOS
COMPOSIÇÃO DA MESA DIRETORA ................................................................. 109
SENADO FEDERAL
COMPOSIÇÃO DA MESA DIRETORA ................................................................. 110
TRAMITAÇÃO DE PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS NO
SENADO FEDERAL ................................................................................................ 113
Proposta de Emenda à Constituição (PEC) (artigo 60 da CF)
(artigo 354 e seguinte - RISF) ......................................................................................... 113
Projeto de Lei do Senado (PLS) (lei ordinária) ............................................................... 114
Projeto de Lei do Senado Complementar (PLS - COMPL) ............................................ 116
Projeto de Lei da Câmara (PLC) ou Projeto de Lei da Câmara
Complementar (PLC - COMPL) ..................................................................................... 117
Projeto de Decreto Legislativo (PDL) ............................................................................. 118
Observações ..................................................................................................................... 120
Projeto de Resolução (PRS) ............................................................................................ 120
Observações ..................................................................................................................... 121
Indicação (INS) (artigo 224 e seguintes - RISF) ............................................................. 122
Parecer (artigos 228 e 229 - RISF) .................................................................................. 122
Observações ..................................................................................................................... 123
Emenda ............................................................................................................................ 123
REQUERIMENTOS LEGISLATIVOS CONGRESSO NACIONAL ......... 127
Adiamento da Discussão (artigo 279) ............................................................................. 127
Adiamento de Votação (artigo 315 c/c 279) .................................................................... 127
Observações ..................................................................................................................... 128
Comparecimento de Ministro de Estado (artigo 255, II, “c”, 9) ..................................... 128
Constituição de Comissão Temporária (internas ou externas)
(artigos 74 e 225, II, “c”, 6) ............................................................................................. 129
Comissão Parlamentar de Inquérito (artigo 145 e seguintes - RISF) .............................. 129
Observações ..................................................................................................................... 130
Destaque para Aprovação ou Rejeição de Dispositivo de Projeto
(artigo 312, inciso III - RISF) .......................................................................................... 130
Observações ..................................................................................................................... 130
Destaque para Aprovação de Emenda (artigo 312, III - IRSF) ....................................... 130
Observações ..................................................................................................................... 131
Destaque de Rejeição de Emenda (artigo 312, inciso III - RISF) ................................... 131
Observações ..................................................................................................................... 131
Destaque de Dispositivo ou Emenda para Constituir Projeto Autônomo
ou Projeto em Separado (artigo 300, IX; artigo 312, I)
(artigo 314, VIII a 314, XII) ............................................................................................ 132
Observações ..................................................................................................................... 132
Destaque para Votação em Separado de Parte de Projeto ou de Substitutivo,
Emenda ou Parte de Emenda (DVS) (artigo 312, inciso II - RISF) ................................ 132
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Observações ..................................................................................................................... 133
Dispensa de Discussão (artigo 276 - RISF) .................................................................... 133
Observação ...................................................................................................................... 133
Dispensa de Interstício e Prévia Distribuição de Avulsos para Inclusão
em Ordem do Dia (artigo 281) ........................................................................................ 133
Observações ..................................................................................................................... 134
Dispensa de Parecer (artigo 119 c/c artigo 225, II, “c”, 5) ............................................. 134
Observações ..................................................................................................................... 134
Dispensa de Publicação de Redação Final para Imediata Apreciação
pelo Plenário (artigos 320 e 321) .................................................................................... 134
Observações ..................................................................................................................... 135
Encerramento da Discussão (artigo 275, inciso II) ......................................................... 135
Observação ...................................................................................................................... 135
Esclarecimento sobre Atos da Administração da Casa (artigo 215, II, “b”) ................... 135
Extinção da Urgência (artigo 352) .................................................................................. 136
Homenagem de Pesar (artigo 218) .................................................................................. 136
Observações ..................................................................................................................... 136
Inclusão em Ordem do Dia de Matéria em Condições de nela Figurar (artigo 167) ...... 137
Inclusão em Ordem do Dia de Matéria sem Parecer (artigo 172, I) ................................ 137
Observação ...................................................................................................................... 137
Informações (ou Remessa de Documentos) (artigo 216 e 217) ...................................... 137
Inversão da Ordem do Dia (artigo 175, IV) .................................................................... 138
Leitura de Qualquer Matéria para Conhecimento do
Plenário (artigo 214,§ único, I) ....................................................................................... 138
Licença para Missão no País ou no Exterior (artigo 40) ................................................. 138
Observações ..................................................................................................................... 139
Licença para Tratar de Assunto de Interesse Particular
(artigo 43, II, e Resolução nº 37/95) ............................................................................... 139
Observação ...................................................................................................................... 139
Licença para Tratamento de Saúde (artigo 43, I, e Resolução nº 37/95 .......................... 140
Observação ...................................................................................................................... 140
Não - Realização de Sessão em Determinado Dia (artigo 154, § 6º, II) ......................... 140
Permissão para Falar Sentado (artigo 214, § único, IV) ................................................. 140
Observação ...................................................................................................................... 141
Preferência (artigo 311) ................................................................................................... 141
Prorrogação de Prazo para Parecer (artigo 118, § 2º) ..................................................... 141
Observações ..................................................................................................................... 142
Prorrogação do Tempo da Sessão (artigo 215, III, “b”) .................................................. 142
Observações ..................................................................................................................... 142
Publicação de Informações Oficiais no Diário do
Senado Federal (artigo 215, II, “a”) ................................................................................ 142
Observação ...................................................................................................................... 143
Realização de Sessão Especial (artigo 199) .................................................................... 143
Realização de Sessão Secreta (artigo 190) ...................................................................... 143
Reconstituição de Proposição (artigo 215, II, “d”) ......................................................... 143
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Remessa a Determinada Comissão de Matéria Despachada
a Outra (artigo 255, II, “c”, 12) ....................................................................................... 144
Observação ...................................................................................................................... 144
Retirada de Proposição em Curso no Senado, exceto Indicação
e Requerimento (artigo 256) ............................................................................................ 144
Retirada de Requerimento de Urgência (artigo 344) ....................................................... 145
Retirada de Requerimento ou Indicação (artigo 256) ..................................................... 145
Retificação de Ata (artigo 214, § único, II) ..................................................................... 146
Sobrestamento do Estudo de Proposições (artigo 335) ................................................... 146
Observação ...................................................................................................................... 146
Tramitação Conjunta de Projetos (artigo 258) ................................................................ 147
Publicação de Documento no Diário do Senado Federal, para
Transcrição nos Anais (artigo 210) .................................................................................. 147
Observação ...................................................................................................................... 147
Urgência I (artigo 336, I - RISF) ..................................................................................... 147
Observação ...................................................................................................................... 148
Urgência II (artigo 336, inciso II - RISF) ........................................................................ 148
Observações ..................................................................................................................... 148
Urgência III (artigo 336, inciso III - RISF) ..................................................................... 149
Observação ...................................................................................................................... 149
Verificação de Votação (artigo 293) ................................................................................. 149
Observações ..................................................................................................................... 149
Votação de Projeto em Partes (artigo 235, III, “d”, 5) ..................................................... 150
Observação ...................................................................................................................... 150
Votação em Globo ou por Grupo de Dispositivos de Substitutivo da
Câmara a Projeto do Senado (artigo 287) ....................................................................... 150
Observações ..................................................................................................................... 151
Votação Nominal (artigo 294) ......................................................................................... 151
Observação ...................................................................................................................... 151
Voto de Aplauso, Regozijo, Louvor, Solidariedade, Congratulações,
Censura ou Semelhantes (artigo 222) .............................................................................. 151
Observação ...................................................................................................................... 152
CONGRESSO NACIONAL MEDIDA PROVISÓRIA RESOLUÇÃO
1/89 - CN, ALTERADA PELA RESOLUÇÃO 2/89 - CN ............................... 155
Veto .................................................................................................................................. 157
Projeto de Resolução (Reforma do Regimento Comum) ................................................ 158
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMPOF .................. 160
Projeto de Lei do Plano Plurianual .................................................................................. 161
Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO ......................................................... 162
Prazos .............................................................................................................................. 162
Projeto de Lei Orçamentária Anual ................................................................................. 163
Prazos .............................................................................................................................. 164
Projetos de Lei de Créditos Adicionais ........................................................................... 166
Prazos .............................................................................................................................. 166
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Contas do Presidente da República ................................................................................. 167
Da Delegação Legislativa (Lei Delegada) ....................................................................... 168
TOMO III - A IMPORTÂNCIA DO CONGRESSO NACIONAL NO
SETOR PRIVADO
JOSUÉ DOS SANTOS FERREIRA ............................................................................ 173
PODER LEGISLATIVO - AÇÃO PARLAMENTAR .................................................... 175
ATUAÇÃO PARLAMENTAR ....................................................................................... 176
I - Regulamentação da Economia .................................................................................... 176
II - Legislação Trabalhista ............................................................................................... 177
III - Custo de Financiamento ........................................................................................... 177
IV - Infra-Estrutura .......................................................................................................... 177
V - Sistema Tributário ..................................................................................................... 177
VI - Infra-Estrutura Social ............................................................................................... 177
REGULAMENTAÇÃO DA ECONOMIA ..................................................................... 178
I - Direitos de Propriedade e Garantia de Contratos ....................................................... 178
II - Participação do Capital Estrangeiro .......................................................................... 179
III - Reforma do Estado ................................................................................................... 179
IV - Meio Ambiente ........................................................................................................ 180
V - Comércio Exterior ..................................................................................................... 182
VI - Microempresas e Empresas de Pequeno Porte ........................................................ 182
VII - Desenvolvimento Regional ..................................................................................... 183
LEGISLAÇÃO TRABALHISTA .................................................................................... 183
I -Participação nos Lucros ou Resultados ....................................................................... 184
II - Participação na Gestão e Papel dos Sindicatos ......................................................... 184
III - Sistema de Negociação: ........................................................................................... 185
IV - Remuneração - Adicionais ....................................................................................... 185
V - Fiscalização - Inspeção do Trabalho ......................................................................... 186
VI - Relações Individuais de Trabalho ............................................................................ 186
VII - Segurança e Medicina do Trabalho ........................................................................ 186
VIII - Dispensa ................................................................................................................ 187
IX - Benefícios Indiretos ................................................................................................. 187
X - Política Salarial ......................................................................................................... 187
XI - Contratos Especiais de Trabalho .............................................................................. 188
XII - Direito de Greve ..................................................................................................... 188
CUSTO DE FINANCIAMENTO .................................................................................... 188
I - Reforma do Sistema Financeiro ................................................................................. 189
II - Taxa de Juros ............................................................................................................. 190
III - Empréstimos e Créditos Subsidiados ....................................................................... 190
INFRA-ESTRUTURA .................................................................................................... 191
I - Monopólio e Desregulamentação ............................................................................... 192
II - Planejamento de Longo Prazo ................................................................................... 193
III - Política de Transporte ............................................................................................... 193
SISTEMA TRIBUTÁRIO ............................................................................................... 194
I - Reforma Tributária ...................................................................................................... 194
INTRODUÇAO.p65
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II - Criação de Tributos, Contribuições Sociais e Alteração da Base ............................... 195
III - Desoneração das Exportações .................................................................................. 195
IV - Desoneração de Investimentos ................................................................................. 196
V - Multas Tributárias e Previdenciárias, Prazos de Recolhimento de Tributos, Execução
Fiscal e Parcelamento de Débitos ............................................................................. 196
INFRA-ESTRUTURA SOCIAL ..................................................................................... 197
I - Saúde ........................................................................................................................... 198
II - Previdência Social ..................................................................................................... 198
III - Educação .................................................................................................................. 198
TOMO IV - PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 54/95
QUE VISA INSTITUIR A SÚMULA VINCULANTE
SENADOR RONALDO CUNHA LIMA ..................................................................... 203
APRESENTAÇÃO . ........................................................................................................ 203
Histórico .......................................................................................................................... 204
A emenda, de nº 4, no Plenário, foi assim redigida ........................................................ 205
Razões da Proposta .......................................................................................................... 207
Das Críticas ..................................................................................................................... 211
Da Independência do Juiz ................................................................................................ 211
Da Jurisprudência ............................................................................................................ 213
Dos Efeitos da Proposta .................................................................................................. 214
Do Superior Tribunal De Justiça ..................................................................................... 215
Restrição Material ........................................................................................................... 216
Da Competência do Senado Federal ............................................................................... 217
Da Constitucionalidade ................................................................................................... 217
Da Administração Pública ............................................................................................... 217
Conclusão ........................................................................................................................ 217
PROPOSTA INICIAL APRESENTADA PELO SENADOR RONALDO CUNHA LIMA
Proposta de Emenda à Constituição nº 54 de 1995 ......................................................... 219
Justificação ...................................................................................................................... 219
Apoiamentos .................................................................................................................... 220
TOMO V - PARLAMENTO E TRATADO INTERNACIONAIS
MINISTRO JOSÉ FRANCISCO REZEK .................................................................. 225
§ 1. Sistemas de partilha do poder convencional ............................................................ 225
A - O modelo francês. O Império do Brasil, o Peru e a Venezuela ................................. 226
B - O Reino Unido ........................................................................................................... 227
C - Os Estados Unidos da América ................................................................................. 228
§ 2. O poder convencional no Brasil republicano ........................................................... 230
A - A polêmica Accioly - Valladão sobre os acordos executivos no Brasil ..................... 232
B - O regime constitucional de 1988 ............................................................................... 240
C - Constituição e acordos executivos: juízo de compatibilidade ................................... 243
1.º) O acordo executivo como subproduto de tratado vigente ......................................... 246
Acordo Argentina-Brasil sobre transportes marítimos, concluído por
troca de notas, em Brasília, em 18 de junho de 1981 ...................................................... 251
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Acordo Brasil-Malásia sobre estabelecimento de escritório comercial,
concluído por troca de notas, em Brasília, em 15 de outubro de 1981 ........................... 252
Acordo Argentina-Brasil sobre identificação de limites, concluído por
troca de notas, em Buenos Aires, em 16 de setembro de 1982 ....................................... 253
D - Procedimento parlamentar ........................................................................................ 255
“Decreto Legislativo nº 20, de 1962 ................................................................................ 262
TOMO VI - ANATOMIA DO PARLAMENTO BRASILEIRO
JUIZ HENRIQUE NELSON CALANDRA ................................................................ 267
TOMO VII - INDEPENDÊNCIA E HARMONIA DOS
PODERES E PRODUÇÃO LEGISLATIVA
DESEMBARGADORA FEDERAL MARLI MARQUES FERREIRA .................. 275
TOMO VIII - CONCEITOS DA JURISPRUDÊNCIA
NO PROCESSO LEGISLATIVO
DESEMBARGADOR ANTÔNIO CARLOS VIANA SANTOS ............................... 281
TOMO IX - SISTEMAS DE GOVERNO E REELEIÇÃO DOS
PRESIDENTES DA CÂMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO
FEDERAL NO BRASIL
PROFESSOR CELSO RIBEIRO BASTOS ................................................................ 287
PARLAMENTARISMO E PRESIDENCIALISMO
1- AS DIFERENÇAS ENTRE PARLAMENTARISMO E PRESIDENCIALISMO ..... 293
2- TIPOS FUNDAMENTAIS DE PARLAMENTARISMO
E PRESIDENCIALISMO ............................................................................................... 299
Presidencialismo ou Parlamentarismo? ........................................................................... 302
O Círculo Vicioso dos Partidos ........................................................................................ 303
Presidencialismo e Parlamentarismo, Tema Candente .................................................... 307
3- O TIPO DE SISTEMA DE GOVERNO IDEAL PARA O BRASIL ......................... 309
Divórcio entre Estado e Nação ........................................................................................ 312
TOMO X - PARLAMENTARISMO E PRESIDENCIALISMO
PROFESSOR IVES GANDRA DA SILVA MARTINS .............................................. 317
TOMO XI - O CONGRESSO NACIONAL COMO PODER CONSTITUINTE
PROFESSOR ANDRÉ RAMOS TAVARES ................................................................ 329
1- CONCEITOS BÁSICOS E PROPOSTA DE ANÁLISE ............................................ 329
2- O PODER CONSTITUINTE UMA APROXIMAÇÃO
Histórica e Teórica ........................................................................................................... 331
3- A FORÇA DO PODER CONSTITUINTE ................................................................. 334
4- A ASSEMBLÉIA CONSTITUINTE .......................................................................... 337
4.1- A Assembléia Constituinte de 1823 ......................................................................... 340
4.2- A elaboração da Constituição de 1891 ..................................................................... 341
INTRODUÇAO.p65
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4.4- A imposição da Constituição de 1937 ...................................................................... 342
4.6- A Constituição de 1967 ............................................................................................ 342
4.7- O surgimento da Constituição de 1988 .................................................................... 343
5- LIMITES AO PODER CONSTITUINTE ................................................................... 344
6- O MOMENTO DE RUPTURA E A QUESTÃO DA LEGITIMIDADE ................... 346
7- O PODER CONSTITUINTE REVOLUCIONÁRIO E O PODER
COSTITUINTE POSTERIOR (SEQÜENCIAL) ........................................................... 350
8- A REFORMA DA CONSTITUIÇÃO PELOS PARLAMENTARES ........................ 351
9- LIMITAÇÕES À COMPETÊNCIA DE REFORMA
CONSTITUCIONAL DO CONGRESSO NACIONAL ................................................. 354
10- UMA NOVA CONCEPÇÃO DA COMPETÊNCIA REFORMADORA:
AS REVISÕES CONSTITUCIONAIS E O PAPEL DO
CONGRESSO NACIONAL ............................................................................................ 355
11- IDÉIAS FINAIS ........................................................................................................ 357
TOMO XII - A VISÃO DO CONGRESSO NORTE AMERICANO E
EUROPEU SOBRE O LOBBY EM UMA DEMOCRACIA
MODERNA E GLOBALIZADA
CARLO BARBIERI ...................................................................................................... 363
TOMO XIII - AS MEDIDAS PROVISÓRIAS E O
CONGRESSO NACIONAL
NEWTON JOSÉ DE OLIVEIRA NEVES .................................................................. 375
1- INTRODUÇÃO . ........................................................................................................ 375
2- ORIGEM DA MEDIDA PROVISÓRIA ..................................................................... 375
3- DIFERENÇAS E SEMELHANÇAS ENTRE O DECRETO-LEI E
A MEDIDA PROVISÓRIA ............................................................................................. 377
4- DA INSTITUIÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA TENDO COMO FINALIDADE A
CRIAÇÃO DO REGIME PARLAMENTARISTA ......................................................... 378
5- LIMITAÇÕES DA MEDIDA PROVISÓRIA ............................................................. 379
6- DA IMPOSSIBILIDADE DA REEDIÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA ............... 382
7- DA IMPOSSIBILIDADE DE EMENDA AO TEXTO
DA MEDIDA PROVISÓRIA .......................................................................................... 384
8- O CONTROLE JUDICIAL DOS PRESSUPOSTOS CONSTITUCIONAIS DAS
MEDIDAS PROVISÓRIAS ............................................................................................ 386
9- CONCLUSÕES .......................................................................................................... 389
10- BIBLIOGRAFIA ...................................................................................................... 393
TOMO XIV - REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
RESOLUÇÃO Nº 17, DE 1989
APROVA O REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS
DEPUTADOS ........................................................................................................... 397
TÍTULO I
DISPOSIÇÕES PRELIMINARES ........................................................................... 398
INTRODUÇAO.p65
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CAPÍTULO I
DA SEDE (art. 1º) ..................................................................................................... 398
CAPÍTULO II
DAS SESSÕES LEGISLATIVAS (art. 2º) ................................................................ 398
CAPÍTULO III
DAS SESSÕES PREPARATÓRIAS ......................................................................... 399
Seção I
Da Posse dos Deputados (arts. 3º e 4º) ..................................................................... 399
Seção II
Da Eleição da Mesa (arts. 5º a 8º) ............................................................................. 400
CAPÍTULO IV
DOS LÍDERES (arts. 9º a 11) ................................................................................... 403
CAPÍTULO V
DOS BLOCOS PARLAMENTARES, DA MAIORIA E DA MINORIA
(arts. 12 e 13) ............................................................................................................. 404
TÍTULO II
DOS ÓRGÃOS DA CÂMARA ................................................................................ 405
CAPÍTULO I
DA MESA ................................................................................................................. 405
Seção I
Disposições Gerais (arts. 14 e 15) ............................................................................. 405
Seção II
Da Presidência (arts. 16 a 18) ................................................................................... 408
Seção III
Da Secretaria (art. 19) ............................................................................................... 411
CAPÍTULO II
DO COLÉGIO DE LÍDERES (art. 20) ..................................................................... 412
CAPÍTULO III
DA PROCURADORIA PARLAMENTAR (art. 21) ................................................. 412
CAPÍTULO IV
DAS COMISSÕES ................................................................................................... 413
Seção I
Disposições Gerais (arts. 22 a 24) ............................................................................. 413
Seção II
Das Comissões Permanentes ..................................................................................... 415
Subseção I
Da Composição e Instalação (arts. 25 a 28) ............................................................ 415
Subseção II
Das Subcomissões e Turmas (arts. 29 a 31) ............................................................. 417
Subseção III
Das Matérias ou Atividades de Competência das Comissões (art. 32) .................... 418
Seção III
Das Comissões Temporárias (art. 33) ....................................................................... 428
Subseção I
Das Comissões Especiais (art. 34) ........................................................................... 428
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Subseção II
Das Comissões Parlamentares de Inquérito (arts. 35 a 37) ..................................... 429
Subseção III
Das Comissões Externas (art. 38) ............................................................................. 431
Seção IV
Da Presidência das Comissões (arts. 39 a 42) ........................................................... 431
Seção V
Dos Impedimentos e Ausências (arts. 43 e 44) ......................................................... 434
Seção VI
Das Vagas (art. 45) .................................................................................................... 434
Seção VII
Das Reuniões (arts. 46 a 48) ..................................................................................... 435
Seção VIII
Dos Trabalhos ............................................................................................................ 437
Subseção I
Da Ordem dos Trabalhos (arts. 49 a 51) .................................................................. 437
Subseção II
Dos Prazos (art. 52) .................................................................................................. 438
Seção IX
Da Admissibilidade e da Apreciação das Matérias pelas Comissões
(arts. 53 a 59) ............................................................................................................ 439
Seção X
Da Fiscalização e Controle (art. 60 e 61) .................................................................. 443
Seção XI
Da Secretaria e das Atas (arts. 62 e 63) .................................................................... 444
Seção XII
Do Assessoramento Legislativo (art. 64) .................................................................. 445
TÍTULO III
DAS SESSÕES DA CÂMARA ................................................................................ 446
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES GERAIS (arts. 65 a 78) ................................................................... 446
CAPÍTULO II
DAS SESSÕES PÚBLICAS ..................................................................................... 451
Seção I
Do Pequeno Expediente (arts. 79 a 81) ..................................................................... 451
Seção II
Da Ordem do Dia (arts. 82 a 86) ............................................................................... 453
Seção III
Do Grande Expediente (arts. 87 e 88) ....................................................................... 455
Seção IV
Das Comunicações de Lideranças (art. 89) ............................................................... 455
Seção V
Das Comunicações Parlamentares (art. 90) .............................................................. 455
Seção VI
Da Comissão Geral (art. 91) ..................................................................................... 456
INTRODUÇAO.p65
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CAPÍTULO III
DAS SESSÕES SECRETAS (arts. 92 a 94) ............................................................. 456
CAPÍTULO IV
DA INTERPRETAÇÃO E OBSERVÂNCIA DO REGIMENTO ............................ 458
Seção I
Das Questões de Ordem (art. 95) .............................................................................. 458
Seção II
Das Reclamações (art. 96) ........................................................................................ 459
CAPÍTULO V
DA ATA (arts. 97 a 99) .............................................................................................. 459
TÍTULO IV
DAS PROPOSIÇÕES ............................................................................................... 461
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES GERAIS (arts. 100 a 107) ............................................................... 461
CAPÍTULO II
DOS PROJETOS (arts. 108 a 112) ........................................................................... 464
CAPÍTULO III
DAS INDICAÇÕES (art. 113) .................................................................................. 466
CAPÍTULO IV
DOS REQUERIMENTOS ........................................................................................ 467
Seção I
Sujeitos a Despacho Apenas do Presidente (art. 114) ............................................... 467
Seção II
Sujeitos a Despacho do Presidente, Ouvida a Mesa (arts. 115 e 116) ...................... 468
Seção III
Sujeitos a Deliberação do Plenário (art. 117) ........................................................... 469
CAPÍTULO V
DAS EMENDAS (arts. 118 a 125) ........................................................................... 471
CAPÍTULO VI
DOS PARECERES (arts. 126 a 130) ........................................................................ 474
TÍTULO V
DA APRECIAÇÃO DAS PROPOSIÇÕES .............................................................. 475
CAPÍTULO I
DA TRAMITAÇÃO (arts. 131 a 136) ....................................................................... 475
CAPÍTULO II
DO RECEBIMENTO E DA DlSTRlBUIÇÃO DAS
PROPOSIÇÕES (arts. 137 a 143) ............................................................................. 476
CAPÍTULO III
DA APRECIAÇÃO PRELIMINAR (arts. 144 a 147) .............................................. 480
CAPÍTULO IV
DOS TURNOS A QUE ESTÃO SUJEITAS AS
PROPOSIÇÕES (arts. 148 e 149) ............................................................................. 481
CAPÍTULO V
DO INTERSTÍCIO (art. 150) ................................................................................... 481
INTRODUÇAO.p65
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CAPÍTULO VI
DO REGIME DE TRAMlTAÇÃO (art. 151) ........................................................... 482
CAPÍTULO VII
DA URGÊNCIA ....................................................................................................... 483
Seção I
Disposições Gerais (art. 152) .................................................................................... 483
Seção II
Do Requerimento de Urgência (arts. 153 a 156) ...................................................... 483
Seção III
Da Apreciação de Matéria Urgente (art. 157) ........................................................... 484
CAPÍTULO VIII
DA PRIORIDADE (art. 158) .................................................................................... 485
CAPÍTULO IX
DA PREFERÊNCIA (arts. 159 e 160) ...................................................................... 486
CAPÍTULO X
DO DESTAQUE (arts. 161 e 162) ............................................................................ 487
CAPÍTULO XI
DA PREJUDICIALIDADE (arts. 163 e 164) ........................................................... 489
CAPÍTULO XII
DA DlSCUSSÃO ...................................................................................................... 490
Seção I
Disposições Gerais (arts. 165 a 170) ......................................................................... 490
Seção II
Da Inscrição e do Uso da Palavra ............................................................................. 491
Subseção I
Da Inscrição de Debatedores (arts. 171 e 172) ........................................................ 491
Subseção II
Do Uso da Palavra (arts. 173 a 175) ........................................................................ 492
Subseção III
Do Aparte (art. 176) .................................................................................................. 493
Seção III
Do Adiamento da Discussão (art. 177) ..................................................................... 493
Seção IV
Do Encerramento da Discussão (art. 178) ................................................................ 494
Seção V
Da Proposição Emendada Durante a Discussão (art. 179) ....................................... 494
CAPÍTULO XIII
DA VOTAÇÃO .......................................................................................................... 495
Seção I
Disposições Gerais (art. 180 a 183) .......................................................................... 495
Seção II
Das Modalidades e Processos de Votação (arts. 184 a 188) ...................................... 496
Seção III
Do Processamento da Votação (arts. 189 a 191) ....................................................... 499
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Seção IV
Do Encaminhamento da Votação (art. 192) ............................................................... 501
Seção V
Do Adiamento da Votação (art. 193) ......................................................................... 502
CAPÍTULO XIV
DA REDAÇÃO DO VENCIDO, DA REDAÇÃO FINAL E DOS AUTÓGRAFOS
(arts. 194 a 200) ........................................................................................................ 502
TÍTULO VI
DAS MATÉRIAS SUJEITAS A DISPOSIÇÕES ESPECIAIS ................................. 504
CAPÍTULO I
DA PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO (arts. 201 a 203) .................. 504
CAPÍTULO II
DOS PROJETOS DE INICIATIVA DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA COM
SOLICITAÇÃO DE URGÊNCIA (art. 204) ............................................................. 506
CAPÍTULO III
DOS PROJETOS DE CÓDIGO (arts. 205 a 213) .................................................... 506
CAPÍTULO III-A
DOS PROJETOS DE CONSOLIDAÇÃO ................................................................ 509
CAPÍTULO IV
DAS MATÉRIAS DE NATUREZA PERIÓDICA ................................................... 510
Seção I
Dos Projetos de Fixação da Remuneração dos Membros do Congresso Nacional, do
Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de Estado (art. 214)
................................................................................................................................... 510
Seção II
Da Tomada de Contas do Presidente da República (art. 215) ................................... 511
CAPÍTULO V
DO REGIMENTO INTERNO (art. 216) .................................................................. 511
CAPÍTULO VI
DA AUTORIZAÇÃO PARA INSTAURAÇÃO DE PROCESSO CRIMINAL
CONTRA O PRESIDENTE E O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA E OS
MINISTROS DE ESTADO (art. 217) ....................................................................... 512
CAPÍTULO VII
DO PROCESSO NOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE DO PRESIDENTE E
DO VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA E DE MINISTROS DE
ESTADO (art. 218) ................................................................................................... 513
CAPÍTULO VIII
DO COMPARECIMENTO DE MINISTRO DE ESTADO (arts. 219 a 223) .......... 514
CAPÍTULO IX
DA PARTICIPAÇÃO NA COMISSÃO REPRESENTATIVA DO CONGRESSO
NACIONAL E NO CONSELHO DA REPÚBLICA (arts. 224 e 225) ..................... 516
TÍTULO VII
DOS DEPUTADOS .................................................................................................. 517
CAPÍTULO I
DO EXERCÍCIO DO MANDATO (arts. 226 a 234) ................................................ 517
INTRODUÇAO.p65
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CAPÍTULO II
DA LICENÇA (arts. 235 a 237) ............................................................................... 520
CAPÍTULO III
DA VACÂNCIA (arts. 238 a 240) ............................................................................. 521
CAPÍTULO IV
DA CONVOCAÇÃO DE SUPLENTE (arts. 241 a 243) ......................................... 523
CAPÍTULO V
DO DECORO PARLAMENTAR (art. 244 a 248) .................................................... 524
CAPÍTULO VI
DA LICENÇA PARA INSTAURAÇÃO DE PROCESSO CRIMINAL CONTRA
DEPUTADO (arts. 249 a 251) .................................................................................. 525
TÍTULO VIII
DA PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL ...................................................... 527
CAPÍTULO I
DA INICIATIVA POPULAR DE LEI (art. 252) ...................................................... 527
CAPÍTULO II
DAS PETIÇÕES E REPRESETAÇÕES E OUTRAS FORMAS DE
PARTICIPAÇÃO (arts. 253 e 254) ........................................................................... 528
CAPÍTULO III
DA AUDIÊNCIA PÚBLICA (arts. 255 a 258) ......................................................... 528
CAPÍTULO IV
DO CREDENCIAMENTO DE ENTIDADES E DA
IMPRENSA (arts. 259 a 261) ................................................................................... 529
TÍTULO IX
DA ADMINISTRAÇÃO E DA ECONOMIA INTERNA ........................................ 530
CAPÍTULO I
DOS SERVIÇOS ADMINISTRATIVOS (ARTS. 262 A 264) ................................. 530
CAPÍTULO II
DA ADMINISTRAÇÃO E FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, ORÇAMENTÁRIA,
FINANCEIRA, OPERACIONAL E PATRIMONIAL (arts. 265 e 266) .................. 532
CAPÍTULO III
DA POLÍCIA DA CÂMARA (arts. 267 a 273) ........................................................ 532
CAPÍTULO IV
DA DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA (art. 274) ................................................ 534
CAPÍTULO V
DO SISTEMA DE CONSULTORIA E ASSESSORAMENTO (arts. 275 a 278) ...... 534
TÍTULO X
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS (arts 279 a 282) ....................................................... 537
TOMO XV - REGIMENTO INTERNO DO SENADO FEDERAL
PARTE I – REGIMENTO INTERNO DO SENADO FEDERAL ................................ 541
TÍTULO I
DO FUNCIONAMENTO ......................................................................................... 541
CAPÍTULO I
DA SEDE .................................................................................................................. 541
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CAPÍTULO II
DAS SESSÕES LEGISLATIVAS ............................................................................. 541
CAPÍTULO III
DAS REUNIÕES PREPARATÓRIAS ..................................................................... 541
TÍTULO II
DOS SENADORES .................................................................................................. 542
CAPÍTULO I
DA POSSE ................................................................................................................ 542
CAPÍTULO II
DO EXERCÍCIO ....................................................................................................... 544
CAPÍTULO III
DOS ASSENTAMENTOS ........................................................................................ 544
CAPÍTULO IV
DA REMUNERAÇÃO ............................................................................................. 545
CAPÍTULO V
DO USO DA PALAVRA .......................................................................................... 545
CAPÍTULO VI
DAS MEDIDAS DISCIPLINARES ......................................................................... 548
CAPÍTULO VII
DAS HOMENAGENS DEVIDAS EM CASO DE FALECIMENTO ..................... 549
CAPÍTULO VIII
DAS VAGAS ............................................................................................................ 550
CAPÍTULO IX
DA SUSPENSÃO DAS IMUNIDADES .................................................................. 552
CAPÍTULO X
DA AUSÊNCIA E DA LICENÇA ............................................................................ 552
CAPÍTULO XI
DA CONVOCAÇÃO DE SUPLENTE ..................................................................... 554
TÍTULO III
DA MESA ................................................................................................................. 554
CAPÍTULO I
DA COMPOSIÇÃO .................................................................................................. 554
CAPÍTULO II
DAS ATRIBUIÇÕES ................................................................................................ 555
CAPÍTULO III
DA ELEIÇÃO ........................................................................................................... 559
TÍTULO IV
DOS BLOCOS PARLAMENTARES, DA MAIORIA,
DA MINORIA E DAS LIDERANÇAS .................................................................... 559
TÍTULO V
DA REPRESENTAÇÃO EXTERNA ....................................................................... 561
TÍTULO VI
DAS COMISSÕES ................................................................................................... 562
CAPÍTULO I
DAS COMISSÕES PERMANENTES E TEMPORÁRIAS ..................................... 562
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CAPÍTULO II
DA COMPOSIÇÃO .................................................................................................. 563
CAPÍTULO III
DA ORGANIZAÇÃO ............................................................................................... 564
CAPÍTULO IV
DA SUPLÊNCIA, DAS VAGAS E DAS SUBSTITUIÇÕES .................................. 565
CAPÍTULO V
DA DIREÇÃO .......................................................................................................... 566
CAPÍTULO VI
DA COMPETÊNCIA ................................................................................................ 567
Seção I
Disposições Gerais .................................................................................................... 567
Seção II
Das Atribuições Específicas ...................................................................................... 570
CAPÍTULO VII
DAS REUNIÕES ...................................................................................................... 575
CAPÍTULO VIII
DOS PRAZOS .......................................................................................................... 578
CAPÍTULO IX
DAS EMENDAS APRESENTADAS PERANTE AS COMISSÕES ....................... 579
CAPÍTULO X
DOS RELATORES ................................................................................................... 580
CAPÍTULO XI
DOS RELATÓRIOS E PARECERES ...................................................................... 580
Seção I
Dos Relatórios ........................................................................................................... 580
Seção II
Dos Pareceres ............................................................................................................ 581
CAPÍTULO XII
DAS DILIGÊNCIAS ................................................................................................ 583
CAPÍTULO XIII
DA APRECIAÇÃO DOS DOCUMENTOS ENVIADOS ÀS COMISSÕES .......... 584
CAPÍTULO XIV
DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO ................................... 585
TÍTULO VII
DAS SESSÕES ......................................................................................................... 586
CAPÍTULO I
DA NATUREZA DAS SESSÕES ............................................................................ 586
CAPÍTULO II
DA SESSÃO PÚBLICA ........................................................................................... 587
Seção I
Da Abertura e Duração .............................................................................................. 587
Seção II
Da Hora do Expediente ............................................................................................. 588
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Seção III
Da Ordem do Dia ...................................................................................................... 590
Seção IV
Do Término do Tempo da Sessão ............................................................................. 594
Seção V
Da Prorrogação da Sessão ......................................................................................... 594
Seção VI
Da Assistência à Sessão ............................................................................................ 594
Seção VII
Da Divulgação das Sessões ....................................................................................... 595
Seção VIII
Da Sessão Extraordinária .......................................................................................... 595
CAPÍTULO III
DA SESSÃO SECRETA ........................................................................................... 596
CAPÍTULO IV
DA SESSÃO ESPECIAL ......................................................................................... 597
CAPÍTULO V
DAS ATAS E DOS ANAIS DAS SESSÕES ............................................................ 598
Seção I
Das Atas .................................................................................................................... 598
Seção II
Dos Anais .................................................................................................................. 599
TÍTULO VIII
DAS PROPOSIÇÕES ............................................................................................... 600
CAPÍTULO I
DAS ESPÉCIES ........................................................................................................ 600
Seção I
Das Propostas de Emenda à Constituição ................................................................. 600
Seção II
Dos Projetos .............................................................................................................. 600
Seção III
Dos Requerimentos ................................................................................................... 600
Seção IV
Das Indicações .......................................................................................................... 603
Seção V
Dos Pareceres ............................................................................................................ 604
Seção VI
Das Emendas ............................................................................................................. 604
CAPÍTULO II
DA APRESENTAÇÃO DAS PROPOSIÇÕES ......................................................... 605
CAPÍTULO III
DA LEITURA DAS PROPOSIÇÕES ...................................................................... 607
CAPÍTULO IV
DA AUTORIA .......................................................................................................... 607
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CAPÍTULO V
DA NUMERAÇÃO DAS PROPOSIÇÕES .............................................................. 608
CAPÍTULO VI
DO APOIAMENTO DAS PROPOSIÇÕES ............................................................. 609
CAPÍTULOVII
DA PUBLICAÇÃO DAS PROPOSIÇÕES .............................................................. 609
CAPÍTULO VIII
DA TRAMITAÇÃO DAS PROPOSIÇÕES ............................................................. 609
CAPÍTULO IX
DA RETIRADA DE PROPOSIÇÃO ........................................................................ 611
CAPÍTULO X
DA TRAMITAÇÃO EM CONJUNTO DE PROPOSIÇÕES ................................... 612
CAPÍTULO XI
DOS PARECERES REFERENTES ÀS PROPOSIÇÕES ........................................ 612
CAPÍTULO XII
DAS SINOPSES E RESENHAS DAS PROPOSIÇÕES .......................................... 615
CAPÍTULO XIII
DA APRECIAÇÃO DAS PROPOSIÇÕES .............................................................. 615
Seção I
Dos Turnos ................................................................................................................ 615
Seção II
Da Discussão ............................................................................................................. 616
Seção III
Do Interstício ............................................................................................................. 618
Seção IV
Do Turno Suplementar .............................................................................................. 618
Seção V
Das Emendas da Câmara a Projeto do Senado ......................................................... 618
Seção VI
Da Votação ................................................................................................................. 619
Subseção I
Do Quorum ................................................................................................................ 619
Subseção II
Das Modalidades de Votação .................................................................................... 620
Subseção III
Da Proclamação do Resultado da Votação ............................................................... 623
Subseção IV
Do Processamento da Votação .................................................................................. 623
Subseção V
Do Encaminhamento da Votação .............................................................................. 626
Subseção VI
Da Preferência .......................................................................................................... 626
Subseção VII
Do Destaque .............................................................................................................. 627
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Subseção VIII
Do Adiamento da Votação ......................................................................................... 628
Subseção IX
Da Declaração de Voto ............................................................................................. 629
CAPÍTULO XIV
DA REDAÇÃO DO VENCIDO E DA REDAÇÃO FINAL .................................... 629
CAPÍTULO XV
DA CORREÇÃO DE ERRO .................................................................................... 630
CAPÍTULO XVI
DOS AUTÓGRAFOS ............................................................................................... 631
CAPÍTULO XVII
DAS PROPOSIÇÕES DE LEGISLATURAS ANTERIORES ................................. 632
CAPÍTULO XVIII
DA PREJUDICIALIDADE ...................................................................................... 632
CAPÍTULO XIX
DO SOBRESTAMENTO DO ESTUDO DAS PROPOSIÇÕES .............................. 632
CAPÍTULO XX
DA URGÊNCIA ....................................................................................................... 633
Seção I
Seção II
Do Requerimento de Urgência .................................................................................. 634
Seção III
Da Apreciação da Matéria Urgente ........................................................................... 635
Seção IV
Da Extinção da Urgência .......................................................................................... 636
Seção V
Da Urgência que Independe de Requerimento .......................................................... 637
TÍTULO IX
DAS PROPOSIÇÕES SUJEITAS A DISPOSIÇÕES ESPECIAIS .......................... 637
CAPÍTULO I
DA PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO ............................................. 637
CAPÍTULO II
DOS PROJETOS DE CÓDIGO ................................................................................ 640
CAPÍTULO III
DOS PROJETOS COM TRAMITAÇÃO URGENTE ESTABELECIDA
PELA CONSTITUIÇÃO .......................................................................................... 641
CAPÍTULO IV
DOS PROJETOS REFERENTES A ATOS INTERNACIONAIS ............................ 642
TÍTULO X
DAS ATRIBUIÇÕES PRIVATIVAS ........................................................................ 643
CAPÍTULO I
DO FUNCIONAMENTO COMO ÓRGÃO JUDICIÁRIO ...................................... 643
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CAPÍTULO II
DA ESCOLHA DE AUTORIDADES ...................................................................... 644
CAPÍTULO III
DA SUSPENSÃO DA EXECUÇÃO DE LEI INCONSTITUCIONAL .................. 646
CAPÍTULO IV
DAS ATRIBUIÇÕES PREVISTAS NOS ARTS. 52 E 155 DA
CONSTITUIÇÃO ..................................................................................................... 646
Seção I
Da Autorização para Operações Externas de Natureza Financeira ........................... 646
Seção II
Das Atribuições Estabelecidas na Constituição, art. 52, VI, VII, VIII e IX ............. 647
Seção III
Das Atribuições Relativas à Competência Tributária dos Estados e
do Distrito Federal .................................................................................................... 648
Seção IV
TÍTULO XI
DO COMPARECIMENTO DE MINISTRO DE ESTADO ...................................... 649
TÍTULO XII
DA ALTERAÇÃO OU REFORMA DO REGIMENTO INTERNO ....................... 650
TÍTULO XIII
DA QUESTÃO DE ORDEM ................................................................................... 651
TÍTULO XIV
DOS DOCUMENTOS RECEBIDOS ....................................................................... 652
TÍTULO XV
DOS PRINCÍPIOS GERAIS DO PROCESSO LEGISLATIVO .............................. 652
PARTE II – RESOLUÇÕES CONEXAS ...................................................................... 654
RESOLUÇÃO Nº 22, DE 1989 ...................................................................................... 654
RESOLUÇÃO Nº 96, DE 1989 ...................................................................................... 654
RESOLUÇÃO Nº 17, DE 1992 ...................................................................................... 661
RESOLUÇÃO Nº 39, DE 1992 ...................................................................................... 661
RESOLUÇÃO Nº 17, DE 1993 ...................................................................................... 665
RESOLUÇÃO Nº 20, DE 1993 ...................................................................................... 666
CAPÍTULO I
DOS DEVERES FUNDAMENTAIS DO SENADOR ............................................. 666
CAPÍTULO II
DAS VEDAÇÕES CONSTITUCIONAIS ................................................................ 666
CAPÍTULO III
DOS ATOS CONTRÁRIOS À ÉTICA E AO DECORO PARLAMENTAR ........... 667
CAPÍTULO IV
DAS DECLARAÇÕES PÚBLICAS OBRIGATÓRIAS .......................................... 668
CAPÍTULO V
DAS MEDIDAS DISCIPLINARES ......................................................................... 669
CAPÍTULO VI
DO PROCESSO DISCIPLINAR .................................................................................... 671
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CAPÍTULO VII
DO CONSELHO DE ÉTICA E DECORO PARLAMENTAR ................................ 673
CAPÍTULO VIII
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS E TRANSITÓRIAS ................................................. 674
RESOLUÇÃO Nº 46, DE 1993 ...................................................................................... 675
RESOLUÇÃO Nº 50, DE 1993 ...................................................................................... 678
RESOLUÇÃO Nº 37, DE 1995 ...................................................................................... 682
RESOLUÇÃO Nº 40, DE 1995 ...................................................................................... 684
RESOLUÇÃO Nº 69, DE 1995 ...................................................................................... 685
CAPÍTULO I
DAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO .......................................................................... 685
CAPÍTULO II
DOS LIMITES DAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO ................................................ 685
CAPÍTULO III
DA AUTORIZAÇÃO DO SENADO FEDERAL .................................................... 689
CAPÍTULO IV
DA RESPONSABILIDADE DO BANCO CENTRAL DO BRASIL ..................... 692
CAPÍTULO V
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS E TRANSITÓRIAS ................................................ 693
RESOLUÇÃO Nº 70, DE 1995 ...................................................................................... 695
RESOLUÇÃO Nº 19, DE 1996 ...................................................................................... 696
RESOLUÇÃO Nº 23, DE 1996 ...................................................................................... 697
RESOLUÇÃO Nº 95, DE 1996 ...................................................................................... 698
RESOLUÇÃO Nº 12, DE 1997 ...................................................................................... 698
PARTE III – ATO DO CONGRESSO NACIONAL ...................................................... 699
CONGRESSO NACIONAL ............................................................................................ 699
EDITORIAL .................................................................................................................... 699
PARTE IV – PARECERES CONEXOS ........................................................................ 702
PARECER Nº 173, DE 1990 ........................................................................................... 702
PARECER Nº 252, DE 1990 ........................................................................................... 715
PARECER Nº 480, DE 1990 ........................................................................................... 721
PARECER Nº 296, DE 1991 ........................................................................................... 729
PARECER Nº 252, DE 1993 ........................................................................................... 733
PARECER Nº 131, DE 1996 .......................................................................................... 735
PARTE V – LEGISLAÇÃO: LEIS, DECRETOS LEGISLATIVOS E DECRETOS .... 745
LEI COMPLEMENTAR Nº 80, DE 12 DE JANEIRO DE 1994 .................................... 745
Seção I
Do Defensor Público Geral e do Subdefensor Público Geral da União ................... 745
LEI Nº 1.079, DE 10 DE ABRIL DE 1950 ..................................................................... 745
PARTE PRIMEIRA ......................................................................................................... 746
DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA E MINISTROS DE ESTADO ..................... 746
TÍTULO I ....................................................................................................................... 746
CAPÍTULO I
DOS CRIMES CONTRA A EXISTÊNCIA DA UNIÃO ......................................... 746
INTRODUÇAO.p65
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CAPÍTULO II
DOS CRIMES CONTRA O LIVRE EXERCÍCIO DOS PODERES
CONSTITUCIONAIS ............................................................................................... 747
CAPÍTULO III
DOS CRIMES CONTRA O EXERCÍCIO DOS DIREITOS POLÍTICOS
INDIVIDUAIS E SOCIAIS ...................................................................................... 748
CAPÍTULO IV
DOS CRIMES CONTRA A SEGURANÇA INTERNA DO PAÍS ......................... 749
CAPÍTULO V
DOS CRIMES CONTRA A PROBIDADE NA ADMINISTRAÇÃO ..................... 749
CAPÍTULO VI
DOS CRIMES CONTRA A LEI ORÇAMENTÁRIA ............................................. 750
CAPÍTULO VII
DOS CRIMES CONTRA A GUARDA E LEGAL EMPREGO DOS
DINHEIROS PÚBLICOS ......................................................................................... 750
CAPÍTULO VIII
DOS CRIMES CONTRA O CUMPRIMENTO DAS DECISÕES
JUDICIÁRIAS .......................................................................................................... 750
TÍTULO II
DOS MINISTROS DE ESTADO .............................................................................. 751
PARTE SEGUNDA - PROCESSO E JULGAMENTO .................................................. 751
TÍTULO ÚNICO
DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA E MINISTROS DE ESTADO ..................... 751
CAPÍTULO I
DA DENÚNCIA ....................................................................................................... 751
CAPÍTULO II
DA ACUSAÇÃO ...................................................................................................... 752
CAPÍTULO III
DO JULGAMENTO ................................................................................................. 754
PARTE TERCEIRA ......................................................................................................... 756
TÍTULO I ....................................................................................................................... 756
CAPÍTULO I
DOS MINISTROS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL .................................. 756
CAPÍTULO II
DO PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA .................................................... 756
TÍTULO II
DO PROCESSO E JULGAMENTO ......................................................................... 756
CAPÍTULO I
DA DENÚNCIA ....................................................................................................... 756
CAPÍTULO II
DA ACUSAÇÃO E DA DEFESA ............................................................................ 759
CAPÍTULO III
DA SENTENÇA ....................................................................................................... 760
PARTE QUARTA ............................................................................................................ 761
TÍTULO ÚNICO ........................................................................................................... 761
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CAPÍTULO I
DOS GOVERNADORES E SECRETÁRIOS DOS ESTADOS .............................. 761
CAPÍTULO II
DA DENÚNCIA, ACUSAÇÃO E JULGAMENTO ................................................ 761
LEI N° 1.579, DE 18 DE MARÇO DE 1952 ................................................................. 763
LEI Nº 4.595, DE 31 DE DEZEMBRO DE 1964 ........................................................... 764
LEI N° 7.087, DE 29 DE DEZEMBRO DE 1982 .......................................................... 765
Seção II
Da Escolha dos Membros da Administração do IPC ................................................ 765
LEI N° 7.827, DE 27 DE SETEMBRO DE 1989 ........................................................... 766
LEI N° 8.041, DE 5 DE JUNHO DE 1990 ..................................................................... 766
LEI N° 8.389, DE 30 DE DEZEMBRO DE 1991 .......................................................... 768
LEI N° 8.727, DE 5 DE NOVEMBRO DE 1993 ............................................................ 770
LEI N° 8.884, DE 11 DE JUNHO DE 1994 ................................................................... 778
CAPÍTULO II
DA COMPOSIÇÃO DO CONSELHO ..................................................................... 778
LEI N° 9.069, DE 29 DE JUNHO DE 1995 ................................................................... 779
CAPÍTULO II
DA AUTORIDADE MONETÁRIA ......................................................................... 779
DECRETO LEGISLATIVO N° 6, DE 1993 ................................................................... 780
DECRETO LEGISLATIVO N°18, DE 1994 .................................................................. 782
DECRETO LEGISLATIVO N° 7, DE 1995 ................................................................... 783
DECRETO N° 52.795, DE 1963 ..................................................................................... 785
TÍTULO IX
DAS REDES DE RADIODIFUSÃO ........................................................................ 785
DECRETO N° 91.961, DE 1985 ..................................................................................... 786
TOMO XVI - REGIMENTO COMUM DO CONGRESSO NACIONAL
PARTE I - REGIMENTO COMUM .............................................................................. 789
RESOLUÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL Nº 1, DE 1970 ................................... 789
TÍTULO I
DIREÇÃO, OBJETO E CONVOCAÇÃO DAS SESSÕES CONJUNTAS ............. 789
TÍTULO II
DOS LÍDERES ......................................................................................................... 790
TÍTULO III
DAS COMISSÕES MISTAS .................................................................................... 790
TÍTULO IV
DA ORDEM DOS TRABALHOS ............................................................................ 793
CAPÍTULO I
DAS SESSÕES EM GERAL .................................................................................... 793
Seção I
Disposições Preliminares .......................................................................................... 793
Seção II
Da Ordem do Dia ...................................................................................................... 795
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Seção III
Da Apreciação das Matérias ...................................................................................... 795
Seção IV
Das Modalidades de Votação .................................................................................... 797
Seção V
Do Processamento da Votação .................................................................................. 798
Seção VI
Da Redação Final e dos Autógrafos .......................................................................... 799
CAPÍTULO II
DAS SESSÕES SOLENES ...................................................................................... 800
Seção I
Normas Gerais ........................................................................................................... 800
Seção II
Da Inauguração de Sessão Legislativa ...................................................................... 800
Seção III
Da Posse do Presidente e do Vice-Presidente da República ..................................... 801
Seção IV
Da Recepção a Chefe de Estado Estrangeiro ............................................................ 802
CAPÍTULO III
DAS MATÉRIAS LEGISLATIVAS ......................................................................... 802
Seção I
Da Proposta de Emenda à Constituição .................................................................... 802
Seção II
Do Projeto de Lei de Iniciativa do Presidente da República ..................................... 802
Seção III
Do Projeto de Lei Orçamentária ............................................................................... 803
Seção IV
Do Veto ...................................................................................................................... 804
Seção V
Dos Decretos-leis ...................................................................................................... 805
Seção VI
Das Impugnações do Tribunal de Contas .................................................................. 805
Seção VII
Da Delegação Legislativa .......................................................................................... 805
Seção VIII
Da Reforma do Regimento Comum .......................................................................... 807
TÍTULO V
DAS QUESTÕES DE ORDEM ............................................................................... 808
TÍTULO VI
DAS DISPOSIÇÕES COMUNS SOBRE O PROCESSO LEGISLATIVO ............. 808
CAPÍTULO I
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS ................................................................................. 808
CAPÍTULO II
DAS DISPOSIÇÕES SOBRE MATÉRIAS COM TRAMITAÇÃO
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EM PRAZO DETERMINADO .............................................................................. 809
CAPÍTULO III
DOS PROJETOS ELABORADOS POR COMISSÃO MISTA ............................... 809
TÍTULO VII
DAS DISPOSIÇÕES GERAIS E TRANSITÓRIAS ................................................ 810
PARTE II - RESOLUÇÕES CONEXAS ...................................................................... 811
RESOLUÇÃO Nº 1, DE 1989-CN .................................................................................. 811
CAPÍTULO I
DA COMPOSIÇÃO .................................................................................................. 820
CAPÍTULO II
DA DIREÇÃO .......................................................................................................... 822
CAPÍTULO III
DO FUNCIONAMENTO ......................................................................................... 823
Seção I
Dos Procedimentos .................................................................................................... 823
Seção II
Dos Prazos ................................................................................................................. 828
CAPÍTULO IV
DISPOSIÇÕES GERAIS .......................................................................................... 831
PARTE III - DECISÕES DA PRESIDÊNCIA .............................................................. 834
COMISSÕES MISTAS ESPECIAIS ............................................................................... 834
MESA DO CONGRESSO NACIONAL ......................................................................... 835
PARTE IV - PARECER ................................................................................................. 835
COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO E JUSTIÇA E DE
REDAÇÃO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS ..................................................... 835
Parecer da Comissão ........................................................................................................ 835
CONSULTA S/Nº, DE 1990 ............................................................................................ 836
PARTE V - LEGISLAÇÃO CONEXA: LEIS E DECRETOS LEGISLATIVOS ......... 838
LEI Nº 4.319, DE 16 DE MARÇO DE 1964 .................................................................. 838
LEI Nº 7.827, DE 27 DE SETEMBRO DE 1989 ........................................................... 838
LEI Nº 8.389, DE 30 DE DEZEMBRO DE 1991 ........................................................... 839
LEI Nº 9.069, DE 29 DE JUNHO DE 1995 ................................................................... 841
CAPÍTULO II
DA AUTORIDADE MONETÁRIA ......................................................................... 841
LEI Nº 9.276, DE 9 DE MAIO DE 1996 ........................................................................ 843
DECRETO LEGISLATIVO Nº 70, DE 1972 .................................................................. 844
CAPÍTULO I
DOS GRAUS ............................................................................................................ 844
CAPÍTULO II
DA CONDECORAÇÃO ........................................................................................... 844
INTRODUÇAO.p65
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CAPÍTULO III
DO CONSELHO ....................................................................................................... 845
CAPÍTULO IV
DA ADMISSÃO E DA PROMOÇÃO NA ORDEM ................................................ 846
CAPÍTULO V
DAS PROPOSTAS .................................................................................................... 847
CAPÍTULO VI
DAS NOMEAÇÕES ................................................................................................. 848
CAPÍTULO VII
DA ENTREGA DAS CONDECORAÇÕES ............................................................ 848
CAPÍTULO VIII
DO LIVRO DE REGISTRO ..................................................................................... 848
DECRETO LEGISLATIVO Nº 6, DE 1993 .................................................................... 849
DECRETO LEGISLATIVO Nº 7, DE 1995 .................................................................... 852
PARTE VI - REGIMENTO COMUM:
Dispositivos Revogados ............................................................................................ 854
REGIMENTO COMUM
REDAÇÃO DAS DISPOSIÇÕES REVOGADAS ................................................... 854
TÍTULO I
DIREÇÃO, OBJETO E CONVOCAÇÃO DAS SESSÕES CONJUNTAS ............. 854
TÍTULO III
DAS COMISSÕES MISTAS .................................................................................... 854
TÍTULO IV
DA ORDEM DOS TRABALHOS ............................................................................ 854
CAPÍTULO III
DAS MATÉRIAS LEGISLATIVAS ......................................................................... 854
Seção I
Da Proposta de Emenda à Constituição .................................................................... 854
Seção II
Do Projeto de Lei de Iniciativa do Presidente da República ..................................... 856
Seção III
Do Projeto de Lei Orçamentária ............................................................................... 857
Seção IV
Do Veto ...................................................................................................................... 859
Seção V
Dos Decretos-leis ...................................................................................................... 859
Seção VI
Das Impugnações do Tribunal de Contas .................................................................. 859
Seção VII
Da Delegação Legislativa .......................................................................................... 860
TÍTULO VI
DAS DISPOSIÇÕES COMUNS SOBRE O PROCESSO LEGISLATIVO ............. 860
INTRODUÇAO.p65
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CAPÍTULO II
DAS DISPOSIÇÕES SOBRE MATÉRIAS COM TRAMITAÇÃO EM
PRAZO DETERMINADO ....................................................................................... 860
LEI COMPLEMENTAR Nº 95 DE 26 DE FEVEREIRO DE 1998. ....................... 867
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA ............................................................................... 867
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES PRELIMINARES ........................................................................... 867
CAPÍTULO II
DAS TÉCNICAS DE ELABORAÇÃO, REDAÇÃO
E ALTERAÇÃO DAS LEIS ............................................................................................ 867
Seção I
Da Estruturação das Leis ................................................................................................. 867
Seção II
Da Articulação e da Redação das Leis ............................................................................ 868
Seção III
Da Alteração das Leis ...................................................................................................... 870
CAPÍTULO III
DA CONSOLIDAÇÃO DAS LEIS E OUTROS ATOS NORMATIVOS ................ 871
Seção I
Da Consolidação das Leis ............................................................................................... 871
Seção II
Da Consolidação de Outros Atos Normativos ................................................................. 872
CAPÍTULO IV
DISPOSIÇÕES FINAIS ............................................................................................ 872
Decreto nº 2.954 de 29 de Janeiro de 1999 .................................................................... 873
CAPÍTULO I
DA ELABORAÇÃO DOS ATOS NORMATIVOS .................................................. 873
Âmbito de Aplicação ....................................................................................................... 873
Seção I
Das Regras Básicas de Elaboração Competência para Proposta ..................................... 873
Plano Legislativo ............................................................................................................. 874
Autorização Legislativa ................................................................................................... 874
Regulamentação de Lei ................................................................................................... 874
Leis Extravagantes e Matérias Diversas na mesma Lei ................................................... 874
Aferição de resultados ..................................................................................................... 874
Parágrafo único ................................................................................................................ 875
Alteração de Regime ....................................................................................................... 875
Normas Penais ................................................................................................................. 875
Normas Tributárias .......................................................................................................... 875
Normas Processuais ......................................................................................................... 875
Remissões ........................................................................................................................ 876
Vigência e Contagem de Prazo ........................................................................................ 876
Cláusula de Revogação .................................................................................................... 876
Consulta Pública .............................................................................................................. 876
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Seção II
Da Numeração dos Atos Legais e Regulamentares ......................................................... 877
Numeração de Leis .......................................................................................................... 877
Numeração de Medidas Provisórias ................................................................................ 877
Numeração de Decretos ................................................................................................... 877
Seção III
Da Articulação e da Técnica Redacional ......................................................................... 877
Articulação ...................................................................................................................... 877
Técnica Redacional ......................................................................................................... 880
Seção IV
Da Alteração ou Retificação dos Atos Normativos Formas de Alteração ....................... 881
Ementa de Alteração ........................................................................................................ 881
Republicação de Lei Alterada .......................................................................................... 881
Retificação ....................................................................................................................... 882
CAPÍTULO II
DA APRESENTAÇÃO E TRAMITAÇÃO DOS ATOS SUJEITOS
A APRECIAÇÃO DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA .............................................. 882
Encaminhamento de Propostas ........................................................................................ 882
Exposições de Motivos .................................................................................................... 882
Referenda ......................................................................................................................... 883
Análise de Mérito ............................................................................................................ 883
Análise Jurídica ............................................................................................................... 883
Rejeição de Proposta ....................................................................................................... 883
Sanção e Veto do Projeto de Lei ...................................................................................... 883
CAPÍTULO III
DA APRECIAÇÃO DAS PROPOSTAS DE MEDIDAS PROVISÓRIAS .............. 884
Condições para Edição de Medidas Provisórias .............................................................. 884
Encaminhamento de Proposta de Medida Provisória ...................................................... 884
Proposta de Alteração de Medida Provisória .................................................................. 884
CAPÍTULO IV
DA COMPETÊNCIA DA CASA CIVIL DA
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA ................................................................................. 885
Cumprimento do presente Decreto .................................................................................. 885
Supervisão da Elaboração Normativa .............................................................................. 885
Regulamentação de Leis .................................................................................................. 885
Coordenação das Consolidações ..................................................................................... 885
Republicação de Decretos ............................................................................................... 886
CAPÍTULO V
DA CONSOLIDAÇÃO E REVISÃO DE ATOS NORMATIVOS ........................... 886
Comissões de Consolidação ............................................................................................ 886
Comissões de Especialistas ............................................................................................. 886
Comissões Mistas e Matérias .......................................................................................... 886
Matrizes de Consolidação ............................................................................................... 887
Tratamento de Medidas Provisórias ................................................................................ 887
Alterações Admitidas nas Consolidações de Leis ........................................................... 887
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Encaminhamento dos Projetos de Lei de Consolidação .................................................. 888
Fundamentação dos Projetos de Consolidação ............................................................... 888
Solução e Controvérsias pela Advocacia-Geral da União ............................................... 888
Consolidação de Decretos ............................................................................................... 889
CAPÍTULO VI
DISPOSIÇÕES GERAIS E FINAIS ......................................................................... 889
Constituição de Comissões dependentes da Presidência da República ........................... 889
Comissões para Elaboração de Anteprojetos de Lei ....................................................... 890
Consulta Pública e Encaminhamento dos Projetos de Consolidação .............................. 890
Divulgação de Projetos .................................................................................................... 890
Vigência ........................................................................................................................... 891
Revogações ...................................................................................................................... 891
Anexo I
QUESTÕES QUE DEVEM SER ANALISADAS NA ELABORAÇÃO DE ATOS
NORMATIVOS NO ÂMBITO DO PODER EXECUTIVO ........................................... 891
1- Deve ser tomada alguma providência? ........................................................................ 891
2- Quais as alternativas disponíveis? ............................................................................... 891
3- Deve a União tomar alguma providência? Dispõe ela de competência
constitucional ou legal para fazê-lo? ............................................................................... 892
4- Deve ser proposta uma lei? ......................................................................................... 892
5- Deve a lei ter prazo de vigência limitado? .................................................................. 893
6- Deve ser editada uma medida provisória? .................................................................. 893
7- Deve ser tomada alguma providência neste momento? .............................................. 893
8- A densidade que se pretende conferir ao ato normativo é a apropriada? .................... 893
9- As regras propostas afetam direitos fundamentais? As regra
propostas afetam garantias institucionais? ...................................................................... 894
10- O ato normativo corresponde às expectativas dos cidadãos
e é inteligível para todos? ................................................................................................ 896
11- O ato normativo é exegüivel? .................................................................................... 896
12- Existe uma relação equilibrada entre custos e benefícios? ....................................... 897
DECRETOS .................................................................................................................... 898
Decretos nº 3.132 de 09/08/1999 - DOU 10/08/1999 .................................................... 898
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................. 901
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TOMO I
A História Cultural e Institucional do Congresso Nacional
A HISTÓRIA CULTURAL
E INSTITUCIONAL DO
CONGRESSO NACIONAL
Autoria
Deputado Federal
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D
EDICATÓRIA:
Ao Parlamento Brasileiro, expressão genuína da opinião pública
nacional.
Aos Parlamentares que se dignificaram, dignificam e dignificarão, na
defesa de ideais e dos direitos, resguardando sempre os interesses da Nação
Brasileira, garantindo dessa forma, o pleno desenvolvimento e o progresso do
Brasil.
Autor da Obra
Como interagir e participar das atividades legislativas Brasileiras
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A HISTÓRIA CULTURAL E INSTITUCIONAL DO
CONGRESSO NACIONAL
“O Parlamento Nacional está comprometido com a construção
e o fortalecimento de uma sociedade mais forte e democrática. Ao longo de cento e setenta e seis anos, as transformações políticas, econômicas e sociais do Estado Brasileiro foram sendo efetivadas com a
participação dos parlamentares no Congresso Nacional.
O exercício do voto pelo povo brasileiro no decorrer de 51 legislaturas
do Congresso Nacional vem refletindo e relevando traços conjunturais dos
momentos em que foi sendo exercido. O voto, somente ele, abriu as portas
do Poder Legislativo, assegurando desta forma, a representação social e a
construção da democracia.
O exercício do sufrágio universal, iniciado na França, em 1848, permite, pela singularidade do processo eleitoral na composição do Poder
Legislativo, a contribuir para a reflexão do papel do Congresso Nacional,
essencial ao Estado Democrático de Direito.
O livro “Os Meandros do Congresso Nacional” vem contribuir de
forma positiva para preservar a memória da história cultural e institucional
da política do Brasil.
O Poder Legislativo no Brasil vem, desde o início de suas atividades,
em 1823, desempenhando papel de suma importância no processo de desenvolvimento sócio-político e econômico do País. Também não se pode
negar, por outro lado, que muito do que se fez, na área legiferante, tem sido
sublinhado pelos debates que se travaram no Parlamento Nacional, onde
vozes das mais candentes se fizeram ouvir, fazendo a própria História do
Brasil, onde sobretudo preponderaram os altos pontos da participação de
individualidades e de conjuntos que marcaram a vida nacional.
Como instituição, o Poder Legislativo vem, na verdade, cumprindo a
sua tarefa e, particularmente, a Câmara dos Deputados, a partir de 1826,
tem-se destacado como um pólo de força na composição dos quadros políticos nacionais, desenvolvendo um trabalho valioso que transcende o
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espaço e o tempo.
Desde a Fase Imperial, O Congresso Nacional tem vivido grandes
momentos, e todo o seu processo de atuação vincula-se ao debate e à
solução dos problemas brasileiros.
O Império e a República não limitaram o poder de realização do
Congresso Nacional. Não houve nenhuma queda na linha de participação
do Poder Legislativo no trabalho que lhe coube desenvolver, com a extinção
do primeiro regime e o advento do em que vivemos hoje. Se o Parlamentarismo projetava mais a imagem das duas Câmaras que compunham o
Legislativo, dada a peculiaridade própria do sistema, o Presidencialismo
não fez apagar aquela imagem de grande agilidade que marcou a Câmara dos Deputados nos tempos imperiais. O certo é que o Parlamento continuou atuante, sempre voltado para a problemática nacional.
No entanto, o reflexo dessa atividade não se fez sentir sempre perante a opinião pública que não pôde tomar conhecimento da ação verdadeira
do Congresso Nacional, devido à escassez de documentos sobre o Legislativo.
Numa brilhante tentativa de divulgar a sua atuação e incentivar
o espírito de pesquisa sobre o Parlamento brasileiro, a Mesa da Câmara dos Deputados, pelo Ato nº 7, de 1971, instituiu o “Prêmio Poder
Legislativo”.
E, justamente, quando se celebrava o Sesquicentenário da Independência, programou-se o 1º concurso. A comissão julgadora, que se constituía de eminentes autoridades no campo da cultura brasileira, proclamou
vencedor o Prof. Vicente Barreto com a monografia “A Ideologia Liberal
no Processo da Independência do Brasil”, bem como a monografia “O
Parlamento e a Consolidação do Império (1840 - 1861) - Contribuição à
História do Congresso Nacional do Brasil, no período da Monarquia”, de
autoria do ilustre professor José Honório Rodrigues.
Constata-se o mais alto nível das pesquisas históricas do Congresso
Nacional, o que evidencia na íntegra o sucesso deste trabalho cultural e a
concretização dos seus objetivos que, desde o início, têm buscado divulgar
a relevante importância do Parlamento brasileiro na solução dos problemas sócio-econômicos do País.
A história parlamentar brasileira vem contribuir de forma signi-
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ficativa para o fortalecimento da democracia no Brasil , ao mesmo
tempo em que o Congresso Nacional concretiza o objetivo de difundir
a atuação do Poder Legislativo e incentiva o conhecimento da sociedade brasileira sobre o Parlamento Nacional.
Este relato pretende ser uma contribuição à história do Parlamento
na Monarquia. Baseia-se exclusivamente nos Anais do Parlamento e nos
livros contemporâneos.
No período de 1840 a 1861 dá-se realmente a fase da consolidação
das instituições imperiais, tendo-se iniciado com a Lei de Interpretação e
terminado com o 16º Gabinete do Império, presidido por Luís Alves de
Lima e Silva, Duque de Caxias.
A Lei de Interpretação é apenas lembrada como um instrumento da
reação aos chamados liberais, ao federalismo de alento republicano, que
possui o Ato Adicional de 1834.
Já o período que vai de 1861 a 1871 é muito mais de conquistas
sociais, de melhoramentos materiais, que de consolidação do Império, que
já estava feita.
A consolidação do Império é um capítulo de extrema importância,
que sucede exatamente aos excessos da Regência quando o Brasil estrebuchou em revoltas sociais e políticas, mais e mais graves, ameaçando a unidade e integridade da soberania nacional.
Algumas dessas revoltas, como a Cabanagem no Pará, a Balaiada
no Maranhão e Piauí, os Cabanos em Pernambuco, foram feitas pela gente
socialmente mais modesta do Brasil, cheia de agravos e ressentimentos seculares.
Não é o caso da revolta do Rio Grande do Sul (1835 a 1848), nem a
de São Paulo e Minas (1842), que tiveram caráter político.
Assim, estes anos de 1840 a 1861 são os da consolidação das instituições políticas, e esta consolidação se fez no Parlamento Nacional.
É para mostrar o papel do Parlamento Brasileiro nesta consolidação
que esta pesquisa foi feita e aqui apresentada”.
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INTRODUÇÃO
A Regência entre 1831 e 1840 foi uma ameaça constante à unidade
e integridade do País. Ela não tinha o exercício do Poder Moderador nem
podia dissolver a Câmara, faculdades indispensáveis à sustentação da Monarquia Constitucional Representativa.
Capistrano de Abreu escreveu que “de repente o Brasil inteiro estrebuchou nas convulsões de um delírio muscular. De Marajó ao Chuí rugiu a
onda da anarquia, que tudo alagou; manifestações políticas no governicho
do Rio Grande do Sul, na Sabinada da Bahia, nas correrias de Pinto Madeira, no Ceará, nas manifestações incorporando agravos seculares de classes
oprimidas, como a Cabanagem do Pará, a Balaiada do Maranhão e a
Cabanada de Pernambuco. Sobressaía a Corte onde se encarniçavam soldados dissolutos, capoeiras desaçaimados, sicários, caramurus partidários da
volta do ex-imperador, nativistas xenófobos, federalistas, republicanos, um
verdadeiro pandemônio”.
“A tudo resistiram os Regentes. A existência, por assim dizer, simbólica do Imperador-menino comunicou-lhes força sobrenatural; o desinteresse com que se batiam colocou-os a coberto de desconfianças. Quase sem
interstício batalharam durante dez anos. Por seus esforços quase todo o Brasil
apaziguou-se, o vírus subversivo atenuou-se, quase todo o País volveu ao
aprisco e até foi perdendo a capacidade de novas revoluções.”
Acrescenta Capistrano de Abreu, sumariando a gravidade das conseqüências da Abdicação, que a Regência surgiu espontânea a 7 de abril, do
meio de arruaças, composta de três das mais salientes figuras do momento.
A reunião das Câmaras permitiu elegerem-se em junho de 1831 os
três Regentes definitivos, prescritos pela Constituição. Os acontecimentos
vão mostrar os inconvenientes da autoridade fragmentada.
Vem, então, o Ato Adicional (Lei de 12 de agosto de 1834), que minora a centralização que sucedera ao regime colonial, dando liberdade às
Províncias entrevadas, munindo-as de Poder Legislativo, dando-lhes atribuições que pareceram depois excessivas, facilitando a obra da Regência, a elaboração da unidade brasileira.
Pelo Ato Adicional, estabelecia-se no art. 26 que:
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“Se o Imperador não tiver parente algum que reúna as qualidades exigidas no art. 122 da Constituição, será o Império governado,
durante a sua menoridade, por um regente eletivo e temporário, cujo
cargo durará quatro anos, renovando-se para esse fim a eleição de quatro em quatro anos”.
O art. 122 da Constituição de 1824 dispunha:
“Durante a sua menoridade (do Imperador) o Império será governado
por uma regência, a qual pertencerá ao parente mais chegado do Imperador,
segundo a ordem da sucessão, e que seja maior de 25 anos”.
Como D. Pedro II não tinha parente algum que atendesse às condições exigidas pela Constituição - D. Maria da Glória, a irmã mais velha, era
candidata ao Reino de Portugal segundo o desejo do pai, uma vez que D.
Miguel se revoltara contra D. Pedro I; D. João Carlos falecera, sobrava D.
Januária que teve seus partidários para a Regência e inspirou conspiração a
seu favor, à qual esteve unido Honório Hermeto Carneiro Leão.
Estabelecida a regência única, escolhida do mesmo modo que os
membros do Parlamento, Diogo Antônio Feijó apareceu como candidato
nacional. Saiu vitorioso nas urnas com 2.826 votos, contra Holanda
Cavalcanti, com 2.251, Costa Carvalho, com 847, Araújo Lima com 760,
Lima e Silva, com 605, e Vasconcelos, com 595.
A vitória de Feijó sobre Holanda foi de menos de 600 votos num
eleitorado total de cerca de 6.000 votantes, visto que o total dos sufrágios
atingiu perto de 12.000 votos, mas cada eleitor votou em dois nomes.
O Ato Adicional facilitara-lhe a ação, afastando causas de descontentamento. Com ele coincidiu a morte de D. Pedro I, em Portugal, a desaparição
do partido Caramuru, que bradava pela sua reposição.
A eleição, a firmeza e a determinação de Feijó não aquietaram o País.
Recomeçaram novas insurreições ao Sul e ao Norte (fim da luta dos cabanos, em
Pernambuco, novembro de 1835; lutas no Pará; revolta no Rio Grande do Sul).
Em 1837 formam-se os dois partidos, o Liberal e o Conservador, e,
aos 19 de setembro de 1837, Feijó renuncia à Regência, sendo substituído
por Pedro de Araújo Lima, futuro Marquês de Olinda, tornado efetivo
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pela eleição de 6 de outubro de 1838. Durante sua interinidade, continuara
a luta no Pará, no Rio Grande do Sul, e surgira a Sabinada (7 de novembro
de 1837). Em compensação, o primeiro ministério de sua Regência, dirigido por Bernardo Pereira de Vasconcelos, criara a 12 de dezembro de
1837 o Colégio Pedro II.
Regente efetivo a 6 de outubro de 1838, consegue o fim da Sabinada
(18 de março de 1838) e enfrenta a revolta dos Bem-te-vis ou Balaios, no
Maranhão, iniciada a 14 de dezembro de 1838, um dos movimentos da
gente mais modesta do Brasil e que foi bastante sangrento. A revolta no
Rio Grande do Sul continua e Garibaldi faz uma expedição vitoriosa em
Santa Catarina.
O PARLAMENTO E A CONSOLIDAÇÃO DO IMPÉRIO
O Regente começa a sucumbir à crescente oposição, da qual se salva
com a idéia, que não é dele, mas à qual aderirá, de abreviar a menoridade de
D. Pedro II. Esta idéia vinha da Segunda Regência Trina, conservadora.
Em 1839 propôs-se que lhe fossem dados poderes extraordinários,
mas não concordando a Câmara, Montezuma (Francisco Gê Acayaba de
Montezuma, depois Visconde de Jequitinhonha) fez ressurgir um plano de
1837, que passava tais poderes a D. Pedro II.
No começo de 1840 aparece o Clube da Maioridade, presidido por
Antônio Carlos Ribeiro de Andrada Machado e Silva. Intensifica-se a campanha, mobilizam-se as lojas maçônicas e o povo sai à rua.
Bernardo Pereira de Vasconcelos, com o apoio de Honório Hermeto
Carneiro Leão, depois Marquês de Paraná, advoga a tese da Princesa Regente, que seria D. Januária, mas a Princesa tinha apenas 18 anos, e a Constituição exigia 25 anos de idade.
Tais tentativas vieram reforçar o movimento pró - D. Pedro II, que conta
com o favor dos militares, a simpatia e fidelidade populares; com isso se robustece
a causa monárquica ante a guerra civil que se alastra pelas repúblicas vizinhas.
Os nove anos da Regência foram turbulentos e decepcionantes. Nenhum dos Regentes conquistara a opinião pública.
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Aos 13 de maio de 1840, foi apresentada ao Senado uma Resolução
pela maioridade absoluta, que foi rejeitada, por inconstitucional.
O debate arrasta-se ainda por dois meses. Os políticos apeados do
poder pela renúncia de Feijó, na sua maioria liberais moderados, não podiam conformar-se com a idéia de que somente em 1843 o Imperador
atingiria a maioridade e cessaria o período regencial. Novas rebeldias nas
províncias agitavam o ambiente político, em si mesmo sofrendo de alta
pressão.
Apesar de tudo, a autoridade central se reforçará e as probabilidades
do recurso às armas diminuíram.
José Clemente Pereira declara, provocando sensação nas galerias, que
era impossível esperar mais. Intervém Carneiro Leão, propondo a data do
15º aniversário de D. Pedro II, mas os Andradas, sobretudo Antônio Carlos,
urgem por uma solução imediata.
O Regente convoca uma reunião dos líderes dos partidos e propõe a
prorrogação do Parlamento, para que D. Pedro II fosse proclamado a 2 de
dezembro de 1840.
Nos meios liberais, com a simpatia de alguns conservadores, surgira
a idéia de um golpe palaciano, no qual entraria o próprio Imperador.
D. Pedro II vegetava no Palácio de São Cristóvão com as duas irmãs,
e, por algum tempo, José Bonifácio fora seu tutor, por determinação de D.
Pedro I. Arrancado violentamente do Paço por seus inimigos figadais, especialmente Evaristo da Veiga, o jornalista e parlamentar faccioso, apaixonado e indignado, fora José Bonifácio substituído pelo Marquês de Itanhaém,
Manuel Inácio de Andrade Souto Maior, nomeado pela Câmara.
Capistrano de Abreu deu um rápido bosquejo de sua educação:
“Mestres não faltaram ao Imperial pupilo: houve-os até demais. Quanto se pode julgar, à falta de pormenores que o Centenário pode trazer à luz,
seu horizonte literário era balizado pela Nova Arcádia Lusitana e pelos
epígonos dos clássicos franceses já triunfantes, intactos e intangíveis na
Guanabara. Alemão aprendeu com o pai de Capanema (Guilherme Schüch
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Capanema, Barão de Capanema), que tanto se distinguiu depois, e falava
com sotaque, assegura Max Müller, preferindo, porém, servir-se de outro
idioma. Em matemática, Frei Pedro de Santa Maria deu-lhe uma base sólida, graças à qual pôde, com Cândido Batista de Oliveira, ascender aos pináculos da ciência”.
“Dois professores distinguiu no decurso do reinado: Araújo Viana, a
quem fez, Ministro, camarista, conselheiro de Estado, Senador, Marquês de
Sapucaí, e Frei Pedro, cujo túmulo visitava anualmente.”
“Com Frei Pedro devia ter aprendido a história contemporânea, as
estroinices que deram a grandeza e a decadência paterna; em uma só delas
nunca incorreu.”
“Frei Pedro iniciou-o naturalmente no direito constitucional, no
direito constitucional não classificado da época, dosado para um quase mínimo.”
“A Constituição tinha, entre centenas de disposições, um artigo exclusivo do Imperador; sobre este o preceptor insistiria desde o começo com
tanto mais veras quando foi crescendo; com ele o Imperador atravessou seu
longo reinado.”
O artigo era o 98 da Constituição, que dizia:
“O Poder Moderador é a chave de toda a organização política e é
delegado privativamente ao imperador como chefe supremo da Nação e seu
primeiro representante, para que vele sobre a manutenção da independência, equilíbrio e harmonia dos mais poderes”.
O projeto do Regente provocara tumulto. Urgia estabelecer relações
com São Cristóvão, angariar cúmplices e colaboradores. Não foi difícil. O
nome dos Andradas serviu de senha. O Marquês de Itanhaém, cuja prerrogativa ia cessar, coonestou a cabala, aderindo sem reserva. O difícil consistia em manter sigilo, em escapar às garras da polícia. Conseguiu-se; a discrição do Príncipe conspirador não contribuiu pouco para o bom êxito.
Antônio Carlos e seus simpatizantes dirigem-se ao Senado. Redigem
uma mensagem que levam a São Cristóvão, acompanhados de populares.
Tumultuariamente, num só dia a Câmara e o Senado, escorados pela popu-
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lação unânime, certos da neutralidade benévola da Força Armada, afastaram a Regência, entenderam-se diretamente com o herdeiro do trono e
trouxeram do Paço a aprovação do que estava feito, dizendo-lhe o que restava fazer, o anulamento do artigo relativo à maioridade por um processo
não previsto no pacto fundamental.
Chegou o Regente ao Paço e ainda pensou em conjugar o governo vivo
com o morto, lembrando o dia 2 de dezembro, 15º aniversário do Imperadormenino, para proclamar solenemente a maioridade. Um Quero já de D. Pedro
II decidiu a questão, e foi a única resposta à altura da situação.
D. Pedro II presta juramento a 25 de junho de 1840 e é sagrado e
coroado no dia 18 de julho seguinte.
A CONSOLIDAÇÃO DO IMPÉRIO
O 1º Gabinete, de 24 de julho de 1840 (liberal)
O Império consolida-se com a chamada Lei de Interpretação (Lei nº
105, de 12 de maio de 1840), que interpreta alguns artigos da Reforma
Constitucional feita pelo Ato Adicional (Lei de 12 de agosto de 1834), o
qual descentralizara o Poder Imperial, fizera várias concessões à administração provincial e municipal e, sobretudo, criara as Assembléias Legislativas
Provinciais, dando-lhes várias atribuições, suprimira o Conselho de Estado
e criara o Regente Único, eletivo e temporário.
A ascensão de D. Pedro II antes dos 15 anos - a maioridade seria
obtida aos 18 anos completos, nos termos do artigo 121 da Constituição de
1824 - é seguida de dois instrumentos decisivos para a consolidação do
Império. Primeiro, a criação do Conselho de Estado (a 23 de novembro de
1841) e, segundo, a reforma da lei criminal de 3 de dezembro de 1841.
Convém lembrar que o Gabinete que se seguiu à Maioridade, o de 24
de julho de 1840, era liberal no nome, e pelo comando de Antônio Carlos.
Era o primeiro dos trinta e seis que se revezaram durante quase meio século
da onipotência de D. Pedro II.
Como escreveu Capistrano de Abreu, recebeu-o das mãos dos conju-
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rados, feito e malfeito. Nele entraram dois Andradas, venerandas relíquias
da hora heróica da independência; cada Ministério recomendava-se por
predicados que o tornavam digno do cargo; o conjunto era um disparate,
tantas as incompatibilidades reais e pessoais.
Realmente, como observou José Antônio Soares de Sousa, “o Ministério formado em 24 de maio de 1840, porém, não exprimia o pensamento
da Câmara maiorista, nem mesmo do Partido Liberal; era um Ministério
fraco e sem harmonia, incapaz de iniciar uma situação política. Os homens
que o constituíram eram realmente possuidores de nomes conhecidos pelo
valor moral e intelectual, mas, quase todos, apaixonados, que chegavam ao
Poder, depois de uma luta implacável, com o principal fim de exterminar
aqueles que haviam defendido o partido caído”.
“Os Andradas ficaram com as pastas do Império e da Fazenda. Eles haviam apoiado a oposição contra o Regente Feijó, em 1837 e, até fins de 1838, o
Gabinete de 19 de setembro, quando, então, passaram para o campo oposto.”
Aureliano de Souza e Oliveira Coutinho, Visconde de Sepetiba,
Ministro dos Estrangeiros, ainda não se definira. O título que tinha para
figurar no Gabinete era, aliás, igual ao dos seus colegas; ele fora um dos
defensores da maioridade. Natural, portanto, que recebesse, como os outros, a recompensa. Contudo, era suspeito aos liberais e iria sucessivamente
os apoiar nas eleições de 1840, hostilizá-los pouco depois, em 1841 e 1842,
e finalmente, dirigi-los de 1844 em diante.
“Ficaram os Holanda (Antônio Francisco de Paula Holanda Cavalcanti
de Albuquerque, Visconde de Albuquerque, Senador, e Francisco de Paula
Cavalcanti de Albuquerque, Visconde de Suassuna, Senador), na partilha, com
as duas pastas militares (Marinha e Guerra, respectivamente), e a Limpo de
Abreu (Antônio Paulino, Visconde de Abaeté, Deputado), coube a da Justiça.”
Era, assim, um Ministério inteiramente liberal, com exceção de
Aureliano, que, segundo as más línguas, representava a facção áulica, com
os dois Andradas (Antônio Carlos e Martim Francisco), os dois Holandas e
Limpo de Abreu.
Imediatamente foram mal acolhidos pelo partido que os apoiava, e
notavam-se as divergências logo nascidas entre seus membros. Nada fazia
crer que ele pudesse durar.
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E no entanto, como observou Soares de Sousa, a Nação tinha o direito de muito exigir do novo Ministério, pois na oposição prometeram a pacificação do País. Nesta época, somente o Rio Grande do Sul estava revoltado. No Maranhão, a pacificação obtida por Caxias se fizera aos 19 de janeiro de 1841, ou seja, obtida por este Ministério Liberal.
Mudara a orientação partidária; o poder passara dos conservadores
para os liberais.
Antônio Carlos, ao comparecer à sessão de 29 de julho para discutir
o orçamento, respondendo a vários deputados que queriam saber quais os
princípios políticos que animavam o Gabinete de 24 de julho, expôs o programa da administração.
Começa declarando ter julgado desnecessário expor um programa:
“Tenho nesta Casa tantas vezes exprimido os meus princípios, eles
são tão conhecidos, que devia saber-se que não mudei. Eu sou e hei de ser
como Ministro o que fui como deputado, o que defendi como deputado é o
que hei de defender como ministro; e para que a Casa fique inteirada, torno
a expor estes princípios”.
Aos 30 de novembro de 1841, o projeto foi adotado na Câmara, e a
maioria obtida pelo governo foi bastante significativa: 53 votos a 14. A
reforma de 1841 modificou completamente a legislação do Processo Criminal e a descentralização de 32 foi substituída por uma centralização rígida e
poderosa.
Deu-se muita força ao chefe de Polícia, que passou a possuir as atribuições que pertenciam ao juiz de paz. O juiz municipal e o promotor passaram a ser escolhidos pelo Governo Central.
A Lei nº 261, de 2 de dezembro de 1841, estabeleceu o regime da
centralização da Polícia em cada Província e na Corte, subordinando ao
chefe respectivo todas as autoridades policiais. Os chefes eram recrutados
entre os desembargadores e juízes de direito, e os delegados entre quaisquer juízes e cidadãos, todos amovíveis e obrigados a aceitar os lugares.
A lei encontrou oposição forte e a Revolução de 1842 alega como um
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dos seus objetivos liquidar o que denominaram um poderoso instrumento de
opressão criado pelos conservadores. Mais tarde, porém, seus próprios adversários fizeram justiça à lei. Se for examinada com imparcialidade se verá
que ela constituiu um sistema perfeitamente combinado. É certo que a lei foi
inspirada por um grande princípio autoritário.
E como escreveu o autor das Páginas de História Constitucional do
Brasil, L. J. de Carvalho Melo Matos, depois de promulgada a Lei de 3 de
dezembro, os seus ardentes adversários de 1842 foram por vezes chamados
ao poder e não a modificaram. “Se a lei fosse tão detestável e tão profligada
pela opinião pública, como se diz, seria possível que ministros liberais apoiados em maiorias compactas, impelidos pela pressão da opinião pública,
tivessem algum motivo capaz de obrigá-los a resistir a estas razões, únicas
que influem no procedimento de homens políticos, a perder tão boa ocasião
de ganhar popularidade, e demonstrar o erro, porventura o crime, de adversários a quem não davam quartel?”
A legitimidade do Governo Imperial
A consolidação do Império deve-se também à fidelidade, dedicação,
obediência, homenagem que os conservadores, exemplarmente personalizados nos seus chefes, demonstraram ao Monarca, representando a dinastia
imperante, à pessoa do Imperador, chefe do Poder Moderador e Executivo, e
cuja pessoa era inviolável e sagrada, não sujeita a responsabilidade alguma.
Num dos seus mais memoráveis discursos, pronunciado aos 9 de julho
de 1841, Carneiro Leão, tratando de questões políticas, declara lastimar que
Teófilo Ottoni que, como sempre, o vinha aparteando, tivesse necessidade,
para combater o governo, de recorrer aos boatos, que então corriam, de que o
governo tinha intenção de cassar o Ato Adicional. E continuava dizendo:
“Estimo, Sr. Presidente, que o nobre Deputado não se mostre amigo dos
golpes de Estado, e que não pense que os golpes de Estado estão na jurisprudência ordinária, e que só com os golpes de Estado se deve governar o País”.
“Eu, Sr. Presidente, que sigo opiniões que talvez chegassem alguma
coisa ao sistema doutrinário, tenho sempre declarado que no meu modo de
entender não são os golpes de Estado meio ordinário de governar. Não me
atrevo a dizer que circunstâncias não possa haver em que um País se ache
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colocado, nas quais um golpe de Estado não seja necessário ou justificado;
mas no meu espírito ainda não tenho descoberto o caso em que um golpe de
Estado possa ser necessário ou evidente, e tenho procurado sempre obstar
as tentativas que têm havido, quer de meus adversários, quer dos meus
aliados, em diferentes circunstâncias; e mesmo fora do corpo legislativo,
quando alguma tentativa houve, que me parece ser uma espécie de golpe de
Estado ou revolucionário (por que será golpe de Estado sendo praticado
pelo governo, e revolução sendo praticada pelo povo?), procurei, quanto em
mim estava, resistir-lhe.”
“Não ouso, como disse, afirmar que os golpes de Estado nunca são
admissíveis; considero que as sociedades humanas em casos raros podem
achar-se em circunstâncias tais que os golpes de Estado sejam justificáveis e
necessários, mas não julgo que entrem na jurisprudência ordinária, e que devam governar o País, e até aqui sempre tenho procurado obstáculos (apoiados), e em toda a minha carreira pública não se achará que eu os tenha promovido, apoiado ou animado. Ora, quaisquer que sejarn os defeitos que eu note
no modo por que passou o Ato Adicional, tenho por vezes exprimido a minha
opinião a este respeito. Considero que houve defeitos; não arreneguei as opiniões que então professava; estou nas mesmas. Quanto a mim, houve excesso
em a Câmara se arrogar poder que não tinha, porque a lei que autorizava a
reforma não lhe deu autoridade tão grande; considero que houve excesso quando se excluiu o Senado e se isentou da sanção imperial. Mas tenho o Ato
Adicional por um fato completo e consumado, e me parece evidente que, na
atualidade, um golpe de Estado que tivesse por fim a anulação do Ato Adicional não poderia de sorte alguma ser conducente a salvar o País.”
OS MÉTODOS PARLAMENTARES
O Presidente do Conselho. O Parlamentarismo
Sabem os constitucionalistas e os historiadores do parlamentarismo
brasileiro que a Constituição de 1824 não estabelecera o regime parlamentar no Brasil.
Foi a prática e a experiência parlamentar que acabaram por impor o sistema, muito inspirado em moldes ingleses e franceses.
A Constituição reconhecia que o “Poder Legislativo é a mais alta ex-
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pressão da soberania nacional; salvos os princípios constitucionais do Estado,
os da moral e justiça natural, que ele deve sempre respeitar, é a sua onipotência política. É quem cria o direito, a obrigação e as penas, quem regula os
outros poderes e os cidadãos, quem decreta as normas que devem reger a
sociedade, em suma, é quem faz, interpreta e desfaz a lei”, assim ensina Pimenta Bueno a natureza do Poder Legislativo e a sua composição, no seu
famoso Direito Público Brasileiro e Análise da Constituição do Império.
Nada havia na Constituição de 1824 que determinasse a forma parlamentar do regime político. E, na verdade, desde o 1º Gabinete Nacional
de 16 de janeiro de 1822, e os demais até o 10º, de 5 de abril de 1831, na
Regência Provisória (1831 - 1840), a Trina, com seu gabinete único (7 de
abril de 1831), ou a Permanente, desde seu 1º Gabinete, de 16 de julho de
1831, até o 4º, de 16 de janeiro de 1835, ou a Regência Única do Senador
Diogo Antônio Feijó (12 de outubro de 1835 até 18 de setembro de 1837),
com seus quatro gabinetes, a Regência do Senador Pedro de Araújo Lima,
Marquês de Olinda (18 de setembro de 1837 até 28 de julho de 1840),
com seus quatro gabinetes, e o Segundo Reinado (1840 - 1889) até o 7º
Gabinete de 22 de maio de 1847, o País não criou verdadeiramente um
regime parlamentar.
Foi o Decreto nº 523, de 20 de julho de 1847, no Gabinete de Manuel
Alves Branco, que criou o presidente do Conselho de Ministros. Diz o decreto que “tomando em consideração a conveniência de dar ao Ministério
uma organização mais adaptada às condições do sistema representativo, hei
por bem criar um presidente do Conselho de Ministros, cumprindo ao dito
Conselho organizar o seu regulamento, que será submetido à minha imperial aprovação”.
Era assinado por Francisco de Paula Sousa e Melo, então Secretário
dos Negócios do Império e um dos grandes liberais de sua época.
O decreto dá uma forma parlamentar ao regime. Mas quem estudar
os discursos e debates nos Anais do Parlamento nunca verá doutrinação
alguma sobre a prática e o exercício do parlamentarismo no Brasil. Nada na
Constituição determinava essa forma de governo, mas ela foi praticada porque as condições do governo no Brasil a determinaram.
Os maiores pensadores políticos brasileiros, os maiores parlamenta-
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res, os maiores oradores nunca trataram do parlamentarismo como uma
teoria de governo, durante o Império. Eles simplesmente a praticaram.
Há apenas, vez ou outra, referências declarando que a perfeita
harmonia entre o Parlamento e o Poder Executivo, condição essencial
da realidade do governo representativo, não podia existir. A concórdia e
as divergências revelavam em si mesmas o regime, e as quedas e dissoluções são os remédios constitucionais utilizados para resolver as crises
constitucionais.
Os partidos são exclusivistas. Eles estão no Parlamento para disputar
o poder, dominando a Câmara e, com ela, o Executivo. Posto que, do uso
legal e regular do poder que a liberdade política lhes confia, nenhum proveito direto possa resultar, a soma de autoridade assim concentrada nas mãos
de seus diretores não somente é empregada em alimentar a paixão do mando e ascéticas ambições de glória; serve ao homem de Estado para estender
ou adquirir influência pessoal, confirmar reputação, consolidar posição.
Assim lhes é dado conquistar para si as grandes posições honoríficas
e lucrativas, e retribuir com empregos e proteção os auxílios recebidos.
Os partidos não representam senão uma fração pouco considerável
da população. Ao lado deles, milhões de homens começam e acabam a existência ignorando as agitações da ambição política. Para uns, os problemas
discutidos na tribuna e na imprensa são tão desconhecidos como são indiferentes os interesses que se ocultam sob princípios controvertidos.
Muitos fatores restringem o número dos políticos militantes, mas nem
por isso deixa o Parlamento de representar a soberania popular.
As Câmaras representam os partidos; estes, não tendo que contar com
a opinião pública, põem por diante os seus interesses; vivem no meio da
população como sociedades de socorros mútuos, e não como coligações de
cidadãos que se têm interesses comuns não os podem legitimar perante a
Nação, a não ser pela identidade de princípios.
O sistema representativo, governo de partidos, pressupõe permanente conflito entre as parcialidades que contendem pela direção
dos negócios públicos, alegando, umas para conservá-las e outras para
alçá-las, o mesmo fundamento, o apoio da verdade nacional.
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Qual é a entidade constitucional encarregada de apreciar o estado
real da opinião pública?
Pondo de lado o Poder Judiciário, vejamos se o Legislativo, em razão
de sua origem eletiva, está no caso de preencher este objetivo.
Aceitando-se em todo o seu rigor as hipóteses teóricas da Constituição, ainda assim o Parlamento não representa senão a relação existente entre eleitores e eleitos ao tempo da eleição, relação momentânea, imediatamente modificada pela natureza irrevogável do sufrágio e pela duração fixa
dos seus efeitos.
Como, porém, o elemento principal da questão é a variação presumida da opinião pública, o Poder Legislativo não exprime melhor do que qualquer outro dos poderes o estado atual dessa opinião.
Oferecerão as Câmaras, não obstante, suficientes garantias de acerto
e imparcialidade?
Acreditamos que não. O Parlamento é composto de representantes
ativos dos partidos. Se, como regularmente acontece, contêm mais de uma
opinião, são opiniões diversas e irreconciliáveis. É absolutamente impossível que a maioria consinta em ceder à minoria os direitos que lhe confere a
superioridade numérica, única medida de verdade e de justiça admissível e
admitida em assembléias deliberantes.
Prevê, então, o autor das Páginas de História Constitucional do Brasil que o Parlamento, inclinado a alargar os limites de sua autoridade, árbitro dos destinos do Ministério, está habilitado a revestir-lhe os atos de completa legalidade externa, por meio do seu apoio. O acordo provável seria
alguma transação passageira importando aumento de influência no Parlamento, como preparatório de completa absorção do Poder Executivo pelo
Legislativo, o que seria infalível.
A Demissão e Queda dos Ministros
A queda do Gabinete podia ocorrer por vitória diminuta - já citamos
aqui um caso - derrota, ou por influência direta ou indireta do Poder Moderador. Sempre que faltou à maioria o apoio majoritário da Câmara, o Ministério
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pedia demissão, obedecendo ao ritual que se firmara desde o segundo Gabinete, quando José Bonifácio pediu a demissão do primeiro Gabinete nacional.
Caetano Pinto de Miranda Montenegro, que foi Ministro da Justiça
na organização do primeiro Gabinete nacional de 16 de janeiro de 1822, foi
quem assinou o ofício que afirmava ter Sua Majestade concedido demissão
a José Bonifácio, Ministro do Império e Estrangeiros, então criados, e a
Martim Francisco Ribeiro de Andrada, Ministro da Fazenda.
O ofício era dirigido a José Joaquim Carneiro de Campos, Marquês
de Caravelas, principal autor da Constituição de 1824, homem competente
e íntegro, que só aceitou o cargo depois de manter com José Bonifácio uma
conversação sobre a situação e sobre o problema pessoal da saída do Patriarca; nomeou-se Manuel Jacinto Nogueira da Gama, depois Marquês de
Baependi, Ministro da Fazenda.
Segundo as normas que desde este tempo se estabeleceram , este ofício de nomeação e os demais foram enviados à Comissão de Constituição
da Câmara. Como Carneiro de Campos e Nogueira da Gama eram deputados, suscitaram dúvida duas questões: 1) se o governo podia escolher para o
Ministério os membros da mesma Assembléia, durante seu exercício; 2) se,
aceitando eles os ditos empregos, deviam ou não continuar a servir conjuntamente um e outro, ou se o lugar e exercício de Ministro de Estado excluía
o de Deputado; 3) se ficando, por conseqüência, vago o lugar de Deputado,
devia ser este suprido pelo respectivo suplente, e se esta substituição é perpétua ou temporária, enquanto se não procede a uma nova eleição por sua
respectiva Província.
A Comissão decidiu que Sua Majestade pode escolher os seus Ministros
entre os Deputados da Assembléia, enquanto a Constituição não deliberar o
contrário; que aceitando os Deputados o exercício de Ministros de Estado, ficam, por conseqüência, vagos os seus lugares na Assembléia e devem ser substituídos pelos respectivos suplentes, e finalmente que a vagatura é temporária,
mandando proceder a nova eleição de partidos que aceitarem o Ministério.
O parecer era assinado por Antônio Luís Pereira da Cunha, Antônio
Carlos Ribeiro de Andrada Machado e Silva, Francisco Muniz Tavares,
José Ricardo Costa Aguiar de Andrada, Pedro de Araújo Lima, José
Bonifácio de Andrada.
Posto o parecer da Comissão em debate e largamente discutido, jul-
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gou-se, por fim, discutida a matéria, e o presidente propôs: 1) se o Imperador podia escolher Deputados da Assembléia para seus Ministros de Estado, - venceu-se que sim; 2) se o lugar do Deputado nomeado para Ministro
de Estado vagava temporariamente, - venceu-se que não; 3) se eles deviam,
enquanto exercessem aqueles empregos, ser dispensados da assiduidade de
freqüência na Assembléia, - venceu-se que não.
Levantou-se ainda a questão se o Sr. Carneiro da Cunha devia sair
logo de primeiro-secrerário da Assembléia, enquanto fosse Ministro de Estado. Venceu-se que sim, e que entrasse o respectivo suplente.
Suscitou-se a dúvida de ser esta resolução da Assembléia sobre o
parecer da Comissão temporária ou perpétua, e decidiu-se que o resultado
destas votações só teria observância enquanto, pela Constituição, outra coisa se não declarasse.
Foi somente em 13 de novembro de 1823 que foram desmembradas
as secretarias dos Negócios do Império e dos Estrangeiros.
Desde o começo, a Câmara exigiu relatórios dos Ministros.
No 7º Gabinete, de 20 de novembro de 1827, quando se discutia o
orçamento do Império, tendo os Ministros da Justiça e do Império falado
em despesas não decretadas, mas que seriam realizadas, acusou-se o governo de querer estabelecer a Monarquia pura (absoluta), mas, nem por isso, o
Gabinete caiu por maioria parlamentar.
Notava-se também na Câmara muita odiosidade contra certos Ministros que foram por ela acusados. Assim, por exemplo, Joaquim de Oliveira
Álvares foi alvo de forte oposição, porque criara uma comissão militar em
Pernambuco por ocasião da rebelião, e José Clemente Pereira, Ministro da
Guerra, foi denunciado, acusado, absolvido. Também foi denunciado Diogo
Antônio Feijó, quando Ministro da Justiça, depois de longa discussão, por
haver suspendido as cartas de seguro.
O primeiro Ministério da Regência Permanente, de 16 de julho
de 1831, teve forte oposição da Câmara dos Deputados.
O 4º Gabinete de 18 de maio de 1840 sofreu também grande oposição parlamentar e o General Salvador José Maciel, Ministro da Guerra, ao
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responder ao Deputado Antônio Paulino Limpo de Abreu sobre a proposta
para a fixação das forças de terra, disse que o deputado trataria de “ teorias
parlamentares relativamente à organização dos gabinetes”.
“Permita-me o nobre Deputado que eu não entre nesta questão; é um
tema muito escorregadio para um soldado, e um soldado velho. E de certo
nada poderia dizer que pudesse persuadir aos ilustrados membros desta Casa.
Mas avançou o nobre Deputado um princípio sobre a causa da pouca duração dos Ministérios; disse que isso era porque não entravam os chefes das
maiorias parlamentares na composição dos Ministérios; porque, se entrassem, os Ministérios durariam mais tempo. Eu também me escusarei de entrar nesta parte da questão, todavia notarei ao nobre Deputado que Ministérios têm havido em que têm entrado os chefes da maioria, e estes Ministérios também duraram pouco; logo, há algum pensamento entre nós que concorre para a pouca duração (apoiados), embora atuem ou não nos Ministérios os chefes das maiorias parlamentares.”
Dissoluções da Câmara dos Deputados
Estabelecia a Constituição no § 5º do artigo 101 que o Imperador
exercia o Poder Moderador: “Prorrogando ou adiando a Assembléia Geral e
dissolvendo a Câmara dos Deputados, nos casos em que o exigir a salvação
do Estado; convocando imediatamente outra que a substitua”.
Mas a Coroa não entendeu assim e os casos essenciais não passaram de
comezinhos e ordinários com o que ele dirigiu pessoalmente a política do País.
Afora a dissolução de 1823, que foi a primeira e a mais grave, por
tratar-se de Assembléia Legislativa e também Constituinte, e sem convocação imediata de outra que verdadeiramente se reunisse - o que só foi feito
em 1826 - a dissolução seguinte foi a de 1842.
Sabemos que o 4º Gabinete, de 18 de maio de 1840, da Regência do
Senador Pedro de Araújo Lima, caiu por efeito de uma conspiração do Partido
Liberal, na qual entraram o Paço e o Imperador, a fim de usurpar o poder,
que, pela Constituição, só lhe viria a caber quando completasse 18 anos.
Prestado o juramento de observar e fazer observar a Constituição
Política do Brasil e mais leis do Império, foi o Imperador inconstitucional e
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revolucionariamente proclamado maior e nomeou seus Ministros liberais,
exceto Aureliano.
Como já acentuamos, esse Gabinete governou oito meses, apesar de
ter obtido o apoio da Câmara que achou funcionando e durante sua administração ter sido eleita outra Câmara, composta em sua grande maioria de
seus amigos liberais.
Como Aureliano, Ministro dos Estrangeiros, propusesse a demissão do brigadeiro João Paulo dos Santos Barretto, do lugar de comandante
das armas do Rio Grande do Sul, e todo o Ministério se opusesse, Aureliano
apelou para o Imperador, declarando que se retiraria se o general fosse
conservado.
Aureliano queria que o então Barão de Caxias fosse nomeado Presidente da Província do Rio Grande do Sul e comandante de armas. Sua pretensão era muito bem recebida pelo Imperador, que preferiu esta escolha à
saída de todo o Ministério.
E assim, como já lembramos, foi organizado o 2º Gabinete da maioridade, dirigido pelo velho professor de D. Pedro II, Cândido José de Araújo Viana, futuro Marquês de Sapucaí.
A Câmara Liberal eleita em outubro de 1840, durante o 1º Gabinete
dirigido por Antônio Carlos, reuniu-se pela primeira vez em sessão parlamentar aos 25 de abril de 1842.
Não levou avante seus trabalhos de verificação de poderes e nem
chegou o dia da abertura da Câmara. Por decreto de 1º de maio de 1842,
assinado por Cândido José de Araújo Viana, dissolvia-se a Câmara dos
Deputados e convocava-se, desde logo, outra a reunir-se a 1º de novembro de 1842.
Tal como o pai, D. Pedro II começava a recuar com um ato de força,
inteiramente descabido, e que por isso levou à crença da existência de
uma facção áulica, dirigida por Aureliano, que, por um caso pessoal,
dissolvia uma Câmara acabada de ser eleita e nos começos de seus trabalhos preparatórios.
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O Visconde de Sousa Carvalho, no seu memorável livro A História
das Dissoluções da Câmara dos Deputados, escreve um capítulo intitulado
“A Coroa e as quatro primeiras dissoluções”, onde diz que “não se pode
negar que a medida excepcional da dissolução, que a Constituição estabeleceu só para os casos em que exigir a salvação do Estado, tem-se procurado
tornar o meio indispensável, freqüente, vulgar, corriqueiro, pelo qual a Coroa fez política pessoal, sustentando e levantando ora uns ora outros, conforme lhe apraz na ocasião, esmagando os contrários, ostentando a sua força e onipotente vontade”.
“Por menos que sejam os sinceros exemplos e os conscienciosos
embaraços com que a Coroa costuma empecer a ação dos Ministérios, todos
sabem e ninguém duvida que, depois de uma dissolução, não há excesso
nem escândalo que não seja permitido ao gabinete e seus delegados para
perseguir os contrários, ainda levando-os ao desespero e à revolta, até abatêlos e prostrá-los na luta eleitoral. É bem estranha e curiosa a história de
nossas dissoluções com seus fins e motivos mesquinhos e injustificáveis.”
Cita o exemplo de D. Pedro I em 1823; sem que passasse um ano do
exercício da Assembléia, e não se tinham passado dois anos que os amigos
de D. Pedro II o elevaram inconstitucionalmente ao trono contra a opinião
de todos os grandes chefes conservadores, dissolveu a primeira Câmara do
Partido Liberal, para pôr no poder um gabinete conservador.
E o que significava o caso da salvação do Estado, que a Constituição
exigia para essa medida extraordinária?
“O caso de salvação do Estado foi um só em ambas essas dissoluções; foi tomar a si a Coroa, salvar e fazer triunfar a causa pessoal do seu
valido Aureliano,” explica Sousa Carvalho.
Na primeira dissolução salvou o Estado contra o Partido Liberal, que
acaba por entregar-lhe o governo e compunha a Câmara dissolvida de 1842;
e na segunda dissolução salvou o Estado contra o Partido Conservador que
compunha a Câmara dissolvida em maio de 1844. Mas, em ambos esses
casos, a salvação do Estado estava na pessoa de Aureliano, que em
1842 aliara-se novamente aos liberais.
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Aproximando os fatos relativos à primeira e à segunda dissoluções, a
primeira contra os liberais e a segunda contra os conservadores, Sousa Carvalho assim expõe: “Aureliano, o homem essencialmente do Paço, entra no
Ministério de 23 de julho de 1840 com cinco colegas liberais. Cedo acha-se
em divergência com todos eles, em março de 1841 faz questão de gabinete
a demissão de um comandante de armas, apelando para a Coroa”.
“Esta, manifestando-se a favor de Aureliano, contra o resto do Ministério, derriba uma situação política e forma outra contrária, dando em terra
por ato exclusivamente seu, com um gabinete que tinha a seu favor duas
Câmaras de Deputados (uma, cujo tempo não havia expirado, e outra de
seus amigos em grande maioria, que acabava de ser eleita em outubro de
1840, tinha de reunir-se em maio de 1842, e foi previamente dissolvida) e
nomeado outro Ministério, composto do mesmo Aureliano e cinco conservadores, para cuja permanência no poder e vitória de Aureliano era indispensável a dissolução de 1842.”
Não tardou, acentua Sousa Carvalho, que Aureliano, Ministro dos
Negócios Estrangeiros dos dois Gabinetes seguidos e opostos entre si, ficasse em divergência com os novos colegas conservadores, do mesmo modo
que estivera com os liberais.
A imprensa Liberal começou a hostilizá-lo. O Gabinete, por motivo de
conveniência, de reunir na pessoa de Caxias a presidência e o comando das
armas do Rio Grande do Sul, tivera necessidade de remover dessa presidência
para a inspetoria da alfândega da Corte a Saturnino, irmão do ministro Aureliano,
e, tendo adotado a candidatura deste para deputado pelo Rio de Janeiro, foi ele,
sem embargo disto, o único dos candidatos ministeriais que não saiu eleito e
viu-se excluído pelo General Andréia (Francisco José de Sousa Soares de Andréia, Barão de Caçapava) na eleição que se seguiu à dissolução.
Apenas reuniu-se a nova Câmara, em janeiro de 1843, os conservadores tentaram arredar o Ministro dos Estrangeiros, inserindo um tópico
contra ele na resposta à Fala do Trono, e explicando-o como censura, o
respectivo Rodrigues Torres (Visconde de Itaboraí, chefe da Marinha, amigo íntimo e cunhado do Ministro da Justiça, Paulino).
À vista disto, Aureliano, no dia 16 de janeiro de 1843, pede demissão, mas a Coroa dá-lhe ainda razão contra os liberais, e vinga-o
demitindo também o resto do Ministério, ao qual a nova Câmara não
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havia feito a menor oposição, antes prestava o mais dedicado apoio.
Já chamamos atenção que Honório Hermeto, Marquês de Paraná,
organizou o novo Gabinete de 20 de janeiro de 1843 com seus colegas de
credo conservador, chamado, então, vermelho ou puritano. Apesar do apoio
das Câmaras e da importância de seus membros, foi muito efêmero, durando apenas um ano, até que a Coroa, por ato seu exclusivo e sem cabimento
algum, passasse o poder aos amigos de Aureliano, decretando para sustentálo outra dissolução da Câmara, a 24 de maio de 1844.
O motivo ocasional da queda dos conservadores em 1844 e da dissolução que se tornou necessária para manter a nova situação, exclusivamente
criada pela Coroa, foi singular e admirável.
Como se vê, a interpretação do Visconde de Sousa Carvalho afina-se
às dos liberais que acusavam o Imperador do exercício do imperialismo,
sobre o qual já falamos. Ele repete a versão de que Aureliano hostilizava os
conservadores e seu irmão Saturnino, empregado da Fazenda, que não só
publicou um folheto sobre negócios estrangeiros e de fazenda, considerado
de oposição ao gabinete, como lhe deu batalha formal, apresentando-se candidato à senatória pelo Rio de Janeiro, sendo a chapa ministerial composta
de dois Ministros e do General Andréia.
Apesar de derrotado, todos acreditavam que ele é que gozava da confiança da Coroa e não o Ministério. O Gabinete achou necessário, para desmenti-lo e fortalecer-se, promover a demissão desse funcionário público de
ordem secundária com costas quentes que assim afrontava, altamente apoiado, como todos supunham, em um poder maior. Como a Coroa recusou
sua demissão, o Ministério foi forçado a retirar-se, e nenhum outro do mesmo partido, com tal exemplo e dos dois poderosos áulicos, pela Coroa, se
atreveu a aceitar o poder.
Costa Carvalho, Marquês de Monte Alegre, escusou-se de organizar
Gabinete. Quem o organizou foi Almeida Torres, Visconde de Macaé, personagem do Paço, no sentido de esmagar os conservadores com o auxílio
necessário dos liberais, enxotados do poder desde 1841, logo depois de
haverem conseguido realizar a vitoriosa Maioridade; os liberais estavam agora abatidos, proscritos e criminosos em grande número devido
às revoluções malogradas de São Paulo e Minas.
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O Gabinete de 2 de fevereiro começou apenas com quatro ministros:
Macaé, Alves Branco, Jerônimo Coelho e Ernesto França.
O decreto de 14 de março de 1844 concedeu aos rebeldes de São
Paulo e Minas ampla anistia, ato privativo do Poder Moderador, que mostrava, assim, de que lado estava, declaradamente. Com isto permitiu que
esses liberais-conservadores que haviam servido ao Paço e a Aureliano
mostrassem aos legalistas que tinham tido a pretensão de demitir um inspetor da alfândega, que não deviam nem podiam enfrentar o aulicismo.
E logo em abril a mais significativa declaração de guerra aos conservadores é feita com a nomeação de Aureliano para Presidente da Província
do Rio de Janeiro, de modo a que este se desforrasse com abusos e violências do partido que derrotara seu irmão Saturnino.
A 23 de maio está o Ministério completo, com a entrada de Holanda
Cavalcanti e Manuel Antônio Galvão, e no dia seguinte é lido na Câmara o
decreto de sua dissolução.
A nova situação foi atribulada, lutando a Câmara sempre contra o
Senado conservador que necessariamente a reduzia à impotência e esterilidade, com os continuados embaraços da Coroa, que em tudo intervinha,
com os atritos entre as influências liberais e os aliados palacianos.
Para o Visconde de Sousa Carvalho, os conservadores tinham levado
uma sova monumental e uma lição de mestre.
Acrescenta, ainda, que por ato exclusivo do Poder Moderador contra o partido dominante na Câmara havia pouco eleita e que entrava na
primeira nova legislatura em 29 de setembro de 1848, para sustentá-la
adiou sua primeira sessão para 5 de outubro de 1848, por ato do Visconde
de Monte Alegre, Ministro do Império do 10º Gabinete conservador presidido pelo Visconde de Olinda - a Câmara era liberal. A reunião da Assembléia Legislativa foi de novo adiada para 23 de abril de 1849 e, logo
depois, a 19 de fevereiro de 1849, foi dissolvida, ficando sem efeito o seu
anterior aditamento.
Assim, em menos de nove anos depois da Maioridade, D. Pedro II
praticava três dissoluções da Câmara antes de terem elas ocasião de procurar perder o Estado, e somente para salvá-lo, segundo os termos cons-
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titucionais, dando ganho de causa a seus validos, segundo os chamados
“imperialistas”, a cuja corrente pertencia o Visconde de Sousa Coutinho,
levantando e derrubando ora um, ora outro partido, para triunfo e glória da
política pessoal da Coroa que de cada um deles se utilizava como de simples e efêmeros instrumentos.
Esmagada a revolta de Pernambuco - a Praia - a 2 de fevereiro de
1849, e dissolvida a Câmara a 19 do mesmo mês, pôde a Coroa, desembaraçadamente, entregar-se a seus instintos naturais, aproveitando a oportunidade para mostrar e exaltar a grandeza do soberano; apoquentando tudo o que
lhe fazia sombra e lhe inspirava desconfiança; abatendo os políticos eminentes; enfraquecendo e anulando partidos; oprimindo e esmagando províncias, e sobretudo destruindo os rebeldes e insubmissos, os mais radicais
e das classes modestas ou os negros rebeldes.
Para castigar o Partido Liberal, de cujas fileiras saíra o grupo radical
da Praia, procurou o concurso dos homens fortes do Partido Conservador, e
juntou, no Gabinete de 29 de setembro de 1848, dois ex-regentes, Monte
Alegre e Olinda, e ministros da categoria de Euzébio de Queiroz, Rodrigues
Torres, Paulino José Soares de Sousa.
Ottoni, num discurso famoso, aos 2 de outubro de 1848, lamentou
que Bernardo Pereira de Vasconcelos não tivesse tomado parte nesta organização ministerial, apesar de ser o homem mais preeminente do partido
que então estava no poder.
Foi nessa ocasião que a Câmara se apresentou pela primeira vez unanimemente conservadora, com a única exceção de Bernardo de Sousa Franco, liberal do Pará, devido à brutalidade e ferocidade com que os conservadores, fortemente impelidos e apoiados pela Coroa, se atiraram aos liberais,
o que deu esse resultado único.
Reprimida a Revolução da Praia com muito mais empenho e violência que as de Minas e São Paulo - onde o terror não foi empregado - o
Gabinete conservador sentiu-se forte e mais ainda o Imperador.
Caxias, que vencera sodas as revoltas no Brasil, não foi mandado a
reprimir a da Praia em Pernambuco. Era um militar brioso e digno,
incapaz de obedecer às odiosas instruções que mandavam destruir a
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ferro e fogo os praieiros. Por isso, para a empreitada furiosa contra
Pernambuco, foi mandado José Joaquim Coelho, general português (Lisboa
25.09.1797 - Pernambuco 19.06.1860) rancoroso, acompanhado do baiano
Manuel Vieira Tosta (Bahia 12.07.1807 - Rio de Janeiro 22.02.1896), deputado, ministro e senador, com instruções de esmagar a Província a ferro e
fogo.
Escreve Silveira Lobo que o governo havia provocado e deixado progredir em Pernambuco o movimento praieiro para poder depois fulminá-lo
e ao seu Partido. Diz mais que rancoroso contra Olinda, que fora Regente,
liderara a luta pela maioridade, era orador de qualidade e tinha experiência
de estadista, e se manifestara contra a política exterior do Brasil no Rio da
Prata, fazia tudo para retirá-lo da presidência do Conselho, o que conseguiu
a 8 de outubro de 1849, fazendo-o substituir por Monte Alegre, e isso depois da dissolução da Câmara de 19 de fevereiro de 1849.
Escreve o Visconde de Sousa Carvalho que as desatenções pessoais,
as rejeições às suas propostas fizeram que Euzébio de Queiroz se retirasse
do Gabinete a 11 de maio de 1852, acompanhado de Monte Alegre e de
Muritiba (Manuel Vieira Tosta). Euzébio, em face do que se passara com
ele, declarou que “neste reinado um homem de vergonha só pode ser Ministro uma vez”.
O Visconde do Uruguai, que entrou no Gabinete como Ministro dos
Estrangeiros no lugar de Olinda, nunca mais aceitou pasta nem presidência
do Conselho.
Os Gabinetes que se seguem, o 11º, presidido por Rodrigues Torres
(11 de maio de 1852), o 12º, de 6 de setembro de 1853, comandado por
Honório Hermeto e chamado da Conciliação, do qual fazem parte pela primeira vez Nabuco, Paranhos (Rio Branco), Wanderley (Cotegipe) e Pedreira (Bom Retiro), e do qual fizera parte também, no começo, Antônio
Paulino Limpo de Abreu (Visconde de Abaeté), como Ministro da Justiça, e
no fim Caxias, como Ministro da Guerra, não conheceram dissolução, nem
queda. A morte de Honório em l856 é que liquidou com o Ministério.
Diz Sousa Carvalho que “Honório, amestrado pela severa lição que
lhe dera a Coroa em 1844, tratou de satisfazer o poder pessoal, encarregando-se de impor aos seus amigos a chamada conciliação dos partidos,
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cujo programa era francamente atribuído à Coroa, e o retalhamento ou
subdivisão das Províncias em distritos de um Deputado. Esmerou-se igualmente em atender à Coroa nas nomeações de seus afilhados para empregos públicos, chegando até a aconselhar os pretendentes que se dirigissem
ao Imperador, conseguindo também, e sendo-lhe por isso permitido, satisfazer amplamente as suas vontades e caprichos, as aspirações de sua
própria clientela”.
Diz mais que “morto Paraná, e sendo eleitos à sombra da conciliação alguns liberais por distritos que foram protegidos pelo Ministério
conservador, a Coroa, constante no exercício de seu poder pessoal, necessita de um estadista de importância e prestígio para continuar a impor aos conservadores a tal conciliação e prolongá-la até a concórdia e
equilíbrio dos partidos, a fim de enfraquecê-los e anulá-los. Com esse
intuito recorre ao Marquês de Olinda, a quem havia procurado
menoscabar e enxotar em 1849”.
Neste 13º Gabinete de 4 de maio de 1857, como no 14º de 12 de
dezembro de 1858, como ainda no 15º, de 10 de agosto de 1859, e fundamentalmente no 16º, de 3 de março de 1861, presididos respectivamente
pelo Marquês de Olinda, pelo Visconde de Abaeté, Antônio Paulino Limpo
de Abreu, por Ângelo Muniz da Silva Ferraz (Barão de Uruguaiana), e por
Luís Alves de Lima e Silva, Duque de Caxias, não se conheceu dissolução
de gabinete. Note-se apenas que o penúltimo Gabinete do Barão de
Uruguaiana demitiu-se antes de aberto o Parlamento, quando acabava de
ser eleita uma nova Câmara, e a Coroa decidiu, sem auscultá-lo, entregar o
poder aos conservadores.
Antes de falecer, na sessão de 9 de julho de 1841, Carneiro Leão
discutiu uma questão interessante constitucionalmente em matéria de
dissolução. Pode-se tratar de dissolução de Câmara futura? “Eu não
sei; atualmente existe Câmara futura? Não; se o governo não tivesse
maioria nesta Câmara e a quisesse dissolver, ocorreria uma questão, e é
se, dissolvida esta Câmara, a Câmara futura estava dissolvida. Esta questão não está prevista na nossa Constituição. Eu desejaria que a Constituição não nos tivesse posto nas circunstâncias de aparecer esta dúvida,
que não se oferece em outros países; e como disse, eu não desejo nunca
que o poder se ache em circunstâncias de tomar medidas que cheirem a
golpes de Estado.”
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O PAPEL DO PARLAMENTO NA CONSOLIDAÇÃO
DO IMPÉRIO
O Parlamento nesta fase de 1840-1861 não esteve sempre ou quase
sempre em perfeita harmonia com o Poder Executivo, condição essencial
da realidade do governo representativo.
Mesmo porque havia dois Brasis, observação feita pela primeira vez
pelo autor das Páginas de História Constitucional do Brasil, só mais tarde
descoberto, de vez que o livro saiu anônimo. Eram o Brasil real e o legal, e não
foi sem freqüência que os dois entravam em choque, como estão até hoje. A
tese de Jacques Lambert, Os dois Brasis, é uma descoberta do ovo de Colombo.
Havia também uma forte tendência de nacionalização, de
abrasileiramento do País, como se pode observar nos acontecimentos de
1848-49 em Pernambuco, e os de setembro de 1848 no Rio de Janeiro. A
rivalidade constante entre brasileiros natos e adotivos era alimentada pela
imprensa e repercutia no Parlamento.
Os projetos de nacionalização do comércio, acolhidos favoravelmente na Câmara dos Deputados, tornavam mais admissíveis em certas classes
que os embaraços com que lutavam adviessem da imigração portuguesa,
chamada com trabalho garantido.
O Grito Nacional e o Senso Comum eram as publicações mais exaltadas que incentivavam as ações populares contra os brasileiros adotivos.
Estas propostas visavam a abrasileirar o País e adotar medidas que,
se não colocassem os brasileiros numa situação mais feliz, ao menos os não
deixassem abaixo dos últimos estrangeiros.
Os conservadores estavam, sempre muito atentos a qualquer agitação, ainda que fosse no sentido de abrasileirar o Brasil. Em face dos acontecimentos europeus, a revolução da comuna de Paris, de 1848, eles, tanto
no Poder Executivo quanto no Parlamento, sabiam que a organização social
do Brasil possuía elementos mais perigosos que nos países do velho continente, insistindo nos receios de que aquelas comoções revolucionárias viessem a repercutir entre nós.
Nada foi sempre mais temido no Brasil do que o carro da Revolu-
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ção. Uma metáfora muito usada por Paula Sousa no Parlamento, que, como já
dissemos, significava apenas o estado de transição em que se achava o Império.
Não tinha acabado de passar do governo colonial para o sistema representativo,
e foi retardado e reprimido pelas leis de reforma do Código de Processo Criminal de 1843 - o grande recurso repressor da minoria dominante; e pelo Conselho
de Estado, que foi um fator de retardamento das reformas. Daí o princípio
conservador que sempre dirigiu o Brasil, de reformas lentas e graduais.
Mas as classes conservadoras, no Executivo ou no Parlamento, contaram
sempre com Caxias, que derrotara todo o sentimento e toda a ação revolucionária, exceto a de 1848/49, a chamada Revolução da Praia, em Pernambuco.
Conseguira sempre excelentes resultados, e isto na idade em que outros começavam a estabelecer sua reputação. Era o mais novo general do
Exército, aos 38 anos de idade. Não se valendo dos frutos dos trabalhos de
outros, mas buscando os recursos de que necessitava na sua própria atividade e energia, desenvolveu talentos e qualidades militares de primeira ordem, aproveitando a vitória com profundo conhecimento dos homens e consumada prudência.
Usava de uma grande mobilidade e de iniciativa nas operações na
guerra; para a paz as suas duas condições eram a submissão e a clemência.
Venceu sempre. E só não foi vencer a Praieira porque não admitiu instruções que o obrigariam a não usar de clemência, a força dos fortes.
Adversários e não inimigos eram todos brasileiros; o simples fato de
o terem enfrentado fazia que tratasse a todos como contendores temporários, desviados do caminho que ele considerava certo.
No fundo, Caxias parecia inspirado pelo verso de Virgílio - o
poeta cujo segundo milênio de sua morte ocorreu em 1981 - que exaltava os submissos e destruía os soberbos.
E merece este destaque que lhe damos aqui porque sem ele seria impossível a consolidação do Império.
O espírito do regresso, expressão criada por Bernardo Pereira de Vasconcelos, o pró-homem da vitória conservadora no Parlamento, a obra
repressora de Caxias, as leis compressoras do Parlamento e do Execu-
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tivo, tudo isso marcou a consolidação do Império.
Mas é importante assinalar que toda essa obra de repressão não destrói o governo livre - embora existam escravos - o governo representativo,
ainda que com a existência da fraude eleitoral.
Princípios nem sempre respeitados, eles constituem a utopia da sociedade conservadora imperial.
A idéia do governo livre compreende como elementos essenciais a participação direta das diversas classes da sociedade nos Poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário; a liberdade de imprensa e de discussão e a igualdade dos livres nos
direitos e deveres são observadas. Tal é a liberdade política que foi sempre um
ideal na sociedade brasileira, sobretudo no Segundo Reinado de D. Pedro II.
No Império, apesar da escravidão, que manchava tudo, acima da liberdade política, com a Justiça acima dos códigos e a verdade acima dos
métodos científicos, a liberdade civil ou o gozo do direito individual firmava-se cada vez mais.
Ambas sofreram as elevações e os rebaixamentos que a evolução histórica consigna.
A liberdade civil encerra em si quantas condições são indispensáveis
à vida, e o Brasil manteve desde sua Independência, em 1822, até 1888, a
escravidão de seres humanos. Uma restrição que envergonha a história do
País, que foi o último a promover a libertação dos escravos.
Registro aqui que neste período de 1840 a 1861 houve um brasileiro, Silva
Guimarães, que propôs a liberdade negra, debaixo da chacota, da risada e da
declaração do presidente da Câmara dos Deputados que ele estava fora da
ordem, por tratar desta matéria, ou que a questão exigia uma sessão secreta.
Na prática do sistema representativo, a feição principal da liberdade
política era o predomínio dos Partidos.
Os nossos dois partidos - Liberal e Conservador - eram em si mesmos
muito semelhantes e, como exemplo, basta lembrar que todas as reformas
liberais foram realizadas pelos conservadores.
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Paranhos, antes de ser Visconde do Rio Branco, dizia, na Câmara
dos Deputados aos 28 de junho de 1862: “Somos conservadores, porque
todos queremos conservar e defender as instituições juradas; todos reconhecemos que a Monarquia é a mais preciosa herança de nossos maiores;
que a integridade do Império é a condição essencial para o futuro grande e
glorioso que desejamos ao nosso País”.
E continuava: “Também somos liberais, porque todos queremos a
Monarquia, mas a Monarquia no mais perfeito consórcio com as liberdades
públicas; é esta a energia do século em que viverás; é esta a aspiração bem
manifestada no País”.
Os partidos são exclusivistas e, ao seu lado, vivem homens que ignoram as agitações políticas, ou porque desconhecem os problemas, ou mais
ainda porque a necessidade de sobreviver prima sobre tudo.
Ambas as liberdades, a civil e a política, andam juntas e vivem nos
regimes representativos e morrem nas ditaduras declaradas ou disfarçadas.
Uma e outra dão nascimento aos partidos e à opinião pública.
O Governo deve sempre conduzir-se pela opinião pública e esta se
expressa ou no Parlamento, através de eleições livres, ou na imprensa livre.
A consolidação do Império deu-nos estes bens que a República destruiu
várias vezes e continua destruindo, pela forma mais irregular e ilegal que é
o abuso da força, que deve estar sempre a serviço do País.
Jamais um Caxias, um Osório permitiriam tal abuso intolerável.
O Poder Nacional não deve ser mais que o concurso deliberado do
governo, unindo especialmente o Parlamento, o Executivo, o Judiciário e o
povo num só pensamento.
A liberdade civil e a política foram sempre ameaçadas no Brasil, e
este período que estudamos (1840-1861) é um exemplo de respeito total a
essas liberdades, como o foi a parte final do Império. Neste não houve nunca o predomínio da força bruta, a desordem da conquista armada do País, os
mil aspectos da dominação.
Isso não significa que não tenha havido no Império formidáveis
multidões famintas, cobertas de andrajos, sem abrigo, sem esperança. O
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Império convive com eles; consolidadas embora suas instituições políticas,
porque sempre no Brasil, em toda a sua história, a gente modesta e humilde,
o povo foi desprezado, humilhado ou, como dizia Capistrano de Abreu, sangrado e ressangrado, capado e recapado.
Vêem-se várias referências às qualidades do povo brasileiro, sobretudo a tolerância. Cito um discurso de Justiniano José da Rocha louvando esta
virtude que o povo brasileiro possui com largueza. Louvam-lhe a docilidade.
Já nessa época acusava-se o governo de absorver os direitos do Parlamento, pelo abuso das delegações, e pelos excessos de atividade do Poder
Executivo.
Esperava-se mais do povo do que ele podia dar, e daí advêm decepções que criam o desalento e a desesperança com que viveu e vive o povo
brasileiro.
A Constituição de 1824 criou um sistema de liberdade política completa e harmônica, todo ele baseado na conciliação que existe entre a plenitude política e a eficaz influência da opinião pública, filha da liberdade.
O Parlamento, e sobretudo a Câmara dos Deputados, representa os
partidos e o povo. Uma preocupação constante no Império foi a legitimidade das eleições, pois elas são a base do sistema representativo. Por isso o
direito eleitoral foi sempre reformado.
O que faltou às instituições políticas do Império foi a vitalidade, devida
ao entorpecimento do espirito público, pois o povo, em face de suas condições
materiais, esquecido e desprezado, não sustentou seus representantes.
Por isso Joaquim Nabuco escreveu em seu livro O Abolicionismo
que “nenhum homem vale nada, porque nenhum é sustentado pelo País”.
Tudo é partido. O Parlamento é composto de representantes ativos do
povo. As corporações legislativas, como órgãos principais da liberdade política, são forçosamente sujeitas à influência dos partidos. O Ministério é
também partido.
Foram sempre sujeitas a conflitos as relações entre o Parlamento
e o Poder Executivo. Este possui a força pública, as chaves do tesouro,
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mercês honoríficas e lucrativas, isto é, todos os recursos da influência oficial. Seria um equívoco a absorção do Poder Executivo pelo Legislativo, o
que, no caso de conflito entre a Câmara e o Executivo, veio a significar o
governo absoluto da maioria parlamentar.
O Poder Moderador, investido no Imperador, é que exercia a função
de harmonizar esses conflitos ou mesmo a de evitá-los de todo. O Imperador dispõe de muitos recursos: dissolve a Câmara, promove a queda do
Ministério, nomeia os senadores, para enumerar apenas algumas de suas
funções mais relevantes.
Joaquim Nabuco como disse:
“Se a Constituição é o Palladium, o Parlamento é o Fórum; essa foi a
arena onde durante setenta anos concentrou-se a vida política do País; lutou-se pelo poder e pela liberdade; não é um grande teatro histórico da humanidade, mas para os brasileiros das antigas raças coloniais, qualquer que
seja o sentimento de futuras nacionalidades que, no correr dos tempos, venham tomar o lugar deles, suas ruínas hão de ser sempre veneráveis”.
DEPUTADOS BRASILEIROS ÀS CORTES DE LISBOA
A revolução liberal portuguesa que eclodira no Porto, vitoriosa a 15
de setembro de 1820, deu fim ao absolutismo bragantino com as eleições
para as Cortes Gerais Constituintes, concluídas no dia de Natal daquele
ano. A notícia da Revolução portuguesa só chegou ao Brasil em janeiro de
1821, provocando rápidas conseqüências. A 16 de fevereiro, cedendo à
pressão popular, o Rei D. João VI expediu decreto convocando Procuradores das Cidades e Vilas do Império do Brasil para reunirem-se em “Juntas
de Cortes” a fim de assentarem as bases constitucionais que atendessem às
condições peculiares da América Portuguesa. José Bonifácio, que sugeriu a
criação do Conselho, explica por escrito as atribuições do mesmo. Não fora
criado “Para fazer leis... mas para julgar as que se fizessem nas Cortes de
Lisboa, onde, por desgraça, sobejas vezes se entende que pode servir no
Brasil a legislação acomodada ao terreno de Portugal”.
Por decretos de 7 de março e 22 de abril, o Rei determinou que
se procedesse à eleição de Deputados brasileiros. As Cortes portu-
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guesas já se haviam instalado no antigo Convento das Necessidades
(hoje Ministério das Relações Exteriores) desde 26 de janeiro, tendo
concluído o trabalho com a promulgação da Constituição de 23 de setembro de 1822, poucos dias depois de proclamada a Independência
do Império do Brasil.
O decreto de 7 de março mandava adotar o exemplo da Constituição
espanhola de 1812 (Constituição de Cádis) que previa um complicado sistema de eleições em quatro graus, iniciado nas freguesias, passando pelas
paróquias, comarcas e finalmente terminando nas capitais das Províncias.
Foram eleitos 72 Deputados pelas Províncias do Império do Brasil, ainda
não existiam as do Amazonas, Sergipe e Paraná. As eleições verificaram-se
em datas diferentes, sendo as últimas as de Minas Gerais, Espírito Santo,
Goiás e Rio Grande do Sul. Nem todos tomaram assento em Lisboa - a
representação de Minas Gerais, por exemplo, não compareceu - mas, entre
os empossados, alguns vieram a se distinguir na vida do novo Império. Basta citar os nomes de José Martiniano de Alencar, Moniz Tavares, Araújo
Lima, Lino Coutinho, Gonçalves Ledo, Vilela Barbosa, Antônio Carlos,
Vergueiro e Diogo Feijó.
À medida em que chegavam e se empossavam os Deputados brasileiros, tornava-se patente a oposição irredutível que separava o novo Reino da
antiga Metrópole. Essa discrepância de interesses materiais e objetivos políticos foi se agravando até o ponto de, a partir de julho de 1822, provocar aberta ruptura entre os representantes europeus e americanos. Em setembro, com a Independência, completava-se o processo, bastante apressado
pela atitude provocadora e incompreensiva dos Deputados portugueses. O dissídio
intransponível entre as representações americana e européia da antiga comunidade lusa fica demonstrado com o documento em que Antônio Carlos, Lino
Coutinho, Araújo Lima, Vilela Barbosa e Fernandes Pinheiro apresentam as
reivindicações constitucionais do Brasil, recebidas com escândalo pelos europeus. Muitos Deputados brasileiros, embora ainda sem conhecimento da proclamação da Independência, recusaram-se a assinar a Constituição de 23 de
setembro. Um grupo deles, entre os quais estavam Antônio Carlos, Feijó e Lino
Coutinho, retirou-se para Londres. Assim, o processo da Independência, que se
ultimava no Brasil, manifestava-se, também, invencivelmente, em Lisboa.
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REUNIÃO DA CONSTITUINTE DE 1823
Formalmente, a idéia da convocação de uma Assembléia Constituinte para o Brasil partiu do próprio Conselho de Procuradores provinciais, na sua primeira reunião, em junho de 1822. Na verdade, essa decisão política era uma decorrência inelutável do espírito da época. O Brasil se inseria, pelas suas elites governantes, na História do Ocidente e o
mundo ocidental vivia, então, intensamente, a fase do constitucionalismo
liberal. A Constituição norte-americana de 1787 (que tão funda repercussão teve na Inconfidência Mineira); as Constituições da Revolução
Francesa de 1791 (da Assembléia Nacional); 1793 (da Convenção, nunca aplicada); e a de 1795 (Frutidor, ano III, muito estimada por José
Bonifácio); a Constituição de Cádis (1812) e a Carta outorgada por Luís
XVIII em 1814 representam os marcos dessa marcha para a adoção
das Constituições escritas, que marcou a etapa inicial e sinuosa do liberalismo político. Neste particular, os Estados Unidos, os países da Europa continental e da América Latina desenvolviam um processo político
diferente do que se verificava, contemporaneamente, na Inglaterra “a
Mãe dos Parlamentos”. Não se tratava somente da distinção formal
entre o sistema geral das Constituições escritas e o especial da Constituição costumeira. Ocorria algo de mais profundo, que não dizia respeito
à estrutura dos regimes políticos, mas à transformação da própria sociedade. Com o fim das guerras napoleônicas, em 1815, coincidiam acontecimentos econômicos e sociais de grande relevo na Inglaterra. A
reconversão da economia de guerra para a de paz, com todas as dificuldades inerentes a esse processo, coincidia com o início da Revolução
Industrial, pioneira na Grã Bretanha. Essa Revolução Industrial, decorrente das novas técnicas na produção e nos transportes de mercadorias,
iniciou o capitalismo moderno à custa de grandes sacrifícios para as
massas populares inglesas, principalmente o operariado urbano. Significativamente, iniciou-se na Inglaterra, precursoramente, uma fase de intensa atividade intelectual, de que emergiram o reformismo de economistas como Owen, Taylor e Ricardo (este último exerceu influência
sobre Marx) e o radicalismo socialista de grupos intelectuais jovens, do
qual o jovem Robert Southey, o primeiro historiador do Brasil, foi expoente. A Inglaterra liberal deixava de ser modelo político, porque suas
lutas, entre 1815 e 1830, eram predominantemente sociais. Por isso, o
modelo político dos países latino-americanos, que ainda não haviam atingido a um grande desenvolvimento propício ao recebimento das influên-
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cias transformadoras inglesas, voltou-se mais para os exemplos franceses, porque, na França, a mudança social era menos dramática que na
Inglaterra. As bases capitalistas francesas eram mais financeiras que
industriais, a economia agrária ainda predominava e, por tudo isso, o
processo da mudança se operava de preferência na liberalização das
instituições constitucionais. O Brasil, como os outros Estados independentes latino-americanos, sofreu, por essas razões, mais de perto, as
influências francesas. As inglesas se apresentavam muito menos na formação institucional do que no predomínio econômico, que a própria expansão da nova classe capitalista inglesa impunha pela força da sua indústria e da sua esquadra, apesar da miséria popular reinante no interior
do país.
Os historiadores brasileiros, via de regra, ao tratarem das causas da
Constituinte, acompanham os atos governativos e os movimentos populares
que conduziram à convocação, mas não procuram relacioná-los, nem nas
suas origens nem no seu encaminhamento, com as razões determinantes
que vinham do estrangeiro.
Como ficou dito, o Conselho de Procuradores das Províncias a 3
de junho de 1822, dia seguinte ao da sua instalação, requereu a convocação de uma “Assembléia Luso-Brasiliense”. Aparentemente, a Assembléia estabeleceria as bases brasileiras de uma futura Constituição confederal, que se aplicasse à comunidade portuguesa, brasileira,
africana e asiática. Mas o decreto alude, também, expressamente, à
“lndependência ... de que (o Brasil) já estava de posse”. Exprimia bem
as perplexidades daquele final de transição.
As instruções sobre o processo eleitoral aplicável à Constituição,
expedidas a 19 de junho por José Bonifácio, simplificavam as que haviam
servido para a eleição dos Deputados às Cortes de Lisboa. As eleições, tal
como continuavam a ser praticadas até 1881, faziam-se agora em dois
graus. As freguesias ou povoações indicavam compromissários que, reunidos nas 81 Cabeças de Distrito em que foi dividido o Brasil (incluindo a
Cisplatina), elegiam os Deputados mediante voto exarado em cédula escrita. As listas eram enviadas às Câmaras das Capitais das Províncias que
procediam à apuração, considerando-se eleitos, até o preenchimento das
vagas, aqueles que tivessem maioria de votos nas listas da Capital e nas
vindas do Interior.
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Realizadas as eleições, reuniu-se a Assembléia em sessões preparatórias, no mês de abril de 1823, instalando-se, solenemente, a 3 de maio,
considerada data do descobrimento do Brasil. Três de maio ficou sendo o
dia da abertura da Assembléia-Geral durante o Império, e do Congresso
Nacional, durante a Primeira República.
A CADEIA VELHA
Na primeira metade do século XVII começou a expansão do Rio
de Janeiro, por meio da descida das construções do Morro do Castelo
para a baixada que o circunscrevia. A casa da cadeia, existente no morro
desde o século XVI, apresentava pouca segurança e, por isto, cuidou-se
de construir outra, na marinha. O local escolhido foi próximo à Misericórdia, já existente, em terreno sito frente ao caminho que depois tomou
o nome daquele estabelecimento pio. A construção da nova cadeia (mais
tarde Cadeia Velha), iniciou-se logo depois de 1630, realizando-se
concomitantemente as obras da Câmara Municipal que, como era corrente no Brasil colonial, funcionava no mesmo edifício da prisão. Em
1641 estava esta terminada, pelo menos na parte da Câmara, que era a
dos fundos, sobre a Rua da Misericórdia. Com efeito, naquele ano ficou
concluída a escada de pedra, que saía sobre a atual Rua da Assembléia. A parte da frente para o mar, que dava para a Rua D. Manoel
(do nome do Governador Manoel de Lobos) era a destinada à cadeia, e
foi esta que designou todo o conjunto, até a demolição do edifício, já no
corrente século. A partir de 1701, obras importantes se fazem no prédio,
inclusive a construção de um segundo pavimento, obras que se arrastam
até depois de 1730. Construiu-se a capela interna da cadeia, onde o
Tiradentes deve ter assistido ao ofício dos condenados. Essa capela foi
desfeita com a vinda da Corte, em 1808. Como preparo à instalação da
Corte, a Cadeia Velha foi destinada ao alojamento da criadagem do Paço,
instalado em edifício fronteiro, atualmente Correios e Telégrafos, do outro
lado da Rua da Cadeia (hoje da Assembléia). Construiu-se um passadiço
de comunicação entre os dois prédios, o qual foi destruído em 1822, quando das adaptações da antiga Câmara e Cadeia para a Constituinte.
Graças à minuciosa descrição do viajante inglês, Reverendo Walsh,
ficou conservada uma visão exata do recinto da Constituinte de 1823. A
descrição de Walsh é posterior; refere-se a uma sessão da Câmara a que
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assistiu em maio de 1829, mas as modificações do local deviam ter sido
nulas. As instalações parlamentares ficavam no segundo andar. A bela
escada de acesso (que foi a mesma até depois da República) vinha da
entrada, que dava, como ficou dito, sobre a Rua da Assembléia, e foi
construída em 1822, por ordem de Martim Francisco, Ministro da Fazenda. Sigamos a descrição de Walsh. O plenário era um salão com arcada,
suportada por pilares entre os quais ficavam as galerias, dos dois lados,
que subiam até o teto, com capacidade para duzentas ou trezentas pessoas. Nos ângulos havia quatro pequenas tribunas especiais e, debaixo delas, quatro outras, com mesas para os taquígrafos, que ficavam em condições de ver e ouvir tudo o que se passava. Os Deputados sentavam-se em
dois bancos seguidos, semicirculares e concêntricos, providos de encosto
e de um corrimão na frente. Cada representante tinha seu lugar próprio.
Ao fundo, alçado, via-se o Trono, encimado pelas armas do Império. Na
ausência do Imperador, que pouco comparecia, o Trono se mantinha coberto por duas cortinas pendentes do docel. Na frente e abaixo do Trono
ficava a Mesa (hoje no Museu Imperial de Petrópolis), na qual se assentava o Presidente, ladeado pelos Secretários. Em frente a estes havia
duas salvas de prata, que recebiam as cédulas nas votações nominais.
Durante o Império, o recinto, embora se mantivesse no mesmo
local, foi acomodado para novas condições de trabalho, e assim se manteve
até a República. Os espaços reduzidos abrigavam grande afluência de deputados, funcionários, jornalistas e visitantes. O povo enchia as galerias, que
ficavam apenas dois metros acima do plenário, o que permitia, nas sessões
agitadas, conversas entre assistentes e deputados. Entre o recinto e a Secretaria ficava a famosa “Sala do Café”, freqüentada não só por deputados
e jornalistas, como por postulantes e homens da sociedade. Era uma espécie de Clube. O salão nobre, também para o lado do antigo Paço, ficava
entre os Gabinetes do Presidente e do Primeiro Secretário. A mesa, de
frente para a entrada do edifício (isto é, de fundos para a atual Rua de S.
José), ficava acima da antiga bancada dos Ministros do Império, que se
sentavam de costas para o Presidente. Na República transformou-se em
“bancada da Imprensa”. As duas tribunas nobres, pouco elevadas sobre o
plenário, davam fundos para o Paço e frente para a Mesa. A saída do
público das galerias era pela Rua da Misericórdia, fundos do atual Palácio
Tiradentes.
Esse modesto e acanhado recinto, do qual ainda existem fotografias
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tomadas no Império e na República, assistiu ao desenrolar de alguns dos
mais importantes episódios da História do Brasil, do Primeiro Império à
Primeira República.
A CONSTITUINTE
Pelas instruções de José Bonifácio, os constituintes seriam cem, nascidos no Brasil ou com doze anos de residência no país. A maior representação era a de Minas Gerais, com vinte deputados; seguindo-se em número
as da Bahia e Pernambuco, com treze; São Paulo, com nove; Rio de Janeiro,
com oito, e as demais, decrescentes, até as Províncias que só possuíam um
representante cada uma.
Instalada, a 3 de maio, funcionou a Constituinte pouco mais de um
semestre, pois, a 12 de novembro, foi dissolvida. O reconhecimento de poderes se processava pela própria Assembléia, como foi de direito, até a criação
das Justiças Eleitorais, o que só ocorreu no nosso século. A legalidade do
diploma era declarada pela famosa Comissão dos Cinco, que durou até a Primeira República. Os cinco Deputados que as compunham tinham seus diplomas julgados por uma Comissão de Três. A grande maioria dos Deputados era composta de bacharéis em direito, vários dos quais magistrados,
seguindo-se militares, médicos, funcionários e, finalmente, proprietários rurais
e urbanos. Tal como se deu com as Cortes de Lisboa, os “artífices” (trabalhadores manuais) não eram representados. Nem o poderiam ser naquele regime
de voto censitário. Este voto funcionou em toda a Europa (com a exceção
única da Suíça, que adotou o sufrágio universal em 1830), durante os anos da
implantação do sistema representativo no Brasil e, mesmo, muito depois. Não
éramos, assim, exceção. Seguíamos a regra praticamente uniforme do sufrágio censitário que durou, na França, de 1789 a 1848 (a França tinha, em
1848, trinta milhões de habitantes); na Alemanha, de 1849 a 1871; em Portugal, de 1821 a 1878; na Espanha, de 1812 a 1869; na Bélgica, de 1830 a 1893;
na Suécia, de 1814 a 1907; na Áustria, de 1861 a 1907; na Itália, de 1848 a
1912; na Dinamarca, até 1915. Finalmente, a Inglaterra “a Mãe dos Parlamentos”, praticou o sufrágio censitário desde 1430 (pelo menos) até 1918. Só
depois da Primeira Guerra Mundial, a Grã-Bretanha adotou o sufrágio universal. Em todo o mundo, somente a Suíça e a França estabeleceram este
sufrágio antes de 1871. No Brasil, que seguia a França, a Espanha, Portugal e
outros países nesse particular, a eleição indireta acentuava o caráter elitista
das representações. Historiadores e sociólogos brasileiros têm criticado nossa
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estrutura institucional, com base no fato de que até à Lei Saraiva (da eleição
direta, em 1881) o país tinha só 150 mil eleitores para 12 milhões de habitantes. Mas, ainda aqui, estivemos sempre bem acompanhados. A formação do
nosso eleitorado decorria da prática e do pensamento político importados. A
França, até 1848, com população muito maior que a do Brasil em 1881, não
chegava a ter 250.000 eleitores. A Revolução socialista daquele ano (que
repercutiu no Brasil com a Praieira) é que elevou subitamente, graças ao
sufrágio universal, o eleitorado francês a nove milhões de votantes. A Constituição de 1830, que formou o Reino da Bélgica separado do da Holanda,
proveio de um corpo eleitoral de 44.000 eleitores. A mesma Holanda, a culta
e adiantada conquistadora do Norte brasileiro, não contava mais de 135 mil
eleitores até 1887, portanto, depois da Lei Saraiva. E, para concluir, ainda com
a Inglaterra, seus eleitores não chegavam a quinhentos mil, antes da reforma
democrática de 1832, que coroou a crise social a que já se fez referência.
Ainda assim, só com a reforma eleitoral de 1867, os operários industriais e
agrícolas adquiriram direito de voto na Inglaterra.
A Constituinte brasileira, pois, como as demais Assembléias representativas da Europa, durante a maior parte do século XIX, era uma
reunião de elementos da elite dirigente. Criticar este fato com argumentos
contemporâneos é deslocar-se do centro das motivações históricas.
A elite brasileira representava-se na Constituinte por alguns dos seus
melhores nomes. No grupo mais seleto de Deputados (dos quais alguns
traziam a experiência parlamentar das Cortes lisboetas) destacavam-se personalidades que fariam honra a qualquer Parlamento europeu, apesar da
opinião do historiador contemporâneo Armitage, neste ponto, mal informado. O trecho traduzido de Armitage diz: “A maioria era formada quase exclusivamente por magistrados, juízes de primeira instância, jurisconsultos e
altos dignitários da Igreja, com preponderância de homens de mais de 50
anos, aferrados às suas noções e inclinados para os princípios monarquistas. A minoria, constituída principalmente do clero de menor nível e de
fazendeiros de pequenas posses, era faminta de aspirações liberais; mas,
dessa liberdade vaga e indefinida que cada qual interpreta a seu modo”.
Essas afirmativas devem ser matizadas. Em primeiro lugar, quanto à
idade dos constituintes. Havia, sem dúvida, homens idosos, como Silva Lisboa (Cairu), provavelmente o mais velho, com 67 anos; Pereira da Cunha
(Inhambupe), com 63; José Bonifácio, com 60; Carvalho e Melo (Cachoeira),
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com 59, e alguns mais. Mas deve-se observar que, entre eles, se encontravam
duas figuras ilustres, que ilustres seriam na Inglaterra, Cairu e José
Bonifácio. O maior jurista da Constituinte, Carneiro de Campos (Caravelas)
contava 55 anos, idade em que os trabalhadores intelectuais, como ele, se
encontram em pleno vigor, e o maior orador e líder político, Antônio Carlos,
não passava dos 50. Releva ainda notar o grupo dos jovens, no qual se inscreviam Costa Carvalho (Monte Alegre) e Calmon (Abrantes), ambos com apenas 27 anos; Martim Francisco, Araújo Lima (Olinda) e Araújo Viana (Sapucaí),
com 30; Silveira Mendonça (Sabará) com 42, e outros. Note-se que desse
grupo jovem participaram alguns elementos destacados da Assembléia, tornados depois grandes nomes do Segundo Império.
Também merecedora de retificação parece a opinião de Armitage sobre o caráter utópico do liberalismo da minoria. Quando lemos os discursos
pronunciados pelos liberais (que nem sempre eram oposicionistas) verificamos, ao contrário, que eles sintonizavam perfeitamente com o pensamento doutrinário mais respeitado na Europa do constitucionalismo,
principalmente o de Benjamin Constant.
Não somente os três Andradas, principalmente o vulto dominador de
Antônio Carlos, emergiam como figuras significativas. Grandes expressões
intelectuais, como o jurista Carneiro de Campos, o filósofo e economista
Silva Lisboa, o general e diplomata Caldeira Brant (Barbacena); os estadistas e financistas Calmon e Maciel da Costa (Queluz); o cientista e admistrador
Ferreira da Câmara; o estadista e político Vergueiro; o grande homem de
Estado, que foi Araújo Lima, para só citar alguns.
A Constituinte não se distribuía em partidos (adiante voltaremos a este
assunto quando tratarmos da Câmara dos Deputados) mas em grupos, espontaneamente formados pela similitude de opiniões individuais. O citado Armitage
reconhece a existência de uma “maioria” e de uma “minoria”, que devemos
entender como representando, respectivamente, o grupo de tendência conservadora e o de tendência liberal. Na verdade, tanto um quanto o outro se
inclinavam pela Monarquia moderada e constitucional, prova de que a Assembléia não era conduzida por inspirações efêmeras, nem por paixões fugazes, mas sim por uma linha consciente de orientação, que superou admiravelmente as convulsões da Regência, equilibrou a ação de Pedro II, prematuramente emancipado, e contribuiu decisivamente para a unidade do Império e
do Brasil. Podemos assegurar que a unidade brasileira é, em grande parte,
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produto da prudência e da moderação dos seus primeiros estadistas, virtudes
que não excluíam a decisão nem a coragem, nos momentos decisivos.
Radicalismos submetem povos ou os dilaceram; nunca os unem.
Distribuída - mais do que dividida - nos dois grupos mencionados, a
Constituinte deixou-se espontaneamente levar por uma só liderança, não
oficial, mas consentida: a de Antônio Carlos. Este grande parlamentar, o
maior da sua ilustre linhagem, reunia a eloqüência devastadora ao preparo
jurídico, à experiência e conhecimento das práticas parlamentares, à probidade inatacável, à agressividade, quando precisa, e à moderação, quando
necessária. Ninguém mais do que ele merece ser considerado modelo e símbolo dos Deputados brasileiros.
A Constituinte não entrou despreparada na elaboração do projeto de Constituição. Antônio Carlos, redator principal do projeto de 1823,
tinha preparado, por incumbência do Governo Revolucionário instalado em Pernambuco em 1817, a Constituição Revolucionária.
O trabalho do Andrada, aprovado por decreto revolucionário, seguia
os cânones do constitucionalismo liberal, hauridos principalmente na
Constituição de Cádis. Os princípios da tripartição dos poderes, das
garantias da Justiça, da liberdade de imprensa e de que a segurança
individual era “fim e alvo” da organização social ali se encontravam
expressos. Era natural que, depois de perseguido e preso por causa da
Revolução de 1817, Antônio Carlos fosse incumbido pela Comissão
Constitucional da redação do projeto de 1823, que tomou seu nome. O
Projeto Antônio Carlos foi antes discutido no Apostolado, loja maçônica, mas é substancialmente dele e teve muitos pontos de contato com
a Constituição outorgada em 1824. Havia duas diferenças importantes: distribuição territorial, copiada da França, que não reconhecia as
Províncias (e não facilitaria, por isto, o futuro federalismo); e a
inexistência do Poder Moderador.
A crise entre a Assembléia e o Trono refletia o conflito latente que
se foi estabelecendo entre os nativos portugueses que cercavam o Imperador, grupo de crescente influência, e os nacionalistas brasileiros que,
mesmo quando moderados, foram evoluindo para um radicalismo
nativista, que só poderia terminar com a submissão da Coroa ou a dissolução da Assembléia. Seguindo o estilo ibérico (e depois latino-americano) foi o Executivo, apoiado nas Forças Armadas, que predominou. A
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12 de novembro de 1823, depois da famosa “noite de agonia”, na qual os
Deputados brasileiros deram a primeira prova histórica de defesa da
representação popular contra os excessos do poder, foi dissolvida a primeira Assembléia representativa de nossa História. Ela deixou um exemplo de altivez, moderação, competência e decisão que a torna digna das
Câmaras do Império e da República, suas sucessoras.
CONCLUSÃO
A partir de 1964 até o Governo de José Sarney, a República Brasileira atravessou uma fase de constante estabilidade de poder e permanente
instabilidade institucional. Raramente, este contraste se oferece com tanta
nitidez, e por tempo tão duradouro, na vida de uma grande Nação. Não
cabe aqui examinar as causas nem as perspectivas de tal situação, mas
somente, reconhecer sua realidade, para que dela se retirem alguns pontos
de referência, que são os seguintes, em resumo e conclusão:
Com as eleições diretas, mudaram os rumos dos acontecimentos políticos e, portanto, os elementos institucionais e constitucionais da nossa estrutura de poder. Sob as aparências da ordem e da estabilidade, o
período de governos militares sofreu profundas alternativas e transformações. A formulação histórica, cuja ótica interpretativa exige a sedimentação de causas e efeitos, ainda se encontra em estado de conturbação
dinâmica. Pode-se intervir, colaborar, procurar novos caminhos, afirmar
ou negar. Não se pode, com total isenção, ainda, julgar nem interpretar. E
estas são as funções da História.
Torna-se, portanto, complexa, uma análise eficaz do que tem sido a
ação do Legislativo Brasileiro, no quadro desta dinâmica. Há, contudo, antecedentes que são seguros e conseqüências que parecem inevitáveis. Entre
os antecedentes estão a relevância da influência do Legislativo e o fato,
testemunhável pelos que dela participaram, de que a primeira liderança revolucionária de março tinha como propósito assentado restaurar a legalidade democrática, que ela considerava subvertida pelos assaltos da corrupção,
da demagogia e do radicalismo imaturo do período Goulart.
A legalidade democrática é inseparável do estado de direito, cuja
definição é, aqui, dispensável, mas que pressupõe a limitação do arbítrio
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do poder pela sua submissão à lei. Circunstâncias conjunturais de caráter
vário, nacionais e internacionais obstaram, às vezes, a que esse objetivo
sempre fosse alcançado. Não é possível negar, no entanto, que, sem ele,
os ideais de 1964 teriam sido afastados assim como frustrada historicamente a ação conjugada das Forças Armadas com as Forças Democráticas.
Retorna o Brasil ao fastígio dos seus grandes dias e dos seus grandes
homens, do Império e da República. Aos seus dias gloriosos de ordem, progresso e liberdade. Com estas esperanças saudamos respeitosamente o
Legislativo Brasileiro, tantas vezes propugnador e garantidor do estado de
direito, neste período da sua existência bicameral.
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1.826 - 1.889
1.891 - 1.914
Cadeia Velha
A Câmara dos Deputados funcionou neste prédio durante todo o Império, de
1826 até a sua dissolução, ocorrida no ano da Proclamação da República
(Decreto 10.251, de 15.06.1889). A Cadeia Velha foi ainda sede da Câmara
dos Deputados de 12 de dezembro de 1.891 a 2 de setembro de 1.914.
Nesta mesma sede funcionara a Assembléia Constituinte e Legislativa de 1.823.
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Recinto da Câmara no Império
Sessão de 13 de maio de 1.888
Foi esta uma das mais memoráveis sessões da Câmara dos Deputados, quando
se aprovou a Lei Áurea. Nesta reprodução, obtida graças à gentileza do
Arquivo da Casa de Rui Barbosa, dois grandes vultos de nossa história política
podem ser identificados: Rodrigues Alves, o quinto da terceira fila,
à esquerda; e Joaquim Nabuco, na segunda bancada, bem abaixo.
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Recinto da Câmara dos Deputados
na República
Sala circular, de 22 metros de diâmentro e 18 de altura, de feição neogrega.
Carteiras e poltranas em número de 260 jogos ocupam a superfície de 400m2 e
dispõem-se em arcos de círculos concêntricos, sobre um plano com a inclinação
de 2%. Na grande arca da frente em corpo avançado sobre o
anfiteatro avulta o bureau da Presidência e Secretários, ladeado por
tribunas para os oradores, situadas ambas em plano mais baixo...
(Livro do Centenário da Câmara dos Deputados. Volume especial. Memória
histórica e descritiva do novo palácio. Rio de Janeiro, 1.926.)
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Junho a Novembro
1.891
Palácio de São Cristovão
A 1ª Sessão Legislativa da 1ª Legislatura da Câmara dos Deputados no
período Republicano (de 15 de junho a 3 de novembro de 1.891) teve como
sede as mesmas instalações em que se reuniu o Congresso
Constituinte da República(1.890-1.891). Quando da convocação
extraordinária dessa mesma Sessão Legislativa, a Câmara dos
Deputados voltou a funcionar no antigo edifício da Cadeia Velha.
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1.914 - 1.922
Palácio Monroe
Aqui no Palácio Monroe a Câmara dos Deputados funcionou de 1.914 a 1.922.
Nesse último ano, em razão dos preparativos para a grande Exposição do
Centenário da Independência, transferiu-se para a Biblioteca Nacional.
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1926 - 1960
Palácio Tiradentes
Inaugurado em 1926, por ocasião das comemorações do Centenário da
Câmara dos Deputados, o Palácio Tiradentes serviu de sede a esta Casa do
Congresso Nacional até a transferência da Capital para Brasília, em 1.960.
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1.960
Palácio do Congresso Nacional
A partir de 21 de abril de 1.960, quando foi inaugurada a nova Capital do
Brasil, a Câmara dos Deputados passou a funcionar neste Palácio.
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O SENADO: PRIMEIRO ÓRGÃO INSTITUCIONAL NO
ESTADO INAUGURAL
Os Hebreus
O mais antigo órgão institucional do Estado inaugural é o conselho de
anciãos. Antes mesmo de organizar-se em Estado, as tribos das Américas, África e Polinésia demonstraram aos antropólogos culturais e etnógrafos que dispunham de conselhos de anciãos como o centro das suas discussões e decisões. O
mesmo aconteceu nas próprias fontes da cultura e civilização judaico-cristãs.
O Antigo Testamento registra que, ao enfrentar tantos sofrimentos, na
longa marcha do exílio no Egito para Canaã, a Terra Prometida palestina, “o
povo queixou-se de sua sorte” (Pentateuco: Números, capítulo 11, versículo 1).
Após vários incidentes, então disse o Senhor a Moisés: “Ajunta-me setenta dos
anciãos de Israel, que sabes serem anciãos e escribas do povo. Carregarão contigo o fardo do povo e não estarás mais sozinho para levá-lo” (versículo 16).
Com o tempo, este conselho se transformou no Sinédrio do Novo
Testamento que condenará Jesus Cristo, conselho apossado pela oligarquia
das famílias dominantes daquela sociedade dividida não só em clãs, também em diversas correntes políticas do tipo dos saduceus, fariseus, e outras.
Cada qual com diferentes interpretações do Antigo Testamento em termos
religiosos , projetando-se em relações de poder concreto. A ancianidade é a
mais antiga representatividade.
Tanto em sua forma inicial mosaica, quanto em sua fase final, até a
destruição de Jerusalém no ano 70 após a morte de Cristo, destruição comandada por Tito, filho do imperador romano Vespasiano e seu sucessor, o
Sinédrio desempenhou papel fundamental na vida política de Israel. Nada
de mais importante era feito sem sua autorização ou mesmo ordem, como
se viu no início do julgamento de Jesus Cristo ao levá-lo à autoridade do
procônsul local, nomeado de Roma governador, mas com suas atribuições
limitadas à ocupação militar e cobrança de impostos, enquanto os judeus
mantinham administração própria sob a égide do seu conselho de anciãos
projetado em Sinédrio, semente de primeiro Senado.
A dispersão dos judeus na diáspora do ano 70 extinguiu o Sinédrio, que
havia coexistido com o governo colegiado dos juízes e depois com o dos reis.
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Mesmo no auge das suas glórias, Salomão e Davi respeitaram e ouviram o conselho de anciãos, apesar de todas eventuais discordâncias, como
se vê ao longo das páginas da Bíblia. Nos maiores conflitos ocorreram intervenções da autoridade carismática dos profetas paralelamente à autoridade
tradicional dos reis, sucessores do governo dos juízes, e à autoridade legal
do Sinédrio até muito literal nas observâncias do Pentateuco.
O Estado Inaugural Helênico e o seu Senado
O conselho de anciãos repete-se nas origens mais remotas dos povos
gregos. Os mais antigos registros da civilização micênica, com seu apogeu
1400 anos antes de Cristo, apontam a coexistência de conselhos de anciãos
com seus primeiros reis, também ali uma espécie de senado, no sentido de
instância legislativa e judicante, neste caso ainda não eleita.
Em Homero volta a aparecer o conselho de anciãos em importantes
decisões da Guerra de Tróia, na Ilíada; e na Odisséia, mesmo no longo
caminho de volta à pátria de Ítaca, o remanescente Ulisses consulta os mais
velhos, mais experientes companheiros, o que comprova o enraizamento da
instituição entre os usos e costumes helênicos mais antigos.
Nas transformações da monarquia patriarcal assessorada por conselho gerontocrático rumo a uma crescente democracia, foi criada a boulé,
palavra grega, substantivo, significando “deliberação”, portanto conselho deliberativo, termo oriundo do verbo bouléuo, que quer dizer tanto
“aconselhar” quanto “aconselhar-se”. Pois a boulé, composta inicialmente por menos de cem membros, em seguida atingiu cerca de quinhentos, o que obrigou sua subdivisão em duas, mais numerosa uma,
menos numerosa a outra, sementes da divisão moderna de Câmara e
Senado, então ainda incipiente.
Ambas, eleitas por voto direto pelos gregos cidadãos livres do sexo
masculino em idade madura variável segundo cada cidade, significavam a
substituição da ancianidade pela eleição como princípio legitimador de governo. Outras sociedades podem antes ter experimentado idênticos métodos, mas a que se divulgou mundo afora foi a helênica, mais especificamente a ateniense, por isso podermos e devermos dizer que a ela cabe a prioridade de inaugurar a democracia. O sistema ateniense era muito definido.
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A boulé reunia-se em edifício próprio, o bouleutérion. Seus membros, chamados de pritaneus, eram eleitos aos trinta anos de idade.
Cada tribo ou clã com cinqüenta membros, num total que variou entre
seiscentos e setecentos. Exigências de propriedade, como pressuposto
de candidatura, variaram também com o tempo, ora necessárias ora não.
Cada clã ou tribo substituía anualmente seus representantes, não havia
coincidência de mandatos. O sistema funcionou ao apogeu nos anos 400
e 300 antes de Cristo, até ver-se enfraquecido consideravelmente pela
autoritária monarquia macedônica de Filipe e o filho, Alexandre o Grande, unificadores da Grécia mas ao preço das suas liberdades tradicionais, daí em diante muito restringidas. Daí o especialista alemão Werner
Jäger declarar como sendo a última resistência ateniense, sob a liderança de Demóstenes, o término da democracia ateniense propriamente
dita, após várias crises também internas.
A atividade da boulé consistia sobretudo em elaborar as minutas para
discussão e aprovação pela assembléia-geral do povo ateniense, a ecclesía,
nome depois aplicado à nascente igreja cristã muito democrática nas origens.
Era a democracia direta possível numa pequena comunidade como a
de Atenas, com no máximo quarenta mil habitantes no seu auge clássico, e
outras cidades gregas menores. Descontados os números de mulheres, crianças, homens com menos de trinta anos, estrangeiros e escravos, os eleitores restantes nunca ultrapassaram seis mil, em geral dois ou três mil. Daí a
viabilidade da democracia direta, reunida na ágora, praça do mercado no
centro urbano, ponto de encontro de trocas de opiniões e de mercadorias.
Lá costumava reunir-se também a assembléia-geral, ecclesía.
A ecclesía e a boulé, assembléia e senado, eram contrapostos ao areópago,
conselho de nobres, os eupátridas, que vinham dos tempos primevos atenienses,
assessores dos antigos reis patriarcais. A assembléia-geral conseguiu retirar as
funções legislativas do areópago após lutas populares memoráveis, mas restoulhe uma derradeira importantíssima atribuição: a de julgamento privativo de
homicídios premeditados. Os outros crimes passaram à alçada de um tribunal
de júri já naquele tempo, presidido por juiz efetivo. Por fim a assembléia-geral
conseguiu tornar até eleitos os membros do areópago, antes natos, aristocráticos, hereditários, vitalícios. Eram as mudanças rumo à democracia. Existiam
até cassações não só de mandatos, também da própria cidadania ateniense, na
forma de ostracismos, exílios longos ou breves com proibição de volta à cidade.
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Ostracismos inúmeras vezes exercidos pela assembléia-geral, só por ela, contra
políticos ou indivíduos em geral, declarados anti-sociais por sua corrupção ou
turbulência. O caso mais notório foi o de Alcibíades, o qual, apesar de sobrinho
de Péricles, o maior líder democrático ateniense, acabou exilado e assassinado
por suas dubiedades e leviandades.
Apesar da força final da assembléia-geral, ela só podia discutir resoluções apresentadas pelo senado, mesmo assim com as exceções oriundas
da capacidade de mobilização popular por propostas individuais diretas.
Muito curiosa era a escolha do presidente do Senado, o arconte, de
início nomeado pelo hereditário aristocrático areópago, depois eleito pela
própria assembléia geral, da qual emergia presidindo-a. Com o tempo os
arcontes foram aumentando em quantidade, revezando-se no poder, até que,
para vê-lo não mais diminuído por fracionamento, limitaram seu número a
três, com funções especialmente judiciárias, no sentido de controle político
dos juízes, uma espécie de controle popular do Judiciário. Tudo possível
num universo local de uns seis mil cidadãos plenos em Atenas, ainda menos
em outras cidades gregas da época.
Esse exemplo irradiou-se pela Grécia em menor ou maior escala; a
própria Esparta surpreendentemente acabou adotando-o, embora à sua maneira autoritária.
A assembléia geral espartana, apella, não podia discutir as propostas
oriundas do seu senado, a gerousía, tinha de aceitá-las ou recusá-las em
bloco. A gerousía, por sua vez, compunha-se de cidadãos acima de sessenta
anos, limite então dos deveres militares em tempo de guerra; sua eleição
ocorria por um método considerado ridículo por Aristóteles, nada menos
que a intensidade dos aplausos da assembléia geral para um mandato vitalício, a mais pura das gerontocracias embora eleita. Este senado tinha poderes para suspender, dissolver ou adiar a assembléia-geral, sem lhe dar nenhum tipo de satisfação.
Este caráter tão autoritário, explicável numa sociedade militar e militarista como a espartana, apresentava-se atenuado pela existência, ou melhor, coexistência de dois reis hereditários de duas dinastias diversas. Eles
só tinham autoridade total em assuntos de guerra. Quanto aos demais, juravam fidelidade às instituições tradicionais, visto que não existia então, nem
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em Esparta nem em Atenas, ou qualquer outra cidade grega, algo equivalente a constituições orgânicas e sim leis consuetudinárias, mesmo votadas
pelos seus povos em assembléias-gerais, que as podiam revogar.
Os dois reis, tanto nos desacordos quanto nos acordos mútuos, deles,
eram vigiados por cinco éforos eleitos por voto direto pela assembléia-geral. Vê-se, portanto, a preocupação, já naquele tempo, no sentido de uma
sociedade e Estado autoritários não se extremarem em totalitários. Ademais, os sinais considerados religiosamente como malditos, acidentes ou
intempéries da natureza não só permitiam, mesmo impunham consultas aos
oráculos capazes de afastamento temporário ou definitivo dos reis.
Os éforos tinham mandatos de um ano, amplos assim os seus poderes, inclusive os de presidir a assembléia-geral capaz no mínimo de aprovar
ou rejeitar, mesmo em bloco, propostas do senado. Os reis só dispunham de
iniciativa legislativa em caso de guerra, contudo também dependendo da
aprovação da referida assembléia. Curiosamente na Atenas, tão democrática para a época, nas eventualidades guerreiras sua assembléia-geral tinha de
eleger um outro dirigente, temporário, mas de imensos poderes, o strategos
autocrator, general responsável pessoalmente pela vitória ou derrota, com
as respectivas recompensas, prêmios ou punições, inclusive a morte. O
strategos só era autocrator durante a campanha militar e tinha de responder
por ela perante a assembléia-geral. Conhece-se o caso até de um vitorioso
recebendo mesmo assim pena de morte, porque não prestou devidamente as
honras fúnebres aos tombados na batalha.
A decisão pode parecer insólita, iníqua à primeira vista, mas precisa
ser considerada à luz do respeito grego às suas instituições, sua religião
civil, como no caso também extremo de Sócrates, que se recusou a fugir
porque tinha sido condenado à morte por um tribunal legal segundo leis
gerais legítimas votadas pelo seu senado e assembléia popular. Nada havia
de pessoal contra ele, ele tinha de ser condenado porque na Grécia Antiga o
pior crime consistia em descrer dos deuses, base legitimadora da inspiração
legislativa do povo e seus representantes, daí o provérbio helênico mais
divulgado na tradução latina Vox populi vox Deo, a voz do povo é a voz de
Deus. Platão e Xenofonte testemunham nos seus diálogos o protesto dos
discípulos de Sócrates contra suas tentativas de persuasão de que aquela
sentença era justa, legal e legítima. Cumpria modificar as instituições, não
desobedecer a elas ou contribuir para sua destruição.
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A leitura de Benjamin Constant, o suíço de fins do século XVIII e
começos do XIX, no livro A Antiga e a Nova Liberdade, esclarece a questão, entre outras, ao demonstrar a diferença do conceito moderno de liberdade como direito, enquanto no antigo ela era um dever. Jean-Jacques
Rousseau retoma o antigo sentido greco-romano, mais edificante porque
heróico, ao elaborar o conceito de vontade geral, pelo qual, por estranho que
pareça, a maioria obriga a minoria a ser livre, ao fazer com que ela obedeça
à vontade democrática majoritária.
Não se trata, portanto, de mera erudição a discussão sobre esses temas. Eles voltam à tona com renovada força em épocas de ida ao extremo
oposto libertário antiautoritário, nas últimas conseqüências de libertinagem
individual ou até coletiva. Foram os Pais Fundadores dos Estados Unidos
que elaboraram pela primeira vez o conceito de direitos das minorias, sem
contudo excluírem os das maiorias. Thomas Jefferson, ao dizer que o melhor governo é o que governa menos, reconhecia implicitamente a necessidade do autogoverno, self-government, governo externo e interno aos cidadãos. Mais adiante, no início da própria Revolução Bolchevique, Rosa
Luxemburgo proclamou que a verdadeira democracia consiste no respeito
às minorias, o que muito desgostou publicamente a Lenin. São temas eternos da natureza humana. O transcurso histórico da democratização ateniense,
dentro dos limites das suas circunstâncias, chega a apresentar-se paradigmático, daí a continuidade dos debates dos seus grandes temas.
Como desapareceu aquele sistema?
Péricles - líder máximo da democracia ateniense no seu apogeu, em
meados dos anos 400 antes de Cristo - ao pronunciar seu maior elogio, fez,
sem o saber, seu epitáfio: “Em Atenas, os artesãos e os profissionais em
geral são politizados e qualquer indivíduo que se mantenha afastado dos
negócios públicos é considerado um ser inútil”. “Na vida pública, a consideração não se prende nem ao nascimento nem à riqueza, mas unicamente
ao mérito, e não são as distinções sociais, senão a competência e o talento,
que abrem o caminho das honras. Uma igualdade, assim compreendida, em
nada prejudica a liberdade”.
Era a descrição do funcionamento de uma bem formada e bem
informada religião civil no auge, cultura política vivificadora das suas
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instituições. Mas, ao ir esgotando-se a vitalidade, passava a apelar a
socorros demagógicos para sobreviver, tais como a generalização
indiscriminada de subsídios conforme a força de arregimentação dos
pressionadores. De início os indigentes recebiam das autoridades dois
óbolos para comerem; mas denunciava Aristóteles aos seus concidadãos,
advertindo-os do perigo: “para começar, contentam-se com dois óbolos,
mas, quando essa quantia se torna coisa costumeira, querem ainda mais,
insaciavelmente... dividem-se os saldos orçamentários, e as necessidades permanecem imutáveis...” “Sempre insuficiente, sempre aumentado, o fundo de assistência social corrompia o regime, dissipava em
espórtulas os recursos necessários aos serviços essenciais, conduzia para
o fundo do abismo o tesouro e a cidade”, é a conclusão do historiador
Gustave Glotz.
Os demagogos rivalizavam entre si no saque aos recursos públicos
para a compra dos apoios necessários ao círculo vicioso; Aristóteles ira-se
ao testemunhar que “sucederam-se ininterruptamente os demagogos que
mais do que tudo se dispunham à audácia e a agradar à multidão, tendo em
vista os interesses do momento”. Recorrendo até ao sorteio, em vez de eleições, toda vez que se sentiam em perigo de perdê-las.
Diante dos exorbitantes aumentos de impostos para pagamento dos
descalabros, aumentam vertiginosamente a sonegação fiscal e a fuga ao serviço militar. Atenas e as cidades gregas democráticas iam-se enfraquecendo
diante da crescente ameaça da Macedônia, vizinho maior e mais poderoso
ao norte que a própria Esparta ao sul, tão autoritária quanto esta.
Platão desespera-se, sonha com instituições autoritárias do tipo das
espartanas para salvar Atenas em perigo, chega ao ponto de viajar em vão a
Siracusa em busca do apoio do tirano local, o que lhe vale a vituperação de
Karl R. Popper tachando-o de primeiro grande liberticida do Ocidente. Enquanto Aristóteles, mais realista, mostra como das perversões - da monarquia em tirania, da aristocracia em oligarquia e da democracia em demagogia - esta última é a menos má.
Estava pronto o cenário para o término da independência das cidades
gregas diante de Filipe da Macedônia em fins dos anos 300 antes de Cristo,
derrotadas na Batalha de Queronéia e no Congresso Pan-Helênico que deu
ao vencedor plenos poderes autocráticos. Diante da heterogeneidade dos
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frutos da sua vitória, e conseqüente dificuldade maior de resolver-lhes os
problemas, Filipe decide tornar a unir todos contra a Pérsia e morre nas
vésperas do empreendimento militar, sucede-lhe o filho Alexandre, de breve
porém fulgurante itinerário.
Cumprira-se o previsto por Sólon, principal legislador ateniense: “O
desprezo às leis (disnomia) é, para a Cidade, causa de males inumeráveis; o
império da lei (eunomia), entretanto, restabelece a boa ordem e a harmonia
e põe grilhões aos malvados”. A democracia grega tinha sido capaz de regenerar-se e superar-se com novas conquistas sociais, mas só até certo ponto.
Por quê? Ralf Dahrendorf mostra como os conflitos podem e devem ser
canalizados construtivamente, nunca negados, senão as águas represadas
acabam por romper os diques pelas pressões acumuladas. Elas também não
serão bem canalizadas por vias contraproducentes do tipo do parasitismo e
desperdício dos recursos públicos à maneira do fim da democracia grega.
Arnold Toynbee, no seu monumental A Study of History, pretende
que a causa da ascensão e declínio das culturas e civilizações está na sua
capacidade de responder aos desafios, um élan vital, termo que ele recorre a
Bergson. A democracia grega esgotara-se.
O Estado Inaugural Romano e o seu Senado
A história de Roma confunde-se com a do seu Senatus.
O primeiro rei legendário de Roma, o próprio Rômulo, teria escolhido cem dos seus melhores súditos para formarem um conselho consultivo.
O período da realeza, já histórico, elevou o número para trezentos no ano
509 antes de Cristo, dividindo-os em representantes das famílias mais antigas e mais ricas, patres maiorum gentium, e representantes das famílias
menos ricas e de nobilitação mais recente, patres minorum gentium. O rei
indicava todos.
Com o advento da república, em 510 a. C., o Senado tornou-se assessor dos cônsules, autoridade executiva máxima, em número de dois,
vestígio da diarquia espartana, não com diferentes atribuições no
mesmo local e, sim, com as mesmas atribuições em locais diferentes,
cidade de Roma e províncias, áreas de jurisdição a eles conferidas
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pelo Senado que os fiscalizava, ademais do poder de ratificar-lhes as decisões, patrum auctoritas. O Senado também retinha o específico poder
de dirigir a política externa romana, inclusive militar. Aos cônsules, porém,
cabia a escolha e nomeação dos senadores vitalícios, embora conforme
cada tribo ou clã de famílias.
No correr da época republicana, o Senado foi estendendo seus poderes. Passou a controlar o Judiciário, instituição muito importante em especial porque o Direito Romano era jurisprudencial, ao adquirir a prerrogativa
de nomear os magistrados e designar comissões senatoriais para tomar-lhes
as contas. Chegou ao ponto de compor os jurados dos tribunais presididos
pelos pretores.
Em seguida o Senado romano avocou a si o controle das finanças
públicas e do Exército, o aerarium e o imperium sob sua auctoritas, além
de todas as questões religiosas, porque também em Roma o culto às divindades estava ligado ao Estado, daí os choques e martírios dos primeiros
cristãos. Rostovtzeff, dos principais historiadores de Roma, professor da
Universidade de Oxford, pôde concluir: “O Senado era quase onipotente”.
Era então necessário que assim fosse.
As assembléias populares, comitia, por isso o termo “comício”, tornavam-se cada vez mais instáveis. Tendo o Estado romano durado muito
mais que o dos gregos, ele adquiriu extrema heterogeneidade até étnica,
pelas conquistas imperiais e as migrações para a capital, êxodo dos mais
pobres já naquele tempo em busca de emprego, para os quais as autoridades
acabaram tendo só pão e circo, panem et circenses, a oferecer. Os tribunos,
dos quais pelo menos um eleito por voto direto pela plebe, atingiram o auge
do seu poder com os dois irmãos Gracos aos cento e poucos anos antes de
Cristo, defensores de extensas reformas sociais.
O Senado viu-se acusado de familista e feudal, por sua composição
de patrícios grandes proprietários rurais. O Cônsul Mário, eleito pelo povo,
declarou-se sucessor dos Gracos. Vitorioso em guerras externas, atacou Roma
e enfrentou o Senado defendido por Sila num grande derramamento de sangue, ao fim do qual foi assassinado. Será Caio Júlio César quem se
apresentará como herdeiro político de Mário em idênticas circunstâncias, ao retornar de guerras triunfais e ao desafiar o Senado proclaman-
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do-se ditador perpétuo com apoio das massas romanas e sendo morto por
um senador, Bruto.
Acontece que o Senado também dispunha de apoios populares e
com sólidos motivos além do paternalismo oposto ao populismo. Mostrao muito bem ainda Rostovtzeff: o Senado era “o único órgão que estava
sempre reunido e que desfrutava um respeito universal, há muito familiarizado com os assuntos públicos e composto de homens experimentados e
de preparo nas questões governamentais. O Senado mostrou sua excelência na direção dos negócios de Estado. Não temos nenhum motivo para
pensar que os senadores fossem dotados de uma perspectiva excepcional
ou seguissem um sistema infalível na condução dos problemas: enganavam-se com freqüência, vacilavam muitas vezes e estavam longe de ser
consistentes em sua política externa. Mas devemos reconhecer-lhes pelo
menos um patriotismo intenso e uma firmeza a toda prova, uma fortaleza
de espírito que resistia a toda derrota e desastre. Sabedores disso, os cidadãos deixavam ao Senado o controle quase absoluto dos assuntos públicos”. Referendava as leis e as eleições populares.
Os magistrados, pretores, os administradores, questores, e os dois
cônsules, autoridades executivas máximas, eram eleitos pelos comícios do
povo, mas o símbolo de Roma era a águia pousada sobre as letras SPQR,
Senatus populusque romanus, o Senado e o Povo Romanos, que suas legiões ostentavam não só na guerra, também na paz. A crise do Senado veio
corresponder à crise da própria civilização romana, a partir da sua cultura
política ao mesmo tempo aristocrática e popular, autoritária e democrática,
local e cosmopolita, tudo num difícil porém longo equilíbrio de sucessivos
reajustes nos seus contrapesos, enfim rompidos pela acumulação de problemas impossíveis de serem resolvidos no mesmo ritmo, pelo crescimento
imperial romano fora de controle e assimilação.
Otaviano, depois chamado de Augusto, sucessor de Caio Júlio César,
tentará recompor o equilíbrio entre autoridade e liberdade exatamente na
virada dos séculos pré e pós-cristãos.
Ele passou a preencher a maioria dos cargos públicos de confiança com senadores, transformou-os em suprema instância judicial com
jurisdição sobre seus próprios membros e substituiu aos poucos os poderes legislativos dos comícios, a tal ponto que houve também democracia
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direta em Roma, por decretos senatoriais, senatus consulta, mas ao preço de
subtrair-lhes a direção da política externa e limitar-lhes a vigilância das finanças públicas. O senatus consultum com freqüência precisava na prática de
proposta do imperador, oratio principis, o que diminuía sua extensão e competência.
As sucessivas codificações, as edicta perpetua, por diversos imperadores, serviam para imobilizar o Direito Romano de início jurisprudencial,
depois em parte de origem legislativa mesmo quando por iniciativa do Executivo, bem como para multiplicar comentários, inclusive ilustres, como os
de Ulpiano, Paulo e Papiniano. Não eram, porém, suficientes para acomodar e mediar interesses cada vez mais tão díspares.
Pouco importava que fosse aumentando o número de senadores, em
seguida em parte até nomeados pelos imperadores dentre neo-romanos de
províncias conquistadas, não havia tempo suficiente para consolidação da
sua representatividade. Os imperadores passavam a depender crescentemente
do Exército diante das rebeliões internas de escravos e ameaças fronteiriças
dos não-romanos denominados de bárbaros, Exército era recrutado cada
vez mais entre mercenários estrangeiros desadaptados, prontos sempre à
conspiração, até à deposição dos imperadores. Crescia ao mesmo tempo a
religião cristã, então mais de pobres que de ricos, também desafiando o
Estado romano, embora de maneira pacífica.
Mais uma vez se apresentava paradigmático o curso da História também em relação ao contexto Legislativo-Executivo-Judiciário-Povo, este em
última instância baseando por seu trabalho e sua cultura sociológica os demais. Roma, ainda mais que as cidades gregas, teve tempo para experimentar tudo, desde a democracia direta, igualmente inviabilizada pelo crescimento e heterogeneidade demográficos, à monarquia absoluta ao máximo
sob Nero e ao despotismo esclarecido da dinastia dos Antoninos, pelo grande historiador inglês Gibbon considerado o final apogeu de Roma.
De novo o bom senso, além da erudição, explica melhor o vasto arco
das transformações romanas também tão complexas. Rostovtzeff, com sua
argúcia, não só autoridade de pesquisador, conclui muito bem numa linha convergente com a da dialética desafio-resposta de Toynbee: “A
mão da autoridade caiu pesadamente tanto sobre os ricos como sobre os
pobres. Para salvar o império, começou a esmagar e arruinar a popula-
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ção, humilhando os altivos, mas sem elevar os humildes. Daí surgiu a catástrofe social e política do século III, quando o Estado, apoiando-se no Exército
ou, em outras palavras, nas classes inferiores, derrotou as classes superiores,
deixando-as humilhadas e na miséria. Foi um golpe fatal na civilização aristocrática e urbana do mundo antigo”, da qual o Senado romano era a principal
expressão de resistência e também de adaptação, o mediador maior e mais
contínuo.
O padrão de Max Weber é um dos aplicáveis como interpretação daquela
outra crise: o Senado romano, clânico e gerontocrático nas suas origens, tinha
também um sentido religioso em termos de mais velhos conhecedores da tradição sagrada, assim dependia ainda mais dos seus dominados pela necessidade
de fé na sua cultura política de início latina e romana. E enquanto a cidade de
Atenas atingiu no máximo quarenta mil habitantes no apogeu, o auge de Roma
ultrapassou o milhão de habitantes sob o Imperador Adriano. Impossível então
conciliar mudança social com controle social naquela excessiva diversificação
e multiplicação de pessoas, culturas, interesses.
Daí a conclusão de Rostovtzeff: “A reação mental e a divisão social,
em conjunto, privaram o mundo antigo do poder de conservar sua civilização, ou de defendê-la contra a dissolução interna e a invasão externa da
barbárie’’. Mais uma lição do passado ao presente.
ORIGENS DO SENADO NO PRIMEIRO REINADO
DO BRASIL
O Senado do Primeiro Reinado: como e por que foi constituído
Quando, na distância do tempo e sem as paixões da época, analisamos o
conjunto de políticos e mesmo de estadistas componentes do primeiro Senado
brasileiro, não se pode deixar de admirar, e com iustiça, os seus nomes principais, com respectivos currículos, que falam por si, do norte ao sul do país.
O primeiro senador do Maranhão era o Barão e Visconde de
Alcântara, João Inácio da Cunha, juiz em Lisboa, desembargador na Bahia,
primeira capital do Brasil. Pelo Pará vinha o baiano, porque suas carreiras
cruzavam os limites das capitanias, José Joaquim Nabuco de Araújo, tioavô de Joaquim Nabuco e ouvidor em Pernambuco e desembargador do
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Paço em Salvador. Do Rio Grande do Norte o pernambucano Afonso de
Albuquerque Maranhão, “descendente de uma das famílias mais ilustres do
Norte do Brasil, desde o tempo de sua conquista e colonização”. Afonso de
Escragnolle Taunay aqui completa Tavares de Lira: “Durante toda a existência
do Senado Imperial jamais houve um ano em que não figurasse no elenco de
senadores um membro da família dos Albuquerques, cujo último representante
veio a ser o Visconde de Cavalcanti, senador de 1878 a l889”, um Cavalcanti de
Albuquerque.
Pela Paraíba veio o Visconde e Marquês de Queluz, João Severiano
Maciel da Costa, mineiro, ministro do Império, dos Negócios Estrangeiros
(como então se designava o das Relações Exteriores) e da Fazenda. Da Bahia,
os dois também extraordinários Marquês de Caravelas e Visconde de Cairu,
José Joaquim Carneiro de Campos e José da Silva Lisboa, baianos, um, ministro da Justiça e dos Estrangeiros, o outro, economista, além de jurista como a
maioria dos demais, o principal coordenador da abertura dos portos do Brasil
por Portugal para o mundo, nos tempos da vinda da Família Real.
Por Minas Gerais o Visconde, Conde e Marquês de Baependi, Manuel Jacinto Nogueira da Gama, duas vezes ministro da Fazenda tanto
quanto o Visconde e Marquês de Barbacena, Felisberto Caldeira Brant
Pontes, ambos mineiros. Do Rio de Janeiro, José Pereira da Fonseca, o
Visconde e Marquês de Maricá, autor das Máximas, contrapartida brasileira às do francês La Rochefoucauld.
Era esta a composição dos primeiros senadores das capitanias transformadas em províncias, senadores brasileiros:
14 mineiros
1 cearense
10 baianos
1 espírito-santense
6 fluminenses e cariocas
1 paulista
4 pernambucanos
1 catarinense
2 maranhenses
Dada a avançada idade de vários deles, homens na sua maioria
experimentados na administração pública, teve Dom Pedro I de nomear,
por falecimento, mais 11, após as devidas eleições para listas tríplices;
ao todo 57, de 1824, data de promulgação da Constituição imperial, a
1832, quando abdicou e retornou a Portugal. Dos 57, eram titulares nobres 24: 14 marqueses, 8 viscondes e 2 condes. Se mais não foram, foi
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porque ocorreram a respeito acerbas discussões. Os debates sobre isso se
acirraram quando houve a Abdicação de Dom Pedro I.
O Senador Vergueiro interrogava e respondia: “Possuíamos acaso
uma verdadeira aristocracia para se empregar também esse elemento?” “A
aristocracia foi e será sempre perniciosa aos Estados”. “Não considero o
Senado como representante de uma só classe, sendo nós escolhidos de todas. Eu vejo aqui eclesiásticos, militares, desembargadores, alta nobreza e
cidadãos rasos como eu”.
Ao que logo lhe retorquiu Barbacena: “Creio que o meu nobre
amigo, que tal proposição emitiu, tinha em vista a aristocracia feudal,
porque a aristocracia, filha da riqueza, talentos e virtudes existe em todas
as nações, nem pode haver sociedade sem ela”. Barbacena referia-se
evidentemente ao patriciado brasileiro nativo, em vias de nobilitar-se
pelo Império. Noutra sessão, Barbacena esclarece melhor, ao mostrar, já
naquele tempo, a consciência dos senadores que eram notáveis no sentido francês de notables, personalidades de importância econômica e da
magistratura local, outra das metamorfoses da nobreza de toga, noblesse
de robe, administrativa, em contraposição, às vezes mais que em equilíbrio, com a nobreza da espada, noblesse de l’épée, militar.
A nobreza da espada foi a que primeiro e mais extensamente se
tornou latifundiária, enquanto a de toga tendia a concentrar-se nas cidades, nos serviços civis mais numerosos no Estado, portanto mais se multiplicando e beneficiando-se dos critérios censitários de renda, não só de
propriedade , para tornar-se eleitora e até grande eleitora com seus grupos
organizados de clientes.
Barbacena mostrava como também no Brasil “notabilidade e aristocracia são duas coisas diferentes, que umas vezes estão unidas, outras vezes
separadas”. “A notabilidade nasce do bom ou mau emprego das nossas faculdades” (públicas) na economia privada e administração do Estado.
Naqueles debates decisivos de 1832 - quando houve a Abdicação e início do tumultuado período da Regência, época de necessidade
de reafirmação das instituições postas mais do que nunca até então à
prova - Caravelas tenta sintetizar e concluir “nós não temos aristocracia feudal”, “a nossa é a do mérito”, “temos o elemento aristocrático,
sim senhor, mas não de nascimento”.
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Portanto, a legitimidade, com a qual o primeiro Senado especificamente se apresentava, era a da ancianidade de toga: veja-se o seu alto
índice de óbitos: entre 46 senadores, 11 falecidos no período de oito anos,
da entrada em vigência da Constituição, 1824, à Abdicação de Dom Pedro
I em 1832; o que significava o desaparecimento de pelo menos um anualmente. Ancianidade somada à meritocracia de toga nobilitada mas só em
cada pessoa, os títulos nobiliárquicos brasileiros nunca foram hereditários,
eram ou não repetidos pelo imperador nas gerações seguintes, conforme
méritos ou conveniências.
O jurista maranhense Joaquim Rodrigues de Sousa, em sua Análise
e Comentário da Constituição Política do Império, que queria ser também
Teoria e Política do Governo Constitucional Brasileiro em 1867 e 1870,
tentava equilibrar notabilidades nobilitadas com democracia nos começos
das instituições políticas brasileiras: “os gênios, os talentos, as virtudes
superiores, as qualidades morais, a idade provecta, a experiência, a sabedoria resultante desta, são elementos aristocráticos a que contrapõem-se
os democráticos, como a igualdade humana, a identidade das faculdades e
direitos, os sentimentos generosos, liberais, independentes, as tendências
progressivas da idade do desenvolvimento físico e intelectual”. Notabilidade meritocrática confirmada pela ancianidade e nobilitação, eis os
primórdios da legitimação do Senado brasileiro, o do Império.
Não se venha alegar que os titulares nobiliárquicos do Império eram
na maioria, se não todos, de compradores dos títulos e patentes; isso não é
verdade, como se vê nas várias nobilitações de intelectuais como a do
erudito humanista clássico Barão de Ramiz Galvão, que morreu sem sequer ter casa própria onde morar. Também não se alegue a total vinculação
da nobreza brasileira de toga, os notáveis, com o latifúndio. A Guarda
Nacional tentava ser uma milícia cidadã nos limites da censitária cidadania
da época, portanto inevitavelmente ligada à propriedade rural, mas o poder local nela não se esgotava, como se vê na carreira profissional dos
bacharéis de Direito de Olinda-Recife e São Paulo percorrendo o Brasil no
exercício de várias funções judiciais e de administração, antes de se elegerem a câmaras municipais ou nacionais. A nobreza brasileira de toga estava, isto sim, muito mais ligada ao Estado patrimonial, detentor da maior
parte dos recursos, como demonstrou Raimundo Faoro em texto fundamental. Patrimonialidade extremando-se até em patrimonialismo desde suas
origens ibéricas, lusitanas, ao controlar as economias privadas pelas finanças públicas do Estado centralizado e centralista.
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Os primeiros defensores do Senado do Império disso estavam muito
conscientes, e a prova está naquelas suas discussões a respeito. Eles se
sabiam oriundos da administração do Estado português, como se vê em
casos como o primeiro senador do Maranhão, Barão e Visconde de Alcântara,
antes juiz na própria Lisboa, ou mesmo de seis portugueses nomeados entre
os primeiros senadores. Dentre eles Dom José Caetano da Silva, bispo do Rio
de Janeiro, e Caetano Pinto de Miranda Montenegro, governador de
Pernambuco expulso pelos revolucionários de 1817, depois reabilitado
desembargador do Paço, ministro da Fazenda e Justiça, Barão, Visconde e
Marquês de Vila Real da Praia Grande.
O aprendizado das elites políticas brasileiras tinha começado nos
concelhos (com “c”, não “s”, na antiga palavra portuguesa) municipais, cujo
poder foi extremado na visão do historiador paulista Manuel Rodrigues
Ferreira, como As Repúblicas Municipais do Brasil (1532-1824), ao contrário da interpretação mais restritiva por Edmundo Zenha (O Município no
Brasil. 1532-1700) e Cecil R. Boxer (Portuguese Society in the Tropics).
Na realidade, a explicação dos concelhos até como repúblicas municipais
remonta à de Alexandre Herculano na sua monumental História de Portugal, sobre os privilégios dos foros urbanos medievais, fueros na Espanha.
Nisto a herança portuguesa no Brasil é a do municipalismo, não o federalismo, nunca tendo existido autonomias provinciais em Portugal.
O concelho brasileiro chamava-se Senado da Câmara, termos que
provêm originariamente de Portugal, não dos Estados Unidos ou da França.
Se sua autonomia não ia tão longe, pelo menos chegou a pretendê-la duas
vezes em trágica intensidade no século XVIII, nos levantes liderados por
Manuel Beckmann em São Luís do Maranhão e Bernardo Vieira de Melo
em Olinda, Pernambuco, nos respectivos Senados da Câmara, com repercussões independentistas logo abafadas pelo governo colonial. Já as Inconfidências Mineira, Fluminense e Baiana tiveram de ocorrer fora dos Senados
da Câmara de Ouro Preto, Rio de Janeiro e Salvador, dado seu extremo
conservadorismo, daí o caráter conspiratório delas, não de levantes populares como o alcançado em parte por Beckmann e Vieira de Melo. Demonstrações claras da importância política local dos Senados da Câmara, tanto no
sentido conservador, quanto no potencialmente até revolucionário.
O aprendizado político das lideranças brasileiras recebeu considerável impulso com a vinda da Família Real portuguesa em 1807, tangida pela
invasão napolêonica. O chefe da Família Real era o Príncipe Regente torna-
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do Rei Dom João VI em 1816, por falecimento da sua mãe, Dona Maria I.
Um dos seus principais assessores, o Conde da Barca, Antônio de Araújo
Azevedo - ministro plenipotenciário de Portugal em vários países da Europa, ministro de Estado dos Negócios Estrangeiros, Guerra e Marinha - foi o
maior animador da idéia do Reino Unido do Brasil, Portugal e Algarve, com
capital no Rio de Janeiro. Projeto iniciado, mas suspenso em 1820 com o
retorno da Família Real a Lisboa, temerosa das conseqüências da revolução
liberal portuguesa daquele ano, e extinto com a proclamação da independência brasileira em 1822. Contudo foram quinze anos, de 1807 a 1822, de
culminação do processo de amadurecimento da elite política brasileira.
Outra importante influência de um daqueles estadistas portugueses, em favor da liberalização e equiparação de Portugal e Brasil foi a
de Silvestre Pinheiro Ferreira, de início professor da Universidade de
Coimbra, exilado por motivos políticos, exilado com proveito ao freqüentar universidades alemãs, em seguida diplomata do seu país em
Berlim, de lá optando por acompanhar a Família Real ao Brasil.
Aqui pressentiu a onda revolucionária liberal em Portugal e
independentista no Brasil, a propósito escrevendo, para o Príncipe Regente, “a proposta autógrafa” Memórias Políticas sobre os Abusos Gerais e Modo de os Reformar e Prevenir a Revolução Popular. Com muita
objetividade antecipava-se aos futuros teorizadores dos esvaziamentos
das crises através da democracia representativa, ao recomendar “A principal superioridade do governo representativo (é tornar inútil) a insurreição à mão armada...” Tratava-se de “salvar a monarquia portuguesa através de sua modernização econômica, política e social”. Quanto ao Brasil, propunha imediata igualdade em reino com Portugal, “abolindo a
odiosa distinção de colônias e metrópole”.
Os políticos brasileiros podiam então acompanhar de perto, alguns até por dentro, o processo decisório em grande escala nacional e
mesmo internacional. Vinham dos concelhos, mantidos como escalão
inicial de aprendizado, formavam-se em Direito em Coimbra, iam entrando na administração da metrópole transferida para o próprio Brasil,
ou nas Faculdades de Direito de Olinda-Recife e São Paulo.
Completava-se um ciclo. Retirado Dom João VI, seu filho Dom
Pedro I tinha a quem apelar. Ele designa para elaborar um projeto de Constituição mais realista - no sentido de mais viável que o da dissolvida Assembléia
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Nacional Constituinte prematuro para sua época - os futuros senadores Maricá,
Queluz e Caravelas, três brasileiros, com um português, o Marquês de Santo
Amaro. O propósito óbvio era de continuidade e realização do sonho imperial
português no Brasil independente, daí o nome do novo Estado, Império do Brasil,
ecos do Quinto Império do jesuíta Antônio Vieira que incendiou a imaginação de
Dom João IV, de quem era conselheiro e confessor, não só modismo imperial
francês napoleônico de tão desagradáveis e próximas recordações para a dinastia de Bragança.
A concretização do projeto ficaria sob mais fácil controle no Senado,
com seus primeiros integrantes nomeados pelo Imperador, menos sob controle a Câmara dos Deputados, capaz de maior margem de autonomia mesmo
com os membros provindos de oligarquias locais, vez por outra dados a
assomos. O projeto político de unidade luso-brasileira foi logo atacado pelo
lado português, o liberalismo vintista convocou Dom João VI de volta do
Brasil e desentendeu-se com os representantes brasileiros na Constituinte de
1821, em Lisboa. Os mais exaltados clamavam: “todo reino dividido será
assolado”. Um deputado português ia mais adiante, dirigindo-se aos brasileiros: “Se vos não convém a união deste modo, deveis falar claro, podeis abandonar este posto, quando quiserdes; deixai de ser colegisladores conosco...”
Dom Pedro I, Príncipe Regente do Brasil na ausência do pai, havia
chegado ao Brasil aos nove anos de idade, agora tinha vinte e quatro, seus
anos de formação foram passados no Brasil, era um príncipe também brasileiro. Indignado com as Cortes de Lisboa, escreve a Dom João VI em 19 de
junho de 1822, portanto vésperas da independência: o Brasil “hoje não só às
(Cortes) abomina e detesta mas não lhes obedecerá mais, nem eu consentiria
tal, o que não é preciso, porque de todo não quer senão leis de sua Assembléia Constituinte e Legislativa, criada por sua livre vontade para lhe fazer
uma Constituição, que o felicite in aeternum se for possível”.
Foi aí que a “proposta de um vasto e poderoso império atlântico
luso-brasileiro deu lugar a proposição de um poderoso império brasílico
que se queria unido do Amazonas ao Prata” e “as atenções passaram a
se concentrar numa política de fortalecimento dos laços de união, entre
as províncias, para a formação do Estado nacional brasileiro”.
Para isso era necessária uma Constituição bem elaborada neste e noutros sentidos. Daí os temores de separatismos, irrompendo no Nordeste em
1817 depois dos iluministas inconfidentes mineiros limitarem-se em suas
aspirações à capitania onde viviam, comprovando que só um forte poder
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central, mesmo que pouco centralista, conseguiria salvar a unidade nacional
fragmentável pelo caminho republicano dos vizinhos da América Espanhola. Será essa tensão que oporá no próprio Pernambuco revolucionário o
democratismo radical de Frei Caneca, querendo uma Constituição pelo voto
secreto e universal, ao realismo de Abreu e Lima, único brasileiro general de
Bolívar; Abreu egresso da Insurreição de 1817 onde fora executado pelos
portugueses o seu pai, mas que o levava a reconhecer, diante do esfacelamento do projeto unificador bolivariano: “o sistema imperial constitucional
(brasileiro) o passo mais acertado”, pois “toda outra forma de governo os
tivera confundido e reduzido a uma completa anarquia e dissolução: o Brasil é imenso, povoado apenas em suas costas e com uma mescla de classes
que nunca poderiam ligar-se sob nenhum sistema que se separasse muito da
forma antiga”. Forma antiga dos concelhos e do Reino Unido com Portugal,
sob a unificadora dinastia dos Braganças e a herança administrativa e política transmitida dos portugueses aos brasileiros.
O Senado do Império na Constituição de 1824 foi a consagração
daquele decanato político e administrativo já brasileiro, num processo mais
de continuidade que de ruptura, em maior escala que em qualquer outra
instituição do Brasil recém-independente. A nomeação dos senadores, ademais do melhor método para controle dos primeiros passos do Brasil soberano, é método ao qual se vem ainda recorrendo, como se viu na Assembléia
Nacional Constituinte espanhola de 1978, na qual o Rei Juan Carlos I designou unilateralmente 1/3 dos senadores com o específico mandato constituinte , em circunstâncias também de necessidade de manter sob controle os
acontecimentos ali redemocratizadores, ameaçados pelos dois lados extremistas, como logo se viu.
Nem assim deixaram de ser amplamente discutidas as nomeações
senatoriais por Dom Pedro I, muitas opiniões pró e contra, o mesmo a respeito da vitaliciedade desde Silvestre Pinheiro Ferreira: “à exceção do monarca, nenhum funcionário público deve ser vitalício, porque repugna com
a natureza do mandato ser perpétuo”. Mas é interessante e importante recorrer ao depoimento de um dos melhores membros da Câmara dos Lordes da
Grã-Bretanha de hoje, o sociólogo Ralf Dahrendorf nobilitado como Sir e
assim tendo lá assento, do que testemunha: “Na Câmara dos Lordes, segundo afirmam todos aqui, têm lugar os debates políticos mais inteligentes do
país. A Câmara dos Comuns transformou-se num vaivém intenso sem argumentos na troca de insultos e ataques, porém na Câmara dos Lordes há a
possibilidade de argumentar. Muitos apreciam isso. Eu também”.
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O Parliament Act de 1911 limitou e definiu as atribuições e competências
da Câmara dos Lordes, diante das muito maiores da Câmara dos Comuns, aquela,
hereditária ou nomeada, esta, eleita. A dos Lordes ainda detém poderes de rejeição de leis ordinárias e de matéria financeira, embora, à maneira dos Senados, sua
recusa possa ser ultrapassada por nova aprovação pela Câmara dos Comuns.
Com uma cláusula específica, a mais: “Considera-se rejeitado pela Câmara dos
Lordes um projeto de lei que aí não tenha sido aprovado sem emendas ou que
tenha sido aprovado com emendas para as quais se exija a concordância de ambas
as Câmaras”.
Aquele Act admitia, há décadas sem se consumar a preocupação, que a Câmara dos Lordes seja substituída “por uma segunda Câmara constituída em base popular, e não em base hereditária”, mas,
prevendo prudentemente a demora disto acontecer, concluía naquele
ano se tornando remoto, “que não parece desde já conveniente restringir pela presente lei os poderes atuais da Câmara dos Lordes”, mesmo
quando “nenhuma disposição desta lei envolverá diminuição ou modificação dos direitos e prerrogativas atuais de Câmara dos Comuns”.
Por outras palavras e enfim, como sempre muito britanicamente, tudo
continua como está, até que outras experiências venham a comprovar
a necessidade de modificar a tradição...
O Senado na Constituição de 1824
O Visconde de Caravelas, com sua experiência de principal
redator da Constituição de 1824, gostava de repetir “nós estamos
em um governo misto”, “o Senado é quem serve de equilíbrio dos
poderes”. Ele sabia o que estava dizendo, também o Brasil tentava
o seu modelo político institucional misto como o recomendava
Políbio, para evitar ou superar os perigos apontados por Aristóteles:
a tirania da monarquia, a oligarquia da aristocracia e a demagogia
da democracia, apesar de cada uma das deformações poder provir
de outras fontes, nenhuma com monopólio de determinado mal.
Antes de mais nada, dissipe-se a versão simplista de que a Constituição imperial de 1824 foi pura e simplesmente outorgada. O processo histórico apresenta-se muito mais complexo.
A Assembléia Nacional Constituinte de 1823 - pela comissão presi-
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dida por Antônio Carlos, revolucionário de 1817 em Pernambuco e irmão
de José Bonifácio, ambos então detestados por Dom Pedro I - tivera
dezesseis artigos iniciais de autoria de Antônio Carlos mais 270 acrescentados pela comissão.
Dos seus artigos polêmicos, enumerados por José Honório Rodrigues,
alguns eram mais explosivos, os que tocavam na unidade nacional e na definição de brasileiro e da naturalização.
Cairu pronunciou-se logo contra a frouxidão ali do conceito federativo, diante dos riscos separatistas das proclamações de independência pelas
províncias isoladamente, querendo, com Feijó à frente, já participar da Assembléia Constitucional vintista portuguesa: “não pode, portanto, província
alguma do Brasil ter agora a liberdade de querer, ou não, aderir à causa
comum, nem pactuar condições de federação”. As decepções brasileiras nas
Cortes de 1821 em Lisboa confirmaram o quanto Cairu estava certo: isoladas, as províncias brasileiras pesavam pouco. E os experimentados políticos
portugueses, que haviam optado pelo Brasil, eram a transição de um Estado
a outro, que não podia começar desorganizado, senão se fragmentaria logo
no berço.
Dom Pedro I - apesar de tão jovem, tinha só vinte e quatro anos,
mas muito bem assessorado pelos decanos portugueses e brasileiros definiu a questão: “Todas as Constituições que, à maneira das de 1791
e 1792, têm estabelecido as suas bases e se têm querido organizar, a
experiência nos tem mostrado que são totalmente teoréticas e metafísicas
e por isso inexeqüíveis; assim o provam a França, a Espanha e, ultimamente, Portugal. Elas não têm feito a felicidade geral; mas sim, depois
de uma licenciosa liberdade, vemos que em alguns países já apareceu
e em outro não tarda a aparecer o despotismo de um, depois de ter sido
exercido por muitos, sendo conseqüência necessária ficarem os povos
reduzidos à triste situação de presenciarem e sofrerem todos os horrores da anarquia”. A realidade logo confirmou Dom Pedro I: as federações constituídas por Bolívar e San Martín fragmentaram-se na anarquia, logo sufocada por longas tiranias, processo o cujo começo o brasileiro Abreu e Lima assistiu por dentro como general bolivariano,
levando-o a melhor entender e aceitar a independência do Brasil sob a
égide monárquica de Dom Pedro I e da Constituição mista imperial.
Não obstante ele, Abreu, ser filho de um martirizado na Insurreição de
1817, e de ter sido também, então, condenado ao cárcere, de onde
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acabou por fugir.
Além do mais, demonstra Afonso Arinos de Melo Franco, “a própria
Assembléia Constituinte carecia de elementos para se afirmar como poder
político predominante. Ela não tinha atrás de si um povo em revolução, nem
um meio intelectual vigilante, como acontecera com as Constituintes francesa e norteamericana do século XVIII, e, portanto, não era apoiada por
uma força de opinião que fizesse hesitar a Coroa, antes de desfechar o golpe. Além disso, a Constituinte não possuía tradição nem técnica parlamentar, e se embaraçava incertamente num trabalho ineficiente prejudicado ainda mais pela divisão interna que lavrava entre os grupos”.
Arinos confirmado por uma testemunha ocular, o viajante britânico
John Armitage, liberal porém pragmaticamente objetivo como bom anglo:
“excetuados os três Andradas, que tinham sido eleitos deputados, havia entre todos muito poucos indivíduos, se é que os havia, acima da mediocridade” [...] “Durante toda a sessão da Assembléia Constituinte , só passaram
cinco projetos de leis , todos sobre objetos secundários, e pequeno progresso fez a discussão dos diversos artigos constitucionais”.
Impotente diante dos problemas, que se acumularam e multiplicaram, dividida internamente e agressivamente, sucumbiu aquela Constituinte antes que se implantasse a anarquia extrema. O projeto, mandado elaborar em seu lugar por Dom Pedro I, nem assim foi por ele e
elaboradores imposto ao país e sim submetido a todas as Câmaras Municipais, às quais pediu as opiniões e diversas terminaram aceitas, e só
então promulgou a Constituição. Dela disse muito bem Tobias Monteiro:
“Do exame comparativo das duas obras, resulta com evidência a superioridade da última delas [a Constituição de 25 de Março, a imperial]
na quase totalidade das disposições, na distribuição da matéria, na propriedade da linguagem, principalmente na escolha do sistema administrativo”. Muito mais orgânica, obra de engenharia política.
Sua principal inspiração: a Constituição francesa de 1814, dita
orleanista, imposta após a primeira queda de Napoleão, antes que ele
retornasse da ilha de Elba e fosse derrotado em Waterloo, definitivamente expulso para Santa Helena. A partir da francesa, a brasileira ampliara e
aplicara melhor o conceito de Poder Moderador do suíço-francês Benjamin Constant, ao lado do Executivo, do Judiciário e do Legislativo, este,
subdividido em “Representativo de Opinião” (a Câmara dos Deputados,
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eleita desde o início) e a “Representativa de Duração” (assembléia hereditária do tipo da Câmara dos Lordes, no Brasil só nomeados seus primeiros membros, os senadores, depois escolhidos pelo Imperador em
listas tríplices após eleições com votantes em número cada vez aumentado, à medida que se sucediam as reformas eleitorais do Império).
Na Constituição imperial de 1824, mostra Afonso Arinos de Melo
Franco: “não é perceptível a influência direta da Constituição dos Estados Unidos. Nem seria, decerto, fácil adaptar a um regímen que pretendia assentar-se nas bases da monarquia unitária e parlamentar as instituições de uma república federativa e presidencial’’. Aliás, principalmente
os primeiros senadores brasileiros eram muito críticos dos Estados Unidos, como se vê quando Barbacena se antecipa a Caravelas (não esperando que ele viesse a exclamar. Há repugnância a “distinções de nobreza” nos Estados Unidos, mas “estamos nós nas mesmas circunstâncias?
“), ao dizer-lhe e ao Senado: “Nos Estados Unidos mesmo existe aristocracia, e nenhuma há talvez mais altiva e exigente. Qual de nós deixou
de receber em sua casa e mesa um homem de merecimento só por ter
diferente cor? Nos Estados Unidos não tem assento junto aos brancos,
nem ainda nas estalagens e carruagens de aluguel”. Era 1832...
Assim não podia o primeiro Senado brasileiro, o imperial, receber influência maior do Senado dos Estados Unidos em sua formação.
Este iria adquirindo maior prestígio à medida do crescimento do movimento republicano.
A origem do Senado brasileiro é francesa, e para melhor entendêla torna-se necessário traçar seu itinerário.
A Revolução Francesa começa unicameralista logo na sua primeira Constituição de 1791, jurada ainda conciliatoriamente pelo Rei Luís
XVI, chamava-se Assembléia Nacional. Constituição de pouca duração,
só de dois anos, inutilizada pela fuga do monarca, preso, julgado e guilhotinado no processo de radicalização política revolucionária. A Constituição de 1793 será jacobina, ao centralizar o poder na Convenção
Nacional, cujo enfraquecimento pelo assembleísmo obrigou a criação
do Comitê de Salvação Pública para dirigi-la e ao país convulsionado, direção autoritária por esse motivo.
O guilhotinamento do principal dos guilhotinadores, Robespierre, em
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1794, deu margem à tentativa de conciliação pelo governo colegiado do
Diretório, composto por cinco membros escolhidos em escrutínio secreto a
partir de lista de dez nomes submetida pela Câmara (chamada Conselho
dos Quinhentos) ao Senado (que retomava o título imemorial de Conselho
dos Antigos). O consulado do General Bonaparte preferiu evocar a glória
romana, ao criar o primeiro Senado francês propriamente dito, na Constituição de 1799, mas denominando-o logo Senado Conservador, nomeados por
Bonaparte os iniciais senadores vitalícios e inamovíveis, eleitos os seguintes. Este Senado tinha por única missão velar pelo cumprimento da Constituição e alterá-la através de senatus consultus, leis próprias, a ele específicas. Coexistia com a Câmara denominada, ela sim, de Corpo Legislativo.
O Senado da Constituição de 1802, ainda sob Napoleão manteve a
divisão acrescentada por uma Câmara dentro da Câmara, o Tribunato, com
menor número de membros, a fim de dar-lhe maior operacionalidade.
Derrubado o império napoleônico, o retorno dos Bourbons ao trono
foi em parte conciliatório, entre outras medidas a de manutenção da
Câmara, agora escolhida por colégios eleitorais locais, e o Senado, dito
Câmara dos Pares na Constituição de 1814, de número agora ilimitado
de nomeação pelo rei, com direito ou não à hereditariedade, competente apenas para julgar crimes de alta traição contra o Estado. A Câmara dos Pares foi mantida pela Constituição mais centralizadora de
1830, abolida pela republicana de 1848 que voltou ao unicameralismo.
Este o itinerário do Poder Legislativo nas várias Constituições
francesas até então.
Apresenta-se notória a influência da Constituição francesa de 1814
sobre a brasileira de 1824; por exemplo, o artigo 99 desta afirma: “A pessoa
do imperador é inviolável e sagrada”, literal tradução do art. 13 daquela:
“La personne du roi est inviolable et sacrée”, embora sem a sua extensão
de poderes na França daquele tempo, indo ao ponto de atribuir unicamente
ao rei o Poder Executivo e de iniciativa legislativa e veto (mesmo art. 13
mais os arts. 16 e 21).
É que a Constituição brasileira monárquica havia sido temperada pelas idéias do suíço-francês Benjamin Constant no sentido do Quarto
Poder, o Moderador, ao lado do Executivo, do Legislativo Representativo de Opinião (a Câmara dos Deputados) e do Legislativo Representativo
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de Duração (o Senado), através de um sistema original de contrapesos, indo
ao ponto, no Decreto Imperial n° 523 de 20 de julho de 1847, de declarar de
iure a existência do presidente do Conselho de Ministros já funcionando de
facto, assim consagrado pela prática, primeiro-ministro, chefe de Governo,
demissível tanto pela Câmara quanto pelo Poder Moderador, chefe de Estado na pessoa do Imperador. Método mais de cem anos depois adotado pela
Constituição francesa gaullista de 1958, a chamada Quinta República.
É nesse contexto que podemos entender as atribuições e competências do primeiro Senado brasileiro.
José Antônio Pimenta Bueno, Marquês de São Vicente, é notoriamente o principal comentador da Constituição de 1824.
Ele começa pela divisão dos Poderes a que denomina de política:
Moderador e Executivo na pessoa do Imperador; Executivo depois compartido com o presidente do Conselho de Ministros; Judicial e Legislativo, este
subdividido em Câmara dos Deputados e Senado. Senadores vitalícios, com
mais de quarenta anos de idade, com “rendimento anual por bens, indústria,
comércio ou emprego, a soma de oitocentos mil-réis”, senadores em número da metade dos deputados de cada província, no mínimo um senador a
cada uma, escolhidos pelo Imperador em listas tríplices por eleições “feitas
pela mesma maneira que a dos deputados”, portanto segundo critérios cada
vez menos censitários até a extensão do direito de sufrágio a todos os brasileiros livres ou libertos nas principais reformas eleitorais, as de 1846, 1855 e
1881, paralelas à gradual emancipação dos escravos pelas leis de proibição
do tráfico deles, libertação dos sexagenários, do Ventre Livre e abolição final
pela Lei Áurea, de 1888. 0 Senado podia não reconhecer o nomeado, o que
aconteceu algumas vezes.
Com sua clareza e rigor exemplares, São Vicente explica e defende a
vitaliciedade, para independência diante dos ímpetos populares e dos
arrefecimentos da Coroa, o que se comprovou certo ao tornar os conservadores realizadores das propostas dos liberais. Assim os senadores postarem-se “em uma posição intermediária entre o progresso e a conservação”,
“entre as aspirações locais e o bem-estar geral”, “de acumulada experiência e prática dos negócios públicos”.
Portanto, o Senado do Império não representava a federação, unitá-
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rio que era então o Estado, daí o mesmo número de senadores por província,
na proporção da metade dos deputados. O Senado era, isto sim, outro contrapeso no sistema institucional declaradamente misto.
A fortuna ou o prestígio pessoal não eram chaves automáticas para
entrada no Senado por escolha do Imperador pela simples vitória em eleição para lista tríplice. Dom Pedro I muito resistiu às pressões do Barão de
Pindaré, dos mais ricos e influentes próceres maranhenses, só o nomeando
após várias votações. O grande romancista José de Alencar, nem assim foi
nomeado, por mais que alegasse argumentos literários contra o gosto de
Dom Pedro II, não tendo influído na negativa imperial o fato de o pai de
Alencar, José Martiniano, haver participado das insurreições de 1817 e 1824,
tanto assim que Dom Pedro I o fizera senador.
Os critérios eram outros, basicamente o currículo de meritocrático servidor do Estado, como se vê na indicação de portugueses e, dentre os primeiros brasileiros, 22 magistrados, 10 militares, 7 eclesiásticos, 2 médicos, 1
advogado e apenas 1 que era só proprietário rural, ademais de 1 agricultor
propriamente dito.
O que mais uma vez comprova a documentada veracidade da interpretação weberiana de Raimundo Faoro (Os Donos do Poder. Formação do Patronato Político Brasileiro) e Fernando Uricochea (O Minotauro
Imperial. A Burocratização do Estado Patrimonial Brasileiro do Século
XIX): o próprio latifúndio era controlado pelo Estado, pela dispensa de
certos impostos e concessões de determinados créditos, não o contrário,
o latifúndio dominando um Estado suficientemente forte pelo seu
mercantilismo. Mercantilismo no sentido específico de mentalidade e
técnicas dos séculos XVI e XVII, quando se enriqueceu por impostos
centralizados em prejuízo dos foros locais, e fortaleceu-se politicamente
ao usar os recursos em favor das suas próprias empreitadas e/ou da iniciativa privada assim dependente, domesticada como burguesia de Estado
na qual se incluíam em nível superior os administradores públicos.
Mesmo quando proprietários rurais, os magistrados raramente estavam entre os maiores deles, e, por conta de tantas viagens a serviço do
Estado pelas províncias brasileiras e até ao estrangeiro como diplomatas,
suas terras costumavam ser administradas por terceiros nem sempre fiéis. A
excessiva confiança de uma das maiores fortunas latifundiárias do Maranhão,
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o Barão de Pindaré, em entrar no Senado, dificultou-lhe em vez de facilitarlhe a nomeação. A família Souza Leão foi a que mais teve titulações
nobiliárquicas, nem por isso alcançou muitas cadeiras no Senado. E o maior
dos industriais da época, o Barão e Visconde de Mauá, sequer se candidatou,
muito menos foi membro do Conselho de Estado.
As ligações internas do estamento patrimonial burocrático - dono
do poder no que ele tinha de principal, seu cerne estatal - costumavam
ser tão íntimas que se fazia carreira alternando os postos ao longo dela
como magistrado (delegado de polícia, promotor, juiz, desembargador),
cargos de eleição pública (deputado provincial, deputado geral, senador
neste caso vindo de lista tríplice), às vezes até diplomata, presidente de
província nomeado porque não havia votação para os governadores de
então, enfim ministro e/ou conselheiro. O Conselho de Estado, para assessoria direta e pessoal do Imperador, “quase sempre se recrutou entre
os senadores” e “as presidências do Conselho (de Ministros) vieram a
caber quase sem exceção a senadores”.
O Senado era decanato do estamento patrimonial do Estado. Pertencer ao Senado, uma consagração, ou último passo rumo a ela inclusive para militares. O maior deles, Caxias, foi senador escolhido em lista
tríplice, ministro antes e depois, mais de uma vez presidente do Conselho de Ministros, enfim no Conselho de Estado. Prova máxima do prestigio
senatorial: os príncipes imperiais, filhos ou sobrinhos do Imperador, eram
senadores natos aos vinte e cinco anos de idade, sendo a primeira senadora do Brasil a Princesa Isabel, pelo artigo 46 daquela Constituição.
Os imperadores e os regentes da Menoridade não costumavam ter
preferências por partidos nas escolhas dos senadores nas listas tríplices.
José Honório Rodrigues mostra muito bem que, apesar do conservadorismo
tão acusado pelos adversários do Senado, “não creio verdadeiro dizer que
o Senado estaria sempre à direita do Partido Conservador”, o qual chegara
à conclusão, após a Maioridade antecipada pelos liberais da Câmara dos
Deputados, ser mais conveniente realizar com calma as reformas por estes
reivindicadas tumultuadamente e nas ruas com as massas, antes de elas
fugirem a seu controle, passando a ameaçar a estabilidade das instituições.
O que se passou a ver na maioria destes casos foi a realização de muitos
dos programas liberais, porém pelos conservadores no poder, por sua vez obstruindo que os liberais as fizessem quando estes tinham a maioria, pelo receio de
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que as extremassem. Esta em última instância a dialética de mudança e continuidade no Segundo Reinado.
Renormalizadas as situações, repostas nos canais institucionais as
reivindicações populares em geral endossadas pela Câmara dos Deputados,
havia que mediar em favor do Senado, junto ao Imperador, como muito bem
entendeu Brás Florentino na sua análise explicada por João Camilo de Oliveira Torres em A Democracia Coroada (Teoria Política do Império do
Brasil), a idéia de que ele devesse “ser considerado como um intermediário, um medianeiro necessário, colocado entre o monarca e a câmara
eletiva, a fim de prevenir excessos e colisões sempre fatais”. Buscava-se
consubstanciar, assim, uma das precípuas funções senatoriais reconhecidas
por Rui Barbosa mesmo na República, quando de um dos seus abusos: “a
representação nacional, pelo seu órgão mais independente, o Senado, reprovou a atitude ministerial”.
Eram atribuições exclusivas do Senado pelo artigo 48 da Constituição do Império o julgamento dos delitos individuais da Família Imperial, de
ministros e conselheiros de Estado e dos próprios senadores (artigos 47 e
48), autoconvocar-se e à Assembléia-Geral (Senado e Câmara) “caso o Imperador o não tenha feito dois meses depois do tempo que a Constituição
determina” (art. 47). Se parecer pouco, lembre-se que metade da Assembléia-Geral compunha-se de senadores, também eles de novo com muito
peso, Assembléia-Geral, essa competente para dirimir questões não só entre
Câmara e Senado, como entre ambos e o Imperador quando os artigos 107,
109, 112, 113, 174, 176, 177 e 179 lhe consignam até o controle das dotações financeiras destinadas à Família Imperial, além de atribuição de fixar o
orçamento geral do país (parágrafo 10º do artigo 15 e os 171 e 172) e de
“fazer leis, interpretá-las, suspendê-las e revogá-las” (§ 8º do art. 15).
A “democracia coroada”, segundo João Camilo de Oliveira Torres, está antes muito bem explicada pelo Marquês de São Vicente na
sua clássica análise do Direito Público e Constituição imperiais do Brasil: “A Assembléia-Geral não é somente uma parte complexa e essencial do Poder Legislativo, ela é também em muitos casos uma representação nacional, uma grande autoridade por si mesma e por si só. Exerce atos que, por sua natureza e em virtude da Constituição, prevalecem
por si mesmos sem que dependam da vontade ou sanção da Coroa”.
Naquele sistema de contrapesos, admirável para a época, o que ex-
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plica sua maior longevidade como Constituição brasileira, o decreto de 1847
que instituiu o parlamentarismo, que não estava na Constituição, retirava do
monarca o Poder Executivo, deixando-o só com o Moderador.
Foi o modelo político institucional brasileiro mais original, mais criativo, mais adequado ao seu tempo, o mais duradouro de todos que o Brasil
gerou até agora. E não foi produto de um homem só, ou de um pequeno
grupo, porém de duas gerações, as do reinado de Dom João VI e de Dom
Pedro I, a maior parte do tempo delas consagrada no supremo decanato do
estamento dirigente, o Senado do Império.
O SENADO DO SEGUNDO IMPÉRIO
O Senado do Segundo Império e o seu tempo
O último Ministério de Dom Pedro I, integrado por maioria de
senadores já sentindo o peso da idade, era uma advertência. O tempo
tornar-se-ia cada vez mais um fator muito delicado na composição do
Senado, produto da sua vitaliciedade, inconveniente a mais nela, logo
ressaltado à primeira vista.
Machado de Assis que, entre outras funções de vida intelectual também como jornalista, cobria para a imprensa os acontecimentos parlamentares, deixou dois magníficos retratos do antigo Senado imperial. O primeiro na sua conhecida crônica “O Velho Senado”. Nela a nostalgia emoldura o quadro, quadro do Senado de 1860 evocado décadas após: “não
poucos eram contemporâneos da Maioridade, alguns da Regência, do Primeiro Reinado e da Constituinte. Tinham feito ou visto fazer a história dos
tempos iniciais do regímen...” Nossos Founding Fathers.
Machado vai direto à objeção principal: entre os senadores mais
velhos figurava o Marquês de Itanhaém, que fora dos tutores da menoridade de Dom Pedro II: “a idade deste fazia-o menos assíduo, mas ainda
assim era-o mais do que cabia esperar dele. Mal se podia apear do carro, e
subir as escadas; arrastava os pés até à cadeira, que ficava ao lado direito
da mesa”, o que não o impedia de ser o primeiro a chegar, “em carruagem
própria”, “era raro não haver sessão por falta de quorum”. “Paranaguá e
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Sinimbu carregam o peso dos anos com muita facilidade e graça”.
O Marquês de Olinda estava um tanto surdo pela idade, mas “quando
tinha de responder a alguém, ia sentar-se ao pé do orador, e escutava atento,
cara de mármore sem dar um aparte, sem fazer um gesto, sem tomar uma
nota. E a resposta vinha logo; tão depressa o adversário acabava, como ele
principiava, e, ao que me ficou, lúcido e completo”.
Mesmo assim “já então se evocavam contra a vitaliciedade do Senado
os princípios liberais, como se fizera antes”. “A figura de Itanhaém era uma
razão visível contra a vitaliciedade do Senado, mas é também certo que a
vitaliciedade dava àquela casa uma consciência de duração perpétua, que
parecia ler-se no rosto e no trato de seus membros”. “Dissentiam sempre, mas
é próprio das famílias numerosas brigarem, fazerem as pazes e tornarem a
brigar; parece até que é a melhor prova de estar dentro da humanidade”.
Avultam alguns perfis: “Zacarias fazia reviver o debate pelo sarcasmo e pela presteza e vigor dos golpes. Tinha a palavra cortante, fina e
rápida, com uns efeitos de sons guturais, que a tornavam mais penetrante e irritante”. O contrário de outro baiano, o Marquês de Abrantes, Miguel
Calmon du Pin e Almeida, este representando porém o Ceará: “de Abrantes
dizia-se que era um canário falando”. Acrescenta Machado: “Não sei até
que ponto merece a definição; em verdade, achava-o fluente, acaso doce”,
“nem por isso Abrantes era popular. Também não o era Olinda, mas a
autoridade deste sabe-se que era grande”. “Olinda aparecia-me envolvido na aurora remota do reinado, e na mais recente aurora liberal”, tamanha era a capacidade daqueles estadistas renovarem-se e permanecerem. “Algumas vozes vibrantes cá fora, calavam-se lá dentro, é certo,
mas o gérmen da reforma ia ficando, os programas o acolhiam, e, como
em vários outros casos, os sucessos o fizeram lei”.
“Um dia vi ali aparecer um homem alto, suíças e bigodes brancos e compridos. Era um dos remanescentes da Constituinte, nada menos
que Montezuma, que voltava da Europa”, Francisco Gê Acaiaba de
Montezuma, Visconde de Jequitinhonha, de nome trocado de antiga
lusa família para outros, indígenas, nacionalistas, gesto muito típico da
época das exaltações patrióticas da Independência. Montezuma “era, muito
mais que Olinda, um tipo de velhice robusta. Ao meu espirito de rapaz afigurava-se que ele trazia ainda os rumores e os gestos da Assembléia de 1823.
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Era o mesmo homem; mas foi preciso ouvi-lo agora para sentir toda a veemência dos seus ataques de outrora”.
Outro gigante, Paranhos, José Maria da Silva Paranhos, Visconde do
Rio Branco, pai do Barão, “ainda belo e robusto na velhice. Nem é preciso
lembrar que era uma das primeiras vozes do Senado”.
E por aí afora vai Machado de Assis de perfil em perfil glorioso,
era o Senado de 1860, pouco depois ainda mais envelhecido. O tempo
corre ainda mais rápido contra os idosos, e Machado voltará ao tema e
aos personagens: “A impressão de que falei, vem de anos longos... o
Marquês de Itanhaém, um molho de ossos e peles, trôpego, sem dentes
nem valor político”. “Quem especificar mais? São Vicente, Caxias,
Abrantes, Maranguape, Cotegipe, Uruguai, Itaboraí, Ottoni, e tantos,
tantos, uns ao fim da vida, outros para lá do meio dela, e todos presididos pelo Abaeté, com os seus compridos cabelos brancos”.
Aos ataques contra a vitaliciedade favorável à senectude dos seus
membros, ataques desde a própria fundação do Senado por parte até de
alguns conservadores, somaram-se ataques à sua função de contrapeso
entre os ímpetos populares da Câmara dos Deputados e os arrefecimentos
pela Coroa, “em mais uma posição intermediária entre o progresso e a
conservação”, “entre as aspirações locais e o bem-estar geral”, “de acumulada experiência e prática dos negócios públicos”, como o Marquês
de São Vicente definia a missão senatorial. Ataques, portanto, ao seu
papel de “equilíbrio de poderes” “do governo misto” da Constituição de
1824 segundo um dos seus redatores, o Marquês de Caravelas.
É que as insurreições regionalistas de 1824, a Confederação do Equador no Nordeste, e de 1835 a 1845 a Farroupilha no Rio Grande do Sul e
Santa Catarina, as Repúblicas Piratini e Juliana, tinham demonstrado a necessidade, mesmo urgência, da descentralização. O Ato Adicional de 1834,
ao criar as Assembléias Legislativas Provinciais, havia-a reconhecido, dando o primeiro passo rumo ao federalismo, muito antes de os republicanos
passarem a insistir no modelo dos Estados Unidos a eles afim.
Neste panorama duplo, o Senado desgostava aos liberais por ser vitalício, e aos republicanos por não ser expressão federalista com o mesmo número de
senadores por província, metade dos respectivos deputados, como estes eleitos mas
em listas tríplices para escolha final pelo Imperador. Ao fim e ao cabo, uma espécie
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de supremo decanato da Política e de constitucionalistas, no primeiro e mais original
modelo institucional brasileiro, por isso o mais duradouro, por isso também o de
longevidade projetada em senectude, sob fogo cerrado de crescentes oposições,
mas cumprindo, e bem, seu dever.
O Senado, a questão financeira e os empréstimos internacionais
Não podem ser separadas as finanças internas das externas do Estado, as nacionais das internacionais. Foi o que se viu desde a Independência,
com o Senado também no centro destes acontecimentos pela exclusiva competência do Legislativo quanto à elaboração do orçamento, “fixar anualmente as despesas públicas e repartir a contribuição direta” conforme a Constituição de 1824, cabendo ao Executivo apenas organizar
sua proposta através do Ministro da Fazenda e ao Imperador sancionar
a final decisão da Assembléia-Geral, composta da Câmara dos Deputados e Senado juntos.
Custou muito tempo mais este aprendizado democrático.
Já a primeira Fala do Trono de Dom Pedro I em princípios de 1823,
logo após a proclamação da Independência, reconhecia publicamente que
“as circunstâncias do tesouro público eram as piores”, apesar de que
ele, Príncipe Regente, antes de tornar-se Imperador, “vigiava sobre todas as repartições, como era minha obrigação; querendo modificar também suas despesas, e obstar seus extravios, sem embargo de tudo, as
rendas não chegavam”. Nestas breves linhas do nascente Estado brasileiro estava delineado o principal da Questão Financeira: desorganização, implicitamente favorecendo a corrupção, e primeiros esforços para
combatê-la, e ao desperdício, organizando o Estado.
Em 1824 foi outorgada a Constituição, após serem ouvidas todas as Câmaras Municipais sobre o projeto, “mas o exercício de 1825 deixou de ter o seu
orçamento, por falta de quem o votasse como também triplicou a dívida pública
depois da dissolução da Constituinte”. Em 1826 reuniu-se em vão para este fim
a primeira legislatura eleita. Dom Pedro I, inexperiente, recusara-se a prorrogar
a sessão legislativa, sob o argumento de que “a execução da lei é o primeiro
dever de todos os cidadãos. Ela marca quatro meses para as sessões desta
Assembléia; são findos e, portanto, é chegado o tempo de se fechar”.
O problema ia continuar tempos afora. Em começos da República o
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Presidente Campos Sales escrevia carta confidencial a Henrique da Silveira,
seu líder da maioria, reclamando, pedindo e advertindo: “Peço com o maior
empenho a sua mais solícita intervenção para obter o comparecimento dos
deputados do Distrito Federal às sessões da Câmara. Até hoje não temos um
só orçamento sequer votado pela Câmara e, a continuarmos as coisas como
até aqui, temo o desastre no novo exercício sem orçamento. Nada pode ser
mais grave do que isso”. Era 8 de abril de 1901. Afonso Arinos de Melo
Franco – deputado, senador e ministro de Estado – testemunha ter o problema continuado pelas décadas seguintes.
Mal vindo da independência, não foram votados orçamentos até
nada menos que 1830, isto é, ao longo de todo o reinado de Dom
Pedro I, apesar das suas insistências e protestos, denunciando publicamente o “estado miserável do Tesouro”. Só para o exercício de 18311832 foi enfim votado o orçamento pela primeira vez pela AssembléiaGeral, Câmara dos Deputados e Senado reunidos. “Nela discriminavam-se as despesas dos ministérios em cada província; especializavam-se os títulos de receita; determinavam-se a organização da proposta e das tabelas, dos balanços, o prazo para a apresentação dos
relatórios ministeriais e a aplicação das sobras orçamentárias ao resgate de papel-moeda”. A receita de 15 mil contos sobre as despesas de 13
mil permitia, portanto, saldo de 2 mil contos de réis.
Quase dez anos sem orçamento acrescentados aos compromissos
herdados da administração colonial portuguesa determinaram a necessidade inicial de um empréstimo interno, mais outro, externo, já em 18241825. O qual, apenas três anos depois, deixava de ser pago, obrigando
Dom Pedro I a clamar na sua Fala do Trono de 1829: “Desastroso deve ser
o futuro que nos aguarda”. Dois senadores salvaram a situação, Bernardo
Pereira de Vasconcelos, já então conhecido por sua energia, e o Marquês
de Abrantes, ministro da Fazenda, para isto precisando hipotecar as rendas
das alfândegas e modificar-lhes as tarifas ainda regidas por arcaico foral
nada menos que do século da descoberta, 1587...
O primeiro historiador da dívida externa brasileira, Valentim F.
Bouças - delegado do Brasil na Conferência de Bretton Woods de 1944 e
fundador da revista Observador Econômico e Financeiro - mostra como o
problema passará a ser crônico: “Com aquele empréstimo, não melhoravam as
condições financeiras do país. Na verdade, a par de orçamentos desequilibrados por deficits assustadores, diante dos quais, dizia o Imperador, não há crédito
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que valha, nem economia que baste, nem administração que aproveite, a circulação estava depreciadíssima pela moeda de cobre, que mais abundava, tendo
sido necessário dar-se curso forçado às notas do Banco (do Brasil), cujo resgate o governo garantia”. Primeiras substituições de moeda, a dos reais coloniais
em grande parte de prata por moedas nacionais só de cobre, em seguida papelmoeda. Entrementes, o Banco do Brasil ia à falência mais de uma vez.
Dois momentos maiores marcam grandes melhoras naquele caos financeiro, ambos por iniciativa de senadores do Império: a primeira tarifa
protecionista brasileira em 1844, que abolia também “os privilégios especiais das nações favorecidas - a começar pela Inglaterra”, bem como tornando
mais eficiente a cobrança dos impostos, e as reformas tributárias de 18501860, reduzindo os impostos de exportação, aumentando os de importação
e remodelando mais profundamente estas e outras cobranças.
Os responsáveis pelas profundas transformações foram dois senadores, antigos deputados, de larga experiência de administração ao longo das
suas carreiras: Manuel Alves Branco, segundo Visconde de Caravelas (o
primeiro era Carlos Carneiro de Campos, não confundir com o Marquês de
Caravelas, José Joaquim Carneiro de Campos, dos tempos da Independência, todos senadores), Alves Branco, autor da reforma de 1844; e o Visconde
de Itaboraí, José Joaquim Rodrigues Torres, inspirador e/ou realizador das
de 1850- 1860. Curiosamente a de 1844 prenunciando o que veio a se
chamar de estruturalismo na economia, as de 1850 - 1860 antecipando o
que se denominaria monetarismo, embora entrelaçados pela prática.
Ainda mais curiosamente ambas deram certo, cada qual a seu modo,
porém todas contribuindo para aumento da arrecadação e grande crescimento econômico, “apesar das crises agudas de 1865 e 1874”. No largo
período de 1850 a 1890, o crescimento do Brasil não se interrompe: a
linha ascensional do seu desenvolvimento sofre apenas depressões em 58,
68, 78 e 85, determinadas por crises comerciais e políticas e pela Guerra
do Paraguai”. A Reforma Alves Branco conseguira inclusive baixar o deficit
e indicar os meios para manter a moeda brasileira ao par do ouro.
Foram senadores, à frente do Ministério da Fazenda e de maioria na
Presidência do Conselho de Ministros, os principais responsáveis por mais
este êxito na organização do Estado brasileiro. São paradigmáticos alguns
dos debates a respeito no Senado do Império.
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Não faltaram, por exemplo, palavras de grave advertência pelo Senador
Vergueiro na sessão de 12 de agosto de 1835 a propósito das precauções quanto
à introdução das moedas de cobre, secundado por companheiros; Alves Branco
sabatina na de 18 de maio de 1843 o ministro da Fazenda, apontando a reincidência no descaso (“nosso mau estado de finanças é há muito conhecido”). Obrigava
o Ministro Joaquim Francisco Viana a reconhecer “o nobre senador sabe bem que
os nossos orçamentos não têm chegado ao grau de perfeição que se deve ter; o
que é certo é que agora os orçamentos vão se aproximando mais ao grau de
perfeição que devem ter... “ Será graças inicialmente a Alves Branco, segundo
Visconde de Caravelas, que o orçamento nacional começará a aperfeiçoar-se.
Naquele Estado unitário as despesas das províncias também eram controladas
pelo poder central.
Os escrúpulos dos parlamentares chegavam ao ponto de alguns
protestarem contra o aumento dos seus subsídios, é bem verdade que em
100%, mas após trinta e cinco anos congelados (de 1822 a 1857!!!). Um
dos mais veementes adversários foi o Senador Dom Manuel de Assis
Mascarenhas, filho do Marquês de São João da Palma, Dom Francisco
de Assis Mascarenhas, ambos gaúchos, fazendo questão do “Dom” na
frente dos seus nomes, um sucedendo ao outro no Senado, o filho Dom
Manuel clamando: “Aumente-se o subsídio, mas façam-se as coisas pelos meios legais; e não se vá com a passagem desta. medida justificar o
clamor público que legitimamente se tem levantado contra ela”.
Machado de Assis, sempre tão sóbrio, até irônico, não esconde um
traço de admiração pela perseverança e coerência de Dom Manuel
Mascarenhas, “bom exemplar da geração que acabava”: “era um homenzinho
seco e baixo, cara lisa, cabelo raro e branco, tenaz, um tanto impertinente,
creio que desligado dos partidos”. “Tais eram os costumes do tempo”.
A competente rolagem das dívidas interna e externa foi suportável durante o Império em grande parte graças aos senadores presidentes do Conselho de Ministros e aos esclarecedores debates também no Senado. Discussões sempre estarão nele presentes, a propósito de todos grandes eventos políticos.
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TOMO II
As Proposições do Congresso Nacional
AS PROPOSIÇÕES DO
CONGRESSO NACIONAL
Autoria
Deputado Federal
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AS PROPOSIÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL
PODER LEGISLATIVO
O Poder Legislativo é o encarregado de exercer a função legislativa
do Estado Brasileiro, que consiste em regular as relações dos parlamentares entre si, e com o próprio Estado, mediante a elaboração de leis.
No Brasil, o Poder Legislativo Federal é organizado em um sistema
bicameral e exercido pelo Congresso Nacional que é composto pela Câmara dos Deputados, como representante da população em geral, e pelo
Senado Federal, representante das unidades da Federação. Esse modelo
bicameral confere às duas Casas autonomia, poderes, prerrogativas e imunidades referentes à sua organização e funcionamento, e em relação ao
exercício de suas funções.
A Câmara dos Deputados é composta por 513 membros, eleitos
pelo sistema proporcional à população de cada Estado ou do Distrito Federal, com mandato de 4 anos. O número de Deputados Federais eleitos
pode variar de uma eleição para outra em razão de sua proporcionalidade à
população de cada Estado ou Distrito Federal, ou até mesmo, em função da
criação de Territórios, que elegem 4 representantes. Entretanto, a Constituição Federal de 1988 fixou que nenhuma unidade federativa poderá ter menos de 8 ou mais de 70 representantes.
O Senado Federal é composto por 81 membros, eleitos pelo sistema majoritário, (3 para cada Estado ou Distrito Federal) têm mandato de
8 anos, renovando-se, a cada 4 anos, 1/3 e 2/3 alternadamente. Nas eleições de 1998, foi renovado 1/3 dos atuais Senadores que, eleitos em 1990,
findaram seus mandatos.
Os Deputados e Senadores passam a integrar a bancada do partido
ao qual pertencem. Cabe às bancadas partidárias escolher, dentre seus membros, um líder para representá-los. Para orientar estas bancadas durante os
trabalhos legislativos, temos os líderes partidários e suas respectivas estruturas administrativas. O governo também dispõe de representantes designados líderes do governo atuando tanto nos trabalhos da Câmara dos De-
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putados e do Senado Federal, quanto do Congresso Nacional.
O Congresso Nacional e suas Casas funcionam de forma organizada,
tendo os trabalhos coordenados pelas respectivas Mesas. Tradicionalmente, a
Mesa da Câmara dos Deputados e a do Senado Federal são presididas
por um representante do partido majoritário em cada Casa, para mandato de
dois anos. Além do presidente, a Mesa é composta por dois vice-presidentes
e quatro secretários.
A Mesa do Congresso Nacional é presidida pelo presidente do Senado Federal e os demais cargos ocupados, alternadamente, pelos respectivos membros das Mesas das duas Casas.
Compõem ainda a estrutura de cada Casa, as Comissões, que têm
por finalidade apreciar assuntos submetidos ao seu exame e sobre eles deliberar. Na constituição de cada Comissão é assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos Partidos e dos Blocos Parlamentares que participam da Casa.
Na Câmara dos Deputados há dezesseis Comissões Permanentes em
funcionamento e no Senado Federal tem sete Comissões Permanentes. As
Comissões podem ser, ainda, Temporárias, quando criadas para apreciar determinado assunto e por prazo certo. As Comissões Parlamentares de Inquérito
(CPIs), as Comissões Externas e as Especiais são exemplos de Comissões
Temporárias.
No Congresso Nacional, as Comissões são integradas por Deputados e Senadores. A única Comissão Permanente existente é a Mista de
Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização. Já as Comissões Temporárias obedecem aos mesmos critérios de criação e funcionamento adotados
pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal.
O Processo Legislativo, pelo qual o Congresso Nacional exerce sua
função precípua de legislar, compreende a elaboração de Emendas à Constituição, Leis Complementares, Leis Ordinárias, Leis Delegadas, Medidas
Provisórias, Decretos Legislativos e Resoluções. Todos estes instrumentos
legais tramitam no Congresso Nacional e suas Casas através de procedimentos próprios previamente definidos em regimentos internos.
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Apesar do Congresso Nacional ser um órgão legislativo, sua competência não se resume à elaboração de leis. Além das atribuições legislativas, o
Congresso Nacional dispõe de atribuições deliberativa; de fiscalização e
controle; de julgamento de crimes de responsabilidade; entre outras privativas de cada Casa, conforme disposto na Constituição Federal de 1988.
Atualmente, O Congresso Nacional encontra-se em sua 51ª
legislatura, que é o período de quatro anos (1999 a 2003). O período anual
em que o Congresso Nacional está reunido para os trabalhos legislativos
compreende entre 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1º de agosto a 15
de dezembro. Entretanto, mediante convocação extraordinária, o Congresso Nacional poderá funcionar em outro período, deliberando somente
sobre a matéria para o qual foi convocado.
ATUAÇÃO PARLAMENTAR
As proposições são as matérias submetidas à deliberação do Congresso Nacional. O Congresso Nacional e suas Casas Legislativas possuem ritos específicos para a tramitação de proposições segundo a sua origem
e natureza. São classificadas em:
• Proposta de Emenda à Constituição - instrumento pelo qual se
pode propor alterações no texto constitucional vigente;
• Emenda - altera projetos após sua apresentação em comissão ou
plenário;
• Indicação - é aquela em que o parlamentar sugere a outro Poder a
adoção de providência, a realização de ato administrativo ou de gestão;
• Parecer - é proposição, peça na qual as comissões se pronunciam
sobre as matérias submetidas a seu exame;
• Recurso - é proposição destinada a alterar decisões tomadas por
órgãos internos do Congresso;
• Proposta de Fiscalização e Controle - se destina ao exercício do
controle pelo Legislativo dos atos e fatos ocorridos na administração pública
federal;
• Decreto Legislativo - que regula matéria de exclusiva competência do Poder Legislativo, não sujeito a sanção presidencial;
• Projeto de Resolução - regula matéria de competência da Câmara
ou Senado de caráter político, processual, legislativo interno e quando uma
das casas deva se pronunciar em casos concretos;
• Projeto de Lei Ordinária - regula matéria de competência do Po-
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der Legislativo, sujeito a sanção presidencial.
O Projeto de Lei é uma proposição que regula matéria de interesse
da sociedade, postulado pela iniciativa popular e pelos Poderes Executivo
e Judiciário. Desta forma, o Projeto de Lei talvez seja a proposição mais
importante das que tramitam no Congresso Nacional.
A Câmara dos Deputados é a primeira casa a apreciar os projetos
externos, analisando, também, os Projetos de Lei apresentados por Deputados e os que foram aprovados pelo Senado Federal.
O Senado Federal aprecia os projetos de autoria dos Senadores e os
já aprovados pela Câmara dos Deputados.
O Sistema Bicameral do Poder Legislativo Brasileiro quase sempre determina a revisão dos Projetos de Lei aprovados em uma das casas pela outra Casa
Legislativa.
Assim, salvo as exceções estabelecidas na Constituição Federal, todos os Projetos de Lei são examinados pela Câmara dos Deputados e pelo
Senado Federal.
A essência do processo legislativo, convém lembrar, é a realização
de sucessivos debates até a tomada final da decisão. Desta forma, para que
um Projeto de Lei seja transformado em Lei, com tramitação ordinária, ele
deve cumprir um longo ritual. O primeiro passo é dado pela leitura do Projeto de Lei por parlamentar no plenário. O segundo passo é dado pela Mesa
da Câmara dos Deputados que distribui a proposição para ser analisada
pelas diversas comissões específicas pertinentes à matéria em exame, que
irão analisar o mérito e a legalidade do Projeto de Lei. O terceiro passo
refere-se à tramitação da proposição em cada uma das comissões designadas pela Mesa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal.
De uma maneira geral, na Comissão:
a) designa-se um relator para estudar e emitir parecer sobre o Projeto de Lei e emendas oferecidas por parlamentar;
b) o relator emite parecer ou substitutivo;
c) concede-se prazo para vista por parlamentar da comissão;
d) coloca-se a matéria em discussão e votação;
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e) emite-se parecer conclusivo;
f) encaminha-se para outra comissão.
Geralmente, nas matérias mais complexas, o relator, de posse das
emendas, pode apresentar substitutivo, o qual, presumivelmente, contempla
as sugestões recebidas. Assim, o terceiro passo é repetido em cada uma
das comissões designadas pela Mesa para analisar a proposição.
Caso o projeto seja rejeitado pelas comissões, ele será arquivado.
Caso seja aprovado, ele irá a plenário ou será considerado aprovado
pelas comissões (dispensando-se a apreciação do plenário), de acordo com
o tipo de despacho efetuado pela Mesa. Após aprovado pela Câmara ou
Senado, o projeto será encaminhado a outra Casa Legislativa, configurando-se algumas possibilidades principais:
• Projeto aprovado na Câmara rejeitado no Senado ou vice-versa - será arquivado definitivamente;
• Projeto aprovado em uma casa que tenha sofrido alterações
substanciais na outra - retornará à casa de origem para análise das modificações propostas;
• Projeto aprovado nas duas casas - vai à apreciação do Presidente da República, cabendo:
a) ser sancionado - vira lei, ganha um número e é publicado no Diário
Oficial da União;
b) ser vetado parcialmente - neste caso as partes não vetadas transformam-se em Lei e as partes vetadas podem ser revistas pelo Congresso Nacional;
c) ser vetado integralmente - o Congresso recebe uma mensagem
com a comunicação do veto, o qual é apreciado em conjunto pelo Congresso Nacional.
Os trabalhos legislativos são distribuídos para as comissões constituídas, que analisam os projetos, conforme a temática e ótica da comissão
designada para tal.
Tanto a Câmara dos Deputados quanto o Senado Federal funcionam
com base nas comissões de trabalho que podem ser permanentes ou temporárias.
As comissões permanentes foram criadas para avaliar e julgar o mé-
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rito, a adequação orçamentária, a juridicidade, a constitucionalidade e a técnica legislativa das proposições apresentadas ao Congresso Nacional, conforme especialidade de cada uma.
Nas últimas legislaturas, as comissões passaram a ter o “Poder
Terminativo das Comissões”, que aprova o projeto nas comissões dispensando a votação em plenário, exceto os Projetos de Lei Complementar, Projetos de
Códigos, Projetos de Iniciativa Popular, Projetos de Autoria de Comissão, Projetos aprovados pelo Plenário do Senado, os Projetos que tenham recebidos
parecer divergente entre as comissões e os que estejam em regime de urgênia.
As Comissões Permanentes da Câmara dos Deputados são:
• Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização;
• Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul - (Seção Brasileira);
• Comissão da Amazônia e de Desenvolvimento Regional;
• Comissão de Agricultura e Política Rural;
• Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática;
• Comissão de Constituição e de Justiça e de Redação;
• Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias;
• Comissão de Direitos Humanos;
• Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior;
• Comissão de Educação, Cultura e Desporto;
• Comissão de Economia, Indústria e Comércio;
• Comissão de Fiscalização Financeira e Controle;
• Comissão de Finanças e Tributação;
• Comissão de Minas e Energia;
• Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional;
• Comissão de Seguridade Social e Família;
• Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público;
• Comissão de Viação e Transportes.
As Comissões Permanentes do Senado Federal são:
• Comissão de Assuntos Econômicos;
• Comissão de Assuntos Sociais;
• Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania;
• Comissão de Educação;
• Comissão de Fiscalização e Controle;
• Comissão de Serviços de Infra-Estrutura;
• Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional.
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As Comissões Temporárias são criadas conforme a necessidade de se
discutir, investigar ou estudar minuciosamente determinado fato ou ato
ocorrido no país e sobre o qual o Congresso deva se pronunciar. São classificadas em: Comissão Parlamentar de Inquérito, Comissões Especiais e
Comissões Mistas.
A Comissão Parlamentar de Inquérito - CPI pode ser constituída na
Câmara dos Deputados, no Senado Federal ou ser Mista. Trata de assuntos
que exigem uma investigação maior de fatos considerados importantes.
As Comissões Especiais são constituídas na Câmara dos Deputados
e no Senado Federal para tratarem de assuntos polêmicos, projetos específicos ou propostas de emenda constitucional.
As Comissões Mistas são constituídas por parlamentares das duas
casas; apreciam Medidas Provisórias, Vetos Presidenciais, Matérias
Legislativas e Projetos de Resolução.
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FLUXOGRAMA OPERACIONAL - I
INÍCIO
APRESENTA PROPOSIÇÃO
AUTOR
NUMERA/PUBLICA/DISTRIBUI
MESA
PROJETO DE LEI
APRESENTADO EM PLENÁRIO
PARA APRECIAÇÃO EM TURNO
ÚNICO TENDO PARECER
FAVORÁVEL DAS COMISSÕES
DESIGNA RELATOR/PUBLICA
COMISSÕES
EMITE PARECER
RELATOR DA COMISSÃO
PUBLICA
MESA
PODER CONCLUSIVO
DAS COMISSÕES
EMENDA/DISCUTE
VOTA/APROVA
COMISSÕES
DISCUTE EMENDA
VOTA/APROVA
PLENÁRIO
ELABORA REDAÇÃO FINAL
CCJR
1
PUBLICA AVULSO
MESA
DISCUTE/EMENDA/APROVA
PLENÁRIO
1
ENVIA P/ SENADO
MESA
DISCUTE/EMENDA/APROVA
SENADO FEDERAL
SANCIONA
PRES. REP.
PROMULGA LEI
PRES. REP. / PRES. SENADO
FIM
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FLUXOGRAMA OPERACIONAL - II
INÍCIO
RECEBE PROJETO/ DESIGNA RELATOR
ABRE PRAZO PARA EMENDAS
TRAMITAÇÃO DE
PROJETO DE LEI
EM COMISSÃO
PERMANENTE
COMISSÃO
PUBLICA PRAZO
RECEBE EMENDAS
COMISSÃO
EMITE PARECER OU SUBSTITUTIVO
RELATOR
CONCEDE VISTA
DISCUTE/ APROVA
COMISSÃO
EMITE PARECER CONCLUSIVO
COMISSÃO
ENCAMINHA PARA PRÓXIMA
COMISSÃO
COMISSÃO
FIM
103
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FLUXOGRAMA OPERACIONAL - III
TRAMITAÇÃO DE
PROPOSTA DE
EMENDA A
CONSTITUIÇÃO
INÍCIO
DESPACHA PARA CCJR
SECRETARIA GERAL DA MESA
EXAMINA ADMISSIBILIDADE
EMITE PARECER
CCJR/CD
EMITE PARECER
RELATOR/CCJR
S
DESIGNA CONSTITUIÇÃO
DE COMISSÃO ESPECIAL
FAVORÁVEL?
N
PRESIDENTE DA CÂMARA
PEC REJEITADA É ARQUIVADA
SGM
EXAMINA
DISCUTE/EMITE PARECER
COMISSÃO ESPECIAL
FIM
DISCUTE E VOTA EM 2 TURNOS
PLENÁRIO/CD
REPETE PASSOS ANTERIORES
SENADO FEDERAL
SESSÃO CONJUNTA
PROMULGA EMENDA
CONGRESSO NACIONAL
FIM
N
ALTERA PEC?
S
DEVOLVE A CD PARA NOVA
DISCUSSÃO E VOTAÇÃO
SENADO FEDERAL
104
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FLUXOGRAMA OPERACIONAL - IV
Projeto de Lei do Senado - Complementar
Iniciativa do Senador
PLENÁRIO
HORA EXPEDIENTE
Leitura, Publicação
(DCN, Avulsos)
Distribuição
PLS
Ementa - 237
Justificação - 238
COMISSÃO
Designação do
Arts. 126; 118 e 122, I
Relator
Emendas e Parecer
(prazo)
MESA
Arts. 48, X; 156, § 1º e 24
Prazo p/ recebimento
de EMENDAS
(Arts. 235, II, d e 277)
PLENÁRIO
HORA EXPEDIENTE
Recebe
Emendas
Leitura, Publicação
do PARECER (Art. 137)
PLENÁRIO
ORDEM DO DIA
DISCUSSÃO
TURNO ÚNICO
O PROJETO FICA
PREJUDICADO
PLENÁRIO
ORDEM DO DIA
VOTAÇÃO TURNO
SUPLEMENTAR
PLENÁRIO
ORDEM DO DIA
VOTAÇÃO
TURNO ÚNICO
SE
APROVADO
O
SUBSTITUTIVO
COMISSÃO
REDAÇÃO
DO VENCIDO
(Art. 317)
PLENÁRIO
ORDEM DO DIA
DISCUSSÃO TURNO
SUPLEMENTAR
SIM
Art. 283
RECEBE
EMENDAS?
NÃO
SUBSTITUTIVO
ADOTADO
(Art. 284)
SIM
NÃO
intersistício (Arts. 280 e 281)
Art. 170, § 2º, c
QUORUM - MAIORIA
ABSOLUTA (Art. 288, III, a)
VOTAÇÃO - NOMINAL
(art. 294)
APROVADO
O PROJETO
(Houve rejeição do
SUBSTITUTIVO)
COM
EMENDAS?
SIM
NÃO
REDAÇÃO
FINAL
CÂMARA
DEPUT.
105
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FLUXOGRAMA OPERACIONAL - V
Decisão terminativa
PLS - iniciativa Senador
Leitura: hora do Expediente
Publicação: Art. 249
Distribuição à Comissão
Competente - Art. 46, 10
COMISSÃO
MESA
É comunicada à Presidência
a aprovação do Projeto
5 dias úteis
Art. 91, § 3º
Recebe Emendas
Parecer favorável
É autorizada a Publicação
do Parecer
O PLS aguardará Emendas
durante 5 (cinco) Sessões
Ordinárias
A Comissão dá o Parecer
sobre as Emendas
apresentadas à Mesa
Houve
Recurso?
SIM
(Art. 277, 235: II c)
Leitura e publicação
dos Pareceres
SIM
Recebeu
Emendas?
NÃO
PLENÁRIO
ORDEM DO DIA
DISCUSSÃO E VOTAÇÃO
106
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NÃO
CÂMARA
DEPUT.
FLUXOGRAMA OPERACIONAL - VI
Projeto de Lei Ordinária, com origem no Senado - PLS
107
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TIPOS DE PROPOSIÇÃO LEGISLATIVA
SIGLA
• PLC
• PLS
• PLN
• PDC
• PDS
DENOMINAÇÃO
PROJETO DE LEI DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
PROJETO DE LEI DO SENADO FEDERAL
PROJETO DE LEI DO CONGRESSO NACIONAL
PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO
PROJETO DE DECRETO LEGISLATIVO DO
SENADO
• PEC
PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL
• MPV
MEDIDA PROVISÓRIA
• PL
PROJETO DE LEI
• PLO
PROJETO DE LEI ORDINÁRIA
• PLP
PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR
• PFC
PROPOSTA DE FISCALIZAÇÃO E CONTROLE
• PRC
PROJETO DE RESOLUÇÃO
• RQC
REQUERIMENTO DE CONVOCAÇÃO
• RQCPI
REQUERIMENTO DE CPI
• RQI
REQUERIMENTO DE INFORMAÇÃO
• PLV
PROJETO DE LEI DE CONVERSÃO
• OD
ORDEM DO DIA
• PROPS.
PROPOSIÇÃO (ÕES)
• TRAMI.
TRAMITAÇÃO
• REQTº
REQUERIMENTO
• PROJ. DE RES. PROJETO DE RESOLUÇÃO
• COMIS.
COMISSÃO (ÕES)
• PTE
PRESIDENTE
• PTE DA REP. PRESIDENTE DA REPÚBLICA
• CONS
CONSULTA
• INC
INDICAÇÃO
• MSC
MENSAGEM
• PC
PARECER
• CD
• SF
SENADO FEDERAL
• CN
CONGRESSO NACIONAL
108
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COMPOSIÇÃO DA MESA DIRETORA
Biênio 2001/2003
Presidente
AÉCIO NEVES - PSDB/MG
1º Vice-Presidente
EFRAIM MORAIS - PFL/PB
2º Vice-Presidente
BARBOSA NETO - PMDB/GO
1º Secretário
SEVERINO CAVALCANTI - PPB/PE
2º Secretário
NILTON CAPIXABA - PTB/RO
3º Secretário
PAULO ROCHA - PT/PA
4º Secretário
CIRO NOGUEIRA - PFL/PI
Suplentes de Secretário
1º PEDRO VALADARES - PSB/SE
2º SALATIEL CARVALHO - PMDB/PE
3º ENIO BACCI - PDT/RS
4º WILSON SANTOS - PMDB/MT
109
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SENADO FEDERAL
COMPOSIÇÃO DA MESA DIRETORA
Biênio 2001/2003
Presidente
RAMEZ TEBET - PMDB/MS
1º Vice-Presidente
EDISON LOBÃO - PFL/MA
2º Vice-Presidente
ANTÔNIO CARLOS VALADARES - PSB/SE
1º Secretário
CARLOS WILSON - PPS/PE
2º Secretário
ANTERO DE BARROS - PSDB/MT
3º Secretário
RONALDO CUNHA LIMA - PMDB/PB
4º Secretário
MOZARILDO CAVALCANTI - PFL/RR
Suplentes de Secretário
1º ALBERTO SILVA - PMDB/PI
2º MARLUCE PINTO - PMDB/RR
3º MARIA DO CARMO ALVES - PFL/SE
4º NILO TEIXEIRA - PSDB/RJ
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TRAMITAÇÃO DE
PROPOSIÇÕES LEGISLATIVAS
NO SENADO FEDERAL
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112
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TRAMITAÇÃO DE PROPOSIÇÕES
LEGISLATIVAS NO SENADO FEDERAL
" Artigo 211 " - Consistem as proposições em:
I - Propostas de Emenda à Constituição;
II - Projetos;
III - Requerimentos;
IV - Indicação;
V - Pareceres;
VI - Emendas.
Proposta de Emenda à Constituição (PEC)
(artigo 60 da CF) (artigo 354 e seguintes - RISF)
Iniciativa
· 1/3 dos Senadores (iniciativa no Senado
Federal) ou 1/3 dos Deputados (iniciativa
na Câmara dos Deputados)
· mais da metade das Assembléias
Legislativas, manifestando-se, cada uma,
pela maioria relativa de seus membros
(iniciativa do Senado Federal)
· do Presidente da República (iniciativa na Câmara dos Deputados)
Leitura
· Hora do Expediente.
Despacho
· Comissão de Constituição, Justiça e
Cidadania - CCJ
Prazo para parecer sobre proposta
· Até trinta dias.
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Emendas
· Na Comissão de Constituição, Justi
ça e Cidadania ( CCJ ), por seus
membros
· Em plenário, até o encerramento da
discussão, por 1/3 dos Senadores
· Em segundo turno, até o encerramento da discussão, por 1/3 dos
Senadores, não podendo envolver o
mérito.
Prazo para parecer sobre emendas
apresentadas em plenário
· Até trinta dias.
Prazo de interstício
· Cinco dias entre a publicação do
parecer no Diário do Senado Federal ( DSF ) e sua inclusão em Ordem do Dia, para discussão em primeiro turno, durante cinco sessões
deliberativas ordinárias consecutivas.
· Cinco dias úteis, no mínimo, entre o
primeiro e o segundo turno.
Turnos de discussão e votação
· Dois
Quorum para aprovação
(artigo 288, II - RISF)
· 3/5 de votos favoráveis da Casa (49)
Redação final
(artigo 288, § 1º, e 366 - RISF)
· independe de publicação
· Votada com qualquer número
Projeto de Lei do Senado (PLS) (lei ordinária)
Iniciativa
· Senador
· Comissão
Leitura
Despacho
· Hora do Expediente
· Comissão ou comissões competentes (em caso de autoria de Senador)
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· Abertura de prazo de emendas (em
caso de autoria de Comissão)
Decisão terminativa nas Comissões
(artigo 58, § 2º, I - CF)
(artigo 91 - RISF)
· Sim, em caso de autoria de Senador
Prazo para parecer sobre o projeto
(artigo 118 - RISF)
Emendas
(artigos 122, II, " c ", e
235, II, " f " - RISF)
· Vinte dias úteis, na Comissão de
Constituição, Justiça e Cidadania - CCJ
· Quinze dias úteis, nas demais
Comissões
· Por qualquer Senador durante cinco
dias úteis após sua leitura em plenário, na primeira ou única Comissão
do despacho inicial (em caso de autoria de Comissão)
apresentadas perante a Mesa
(artigo 118, § 1º - RISF)
· Até quinze dias úteis.
Observação: este prazo corre em
conjunto, caso o PLS tenha sido
despachado a mais de uma comissão
· Único
· Maioria simples ( a maioria de votos, presente a maioria absoluta da
composição do Senado )
Turno suplementar
(artigo 282 - RISF)
· Sim, havendo substitutivo
Redação Final
· Sim
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Observação:
Em caso de decisão terminativa nas Comissões, havendo recurso assinado
por no mínimo 1/10 (9) de Senadores apresentado à Mesa nos cinco dias
após a leitura, em plenário, da decisão da Comissão, será o projeto de lei
apreciado também pelo plenário do Senado. (Artigo 91, § 3º - RISF).
Projeto de Lei do Senado Complementar
(PLS - COMPL)
Iniciativa
· Senador.
· Comissão.
Leitura
· Hora do Expediente.
Despacho
· Comissão ou Comissões competentes (se de autoria do Senador)
· Abertura de prazo de emendas (se
de autoria de Comissão)
Prazo para parecer sobre projeto
(artigo 118 - RISF)
Emendas
(artigos 122 e 235, II - RISF)
Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ)
Comissões
· Na Comissão, por seus membros
· Perante a Mesa, por qualquer Senador, no prazo de cinco dias úteis após
a leitura, em plenário, do parecer das
Comissões (se de autoria de Senador)
· Perante a Mesa, por qualquer Senador, por cinco dias úteis, após a leitura, em plenário, do projeto de lei
(se de autoria de Senador)
Prazo para parecer sobre as emendas
· Quinze dias úteis.
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(artigo 288 - RISF)
· Único
· Maioria absoluta de votos favoráveis
(41)
Turno suplementar
(artigo 282 - RISF)
· Sim , havendo substitutivo
Redação Final
· Sim
Projeto de Lei da Câmara (PLC) ou Projeto de Lei
da Câmara Complementar (PLC - COMPL)
Iniciativa
· Câmara dos Deputados ( Deputado
ou Comissão da Câmara ); Presidente da República; Supremo, Procurador-Geral da República e cidadãos
Leitura
Despacho
· Comissão ou Comissões
competentes
(artigo 91, § 1º, IV - RISF)
(artigo 118 - RISF)
· Por despacho do Presidente, ouvidas as lideranças, se de autoria de
Deputado, tendo sido aprovado
terminativamente em Comissão da
Câmara
Observação: somente para projeto
de lei ordinária.
Constituição, Justiça e Cidadania
Comissões
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Emendas
· Na Comissão, por seus membros ou
por qualquer Senador, pelo prazo de
quinze dias úteis, em caso de decisão terminativa
· Perante a Mesa, por qualquer Senador, no prazo de cinco dias úteis após
a leitura do parecer das Comissões
Prazo para parecer sobre as
emendas apresentadas perante
a Mesa (artigo 118. § 1º - RISF)
· Quinze dias úteis para as Comissões
do despacho inicial
· Único
· Maioria simples, para PLC de lei
ordinária
· Maioria absoluta de votos favoráveis (41), para PLC - COMPL
Turno suplementar
Redação Final
· Dispensada, se não houver alteração no projeto
Projeto de Decreto Legislativo (PDL)
Iniciativa
· Senador
· Comissão
· Câmara dos Deputados
Leitura
Despacho
· Comissão ou Comissões competentes
· Comissão de Relações Exteriores e
Defesa Nacional (CRE), em caso de
PDL referente a ato internacional
· Comissão de Educação (CE), em
caso de PDL de radiodifusão
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· Não, salvo em casos de PDL sobre
tratados ou acordos internacionais,
ouvidas as lideranças
· Vinte dias úteis ca Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ)
· Quinze dias úteis nas demais
Comissões
· Vinte cinco dias, em caso de PDL
de radiodifusão (artigo 375,III - RISF)
· Quinze dias úteis, prorrogáveis por
igual período, em caso de PDL referente a atos internacionais (artigo
376, III - RISF)
Emendas
· Na Comissão, por seus membros
· Perante a Mesa, por qualquer Senador, no prazo de cinco dias úteis, após
leitura, em plenário, do parecer das
Comissões (artigo 235, II, " d " - RISF)
· Na 1ª ou única Comissão, pelo prazo
de cinco dias, por qualquer Senador,
em caso de PDL de radiodifusão
(artigo 375, I - RISF)
· Perante a Mesa, pelo prazo de cinco
dias úteis, por qualquer Senador, após
sua leitura em plenário, se PDL referente a prestação de contas do
Presidente da República ou se de autoria de Comissão (artigo 235, II,
"b " e " f " - RISF)
· Na CRE, pelo prazo de cinco dias
úteis, se PDL referente a ato internacional (artigo 376, III - RISF)
· Quinze dias úteis
119
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Turno de discussão e votação
· Único
· Maioria simples
· 2/5 dos membros da Casa (33 votos
favoráveis) em caso de PDL de radiodifusão (artigo 223 - CF)
Turno suplementar
Redação Final
· Sim
Observações:
- As mensagens do Executivo sobre outorga ou renovação de concessão,
permissão ou autorização de serviço de radiodifusão têm sua tramitação
iniciada na Câmara e chegam ao Senado como Projeto de Decreto
Legislativo;
- A mensagem recebida do Executivo encaminhado sua prestação de contas é enviada, primeiramente, ao Tribunal de Contas da União (TCU) para
parecer prévio (artigo 71, I - CF) e, em seguida, à Comissão Mista de
Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMPOF), do Congresso
Nacional, que elabora um Projeto de Decreto Legislativo, o qual tem sua
tramitação iniciada, por rodízio, ora na Câmara, ora no Senado.
Projeto de Resolução (PRS)
Iniciativa
· Senador
· Comissão
Leitura
Despacho
· À Comissão ou Comissões competentes
· Abertura de prazo de emendas perante a Mesa, em caso de PRS de
alteração do Regimento Interno. Findo este prazo, o projeto será encaminhado à CCJ em todos os casos.
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Se de autoria de Senador, à CCJ e à
CDIR (Comissão Diretora); se de
autoria da CDIR, à CCJ, e à CDIR
se tiver recebido emendas (artigo
401 - RISF)
· Qualquer Senador nos demais casos, pelo prazo de cinco dias úteis,
perante a Mesa, após a leitura do parecer da Comissão competente
ou sobre o projeto ou sobre o projeto
e emendas
· Dez dias úteis, em caso de alteração
do Regimento (artigo 401, § 3º - RISF)
· Vinte dias úteis, em caso de reforma
do Regimento (artigo 401, § 3º - RISF)
· Nos demais casos, vinte dias úteis,
na CCJ, ou quinze dias úteis nas demais Comissões
Prazo para parecer sobre emendas · Quinze dias úteis dos demais casos
· Único
· Maioria simples (ver observações
2, 3, 4 e 5)
Turno suplementar
Redação Final
· Sim
Observações:
1 - Há pareceres que concluem pela apresentação de um projeto de resolução.
Exemplos: operações de crédito, emissões de letras do Tesouro Nacional etc.
2 - PRS que verse sobre fixação de alíquotas máximas do imposto sobre transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens ou direitos (artigo 155, § 1º,
IV - CF) é de iniciativa da Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) (artigo
394, RISF).
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3 - PRS que estabeleça alíquotas aplicáveis às operações e prestações interestaduais e de exportação (artigo 155, § 2º, IV - CF) é de iniciativa do Presidente
da República ou de 1/3 de Senadores (27 Senadores), devendo ser aprovado
pela maioria absoluta de votos (41 votos sim) (artigo 394 - RISF).
4 - PRS que fixe alíquota máxima nas operações internas, para resolver conflito
específico que envolva interesse de Estados e do Distrito Federal (artigo 155, §
2º, V, " b " - CF) é de iniciativa da maioria absoluta dos Senadores (41 assinaturas), devendo ser aprovado por 2/3 dos Senadores (54 votos sim) (artigo 394
- RISF).
Indicação (INS) (artigo 224 e seguintes - RISF)
Conceito: sugestão para que o assunto nele focalizado seja objeto de providência ou estudo pelo órgão competente da Casa.
Iniciativa
· Senador
· Comissão
Leitura
Despacho
· Comissão ou Comissões competentes
Prazo do parecer
Comissões
Turnos de votação
· Único (ver observações)
· Maioria simples
Observações: (art. 227)
1 - Não há discussão nem votação da INS
2 - Discute-se e vota-se a conclusão do parecer
Parecer (artigos 228 e 229 - RISF)
Iniciativa
· Comissão
Leitura
122
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Prazo do parecer
· Vinte dias úteis na Comissão de
· Quinze dias úteis nas demais
Comissões
· Único
· Maioria simples
Observações:
Constituem proposição os seguintes pareceres:
a - sobre mensagem do Executivo, indicando autoridade a ser escolhida pelo
Senado;
b - sobre consulta da Presidência à CCJ;
c - sobre indicação.
Emenda
Iniciativa
· Senado
· Comissão
Apresentação
· Perante Comissão, Mesa ou plenário
Despacho
· À Comissão ou Comissões para a
qual (as quais) foi distribuída a proposição principal
Emendas
· Subemendas - somente podem ser
apresentadas pelo Relator ou por
Comissão
Prazo do parecer
· Quinze dias úteis, correndo em conjunto se tiver que ser ouvida mais de
uma Comissão (artigo 118, § 1º)
· Trinta dias para PEC
· Único
123
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· Segue o quorum exigido para a proposição principal
Redação Final
· Sim, se for de emenda a projeto
oriundo da Câmara dos Deputados
124
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REQUERIMENTOS
LEGISLATIVOS
CONGRESSO NACIONAL
125
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126
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Requerimentos Legislativos
Congresso Nacional
Adiamento da Discussão (artigo 279)
Iniciativa
· Senador
· Comissão
Leitura
· Quando a matéria for anunciada nos
casos I, II e III das observações
· Em qualquer fase da discussão, nos
casos IV e V
Deliberação
· Votação imediata
Quorum
· Maioria simples, presente a maioria
da composição da Casa
Forma
· Por escrito
Observações:
1. não havendo número para votação, o requerimento fica prejudicado;
2. pode-se adiar a discussão para:
I - audiência de Comissão que sobre ela não se tenha manifestado;
II - reexame por uma ou mais Comissões por motivo justificado;
III - ser realizada em determinado dia;
IV - preenchimento de formalidade essencial;
V - diligência considerada indispensável ao seu esclarecimento.
Adiamento de Votação (artigo 315 c/c 279)
Iniciativa
· Senador
· Comissão
Leitura
· Ao ser anunciada a votação da
matéria
127
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127
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Deliberação
Quorum
Forma
· Por escrito
Observações:
1 - não havendo número para votação, a deliberação do requerimento fica
sobrestada;
2 - pode-se adiar a votação de uma matéria pelas mesmas razões do adiamento de sua discussão.
Comparecimento de Ministro de Estado
(artigo 255, II, " c ", 9)
Iniciativa
· Senador
· Comissão
Leitura
Deliberação
· Incluído em Ordem do Dia
Quorum
Forma
· Por escrito
Observações:
1 - o Ministro pode também solicitar, mediante entendimento com a Mesa, para
expor sobre assunto de relevância de seu ministério (artigo 397, inciso III);
2 - a sessão em que comparecer o Ministro será destinada exclusivamente a
esse fim, podendo, contudo, S. Exª falar ao Senado, se o desejar, no mesmo dia
em que solicitar, após a Ordem do Dia (artigo 398).
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Constituição de Comissão Temporária (internas ou externas)
(artigos 74 e 225, II, " c ", 6)
Iniciativa
· Senador
· Comissão
Leitura
Deliberação
· Incluído em Ordem do Dia
Quorum
· A Maioria simples, presente a maioria da composição da Casa
Forma
· Por escrito
Observações:
1 - Pode ser constituída Comissão Temporária (externa, também, por proposta do Presidente do Senado Federal) (artigo 75);
2 - O prazo da Comissão, que deve constar do requerimento ou da proposta,
é contado a partir da publicação do ato que a criar, podendo ser prorrogado
(artigo 76) e suspendendo-se sua contagem durante o recesso;
3 - Comissões Temporárias que independem de requerimento:
a) para estudar Projeto de Código (artigo 374 - RISF);
b) para se manifestar sobre desacato ao Senado praticado por Senador
(artigo 24, II, " b " - RISF);
c) para instruir processo contra Senador (artigo 33 - RISF).
Comissão Parlamentar de Inquérito
(artigo 145 e seguintes - RISF)
Iniciativa
· 1/3 dos Senadores (27)
Leitura
Deliberação
· Não é votado
· Presidente ordena a numeração e a
publicação do requerimento
Forma
· Por escrito
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Observações:
1 - o requerimento determinará o fato a ser apurado, o número de membros
titulares, prazo de duração da Comissão e limite das despesas;
2 - a CPI terá suplentes em número igual à metade do número de titulares
mais um;
3 - não se admitirá CPI sobre matérias pertinentes à Câmara dos Deputados, às atribuições do Poder Judiciário e aos Estados.
Destaque para Aprovação ou Rejeição de Dispositivo
de Projeto (artigo 312, inciso III - RISF)
Iniciativa
· Senador
· Comissão
Leitura
· Ao ser anunciada a votação do
projeto
Deliberação
· Após a votação do projeto
Quorum
· O exigido para a aprovação da
proposição principal
Forma
· Por escrito
Observações:
1 - a aprovação do requerimento acarreta a aprovação ou rejeição do dispositivo objeto do destaque;
2 - não se admite esse tipo de destaque a dispositivo a que tenha sido apresentada emenda (artigo 314, VI, " a ", 1);
3 - não será permitido destaque de expressão cuja retirada inverta o
sentido da proposição ou a modifique sensivelmente (artigo 314, II).
Destaque para Aprovação de Emenda
( artigo 312, III - IRSF )
Iniciativa
· Senador
Leitura
· Ao anunciar a votação do grupo de
emendas com parecer contrário
130
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Deliberação
· Votação após a do grupo do qual foi
destacada
Quorum
· O exigido para a aprovação da proposição principal
Forma
· Por escrito
Observações:
1 - a aprovação do requerimento acarreta a aprovação da emenda;
2 - não se concederá este tipo de destaque de emenda que regimentalmente
deva ser votada em separado (artigo 314, VI, " a ", 2 - RISF) ou para
constituição de grupo diferente do qual pertença (artigo 314, VI, " b
" - RISF);
3 - destacada uma emenda, serão destacadas, automaticamente, as que
com ela se relacionem (artigo 314, VII - RISF).
Destaque de Rejeição de Emenda
(artigo 312, inciso III - RISF)
Iniciativa
· Senador
Leitura
· Ao ser anunciada a votação do
grupo de emendas de parecer
favorável
Deliberação
· Votação após a do grupo de emendas do qual foi destacada
Quorum
· O exigido para aprovação da proposição principal
Forma
· Por escrito
Observações:
1 - A aprovação do requerimento acarreta na rejeição da emenda;
2 - Não se concederá esse tipo de destaque de emenda que regimentalmente
deva ser votado em separado (artigo 314, VI, " a ", 2 - RISF) ou para constituição de grupo diferente do qual pertença (artigo 314,VI, " b " - RISF);
3 - Destacada uma emenda, serão destacadas, automaticamente, as que com
ela se relacionarem (artigo 314, VII - RISF).
131
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Destaque de Dispositivo ou Emenda para Constituir
Projeto Autônomo ou Projeto em Separado
(artigo 300, IX; artigo 312, I)
(artigo 314, VIII a 314, XII)
Iniciativa
(art. 314,VIII a 133, IV § 8º)
· Senador
· Comissão
Leitura
· Ao ser anunciada a votação do projeto, se de Senador, na Hora do Expediente, se de Comissão
Deliberação
· Antes da votação da matéria a que
se refere (projeto ou emenda)
Quorum
Forma
· Por escrito
Observações:
1 - Concedido, o autor do requerimento deverá oferecer o texto do projeto
dentro de dois dias úteis;
2 - O novo projeto terá a tramitação como projeto inicial.
Destaque para Votação em Separado de Parte de
Projeto ou de Substitutivo, Emenda ou Parte de
Emenda (DVS) (artigo 312, inciso II - RISF)
Iniciativa
· Senador
Leitura
· Ao ser anunciada a votação da matéria a que se refere (artigo 314, I, " a
")
132
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Deliberação
Quorum
· A maioria simples, presente a maioria da composição da Casa
Forma
· Por escrito
Observações:
1 - A votação da matéria destacada será feita após a da matéria principal
(artigo 314, III);
2 - Se o autor do requerimento não pedir a palavra para encaminhar a votação, a matéria destacada tomará a sorte das demais do mesmo grupo.
Dispensa de Discussão (artigo 276 - RISF)
Iniciativa
· Líder
Leitura
· Ao ser anunciada a discussão da
matéria
Deliberação
Quorum
Forma
· Por escrito
Observação:
1 - A proposição deve ter pareceres favoráveis.
Dispensa de Interstício e Prévia Distribuição de
Avulsos para Inclusão em Ordem do Dia (artigo 281)
Iniciativa
· Senador
Leitura
Deliberação
133
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133
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Quorum
Forma
· Por escrito
Observações:
1 - A matéria deverá estar tramitando no Senado há mais de cinco dias;
2 - Não há encaminhamento de votação (artigo 310, IV);
3 - É de três dias úteis o interstício entre a distribuição de avulsos dos pareceres e o início da discussão ou votação da matéria.
Dispensa de Parecer
(artigo 119 c/c artigo 225, II, " c ", 5)
Iniciativa
· Senador
Leitura
Deliberação
· Inclusão em Ordem do Dia
Quorum
Forma
· Por escrito
Observações:
1 - Somente se esgotado, sem parecer, o prazo da primeira Comissão;
2 - A Comissão seguinte poderá considerar indispensável o parecer da primeira e propor ao Plenário que a proposição volte a esta.
Dispensa de Publicação de Redação Final para
Imediata Apreciação pelo Plenário (artigos 320 e 321)
Iniciativa
· Senador
Leitura
· Após o final da Ordem do Dia
134
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Deliberação
Quorum
Forma
· Por escrito
Observações:
1 - Não há encaminhamento de votação (artigo 310, V);
2 - Redação final não esta sujeita a quorum qualificado (artigo 288, § 1º).
Encerramento da Discussão (artigo 275, inciso II)
Iniciativa
· Senador
Leitura
· Durante discussão da matéria
Deliberação
Quorum
Forma
· Por escrito
Observação:
1 - O requerimento só pode ser apresentado após falarem, pelo menos, três
Senadores a favor e três contra.
Esclarecimentos sobre Atos da Administração da
Casa (artigo 215, II, " b ")
Iniciativa
· Senador
Leitura
Deliberação
· Despachado pelo Presidente
135
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135
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Forma
· Por escrito
Extinção da Urgência (artigo 352)
Iniciativa
· A maioria da composição do Senado ou líderes que representem este
número, no caso de urgência do artigo 336, II
· ¼ da composição do Senado ou líderes que representem este número, no caso de urgência do art. 336, III
· Comissão requerente, nos casos das
urgências dos art. 336, II e III
Leitura
· Até ser iniciada a votação da matéria
Deliberação
Quorum
Forma
· Por escrito
Homenagem de Pesar (artigo 218)
Iniciativa
· Senador
Leitura
Deliberação
Quorum
· 1/10 da composição da Casa
Forma
· Por escrito
Observações:
1 - Encaminhamento da votação por qualquer Senador (artigo 310, § único);
2 - Levantamento da sessão - falecimento do Presidente ou Vice-Presidente
da República e Congressista (artigo 220).
136
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Inclusão em Ordem do Dia de Matéria em
Condições de nela Figurar (artigo 167)
Iniciativa
· Senador
Apresentação
· A ser designada a Ordem do Dia
Deliberação
· Despachada pelo Presidente (artigo
214, § único, III)
Forma
· Oral
Inclusão em Ordem do Dia de Matéria sem
Parecer (artigo 172, I)
Iniciativa
· Senador
Leitura
Deliberação
(artigo 225, II, " c ", 3)
Quorum
Forma
· Por escrito
Observação:
1 - Matérias com prazos prestes a se esgotar poderão ser incluídas em
Ordem do Dia por ato do Presidente (artigo 172, II).
Informações (ou Remessa de Documentos)
(artigo 216 e 217)
Iniciativa
· Senador
· Comissão (artigos 138, II, e 142)
137
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137
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Leitura
Deliberação
· Despacho à Mesa para deliberação
Forma
· Por escrito
Inversão da Ordem do Dia (artigo 175, IV)
Iniciativa
· Senador
Leitura
· Ao iniciar a Ordem do Dia
Deliberação
Quorum
Forma
· Por escrito
Leitura de Qualquer Matéria para Conhecimento
do Plenário (artigo 214, § único, I)
Iniciativa
· Senador
Leitura (artigo 235, III, " e ", 1)
· Em qualquer fase da sessão
Deliberação
Forma
· Oral
Licença para Missão no País ou no Exterior
(artigo 40)
Iniciativa
· Senador interessado ou proposta da
Presidência
· Comissão de Relações Exteriores e
Defesa Nacional
· Comissão que tiver maior pertinência
· Líder
138
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138
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Leitura
(artigo 235, III, " e ", 1)
Deliberação
· Votação após a Ordem do Dia, se
houver ônus para Senado
Quorum
Forma
· Por escrito
Observações:
1 - Deferida pelo Presidente se houver falta de quorum por duas sessões
deliberativas ordinárias ou se estiver a Casa em recesso, em caso de haver
ônus para o Senado;
2 - Quando de iniciativa do Senador ou de líder, será ouvida a Comissão de
Relações Exteriores e Defesa Nacional (CRE) ou a que tiver maior
pertinência;
3 - Não havendo ônus - deliberação da Mesa (artigo 40, § 5º).
Licença para Tratar de Assunto de Interesse Particular
(artigo 43, II, e Resolução nº 37/95)
Iniciativa
· Senador
Leitura
· Perante a Mesa
Deliberação
· Votação imediata, em reunião da
Mesa
Quorum
· Maioria simples da Mesa
Forma
· Por escrito
Observação:
1 - Se se tratar de licença com convocação de suplente, o requerimento
deve ser apresentado e votado em plenário.
139
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Licença para Tratamento de Saúde
(artigo 43, I, e Resolução nº 37/95)
Iniciativa
· Senador
Leitura
· Perante a Mesa
Deliberação
· Votação imediata, em reunião da
Mesa
Quorum
· Maioria simples da Mesa
Forma
· Por escrito
Observação:
1 - Se houver ônus para o Senado, o requerimento deve ser apresentado e
votado em plenário.
Não - Realização de Sessão em Determinado Dia
(artigo 154, § 6º, II)
Iniciativa
· Senador
Leitura
Deliberação
Quorum
Forma
· Por escrito
Permissão para Falar Sentado
(artigo 214, § único, IV)
Iniciativa
· Senador
Leitura
140
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140
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Deliberação
Forma
· Por escrito
Observação:
1 - Não há encaminhamento de votação (artigo 310, I).
Preferência (artigo 311)
Iniciativa
· Senador
Leitura (*)
· Até ser anunciada a votação da
matéria a que se refere
Deliberação
Quorum
Forma
· Por escrito
(*) preferência de proposição sobre outra: leitura de ser anunciada a votação. (artigo 311, § único, inciso I)
Prorrogação de Prazo para Parecer
(artigo 118, § 2º)
Iniciativa
· Presidente da Comissão
Leitura
Deliberação
· 1ª vez: comunicação lida na Hora do
Expediente
· demais vezes: votação imediata
Quorum
Forma
· Por escrito
141
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141
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Observações:
1 - Não há encaminhamento de votação (artigo 310, inciso III);
2 - 1ª prorrogação: pelo mesmo prazo conferido à Comissão através de
comunicação escrita do Presidente da Comissão à Mesa; prorrogação
posterior: por prazo determinado, mediante votação.
Prorrogação do Tempo da Sessão
(artigo 215, III, " b ")
Iniciativa
· Presidente da sessão
· Senador
Leitura
· Antes do término da sessão
Deliberação
Quorum
· 1/10 da composição da Casa
(artigo 288, V)
Forma
· Por escrito
Observações:
1 - Não há encaminhamento de votação (artigo 310, II);
2 - Será sempre por prazo fixo (artigo 180, § 1º), não podendo ser restringido, salvo por falta de matéria a tratar ou de número para prosseguimento da
sessão.
Publicação de Informações Oficiais no Diário do
Senado Federal (artigo 215, II, " a ")
Iniciativa
· Senador
· Comissão
Leitura
Deliberação
Forma
· Por escrito
142
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142
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Observação:
1 - Não há encaminhamento de votação (artigo 310, VIII).
Realização de Sessão Especial
(artigo 199)
Iniciativa
· Seis Senadores
· Presidente
Leitura
Deliberação
· Votação na mesma sessão, após a
Ordem do Dia
Forma
· Por escrito
Realização de Sessão Secreta
(artigo 190)
Iniciativa
· Senador
· Presidente, de ofício
· Comissão (artigo 245)
Leitura
· Em sessão secreta
Deliberação
· Na mesma sessão
·
· Por escrito
Forma
Reconstituição de Proposição
(artigo 215, II, " d ")
Iniciativa
· Senador
Leitura
Deliberação
143
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143
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Forma
· Por escrito
Iniciativa
· Senador
Leitura
Deliberação
· Inclusão na Ordem do Dia
Quorum
Forma
· Por escrito
Remessa a Determinada Comissão de Matéria
Despachada a Outra (artigo 255, II, " c ", 12)
Observação:
1 - Não há encaminhamento de votação (artigo 310, X).
Retirada de Proposição em Curso no Senado, exceto
Indicação e Requerimento (artigo 256)
Iniciativa
· Senador signatário ou primeiro signatário
· Presidente da Comissão ou Relator
da matéria, devidamente autorizado,
quando a proposição for de autoria
de Comissão
Leitura
· Antes de iniciada a votação da proposição
· Quando se tratar de emenda, antes
da votação da matéria principal
· Na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, antes de proferido o
parecer definitivo pela inconstitucionalidade ou injuridicidade (artigo 257 )
144
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144
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Deliberação
· Votação imediata, se a matéria constar em Ordem do Dia
· Inclusão em Ordem do Dia, se a
matéria dela não constar
· Despachado pelo Presidente da
Comissão de Constituição, Justiça e
Cidadania em casos de inconstitucionalidade e injuridicidade
Quorum
Forma
· Por escrito
Retirada de Requerimento de Urgência
(artigo 344)
Iniciativa
· Senador signatário ou primeiro
signatário
· Presidente da Comissão
· Lideranças que o houverem
subscrito
Leitura
· Antes de iniciar a votação do requerimento de urgência
Deliberação
Forma
· Por escrito
Retirada de Requerimento ou Indicação
(artigo 256)
Iniciativa
· Senador signatário ou primeiro
signatário
· Presidente da Comissão ou Relator
da matéria devidamente autorizado
· Lideranças que o houverem
subscrito
145
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145
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Leitura
Deliberação
(artigo 256, § 2º, I)
Forma
· Por escrito
Retificação de Ata (artigo 214, § único, II)
Iniciativa
· Senador
Leitura
Deliberação (artigo 207)
· Decidido pelo Presidente
Forma
· Oral
Sobrestamento do Estudo de Proposições
(artigo 335)
Iniciativa
· Senador
· Comissão
Leitura
Deliberação
· Inclusão na Ordem do Dia
Quorum
Forma
· Por escrito
Observação:
1 - A votação do requerimento, quando de autoria de Senador, será precedida de parecer de Comissão competente (artigo 253, parágrafo único, II).
146
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Tramitação Conjunta de Projetos
(artigo 258)
Iniciativa
Leitura
· Senador
· Comissão
Deliberação
(artigo 255, II, " c ", 8)
Quorum
Forma
· Por escrito
Publicação de Documento no Diário do Senado
Federal, para Transcrição nos Anais (artigo 210)
Iniciativa
· Senador
Leitura
Deliberação
(artigo 255, II, " c ", 2)
Quorum
Forma
· Por escrito
Observação:
1 - O requerimento será submetido ao exame da Comissão Diretora, (artigo
210, § 1º) antes de ser incluído em Ordem do Dia.
Urgência I (artigo 336, I - RISF)
Iniciativa
(artigo 338, I)
· Maioria dos membros da Casa ou
Líderes que a representem (41)
· Mesa
147
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147
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Leitura
· Imediata, em qualquer fase da sessão
Deliberação
Quorum
Forma
· Por escrito
Observação:
1 - Apreciação da matéria imediatamente após a aprovação do requerimento.
Urgência II (artigo 336, inciso II - RISF)
Iniciativa
(artigo 338, II)
· 2/3 da composição da Casa ou Líderes que representem este número (54)
· Comissão
Leitura
Deliberação
· Votação após Ordem do Dia
Quorum
Forma
· Por escrito
Observações:
1 - Prejudicado o requerimento em não havendo número para sua votação
(artigo 342);
2 - Máximo de dois por sessão (artigo 341, II);
3 - Somente após a publicação dos avulsos da proposição objeto da urgência
(artigo 341, I);
4 - Apreciação da matéria na 2ª sessão deliberativa ordinária subseqüente à
aprovação do requerimento (artigo 345, II).
148
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Urgência III (artigo 336, inciso III - RISF)
Iniciativa
· 1/4 dos membros da Casa ou Líderes que representem este número (21)
· Comissão
Leitura
Deliberação
· Inclusão do requerimento em Ordem
do Dia da sessão seguinte
Quorum
Forma
· Por escrito
Observação:
1 - Apreciação da matéria objeto da urgência no 4º dia útil subseqüente à
aprovação do requerimento.
Verificação de Votação
(artigo 293)
Iniciativa
· Um Senador com apoio de outros
três
Oportunidade
· Após apurado o resultado de votação simbólica
Deliberação
· Independe de deliberação do
Plenário
Forma
· Oral
Observações:
1 - Não será admitida, se já houver sido anunciada a matéria seguinte;
2 - Se for verificada falta de quorum, procede-se a nova votação;
149
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3 - Considera-se como desistência do pedido de verificação de votação se
os requerentes não estiverem presentes ou não votarem;
4 - Verificação é feita pelo processo nominal;
5 - Há interstício de uma hora entre um pedido de verificação de votação e
outro.
Votação de Projeto em Partes
(artigo 235, III, " d ", 5)
Iniciativa
· Presidência (artigo 300, II)
· Senador
Leitura
· Quando a matéria for anunciada
Deliberação
Quorum
da Casa
Forma
· Por escrito
Observação:
1 - O texto de cada parte do projeto será votado antes das emendas a ele
correspondentes, salvo se supressivas ou substitutivas (artigo 300, XII).
Votação em Globo ou por Grupos de Dispositivos
de Substitutivo da Câmara a Projeto do Senado
(artigo 287)
Iniciativa
· Senador
Leitura
Deliberação
Quorum
da Casa
Forma
· Por escrito
150
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150
16/03/2002, 03:43
Observações:
1 - Não cabe subemenda (artigo 285);
2 - A discussão e a votação de emendas da Câmara a projeto do Senado
serão feitas em Globo, cabendo requerimento de destaque (artigo 286).
Votação Nominal
(artigo 294)
Iniciativa
· Senador
Leitura
Deliberação
Quorum
da Casa
Forma
· Por escrito
Observação:
1 - É nominal a votação de matéria que exija quorum especial de votação,
sem que haja necessidade de requerimento, e nas verificações de quorum
(artigo 294, " caput ").
Voto de Aplauso, Regozijo, Louvor,
Solidariedade, Congratulações, Censura
ou Semelhantes (artigo 222)
Iniciativa
· Senador
Leitura
Despacho
· À Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania ou à Comissão de
Relações Exteriores e Defesa
Nacional, para parecer
151
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16/03/2002, 03:43
Prazo para Parecer
· CCJ (vinte dias úteis); CRE (quinze
dias úteis)
Deliberação
· Inclusão em Ordem do Dia da sessão seguinte à que for lido o parecer
Quorum
Forma
· Por escrito
Observação:
1 - Associação da Mesa (artigo 222, § 3º) somente após aprovado pelo
Plenário.
152
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CONGRESSO NACIONAL
MEDIDA PROVISÓRIA
RESOLUÇÃO 1/89 CN,
ALTERADA PELA
RESOLUÇÃO 2/89 CN
153
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154
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Congresso Nacional
Medida Provisória
Resolução 1/89 – CN,
alterada pela Resolução 2/89 – CN
Competência Privativa
( artigo 62, CF )
· Presidente da República
Publicação da Medida
· Diário Oficial da União – DOU
Prazo do Congresso Nacional
( artigo 62, CF )
· 30 dias, contados do dia da publicação
no DOU
Comissão incumbida de
estudo e parecer ( artigo 2º da
Res/1/89 – CN )
· Comissão Mista
Composição da Comissão
( § 1º do artigo 2º da Res/1/89 – CN )
· Titulares: 7 Senadores, 7 Deputados
· Suplentes: 7 Senadores, 7 Deputados
Indicação dos Membros da
Comissão ( §§ 3º e 4º da Res/1/89 – CN )
· Pelos Líderes – até às 12 horas do dia
seguinte ao da publicação no DOU
· O Presidente do Congresso Nacional, se
esgotado o prazo sem a indicação, fará a
designação dos integrantes dos respectivos partidos.
Designação da Comissão e
estabelecimento do calendário
para tramitação ( artigo 2º da
Res/1/89 – CN )
· Pelo Presidente do Congresso Nacional, nas
48 horas que se seguirem à publicação no DOU
Instalação da Comissão
( artigo 3º da Res/1/89 – CN )
· Uma vez designada, a Comissão Mista terá
o prazo de 12 horas para instalação.
· Eleição do Presidente , do Vice-Presidente
e designação do relator.
Quorum na Comissão
· Presença mínima de 1/3 de seus membros.
Emendas perante a Comissão
( artigo 4º da Res/1/89 – CN )
· Nos 05 dias que se seguirem à publicação
no DOU
155
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155
16/03/2002, 03:43
Recurso (de emenda não aceita)
(§ 2º do artigo 4º da Res/1/89 – CN)
· Autor, com apoio de 03 membros da
Comissão.
Quorum na Comissão (para decidir
sobre Recurso de emenda não aceita)
· Maioria simples.
Pareceres (artigos 5º, 6º e 7º
da Res/1/89 – CN)
· Admissibilidade ( 05 dias contados da
publicação da Medida no DOU );
· Pressupostos de urgência e relevância:
I – pelo atendimento, 24 horas para Recursos;
II – pelo não-atendimento, 24 horas para
convocação de Sessão Conjunta.
· Constitucionalidade e Mérito ( 15 dias contados do dia da publicação no DOU ).
Projeto de Lei de Conversão – PLV
( artigo 7º, § 5º, I, da Res/1/89 – CN )
· Quando a Medida Provisória sofrer
qualquer alteração em seu texto
Requerimento de destaque (de parte
da MP, de parte de Projeto de Lei
de Conversão ou de emenda)
(artigo 15 da Res/1/89 – CN)
· Admitir-se-á para votação em separado, a
ser apresentado até o encerramento da
discussão da matéria, assinado por líder de
partido, que será deferido pela Presidência.
Projeto de Lei de Conversão aprovado
( artigo 7º, § 2º da Res/1/89 – CN )
· À sanção do Presidente da República.
Projeto de Lei de Conversão rejeitado
· Vota-se a Medida Provisória.
Medida Provisória aprovada
( artigo 18 da Res/1/89 – CN )
· Aprovada a Medida, sem alteração de
mérito, o texto é encaminhado em autógrafos ao Presidente da República para publicação como Lei.
Medida Provisória rejeitada
( artigo 6º, da Res/1/89 – CN )
·A Comissão elaborará Projeto de Decreto
Legislativo.
· Arquivamento da Medida Provisória.
· Presidente do Congresso Nacional baixa
Ato Declaratório.
· Comunicação ao Presidente da República.
Projeto de Decreto Legislativo – PDL
(com tramitação em Casas separadas)
· Disciplina as relações jurídicas decorrentes
da vigência da Medida Provisória.
156
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(parágrafo único do artigo 6º da
Res/1/89 –CN)
É elaborado pela Comissão Mista.
· Início de tramitação na Câmara dos
Deputados.
Ato Declaratório
(artigo 6º da Res/1/89 – N)
· Ato do Presidente do Congresso Nacional,
declarando insubsistente a Medida Provisória.
Regime de Urgência
· Faltando 05 dias para o término do prazo
no Congresso Nacional, a Medida Provisória é incluída em Ordem do Dia.
· A sessão é automaticamente prorrogada
até decisão final.
(artigo 9º da Res/1/89 – CN)
· Turno único.
Quorum
· Maioria simples.
Medida não apreciada no prazo
de 30 dias (parágrafo único do
artigo 62 da CF)
· Perde a eficácia, desde a edição.
VETO
A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente
da República que, se o considerar, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao
interesse público, veta-lo-á total ou parcialmente, no prazo de 15 dias úteis contado da
data do recebimento.
Dentro de 48 horas (decorridos os 15
dias úteis) (§ 1º do artigo 66 da CF)
· O Presidente da República comunicará ao
Presidente do Senado Federal os motivos
do Veto.
Prazo do Congresso Nacional
( § 4º do artigo 66 da CF )
· 30 dias de seu recebimento.
Comissão incumbida de emitir Relatório
( artigo 104 do Regimento Comum )
· Comissão Mista.
Composição da Comissão
( § 2º do artigo 104 do
Regimento Comum )
· 03 Senadores e 03 Deputados.
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Nas 72 horas seguintes à comunicação
do Veto ao Presidente do Senado
(artigo 104 do Regimento Comum)
· Convocação de Sessão Conjunta para:
- leitura da Mensagem de Veto
- designação da Comissão Mista
- estabelecimento do calendário de
tramitação.
No prazo de 20 dias
· A comissão apresentará o seu Relatório.
Apreciação do Veto
(§ 4º do artigo 66 da CF)
· Em Sessão Conjunta.
Rejeitado o Veto
· Se a lei não for promulgada dentro de 48
horas pelo Presidente da República, o Presidente do Senado a promulgará e, se este
não o fizer, em igual prazo, caberá ao VicePresidente do Senado fazê-lo.
· Turno único – votação secreta.
Quorum para rejeição do Veto
· Maioria absoluta dos Deputados e
Senadores.
Esgotado o prazo sem deliberação
· O veto será colocado na Ordem do Dia da
sessão imediata, sobrestadas as demais
proposições, até sua votação final, ressalvadas as Medidas Provisórias.
PROJETO DE RESOLUÇÃO
(REFORMA DO REGIMENTO COMUM)
Iniciativa (artigo 128 do Regimento
Comum)
· Das Mesas do Senado e da Câmara.
Se a iniciativa for das Mesas
(artigos 128 e 129 do Regimento
Comum)
· Apresentação do projeto em Sessão
Conjunta.
· De, no mínimo, 100 subscritores
- 20 Senadores
- 80 Deputados
· Distribuição de avulsos.
· No prazo de 05 dias, convocação de
Sessão Conjunta para discussão.
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· Se forem apresentadas emendas, às Mesas do Senado e da Câmara para apreciação das emendas.
· Em 10 dias, cada Mesa deverá apresentar
parecer sobre as emendas ou, se acordarem, parecer único sobre as emendas.
· Esgotado o prazo, com ou sem parecer,
convocação de Sessão Conjunta para votação.
· Aprovado o projeto, à promulgação do
Presidente do Senado Federal.
· Rejeitado o projeto, ao Arquivo.
Se a iniciativa for de 100 subscritores
( artigos 128 e 129 do Regimento Comum ) · Apresentação do projeto em Sessão
Conjunta.
· Distribuição de avulsos.
· O projeto é enviado às Mesas do Senado e
da Câmara.
· No prazo de 15 dias, cada Mesa deverá
apresentar parecer sobre o projeto ou, se
acordarem, parecer único sobre o projeto.
prazo de 5 dias para convocação de Sessão
Conjunta para discussão.
· Se forem apresentadas emendas, às Mesas do Senado e da Câmara para apreciação
das emendas.
· Em 10 dias, cada Mesa deverá apresentar
parecer sobre as emendas ou, se acordarem, parecer único sobre as emendas.
convocação de Sessão Conjunta para
votação.
· Aprovado o projeto, à promulgação do
Quorum
· Maioria simples.
· Turno único.
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Observação: (artigo 130 do
Regimento Comum)
·As Mesas do Senado Federal e da Câmara
dos Deputados, se assim acordarem, poderão oferecer parecer técnico, tanto sobre o
projeto quanto sobre as emendas.
COMISSÃO MISTA DE PLANOS, ORÇAMENTOS
PÚBLICOS E FISCALIZAÇÃO – CMPOF
(O mandato da Comissão se encerrará com a instalação da Comissão subseqüente) –
Composição (artigo 3º da Res/2/95– CN,
alterado pela Res/1/99 – CN)
· Titulares.: 21 Senadores,
63 Deputados
· Suplentes: 21 Senadores,
63 Deputados
Representações dos Partidos ou
Blocos Parlamentares na Comissão
· A Mesa do Congresso Nacional as fixará,
observando o critério de proporcionalidade
partidária.
Indicação dos Membros da Comissão
· Os Líderes indicarão ao Presidente do Senado Federal, até o 5º dia útil do mês de
março, os nomes que integrarão as respectivas bancadas na Comissão.
Designação da Comissão
· Não havendo, eventualmente, a indicação,
o Presidente do Senado Federal fará a designação dos integrantes das respectivas
bancadas.
Substituição dos Membros da Comissão · Compete ao respectivo Líder solicitar, por
escrito, ao Presidente do Senado Federal,
em qualquer oportunidade, a substituição
de titular ou suplente.
Instalação da Comissão
· A Comissão terá 1 Presidente e 3 Vice Presidentes, eleitos por seus pares, em reunião realizada nos 5 dias que se seguirem à
sua constituição, com mandato de 1 ano,
vedada a reeleição.
Fica, assim, instalada a Comissão.
Organização em Subcomissão
( artigo 11 da Res/2/95 – CN )
·A Comissão organizar-se-á em subcomissões temáticas permanentes em número
não superior a 7.
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Composição das subcomissões
temáticas (§ 2º do artigo 11 da
Res/2/95 – CN)
Coordenador da Subcomissão
(§ 3º do artigo 11 da Res/2/95 – CN)
· Pelo menos 20 titulares, obedecida a mesma representatividade de cada uma das Casas do Congresso Nacional na Comissão e
a proporcionalidade partidária.
· Indicado pelo Presidente da Comissão.
PROJETO DE LEI DO PLANO PLURIANUAL
Iniciativa
· Presidente da República.
Envio de Mensagem ao
Congresso Nacional
· até trinta e um de agosto.
Despacho
· à Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização.
Publicação e distribuição de avulsos
· até cinco dias do recebimento da Mensagem pelo Presidente do Senado Federal.
Apresentação de emendas perante
a Comissão
· até dezessete dias da distribuição dos
avulsos.
Votação do parecer pela Comissão
· até vinte um dias da apresentação de
emendas.
Encaminhamento do parecer à
Mesa do Congresso Nacional
· até sete dias da votação do parecer na
Comissão
Sessão conjunta para apreciação
do projeto
· após três dias da distribuição dos avulsos
do parecer
Requerimento de destaque de emenda
· apresentado no dia anterior ao da discussão do projeto, com assinatura de 1/10 dos
congressistas.
· Maioria simples.
Remessa à sanção
· até quinze de dezembro.
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PROJETO DE LEI DE DIRETRIZES
ORÇAMENTÁRIAS – LDO
Competência Privativa
(artigo 165 da CF)
Prazo no Congresso Nacional
(artigo 35, § 2º,II, do ADCT)
· De 15 de abril à 30 de junho.
Recebimento da Mensagem
· Presidente do Senado Federal.
Conhecimento da Mensagem
· Comunicação imediata às duas Casas do
Congresso Nacional.
Mensagem encaminhada à
Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e
Fiscalização - CMPOF
· Em 48 horas após a comunicação imediata
às duas Casas.
PRAZOS
Até 5 dias a partir do recebimento
(artigo 26, II, “ a “,da Res/2/95 – CN)
· Publicação e distribuição de avulsos.
Até 7 dias, a contar da distribuição
de avulsos (artigo 26, II, “ b “, da
Res/2/95 – CN)
· Realização de audiências públicas.
Até 15 dias a contar da distribuição
de avulsos (artigo 26, II, “ c “, da
Res/2/95 – CN)
· Apresentação de Emendas perante a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização.
(compatíveis com o Plano Plurianual)
Até 5 dias a partir do encerramento
do prazo para apresentação de
emendas (artigo 26, II, “ d “, da
Res/2/95 – CN)
· Publicação e distribuição de avulsos das
emendas.
Até 35 dias contados da publicação
das emendas (artigo 26, II, “ e “, da
Res/2/95 – CN)
· Encaminhamento à Mesa do Congresso
Nacional do parecer da CMPOF sobre o
projeto e as emendas.
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Convocação de Sessão Conjunta
para discussão do projeto
· 3 dias úteis após a distribuição em avulsos do parecer.
Requerimento de destaque de 1/10
dos congressistas para que a
emenda seja submetida a votos
· Até o dia anterior ao estabelecido para a
discussão da matéria em Plenário.
para votação do projeto
· Aprovado sem emendas, à sanção.
Turno de discussão e Votação
· Turno único.
Quorum
· Maioria simples.
Artigo 57, § 2º da Constituição Federal
· “ A Sessão Legislativa não será interrompida sem a aprovação do Projeto de Lei de
Diretrizes Orçamentárias. “
· Aprovado com emendas, em 3 dias a
Comissão elaborará Redação Final.
· Aprovada a Redação Final, o projeto irá à
sanção.
· Aprovado na forma de Substitutivo, sem
emendas, à sanção.
· Aprovado na forma de Substitutivo, com
emendas, em 3 dias a Comissão elaborará Redação Final.
· Aprovada a Redação Final, o projeto irá à
sanção.
· Se o Substitutivo for rejeitado, vota-se o
projeto.
PROJETO DE LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL
Competência privativa
(artigo 165 da CF)
Prazo no Congresso Nacional
(artigo 35, § 2º, I, do ADCT)
· De 31 de agosto à 15 de dezembro.
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Congresso Nacional.
Mensagem encaminhada à Comissão
Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização - CMPOF
às duas Casas.
PRAZOS
(artigo 26, III, “ a “, da Res/2/95 – CN)
Até 14 dias a partir da distribuição
de avulsos (artigo 26, III, “ b “, da
Res/2/95 – CN)
· Realização de audiências públicas.
das audiências públicas (artigo 26, III,
“ c “, da Res/2/95 – CN)
· Apresentação, publicação e distribuição
do Parecer Preliminar perante a Comissão
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização.
Até 3 dias a contar da publicação
do parecer preliminar (artigo 26, III,
“ d “, da Res/2/95 – CN)
· Apresentação de emendas ao parecer
preliminar.
Até 6 dias a partir da apresentação
de emendas ao parecer preliminar
(artigo 26, inciso III, “ e “,
da Res/2/95 – CN)
·Votação do Parecer Preliminar pela Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos
e Fiscalização.
Até 15 dias a contar da votação do
Parecer Preliminar (artigo 26, III, “ f “,
da Res/2/95 – CN)
· Apresentação de emendas ao projeto de
lei orçamentária anual perante a Comissão
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e
Fiscalização.
do Prazo para sua apresentação de
emendas (artigo 26, III, “ g “,
da Res/2/95 – CN)
emendas.
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Até 21 dias contados do recebimento
das emendas (artigo 26, III, “ h “,
da Res/2/95 – CN)
· Conclusão da votação dos pareceres
setoriais pala subcomissão.
Até 15 dias contados da votação dos
pareceres setoriais (artigo 26, III, “ i “,
da Res/2/95 – CN)
· Apresentação, publicação, distribuição e
votação do parecer final na comissão.
Até 9 dias após a conclusão da
votação (artigo 26, III, “ j “, da
Res/2/95 – CN )
· Sistematização do parecer final sobre o projeto e as emendas e encaminhamento do
parecer final consolidado à Mesa do Congresso Nacional.
· 3 dias úteis após a distribuição em avulsos do parecer.
Requerimento de Destaque
(de 1/10 dos Congressistas para que
a emenda seja submetida a votos)
· Até o dia anterior ao estabelecimento para
discussão da matéria em Plenário.
para votação do projeto
Até 7 dias da votação em Plenário
(artigo 26, III, “ k “, da
Res/2/95 – CN)
· Sistematização das decisões do Plenário
do Congresso Nacional e geração de autógrafos.
Turno de discussão e Votação
· Turno único.
Quorum
· Maioria simples.
· Aprovado com emendas, em 3 dias a Comissão elaborará Redação Final.
· Rejeitado o Projeto, ao Arquivo.
· Aprovado na forma de Substitutivo, sem
· Aprovado na forma de Substitutivo, com
· Aprovada a redação final, o projeto irá à
sanção.
projeto.
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PROJETOS DE LEI DE CRÉDITOS ADICIONAIS
Competência privativa
(artigo 165 da CF)
Congresso Nacional.
Mensagem encaminhada à Comissão
Mista de Planos, Orçamentos Públicos
e Fiscalização – CMPOF
às duas Casas.
PRAZOS
(artigo 26, IV, “ a “, da Res/2/95 – CN)
Até 8 dias a contar da distribuição
de avulsos (artigo 26, IV, “ b “, da
Res/2/95 – CN )
· Apresentação de emendas perante a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização.
do prazo para sua apresentação
(artigo 26, IV, “ c “, da Res/2/95 – CN)
emendas.
Até 15 dias contados do recebimento
das emendas (artigo 26, IV, “ d “, da
Res/2/95 – CN )
· Parecer da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização sobre o
projeto e as emendas encaminhados à
Mesa do Congresso Nacional.
· 3 dias úteis após a sua distribuição em
avulsos do parecer.
Requerimento de Destaque
(de 1/10 dos Congressistas para
que a emenda seja submetida a votos)
· Até o dia anterior ao estabelecimento para
a discussão da matéria em plenário.
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Convocação de Sessão
Conjunta para votação do projeto
· Turno único.
Quorum
· Maioria simples.
· Aprovado com emendas, em 3 dias a Comissão elaborará Redação Final.
· Aprovada a redação final, o projeto irá à
sanção.
· Aprovado na forma do Substitutivo, sem
· Aprovado na forma do Substitutivo, com
· Aprovada a redação final o projeto irá à
sanção.
projeto.
CONTAS DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA
Prazo para a Mensagem ser
enviada ao Congresso Nacional
(artigo 84, XXIV, da CF)
· Até 60 dias após a abertura da sessão
legislativa.
Quando não apresentada ao
Congresso Nacional dentro
do prazo (artigo 51, II, da CF)
· Compete privativamente à Câmara dos Deputados proceder à tomada de contas do
Presidente da República.
Controle externo (artigo 71 da CF)
· A cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxilio do Tribunal de Contas
da União – TCU.
Recebimento de Mensagem
(enviada pelo Presidente da
República, contendo as contas
referentes ao exercício anterior)
· O Presidente do Senado Federal recebe e
encaminha ao Presidente do Tribunal de
Contas da União.
Parecer prévio (artigo 71, I, da CF)
· O TCU elaborará o parecer prévio no prazo
de 60 dias do recebimento e o enviará ao
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Até 50 dias do recebimento do
parecer prévio do TCU
(artigo 26, V, “ a “, da Res/2/95 – CN)
· Apresentação do parecer do Relator na
CMPOF.
Até 15 dias da apresentação
do parecer do Relator
(artigo 26, V, “ b “, da Res/2/95 – CN)
· Discussão e votação do parecer com a apresentação de Projeto de Decreto Legislativo
– PDL.
Até 7 dias da discussão e
votação do Parecer
(artigo 26, V, “ c “, da Res/2/95 – CN)
· Apresentação de emendas ao PDL.
de emendas (artigo 26, V, “ d “,
da Res/2/95 – CN)
· Discussão e votação do parecer sobre as
emendas.
Até 5 dias da votação final do PDL
(artigo 26, V, “ e “, da Res/2/95 – CN)
· Encaminhamento à Mesa do Congresso
Nacional.
Projeto de decreto legislativo
· Encaminhamento alternadamente ao Senado Federal e à Câmara dos Deputados.
Discussão e votação do PDL
· Aprovado, com ou sem emendas, à Casa
Revisora.
· Aprovado na Casa Revisora, à promulgação do Presidente do Senado Federal.
· Rejeitado o PDL, e recaindo a responsabilidade sobre a pessoa do Presidente da
República, caracteriza-se o crime de responsabilidade ( artigo 85 da Constituição
Federal ).
· Turno único, em casas separadas.
Quorum
· Maioria simples.
DA DELEGAÇÃO LEGISLATIVA
(LEI DELEGADA )
O Presidente da República solicita
a delegação ao Congresso Nacional
(artigo 68 da CF)
· Terá a forma da Resolução do Congresso
Nacional, que especificará seu conteúdo e
os termos de seu exercício. (§ 2º do artigo
68 da CF).
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Não serão objeto de delegação
(artigo 68, § 1º da CF)
· Os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional;
· Os atos de competência privativa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal;
· Matéria reservada à lei complementar;
· A legislação sobre:
- organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e garantia de
seus membros.
- nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais.
- planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Até 72 horas do recebimento pelo
Presidente do Senado Federal da
solicitação de delegação
· Realização de sessão conjunta para que o
Congresso Nacional dela tome conhecimento:
Conclusão do parecer (artigo 119,
§ 2º, do Regimento Comum)
· Apresentação de Projeto de Resolução
que especificará:
- o conteúdo da delegação;
- os termos para o seu exercício
do Projeto de Resolução
(artigo 119, § 2º do
Regimento Comum)
· Promulgação, publicação ou remessa do
projeto elaborado, para apreciação pelo
Congresso Nacional.
Até 5 dias da publicação do
parecer (artigo 120 do
Regimento Comum)
· Convocação de sessão conjunta destinada à discussão de matéria
Até 8 dias da apresentação de
emendas, se houver
· Parecer da Comissão Mista sobre as
emendas.
Após publicação do parecer e
distribuição dos avulsos (artigo 121,
parágrafo único, do Regimento Comum)
· Convocação de sessão conjunta, para
votação da matéria.
- Distribuição dos respectivos avulsos.
- Designação de Comissão Mista.
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Até 24 horas da aprovação do
Projeto de Resolução
· Promulgação da Resolução pelo Presidente do Senado Federal, feita a comunicação
ao Presidente da República, quando for o
caso.
O Presidente da República elabora
a lei delegada (artigo 123 do
Regimento Comum)
· À promulgação ou ao Congresso Nacional, para apreciação, se a resolução do Congresso Nacional assim houver determinado.
Até 48 horas do recebimento do
projeto elaborado pelo Presidente
da República (artigo 124 do
Regimento Comum)
· A Presidência do Senado Federal remeterá
a matéria à comissão que tiver examinado
a solicitação.
Até 5 dias do recebimento do
projeto pela Comissão
· Parecer sobre a conformidade ou não do
projeto com o conteúdo da delegação.
Votação do projeto elaborado pelo
Presidente da República
· Em globo, destacando-se partes em desacordo com a delegação.
· Em turno único, vedada apresentação de
emendas.
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TOMO III
A Importância do Congresso Nacional no Setor Privado
A IMPORTÂNCIA DO
CONGRESSO NACIONAL
NO SETOR PRIVADO
Autoria
Deputado Federal
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A IMPORTÂNCIA DO CONGRESSO NACIONAL
NO SETOR PRIVADO
“O Brasil vive um momento decisivo. Não há mais como postergar as medidas necessárias à conquista do círculo virtuoso do crescimento sustentável. A política monetária de controle da estabilidade da
moeda já se esgotou. Cumpriu o seu papel no controle da inflação,
mas produz danos graves no ambiente econômico. É hora de retomar
a plenitude da economia de mercado, com índices de expansão do PIB
compatíveis com a capacidade instalada do setor industrial, com o
potencial do comércio, da agricultura e da prestação de serviços e,
sobretudo, capazes de impulsionar o desenvolvimento brasileiro neste
final de milênio.
O Congresso Nacional reitera a sua convicção sobre a importância da
agenda da Reforma Constitucional e da adaptação de aspectos da legislação
ordinária aos desafios do novo ambiente econômico e tecnológico como fatores essenciais para a superação de obstáculos e para a geração de condições
capazes de promover o desenvolvimento sustentável da economia brasileira.
Organizações sociais e empresariais são as representantes de segmentos específicos da sociedade brasileira, têm a missão de contribuir decisivamente para a formação da vontade do Parlamento na elaboração de leis
eficientes, que correspondam às necessidades da população e à realidade de
um país em franco desenvolvimento político, cultural, econômico e social.
O avanço da economia brasileira rumo à modernidade depende, em
grande parte, das emendas constitucionais e de itens de legislação ordinária que tramitam no Congresso Nacional. Todo este arcabouço legislativo
necessário à redenção nacional tem sido, nos últimos anos, objeto de inconcebível atraso. A revisão da Carta Magna, finalmente teve avanços razoáveis no ano passado e neste, mas não se concluíram as reformas tributária e trabalhista, que são fundamentais. Além disso, numerosas emendas já
votadas, que não são auto-aplicáveis, ainda dependem de leis complementares para começar produzir os efeitos práticos desejados. O conjunto de
emendas constitucionais e leis ordinárias em trâmite no Legislativo Federal é imprescindível para toda a econômia brasileira. Há, também, aspectos de interesse de todo o parque industrial em geral.
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Assim, durante esta 51ª Legislatura, que se inicia, o Congresso
Nacional contribuirá de forma significativa para que a nação brasileira possa exercitar o direito de influir nos destinos do País e o dever de assumir responsabilidade cívica que todo cidadão tem perante a sociedade. Estas prerrogativas democráticas devem ser exercidas
por todos, pois a participação e o engajamento são dois fatores decisivos para a solução dos problemas e o progresso contínuo do País,
bem como o fortalecimento da democracia brasileira.
Mais do que nunca, é preciso que o Parlamento represente, em sua
essência, o pensamento da população. Cada Deputado, cada Senador ocupa uma cadeira no Legislativo Federal em nome de milhares e milhões de
brasileiros. Por isso, na hora de votar ou decidir sobre uma medida importante, deve ter a consciência do que a sociedade quer e precisa. E neste
momento, os brasileiros que produzem e trabalham anseiam por desenvolvimento, crescimento econômico, equilíbrio e justiça social. É preciso que
a sociedade em geral e principalmente os industriais e os empresários de
todos os setores que, como poucos, interagem com os diversos segmentos
produtivos, digam isto aos seus representantes no Congresso Nacional.
Mais do que reivindicações, trata-se de informar, em alto e bom som,
que cabe ao Congresso Nacional, na pessoa de cada parlamentar, oferecer à
Nação as leis que ela necessita e contribuir para que o discurso da sociedade
em geral, no cumprimento de uma maratona cívica em prol do crescimento
econômico e qualificado, seja ordenado, coeso e, portanto, mais forte.
As proposições estão agrupadas em seis grandes temas; Regulamentação da Economia, Legislação Trabalhista, Custo de Financiamento, InfraEstrutura, Sistema Tributário e Infra-Estrutura Social. Para cada um desses temas, o Congresso Nacional apresenta um conceito geral, pelo qual
pretende sintetizar a visão da sociedade brasileira.
O mundo globalizado não vai esperar o Brasil resolver seus problemas internos. Prova disso é a presença, cada vez maior, de produtos e serviços estrangeiros no mercado nacional e a dificuldade das empresas brasileiras de disputar mercados, além de fronteiras, conforme atestam os números da balança comercial, inclusive as das indústrias em geral. Solucionar estas questões, conquistando vantagens competitivas para o País na
economia global, é uma tarefa urgente, que não cabe apenas aos poderes
Legislativo e o Executivo, mas a toda sociedade brasileira”.
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PODER LEGISLATIVO
AÇÃO PARLAMENTAR
A principal prioridade da Agenda Legislativa do Congresso Nacional
para o ano de 1998 foi o início da “Segunda Geração das Reformas Constitucionais” em que os destaques são as Reformas Tributária e da Legislação Trabalhista.
Estes serão os temas que mais mobilizarão o Congresso Nacional, e
sobre os quais a organização política buscará oferecer contribuições construtivas para a superação dos problemas que estas legislações hoje geram
para a eficiência, competitividade e equidade no País.
No curtíssimo prazo, o principal objetivo é a aprovação e entrada em
vigência das Reformas Previdenciária e Administrativa (atualmente
conclusa). Estas reformas, apesar de merecerem novos aperfeiçoamentos
no futuro próximo, oferecem ao Estado mecanismos suficientes para iniciar
a retomada do equilíbrio das contas públicas nas três esferas de governo.
No campo infraconstitucional as prioridades estão associadas a projetos voltados para a redução do Custo-Brasil e para a aprovação de políticas em matéria ambiental comprometidas com o desenvolvimento sustentável. Sobre estes temas, o Congresso Nacional pretende oferecer propostas
concretas ao longo de 1999 com proposições específicas e elaboração de
novos Projetos sobre o Custo-Brasil e Desregulamentação, apresentado por
entidades de classe empresariais.
A Agenda Legislativa da Indústria, em1998, reúne 124 Proposições
Legislativas em tramitação no Congresso Nacional que, se aprovadas, interferirão no funcionamento das empresas industriais, por estabelecerem uma
nova obrigação entre contratantes, por instituírem ou eliminarem tributo,
ou mesmo por disciplinarem as relações das empresas com os consumidores de seus produtos.
O número elevado de proposições com potencial de afetar a eficiência e competitividade das empresas estimula que uma parte do trabalho da
agenda se oriente para ações defensivas voltadas para o esclarecimento de
danos potenciais que as proposições poderão causar sobre a economia e a
indústria, mas também são identificados projetos capazes de influenciar po-
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sitivamente na competitividade das empresas. Quanto a estes, o Congresso
Nacional manifesta seu aplauso e irrestrito apoio.
Dentre as Proposições Legislativas, em tramitação no Congresso
Nacional, que a indústria em geral deverá concentrar seus esforços pela
aprovação, destacam-se:
• Ampliação dos Prazos para Apuração e Recolhimento de Tributos
Federais - medida da legislação ordinária que permitiria o restabelecimento
dos prazos de pagamento de impostos compatíveis com a estabilidade econômica. Não implica elevação do deficit público;
• Participação dos Trabalhadores nos Lucros e Resultados das Empresas - aprovação da proposição e aperfeiçoamento com o objetivo da garantia
da livre negociação direta entre empregado e empregador e pela efetiva possibilidade do direito individual se sobrepor a interesses corporativos;
• Estatuto da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte;
• Programa de Financiamentos Vinculados à Exportação - (Medida
Provisória);
• Fundo de Garantia à Exportação - FGE - (Medida Provisória).
O Congresso Nacional estará avaliando, a cada momento, a evolução da
tramitação dos projetos na Câmara e no Senado de modo a viabilizar a aprovação dos projetos identificados como convergentes na Agenda Parlamentar.
É em reforço a esta macro prioridade que o Congresso Nacional elege a Reforma Tributária e a Modernização das Relações do Trabalho como
os principais objetivos da Agenda Legislativa de 1999.
ATUAÇÃO PARLAMENTAR
I - Regulamentação da Economia:
a) Direitos de Propriedade e Garantia de Contratos;
b) Participação do Capital Estrangeiro;
c) Reforma do Estado;
d) Meio Ambiente;
e) Comércio Exterior;
f) Microempresas e Empresas de Pequeno Porte;
g) Desenvolvimento Regional.
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II - Legislação Trabalhista:
a) Participação nos Lucros ou Resultados;
b) Participação na Gestão e Papel dos Sindicatos;
c) Sistema de Negociação;
d) Remuneração - Adicionais;
e) Fiscalização - Inspeção do Trabalho;
f) Relações Individuais de Trabalho;
g) Segurança e Medicina do Trabalho;
h) Dispensa;
i) Benefícios Indiretos;
j) Política Salarial;
l) Contratos Especiais de Trabalho;
m) Direito de Greve.
III - Custo de Financiamento:
a) Reforma do Sistema Financeiro;
b) Taxa de Juros;
c) Empréstimos e Créditos Subsidiados.
IV - Infra-Estrutura:
a) Monopólio e Desregulamentação;
b) Planejamento de Longo Prazo;
c) Política de Transporte.
V - Sistema Tributário:
a) Reforma Tributária;
b) Criação de Tributos, Contribuições Sociais e Alteração de Base;
c) Desoneração das Exportações;
d) Desoneração de Investimentos;
e) Multas Tributárias e Previdenciárias, Prazos de Recolhimento de
Tributos, Execução Fiscal e Parcelamento de Débitos.
VI - Infra-Estrutura Social:
a) Saúde;
b) Previdência Social;
c) Educação.
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REGULAMENTAÇÃO DA ECONOMIA
O funcionamento eficiente do setor privado pressupõe a existência
de normas claras e estáveis de modo a permitir uma segura previsibilidade
sobre o retorno dos investimentos realizados. Estas normas devem ser
estabelecidas de modo a garantir um baixo custo de transação da economia
e permitir um processo ágil de adaptação do setor produtivo às mutações
tecnológicas e institucionais.
O processo de regulamentação da economia deve ser conduzido de
forma a não criar barreiras à competição e incertezas sobre os direitos de
propriedade. O desenho de regulamentação deve levar em consideração a
importância de ações preventivas e educativas, os efeitos sobre os custos
das empresas e sua capacidade de adaptação no tempo, a consulta às partes
afetadas e o respeito às normas e aos acordos internacionais.
Excesso de regulamentação pode ser fatal às empresas por conta dos
custos que lhes são impostos. A ausência de regras e a existência de regulamentos impróprios às novas condições da economia podem também se constituir em formidável obstáculo ao pleno aproveitamento do potencial produtivo do país. O Brasil encontra-se em uma fase importante de mudanças,
de construção de novas regras para o funcionamento da sua economia as
quais serão fundamentais para criação de oportunidades de investimentos e
capacidade de sobrevivência em uma economia globalizada.
I - Direitos de Propriedade e Garantia de Contratos:
a) A capacidade de as sociedades desenvolverem mecanismos eficazes e de baixo custo de garantia de contratos e dos direitos de propriedade é
um pré-requisito importante na formação de condições favoráveis ao desenvolvimento econômico. A ausência destes requisitos eleva os custos de transação na economia e as incertezas para a operação dos negócios.
b) Os custos de transação envolvidos em contratos e na garantia dos
direitos de propriedade não devem ser subestimados; são desembolsos associados ao desempenho, fiscalização e cumprimento de contratos. O desafio da agenda legislativa reside em garantir a formação de instituições capazes de oferecer, de forma permanente, avaliação e execução contratuais de
baixo custo. O fundamental é identificar nos projetos sob exame, o que deve
ser objeto de códigos de conduta, auto-impostos ou da ação de uma terceira
parte por via da força coercitiva do Estado.
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c) A ação do Congresso Nacional de ter como referência os seguintes pontos: Sem a garantia do direito de propriedade sobre os ativos, as
empresas retraem as decisões de investimentos. Isto é observável tanto em
situações extremas de crise política, quanto em ocasiões em que as regras
do jogo podem não parecer claras em razão da imprecisão de garantias por
parte da legislação; A ausência de um sistema adequado de proteção da
propriedade intelectual - (marcas, “design”e patentes) desvaloriza ativos
de empresas, inibe investimentos e eleva os custos das empresas que tentam superar as deficiências da proteção ao Estado. As incertezas quanto ao
cumprimento de contratos elevam a ineficiência da economia, estimulam
sobrepreços e conduzem a comportamentos que se distanciam do respeito
às normas legais.
II - Participação do Capital Estrangeiro:
a) A globalização da economia tem na expansão do fluxo de investimentos diretos um de seus principais suportes. A competitividade dos países na atração de investimentos estrangeiros é cada vez menos função apenas de vantagens comparativas estáticas, como abundância de recursos naturais e mão-de-obra barata, é cada vez mais resultado de práticas
institucionais e políticas públicas.
b) A retomada do crescimento econômico e qualificado em bases sustentáveis exigirá a expansão das taxas de investimento na economia brasileira. O capital estrangeiro deverá desempenhar um papel importante nesta
retomada. A adequação da legislação nacional aos padrões predominantes,
tanto nas economias desenvolvidas como nos países em desenvolvimento,
que competem com o Brasil pela atração destes recursos, é fator importante
no processo decisório do investidor estrangeiro. Deve ser evitada a introdução de entraves e peculiaridades discriminatórias na legislação brasileira
que estejam em desacordo com a prática internacional e eliminadas as restrições à participação do capital estrangeiro na economia brasileira.
c) As grandes empresas multinacionais já se encontram em operação
no Brasil. Existe, entretanto, uma ampla gama de alternativas para a formação de parcerias entre pequenas e médias empresas brasileiras e estrangeiras que devem ser incentivadas.
III - Reforma do Estado:
a) Para a modernização e o crescimento da economia é preciso que o
Estado deixe de intervir e produzir em setores nos quais a iniciativa privada
pode oferecer bens e serviços. O papel estratégico do Estado moderno não
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é a produção direta. A sua principal missão é a criação de um marco
jurídico e regulatório que estabeleça condições competitivas e regras estáveis para o investimento e a produção por parte do setor privado. O Estado
deve concentrar seus recursos nas áreas onde a iniciativa privada não pode
atuar ou não tem incentivos fortes para o desenvolvimento de investimentos, como são os casos da saúde, educação básica, pesquisa tecnológica,
segurança, justiça e áreas de infra-estrutura.
b) A política de privatização faz parte da modernização do Estado
brasileiro. A legalidade desse processo deve ser preservada de maneira a
garantir os direitos de propriedade dos futuros adquirentes das empresas
públicas ou das sociedades de economia mista a serem privatizadas. O processo de venda dessas empresas deve ser transparente, mas a execução do
programa deve ficar em mãos do Poder Executivo.
IV - Meio Ambiente:
a) A proteção mais adequada do meio ambiente é aquela que concilia as exigências da preservação da natureza com as do desenvolvimento
econômico e social, dentro da moderna concepção do desenvolvimento
sustentável.
b) A sadia qualidade de vida humana, fim último da proteção
ambiental, não impede a exploração econômica dos recursos naturais, desde que assegurada a renovação das espécies e preservação dos ecossistemas
para as presentes e futuras gerações.
c) A Educação Ambiental como processo no qual os indivíduos e a
sociedade tomam consciência do seu meio ambiente e adquirem conhecimento, valores, habilidades, experiências e determinação que os tornam aptos a
agir e resolver problemas ambientais, presentes e futuros deve ser preocupação permanente do Estado. Um Programa Nacional de Educação Ambiental é
condição imprescindível para atingir os objetivos do desenvolvimento sustentável, devendo o Estado concentrar seus recursos neste sentido.
d) Esforços devem ser realizados no sentido de consolidar a Legislação Ambiental Brasileira, de forma adequada e compatível com as necessidades do desenvolvimento da competitividade industrial com vistas à
ecoeficiência. Para tanto, a efetiva participação do Setor Industrial, em conjunto com a sociedade civil organizada, Congresso Nacional e Poder Executivo é condição básica para o desenvolvimento e aperfeiçoamento de leis,
regulamentos e padrões de referência ambientais.
e) As competências dos diversos órgãos integrantes do SISNAMA Sistema Nacional de Meio Ambiente - devem ser claramente definidas
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de forma a prevenir eventuais conflitos de interesses na aplicação da Legislação Ambiental. Estes conflitos aumentam os custos do setor industrial e, muitas
vezes, impedem a concretização de empreendimentos.
f) A aplicação de novas exigências oficiais sobre processos produtivos, equipamentos e qualidade dos produtos deve ser feita gradualmente e acompanhada de planejamento e assistência às empresas para
minimizar os impactos econômicos e sociais.
g) É dever do Poder Público facilitar o acesso das empresas à mais
adequada tecnologia ambiental disponível, por meio de linhas de crédito,
incentivos e investimentos na produção, difusão e transferência de tecnologias
limpas.
h) As ações do Poder Público em defesa do meio ambiente devem
sempre ser antecedidas da prévia audiência dos interessados, em particular
dos setores produtivos que possam vir a ser atingidos por estas ações.
i) O licenciamento ambiental não poderá ser suspenso ou revogado
pelo Poder Público, durante o prazo para o qual foi concedido, salvo risco
iminente e grave à vida ou à saúde humana e mediante decisão devidamente
fundamentada.
j) A fiscalização ambiental deve ser preponderantemente preventiva
e educativa, evitando-se a aplicação de sanções, a não ser depois de ser
oferecida oportunidade adequada para eliminação da irregularidade.
l) O gerenciamento ambiental, a auditoria ambiental, a rotulagem
ambiental e a certificação ambiental são efetivamente instrumentos de gestão ambiental, de otimização de serviços e produtos, sendo, portanto, de
adesão voluntária pelos empresários. Não podem ser impostos pelo Poder
Público, sob pena de violar-se o princípio constitucional da livre iniciativa
privada.
m) As normas e exigências de proteção ambiental não podem distorcer
a livre concorrência, nem instituir protecionismo em detrimento do livre
acesso de produtos e serviços aos mercados nacional e internacional.
n) A instituição de áreas especialmente protegidas e a imposição das
respectivas limitações administrativas devem ser harmonizadas com as exigências do direito de propriedade.
o) A informação fornecida pelas empresas, de dados de interesse na
proteção do meio ambiente, deve respeitar o sigilo industrial.
p) Deve-se buscar parcerias com o Poder Público e a sociedade civil
para construir uma estratégia positiva que se destina a gerar condições apropriadas para Amazônia, sob a ótica do desenvolvimento sustentado, que
atenda aos interesses nacionais.
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V - Comércio Exterior:
a) A maior exposição da indústria brasileira à competição externa exige que o país seja dotado de instrumentos que nivelem as condições de concorrência da indústria brasileira àquelas disponíveis pelos
nossos competidores estrangeiros.
b) Para ampliar a inserção dos produtos brasileiros no mercado internacional é fundamental que a legislação brasileira garanta a completa
desoneração das exportações, condições de financiamento às vendas externas compatíveis com as vigentes nos demais países e a existência de um
sistema de seguro de crédito e garantias às exportações.
c) A abertura comercial no Brasil recuperou a tarifa como principal
instrumento de proteção. A estrutura tarifária é um instrumento de política
industrial que influencia as decisões alocativas das indústrias e deve ter
como principais atributos estabilidade de regras, transparência e
previsibilidade.
d) Além disso, é preciso que a legislação regulamentadora das operações de importações seja adaptada aos objetivos da atual política comercial,
evitando criar entraves burocráticos desnecessários. Entretanto, é desejável
que esta regulamentação respeite as especificidades setoriais, de modo a
garantir o nivelamento das condições de concorrência.
VI - Microempresas e Empresas de Pequeno Porte:
a) No mundo atual, é crescente a participação das microempresas e
empresas de pequeno porte na responsabilidade pela geração de empregos,
não apenas no setor industrial, mas nos diversos segmentos da economia.
Estas empresas têm reconhecida capacidade de geração de postos de trabalho e se caracterizam por utilizarem, de forma intensiva, recursos humanos
de diferentes qualificações. Além desta característica, devem ter atenção
especial pelo seu dinamismo e grande potencial de inovação.
b) Todavia, estas empresas, pela sua própria dimensão, sentem dificuldades em algumas áreas, em especial, aquelas que exigem justamente
maior escala para a geração de resultados positivos. Necessitam, deste modo,
de uma atenção diferenciada em diversos aspectos, que exigem ordenamento
jurídico e legal. Desta forma, faz-se necessário conceder às Microempresas
e Empresas de Pequeno Porte tratamento fiscal simplificado, redução nas
exigências da burocracia governamental, criação e acesso facilitado a linhas
de financiamento amplas e adequadas às peculiaridades e características do
setor, inclusive, no que se refere a garantias de crédito, de maior apoio
tecnológico e amplo acesso à informação.
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VII - Desenvolvimento Regional:
a) Em virtude de sua dimensão econômica e de sua extensão
territorial, o processo de desenvolvimento econômico brasileiro, ainda hoje,
como no passado, vem afetando de modo diferenciado a ocupação do
espaço físico e econômico do país. A ocorrência de desequilíbrios regionais, gerados por um desenvolvimento diferenciado, deve constituir-se
objeto de contínua preocupação por parte do segmento industrial, que
deve manter entre seus objetivos a busca de um desenvolvimento industrial equilibrado nas suas dimensões econômico-sociais e espaciais.
b) O atual contexto da economia e a sociedade brasileira, que
definem a estrutura econômica, as relações de trabalho e as formas de
inserção do País no novo ordenamento da economia mundial, deve
constituir o ponto de partida e o condicionante básico de uma política
de desenvolvimento regional. Esta política deve centrar-se em ações e
estratégias visando ao assentamento de bases permanentes para um
desenvolvimento econômico regionalmente harmônico.
c) É sob este prisma que deve ser examinada a necessidade de criação
de mecanismos de incentivo ao desenvolvimento regional. Em especial, devese estar atento para questões relativas à diferenciação e padronização tributária entre regiões; às necessidades regionais de adequada infra-estrutura
econômica, como transportes, energia e comunicações; bem como ao desenho das políticas regionais de desenvolvimento de recursos humanos em
educação, saúde e habitação.
LEGISLAÇÃO TRABALHISTA
O Sistema de Relações de Trabalho no Brasil, caracterizado por
exacerbado intervencionismo estatal, dentro de um marco regulatório
detalhado e rígido, constitui barreira à competitividade das empresas e
desestímulo à geração de empregos formais.
As transformações estruturais, as mudanças tecnológicas e de gestão
empresarial impõem novos desafios que, se não equacionados, poderão ser
transformados em entraves ao crescimento e ao desenvolvimento.
Nesse contexto, o que se observa no ambiente internacional é a
necessidade da adoção de um novo modelo de relações de trabalho, baseado em um sistema que contemple mais negociação e menos legislação,
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que flexibilize os sistemas de contratação e de remuneração.
É, pois, estratégica para o Brasil a adoção de um modelo de relações
de trabalho que reduza o excesso de regulação, de modo a redefinir um rol
mínimo de direitos fundamentais e que leve em consideração as singularidades e as múltiplas diferenças das condições existentes nas diversas regiões do País, deixando que os interesses e exigências das partes diretamente
envolvidas se ajustem por mecanismos de livre negociação, em função de
suas possibilidades e necessidades.
O exercício permanente e dinâmico da livre negociação entre os atores sociais é o caminho para solucionar, de modo eficaz, preventivo e não
intervencionista, as situações de conflito e, ao mesmo tempo, vincular empregadores e trabalhadores ao exercício de uma negociação subordinada ao
interesse geral, por adesão consciente e voluntária.
I - Participação nos Lucros ou Resultados:
a) A regulamentação da participação dos trabalhadores nos lucros ou
resultados de cada empresa deve valorizar e privilegiar, por sua
especificidade, a negociação direta entre a empresa e seus empregados, remetendo ao livre arbítrio destes atores sociais, sem interferência sindical, a
escolha dos métodos, forma e critérios à sua implementação.
b) Assim, é fundamental que a lei, que vier a regular a matéria, atendose ao estabelecimento das normas gerais, observe os seguintes princípios:
• não deve ser intervencionista e detalhista: quanto menos rigidez,
melhor;
• deve ser um instrumento para uma gestão mais eficaz das empresas,
cujo objetivo central é a elevação da produtividade;
• deve favorecer sua fixação por empresa, com negociação direta entre
o empregador e seus empregados, sem interferência sindical obrigatória. A
participação nos lucros ou resultados deve ser um produto da negociação;
• deve prever a dedução das participações pagas na apuração do lucro
real; não ter efeitos sobre encargos trabalhistas e previdenciários, não se
lhe aplicando o princípio da habitualidade.
II - Participação na Gestão e Papel dos Sindicatos:
a) A participação do trabalhador na gestão da empresa, segundo a
Constituição Federal - (Art. 7º, XI), tem caráter excepcional, oferecendo
inquestionável complexidade, em face dos inúmeros conflitos que podem
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ocorrer e que afetam tanto os trabalhadores como os empregadores.
b) O conceito de excepcionalidade não deve ser interpretado no
sentido quantitativo. A referida expressão pressupõe que a participação de
empregados na gestão da empresa só se daria quando criadas as condições concretas para a convivência harmoniosa e solidária de trabalhadores
e empregadores, respeitadas as peculiaridades de cada empresa.
c) O papel dos sindicatos nas relações capital e trabalho, como substitutos processuais, restringe-se às questões referentes aos conflitos coletivos de trabalho, incluindo as de reajustes salariais. Exclui-se, portanto, a
possibilidade de atuarem naquela condição nos conflitos individuais de
trabalho, tendo em vista o disposto no Art. 8º Inciso V, da Constituição
Federal, que estabelece que ninguém será obrigado a filiar-se ou a manterse filiado a sindicato. A atuação dos sindicatos nos citados conflitos individuais de trabalho poderá ocorrer apenas na hipótese de o empregado outorgar procuração específica ao sindicato representativo de sua categoria
pro-fissional para representá-lo.
d) A contribuição confederativa, prevista na Constituição Federal deve ser cobrada apenas dos empregados sindicalizados, conforme
entendimento já sedimentado, inclusive pelo Supremo Tribunal Federal, sob pena de violação do Art. 8º, Inciso V, da Constituição Federal.
III - Sistema de Negociação:
a) As principais causas inibidoras do sistema de negociação são a
excessiva legislação, que pouco deixa à iniciativa das partes diretamente
interessadas, e o poder normativo da Justiça do Trabalho.
b) Uma das vantagens do direito negociado sobre o legislado está na
sua flexibilidade, que possibilita o permanente e rápido ajuste de condições
de trabalho à realidade sócio-econômica de determinado momento.
c) Neste passo, a regulação do sistema de negociação deve ser precedida de ampla revisão da legislação constitucional e infraconstitucional, de
modo a torná-la menos detalhada, rígida e casuística, bem como da eliminação do poder normativo da Justiça do Trabalho em relação aos conflitos
coletivos de interesse.
IV - Remuneração - Adicionais:
a) A excessiva intervenção do Estado nas relações trabalhistas tem-se
mostrado nefasta, aumentando os custos laborais sem o correspondente aumento da produção de riquezas.
b) A lei só deve estabelecer o rol mínimo de direitos trabalhistas,
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deixando à livre negociação, coletiva ou individual, as questões que digam
respeito à remuneração e aos adicionais. Exceção apenas para o salário
mínimo.
V - Fiscalização - Inspeção do Trabalho:
a) O aspecto mais relevante da inspeção do trabalho diz respeito à
própria filosofia que deve nortear essa tarefa.
b) Esta filosofia deve basear-se na prevalência de medidas preventivas sobre as medidas punitivas, de tal sorte que o agente fiscalizador forneça informações e orientações aos empregadores, alertando-os sobre as providências necessárias.
c) Contudo, a legislação brasileira induz esses agentes a um comportamento preferencialmente punitivo que onera sobremaneira o custo das
empresas, especialmente das micro, pequenas e médias, podendo até
inviabilizar a continuidade do negócio.
d) Esse imediatismo punitivo contraria a Convenção nº 81 da OIT Organização Internacional do Trabalho, ratificada pelo Brasil, desconhecendo a alternativa da advertência prévia ou da adoção de medidas preventivas antes de qualquer autuação.
e) Assim, reclama-se nova regulação para a matéria de modo que, o
agente fiscalizador, em um primeiro passo, oriente a empresa; em segundo,
a notifique a cumprir as exigências em determinado prazo, e, somente em
último caso, aplique multa que, ainda, assim, poderá ser relevada se os prejuízos causados pelo ilícito forem satisfatoriamente reparados.
VI - Relações Individuais de Trabalho:
a) As relações individuais de trabalho estão reguladas na Constituição Federal, na Consolidação das Leis do Trabalho e em mais de cinqüenta
leis dispersas revelando um quadro intervencionista, detalhista e rígido que
não mais corresponde à realidade.
b) A lei deve favorecer a implantação de um modelo de relações do
trabalho moderno e dinâmico, com ênfase nas negociações diretas, possibilidade de ajustes pelos interessados das regras pertinentes, baixos custos de
contratação e dissolução do contrato, validade de composição extrajudicial
dos conflitos individuais, entre outros.
VII - Segurança e Medicina do Trabalho:
a) À lei cabe traçar os padrões mínimos necessários, precedida de
consultas tripartites, estimulando que empregadores e empregados velem
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para que o trabalho se desenvolva em ambientes adequados com redução
dos riscos, pois, sem dúvida, os acidentes e doenças profissionais, quer pela
dimensão humana, quer econômica, representam custos mais altos do que
uma política de prevenção.
b) Neste sentido, a lei deve dar ênfase a uma fiscalização mais
orientadora que punitiva, reduzindo o rol de normas àquelas que tenham
comprovada eficácia e favorecendo a incidência de negociação coletiva e de
cooperação entre trabalhadores e empregadores na busca de padrões mais
elevados de segurança e saúde com menos custos para as empresas.
VIII - Dispensa:
a) Há necessidade de se manter um regime flexível de dispensa. A
rigidez que conhecemos quando em vigor o regime de estabilidade após dez
anos de serviço prestado à mesma empresa, salvo honrosas exceções, produziu resultados funestos na produtividade do empregado. Para evitar a rigidez e manter o regime flexível, a solução seria a incorporação da indenização de 40% contida no Artigo 10, Inciso I, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, no Inciso I do Artigo 7º da Constituição Federal,
tornando-a regra permanente.
b) Ao aviso-prévio não deve ser imposto prazo proporcional ao tempo de serviço. Trata-se de mera comunicação, cuja vinculação só servirá
para aumentar o custo da dispensa.
c) A automação das empresas, fator essencial de produtividade e
competitividade, não deve encontrar empecilho em regras rígidas que impeçam a dispensa dos que não se adaptem aos novos métodos de trabalho. O
assunto deve ser deixado à livre negociação.
IX - Benefícios Indiretos:
a) A lei não deve tratar de temas dessa natureza, estranhos às relações
de trabalho, que, na verdade, revela atitude tipicamente paternalista.
b) A oportunidade de concessão de tais benefícios deve ficar a critério exclusivo de cada empregador, podendo a lei, quando muito, se houver
interesse em incentivá-los, estabelecer que não integram a remuneração para
qualquer efeito.
X - Política Salarial:
a) Em uma economia de mercado, os preços relativos cumprem um
papel decisivo, ao sinalizar para a sociedade a escassez relativa dos bens e
serviços. A intervenção no sistema de preços, como revela a experiência
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brasileira recente, impede esta sinalização, desestruturando a oferta da economia. Intervenções no sistema de preços, tais como: prefixação ou
monitoramento de preços representam um retrocesso em relação ao estágio atual da economia brasileira.
b) Com a inflação reduzida, como é a realidade da economia
brasileira pós-Plano Real, mais do que nunca se impõe a livre negociação de salários. Com a livre negociação, os salários passam a evoluir
de acordo com os ganhos de produtividade, de forma compatível, portanto, com a preservação e expansão dos empregos.
c) A única intervenção justificável diz respeito à existência de um
salário mínimo que proteja os trabalhadores de renda mais baixa. O salário
mínimo no Brasil deve ser gradualmente elevado em termos reais. A fixação
do valor do salário mínimo, entretanto, deve levar em conta as condições
gerais da economia, evitando-se aumentos reais bruscos, e observando a
realidade sócio-econômica de cada região do país.
XI - Contratos Especiais de Trabalho:
a) A flexibilização das relações de trabalho, como exigência da
globalização, impõe a ampliação da permissão legal de contratos temporários, com encargos reduzidos, o que facilitará o acesso de trabalhadores,
particularmente dos jovens, ao mercado formal, aumentando a competitividade das empresas.
XII - Direito de Greve:
a) O direito de greve, previsto no Art. 9º da Constituição Federal,
deve ser regulamentado pela lei de tal modo que não constitua um estímulo
às práticas abusivas, nem provoque a penalização de serviços e atividades
essenciais à população e à continuidade das atividades produtivas não
alcançadas pelo movimento paredista.
b) A Justiça do Trabalho deve ter flexibilidade para exigir ou não o
pagamento das multas às entidades sindicais, conciliando-as com a necessária preservação da liberdade sindical.
CUSTO DE FINANCIAMENTO
Os elevados custos dos financiamentos ensejam o encarecimento das
transações elevando o custo financeiro das empresas, inviabilizando os investimentos produtivos, contribuindo para o aumento dos preços.
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O patamar da taxa de juros real vigente na economia brasileira é
extremamente elevado, muito acima das taxas vigentes em outros países. As razões para a prática de taxas de juros tão elevadas estão associadas precipuamente ao desequilíbrio do setor público.
O setor público, com o fim de financiar seu desequilíbrio financeiro,
coloca significativa quantidade de títulos no mercado, elevando os juros de
captação ou, mais especificamente, a taxa básica de juros da economia.
Deve-se ressaltar que o Sistema Tributário também impõe uma pesada carga tributária sobre os juros. Uma grande parcela dos encargos incidentes em uma operação de empréstimo não se destina nem a remunerar o
banco pelos serviços prestados como intermediário financeiro, nem a remunerar o aplicador. Estes recursos refluem para a Receita Federal a título de
uma profusão de impostos como o IOF, Imposto de Renda e Contribuições
Sociais e, mais recentemente, a CPMF.
Ressalte-se, ainda, que a capacidade de competição da indústria brasileira nos mercados local e internacional é afetada pela oferta limitada de
recursos para financiamento de longo prazo e de instrumentos e modalidades de engenharia financeira que termina por criar, notadamente para as
indústrias de ciclo longo, uma fonte adicional de desvantagem competitiva.
I - Reforma do Sistema Financeiro:
a) Uma reforma do sistema financeiro deve ter como objetivo fazer
que este opere com maior eficiência, reduzindo o custo da intermediação
financeira e ampliando a oferta de serviços e produtos.
b) Existe uma relação de dupla causalidade entre desenvolvimento
econômico e sistema financeiro que torna desejável, em alguns casos mesmo imprescindível, o estabelecimento de marcos regulatórios e institucionais
para impulsionar o seu desenvolvimento. Por exemplo, há consenso quanto
à necessidade de se conceder maior autonomia ao Banco Central para controlar a moeda, sendo mesmo considerada uma condição necessária para
assegurar a estabilização econômica. É também uma demanda justificável
no mundo moderno o estabelecimento de um sistema de garantia de depósitos até um valor pré-determinado. A experiência internacional mostra
ser este um instrumento que aumenta a segurança no setor e contribui
decisivamente para o seu desenvolvimento.
c) De um modo geral, vale destacar que deve prevalecer no sistema
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financeiro um ambiente de livre mercado no qual o setor privado seja o principal
agente. Esta deve ser a premissa básica a instruir toda forma governamental de
coordenação e fiscalização do ambiente econômico, em particular do sistema
financeiro. Isto implica, entre outros fatos, não discriminar o capital estrangeiro,
utilizando-se, sim, de reciprocidade de tratamento na questão da permissão de
funcionamento, e em não haver ingerências excessivas na alocação de recursos
dos bancos.
II - Taxa de Juros:
a) É amplamente reconhecido que uma economia para operar de modo
eficiente deve estar sob condições de mercado, ou seja: sem restrições à
iniciativa privada, em um ambiente concorrencial, com preços livres, orientando decisões econômicas. Embora o setor produtivo tenha interesse, e
mesmo necessidade de contar com taxas de juros reduzidas, não é com a sua
fixação por lei que isto será obtido. Tentativas desta natureza acabam por
retirar deste preço sua função de orientador das decisões de poupança e
investimento, e incentivam a criação de adicionais e reciprocidades que acabam por tornar a taxa efetiva muito mais alta.
b) Os anos de instabilidade econômica aumentaram a incerteza da
economia e praticamente acarretaram a extinção do sistema privado de financiamento de longo prazo. A nova era de estabilidade inaugurada pelo
Plano Real deve abrir uma fase de retomada destes financiamentos de longo
prazo. A este respeito, o Governo Federal deve delegar-se o importante papel de precipitar a entrada nesta nova fase tão crucial ao desenvolvimento
econômico brasileiro. A criação da Taxa de Juros de Longo Prazo, baseada
na taxa de papéis da dívida interna e externa de prazo mais longo, vem
preencher esta função de orientador do mercado financeiro na captação e
concessão de créditos de longo prazo. Por isto, medidas com este teor devem contar com o apoio do setor privado.
III - Empréstimos e Créditos Subsidiados:
a) As elevadas taxas de juros incidentes sobre os empréstimos destinados a financiamento da atividade produtiva resultam tanto de fenômenos conjunturais quanto estruturais. Entende-se como conjuntural, a momentânea escassez relativa de moeda ocasionada, por exemplo, por imperativos do processo de estabilização econômica. Como estrutural, a excessiva ingerência do setor público nos destinos dados aos recursos captados
pelo sistema financeiro, distanciando a taxa de captação da taxa cobrada
em empréstimos. Os motivos conjunturais são, naturalmente, presentes a
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um tempo ou outro em todas as economias; e, por princípio, devem mesmo
ser capturados pelos juros. Os motivos estruturais devem ser, no entanto,
eliminados por penalizarem, arbitrariamente e com excessivo peso, o sistema produtivo.
b) Ainda que, por questão de eficiência econômica, a intermediação
de recursos deva ser feita primordialmente pelo sistema financeiro privado, existem setores que por sua posição estratégica no sistema econômico
em um dado momento, devem gozar de condições especiais de empréstimo e financiamento concedidas, naturalmente, pelo Poder Público. Estes
setores, sujeitos a tratamento diferenciado, podem e devem se modificar
com o tempo, com o estágio de desenvolvimento alcançado e com a conjuntura econômica. Isto posto, qualquer tentativa de impedir e/ou cristalizar setores privilegiados com formas menos onerosas de financiamento é
contrária à própria lógica de concessão do benefício.
INFRA-ESTRUTURA
Os gastos em infra-estrutura afetam decisivamente o retorno dos
investimentos, sendo fator decisivo no incentivo da produção e do emprego. Uma oferta mais abundante e preços mais baratos de energia, transporte e comunicação, significam um aumento na oferta de produtos, implicando maior produtividade e menores custos dos fatores privados.
Os investimentos públicos em infra-estrutura, principalmente no
que se refere às empresas estatais, caíram continuamente ao longo dos
últimos anos, comprometendo o crescimento futuro da economia e impondo ao setor privado elevados custos afetando suas condições de
competitividade.
Os investimentos em energia elétrica na década de noventa atingiram
menos de um terço do valor gasto no início dos anos 80. Com a recuperação
do crescimento econômico, há perspectivas concretas de estrangulamento
no futuro próximo.
O setor mais atingido pela queda dos investimentos públicos foi
o de transporte, onde os investimentos se reduziram drasticamente.
Como conseqüência, a situação das malhas rodoviária e ferroviária tornou-se crítica, aumentando consideravelmente os custos de transporte.
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Merece destaque o sistema portuário nacional, que passa por duas situações distintas. Os portos privados que movimentam o segmento de granéis tradicionais - ( exemplo: minério de ferro, petróleo, soja, carvão) operam com estrutura
de custo semelhante aos grandes portos internacionais, favorecendo a
competitividade destes produtos. Já o segmento de carga geral - (mercadorias
acondicionadas em “containers”, “pallets”, caixotes, sacarias, etc.), que transporta grande parte das exportações de produtos industrializados, é movimentado,
basicamente, em portos públicos que operam com baixa eficiência e custos extremamente elevados, comprometendo, sobremaneira, a competitividade destes produtos.
Os investimentos em telecomunicações foram os únicos que aumentaram nos últimos anos, o que vem garantindo a expansão anual da
rede telefônica. Ainda assim, a situação do setor é precária, com elevadas filas de espera, preços elevados de linhas telefônicas e congestionamento de tráfego, onerando as empresas e cidadãos.
I - Monopólio e Desregulamentação:
a) A existência de serviços de infra-estrutura confiáveis, em ampla
disponibilidade e baixo custo, é elemento crucial ao poder de competição
em nível mundial. A deterioração observada na rede de infra-estrutura brasileira compromete o esforço do setor industrial do país em se adequar aos
padrões de exigência de competição e qualidade internacionais.
b) A reconstrução e modernização do sistema brasileiro de infra-estrutura econômica, em padrões modernos e eficientes, exigem que a produção
destes serviços, atualmente concentrada nas mãos do Estado, se faça também
de acordo com as leis de mercado. A escassez de recursos públicos torna
indispensável a ampliação significativa dos investimentos privados no setor.
c) Com a criação dos órgãos reguladores das atividades econômicas
integrantes das indústrias de telecomunicação e do petróleo, torna-se fundamental a efetiva implementação de suas atribuições institucionais, as quais,
além de observar os princípios esculpidos na Constituição Federal, deverão
buscar a satisfação da demanda atual da sociedade, a livre concorrência, a
modicidade dos preços, a defesa do consumidor e o incentivo aos investimentos industriais em cada segmento.
d) As Leis 9472/97 e 9478/97 que dispõem respectivamente sobre a
organização dos serviços de telecomunicações e sobre a política energética
nacional abriram a possibilidade de participação do capital estrangeiro nestas
atividades, possibilitando que o investimento externo possa ser utilizado
na concessão de melhores serviços públicos no país.
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II - Planejamento de Longo Prazo:
a) A maior participação do setor privado na produção de serviços públicos, bem como a concretização de diversas formas de parceria entre os setores público e privado, exigirão ainda a elaboração de
marcos regulatórios e estruturas de ordenação e planejamento de longo prazo das ações na área da infra-estrutura econômica.
b) A Política de Longo Prazo deverá definir, respeitando as leis de
mercado, as opções estratégicas para o país e nortear o direcionamento dos
investimentos públicos e privados em infra-estrutura, inclusive por meio de
incentivo a estudos e pesquisas.
III - Política de Transporte
a) A baixa eficiência dos serviços prestados pelo sistema de transporte nacional é uma questão sobre a qual existe amplo consenso. Os custos de
transporte no Brasil são bastante superiores à média praticada nos Estados
Unidos e nos países desenvolvidos da Europa e da Ásia, comprometendo o
esforço de adequação do setor produtivo aos padrões de competição e qualidade internacionais.
b) Neste cenário de elevados custos de transporte, uma eficiente atuação do setor empresarial junto ao Poder Legislativo é da maior importância para aproximar os níveis de fretes praticados aos padrões internacionais.
No Brasil, a infra-estrutura de transporte é de competência da União, que
pode explorar diretamente ou transferir a exploração dos serviços mediante
autorização, concessão ou permissão. Desta forma, têm origem no Poder
Legislativo as grandes diretrizes e toda a estrutura da política de transportes
do país.
c) Nos três últimos anos, o Congresso Nacional promoveu importantes mudanças na legislação específica que regulamenta a movimentação de
cargas no país. Foram aprovados uma Emenda Constitucional - (PEC nº 7/
95), que desregulamentou o transporte marítimo, e vários instrumentos legais, onde se destacam: a Lei Brasileira de Navegação - (Lei nº 9.432/97),
a Lei de Segurança da Navegação - (Lei nº 9.537/97) que, dentre outros
dispositivos, trata dos serviços de praticagem de embarcações e a Lei do
Transporte Multimodal - (Lei nº 9.611/98).
d) Além das regulamentações normativas exigidas pelos novos instrumentos legais, existem, atualmente, cerca de uma dezena de Projetos de
Lei em tramitação no Congresso Nacional propondo mudanças na legislação, destacando-se as novas regulamentações para os setores aéreo e portuário e a criação da Agência Reguladora de Transportes.
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e) Os princípios básicos que norteiam a atuação das Entidades de
Classe Empresariais no setor de infra-estrutura de transportes são: o avanço tecnológico, a quebra de monopólios e reservas de mercado e a não
discriminação ao capital estrangeiro.
SISTEMA TRIBUTÁRIO
O Custo-Brasil está embutido nas distorções do Sistema Tributário
Nacional que impõe uma carga tributária concentrada e mal distribuída,
com sobretaxação do setor industrial, especialmente, uma inaceitável tributação sobre as exportações e sobre os investimentos.
Um universo reduzido de contribuintes representado pelas médias e
grandes empresas e pelos trabalhadores assalariados assume o ônus tributário da economia. As empresas competem em desigualdade de condições, os
preços apresentam-se inflacionados pelos tributos.
A competitividade dos nossos produtos é ainda reduzida pela tributação em cascata, sobre a qual se apoia o sistema tributário, e pela complexidade do sistema, que impõe elevados custos acessórios às empresas.
I - Reforma Tributária:
a) O sistema tributário brasileiro é o principal elemento do “CustoBrasil”, em virtude das distorções por ele provocadas. O sistema é complexo, iníquo, inibidor de investimentos e exportações, e da própria atividade
produtiva, na medida em que a taxação é concentrada, com alíquotas elevadas, sobre o setor produtivo da economia.
b) Por tudo isso, as Entidades de Classe Empresariais defendem uma
ampla reforma tributária, cujos princípios básicos são: desoneração da produção, das exportações e investimentos; aumento da base de arrecadação,
com melhor distribuição da carga tributária; simplificação do sistema, com
eliminação e fusão de impostos, e com a diminuição da carga imposta ao
contribuinte.
c) O novo sistema tributário deve eliminar as principais distorções
do sistema atual, quais sejam: a elevada participação de tributos cumulativos, que oneram exportações e investimentos, os altos custos acessórios decorrentes da complexidade da legislação, e os níveis elevados
das alíquotas nominais dos diversos tributos.
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d) A questão maior é o desenho de um sistema tributário que passe pela
redefinição das competências tributárias e pela discussão sobre a partilha de
recursos entre os entes da federação, ou seja: pressupõe o estabelecimento de
um novo pacto federativo. Uma discussão clara e aberta desta natureza é imprescindível para que a reforma consiga avançar.
e) Neste aspecto, vale ressaltar que a competência tributária deve
decorrer da vocação para a tributação, ou seja: deve-se levar em conta
a facilidade de arrecadar e fiscalizar, bem como o menor custo possível
para a operacionalização do imposto.
Base:
II - Criação de Tributos, Contribuições Sociais e Alteração da
a) O sistema tributário no Brasil se caracteriza por um grande número de tributos e pela complexidade. A carga tributária tem se elevado fortemente, e é altamente concentrada em um número reduzido de contribuintes.
Por outro lado, os governos gastam os recursos de forma ineficiente, e há
uma clara incompatibilidade entre a partilha tributária e a distribuição de
encargos entre os três níveis de governo - (municipal, estadual e federal).
b) Não há, portanto, justificativa para a criação de novos tributos, por
mais meritórias que sejam suas destinações previstas. Para garantir recursos
para os setores carentes é preciso haver uma reprogramação de gastos dos
governos, com o corte das despesas supérfluas e improdutivas, e uma
descentralização, em relação aos Estados e Municípios, da prestação de serviços públicos à população.
c) De um modo geral, a criação de impostos ou a ampliação de incidência acabam por aumentar a carga tributária, onerando ainda mais o setor
produtivo. Por isto, propostas como estas devem ser veementemente
rechaçadas.
III - Desoneração das Exportações:
a) A importância do Brasil inserir-se estavelmente no mercado financeiro internacional, bem como no cenário do comércio mundial, é irrefutável.
Mas para que isto aconteça de maneira sólida e inequívoca, é fundamental
respeitar os preceitos que asseguram uma tributação racional, preceitos estes
seguidos à risca pelos países mais desenvolvidos; em outras palavras, é fundamental evitar a exportação de tributos. A forma mais garantida de se fazer
isto é dirigir a tributação para a ponta do consumo.
b) Uma das mais graves conseqüências do nosso distorcido sistema
tributário é o fato de reduzir a competitividade de nossas exportações com
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os produtos concorrentes estrangeiros. Há pesados impostos incidentes sobre os bens e serviços exportados pelo Brasil, enquanto nos demais países
desenvolvidos os preços destes mesmos produtos não carregam os pesados
gravames imputados aqui.
c) Assim, iniciativas voltadas para desonerar as exportações dos impostos indiretos e em cascata, como as adotadas na Lei Complementar nº
87/96, que isentou o ICMS nas exportações, devem ser apoiadas e estimuladas. É importante ressaltar que as iniciativas em curso com objetivo de
modificar a referida lei não podem afetar os ganhos já obtidos em termos
de desoneração fiscal das exportações, mesmo que de forma indireta, o
que significaria um retrocesso inaceitável para o segmento exportador.
IV - Desoneração de Investimentos:
a) A importância dos investimentos para a economia é inequívoca.
Somente com eles se pode alcançar uma trajetória de crescimento contínuo
e sustentável. Em outras palavras, níveis baixos de investimento colocam a
economia, mais cedo ou mais tarde, em rota de desaquecimento econômico
com efeitos negativos sobre o emprego.
b) No Brasil, os investimentos têm sofrido injustificável taxação. A
integração da economia brasileira internacionalmente requer assentar o sistema tributário sobre a base consumo, desonerando os investimentos.
V - Multas Tributárias e Previdenciárias, Prazos de Recolhimento de Tributos, Execução Fiscal e Parcelamento de Débitos:
a) Os exíguos prazos de recolhimento de tributos e as elevadas
multas tributárias e previdenciárias são observados em economias que
apresentam processos inflacionários agudos, quando a moeda perde rapidamente seu valor no tempo e a indexação não consegue reverter perfeitamente este efeito. Afora este cenário, do qual a economia brasileira
felizmente se afastou, não há justificativa de outra ordem para a manutenção destas disposições.
b) Se, de um lado, o objetivo de serem estabelecidas multas tributárias é o de desestimular o pagamento em atraso por parte dos contribuintes, certo é que estas não podem ser estabelecidas em porcentuais tais que
acabem por gerar verdadeiros efeitos confiscatórios, vedados pela Constituição Federal, ocasionando o fechamento de empresas e diminuição de
postos de trabalho, o que também contraria a nossa Constituição Federal,
na medida em que ela tem como princípio a busca do pleno emprego para
cada cidadão brasileiro.
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c) Ao impedir que as empresas se sobreergam e impossibilitar o próprio pagamento do tributo, verifica-se que as multas em patamar elevado
acabam por inviabilizar o próprio fim a que se destinam.
d) Esta nova visão cria um cenário de estabilização econômica, juntamente com as aspirações constitucionais de busca do pleno emprego, do
estímulo às atividades formais da economia, com incentivos às pequenas e
médias empresas, e vedação de multa com caráter confiscatório, com uma
legislação que estimula o pagamento dos impostos sem a oneração excessiva sobre as empresas, tais como: redução das multas, parcelamento de débitos e aumento de prazos para o recolhimento dos tributos, e assim realiza a
vontade constitucional, com o apoio das Entidades de Classe Empresariais.
INFRA-ESTRUTURA SOCIAL
As profundas mudanças sócio-políticas, econômicas e tecnológicas
das últimas décadas e os novos processos produtivos instalados pelo novo
paradigma competitivo exigem, cada vez mais, empresários e trabalhadores
qualificados e capacitados. Por isto e pelos efeitos benéficos que têm sobre
a realidade social e econômica, a educação e a saúde são, mais do que nunca, as prioridades nacionais.
A ausência de uma oferta adequada de serviços de educação e saúde
vem transferindo crescentemente para as empresas a responsabilidade de treinar e garantir assistência médica adequada para seus funcionários. As empresas modernas têm devotado recursos significativos para suprir estas carências, que acabam por representar uma parcela expressiva de seus custos.
Quanto ao sistema previdenciário, a concessão de novos e crescentes benefícios implicou substancial aumento de gastos, o que levou as sucessivas administrações a buscarem aumentos de alíquotas,
gerando valores bastante elevados, que incentivam a evasão de contribuições e a informalização do mercado de trabalho.
Como resultado, tem-se um sistema onde se gasta muito e mal, onde
há um excesso de encargos impostos às empresas, e onde, paradoxalmente,
grande parte dos trabalhadores recebe uma aposentadoria aquém de
suas necessidades de sobrevivência.
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I - Saúde:
a) Deve-se buscar a eficiência dos serviços públicos de saúde, para
que o setor produtivo não se veja obrigado a pagar duas vezes por um
mesmo benefício a seus trabalhadores: uma vez para o Poder Público, que
presta uma assistência médica sofrível, e outra para os planos privados de
saúde em grupo.
b) A universalidade do acesso aos serviços de saúde deve ser garantida, mas seu custeio deve ser feito com recursos do orçamento fiscal, e não
do orçamento da Seguridade, como hoje se faz, com uma inconciliável mistura de benefícios gratuitos - (como os da Saúde e da Assistência) e
contraprestacionais - (como os da Previdência Social).
II - Previdência Social:
a) A prodigalidade dos benefícios, associada à absoluta ausência de
critérios atuariais, são as grandes responsáveis pela sistemática crise da Previdência Social, cuja recuperação não se fará com o mero aprimoramento
gerencial - (conquanto seja este indispensável). A revisão da aposentadoria
por tempo de serviço, das aposentadorias especiais, da aposentadoria privilegiada de algumas categorias de servidores públicos, constitui prioridade
no cenário de mudanças com que se busca dar viabilidade à Previdência
Social.
b) Também a efetiva participação dos empregados e trabalhadores na
administração previdenciária é imprescindível à recuperação da Previdência Social, na qual deve, ademais, preponderar um sistema misto no qual o
Estado se responsabilize pela concessão de benefícios mínimos que representem segurança aos mais carentes. Acima deste patamar, a responsabilidade pelo pagamento dos benefícios deve ser deixada para a Previdência
Complementar, representada por Fundos de Previdência Privada, fiscalizados pelo Estado e geridos pelas próprias empresas, ou entidades
especializadas.
III - Educação:
a) A educação e a qualificação da mão-de-obra são instrumentos fundamentais para a formação da capacidade competitiva de um país e, por
conseguinte, do seu setor industrial. A experiência internacional mostra com
clareza que os países que mais têm se destacado em termos de crescimento
da produtividade e, assim, obtido ganhos de competitividade, são aqueles
onde o investimento em educação tem sido mais intenso, principalmente no
ensino básico.
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b) A despeito do volume e abrangência dos recursos destinados à
educação, no Brasil gasta-se pouco com o ensino básico, e mal com a educação como um todo. Prioridades equivocadas, desperdício na arrecadação
e repasses inadequados agravam o quadro de escassez. Estima-se que apenas 50% do montante investido em ensino básico chegue efetivamente à
escola, e não necessariamente à sala de aula. Em conseqüência, temos uma
força de trabalho em que há forte presença de analfabetismo e com um
nível médio de escolaridade inferior ao desejável.
c) Na verdade, a qualidade da educação no Brasil é hoje um dos mais
sérios obstáculos ao desenvolvimento e à formação de uma economia eficiente e competitiva. Novas tecnologias de produção e de gerência impõem
novas exigências à formação de recursos humanos com ênfase absoluta no
fortalecimento do ensino básico e da educação profissional e tecnológica. O
sistema educacional brasileiro não vem atendendo satisfatoriamente a estas
exigências, transferindo às empresas a responsabilidade de fornecer não
apenas o treinamento específico como também prover educação fundamental, o que acaba por onerar os custos dos produtos brasileiros, diminuindo
nossa força competitiva.
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TOMO IV
Proposta de Emenda à Constituição nº 54/95, que visa instituir a Súmula Vinculante
PROPOSTA DE EMENDA À
CONSTITUIÇÃO Nº 54/95,
QUE VISA INSTITUIR A
SÚMULA VINCULANTE
Senador da República
Ronaldo Cunha Lima
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PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 54/95, QUE
VISA INSTITUIR A SÚMULA VINCULANTE
Senador Ronaldo Cunha Lima
Apresentação
Ao apresentar ao Senado Federal, no primeiro ano da legislatura, a proposta de emenda à Constituição para que as decisões sumuladas do Supremo Tribunal Federal produzissem efeito vinculante relativamente aos demais órgãos do poder judiciário e ao poder executivo, tivemos como justificativa desafogar a Corte Suprema do excesso de feitos, em geral repetitivos,
e, em conseqüência, permitir a entrega da prestação jurisdicional de forma
equânime, com possibilidade de acesso oportuno às partes que, não dispondo de recursos financeiros, perdem os recursos processuais, mesmo sabendo que casos análogos obtiveram êxito no último grau de jurisdição.
Sensível às críticas, promovemos mudanças, ainda quando da análise da Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, e finalmente no
plenário do Senado.
A promoção de audiências públicas, com a exposição de diversas
autoridades jurídicas do país, facilitou uma compreensão mais
abrangente, e evitou alterações de clivagem ideológica ou de sentido
corporativo.
A idéia não se revela original. Já foi incorporada em nosso universo
normativo constitucional a partir da Emenda à Constituição nº 3, de
1993 que, por sua vez criou o instituto da ação declaratória de
constitucionalidade, ao alterar a redação de disposições do art. 102,
especialmente a alínea a, e incluir um parágrafo segundo.
A aprovação pelo Senado Federal, com expressiva aquiescência de
seus membros, não inibiu o eco das críticas bem assim as ponderações
favoráveis.
Não houve, desde a gênese da proposta até seu exame final em
plenário, nenhuma tentativa de mostrá-la como panacéia para o que
convencionou-se chamar de crise institucional do poder judiciário. É
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certo que medidas acessórias, de natureza positiva e cultural, deverão ser
encaminhadas, para que se possa formar no Brasil uma nova visão da prestação jurisdicional e do papel do Judiciário no estado democrático de direito.
Estas são as razões iniciais para a proposta, sujeitas à apreciação empírica
das forças vivas que se envolvem na busca da justiça.
Histórico
Apresentamos inicialmente, com acompanhamento constitucional
de diversos outros senhores Senadores, a proposta de emenda à Constituição - que tomou no Senado o nº 54, de 1995 - para dar ao § 2º do
art. 102 a seguinte redação:
"§ 2º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo
Tribunal Federal, após sumuladas, produzirão eficácia contra todos e
efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário
e ao Poder Executivo."
Ao apreciar a proposta, a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, do Senado Federal, acolhendo sugestão do relator decidiu por
optar por uma emenda substitutiva, cuja redação foi a seguinte:
§ 2º As decisões definitivas de mérito, sumuladas, do Supremo
Tribunal Federal, se este assim o declarar, terão eficácia contra todos e
efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário
e ao Poder Executivo.
Esta manifestação da Comissão nasceu da idéia, da maioria, no sentido de que seria necessário não generalizar, de forma imperativa, mas
facultar a vinculação em cada caso. Neste norte, e na forma regimental,
o STF regularia o modus operandi, seja para disciplinar a novidade jurídica seja para instituir um ambiente normativo que propicie a revisão.
Ainda na Comissão foi rejeitada proposta que ensejava conferir competência ao Senado Federal para atribuir efeito vinculante às decisões
do STF, por alteração do art. 52, XI da Constituição Federal.
Levada à discussão em primeiro turno a proposta foi alvo de seis
emendas, que visavam mudanças no sentido de elastecer o conteúdo
original ou restringir seu alcance material. Das proposições consta uma
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que renovava a antiga avocatória, para permitir que as autoridades legitimadas para a ação direta de inconstitucionalidade, pudessem levar determinada causa, em curso em qualquer juízo ou tribunal, ao exame do STF. Após
este julgamento ter-se-ia então o efeito vinculante.
As demais limitaram-se a restrição material para determinados campos temáticos - notadamente os que envolvem diretamente a administração pública como parte -, bem assim a definir procedimentos e
legitimações para a revisão
Das emendas uma foi de nossa autoria, cujo texto resultou na redação final da proposta aprovada em plenário. Na oportunidade aceitamos entendimento de aperfeiçoamento da proposta inicial, para adequála à dicotomia constitucional. Com efeito separamos a análise em abstrato - em cuja sede já se permitia o efeito vinculante nos casos da ação
declaratória de constitucionalidade - da análise em caso concreto.
A emenda, de nº 4, no Plenário, foi assim redigida:
§ 2º Terão efeito vinculante, em relação aos demais órgãos do
Poder Judiciário, e à administração pública direta e indireta da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
a) as decisões definitivas do Supremo Tribunal Federal, nas ações
referidas na alínea a do inciso I deste artigo;
b) as decisões definitivas de mérito, do Supremo Tribunal Federal,
quando este assim o declarar pelo voto de dois terços de seus membros."
Com a emenda mantêm-se o instituto para o caso das ações
declaratórias, inclui-se as ações diretas de inconstitucionalidade e, para
os demais casos estabelece-se um quorum qualificado.
A retirada da expressão "Poder Executivo" em favor da referência à
administração pública direta e indireta da união e dos demais entes
federados, ocorreu à conta de não levar um entendimento de que poderia haver efeito vinculante à manifestação de competência do executivo pela via normativa, tal qual ocorre na Alemanha, por exemplo
onde as decisões da Corte Constitucional inferem obrigação até ao le-
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gislador comum.
Apresentadas as emendas em plenário, voltou a proposta à Comissão de Constituição do Senado, para o regimental exame.
Por sugestão de membros da Comissão, foram ouvidas diversas
autoridades e personalidades do mundo jurídico nacional, entre as
quais o representante do Conselho Federal da OAB, Dr. Reginaldo
Oscar de Castro, o Ministro Sepúlveda Pertence, então Presidente do
STF, o Procurador Geraldo Brindeiro, Procurador-Geral da República, o Desembargador Paulo Medina, Presidente da Associação dos
Magistrados do Brasil, o Advogado e ex-Ministro do STF Dr. Evandro
Lins e Silva, e por último o Ministro José Celso de Mello Filho, Presidente do STF.
Os expositores se dividiram quanto a prestabilidade da medida, seu
alcance e a oportunidade, mas todos concordaram com o excessivo
número de feitos no STF e a necessidade de se buscar uma solução.
Posta em plenário para votação em primeiro turno, foi oferecido
parecer oral, sob os cuidados do mesmo relator na CCJ, Senador
Jefferson Peres.
Afastadas as emendas, chegou-se ao consenso quanto ao resultado
final, cujo texto é o seguinte:
§ 2º Terão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração direta e
indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
as decisões proferidas, pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de
constitucionalidade de lei ou ato normativo e as definitivas de mérito,
se o Supremo Tribunal Federal assim o declarar por voto de dois terços
de seus membros."
Aprovada a proposta no Senado Federal (em primeiro turno por
sessenta votos contra doze, após rejeição de todos os destaques apresentados, em segundo turno por 57 votos a favor, 10 votos contra e
uma abstenção.) foi remetida à Câmara dos Deputados onde tomou o
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nº de PEC (proposta de emenda à Constituição) 500, de 1997, sendo enviada à Comissão de Constituição, Justiça e Redação da Casa, estando sob os
cuidados do Relator Dep. Ney Lopes.
Razões da Proposta
Como já dissemos anteriormente, justificamos a proposta com três argumentos basilares, que entendíamos necessários ao início da discussão.
O primeiro respeitante ao acúmulo de processo no STF.
Dos processos anualmente encaminhados ao STF cerca de 85% são
repetitivos. Tomemos alguns casos mais célebres como exemplo.
O STF já julgou, repetidas vezes, que o empréstimo compulsório na
aquisição de automóveis, instituído pelo Plano Cruzado II, deve ser
ressarcido, mesmo assim as ações se multiplicam em busca da Corte.
A auto-aplicabilidade do piso do salário mínimo para os benefícios
previdenciários, já ensejou, nada menos, que 8.043 recursos, a despeito da posição favorável do STF.
O alcance do art. 58, do Ato Transitório da Constituição Federal, também relativo a benefício previdenciário, resultou em 6.312 recursos.
O caso da integralidade da pensão de servidor público já foi julgado
1.035 vezes, e a questão dos juros reais já tem 1.138 processos.
Sobre este dado, assim se manifestou o Ministro Sepúlveda Pertence, perante a Comissão do Senado:
"Os números aterradores da estatística de processos recebidos e
julgados do Supremo Tribunal, nessa quadra, justificariam por si só a
proposição. Nos últimos dois anos, os números são notórios: em 1995,
o pico da acelerada multiplicação de causas no Supremo Tribunal,
resultou nesses números que têm assustado, nos encontros internacionais de que tenho participado com Presidentes de Cortes similares, a
todos. Recebemos 30.706 feitos e emitimos 35.214 decisões.
Neste mesmo ano, a Suprema Corte Americana recebia cerca de
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4.000 propostas de processos, aceitava julgar cerca de 300 e emitia
180 julgamentos. O Tribunal Constitucional Alemão era procurado
por cerca de cinco a sete mil queixas constitucionais, mas só 2% delas
passavam pelo crivo da comissão encarregada da discricionariedade
escolher as queixas e julgar."
Evidente que o elevado, e aterrador - na expressão do Ministro número de processos leva a Corte a ter que decidir rapidamente com
sensíveis prejuízos à ordem e a segurança jurídicas, bem assim com
declínio na qualidade da jurisprudência.
À medida em que este número se eleva as partes sofrem com a
demora no exame de seus feitos, mesmo que estes sejam do firme e
consentido entendimento.
É correto afirmar que o poder público é o responsável pela esmagadora maioria dos casos levados ao exame do STF. Neste compasso há
uma nítida concentração em determinadas áreas de jurisdição, com
destaque para os campos tributário, previdenciário e administrativo.
Daí porque entendemos as razões das propostas apresentadas com sentido modificativo, que visavam uma incidência material específica, para
cuja análise nos deteremos mais adiante.
Dois fatos contemporâneos explicam a magnitude dos feitos. De
um, relativo a abertura democrática e a adoção de uma nova ordem
constitucional, que se dedicou - em boa hora - a restabelecer um programa de busca de um estado democrático de direito, sob as asas do
qual fica mais evidente o exercício da cidadania. O judiciário, então, é
colocado como escoadouro das preocupações da população.
No modelo democrático brasileiro, por conseguinte, ao judiciário é
conferido o poder dever de proteção da maioria, diferente do modelo
americano, por exemplo, onde o judiciário se encarrega, de forma primordial - certo que não excludente - à defesa das minorias, porque as
maiorias estão representadas nos poderes políticos, o Executivo e o
Legislativo. Aliás, essa representação da maioria deu ao filósofo francês Tocqueville, a impressão de que a democracia na América correria
o risco de inconseqüência pela ditadura da maioria.
De outro ponto se observa que a instabilidade econômica, visível nos
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últimos vinte anos, conduziu o governo a tomar medidas nem sempre de
aceitação constitucional. Por isso é que, advindo de planos econômicos,
os mais diversos, deságuam no STF um sem número de feitos.
O segundo aspecto da justificativa diz respeito à harmonização das
decisões que envolvem questões de constitucionalidade.
Por termos adotado uma sistema de formação constitucional analítico, uma vez que a diversificação de temas dentro da Carta Magna chega ao limite do extremo, terminamos por elevar quase todas as espécies processuais ao grau máximo de jurisdição. Contribui para isso a
falta de compreensão cultural na relação dos meios de produção, e
entre a cidadania e o poder público.
Exemplos recentes mostram o grau de dificuldade nas relações jurídicas. Para não ter que medir a intensidade de um ou outro chamamos
a atenção para o caso do aumento do salário mínimo não repassado
aos proventos da previdência, (caso dos 147%) sobre o qual se manifestou o STF, e mesmo assim o poder público, conseguindo sucessos
em juízos ou tribunais diversos, ou mesmo o insucesso, não se quedou
à decisão da Corte Máxima. Veja-se que tanto o Executivo quanto algumas manifestações judiciais insistem na discordância por razões, não
raramente, injustificáveis.
Ora, partindo do princípio de ordem constitucional, que o STF é o
guardião da Constituição, seu pronunciamento é de jurisdição política
que consagra a Carta Magna como prevalecente contra outros diplomas normativos. Se o STF afere a abrangência dos princípios e normas
constitucionais, não há porque negar cumprimento à sua ordem.
À medida em que uma decisão já consolidada no STF, por diversos
julgados, continua recebendo opinião contrária, tal manifestação há de
ser vista, no mínimo, como um exercício romântico da independência
judicial e do livre convencimento, e mesmo assim, prejudicando as
partes envolvidas que conseguem chegar ao exame da Corte Suprema.
Cremos que ainda remanesce, na atual ordem constitucional, uma parcela de atribuição do STF, para que este harmonize a jurisprudência no país,
dando um entendimento singular a feitos determinados.
Por outro lado - valendo este aspecto para o advogado militante - fica
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possível, em razão da diversidade de causas, no país como um todo, encontrar fundamento pretoriano para basear toda espécie de entendimento, o
que prejudica o cumprimento das ações resolvidas antes de chegar no STF,
para exame em sede de recurso extraordinário.
Para o terceiro e último ponto, levantamos a questão do acesso ao
judiciário que, de certa forma, é um efeito dos pontos anteriores.
Sem preocupar-se com o trocadilho, dissemos que nem sempre a
permissão dos recursos processuais alcançava os que não dispunham
de recursos materiais. Isto devido ao custo de um processo judicial.
De outra visão observamos que o excesso de feitos, despreocupado com
a matéria em julgamento ou a excepcionalidade do caso, põe em fila, muitas
vezes - quiçá na maioria delas - direitos líquidos e certos já assentados
pacificamente nas decisões do STF. Com isto se dificulta o acesso ao judiciário em sua instância terminal e máxima, e, mesmo que se garanta a
superveniência de um julgamento favorável, a justiça tardia é quase sempre
justiça falha ou injustiça.
Passando ao terreno dos exemplos é inadmissível que as garantias constitucionais de acesso à justiça, como habeas corpus ou mandado de segurança tenham o seu curso obstaculizado em razão da ordem de chegada de
um elevado número de feitos.
Na condição de advogado militante, ou mesmo no exercício de cargo executivo já pudemos sentir essa dificuldade, quando objetivávamos
um exame pelo STF, para alguns feitos que reputávamos de importância capital.
Estas razões já seriam suficientes para um embasamento político da
proposta. Entretanto, notamos agora que outras, desta feita relativas a
legislação adjetiva, podem ser anexadas. Neste sentido temos uma
parafernália de recursos que precisam de uma revisão para ser extintos
do repertório legislativo ou, para ser inibidos quando tem sentidos
meramente protelatórios.
A nossa matriz jurídica nos legou uma herança que reclama um
novo paradigma, na expressão revolucionária do termo. Não se pode conviver numa sociedade plúrima com a preferência por regras processuais contra regras de puro direito, isto é, de conteúdo material.
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Das Críticas
A experiência dos críticos e a nobreza das posições defendidas, em sentido contrário à proposta de efeito vinculante, levaram-nos a esboçar respostas à medida de nossas possibilidades.
Preliminarmente, é necessário que se diga da diferença que tem a proposta apresentada e aprovada no Senado Federal, de nossa iniciativa, com a
proposta ainda em curso na Câmara dos Deputados, que tem como relator
o eminente Deputado Jairo Carneiro.
Na proposta aprovada no Senado não há nenhuma espécie de imputação
ao juiz, ou tribunal, que tomar posição divergente da matéria para a qual o
STF estabelecer efeito vinculante. O livre convencimento continua intocável.
Igualmente cumpre-nos afastar de quaisquer espécies de corporativismos,
sejam originários da magistratura, dos profissionais da advocacia, do ministério público ou de outro segmento envolvido na prestação jurisdicional. Não
é o momento mais propício para ressuscitar velhos e insistentes erros.
Dito isto, podemos elencar entre as críticas algumas de maior importância.
Da Independência Do Juiz
A independência do magistrado e seu livre convencimento, como
se disse, continuam imunes à ação predatória do poder público, vez
que a vinculação à decisão da Corte Máxima não será diferente da
vinculação à lei. Em ambos os casos o magistrado é um intérprete. Não
cremos na formação de verbetes fora do sentido genérico, próprio à
norma.
Obediente e vinculado à lei o juiz será, da mesma forma obediente à
interpretação constitucional emanada do STF.
Ocorre porém que se discute a legitimidade do STF para exercer essa
competência paralegislativa. Ora, discutir a competência legislativa do STF
refoge à independência do magistrado.
Cremos que essa possibilidade encontra abrigo constitucional, e já é praticada, de alguma forma, não só pelo STF quanto por outros tribunais. Como
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exemplo temos as medidas administrativa que estendem, automaticamente,
aos membros do judiciário, as vantagens decorrentes de reajustes gerais de
vencimentos, prescindindo da lei em sentido formal.
Se essa competência invade atribuição própria do Congresso Nacional ou de uma de suas Casas, há meio constitucional propício para
contê-la. Basta a utilização pelo Congresso Nacional do instrumento a
que se refere o inciso XI do art. 49, da Constituição Federal, que lhe
permite zelar pela preservação de sua competência em face da atribuição normativa dos outros Poderes.
Em alguns países, a Alemanha é um exemplo, ao Judiciário é deferida
a competência de propor alterações na estrutura normativa, não restrita
à sua funcionalidade orgânica, como no caso brasileiro. É o que se
chama de apelo ao legislador.
Por isso é que a interpretação da decisão do STF com efeito vinculante
não despreza, no juiz, seu livre convencimento, antes valoriza-o, para
que sua formação de raciocínio seja um reflexo harmônico de uma
decisão superior. Aliás este procedimento é adotado pelo juiz no que se
refere à atual súmula do STF, mesmo que ela não o obrigue.
Poder-se-ia, então, argumentar que o valor da decisão vinculante
não surtiria o efeito desejado, por duas razões: por uma em função da
ausência de obrigatoriedade, e, por outra, porquanto o
descumprimento, como o cumprimento, não evitaria a demanda pelos recursos existentes.
A respeitável posição não é de todo acertada. Ao evitar a expressão
"súmula" buscamos uma fórmula que a um só tempo não se prestasse
como termo novo na Constituição, bem assim para agilizar a identificação entre o caso julgado e o caso posto a julgamento.
Considerada a decisão vinculante em abstrato tem ela natureza
normativa, e se, por outro lado, for considerada como um caso concreto para fins de analogia, como analogia será tratada.
Na hipótese normativa, a decisão mereceria do juiz a mesma consideração que merece a lei. Pronto para aplicar uma lei, o magistrado há,
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antes de tudo, de verificar sua validade constitucional. Lembrando que ao
STF cabe ocupar o ápice do controle difuso e o monopólio do controle em
abstrato, da constitucionalidade, a sua decisão, mormente porque tirada
mediante maioria qualificada, terá sido uma análise da adequação do caso
com a constitucionalidade. Isso, entretanto, não impede o magistrado de
negar sua materialidade seja, formalmente, pela inaplicação ao caso sob o
seu exame, seja por discordância material, donde suscitaria a razão de sua
discordância, como faz com a lei que tem por inconstitucional.
A entrega jurisdicional restará facilitada, e o tempo será responsável pela inovação cultural que é a medida. Tanto é verdade que sua
adoção, ainda não pacificamente recebida, tem levantado tantas discussões.
Da Jurisprudência
O engessamento da jurisprudência também não é visível na proposta. A sua harmonização sim. Falamos desta forma porque temos no
STF a competência de também lidar com a diversidade jurisprudencial,
quando para a formação se agitaram questões constitucionais.
Dizer que a formação da jurisprudência deve dar-se de cima para
baixo, isto é, dos casos concretos até a fixação de um entendimento
pretoriano, é uma lógica da qual não nos afastamos. A formação sim
deve seguir este caminho, mas a consolidação deve partir dos tribunais. A razão para isso é simples. A jurisdição nacional do STF (art. 92,
Parágrafo único, CF) e sua atribuição precípua de guardião da Constituição
(Art. 102, caput).
Obedecida a teoria da Constituição rígida, até mesmo para aferir a
constitucionalidade das leis e atos normativos, teríamos que preferir a
Constituição quando do seu exame para o caso, seja este em abstrato ou
em concreto. Como reforço não é demais parodiar a expressão do juiz
americano para quem "a Constituição é o que o Supremo diz que ela é."
Pela falta de previsibilidade constitucional para a revisão a proposta também não engessa a jurisprudência. Cabe, como já nos referimos, ao regimento do STF estabelecer os procedimentos para tanto. Seria exigir demais
de nosso esforço analítico, levar ao texto constitucional detalhes impróprios
para essa sede.
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Dos Efeitos Da Proposta
A prestabilidade da proposta para que os fins sejam atingidos não pode,
também, ser medida, a partir da, antes referida, parafernália recursal existente. O fato de não ter sanção, ou de não se bastar em si mesmo, é uma
realidade, mas não se pode olvidar que haverá um choque cultural.
Exatamente para buscar os meios acessórios e implementar, por assim dizer, uma política do efeito vinculante, estamos encaminhando ao
Congresso Nacional um projeto de lei, que altera o art. 542 do Código
de Processo Civil, para - na feliz expressão do Ministro Celso de Mello
- prestigiar o efeito vinculante.
O projeto está redigido nos termos seguintes:
Altera o § 2º e acrescenta o § 3º no art. 542 da Lei nº5.869, de 11
de janeiro de 1973. (Código de Processo Civil)
Art. 1º É alterado no art. 542 da Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de
1973, Código de Processo Civil, o § 2º e acrescentado um § 3º com as
seguintes redações:
"Art. 542 ......................
.....................................
§ 2º Os recursos extraordinário e especial serão recebidos no
efeito devolutivo, podendo, excepcionalmente, ser recebidos também
no efeito suspensivo, quando a decisão recorrida for manifestamente
contrária a decisão reiterada e tomada por dois terços dos membros do
Supremo Tribunal Federal ou de órgão do Superior Tribunal de Justiça, conforme o caso.
§ 3º Os recursos extraordinário e especial, contra decisão manifestamente concordante com decisão reiterada e tomada por dois terços dos membros do Supremo Tribunal Federal ou de órgão do Superior Tribunal de Justiça, conforme o caso, dependerão de depósito correspondente ao valor atualizado da causa."
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Art. 2º Esta Lei entrará em vigor no 1º dia do ano seguinte à sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
Com este projeto a nossa intenção não é outra que não iniciar uma
revolução cultural na prestação jurisdicional no país, de maneira que
seja possível as partes envolvidas em um processo ter um resultado
concreto de seus efeitos ainda em vida.
O argumento segundo o qual continuarão ativos recursos processuais, como o agravo de instrumento, que seguirão ao STF, independentemente de a decisão a quo ser ou não conforme o Supremo, também é
correto. Pelo projeto apresentado então, este momento será prestante
ao episódio da revisão ou conformação da decisão antes proferida, que
aliás, pode ser tomada, a considerar o procedimento vigente, singularmente pelo relator.
É possível ver que a decisão qualificada é prestigiada pelos obstáculos pecuniários e de suspensão que foram colocados para fins de
admissão de seguimento dos recursos extraordinário e especial.
Do Superior Tribunal De Justiça
Também no projeto inclui-se o Superior Tribunal de Justiça, não
alcançado pela proposta de emenda à Constituição. O fato tem sua razão de
ser. Entendemos, pedindo vênia às posições divergentes, que a decisão
vinculante, por seu caráter paralegislativo, somente seria possível em sede
de jurisdição constitucional, não sendo por conseguinte possível na apreciação de matéria infraconstitucional.
Temos no STJ o mesmo problema existente no STF, seja referente
ao excesso de processos, seja com relação a dificuldade de acesso e, mesmo constitucionalmente, para harmonização da jurisprudência, mas a solução somente foi possível pela via da legislação processual, não necessariamente vinculante, mas de demonstração de prestígio da decisão perante os
demais órgãos judicantes, retirada a administração pública de seu universo
de alcance, como no caso constitucional.
O Ministro Pertence pode novamente ser invocado relativamente a
este aspecto:
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"Já defendi, já admiti que também aos tribunais superiores se outorgasse esse poder. O que, no entanto, reconheço, leva a dificuldades
sérias, sobretudo na medida em que se gerariam delicados problemas
de convivência entre tribunais superiores com poder de emissão de
súmulas e o Supremo Tribunal Federal, que lhes é superposto, gerando ou agravando o que na Europa tem dado margem a discussões
longuíssimas, intensíssimas sobre o que se chama na Itália e na Espanha
"da Guerra das Cortes."
Restrição Material
Contra a tese que, aceitando a proposta, modificava-a para restringi-la a determinados áreas, como as que tem como parte a administração público, levantamos o argumento da perenidade da idéia como um
choque cultural. O ato de haver destaque para áreas determinadas não
implica que as demais não possa também ser atingidas. A opção preferencial implicaria em excludência e levaria a busca de mecanismos de
desvios.
Por outro lado o fato de atingir todos os campos não exclui os demais, como o tributário, previdenciário e administrativo. Depois por
duas razões de ordem lógica. A proposta não objetiva atingir a administração pública, antes visa moldá-la, como a todos os entes e cidadãos às interpretações constitucionais do STF.
Também porque o comedimento do STF em matéria de súmula tem
sido demonstrado ao longo da criação de tal mecanismo. Com certeza
não será diferente para o efeito vinculante, até por exigência do quorum de
dois terços.
Argumentamos perante o Senado Federal que algumas áreas como direito civil e penal deveriam ser pouco afetas à incidência de tal argumento.
Da Competência Do Senado Federal
A competência do Senado Federal para suspender a vigência de
dispositivos declarados incidentemente inconstitucionais pelo STF não
será afetada em sua plenitude pela adoção do efeito vinculante. Isto em
razão de que não houve tal celeuma quando o STF, por decisão sua,
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deixou de encaminhar ao órgão legislativo, as declarações de
inconstitucionalidade tomadas no controle abstrato, considerando, para esse
fim, apenas as que são levantadas mediante incidente.
Da Constitucionalidade
Quanto a inconstitucionalidade da medida, também não enxergamos tal viabilidade. O STF ao julgar a Ação Declaratória de
Constitucionalidade nº 01, julgou em preliminar, suscitada pelo relator
do feito, Min. Moreira Alves, um incidente no qual foi rejeitada a
inconstitucionalidade do § 2º do art. 102, inserido pela Emenda à Constituição nº 3, de 1993, que estabeleceu, como já dissemos, o efeito
vinculante.
Da Administração Pública
A administração vai cumprir a decisão de forma em muito semelhante a do juiz. Para situações idênticas é preferível adotar como certa
a decisão tomada pela Corte Máxima.
Da negativa da administração em dar seguimento à ordem do STF,
de certo caberá reclamação, o que leva a questão diretamente à Corte.
Exatamente para evitar um novo transtorno, a Corte há de ser comedida,
restringindo os casos possíveis de vinculação.
Existe no âmbito da administração pública federal já existe a hipótese da súmula vinculante na Advocacia-Geral da União. Com isto haverá uma relação sistêmica onde deve prevalecer a norma constitucional e os direitos da cidadania.
Conclusão
Os efeitos da proposta de efeito vinculante estão claros, na medida em que pudemos apresentar as razões e esboçar defesa ás críticas.
Tivemos em mente, desde o princípio, além das razões de cunho
pragmático, uma razão principiológica. Como no caso americano do
stare decisis o efeito vinculante estabelecerá entre nós a fidelidade ao
precedente, no sentido de que para situações idênticas, idênticas devem ser as soluções judiciais.
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Estaremos pois resguardando os princípios constitucionais da isonomia,
do livre acesso ao judiciário, e do devido processo legal formal e substancial.
O fato não se constitui uma novidade em sede constitucional. No
controle abstrato as ações diretas já têm efeito erga omnes inclusive
alcançando o legislador ordinário, e atingindo outras normas que não
apenas a referida no caso julgado, desde que trate de idêntica matéria.
Nossa obrigação como legislador não se esgotou, nem com a aprovação da proposta de alteração constitucional - mesmo que ela venha a
incorporar-se ao texto - nem com o projeto. Tanto é assim que estudamos a possibilidade de renovar o argumento da relevância. Merece
uma discussão, em nosso tempo, tal instituto. Esta discussão há de estar despida de conotações históricas, e mais engajada com uma preocupação que, temos certeza, é comum neste evento: o estado democrático de direito não será uma realidade enquanto o judiciário não expressar os reais sentimentos do povo, respondendo às suas reclamações com a entrega da prestação jurisdicional expedita. Na feliz expressão do já muitas vezes citado Sepúlveda Pertence, após anotar que
o instituto nasceu com uma contaminação de origem, mas "...que talvez seja a hora de vencer preconceitos."
A democracia institucional se firma em três pilares, quando um deles é
diminuído coloca-se em risco todo o sistema.
Nosso trabalho é uma gota d'água no oceano, mas sem ele o oceano
seria menor, como dizia a Santa Tereza Calcutá.
Sobre causar polêmica não é impróprio às opiniões jurídicas. Elas se
assentam no debate. Afinal a luz, como a síntese, é um resultado da luta, do
dia a dia, das dificuldades e das divergências de opiniões. Nada mais salutar
a lembrança de Sérgio Ferraz in Mandado de Segurança (individual e coletivo), Aspectos Polêmicos, citando o poeta turco Nazim Hikmet Ran:
"Se eu não me queimo,
se tua não te queimas,
Se nós não nos queimamos.
como as trevas
se tornarão claridade ?"
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Proposta inicial apresentada pelo Senador
Ronaldo Cunha Lima
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO
Nº 54 , DE 1995
Dá nova redação ao § 2º do art. 102 da Constituição Federal.
As Mesas Da Câmara Dos Deputados E Do Senado Federal, na forma do art. 60, § 3º da Constituição Federal, promulgam a seguinte
Emenda ao texto constitucional:
Artigo único. O § 2º do art. 102 da Constituição Federal passa a
vigorar com a seguinte redação:
Art. 102. .......................................
......................................................
§ 2º. As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, após sumuladas, produzirão eficácia contra todos e efeito
vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e ao Poder
Executivo.
Justificação
A medida pretende dar um sentido uniforme à prestação jurisdicional no
país à medida em que as decisões da mais alta Corte de Justiça do país são de
obediência compulsória pelos aplicadores da lei no Poder Executivo e pelos
demais órgãos da magistratura nacional, seja em grau singular ou tribunal.
Também é do sentido da emenda que o efeito vinculante, em sendo
adotado, evitará decisões diferentes sobre demandas idênticas já decididas no STF em grau definitivo.
O STF é, entre as Cortes Constitucionais de todo o mundo, talvez a mais
demandada, chegando a examinar cerca de 25 mil processos por ano, o que
esgota sua capacidade atrasando os feitos. Em algumas Cortes, como a dos
EUA, julga-se por ano no máximo 500 processos.
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Evita-se com adoção do efeito vinculante, transtornos como o caso dos
147% dos aposentados, que recebeu decisões diferentes, mesmo após o
STF ter-se pronunciado sobre o caso.
Também no Poder Executivo às ações administrativas emperram
direitos levando-os as ações judiciais quando já há assentada e pacífica
jurisprudência sobre a matéria em questão.
O efeito vinculante torna a decisão reiterada e sumulada uma norma
com plenos efeitos suscetível de mudança ou perante o próprio STF ou
através de lei.
Ao alterar a redação do § 2º do art 102 a proposta, ora apresentada,
dá maior amplitude ao efeito vinculante, hoje restrito aos casos de ação
direta de constitucionalidade.
Sala das Sessões, 15 de setembro de 1995
Ronaldo Cunha Lima
Senador
Apoiamentos
Nome
Sen. Ramez Tebet - Sen. José Ignácio Ferreira - Sen. Sebastião Rocha Sen. Ney Suassuna - Sen. José Bianco - Sen. Antônio Carlos Valadares Sen. Vilson Kleinübing - Sen. José Agripino - Sen. Gerson Camata - Sen.
Geraldo Melo - Sen. Humberto Lucena - Sen. Osmar Dias - Sen. Roberto
Freire - Sen. Pedro Simon - Sen. João Rocha - Sen. Leomar Quintanilha Sen. Romeu Tuma - Sen. Casildo Maldaner - Sen. Guilherme Palmeira Sen. Edison Lobão - Sen. Valmir Campelo - Sen. Carlos Patrocínio - Sen.
João França - Sen. Nabor Júnior - Sen. Bello Parga - Sen. Carlos Bezerra
- Sen. Bernardo Cabral.
Situação
04/02/98
Em tramitação na Câmara dos Deputados - Comissão de Constituição e Justiça - parecer do Relator, Deputado Ney Lopes, pela
admissibilidade com emenda
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TOMO V
Parlamento e Tratado Internacionais
PARLAMENTO E TRATADO
INTERNACIONAIS
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PARLAMENTO E TRATADO INTERNACIONAIS
Este tema é de direito interno. O direito internacional oferece exata disciplina à representação exterior dos Estados, valorizando quanto por eles
falem certos dignitários, em razão de suas funções. Não versa, porém, aquilo que escapa ao seu domínio, porque inerente ao sistema de poder consagrado no âmbito de toda ordem jurídica soberana. Presume-se, em Direito
das Gentes, que os governantes habilitados, segundo suas regras, à assunção
de compromissos internacionais — todos eles, observe-se, vinculados ao
poder Executivo — procedem na conformidade da respectiva ordem interna, e só excepcionalmente uma conduta avessa a essa ordem poderia, no
plano internacional, comprometer a validade do tratado.
O conhecimento da prática internacional e os estudos de direito público comparado
são da maior valia como subsídios a toda elaboração legislativa. Não é, porém, na
prática internacional, e menos ainda no direito público estrangeiro, que se podem
buscar argumentos à hora do deslinde, no interior de certo sistema jurídico, de uma
questão constitucional.
Dado que o consentimento convencional se materializa sempre num ato
de governo — a assinatura, a ratificação, a adesão —, parece claro que
seus pressupostos, ditados pelo direito interno, tenham normalmente a forma da consulta ao poder Legislativo. Onde o Executivo depende, para comprometer externamente o Estado, de algo mais que sua própria vontade, isto
vem a ser em regra a aprovação parlamentar, configurando exceção o modelo suíço, em que o referendo popular precondiciona a conclusão de certos
tratados. O estudo dos pressupostos constitucionais do consentimento é,
assim, fundamentalmente, o estudo da partilha do treaty-making power entre os dois poderes políticos — Legislativo e Executivo — em determinada
ordem jurídica estatal. Melhor proveito dará a análise do caso brasileiro se
precedida, ainda que em molde sumário, pela consideração de alguns outros
sistemas nacionais.
§ 1. Sistemas de partilha do poder convencional.
Aqui se desprezam vestibularmente todos os modelos nacionais em que, de
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direito ou de fato, não há partilha, entre governo e parlamento, do poder de
comprometer o Estado no plano internacional1. Em tais casos não se pode
falar, a rigor, em pressupostos constitucionais do consentimento, visto que
nada o precondiciona senão a vontade daquele mesmo poder que o exprime. No cenário restante abordam-se, em razão de sua excelência didática,
três modelos: o francês, o britânico e o norte-americano.
A — O modelo francês. O Império do Brasil, o Peru e a Venezuela.
No modelo francês a aprovação parlamentar constitui pressuposto da
confirmação de alguns tratados que a Constituição menciona, no seu artigo
53. São eles os tratados de paz, os de comércio, os relativos à organização
internacional, os que afetam as finanças do Estado, os que modificam disposições legislativas vigentes, os relativos ao estado das pessoas, e os que
implicam cessão, permuta ou anexação de território. Cuida-se, pois, de um
sistema inspirado na idéia do controle parlamentar dos tratados de maior
importância, à luz do critério seletivo que o próprio constituinte assumiu2.
Não há, assim, sob o aspecto qualitativo, diferença entre o modelo francês
— herdado pela Constituição de 1958 às linhas gerais de suas predecessoras
de 1946 e 1875 — e o que prevaleceu no Império do Brasil, sob a Constituição de 25 de março de 1824. Separa-os um fator puramente quantitativo,
vez que neste último caso a aprovação da Assembléia-Geral impunha-se
apenas quando o tratado envolvesse cessão ou troca de território imperial
— “ou de possessões a que o Império tenha direito” —, e desde que celebrado em tempo de paz3.
Com a mesma tônica distintiva ratione materiae, mas sem especificações
temáticas precisas, a Constituição peruana de 1979, depois de estabelecer
que os tratados têm como pressuposto de ratificação o abono do Congresso,
ressalva que o Presidente da República pode celebrá-los por si mesmo,
devendo apenas informar imediatamente o Legislativo, quando versem “matérias de sua exclusiva competência”4.
A Constituição venezuelana de 1961 reclama a aprovação legislativa
dos tratados, excetuados aqueles que importam execução ou continuidade
1
Em sua obra de 1943, Paul de Visscher mencionava alguns exemplos ostensivos de concentração do poder
convencional nas mãos do governo: o Império do Japão, a Alemanha sob o III Reich, a Etiópia, a República de
São Marinho, a Arábia Saudita, o Iêmen e o Vaticano (De Visscher, pp. 26-28).
2
Quanto ao procedimento: manifestam-se, na França, as duas casas do parlamento, quais sejam a Assembléia
Nacional e o Senado; e o fazem por meio de uma lei, aprovando o tratado, e permitindo, pois, sua confirmação
pelo Presidente da República.
3
Constituição política do Império do Brasil, de 25 de março de 1824, art. 102 — VIII.
4
Constituição peruana de 12 de julho de 1979, arts. 102 e 104.
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de obrigações internacionais preexistentes, desempenho de atos ordinários
em relações internacionais, exercício de poderes que a lei expressamente
confere ao poder Executivo, e, por último, aplicação de princípios expressamente reconhecidos pela república5.
B — O Reino Unido.
A originalidade do modelo britânico, construído sob o pálio de uma constituição costumeira, está no modo de enfocar a matéria. Ali, como nos sistemas até agora vistos, alguns tratados não prescindem do beneplácito parlamentar. Não se pretende, contudo, que seja este um requisito de validade da
ação exterior do governo, mas um elemento necessário à implementação do
pacto no domínio espacial da ordem jurídica britânica. O governo é livre
para levar a negociação de tratados até a fase última da expressão do consentimento definitivo, mas não deve deslembrar-se da sua inabilidade constitucional para alterar as leis vigentes no reino, ou para, de qualquer modo,
onerar seus súditos ou reduzir-lhes os direitos, sem que um ato do parlamento para isso concorra.
Este, pois, o toque peculiar ao modelo britânico. O mais singelo e estereotipado pacto bilateral de extradição reclama, para ser eficaz, o ato parlamentar convalidante, porque não se concebe que uma pessoa, vivendo no
real território, seja turbada em sua paz doméstica, e mandada à força para o
exterior, à base de um compromisso estritamente governamental. Concebese, porém, que tratados da mais transcendente importância política sejam
concluídos pela exclusiva autoridade do governo, desde que possa este
executá-los sem onerar os contribuintes nem molestar, de algum modo, os
cidadãos. À margem da colaboração do parlamento pode o governo britânico, dessarte, adquirir território mediante compromisso político; e só não pode
ceder território ante a presunção de que, com esse gesto, estará destituindo
da proteção real os súditos ali instalados6.
O Parlement Belge, embarcação civil de uso do soberano belga, colidiu
em 1879, em águas territoriais inglesas, com um barco privado pertencente
Constituição venezuelana de 23 de janeiro de 1961, art. 128.
Cf., a propósito, os argumentos de Gladstone e William Harcourt no debate sobre a cessão de Heligoland ao
Império Germânico, em 1890 (William Reyne’l Anson, The crown, II, p. 140). Relatam autores contemporâneos que de 1924 a esta parte o procedimento do governo britânico tem sido, na prática, mais cauteloso do que
lhe manda o direito. Tem ele procurado enviar ao parlamento, com antecedência, todos os tratados não
consumados pela assinatura — vale dizer, os dependentes de ratificação —, exprimindo seu consentimento
definitivo caso aquele poder não se revele disposto, após algumas semanas, a colocar a matéria em debate. Isso
de certo modo aproxima a atual tendência das instituições britânicas, no particular, do modelo dos Países
Baixos.
5
6
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a súdito local, que de pronto ajuizou no Tribunal do Almirantado um pedido
de ressarcimento, envolvendo a apreensão da nave. Em preliminar, o governo belga sustentou a inviolabilidade daquela embarcação pública civil, não
diversa da que cobria os navios de guerra, fosse à vista do direito internacional costumeiro, fosse em razão do tratado bilateral belgo-britânico de 1876,
que estendia às naves do gênero aquele privilégio.
Robert Phillimore, juiz, na época, do Tribunal do Almirantado, negou, primeiro, que a inviolabilidade geralmente reconhecida pelo direito internacional
comum fosse além dos navios de guerra. Em seguida recusou qualquer
préstimo ao tratado de 1876 para estabelecer a extensão do privilégio, eis
que não podia o governo, sem apoio num ato do parlamento, pactuar com
potência estrangeira de modo a reduzir os direitos de um súdito local, entre
os quais o de obter satisfação judiciária.
A Corte de Apelação derrubou essa sentença, por entender que o direito
internacional costumeiro garantia ao barco real privilégio não inferior ao das
naus de guerra. Não desautorizou, porém, a assertiva de Phillimore sobre a
inidoneidade do tratado, nos termos em que formulada. O caso do Parlement
Belge é citado até hoje como ilustração das limitações do Executivo britânico no trato internacional7.
C — Os Estados Unidos da América.
A Constituição americana de 1787 garantiu ao Presidente dos Estados
Unidos o poder de celebrar tratados, com o consentimento do Senado, expresso pela voz de dois terços dos senadores presentes8. Bem cedo, porém,
uma interpretação restritiva da palavra inglesa “treaties” fez com que se
estimasse que nem todos os compromissos internacionais possuem aquela
qualidade. Além dos tratados, somente possíveis com o abono senatorial,
entendeu-se que negociações internacionais podiam conduzir a acordos ou
ajustes, os ali chamados “agreements”, para cuja conclusão parecia razoável que o Presidente prescindisse do assentimento parlamentar. A prática
dos acordos executivos começa no governo de George Washington, e ao
cabo de dois séculos ostenta impressionante dimensão quantitativa. A Corte
Suprema norte-americana, levada por mais de uma vez ao exame da sanidade constitucional desses acordos, houve por bem convalidá-los.
Na realidade, em dois casos análogos, U. S. v. Belmont (1937) e U. S. v.
Pink (1942), a Corte Suprema enfrentou de modo curioso a pretensão de
7
8
V. De Visscher, pp. 32-33; O’Connell, p. 867; McNair, pp. 83-84.
Constituição dos Estados Unidos da América, de 17 de setembro de 1787, art. II, seção 2.
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particulares, do setor bancário nova-iorquino, que contestavam a validade
do Acordo Litvinov — um acordo executivo entre o presidente Franklin
Roosevelt e o ministro soviético daquele nome, onde se determinava a devolução, à fazenda pública soviética, de somas depositadas em bancos de
Nova York por súditos russos, antes da revolução de 1917, e não reclamadas mais tarde pelos depositantes privados. Chamando em seu socorro as
leis e a ordem pública do estado de Nova York, Belmont, e mais tarde Pink,
afirmaram não vislumbrar no acordo executivo o vigor jurídico bastante para
neutralizar a proteção garantida por aqueles padrões de conduta a depósitos
bancários particulares.
A Corte Suprema confirmou a validade do acordo executivo, sempre à
luz da idéia de que só para “treaties” — não para “agreements” — a carta
federal reclama o endosso de dois terços do Senado. Em seguida — e neste
ponto reside a curiosidade, por aparente contradição, de tal jurisprudência
— afirmou a Corte a prevalência do acordo Litvinov sobre as leis e a ordem
pública do estado de Nova York, dando-lhe assim a estatura hierárquica que
a mesma carta, no artigo VI, atribui aos “treaties”: a de “lei suprema do
país” — o que traduz a virtude de prevalecer sobre a ordem jurídica dos
estados federados9.
Embora cresçam em números absolutos, os acordos executivos do governo americano têm revelado o exercício de uma prerrogativa menos ampla do que se costuma supor. Não há indício da pretensão de que esses
compromissos possam escapar ao âmbito de três categorias geralmente
reconhecidas: aqueles que se apóiam em diretrizes ou autorização prévia do
Congresso; aqueles que só se executam mediante autorização posterior do
próprio Congresso; e aqueles que derivam dos estritos poderes constitucionais do Executivo. O’Connell estabelece um rol exemplificativo de cada
uma dessas três categorias, onde se vê que os acordos da terceira — seguramente a mais discutível — são os menos numerosos. Seus temas, entendidos como afetos à “estrita competência governamental”, incluem armistício,
ocupação militar de território estrangeiro, jurisdição sobre crimes militares,
tratamento de súditos americanos no exterior e processualística de registro
de tratados10.
Do ponto de vista processual, é conveniente destacar que o modelo nor9
Sobre os casos U. S. v. Belmont e U. S. v. Pink, v. McNair, pp. 64-65 e 80; e Bernard Schwartz,
Constitutional Law; Nova York, Macmillan, 1972, pp. 152-155.
10
O’Connell, pp. 208-210.
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te-americano poucos seguidores teve no tocante à entrega ao Senado —
não às duas casas do Congresso — da competência para aprovar tratados.
O México adota, tradicionalmente, esse sistema11, bem assim as Filipinas e
a Libéria. Adotou-o também o Equador enquanto teve um Congresso
bicameral — vale dizer, até 1970.
§ 2. O poder convencional no Brasil republicano.
Mais de um século depois de lavrada a Constituição dos Estados Unidos,
e perfeitamente cônscio de todos os seus dispositivos, e da respectiva experimentação centenária, entendeu o constituinte brasileiro da primeira República de dispor sobre o poder convencional nestes termos:
“Compete privativamente ao Congresso Nacional:
...........................................................................................................................................................................
12o — resolver definitivamente sobre os tratados e convenções com as
nações estrangeiras;
...........................................................................................................................................................................
Compete privativamente ao Presidente da República:
...........................................................................................................................................................................
16o — entabolar negociações internacionais, celebrar ajustes, convenções
e tratados, sempre ad referendum do Congresso;”12
A redundância terminológica — ajustes, convenções, tratados —, alvo
constante da crítica doutrinária, persiste até hoje na lei fundamental brasileira,
com um mínimo de variedade. Ali viu Carlos Maximiliano a intenção de compreender, pela superabundância nominal, todas as formas possíveis de comprometimento exterior13. O estudo da gênese das constituições brasileiras, a
partir da fundação da República, não permite dúvida a respeito da correção
dessa tese. Desprezado tal critério hermenêutico, e à luz única da linguagem
do dispositivo, poder-se-ia, entretanto, chegar à conclusão oposta. Afonso
Arinos atentou para esse risco e o deplorou em sua obra de 1957:
“A Constituição brasileira, ao falar em tratados e convenções internacionais, empregou duas palavras para exprimir o mesmo objeto jurídico, o que
Constituição mexicana de 31 de janeiro de 1917, art. 76-I. Não se refere a Constituição à maioria qualificada
(2/3)
12
Constituição republicana de 24 de fevereiro de 1891, arts. 34 a 48.
11
13
Carlos Maximiliano, Comentários à Constituição brasileira de 1946; Rio de Janeiro, Freitas
Bastos, 1948, vol. II, p. 238.
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é de má técnica constitucional. O que é mais grave, porém, é que não ficaria
excluída a hipótese de se entender que outros atos internacionais que não
viessem rotulados como convenções ou tratados ficariam dispensados da
fiscalização do Legislativo.”14
É notório que os grandes comentaristas da Constituição da primeira República — entre eles, destacadamente, João Barbalho e Clóvis Bevilaqua15
— sustentaram a inviabilidade do comprometimento externo por obra exclusiva do governo, em qualquer caso. A Constituição de 1934 foi, porém,
motivo de algum debate a respeito, ante uma alteração redacional presente
nos dispositivos que regem a matéria:
“É da competência exclusiva do Poder Legislativo:
a) resolver definitivamente sobre tratados e convenções com as nações
estrangeiras, celebrados pelo Presidente da República, inclusive os relativos
à paz;
...........................................................................................................................................................................
Compete privativamente ao Presidente da República:
...........................................................................................................................................................................
6o — celebrar convenções e tratados internacionais ad referendum do Poder Legislativo;”16
Desapareceu desta derradeira norma a referência a “ajustes”, bem assim o advérbio “sempre”, que precedia a expressão ad referendum. Superado o regime de 1937, em que o texto básico outorgava ao Conselho Federal o exame de tratados17, a Constituição de 1946 retomou, quase que literalmente, a linguagem de 193418.
A história diplomática do Brasil oferece exemplos de comprometimento
externo, na velha República, por ação isolada do poder Executivo e, pois,
Afonso Arinos de Melo Franco, Estudos de direito constitucional; Rio de Janeiro, Forense, 1957, p. 266.
V., no volume II de Pareceres (1913-1934), diversos pronunciamentos de Clóvis Bevilaqua, na qualidade de
consultor jurídico do Itamaraty.
16
Constituição de 1934, arts. 40 e 56.
17
Carta política de 1937:
“Art. 54. Terá início no Conselho Federal a discussão e votação dos projetos de lei sobre:
a) tratados e convenções internacionais;
....................................................................................................................................................................
Art. 74. Compete privativamente ao Presidente da República:
....................................................................................................................................................................
d) celebrar convenções e tratados internacionais, ad referendum do Poder Legislativo;”.
18
Constituição de 18 de setembro de 1946:
“Art. 66. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
I — resolver definitivamente sobre os tratados e convenções celebrados com os Estados estrangeiros pelo
Presidente da República;
....................................................................................................................................................................
Art. 87. Compete privativamente ao Presidente da República:
....................................................................................................................................................................
VII — celebrar tratados e convenções internacionais, ad referendum do Congresso Nacional;”.
14
15
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em afronta aparente ao texto constitucional. Foi, contudo, no regime da
carta de 1946 que floresceu neste país a doutrina da licitude dos acordos
executivos, tendo Hildebrando Accioly como seu mais destacado patrocinador19.
A — A polêmica Accioly-Valladão sobre os acordos executivos no Brasil.
A súmula do pensamento constitucionalista foi produzida por Haroldo
Valladão, em parecer oficial, publicado depois no mesmo periódico em que
Accioly defendera seu ponto de vista20:
“Consulta o Sr. Ministro das Relações Exteriores sobre a validade de
Acordo de Pagamento entre o Brasil e França, por troca de notas entre o
Ministério das Relações Exteriores e a Embaixada da França no Rio de
Janeiro.
...........................................................................................................................................................................
A dúvida (. . . . .) concerne à necessidade de aprovação do referido
acordo pelo Congresso Nacional.
É lição que vem de Clóvis Bevilaqua: ‘É a ratificação que torna o tratado
obrigatório. No Brasil, compete a ratificação ao Presidente da República,
depois que o Congresso aprove o tratado’ (Direito Público Internacional, §
168, T. II, 2a ed., 1939, p. 17).
...........................................................................................................................................................................
A primeira interpretação, logo após a promulgação da Carta Magna de
24 de fevereiro de 1891, dada, ainda, pelos antigos constituintes, vamos
encontrar na Lei n.º 23, de 30 de outubro de 1891, que reorganizou os serviços da administração federal, e ainda em vigor no que não foi expressamente revogada.
Eis o que prescreve o § 3.º do seu art. 9.º: ‘§ 3.º Os ajustes, convenções
e tratados celebrados pelo Presidente da República, em virtude das atribuições que lhe confere o art. 48, n.º 16, da Constituição, serão sujeitos à
ratificação do Congresso, mediante um projeto de lei formulado pelo Poder
Executivo, nos termos do art. 29 da Constituição’.
Nem outro foi o modo de ver do insigne João Barbalho ao justificar a
necessidade de aprovação pelo Congresso dos atos internacionais bilatePela comodidade que proporcionava, a doutrina granjeou adeptos dentro da diplomacia brasileira. Não seria
exato, porém, associá-lo de modo raso ao Ministério das Relações Exteriores: Levi Carneiro, consultor jurídico
do Ministério, ofereceu apoio limitado às concepções de Accioly; e Haroldo Valladão, ocupante do mesmo
cargo, notabilizou-se como adversário dessa doutrina, fiel ao pensamento constitucionalista de Clóvis e de
outros autores.
20
7 BSBDI (1948), pp. 5-11: Accioly.
19
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rais: ‘Mas os tratados são uma troca de concessões e estabelecem reciprocidade de obrigações; ora, não é da alçada do poder executivo empenhar
motu proprio a responsabilidade da nação, criar-lhe compromissos, obrigála, ainda que em permuta de vantagens, a ônus e encargos. Por isso ficou
reservada ao Congresso Nacional a ratificação dos ajustes, convenções e
tratados feitos pelo Presidente da República, o que redunda em corretivos e
garantia contra possíveis abusos, contra a má compreensão e comprometimento dos altos interesses nacionais’.
...........................................................................................................................................................................
Finalmente, do mesmo sentir foi a jurisprudência nacional, manifestando-se a propósito de extradições concedidas com base em promessa de
reciprocidade, em simples acordo mediante notas reversais.
...........................................................................................................................................................................
Expressava, pois, Clóvis Bevilaqua o direito positivo brasileiro ao escrever: ‘Ainda que a ratificação seja a solenidade que torna o tratado obrigatório, pode ser dispensada por acordo das altas partes contratantes. Exemplo
disso nos dá a convenção postal concluída, entre o Brasil e a Grã-Bretanha,
no Rio de Janeiro, a 16 de agosto de 1875. Nenhuma convenção internacional, porém, poderá, hoje, no Brasil, ser executada sem a aprovação do
Congresso. Todos os ajustes internacionais, em face da Constituição brasileira, como já ficou exposto, são celebrados pelo poder executivo ad referendum do Congresso’ (op. cit., II, p. 21).
Teriam os artigos da Constituição de 1934 e da atual, de 1946, já referidos,
alterado aquela orientação do direito pátrio pelo fato de nos textos referentes ao Presidente da República falarem apenas em ‘convenções internacionais’ (1934, art. 56, 6.º) ou ‘tratados e convenções internacionais’ (1946,
art. 87, VII) na forma empregada nos dois diplomas básicos quanto ao Poder Legislativo (1934, art. 40, a, e 1946, art. 66, I)?
O elemento histórico desautoriza uma resposta afirmativa.
...........................................................................................................................................................................
Doutra parte, a expressão ‘tratados e convenções’ vinha usada desde
1891, no sentido amplo, de quaisquer atos jurídicos bilaterais de caráter internacional.
Não fala, apenas, em tratados, mas em tratados e convenções, com largueza de expressão.
Não se referindo mais os novos textos, qual em 1891, também às negociações internacionais e ajustes nas atribuições do Presidente, ou esses atos
entram na chave ampla ‘tratados e convenções’ ou o Poder Executivo não
teria competência para assiná-los.
Já escrevera Lafayette: ‘Aos tratados dá-se indiferentemente a denomi-
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nação de convenções, acordos, pactos e ajustes internacionais’ (Princípios
de Direito Internacional, II, 1902, p. 268). Não divergira Clóvis Bevilaqua
(op. cit., § 163 e nota, desde a 1.ª edição, 1910) nem Hildebrando Accioly
(Tratado de Direito Internacional Público, 1934, n.º 1.251).
Há de ser, assim, mantida a interpretação clássica que subordina à aprovação do Congresso Nacional todo e qualquer tratado ou convenção, ainda
que com a simples denominação de acordo, ajuste, convênio, etc.
Entretanto ultimamente, em trabalho especial, já mencionado, o eminente internacionalista pátrio, Hildebrando Accioly, sustentou a possibilidade de
ser o Brasil parte em atos internacionais que não dependem de aprovação
do Congresso Nacional.
Eis os trechos fundamentais de sua argumentação: ‘Realmente, o Brasil
poderá ser parte em atos internacionais que não dependem de aprovação do
Congresso Nacional. São eles, essencialmente, os que não exigem ratificação. Dizer que há tratados que não exigem ratificação poderá parecer contraditório com o preceito de direito internacional segundo o qual a ratificação constitui um dos requisitos para a validade de tais atos, até na ausência
de cláusula expressa que a estipule. Trata-se, porém, ainda aqui, de um
princípio de ordem geral, que admite exceções, conforme abaixo veremos…
Isto posto, indiquemos agora quais as exceções admitidas ao princípio da
obrigatoriedade da ratificação. Elas se fundam principalmente na natureza
do ato internacional e, às vezes, nas circunstâncias que o cercam ou em que
é firmado. Alguns autores mencionam também a forma do ato, como elemento suscetível de tornar dispensável a ratificação; mas, a nosso juízo, a
forma nada significa, no caso; o que, na verdade, importa é a matéria do
pacto. Acontece, porém, que esta geralmente influi naquela de modo que
freqüentemente se dá forma mais simples aos atos que não devem ser ratificados. O princípio geral que deve predominar no assunto é o da competência privativa dos órgãos constitucionais. Se a matéria sobre que versa o
tratado é da competência exclusiva do Poder Legislativo, está claro que o
aludido ato não se pode tornar válido sem a aprovação legislativa; e, se
depende de tal aprovação, deve ser submetido à ratificação. A título de
exemplos, podemos citar, no caso do Brasil, os tratados que, por qualquer
forma, estabelecem novos ônus para o Tesouro Nacional; os que dispõem
sobre a dívida pública federal; os que implicam cessão ou troca de território
nacional ou resolvem sobre os limites deste; os que concedem favores aduaneiros; os de aliança militar; os que permitem o trânsito ou a permanência
de forças estrangeiras no território nacional; os de comércio e navegação;
etc. Nada impede, contudo, que o próprio Congresso tenha disposto previa-
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mente sobre o assunto do tratado e este não seja mais do que a aplicação
exata do que já se acha regulado por lei, parecendo assim desnecessário
que semelhante tratado seja ainda submetido à aprovação legislativa. Às
vezes, também, o Congresso autoriza expressamente o Poder Executivo a
dispor convencionalmente sobre determinado assunto. Se este, depois, faz
objeto de um tratado, nas condições indicadas, é bem de ver que se pode
considerar dispensável a aprovação subseqüente, pelo Congresso. O último
caso sucedeu, com alguma freqüência, nos Estados Unidos. Foi o que se
deu, por exemplo, com os tratados de comércio concluídos durante o período governamental do Presidente Franklin Roosevelt, em virtude de ato do
Congresso aprovado a 12 de junho de 1934.
Assim também, naquele país as Convenções Postais são concluídas pelo
Presidente e o Postmaster General, sem necessidade de ‘parecer e consentimento do Senado’, porque antiga lei do Congresso, modificada em junho
de 1934, dispôs nesse sentido. Por outro lado, é princípio assento na União
norte-americana que os tratados meramente declaratórios da lei internacional (law of nations), ou direito das gentes, não exigem sanção legislativa,
porque a dita lei, conforme tem decidido a Suprema Corte, é reconhecida
como parte da lei do país. Como quer que seja, apesar da disposição expressa da Constituição americana a que atrás aludimos, segundo a qual foi concedido ao Presidente ‘o poder de, com o parecer e consentimento do Senado, fazer tratados, mediante a aprovação de dois terços dos senadores presentes’, é praxe antiga e muito seguida nos Estados Unidos a de concluírem
ajustes ou compromissos internacionais, sobre várias matérias, por meio dos
chamados ‘acordos executivos’ (executive agreements), para a validade
dos quais é dispensado o ‘parecer e consentimento do Senado’. Os acordos
executivos, segundo diz Miller, não possuem talvez definição exata e compreendem atos da mais variada natureza. Assim, por meio deles, têm sido
ajustados, não só assuntos de pouca importância, como, por exemplo, a execução de cartas rogatórias, mas também matéria de mais relevância, como
a navegação aérea, e até assuntos de natureza política. Sem falar, porém,
na praxe americana, pode dizer-se, de conformidade com a doutrina mais
corrente que a ratificação não é geralmente exigida para os seguintes atos
internacionais: a) os acordos sobre assuntos que sejam da competência privativa do poder Executivo; b) os concluídos por agentes ou funcionários que
tenham competência para isso, sobre questões de interesse local ou de importância restrita; c) os que consignam simplesmente a interpretação de
cláusulas de um tratado já vigente; d) os que decorrem, lógica e necessariamente, de algum tratado vigente e são como que o seu complemento; e) os
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de modus vivendi, quando têm em vista apenas deixar as coisas no estado
em que se encontram ou estabelecer simples bases para negociações futuras. A esses casos, é freqüente que na prática se acrescentem outros,
como, por exemplo, os de ajuste para a prorrogação de tratado antes que
este expire, e as chamadas declarações de extradição, isto é, as promessas
de reciprocidade, em matéria de extradição, feitas por simples troca de notas.’ (Boletim, pp. 5 a 8).
A primeira consideração de Hildebrando Accioly, de que independem
de aprovação pelo Congresso os tratados que independem de ratificação —
importaria em pedir ao direito das gentes a solução de um problema de
exegese da Constituição de um determinado país, o que não me parece
orientação aceitável.
A maior ou menor amplitude de poderes do Governo de um país para
negociar e assinar atos internacionais há de depender, evidentemente, dos
textos da Constituição e leis desse mesmo país.
É assunto típico de direito interno, que escapa de todo ao direito internacional.
A consulta, no assunto, ao direito constitucional é o que aconselha a
doutrina corrente no direito internacional, salvo, é claro, o caso anormal de
um Governo revolucionário, ou melhor, extraconstitucional.
...........................................................................................................................................................................
Sai, portanto, o modo de ver de Accioly também da orientação brasileira
no campo do próprio direito internacional.
Proclama ele, a seguir, o princípio geral da competência privativa dos
órgãos constitucionais, fazendo depender da aprovação legislativa os tratados que versam sobre matéria exclusiva do Poder Legislativo.
É, manifestamente, fugir do jus constitutum para penetrar no campo do
jus constituendum.
É criar, nos artigos constitucionais, contra seu texto, abandonando seu
histórico, desacompanhando tradição firme, na legislação (Lei 23, de 1890),
na doutrina (João Barbalho, A. Milton, Clóvis Bevilaqua), na jurisprudência
do Supremo Tribunal Federal, distinção que, em absoluto, não ocorreu quer
aos seus autores, quer aos seus intérpretes.
A razão do preceito de nossas constituições republicanas, exigindo a
aprovação pelo Congresso dos tratados e convenções, foi dada em trecho
que já transcrevemos de Barbalho; visou a estabelecer um controle amplo
do Congresso sobre o Presidente da República nas relações internacionais,
dadas as graves conseqüências que poderão advir para o país de compromissos assumidos na ordem internacional.
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Não olharam os constituintes republicanos brasileiros a matéria ou a importância dos ajustes internacionais.
Quiseram subordinar o Executivo ao Legislativo em matéria de política
exterior, não permitindo assuma o Brasil quaisquer responsabilidades, na
ordem internacional, sem o consentimento do Congresso.
Aliás, o critério proposto por Hildebrando Accioly, de distinguir entre os
tratados que versassem matéria exclusiva do Poder Legislativo e matéria
‘privativa’ do Poder Executivo, levaria a sérias dificuldades em assunto que
deve ser preciso, dada sua altíssima relevância: validade de atos internacionais firmados pelo Brasil.
É ‘exclusiva’ do Poder Legislativo, além das atribuições básicas referentes à administração federal propriamente dita, especificadas no artigo
65, I a VIII (orçamento, tributos, dívidas públicas, cargos públicos e vencimentos, operações de crédito e emissões, fixação de forças, transferência
de sede do Governo Federal, limites do território nacional), toda a legislação
concernente a bens do domínio federal e a ‘todas as matérias da competência da União’, art. 65, IX, art. 5.º, I a XV, letra a a r; etc.
É todo o âmbito do Governo Federal.
...........................................................................................................................................................................
Será possível considerar a matéria de um acordo daquela natureza, ‘privativa’ do Poder Executivo?
Para isto seria preciso fixar um limite à atividade legislativa no assunto,
estabelecendo-se que a partir de um certo marco, a atribuição de estabelecer normas sobre a dívida pública federal cessaria para o Poder Legislativo
e começaria, privativamente, para o Poder Executivo.
Tal distinção, separação de atribuições com esse caráter, inexiste no
direito constitucional brasileiro.
Se se quisesse, porém, ter em vista, em cada lei, a parte deixada à execução e à regulamentação do Poder Executivo e, pois, parte sem fronteiras
‘privativas’ a depender da própria lei — nesse mesmo caso seria perigoso
admitir fizesse o Presidente acordos, ajustes, tratados ou convenções com
Estados estrangeiros no exercício de um poder, o regulamentar, diretamente
subordinado ao Legislativo, que, a cada momento, poderia alterar a lei passível de regulamento.
A estabilidade, necessária aos acordos internacionais, apresentar-se-ia
de forma bem precária.
E o Poder Executivo poderia criar, na espécie, um caso internacional, de
inexecução de um compromisso que assumira para execução imediata.
E tudo sem ponderar a repercussão inevitável de tais acordos no campo
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orçamentário, de competência legislativa anual.
A doutrina exposta por Hildebrando Accioly está ligada, qual ele próprio
o confessa, ao direito doutros povos, em especial, ao dos Estados Unidos.
....................................................................................................................................................................”21
Accioly replicaria, em número ulterior do Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional:
“.................................................................................................................................................................
Os fatos indicam que nunca se entendeu, entre nós, que a aprovação do
Congresso Nacional era necessária ou, melhor, indispensável ‘para quaisquer atos bilaterais internacionais’.
Ainda no regime da Constituição de 1891 — que era, nesse ponto, talvez
mais exigente do que as posteriores, pois não se limitava a mencionar tratados e convenções, falando também em ajustes —, numerosos são os acordos bilaterais concluídos pelo Governo brasileiro com Governos estrangeiros e que vigoraram sem o preenchimento daquela condição. Percorra-se,
por exemplo, o Código das Relações Exteriores, publicado em 1900, e lá se
encontrarão vários exemplos de tais acordos.
...........................................................................................................................................................................
De datas posteriores a 1900, mas ainda sob a vigência da Constituição
de 1891, poderíamos mencionar vários outros exemplos, inclusive alguns
acordos para a demarcação de fronteiras e outros sobre a troca de correspondência diplomática em malas especiais.
A opinião de João Barbalho, embora das mais respeitáveis, não impediu
a prática acima referida, sem que, aliás, se confirmassem os receios do
eminente comentador de nossa primeira Constituição republicana. Por outro lado, custa-nos crer que o nosso Poder Executivo, ou melhor, o Presidente da República, não tenha noção dos ‘altos interesses nacionais’ e fosse comprometê-los em matéria atinente à sua competência privativa, ao
tratar, por intermédio de seus agentes, com países estrangeiros.
A declaração de que os constituintes brasileiros ‘quiseram subordinar o
Executivo ao Legislativo, em matéria externa’, carece de provas. E não se
justificaria.
Em toda parte, até nos países de regime parlamentar, a política externa é
ação confiada precipuamente ao Chefe da Nação ou do Governo e a seu órgão
especial para esse fim, que é o Ministro das Relações Exteriores ou dos Negócios Estrangeiros. Por isso, costuma dizer-se que o Chefe do Estado é quem
representa este perante os países estrangeiros e que o dito Ministro é o seu
21
11-12 BSBDI (1950), pp. 95-108: Valladão.
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mandatário direto para a direção dos serviços relativos às relações exteriores.
Onde funciona o sistema parlamentar, poderá alegar-se que a orientação
da política externa depende da maioria do parlamento; mas, ainda aí, quem
a executa é, necessariamente, o órgão ordinário dos negócios estrangeiros,
ou seja, o ministro da pasta que destes se incumbe.
Como quer que seja, no sistema presidencial, a situação é outra: a responsabilidade pela orientação e execução da política externa cabe simplesmente ao Poder Executivo.
Em nossa Constituição de 1946 (art. 87, VI) está dito claramente que
‘compete privativamente ao Presidente da República’: ‘manter relações com
Estados estrangeiros’.
A circunstância de ser a nomeação dos chefes de missão diplomática
sujeita à aprovação do Senado não significa, absolutamente, que este deva
dirigir a política exterior do país. Ao Senado também cabe, por exemplo, a
aprovação da nomeação dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, sem
que isto possa importar na menor interferência de nossa Câmara alta na
ação do mais alto órgão judiciário da República.
O argumento de que aos autores da Constituição de 1891 e aos intérpretes daquele documento nunca ocorreu o critério da competência privativa
dos órgãos constitucionais na celebração de acordos internacionais não tem
a importância pretendida. Ainda que se comprove sua exatidão, isto não
quererá dizer que tal critério seja inaceitável, nem o fato alegado impediu
fosse o dito critério seguido várias vezes.
Não nos parece mais procedente a alegação da dificuldade em distinguir
a competência privativa do Poder Executivo da competência exclusiva do
Poder Legislativo.
Realmente, a Constituição Federal estabelece, primeiramente, o princípio de que os três Poderes pelos quais se dividem as atividades do Estado
‘são independentes e harmônicos entre si’. Depois, indica o que compete
privativamente a cada um. Evidentemente, haverá pontos de contacto nessas competências; mas parece-nos possível distinguir sempre a que Poder
cada uma delas pertence.
...........................................................................................................................................................................
Relativamente à prática nacional, já mostramos que foi freqüente, no
sentido indicado, durante a vigência da Constituição de 1891. Depois, sob a
de 1934 (que durou, apenas, pouco mais de três anos) e a de 1946, podemos
referir mais, entre outros, os seguintes casos:
...........................................................................................................................................................................
Parece deva ser aqui acrescentado um caso correlato, talvez pouco co-
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nhecido, o qual não é propriamente o da ausência de aprovação legislativa e
conseqüente ratificação de tratado ou convenção, mas o de antecipação de
sua execução, determinada por motivo de força maior. Trata-se de um fato
que não ocorre somente no Brasil, mas também em outros países. É o que
sucede com certas convenções multilaterais, de caráter técnico ou administrativo, que estabelecem data fixa para sua entrada em vigor.
O melhor exemplo disso nos é dado pelas convenções da União Postal
Universal, que, em geral, determinam sua entrada em vigor numa data fixada à distância de cerca de um ano após o encerramento do Congresso que
as elabora, e dispõem que a partir dessa data os atos postais anteriores
ficam revogados.
Como essas convenções exigem tempo demorado para a sua tradução
em português e como sua tramitação também é lenta, no Congresso Nacional, o Departamento dos Correios e Telégrafos vê-se sempre forçado a dar
início à sua execução, entre nós ou nas relações com os demais países da
União Postal Universal, muito antes de sua aprovação e de sua ratificação.
A este propósito, baste-nos mencionar que à data em que estamos escrevendo (2-VII-1953), a convenção principal e demais atos do Congresso da
União Postal Universal realizado em Paris em 1952 já começaram a ser
executados universalmente e, no entanto, entre nós, ainda não puderam ser
submetidos ao Congresso Nacional, por se não haver ainda concluído a
respectiva tradução, feita pelo órgão administrativo competente.
...........................................................................................................................................................................
A tese da competência privativa é perfeitamente razoável. Se a matéria
de um acordo é das que cabem peculiarmente dentro das atribuições constitucionais do Poder Executivo, e dado que a este é que compete o exercício
das relações com outros Governos, não há por que se lhe deva negar a
autoridade para celebrar o dito acordo e pô-lo em vigor, sem intervenção do
Poder Legislativo.
...........................................................................................................................................................................
Seja como for, o que principalmente desejávamos era esclarecer que,
entre nós, o costume já de muitos anos — ainda que se pretenda estabelecido extra legem — é o de não se exigir a aprovação do Congresso Nacional
para certos atos internacionais, e mostrar que, nisto, acompanhamos a corrente moderna e a melhor doutrina.”22
B — O regime constitucional de 1988.
A Constituição brasileira vigente diz ser da competência exclusiva do
22
13-14 BSBDI (1951), pp. 20-33: Accioly.
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Congresso Nacional “resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou
atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao
patrimônio nacional”, sendo que ao Presidente incumbe “celebrar tratados,
convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional”23.
A Carta não inova substancialmente por mencionar encargos, etc: não
há compromisso internacional que não os imponha às partes, ainda que não
pecuniários. Ela preserva, ademais, a redundância terminológica, evitando
qualquer dúvida sobre o propósito abrangente do constituinte. Uma exegese
constitucional inspirada na experiência norte-americana — e em quanto ali
se promoveu a partir da compreensão restritiva do termo treaties —, se não
de todo inglória no Brasil republicano anterior, tornou-se agora (ou mais
exatamente desde o regime constitucional de 1967-1969) impensável. Concedendo-se, pois, que tenha Accioly abonado, a seu tempo, uma prática
estabelecida extra legem, é provável que tal prática, na amplitude com que
tenciona convalidar acordos internacionais desprovidos de toda forma de
consentimento parlamentar, não se possa hoje defender senão contra legem.
Muitas vezes se viu tratar a prática dos acordos executivos como uma imperiosa necessidade estatal, a ser escorada, a todo preço, pela doutrina. Os
argumentos metajurídicos que serviram de apoio a essa tese enfatizavam a
velocidade com que se passam as coisas na política internacional contemporânea, diziam da importância das decisões rápidas, enalteciam o dinamismo e a vocação simplificadora dos governos, deplorando, por contraste, e
finalmente, a lentidão e a obstrutiva complexidade dos trabalhos parlamentares. Não se sabe o que mais repudiar nesse repetido discurso, se o que
tem de frívolo, ou o que tem de falso. O suposto ritmo trepidante do labor
convencional, nas relações internacionais contemporâneas, seria fator idôneo à tentativa de inspirar o constituinte, nunca à pretensão de desafiá-lo.
Por outro lado, é inexata e arbitrária a assertiva de que os parlamentos, em
geral, quando vestidos de competência para resolver sobre tratados, tomem
nisso maior tempo regular que aquele despendido pelos governos — também em geral — para formar suas próprias decisões definitivas a respeito,
mesmo que não considerado o período de negociação, em que agentes destes — e não daqueles — já conviviam com a matéria em processo formativo.
Toda pesquisa por amostragem permitirá, neste país, e não apenas nele,
concluir que a demora eventual do Legislativo na aprovação de um tratado
é companheira inseparável da indiferença do próprio Executivo em relação
ao andamento do processo; e que o empenho real do governo pela celeridade,
23
Constituição de 1988, art. 49-I e art. 84-VIII.
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ou a importância da matéria, tendem a conduzir o parlamento a prodígios de
expediência24.
Juristas da consistência de Hildebrando Accioly e de João Hermes Pereira de Araújo não escoraram, naturalmente, seu pensamento em considerações do gênero acima referido. Nem se pode dizer que tenham tomado
por arma, na defesa da prática dos acordos executivos, o entendimento
restritivo da fórmula “tratados e convenções”, num exercício hermenêutico
à americana. O grande argumento de que se valeram, na realidade, foi o do
costume constitucional, que se teria desenvolvido, entre nós, temperando a
fria letra da lei maior.
Parece, entretanto, que a gênese de normas constitucionais costumeiras,
numa ordem jurídica encabeçada por constituição escrita — e não exatamente sumária ou concisa —, pressupõe o silêncio, ou, no mínimo, a ambigüidade do diploma fundamental. Assim, a carta se omite de abordar o
desfazimento, por denúncia, de compromissos internacionais, e de partilhar,
a propósito, a competência dos poderes políticos. Permite, dessarte, que um
costume constitucional preencha — com muita nitidez, desde 1926 — o
espaço normativo vazio. Tal não é o caso no que tange à determinação do
poder convencional, de cujo exercício a carta, expressa e quase que insistentemente, não quer ver excluído o poder Legislativo. Não se pode compreender, portanto, e sob risco de fazer ruir toda a lógica jurídica, a formação idônea de um costume constitucional contra a letra da Constituição.
A própria realidade do elemento psicológico de qualquer costume é, no
caso, muito discutível. Não há opinio juris onde, como no Itamaraty, a sombra da dúvida, que se projetava, em seu tempo, sobre o espírito de Raul
Fernandes, marca ainda incômoda presença. Está claro que os acordos executivos, até hoje celebrados sob o pálio doutrinário de Accioly, expõem-se à
luz plena do conhecimento: publica-os o Diário Oficial da União, e lêem-nos
os membros do Congresso. Mas o silêncio usual não perfaz a opinio juris,
além de se ver quebrado vez por outra.
Na edição de 25 de maio de 1972, à página 3, o jornal O Estado de
S.Paulo estampou esta notícia:
“O voto de aplauso ao Chanceler Gibson Barbosa, sugerido pelo DepuO chamado Tratado de Itaipu foi encaminhado ao Congresso por mensagem presidencial datada de 17 de maio
de 1973. No dia 30 do mesmo mês, promulgava-se o Decreto Legislativo 23/73, aprovando-o. No Senado —
cujo pronunciamento sucede sempre ao da Câmara — durou dois dias a tramitação da matéria.
O Acordo nuclear Brasil-R. F. da Alemanha também ilustra a assertiva do texto. A mensagem presidencial que
o mandou ao Congresso é de 21 de agosto de 1975, e o inteiro processo se concluíra, com a promulgação do
Decreto Legislativo 83/75, aprobatório do acordo, em 20 de outubro seguinte. Neste caso, foi de vinte dias a
permanência da matéria no Senado.
24
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tado Marcelo Linhares à Comissão de Relações Exteriores da Câmara,
pelo êxito brasileiro na assinatura do acordo de pesca com Trinidad-Tobago,
foi sustado pela unanimidade dos membros daquele órgão técnico, sob a
alegação ‘de desconhecimento oficial do texto aprovado’.
Lembraram os deputados Flávio Marcílio e Henrique Turner o texto constitucional, que dá competência exclusiva ao Congresso Nacional para resolver definitivamente sobre os tratados, convenções e atos internacionais celebrados pelo Presidente da República, não importando que título tenham
tais documentos.
Revelou Flávio Marcílio o interesse da Marinha em que os acordos de
pesca fossem ratificados pelo Congresso Nacional, em contraposição à opinião dominante do Itamaraty, pelo não-envio deles ao Legislativo sob o argumento de que sua aprovação seria muito demorada.
Henrique Turner acentuou que, no caso do acordo de Roboré, o governo
alegara que se tratava ‘apenas de notas reversais’, mas acabou remetendo
seu texto ao Congresso, para que se soubesse se era realmente um tratado
ou realmente ‘notas reversais’.
O deputado paulista admitiu a hipótese de o Itamaraty não ter ainda
encaminhado o acordo ao Congresso, talvez por não lhe interessar a divulgação antes de serem concluídos entendimentos idênticos com outros países, como ocorreu recentemente com os Estados Unidos.
De qualquer maneira, mesmo com essa tentativa de explicação a Comissão decidiu, por unanimidade, sustar a votação do voto de aplauso e
congratulação, proposto pelo Deputado Marcelo Linhares, até que o Ministério das Relações Exteriores forneça à Câmara os necessários esclarecimentos sobre a matéria.”25
C — Constituição e acordos executivos: juízo de compatibilidade.
Sobre a premissa de que um costume constitucional se pode desenvolver
em afronta à literalidade da lei maior, os patrocinadores contemporâneos da
prática do acordo executivo, no Brasil, prosseguem fiéis ao rol permissivo
lavrado sob a vigência da carta de 1946. Na lógica, na observação de outros
modelos nacionais, na própria experiência local — não na Constituição —,
pretendem encontrar base para sua lista de tratados consumáveis sem consulta ao Congresso. Não é de estranhar, assim, que a lista seja encabeçada
justamente por seus dois tópicos indefensáveis — visto que, quanto a eles,
25
A notícia é confirmada pela Ata da 6.ª reunião ordinária da Comissão de Relações Exteriores da Câmara dos
Deputados, realizada em 24 de maio de 1972.
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nenhuma acomodação aos preceitos da lei fundamental se pode conceber.
Trata-se dos acordos “sobre assuntos que sejam da competência privativa
do poder Executivo”, e daqueles “concluídos por agentes que tenham competência para isso, sobre questões de interesse local ou de importância restrita”, que compõem as alíneas a e b do rol de Accioly26.
Tão nebulosa é a segunda categoria — sobre a qual não se produziram
fundamentos teóricos, senão exemplos avulsos — que melhor parece não
discuti-la em abstrato, sobretudo à vista da probabilidade de que não constitua mais que extensão periférica da primeira. Esta, por seu turno, vem a ser
uma versão da terceira categoria norte-americana de executive agreements,
concebida em termos menos precisos que os do modelo. A adaptação, de
todo modo, resulta impossível: no Brasil, os poderes constitucionais que revestem o Executivo são por este amplamente exercitáveis à luz singular da
ordem jurídica nacional, mesmo no que tange ao relacionamento diplomático ordinário. Quando se cuide, porém, de legislar internacionalmente, de
envolver no contexto outra soberania, assumindo perante esta compromissos regidos pelo Direito das Gentes, e apoiados na regra pacta sunt servanda,
não há como agir à revelia da norma específica, que exige a combinação da
vontade dos dois poderes políticos, independentemente da importância do
tratado ou de qualquer outro elemento quantitativo.
Não é ocioso lembrar quanto se encontram já ampliados os poderes reais do Executivo, neste domínio, pela interposição dos entes parestatais dotados de personalidade jurídica de direito privado — e hábeis, assim, para
constatar com seus congêneres no exterior, e mesmo com Estados estrangeiros, sob a autoridade política do governo, e sem controle parlamentar.
Por certo que a alegada competência privativa do governo não pretende
confundir-se com o poder regulamentar, e buscar legitimidade nas leis votadas pelo Congresso. Se assim fosse, tampouco haveria lugar para acordos
executivos no setor: lembrou Valladão que seria insensato assumir compromissos externos em área normativa subordinada, por excelência, ao próprio
Congresso, que a todo tempo “poderia alterar a lei passível de regulamento”. Idêntico raciocínio proscreve a conclusão de acordos executivos naquele domínio em que a lei formal tenha autorizado o governo à ação administrativa discricionária — concessão de licenças de pesca ou pesquisa
mineralógica, entre outros temas comuns —, porque a mutabilidade da lei
seria incompatível com o vínculo assumido ante soberania estrangeira. O
26
7 BSBDI (1948), p. 8. V. também Araújo, pp. 160-173.
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quadro é, na essência, diverso daquele em que o Congresso norte-americano, por lei, expressamente autoriza o governo a pactuar com nações estrangeiras sobre determinada matéria. Neste caso, a estabilidade dos tratados
resultará garantida pela própria lei, conscientemente elaborada para servir
de base ao comprometimento exterior.
Mais grave parece o fenômeno da complacência frente aos acordos
executivos, em nações cuja ordem constitucional não os abona em princípio,
quando se verifica que, a propósito, o padrão norte-americano, mal compreendido alhures, conduziu ou propende a conduzir a conclusões e a práticas
alarmantes. Descrevendo o entendimento oficial dessa questão na Argentina, Juan Carlos Puig dá como pacífico que o que pode o governo, ali, resolver por decreto, é matéria idônea para fazer objeto de acordo executivo.
No Brasil, como noutras nações de regime republicano presidencialista,
o poder Executivo repousa nas mãos do chefe de Estado, a quem o ministério serve como um corpo de auxiliares, na expressiva linguagem da lei fundamental27. Os poderes constitucionais privativos do governo são aqueles
que a carta vigente atribui no artigo 84 ao Presidente da República, como
exercer a direção superior da administração federal, iniciar o processo
legislativo, ou vetar projetos de lei. É importante observar que a competência para celebrar “tratados, convenções e atos internacionais” se inscreve
nessa mesma lista, só que acrescida do vital complemento “… sujeitos a
referendo do Congresso Nacional”. Não há, dessarte, como fugir à norma
específica, a pretexto de que o tema do ato internacional compromissivo
pode inscrever-se noutro inciso da relação. Assim fosse, e nos defrontaríamos com uma perspectiva convencional gigantesca, além de tangente de
pontos os mais sensíveis do poder político. O Presidente da República, por
sua singular autoridade constitucional, nomeia e destitui livremente os ministros de Estado, bem como exerce o comando supremo das forças armadas28. Ninguém, contudo, o estimará por isso autorizado a celebrar acordos
executivos, por hipótese, com o Equador e com a Santa Sé, partilhando
temporariamente aquele comando supremo, e condicionando a escolha e a
dispensa de ministros ao parecer da Cúria Romana.
Apesar de tudo, o acordo executivo — se assim chamamos todo pacto
internacional carente da aprovação individualizada do Congresso — é uma
prática convalidável, desde que, abandonada a idéia tortuosa dos assuntos
27
28
Constituição de 1988, art. 76.
Constituição de 1988, art. 84-XIII.
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da competência privativa do governo, busque-se encontrar na lei fundamental a sua sustentação jurídica.
Três dentre as cinco categorias arroladas por Accioly são compatíveis
com preceito constitucional: os acordos “que consignam simplesmente a
interpretação de cláusulas de um tratado já vigente”, os “que decorrem,
lógica e necessariamente, de algum tratado vigente e são como que o seu
complemento”, e os de modus vivendi, “quando têm em vista apenas deixar
as coisas no estado em que se encontram, ou estabelecer simples bases
para negociações futuras”29. Os primeiros, bem assim estes últimos, inscrevem-se no domínio da diplomacia ordinária, que se pode apoiar em norma
constitucional não menos específica que aquela referente à celebração de
tratados. Os intermediários se devem reputar, sem qualquer acrobacia
hermenêutica, cobertos por prévio assentimento do Congresso Nacional.
Isto demanda, porém, explicações maiores.
1.º) O acordo executivo como subproduto de tratado vigente.
Neste caso a aprovação congressional, reclamada pela carta, sofre no
tempo um deslocamento antecipativo, sempre que, ao aprovar certo tratado,
com todas as normas que nele se exprimem, abona o Congresso desde logo
os acordos de especificação, de detalhamento, de suplementação, previstos
no texto e deixados a cargo dos governos pactuantes.
Dir-se-á que o acordo executivo, subproduto evidente de acordo anterior
aprovado pelo Congresso, escapa assim ao reclamo constitucional de uma
análise do seu texto acabado, implícito na fórmula
ad referendum. Ao contrário, porém, de toda exigência legal de condição
prévia — que em princípio não se pode suprir com a respectiva satisfação a
posteriori —, a exigência da referenda pode perfeitamente dar-se por suprida quando ocorre a antecipação do consentimento. Desnecessário lembrar
que, neste caso, a eventual exorbitância no uso do consentimento antecipado encontra remédio corretivo nos mais variados ramos do direito, e em
todas as ordens jurídicas.
Nos exemplos seguintes observa-se, primeiro, a previsão convencional
de acordos executivos, e em seguida a conformação vinculada destes últimos.
29
7 BSBDI (1948), p. 8.
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a) No acordo Brasil-Marrocos sobre transportes aéreos regulares
(Brasília, 1975), aprovado pelo Decreto Legislativo 86/75:
“Art. VIII — 1. Cada Parte Contratante poderá promover consultas
com as autoridades aeronáuticas da outra Parte para interpretação, aplicação ou modificação do Anexo ao presente Acordo ou se a outra Parte
Contratante tiver usado da faculdade prevista no Artigo III.
2. Tais consultas deverão ser iniciadas dentro do prazo de 60 (sessenta)
dias a contar da data da notificação do pedido respectivo.
3. Quando as referidas autoridades aeronáuticas das Partes Contratantes concordarem em modificar o Anexo ao presente Acordo, tais modificações entrarão em vigor depois de confirmados por troca de notas, por via
diplomática.”
No Acordo básico de cooperação técnica Brasil-Itália (Brasília, 1972),
aprovado pelo Decreto Legislativo 31/73:
“Artigo I
4. (. . . . .) Os programas de cooperação serão executados em conformidade com os entendimentos técnicos que forem estabelecidos entre as autoridades qualificadas para tanto. Esses entendimentos passarão a ter força
executiva na data em que forem confirmados por troca de notas, as quais
passarão a constituir Ajustes Complementares ao presente Acordo.”
No Acordo Brasil-Colômbia sobre usos pacíficos da energia nuclear (Bogotá, 1981), submetido ao Congresso pela Mensagem 131/81 do Presidente
da República:
“Art. 4. A fim de dar cumprimento à cooperação prevista neste Instrumento, os órgãos designados de conformidade com os termos do Artigo I,
parágrafo 2, celebrarão Acordos Complementares de Execução, nos quais
serão estabelecidas as condições e modalidades específicas de cooperação,
incluindo a realização de reuniões técnicas mistas para estudo e avaliação
de programas.”
b) No Ajuste complementar ao Acordo básico de cooperação técnica
Brasil-R. F. da Alemanha, concluído por troca de notas, em 5 de maio de
1981:
“Senhor Embaixador,
Tenho a honra de acusar recebimento da nota (. . . . . .) datada de hoje,
cujo teor em português é o seguinte:
‘Senhor Ministro,
Com referência à nota (. . . . .) de 17 de abril de 1979, bem como em
247
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execução do Acordo Básico de Cooperação Técnica, de 30 de novembro
de 1963, concluído entre os nossos dois Governos, tenho a honra de propor
a Vossa Excelência, em nome do Governo da República Federal da Alemanha, o seguinte Ajuste sobre o desenvolvimento de processo bioquímico
contra a ferrugem no cafeeiro.
.............................................................................................’ (H.J.S.)
..........................................................................................” (R.S.G.)
No Ajuste complementar ao Acordo de cooperação científica e
tecnológica Argentina-Brasil, lavrado em instrumento único e vigente à data
da assinatura (Brasília, 15 de agosto de 1980):
“O Governo da República Federativa do Brasil
e
O Governo da República Argentina
Animados do desejo de desenvolver a cooperação científica e tecnológica,
com base no Artigo II do Acordo de Cooperação Científica e Tecnológica,
firmado em Buenos Aires a 17 de maio de 1980, e
Reconhecendo a importância da cooperação no campo das comunicações para promover o desenvolvimento econômico e industrial,
Acordam o seguinte:
............................................................................” (R.S.G.) (O.C.)
A constitucionalidade do acordo executivo que, em razão do disposto em
tratado antes aprovado pelo Congresso, aparece como subproduto daquele,
não pode ser colocada em dúvida. Esta tese é, no mínimo, compatível com
quanto preceitua o artigo 84 da Carta de 1988. Dessarte, serve o costume
para convalidá-la.
O Congresso, ademais, tem perfeita ciência do assentimento prévio que
confere a esses acordos antevistos na literalidade de um pacto submetido a
seu exame. E se, porventura, não deseja no caso concreto abdicar do controle individualizado de todos os subprodutos ali enunciados, procede como
quando aprovou o Acordo básico de cooperação Brasil-Líbia:
“Decreto Legislativo n.º 23, de 1981.
Aprovo o texto do Acordo Básico de Cooperação entre a República
Federativa do Brasil e a Jamairia Árabe Popular Socialista da Líbia,
celebrado em Brasília, a 30 de junho de 1978.
Art. 1.º — Fica aprovado o texto do Acordo Básico de Cooperação
entre a República Federativa do Brasil e a Jamairia Árabe Popular Socialista da Líbia, celebrado em Brasília, a 30 de junho de 1978.
Art. 2.º — Todas as emendas ou alterações introduzidas no texto referido no artigo anterior só se tornarão eficazes e obrigatórias para o País após
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a respectiva aprovação pelo Congresso Nacional.
Art. 3.º — Este decreto legislativo entrará em vigor na data de sua publicação.
Senado Federal, em 09 de junho de 1981.
Senador Jarbas Passarinho
Presidente.”
2.º) O acordo executivo como expressão de diplomacia ordinária.
Precedendo o inciso que se refere à celebração de “tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional”, o
artigo 84 da Constituição encerra um inciso apartado que diz ser da competência privativa do Presidente da República “manter relações com os Estados estrangeiros”. Neste dispositivo tem sede a titularidade, pelo governo,
de toda a dinâmica das relações internacionais: incumbe-lhe estabelecer e
romper, a seu critério, relações diplomáticas, decidir sobre o intercâmbio
consular, sobre a política de maior aproximação ou reserva a ser desenvolvida ante determinado bloco, sobre a atuação de nossos representantes no
seio das organizações internacionais, sobre a formulação, a aceitação e a
recusa de convites para entendimentos bilaterais ou multilaterais tendentes
à preparação de tratados. Enquanto não se cuide de incorporar ao direito
interno um texto produzido mediante acordo com potências estrangeiras, a
auto-suficiência do poder Executivo é praticamente absoluta30.
Também no referido inciso — cuja autonomia em relação ao referente a
tratados merece destaque — parece repousar a autoridade do governo para
a conclusão de compromissos internacionais terminantemente circunscritos
na rotina diplomática, no relacionamento ordinário com as nações estrangeiras. Não seria despropositado, mas quiçá por demais rigoroso, sustentar que
a opção pelo procedimento convencional desloca o governo de sob o pálio
desse inciso, lançando-o no domínio da regra seguinte e obrigando-o à consulta parlamentar. Dir-se-ia então que, livre para decidir unilateralmente
sobre qual a melhor interpretação de certo dispositivo ambíguo de um trataTemperam-na, não obstante, os fatores seguintes:
a) A declaração de guerra e a celebração da paz, promovidas pelo Presidente da República, têm sua validade
condicionada ao endosso ulterior do Congresso, quando este não haja manifestado antecipadamente sua
aquiescência.
b) Na escolha dos chefes de missão diplomática de caráter permanente, depende o Presidente da aprovação prévia
do Senado Federal, por voto secreto.
c) Como todo ministro de Estado, encontra-se o chanceler obrigado a comparecer perante a Câmara dos
Deputados, o Senado, ou qualquer de suas comissões, desde que convocado por uma ou outra casa para prestar,
pesoalmente, informações acerca de assunto determinado. A convocação dirá respeito, presumivelmente, a tema
afeto às relações exteriores. Pode transparecer em tal ensejo a desaprovação do Congresso à política exterior do
governo. Nada, porém, mais que isso. Num sistema presidencialista, as convicções do Congresso não vinculam
o Executivo. Diversamente do que sucede nos regimes parlamentares, não depende entre nós o governo, ou cada
um de seus integrantes em particular, da confiança do Legislativo.
30
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do em vigor, ou sobre como mandar proceder em zona de fronteira enquanto não terminam as negociações demarcatórias da linha limítrofe em causa,
ou sobre a cumulatividade de nossa representação diplomática em duas
nações distantes, ou ainda sobre quantos escritórios consulares poderão ser
abertos no Brasil por tal país amigo, o governo decairia dessa discrição,
passando a depender do abono congressional, quando entendesse de regular qualquer daqueles temas mediante acordo com Estado estrangeiro. O
rigor não elide a razoabilidade dessa tese, que não é, contudo, a melhor.
Acordos como o modus vivendi e o pactum de contrahendo nada mais são,
em regra, que exercício diplomático preparatório de outro acordo, este sim
substantivo, e destinado à análise do Congresso. Acordos interpretativos, a
seu turno, não representam outra coisa que o desempenho do dever diplomático de entender adequadamente — para melhor aplicar — um tratado
concluído mediante endosso do parlamento.
Deve-se haver, entretanto, como pedra de toque na identificação dos
acordos executivos inerentes à diplomacia ordinária, e por isso legitimáveis
à luz do artigo 84 da lei fundamental, o escrutínio de dois caracteres indispensáveis: a reversibilidade e a preexistência de cobertura orçamentária.
Esses acordos devem ser, com efeito, desconstituíveis por vontade unilateral, expressa em comunicação à outra parte, sem delongas — ao contrário do que seria normal em caso de denúncia. De outro modo — ou seja, se
a retratação unilateral não fosse hábil a operar prontamente —, o acordo
escaparia às limitações que o conceito de rotina diplomática importa. Por
igual motivo, deve a execução desses acordos depender unicamente dos
recursos orçamentários alocados às relações exteriores, e nunca de outros.
São muitos os exemplos de acordos executivos celebrados pelo governo
brasileiro — na pessoa do ministro das Relações Exteriores ou de chefe de
missão diplomática, no mais das vezes —, e caracterizáveis como expressão da atividade diplomática ordinária, coberta por inciso autônomo do artigo 84 da Constituição em vigor. Alguns deles:
Acordo Brasil-Uruguai sobre turismo, concluído por troca de notas, em
Brasília, em 11 de setembro de 1980:
“Senhor Ministro,
Tenho a honra de dirigir-me a Vossa Excelência com relação ao intercâmbio turístico entre a República Federativa do Brasil e a República oriental do Uruguai, cujo volume experimentou um crescimento constante nos
últimos anos.
2.
Esta circunstância requer uma permanente adequação das normas
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aplicáveis para facilitar e promover o normal desenvolvimento do turismo
recíproco.
3. Contudo, as normas que regulam a referida atividade, ou que de alguma
maneira sobre ela incidem, referem-se atualmente a temas específicos e
conexos, como migrações, transportes, alfândega e outros, cuja harmonia
normativa é necessário lograr para estimular as correntes turísticas entre
nossos países.
4. Para tal fim, e com o objetivo de harmonizar no maior grau possível as
disposições que regulam o desenvolvimento do intercâmbio turístico brasileiro-uruguaio e de consubstanciar num instrumento jurídico a aspiração que
nos é comum, é necessário concertar a adoção de medidas adequadas para
lograr um acordo de caráter integral sobre facilitação do turismo.
5. Para tanto, o Governo brasileiro concorda com o de Vossa Excelência
em celebrar o referido acordo, o qual seria concluído como resultado do
seguinte procedimento prévio:
1. Criar uma Comissão ad hoc que terá a seu cargo os estudos prévios
correspondentes e a redação de um projeto de convênio para a facilitação
do turismo entre a República Federativa do Brasil e a República oriental do
Uruguai.
2. A Comissão será integrada por funcionários designados por cada uma
das Partes.
3. A Comissão deverá finalizar os estudos prévios e redigir o pertinente
projeto de acordo antes do dia 1.º de janeiro de 1981.
6. A presente Nota e a de Vossa Excelência de mesma data e idêntico teor,
constituem um acordo entre nossos Governos, o qual entrará em vigor a
partir do dia de hoje.
.........................................................................................” (R.S.G.)31
Acordo Argentina-Brasil sobre transportes marítimos, concluído por troca de notas, em Brasília, em 18 de junho de 1981:
“Senhor Encarregado de Negócios,
Tenho a honra de acusar recebimento da nota n.º 192, de 18 de junho de
1981, relativa às negociações de novo Convênio sobre Transporte Marítimo
entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República Argentina, cujo teor em português é o seguinte:
‘Senhor Ministro,
Tenho a honra de dirigir-me a Vossa Excelência, com referência ao
Acordo, por troca de notas, celebrado nesta cidade no dia 20 de agosto
31
Diário Oficial de 4.11.80, S. I, p. 21.986.
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último, mediante o qual nossos Governos criaram uma Comissão Especial
encarregada de preparar texto de um projeto de convênio sobre transporte
marítimo, que consolide e atualize as disposições que regulam o citado transporte.
Sobre o assunto, tendo em vista que a citada Comissão Especial deve
finalizar seu trabalho antes do dia 18 de junho de 1981, e que, não obstante
haver avançado significativamente na tarefa que lhe foi cometida, restam a
precisar certos aspectos do Convênio, tenho a honra de manifestar a concordância do Governo da República Argentina com o de Vossa Excelência,
em estender por 180 dias adicionais, a partir desta data, o prazo fixado para
a conclusão das tarefas da Comissão Especial.
A presente nota e a de resposta de Vossa Excelência, de mesma data e
igual teor, constituirão um acordo entre ambos os Governos, que entrará em
vigor no dia de hoje.
.............................................................................................’ (R.A.R.)
2. Em resposta, comunico a Vossa Senhoria que o Governo brasileiro concorda com a proposta de prorrogação de prazo contida na nota, a qual, com
a presente, constitui acordo entre os dois Governos, a entrar em vigor na
data de hoje.
..........................................................................................” (R.S.G.)32
Acordo Brasil-Malásia sobre estabelecimento de escritório comercial,
concluído por troca de notas, em Brasília, em 15 de outubro de 1981:
“Senhor Embaixador,
Tenho a honra de levar ao conhecimento de Vossa Excelência que o
Governo brasileiro concorda em que seja mantido na cidade de São Paulo
um escritório da Federação da Malásia para fins comerciais, nas seguintes
condições:
a) o escritório, designado como Escritório Comercial da Federação da
Malásia, constituirá uma seção dos serviços comerciais da Embaixada da
Malásia no Brasil;
b) o Escritório Comercial terá exclusiva função de fomentar o intercâmbio comercial entre o Brasil e a Federação da Malásia e promover os interesses comerciais desta última no Brasil, não podendo, entretanto, praticar
atos de comércio;
c) as instalações do Escritório Comercial, bem como sua correspondência, gozarão do privilégio de inviolabilidade;
d) os funcionários de nacionalidade malásia que vierem a servir no Es32
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critório Comercial em São Paulo serão considerados um acréscimo ao número total dos funcionários da Embaixada da Federação da Malásia no
Brasil;
.......................................................................................................
2. Fica assegurada pelo Governo da Federação da Malásia reciprocidade
de tratamento ao Governo brasileiro caso este venha a solicitar o estabelecimento de Escritório da mesma natureza na Federação da Malásia.
3. A presente nota e a respectiva resposta de Vossa Excelência, de igual
teor, constituirão um Acordo sobre a matéria entre os Governos do Brasil e
da Federação da Malásia, o qual entrará em vigor na data de recebimento
da nota de resposta.
........................................................................................” (R.S.G.)33
Acordo Argentina-Brasil sobre identificação de limites, concluído por
troca de notas, em Buenos Aires, em 16 de setembro de 1982:
“Senhor Ministro,
Tenho a honra de dirigir-me a Vossa Excelência para referir-me à conveniência de melhorar a identificação do limite de nossos países, no trecho
do rio Uruguai, que compreende os grupos de ilhas Chafariz (argentinas) e
Buricá ou Mburicá (brasileiras), tendo em conta que as citadas ilhas, por
sua situação geográfica, podem suscitar dúvidas nos habitantes da zona,
com respeito à jurisdição sobre as mesmas.
2. As ilhas citadas foram incorporadas definitivamente ao domínio territorial
de cada um dos dois países, de conformidade com o Tratado de 6 de outubro
de 1898, pelos ‘Artigos Declaratórios da Demarcação de Fronteiras entre a
República Argentina, e os Estados Unidos do Brasil’, assinados no Rio de
Janeiro, em 4 de outubro de 1910.
3. A respeito do assunto, é-me grato levar ao seu conhecimento que o
Governo brasileiro concorda com o de Vossa Excelência em atribuir à Comissão Mista de Inspeção dos Marcos da Fronteira Brasil-Argentina, constituída por troca de notas de 11 de maio e 17 de junho de 1970, as faculdades
para a construção dos marcos que considere convenientes nos grupos de
ilhas Chafariz (argentinas) e Buricá ou Mburicá (brasileiras).
4. A presente nota e a de Vossa Excelência, da mesma data e idêntico teor,
constituem um acordo entre nossos Governos, que entra em vigor nesta
data.
.....................................................................” (C.S.D.G.R.)34
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Ficou visto que não se enquadra na ação diplomática ordinária, não podendo, assim, celebrar-se executivamente, o acordo que envolva ônus apartado dos recursos do orçamento para as relações exteriores. A aprovação
do Congresso é neste caso indispensável.
O Protocolo preliminar Bolívia-Brasil sobre navegação fluvial do Amazonas, firmado em La Paz, em 29 de março de 1958, com que se pôs a
funcionar certa comissão mista para estudos e sugestões, teria sido celebrável
pela autoridade dos dois governos, não importassem despesas de algum
vulto na época. Como conseqüência disto, foi submetido ao Congresso, que
o aprovou pelo Decreto Legislativo 4/61.
O Acordo Brasil-FAO sobre estabelecimento de escritório da organização em Brasília (Roma, 1979) não difere, em natureza, daquele acordo Brasil-Malásia citado no item precedente, e consumado pelos dois governos.
Aqui, porém, a necessidade do abono do Congresso — que o aprovou pelo
Decreto Legislativo 122/80 — explica-se à leitura do artigo IV:
“O Governo, através do Ministério da Agricultura, prestará assistência
ao estabelecimento e efetivo funcionamento do Escritório do Representante
da FAO no Brasil, emprestando à FAO instalações, móveis, material de
escritório e demais acessórios, bem como um aparelho de telex e telefones,
e deverá também proporcionar pessoal de apoio técnico e administrativo e
serviços de limpeza e manutenção para as instalações acima mencionadas.
As despesas decorrentes do uso diário dos aparelhos de telex e telefones e
quaisquer outras que a FAO considerar necessárias ao bom funcionamento
do Escritório correrão inteiramente à conta da FAO. A contribuição governamental está especificada no Anexo ao presente Acordo”35.
Um raciocínio analógico talvez explique, a esta altura, a razão por que
tradicionalmente se apontam como independentes de aprovação parlamentar os acordos de trégua e assemelhados, que se concluem, dentro do estado de guerra, entre chefes militares — agentes do poder Executivo das
respectivas partes. Mais que o argumento pragmático, tocante às circunstâncias prementes em que se ajustam estes pactos, vale a consideração de
que presenciamos, nesse quadro, o exercício de uma diplomacia de guerra;
ou a manutenção de relações — no caso especialíssimas, por óbvio — com
Estados estrangeiros, dentro de um clima de guerra. A trégua, o cessar
fogo, o acordo para preservação de certas áreas, ou para troca de prisioneiros, e outras tratativas a cargo de comandos militares — quase todas
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previstas nas grandes convenções de Haia e de Genebra —, configuram à
evidência o resultado de uma peculiar diplomacia ordinária; e, tais como os
acordos desta resultantes em tempo de paz, ostentam as características do
não-comprometimento de recursos indisponíveis e da reversibilidade. Mal
há lugar para que se efetive esta última, tão imediata a execução ou tão
breve a duração de muitos dos acordos da cena de guerra.
Não se confundam esses acordos com a celebração da paz. Esta é de tal
modo valorizada pela Constituição brasileira que, para o simples ato de fazêla — e independentemente, assim, da confirmação de um tratado de paz —
, depende o Presidente da República de aprovação ou de referendo do Congresso Nacional36.
D — Procedimento parlamentar.
Quando o tratado tenha podido consumar-se executivamente, por troca
de notas ou pela assinatura do instrumento único, publica-o o Diário Oficial
no título correspondente ao Ministério das Relações Exteriores. Em caso
algum esses acordos pretendem produzir efeito sobre particulares, mas, por
imperativo do direito público brasileiro, a divulgação oficial se impõe para
que a própria ação de funcionários públicos da área, no sentido de dar cumprimento ao avençado, seja legítima. Este tema, contudo, será melhor explorado na abordagem da promulgação. Por ora importa informar sobre o procedimento que circunda, no Brasil, a apreciação do tratado pelo Congresso
Nacional.
Concluída a negociação de um tratado, é certo que o Presidente da República — que, como responsável pela dinâmica das relações exteriores,
poderia não tê-la jamais iniciado, ou dela não ter feito parte, se coletiva, ou
haver ainda, em qualquer caso, interrompido a participação negocial brasileira — está livre para dar curso, ou não, ao processo determinante do
consentimento. Ressalvada a situação própria das convenções internacionais do trabalho37, ou alguma inusual obrigação imposta pelo próprio tratado
Constituição de 1988, art. 84-VIII. Na vigência da carta de 1946 era necessária, em todos os casos, a
aprovação prévia do Congresso para a feitura da paz — assim entendida, juridicamente, a terminação do estado
de guerra. V., a respeito, o parecer de 26 de julho de 1951, de Levi Carneiro, consultor jurídico do Itamaraty
(Pareceres, IV, pp. 516-518).
37
Há também, quebrando a normalidade, este curioso dispositivo de direito interno que é o parágrafo único do
art. 2.º do Código Brasileiro de Comunicações (Lei 4.117, de 27 de agosto de 1962):
“O Poder Executivo enviará ao Congresso Nacional no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, a contar da
assinatura, os atos normativos sobre telecomunicações, anexando-lhes os respectivos regulamentos, devidamente traduzidos”.
Em Oliveira, II, p. 302, registra-se antigo caso de retirada consentida, do Congresso, pelo Presidente da República,
de tratado que ali se encontrava em processo de aprovação (nota de 14 de abril de 1902, Bolívia-Brasil).
36
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em causa, tanto pode o chefe do governo mandar arquivar, desde logo, o
produto a seu ver insatisfatório de uma negociação bilateral ou coletiva,
quanto determinar estudos mais aprofundados na área do Executivo, a todo
momento; e submeter, quando melhor lhe pareça, o texto à aprovação do
Congresso. Tudo quanto não pode o Presidente da República é manifestar o
consentimento definitivo, em relação ao tratado, sem o abono do Congresso
Nacional. Este abono, porém, não o obriga à ratificação38. Isto significa,
noutras palavras, que a vontade nacional, afirmativa quanto à assunção de
um compromisso externo, repousa sobre a vontade conjugada dos dois poderes políticos. A vontade individualizada de cada um deles é necessária,
porém não suficiente.
A perspectiva, aberta ao chefe do governo, de não vir a ratificar o tratado
aprovado pelo Congresso, torna lógica a simultaneidade eventual do exame
parlamentar e do prosseguimento de estudos no interior do governo. Ilustram
esta hipótese as primeiras linhas de um parecer de Levi Carneiro, consultor
jurídico do Itamaraty, com data de 9 de junho de 1951:
“Tendo-se verificado que a convenção sobre privilégios e imunidades das
agências especializadas das Nações Unidas, aprovada na Assembléia-Geral
38
Parecer de Hildebrando Accioly, consultor jurídico do Itamaraty, sob a vigência da Constituição de 1946 (8
BSBDI (1948), pp. 164-166):
“Aprovado um tratado pelo Congresso Nacional, pode o Poder Executivo adiar a sua ratificação ou deixar de
o ratificar? A questão tem dois aspectos: o internacional e o interno (ou constitucional).
1) Sob o primeiro, é princípio corrente, já consignado até em convenção internacional (art. 7.º da Convenção
de Havana, de 1928), que a ratificação de um tratado pode ser livremente recusada por qualquer de suas partes
contratantes. Realmente, ou se considere a ratificação como a confirmação explícita, dada pela autoridade
competente do Estado, do ato assinado por seu representante, ou se considere, como quer Anzilotti, como a
verdadeira declaração da vontade de estipular — é sabido que ela não constitui mera formalidade, sem
importância, e que cada parte contratante tem a plena liberdade de a dar ou de a recusar. A assinatura ou acordo
dos plenipotenciários é apenas — conforme escrevi em meu Tratado de Direito Internacional Público — um
primeiro ato, após o qual os órgãos competentes do Estado vão apreciar a importância e os efeitos ou
conseqüências do tratado. Essa apreciação, entre nós, cabe em parte ao Poder Legislativo, mas não pode deixar
de caber igualmente ao Poder Executivo ou, antes, ao Presidente da República, que é o órgão ao qual incumbe
a representação do Estado e aquele a quem compete manter as relações do país com os Estados estrangeiros.
Dessa apreciação, pode resultar a confirmação ou a rejeição do tratado. Internacionalmente, a primeira hipótese
é representada pela ratificação, expressa pelo Presidente da República. Pouco importa para a outra ou as outras
partes contratantes que um dos órgãos do Estado (no caso, o Poder Legislativo) já tenha dado sua aquiescência
ao tratado. O que vale é que o Poder representativo do Estado, ou seja, o Executivo, o ratifique. Assim, a
potência ou potências estrangeiras não têm propriamente que indagar se já se verificou ou não a aprovação do
ato pelo Congresso Nacional: o que lhe ou lhes importa é a ratificação pelo Chefe do Estado.
2) Do ponto de vista constitucional, não vejo onde exista a obrigação de o Poder Executivo ratificar um tratado,
como conseqüência necessária da aprovação do mesmo pelo Congresso Nacional. É verdade que a Constituição
Federal, em seu art. 66, n.º 1, declara ser da competência exclusiva do Congresso Nacional resolver definitivamente sobre os tratados e convenções celebrados com os Estados estrangeiros pelo Presidente da República.
Parece-me, porém, que essa estipulação deve ser entendida no sentido de que o tratado — celebrado como deve
ser, pelo Presidente da República (por meio de delegado seu) — não está completo, não pode ser definitivo, sem
a aprovação do Congresso Nacional. Aquela expressão significa, pois, que o tratado celebrado pelo Poder
Executivo, não pode ser confirmado ou entrar em vigor, sem a aprovação do Congresso Nacional; mas não
quererá dizer que essa aprovação obrigue o Presidente da República a confirmar o tratado. E não quererá dizer
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de 21 de novembro de 1947, não foi oportunamente submetida à minha apreciação, como havia sido determinado e se afirmou (até acentuando-se a demora do meu parecer) — veio-me agora às mãos, para o mesmo fim, o referido convênio.
No entanto, esse convênio já se acha, ao que fui informado, em exame no
Congresso Nacional — e, anteriormente, tivera, provavelmente, a coparticipação
e a assinatura do representante do Brasil. Em tais condições, torna-se agora
difícil fazer acolher alguma modificação conveniente.
Ainda assim, não me posso furtar à satisfação do pedido que tenho
presente.
..................................................................................................”39
A remessa de todo tratado ao Congresso Nacional, para que o examine e,
se assim julgar conveniente, aprove, faz-se por mensagem do Presidente da
República, acompanhada do inteiro teor do projetado compromisso, e da exposição de motivos que a ele, Presidente, terá endereçado o ministro das
Relações Exteriores40. Esta mensagem é capeada por um aviso do ministro
chefe do Gabinete Civil ao primeiro secretário da Câmara dos Deputados —
visto que, tal como nos projetos de lei de iniciativa do governo, ali, e não no
isso, não só porque seria, então, desnecessária a ratificação, mas também porque o órgão das relações exteriores
do Estado, aquele a quem compete privativamente manter relações com Estados estrangeiros, é o Presidente da
República — que, por isso mesmo, se acha mais habilitado, do que o Congresso, a saber se as circunstâncias
aconselham ou não o uso da faculdade da ratificação. Por outro lado, essa interpretação lógica é confirmada
implicitamente por outra disposição da Constituição Federal. De fato, determina esta, em seu art. 37, n.º VII,
que ao Presidente da República compete privativamente celebrar tratados e convenções internacionais ad
referendum do Congresso Nacional; donde se deve concluir que o papel do Congresso, no caso, é apenas o de
aprovar ou rejeitar o ato internacional em apreço — isto é, autorizar ou não a sua ratificação, ou seja, resolver
definitivamente sobre o dito ato. Assim, o Presidente da República assina o tratado, por delegado seu, mediante
uma condição: a de submeter ao Congresso Nacional o texto assinado. Depois do exame pelo Congresso, estará
o Presidente habilitado, ou não, a confirmar ou ratificar o ato em causa. A rejeição pelo Congresso impede a
ratificação; a aprovação permite-a, mas não a torna obrigatória.
............................................................................................................................................................................................................................
Green Hackworth, em seu recente Digest of International Law (vol. V, p. 54), menciona um caso bem expressivo
dessa interpretação, assinalando o seguinte fato, relativo à convenção internacional da hora (International Time
Convention), de 1913. O Senado aprovou-a, o Presidente chegou a ratificá-la, o respectivo instrumento de
ratificação foi enviado à Embaixada americana em Paris, para depósito, mas, depois, por decisão do próprio
Governo americano, foi dali devolvido a Washington, sendo anulado. O consultor do Departamento de Estado,
a quem fora submetida a questão de saber se o Poder Executivo podia anular uma ratificação, independentemente
de qualquer ação do Senado ou Congresso, opinara em sentido favorável. É de se notar que, no caso, não se
tratava de deixar de ratificar um ato aprovado pelo Senado, mas de anular uma ratificação já dada e ainda não
depositada. Na verdade, poucas vezes sucederão hipóteses como essa ou como a que vim encarando; porque, em
geral, o governo que assina um ato internacional e o submete ao poder competente para sobre ele opinar, deseja
que o mesmo seja posto em vigor. Assim, logo que obtém a aprovação ou o parecer favorável, trata de ratificar
o ato em apreço. Nada impede, porém, que circunstâncias supervenientes mostrem a necessidade, às vezes
imperiosa, de sustar, por certo tempo ou, até, indefinidamente, a ratificação do ato já aprovado pelo Congresso
ou, como sucede nos Estados Unidos, pelo Senado”.
39
Pareceres, IV, pp. 505-509.
40
Ocasionalmente, em razão da matéria, firmam a exposição de motivos outros ministros de Estado além do
titular das Relações Exteriores.
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Senado, tem curso inicial o procedimento relativo aos tratados internacionais.
Os papéis abaixo transcritos dão idéia da integralidade do que tem entrada no Congresso Nacional.
“Em 19 de abril de 1982.
Excelentíssimo Senhor Primeiro Secretário:
Tenho a honra de encaminhar a essa Secretaria a Mensagem do
Excelentíssimo Senhor Presidente da República, acompanhada de Exposição de Motivos do Senhor Ministro de Estado das Relações Exteriores,
relativa ao texto do Tratado de Amizade e Cooperação entre o Governo da
República Federativa do Brasil e o Governo da República do Equador, concluído em Brasília a 09 de fevereiro de 1982.
Aproveito a oportunidade para renovar a Vossa Excelência protestos de
elevada estima e consideração.” (J.L.A. — Ministro Chefe do Gabinete
Civil)
“Mensagem n.º 150
Excelentíssimos Senhores Membros do Congresso Nacional:
Em conformidade com o disposto no artigo 44, inciso I, da Constituição
Federal, tenho a honra de submeter à elevada consideração de Vossas Excelências, acompanhado de Exposição de Motivos do Senhor Ministro de
Estado das Relações Exteriores, o texto do Tratado de Amizade e Cooperação entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da
República do Equador, concluído em Brasília a 09 de fevereiro de 1982.
Brasília, em 19 de abril de 1982.” (J.F.)
“Senhor Presidente,
Tenho a honra de encaminhar a Vossa Excelência o anexo Tratado de
Amizade e Cooperação entre o Governo da República Federativa do Brasil
e o Governo da República do Equador, assinado em Brasília, no dia 9 de
fevereiro passado, por ocasião da visita ao Brasil do Presidente Osvaldo
Hurtado Larrea.
2. Trata-se de documento que, pela flexibilidade e caracterísitca de acordo-quadro, visa a sistematizar a ampla área das relações entre os dois países, além de estabelecer diretrizes básicas de cooperação e prever a
institucionalização, por instrumentos complementares, de mecanismos próprios para a consecução dos objetivos nele fixados.
3. O referido Tratado estabelece, em seu Artigo II, a criação de uma Comissão de Coordenação Brasileira-Equatoriana, que terá por finalidade fortalecer a cooperação entre os dois países, analisar e acompanhar o desenvolvimento de assuntos de interesse mútuo relativos à política bilateral, regi-
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onal ou multilateral, e igualmente propor aos dois Governos as medidas que
julgue pertinentes, sobretudo nos seguintes campos:
.......................................................................................................
4. Tendo presente a crescente importância do papel que a Amazônia deve
desempenhar como elemento de união entre os países que integram e como
ponto focal de um vasto processo de cooperação, sob a égide do Tratado de
Cooperação Amazônica, o Tratado de Amizade e Cooperação consigna a
decisão das Partes Contratantes de outorgar a mais alta prioridade à execução dos diversos projetos acima relacionados. Constituindo-se, dessa forma, em marco significativo nas relações Brasil-Equador, o referido ato internacional proporcionará elementos para que a cooperação mútua se desenvolva e fortifique de forma harmônica e sistemática, dentro de entendimento e boa vizinhança, em benefício do estreitamento dos laços que unem
os dois países.
5. À vista do exposto, Senhor Presidente, creio que o Tratado de Amizade
e Cooperação em apreço mereceria ser submetido à aprovação do Congresso Nacional, nos termos do artigo 44, inciso I, da Constituição Federal.
Caso Vossa Excelência concorde com o que precede, permito-me submeter
à alta consideração, o anexo projeto de Mensagem ao Poder Legislativo,
acompanhado do texto do Tratado em apreço.
Aproveito a oportunidade para renovar a Vossa Excelência, Senhor Presidente, os protestos do meu mais profundo respeito.” (R.S.G.)
(Segue-se o texto integral do tratado)
A matéria é discutida e votada, separadamente, primeiro na Câmara,
depois no Senado. A aprovação do Congresso implica, nesse contexto, a
aprovação de uma e outra das suas duas casas. Isto vale dizer que a eventual desaprovação no âmbito da Câmara dos Deputados põe termo ao processo, não havendo por que levar a questão ao Senado em tais circunstâncias.
Tanto a Câmara quanto o Senado possuem comissões especializadas
ratione materiae, cujos estudos e pareceres precedem a votação em plenário. O exame do tratado internacional costuma envolver, numa e noutra
casa, pelo menos duas das respectivas comissões: a de relações exteriores
e a de Constituição e justiça. O tema convencional determinará, em cada
caso, o parecer de comissões outras, como as de finanças, economia, indústria e comércio, segurança nacional, minas e energia. A votação em plenário requer o quorum comum de presenças — a maioria absoluta do número
total de deputados, ou de senadores —, devendo manifestar-se em favor do
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tratado a maioria absoluta dos presentes. O sistema difere, pois, do norteamericano, em que apenas o Senado deve aprovar tratados internacionais,
exigindo-se naquela casa o quorum comum de presenças, mas sendo necessário que dois terços dos presentes profiram voto afirmativo41. Os regimentos internos da Câmara e do Senado se referem, em normas diversas, à
tramitação interior dos compromissos internacionais, disciplinando seu trânsito pelo Congresso Nacional.
O êxito na Câmara e, em seguida, no Senado, significa que o compromisso
foi aprovado pelo Congresso Nacional. Incumbe formalizar essa decisão do
parlamento, e sua forma, no Brasil contemporâneo, é a de um decreto
legislativo, promulgado pelo presidente do Senado Federal, que o faz publicar no Diário Oficial da União.
Alguns comentários tópicos, neste ponto, parecem úteis.
a) O uso do decreto legislativo como instrumento de aprovação congressional
dos tratados é de melhor técnica que o uso da lei formal, qual se pratica na
França42 e já se praticou, outrora, no Brasil43. Não faz sentido que esse ato
aprobatório, espelhando com absoluta pureza a posição do Congresso, comporte sanção do Presidente da República — e abra, conseqüentemente, a
insólita possibilidade do veto.
b) Nos períodos da história do Brasil em que, desativado o Congresso, assumiu o Executivo seus poderes, teria sido lógico que o chefe de Estado simplesmente prescindisse de qualquer substituto formal do decreto legislativo
de aprovação. Os juristas da época assim não entenderam. No Estado Novo
desencontraram-se, ademais, quanto ao diploma executivo preferível: alguns tratados foram aprovados por decreto simples44, outros por decretolei45. Esta última foi também a forma adotada pela junta governativa no
recesso parlamentar compulsório de 196946. Em todos esses casos observou-se um curioso processo de determinação da vontade nacional: o Executivo negociava e firmava o compromisso. Analisava-o depois e, se disposto
41
Essa maioria qualificada foi o que não conseguiu obter no Senado, em 1919, o Presidente Woodrow Wilson,
em relação ao Pacto da Sociedade das Nações.
42
E também, ao que informam os textos, na Argentina, no Chile, na Colômbia e na Venezuela. No México
adota-se a forma da resolução do Senado.
43
V. em Oliveira, II, p. 48, a referência ao Tratado brasileiro-peruano de 1874, sobre permuta territorial. V. também
exemplos de aprovação de tratados na vigência da Constituição de 1891, e comentário de Araújo, p. 250.
44
Tratado de extradição Brasil-Venezuela, de 1938 (Col. MRE no 160, aprovado pelo Decreto 4.868, de 9.11.39).
45
Tratado de extradição Brasil-Colômbia, de 1938 (Col. MRE no 168), aprovado pelo Decreto-Lei 1.994, de
31.01.40; Acordo sul-americano de radiocomunicações, de 1935 (Col. MRE no 217, aprovado pelo DecretoLei 687, de 14.09.38).
46
Acordo geral de cooperação Brasil-R. F. da Alemanha, de 1969 (Col. MRE no 644), aprovado pelo Decreto-Lei
681, de 15.07.69; Tratado da Bacia do Prata, de 1969 (Col. MRE no 633), aprovado pelo Decreto-Lei 682, de
15.07.69; Atos (diversos) do XV Congresso da UPU, de 1964, aprovados pelo Decreto-Lei 544, de 18.04.69.
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a ir adiante, editava o decreto ou decreto-lei aprobatório. Em seguida, munido de sua própria aprovação, ratificava o tratado.
c) A aprovação pode ter como objeto qualquer espécie de tratado, sem
exclusão do que se tenha concluído por troca de notas47, sendo numerosos
os decretos legislativos que já se promulgaram para abonar compromissos
vestidos dessa roupagem48.
d) O decreto legislativo exprime unicamente a aprovação. Não se promulga esse diploma quando o Congresso rejeita o tratado, caso em que cabe
apenas a comunicação, mediante mensagem, ao Presidente da República.
Exemplos de desaprovação repontam com extrema raridade na história constitucional do Brasil, e entre eles destaca-se o episódio do tratado argentinobrasileiro de 25 de janeiro de 1890, sobre a fronteira das Missões, rejeitado
pelo plenário do Congresso em 18 de agosto de 1891, por 142 votos contra
cinco49.
e) Um único decreto legistativo pode aprovar dois ou mais tratados50.
Todavia, novo decreto legislativo deve aprovar tratado que antes, sob esta
mesma forma, haja merecido o abono do Congresso, mas que, depois da
ratificação, tenha sido um dia denunciado pelo governo51. Extinta a obrigação internacional pela denúncia, cogita-se agora de assumir novo pacto,
embora de igual teor, e nada justifica a idéia de que o governo possa fazê-lo
O ritual muda, preservado o princípio, se o compromisso, neste caso, já se encontrava em vigor quando da
submissão ao Congresso.
48
Decreto Legislativo 5/51; v. também a Mensagem 532/80 do Presidente ao Congresso; e comentário de Levi
Carneiro, em 1949 (Pareceres, IV, pp. 318-322) e 1950 (Pareceres, IV, pp. 401-414).
49
Neste caso o próprio governo, e pela voz de Quintino Bocaiúva — que conduzira as negociações com o
chanceler argentino Zeballos — recomendou a seus partidários no Congresso a desaprovação do Tratado (v. José
Maria Bello, História da República; São Paulo, Cia. Editora Nacional, 1964, pp. 73-75). Para outro caso de
rejeição, ocorrido em 1949, e atinente a um pacto bilateral com a Tchecoslováquia, v. o comentário de Levi
Carneiro em Pareceres, IV, p. 410.
50
Decreto Legislativo 91, de 1972:
“Art. 1o É aprovado o texto do Tratado sobre Vinculação Rodoviária, assinado em Corumbá, a 4 de abril de
1972, e o do Protocolo Adicional ao Tratado sobre Vinculação Rodoviária, firmado, em La Paz, a 5 de outubro
de 1972, celebrados sobre a República Federativa do Brasil e a República da Bolívia.
Art. 2o Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em
contrário.
Senado Federal, em 5 de dezembro de 1972.
Petrônio Portella – Presidente do Senado Federal”.
51
Decreto Legislativo 77, de 1973:
“Art. 1o É aprovado o texto da Convenção Nacional Internacional para a Regulamentação da Pesca da Baleia,
concluída em Washington, a 2 de dezembro de 1946, aprovada pelo Decreto Legislativo no 14, de 9 de março
de 1950, promulgada pelo Decreto no 28. 524, de 18 de agosto de 1950, e denunciada, por nota da Embaixada
do Brasil em Washington, ao Departamento de Estado Norte-Americano, a 27 de dezembro de 1965, com efeito
a partir de 30 de junho de 1966, em virtude de não haver, na ocasião, maior interesse do Brasil em continuar
a participar da referida convenção.
Art. 2o Este Decreto Legislativo entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em
contrário.
Paulo Torres – Presidente do Senado Federal”.
47
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por si mesmo.
f) A forma integral de um Decreto Legislativo que aprove, simplesmente, o tratado internacional é a seguinte:
“Decreto Legislativo no 25 – de 28 de maio de 1979
Aprova o texto do Acordo Básico de Cooperação Técnica e Científica
entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República da Guiné-Bissau, celebrado em Brasília, a 18 de maio de 1978.
Faço saber que o Congresso Nacional aprovou, nos termos do artigo 44,
inciso I, da Constituição, e eu, Luiz Viana, Presidente do Senado Federal,
promulgo o seguinte:
Art. 1o É aprovado o texto do Acordo Básico de Cooperação Técnica e
Científica entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo
da República da Guiné-Bissau, celebrado em Brasília, a 18 de maio de 1978.
Art. 2o Este Decreto Legislativo entra em vigor na data de sua
publicação.
Luiz Viana
Presidente do Senado Federal”.
A aprovação parlamentar é retratável? Pode o Congresso Nacional, por
decreto legislativo, revogar o igual diploma com que tenha antes abonado
certo compromisso internacional? Se o tratado já foi ratificado – ou seja, se
o consentimento definitivo desta república já se exprimiu no plano internacional52 –, é evidente que não. Caso contrário, seria difícil fundamentar a tese
da impossibilidade jurídica de tal gesto. Temos, de resto, um precedente.
“Decreto Legislativo no 20, de 1962.
Revoga o Decreto Legislativo no 13, de 6 de outubro de 1959, que aprovou o Acordo de Resgate, assinado em 1956, entre os Governos do Brasil e
da França.
Art. 1o É revogado o Decreto Legislativo no 13, de 6 de outubro de
1959, que aprovou o Acordo de Resgate assinado no Rio de Janeiro em 4 de
maio de 1956, entre o Governo dos Estados Unidos do Brasil e da França,
para a execução administrativa de questões financeiras e a liquidação, por
meio de arbitramento, das indenizações devidas pelo Brasil, em decorrência
52
E não é, no caso, importante saber se o tratado já entrou em vigor ou não, ressalvada a possibilidade de
retirada da ratificação em circunstâncias excepcionais.
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da encampação das estradas de Ferro São Paulo-Rio Grande e VitóriaMinas, bem como da Companhia Port of Pará.
Art. 2o Este Decreto Legislativo entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.
Auro Moura Andrade
Presidente do Senado Federal.”
Este diploma revocatório de decreto legislativo anterior resultou de um
projeto que mereceu, no âmbito da Comissão de Constituição e Justiça da
Câmara dos Deputados, o parecer seguinte:
“O Deputado José Bonifácio, pelo projeto de decreto legislativo número
36, de 1960, deseja a revogação do decreto legislativo acima transcrito. Em
longa e bem articulada justificação, demontra o equívoco a que foi levado o
Congresso Nacional para aprovar o Acordo de Resgate assinado no Rio de
Janeiro, em
4 de maio de 1956, entre os Governos dos Estados Unidos do Brasil e da
França.
É da competência exclusiva do Congresso Nacional resolver definitivamente sobre os tratados e convenções celebrados com os Estados estrangeiros pelo Presidente da República (art. 66, I, da Constituição Federal).
Em face das razões alegadas, algumas delas que atingem o decreto
legislativo em vigor para colocá-lo em orla de duvidosa constitucionalidade,
consideramos que se deve permitir a tramitação do Projeto Legislativo no
36-60.
Brasília, em dezembro de 1960.
Pedro Aleixo, Relator”.
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TOMO VI
Anatomia do Parlamento Brasileiro
ANATOMIA DO
PARLAMENTO
BRASILEIRO
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ANATOMIA DO PARLAMENTO BRASILEIRO
Vice-Presidente da Federação Latinoamericana de Magistrados
II Tribunal de Alçada Civil do Estado de São Paulo
O Parlamento Brasileiro, ao longo dos anos, tem sido a instância de resistência da sociedade nacional. Não poucas vezes, a voz do povo foi calada.
Desde a proclamação da República em 1.889, em diversas ocasiões, aquele
clima de novembro foi relembrado. Nossa nova forma de governo, que nasceu pela força das armas, em muitas fases da história, foi abalada por aquelas mesmas forças. Mesmo agora, que tudo parece ter aportado à normalidade, o Congresso vive sob o garrote das medidas provisórias.
A disputa política olvida-se da ética, abalando mais do que a credibilidade
dos que nela estão envolvidos, a confiança do povo que, como espectador
atônito, fica traumatizado e descrente. Para Platão e Aristóteles, a moral
sustenta o Poder Político. Aristóteles distingue a ética política. Existe uma
ética individual que obriga o homem no seu comportamento; uma ética monástica que se refere à sua conduta familiar; uma ética política, para o cidadão na sua relação com o Estado1.
No parlamento, muitas vezes, torna-se difícil o dialogo. Muitos parlamentares são incompreendidos, mas ele é o retrato, do nosso Brasil, é certo que
muitas vezes até mesmo caricaturizado e outras visto como elitizado. Para
quem lê as leis parece que falta ouvir as vozes daqueles brasileiros de pé no
chão, homens e mulheres de um rude dia a dia, cuja voz parece não ter
ecoado naquelas letras.
Não se ignora a dificuldade de produção de textos de consenso, em uma
casa em que o debate, a disputa política, povoa cada ato. Mas tais dificuldades precisam ser vencidas, para que a vida democrática seja plena, atendendo assim os anseios da nação, pois, nos regimes autoritários, a primeira
voz a ser calada é a do Congresso e a segunda mordaça é colocada no
Poder Judiciário.
É preciso preservar a independência do Poder Judiciário pois, enquanto
guardião do equilíbrio que deve existir entre os Poderes, não pode ter no
1
Revista de Direito e Ciências Sociais da Universidade de Assunção - Professor Miguel Angel Pangrazio História Política e as Doutrinas - 1999.
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Poder Executivo, como ocorre com a Lei da Responsabilidade Fiscal, o
elemento de restrição àquela autonomia. Cabe ao Parlamento, fixar as diretrizes orçamentárias, como última instância da vontade soberana do povo,
não podendo ele próprio ter a sua autonomia cerceada, o que significa exercício responsável de direitos, e não abuso de parcelas de poder em qualquer
dos Órgãos do Estado.
Nosso Congresso, que brindou a sociedade com o julgamento político até
mesmo de um Presidente, com Comissões Parlamentares de Inquérito, que
nada mais foram do que uma pequena mostra da indignação que toma conta
do povo, demonstrando eficiência e cortando na própria carne, precisa avançar mais ainda, para fazer Justiça através da Lei ao sofrido povo de nossa
terra.
Por isto tudo, em boa hora, o Nobre e Jovem Deputado Federal Dr.
Josué dos Santos Ferreira, elaborou um estudo profundo, sobre o que é e
como funciona o Parlamento Brasileiro. Honrados com o seu convite e
para colaborar no debate nacional que a obra desperta, pretendemos apresentar a visão de alguns Magistrados, sobre como interagir e participar das
atividades legislativas, neste verdadeiro “Meandro que é o Parlamento
Brasileiro”. Queremos deixar consignado nosso apoio à criação da cadeira de “Direito Parlamentar” a ser ministrada em todos os cursos universitários, como maneira de estimular a cidadania participativa, para darmos
um passo decisivo no estudo científico do parlamento, tal como proposto
pelo insigne Professor Doutor Celso Seixas Ribeiro Bastos.
Deixamos claro que nossas opiniões são fruto de vidas inteiras dedicadas à
Justiça. O Desembargador Viana Santos e o Juiz Henrique Nelson
Calandra abordam também as experiências que colheram como militantes
das atividades das Associações de Juízes, no Brasil e no estrangeiro. A
Desembargadora Federal Marli Marques Ferreira traz a vivência daquele que é, sem dúvida, um dos Tribunais de maior número de recursos em
todo Brasil. Todos trazem também a vivência da cátedra universitária.
Procuramos dividir nosso trabalho da seguinte maneira:
O papel dos chamados operadores do direito na sociedade moderna é extremamente relevante. O Ministério Público, há pouco mais de uma década,
ganhou nova definição no campo constitucional e legal, passando a
protagonizar lutas que até então não existiam, ou que eram encabeçadas
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exclusivamente pela Ordem dos Advogados do Brasil. Novas forças,
novas responsabilidades. A ausência de limitação para o exercício de outras
atividades, traz informações fundamentais, muitas delas, por assim dizer,
garimpadas no seio do próprio Parlamento. Novos ramos do Direito, novas
ações, os conflitos de sempre. Porém, com uma vocação imensa para o
acerto e a seriedade de atuação.
O Brasil, que tantas vezes foi tachado de país dos bacharéis, tem, na formação humanista destes profissionais, uma possibilidade impar de pacificação
social e solução de problemas.
O advogado é essencial a administração da Justiça, tal como proclama a
Constituição Federal, de 1.988, em seu art.133, pois sem ele não se faz
Justiça.
A distribuição da Justiça não se limita a solução rápida ou não de processos.
É preciso, antes de mais nada, que se conscientizem as autoridades da necessidade de informação sobre direitos e obrigações aos cidadãos como
garantia fundamental e instrumento de ação social, bem ainda como único
meio de agilizar a própria Justiça. Cidadãos melhor informados certamente
trarão menor quantidade de conflitos e sofreram menores prejuízos. A justiça poderá, com a ajuda destes verdadeiros diques sociais, ser mais ágil,
mais transparente e mais justa. Eles serão os verdadeiros professores de
cidadania, trazendo por outro lado, melhor integração com a classe política.
O Magistrado da Corte Suprema do Senegal Dr. Mansour Sy, ficou
abismado com nosso processo penal, dizendo que em seu país é mais importante o inquérito social, que visa apurar o motivo do delito, que o inquérito
policial, que visa punir alguém pelo crime. De fato, parece ter razão, basta
verificar o que se passa em nosso país. Que atenção merecem do governo
as famílias numerosas, o que sabemos dos motivos que levam o elemento ao
delito e, que condições ele terá de recuperação, depois de cumprir a pena.
Depois de tantos anos de regime Autoritário, ocupantes de cargos públicos
passaram a exercer a Autoridade com parcimônia e o exercício da Autoridade requer firmeza de caráter e ação, o resultado é a mais completa subversão de valores, que não pode ser confundida com vida democrática. Mas
não é de se estranhar, porque isto nada mais é senão reflexo daquilo que se
passa nos lares da maioria dos Brasileiros, aonde a família esfacelada busca
se recompor e reencontrar valores.
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Que regime poderia sobreviver sem Autoridade? Pensamos que nem a esquerda, nem a direita, nem ao centro, nem para qualquer outra direção que
possa ser inventada. Porém, autoridade não se confunde com autoritarismo,
nem podemos imaginar que tal tempo possa retornar. Mas hoje assistimos,
com o beneplácito daqueles que deveriam agir, o autoritarismo dos que não
possuem autoridade formal, mas que usurparam a autoridade real, da qual
renunciaram aqueles que deveriam exercê-la.
O Judiciário não se pode levar pelo populismo, deve agir sempre de forma
intransigente quanto aos princípios de que é guardião:
“ O fato dos Juízes não serem eleitos pelos cidadãos é precisamente o que
os capacita para permanecer firmes e acolher somente aqueles valores já
aprovados pelos decurso do tempo, aqueles princípios e direitos subjacentes
ao sistema legal ainda que não sejam aceitos em momento histórico determinado. Assim, o Juiz deve expressar firmemente e concretizar estes valores, especialmente quando a sociedade se deixa levar pelo populismo. Ao
fazê-lo o Juiz personifica a força, protegendo os valores básicos e o conceito de democracia, tal como foi consagrado na estrutura constitucional”2.
O Estado moderno necessita de uma Magistratura apta a produzir soluções
jurídicas correspondentes a novas e modernas formas e fins do próprio Estado. O grande problema para a magistratura tem sido o funcionamento
deficiente dos seus sistemas, com uma integração insuficiente com a sociedade e o Estado.
Tudo isto pode ser explicado, porque no Brasil, o Poder Judiciário vive atulhado com questões menores, enquanto passam ao largo os graves problemas nacionais. O princípio da seriedade do Poder Público não é encarado
de frente. Como se pode falar em Justiça, quando o próprio Governo atulha
os Tribunais com milhares de recursos protelatórios! Quando não paga as
condenações judiciais, fazendo passar uma imagem de descrédito e morosidade ao Poder Judiciário!
Os recursos empregados na Administração da Justiça devem ser vistos
como direito de todos e respeitados, para que não haja desperdício; basta se
verificar o número de questões em que são envolvidas as instituições de
Fonte: - Revista Justiça para O Mundo - n. 3 - Madri - Espanha - página 46 - trecho de discurso do Juiz Aharon
Barak da Suprema Corte de Israel- O papel do Juiz em uma democracia- Prêmio Justiça para o Mundo de 1.999,
por sua luta pela independência do Poder Judiciário.
2
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crédito, para se constatar que o crédito, que é também na sua imensa maioria proveniente de recursos de toda a coletividade, não é administrado, em
regra, com a desejável seriedade, salvo honrosas exceções, provocando
sobrecarga inútil do Poder Judiciário e, mais do que isto, perda de recursos
públicos sobre todos os aspectos.
É preciso pois que haja maior sintonia entre o Parlamento Brasileiro e o
Poder Judiciário. Não se compreende que novas leis sejam editadas sem
o estudo do seu impacto, mais do que isto, que não seja haurida a experiência de quem aplica a lei, antes de modificá-la ou de criar novas normas.
Mesmo depois de criar a lei, muito ganharia o parlamento com o conhecimento daquilo que por ela é provocado, até mesmo para saber em que pontos necessitaria ser aperfeiçoada e modificada.
Através das Associações de Magistrados, especialmente da Associação
dos Magistrados Brasileiros, os Juízes, mais uma vez, deram um passo
adiante ao colocarem-se ao serviço da Nação, junto a população mais humilde, em campanhas de conscientização, como fez com a Cartilha da
Justiça, atuando também junto as Escolas, no programa a Justiça vai a
Escola. Os Tribunais de Justiça, nos programas já implantados da Justiça
Penal e Cível de Pequenas Causas, deram importante passo rumo ao
estreitamento dos laços existentes entre o Poder Judiciário e o Povo, merecendo destaque que isto foi da iniciativa de integrantes deste Poder.
Como interagir e participar das atividades do Poder Legislativo?
Cremos que o primeiro passo será o conhecimento do funcionamento do
próprio Parlamento, para o que esta Obra “Os Meandros do Congresso
Nacional” será essencial. O Poder Judiciário, seja atuando junto aos Parlamentos Nacional, Estadual e Municipal, através das suas respectivas associações, na conscientização dos parlamentares sobre as mudanças legislativas
que afetam a garantia do cidadão brasileiro, quanto a Justiça, exercerá como
sempre importante papel. Mais do que isto, é preciso que o povo conheça as
entranhas do Poder Legislativo que, mesmo sendo o mais popular dos
Poderes, é realmente, para a imensa maioria da população, completamente
desconhecido. É preciso que o debate seja aberto, que o parlamentar não
seja visto como mero intermediário, capaz de “solucionar problemas sem
solução”, desde brigas de família, até de arranjar “empregos públicos”.
Nossa experiência na Justiça Eleitoral permite ver algumas nuanças de ângulo privilegiado. A disputa política, não pode envolver a aniquilação da vida
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pessoal daqueles que estão dispostos a dela participar; a vitória construída
sobre a destruição de pessoas e famílias é efêmera e fugaz, colhendo amanhã quem utilizou o estratagema. O político, ainda que seja para desagradar
a mídia, não pode permanecer afastado por longo tempo de sua base. A
presença do político junto a sua comunidade e a sua família é essencial.
Sem ela o parlamento não pode exercer de forma condigna sua função.
Eles são agentes da paz e da estabilização da sociedade, cremos que se os
políticos estiverem mais presentes na vida do povo, muitas mudanças ocorrerão. É tão importante a sua imersão social quanto a sua presença no
plenário. É preciso conciliar estas coisas sem o desejo de agradar a mídia,
sem a menor hipocrisia, sendo apenas “brasileiros, de corpo e alma”.
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TOMO VII
Independência e Harmonia dos Poderes e Produção Legislativa
INDEPENDÊNCIA E
HARMONIA DOS PODERES
E PRODUÇÃO LEGISLATIVA
Desembargadora Federal
Marli Marques Ferreira
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INDEPENDÊNCIA E HARMONIA DOS PODERES
E PRODUÇÃO LEGISLATIVA
Desembargadora Federal Marli Marques Ferreira
Qual a ligação ontológica existente entre as atividades do Poder Legislativo
e aquelas desenvolvidas pelo Poder Judiciário?
De que maneira as atividades do Congresso Nacional se refletem nas
exercidas pelo Poder Judiciário?
De há muito estas indagações vêm preocupando os estudiosos do processo legislativo e os juristas em geral.
É evidente que o Poder Legislativo por sua postura constitucional de
órgão representativo dos interesses dos grupos através dos quais seus membros foram eleitos, seja o desaguadouro natural de todos os anseios e pressões que lhe são direcionadas por esses mesmos grupos.
Assim os problemas são provocados pela consciência desses grupos em
decorrência das modificações da sociedade. Nesse sentido, escreveu Luís
Recaséns Siches1:
“Nos regimes democrático-liberais a lei é elaborada e ditada pelos
representantes dos cidadãos. Em uma democracia liberal o mais importante, para estes efeitos, é o modo de organização dessa representação. A luta das forças sociais no país desenvolve-se obscuramente.
Ao contrário, dentro do perímetro do Poder Legislativo a luta se desenvolve entre os representantes das diferentes forças políticas.”
São exatamente essas forças políticas atuantes sobre a tarefa legislativa,
que podem exercer a influência mais decisiva sobre a aprovação ou rejeição de um projeto de lei.
Decorre então para o político a dualidade de atuação, sobre a justiça ou
injustiça da aprovação daquele texto ainda em análise, e a performance
política que pretendeu emprestar à sua atividade legislativa, quase sempre
informadora de sua plataforma política.
Dessa escolha, difícil do legislador, surgem as leis e com elas o direito,
cuja dimensão, deverá sempre e sempre ater-se ao fundamento próprio do
Estado Democrático de Direito, consoante preconiza o art. 1º, inciso III
da Constituição Federal: a dignidade da pessoa humana.
1
SICHES, LUÍS RECASÉNS, Tratado General Filosofia del Derecho, México, Porrúa,1965.
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Esse deve ser o norte do legislador, mesmo porque o preâmbulo da Lei
Maior, jurado e proclamado pela Assembléia Nacional Constituinte, firmou-se no asseguramento do exercício dos direitos individuais e sociais, da
liberdade, da segurança, do bem-estar, do desenvolvimento, da igualdade,
da justiça como valores supremos de uma sociedade pluralista e sem preconceitos.
Surge então o que Georges Davy2 designa de ideal jurídico e a consciência coletiva, afirmando que o direito contém muito do ideal da consciência
não individual mas coletiva, e que esses direitos significam valores intangíveis, urdidos e adquiridos no processo de civilização e que nos são muito
caros. A influência popular, tomada esta como a consciência coletiva, deve
ser considerada como elemento preponderante na força criadora do direito.
Respeitando essas forças, Montesquieu, na sua inconfundível obra
“Espírito das Leis”, verberou que a lei em geral é a razão humana, e que
devem ser tão adequadas ao povo para o qual foram feitas, que somente por
um grande acaso as leis de uma nação poderiam convir a outra (2ª ed.,
Brasília, Editora UnB, 1995, pág. 6).
Significa dizer que, considerando a pessoa humana como o centro da
força criativa do direito, a lei deve ser adequada aos anseios da sociedade
para a qual veio a ser elaborada.
Essa visão é a opção antropológica do nosso direito constitucional pela
relação biunívoca que se estabelece entre a sociedade e o homem.
Temos então instrumentos e grupos que informam todo o processo
legislativo. Os instrumentos são aqueles já referenciados que se encontram
explicitados no texto constitucional e os grupos se constituem como entes
não individualizados, informadores e formadores de pressão sobre a criação
do direito, sobre a elaboração legislativa.
Mas, qual seria então a correlação entre essas forças e o Poder Judiciário?
Penso que quando o texto constitucional disciplina no art. 2º como Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, está na verdade sinalizando que essa independência e
harmonia hão de ser sempre preservadas e que a atuação da Administração
como um todo (quer executiva, quer legislativa, quer judiciária), deve se
pautar primordialmente pelo asseguramento desses princípios.
Não haverá independência e harmonia, se o Poder Legislativo, trouxer à
luz leis que firam o ordenamento jurídico, porque é certo que, imediatamente
a consciência individual e mesmo a coletiva hão de se fazer ouvir perante o
2
DAVY, GEORGES, Le Droit, l’ Idealisme et l’ Expérience, Paris, Alcan, 1922.
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Poder Judiciário, trazendo como conseqüência grave desequilíbrio para o
funcionamento desse Poder.
A elaboração legislativa está pois umbilicalmente ligada à atividade judiciária, assim igualmente se verifica com a atuação dos administradores públicos, que devem sempre submissão à vontade da lei e sob o império da lei.
Qualquer desvirtuamento das funções executiva e legislativa impõe ao Judiciário pesados ônus, dado o acirramento da litigiosidade decorrente das
medidas adotadas.
Quando um juiz julga o caso concreto aplica a lei que foi legitimamente
votada pelo Parlamento, mas é certo que procede a uma valoração integrativa
entre os valores dominantes na sociedade e seus valores e aquilo que a
regra jurídica positivou. E porque assim procede?
Exatamente porque o juiz deve proferir decisões que sejam aceitáveis e
respeitadas no concerto social, não para agradar este ou aquele grupo de
indivíduos, mas para dignificar os direitos que estão constitucionalmente protegidos.
Faz então o magistrado o balanceamento dos direitos em disputa, para
firmar sua convicção que deverá ser sempre motivada, segundo determina
a Constituição Federal no inciso IX do art. 93.
Ora, se o magistrado, que não elabora leis, mas tão-somente interpretaas e aplica-as aos casos que lhe são submetidos, deve motivar seu decreto,
sob pena de nulidade, com muito maior razão o legislador deverá fazê-lo,
mesmo porque com a edição das leis, opera-se evidente modificação no
mundo jurídico, na medida em que a lei nova revoga a anterior sempre que
haja entre ambas incompatibilidade.
Essa renovação de ordem material afeta a segurança jurídica do cidadão, e o que se tem observado é que nem sempre se atenta para o fato de
que a nova legislação pode atingir, e fundamente, o direito dos cidadãos que
devam ser submetidos a seu império.
Poder-se-ia argumentar que há em todos os textos legais a exposição de
motivos, mas segundo entendemos isto só não basta.
Nossa proposta é que quando da elaboração legislativa seja realizado, tal
como ocorre em matéria ambiental, um Estudo de Impacto Legislativo EIL, com o decorrente Relatório de Impacto Legislativo -REIL.
Esse estudo, deveria levar em consideração as forças sociais que serão
afetadas de forma direta ou indireta pela nova legislação, não se podendo de
forma alguma subtrair de um Conselho Legislativo, que procederá ao
estudo desse impacto, os juristas e juízes integrantes de órgão de classe dos
magistrados que serão chamados a julgar a matéria.
Esse Estudo de Impacto Legislativo, deve ser somado à necessidade
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de observância da “vacatio legis”, que é defendida por todo e qualquer
jurista de bom senso, posto que, sendo o Brasil um país de dimensões continentais, é quase impossível que o magistrado do extremo norte, de rincões
longínquos, possa estar imediatamente cientificado da torrente legislativa
produzida, e estudá-la como convém ao bom aplicador e intérprete do direito positivado.
Aliás esse é um dos aspectos que mais empobrecem e congestionam
nosso Judiciário: a atropelada produção de normas legais, sem que se estude adequadamente o teor do impacto que advirá para a segurança, certeza
e estabilidade jurídica nacional, e a intensa produção de Medidas Provisórias, em especial em matéria tributária, dificultando ao cidadão comum, bem
como às empresas já sobrecarregadas por inúmeros tributos, proceder a um
planejamento adequado de suas vidas e de suas atividades empresariais.
Certo que, mesmo com a produção do REIL (Relatório de Impacto
Legislativo), se hão de produzir querelas jurídicas, mesmo porque sempre
poderão ocorrer divergências interpretativas acerca do real sentido da lei,
mas é certo que, se o Congresso Nacional considerar como balizas para a
produção legislativa ou apreciação das Medidas Provisórias os preceitos
constantes do preâmbulo da Constituição Federal, e centrar essa produção legislativa na promoção da dignidade da pessoa humana, como depositária e razão de ser das instituições políticas, é certo que se estará contribuindo de forma decisiva para a diminuição da litigiosidade, do avolumamento
da máquina judiciária, para a harmonia do Judiciário em relação aos demais
Poderes.
Essas considerações são sugestões que nos parecem pertinentes para
que se possa de forma eficaz afirmar que os parâmetros constitucionais são
suficientes para consolidar a independência e harmonia das nobres funções
do Estado Democrático de Direito.
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TOMO VIII
Conceitos da Jurisprudência no Processo Legislativo
CONCEITOS DA
JURISPRUDÊNCIA NO
PROCESSO LEGISLATIVO
Desembargador
Antônio Carlos Viana Santos
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CONCEITOS DA JURISPRUDÊNCIA
NO PROCESSO LEGISLATIVO
Desembargador Antônio Carlos Viana Santos
Presidente da Associação dos Magistrados Brasileiros - AMB
Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo - TJ/SP
O artigo 2º da Constituição da República Federativa do Brasil diz que
“são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Este tem sido um dos pilares de
sustentação de nossa democracia, que ainda se encontra em processo de
solidificação em razão dos inúmeros percalços por que passou a história
política brasileira neste século e, até muito recentemente, com o fim do
regime militar.
O desenvolvimento tecnológico destes últimos anos, principalmente na
área das comunicações, trouxe a possibilidade de uma troca, cada vez mais
rápida, de informações e experiências. Este avanço possibilitou um aprimoramento nas relações entre os Poderes, uma vez que, juntamente com a
liberdade de manifestação - fruto de um regime democrático-, nos vimos
cada vez mais próximos e necessitados de promovermos um aprimoramento das nossas posições e relações.
Para não recorrer demais ao passado muito longínquo, relembro a instalação de nossa última Assembléia Constituinte, mais precisamente no
final da década de 80. Neste período, mais do que nunca, o Poder Judiciário
procurou participar, opinando e interagindo neste importante capítulo da história da Nação, o que provocou, internamente, uma mudança radical no
modo de agir e pensar os interesses do Judiciário.
Durante a Constituinte, a magistratura nacional, representada pela
Associação dos Magistrados Brasileiros, AMB, procurou atuar de perto
na elaboração da Carta Magna hoje em vigor. Todo este processo de idas e
vindas à Brasília, de representantes do Judiciário de todo o Brasil, provocou
na classe, e logicamente no Poder, um despertar para a necessidade de um
maior aprimoramento das relações entre os Poderes da República.
O Poder Judiciário entendeu, durante todo esse processo, que não poderia mais permanecer distante dos demais Poderes sob pena de ficar no
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passado e, principalmente, distanciar-se do cidadão que nada mais é que
seu “cliente”, aquele que busca na Justiça o seu direito, o que é seu.
O amadurecimento de todos e de toda a estrutura associativa foi extremamente significante para a magistratura nacional. Foi sem dúvida um marco na história do Judiciário. A Associação dos Magistrados Brasileiros,
AMB, cresceu em todos os sentidos como instituição representativa da
classe. Foi um acontecimento vital para a sobrevivência, amadurecimento e
engrandecimento da classe.
De lá para cá muito mudou e principalmente cresceu. As relações entre
os Poderes tornaram-se mais estreitas e constantes. Hoje, só para ficar em
um exemplo, a AMB empenha-se na aprovação da reforma do Judiciário,
que tramita no Congresso há mais de sete anos. A luta pela aprovação e
pelo aprimoramento das atividades do Judiciário brasileiro nos trouxe outra
visão, ainda mais aguçada, dos trâmites do Legislativo.
Hoje, a realidade demonstra que os Poderes estão mais próximos. Porém, infelizmente, vemos algumas interferências, motivadas muitas vezes
por interesses não muito claros de um Poder no outro. A constante edição e
reedição de medidas provisórias, MP’s, fere a Constituição em seu artigo 2º,
uma vez que interfere na independência dos Poderes da República.
É sabido por todos, que o Congresso Nacional está atento a essa verdadeira interferência na função de legislar, praticada pelo Executivo. A luta
é grande pois os interesses são enormes. Vale ressaltar que o que se condena não é o uso das MP’s, mas sim o abuso, o que acaba provocando uma
grave interferência de um Poder no outro.
Neste momento, o que mais importa para a Nação brasileira e para o
Poder Judiciário é o fortalecimento de nosso Estado Democrático de
Direito. Isto só se dará com o respeito à Constituição e com o aprimoramento das relações entre os Poderes.
Nesse sentido, a Associação dos Magistrados Brasileiros, AMB,
tem envidado esforços no intuito de estreitar as relações entre os Poderes.
Assim, nos últimos tempos, as visitas dos dirigentes da AMB ao Congresso
Nacional tornaram-se quase que rotineiras. A sede da entidade, agora, foi
implantada em definitivo na Capital Federal. O Poder Judiciário tem participado de perto das tomadas de decisão por parte do Poder Legislativo. Aliás,
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vale destacar o posicionamento sempre democrático das duas Casas
legislativas deste País, Senado Federal e Câmara dos Deputados.
Na nossa visão, esta integração entre os Poderes, sempre fazendo com
que a independência seja respeitada, é extremamente salutar para a Nação
e para o Estado Democrático de Direito. A magistratura nacional acredita que, através do debate franco, aberto e democrático, estará sempre no
caminho certo. Não importa se erramos mais que acertamos, o que importa
é que estamos tentando, com respeito, buscar soluções para os anseios da
população brasileira, ainda tão carente de insumos básicos para sua sobrevivência e fortalecimento de sua cidadania.
Na verdade, a Associação dos Magistrados Brasileiros, AMB, é
hoje o braço político dos Juízes e do Judiciário.
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TOMO IX
Sistemas de Governo e Reeleição dos Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal no Brasil
SISTEMAS DE GOVERNO
E REELEIÇÃO DOS
PRESIDENTES DA CÂMARA
DOS DEPUTADOS E
DO SENADO FEDERAL
NO BRASIL
Prof. Celso Ribeiro Bastos
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SISTEMAS DE GOVERNO E REELEIÇÃO DOS
PRESIDENTES DA CÂMARA DOS DEPUTADOS E DO
SENADO FEDERAL NO BRASIL
Prof. Celso Ribeiro Bastos
Professor dos Cursos de Pós Graduação em Direito Constitucional e Relações Econômicas Internacionais da Pontifícia Universidade Católica de
São Paulo. Diretor-geral do Instituto Brasileiro de Direito ConstitucionalIBDC. Procurados Geral do Estado aposentado. Sócio fundador de Celso
Bastos Advogados Associados.
Trataremos nesse estudo da possibilidade de reeleição para a Presidência
da Câmara dos Deputados e para a Presidência do Senado Federal. Antes de
adentrarmos no cerne da questão, faz-se necessário tecer algumas considerações sobre a interpretação constitucional.
A interpretação da norma constitucional é concebida atualmente, pela
doutrina em geral, como uma fase necessária, imprescindível mesmo, à sua
efetiva aplicação. É por isso que teremos, antes de tudo, de incursionar pelo
terreno da interpretação constitucional, para podermos traçar as regras que
devem nortear a aplicação do dispositivo da Carta Magna que ora comentaremos. Já escrevemos alhures que:
“No campo jurídico, e em especial no constitucional, a interpretação é
fundamental. Ela é levada a efeito com um sentido prático, de aplicar o
objeto interpretado, que é a norma.”1
Constitui um velho ideal iluminista de aplicação mecanicista do Direito,
a aceitação de que os significados das palavras são tão evidentes que o
intérprete cumpriria sua missão se se dispusesse a ler atentamente as disposições que interpreta.2
1 Celso Ribeiro Bastos, Hermenêutica e Interpretação Constitucional, Celso Bastos Editor, 1997, p. 27.
2 Raúl Canosa Usera, Interpretacion constitucional y formula politica, Centro de Estudios Constitucionales,
Madrid, 1988, p. 92.
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Não se pode reduzir o intérprete a um mero autômato, a aplicar a letra da lei de
forma axiologicamente neutra. Todo ato interpretativo é um ato de vontade, no
sentido de que contém em si uma carga valorativa própria daquele que desenvolveu a atividade interpretativa. Isso equivale a aceitar a existência de um campo
de discricionariedade consideravelmente amplo no qual se desenvolve essa atividade.
A discricionariedade de que dispõe o intérprete é hoje praticamente aceita por todos quantos se ocuparam do tema, surgindo a partir de então inúmeras tentativas de imporem-se limites à essa liberdade. Ordinariamente, costuma-se adotar alguns métodos, conferindo-se então validade à decisão tomada em observância aos seus ditames.
Não nos ocuparemos neste estudo da discussão de quais os métodos
hermenêuticos que juridicamente consideram-se válidos ou aceitos, tarefa
que demandaria tão ampla meditação que extravasaria em muito os limites
deste estudo. Por isso, restringir-nos-emos à utilização daqueles métodos
que inegavelmente merecem acolhida, para verificar no caso concreto a
exata compreensão do preceito constitucional em questão.
Já no campo da interpretação constitucional, muitas conclusões se tiram
do próprio caráter sistêmico de seu ordenamento, embora possamos dizer
que essa é uma caraterística de todo o Direito. De qualquer maneira, esse
caráter, a nível constitucional, ganha tal importância a ponto de se tornar o
que poderíamos designar como postulado ou axioma interpretativo.
Esse postulado, que implica na consideração da Carta Magna em sua
unidade, “obriga o intérprete a considerar a constituição na sua globalidade
e a procurar harmonizar os espaços de tensão existentes entre as normas
constitucionais a concretizar”3 . Isso quer dizer que toda e qualquer estrutura
interpretativa deverá sempre considerar essa premissa a que nos referimos,
para que só assim possa ser considerada como resultado de uma atividade
válida. Trata-se, como se observa, de um primeiro nível de restrições à atividade interpretativa, que realmente não pode ser uma atividade totalmente
descompromissada, desvinculada de quaisquer parâmetros. Passemos, pois,
a analisar agora este importante parâmetro da interpretação constitucional.
Como conseqüência do caráter sistêmico da Constituição, temos que as
normas constitucionais deverão ser consideradas como coesas e mutuamente imbricadas. Jamais se poderá tomar determinada norma isoladamente,
3 J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Coimbra, Almedina, 1991, p. 232.
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como suficiente em si mesma. Já anotamos, sobre a especificidade da interpretação constitucional, que:
“(...) o denominado método “lógico-sistêmico” costuma ser considerado como um dentre os vários métodos passíveis de serem adotados pelo
intérprete, na interpretação em geral. Mas na interpretação especificamente constitucional, a consideração sistêmica do texto é imperativo decorrente
da supremacia constitucional na hierarquia da pirâmide jurídica.
“Acerca da interpretação sistemática, que se torna possível e imperativa no âmbito da Constituição a partir da denominada unidade
constitucional, como evidenciara Enneccerus, pode-se dizer que recai ela sobre a norma jurídica tomada em íntima conexão com outros preceitos, com o lugar em que se acha, até que seja possível
alcançar o laço que une todas as regras e instituições num todo coerente. 4
“É necessário, pois, que o intérprete procure as recíprocas implicações, tanto de preceitos como de princípios, até chegar a uma vontade unitária da Constituição.
“Como conseqüência deste princípio, as normas constitucionais
devem sempre ser consideradas como coesas e mutuamente
imbricadas. Não se poderá jamais tomar determinada norma isoladamente, como suficiente em si mesma. É que a Constituição pode
perfeitamente prever determinada solução jurídica num determinado passo seu, para noutro tomar posição contrária, dando lugar a
uma relação entre norma geral e outra específica. Esta predomina
no espaço que abrange. Não há, pois, qualquer fratura constitucional. E isso porque se a Constituição é una, e se é ela o documento
supremo de um nação, todas as normas que contempla encontram-se
em igualdade de condições, nenhuma podendo se sobrepor à outra
para lhe afastar o cumprimento. As duas normas vigem por inteiro,
apenas que em situações diversas (nunca para a mesma situação).
Assim, cada uma vige em seu campo próprio, do que resulta a aplicação de ambas.”5
4 Enneccerus, Lehrbuch des buergerlichen Rechts, Band I, p. 56, citado por Paulo Bonavides, Direito
Constitucional, p. 277.
5 Celso Ribeiro Bastos, Hermenêutica e Interpretação Constitucional, Celso Bastos Editor, 1997, pp. 102-3.
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Estando bem imbuído destas noções basilares para a correta interpretação constitucional, passemos à análise do tema em estudo. Para o deslinde
desta questão, faz-se mister analisar, preliminarmente, dentre as regras constitucionais, a questão do prazo de cada legislatura. Estabelece a Constituição Federal, a esse respeito:
“Art. 44. O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional,
que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Parágrafo único. Cada legislatura terá duração de quatro anos.”
A Constituição é, como se nota, explícita, fixando para cada
legislatura o prazo certo de quatro anos. Assim, seja no Senado Federal, seja na Câmara dos Deputados, a legislatura foi fixada neste prazo
indicado. Isto é absolutamente incontroverso. Cumpre dizer também
que a Constituição Federal de 1988 estabelece em seu art. 57, que:
“4º. Cada uma das Casas reunir-se-á em sessões preparatórias, a
partir de 1º de fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e eleição das respectivas Mesas, para mandato
de dois anos, vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição
imediatamente subseqüente.”
Como já consignamos em nosso Comentários à Constituição do Brasil:
“No intuito de melhor organizar os trabalhos parlamentares, a fim de
que no primeiro dia da primeira sessão legislativa já se possa dar início
aos trabalhos, a Carta de 1967, art. 31, §3º, e a Emenda Constitucional
nº 1, de 1969, em seu art. 29, §4º, já previam a reunião em sessões
preparatórias da Câmara dos Deputados e Senado Federal.”6
Assim, dada posse aos novos membros do Congresso, com mandato
para o qual foram eleitos, inicia-se nova votação, desta sorte para eleição das
respectivas Mesas do Congresso Nacional. Os eleitos aqui contarão com o
mandato certo de dois anos. O mandato parlamentar, como se sabe, será de
quatro anos. No caso dos Senadores, o mandato dá direito a um total de oito
6 Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra da Silva Martins, Comentários à Constituição do Brasil, São Paulo, v.
4, t. I, p. 249.
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anos, o que representa, portanto, um período de duas legislaturas.
A leitura afoita do texto acima transcrito permite a inteligência segundo a
qual a expressão “vedada a recondução para o mesmo cargo na eleição
imediatamente subseqüente” estaria a proibir a recondução do parlamentar
consecutivamente, vale dizer, não poderia ele recandidatar-se ao cargo toda
vez que tivesse terminado de exercer o mesmo.
A teleologia do parágrafo mencionado não vai a esse ponto. Ela restringe-se a regular o direito de eleição dentro de uma mesma legislatura, o que
fica claro pela parte inicial do parágrafo, que fixa a data de primeiro de
fevereiro do primeiro ano da legislatura como momento para a eleição das
Mesas da Câmara e do Senado.
Findo o prazo de dois anos contados a partir desta data é que surge a
possibilidade de recondução, tanto para os cargos das Mesas da Câmara
como do Senado. E são estas as reconduções proibidas pelo texto sob comento. Findos os dois anos, encerra-se a legislatura e, conseqüentemente a
regulação do parágrafo quarto, que nada dispõe que ultrapasse a mesma
legislatura, uma vez que cada início seu equivale a um período inteiramente
novo na vida congressual, e sobretudo na vida profissional de todos os parlamentares.
Até mesmo no Senado tal ocorre, com a única diferença de que o mandato senatorial dá direito à permanência em duas legislaturas consecutivas.
Mas ainda aqui está presente a ruptura representada pela mudança de
legislatura, o que significa dizer que o Senador pode ocupar um cargo na
Mesa na primeira legislatura do seu mandato, e um segundo durante o exercício da segunda legislatura, ainda que, temporalmente falando, haja uma
consecução no desempenho das suas funções, no caso de a ocupação do
mesmo cargo da mesa se der na segunda metade da primeira legislatura e na
primeira metade da seguinte. Não é desta hipótese que o parágrafo quarto
cuida. Ele não leva em conta as reconduções quanto estas se dão em
legislaturas diferentes. Aliás, é assim que dispõe o próprio Regimento Interno da Câmara dos Deputados, em seu art. 5º:
“§1º. Não se considera recondução a eleição para o mesmo cargo em
legislaturas diferentes, ainda que sucessivas.”
Embora o Regimento Interno do Senado Federal não traga esta regra explícita, decorrente de um mero desdobramento do comando cons-
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titucional, há de se aplicar o mesmo entendimento, por conta de tudo o quanto se disse.
A cláusula proibitória constitucional limita-se a proibir a recondução dentro da mesma legislatura. Um deputado, para iniciar a sua segunda legislatura
tem de reeleger-se, o que implica em ganhar um mandato novo, a partir do
qual apurar-se-ão os seus direitos e deveres. Se se fosse dar tratamento diferente para os reeleitos, estar-se-ia discriminando sem legitimidade alguma,
entre os novos e, digamos assim, os “velhos” deputados. Cada eleição, portanto, gera um novo direito de ocupar cargo na Mesa, por uma legislatura.
O mesmo, no fundo, ocorre com o Senado, com a única diferença que
aqui o mandato já traz em si o direito de ocupar uma segunda legislatura, e
o surgimento desta faz ressurgir o seu direito de ser regulado pelo parágrafo
quarto, do que lhe advém o direito de exercer um novo cargo na Mesa, quer
esteja ele na primeira parte da legislatura, ou na segunda.
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1- AS DIFERENÇAS ENTRE PARLAMENTARISMO E
PRESIDENCIALISMO
Trataremos, inicialmente, de apontar as diferenças nucleares entre o sistema presidencialista e o parlamentar de governo. Cremos ser indispensável, para evidenciar a natureza peculiar do parlamentarismo, confrontá-lo
com o presidencialismo. Em nossa obra Curso de Teoria do Estado e Ciência
Política, tivemos a oportunidade de discorre sobre essas duas formas de
arranjo político institucional.
O parlamentarismo é uma das formas conhecidas para definir as relações
entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, dando assim lugar a uma
forma de governo. Ele tem uma característica fundamental que é a de manter o governo numa relação de subordinação ao Parlamento. Nesse sentido
escreve o Professor Ives Gandra da Silva Martins:
“No parlamentarismo, a responsabilidade do governo se mede a prazo
incerto. No parlamentarismo, a irresponsabilidade se mede a prazo certo.
Irresponsável o governo parlamentar não se sustém, posto que apenas continua enquanto merecer confiança do Parlamento. Irresponsável o governo
presidencial só alterável por golpes de Estado ou rupturas da ordem constitucional.”1
Os seus traços fundamentais podem ser evidenciados a partir do estudo
das vicissitudes históricas por que passou a Inglaterra. Com efeito foi nela
que surgiu, pela primeira vez, o governo parlamentar. Isto não se deu de um
golpe só. Pelo contrário, foi o resultado de lentas e graduais conquistas,
ocorridas a partir dos séculos XII e XIII, levadas a efeito, inicialmente por
representantes dos estamentos ou das classes nobres e, ao depois, do povo
inteiro contra os privilégios monárquicos. Na Inglaterra, já no século XII o
rei se fazia assessorar por um Conselho, como, de resto, já examinado ao
estudar o surgimento do Estado Liberal. Vale só lembrar, aqui, as idéias fundamentais.
1 “A separação de Poderes no Brasil”, no Curso Modelo Político Brasileiro, Instituto dos Advogados de São
Paulo, 1985.
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Nos séculos XIII e XIV esse Magnum Concilium sofreu profundas alterações: aumentou a sua base representativa, dando lugar à duas Casas do
Parlamento, e aumentou as suas funções ampliando a sua capacidade
fiscalizatória e colocando o rei numa grande dependência sua em matéria de
arrecadação de tributos. Na época dos Tudor o Parlamento tornou-se representante de toda a nação e não das classes que a compunham, e o secretário
de Estado da Rainha Isabel, referindo-se ao Parlamento disse: “o mais alto e
absoluto poder do reino está nele... pois representa todo o reino...”
O século XVIII registrou conquistas muito importantes. Os dois primeiros Reis Stuarts sofreram violenta reação do Parlamento quando tentaram
regredir para o absolutismo monárquico. Logo em 1628 foi arrancada do rei
a petição de direitos, pela qual se confirmavam direitos e liberdades anteriormente adquiridos.
Sucederam-se os conflitos entre o rei e o Parlamento que conduziram à
dissolução deste último durante onze anos. Após esse período convocou-se
novo Parlamento, sobreveio a Guerra Civil, decapitou-se o rei e implantouse a República em 1649, que no fundo encerrava uma ditadura parlamentar
contra a qual se insurgiu uma revolução liderada por Cromwell, que estabeleceu um governo autoritário e pessoal. Com a sua morte a monarquia foi
restaurada. O que é certo, contudo, é que nada obstante ter o Parlamento
sofrido nesta época grandes dificuldades, fundamentalmente foram mantidas
as prerrogativas obtidas no seu período áureo (ditadura parlamentar).
O Reinado dos Stuarts terminava com a Revolução Gloriosa de 1688
que, sem derramamento de sangue, destronou o rei e colocou um outro, de
uma nova dinastia, no seu lugar (Guilherme de Orange). Abriu-se, então,
um período de grandes conquistas parlamentares. Os próprios fatos históricos estavam a demonstrar que a nova monarquia era implantada por decisão
do Parlamento. Na ocasião, inclusive, extraiu-se nova concessão régia, denominada Bill of Rights, que encerrou a transladação para o Parlamento, de
uma série de prerrogativas que até então eram exercidas pelo rei. Vê-se,
assim, como foi-se processando, na Inglaterra, uma gradual deslocação dos
privilégios monárquicos em favor do Parlamento.
Mas esse só fato não seria suficiente para configurar um governo parlamentar. Faltava uma figura muito importante que era a do primeiro-ministro,
quer dizer, aquele que tinha uma forte ascendência sobre os demais auxiliares do rei podendo inclusive demiti-los.
O surgimento de uma autoridade com essas características não seria possível senão com o descaso e a negligência no exercício do poder régio pelo
monarca de então. Com efeito, este se desinteressava de comparecer às reu-
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niões com os ministros. Preferia incumbir Walpole de transmitir-lhe o ocorrido. Ampliaram-se, pois, os poderes dos auxiliares diretos do rei e dentre
esses a figura daquele que, ao depois, veio a ser conhecido como primeiroministro.
É necessário introduzir, agora, um novo dado. Começou nessa mesma
época o surgimento dos partidos políticos. Um deles era constituído pelos
Tories (de tendência conservadora). De outro lado havia os Whigs (basicamente formados pelos ex-combatentes na Guerra Civil e que haviam tomado o lado do Parlamento contra o rei).
Destarte, formados os partidos, passou a constituir tradição o fato de o rei
chamar para formar o seu Gabinete os líderes do partido dominante. Este é
também, até hoje, um traço essencial do parlamentarismo.
Há de existir uma perfeita harmonia entre e maioria do Parlamento e a
chefia do governo e esta harmonia é assegurada, precisamente, por esse
recurso de chamar a compor o Gabinete o líder do partido vitorioso ou da
coligação de partidos governantes. Toda vez, portanto, que o governo deixa
de contar com a maioria no Parlamento, ele é obrigado a apresentar o seu
pedido de demissão ao Chefe de Estado que, na atualidade, não necessita
obrigatoriamente de ser o rei. Há também parlamentarismo nas repúblicas,
caso em que o Chefe de Estado é o presidente. Assim descrito o parlamentarismo, cujos elementos fundamentais são a dependência do governo ao Parlamento, a formação do primeiro dentre agentes ocupantes do segundo e a
própria possibilidade de destituição sua mediante voto de desconfiança do
Legislativo, poderia dar idéia de um profundo desequilíbrio entre esses dois
poderes do Estado. Para restaurar, ao menos em parte, esse equilíbrio rompido foi instituída a possibilidade de o chefe de Estado dissolver o Parlamento
toda vez que este provoca uma queda do governo. Por esta via acaba-se por
remeter ao povo a diferença surgida entre o governo e o Parlamento. A
vontade popular elegerá uma nova maioria que por sua vez se incumbirá de
formar um novo governo. Vê-se, pois, que o processo todo se inicia com a
votação de uma moção de desconfiança, que consiste numa decisão formal
da maioria no sentido de que o atual governo não merece mais o seu crédito.
O passo seguinte poderá consistir numa de duas coisas, ou na formação de
um novo governo em sintonia com a maioria surgida, ou na dissolução do
Parlamento. Neste último caso, feitas as eleições gerais, volta-se, simplesmente, à hipótese anterior, é dizer, passa-se a cuidar do chamamento dos
líderes dos partidos vitoriosos para comporem um novo governo.
O balanço final que pode ser feito aponta para algumas idéias fundamentais. Em primeiro lugar, o caráter altamente democrático do sistema, visto
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que um governo não tem condições de manter-se no poder quando não
contar mais com a maioria dos representantes do povo. Como veremos mais
adiante, tal não ocorre no presidencialismo, em que o governo se sustem até
o fim do mandato ainda que não detenha a maioria parlamentar. O que se
pode dizer é que esse procedimento enfraquece a possibilidade de controle
do Legislativo sobre o Executivo. Em parte, essa afirmação é verdadeira,
dado que ambos apresentam-se unificados pelo mesmo vínculo partidário.
Ocorre, entretanto, que as funções fiscalizatórias acabam por ser exercidas
pela oposição, que procura, a todo tempo, criticar o governo para que o
povo, quando chamado a votar, lhe dê razão e, assim fazendo, alce a antiga
oposição à situação de governo. As eleições ganham, sem dúvida, um caráter plebiscitário, em que o que se põe em jogo são os êxitos e malogros do
governo findo.
Cumpre agora expor o presidencialismo. Se o parlamentarismo foi resultante de uma longa evolução nas relações entre a monarquia e o parlamento,
na Inglaterra, o presidencialismo haure a sua inspiração no modelo americano, tal como implantado em 1787 e, nas suas linhas gerais, encontrado,
ainda hoje, naquela grande República.
Os fatos históricos são relativamente simples. As treze Colônias Americanas tornadas independentes em 1776 viviam sob os frouxos laços de colaboração implantado pela Confederação, quando em 1787, em Filadélfia,
reuniram-se 55 delegados desses Estados para introduzirem as medidas que
se fizessem necessárias para pôr cobro à absoluta falta de unidade e coesão
daqueles países relativamente a muitos problemas que não podiam ser enfrentados senão de uma forma unitária. A manutenção de um exército comum, a cunhagem de uma única moeda, a regulação do comércio exterior,
tudo isso estava a exigir que se criasse um poder central com forças e autoridade para tanto. De outra parte, havia o risco de se incorrer em demasias e
criar-se um poder tão forte que pudesse resvalar para o despotismo e para a
tirania.
A Convenção de Filadélfia, ao elaborar a Constituição ainda hoje vigente
nos Estados Unidos, foi nesse, como em muitos outros pontos, muito feliz.
Não que não tivesse, inicialmente, havido muitas discórdias, mas, ao fim,
prevaleceu a idéia da criação de um Executivo independente do Poder
Legislativo. Não se quis acolher a experiência parlamentar inglesa, até porque ela traria dentro de si o próprio gérmen monárquico, que se queira extirpar. Os Estados já se haviam proclamado Repúblicas e não queriam, ainda
que sub-repticiamente, voltar ao jugo de um tirano. Mas este temor da monarquia não ia ao ponto de se deixar de reconhecer a necessidade de uma
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agente político que enfeixasse em suas mãos todas as funções executivas,
inclusive as de comandar o Exército e exercer o governo na sua plenitude.
A teoria da separação de poderes de Montesquieu veio a calhar. Os poderes seriam, pois, independentes, mas se controlariam reciprocamente de modo
a evitar o arbítrio.
Disto adveio o traço fundamental do presidencialismo que é a
irresponsabilidade do presidente da república, perante o Congresso. A palavra irresponsabilidade tem aqui um sentido bem específico. Ela significa,
tão-somente, que o presidente da república não necessita do apoio do Congresso para manter-se no poder. Este vem-lhe às mãos por meio de uma
eleição popular (da qual trataremos mais adiante), que lhe confere um mandato de quatro anos. Durante a vigência deste, tem, é certo, o Legislativo o
poder de julgar o presidente da república por crime de responsabilidade.
Mas este é um processo tão dificultoso de se levar a cabo que na prática é
como se não existisse. De qualquer sorte, não é mesmo o seu propósito criar
qualquer tipo de dependência do Executivo para com o Legislativo, mas
tão-somente o de viabilizar uma saída institucional para o caso em que o
presidente da república atente contra a Constituição.
Desaparece, outrossim, a dualidade entre o chefe do Estado e o chefe do
Governo. Esses dois papéis, que não se confundem no parlamentarismo,
passam a ser exercidos pelo próprio presidente da república. Os ministros
são meros auxiliares do chefe do Executivo e demissíveis por ele a qualquer
momento.
O presidente não tem participação quase nenhuma no processo legislativo.
Não lhe é dado propor leis ao Congresso americano, embora sempre surjam
formas de fazer sentir à Casa de Leis os bons olhos com que veria a
propositura dessa natureza, nesse ou naquele sentido. Do ponto de vista
partidário, desaparece a importância de contar com a maioria no Parlamento. É óbvio que o que se quer significar é que essa maioria não constitui fator
decisivo para a manutenção do governo, fato esse que é a tônica do parlamentarismo.
O que se extrai do exposto é que o presidente da República dispõe dos
meios necessários para manter-se no cargo e executar as leis. Um êxito global da sua política vai depender, é certo, de um bom relacionamento com o
Legislativo, único meio que lhe pode assegurar a realização integral da sua
política, uma vez que essa sempre dependerá de leis e da aprovação de
verbas que a custeie.
Nos Estados Unidos o cargo presidencial é provido mediante uma eleição levada a efeito por colégio eleitoral. Os constituintes de Filadélfia evita-
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ram a eleição direta, não por temor a democracia (sentimento do qual não
estavam absolutamente possuídos). O que lhes preocupava era que uma
eleição por toda a nação americana, independentemente de se levarem em
conta os Estados em que ela se encontrasse, acabaria por diminuir a força
das unidades federativas menos populosas. Daí ter-se proferido o recurso do
envio de delegados eleitorais, cujo número é determinado a partir da representação de cada Estado no Congresso dos Estados Unidos. Por esse meio
evitaram-se os inconvenientes oriundos da diferença populacional entre os
diversos Estados.
O sistema adotado consistiu em se atribuírem todos os delegado eleitorais ao partido político vitorioso no Estado. De outra parte, o profundo senso
democrático do povo americano foi gradativamente retirando qualquer discrição do delegado eleitoral, é dizer: ele necessariamente vota no candidato
com o qual se identificou na sua campanha. Em outras palavras, os partidos
levam a efeito o que poderíamos chamar de uma pré-eleição em que são
escolhidos representantes de cada Estado numa convenção nacional que
escolhe o candidato do partido. Os delegados eleitorais, por sua vez, votarão
no candidato do seu partido.
Por essa via a vontade popular recupera a sua importância. Dificilmente
a votação do colégio eleitoral pode deixar de refletir o desejo nacional. A
verdade, contudo, é que nada obstante a sua pouca probabilidade, esse fato
pode ocorrer e essa probabilidade já preocupa muitos estudiosos do sistema
eleitoral americano que procuram encontrar uma solução que previna a eleição de um presidente da república que não conte com a maioria dos votos
populares.
O presidencialismo não significa, apenas, que o Estado tem um presidente, como também o parlamentarismo não designa, meramente, um Estado
que tem Parlamento. O que realmente distingue um do outro é basicamente
o papel representado pelo Órgão Legislativo. Num caso, o Parlamento não
se limita a fazer leis, mas é também responsável pelo controle do governo, é
dizer, aquela parte do Executivo incumbida de aplicar as leis e tomar opções
políticas fundamentais. Quando o Parlamento pode, por qualquer meio, destituir o Gabinete (o conjunto dos ministros), por razões exclusivamente de
governo é exercido pelo próprio chefe de Estado, eleito, em regra, popularmente, e sem dependência do Parlamento para manter-se no poder, por razão da prática de certos delitos e não por razões meramente políticas, tem-se
o presidencialismo. É lógico que as diferenças entre um sistema e outro não
são exclusivamente aparentes. Pelo contrário, é-se conduzido a uma forma
de governação da coisa pública bem diferente.
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De tudo o que foi exposto, quer-nos parecer que o traço distintivo entre os
dois sistemas reside no papel peculiar assumido pelo Poder Legislativo no
regime parlamentarista. As suas funções normais de legislar e de fiscalizar
acresce-se uma terceira eminentemente política, consistente em fornecer o
suporte para manutenção do gabinete. As demais não são mais do que uma
mera decorrência desta característica. Assim é que, a queda do governo por
perda da confiança parlamentar é uma decorrência natural da supremacia
legislativa. O próprio poder do Executivo de demover o Legislativo não
deixa de ser também uma defluência natural daquela posição sobranceira
que obriga a que haja alguma sorte de freio ou contrapeso.
2- TIPOS FUNDAMENTAIS DE PARLAMENTARISMO E PRESIDENCIALISMO
O Parlamentarismo e o Presidencialismo não deixam de ser, contudo,
tipos ideais ou ao menos extraídos da realidade de um único País. Na verdade os diversos regimes quer presidencialistas, quer parlamentaristas existentes no mundo têm regras específicas. É muito difícil uma classificação desses regimes por envolverem sempre uma gama muito grande de diferenciações específicas. No mesmo sentido, ensina Paulo Bonavides:
“Na realidade, maioria parlamentar, governo e Partido Político formam,
em virtude da democracia de massa do Estado social contemporâneo, uma
sólida e granítica unidade, um vasto e solidário conjunto de forças. Aí é
difícil destacar, salvo acompanhando as peculiaridades de cada sistema, a
ação e influência daquelas correntes de poder, o papel político de cada um
daqueles elementos. A íntima associação de todos eles no jogo e exercício
da autoridade dificulta um juízo a esse respeito ou impede um reconhecimento válido e duradouro da posição atribuída a cada um deles em razão
de fatores históricos oscilantes.”2
Com relação ao presidencialismo, parece que a sua aplicação em termos
satisfatórios só se deu no seu País de origem, nos Estados Unidos, em razão
sobretudo do fato que a interpretação que aí se deu do que seja a função
legislativa tem permitido uma tomada de posição do Congresso americano
em muitas matérias que, segundo o constitucionalismo europeu, seriam da
exclusiva competência do Executivo.
2 “A solução Parlamentarista” in Revista de Informação Legislativa n.80/107.
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Fora dos Estados Unidos, no mais das vezes, o que existe é um presidencialismo meramente de fachada, que muito freqüentemente encobre uma
autêntica ditadura militar, ainda que se trate de um presidencialismo constitucional, delimita-o, portanto, pela Constituição, mas mesmo assim
consagrador de competências exorbitantes e esmagadoras por parte do Presidente da República. Isto fez com que Andre Hauriau falasse de um “Presidencialismo Latino-Americano”, assim como de um “Presidencialismo Negro-Africano”, no seu Droit constitutionnel et Instituitions Politiques3 .
Ocorre, entretanto, que este modelo clássico ou puro veio a sofrer, sobretudo após a Segunda Guerra Mundial uma série de modificações com o
propósito manifesto de conferir-lhe uma maior estabilidade. Com efeito, a
experiência francesa durante a IV República foi rica na demonstração da
tese de que um parlamentarismo com base num sistema pluripartidário pode
levar a uma sucessiva queda de governo em razão de pequenas oscilações
na composição das coligações parlamentares que os sustentavam. Daí quase a ingovernabilidade de certos Países.
Foram muitas as técnicas utilizadas para obviar esses inconvenientes. Às
vezes, faz-se como a Constituição alemã que exige, para a destituição de um
governo, a existência de um novo formado. O mais freqüente procedimento, todavia, consiste em conferir-se poderes mais amplos ao Chefe de Estado; há um autêntico fortalecimento do Presidente da República que passa a
ter responsabilidades governamentais. Pari passu, muda-se a forma da sua
designação, que de eleito pelo parlamento passa a sê-lo pela Nação. Surgem
daí autênticos regimes híbridos com notas simultaneamente parlamentaristas e presidencialistas. Portanto, diríamos que uma primeira classificação
dos parlamentarismos pode ser feita entre, de um lado, o modelo clássico, e
de outro, os modelos modernos de caráter híbrido. Sem dúvida que estas
formas mais recentes apresentam também seus inconvenientes, sendo o mais
saliente deles o complexo relacionamento que se estabelece entre o chefe de
Estado e o chefe de governo, ambos co-partícipes da função política.
Karl Loewenstein4 classifica os tipos de governo nas democracias ocidentais basicamente em três, a saber: a democracia direta, o governo de
assembléia e o governo parlamentarista. Quanto aos tipos de parlamentarismo, identifica-os como clássico, híbrido, controlado, freado e governo de
gabinete. Quanto ao parlamentarismo controlado, o mestre ataca a versão de
3 Sobre a matéria, é muito interessante o trabalho de Gerar Conac, sobre o título “Pour une Théori du
Presindencialisme, queleuqer reflexions sur le Presidencialisme Latino-americain”, na obra Le Pouvoir (Mélange
offerts a George Burdeau).
4 Teoría de la Constitución, Ed. Ariel, Barcelona, 1964., págs. 103 à 130.
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Bonn, onde as decisões fundamentais são tomadas somente pelo Chanceler,
o “indiscutível senhor do gabinete”, onde não há meios efetivos para um
controle político a não ser as eleições federais a cada quatro anos. Denomina
parlamentarismo freado o da V República francesa, analisando-o como uma
formação híbrida que mais se aproxima do neopresidencialismo, e por fim
trata do governo de gabinete, como uma fusão de ambos detentores de poderes independentes, Gabinete e Parlamento, para constituir um mecanismo
único de poder, no qual ambos os órgãos estão faticamente integrados. A
essência do governo de gabinete está na interdependência de ambos, detentores do poder por integração.
De outro lado, os parlamentarismos ganham uma feição muito peculiar
em virtude do sistema partidário a que estiverem vinculados, matéria esta
superiormente tratada por Arend Lijphart em sua obra Democracies. Faz ele
alusão a uma democracia consensual de um lado e majoritária de outro para
demonstrar que no caso dos sistemas bipartidários a composição do governo já resulte do próprio resultado das urnas, enquanto que no consensual o
jogo parlamentar de coligações tem um papel quase decisivo na formação
final do governo.
Quanto ao presidencialismo, há um modelo extraído da experiência americana que parece ser o único sobre o qual se alicerçam construções teóricas.
Portanto, teoricamente, o presidencialismo é um só. As suas variantes resultam das diversas formas assumidas por ele nos diversos países em que é
implantado, e o máximo que a doutrina conseguiu fazer no sentido de classificar estas modalidades foi dividi-las por regiões culturais.
Quanto ao parlamentarismo, há de um lado um modelo clássico ou puro,
e de outro uma série de novas experiências todas identificadas com o mesmo propósito de conferir maior estabilidade governamental. Elas passam a
assumir uma feição híbrida, porque implicam sempre num fortalecimento
do Executivo, daí poder-se falar em presidencialismo parlamentar ou em
parlamentarismo presidencialista.
Argüi-se, em seu prol, o fato de a problemática democrática do País não
coincidir necessariamente com a discussão entre as duas formas de governo. Vamos explicar melhor esse pensamento. Dizem alguns autores que os
óbices ao fundamento democrático do regime rendem na verdade nas estruturas sociais, ou melhor, na resistência proposta pelas elites às reivindicações
provindas das bases. Em sendo assim, as razões da instabilidade não seriam
derivadas do presidencialismo, conseqüentemente, perdurariam aonde que
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a forma parlamentar fosse adotada. Há ainda um outro argumento materializado na afirmação da inexpressividade de nosso sistema partidário, o que
excluiria a possibilidade de um bom funcionamento do regime parlamentar.5
Procedamos agora a uma crítica dessa argumentação procurando determinar onde reside a razão e a verdade e onde se aloja tão-somente a prevenção como temor à inovação. Um primeiro ponto parece-nos saliente. É o de
que as críticas feitas ao parlamentarismo não parecem residir na sua próprio
essência, mas na sua inadaptabilidade ao Brasil. Os autores parecem reconhecer as virtudes do sistema parlamentar. Alguns deles, contudo, não consideram oportuna sua adoção no Brasil, em virtude de apresentar o nosso
País alguma sorte de carência de um ou alguns elementos indispensáveis ao
seu bom funcionamento.
É o que se dá por exemplo com a alegada fraqueza do sistema partidário.
No mesmo sentido dispõem Bolivar Lamonier e Jorge Konder Borhausen
em artigos publicados na Folha de São Paulo, intitulados “Presidencialismo
e Parlamentarismo” e “O círculo Vicioso dos Partidos”:
“Presidencialismo ou Parlamentarismo?
“Se é correta esta avaliação da eleição presidencial direta e da
representação proporcional como instituições enraizadas, a eventual
opção por uma forma ortodoxa de parlamentarismo poderá ser frustrante: ou pior que isso, um caminho certo para graves crises políticoinstitucionais. Enfraquecer ‘por decreto’ um presidente escolhido por
um processo carismático, transformando-o numa figura pálida em comparação com um primeiro-ministro dependente da comparação com
um primeiro-ministro dependente da confiança do Legislativo, não
parece viável. Se esse Legislativo, além disso, continuar sujeito à nossa proverbial volatilidade partidária, estaremos diante das condições
ideais para que o parlamentarismo não funcione. A questão é ampla e
complexa, mas parece evidente que a representação proporcional, na
forma em que a temos praticado, é um regime eleitoral permissivo, que
não força a redução do número de partidos e muito menos os obriga à
coesão exigida pelo mecanismo parlamentarista de governo”.
5 Normalmente a doutrina considera como requisitos para um funcionamento do parlamentarismo aqueles
arrolados por Pablo Lucar Verdu, em seu Curso de Derecho Político, vol.III, Ed. Tecnos, ps.314 e segs.
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“O círculo vicioso dos partidos
“Uma das objeções que se levantam contra a adoção de um sistema de
governo parlamentarista entre nós é a de que o parlamentarismo exige a
presença de partidos políticos fortes, o que não acontece no Brasil.
“Eminentes estudiosos têm salientado este ponto: nossos partidos ainda
não tem consistência, são agrupamentos mais ou menos ocasionais,
construídos em torno de personalidades mais do que em função de programas definidos.
“Concordo plenamente com esta observação, inegável aliás. Mas não
me parece justa a ilação a tirar deste fasto: se o parlamentarismo é o regime
dos partidos e se não temos ainda verdadeiros partidos, é desaconselhável
e, talvez, inviável a implantação desse tipo de governo no Brasil.
“Ora, se é verdade que os partidos ainda são fracos, não podemos esquecer de uma constatação, igualmente inegável: o presidencialismo brasileiro, extremamente concentrador de poderes nas mãos do chefe de Estado
não é propício ao desenvolvimento dos partidos. Estes, na prática, ficam a
depender estreitamente do Executivo; só prosperam na medida em que contam com o apoio do governo. Ou então quando se apresentam como o
antigoverno, depois de longo período findo, o qual os homens no poder se
encontram muitos desgastados. Só então há uma troca de siglas no comando do Executivo, muito embora se conheçam casos de Países latino-americanos em que o partido governamental tenha se perpetuado na direção dos
negócios públicos...
“Assim, caímos numa espécie de círculo vicioso. Não podemos ter parlamentarismo porque não temos partidos fortes; e não temos partidos fortes
porque vivemos sob o presidencialismo, isto é, não temos parlamentarismo.
“O que é preciso ver é se a próprio adoção do sistema parlamentar de
governo não irá favorecer e estimular a formação e consolidação de partidos políticos. Parece-me que sim. Porque se a constituição do governo depende da base parlamentar, os políticos terão o maior empenho em organizar-se em grupos poderosos e coesos, já que a disciplina passa a ser, no
caso, condição indispensável à manutenção ou conquista do poder. E isso,
evidentemente, implica no fortalecimento do partido, isto é, de uma
agremiação fundada em torno de um programa que a identifique e de pessoas que a representem com fidelidade.
“Aliás, a própria experiência brasileira nos indica isso. Quando se fundou a nação, não havia partidos. Com a criação do Parlamento foram se
delineando as diversas facções e, na medida em que o governo de gabinete
foi sendo instalado na prática, tais facções foram se definindo e se fortale-
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cendo como partidos, graças à sua participação nos diversos tipos de eleições e graças ao entrechoque de forças Parlamento, base de formação dos
governos, apesar do poder incontestável do imperador. Foi assim que surgiram o Partido Liberal e o Conservador, os quais, não obstante as suas
semelhanças, serviram como canais distintos através dos quais os cidadãos
de então passaram a interferir no processo de formação dos órgãos do
poder.
“Dizem que a função faz o órgão. Se os partidos tiverem um papel importante, eles se fortalecerão. O que somente será possível se adotarmos
um tipo de governo responsável perante o Congresso Nacional.”
Nada obstante a circunstância de se ter como certa a constatação desse
fato, eis que efetivamente não temos partidos ideológicos e de
representatividade e interesses específicos da sociedade, ainda assim, não
remanesce certo se não se trata de mera conseqüência da não adoção do
sistema parlamentar. Se esse demanda partidos fortes, é curial que o funcionamento do sistema será o propulsor por excelência do robustecimento das
nossas organizações políticas. Mais do que causa obstativa, à adoção do
Parlamentarismo, as deficiências do nosso sistema parlamentar parecem
constituir-se em conseqüências de um presidencialismo exacerbado.
No que diz respeito à falta de tradições é também esse um argumento
altamente questionável. É sabido que tivemos no Brasil funcionamento de
um sistema parlamentar, durante o império, nascido integralmente da prática
e sem qualquer previsão constitucional. No mesmo sentido a lição do saudoso Wilson Accioli:6
“É lícito assinalar que a Constituição outorgada em 1824 não inseriu
em seu texto o sistema parlamentarista. Ele se erigiu numa formação espontânea, inclusive, acrescente-se à guisa de ilustração, não surgiu de imediato
no cenário político brasileiro. A esse propósito, convêm destacar a observação correta de ilustre historiados quando assinala que ‘a demorada aparição do parlamentarismo, entre nós, deve ser atribuída à falta de preparação que para o seu exercício demonstraram os nossos políticos, nos três
primeiros decênios do Império. D. Pedro I, os Regentes, o próprio D. Pedro
II, na parte inicial de seu reinado, não poderiam pôr em funcionamento o
Poder Moderador, de que estavam investidos, sem uma prévia fase preparatória das elites governantes, ultimada em 1850. A esse tempo começavam a
6 Teoria Geral do Estado, p.348.
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ser substituídos por bacharéis saídos das áreas jurídicas de Olinda e São
Paulo, os anteriormentes formados na Universidade de Coimbra. Conseqüentemente, a partir dessa época, com a ação conjugada do Imperador, e
de vários estadistas notáveis, começou a modelar, a política brasileira o
sistema parlamentarista.”
O que se integrou na nossa cultura como elementos alienígena, e
sem raízes autóctones, é precisamente o presidencialismo apressadamente importado dos Estados Unidos com a críticas de muitos. É
certo que se poderá dizer que já se passou muito tempo e que não
enraizado embora à época da sua adoção, já ter-se-ia ele incorporado a nossa cultura política. Peca essa argumentação em dois pontos. Em primeiro lugar a ser assim, nunca se mudariam as instituições de um País. Se o existente é sempre o melhor, só pelo fato de já
estar sendo praticado, desnecessário se torna qualquer esforço, no
sentido da renovação institucional. O que se nos parece que deva
ser evitada, é a inovação pela inovação, não antecedida de um cálculo razoável sobre as possíveis vantagens e desvantagens entre
manter-se ou alterar-se a ordem vigente. Desde que satisfeito esse
pressuposto, o de um cálculo razoável sobre os riscos que se corre,
temos para nós que se o saldo for positivo, a experiência deve ser
tentada.
Em segundo lugar, é preciso notar que as nossas crises
institucionais têm sido muito sérias. É certo que há aqueles que dizem que seus motivos não repousam no presidencialismo. Muito
importante é o trabalho de Mangabeira Unger, editado na Folha de
São Paulo, de 14/02/85, sob o título “O ideário Constitucional; o
Presidencialismo Reformado”, onde inicialmente defende ele o lado
positivo do presidencialismo no Brasil, que consiste no fato de a
eleição presidencial direta representar aqui uma grande alavanca,
de imprevisão e mobilização, com que se levanta o bloqueio imposto pelos poderosos e pelos ricos às forças comprometidas com a
transformação democratizante do País.
É essa, sem dúvida, uma interpretação possível dos fatos, mas
que não exclui uma outra, a de que o parlamentarismo seja mais
apto a absorver as crises. Embora pareça certo que nem todo problema do autoritarismo se limita àquele exercido pelo Presidente da
República, não é menos certo que se for possível eliminar essa fonte realimentadora das nossas práticas autoritárias, estar-se-á dando
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um passo significativo na reversão do processo 7.
Não há, é óbvio, que se esperar milagre do parlamentarismo, nem
supor que com sua adoção estar-se-á a resolver todos os problemas
nacionais. Assim, avulta claro que o balanço de razões e contrarazões aponta no sentido favorável ao regime parlamentar. É de resto, o que tem certamente movido a que muitas das expressões mais
legítimas do pensamento constitucional brasileiro rendam à sua força. Nesse sentido, ensina Wilson Accioli:
“...IV- Mas o que se impõe, acima de tudo antes mesmo de qualquer especulação é um exame minucioso em torno das condições
em que, no momento, se pretende agitar a transformação do sistema presidencial em sistema parlamentar.
“Sabe-se, de antemão, que o parlamentarismo puro, clássico,
existe em funcionamento a bem dizer apenas na Inglaterra, como
o presidencialismo puro, clássico, somente existe em ação propriamente nos Estados Unidos. Com base nessas considerações é
que devemos reflexionar em torno de um modelo que chamaríamos de neoparlamentarismo, que penderia entre o sistema parlamentar e presidencial, quer dizer, recolhendo de um as melhores
peças de seu mecanismo e selecionando de outro o que de mais
eficiente se patenteasse em sua engrenagem.
“Mas é preciso procedermos em cautela, submetendo aos especialistas o novo projeto, solicitando o juízo das universidades e
dos órgãos da classe dos advogados, dos jornalistas e, sobretudo, o que é mais importante, sondando, em profundidade, a opinião pública, para verificar até que ponto o sistema a ser implantado seria ou não válido.
“Tudo sem precipitação, com certa dose de maturidade, com
equilíbrio, com firmeza, buscando soluções que realmente
correspondessem aos novos verdadeiros ideais democráticos 8 .”
7 Já há o mesmo raciocínio adotado pelo brilhante Raul Pula na sessão da Câmara dos Deputados, celebrada a
7 de maio de 1959, quando proferiu as seguintes palavras:
“O que temos realmente no País é a ditadura do Presidente da República. Ditadura Constitucional,
sem embargo das freqüentes violações da Constituição. É a pior das ditaduras, justamente porque se escuda na
lei. Em face da onipotência presidencial, os demais Poderes da República amesquinham-se, anulam-se. Perdem
até o conceito de si mesmos.”
...Em suma, Sr. Presidente, caracteriza-se este sistema pela hipertrofia do Poder Executivo; tal
hipertrofia conduz à ditadura, não admitindo, por si mesma, soluções normais e democráticas, gera fatalmente
revoluções.”
8 Revista de Direito Constitucional e Ciência Política, 4/15.
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No mesmo sentido escreve o Professor Manoel Gonçalves
Ferreira Filho:
“PRESIDENCIALISMO E PARLAMENTARISMO, TEMA
CANDENTE”
“... No Brasil, com o quadro partidário que temos e, o que é
pior, com a tradição de indisciplina partidária, é um parlamentarismo instável à italiana que poderemos ter, se adotarmos o modelo parlamentarista puro. Isto, não quer dizer que devamos conservar o presidencialismo com seus notórios defeitos. Parece, todavia, melhor que a inspiração não seja parlamentarismo “puro”
e sim um sistema misto de presidencialismo e parlamentarismo,
como o que consagra a Constituição Francesa em vigor. 9 ”
Isto contudo responde a parte do problema, mas não a sua totalidade. É que há os que defendem um parlamentarismo puro, como
também há os que se inclinam em favor de um regime misto.
Pessoalmente, somos mais tentados por esta última forma, embora saibamos das dificuldades que o funcionamento de um sistema híbrido pode
acarretar, ainda assim, quer-nos parecer que elas são menores, do que as
resultantes de um parlamentarismo puro. Esse envolveria uma neutralização
do Presidente da República a um ponto tal, quase inatingível na prática e, se
alcançada, só mediante uma altíssimo custo.
Isto por que o Presidente da República, desde que eleito diretamente pelo
povo, se torna a mais democrática de nossas autoridades, eis que eleito por
um Código eleitoral universal na base de um voto para cada eleitor. As
9 Artigo publicado na Folha de São Paulo. Acrescenta ainda Miguel Reale Júnior em artigo publicado na
Revista do Advogado 21/11:
“PRESIDENCIALISMO E PARLAMENTARISMO
“... O acúmulo de atribuições recaem sobre o Presidente da República e o seu isolamento do
Congresso Nacional indicam o caminho de um semipresidencialismo, no qual é mantida a figura central do
Presidente da República, a ser auxiliado, no controle e coordenação dos Ministérios e na execução do plano de
governo, por um primeiro- ministro.
“Os mecanismos clássicos do parlamentarismo levariam a crises contínuas diante da fase de
reconstrução dos partidos políticos e das instituições.
“As atribuições do primeiro-ministro não dão de chefe de governo, mas de auxiliar do Presidente da
República nesta tarefa, dando unidade e coordenação a ação governamental, sendo desnecessário dissolver o
Congresso na hipótese de impasse decorrente da rejeição da segunda indicação. Com a consulta aos Partidos
Políticos e sendo as atribuições do primeiro- ministro as de auxiliar principal, ‘;e cabível conferir-se ao
Presidente, neste caso excepcional, de segunda recusa, a livre nomeação, excluídos os nomes rejeitados, sem se
incorrer no prejuízo da cooperação entre os dois poderes.”
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distorções da representação parlamentar no Brasil são tamanhas, advindas
tanto da existência do Senado, onde os Estados muito diferenciados se fazem igualmente representar, como da subestimação do voto dos brasileiros
dos Estados mais populosos. É sabido que num estado como São Paulo,
atualmente com sessenta representas, deveria ter sua bancada elevada para
cem, no caso de uma representação igualitária, além do fato de que muitos
outros Estados deveriam ter a sua representação decrescida.
Embora seja muito provável que estas distorções eleitorais venham a
encontrar um paradeiro na futura Constituição, inclusive com a opção pelo
voto distrital, a esta altura já de caráter impositivo, ainda assim, temos para
nós que não será possível atingir-se no legislativo a mesma representatividade
do Presidente da República. Esse fato, por mais que venha a ser desprezado
pela norma constitucional, acabará sempre por impor-se. Nesse sentido, a
lição de Ives Gandra da Silva Martins:
“O parlamentarismo, todavia, deve contar com dois mecanismos
de autodefesa do Executivo e da Nação contra uma outra indesejável
hipertrofia semelhante àquela do Executivo, ou seja, a hipertrofia do
Poder Legislativo, capaz de derrubar governos e criar instabilidades
permanentes na administração.
“Os dois mecanismos ideais para se evitar a hipertrofia do Poder
Legislativo estão, de um lado, na eleição distrital e, de outro, no direito à dissolução do Parlamento, sempre quer as quedas de governo e as moções de desconfiança se multipliquem.
“Pelo primeiro mecanismo, o povo pode cobrar de seu representante ‘visível’ sua atuação parlamentar. O representante popular necessita ser conhecido em seu distrito. Representa-o Não pode, se forte seu poderio econômico, dispersar cotos, em publicidade por todo
país ou região, mas deve concorrer em um distrito determinado. Tal
redução da área eleitoral propicia o aparecimento dos verdadeiros
lideres, capazes, inclusive, de enfrentar o poderio econômico sem
recursos maiores, posto que o povo os conhece e eles conhecem seus
eleitores.
“Ora, um representante distrital que, ao fim do mandato não tenha cumprido bem seu papel, dificilmente será reeleito., pois o povo não só o condenará pelo voto, como terá exercido durante o mandato pressão direta sobre
ele, através de contados, correspondências e meios de comunicação da
localidade.
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“Na França e na Inglaterra tem acontecido, não poucas vezes, que ministros de Estado não conseguem reeleição em seus próprios Distritos.
“Pelo voto distrital, portanto, o povo controla o Parlamento.10 ”
Destarte, é mais conveniente que o próprio texto constitucional já dispense ao Presidente da República um tratamento condizente com sua alta
representatividade, sem prejuízo, contudo, de manter-se nas mãos do governo a condução da coisa pública.
Não foi feliz, neste particular, a Comissão Afonso Arinso que exagerou
as funções do chefe do Estado, sendo lícito mesmo afirmar-se que, ao invés
e criar um semiparlamentarismo, na verdade deu corpo a um presidencialismo redobradamente fortalecido, ais que as funções já executadas pelo chefe
de Estado (com sacrifício de muitos e de menos importância) vieram acrescer a de dissolver a Câmara dos Deputados.
O sistema ideal é o da parlamentarismo na sua modalidade moderada. É
dizer, naquela em que se dispensa um papel importante ao chefe de Estado
do que no parlamentarismo clássico.
3. O TIPO DE SISTEMA DE GOVERNO IDEAL PARA O BRASIL
Num primeiro momento, vamos expor os argumentos favoráveis ao
parlamentarismo para, num segundo, passarmos em revista as razões
contrárias à sua adoção. A conclusão sairá naturalmente do sopeso que
levarmos a efeito, nos argumentos pró e contra.
Inicialmente valhama-nos da já citada e nunca demais enaltecida
obra de Lijphart. Ao examinar as vinte e uma democracias mais estáveis, constatava ele que dezoito assumem a forma parlamentarista, vêse assim que parece existir uma nítida correlação positiva entre parlamentarismo de um lado e estabilidade democrática de outro. Além do
mais é preciso salientar nas pegadas de Ives Gandra em conferência
proferida no Simpósio minas Gerais e a Constituinte, que, mesmo nestes Países que adotam o presidencialismo, eles só tiveram êxito em
razão das condições muito próprias suas, que lhes permitiram ter um
congresso extremamente forte. O caso americano é paradigmático. Os
enormes poderes de que goza o Presidente da República só são passíveis de encontrar um contrapeso no Legislativo em razão da forma
10 A Separação de Poderes no Brasil, p.48.
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muito peculiar por que esse Poder entende as suas funções. O Legislativo
Americano não adota a concepção de Montesquieu sobre a separação
de poderes. Em outras palavras, o Legislativo daquele país não trepida
deliberações de cunho concreto, sem ater-se a qualquer limitação que
lhe poderia advir da formulação do autor do Espírito das Leis, segundo
a qual só lhe caberia atos genéricos e abstratos. O Legislativo Americano delibera sobre tudo a que não esteja proibido pela Constituição
Americana. É óbvio que ao assim proceder torna-se ele co-partícipe da
função governamental. Nos países subdesenvolvidos já não vamos encontrar a mesma tradição ou a mesma concepção sobre as funções do
Congresso. Assim como a ausência dessa formação democrática mais
acentuada, em razão muitas vezes de reminiscências do período colonial durante o qual foram mais objeto de uma experiência autoritária
do que democrática, vai naturalmente desembocar num presidencialismo exacerbado, sem contrapesos reais e efetivos. Neste sentido ensina
o eminente Bernand Schwartz:
“Pode-se ver assim que o exercício de uma autoridade para aprovar leis constitui apenas uma parte do trabalho de um Legislativo
como o Congresso Americano. ‘as tarefas fundamentais das modernas assembléias legislativas’, afirmou um arguto estudioso do
sistema governamental há mais de uma década, em termos que
resumem o que dissemos acima com respeito às funções do Congresso americano, ‘podem ser dividas em quatro classes. Em primeiro lugar, mas não necessariamente a mais importante, temos a
função de legislar. Pelo menos, igualmente importante é a responsabilidade de supervisar o Executivo: o Legislativo, nesse papel,
pode ser comparado ao corpo de diretores de uma empresa comercial que, pelo menos teoricamente, procura atribuir ‘aos funcionários administrativos a devida responsabilidade pela maneira pela qual cumprem os seus deveres’. A terceira missão
legislativa, muito ampla em suas implicações, compreende as atividades como um órgão de opinião pública: uma entidade
legislativa deve servir de forum nacional para a manifestação,
formulação e formação da opinião pública. A função restante, que
pode ser chamada de dignidade parlamentar, diz respeito a assuntos internos, especialmente o julgamentos das qualificações e
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conduta dos membros que compõem a assembléia legislativa. 11 ”
Este, pois, seria o primeiro argumento. É dizer aquele extraível de uma
visão panorâmica da cena mundial, onde se vai notar que, embora não
seja exclusiva do parlamentarismo, a democracia encontra meios de aplicação nos países que adotam esse regime.
O segundo argumento reside na responsabilidade política do Presidente da República. Com efeito, uma vez eleito passará ele a fruir de uma
gama fantástica de poderes, podendo infletir seriamente a condição da
coisa pública, nesse ou naquele sentido, sem que sofra senão tênues e
abstratos controles. Mesmo a falta de apoio a sua política por parte do
Legislativo não parece constituir-se em óbice intransponível. De outra parte,
a medida extrema do impeachment também não surte efeitos práticos, dado
o caráter de extrema excepcionalidade de que se reveste. Tal sorte de situação de irresponsabilidade política muito ao desagrado dos princípios sadios de um regime democrático.
No mesmo sentido o festejado Manoel Gonçalves Ferreira Filho:
“Foi entretanto, o direito norte-americano que deu ao impeachment a feição que ele tem no direito brasileiro. Como o direito de vários Estados (Vírgina,
Massachusets etc), a Constituição Federal americana consagrou esse instituto. Alterou-o, todavia, ao estabelecer que a condenação apenas importa
perda do cargo, sem a imposição de uma pena, estritamente falando. No
dizer de Corwin (op.cit., ps.351/6), não é mero inquest of power (procedimento para afastar por motivos exclusivamente políticos, uma autoridade);
sendo um processo de natureza mista, política e penal.
“Entre nós, o impeachment foi previsto na Carta de 1824 (arts.133 e
134) para Ministros de Estado. Lei de 15 de outubro de 1827 regulou a
matéria acentuando-lhe o aspecto penam. O desenvolvimento da responsabilidade política, especialmente em termos de parlamentarismo no Segundo
Império, deixou o instituto praticamente como letra morta. Foi ele tentado,
segundo relata Paulo Brossard (Do Impeachment, p.41).
“As Constituições republicanas, sem exceção todos o previram. No âmbito federal, porém, permaneceu sem uso. Como peça de museu”. (grifamos)12.
11 Direito Constitucional Americano, p.75.
12 Constituição Brasileira.p.385.
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O terceiro argumento é de certa forma uma decorrência do anterior.
Referimo-nos à falta de mecanismos para a resolução de impasses
institucionais. Verificada uma profunda divergência entre o Legislativo e o
Executivo, ou mesmo entre este último e uma maciça vontade popular, não
há no presidencialismo instrumentos adequados que permitam a superação
do impasse sem grandes traumas. Daí por que a renúncia do Presidente da
República espontânea ou imposta por movimentos de força mais ou menos
ostensiva passa a ser a única solução.
Na mesma linha, os Pareceres de Paulo Bonavides e do saudoso Tancredo
Neves, publicados na Folha de São Paulo:
“O presidencialismo no Brasil não resiste, pois, a uma crítica séria. Da
proclamação da República aos nossos os dias a instabilidade perpetuou-se
nas instituições, debaixo de governos aparentemente estáveis e que só o
eram como expressão de sacrifícios que nenhum povo almeja fazer: o da
liberdade imolada na continuidade de um autoritarismo sujeito às recrudescências do estado de sítio (os governos de Bernardes e Floriano na
Primeira República), às violações da ordem constitucional, às insurreições
armadas, ao golpe de Estado, às ditaduras civis e militares.”
“DIVÓRCIO ENTRE ESTADO E NAÇÃO
“Sabemos, por dolorosa experiência, como acabam as crises do presidencialismo; na renúncia e no suicídio de presidentes, na Constituição outorgada e nos Atos Institucionais, no colapso da participação democrática,
no silêncio das tribunas, nos ukases de recesso e fechamento das Casas do
Congresso e na erosão dos valores representativos, sem os quais é impossível estabelecer uma ordem democrática genuína”. ...
“No parlamentarismo, as crises não afetam as instituições, mas apenas
o governo, que neles se fortalece ou se demite, para atender as imposições
do interesse nacional. Isso não acontece ao presidencialismo, no qual a
crise de governo é uma ‘crise institucional’.
“Por esse motivo, segundo Tancredo ‘todo sistema presidencial termina
sempre em regime ditatorial.”
“O Presidente - diz ele- para assegurar-se no per, nas horas de crise,
começa cometendo pequenas ilegalidades, atenta contra os direitos e liberdades democráticas, censura a imprensa, restringe o habeas corpus, controla os sindicatos. E, quando esses meios não dão os resultados previstos,
não hesita em rasgar a própria Constituição e implantar, através do estado
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de sítio ou do estado de segurança, o reinado da força. Esta é a lição dos
regimes presidenciais na América do Sul.”
Um quarto argumento pode ser identificado na própria fraqueza dos partidos políticos a que o presidencialismo muitas vezes conduz. Isto por que
colocado no poder constituinte o Presidente de boa parte pode até mesmo
prescindir do apoio partidário. Os partidos por sua vez passam a concentrar
a sua atuação no Legislativo. Ora, como não é aqui que reside o verdadeiro
centro do poder, é fácil compreender que em pouco tempo sobrevêm um
desestímulo e um desanime na vida parlamentar com as necessárias repercussões na perda de coesão e de ideologia do lado dos partidos políticos.
Poderia ser ainda, invocado a favor do parlamentarismo, ser ele fruto de
uma lenta criação da história política da Inglaterra, que o aperfeiçoou ao
longo dos séculos. Já o presidencialismo é fruto de elaboração teórica instantânea criada de um salto pela Constituição Americana de 1787.
Cremos serem resumíveis ao ponto acima expostos os argumentos normalmente encontráveis na doutrina. É lógico que, nem sempre sob a mesma
roupagem. É inevitável que cada autor tenha a sua maneira peculiar de ver o
tema, mas o essencial contudo afigura-se-nos preservado.
Quanto ao presidencialismo argüi-se que favorece ele uma grande
vulnerabilidade constitucional, dada a inexistência de meios jurídicos adequados e exeqüíveis para desfazer-se um governo que já não atende às
aspirações da maioria do povo. Invoca-se, todavia, a favor dele, o fato de ser
o regime de governo que melhor se adaptou à mentalidade republicana nacional e à próprio preferência dos políticos.
Do sumariado extrai-se uma nítida vantagem em favor do parlamentarismo. Cremos mesmo que esta diferença a seu favor seja tão pronunciada que
acaba por dispensar uma longa demonstração.
O mesmo não ocorre, todavia, com relação à modalidade de parlamentarismo a ser escolhida. Com efeito, a tentação de optar-se por um parlamentarismo puro é muito grande. Conta ela com a atração própria das posições
de contextura pura, é dizer: daqueles que não comportam elementos heterogêneos. Ocorre, entretanto, que tanto o ocorrido da experiência de alguns
países, sobretudo europeus, como também na existência de uma tradição
tão profunda como muitos querem fazer crer, não podem ser menosprezadas. Quer-nos parecer que estes dois fatos indicam a conveniência de um
parlamentarismo no Brasil que respeitasse as regras fundamentais do jogo
parlamentar, sobretudo o direito de dissolução, tanto em um sentido como em
outro, sem deixar de acomodá-lo, contudo, com uma concessão de poderes
ao Presidente da República que não o tornasse uma mera figura decorativa.
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TOMO X
Parlamentarismo e Presidencialismo
PARLAMENTARISMO E
PRESIDENCIALISMO
Prof. Ives Gandra da Silva Martins
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Prof. Ives Gandra da Silva Martins
Professor Emérito das Universidades Mackenzie e Paulista e da Escola de Comando e Estado Maior do Exército. Presidente da Academia Internacional de
Direito e Economia e do Conselho de Estudos Jurídicos da Federação do Comércio do Estado de São Paulo.
Embora divirjam os autores na conformação conceitual das duas
formas de governo referidas, entendendo uns que correspondem a autênticos sistemas e outros regimes jurídicos de exercício do poder, preferimos fugir ao debate semântico utilizando-nos de um de outro vocábulo, mas trazendo à reflexão aqueles aspectos que os diferenciam e
que lhes dão a tônica dominante.1
O parlamentarismo é, por excelência, o sistema de governo representativo, posto que toda a sua conformação foi plasmada a partir das
conquistas populares de co-participação, no excelente laboratório em
que a Inglaterra se transformou, por muitos séculos, para a experiência democrática.
O sistema parlamentar de governo propicia a plenitude de tal exercício, visto que todas as correntes de pensamento nacional podem ser
representadas nas Casas Legislativas, permitindo, por outro lado, que,
nas composições que se fazem necessárias para a formação de Gabinetes, os parlamentares, escolhidos pelo povo, exerçam sua força de
representação, na indicação, participando e controlando o Gabinete
encarregado de governar o País. 2
1José Alfredo de Oliveira Baracho ensina: “Vimos, nas exposições aqui efetuadas, que as discussões sobre
regime parlamentarista, regime presidencialista, ou, como alguns preferem, sistema presidencialista de governo, denominação citada no famoso livro de Haroldo Laski, quando ele analisa o sistema presidencialista norteamericano, suscitam algumas colocações”. (Simpósio Minas Gerais e a Constituinte, Fase I, Ed. Assembléia
Legislativa do Estado de Minas Gerais, abril de 1986, p.211)
2 Locke escreveu: “Em segundo lugar, a autoridade legislativa ou suprema não saberá assumir por si mesma o
poder de governar por decretos arbitrários improvisados, antes deverá dispensar justiça e decidir os direitos dos
súditos mediante leis fixas e promulgadas e juízes autorizados e conhecidos. Pois por ser não escrita a lei
natural, e assim impossível de achar em parte alguma, salvo nos espíritos dos homens, aqueles que, por paixão
ou má-fé, concederem ou aplicarem, não poderão ser com facilidade persuadidos de seu erro aonde não havia juiz
estabelecido; e assim não nos serve devidamente para determinar os direitos e demarcar as propriedades de quem
vive nela, especialmente quando cada qual é dela juiz, intérprete e executor, e isso em caso próprio; e ele
assistido pelo direito, não dispondo senão de seu próprio vigor, carece de força necessária para defender-se de
injúrias ou castigar os malfeitores, Para evitar inconvenientes tias, que perturbem as propriedades dos homens
em seu estado natural, unem-se estes em sociedades para que possam dispor de uma força unida da companhia
inteira para defesa e segurança de suas propriedades, e ter regras fixas para demarcá-las a fim de que todos saibam
quais são os seus pertences. A este objeto cedem os homens seu poder natural à sociedade em que ingressam,
e a República coloca o Poder Legislativo em mão de quem se tem por idôneas, confiando nelas o governo
por leis declaradas, pois de outra maneira a paz, tranqüilidade e propriedade de todos se
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Os governos de um homem só, assim como aqueles originários das
absolutas e despóticas monarquias ou ditaduras, não podem conviver
com o sistema parlamentar, visto que neste a representatividade popular
é essencial e não naqueles.
O presidencialismo, ao contrário, surge - nos modelos conhecidos, exceção feita à solução americana, que se constitui em um parlamentarismo presidencial- como versão atual das monarquias absolutas do passado 3.
O Presidente, uma vez eleito, é titular absoluto e irresponsável
por seu mandato, nomeando ministros e auxiliares, sem qualquer
necessidade de controle e à revelia da vontade popular, eis que o
eleitor que o escolhe tem os seus direitos políticos restritos ao voto
periódico e nada mais.
Com pertinência, Raul Pila entendia ser o presidencialismo sistema de governo de “irresponsabilidade a prazo certo.” Uma vez eleito o Presidente da República, o povo deveria suportá-lo, bom ou
mau, até o fim do mandato. Se muito ruim, apenas a ruptura
institucional poderia viabilizar sua substituição, posto que a figura
do impeachment é aplicável somente à inidoneidade administrativa
e não à incompetência. Contrariamente, o parlamentarismo é o sistema de governo da “responsabilidade a prazo incerto.” O governo
apenas se mantém enquanto merecer a confiança do eleitor. Se não,
encontrariam na mesma incerteza que no estado natural.”( Ensaio sobre o governo civil em O Poder Legislativo,
item 2 - “Separação de Poderes”, p.79, Ministério da Justiça/ Fundação Petrônio Portella e Fundação Milton
Campos, coletânea organizada por Nelson Saldanha, Brasília, 1981).
3 Não sem razão Rui Barbosa se lamentava, após ter introduzido o presidencialismo no Brasil, que: “se há uma
coisa a estranhar na nossa história política, pelo menos, é esta impressão causada no meu espírito, é que se há
um poder forte, um poder oniponte, cujo pedido de faculdade não se possa tomar a sério, um poder que só carece
de ser limitado, contra o qual os direitos constitucionais têm necessidade de se rodear de novas garantias, é o
Poder Executivo”.... “ninguém se acautela, se defende, se bate contra as ditaduras do Poder Executivo. Embora
o Poder Executivo, no regime presidencial, já seja, de sua natureza uma semiditadura”... “onde o governo se
realiza pelo sistema parlamentar, o jogo de mudanças ministeriais, dos votos de confiança, dos apelos à nação,
mediante a dissolução das Câmaras, constitui um garanti, já contra os excessos do Poder Executivo já contra
as demasias das maioria parlamentares. Mas, neste regime, onde para o chefe do Estado não existe responsabilidade, porque a responsabilidade criada sob a forma do impeachment é absolutamente fictício, irrealizável,
mentirosa, e onde as maiorias parlamentares são manejadas por um sistema de eleição que as converte num
meio de perpetuar o poder às oligarquias estabelecidas, o regime presidencial criou o mais chinês, o mais turco,
o mais asiático, o mais africano de todos os regimes”...”ao governo pessoa do imperador, contra o qual tanto
nos batemos, sucedeu hoje o governo pessoal do Presidente da república, requintando num caráter incomparavelmente mais grave: governo pessoal de mandões, de chefes de partido, governo absoluto, sem responsabilidade, arbitrário em toda a extensão da palavra, negação completa de todas as idéias que pregramos, os que
vimos envolvidos na organização desse regime e que trabalhamos com tanto sinceridade para organizá-lo”. (em
Do Parlamentarismo na Futura Constituição, de Alir Ratacheski, Curitiba, 1985, ps.16/17).
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será substituído, com a crise política encontrando remédio constitucional
para sua solução.4
Durante a guerra das Malvinas, a primeira-ministra da Inglaterra
era obrigada a comparecer diariamente ao Parlamento para prestar
contas de sua ação. Se perdesse a guerra, seria derrubada e substituída por um outro ministro, visto que a responsabilidade é a nota
principal do parlamentarismo. O presidente da Argentina, por seu
lado, ofertava as informações que desejava ao povo, sem a responsabilidade de dizer a verdade, visto que se sentia livre para “fabricála”. A derrota argentina provocou seu afastamento, através de ruptura institucional, à falta de mecanismos capazes de equacionarem
tais crises no sistema presidencial. 5
O sistema parlamentar é, por outro lado, sistema conquistado pelo
povo. Nasce de suas aspirações e reivindicações. Assim foi na Inglaterra e em todos os países em que se instalou.6
O presidencialismo, pelos seus resquícios monárquicos, posto
que o Presidente da República é um monarca não vitalício, constitui-se em sistema outorgado pelas elites dominantes, que sobre escolherem entre elas aqueles nomes que serão ofertados à disputa
eleitoral, necessitam do eleitor apenas para sua indicação.
Em outras palavras, no sistema parlamentar o leitor controla o
Parlamento e este controla o governo, durante o mandato legislativo.
No sistema presidencial, sobre não ter o eleitor o poder de escolha
de uma gama variada de candidatos, mas somente entre os poucos
4 Victor Faccioni explica: “É consabido que os parlamentares, por mais ou menos ativos que sejam, sempre
procuram amalgamar os interesse coletivos e dar orientação às aspirações populares, visto que, de quatro em
quatro anos, terão que se submeter às urnas livres e democráticas. É perante este Parlamento que o governo tem
que responder no âmbito do parlamentarismo. A recíproca também existe, porque o Presidente da República
pode dissolver a Câmara, a fim de que o povo se manifeste sobre o fato efetivamente fundamental de qual dos
dois está verdadeiramente representando os interesse da coletividade.”(“Parlamentarismo e Presidencialismo”,
Jornal Zero Hora, 31.8.86, p.4).
5 Luís Alexandre Carta Winter relembra: “é necessário haver uma prestação de contas do ministério aos
parlamentares, que são afinal de contas do ministério aos parlamentares, que são, afinal de contas, os representantes do povo e, é através deles que o povo deve governar. Não se pode impunemente falhar e continuar
governando. Como diz Pilla: “o povo não é, como no sistema parlamentar, o soberano de um dia - o dia da
eleição-, mas, verdadeiramente o senhos dos seus destinos, porque, por intermédio dos representantes, a sua
influência se está continuamente exercendo no governo. E, como os representantes se podem transviar, e os
mandatários podem trair o mandato, o instituto da dissolução do Parlamento restabelece as relações normais
entre o povo e os seus representantes. Não há, nem até hoje foi sequer concebido, mais perfeito mecanismo
político que o do sistema parlamentar. É realmente a obra-prima da arte política.”(O Parlamentarismo e a
Experiência Brasileira”, 1983, p.32).
6 Montesquieu escreveu sua clássica obra Do Espírito das Leis, a partir das lições de Locke e da experiência
parlamentar inglesa que tanto o influenciou. A influência parlamentar inglesa foi de tal ordem que até hoje o
presidencialismo americano tem no Parlamento órgão mais forte que o Executivo.
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elencados pela elite, sua participação política resume-se, exclusivamente, no depósito de um voto na urna e nada mais.7
À evidência, o sistema parlamentar, para permitir esta corrente de mútuos controles, deve se alicerçar no voto distrital, de um lado, e no direito de
dissolução do Congresso por parte do Poder Moderador, de outro.
Na primeira estaca do sistema, o voto distrital permite que o eleitor conheça, conviva e controle o seu representante, que, por seu lado, depende
para reeleição, no distrito em que vive e por que concorre, de representar
condignamente aqueles que nele depositaram o voto e a confiança.8
Graças ao voto distrital, o Parlamento se transforma, efetivamente, na Casa de representação de todos os segmentos e correntes do
pensamento político, econômico e social de uma nação. A própria
escolha, pelo parlamentar, do Gabinete que deve governar o país será
sempre exercitada com a preocupação de intuir a vontade de seu eleitor. Sua participação na escolha do governo e no seu controle, em
verdade, transforma-o em longa manus da vontade popular.
Por outro lado, o direito do Chefe de Estado de dissolver o Congresso, se este derrubar Gabinetes constituídos, com muita freqüência, traz elemento de estabilização às relações entre Parlamento e
Gabinete, posto que se “irresponsável” o Parlamento, poderá o Chefe
do Estado consultar novamente o eleitor para saber se aquele Parlamento continua a merecer confiança de seu eleitorado.
E a própria separação da figura de Chefe de Estado da do Chefe de
Governo não permite que o Chefe de Estado seja envolvido nas crises
políticas, fator de equilíbrio que o presidencialismo não pode ofertar
pela confusão na mesma pessoa das duas representações.9
7 Max Weber, em seu Duas Vocações: Política e Científica (Ed. Unb), ao comparar o sistema político americano
com o alemão mostra como a democracia no presidencialismo inexiste, na medida em que a escolha do
candidato oficial do partido passa, necessariamente, por uma seleção eleitoral interna corporis, prevalecendo a
força da direção sobre a ampla liberdade de escolha do povo, condicionado, mesmo nas eleições primárias, a
decidir por nomes previamente indicados, sem sua participação.
8 Em nosso livro A Separação de Poderes (Ed. PrND e IASP) às págs. 45/51, discorremos mais longamente
sobre os dois mecanismos viabilizadores do sistema parlamentar.
9 Alis Ratacheski ensina: “A apatia, a indiferença pelo que o governo faz ou vai fazer, no regime presidencialista,
imprime na alma nacional sensação de indiferença e orfandade.
A maioria das criaturas não sente a presença do Estado, a não ser no momento de pagar tributos.
Mas essa presença faz-se madrasta, Aos poucos o cidadão vai malquerendo o vereador, o prefeito,
o deputado e, assim, até o Ministro do Planejamento.
Político, para a maioria das pessoas, no regime presidencialista, é o embusteiro, o enganador, o
falso profeta.
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Não é sem razão que nas 21 únicas democracias estáveis que o mundo conheceu, sem solução de continuidade, de 1945 até 1984, 20 eram parlamentares e
naquela única presidencial (a americana), o Parlamento é de tal forma vigoroso
que derruba presidentes, ao contrário dos demais países presidencialistas em que
os presidentes fecham os Congressos.10
Por outro lado, a experiência latino-americana, com o modelo
presidencialista, é penosa, na medida em que a falta de mecanismos para
solução de crises políticas tem levado todos os países que o adotaram, a
regimes pendulares, os quais vão da ditadura à democracia precária e desta
à ditadura.
O presidencialismo é, portanto, um sistema tendente à democracia, mas
inibido pela sua origem e pela pouca confiabilidade do homem no poder,
razão pela qual não poucas vezes trabalha contra a democracia. 11
O parlamentarismo, pela sua própria formulação de conquista popular, é
sistema plenamente democrático, motivo por que, nas muitas crises por que
passa, encontra sempre formas renovadas de preservação da democracia e
da vontade popular.
O presidencialismo clássico não é o americano. Esse foi apenas o primeiro sistema criado. A tradição inglesa de Parlamento forte fez da experiência
americana uma experiência ímpar, visto que o Parlamento nunca perdeu sua
dignidade, desde a preparação da Carta Magna daquele país, este ano completando 200 anos.
O presidencialismo clássico foi aquele desenvolvido por todos os
países que procuraram copiar a solução americana, sem a mesma tradição parlamentar.
Outro aspecto que faz do presidencialismo um regime rançoso é sua incapacidade de ajustar-se e superar as
crises.
Basta em episódio “Juruna” para que o pânico se instale na alma nacional, com repercussão até nas
bolsas de valores.
Ao contrário, o parlamentarismo, por sua extrema flexibilidade absorve as mais imprevistas
situações. Se o governo não estiver em condições de enfrentá-las, pode ele ser fácil e suavemente substituído.
Para cada nova conjuntura, ainda como afirma o saudoso estadista Raul Pilla, “terá a Nação o governo
adequado: isto por ser o Parlamento como um sensório da nacionalidade e nele se refletirem todos os
sentimentos da nacionalidade e nele se refletirem todos os sentimentos, todas as necessidades e todos os
desejos dela.”(Do Parlamentarismo, na Futura Constituição, Curitiba, 1985, p.28)
10 Lipjart em seu livro Democracies (Ed. Yale University Press, 1984), demonstra que, com regimes mistos ou
puros, são parlamentaristas Canadá, Austrália, Itália, França, Israel, Alemanha, Suécia, Suíça, Noruega, Japão,
Holanda, Bélgica, Finlândia, Áustria, Luxemburgo, Dinamarca, Nova Zelândia, Reino Unido e Islândia e
presidencialista os Estados Unidos.
11 Norberto Bobbio, em Teoria das Formas de Governo (Ed. Unb), relembra que Montesquieu, por não
acreditar na natureza humana, formulou a teoria tripartida para que o poder pudesse “controlar o poder”. Seu
desencanto com a experiência humana no governo levou-o a intuir a referida divisão.
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Hegel, que contestou Montesquieu, de quem foi aluno espiritual, pretendia criar um poder ideal, ao contrário do Mestre, que não se iludia sobre a
natureza humana.
O presidencialismo clássico, em que na figura de um homem só se
concentra a essência do poder, torna-o mais vulnerável às tentações
próprias de quem detém a força e, com o tempo, com ele se identifica,
transformando aqueles que governa, não em seus superiores a quem
deveria servir, mas em seus inferiores que lhe devem obedecer.12
O parlamentarismo clássico é o inglês ou o belga que neles o chefe
de governo é realmente aquele que governa.13
Não é o francês, nem o português.
É bem verdade que o parlamentarismo clássico pressupõe o
bipartidarismo ou pluripartidarismo. Nos países em que o bipartidarismo
domina, como na Inglaterra, tal parlamentarismo reveste a forma de
governo majoritário, ou seja, o partido que ganha as eleições governa
sem necessidade de apoio e participação do partido derrotado. Nos
países em que o pluripartidarismo prevalece, o modelo é consensual.
O partido ou a coligação vencedora governa com participação de muitos partidos, inclusive de partidos minoritários. O governo decorre, pois,
de um consenso político, reflete-o e se orienta em tal linha.
Entre o parlamentarismo puro e o presidencialismo puro colocamse os sistemas mistos, como o francês ou o americano.14
Mister se faz, todavia, rápida observação. Nos sistemas parlamentares puros os partidos políticos se fortalecem e passam a representar as
aspirações populares.
No presidencialismo puro, as estruturas partidárias são fracas,
meros instrumentos institucionais para que as personalidades, nem
sempre com elas identificadas, possam alçar-se ao poder.
Os partidos políticos são, portanto, instrumentos do povo no parlamentarismo e das elites políticas dominantes no presidencialismo.15
12 Hart, em The Concept of Law (Ed. Clarendon, Oxford), mostrou que se os regimes não são plenamente
democráticos, as leis feitas para serem cumpridas por governantes e governados terminam apenas incidindo
sobre os governados.
13 Lipjart, in Democracies (Ed. Yale Univerity Press, 1984), divide as democracias em majoritárias ou
consensuais, tais como a inglesa ou a belga. Em ambas, tenham maior ou menor duração os Gabinetes, a
representatividade democrática faz-se por inteiro.
14 Analisamos a matéria, em maior profundidade, no livro Roteiro para uma Constituinte (Ed. Forense, 1987).
15 José Carlos Graça Wagner, em seu livro Os Partidos Políticos (Ed. PrND e IASP, 1986), retrata tal realidade.
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Os sistemas mistos parlamentaristas de que falávamos são aqueles em
que se procura solução intermediária, ofertando menos participação governamental ao Chefe de Governo, que o dirige ao lado do Chefe de Estado.
Assim é que o Presidente da República, na França e em Portugal, indica
determinados ministros que divergem e discutem com o chefe de governo a
política que deva ser adotada para o País.16
A solução não nos parece ideal, na medida em que, por ser o Presidente da República não demissível e sê-lo o primeiro-ministro, nos
impasses criados, se pertencentes a coligações partidárias ou partidos
diversos, nem sempre encontram mecanismos de solução fácil, no arsenal jurídico-institucional.
A França, na atualidade, enfrenta problemas de convivência sérios, mormente porque o presidente socialista diverge da linha econômica do primeiro-ministro liberal, gerando choques que
desestabilizam, muitas vezes, os projetos nacionais, sobre permitirem que os grupos de pressão se formem para tirar vantagens das
divergências e choques entre um primeiro-ministro mais fraco do que
deveria ser, em regime parlamentar, e um presidente mais fraco do
que deveria ser, em regime presidencial.17
Pode-se, entretanto, resumir a questão formulada na colocação de
existência de três tipos clássicos, a saber: o parlamentar, o presidencial
e o misto.
Em nossa opinião, o melhor dos três é inequivocamente o parlamentar puro, na medida em que fortalece as estruturas políticas, gera
a responsabilidade do eleitor e do eleito e obriga o permanente exercício democrático, com a depuração natural de elementos
aproveitadores e oportunistas, que se encontram em número consideravelmente menor que nos sistemas presidenciais conhecidos. 18
O período político mais estável que o Brasil conheceu foi à época do 2º
império, em que o país possuía o sistema parlamentar de governo. Por aproximadamente 50 anos, mesmo enfrentando uma guerra externa, a que o país
16 A Comissão Afonso Arinos pretendeu adotar sistema misto com o país sendo dirigido, no estilo espartano,
por dois chefes e com dois conselhos, ou seja, o Gabinete dos Ministros Parlamentares e o Conselho de Estado
do Presidente da República. A solução parece-nos perigosa pela possível desresponsabilização do governo, a
partir de choques, quando divergentes as políticas sugeridas por um e outro.
17 Em nosso livro O Poder (Ed. Saraiva, capítulo “O Poder representativo”, 1984), mais largamente
defendemos o sistema parlamentar puro.
18 De certa forma, no painel sobre parlamentarismo e presidencialismo da Assembléia Legislativa de Minas
Gerais, foi esta a tendência albergada pela maioria dos participantes de nossa conferência (“Simpósio Minas
Gerais e a Constituinte”, Fase I, Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais, abril/86, ps.179/221).
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foi levado sem preparação, os Gabinetes se sucederam, mas a estabilidade
permaneceu.19
Rui Barbosa, introdutor do presidencialismo no país, declarava,
desconsolado 10 anos após, que preferia a instabilidade do parlamentarismo à irresponsabilidade do presidencialismo, em “desabafo” que deveria fazer pensar todos os constituintes brasileiros de
todas as épocas 20 .
O presidencialismo no Brasil, por outro lado, apenas trouxe insegurança política e sistema gangorral entre períodos de ditadura real e outros de débil democracia. De 1889, quando uma quartelada derrubou a
monarquia do Brasil, ao ponto de Marechal Deodoro pensar ter derrubado o Gabinete e não a monarquia, o Brasil conheceu revoluções
periódicas (1918, 1924, 1939, 1937, 1954, 1957), sucumbiu à ditadura de 1930/45 e ao regime de exceção 91964 a 1984), precisando de 5
constituições para conformá-lo (1891, 1934, 1937, 1946 e 1967) e
estando, após 27 emendas apresentas à última, preparando-se para elaborar a 6º Carta Republicana.21
Em termos históricos, portanto, a experiência presidencialista não foi positiva e a parlamentar foi consideravelmente menos negativa.
Em termos de desenvolvimento atual, em que o país se transformou no 8º
19 Alir Ratacheski, em Do Parlamentarismo na Futura Constituição (Ed. Curitiba, 1985, p.20), ensina: “Aos
poucos, pela prática do regime, as imperfeições foram sendo expungidas e, quando adveio o presidencialismo,
em 1891, nosso regime político era um dos mais invejáveis do continente americano.
O Poder Executivo era exercido por um Ministério. Em 1847, foi criada a presidência do Conselho de
Ministros. E graças à flexibilidade do regime, que se adapta a todas as transformações, sem golpes de Estado
ou revoluções, foi possível, sob seus auspícios, consumarem-se reformas profundas na vida nacional.
Não se pode ignorar, também ter sido essa fase do exercício do parlamentarismo no país, que preparou os
maiores estadistas de toda nossa história, projetando-o como uma das grandes nações da época. Foi uma escola
de estadistas que o presidencialismo fechou, com a implantação da Carta de 1891. Mesmo aqueles que lograram
destaque, no início da República, tiveram sua formação política consolidada sob o influxo daquele período
histórico.”
20 É ainda Rui Barbosa quem leciona: “discute-se hoje com muito calor, na tribuna e na imprensa, a questão
de saber se, no tocante a essas instituições funestas que tornam irresponsáveis os governos , e estabelecem o
predomínio da incapacidade, o remédio não seria substituir a república presidencial pela república parlamentar.
Quanto a mim, apesar de tudo, hesito ainda. Mas começo a sentir que não haverá talvez nenhum outro meio
de chegar, entre nós, a um governo realmente democrático fundando a responsabilidade no poder perante o
povo, e chamando o mérito e a capacidade à partilha do poder, à gestão das finanças, à administração dos
negócios estrangeiros e à elaboração da lei. Não se poderão adiar por muito tempo reformas tão essenciais sob
pena de lançar o país na desordem, e comprometer os interesses mais caros de seu crédito e da existência da
mesma.”(em Do Parlamentarismo na Futura Constituição, Alir Ratacheski, Ed. Curitiba, 1985, p.18).
21 Raymundo Farias de Oliveira Escreve: “No Brasil, o presidencialismo foi gerado no ventre do golpe mortal
desferido contra a monarquia. Portanto, nasceu de cima para baixo, foi imposto à consciência cívica da Nação
arbitrariamente pelos articuladores do golpe. Não se pode negar a bem da verdade histórica, que a República
sim, esta vinha sendo preconizada pelos republicanos já organizados em Partido, Clubes e Jornais. Ora, a
República não precisava ser necessariamente presidencialista para sobreviver.
Em verdade, a euforia e o delírio dos inimigos da monarquia diante do êxito do golpe liderado pela
Marechal Manuel Deodoro da Fonseca contra o Império, não se desprezando os feitos dinamitadores
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mercado do mundo ocidental e que, não obstante os desacertos da política econômica governamental, graças a empresários e empregados, ganha novos patamares de confiabilidade externa, não obstante o esforço governamental em destruíla, não há por que não se adotar o sistema parlamentar que, sobre ser o mais
estável no concerto das nações representa também forma mais democrática e
civilizada de governo.
Nem se diga que, por ser um Estado Federativo, o Brasil, em face do
bicameralismo, dificultaria o exercício dessa forma mais civilizada, posto
que a Alemanha, Canadá, Austrália também o são e o parlamentarismo tem
permitido a segurança das instituições, mesmo nas crises políticas, sociais e
econômicas mais graves que viveram. 22
Entendemos que o momento é de amadurecimento das instituições e o Brasil necessita, de uma vez por todas, abandonar aquelas que trazem resquícios das monarquias absolutas, visto que, no
presidencialismo, o Poder Executivo é hipertrofiado e os Poderes
Legislativo e Judiciário enfraquecidos.
Só teremos plenitude democrática e uma carta suprema mais estável se
abandonarmos, definitivamente, o sistema presidencial de governo, principal causa de todas as crises políticas que vivemos no século XX.23
dos artigos e discursos de Rui Barbosa, acabaram por despertar verdadeira síndrome de imitação constitucional
à grande República do Norte, onde, como já se viu, as razões históricas e políticas foram bem outras a
influenciaram o invejável documento constitucional.
Assim, um dos males congênitos de nosso presidencialismo é o de não ter passado pelo “processo”
vivido pelos americanos do norte. Anoitecemos “parlamentarisntas”- situação que vinha desde 1847 - e
amanhecemos “ presidencialistas” com a instauração da República” (“Males Congênitos do Nosso Presidencialismo”, jornal O Estado de S. Paulo, 11.1.87, p.44).
22 Em nosso artigo “O Direito em Frangalhos” (LTR, Suplemento Tributário n.69/86), analisamos os males
que o plano de estabilização trouxe à nação, o que só foi possível graças ao presidencialismo. Tal insensatez
seria impossível no regime parlamentar, onde em nome de 130 milhões de brasileiros, 10 cidadãos não
poderiam decidir o seu destino, sem ter que prestar contas.
23 Victor Faccioni, em discurso na Câmara dos Deputados, sugere para enfrentar-se a crise política brasileira a
adoção do parlamentarismo, ao dizer: “Em nosso país, no momento em que foi feita a opção pela democracia,
torna-se necessário também fazer a opção do parlamentarismo, porque somente neste sistema representativo
podem surgir partidos políticos com clareza ideológica, dando oportunidade, desta forma, ao surgimento da
verdadeira Oposição. No tempo em que os Estados Unidos adotaram o presidencialismo, de modo fundamental
não existiam partidos ideológicos, não havendo oposição nesse sentido, ninguém que se opunha ao governo,
via de conseqüência, se opunha ao Estado. No momento em que surge a Oposição, com o surgimento dos
partidos ideológicos, aqueles que se opõem ao governo são ao mesmo tempo contra o Chefe de Estado, opõemse à Nação, são contra as Forças Armadas, contra os valores nacionais, tornando a democracia impraticável e
impossível de aperfeiçoamento.
E no contexto do parlamentarismo que se poderá afirma uma oposição estável e construtiva, com
chances de viabilizar-se politicamente, em que o governo tem uma espécie de preponderância limitada no acesso
aos meios de coerção, isto é onde o grupo no poder tem fortes chances de insucesso ao tentar reprimir a ação de
seus opositores - que não se opõem à Nação - mas ao Chefe do Governo, ao primeiro-ministro, expressão de
uma ideologia, de uma facção. Definitivamente, o grupo no poder permitirá e mesmo encorajará o desenvolvimento de instituições democráticas”. (Diário do Congresso Nacional, 11.9.86).
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O Congresso Nacional como Poder Constituinte
O CONGRESSO NACIONAL
COMO PODER CONSTITUINTE
Prof. André Ramos Tavares
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O CONGRESSO NACIONAL COMO PODER CONSTITUINTE
Prof. André Ramos Tavares
Doutor e Mestre em Direito do Estado pela PUC-SP, Professor de Direito
Constitucional do Curso de Pós-Graduação da Escola Superior de Direito
Constitucional e da Uniban, Diretor do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional - IBDC, ex-Procurador Municipal, autor do livro “Tribunal e Jurisdição Constitucional” (IBDC, 1998) e, em co-autoria: “Manual de Direito
Administrativo” (IBDC, 1999), “As Tendências do Direito Público no Limiar de um Novo Milênio” (Saraiva, 2000) e “Enciclopédia do Direito Brasileiro” (Forense, 2000, v. I).
1. CONCEITOS BÁSICOS E PROPOSTA DE ANÁLISE
O Congresso Nacional tem desempenhado não só a importante tarefa de
elaborar as leis da sociedade brasileira, mas apresenta-se igualmente como o
responsável pela relevante missão, em diversos momentos, de preparar uma
Constituição.
O tema referente ao “Poder Constituinte” (genuíno) remete ao intrincado
problema do fundamento de uma Constituição, já que é sobre esta que repousará todo o arcabouço jurídico da nação. Este aspecto será abordado
pelo prisma da legitimidade de quem está à frente desta missão1.
A Constituição, fruto de uma potência criadora, representa o nível último
de um sistema jurídico. Daí as opiniões dos que denunciam uma contradição em não se reconhecer caráter jurídico a um poder a partir do qual vai se
fundar todo um sistema jurídico.
Tradicionalmente, distingue-se entre “poder constituinte originário”, também denominado “genuíno” e “poder constituinte derivado”, também chamado “instituído”, “constituído”, “remanescente”, “de reforma”, “de revisão”. Como se pode notar, ambas espécies supostamente apresentam um
traço comum: o caráter de “poder constituinte”. Com isto, a doutrina introduz, sutilmente, a idéia de que esse elemento constitua verdadeiro traço
comum a ambas manifestações. Trata-se, aqui, como se averiguará, de um
problema terminológico bastante sério.
1
O tema já havia sido objeto de minhas preocupações, tendo publicado artigo a respeito: André Ramos Tavares,
"Reflexões sobre a Legitimidade e as Limitações do Poder Constituinte, da Assembléia Constituinte e da
Competência Constitucional Reformadora", Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política. São Paulo:
RT, 1997. p. 221-240.
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Segundo definição da doutrina clássica, “poder” constituinte originário
corresponde à faculdade de elaborar e colocar em vigência uma Constituição. Esta, por sua vez, entende-se como o documento básico e supremo de
um povo que, dando-lhe a necessária unidade, organiza o Estado, dividindo
os poderes (constituídos) e atribuindo competências, assegura a necessária
proteção aos direitos e garantias fundamentais dos indivíduos e traça outras
regras que terão caráter cogente para o legislador ordinário, definindo com
isso, ainda que em linhas gerais, qual o sentido que validamente se poderá
esperar do restante do ordenamento jurídico. No mundo contemporâneo,
tem-se sublinhado, igualmente, a necessidade de estabelecer constitucionalmente a ordem econômica adotada pelo país neste mesmo documento.
Já a noção de poder “constituinte” derivado é utilizada para designar
aquela parcela de competência atribuída, geralmente, ao próprio corpo
legislativo encarregado de elaborar as leis em geral, e que no caso brasileiro
é, como se sabe, o Congresso Nacional, poder esse por meio do qual se
procede à modificação da Lei Magna, observadas, contudo, certas limitações jurídicas. Trata-se, portanto, de poder de reforma da Constituição, previsto por ela mesma, vale dizer, por ela instituído, regulado e limitado.
A existência dessa competência de reforma constitucional é mesmo imperiosa, na medida em que não se pode conceber a sobrevivência por um
largo espaço de tempo de uma Constituição que não admitisse, em hipótese
alguma, modificação de qualquer de suas normas. Imaginar-se o contrário,
ou seja, a impossibilidade de mudanças constitucionais, seria mesmo, digamos, como que propor a destruição da Carta Magna, porque incentivadora
ela própria de sua derrubada num espaço de tempo mais curto, a ocorrer no
momento em que suas regras viessem a destoar por completo da realidade
social em que se inserem, o que poderia ocorrer até imediatamente após sua
promulgação. Na doutrina do jurista alemão Hermann Heller, a criação de
normas constitucionais não cria apenas um Direito válido, mas sim um programa de Direito que se objetiva implementar. A Constituição deve ser estável, mas não estática, porque é um elemento vivo2. Aliás, não é outro o
motivo pelo qual o legislador constituinte, mesmo consciente de que certas
matérias revestem-se, em princípio, de caráter indubitavelmente constitucional, mesmo assim as remete, em sua regulamentação, à discricionariedade
do legislador ordinário, conhecedor de que se trata de matérias que requerem uma alteração rápida, porque altamente mutáveis no seio social. Assim
é que, muito embora tenham cunho nitidamente constitucional, evita-se seu
2 É o que Konrad Hesse denomina mutações constitucionais (Escritos de Derecho Constitucional, Centro de
Estudios Constitucionales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1983. p. 25).
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tratamento pela Constituição que, para ser alterada requer um processo legislativo
altamente dificultoso e, incompatível com a natureza mutável pois dessas matérias. Na maioria dos casos, para não deixar a regulamentação dessas matérias à lei
ordinária, o legislador constituinte as remete a uma espécie normativa diversa, que
é a lei complementar, ou então estabelece princípios, vale dizer, diretrizes para o
legislador, inclusive alguns de caráter programático.
Os estudos, a seguir realizados, focalizam a legitimidade do denominado poder
constituinte originário, bem como de suas limitações. Também se verifica a legitimidade e as limitações de uma Assembléia Constituinte e, por fim, do poder de
reforma constitucional. Cada qual encontra um balizamento diverso daquele existente para os demais, embora apenas no primeiro caso é que esse lastro não se
inferirá de normas positivadas. Cabe apenas salientar, neste primeiro momento,
que a questão da legitimidade está umbilicalmente relacionada com a referente às
limitações, pois é no estudo destas que se desvendará a genuinidade da observância ou acatamento de alguns valores.
A proposta desta breve análise está em apreciar a correlação entre o
poder constituinte e o Congresso Nacional brasileiro. O tema implica
na necessidade de uma abordagem múltimpla. Em primeiro lugar, com
a compreensão do que é, teoricamente falando, o poder constituinte
originário, e como tem ele surgido na História constituinte nacional.
Em segundo lugar, é preciso verificar quais os limites da competência
reformadora da Constituição (poder constituinte derivado), invariavelmente atribuída ao Congresso Nacional, e tão enfatizada pela doutrina
clássica. Por fim, verificar-se-á que há uma necessidade contempornânea
em realizar certas revisões constitucionais, sem que isto importe em
uma alteração substancial da identidade constitucional de um Estado.
Estas, pois, as facetas que são reveladas no estudo da relação proposta
entre o “Congresso Nacional e Poder Constituinte”.
2. O PODER CONSTITUINTE: UMA APROXIMAÇÃO HISTÓRICA E TEÓRICA
Alguns meses antes da Revolução Francesa, o abade Emmanuel Sieyès
publicou um pequeno panfleto intitulado “Que é o Terceiro Estado”, no qual
desenvolveu a distinção entre poder constituinte e poderes constituídos, com
seus respectivos corolários.3 Não obstante isso, a realidade do poder constituinte precedeu historicamente esta sua elaboração e desenvolvimento teórico, já
3 Emmanuel Sieyès, Qu’est-ce que le Tiers Etat?. França: Quadrige;Presses Universitaires de France,
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que é um correlato da existência de qualquer Estado. A esse respeito, convém
ressaltar, com Luzia Cabral Pinto, a importância da sua sistematização, já que
“Não se pode, no entanto, subestimar a importância da teorização do poder constituinte como fundamento originário da ordem constitucional do Estado: essa
teorização teve o mérito de trazer a constituição do inconsciente político e social
para o consciente jurídico e para o discurso crítico da legitimação”4.
Como lembra Vanossi, na noção que se tem difundido a partir de Sieyès, o
mais importante é a definição da função do poder constituinte. Este aparece quando o Constitucionalismo, ainda em sua origem, e o Racionalismo impõem a idéia de
separação de “poderes” do Estado, o que só pode ser levado a cabo a partir de um
“poder” superior, que seja capaz de realizar tal distribuição.5 Assim é que temos
um “poder” constituinte e poderes deste derivados, vale dizer, constituídos por
aquele que lhes é superior, e que, portanto, os constitui.
Escreve, nesse diapasão, Sieyès, que “A nação existe antes de tudo, ela é a
origem de tudo. Sua vontade é sempre legal, ela é a própria lei”.6 Isso quer dizer
que esse “poder” superior do qual dimanam os demais é a própria nação, o povo.
Segundo a doutrina de Georges Burdeau, a própria denominação de “poder” a
essa verdadeira potência é incongruente com sua definição. Se é poder, é poder
selvagem, que extravasa os limites do jurídico. O poder pressupõe, nos ensinamentos
daquele renomado publicista, um quadro de competências, o delineamento da
extensão de seu exercício e sua ligação com uma regra anterior, da qual vai haurir
a validade de sua existência. Com o que se denomina por “poder constituinte
originário” não ocorre isso. Daí a preferência por designá-lo simplesmente de
força ou energia constituinte, que evidentemente só pode ser a originária e, mais
do que isso, aquela que se manifesta enquanto ruptura plena, revolucionária ou
que se relacione à independência de um Estado. Com isto, contudo, não se pretende reduzir o Direito, em seu fundamento último, a um mero jogo de forças, paradoxo no qual acaba caindo o positivismo Kelseniano com sua norma hipotética fundamental vazia de conteúdo axiológico. Apenas indica-se, com tal designativo, que
não se trata do poder juridicamente posto, mas sim algo que surge de um movimento social.
Como já ponderamos alhures: “O poder social é uma realidade inegável. Além dele, como anota Bertrand Russel, o poder apresenta-se em diversas outras esferas ou situações da vida humana, tais como: a esfera militar, a
biológica, a política, a econômica. E para a Constituição interessa, essencial4 Os limites do Poder Constituinte e a legitimidade material da Constituição. Coimbra: Coimbra Editora,
1994. p. 11, nota 1.
5 Jorge Reinaldo Vanossi, “Uma Visão Atualizada do Poder Constituinte”. Revista de Direito Constitucional
e Ciência Política, v. IV, p. 11.
6 Op. cit., p. 67, no original: : “La nation existe avant tout, elle est l’origine de tout. Sa volontè est toujours
légale, elle est la loi elle-mème”.
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mente, o poder político, que não deixa de desvincular-se com aquele primeiro.”7.
De qualquer forma, dada a tradição do emprego da expressão “poder
constituinte”, utilizar-se-á dela, entendida a palavra “poder” no sentido que
lhe atribui F. Lassalle8. Há, contudo, uma distinção que se afigura essencial,
entre o que seria um poder pleno, verdadeira força, daquele que se realiza
dentro de uma estrutura estatal (social, política e econômica) já existente,
estrutura que em suas linhas gerais permanece, não obstante a mudança
interna da Lei Magna. A distinção entre esses dois poderes de mudança da
Constituição é imperiosa: poder constituinte de um lado e competência de
reforma constitucional de outro.
Para Meirelles Teixeira, poder constituinte é a expressão mais alta do
poder político, entendido este como uma vontade social dirigida a fins políticos.9 Portanto, é vontade criadora, vontade social consciente, plenamente
livre em sua manifestação.
Por outro lado, ensina Celso Bastos que poder constituinte é fundamentalmente uma função, a de elaborar as regras de uma Constituição, e pois
também na reforma da Constituição existiria uma manifestação do poder
constituinte.10
Compreendido como “função”, não se pode deixar de aderir aos que
afirmam que igualmente na etapa de revisão ou reforma de uma Constituição se está diante de uma manifestação verdadeira do poder constituinte,
ou seja, que atua, também nestes momentos de reforma, a energia constituinte.
Ao nível da função, realmente, poder constituinte é o que participa da criação da
lei básica de uma sociedade (seja em que etapa for).
Para concluir este tópico acerca da compreensão do que seja o poder
constituinte, ou do que o caracteriza, admitimos que, uma vez dada ênfase à
7 André Ramos Tavares, “Poder”, Enciclopédia do Direito Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2000. p. 8.
8 Escreve Ferdinand Lassalle, a respeito do que seja o poder: “Os fatores reais do poder que atuam no seio de
cada sociedade são essa força ativa e eficaz que informa todas as leis e instituições jurídicas vigentes,
determinando que não possam ser, em substância, a não ser tal como elas são.” E mais adiante continua para
deixar certo que em essência a Constituição de um país é “a soma dos fatores reais do poder que regem uma
nação”. Logo a seguir trata da relação poder/Constituição: “Juntam-se esses fatores reais do poder, os escrevemos em uma folha de papel e eles adquirem expressão escrita. A partir desse momento, incorporados a um
papel, não são simples fatores reais do poder, mas sim verdadeiro direito - instituições jurídicas. Quem atentar
contra eles atenta contra a lei, e por conseguinte é punido” (Ferdinand Lassalle, “A Essência da Constituição”.
Coleção Estudos Políticos Constitucionais. Rio de Janeiro: Liber Juris, 1995. pp. 29 e 37, - original grifado).
9 J. H. Meirelles Teixeira, Curso de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1991. p.
201. Sobre o que seja poder político, anota: “Poderíamos definir, afinal, o poder político como a possibilidade
concreta, que assiste a uma comunidade, de determinar o seu próprio modo de ser, os fins e os limites de sua
atuação, impondo-os, se necessário, a seus próprios membros, para consecução do Bem Comum” (op. cit., p.
202 - os grifos são do autor).
10 Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra da Silva Martins, Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo:
Saraiva, 1988. V. 1, p. 143.
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noção de função, poder-se-á, validamente, declarar que o poder constituinte nada
mais é do que uma forma excepcional e especial de produção jurídica.
Já com Nélson Saldanha o enfoque volta-se ao elemento teleológico.
Para ele não se pode conceber como poder constituinte senão aquele referido à finalidade de elaborar uma Constituição (enquanto unidade, diríamos).
Por isso, o saudoso mestre considera impróprias expressões tais como “poder constituinte derivado” ou “poder constituinte instituído”. Sublinha a importância teleológica do tema, sobretudo porque o poder constituinte se reconhece por seu resultado.11
Além disso, a nota característica do poder constituinte é sua perenidade,
o que não ocorrerá com o poder de reforma constitucional, já que se apóia
sobre determinada regra jurídica, ainda que constitucional. Na verdade, o
que permite a essa energia constituinte sua permanência eterna é o fato de
tanto conceber-se como força dinâmica quanto como estática, em forma de
potência, mas pronta para agir em todo seu dinamismo quando assim impuserem as circunstâncias.
Por isso, admite-se aqui que ao responder sobre a essência dessa energia
constituinte, do que se denomina de “poder constituinte genuíno” é imperioso referir-se à sua finalidade, ao seu resultado, ao produto final de sua
atividade, àquilo que representa toda sua capacidade: o surgimento de uma
Constituição, totalmente nova, não obstante vá se encontrar, na história
constitucional brasileira, a conjugação prática daquilo que aqui se pretende
apartar.
3. A FORÇA DO PODER CONSTITUINTE
Conforme os postulados de Sieyès, “A comunidade não se despoja em
nada do direito de querer. É sua propriedade inalienável. Ela não pode ir
além de confiar seu exercício”.12 É o primeiro caracter do poder constituinte, o qual não pode ser afastado: sua inalienabilidade por parte de seu titular. Daí
que, nele embutido está a indicação amplamente aceita de sua titularidade popular. É o que conclui Jorge Miranda, acentuando que: “Decerto, enquanto faculdade essencial de auto-organização do Estado, o poder constituinte perdura ao longo
de sua história e pode ser exercido a todo o tempo; e, na medida em que prevaleça
11 Nélson Saldanha, O Poder Constituinte. São Paulo: RT, 1986. p. 71. Anteriormente, escreve: “Poder
constituinte, pode-se dizer, é a aptidão ou a oportunidade de estabelecer uma Constituição. Sua natureza,
destarte, consiste antes de tudo em ser poder-para-ação. Ele é antes do mais ‘potência constituinte’, algo cuja
essência é tender para o ato e só no ato alcançar plenificação” (op. cit., p. 65).
12 Op. cit., p. 66. O trecho no seu contexto original é o seguinte: “Telle est l’origine d’un gouvernement exercé
par procuration. Remarquons sur cela plusieurs vérités. 1º La communauté ne se dépouille point du droit de
vouloir. C’est as propriété inaliénable. Elle ne peut qu’en commettre l’exercice.” Já havia escrito Dante em seus
poemas que: “A vontade inicial, que é a suma norma,/jamais se nega, nem se desfigura!/Perfeito e justo é o que
a ela se conforma” (Dante Alighieri, A Divina Comédia. Belo Horizonte: Itatiaia. p. 446 - Canto XIX, 85/88
- Paraíso).
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a soberania do povo como princípio jurídico-político, ao povo cabe decidir sobre a
subsistência ou não da Constituição positiva, a sua alteração ou a sua substituição
por outra”.13
O problema surgirá quando, partindo-se da já solidificada titularidade do
povo, perscruta-se sobre a sua viabilização prática, colocando-se em realce
a legitimidade do produto (a Constituição) que só pode surgir de acordo
com a idéia de Direito que, conscientemente, prevalecer no seio da sociedade. Retoma-se aqui a idéia de que é no seio social que surge o Direito vigente, ao menos sob o aspecto de sua legitimidade.
Meirelles Teixeira anota como atributos da manifestação constituinte:
a anterioridade, por ser originário; a ausência de vinculação a qualquer
regra jurídico-positiva; sua inalienabilidade, que ficou bem retratada na
Constituição Francesa de 1.793; a permanência, corolário da sua
inalienabilidade e, por fim, sua superioridade, já que estabelece todos os
demais poderes do Estado.14
Georges Burdeau aponta três caracteres essenciais: ser um poder inicial, porque nenhum outro pode existir acima dele; ser autônomo, porque somente a seu titular cabe decidir qual a idéia de Direito que se fará
presente e, finalmente, ser incondicionado, por não se subordinar a qualquer regra.15 Vale lembra que o autor reconhece a qualidade de um ser
jurídico a essa força.
Já Genaro Carrió16 vai alinhavar uma série de expressões ou feições em
geral dirigidas ao poder constituinte por quem o descreve. Passamos a reproduzir tal panorama jurídico esboçado por Carrió: 1) é inicial, autônomo e
incondicionado; 2) é por natureza insubordinado (Burdeau); 3) é unitário,
indivisível e absolutamente livre (Schimitt); 4) é aquele que, sendo de forma
vaga e imprecisa, forma todas as formas (Schmitt); 5) é a autoridade suprema, livre de toda formalidade, que se funda sobre si mesmo e em si mesmo
(Xifras Heras); 6) é permanente e inalienável (Xifras Heras); 7) sua força
vital e sua energia são inesgotáveis (Schmitt); 8) é uma faculdade ilimitada e
incontrolável (Imaz).
Celso Antônio Bandeira de Mello não reconhece o poder constituinte originário como um fato jurídico, dadas algumas de suas características, acima indicadas
(de incondicionado, ilimitado).17 Já Georges Burdeau, como se acentuou no início
deste estudo, é quem entende ser completamente paradoxal recusar a qualidade
13 Jorge Miranda, “Poder Constituinte”, Revista de Direito Público. São Paulo: RT, 1986. v. 80, p. 19.
14 Op. cit., p. 212-4.
15 Apud Celso Ribeiro Bastos, Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva, 1988. v.1, p. 145.
16 Genaro R. Carrió, Sobre los límites del lenguaje normativo. Buenos Aires: Editorial Astrea. p. 36.
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de jurídico a um poder mediante o qual se cria e se impõe o Direito.18
Quando se averiguam os atributos ou elementos caracterizadores do poder
constituinte, inevitavelmente surge a seguinte polêmica: na linha juspositivista
Kelseniana, simplesmente elide-se todo o problema ao considerar metajurídica a
noção do constituinte em sua fase de atuação. E é nesse diapasão que para Luis
Recaséns Siches o poder constituinte como tal não pode ser compreendido através de razões jurídico-positivas, só históricas, políticas etc..19
Nesse ponto, não parece que assim seja. A ciência em geral, e não apenas a
jurídica, sempre teve de conviver com o “problema das origens”. A questão fica
assim posta: a Constituição é a origem de dado sistema jurídico, excepcionado o
da common law. A Constituição é objeto de estudo do Direito. Mas também a
origem da Constituição, que é a origem última do sistema jurídico, deve ser estudada pela ciência jurídica?20
É em virtude dessa discussão doutrinária que na lição de Carl Schimitt,
poder constituinte seria a própria vontade política, e seria jurídico no sentido
de que não há separação entre o jurídico e o político, doutrina que se situa
em extremo oposto ao decisionismo de Kelsen.
Genaro Carrió21 bem observa que esse costume de definir o “poder”
constituinte como supremo, absoluto, ilimitado, coincide com os conceitos
que os manuais de religião dão quanto à idéia de Deus.
Bem observa Carrió, porque embora deva se aceitar estar-se diante do estudo de
uma potência, não parece que se possa levar isto às últimas conseqüências, quanto mais no atual nível de internacionalização dos Estados. Quando esse poder
constituinte se manifesta, ele já vem imbuído da idéia de Direito que se imporá; é
sua fonte mais legítima.22 Jorge Miranda vai mesmo declarar que “Nada é mais
gerador de Direito do que uma revolução, nada há talvez de mais eminentemente
jurídico do que o ato revolucionário”.23 Quer ele dizer que a revolução não se
17 Celso Antônio Bandeira de Mello, “Poder Constituinte”. Revista Brasileira de Direito Constitucional e
Ciência Política, p. 69.
18 Georges Burdeau, Traité de science politique, 2. ed., Paris: LGDJ, 1969. tome IV, pp. 185.
19 Luis Recaséns Siches, Tratado General de Filosofia del Derecho, 1. ed. México, 1959. p. 298.
20 Problema semelhante enfrenta a ciência física, em particular um de seus ramos, a cosmologia, pois a questão
da origem do Universo não é unanimemente aceita como pertinente ao território dessa ciência. Daí as seguintes
perguntas: “O que fazer com essas teorias de formação do universo? Atirá-las ao jogo filosófico de encantamento?” (Mário Novello e Luciane R. de Freitas, “Crítica da Razão Cósmica”. A crise da razão. São Paulo:
Companhia das Letras, 1996. p. 502). Como no Direito, o momento inicial de criação do mundo é algo
singular, de onde surgem todas demais regras: “... a singularidade inicial ou, em termos populares, o momentoúnico-de-criação-do-mundo. Ali se esconderia todo o processo ulterior que chamamos universo. Ali se esconderiam todas as informações que funcionariam, caso a elas tivéssemos acesso, como condições iniciais no
antigo sistema newtoniano, produzindo a partir daí um mundo previsível e determinista” (op. cit., p. 500).
21Op. cit., p. 44. Conclui Carrió que: “La noción de poder constituyente originario responde a una tendencia
irreprimible de a razón: la búsqueda de lo incondicionado. En este caso lo que se busca es una fuente única,
ilimitada y suprema, de toda normación jurídica y de toda justificación jurídica. Tal fuente, si la hay, está más
allá de nuestras posibilidades de conocimiento y de expresión” (op. cit., p. 57)
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identifica com a violência, não sendo de forma alguma, por isso, antijurídica.
4. A ASSEMBLÉIA CONSTITUINTE
A etapa seguinte a ser analisada, de formação de um conjunto de cidadãos, escolhidos dentre o povo e pelo povo, a quem se atribui o exercício do
poder constituinte, é também muito discutida em sede doutrinária.
Na verdade, todo problema inicia-se já com a forma pela qual tal eleição
se daria, visto que a participação de todos indivíduos na elaboração da Constituição tornaria-a um objetivo totalmente inviável. Daí a necessidade de um
corpo de representantes dos interesses da comunidade, que em plena sintonia
com esta, elaboraria o texto jurídico fundamental.
Por outro lado, autores há, como Carré de Malberg24 , para quem a delegação ou transferência da capacidade constituinte a representantes do povo
conduziria ao império do regime representativo, que seria incompatível com
o ato fundamental de criação da Constituição, pois a representação política
decorre da Constituição (ela não pode, assim, concorrer para a Constituição, pois isto seria ilógico, já que aquilo que pressupõe uma Constituição
não pode existir antes dela).
Como decorrência, fica plantada a questão da possibilidade de tal Assembléia ser constituídas de cidadãos, e não necessariamente de políticos
deste ou daquele partido, o que pressuporia os limites (eleitorais, positivados,
portanto), de um regime jurídico que se pretende superar.25 Por ocasião da
última constituinte, muito se discutiu sobre a legitimidade de exercer tão alta
tarefa o próprio Congresso Nacional, ficando as opiniões bastante divididas,
alguns sustentando que só com a participação dos partidos políticos é que se
livraria a constituinte das pressões econômicas. Outros, ao contrário, compreendiam o exercício da constituinte por políticos eleitos como um ato de
oferta para legislar em causa própria, ocorrência esta que seria inevitável na
prática. Já o oposto não enfrenta nenhum impedimento, ou seja, “Al trasladarse
a las Asambleas Constituyentes representativas el ejercicio pleno de la
22 O Prof. Celso Ribeiro Bastos assevera: “Normalmente, o poder, quando assume, quando vem, ele já vem
imbuído de uma idéia do Direito. É muito difícil, e até impossível mesmo, alguém tomar o poder pelo poder.
Nunca o poder vem em nome de si mesmo para depois, então, em um segundo momento, se constitucionalizar
e editar o texto e dizer a que veio” (in Celso Antônio Bandeira de Mello, Poder Constituinte, Revista de Direito
Constitucional e Ciência Política, n. IV, p. 90 - debates realizados após a conferência do Prof. Celso Antônio).
23 Jorge Miranda, “Poder Constituinte”, Revista de Direito Público, São Paulo, RT, 1986, vol. 80, p. 19.
24 R. Carré de Malberg, Contribution a la théorie génerale de l’État, t. II, Réimpression do Centre National de
la Recherche Scientifique, Paris, 1962, pp. 484-6 (apud Raul Machado Horta, Reflexões sobre a Constituinte,
in Revista Brasileira de Estudos Políticos, Minas Gerais, Imprensa da Universidade de Minas Gerais, 1986,
vol. 62, p. 11).
25 A respeito das diversas opiniões que se formaram nesse momento histórico de nosso constitucionalismo,
consulte-se a coletânea de Henry Maksoud (ed.), Constituinte Independente e Apartidária, São Paulo: Visão,
1986. 147 p..
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soberanía, nada tiene de particular que el poder constituyente soberano se
proyecte, o intente perpetuarse, como poder legislativo ordinario, incluso
cuando la Constitución es aprobada”26.
Sieyès, uma vez mais, não pode deixar de ser citado em seus lúcidos
ensinamentos, quando trata da fase em que a tarefa de elaborar a Constituição é atribuída a um conjunto de cidadãos: “ (...) nela não é mais a vontade
comum real que age, é uma vontade comum representativa. Duas características insubstituíveis (inapagáveis) lhe pertencem, deve-se repetir. 1º esta
vontade não é plena e ilimitada no corpo dos representantes, é apenas uma
porção da grande vontade nacional. 2º Os delegados não a exercem de
forma alguma como um direito próprio, trata-se de direito alheio; a vontade
comum não está presente senão em comissão.”27.
Mas, como lembra Pedro de Vega, foi no próprio processo revolucionário francês onde se formularam as primeiras e mais duras críticas à concepção de Sieyès “a la que se contrapuso la establecida en América, a través de
la tradición puritana, como mucho más coherente y más concorde com las
exigencias del principio democrático (La Fayette). Asignar a una Asamblea
el ejercicio del poder constituyente - se dijo - y, en nombre de los principios
del régimen representativo, escamotear todo tipo de intervención del pueblo
(las town-meetings y los referéndums americanos), lo que en reallidad
comportaba era establecer una ficticia soberanía de la Nación, y una real y
efectiva soberanía de las Asambleas. Por eso, Laboulaye llegaría a sostener
que ‘Sieyès lo que hizo fue confundirlo todo, embrollarlo todo y, a la postre,
perderlo todo’ ”28.
Outro ponto de dificuldade surge em se saber da legitimidade das normas assim concebidas, ou seja, da necessidade de submeterem-se a um referendum popular as normas aprovadas pelo corpo integrante dessa assembléia.
A nação tem interesse em que poder público “delegado” não possa jamais se
tornar nocivo, prejudicial àqueles que o delegaram29 , quanto mais nesse momento
inicial do Direito positivado.
Poletti vai identificar esse problema que já enfrentamos em nossa história
constitucional: “Sem limites, a Constituinte pode ficar sob as influências das
paixões revolucionárias, das manipulações conservadoras e, até, internacio26 Pedro de Vega, La reforma constitucional y la problematica del poder constituyente, Madrid, Tecnos, 1995,
p. 36.
27 No original: “... en ce que ce n’est plus la olonté commune réelle qui agit, c’est une volonté commune
représentattive. Deux caractères ineffaçables lui appartient; il faut le répéter. 1º Cette volonté n’est pas pleine et
illimitée dans le corps des représentants, ce n’est qu’une portion de la grande volonté commune nationale. 2º
Les délégués ne l’exercent point comme un droit propre, c’est le droit d’autrui; la volonté commune n’est là
qu’en commission.” (op. cit., p. 66).
28 Pedro de Veja, op. cit., pp. 32-3.
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nais. Sem um fundamento impregnado de realidade, a futura Constituição será
apenas uma reação idealista. Fiquemos atentos aos acontecimentos próximos,
eles nos darão a medida do sonho e da realidade constitucionais”.30
Por isso, talvez o melhor caminho a ser trilhado seja o da adoção de uma
forma mesclada de elaboração técnica submetida, em suas linhas fundamentais, a uma validação popular direta.
Como se percebe, todos esses problemas práticos só vão existir quando a
introdução de uma nova ordem constitucional se dá dentro de uma seqüência histórica sem solução de continuidade. Nos movimentos revolucionários, bem como naqueles de independência e surgimento de novos Estados,
há geralmente um consenso prévio31, que se transforma na força propulsora
do movimento e lhe imprime as diretrizes básicas. É nesse contexto que
trazemos as palavras de Eros Roberto Grau, “É admirável que a Constituição nasça de um parto sem dor. Mas há de preocupar-nos que ela tenha sido
gerada sem a grande ruptura do amor”.32 A criação de uma Constituição por
um grupo de homens alienados e apartados da realidade daqueles a quem
ela se dirigirá, ou que ignorem a condição e o anseio de seus compatriotas,
só pode reverter em verdadeira tirania, ainda que camuflada sob as vestes de
um constitucionalismo democrático.
Preciosas as palavras de Afonso Arinos sobre o tema: “Quando o poder Constituinte funciona nos momentos de crise (...) diremos que certas regras de Direito
público objetivo, prevalentes na consciência coletiva do povo, segundo os dados da
sua cultura, evolução econômico-social e outros fatôres, se exprimem, inelutavelmente através dos órgãos que encarnam, no momento, a soberania social (uma
Assembléia Constituinte, um soberano, um ditador) por meio de normas positivadas
de Direito Constitucional, que traçam, então, as competências dos podêres constituídos, inclusive o constituinte ordinário ou instituído. Essa explicação jurídica nos
29 Sieyès, op. cit., p. 67.
30 Ronaldo Poletti, Da Constituição à Constituinte, Rio de Janeiro, Forense, 1986, p. 163.
31 Na história constitucional brasileira, poderemos ressaltar como resultantes de um consenso generalizado que
uniu as diversas correntes doutrinárias em torno do mesmo objetivo, tanto a Constituição de 1824 (impulsionada pela independência em 1824), a Constituição de 1891 (pela identidade ideológica dos republicanos, a
partir de 1889), como também a de 1946 (a identidade pela restauração liberal agrupou e concentrou as forças
políticas). Já na de 1988, havia uma forte união contra o regime até então vigente, mas sem claras definições
do que se almejava obter em sua substituição. Não é outra a opinião de Tércio Sampaio Ferraz Júnior: “A aliança
em torno de Tancredo não foi, ela própria, embasada em princípios comuns salvo o ser contra o regime anterior.
O que acabou ocorrendo efetivamente foi uma aliança partidária em torno do candidato oposicionista, acionada,
é verdade, com bases populares, mas de cunho difuso.
“Daí uma certa tibieza no processo constituinte e até a razão de ser da proposta de uma Comissão prévia (a
Comissão Afonso Arinos) suficientemente representativa dos vários segmentos técnicos e sociais e que seria
capaz por assim dizer de descobrir e formular aquelas diretrizes” (Tércio Sampaio Ferraz Júnior, Constituinte,
Assembléia, Processo, Poder, São Paulo, RT, 1986, 2 ed., p. 56 - o grifo é do autor).
32 Eros Roberto Grau, A Constituinte e a Constituição que teremos. São Paulo: RT, 1985. p. 35.
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satisfaz porque, sem abandonar o campo do Direito, não se extravia em hipóteses
metafísicas, nem perde de vista as realidades históricas e sociológicas”.33.
Faz-se, a seguir, um brevíssimo escorço histórico do desenvolvimento das
constituintes no país.
4.1. A Assembléia Constituinte de 1.823
O Brasil tornara-se recentemente independente de Portugal e as idéias
liberais afloraram, como não poderia deixar de ser, no novo Império, sob a
regência de D. Pedro I.
Com o decreto de 3 de junho de 1.822, referendado por José Bonifácio
de Andrada e Silva, convocou o Imperador uma Assembléia Geral Constituinte e Legislativa, cujos trabalhos oficiais iniciaram-se em 3 de maio de
1.823, pelo monarca D. Pedro I.
A Assembléia era composta por representantes da classes mais elevadas
e importantes da sociedade imperial brasileira, como o clero, a magistratura,
a administração superior do estado, os juristas e militares, todos eleitos34 . A
função desempenhada pela Assembléia era múltipla, ao tempo que legislava
ordinariamente, elaborava a Constituição e ainda assumia parte da administração pública.
Relata Homem de Mello que “ não estando ainda devidamente e separados os poderes, a assembléa teve de occupar-se de varios ramos do serviço
publico à que deu sua attenção, sendo que por grande deferencia para com
ella, o governo a consultava ou affectava-lhe muitos objectos de competencia
administrativa” 35.
O momento político vivido pelo Brasil era único: emancipara-se politicamente, resgatando sua soberania. Juridicamente, encontrava o grande desafio de começar do zero. Também a ordem constitucional estava por se formar. É por isto que se legitimava, naquele momento inicial, a conjugação
das funções legislativas comuns com a tarefa de elaboração de uma Carta
Política. A nova nação incorporava esta realidade com satisfação.
Contudo, a Assembléia passou a pretender exercer o controle sobre os
atos do governo, expediente, até então, desconhecido pelo imperador, que
reagiu prontamente, considerando o comportamento como ofensivo à sua
instituição.
33 Afonso Arinos de Melo Franco, Curso de Direito Constitucional Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 1968.
v. 1, p. 105.
34 Francisco Ignácio Marcondes Homem de Mello. A constituinte perante a história. Coleção Memória
Brasileira. Edição Fac-similar. Brasília: Senado Federal, 1996, p. 4. O autor aponta que na assembléia
constituinte havia 26 bacharéis em direito e cânones, 22 desembargadores, 19 clérigos entre os quais um bispo,
e 7 militares, entre os quais 3 marechais de campo e 2 brigadeiros.
35 Op. cit., p. 8
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A Assembléia Constituinte aprovou seis projetos de lei, sem, no entanto, passar pela sanção imperial, por entenderem os constituintes que o poder executivo
não possuía legitimidade para sancionar leis advindas de uma Assembléia Constituinte, embora D. Pedro I reivindicasse o poder de sanção e o do veto.
Diante do impasse entre a Assembléia Constituinte e o Monarca, por meio do
decreto de dissolução, datado de 12 de novembro de 1823, D. Pedro I determinou
o encerramento da Assembléia Constituinte, decisão que fez cumprir comandando pessoalmente a tropa do exército.
Entretanto, a necessidade de uma Constituição era latente. Assim, o próprio decreto de dissolução de 12 de novembro de 1.823, previu a formação
de nova Assembléia Constituinte para a elaboração da primeira Constituição
do Brasil.
Para a sua preparação foi criado um Conselho de Estado, que acabou por
substituir a Assembléia propriamente dita. O Conselho era formado por dez
membros, dos quais sete haviam tomado parte na Assembléia dissolvida
anteriormente.
Utilizou-se um texto base, um projeto de constituição de autoria do próprio D. Pedro I. Na prática, não se inseriram mudanças substanciais dentro
do texto proposto preliminarmente pelo Imperador.
Em 25 de março de 1.824 a Constituição Imperial foi promulgada pelo
imperador D. Pedro I.
4.2. A elaboração da Constituição de 1.891
A Constituição de 1.891 foi fruto do término da monarquia brasileira.
Um singelo movimento militar ocorrido no Rio de Janeiro depôs o monarca,
pretendendo a implantação do modelo republicano federativo no Brasil. Pelo
decreto nº 1, redigido por Rui Barbosa, fixou-se, de imediato, esta forma de
governo.
O governo provisório instalado criou uma comissão especial para elaborar o anteprojeto de Constituição. A comissão encontrava-se composta por
cinco membros, e historicamente ficou conhecida como a “Comissão dos
Cinco”.
Pelo impacto da revolução - ainda que moderada pela relativa facilidade
que contou ao impor a nova ordem governamental - a nova Constituição
pode ser considerada fruto de um poder originário, por estarem desfeitos os
laços com os fundamentos do anterior Estado brasileiro.
A elaboração da nova Constituição passou pelo denominado Congresso
Constituinte, que exercia a função legislativa ordinária juntamente com aquela
relevante tarefa.
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Em 1.933 foram eleitos representantes para redigir uma nova Constituição,
bem como para aprovar os atos do Governo Provisório. Com o Decreto no 22.653/
33 fixou-se o número e modo de escolha dos representantes de associações profissionais que participariam da Assembléia Constituinte.
Posteriormente, a Assembléia transmudou-se para Câmara dos Deputados, acumulando as funções do Senado Federal, até novas eleições e organização de ambas as Casas, no prazo de noventa dias após a promulgação da
Constituição.
4.4. A imposição da Constituição de 1.937
A Carta Política de 1.937 foi outorgada. Derivou do golpe de Getúlio
Vargas que instituiu o denominado Estado Novo, inspirado no modelo fascista, de cunho abertamente autoritário.
Inovando, dentro da tradição constitucional brasileira, a Constituinte de
1.946, foi formada por deputados e senadores investidos para a exclusiva e
precípua tarefa de elaborar uma nova Constituição. Contudo, após a promulgação desta, mantiveram-se aqueles constituintes como deputados e senadores do Congresso Nacional.
4.6. A Constituição de 1.967
A elaboração da Carta de 1.967 manteve a orientação de atribuir ao Congresso esta relevante atribuição. Assim, por meio do Ato Institucional nº 4, o
Presidente da República, Castello Branco, convocou o Congresso Nacional
para se reunir extraordinariamente, de 12 de dezembro de 1.966 a 24 de
janeiro de 1.967, com o objetivo de discutir, votar e promulgar o projeto de
Constituição apresentado pelo próprio Presidente.
Em 12 de dezembro de 1.966 o Presidente do Senado Federal, Senador
Moura Andrade, instala os trabalhos relativos àquela sessão extraordinária.
A Constituição, promulgada em 24 de janeiro de 1.967 entra em vigor
quando assumiu a Presidência da República o marechal Costa e Silva.
A Constituição de 1.967 teve grande influência, em sua redação, da Carta de 1.937.
Com o Ato Institucional nº 5, rompeu-se com a ordem constitucional
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estabelecida com a Carta de 1.967, passando o Presidente a governar diretamente o país, por meio de diversos atos institucionais, decretos-leis e atos
complementares. Com a doença aquirida pelo Presidente, é ele afastado da
presidência pelo Ato Institucional nº 12, de 31 de agosto de 1.969, que
atribui o exercício do Executivo aos Ministros da Marinha, Exército e Aeronáutica. Estes elaboram o que se poderia denominar de um novo texto constitucional, promulgado, porém, sob a forma de alteração do texto em vigor.
Era a Emenda Constitucional nº 1, de 30 de outubro de 1.969.
4.7. O surgimento da Constituição de 1.988
O momento político do Brasil inclinava-se, em meados da década de
oitenta, pela reformulação da ordem constitucional em vigor naquela época.
Por meio da Emenda Constitucional n.º 26, de 27, de novembro de 1.985,
apresentada pelo então Presidente da República, José Sarney, deu-se a convocação da Assembléia Nacional Constituinte. Consoante o documento presidencial, a constituinte seria formada pelos próprios membros da Câmara
dos Deputados e do Senado Federal, que se reuniriam, unicameralmente, na
sede do Congresso Nacional, no dia 1º de fevereiro de 1987, para a empreitada. Grande foi, contudo, a polêmica instaurada.
Entidades de classe dos mais diversos níveis, como a Central Única
dos Trabalhadores – CUT, a Ordem dos Advogados do Brasil – OAB, a
Conferência Nacional dos Bispos do Brasil – CNBB, e outras tantas,
opuseram-se à elaboração da nova Constituição pelos moldes propostos
pela EC n.º 26/85.
Sua irresignação lastreava-se, dentre outros argumentos, na suposta incompatibilidade em conceder-se o exercício do poder constituinte a um poder constituído, o que ocorreria fatalmente ao se indicarem os parlamentares
como os futuros constituintes.
Ademais, acusava-se a medida de ser uma usurpação do poder pertencente ao povo, em todas as democracias modernas, de indicar, livremente, seus representantes para a elaboração da nova base da ordem jurídica nacional.
Por fim, entendia-se que era preciso distinguir de maneira bem precisa
entre a função de elaborar as leis e aquela alta função consubstanciada na
tarefa de elaborar o documento juridicamente supremo de uma nação.
Goffredo Telles Júnior observava, neste sentido, que “a tarefa de elaborar a Constituição, porém, pressupõe uma noção arquitetônica do Estado,
um conhecimento global dos Poderes e dos órgãos do Governo, tudo isto
subordinado à idéia soberana dos Direitos fundamentais do homem, e ao
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propósito de promover a Justiça Social, pela garantia das Liberdades concretas
dos trabalhadores. Para tão alta missão, requisitos especiais se exigem dos legisladores da Constituição, requisitos que não se pedem aos legisladores de leis ordinárias” 36.
Desta forma, a especificidade e relevância da atividade a ser desenvolvida pela Assembléia Constituinte impunha, consoante alguns autores, uma
investidura no exercício do poder constituinte, através de eleições, de pessoas com este mister específico de elaboração da Carta Magna. Assegurar-seia, pois, a necessária liberdade e autonomia para a representação irrestrita da
vontade popular.
Tomou vulto, desta forma, a idéia de uma Assembléia Constituinte
apartidária, desvinculada dos poderes constituídos do Estado, com a independência necessária para a elaboração de uma Carta descompromissada
com interesses estatais, voltada tão somente à plena e inequívoca vontade
popular.
Esta vontade, contudo, como elemento supostamente apriorístico, inexistiu
na história constitucional brasileira37.
5. LIMITES DO PODER CONSTITUINTE
Praticamente a maioria dos autores assinalam alguma sorte de limitação a
essa força constituinte, que não se apresenta como uma função (ou potência) totalmente descompromissada.
Nesse sentido é que se alude ao respeito à situação histórica da comunidade política, aos ideais de Justiça, ao Direito Internacional, a um Direito
Natural, a grupos de pressão (presentes em toda Assembléia Constituinte), a
crenças ou a uma realidade social subjacente limitadora (normalidade na
teoria do jurista Hermann Heller), ou a princípios superiores de convivência
humana.
É preciso adotar, no particular, como pressuposto à análise dos limites ao
poder constituinte, a classificação de Nélson Saldanha, ao distinguir um poder
constituinte posterior, contraposto ao originário (historicamente). O poder
constituinte posterior não pode atuar, atualmente falando, com inteira e absoluta independência de uma experiência constitucional, a não ser numa
suposta independência de um novo Estado, ou numa revolução (no sentido
empregado por Hauriou). É sob esta ótica que poderá ser entendido como
36 Goffredo Telles Júnior, A Constituição, a Assembléia Constituinte e o Congresso Nacional. São Paulo:
Saraiva, 1986. p. 55.
37 É por isto que nossas constituições sempre se revelaram como documentos dogmáticos, e não constituições
ditas históricas.
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um poder constituído, porque limitado (e aqui o emprego do termo “poder”
estaria praticamente legitimado), e é Nélson Saldanha que o afirma como tal,
diferenciando-se ainda assim dos demais poderes por seu caráter de autocostituído, que os outros não apresentam, e por ser constituidor em sentido
material.
Fruto de uma evolução jurídica, mas situada dentro de um continuidade
histórica, é a Constituição de 1.988. E isso é facilmente comprovável em
alguns pontos nos quais encontraremos alusão à Carta anterior38. E mais do
que isso, veja-se que, a título de exemplo, adquirido determinado direito sob
a égide da anterior Constituição, mas dependente de termo futuro para ser
usufruído, ainda que rechaçado e afastado no atual texto, uma vez
implementadas, as condições para exerce-lo o cidadão poderá usufruir o
direito. Tudo isso seria impensável numa Constituição que fosse a última
fase de um processo de ruptura integral com a ordem anterior.
Nesse particular, os limites que esse poder constituinte encontrará são,
rigorosamente falando, implicações circunstanciais impositivas. São as pressões e coações econômicas, sociais, de grupos particulares, tradições,
precondicionamentos ou predeterminações, preconceitos, e toda a sorte de
fatores, que atuam direta ou indiretamente, de forma consciente ou não, na
elaboração do estatuto supremo de convivência humana dentro de determinado território. O tema tem recebido, nestes últimos tempos, especial atenção pela doutrina em geral.39
É possível elencar alguns pontos que separam o atual poder constituinte
daquele que seria o “originário” em sua acepção mais pura. E isso porque
“Se há uma ordem vigente, ela condiciona o Poder Constituinte, ainda que
originário. Nunca é demais lembrar, sobretudo no caso brasileiro, que o
Poder Constituinte não se confunde com o Poder Estatal. A nova Constituição não ensejará um novo Estado. O Brasil já existe, com esta ou com outras
eventuais e futuras Constituições. Então, pelo menos por isso, a Constituinte
tem limitações. Não poderá ela, por exemplo, incorporar o território brasileiro, ou parte dele, a outro Estado. Não lhe será permitido abrir mão da soberania nacional”.40 Daí o acerto de Vanossi, que como se verá, destaca, dentro da teoria do poder constituinte, o movimento revolucionário, dando-lhe
realce especial.
Portanto, passa-se a distinguir a força constituinte, ou poder constituinte
propriamente originário, característico de momentos de ruptura forçada e
38 Embora, é claro, não se admita o fenômeno da desconstitucionalização, segundo o qual as regras da
Constituição anterior subsistem, como lei ordinária, no que não contrariem a atual.
39 Veja-se a respeito a monografia de Luzia Marques da Silva Cabral Pinto, Os limites do poder constituinte
e a legitimidade material da Constituição, Coimbra, Coimbra Editora, 1994, 235 p.. Será essencial neste
estudo para desenvolver o tópico referente à legitimação do poder constituinte.
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inevitável, como revoluções e independência de Estados, que apenas respeita a si
mesmo, do poder constituinte historicamente situado, que nesse sentido, seria muito
mais limitado em seu atuar, por vezes instituído legalmente (e assim admitido) pela
ordem jurídica anterior. Veja-se o caso brasileiro, em que se utilizou de emenda à
Constituição para deflagrar o processo constituinte de 1.987, convocando-se uma
Assembléia Constituinte, o que de certa forma convalida a utilização tradicional do
termo “poder” (enquanto algo delimitado pelo Direito, afastando-se da noção de
Lassale) para qualificar esse momento constituinte, ao mesmo tempo em que não
se pode deixar de reconhecer que se subverte a idéia de independência plena que
acompanha tradicionalmente a força constituinte ou poder constituinte genuíno.
6. O MOMENTO DE RUPTURA E A QUESTÃO DA
LEGITIMIDADE
É chegado o momento de analisar-se até onde será possível a subsistência de uma Constituição já ultrapassada, quando nem mesmo as reformas
podem chegar a atualizá-la “decentemente”, e a partir de onde se admite o
surgimento desse poder constituinte em sua fase dinâmica, porém limitada
historicamente pela evolução constitucional do Estado.
O problema é, portanto, sinteticamente falando, o da ‘autenticidade da
idéia de direito consagrada na constituição’ (Burdeau), da ‘dignidade de
reconhecimento como justa de uma ordem de domínio’ (Habermas), da
‘validade social de uma ordem política justa’ (Kilmansegg), o da ‘discussão das razões fundamentais da obrigatoriedade do poder político’
(Würtenberger)41 .
Quanto à indagação acerca da legitimidade, temos que “é uma qualidade da
dominação política (Hennis), refere-se à validade da dominação (Kielmannsegg)”42
. Pretende-se aqui extrair a razão pela qual determinada ordem de valores é
consagrada juridicamente. Isso tudo porque, ao romper-se totalmente a identidade
entre sociedade e poder em nossa sociedade moderna, elementos que passam a
ser concebidos como realidades totalmente independentes, torna-se necessário
justificar este último. O poder, assim posto, depende essencialmente da crença em
que seja ele justificado.
É em Jorge Miranda, mais uma vez, que encontra-se o traçado dos
rumos precisos dessa delicada etapa de superação de uma ordem jurídica, ou de
surgimento originário de outra: “... para lá da consideração abstrata da legitimidade, têm de se tomar em conta as condições concretas em que o poder constituinte
40 Ronaldo Poletti, op. cit., p. 165.
41 Luzia Marques da Silva Cabral Pinto, op. cit., p. 14.
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há-de vir a ser atualizado, as determinantes históricas de ruptura ou de transição
constitucional e a efetividade que se espera vir a adquirir uma nova Constituição.
É preciso atender aos riscos para a segurança jurídica advenientes da diminuição
ou do esvaziamento da força normativa da Constituição. E, se se invoca o princípio
democrático, cabe verificar se é o povo que, real e livremente, quer a mudança, de
maneira e com que meios”.43
Mais adiante o mestre português vai enfatizar que, embora seja mais habitual
o aceitar a existência de limites materiais ao poder de revisão constitucional, importa considerar igualmente a existência de limites materiais ao “poder constituinte verdadeiro e próprio”. Nesse sentido, anota que o poder constituinte não se
pode desvincular, no momento de criação da Constituição, de “certas objetivações
históricas que o processo de permanente desalienação do homem vai introduzindo
na consciência jurídica geral”.44
É a idéia, ademais, propugnada por Afonso Queiró: “Uma comunidade
política livre, em que o povo seja realmente soberano, não contrariará pela
decisão constituinte dos seus representantes essa Constituição material. Esses representantes trairiam o seu mandato, ou excedê-lo-iam se
deliberadamente, em algum ponto ou aspecto, se desviassem dela ...”.45
É por isso que Luzia Cabral Pinto, apoiada em Hermann Heller e Sergio
Cotta, entende que “Uma constituição será então legítima, ou seja, ‘algo
mais que uma relação fáctica e instável de dominação’, valendo como ‘ordenação conforme ao direto’, quando ‘constitui’ o Estado em conformidade
com os valores dominantes da consciência social, ‘com os sentimentos e as
idéias geralmente difundidas numa comunidade’”46 . E “Quando os costumes, a cultura, a ciência, a religião, os interesses econômicos - numa palavra, a orientação geral - mudam, o princípio da legitimidade também se
modifica”.47
Mas há um fator a mais que deve ser considerado. É que, como salienta
Luzia Cabral Pinto, as cosmovisões religiosas ou políticas que integram a
consciência normativa de toda uma coletividade têm historicamente sancionado uma estrutura de classes privilegiadas e não privilegiadas, que nesse
sentido, seria uma estrutura totalmente legítima e, a contrario sensu, sua não
proteção pela Constituição é que se consideraria ilegítima. Estamos falando
do processo de alienação do ser humano, e de manipulação das informações, o que se dá principalmente através dos meios de comunicação de
42 Luzia Marques da Silva Cabral Pinto, op. cit., p. 16.
43 Op. cit., p. 26.
44 Op. cit., p. 28.
45 Afonso Queiró, Lições de Direito Administrativo. Policopiadas: Coimbra, 1976. p. 295 (Apud Jorge
Miranda, op. cit., p. 28).
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massa. A ignorância pode causar os consensos mais extravagantes, e a história é
prova disso. Daqui surge a necessidade de um consenso que seja precedido de
uma discussão racional, sem o que o mero consenso seria totalmente oco e, pois,
destituído de validade justificante.
Já na linha de Max Weber, para quem sob o conceito de legitimidade não
há razões, mas apenas crenças, cite-se a doutrina de Maurice Duverger, segundo a qual a legitimidade não pode ser auferida em si mesma, não havendo poderes legítimos em si. Assim, o autor define a legitimidade com muita
perspicácia, para sobre ela declarar que não passa da “qualidade que apresenta um poder de ser conforme com a imagem de poder que é julgada
válida na sociedade considerada”.48
O poder originário não tem necessidade de nenhuma legitimação, afirmará Héraud, porque ele encontra a sua no próprio fato de existir. Se se
pretende que o poder constituinte originário seja um poder jurídico, para
que desse modo seja um poder legítimo, é então necessário admitir que a
juridicidade, no caso especial daquele poder, não decorre da circunstância
de estar habilitado por uma norma jurídica, mas do fato da sua efetividade.49
E o “poder” que emerge de uma revolução, dirá Carré de Malberg, é
tanto mais capaz de produzir um equilíbrio político durável quanto mais o
meio em que ele se exerce era antecipadamente favorável ao seu advento.50
Compreendem-se, pois, as palavras de C. Shmitt quanto enfatiza que uma
Constituição será legítima quando a força e a autoridade do poder constituinte em
que assenta a sua decisão são reconhecidas.51
Nesse sentido, afirma-se que o poder constituinte originário não poderá
fazer tábua rasa dos princípios ordenadores em que assenta a praxis da
comunidade eventualmente carecida de nova constituição, ou seja, dos princípios constitutivos da idéia de direito dessa comunidade concreta, da história enquanto dimensão da humanidade portadora de uma tradição cultural
impositiva.
Do que se trata, na situação constituinte originária, dirá Luzia Cabral
Pinto, é de concretizar, a nível constitucional, princípios “preexistentes” e
ordenadores da praxis comunitária e não de suprapositivar um novo sentido
evolutivo que passaria a impor-se doravante à ordem institucional.52 Seria então a
normalidade normada a que se refere Hermann Heller.
Atualmente, a concepção de legitimidade gira em torno do princípio de46 Op. cit., pp. 20-1.
47 Ferrero, Pouvoir, p. 45, apud Luzia Marques da Silva Cabral Pinto, op. cit., p. 20.
48 Maurice Duverger, Institutions politiques et droit constitucionnel, PUF, Paris, 1970, p. 13 (apud Luzia
Marques da Silva Cabral Pinto, op. cit., p. 22).
49 Apud Luzia Marques da Silva Cabral Pinto, op. cit., p. 47.
50 Apud Luzia Marques da Silva Cabral Pinto, op. cit., p. 47.
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mocrático, da soberania popular. Não obstante isso, cumpre investigar qual o alcance desse princípio, e em quais situações deve ser empregado. Por outro lado,
a dignidade do ser humano é, fora de dúvida, um critério a mais que serve para
auferir a legitimidade de qualquer ordem constitucional. E também aqui levanta-se
o problema da extensão compreensiva de tal conceito. Basicamente, é isso que
Luzia Cabral Pinto extrai como parâmetros válidos da doutrina de John Rawls.
Assim, conclui a autora que não obstante não se poder abonar sua tese: “A Rawls
ficaremos, no entanto, a dever a convicção de que é possível sustentar um critério
de justiça sem necessidade da impostação metafísica de uma apriorística ideia de
direito. Ele próprio indica a matéria e forma desse critério: são respectivamente os
interesses referidos à distribuição de bens essenciais à vida (social primary goods)
e o consenso normativo racional baseado no ‘princípio de (igual) participação’ ou
‘participação’ justa”.53 Note-se, com o que estamos de pleno acordo, a ênfase
colocada na noção de racionalidade que deve acompanhar o consenso, à qual já
nos referimos acima.
A única advertência que a autora faz, ao eleger os direitos fundamentais
da pessoa humana como critério de legitimação, é a de que “não comunguemos da ‘ilusão iluminista’ da existência de um catálogo eterno e imutável de
direitos inerentes a uma natureza humana transcendente, abstrata e metafísica”.
Por outro lado, também não se trata de partilhar da idéia daqueles que, embora já deixando bem assente a historicidade dos direitos humanos, os encaram
como princípios ontológico do direito natural, que vão sendo descobertos no decurso do processo histórico e, particularmente, em situações-limite. Ademais, essas
visões incidem no vício de considerar como pressuposto do ordenamento aquilo
que é o seu fim último.54
Por derradeiro, não se pode olvidar o surgimento de novos valores, que
emergindo do seio social, alçam-se, no cotejo da ordem jurídica, a paradigmas
legitimadores. Está-se falando da busca da paz e colaboração a nível mundial, dos movimentos ecológicos de preservação de um meio ambiente sadio, que encontram respaldo na estrutura jurídica vigente, sob pena desta
desvincular-se do que lhe é a razão de ser: conjunto de regras que retratam e
regem determinada cultura.
51 Teoría de la Constitución. México: Nacional, 1966. p. 101.
52 Op. cit., p. 86. Assim, “As valorações do direito, designadamente as do direito constitucional, não são,
como pretende Dahm, reproduções de uma realidade de sentido definitivamente dada, nem, como afirma
Welzel, descrições de um ser ôntico e já constituído; são, ao invés disso, interpretações ou actualizações do
texto passado (da tradição) nas condições do presente” (Luzia Marques da Silva Cabral Pinto, op. cit., p. 91).
53 Op. cit., p. 119.
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7. O PODER CONSTITUINTE REVOLUCIONÁRIO E O PODER
CONSTITUINTE POSTERIOR (SEQÜENCIAL)
Vanossi vislumbra, como já se fez referência acima, uma “terceira” categoria
de poder constituinte55 , que seria o poder constituinte revolucionário. A diferença
entre o poder constituinte originário e o poder constituinte revolucionário, segundo
o autor, estaria no fato de que, enquanto o primeiro não reconhece uma legalidade
preexistente pelo motivo de que esta não existiu, já que surge ali, ao contrário o
revolucionário não reconhece uma legalidade preexistente porque a derrubou.56
O que esse autor designa por poder constituinte revolucionário é, como se viu,
uma das verdadeiras facetas da força constituinte (entendida no sentido estrito,
como ruptura de uma dada evolução constitucional em um Estado), que se completa, como já se referiu, com aquela força decorrente de movimentos de independência (mais escassos que antigamente, mas que não deixam de ocorrer ainda
hoje). São essas as duas possíveis manifestações do genuíno poder constituinte.
Como lembra Meirelles Teixeira, é reconhecida a corrente, na moderna ciência política, defendida por autoridades como Brinton, Herrfahrdt, Friedrich, Menzel
e outros, segundo a qual “o fator dinâmico das revoluções reside justamente numa
tensão social, gerada por conflitos de interêsses, e intensificada pelos próprios
desajustamentos entre as formas e as instituições político-jurídicas e a realidade
social”.57 Eis aí a origem das origens.
Já Bourdeau distingue entre poder constituinte originário e instituído. O primeiro se compreende como toda potência de constituir uma
Constituição, sendo o segundo textualmente interior às Constituições
modernas (revisão).58
Nélson Saldanha, dentro de sua linha de pensamento já assinalada, que
não entende como sendo constituinte a competência de reforma da Constituição, distingue ainda assim entre poder constituinte originário e instituído.
Só que para o autor, poder constituinte originário seria o poder que atuasse
em um primeiro ato, com inteira independência de normas positivas, enquanto que poder constituinte instituído seria o poder de estabelecer a Constituição
quando funcione dentro de uma seqüência constitucional historicamente desenvolvida.59 No primeiro caso, e tão-só nele é que se pode, conforme ficou dito,
falar-se em poder constituinte verdadeiramente originário, e assim, absoluto em si
54 Op. cit., p. 143. Apoiada em Augusto Barbera, a autora justifica: “O livre desenvolvimento da pessoa
humana é uma ‘tarefa’ para realizar e não só um ‘dado’ a respeitar”.
55 Dizemos “terceira”, por estar ao lado do poder constituinte originário e do derivado, na clássica dicotomia,
que não se abona, já analisada no início do trabalho.
56 Op. cit., p. 13. Lembremos as palavras de Jorge Miranda, com quem estamos de pleno acordo: “Nada é mais
gerador de Direito do que uma revolução, nada há talvez de mais eminentemente jurídico do que o ato
revolucionário” (Poder Constituinte, in Revista de Direito Público, n. 80, 1986, p. 20).
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mesmo, sem referência a qualquer ordem anterior.
O fundamento dessa construção doutrinária está no fato de que, dentro da
continuidade do Estado, a sucessão de constituições de um país não significa
interrupções e recomeços. Por isso Nélson Saldanha distingue entre um poder
constituinte pré-constitucional, originário na pureza de significação deste termo, e
um constitucional. E é essa permanência transconstitucional do Estado que é a
base da permanência do poder constituinte que, após elaborar a Constituição, não
se desfaz, mas retorna ao estado de potência.60 Na verdade, quando este volta a
atuar, apresenta-se como um pouco menos que a real força constituinte. O poder
constituinte, ou seja, aquele que se manifesta dentro da realidade constitucionalestatal, não significa exercício pleno do genuíno poder constituinte, do poder em
sua pureza (simplesmente porque não terá sido necessário).
Assim, para esse autor, o que se contrapõe ao poder constituinte originário
(que se entende como o instaurador do Estado Constitucional em termos históricos) seria a noção de poder posterior, que atua dentro de uma experiência constitucional existente.
Quanto ao denominado poder constituinte derivado (tomado na sua
acepção corrente de poder constituinte oposto ao originário), pode-se
desmembrá-lo, para considerar, de um lado, o poder constituinte reformador
e, de outro, o poder constituinte decorrente. Entre ambos, não obstante serem derivados e, nessa medida, encontrarem-se limitados juridicamente, há,
além da diversidade hierárquica, um grau de liberdade igualmente diversificado, estando o poder constituinte decorrente muito mais circunscrito juridicamente falando. Anna Cândida da Cunha Ferraz adota a mesma idéia, embora utilizando-se de terminologia diversa. É que chama a autora de poder
constituinte instituído o que ficou denominado por derivado: “Uma das
modalidades de Poder Constituinte instituído é o Poder Constituinte dos Estados-membros (...)”61
Portanto, o poder constituinte derivado pode apresentar-se sob as vestes
de poder reformador da Constituição e de poder decorrente (dos Estadosmembros). Quanto ao poder constituinte reformador, abordar-se-á a seguir.
8. A REFORMA DA CONSTITUIÇÃO PELOS PARLAMENTARES
Meirelles Teixeira anota, acertadamente, que não se pode admitir no poder constituinte derivado, exercido pelo Congresso Nacional, uma nova
57 J. M. Meirelles Teixeira, “A reforma constitucional, político partidária e eleitoral, e o futuro da democracia
no Brasil”. Revista dos Tribunais. São Paulo: Revista dos Tribunais. v. 328, 1963. p. 5.
58 Op. cit., tome III, p. 203.
59 Op. cit., p. 78.
60 Op. cit., p. 80.
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modalidade de poder, ao lado, doutrinariamente falando, dos poderes constituinte e
constituídos.62 Mas, mais do que isso, é preciso observar que nem mesmo se
poderia chamar de poder constituinte.
Celso Antônio Bandeira de Mello é incisivo ao estabelecer que o poder
constituinte derivado merece o nome de constituinte na medida em que se
trata de um poder constituinte reconhecido para modificar uma regra que é
hierarquicamente superior a todas as outras, suficiente para constituir regra
que será igualmente superior a todas as outras e, assim, cumprindo a mesma
função que cumprem as normas da Constituição posta pelo poder constituinte originário.63
Já Michel Temer prefere, no plano doutrinário, chamar esse poder constituinte derivado de competência reformadora, ao lado da competência ordinária.64 De fato, se quanto ao poder constituinte originário negamos a utilização do termo constituinte, na acepção pura que se tem da expressão, para
os casos de evolução constitucional historicamente delimitada, e se puder
também observar a dualidade de significados que pode apresentar o termo
“poder”, quanto ao poder constituinte derivado, no máximo, poderá ser designado por poder, em uma das acepções que este recebe em doutrina, vale
dizer, enquanto regulamentado pelo Direito, mas nunca por constituinte,
visto que é constituído e delimitado (e por isso é poder no sentido de que
decorre de regras postas). O que é constituído não é ao mesmo tempo, por
imposição lógica, constituinte.
A esse respeito, porém, Celso Antônio trava profunda discussão, para
distinguir em dois momentos o poder constituinte derivado, e assim justificar essa designação. Num primeiro momento, ele não seria constituinte, mas
num momento seguinte ele o seria. Por outras palavras, no momento em que
se exercita a competência reformadora, está-se subordinado ao texto constitucional, mas no momento em que se reforma, cria-se uma norma fundante.
Em razão disso, ou seja, da existência dessa primeira fase, e só por isso, o
mestre admite que a utilização da expressão “poder constituinte” para ambos os casos (o originário e o secundário) é um erro, já que se trata de
nominar realidades distintas, uma extrajurídica (poder constituinte originário) e outra jurídica (poder constituinte derivado).
Nélson Saldanha, além de distinguir, como se anotou acima, entre dois
momentos do poder constituinte (originário) de um Estado, situa ainda as
simples reformas constitucionais, que como se viu não são consideradas
61 Anna Cândida da Cunha Ferraz, “Poder Constituinte do Estado-membro”. Enciclopédia Saraiva do Direito.
São Paulo: Saraiva, 1981. v. 59, p. 57.
62 Op. cit., p. 208. Trata-se de um poder constituído.
63 Op. cit., p. 73.
64 Idem, p. 86.
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como poder propriamente constituinte, como uma espécie de operação anexa a este poder.
O sentido de ato constituinte é muito maior que o de ato revisão, que é
colocado por aquele. A reforma não coloca nenhuma Constituição, mantém
uma já feita (é poder “reconstituinte” na expressão de Nélson Saldanha), e
nem pode mexer em toda Constituição, nunca é, pois, um poder criador.
Talvez se o poder constituinte derivado não encontrasse a barreira das cláusulas pétreas é que se poderia admitir que se trataria realmente de um poder
constituinte.
O que acontece é que o poder de reforma é um poder constituído de
natureza distinta da dos outros (mas nem por isso deixa de ser constituído ou
sequer passa a ser constituinte, e muito menos pode ser concebido como
uma terceira modalidade, como advertiu o Prof. Meirelles Teixeira). Ademais, quem detém a competência para exercitá-lo é o próprio corpo legislativo
ordinário. O problema vem da tendência em se conceituar a força ou poder
constituinte como capacidade de “legislar matéria constitucional formalmente
falando”. Mas o poder constituinte não se caracteriza só por isso, é mais,
pois busca colocar uma Constituição. Uma coisa é a reforma do texto e outra
é a ruptura de sua vigência como um todo. E como já se observou, essa
reforma produzida pelo poder constituinte instituido nem ao menos poderia ser global, dado o núcleo imutável de nossa Constituição, bem como
as limitações implícitas ao poder de reforma constitucional a que a doutrina
costuma se referir (como a extinção das limitações que a Constituição lhe
prescreveu).
Sieyès, sob esse tema, entendia que quando a atuação do poder constituinte tivesse diminuído, haveria uma “apropriação” pela Constituição da própria força que a havia criado, e que então poderia modificá-la. Neste particular, poderia ser concebido como poder constituinte, já que essa transferência
para a Constituição da força ou potência constituinte implicaria na sua presença quando da utilização da competência de reforma. Mas isso implicaria
igualmente em afirmar que quando o legislador ordinário executasse competência legislativa prevista na Constituição, também estaria investido do
poder constituinte. Talvez o argumento seduzisse mais se propugnado num
sistema de constituição flexível. Ademais, o poder constituinte não desaparece com o surgimento da Constituição, e nem se transfere a esta, mas ao
contrário, permanece ínsito em seu titular, ainda que em estado de letargia,
como um todo, como energia constituinte, energia para constituir.
Por fim, cumpre lembrar que se as reformas podem ser objeto de análise
de sua constitucionalidade, considerá-las oriundas de um poder constituinte
significa que este submete-se a um poder constituído, o que seria o maior
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dos despautérios. Ou se mantém uma coerência lógica ou abandona-se de uma
vez da doutrina constitucionalista.
9. LIMITAÇÕES À COMPETÊNCIA DE REFORMA CONSTITUCIONAL DO CONGRESSO NACIONAL
Já se reconheceu, acima, que a competência de que dispõe o Congresso
Nacional de emendar a Constituição, seja alterando-lhe o conteúdo, seja
apenas alargando ou reduzindo suas regras, encontra uma série de restrições. Passa-se, pois, a analisá-las à luz da atual Constituição brasileira.
A doutrina em geral distingue as restrições ao poder de reforma da Constituição, agrupando-as em algumas classes.
Assim, tem-se as denominadas restrições processuais, que são aquelas
referentes ao próprio processo de elaboração da Emenda Constitucional.
Trata-se de um primeiro nível de limitações a essa competência constitucional reformadora, que, portanto, encontra plena regulamentação jurídica, ao
contrário do que ocorre com o poder constituinte (art. 60). Dizem respeito à
competência, iniciativa, quorum para aprovação etc.65
Num segundo grupo, encontram-se as limitações circunstanciais, que se
referem a situações anormais durante as quais o poder de reforma constitucional não pode ser validamente exercido. Dessa forma, não se poderá emendar a Constituição durante o estado de sítio, o estado de defesa ou intervenção federal (art. 60, §2º).
Num terceiro grupo, é preciso lembrar da denominada restrição temporal. Trata-se da estipulação de um lapso temporal durante o qual não poderia
haver alteração dos dispositivos constitucionais. Como exemplo, lembre-se
da Constituição Imperial, que em seu art. 174 estatuía que apenas após quatro anos de vigência poderia ser modificada.
Essas três categorias poderiam ser agrupadas sob a denominação de restrições formais, posto que não dizem diretamente com o conteúdo viável
das transformações constitucionais operadas por uma competência
reformadora.
Por fim, encontram-se as vedações materiais, de fundo, referidas ao
substrato de certas normas postas pelo poder constituinte e que não podem
ser objeto de emenda, vale dizer, de qualquer alteração. Estas limitações
podem ser subdivididas, por sua vez, em explícitas, aquelas matérias às quais
a Constituição expressamente veda a alteração (art. 34, VII, a e art. 60, §4º),
e implícitas, aquelas que se impõem por razões lógicas. Neste último caso,
65 Celso Ribeiro Bastos, Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 1996. p. 33.
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como lembra Nélson de Sousa Sampaio, “Hauriou cunhou a expressão ‘legitimidade constitucional’ para designar o conjunto de princípios não escritos que servem de fundamento da constituição, e devem ser colocados pelo
intérprete e aplicador em posição hierarquicamente superior a esta”.66 Neste
ponto impõem-se as seguintes vedações implícitas: impossibilidade de alteração via reforma constitucional da titularidade do poder constituinte ou do
titular da competência constitucional reformadora, e a imodificabilidade das
prescrições do processo da própria reforma constitucional.
Portanto, a legitimidade, no que se refere ao poder de reforma constitucional de que foi investido o Congresso Nacional quer significar observância
das normas constitucionais, ou se se quiser, legalidade lato sensu.
10. UMA NOVA CONCEPÇÃO DA COMPETÊNCIA
REFORMADORA: AS REVISÕES CONSTITUCIONAIS E O PAPEL
DO CONGRESSO NACIONAL
Pode-se dizer que mesmo a elasticidade conferida à Constituição pelos
seus elaboradores, e revelada na utilização de conceitos vagos, imprecisos,
indeterminados, não é suficiente para superar as demandas e constantes evoluções e revoluções constatadas no mundo real, no meio social.
Já anotamos, a respeito da necessidade de revisão periódica das constituições, que “o poder “constituinte” derivado não mais pode ser encarado
nos estritos limites em que se costuma colocá-lo, limites esses responsáveis
pelo acento e preocupação na (suposta) pequenez com que a doutrina envolve a análise do instituto.
“Sente-se a necessidade, como se disse, de poder ir além, quando necessário, das meras mutações informais (processo interpretativo, basicamente)
e, além disso, sente-se também a necessidade de que o processo para alteração constitucional, de tempos em tempos, seja menos exigente que o tradicionalmente previsto para tanto.”67.
Os fatos sociais e, principalmente, tecnológicos, impõem que assim seja.
Não se pode fazer uma nova Constituição a cada quatro ou cinco anos. Isto
é demasiado desgastante para o sistema, e capaz de gerar uma sensação de
vulgaridade que a Constituição não deve jamais apresentar.
Neste passo é que surgem os denominados períodos de revisão constitucional, que passaram a ser consagrados em quase todas as Constituições
modernas. Pode-se dizer que é um meio termo entre dois extremos, vale
dizer, entre a Assembléia Constituinte, de um lado, e a competência de refor66 Nélson de Sousa Sampaio, O Poder de Reforma Constitucional. Bahia: Livraria Progresso, 1954. p. 111.
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ma constitucional (“poder constituinte derivado”), de outro.
A revisão constitucional, assim, acaba por se distinguir das meras reformas promovidas por meio do processo comum de emendas. Caracteriza-se
como a abertura de um período durante o qual admite-se que a modificação
constitucional, dadas as contingências sociais, seja promovida de maneira
mais simplificada. Em muito contribui para essa nova doutrina a constatação
de que o corpo legislativo, no mundo de hoje, não é capaz de se mover com
a agilidade e coesão requeridas. Fatores políticos (falta de motivação, completa e absoluta dispersão partidária), econômicos (grupos de pressão), e
individuais (ideológicos ou egoísticos) impedem que isto ocorra.
Na Constituição brasileira foi expressamente previsto no art. 3º do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias, uma “revisão constitucional”,
exigindo-se apenas uma “sessão unicameral”, com votação de “maioria
absoluta dos membros do congresso nacional”. Este momento, de grande
importância jurídica, contudo, foi negligenciado.
Mas as mudanças constitucionais eram - e continuam sendo - prementes, sob pena de ineficácia da Carta Maior e, conseqüentemente, de instabilidade institucional. Meras construções interpretativas, porque limitadas, não
são suficientes, como já acentuado, e o processo de emenda constitucional
tradicional tampouco basta, porque além de moroso, tem de enfrentar a desordem e o oportunismo políticos.
Daí a encruzilhada por muitos apontada. Qual a solução, tendo em vista
que o período revisional foi encerrado, sem ter sido efetivamente cumprido o
desiderato constitucional?
Há necessidade de se inserir norma constitucional que preveja a revisão
constitucional a cada cinco anos. Uma regra desse porte, contudo, só será
legítima se acompanhada de um plebiscito popular prévio ratificador desse
procedimento. Não é preciso uma nova ruptura constitucional, criar-se uma
nova Constituição, só para que se insira uma regra destas. Aqui, há de se
interpretar a Constituição de forma inteligente, sistemática, admitindo-se o
procedimento acima referido. Se todo poder emana realmente do povo, e se
o plebiscito é a maneira de consultar diretamente o titular do poder constituinte, então nada mais justo e lógico do que se admitir a consulta popular e,
mais do que isso, em admiti-la como vinculante aos poderes constituídos. Afinal, a
Constituição prevê, explicitamente, a responsabilidade funcional do agente público, e o não atendimento do resultado proposto em um plebiscito é, sem qualquer
dúvida, uma das causas geradoras da responsabilidade constitucional.
67 André Ramos Tavares e Celso Ribeiro Bastos, As Tendências do Direito Público no Limiar de um Novo
Milênio. São Paulo: Saraiva, 2000. p. 29.
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Uma vez que haja essa possibilidade, constitucionalmente assegurada, de alteração especial, vale dizer, de um processo revisional periódico, mister assinalar
seus limites. Não se pode cair na ingenuidade de conceder amplos poderes
revisionais. Há de se assegurar a manutenção das cláusulas pétreas, que hão de
continuar imodificáveis por mera emenda, bem como a limitação temporal, que
deve existir, para que o Congresso não se transmude num permanente processo
constituinte, o que certamente descambaria para a alteração do caráter rígido da
Constituição, o que não é desejável. Outro aspecto relevante está ligado ao quorum,
cuja fixação não deve ser deixada ao critério do legislador revisional, mas há de
estar expressa já na novel norma constitucional que vier a prever os períodos
revisionais periódicos. Por fim, a “idéia de Constituição”, vale dizer, seu núcleo
fundamental, não deve ser tocado por meio de uma mera revisão. Embora a maior
parte das normas que constituem este núcleo estejam resguardadas pela
imutabilidade eterna, outras há que merecem a mesma atenção, já que sua alteração representa uma verdadeira mudança na “identidade” de uma Constituição.
Com tais medidas será possível adaptar a Constituição sem se ferir o sistema
que se constrói a partir dela. Vale mais uma vez assinalar que nenhuma Constituição pode se sobrepor à vontade conscientemente manifestada por seu povo. Eis
aqui o principal motivo que legitima e impõe o procedimento acima indicado.
11. IDÉIAS FINAIS
A aceitação da manifestação do poder constituinte ao longo da existência de um Estado, sem rupturas bruscas da ordem jurídica, mas tão-somente
enquanto reformulação de normas e princípios gerais, com a colocação de
uma nova Constituição, efetuada por políticos, eleitos conforme as regras postas
pela ordem que se quer invalidar, já é, por si só, uma mitigação de sua compreensão lógica. Mesmo assim, é um poder inegavelmente constituinte. Mas é o
máximo que se pode admitir. As manifestações posteriores, como a de reforma constitucional ou mesmo a competência legislativa ordinária, ou a competência constituinte dos Estados-membros, não podem ser introduzidas na noção de poder constituinte, e desta se apartam por delineamentos bem precisos.
Merece destaque, enquanto portadora de suma importância prática posterior, a circunstância de que o agente constituinte deve estar atento às dificuldades de aplicação da norma constitucional a ser elaborada. Neste sentido, a compreensão do fenômeno constituinte poderá guiar o intérprete e
aplicador da norma constitucional na escolha de seus instrumentos hermenêuticos.
Mas, como lembra Usera, é certo que a vontade constituinte se objetiva, enquanto
que as opiniões, idéias e fatos que deram lugar a seu surgimento ficam, cada vez
mais, ancoradas num período pretérito.68
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O poder constituinte originário, ao contrário das manifestações constituintes que se têm constatado, é a força, a possibilidade e a liberdade, pertencente
aos indivíduos, de se auto-disciplinarem da forma que desejarem, dentro dos
princípios que restarem assentes num dado momento histórico na consciência
popular, que então se verá refletida em suas aspirações no texto da Carta
Magna.
Esta Carta, por sua vez, albergará o que se denomina “núcleo basilar”,
fundamentos e postulados que não podem e mesmo não devem ser objeto
de modificação pela competência reformadora. São regras que, dada sua
importância e altividade, só por novo processo constituinte, com a ampla
discussão nacional que se lhe deve fazer acompanhar necessariamente, é
que podem ser modificadas. A não aceitar que assim seja, melhor seria adotar declaradamente o sistema inglês, ou repensar o nosso em suas premissas
básicas69 para talvez aproximá-lo daquele.
Como se sabe, o direito inglês não se apresenta redutível a um conjunto
sistemático de normas, “Mas é sobretudo algo que se pratica e que se constata
como existente. O direto para o inglês está muito mais ligado à noção de
razoabilidade, à equity, aquilo que é, em cada caso, justo. Pensa-se menos
naquilo que é determinado por uma norma estabelecida por um Poder superior, donde uma tendência muito mais frágil na Inglaterra para o culto ao
Estado, como o grande produtor do direito.”70
Assiste razão a Ronaldo Poletti quando observa que “a Lei das leis há de
identificar-se com a verdade social, de maneira a refutar, no exemplo próprio da História forjada pelo homem, a anátema anarquista de Proudhon de
que as constituições políticas só fazem destruir a naturalidade das relações
sociais. Para tanto, a fórmula se chama participação, única maneira de impedir a retórica fútil das sessões solenes que satisfazem a vaidade dos juristas
de Gabinete, ao ouvirem maravilhados o eco de suas próprias vozes. O
grande segredo para isso não está no grito insistente da Constituinte, mas em
revelar a maneira pela qual o povo, concebido na sua realidade e não na abstração
massificante dos comícios, haverá de participar de maneira efetiva da nova ordenação constitucional”.71 De fato, não mais é posto em dúvida o postulado, admitido o princípio democrático da soberania popular, segundo o qual a titularidade do
68 Raúl Canosa Usera, Interpretacion constitucional y formula politica, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1988, p. 102.
69 Aliás, como anota Tércio Sampaio Ferraz Júnior, a própria noção de “constituinte” tal como tomou corpo
em termos teóricos e se estabeleceu na prática política, é uma noção de fundo ideológico liberal. Daí que quando
a distinção entre Estado e sociedade civil desaparece, como pretendia o movimento socialista leninista, realizar
uma constituinte para discriminar quais são os limites e deveres do Estado em face dos cidadãos que compõem
a sociedade, bem como os deveres e direitos destes em face daquele, significa realizar uma discriminação de
cunho eminentemente atrelado à concepção liberal, e não comunista (op. cit., pp. 45-6).
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poder constituinte é do povo. O que não existe é o acordo a respeito de como o
povo deve exercitar tal direito.
O poder constituinte só poderá ser validamente compreendido como uma
força dotada de certa opção valorativa consciente, de sistematização e imposição jurídica, numa dada estrutura social, historicamente delimitada. É perene, inerente à qualidade associativa humana. Seu produto é, pois, uma
manifestação consciente de uma dada realidade social (e não um mero consenso majoritário manifestado num ato singelo incompleto como o voto), e
é dessa forma que deverá sempre ser compreendido, seja pelos legisladores,
seja pelos aplicadores do Direito, seja pelo próprio Congresso Nacional.
A possibilidade de revisão das constituições tem se mostrado como uma
das grandes preocupações contemporâneas e, neste sentido, demanda uma
reformulação das clássicas concepções acerca da competência de reforma
constitucional.
70 Tércio Sampaio Ferraz Júnior, op. cit., p. 34.
71 Op. cit., p. 159.
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TOMO XII
A Visão do Congresso Norte Americano e Europeu sobre o Lobby em uma Democracia Moderna e Globalizada
A VISÃO DO CONGRESSO
NORTE AMERICANO E
EUROPEU SOBRE O LOBBY
EM UMA DEMOCRACIA
Dr. Carlo Barbieri
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A VISÃO DO CONGRESSO NORTE AMERICANO E
EUROPEU SOBRE O LOBBY EM UMA DEMOCRACIA
Dr. Carlo Barbieri
Diretor de Comércio Exterior da Federação do Comércio do Estado de São Paulo
Consultor de Direito Internacional
GRUPOS DE PRESSÃO: Uma forma democrática de participação
no poder do Estado Democrático de Direito.
Os Grupos de Pressão tem sido praticado e respeitado em sociedades
democráticas como a Norte Americana desde a instalação de seu primeiro
Congresso Nacional.
A expressão “Lobby” surgiu na política quando, no Congresso do recém criado Estados Unidos da América, grupos de cidadãos permaneciam
na sala de entrada do mesmo, e lá aguardavam a passagem dos parlamentares para lhe apresentar reivindicações, pedidos, manifestar sua insatisfação e propor soluções para seus problemas. Como não podiam entrar no
Congresso, ficavam aguardando nesta sala, que em inglês chama-se “lobby”.
O “Lobby”, como tal, tem sido praticado e respeitado em sociedades
democráticas como a Norte Americana desde a instalação de seu primeiro
Congresso Nacional. Marinus Van Schendelen, professor de ciência política
da Erasmus University de Rotterdan, com mais de 20 livros publicados em
um de seus textos, afirmou: “O lobby é o sangue vital de qualquer sistema
político. Sem “lobby” a política é ou irrelevante ou está morta. O “Lobby”
é o indicativo de que o resultado final de um processo político é tomado
seriamente o suficiente para justificar investimento de energia para a obtenção do resultado final.”
Em um artigo. publicado pelo Europian Center for Public Affairs sobre o
tema “National Public and Private EC Lobbyng”, sendo ele o editor da
mesma, Van Schendelen, definiu “lobby” como “a troca informal de informações com as autoridades públicas”, como uma descrição mínima da atividade e “tentar informalmente influenciar as autoridades públicas” como
expressão máxima.
No estudo mais clássico sobre “lobby” “The Washington Lobbysts”,
Lester Milbrath, tentou evitar a definição mais ampla de “lobby” que seria
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- todo esforço feito para influenciar alguém -, pois esta definição por ser
muito abrangente poderia ficar vazia. Preferiu limitar o “lobby” apenas a
“ações e esforços destinados a influenciar pessoas com poder de decisão
em funções publicas”, ou melhor explica ele, “o esforço feito por intermediários entre a massa e as elites do governo”.
Infelizmente em nosso país houve uma deturpação de seu sentido original, passando a ter uma conotação negativa e muitas vezes este termo foi
usado para a prática da corrupção.
Mas, este desvio de sentido e de seu uso, não deve ser aceito pelas
cabeças mais iluminadas de nossa política e muito menos pela nossa mídia
em particular e pela população como um todo.
O “Lobby” tem um sentido muito mais amplo e sempre foi utilizado
pelas minorias para terem mais acesso ao poder central, levando suas reivindicações, seus pontos de vista, suas reclamações e necessidades, buscando resolver os anseios da sociedade através de ações segmentadas.
O “Lobby” sempre foi e continua sendo uma das formas mais baratas
de fazer com que as vozes dos menos aquinhoados pela sorte ou pela fortuna façam-se presentes no Congresso de um país, junto as autoridades do
legislativo ou mesmo na própria mídia.
Em geral os recursos para que os “lobbies” atuem são obtidos através
de pequenas contribuições de muita gente que, ao se somarem dão condições de trabalho para que respeitáveis formadores de opinião atuem junto
aos parlamentares.
Toda grande corporação, sindicato ou qualquer conjunto de pessoas que
se reunam sob um mesmo interesse e objetivo comum para tentar fazer
prevalecer seu ponto de vista acaba criando de uma forma ou de outra um
“lobby” para atuar nos pontos que lhe pareçam mais necessários.
Em uma conversa com um Senador americano ao lhe perguntar sobre a
presença de “lobbyst” (lobistas) em seu gabinete ele me respondeu: “há
forma mais barata para o congressista americano saber e decidir sobre um
assunto do que recorrer aos “lobbies”? “E prosseguiu: “um senador americano é instado a opinar e decidir sobre uma plêiade muito grande de assuntos sobre os quais não tem condições de ter conhecimento e de ter preparo
para fazê-lo de forma adequada e justa. Menos ainda para saber se sua
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decisão estará de acordo com sua consciência e convicções”.
“Eu”, disse ele, “para cada assunto que tenho que decidir, busco no catálogo dos lobistas registrados em Washington os mais credenciados e de
posições antagônicas e os convido para debaterem estes temas em meu
escritório, assisto estes debates juntamente com meus assessores, faço perguntas e aí e somente aí, tomo minha decisão”.
Na verdade se não fossem os “lobbies” as autoridades estariam correndo o risco de tomarem decisões sem os dados necessários e importantes
para fazê-lo. E, transmitir estes dados é uma função natural e prioritária do
lobista.
Charles Miller, em seu livro “lobbyng -Understanding and Influencing
the Corridors of Power”, lança as perguntas primeiras que são feitas a
ele, como consultor de políticas públicas e legislativas:
- Como podemos ganhar contratos com o Governo, ajuda ou assistência?
- Como podemos mudar políticas que nos prejudicam?
- Como podemos criar ou modificar uma lei?
- Quem no Governo nós podemos contatar e porquê?
- Nós devemos negociar com o Governo ou por pressão sobre ele?
- Como podemos obter informações sobre os planos do Governo?
- Como devemos reagir se uma Comissão do Congresso resolver fazer uma
investigação sobre nós?
- Como podemos influenciar a política dos partidos?
- Pode o Governo promover nosso produto ou nossa empresa?
- Como devemos fazer para que um Ministro de Estado nos visite?
- Como devemos reagir no caso de uma campanha ser iniciada contra nós?
- Quais são as formas éticas e as técnicas para fazer contatos no Governo?
Mesmo que o autor deste livro esteja escrevendo sobre o Governo e
Parlamento da Inglaterra eu perguntaria: qual a entidade de classe, sindicato, empresário, trabalhador ou ONG (Organização não Governamental) que
não se faz estas perguntas diariamente?
Mais do que isto, perguntaria quais ou quem não gostaria de ter estas
respostas?
Na verdade, o problema de ordem ética não está nas perguntas e
sim nas respostas.
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E estas respostas estão conceituadas seja em livros de envergadura
como este, seja nas legislações de cada país em que as regras e limites
são estabelecidos.
Nos EUA, por exemplo, na sec.308 do ato que regula as ações de “Lobby”,
determina que deve ser registrado na secretaria do Senado:
(a) Qualquer pessoa que possa engajar a si mesma ou para pagar alguém com o
objetivo de obter qualquer consideração ou com o propósito de tentar influenciar a
passagem ou mudança de qualquer lei no Congresso
Americano, deve, antes de fazer qualquer coisa, registrar-se com o oficial da
Câmara dos Deputados e a secretaria do Senado. Esta ou estas pessoas precisam dar por escrito e sob juramento o seu nome, endereço comercial, nome e
endereço da pessoa por quem foi empregada, em que interesses estará atuando
ou trabalhando, a duração deste emprego, quanto será seu pagamento, a quem
pagará, quanto terá para despesas e quais despesas estão incluídas neste valor.
Esta ou estas pessoas deverão entre o primeiro e o décimo dia de cada trimestre,
enquanto sua atividade continuar, apresentar sob juramento, para o oficial da
Câmara e a Secretaria do Senado, uma detalhada informação do dinheiro recebido e gasto por ele durante o trimestre anterior para desempenhar seu trabalho;
por quem foi pago; para que propósitos e os nomes de qualquer informativo, jornais, revistas ou outras publicações nos quais ele foi o responsável por matérias,
artigos ou editoriais, assim como a legislação que ele propôs, apoiou ou se opôs
(segue a relação das pessoas a quem esta regras não se aplicam).
E as penas para os que não cumprirem esta regra não são pequenas,
pois além de multa de até U$ 5.000 há também a previsão de prisão de
até um ano, além da proibição de por três anos poder tentar atuar com
o objetivo de tentar influenciar o Congresso, e em tentando fazê-lo,
poderá além de uma multa de U$10.000 ficar preso por até 5 anos.
Como se pode facilmente verificar a influência junto ao legislativo é amplamente amparada e respeitada, mas efetivamente controlada para que não
sejam utilizados recursos escusos para a influência, nem que esta seja exercida
de forma dissimulada ou clandestina.
Apenas para que se tenha idéia da força que os lobistas tem em
Washington, são publicados regularmente a listas das pessoas e empresas que
se dedicam a este mister, com seu nome, endereço, nome da pessoa ou entidade patrocinadora e escopo de seu trabalho.
Em 1975 o “Diretory of Registred Lobbysts and Lobbyst Legislation”
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editado pela Marquis Academic Media, já continha mais de 5000 nomes listados,
separados por estados em que atuam além dos registrados em Washington.
Cada Estado Americano tem suas próprias regras para a atuação dos
“lobbies”, assim como as formas de registro e suas limitações e obrigações.
Todos tem seu “lobby” deste os Xerifes até o Pentágono. As empresas de venda de imóveis, os Bancos, os postos de gasolina, os artistas plásticos, sindicatos etc. Todos são, querem e precisam ser representados democraticamente.
Mas, isto é feito de forma transparente, aberta, honesta e objetiva. Sem
subterfúgios, sem propinas, sem corrupção, sem compadrísmos e outras imoralidades.
O escritório Ruden, McClosky, Smith, Schuster & Russel, da Flórida,
onde dou consultoria, tem como um fator diferenciado de seu trabalho a atuação como lobista, sendo publicamente considerado como um dos
melhores da Flórida. Para o exercício deste mister além de manter escritório
na Capital, convida regularmente parlamentares para debaterem assuntos de
interesse de seus clientes, em sua sede em Fort Lauderdale, dentro do campo
de atuação principal deste parlamentar e, em cujos eventos também estão
presentes todos os clientes interessados neste tema. Desta forma, de maneira
transparente e pública os pontos importantes são debatidos, analisados e as
informações e pontos de vista transmitidos.
Há forma mais válida de ser feito este trabalho? Há maneira mais honesta
de transferir estes conceitos para um Parlamentar? Tanto os advogados
endoçam esta atividade que além de publicarem uma matéria especial na
revista do “Bar” sobre esta atuação do escritório Ruden McClosky, elegeram
o seu sócio, Russel, para presidente do “Bar” recentemente.
O dinheiro não é um problema na atuação do “Lobby” é um instrumento
útil e será sempre necessário para ser organizado um grupo de pressão. Will
Rogers disse em certa ocasião: “Congresso é o melhor que o dinheiro pode
comprar”. Mas, não quer dizer com isto vá literalmente comprar ou dar algum
dinheiro para algum Deputado ou Senador, mas sim influenciá-los das mais
diversas formas de ações voltadas aos interesses nacionais.
Agora, o dinheiro pode e precisa ser utilizado de forma legítima. Em geral
todos os votos de um parlamentar são dados em função de algum tipo de
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convicção própria mas, muitas vezes esta convicção foi sendo construída por
meio da imprensa, de pedidos de seus eleitores, prefeitos, financiadores de
suas campanhas, etc. Nem sempre quando vota, o parlamentar tem consciência do que ou quem mais lhe influenciou para esta decisão.
No livro “How you can influence Congress”, de George Alderson e
Everett Sentman, é dito que: “Dinheiro, entretanto, é um pobre substituto para
a aprovação pública. A única razão da importância nesta indústria do “lobby”
é ter o público a seu favor”. Em outras palavras, o dinheiro chama a atenção
do público para as suas idéias e necessidades e se for eficientemente usado
poderá trazer a opinião pública a seu favor, dando respeitabilidade ao seu
ponto de vista e com isto conseguir o apoio dos Deputados e Senadores.
Cabe destacar que este livro citado acima foi escrito apenas para orientar
o cidadão comum a como influenciar seu parlamentar, não para fornecer
embasamento para grandes grupos ou sindicatos, mas para pessoas simples
que queiram se fazer melhor representar no Congresso.
Quando o cidadão sufraga um parlamentar, está fazendo uma opção por
sua representação e é responsável direto pelas atitudes deste seu representante. Nada mais legítimo do que ele se organizar com outros eleitores para
observar, cobrar, fiscalizar, sugerir e influenciar seu representante.
E, objetivamente falando, o peso da influência em nenhum momento se
afasta do eleitor em si. É ele que poderá de forma organizada e usando seu
empenho transformar ou manter o voto de seu parlamentar.
Byron Kennard, um dos mais festejados estrategistas dos movimentos de
defesa de interesses públicos nos EUA, certa feita publicou um artigo na
revista “Envioronmental Action” quando afirmou: “Poucos membros do
Congresso podem ser idealistas puros, mas poucos são completos salafrários.
Muitos, se não a maioria, votará de acordo com o interesse público se ele for
realmente esquentado (pressionado) pelos cidadãos de seus distritos”.
Infelizmente em nosso país o hábito de ser pedido dinheiro para que um
“lobby” seja formado e mantido é visto com ceticismo, quando não com
desconfiança, o que tem afastado os cidadãos desta responsabilidade. Sim
responsabilidade, pois defender suas convicções de forma efetiva é mais do
que um direito, é uma responsabidade de cada um.
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Os grandes e fortes “lobbies” são formados por pequena contribuição de
muita gente que realmente acredita no que está defendendo. Estas pessoas
além de estarem dando uma contribuição financeira estarão, em geral, prontas a darem seu esforço pessoal e sua dedicação para que sua causa triunfe.
O ex - Governador da Pennsylvania, no início do século passado, Gifford
Pinchot, disse certa feita: “Não há nenhuma razão pela qual o povo Norte
Americano não possa tomar novamente em suas mãos o poder político total
que é seu por direito”. Ora e que forma mais democrática do povo ter o poder
a cada momento em suas mãos senão através de “lobbies” bem organizados
e ativos?
A respeitabilidade dos lobistas em países como os EUA é de tal ordem que
não se tem exemplo histórico de um parlamentar, ou pelo menos de algum de
seus auxiliares, que tenha deixado de atender a um lobista seja ele quem for,
defenda ele o que defender.
A pressão sobre o membro da Câmara ou do Senado é absolutamente
legítima, válida e desejável. O que os “lobbies” tem que ter é respeito e
compostura. Pressão não significa nem má educação, nem arruaça e menos
ainda agressão.
Como nossos avós nos ensinaram, o importante é a força dos argumentos
e não o uso do argumento da força.
A atividade de “lobby” deve ser amparada, apoiada e respeitada, pois
representa uma das formas mais legítimas dos diversos grupos da sociedade
se manifestarem.
Vejamos o caso das bibliotecas nos EUA. Elas organizaram um poderoso
Lobby para atuar no Congresso que possa garantir seu futuro.
No livro “Lobby for your Library” de Lisa F. Kinney ela explica que “as
bibliotecas e os bibliotecários são sobreviventes. No mundo atual de tecnologia
e economia difícil, numa competição sem fim com outros serviços públicos
como a televisão e vídeos, o uso das bibliotecas continua apesar de tudo a
crescer”.
“Mas, para continuar a sobreviver as bibliotecas tem que jogar um importante papel político com a proximidade do século XXI
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“As bibliotecas precisão se tornar politicamente ativas, se ainda não as forem, e politicamente astutas se tem a esperança de se manterem competitivas”.
E conclui a autora do livro: “A política é uma palavra suja para muitos, mas
a política pode ser prazerosa e frutífera se toma um lado positivo e um caminho prático. Com sorte este livro não apenas ajudará os bibliotecários nas
técnicas do “lobby” mas também apoiará e encorajará estes bibliotecários a
jogar seus chapéus para dentro do ‘ring’ do mundo político”.
A única e grande advertência que faz a experiente autora é de que os
“lobbies” tem que se afastar, evitar e se contrapor a qualquer conotação
partidária.
O mesmo sentido e a importância do “lobby” ocorre na União Européia.
O já referido Van Scheendelen indica as três principais razões pelas quais
deve ser feito “lobby” na União Européia:
1- Tem muito para ser perdido ou ganho;
2- A natureza dinâmica da União Européia faz com que suas fortunas
tornem-se extremamente voláteis;
3- A complexidade das decisões da União Européia abre uma gama enorme
de oportunidades.
Como se pode ver nestas afirmativas não entram considerações de origem ética e sim prática. Trata-se simplesmente de constatações sobre a realidade e a necessidade.
Na União Européia como a influência do governo na atividade econômica
é muito mais sentida do que nos EUA e sua prática não tem uma grande
tradição a excessão da Inglaterra, a atividade de “lobby” se torna ao mesmo
tempo mais importante e mais suspeita.
Beate Kohler-Kock professor de relações internacionais da University of
Mannheim na Alemanha afirmou em seu artigo “Germany: Fragmented
but Strong Lobbying”: “A integração de um bem sucedido interesse contribui para ser obtida uma situação privilegiada em que os negócios associados
desfrutam junto aos que decidem as atividades públicas”.
Mas, ao mesmo tempo, afirma ele que as empresas de pequeno e médio
porte assim como os profissionais de distintas atividades estão largamente
representados em cada um dos parlamentos europeus.
Apesar de não concordar em tese com o “lobby” como uma atividade legíti-
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ma, afirma o professor que “os grupos de interesse são uma importante fonte
de informação especialmente quando membros do parlamento precisam de
conhecimento e experiência que digam respeito aos seus campos próprios de
atividade”.
Também na França a atividade ganha corpo e dimensão. Alain Legendre,
autor de “Revenue Française d’Admiministracion Publique” em uma publicação denominada “France: The State’s Power under Pressure” afirmou: “Hoje a palavra mágica ‘lobbying’, que não é sequer mencionada na
maioria dos dicionários franceses, tornou-se muito popular na França. Tornou-se quase que impossível de serem discutidos temas referentes a União
Européia sem se referir a esta nova arte de ‘usar os corredores’ que é, claro,
completamente familiar aos anglo-saxãos”.
No final de seu trabalho afirma: “ A conclusão do que foi discutido aqui
só pode ser de que a França embarcou definitivamente no difícil caminho do
“lobby” dentro da União Européia. A tarefa de influenciar as decisões e os
processos a nível da UE que durante muito tempo pareciam ser feita em
base a princípios da persuação clandestina, parece ser agora um processo
mais aberto”.
Poderíamos seguir exemplificando com renomados autores e estudiosos europeus a plena aceitação da necessidade de ser o “lobby” não só
utilizado como regulamentado em cada país em separado, mas na União
Européia como um todo.
Nossa conclusão é que o “lobby“ é uma realidade em qualquer país, em
todos os continentes. Ele será tão mais útil, válido e eficiente, quanto mais
clara for sua atuação. Da sua transparência é que sairá a dignidade dos que o
praticam e a confiança dos que dele receberem informações.
Esconder o “lobby” apenas o transformará num instrumento obscuro e
muitas vezes suspeito.
O “lobby” é, sem dúvida alguma, um grande instrumento de ação para a
sociedade democrática e o mais eficiente para os grupos minoritários
poderem influenciar o poder.
“O Lobby em uma sociedade moderna visa defender os interesses da
Nação como um todo”.
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TOMO XIII
As Medidas Provisórias e o Congresso Nacional
AS MEDIDAS PROVISÓRIAS
E O CONGRESSO NACIONAL
Dr. Newton José de Oliveira Neves
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AS MEDIDAS PROVISÓRIAS E O CONGRESSO NACIONAL
Dr. Newton José de Oliveira Neves
1 - INTRODUÇÃO
O instituto da medida provisória encontra-se disposto no artigo 62 da
Constituição Federal, nos seguintes termos: "Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias,
com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, será convocado extraordinariamente
para se reunir no prazo de cinco dias. Parágrafo único. As medidas
provisórias perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicação, devendo
o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes."
Todavia, referido instituto não traduziu-se em novidade no mundo jurídico pátrio, tendo a Constituição anterior abarcado figura semelhante criada
com a mesma finalidade, ou seja, a de permitir ao Poder Executivo, em
casos excepcionais, editar atos com força de lei, excetuando-se ao secular
princípio da tripartição de poderes.
Como toda excepcionalidade permitida pelo Direito, a utilização do Instituto da medida provisória encontra restrição na própria sistemática criada
pelo Texto Magno.
Contudo, desde de sua criação, o instituto da medida provisória tem sido
utilizado em demasia pelo Poder Executivo, tendo alguns estudiosos do assunto chegado a afirmar que o Poder Legislativo exerce, atualmente, o papel de mero convalidador dos atos do Executivo, ao invés de legítimo detentor do poder de legislar conferido pelo Estado Democrático de Direito.
Tal assertiva, obviamente, mostra-se deveras simplista. Contudo, não
pode ser ignorada, uma vez que da mesma pode-se concluir que o instituto
da medida provisória está sendo utilizado, na maioria das vezes, em
descompasso com os ditames constitucionais.
2 - ORIGEM DA MEDIDA PROVISÓRIA
A excepcionalidade ao princípio da independência dos poderes foi inicialmente admitida na Itália, tendo seu primeiro exemplo, no entendimento de
Biscaretti di Ruffia, ocorrido com a edição do Decreto nº 738, de 27 de maio
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de 1948, tendo se invocado como razão de sua expedição a urgência. Tal
ato, e os demais que lhe sobrevieram, não obstante a inexistência de previsão legal para tanto, foi admitido pela jurisprudência.
Contudo, utilizando-se do fundamento "urgência" inúmeros abusos foram cometidos, tendo o legislador, em 1939, promulgado uma lei que, como
bem esclarece Manuel Gonçalves Ferreira1, "...mantinha a necessidade
de ratificação pelo Parlamento, conquanto as normas baixadas pelas
ordinaze tivessem eficácia desde de sua promulgação e até expressa
rejeição parlamentar".
A possibilidade de ingerência do Poder Executivo sobre atividade primordial do Poder Legislativo obteve "status" constitucional na Itália em
1947, onde o artigo 742 assim disciplinou tal Instituto: "Quando em
casos extraordinários e de urgência, o governo adota, sob sua responsabilidade, provimentos provisórios com força de lei, deve apresentálos no mesmo dia para a conversão às Câmaras que, mesmo dissolvidas, serão especialmente convocadas para se reunirem no prazo de
cinco dias. Os decretos perdem eficácia desde o início, se não forem
convertidos em lei no prazo de sessenta dias a partir de sua publicação. As Câmaras podem, todavia, regulamentar com lei as relações
jurídicas surgidas com base no decreto".
Apesar do constituinte de 1988 ter buscado na Constituição italiana o
instituto da medida provisória, a possibilidade do Poder Executivo emanar
atos com força de lei estava expressamente prevista em nosso ordenamento
jurídico desde a Constituição de 1967, nos seguintes termos:
"Art. 58. O Presidente da República, em casos de urgência ou de interesse público relevante, e desde que não resulte aumento de despesa,
poderá expedir decretos com força de lei sobre as seguintes matérias:
I - segurança nacional;
II - finanças públicas.
Parágrafo único. Publicado o texto, que terá vigência imediata, o Congresso Nacional o aprovará ou o rejeitará, dentro de sessenta dias,
não podendo emendá-lo; se, nesse prazo, não houver deliberação, o
texto será tido como aprovado".
Posteriormente o referido artigo sofreu diversas alterações, sendo as
In Comentários à Constituição Brasileira, Editora Saraiva, 1977. V. 2.246 p. p. 11;
Texto Original: “Art. 77 II Governo non può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti che abbiano
valore di legge ordinaria. Quando, in casi straordinari di necessità e d’urgenza, il Governo adotta, sotto la sua
responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge, deve il giorno stesso presentarli per la conversione
alle Camere che, anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro cinque giorni. I decreti
perdono efficacia sin dall’inizio, se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione.
Le Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla base dei decreti non convertiti.”
1
2
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mais importantes, aquelas que alteraram sua terminologia, que passou a
denominar o "decreto com força de lei" como simplesmente "decretolei" e, ainda, as que acresceram outras hipóteses que permitiriam sua utilização, a saber: "normas tributárias" (inciso II) e "criação de cargos
públicos e fixação de vencimentos" (inciso III).
3 - DIFERENÇAS E SEMELHANÇAS ENTRE O
DECRETO-LEI E A MEDIDA PROVISÓRIA
Contrapondo-se o artigo 58 da Constituição de 1967 e posteriores emendas ao artigo 62 da Constituição de 1988, constatam-se inúmeras diferenças
e semelhanças.
As semelhanças consistem, dentre outras, no fato dos dois institutos se
configurarem em ato do Poder Executivo, com força de lei; fazerem parte
do processo legislativo; terem como pressupostos a urgência e/ou o interesse público relevante e, ainda, a necessidade de serem apreciados pelo
Poder Legislativo.
Por sua vez, as diferenças mostram-se relevantes, haja vista que a medida provisória possui abrangência superior ao decreto-lei, senão vejamos:
A primeira diferença que se nota da leitura dos dois institutos está nos
pressupostos que autorizam (ou autorizavam) sua utilização. Enquanto no
decreto-lei seu uso se tornava possível "em casos de urgência ou de interesse público relevante", na medida provisória os dois pressupostos mostram-se necessários, ou seja, "casos de relevância e urgência".
Outra diferença é que o decreto-lei encontrava limitação material no
próprio artigo que o disciplinou, enquanto que, no caso da medida provisória, tal limitação inocorreu até a promulgação da Emenda Constitucional
nº 07, de 15 de agosto de 1995, a qual acresceu o artigo 2463, ao Texto
Constitucional.
Os institutos em testilha também se diferem no que tange à sua aprovação pois, enquanto o decreto-lei restava aprovado por decurso de prazo
(aprovação tácita), no caso da medida provisória resiste a necessidade de
aprovação expressa do Congresso Nacional.
3
“Art. 246. É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação
tenha sido alterada por meio de emenda promulgada a partir de 1995.”
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Diferença fundamental entre os dois institutos dá-se quanto à nulidade
dos atos praticados na vigência dos mesmos. Enquanto a rejeição do decreto-lei não acarretava a nulidade dos atos praticados, na medida provisória
sua eficácia se esvai de modo retroativo.
4 - DA INSTITUIÇÃO DA MEDIDA PROVISÓRIA
TENDO COMO FINALIDADE A CRIAÇÃO DO
REGIME PARLAMENTARISTA
Como se tem conhecimento, a República Italiana encontra-se
sedimentada sobre o regime parlamentarista. Assim, no Projeto de Constituição criado pela Assembléia Nacional Constituinte de 1988, o instituto da
medida provisória foi incorporado para vigorar num regime parlamentarista.
Como bem preleciona Raul Machado Horta4, "No Projeto da Comissão de Sistematização, as medidas provisórias, em caso de relevância
e urgência, poderiam ser adotadas pelo Presidente da República, quando precedidas de solicitação do primeiro-ministro (art. 76). A substituição do regime parlamentar pelo regime presidencial, a partir do
projeto de Constituição (B), no 2º Turno da deliberação da Assembléia
Nacional Constituinte, converteu a adoção das medidas provisórias
em ato da competência monocrática e privada do Presidente da República (arts. 64 e 87, XXXVI), o que se manteve na Constituição
presidencialista de 1988 (arts. 62, parágrafo único, e 84, XXVI)".
Por sua vez, partindo-se do princípio que, no sistema parlamentarista, o
Poder Executivo é eleito pelo Legislativo e governa sob sua sustentação,
Ives Gandra Martins5 assevera que o instituto da medida provisória, sob a
égide de um regime parlamentarista, teria outro enfoque, pois sua não-aprovação representaria a queda do gabinete. Por conseguinte, conclui o Ilustre
jurista: "A preferência, em Plenário, pelo sistema presidencialista, sem
que fizesse, no Plenário da Constituinte, adaptações dos demais dispositivos legislativos idealizados, gerou descompasso, cujo exemplo
mais dramático foi o da permanência da medida provisória, projetada
para um governo parlamentar".
Nesse mesmo diapasão, o Eminente constitucionalista Michel Temer6
alinhava, com brilhantismo, as diferenças do instituto da medida provisória
nos regimes presidencialista e parlamentarista:
"A Constituição italiana foi o modelo inspirador do constituinte brasileiro.
4
5
6
In Estudos de Direito Constitucional, Editora DelRey, 1995, página 573/576;
In Comentários à Constituição do Brasil, Editora Saraiva, Volume 4, Tomo I, páginas 309-310;
In Elementos de Direito Constitucional, Editora Malheiros, 15ª Edição, páginas 151/152;
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Ocorre, entretanto, que entre as medidas provisórias da Itália e as
do Brasil há grande diferença. Lá, o sistema do Governo é parlamentar e a Constituição prescreve que o "Governo" (no caso, o Gabinete,
por meio do primeiro-ministro) editará medida provisória sob sua responsabilidade. O que é responsabilidade no sistema parlamentar? É
aquela de natureza política. Portanto, o que ocorre se a medida provisória não for aprovada pelo Parlamento italiano? O Gabinete (Governo) cai. Mais ainda: a Constituição italiana faculta ao Parlamento - se
não aprovada a medida provisória - a regulamentação das relações
jurídicas dela decorrentes. Usa a expressão "podendo". Aqui, obrigase. A expressão utilizada é imperativa: "devendo" o Congresso Nacional regulamentar as relações jurídicas dela decorrentes, se a medida
provisória não for aprovada. Por outro lado, também não prevê a nossa Constituição a responsabilidade política do Presidente da República, no caso de não-aprovação da medida provisória".
5 - LIMITAÇÕES DA MEDIDA PROVISÓRIA
A priori, faz-se mister asseverar que as medidas provisórias possuem
força de lei, mas com ela não se confundem. Como bem assevera o Professor
Michel Temer7, "Lei é ato nascido no Poder Legislativo, o que se submete
a um regime jurídico predeterminado na Constituição, capaz de inovar
originalmente a ordem jurídica, ou seja, criar direitos e deveres".
Por sua vez, Celso Antonio Bandeira de Mello8 traz importantes distinções entre o instituto da lei e o da medida provisória. Para o Eminente
administrativista, profundas são as diferenças entre ambas, pois: a) as medidas provisórias correspondem a uma forma excepcional de regulamentar
determinados assuntos, enquanto as leis correspondem à via ordinária de
fazê-lo; b) as medidas provisórias, como o próprio nome sugere, possuem
vida curta, enquanto as leis vigoram, na maioria das vezes, por tempo
indeterminado; c) as medidas provisórias regulam precariamente determinada situação, podendo ser cassadas pelo Congresso Nacional a qualquer
tempo. Já as leis têm sua vigência condicionada ao próprio órgão que as
emanou; d) as medidas provisórias que não são confirmadas pelo Congresso
perdem sua eficácia desde o início de sua vigência, enquanto as leis, quando
revogadas, cessam seus efeitos ex nunc; e) por fim, para que uma medida
provisória seja editada, mostra-se necessária a ocorrência de pressupostos
que justifiquem sua adoção, enquanto, na lei, a relevância da matéria não é
7
8
Ob. Cit. página 151;
In Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 5ª Edição, página 63;
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condição para sua produção.
Neste lanço, alvitra o Ilustre Autor que:
"Em virtude do exposto, seria erro gravíssimo analisá-las como se
fossem leis "expedidas pelo Executivo" e, em conseqüência, atribuirlhes regime jurídico ou possibilidades normatizadoras equivalentes às
das leis.
Com efeito, as características assinaladas revelam que as medidas
provisórias não são uma alternativa, aberta ao Executivo, para obter a
regulação de matérias que desdenhe submeter ao Legislativo pelo procedimento normal, ou seja, valendo-se do poder de iniciativa das leis
que lhe confere o art. 61.
Por serem, como visto, excepcionais, efêmeras, precárias, suscetíveis de perder eficácia desde o início e cabíveis apenas ante questões
relevantes que demandarem urgente suprimento, é obvio que só podem ser expedidas quando (a) situação muito grave demande providências imediatas, que tenham de ser tomadas incontinenti pena de
perecimento do interesse público que devem suprir, e, (b) a natureza
da medida seja compatível com a fragilidade inerente ao seu caráter
efêmero e precário." (Grifamos)
Adentrando nos pressupostos autorizadores da edição da medida provisória, obviamente chegaremos à conclusão de que qualquer interesse público é relevante. Assim, o conceito de relevância contido no artigo 62, da
Magna Carta, é diverso ou mais abrangente do que aquele trazido pelos
princípios de direito administrativo insculpidos no Texto Excelso.
Tal conceito, reveste-se de especial significado, uma vez que somente
em casos "graves", que necessitariam de imediato provimento, é que estará
o Poder Executivo legitimado a utilizar-se dessa via excepcional.
Por sua vez, o instrumento em comento não poderia ter outro pressuposto que não o da "urgência", haja vista que, por sua provisoriedade, é defeso
às medidas provisórias versar sobre matérias que possam aguardar a deliberação do Congresso sobre o assunto, pois, compete somente a ele, decidir
sobre a conveniência ou não da adoção das mesmas.
Nessa esteira, exsurge-se, então, o ponto nevrálgico do instituto em comento, que são os requisitos exigidos para sua validação, estes dispostos no
art. 62 da Carta Maior, que são a "urgência e a relevância".
Desta forma, não restou dúvidas quanto a expressão volitiva do legislador
pátrio, quanto aos pressupostos intrínsecos, sendo sua exegese assim
simplificada.
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A "urgência e a relevância" é tudo aquilo necessário e de grande valor,
seja matéria de fato ou de direito, sendo imprescindível que seus efeitos
comecem com a maior brevidade possível, a fim de evitar-se maiores perdas e protelações, bem como, que seus resultados sejam indispensáveis à
ordem pública, justificando, assim, a sua adequação e a sua pertinência.
De outra sorte, olvidam-se tais pressupostos, uma vez que encontram-se
aguardando apreciação do Poder Legislativo 84 MPs, cujas matérias são
consideradas urgentes e relevantes, sendo, ainda, que algumas delas já foram reeditadas mais de dez vezes.
Neste lanço e devido a tais premissas, torna-se cristalino que o uso banalizado das medidas provisórias há de ser revisto, uma vez que torna-se
inviável e inconstitucional que apenas uma pessoa exerça o cargo de chefe
do Poder Executivo e, concomitantemente, o papel de legislador, insurgindose, assim, contra o disposto no consagrado artigo 2º, da Constituição Federal, corolário do princípio da Tripartição dos Poderes.
O uso indiscriminado das medidas provisórias, diante da apropriação da
competência do poder de legislar pelo Poder Executivo, instituindo um regime de "bipartição de poderes", faz desabar todo o Estado Democrático de
Direito, visto que a tripartição destes apresenta-se como sua pedra fundamental, seu verdadeiro e maior sustentáculo.
Roque Antonio Carazza9 traça parâmetros temporais precisos para determinar a pertinência da edição de medida provisória asseverando que "...
só há urgência a autorizar a edição de medidas provisórias quando,
comprovadamente, inexistir tempo hábil para que uma dada matéria,
sem grandes e inilidíveis prejuízos à Nação, venha a ser disciplinada
por meio de lei ordinária. Ora, é perfeitamente possível, nos termos
dos §§ 1º e 2º do art. 64 da CF, aprovar-se uma lei ordinária no prazo
de 45 dias contados da apresentação do projeto. Logo, em nosso direito positivo, só há urgência se realmente não puder aguardar 45 dias
para que uma lei ordinária venha ser aprovada, regulando o assunto..." (Grifamos)
Portanto, a própria sistemática legislativa insculpida no texto constitucional impõe limites à sua utilização, razão pela qual inúmeras medidas provisórias encontram-se desprovidas dos pressupostos a elas inerentes, a saber: o
da relevância e o da urgência. Tal afirmação encontra guarida no fato de
muitas medidas provisória terem seus textos reeditados inúmeras vezes,
permanecendo por anos em "vigor", o que vem a demonstrar que as mesmas poderiam cabalmente ser objeto de projeto de lei ordinária.
9
In Curso de Direito Constitucional Tributário, Editora Malheiros, 12ª Edição, página 194;
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Outro dispositivo balizador das limitações do uso das medidas provisórias encontra-se intrinsecamente ligado às normas das leis delegadas, e
estariam abarcadas no artigo 68 da CF, sendo defeso às mesmas legislar sobre as matérias exclusivas de lei complementar e do Congresso
Nacional, contrapondo-se às MPs italianas, que não impõem limites quanto
à sua utilização.
É importante ressaltar a diferença que reside na precariedade das medidas provisórias, sendo as mesmas instáveis e transitórias, sendo ofertado ao
Poder Legislativo apreciação ulterior, surpreendo-se de forma a usurpar
seus poderes, enquanto que, nas leis delegadas, o Legislativo aprecia e transfere ao Presidente da República o poder de legislar sobre determinada matéria, definindo os parâmetros a serem observados por este, através das
resoluções, podendo ser tal delegação plena ou restrita.
Como bem preconiza o doutor Ives Gandra Martins10, "Tenho, para mim,
que tais limites existem e são os mesmos da lei delegada. Se o constituinte
não permitiu que determinadas matérias, por sua gravidade, fossem decididas por um homem só (direitos e garantias individuais, separação de poderes, matéria orçamentária e tributária) em veículo legislativo de maior dignidade (lei delegada), não teria sentido excluir tais limites ao arbítrio, à
irresponsabilidade administrativa ou incompetência gerencial em veículo
provisório, condenando à morte em trinta dias".
6 - DA IMPOSSIBILIDADE DA REEDIÇÃO DA
MEDIDA PROVISÓRIA
As reedições reiteradas e exageradas das medidas provisórias, às vezes
por mais de um ano, violam a Constituição, pois, descaracterizam o real
intuito do constituinte, uma vez que claramente há a usurpação do Poder
Legislativo por parte do chefe do Poder Executivo, não contando mais com
quaisquer tipos de respaldo constitucional.
Ademais, o pretexto alegado de que a não edição de tal medida causaria
transtornos ao mundo jurídico, é ininteligível, pois, com tais silogismos, o
Poder Legislativo não faz outra coisa senão apreciá-las, desrespeitando,
tanto a Casa Legislativa quanto a Magna Carta, fazendo com que nosso
País torne-se um verdadeiro Estado Autocrático de Direito.
De mesma sorte, a não apreciação da medida provisória pelo Poder
Legislativo, configura-se na sua ab-rogação tácita, uma vez que não foram
10
Ob. Cit., página 310;
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verificados os seus pressupostos para o bem da ordem pública, negando-lhe
o caráter de "urgência e relevância".
Seguindo essa linha de raciocínio, o mestre Antonio Roque Carraza11
afirma de forma incisiva que:
"A aprovação da medida provisória só pode ser expressa. Sua rejeição, todavia, tanto pode ser expressa ou tácita. Com efeito, se, ao
cabo dos aludidos trinta dias, o Congresso Nacional não aprovar expressamente a medida provisória, ele a rejeitou. Ninguém ignora que
o silêncio, no mundo do Direito, traz uma série de conseqüências. No
caso, a rejeição da medida provisória.
E medida provisória não pode ser reeditada (ao contrário do que,
na prática, infelizmente, vem acontecendo, com o beneplácito do próprio Poder Judiciário). Há casos, até, de reedição com emendas, ampliando o objeto da medida provisória."
Na Constituição de 1967, no silêncio do Poder Legislativo, a aprovação
ocorreria através da aquiescência. A contrario sensu, preocupou-se o constituinte, em seu artigo 62 da atual CF, sendo taxativo que a omissão na
apreciação das MPs acarretaria na perda de sua eficácia. Destarte, a reedição
do excepcional instituto fere o artigo retrocitado, uma vez que o mesmo foi
rejeitado pelo Congresso Nacional.
Com efeito, se é defeso ao detentor do Poder Legiferante reapresentar
projeto de lei apreciado e rejeitado, como pode o Chefe do Poder Executivo
utilizar-se da excepcionalidade de maneira abusiva, reapresentando o mesmo conteúdo na mesma sessão legislativa, conforme o preconizado no artigo 60, § 5º da CF.
Desta forma, consignamos como inaceitável que o governo, numa manobra astuta, venha a reeditar uma medida provisória após o transcurso do
prazo constitucional, decorridos vinte e nove dias de sua edição, ao seu belprazer.
Nesse diapasão, revela-se inquestionável o voto proferido pelo Eminente Ministro do Pretório Excelso, Marco Aurélio, na ADIN nº 1.135-9
DF12: ipsis literis
"(...)
Se formos aos Anais da Assembléia Constituinte, vamos constatar
que, diante da óptica de que se devia simplesmente apagar do mapa
constitucional a via normativa em comento, ante as oposições à substituição pretendida, o Ministro, então deputado federal, Nelson Jobim,
tranqüilizou os espíritos, afirmando, peremptoriamente, que, passa11
12
Ob. Cit., página 197;
Publicado no D.J.U. em 05/12/1997;
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dos os trinta dias, deixaria de haver a vigência da medida provisória;
que não se teria, portanto, uma simples substituição - a meu ver com
outros aspectos negativos - do outrora decreto-lei.
Senhor Presidente, por mais que me esforce, à vista do parágrafo único
do artigo 62, não consigo agasalhar a idéia de que a medida provisória
possa ser reeditada no vigésimo nono dia, driblando-se, portanto, o prazo
de trinta dias, peremptório, previsto nesse parágrafo. (...)"
Desta forma e devido a tais premissas, resta claro ser inviável e
inconstitucional a reedição das famigeradas medidas provisórias, pois as
mesmas, além de serem mal utilizadas e versarem sobre as mais diversas
matérias, são reeditadas antes de sofrerem a obrigatória apreciação pelo
Poder Legislativo, ferindo-se, não só seus pressupostos ensejadores, como
também os princípios basilares do Direito, corolário do princípio da legalidade, causando insegurança jurídica e desarmonia entre os poderes.
7 - DA IMPOSSIBILIDADE DE EMENDA AO
TEXTO DA MEDIDA PROVISÓRIA
Outro questionamento surgido no âmbito do instituto da medida provisória refere-se à possibilidade do Poder Legislativo, quando de sua apreciação, oferecer emendas a seu texto. Tal possibilidade, ao nosso ver, mostrase inviável, como adiante se demonstrará.
Como assentado anteriormente, o instituto da medida provisória consiste
em uma providência excepcional que o chefe do Poder Executivo poderá
produzir para enfrentar, em caráter transitório, problemas emergentes que
não possam aguardar a tramitação do procedimento legislativo.
Sua vigência, como bem explicitado pelo artigo 62 da Constituição, é de
trinta dias, sendo que, caso não aprovada, ou ainda, não analisada pelo Congresso Nacional, perderá sua validade, ou seja, após trinta dias, a medida
provisória perderá sua validade por rejeição explícita ou implícita do Poder
Legislativo, haja vista que a sua não apreciação no prazo assinalado se
traduz na inexistência dos pressupostos que justificariam sua edição.
Centrando-se na discussão sobre a possibilidade do texto da medida provisória receber emendas quando de sua tramitação no Congresso Nacional,
acreditamos que tal indagação é de fácil e cristalina solução, bastando, para
tanto, algumas noções de direito constitucional.
Partindo da distinção entre medida provisória e lei, alvitrada por Michel
Temer, tem-se que as mesmas não se equiparam, pelo fundamento primordial de que a lei é ato originário do Poder Legislativo, obedecendo, para
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tanto, procedimento específico disciplinado pela Constituição. Assim, a palavra "conversão" empregada no artigo 62 da CF, tem sentido restrito, importando dizer que a conversão consiste em dar à medida provisória, tal
como se apresenta, "status" de ato emanado pelo Poder Legiferante, qual
seja, o de lei, sem contudo, obedecer os trâmites à ela inerentes.
Fundamentos que validam tal afirmação encontram-se estabelecidos no
regimento do próprio Congresso Nacional, que apresenta trâmite diverso da
Lei Ordinária para aprovação de medida provisória, determinando que seu
texto será votado em sessão conjunta das duas casas legislativas, mostrando-se menos exigente do que aquele requerido para aprovação daquelas13.
Caso fosse possível tal proceder, ou seja, o de emendar o texto da medida provisória em comento, restaria instituído um novo procedimento legislativo
para aprovação de leis, em flagrante desrespeito aos ditames Constitucionais; senão, vejamos:
Para que as leis surjam no mundo jurídico, faz-se necessário o cumprimento de determinado processo legislativo cuidadosamente previsto na Constituição. Tal processo, obviamente, reveste-se de maiores cautelas e exigências do que aquele previsto para a conversão das medidas provisórias.
Tais peculiaridades mostram-se presentes desde a iniciativa do projeto
até o quorum específico para sua aprovação, além da determinação de que
o mesmo será apreciado pela duas Casas Legislativas separadamente, sendo que, caso rejeitado em uma delas, será esse arquivado.
A necessidade de aprovação de seu texto em ambas as Casas se traduz
em dar a essas o mesmo peso decisório. Vale dizer, o voto dos 81 senadores
representantes dos Estados possui o mesmo peso do voto dos 513 deputados, assentado aí, a importância que a Constituição atribui a representação
dos Estados.
Daí concluirmos que o trâmite de conversão da medida provisória em lei
nada se assemelha ao trâmite exigido para o nascimento de outros diplomas
legais pois, no caso das MPs, o Senado vê-se destituído da importância que
lhe é conferida pela Constituição, haja vista que o voto dos senadores se
iguala ao dos deputados, ou seja, os 81 votos dos Senadores passam a agregar juntamente com os votos dos deputados o universo de 594 votos do
Congresso Nacional.
Com efeito, caso a totalidade dos senadores não concordem com a emenda
apresentada ao texto da medida provisória, tal vontade restará inócua frente
a vontade dos integrantes da Câmara dos Deputados, o que, obviamente,
não ocorreria caso a mesma emenda tivesse sido apresentada no decorrer
13
Resolução nº 01, de 02 de maio de 1989;
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da tramitação dos demais diplomas legais.
Em suma; a possibilidade de apresentação de emendas ao texto da medida provisória fere claramente o processo legislativo criado pelo constituinte para aprovação dos diplomas legais previstos, além de desrespeitar um
dos princípios basilares do Estado Democrático de Direito, o do bicameralismo.
8 - O CONTROLE JUDICIAL DOS
PRESSUPOSTOS CONSTITUCIONAIS
DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS
Compete ao Congresso Nacional analisar os requisitos e conteúdos das
medidas provisórias, especificamente no que tange a seus pressupostos formais (relevância e urgência), como também quanto a constitucionalidade
material de seu teor.
Independentemente do controle de constitucionalidade exercido pelo
Poder Legislativo, cabe ao Poder Judiciário, nos termos dos artigos 97, 102,
inciso I, a, III, a, da Constituição Federal, a prerrogativa de, também, exercêlo quando provocado, face ser essa sua função primordial dentro do Estado
Democrático de Direito.
Referido controle se efetiva de duas formas, a saber: pela chamada via
difusa, suspendendo-se a aplicação da norma no caso concreto, visando a
proteção do indivíduo, razão pela qual sua eficácia restringe-se às partes
(inter partes), sendo realizável por qualquer juízo investido, ou ainda, através da denominada via concentrada onde, constatada a incompatibilidade
da norma com a Constituição, essa é suprimida do ordenamento jurídico,
tendo tal decisão eficácia ex tunc e erga omnes, cabendo privativamente
ao Supremo Tribunal Federal exercer seu julgamento.
Tem o Supremo Tribunal Federal, portanto, a função primordial de
gardião da Constituição, exercendo insofismável atividade legislativa negativa. Tal função restou claramente evidenciada quando do julgamento
do Agravo Regimental que negou seguimento à Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 20314, cujo teor do acórdão pedimos venia para
transcrever:
" A Ç Ã O D I R E TA D E I N C O N S T I T U C I O NA L I DA D E - E M E N DA
CONGRESSIONAL E PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA DO PODER
EXECUTIVO. ATO CONCRETO. IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA.
14
D.J.U. 20/04/90;
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A ação direta de inconstitucionalidade configura meio de preservação da integridade da ordem jurídica plasmada na Constituição vigente, atua como instrumento de ativação da jurisdição constitucional
concentrada do Supremo Tribunal Federal e enseja a esta Corte, no
controle em abstrato da norma jurídica, o desempenho de típica função política ou de governo. Objeto do controle concentrado, perante
o Supremo Tribunal Federal, são as leis e os atos normativos emanados da União, dos Estados-membros e do Distrito Federal. No controle
abstrato de normas, em cujo âmbito instauram-se relações processuais
objetivas, visa-se a uma só finalidade: a tutela da ordem constitucional, sem vinculação quaisquer a situações jurídicas de caráter individual ou concreto. A ação direta de inconstitucionalidade não é sede
adequada para o controle da validade jurídico-constitucional de atos
concretos, destituídos de qualquer normatividade. Não se tipificam
como normativos os atos estatais desvestidos de qualquer coeficiente
de abstração, generalidade e impessoalidade. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. A recusa do controle em tese da
constitucionalidade de emenda congressional, consistente em mera
transferência de recursos de uma dotação para outra, dentro da Proposta Orçamentária do Governo Federal, não traduz a impossibilidade de verificação de sua legitimidade pelo Poder Judiciário, sempre
cabível pela via do controle incidental . Agravo regimental improvido."
(Grifamos)
Com efeito, em detrimento do exercício da atividade jurídico-política que
o STF julgou ser titular, surge a possibilidade de sujeitar-se ao seu crivo
conceitos antes interpretados como puramente de caráter político, tais como
o da "relevância" e "urgência".
Tal possibilidade, no entanto, mostra-se recente, haja vista que o Pretório
Excelso, quando da vigência do decreto-lei disciplinado pela Constituição de
1967 e posteriores emendas, possuía o entendimento de que os pressuposto
ensejadores do "ato excepcional" possuíam caráter estritamente discricionário do Poder Executivo, como restou assentado no voto do então Ministro
Aliomar Baleeiro15:
"(...)
Não me parece duvidoso que a apreciação da "urgência" ou do "interesse público relevante" assume caráter político: - é urgente ou relevante o que o Presidente entende como tal, ressalvado que o Congresso
15
Recurso Extraordinário nº 62.731, Julgado em 23/08/67 (disponível do site do STF);
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pode chegar a julgamento de valor contrário, para rejeitar o decretolei. Destarte, não pode haver revisão judicial desses aspectos entregues
ao discricionarismo do Executivo, que sofrerá apenas correção pelo
discricionarismo do Congresso.
(...)" (Grifos Originais)
Esse posicionamento, apesar de combatido por muitos doutrinadores,
perdurou até a promulgação da Constituição de 1988, quando o Supremo
Tribunal Federal, analisando a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 162,
passou a ventilar a possibilidade de submeter ao seu crivo a conveniência
dos pressupostos da medida provisória, quando latentes os indícios de abuso
de poder por parte do Executivo.
Evoluindo nesse entendimento, posteriormente, quando do julgamento
do pedido de liminar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 29316,
asseverou o Pretório Excelso que os pressupostos que dão azo à edição
de medida provisória poderiam ser objeto de apreciação e valoração pelo
Poder Judiciário. Tal entendimento foi assim consolidado pelo Ministro
Relator, Celso de Mello:
"(...)
Esse poder de cautela geral - constitucionalmente deferido ao Presidente da República - reveste-se de natureza política e de caráter discricionário. É ele, o Chefe de Estado, o árbitro inicial da conveniência, necessidade, utilidade e oportunidade de seu exercício.
Essa circunstância, contudo, não subtrai ao Judiciário o poder de
apreciar e valorar, até, se for o caso, os requisitos constitucionais de
edição das medidas provisórias. A mera possibilidade de avaliação
arbitrária daqueles pressupostos, pelo Chefe do Poder Executivo, constitui razão bastante para justificar o controle jurisdicional.
O reconhecimento de imunidade jurisdicional, que pré-excluísse de
apreciação judicial o exame de tais pressupostos - caso admitido fosse implicaria consagrar, de modo inaceitável, em favor do Presidente da República, uma ilimitada expansão de seu poder para editar medidas provisórias, sem qualquer possibilidade de controle, o que se revelaria incompatível com o nosso sistema.
(...)" (negritos do Autor e grifos nossos)
A retrocitada afirmação foi reiterada em inúmeras oportunidades pelo
Tribunal Constitucional. Porém, não serviu de advertência ao Poder Executivo, razão pela qual foi efetivamente aplicada no julgamento da Ação Dire16
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ta de Inconstitucionalidade nº 175317, onde restou suspensa a eficácia da
Medida Provisória nº 1577-6, que pretendia ampliar o prazo prescricional
para a União, Estados e Municípios proporem Ação Rescisória, tendo seu
Relator - Ministro Sepúlveda Pertence - assim manifestado sua irresignação:
"O caso faz retornar à mesa do Tribunal a questão de
sindicabilidade jurisdicional da concorrência dos pressupostos de relevância e urgência para edição de medida provisória.
Jamais lhe conferiu a Corte a carta de total imunidade à jurisdição; pelo contrário, desde a primeira vez - malgrado lhes reconhecendo o inegável coeficiente de discricionariedade - o Tribunal advertiu invocando Biscaretti di Ruffia - a possibilidade de controlar o abuso
de poder, que no ponto se manifestasse (ADInMC 162, 14.12.89,
Moreira, e também in ADInMC 1130, 21.9.94, Velloso, Lex 196/69),
fácil compreender, no entanto, que se cuide de reserva para hipóteses
excepcionalíssimas, (cf. Moreira Alves in ADIn 1130, 10.08.95, Rezek)
- o que explica - malgrado a existência de votos vencidos em casos
diversos (v.g., Celso, Neri e Pertence, na ADInMC 1576, 16.4.97; M.
Aurélio) - jamais haja o Plenário admitido a relevância das argüições
a propósito suscitadas.
Sem desafiar essa tendência auto-restritiva do Tribunal - que é de louvar - não tenho dúvidas de que, na espécie, a afirmação da urgência à
edição da medida provisória questionada raia pela irrisão."
9 - CONCLUSÕES
Do exposto, verifica-se que são inúmeros os argumentos levantados tanto pela doutrina, bem como pela jurisprudência, acerca das limitações que
cercam o instituto da medida provisória, estando todos eles embasados nos
princípios constitucionais que norteiam o Estado Democrático de Direito.
Em nosso entendimento, tais vícios exsurgiram no próprio nascedouro do
malfadado instituto. Quando da elaboração da vigente Constituição Federal,
o Poder Constituinte, na ânsia de livrar-se dos indigitados decretos-lei, substituiu-os pelas medidas provisórias, impondo diferenças e restrições quanto
ao seu uso, tendo salientado que as mesmas perderiam sua eficácia, caso
não apreciadas pelo legislador, sendo que seus efeitos retroagiriam desde
sua publicação.
Todavia, certo de que sua vontade estaria implicitamente externada no
corpo da Carta Magna, o constituinte originário olvidou de sua normatização,
não impondo limites em seu conteúdo e matéria, dando azo à usurpação do
Poder Legiferante, causando a insegurança jurídica, haja vista que atual-
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mente o cidadão é diariamente surpreendido por atos do governo que, arbitrários ou não, possuem "força de lei".
Neste lanço, há imposição de limites, e estes estão calcados na "urgência" e na "relevância", estas desprezadas pelo Poder Executivo, em virtude
de sua "subjetividade".
No que tange à inexistência de limitações, tal premissa não nos parece
a mais correta, vez que tais restrições existem, estando capituladas na
normatização das honradas leis delegadas, tornando-se defeso que o conteúdo a ser positivado não disponha sobre matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional nem de Lei Complementar, esculpidos na gravidade e peculiaridade do tema, conforme o artigo .
Outrossim, mostra-se cristalina a conclusão de que sua apreciação é
obrigatória e o silêncio do Poder Legislativo, inexoravelmente, acarreta sua
revogação tácita. Desta maneira, não poderia o chefe do Poder Executivo,
ao seu bel-prazer, reeditar tal medida, uma vez que a mesma desapareceu
do ordenamento jurídico, pois, não sendo assim, consistiria tal ato em
usurpação do Poder Legiferante.
Por sua vez, a pretensa possibilidade de emenda ao texto do Instituto em
comento fere frontalmente o processo legislativo idealizado pelo Poder Constituinte, haja vista que, votado em sessão conjunta, dilui o peso das Casas
Legislativas, retirando de ambas o poder de, isoladamente, decidirem a respeito de sua aprovação, surgindo, com isso, um novo procedimento para a
criação de leis, em flagrante desrespeito ao princípio do bicameralismo.
Oportuno salientar que o princípio da legalidade é muito mais "severo"
com o ente público do que com o ente privado, na medida em que é determinado àquele a completa submissão às Leis, devendo, tão-somente, obedecê-las, cumpri-las e colocá-las em prática.
Por derradeiro, há que ressaltar-se que a Carta Política de 1988 confere
funções e competências aos três Poderes do Estado Democrático de Direito.
Tal conferência de atribuições constitui-se em cláusula pétrea, não podendo
ser objeto de deliberação ou quaisquer atos tendentes a aboli-la, por norma
advinda do Poder Constituinte Derivado. A usurpação de tal princípio constitucional faz surgir um regime de governo oposto ao vigente, emergindo,
então, um verdadeiro Estado Autocrático de Direito.
Tal conclusão não nos parece extravagante, na medida em que era corroborada, num passado propínquo, pelo então Senador da República e atual
Chefe do Poder Executivo, Fernando Henrique Cardoso18:
Texto do então Senador Fernando Henrique Cardoso, do artigo “Constituição e Prepotência”, citado pela
Ilustre administrativista professora Carmem Lúcia Antunes Rocha, publicado pelo Correio Braziliense de
07.07.97.
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"O Executivo abusa da paciência e da inteligência do País, quando
insiste em editar medidas provisórias sob o pretexto de que, sem sua
vigência imediata, o Plano (econômico Collor) vai por água abaixo, e,
com ele, o combate à inflação. Com esse ou com pretextos semelhantes,
o governo afoga o Congresso numa enxurrada de "medidas provisórias". O resultado lamentável: a Câmara e o Senado nada mais fazem
que apreciá-las aos borbotões. É certo porém que, seja qual for o
mecanismo, ou o Congresso põe ponto final no reiterado desrespeito a
si próprio e à Constituição, ou então é melhor reconhecer que no País
só existe um Poder de verdade, o do Presidente. E, daí por diante,
esqueçamos também de falar em democracia." (grifamos)
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10 - BIBLIOGRAFIA
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MARTINS, Ives Gandra da Silva. Modificação de Medida Provisória
na Conversão em Lei - Necessidade de Remessa para Sanção e Veto
em Face da Alteração - Outros Aspectos - Opinião Legal. Revista
Jurídica Virtual, nº 4 - Agosto/99. 1995;
FERREIRA FILHO, Manuel Gonçalves. Comentários à Constituição
Brasileira, Editora Saraiva;
FERREIRA FILHO, Manuel Gonçalves. Do Processo Legislativo,
Editora Saraiva, 2ª Edição, 1984;
FIGUEIREDO, Marcelo. A Medida Provisória na Constituição. São
Paulo: Atlas, 1991;
HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional, Editora Del
Rey, 1995;
TEMER, Michel. Elementos do Direito Constitucional, Editora Malheiros,
15ª Edição;
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, Editora Atlas,
1998, 10ª Edição;
MARTINS, Ives Gandra da Silva. Comentários à Constituição do
Brasil, Ed. Saraiva, Volume 4, Tomo I;
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo,
Editora Malheiros; 1994, 5ª Edição;
CARRAZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional
Tributário, Editora Malheiros, 1999, 12ª Edição;
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo,
Revista dos Tribunais, 1991, 7ª Edição.
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TOMO XIV
REGIMENTO INTERNO DA
5ª edição
Aprovado pela Resolução nº 17, de 1989, e alterado
pelas Resoluções n 1, 3 e 10, de 1991; 22 e 24, de
1992; 25, 37 e 38, de 1993; 57 e 58, de 1994; 1, 77, 78 e
80, de 1995; 5, 8 e 15, de 1996; 33, de 1999; e 11 e 16, de 2000.
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Regimento Interno da Câmara dos Deputados
RESOLUÇÃO Nº 17, DE 1989
Aprova o Regimento Interno da Câmara dos Deputados
A Câmara dos Deputados, considerando a necessidade de adaptar o
seu funcionamento e processo legislativo próprio à Constituição Federal,
resolve:
Art. 1º O Regimento Interno da Câmara dos Deputados passa a
vigorar na conformidade do texto anexo.
Art. 2º Dentro de um ano, a contar da promulgação desta resolução,
a Mesa elaborará e submeterá à aprovação do Plenário o projeto de Regulamento Interno das Comissões e a alteração dos Regulamentos Administrativo e de Pessoal, para ajustá-los às diretrizes estabelecidas no Regimento.
Parágrafo único. Ficam mantidas as normas administrativas em vigor,
no que não contrarie o anexo Regimento, e convalidados os atos praticados
pela Mesa no período de 1º de fevereiro de 1987, data da instalação da Assembléia Nacional Constituinte, até o início da vigência desta resolução.
Art. 3º A Mesa apresentará projeto de resolução sobre o Código
de Ética e Decoro Parlamentar.
Art. 4º Ficam mantidas, até o final da sessão legislativa em curso, com seus atuais presidente e vice-presidentes, as Comissões Permanentes criadas e organizadas na forma de Resolução nº 5, de 1989,
que terão competência em relação às matérias das Comissões que lhes
sejam correspondentes ou com as quais tenham maior afinidade, conforme discriminação constante do texto regimental anexo (art.32).
§ 1º Somente serão apreciadas conclusivamente pelas Comissões, na conformidade do art. 24, II, do novo Regimento, as proposições distribuídas a partir do início da vigência desta resolução.
§ 2º Excetuam-se do prescrito no parágrafo anterior os projetos em trâmite na Casa, pertinentes ao cumprimento dos arts. 50 e
59 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, em relação
aos quais o Presidente da Câmara abrirá o prazo de cinco sessões
para a apresentação de emendas nas Comissões incumbidas de examinar o mérito das referidas proposições.
Art. 5º Ficam mantidas, até o final da legislatura em curso, as lideranças constituídas, na forma das disposições regimentais anteriores, até a
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data da promulgação do Regimento Interno.
Art. 6º Até 15 de março de 1990, constitui a Maioria a legenda ou
composição partidária integrada pelo maior número de representantes,
considerando-se Minoria a representação imediatamente inferior.
Art. 7º Esta resolução entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 8º Revogam-se a Resolução nº 30, de 1972, suas alterações
e demais disposições em contrário.
Brasília, 21 de setembro de 1989. – Paes de Andrade.
TÍTULO I
DISPOSIÇÕES PRELIMINARES
Capítulo I
DA SEDE
Art. 1º A Câmara dos Deputados, com sede na Capital Federal,
funciona no Palácio do Congresso Nacional.
Parágrafo único. Havendo motivo relevante, ou de força maior,
a Câmara poderá, por deliberação da Mesa, ad referendum da maioria
absoluta dos Deputados, reunir-se em outro edifício ou em ponto diverso no território nacional.
Capítulo II
DAS SESSÕES LEGISLATIVAS
Art. 2º A Câmara dos Deputados reunir-se-á durante as sessões
legislativas:
I – ordinárias, de 15 de fevereiro a 30 de junho e de 1º de agosto a 15
de dezembro;
II – extraordinárias, quando, com este caráter, for convocado o Congresso
Nacional.
§ 1º As reuniões marcadas para as datas a que se refere o inciso I
serão transferidas para o primeiro dia útil subseqüente, quando recaírem
em sábados, domingos ou feriados.
§ 2º A primeira e a terceira sessões legislativas ordinárias de cada
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legislatura serão precedidas de sessões preparatórias.
§ 3º A sessão legislativa ordinária não será interrompida em 30 de
junho, enquanto não for aprovada a lei de diretrizes orçamentárias pelo
Congresso Nacional.
§ 4º Quando convocado extraordinariamente o Congresso Nacional, a Câmara dos Deputados somente deliberará sobre a matéria objeto
da convocação.
Capítulo III
DAS SESSÕES PREPARATÓRIAS
Seção I
Da Posse dos Deputados
Art. 3º O candidato diplomado Deputado Federal deverá apresentar
à Mesa, pessoalmente ou por intermédio do seu partido, até o dia 31 de
janeiro do ano de instalação de cada legislatura, o diploma expedido pela
Justiça Eleitoral, juntamente com a comunicação de seu nome parlamentar,
legenda partidária e unidade da Federação de que proceda a representação.
§ 1º O nome parlamentar compor-se-á, salvo quando, a juízo do Presidente, devam ser evitadas confusões, apenas de dois elementos: um prenome e o nome; dois nomes; ou dois prenomes.
§ 2º Caberá à Secretaria-Geral da Mesa organizar a relação dos
Deputados diplomados, que deverá ser concluída antes da instalação
da sessão de posse.
§ 3º A relação será feita por Estado, Distrito Federal e Território,
de norte a sul, na ordem geográfica das capitais e, em cada unidade
federativa, na sucessão alfabética dos nomes parlamentares com as respectivas legendas partidárias.
Art. 4º Às quinze horas do dia 1º de fevereiro do primeiro ano
de cada legislatura, os candidatos diplomados Deputados Federais reunir-se-ão em sessão preparatória, na sede da Câmara.
§ 1º Assumirá a direção dos trabalhos o último Presidente, se
reeleito Deputado, e, na sua falta, o Deputado mais idoso, dentre os de
maior número de legislaturas.
§ 2º Aberta a sessão, o Presidente convidará quatro Deputados, de
preferência de Partidos diferentes, para servirem de Secretários e proclamará os nomes dos Deputados diplomados, constantes da relação a
que se refere o artigo anterior.
§ 3º Examinadas e decididas pelo Presidente as reclamações atinentes
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à relação nominal dos Deputados, será tomado o compromisso solene dos
empossados. De pé todos os presentes, o Presidente proferirá a seguinte
declaração: “Prometo manter, defender e cumprir a Constituição, observar
as leis, promover o bem geral do povo brasileiro e sustentar a união, a
integridade e a independência do Brasil”. Ato contínuo, feita a chamada,
cada Deputado, de pé, a ratificará dizendo: “Assim o prometo”, permanecendo os demais Deputados sentados e em silêncio.
§ 4º O conteúdo do compromisso e o ritual de sua prestação não
poderão ser modificados; o compromissando não poderá apresentar, no ato,
declaração oral ou escrita nem ser empossado através de procurador.
§ 5º O Deputado empossado posteriormente prestará o compromisso
em sessão e junto à Mesa, exceto durante período de recesso do Congresso
Nacional, quando o fará perante o Presidente.
§ 6º Salvo motivo de força maior ou enfermidade devidamente comprovados, a posse dar-se-á no prazo de trinta dias, prorrogável por igual
período a requerimento do interessado, contado:
I – da primeira sessão preparatória para instalação da primeira
sessão legislativa da legislatura;
II – da diplomação, se eleito Deputado durante a legislatura;
III – da ocorrência do fato que a ensejar, por convocação do Presidente.
§ 7º Tendo prestado o compromisso uma vez, fica o Suplente de Deputado dispensado de fazê-lo em convocações subseqüentes, bem como o
Deputado ao reassumir o lugar, sendo a sua volta ao exercício do mandato
comunicada à Casa pelo Presidente.
§ 8º Não se considera investido no mandato de Deputado Federal
quem deixar de prestar o compromisso nos estritos termos regimentais.
§ 9º O Presidente fará publicar no Diário do Congresso Nacional1
do dia seguinte a relação dos Deputados investidos no mandato, organizada de acordo com os critérios fixados no § 3º do art. 3º, a qual, com as
modificações posteriores, servirá para o registro do comparecimento e
verificação do quorum necessário à abertura da sessão, bem como para
as votações nominais e por escrutínio secreto.
Seção II
Da Eleição da Mesa
Art. 5º Na segunda sessão preparatória da primeira sessão
1
Alterado para Diário da Câmara dos Deputados, por Ato dos Presidentes das Mesas das duas Casas do
Congresso Nacional de 2 de outubro de 1995.
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legislativa de cada legislatura, às quinze horas do dia 2 de fevereiro,
sempre que possível sob a direção da Mesa da sessão anterior, realizarse-á a eleição do Presidente, dos demais membros da Mesa e dos Suplentes dos Secretários, para mandato de dois anos, vedada a recondução
para o mesmo cargo na eleição imediatamente subseqüente.
§ 1º Não se considera recondução a eleição para o mesmo cargo
em legislaturas diferentes, ainda que sucessivas.
§ 2º Enquanto não for escolhido o Presidente, não se procederá à
apuração para os demais cargos.
Art. 6º No terceiro ano de cada legislatura, a primeira sessão preparatória para a verificação do quorum necessário à eleição da Mesa será realizada durante a primeira quinzena do mês de fevereiro.
§ 1º A convocação para a sessão preparatória a que se refere este
artigo far-se-á antes de encerrada a segunda sessão legislativa ordinária.
§ 2º Havendo quorum, realizar-se-á a eleição do Presidente, dos demais membros da Mesa e dos Suplentes de Secretário.
§ 3º Enquanto não for eleito o novo Presidente, dirigirá os trabalhos
da Câmara dos Deputados a Mesa da sessão legislativa anterior.
Art. 7º A eleição dos membros da Mesa far-se-á por escrutínio secreto, exigida maioria absoluta de votos, em primeiro escrutínio, e maioria
simples, em segundo escrutínio, presente a maioria absoluta dos Deputados, observadas as seguintes exigências e formalidades:
I – registro, junto à Mesa, individualmente ou por chapa, de candidatos
previamente escolhidos pelas bancadas dos Partidos ou Blocos Parlamentares
aos cargos que, de acordo com o princípio da representação proporcional,
tenham sido distribuídos a esses partidos ou Blocos Parlamentares;
II – chamada dos Deputados para a votação;
III – cédulas impressas ou datilografadas, contendo cada uma
somente o nome do votado e o cargo a que concorre, embora seja um
só o ato de votação para todos os cargos, ou chapa completa desde que
decorrente de acordo partidário;
IV – colocação, em cabina indevassável, das cédulas em sobrecartas
que resguardem o sigilo do voto;
V – colocação das sobrecartas em quatro urnas, à vista do Plenário, duas destinadas à eleição do Presidente e as outras duas à eleição
dos demais membros da Mesa;
VI – acompanhamento dos trabalhos de apuração, junto à Mesa,
por dois ou mais Deputados indicados à Presidência por Partidos ou
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Blocos Parlamentares diferentes e por candidatos avulsos;
VII – o Secretário designado pelo Presidente retirará as sobrecartas
das urnas, em primeiro lugar destinadas à eleição do Presidente; contálas-á e, verificada a coincidência do seu número com o dos votantes,
do que será cientificado o Plenário, abri-las-á e separará as cédulas
pelos cargos a preencher;
VIII – leitura, pelo Presidente, dos nomes dos votados;
IX – proclamação dos votos, em voz alta, por um Secretário e sua
anotação por dois outros, à medida que apurados;
X – invalidação da cédula que não atenda ao disposto no inciso III;
XI – redação, pelo Secretário, e leitura, pelo Presidente, do resultado
de cada eleição, na ordem decrescente dos votados;
XII – realização de segundo escrutínio, com os dos mais votados
para cada cargo, quando, no primeiro, não se alcançar maioria absoluta;
XIII – eleição do candidato mais idoso, dentre os de maior número
de legislaturas, em caso de empate;
XIV – proclamação, pelo Presidente, do resultado final e posse imediata dos eleitos.
Art. 8º Na composição da Mesa será assegurada, tanto quanto possível, a representação proporcional dos Partidos ou Blocos Parlamentares que
participem da Câmara, os quais escolherão os respectivos candidatos aos
cargos que, de acordo com o mesmo princípio, lhes caiba prover, sem prejuízo de candidaturas avulsas oriundas das mesmas bancadas, observadas as
seguintes regras:
I – a escolha será feita na forma prevista no estatuto de cada Partido,
ou conforme o estabelecer a própria bancada e, ainda, segundo dispuser o
ato de criação do Bloco Parlamentar;
II – em caso de omissão, ou se a representação não fizer a indicação,
caberá ao respectivo Líder fazê-la;
III – o resultado da eleição ou escolha constará de ata ou documento hábil, a ser enviado de imediato ao Presidente da Câmara, para
publicação;
IV – independentemente do disposto nos incisos anteriores, qualquer
Deputado poderá concorrer aos cargos da Mesa que couberem à sua representação, mediante comunicação por escrito ao Presidente da Câmara, sendo-lhe assegurado o tratamento conferido aos demais candidatos.
§ 1º Salvo composição diversa resultante de acordo entre as bancadas, a distribuição dos cargos da Mesa far-se-á por escolha das Lideranças, da maior para a de menor representação, conforme o número
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de cargos que corresponda a cada uma delas.
§ 2º Se até 30 de novembro do segundo ano de mandato verificar-se qualquer vaga na Mesa, será ela preenchida mediante eleição,
dentro de cinco sessões, observadas as disposições do artigo precedente. Ocorrida a vacância depois dessa data, a Mesa designará um
dos membros titulares para responder pelo cargo.
§ 3º É assegurada a participação de um membro da Minoria, ainda
que pela proporcionalidade não lhe caiba lugar.
Capítulo IV
DOS LÍDERES
Art. 9º Os Deputados são agrupados por representações partidárias
ou de Blocos Parlamentares, cabendo-lhes escolher o Líder quando a representação for igual ou superior a um centésimo da composição da Câmara.
2
§ 1º Cada Líder poderá indicar Vice-Líderes, na proporção de
um por quatro Deputados, ou fração, que constituam sua representação, facultada a designação de um como Primeiro-Vice-Líder.
§ 2º A escolha do Líder será comunicada à Mesa, no início de cada
legislatura, ou após a criação de Bloco Parlamentar, em documento subscrito pela maioria absoluta dos integrantes da representação.
§ 3º Os Líderes permanecerão no exercício de suas funções até que
nova indicação venha a ser feita pela respectiva representação.
§ 4º O Partido com bancada inferior a um centésimo dos membros da
Casa não terá liderança, mas poderá indicar um de seus integrantes para
expressar a posição do partido quando da votação de proposições, ou para
fazer uso da palavra, uma vez por semana, por cinco minutos, durante o
período destinado às Comunicações de Lideranças.
§ 5º Os Líderes e Vice-Líderes não poderão integrar a Mesa.
Art. 10. O Líder, além de outras atribuições regimentais, tem as seguintes prerrogativas:
I - fazer uso da palavra, nos termos do art. 66, §§ 1º e 3º, combinado
com o art. 89;
II - inscrever membros da bancada para o horário destinado às
Comunicações Parlamentares;
III - participar, pessoalmente ou por intermédio dos seus vice-líderes,
dos trabalhos de qualquer Comissão de que não seja membro, sem direito a
2
Resolução nº 78, de 1995.
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voto, mas podendo encaminhar a votação ou requerer verificação desta;
IV - encaminhar a votação de qualquer proposição sujeita à deliberação do Plenário, para orientar sua bancada, por tempo não superior a um minuto;
V - registrar os candidatos do Partido ou Bloco Parlamentar para
concorrer aos cargos da Mesa, e atender ao que dispõe o inciso III do
art. 8º;
VI - indicar à Mesa os membros da bancada para compor as
Comissões, e, a qualquer tempo, substituí-los.
Art. 11. O Presidente da República poderá indicar Deputados para
exercerem a Liderança do Governo, composta de Líder e cinco Vice-Líderes, com as prerrogativas constantes dos incisos I, III e IV do art. 10.
3
Capítulo V
DOS BLOCOS PARLAMENTARES,
DA MAIORIA E DA MINORIA
Art. 12. As representações de dois ou mais Partidos, por deliberação das respectivas bancadas, poderão constituir Bloco Parlamentar,
sob liderança comum.
§ 1º O Bloco Parlamentar terá, no que couber, o tratamento dispensado
por este regimento às organizações partidárias com representação na Casa.
§ 2º As Lideranças dos Partidos que se coligarem em Bloco Parlamentar perdem suas atribuições e prerrogativas regimentais.
§ 3º Não será admitida a formação de Bloco Parlamentar composto
de menos de três centésimos dos membros da Câmara.
§ 4º Se o desligamento de uma bancada implicar a perda do quorum
fixado no parágrafo anterior, extingue-se o Bloco Parlamentar.
§ 5º O Bloco Parlamentar tem existência circunscrita à legislatura,
devendo o ato de sua criação e as alterações posteriores ser apresentados à
Mesa para registro e publicação.
§ 6º Dissolvido o Bloco Parlamentar, ou modificado o quantitativo
da representação que o integrava em virtude da desvinculação de Partido,
será revista a composição das Comissões, mediante provocação de Partido
ou Bloco Parlamentar, para o fim de redistribuir os lugares e cargos, consoante o princípio da proporcionalidade partidária, observado o disposto
no § 4º do art. 26.
3
Resolução nº 38, de1993.
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§ 7º Ocorrendo a hipótese prevista na parte final do parágrafo
anterior, consideram-se vagos, para efeito de nova indicação ou eleição, os lugares e cargos ocupados exclusivamente em decorrência da
participação do Bloco Parlamentar na composição da Comissão.
§ 8º A agremiação que integrava Bloco Parlamentar dissolvido, ou a
que dele se desvincular, não poderá constituir ou integrar outro na mesma
sessão legislativa.
§ 9º A agremiação integrante de Bloco Parlamentar não poderá fazer
parte de outro concomitantemente.
Art. 13. Constitui a Maioria o Partido ou Bloco Parlamentar integrado pela maioria absoluta dos membros da Casa, considerando-se Minoria a
representação imediatamente inferior que, em relação ao Governo, expresse posição diversa da Maioria.
Parágrafo único. Se nenhuma representação atingir a maioria absoluta, assume as funções regimentais e constitucionais da Maioria o Partido
ou Bloco Parlamentar que tiver o maior número de representantes.
TÍTULO II
DOS ÓRGÃOS DA CÂMARA
Capítulo I
DA MESA
Seção I
Disposições Gerais
Art. 14. À Mesa, na qualidade de Comissão Diretora, incumbe a
direção dos trabalhos legislativos e dos serviços administrativos da Câmara.
§ 1º A Mesa compõe-se de Presidência e de Secretaria, constituindose, a primeira, do Presidente e de dois Vice-Presidentes e, a segunda, de
quatro Secretários.
§ 2º A Mesa contará, ainda, com quatro Suplentes de Secretário para
o efeito do § 1º do art. 19.
§ 3º A Mesa reunir-se-á, ordinariamente, uma vez por quinzena,
em dia e hora prefixados, e, extraordinariamente, sempre que convocada
pelo Presidente ou por quatro de seus membros efetivos.
§ 4º Perderá o lugar o membro da Mesa que deixar de comparecer a cinco reuniões ordinárias consecutivas, sem causa justificada.
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§ 5º Os membros efetivos da Mesa não poderão fazer parte de
Liderança nem de Comissão Permanente, Especial ou de Inquérito.
§ 6º A Mesa, em ato que deverá ser publicado dentro de trinta
sessões após a sua constituição, fixará a competência de cada um dos
seus membros, prevalecendo a da sessão legislativa anterior enquanto
não modificada.
Art. 15. À Mesa compete, dentre outras atribuições estabelecidas em lei,
neste regimento ou por resolução da Câmara, ou delas implicitamente resultantes:
I – dirigir todos os serviços da Casa durante as sessões legislativas e
nos seus interregnos e tomar as providências necessárias à regularidade dos
trabalhos legislativos, ressalvada a competência da Comissão Representativa do Congresso Nacional;
II – constituir, excluído o seu presidente, alternadamente com a Mesa
do Senado, a Mesa do Congresso Nacional, nos termos do § 5º do art. 57 da
Constituição Federal;
III – promulgar, juntamente com a Mesa do Senado Federal, emendas à Constituição;
IV – propor ação de inconstitucionalidade, por iniciativa própria ou a
requerimento de Deputado ou Comissão;
V – dar parecer sobre a elaboração do Regimento Interno da Câmara
e suas modificações;
VI – conferir aos seus membros atribuições ou encargos referentes
aos serviços legislativos e administrativos da Casa;
VII – fixar diretrizes para a divulgação das atividades da Câmara;
VIII – adotar medidas adequadas para promover e valorizar o Poder
Legislativo e resguardar o seu conceito perante a Nação;
IX – adotar as providências cabíveis, por solicitação do interessado,
para a defesa judicial e extrajudicial de Deputado contra a ameaça ou a
prática de ato atentatório do livre exercício e das prerrogativas constitucionais do mandato parlamentar;
X – fixar, no início da primeira e da terceira sessões legislativas da
legislatura, ouvido o Colégio de Líderes, o número de Deputados por
Partido ou Bloco Parlamentar em cada Comissão Permanente;
XI – elaborar, ouvido o Colégio de Líderes e os Presidentes de
Comissões Permanentes, projeto de Regulamento Interno das Comissões, que, aprovado pelo Plenário, será parte integrante deste regimento;
XII – promover ou adotar, em virtude de decisão judicial, as providências necessárias, de sua alçada ou que se insiram na competência
legislativa da Câmara dos Deputados, relativas aos arts. 102, I, q, e
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103, § 2º, da Constituição Federal;
XIII – apreciar e encaminhar pedidos escritos de informação a Ministros de Estado, nos termos do art. 50, § 2º , da Constituição Federal;
XIV – declarar a perda do mandato de Deputado, nos casos previstos
nos incisos III, IV e V do art. 55 da Constituição Federal, observado o disposto no § 3º do mesmo artigo;
XV – aplicar a penalidade de censura escrita a Deputado ou a de
perda temporária do exercício do mandato de Deputado, consoante o § 2º
do art. 245 e o § 2º do art. 246, respectivamente;
XVI – decidir conclusivamente, em grau de recurso, as matérias referentes ao ordenamento jurídico de pessoal e aos serviços administrativos da
Câmara;
XVII – propor, privativamente, à Câmara projeto de resolução dispondo sobre sua organização, funcionamento, polícia, regime jurídico do
pessoal, criação, transformação ou extinção de cargos, empregos e funções
e fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
XVIII – prover os cargos, empregos e funções dos serviços administrativos da Câmara, bem como conceder licença, aposentadoria e vantagens
devidas aos servidores, ou colocá-los em disponibilidade;
XIX – requisitar servidores da administração pública direta, indireta
ou fundacional para quaisquer de seus serviços;
XX – aprovar a proposta orçamentária da Câmara e encaminhá-la ao
Poder Executivo;
XXI – encaminhar ao Poder Executivo as solicitações de créditos
adicionais necessários ao funcionamento da Câmara e dos seus serviços;
XXII – estabelecer os limites de competência para as autorizações de
despesa;
XXIII – autorizar a assinatura de convênios e de contratos de prestação de serviços;
XXIV – aprovar o orçamento analítico da Câmara;
XXV – autorizar licitações, homologar seus resultados e aprovar
o calendário de compras;
XXVI – exercer fiscalização financeira sobre as entidades
subvencio-nadas, total ou parcialmente, pela Câmara, nos limites das
verbas que lhes forem destinadas;
XXVII – encaminhar ao Tribunal de Contas da União a prestação de
contas da Câmara em cada exercício financeiro;
XXVIII – requisitar reforço policial, nos termos do parágrafo
único do art. 270;
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XXIX – apresentar à Câmara, na sessão de encerramento do ano
legislativo, resenha dos trabalhos realizados, precedida de sucinto relatório
sobre o seu desempenho.
Parágrafo único. Em caso de matéria inadiável, poderá o Presidente,
ou quem o estiver substituindo, decidir, ad referendum da Mesa, sobre assunto de competência desta.
Seção II
Da Presidência
Art. 16. O Presidente é o representante da Câmara quando ela se
pronuncia coletivamente e o supervisor dos seus trabalhos e da sua ordem,
nos termos deste regimento.
Parágrafo único. O cargo de Presidente é privativo de brasileiro nato.
Art. 17. São atribuições do Presidente, além das que estão expressas
neste regimento ou decorram da natureza de suas funções e prerrogativas:
I – quanto às sessões da Câmara:
a) presidi-las;
b) manter a ordem;
c) conceder a palavra aos Deputados;
d) advertir o orador ou o aparteante quanto ao tempo de que dispõe,
não permitindo que ultrapasse o tempo regimental;
e) convidar o orador a declarar, quando for o caso, se irá falar a favor
da proposição ou contra ela;
f) interromper o orador que se desviar da questão, falar sobre o vencido ou, em qualquer momento, incorrer nas infrações de que trata o § 1º do
art. 244, advertindo-o, e, em caso de insistência, retirar-lhe a palavra;
g) autorizar o Deputado a falar da bancada;
h) determinar o não-apanhamento de discurso, ou aparte, pela taquigrafia;
i) convidar o Deputado a retirar-se do recinto do Plenário, quando perturbar a ordem;
j) suspender ou levantar a sessão quando necessário;
l) autorizar a publicação de informações ou documentos em inteiro
teor, em resumo ou apenas mediante referência na ata;
m) nomear Comissão Especial, ouvido o Colégio de Líderes;
n) decidir as questões de ordem e as reclamações;
o) anunciar a Ordem do Dia e o número de Deputados presentes em
Plenário;
p) anunciar o projeto de lei apreciado conclusivamente pelas Co-
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missões e a fluência do prazo para interposição do recurso a que se
refere o inciso I do § 2º do art. 58 da Constituição Federal;
q) submeter a discussão e votação a matéria a isso destinada, bem
como estabelecer o ponto da questão que será objeto da votação;
r) anunciar o resultado da votação e declarar a prejudicialidade;
s) organizar, ouvido o Colégio de Líderes, a agenda com a previsão
das proposições a serem apreciadas no mês subseqüente, para distribuição
aos Deputados;
t) designar a Ordem do Dia das sessões, na conformidade da agenda
mensal, ressalvadas as alterações permitidas por este regimento;
u) convocar as sessões da Câmara;
v) desempatar as votações, quando ostensivas, e votar em escrutínio
secreto, contando-se a sua presença, em qualquer caso, para efeito de quorum;
x) aplicar censura verbal a Deputado;
II – quanto às proposições:
a) proceder à distribuição de matéria às Comissões Permanentes ou
Especiais;
b) deferir a retirada de proposição da Ordem do Dia;
c) despachar requerimentos;
d) determinar o seu arquivamento ou desarquivamento, nos termos
regimentais;
e) devolver ao Autor a proposição que incorra no disposto no § 1º do
art. 137;
III – quanto às Comissões:
a) designar seus membros titulares e suplentes mediante comunicação dos Líderes, ou independentemente desta, se expirado o prazo fixado,
consoante o art. 28, caput e § 1º;
b) declarar a perda de lugar, por motivo de falta;
c) assegurar os meios e condições necessários ao seu pleno funcionamento;
d) convidar o Relator, ou outro membro da Comissão, para esclarecimento de parecer;
e) convocar as Comissões Permanentes para a eleição dos respectivos Presidentes e Vice-Presidentes, nos termos do art. 39 e seus parágrafos;
f) julgar recurso contra decisão de Presidente de Comissão em questão de ordem;
IV – quanto à Mesa:
a) presidir suas reuniões;
b) tomar parte nas discussões e deliberações, com direito a voto;
c) distribuir a matéria que dependa de parecer;
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d) executar as suas decisões, quando tal incumbência não seja
atri-buída a outro membro;
V – quanto às publicações e à divulgação:
a) determinar a publicação, no Diário do Congresso Nacional4, de
matéria referente à Câmara;
b) não permitir a publicação de pronunciamento ou expressões
atentatórias do decoro parlamentar;
c) tomar conhecimento das matérias pertinentes à Câmara a serem
divulgadas pelo programa Voz do Brasil;
d) divulgar as decisões do Plenário, das reuniões da Mesa, do Colégio de Líderes, das Comissões e dos Presidentes das Comissões, encaminhando cópia ao órgão de informação da Câmara;
VI – quanto à sua competência geral, dentre outras:
a) substituir, nos termos do art. 80 da Constituição Federal, o Presidente da República;
b) integrar o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional;
c) decidir, juntamente com o Presidente do Senado Federal, sobre a
convocação extraordinária do Congresso Nacional, em caso de urgência ou
interesse público relevante;
d) dar posse aos Deputados, na conformidade do art. 4º;
e) conceder licença a Deputado, exceto na hipótese do inciso I do art. 235;
f) declarar a vacância do mandato nos casos de falecimento ou renúncia de Deputado;
g) zelar pelo prestígio e decoro da Câmara, bem como pela dignidade
e respeito às prerrogativas constitucionais de seus membros, em todo o território nacional;
h) dirigir, com suprema autoridade, a polícia da Câmara;
i) convocar e reunir, periodicamente, sob sua presidência, os Líderes e os Presidentes das Comissões Permanentes para avaliação dos
trabalhos da Casa, exame das matérias em trâmite e adoção das providências julgadas necessárias ao bom andamento das atividades
legislativas e administrativas;
j) encaminhar aos órgãos ou entidades referidos no art. 37 as conclusões de Comissão Parlamentar de Inquérito;
l) autorizar, por si ou mediante delegação, a realização de conferências, exposições, palestras ou seminários no edifício da Câmara, e fixar-lhes
data, local e horário, ressalvada a competência das Comissões;
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m) promulgar as resoluções da Câmara e assinar os atos da Mesa;
n) assinar a correspondência destinada ao Presidente da República;
ao Vice-Presidente da República; ao Presidente do Senado Federal; ao Presidente do Supremo Tribunal Federal; aos Presidentes dos Tribunais Superiores, entre estes incluído o Tribunal de Contas da União; ao ProcuradorGeral da República; aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e
dos Territórios; aos Chefes de Governo estrangeiros e seus representantes
no Brasil; às Assembléias estrangeiras; às autoridades judiciárias, neste caso
em resposta a pedidos de informação sobre assuntos pertinentes à Câmara,
no curso de feitos judiciais;
o) deliberar, ad referendum da Mesa, nos termos do parágrafo único
do art. 15;
p) cumprir e fazer cumprir o Regimento.
§ 1º O Presidente não poderá, senão na qualidade de membro da Mesa,
oferecer proposição, nem votar, em Plenário, exceto no caso de escrutínio
secreto ou para desempatar o resultado de votação ostensiva.
§ 2º Para tomar parte em qualquer discussão, o Presidente transmitirá a presidência ao seu substituto, e não a reassumirá enquanto se debater a
matéria que se propôs discutir.
§ 3º O Presidente poderá, em qualquer momento, da sua cadeira, fazer ao Plenário comunicação de interesse da Câmara ou do País.
§ 4º O Presidente poderá delegar aos Vice-Presidentes competência
que lhe seja própria.
Art. 18. Aos Vice-Presidentes, segundo sua numeração ordinal, incumbe substituir o Presidente em suas ausências ou impedimentos.
§ 1º Sempre que tiver de se ausentar da Capital Federal por mais de
quarenta e oito horas, o Presidente passará o exercício da presidência ao
Primeiro-Vice-Presidente ou, na ausência deste, ao Segundo-Vice-Presidente.
§ 2º À hora do início dos trabalhos da sessão, não se achando o Presidente no recinto, será ele substituído, sucessivamente e na série ordinal,
pelos Vice-Presidentes, Secretários e Suplentes, ou, finalmente, pelo Deputado mais idoso, dentre os de maior número de legislaturas, procedendo-se
da mesma forma quando tiver necessidade de deixar a sua cadeira.
Seção III
Da Secretaria
Art. 19. Os Secretários terão as designações de Primeiro, Segundo,
Terceiro e Quarto, cabendo ao primeiro superintender os serviços ad-
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ministrativos da Câmara e, além das atribuições que decorrem desta
competência
I – receber convites, representações, petições e memoriais dirigidos à Câmara;
II – receber e fazer a correspondência oficial da Casa, exceto a das
Comissões;
III – decidir, em primeira instância, recursos contra atos do DiretorGeral da Câmara;
IV – interpretar e fazer observar o ordenamento jurídico de pessoal e
dos serviços administrativos da Câmara;
V – dar posse ao Diretor-Geral da Câmara e ao Secretário-Geral da
Mesa.
§ 1º Em sessão, os Secretários e os seus suplentes substituir-se-ão
conforme sua numeração ordinal, e assim substituirão o Presidente, na falta
dos Vice-Presidentes; na ausência dos Suplentes, o Presidente convidará
quaisquer Deputados para substituírem os Secretários.
§ 2º Os Suplentes terão as designações de Primeiro, Segundo, Terceiro e Quarto, de acordo com a ordem decrescente da votação obtida.
§ 3º Os Secretários só poderão usar da palavra, ao integrarem a Mesa
durante a sessão, para chamada dos Deputados, contagem dos votos ou leitura de documentos ordenada pelo Presidente.
Capítulo II
DO COLÉGIO DE LÍDERES
Art. 20. Os Líderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos, dos
Blocos Parlamentares e do Governo constituem o Colégio de Líderes.
§ 1º Os Líderes de Partidos que participem de Bloco Parlamentar e o
Líder do Governo terão direito a voz, no Colégio de Líderes, mas não a voto.
§ 2º Sempre que possível, as deliberações do Colégio de Líderes serão
tomadas mediante consenso entre seus integrantes; quando isto não for
possível, prevalecerá o critério da maioria absoluta, ponderados os votos
dos Líderes em função da expressão numérica de cada bancada.
Capítulo III
DA PROCURADORIA PARLAMENTAR
Art. 21. A Procuradoria Parlamentar terá por finalidade promover,
em colaboração com a Mesa, a defesa da Câmara, de seus órgãos e membros quando atingidos em sua honra ou imagem perante a sociedade,
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em razão do exercício do mandato ou das suas funções institucionais.
§ 1º A Procuradoria Parlamentar será constituída por onze membros designados pelo Presidente da Câmara, a cada dois anos, no início
da sessão legislativa, com observância, tanto quanto possível, do princípio da proporcionalidade partidária.
§ 2º A Procuradoria Parlamentar providenciará ampla publicidade
reparadora, além da divulgação a que estiver sujeito, por força de lei ou de
decisão judicial, o órgão de comunicação ou de imprensa que veicular a
matéria ofensiva à Casa ou a seus membros.
§ 3º A Procuradoria Parlamentar promoverá, por intermédio do Ministério Público, da Advocacia-Geral da União ou de mandatários
advocatícios, as medidas judiciais e extrajudiciais cabíveis para obter ampla reparação, inclusive aquela que se refere o inciso X do art. 5º da Constituição Federal.
Capítulo IV
DAS COMISSÕES
Seção I
Disposições Gerais
Art. 22. As Comissões da Câmara são:
I – Permanentes, as de caráter técnico-legislativo ou especializado
integrantes da estrutura institucional da Casa, co-partícipes e agentes do
processo legiferante, que têm por finalidade apreciar os assuntos ou proposições submetidos ao seu exame e sobre eles deliberar, assim como exercer
o acompanhamento dos planos e programas governamentais e a fiscalização orçamentária da União, no âmbito dos respectivos campos temáticos
e áreas de atuação;
II – Temporárias, as criadas para apreciar determinado assunto,
que se extinguem ao término da legislatura, ou antes dele, quando alcançado o fim a que se destinam ou expirado o seu prazo de duração.
Art. 23. Na constituição das Comissões assegurar-se-á, tanto quanto
possível, a representação proporcional dos Partidos e dos Blocos Parlamentares que participem da Casa, incluindo-se sempre um membro da Minoria,
ainda que pela proporcionalidade não lhe caiba lugar.
Art. 24. Às Comissões Permanentes, em razão da matéria de sua
competência, e às demais Comissões, no que lhes for aplicável, cabe:
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I – discutir e votar as proposições sujeitas à deliberação do Plenário que lhes forem distribuídas;
II – discutir e votar projetos de lei, dispensada a competência do Plenário, salvo o disposto no § 2º do art. 132 e excetuados os projetos:
a) de lei complementar;
b) de código;
c) de iniciativa popular;
d) de Comissão;
e) relativos a matéria que não possa ser objeto de delegação, consoante o § 1º do art. 68 da Constituição Federal;
f) oriundos do Senado, ou por ele emendados, que tenham sido aprovados pelo Plenário de qualquer das Casas;
g) que tenham recebido pareceres divergentes;
h) em regime de urgência;
III – realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil;
IV – convocar Ministro de Estado para prestar, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, ou conceder-lhe audiência
para expor assunto de relevância de seu ministério;
V – encaminhar, através da Mesa, pedidos escritos de informação a
Ministro de Estado;
VI – receber petições, reclamações ou representações de qualquer
pessoa contra atos ou omissões das autoridades e entidades públicas, na
forma do art. 253;
VII – solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidadão;
VIII – acompanhar e apreciar programas de obras, planos nacionais,
regionais e setoriais de desenvolvimento e sobre eles emitir parecer, em
articulação com a Comissão Mista Permanente de que trata o art. 166,
§ 1º, da Constituição Federal;
IX – exercer o acompanhamento e a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, em articulação com a Comissão Mista Permanente de que trata o art. 166, § 1º, da Constituição Federal;
X – determinar a realização, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, de diligências, perícias, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas
unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal;
XI – exercer a fiscalização e controle dos atos normativos do
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Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;
XII – propor a sustação dos atos normativos do Poder Executivo que
exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa,
elaborando o respectivo decreto legislativo;
XIII – estudar qualquer assunto compreendido no respectivo campo
temático ou área de atividade, podendo promover, em seu âmbito, conferências, exposições, palestras ou seminários;
XIV – solicitar audiência ou colaboração de órgãos ou entidades da
administração pública direta, indireta ou fundacional, e da sociedade civil,
para elucidação de matéria sujeita a seu pronunciamento, não implicando a
diligência dilação dos prazos.
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§ 1º Aplicam-se à tramitação dos projetos de lei submetidos à deliberação conclusiva das Comissões, no que couber, as disposições previstas
para as matérias submetidas à apreciação do Plenário da Câmara.
§ 2º As atribuições contidas nos incisos V e XII do caput não excluem a iniciativa concorrente de Deputado.
Seção II
Das Comissões Permanentes
Subseção I
Da Composição e Instalação
Art. 25. O número de membros efetivos das Comissões Permanentes será estabelecido por ato da mesa, ouvido o Colégio de Líderes, no início
dos trabalhos da primeira e da terceira sessões legislativas de cada legislatura,
prevalecendo o quantitativo anterior enquanto não modificado.
§ 1º A fixação levará em conta a composição da Casa em face
do número de Comissões, de modo a permitir a observância, tanto quanto possível, do princípio da proporcionalidade partidária e demais critérios e normas para a representação das bancadas.
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§ 2º Nenhuma Comissão terá mais de doze centésimos nem menos
de cinco centésimos do total de Deputados, desprezando-se a fração.
§ 3º O número total de vagas nas Comissões não excederá o da composição da Câmara, não computados os membros da Mesa.
Art. 26. A distribuição das vagas nas Comissões Permanentes,
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por Partidos ou Blocos Parlamentares, será organizada pela Mesa logo
após a fixação da respectiva composição numérica e mantida durante
toda a sessão legislativa.
§ 1º Cada Partido ou Bloco Parlamentar terá em cada Comissão tantos suplentes quantos os seus membros efetivos.
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§ 2º Nenhum Deputado poderá fazer parte, como membro titular, de
mais de uma Comissão Permanente, ressalvada a Comissão da Amazônia e
de Desenvolvimento Regional e de Direitos Humanos.
§ 3º Ao Deputado, salvo se membro da Mesa, será sempre assegurado o direito de integrar, como titular, pelo menos uma Comissão, ainda que
sem legenda partidária ou quando esta não possa concorrer às vagas existentes pelo cálculo da proporcionalidade.
§ 4º As modificações numéricas que venham a ocorrer nas bancadas
dos Partidos ou Blocos Parlamentares, que importem modificações da
proporcionalidade partidária na composição das Comissões, só prevalecerão a partir da sessão legislativa subseqüente.
Art. 27. A representação numérica das bancadas nas Comissões será
estabelecida dividindo-se o número de membros da Câmara pelo número de
membros de cada Comissão, e o número de Deputados de cada Partido ou
Bloco Parlamentar pelo quociente assim obtido. O inteiro do quociente final, dito quociente partidário, representará o número de lugares a que o
Partido ou Bloco Parlamentar poderá concorrer em cada Comissão.
§ 1º As vagas que sobrarem, uma vez aplicado o critério do caput,
serão destinadas aos Partidos ou Blocos Parlamentares, levando-se em conta as frações do quociente partidário, da maior para a menor.
§ 2º Se verificado, após aplicados os critérios do caput e do parágrafo anterior, que há Partido ou Bloco Parlamentar sem lugares suficientes nas Comissões para a sua bancada, ou Deputado sem legenda
partidária, observar-se-á o seguinte:
I – a Mesa dará quarenta e oito horas ao Partido ou Bloco Parlamentar nessa condição para que declare sua opção por obter lugar em
Comissão em que não esteja ainda representado;
II – havendo coincidência de opções terá preferência o Partido ou
Bloco Parlamentar de maior quociente partidário, conforme os critérios do
caput e do parágrafo antecedente;
III – a vaga indicada será preenchida em primeiro lugar;
IV – só poderá haver o preenchimento de segunda vaga decor7
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rente de opção, na mesma Comissão, quando em todas as outras já
tiver sido preenchida uma primeira vaga, em idênticas condições;
V – atendidas as opções do Partido ou Bloco Parlamentar, serão recebidas as dos Deputados sem legenda partidária;
VI – quando mais de um Deputado optante escolher a mesma Comissão, terá preferência o mais idoso, dentre os de maior número de legislaturas.
§ 3º Após o cumprimento do prescrito no parágrafo anterior, proceder-se-á à distribuição das demais vagas entre as bancadas com direito a se
fazer representar na Comissão, de acordo com o estabelecido no caput, considerando-se para efeito de cálculo da proporcionalidade o número de membros da Comissão diminuído de tantas unidades quantas as vagas preenchidas por opção.
Art. 28. Estabelecida a representação numérica dos Partidos e dos
Blocos Parlamentares nas Comissões, os Líderes comunicarão ao Presidente da Câmara, no prazo de cinco sessões, os nomes dos membros das
respectivas bancadas que, como titulares e suplentes, irão integrar cada
Comissão.
§ 1º O Presidente fará, de ofício, a designação se, no prazo fixado, a
Liderança não comunicar os nomes de sua representação para compor as
Comissões, nos termos do § 3º do art. 45.
§ 2º Juntamente com a composição nominal das Comissões, o Presidente mandará publicar no Diário do Congresso Nacional8 e no avulso
da Ordem do Dia a convocação destas para eleger os respectivos Presidentes e Vice-Presidentes, na forma do art. 39.
Subseção II
Das Subcomissões e Turmas
Art. 29. As Comissões Permanentes poderão constituir, dentre seus
próprios componentes, sem poder decisório:
I - Subcomissões Permanentes, mediante proposta da maioria de
seus membros, reservando-lhes parte das matérias do respectivo campo
temático ou área de atuação;
II - Subcomissões Especiais, mediante proposta de qualquer de seus
membros, para o desempenho de atividades específicas ou o trato de assuntos definidos no respectivo ato de criação.
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§ 1º Nenhuma Comissão Permanente poderá contar com mais de
três Subcomissões Permanentes e de duas Subcomissões Especiais em
funcionamento simultâneo.
§ 2º O Plenário da Comissão fixará o número de membros de
cada Subcomissão, designando-os nominalmente, respeitado o princípio da representação proporcional, e definindo ainda, as matérias reservadas às Subcomissões Permanentes e os objetivos das Subcomissões
Especiais.
§ 3º No funcionamento das Subcomissões aplicar-se-ão, no que couber, as
disposições deste regimento relativas ao funcionamento das Comissões Permanentes.
Art. 30. As Comissões Permanentes que não constituírem
Subcomissões Permanentes poderão ser divididas em duas Turmas, excluído o Presidente, ambas sem poder decisório.
§ 1º Presidirá a Turma um Vice-Presidente da Comissão, substituindo-o o membro mais idoso, dentre os de maior número de legislaturas.
§ 2º Os membros de uma Turma são suplentes preferenciais da outra,
respeitada a proporcionalidade partidária.
§ 3º As Turmas poderão discutir os assuntos que lhes forem distribuídos, desde que presente mais da metade dos seus membros.
Art. 31. A matéria apreciada em Subcomissão Permanente ou Especial ou por Turma concluirá por um relatório, sujeito à deliberação do Plenário da respectiva Comissão.
Subseção III
Das Matérias ou Atividades de Competência das Comissões
Art. 32. São as seguintes Comissões Permanentes e respectivos campos temáticos ou áreas de atividade:
I - Comissão de Agricultura e Política Rural:
a) política agrícola e assuntos atinentes à agricultura e à pesca profissional, destacadamente:
1 - organização do setor rural; política nacional de cooperativismo;
condições sociais no meio rural; migrações rural-urbanas;
2 - estímulos fiscais, financeiros e creditícios à agricultura, à pesquisa e experimentação agrícolas;
3 - política e sistema nacional de crédito rural;
4 - política e planejamento agrícola e política de desenvolvimento
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tecnológico da agropecuária; extensão rural;
5 - seguro agrícola;
6 - política de abastecimento, comercialização e exportação de produtos agropecuários, marinhos e da aqüicultura;
7 - política de eletrificação rural;
8 - política e programa nacional de irrigação;
9 - vigilância e defesa sanitária animal e vegetal;
10 - padronização e inspeção de produtos vegetais e animais;
11 - padronização, inspeção e fiscalização do uso de defensivos
agrotóxicos nas atividades agropecuárias;
12 - política de insumos agropecuários;
13 - meteorologia e climatologia;
b) política e questões fundiárias, reforma agrária; justiça agrária; direito agrário, destacadamente:
1 - uso ou posse temporária da terra; contratos agrários;
2 - colonização oficial e particular;
3 - regularização dominial de terras rurais e de sua ocupação;
4 - aquisição ou arrendamento de imóvel rural por pessoas físicas ou
jurídicas estrangeiras e na faixa de fronteira;
5 - alienação e concessão de terras públicas;
II - Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática:
a) desenvolvimento científico e tecnológico; política nacional de ciência e tecnologia e organização institucional do setor; acordos de cooperação com outros países e organismos internacionais;
b) sistema estatístico, cartográfico e demográfico nacional;
c) os meios de comunicação social e a liberdade de imprensa;
d) a produção e a programação das emissoras de rádio e televisão;
e) assuntos relativos a comunicações, telecomunicações,
informática, telemática e robótica em geral;
f) indústrias de computação e seus aspectos estratégicos;
g) serviços postais, telegráficos, telefônicos, de telex, de radiodifusão e de transmissão de dados;
h) outorga e renovação da exploração de serviços de radiodifusão
sonora e de sons e imagens;
i) política nacional de informática e automação e de telecomunicações;
j) regime jurídico das telecomunicações e informática;
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III – Comissão de Constituição e Justiça e de Redação:
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a) aspectos constitucional, legal, jurídico, regimental e de técnica legislativa de projetos, emendas ou substitutivos sujeitos à apreciação da Câmara ou de suas comissões;
b) admissibilidade de proposta de emenda à Constituição;
c) assunto de natureza jurídica ou constitucional que lhe seja submetido, em consulta, pelo Presidente da Câmara, pelo Plenário ou por outra
Comissão, ou em razão de recurso previsto neste regimento;
d) assuntos atinentes aos direitos e garantias fundamentais, à organização do Estado, à organização dos Poderes e às funções essenciais da
Justiça;
e) matérias relativas a direito constitucional, eleitoral, civil, penal,
penitenciário, processual, notarial;
f) partidos políticos, mandato e representação política, sistemas eleitorais e eleições;
g) registros públicos;
h) desapropriações;
i) nacionalidade, cidadania, naturalização, regime jurídico dos estrangeiros; emigração e imigração;
j) intervenção federal;
l) uso dos símbolos nacionais;
m) criação de novos Estados e Territórios; incorporação ou
desmembramento de áreas de Estados ou de Territórios;
n) transferência temporária da sede do Governo;
o) anistia;
p) direitos e deveres do mandato; perda de mandato de Deputado,
nas hipóteses dos incisos I, II e VI do art. 55 da Constituição Federal;
pedidos de licença para incorporação de Deputados às Forças Armadas;
q) redação do vencido em Plenário e redação final das proposições
em geral;
IV – Comissão de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias:
a) economia popular e repressão ao abuso do poder econômico;
b) relações de consumo e medidas de defesa do consumidor;
c) composição, qualidade, apresentação, publicidade e distribuição
de bens e serviços;
d) política e sistema nacional do meio ambiente; direito ambiental;
legislação de defesa ecológica;
e) recursos naturais renováveis; flora, fauna e solo; edafologia e
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desertificação;
f) assuntos referentes às minorias étnicas e sociais, especialmente aos índios e às comunidades indígenas; regime das terras tradicionalmente ocupadas pelos índios;
g) preservação e proteção das culturas populares e étnicas do
País;
V – Comissão da Amazônia e de Desenvolvimento Regional:
a) assuntos relativos à região amazônica, especialmente:
1 – integração regional e limites legais;
2 – valorização econômica;
3 – assuntos indígenas;
4 – caça, pesca, fauna e flora e sua regulamentação;
5 – exploração dos recursos minerais, vegetais e hídricos;
6 – turismo;
7 – desenvolvimento sustentável;
b) desenvolvimento e integração da região amazônica; planos regionais
de desenvolvimento econômico e social; incentivo regional da Amazônia;
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VI – Comissão de Economia, Indústria e Comércio:
a) matérias atinentes a relações econômicas internacionais;
b) assuntos relativos à ordem econômica nacional;
c) política e atividade industrial, comercial e agrícola; setor econômico terciário, exceto os serviços de natureza financeira;
d) sistema monetário: moeda; câmbio e reservas cambiais;
e) comércio exterior; políticas de importação e exportação em
geral; acordos comerciais, tarifas e cotas;
f) política e sistema nacional de turismo; exploração das atividades e
dos serviços turísticos;
g) atividade econômica estatal e em regime empresarial; programas de privatização; monopólios da União;
h) proteção e benefícios especiais temporários, exceto os de natureza financeira e tributária, às empresas brasileiras de capital nacional;
i) cooperativismo e outras formas de associativismo na atividade econômica, exceto quando relacionados com matéria própria de outra Comissão;
j) regime jurídico das empresas e tratamento preferencial a
microempresas e a empresas de pequeno porte;
l) fiscalização e incentivo pelo Estado às atividades econômicas; di10
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retrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado; planos nacionais e regionais ou setoriais;
m) matérias relativas a direito comercial, societário e falimentar;
direito econômico;
n) propriedade industrial e sua proteção;
o) registro de comércio e atividades afins;
p) políticas e sistema nacional de metrologia, normalização e qualidade industrial;
VII – Comissão de Educação, Cultura e Desporto:
a) assuntos atinentes à educação em geral; política e sistema educacional, em seus aspectos institucionais, estruturais, funcionais e legais;
direito da educação; recursos humanos e financeiros para a educação;
b) sistema desportivo nacional e sua organização; política e plano
nacional de educação física e desportiva; normas gerais sobre desporto; justiça desportiva;
c) desenvolvimento cultural, inclusive patrimônio histórico, geográfico, arqueológico, cultural, artístico e científico; acordos culturais com outros
países;
d) direito de imprensa, informação e manifestação do pensamento e
expressão da atividade intelectual, artística, científica e de comunicação;
e) produção intelectual e sua proteção, direitos autorais e conexos;
f) gestão da documentação governamental e patrimônio arquivístico
nacional;
g) diversões e espetáculos públicos; datas comemorativas e homenagens cívicas;
VIII – Comissão de Fiscalização Financeira e Controle:
a) tomada de contas do Presidente da República, na hipótese do art.
51, II, da Constituição Federal;
b) acompanhamento e fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, incluídas as sociedades e fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público federal, sem prejuízo do exame por parte
das demais Comissões nas áreas respectivas competências e em articulação com a Comissão Mista Permanente de que trata o art. 166, § 1º , da
Constituição Federal;
c) planos e programas de desenvolvimento nacional ou regional, após
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exame, pelas demais Comissões, dos programas que lhes disserem respeito;
d) representações do Tribunal de Contas solicitando sustação de contrato impugnado ou outras providências a cargo do Congresso Nacional, elaborando, em caso de parecer favorável, o respectivo projeto de
decreto legislativo (Constituição Federal, art. 71, § 1º);
e) exame dos relatórios de atividades do Tribunal de Contas da União
(Constituição Federal, art. 71, § 4º);
f) requisição de informações, relatórios, balanços e inspeções sobre
as contas ou autorizações de despesas de órgãos e entidades da administração federal, diretamente ou através do Tribunal de Contas da União;
IX – Comissão de Finanças e Tributação:
a) sistema financeiro nacional e entidades a ele vinculadas; mercado
financeiro e de capitais; autorização para funcionamento das instituições
financeiras; operações financeiras; crédito; bolsas de valores e de mercadorias; sistema de poupança; captação e garantia da poupança popular;
b) sistema financeiro da habitação;
c) sistema nacional de seguros privados e capitalização;
d) títulos e valores mobiliários;
e) regime jurídico do capital estrangeiro; remessa de lucros;
f) dívida pública interna e externa;
g) matérias financeiras e orçamentárias públicas, ressalvada a competência da Comissão Mista Permanente a que se refere o art. 166, § 1º, da
Constituição Federal; normas gerais de direito financeiro; normas gerais de
licitação e contratação, em todas as modalidades, para a administração
pública direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas
pelo Poder Público;
h) aspectos financeiros e orçamentários públicos de quaisquer proposições que importem aumento ou diminuição da receita ou da despesa pública, quanto à sua compatibilidade ou adequação com o plano plurianual, a
lei de diretrizes orçamentárias e o orçamento anual;
i) fixação da remuneração dos membros do Congresso Nacional, do
Presidente e do Vice-Presidente da República, dos Ministros de Estado
e dos membros da magistratura federal;
j) sistema tributário nacional e repartição das receitas tributárias;
normas gerais de direito tributário; legislação referente a cada tributo;
l) tributação, arrecadação, fiscalização; parafiscalidade; empréstimos
compulsórios; contribuições sociais; administração fiscal;
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X - Comissão de Minas e Energia:
a) políticas e modelos mineral e energético brasileiros;
b) a estrutura institucional e o papel dos agentes dos setores mineral e energético;
c) fontes convencionais e alternativas de energia;
d) pesquisa e exploração de recursos minerais e energéticos;
e) formas de acesso ao bem mineral; empresas de mineração;
f) política e estrutura de preços de recursos energéticos;
g) comercialização e industrialização de minérios;
h) fomento à atividade mineral;
i) regime jurídico dos bens minerais e dos recursos energéticos;
j) gestão, planejamento e controle dos recursos hídricos; regime jurídico de águas públicas e particulares;
XI - Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional:
a) relações diplomáticas e consulares, econômicas e comerciais, culturais e científicas com outros países; relações com entidades internacionais multilaterais e regionais;
b) política externa brasileira; serviço exterior brasileiro;
c) tratados, atos, acordos e convênios internacionais e demais instrumentos de política externa;
d) direito internacional público; ordem jurídica internacional; nacionalidade; cidadania e naturalização; regime jurídico dos estrangeiros; emigração e imigração;
e) autorização para o Presidente ou Vice-Presidente da República se ausentar do território nacional;
f) política de defesa nacional; estudos estratégicos e atividades de
informação e contra-informação; segurança pública e seus órgãos
institucionais;
g) Forças Armadas e Auxiliares; administração pública militar;
serviço militar e prestação civil alternativa; passagem de forças estrangeiras e sua permanência no território nacional; envio de tropas para o
exterior;
h) assuntos atinentes à faixa de fronteiras e áreas consideradas
indispensáveis à defesa nacional;
i) direito militar e legislação de defesa nacional; direito marítimo,
aeronáutico e espacial;
j) litígios internacionais; declaração de guerra; condições de armistício
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ou de paz; requisições civis e militares em caso de iminente perigo e
em tempo de guerra;
l) assuntos atinentes à prevenção, fiscalização e combate ao uso de
drogas e ao tráfico ilícito de entorpecentes;
m) outros assuntos pertinentes ao seu campo temático;
XII - Comissão de Seguridade Social e Família:
a) assuntos relativos à saúde, previdência e assistência social em geral;
b) organização institucional da saúde no Brasil;
c) política de saúde e processo de planificação em saúde; sistema
único de saúde;
d) ações e serviços de saúde pública, campanhas de saúde pública,
erradicação de doenças endêmicas; vigilância epidemiológica, bioestatística
e imunizações;
e) assistência médica previdenciária; instituições privadas de saúde;
f) medicinas alternativas;
g) higiene, educação e assistência sanitária;
h) atividades médicas e paramédicas;
i) controle de drogas, medicamentos e alimentos; sangue e
hemoderivados;
j) exercício da medicina e profissões afins; recursos humanos para a
saúde;
l) saúde ambiental, saúde ocupacional e infortunística; seguro de acidentes do trabalho urbano e rural;
m) alimentação e nutrição;
n) indústria químico-farmacêutica; proteção industrial de
fármacos;
o) organização institucional da previdência social do País;
p) regime geral e regulamentos da previdência social urbana, rural e
parlamentar;
q) seguros e previdência privada;
r) assistência oficial, inclusive a proteção à maternidade, à criança, ao adolescente, ao idoso e ao portador de deficiência;
s) regime jurídico das entidades civis de finalidades sociais e assistenciais;
t) matérias relativas à família, à mulher, à criança, ao adolescente, ao idoso e ao excepcional ou deficiente físico;
u) direito de família e do menor;
XIII – Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público:
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a) matéria trabalhista urbana e rural; direito do trabalho e processual do trabalho e direito acidentário;
b) contrato individual e convenções coletivas de trabalho;
c) assuntos pertinentes à organização, fiscalização, tutela, segurança
e medicina do trabalho;
d) trabalho do menor de idade, da mulher e do estrangeiro;
e) política salarial;
f) política de emprego; política de aprendizagem e treinamento profissional;
g) dissídios individual e coletivo; conflitos coletivos de trabalho; direito de greve; negociação coletiva;
h) Justiça do Trabalho; Ministério Público do Trabalho;
i) sindicalismo e organização sindical; sistema de representação
classista; política e liberdade sindical;
j) relação jurídica do trabalho no plano internacional; organizações
internacionais; convenções;
l) relações entre o capital e o trabalho;
m) regulamentação do exercício das profissões; autarquias profissionais;
n) organização político-administrativa da União e da reforma administrativa;
o) matéria referente a direito administrativo em geral;
p) matérias relativas ao serviço público da administração federal direta e indireta, inclusive fundacional;
q) regime jurídico dos servidores públicos civis e militares, ativos e
inativos;
r) regime jurídico-administrativo dos bens públicos;
s) prestação de serviços públicos em geral e seu regime jurídico;
XIV – Comissão de Viação e Transportes:
a) assuntos referentes ao sistema nacional de viação e aos sistemas
de transporte em geral;
b) transporte aéreo, marítimo, aquaviário, ferroviário, rodoviário
e metroviário; transporte por dutos;
c) ordenação e exploração dos serviços de transportes;
d) transportes urbano, interestadual, intermunicipal e internacional;
e) marinha mercante, portos e vias navegáveis; navegação marítima e de cabotagem e a interior; direito marítimo;
f) aviação civil, aeroportos e infra-estrutura aeroportuária; segurança
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e controle do tráfego aéreo; direito aeronáutico;
g) transporte de passageiros e de cargas; regime jurídico e legislação setorial; acordos e convenções internacionais; responsabilidade
civil do transportador;
h) segurança, política, educação e legislação de trânsito e
tráfego;
XV – Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior:
a) assuntos atinentes a urbanismo e arquitetura; política e desenvolvimento urbano; uso e ocupação do solo urbano; habitação e
sistema financeiro da habitação; transportes urbanos; infra-estrutura urbana e saneamento básico;
b) matérias relativas a direito urbanístico e a ordenação jurídico-urbanística do território; planos nacionais e regionais de ordenação do território e da organização político-administrativa;
c) desenvolvimento e integração de regiões; planos regionais de desenvolvimento econômico e social; incentivos regionais;
d) regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
e) política e desenvolvimento municipal e territorial; assuntos de interesse federal nos Municípios, Estados, Territórios e no
Distrito Federal;
f) matérias referentes ao direito municipal e edílico;
g) sistema nacional de defesa civil; política de combate às calamidades;
h) migrações internas;
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XVI – Comissão de Direitos Humanos:
a) recebimento, avaliação e investigação de denúncias relativas a
ameaça ou violação de direitos humanos;
b) fiscalização e acompanhamento de programas governamentais relativos à proteção dos direitos humanos;
c) colaboração com entidades não-governamentais, nacionais e internacionais, que atuem na defesa dos direitos humanos;
d) pesquisas e estudos relativos à situação dos direitos humanos no
Brasil e no mundo, inclusive para efeito de divulgação pública e fornecimento de subsídios para as demais Comissões da Casa;
e) exercício das atribuições previstas nos incisos III a XIV do art.
24 deste regimento.
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Parágrafo único. Os campos temáticos ou áreas de atividades
de cada Comissão Permanente abrangem ainda os órgãos e programas
governamentais com eles relacionados e respectivo acompanhamento
e fiscalização orçamentária, sem prejuízo da competência da Comissão Mista Permanente a que se refere o art. 166, § 1º, da Constituição
Federal, e da Comissão de Fiscalização e Controle.
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Seção III
Das Comissões Temporárias
Art. 33. As Comissões Temporárias são:
I – Especiais;
II – de Inquérito;
III – Externas.
§ 1º As Comissões Temporárias compor-se-ão do número de membros que for previsto no ato ou requerimento de sua constituição, designados pelo Presidente por indicação dos Líderes, ou independentemente desta
se, no prazo de quarenta e oito horas após criar-se a Comissão, não se fizer
a escolha.
§ 2º Na constituição das Comissões Temporárias observar-se-á o rodízio entre as bancadas não contempladas, de tal forma que todos os Partidos ou Blocos Parlamentares possam fazer-se representar.
§ 3º A participação do Deputado em Comissão Temporária cumprirse-á sem prejuízo de suas funções em Comissões Permanentes.
Subseção I
Das Comissões Especiais
sobre:
Art. 34. As Comissões Especiais serão constituídas para dar parecer
I – proposta de emenda à Constituição e projeto de código, casos em
que sua organização e funcionamento obedecerão às normas fixadas nos
Capítulos I e III, respectivamente, do Título VI;
II – proposições que versarem matéria de competência de mais
de três Comissões que devam pronunciar-se quanto ao mérito, por iniciativa do Presidente da Câmara, ou a requerimento de Líder ou de
Presidente de Comissão interessada.
§ 1º Pelo menos metade dos membros titulares da Comissão Espe-
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cial, constituída para os fins do disposto no inciso II, será composta
por membros titulares das Comissões Permanentes que deveriam ser
chamadas a opinar sobre a proposição em causa.
§ 2º Caberá à Comissão Especial o exame de admissibilidade e do
mérito da proposição principal e das emendas que lhe forem apresentadas,
observando o disposto no art. 49 e no § 1º do art. 24.
Subseção II
Das Comissões Parlamentares de Inquérito
Art. 35. A Câmara dos Deputados, a requerimento de um terço de
seus membros, instituirá Comissão Parlamentar de Inquérito para apuração
de fato determinado e por prazo certo, a qual terá poderes de investigação
próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos em lei e neste
regimento.
§ 1º Considera-se fato determinado o acontecimento de relevante interesse para a vida pública e a ordem constitucional, legal, econômica e
social do País, que estiver devidamente caracterizado no requerimento de
constituição da Comissão.
§ 2º Recebido o requerimento, o Presidente o mandará a publicação,
desde que satisfeitos os requisitos regimentais; caso contrário, devolvê-lo-á
ao Autor, cabendo desta decisão recurso para o Plenário, no prazo de cinco
sessões, ouvida a Comissão de Constituição e Justiça e de Redação.
§ 3º A Comissão, que poderá atuar também durante o recesso parlamentar, terá o prazo de cento e vinte dias, prorrogável por até metade, mediante deliberação do Plenário, para conclusão de seus trabalhos.
§ 4º Não será criada Comissão Parlamentar de Inquérito enquanto estiverem funcionando pelo menos cinco na Câmara, salvo mediante projeto de resolução com o mesmo quorum de apresentação previsto no caput deste artigo.
§ 5º A Comissão Parlamentar de Inquérito terá sua composição numérica indicada no requerimento ou projeto de criação.
§ 6º Do ato de criação constarão a provisão de meios ou recursos administrativos, as condições organizacionais e o assessoramento necessários ao
bom desempenho da Comissão, incumbindo à Mesa e à Administração da
Casa o atendimento preferencial das providências que a Comissão solicitar.
Art. 36. A Comissão Parlamentar de Inquérito poderá, observada a legislação específica:
I – requisitar funcionários dos serviços administrativos da Câ-
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mara, bem como, em caráter transitório, os de qualquer órgão ou entidade da administração pública direta, indireta e fundacional, ou do
Poder Judiciário, necessários aos seus trabalhos;
II – determinar diligências, ouvir indiciados, inquirir testemunhas sob
compromisso, requisitar de órgãos e entidades da administração pública informações e documentos, requerer a audiência de Deputados e Ministros de Estado, tomar depoimentos de autoridades federais, estaduais e
municipais, e requisitar os serviços de quaisquer autoridades, inclusive
policiais;
III – incumbir qualquer de seus membros, ou funcionários requisitados dos serviços administrativos da Câmara, da realização de sindicâncias
ou diligências necessárias aos seus trabalhos, dando conhecimento prévio à
Mesa;
IV – deslocar-se a qualquer ponto do território nacional para a realização de investigações e audiências públicas;
V – estipular prazo para o atendimento de qualquer providência ou
realização de diligência sob as penas da lei, exceto quando da alçada de
autoridade judiciária;
VI – se forem diversos os fatos inter-relacionados objeto do inquérito, dizer em separado sobre cada um, mesmo antes de finda a investigação
dos demais.
Parágrafo único. As Comissões Parlamentares de Inquérito valer-seão, subsidiariamente, das normas contidas no Código de Processo Penal.
Art. 37. Ao termo dos trabalhos a Comissão apresentará relatório
circunstanciado, com suas conclusões, que será publicado no Diário
do Congresso Nacional17 e encaminhado:
I – à Mesa, para as providências de alçada desta ou do Plenário, oferecendo, conforme o caso, projeto de lei, de decreto legislativo ou de resolução, ou indicação, que será incluída em Ordem do Dia dentro de cinco
sessões;
II – ao Ministério Público ou à Advocacia-Geral da União, com a
cópia da documentação, para que promovam a responsabilidade civil ou
criminal por infrações apuradas e adotem outras medidas decorrentes
de suas funções institucionais;
III – ao poder Executivo, para adotar as providências saneadoras
de caráter disciplinar e administrativo decorrentes do art. 37, §§ 2º a
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6º, da Constituição Federal, e demais dispositivos constitucionais e legais aplicáveis, assinalando prazo hábil para seu cumprimento;
IV – à Comissão Permanente que tenha maior pertinência com a
matéria, à qual incumbirá fiscalizar o atendimento do prescrito no inciso
anterior;
V – à Comissão Mista Permanente de que trata o art. 166, § 1º,
da Constituição Federal, e ao Tribunal de Contas da União, para as
providências previstas no art. 71 da mesma Carta.
Parágrafo único. Nos casos dos incisos II, III e V, a remessa será feita
pelo Presidente da Câmara, no prazo de cinco sessões.
Subseção III
Das Comissões Externas
Art. 38. As Comissões Externas poderão ser instituídas pelo Presidente da Câmara, de ofício ou a requerimento de qualquer Deputado, para
cumprir missão temporária autorizada, sujeitas à deliberação do Plenário
quando importarem ônus para a Casa.
Parágrafo único. Para os fins deste artigo, considera-se missão autorizada aquela que implicar o afastamento do Parlamentar pelo prazo máximo de oito sessões, se exercida no País, e de trinta, se desempenhada no
exterior, para representar a Câmara nos atos a que esta tenha sido convidada
ou a que tenha de assistir.
Seção IV
Da Presidência das Comissões
Art. 39. As Comissões terão um Presidente e três Vice-Presidentes, eleitos por seus pares, com mandato até 15 de fevereiro do ano
subseqüente à posse, vedada a reeleição.
§ 1º O Presidente da Câmara convocará as Comissões Permanentes
para se reunirem em até cinco sessões depois de constituídas, para instalação de seus trabalhos e eleição dos respectivos Presidente, Primeiro, Segundo e Terceiro Vice-Presidentes.
§ 2º Os Vice-Presidentes terão a designação prevista no parágrafo
anterior, obedecidos, pela ordem, os seguintes critérios:
I – legenda partidária do Presidente; e
II – ordem decrescente da votação obtida.
§ 3º Serão observados na eleição os procedimentos estabeleci-
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dos no art. 7º, no que couber.
§ 4º Presidirá a reunião o último Presidente da Comissão, se reeleito
Deputado ou se continuar no exercício do mandato, e, na sua falta, o Deputado mais idoso, dentre os de maior número de legislaturas.
§ 5º O membro suplente não poderá ser eleito Presidente ou VicePresidente da Comissão.
Art. 40. O Presidente será, nos seus impedimentos, substituído por
Vice-Presidente, na seqüência ordinal, e, na ausência deles, pelo membro
mais idoso da Comissão, dentre os de maior número de legislaturas.
Parágrafo único. Se vagar o cargo de Presidente ou de Vice-Presidente, proceder-se-á a nova eleição para escolha do sucessor, salvo se faltarem menos de três meses para o término do mandato, caso em que o cargo
será provido na forma indicada no caput deste artigo.
Art. 41. Ao Presidente de Comissão compete, além do que lhe for
atribuído neste regimento, ou no Regulamento das Comissões:
I – assinar a correspondência e demais documentos expedidos pela
Comissão;
II – convocar e presidir todas as reuniões da Comissão e nelas manter
a ordem e a solenidade necessárias;
III - fazer ler a ata da reunião anterior e submetê-la a discussão e
votação;
IV – dar à Comissão e as Lideranças conhecimento de toda a matéria
recebida e despachá-la;
V - dar à Comissão e as Lideranças conhecimento da pauta das reuniões, prevista e organizada na forma deste regimento e do Regulamento das
Comissões;
VI – designar Relatores e Relatores substitutos e distribuir-lhes a
matéria sujeita a parecer, ou avocá-la, nas suas faltas;
VII – conceder a palavra aos membros da Comissão, aos Líderes e
aos Deputados que a solicitarem;
VIII – advertir o orador que se exaltar no decorrer dos debates, ou
que incorrer nas infrações de que trata o § 1º do art. 244;
IX – interromper o orador que estiver falando sobre o vencido e retirar-lhe a palavra no caso de desobediência;
X – submeter a votos as questões sujeitas à deliberação da Comissão e proclamar o resultado da votação;
XI – conceder vista das proposições aos membros da Comissão,
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nos termos do art. 57, XVI;
XII – assinar os pareceres, juntamente com o Relator;
XIII – enviar à Mesa toda a matéria destinada à leitura em Plenário e
à publicidade;
XIV – determinar a publicação das atas das reuniões no Diário do
Congresso Nacional;18
XV – representar a Comissão nas suas relações com a Mesa, as
outras Comissões e os Líderes, ou externas à Casa;
XVI – solicitar ao Presidente da Câmara a declaração de vacância na
Comissão, consoante o § 1º do art. 45, ou a designação de substituto para
membro faltoso, nos termos do § 1º do art. 44;
XVII – resolver, de acordo com o Regimento, as questões de ordem
ou reclamações suscitadas na Comissão;
XVIII – remeter à Mesa, no início de cada mês, sumário dos trabalhos da Comissão e, no fim de cada sessão legislativa, como subsídio para a
sinopse das atividades da Casa, relatório sobre o andamento e exame das
proposições distribuídas à Comissão;
XIX – delegar, quando entender conveniente, aos Vice-Presidentes a
distribuição das proposições;
XX - requerer ao Presidente da Câmara, quando julgar necessário, a distribuição de matéria a outras Comissões, observado o disposto no art. 34, II;
XXI – fazer publicar no Diário do Congresso Nacional19 e mandar
afixar em quadro próprio da Comissão a matéria distribuída, com o nome
do Relator, data, prazo regimental para relatar, e respectivas alterações;
XXII – determinar o registro taquigráfico dos debates quando julgálo necessário;
XXIII – solicitar ao órgão de assessoramento institucional, de
sua iniciativa ou a pedido do Relator, a prestação de assessoria ou
consultoria técnico-legislativa ou especializada, durante as reuniões da
Comissão ou para instruir as matérias sujeitas à apreciação desta.
Parágrafo único. O Presidente poderá funcionar como Relator ou
Relator substituto e terá voto nas deliberações da Comissão.
Art. 42. Os Presidentes das Comissões Permanentes reunir-seão com o Colégio de Líderes sempre que isso lhes pareça conveniente, ou por convocação do Presidente da Câmara, sob a presidência
deste, para o exame e assentamento de providências relativas à eficiAlterado para Diário da Câmara dos Deputados, por Ato dos Presidentes das Mesas das duas Casas do
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Idem.
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ência do trabalho legislativo.
Parágrafo único. Na reunião seguinte à prevista neste artigo, cada
Presidente comunicará ao Plenário da respectiva Comissão o que dela tiver
resultado.
Seção V
Dos Impedimentos e Ausências
Art. 43. Nenhum Deputado poderá presidir reunião de Comissão
quando se debater ou votar matéria da qual seja Autor ou Relator.
Parágrafo único. Não poderá o Autor de proposição ser dela Relator,
ainda que substituto ou parcial.
Art. 44. Sempre que um membro de Comissão não puder comparecer às reuniões, deverá comunicar o fato ao seu presidente, que fará publicar
em ata a escusa.
§ 1º Se, por falta de comparecimento de membro efetivo, ou de suplente preferencial, estiver sendo prejudicado o trabalho de qualquer Comissão, o Presidente da Câmara, a requerimento do Presidente da Comissão
ou de qualquer Deputado, designará substituto para membro faltoso, por
indicação do Líder da respectiva bancada.
§ 2º Cessará a substituição logo que o titular, ou o suplente preferencial, voltar ao exercício.
§ 3º Em caso de matéria urgente ou relevante, caberá ao Líder, mediante solicitação do Presidente da Comissão, indicar outro membro da sua
bancada para substituir, em reunião, o membro ausente.
Seção VI
Das Vagas
Art. 45. A vaga em Comissão verificar-se-á em virtude de término do
mandato, renúncia, falecimento ou perda do lugar.
§ 1º Além do que estabelecem os arts. 57, XX, c, e 232, perderá
automaticamente o lugar na Comissão o Deputado que não comparecer a
cinco reuniões ordinárias consecutivas, ou a um quarto das reuniões,
intercaladamente, durante a sessão legislativa, salvo motivo de força
maior, justificado por escrito à Comissão. A perda do lugar será declarada pelo Presidente da Câmara em virtude de comunicação do
Presidente da Comissão.
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§ 2º O Deputado que perder o lugar numa Comissão a ele não
poderá retornar na mesma sessão legislativa.
§ 3º A vaga em Comissão será preenchida por designação do
Presidente da Câmara, no interregno de três sessões, de acordo com a
indicação feita pelo Líder do Partido ou de Bloco Parlamentar a que
pertencer o lugar, ou independentemente dessa comunicação, se
não for feita naquele prazo.
Seção VII
Das Reuniões
Art. 46. As Comissões reunir-se-ão na sede da Câmara, em dias e
horas prefixados, ordinariamente de terça a quinta-feira, a partir das nove
horas, ressalvadas as convocações de Comissão Parlamentar de Inquérito
que se realizarem fora de Brasília.
§ 1º Em nenhum caso, ainda que se trate de reunião extraordinária, o
seu horário poderá coincidir com o da Ordem do Dia da sessão ordinária ou
extraordinária da Câmara ou do Congresso Nacional.
§ 2º As reuniões das Comissões Temporárias não deverão ser
concomitantes com as reuniões ordinárias das Comissões Permanentes.
§ 3º O Diário do Congresso Nacional20 publicará, em todos os
seus números, a relação das Comissões Permanentes, Especiais e de Inquérito, com a designação dos locais, dias e horários em que se realizarem as reuniões.
§ 4º As reuniões extraordinárias das Comissões serão convocadas pela
respectiva Presidência, de ofício ou por requerimento de um terço de seus
membros.
§ 5º As reuniões extraordinárias serão anunciadas com a devida antecedência, designando-se, no aviso de sua convocação, dia, hora, local e objeto da reunião. Além da publicação no Diário do Congresso Nacional,21 a
convocação será comunicada aos membros da Comissão por telegrama ou
aviso protocolizado.
§ 6º As reuniões durarão o tempo necessário ao exame da pauta respectiva, a juízo da Presidência.
§ 7º As reuniões das Comissões Permanentes das terças e quartasfeiras destinar-se-ão exclusivamente a discussão e votação de proposições,
salvo se não houver nenhuma matéria pendente de sua deliberação.
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Idem.
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Art. 47. O Presidente da Comissão Permanente organizará a Ordem do Dia de suas reuniões ordinárias e extraordinárias, de acordo
com os critérios fixados no Capítulo IX do Título V.
Parágrafo único. Finda a hora dos trabalhos, o Presidente anunciará
a Ordem do Dia da reunião seguinte, dando-se ciência da pauta respectiva
às Lideranças e distribuindo-se os avulsos com antecedência de pelo menos
vinte e quatro horas.
Art. 48. As reuniões das Comissões serão públicas, salvo deliberação em contrário.
§ 1º Serão reservadas, a juízo da Comissão, as reuniões em que
haja matéria que deva ser debatida com a presença apenas dos funcionários em serviço na Comissão e técnicos ou autoridades que esta convidar.
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§ 2º Serão secretas as reuniões quando as Comissões tiverem de
deliberar sobre:
I – declaração de guerra, ou acordo sobre a paz;
II – passagem de forças estrangeiras pelo território nacional, ou sua
permanência nele.
§ 3º Nas reuniões secretas, servirá como Secretário da Comissão,
por designação do Presidente, um de seus membros, que também elaborará a ata.
§ 4º Só os Deputados e Senadores poderão assistir às reuniões
secretas; os Ministros de Estado, quando convocados, ou as testemunhas chamadas a depor participarão dessas reuniões apenas o tempo
necessário.
§ 5º Deliberar-se-á, preliminarmente, nas reuniões secretas, sobre a
conveniência de os pareceres nelas assentados serem discutidos e votados
em reunião pública ou secreta, e se por escrutínio secreto.
§ 6º A ata da reunião secreta, acompanhada dos pareceres e emendas
que foram discutidos e votados, bem como dos votos apresentados em separado, depois de fechados em invólucro lacrado, etiquetado, datado e rubricado pelo Presidente, pelo Secretário e demais membros presentes, será
enviada ao Arquivo da Câmara com indicação do prazo pelo qual ficará indisponível para consulta.
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Seção VIII
Dos Trabalhos
Subseção I
Da Ordem dos Trabalhos
Art. 49. As comissões a que for distribuída uma proposição poderão estudá-la em reunião conjunta, por acordo dos respectivos Presidentes, com um só Relator ou Relator substituto, devendo os trabalhos
ser dirigidos pelo Presidente mais idoso dentre os de maior número de
legislaturas.
§ 1º Este procedimento será adotado nos casos de:
I – proposição distribuída à Comissão Especial a que se refere o inciso
II do art. 34;
II – proposição aprovada, com emendas, por mais de uma Comissão,
a fim de harmonizar o respectivo texto, na redação final, se necessário, por
iniciativa da Comissão de Constituição e Justiça e de Redação.
§ 2º Na hipótese de reunião conjunta, é também facultada a designação do Relator-Geral e dos Relatores-Parciais correspondentes a cada Comissão, cabendo a estes metade do prazo concedido àquele para elaborar
seu parecer. As emendas serão encaminhadas aos Relatores-Parciais consoante a matéria a que se referirem.
Art. 50. Os trabalhos das Comissões serão iniciados com a presença
de, pelo menos, metade de seus membros, ou com qualquer número, se não
houver matéria sujeita a deliberação ou se a reunião se destinar a atividades
referidas no inciso III, alínea a, deste artigo, e obedecerão à seguinte ordem:
I – discussão e votação da ata da reunião anterior;
II – expediente:
a) sinopse da correspondência e outros documentos recebidos e da
agenda da Comissão;
b) comunicação das matérias distribuídas aos Relatores;
III – Ordem do Dia:
a) conhecimento, exame ou instrução de matéria de natureza
legislativa, fiscalizatória ou informativa, ou outros assuntos da alçada da
Comissão;
b) discussão e votação de requerimentos e relatórios em geral;
c) discussão e votação de proposições e respectivos pareceres
sujeitos à aprovação do Plenário da Câmara;
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d) discussão e votação de projetos de lei e respectivos pareceres
que dispensarem a aprovação do Plenário da Câmara.
§ 1º Essa ordem poderá ser alterada pela Comissão, a requerimento de qualquer de seus membros, para tratar de matéria em regime
de urgência, de prioridade ou de tramitação ordinária, ou ainda no caso
de comparecimento de Ministro de Estado ou de qualquer autoridade,
e de realização de audiência pública.
§ 2º Para efeito do quorum de abertura, o comparecimento dos
Deputados verificar-se-á pela sua presença na Casa, e do quorum de
votação por sua presença no recinto onde se realiza a reunião.
§ 3º O Deputado poderá participar, sem direito a voto, dos trabalhos
e debates de qualquer Comissão de que não seja membro.
Art. 51. As Comissões Permanentes poderão estabelecer regras
e condições específicas para a organização e o bom andamento dos
seus trabalhos, observadas as normas fixadas neste regimento e no
Regulamento das Comissões, bem como ter Relatores e Relatores substitutos previamente designados por assuntos.
Subseção II
Dos Prazos
Art. 52. Excetuados os casos em que este regimento determine de
forma diversa, as Comissões deverão obedecer aos seguintes prazos para
examinar as proposições e sobre elas decidir:
I – cinco sessões, quando se tratar de matéria em regime de urgência;
II – dez sessões, quando se tratar de matéria em regime de prioridade;
III – quarenta sessões, quando se tratar de matéria em regime de
tramitação ordinária;
IV – o mesmo prazo da proposição principal, quando se tratar de
emendas apresentadas no Plenário da Câmara, correndo em conjunto para
todas as Comissões, observado o disposto no parágrafo único do art. 121.
§ 1º O Relator disporá da metade do prazo concedido à Comissão para oferecer seu parecer.
§ 2º O Presidente da Comissão poderá, a requerimento fundamentado do Relator, conceder-lhe prorrogação de até metade dos prazos previstos neste artigo, exceto se em regime de urgência a matéria.
§ 3º Esgotado o prazo destinado ao Relator, o Presidente da Co23
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missão avocará a proposição ou designará outro membro para relatá-la,
no prazo improrrogável de duas sessões, se em regime de prioridade, e de cinco sessões, se em regime de tramitação ordinária.
§ 4º Esgotados os prazos previstos neste artigo, poderá a Comissão,
a requerimento do Autor da proposição, deferir sua inclusão na Ordem do
Dia da reunião imediata, pendente de parecer. Caso o Relator não ofereça
parecer até o início da discussão da matéria, o Presidente designará outro
membro para relatá-la na mesma reunião ou até a seguinte.
§ 5º A Comissão poderá, mediante requerimento de um terço de
seus membros, aprovado pela maioria absoluta da respectiva composição plenária, incluir matéria na Ordem do Dia para apreciação imediata,
independentemente do disposto nos parágrafos anteriores, desde que
publicada e distribuída em avulsos ou cópias. Não havendo parecer, o
Presidente designará Relator para proferi-lo oralmente no curso da reunião ou até a reunião seguinte.
§ 6º Sem prejuízo do disposto nos §§ 4º e 5º, esgotados os prazos
previstos neste artigo, o Presidente da Câmara poderá, de ofício ou a requerimento de qualquer Deputado, determinar o envio de proposição pendente
de parecer à Comissão seguinte ou ao Plenário, conforme o caso, independentemente de interposição do recurso previsto no art. 132, § 2º, para as
referidas no art. 24, inciso II.
Seção IX
Da Admissibilidade e da Apreciação das Matérias pelas Comissões
Art. 53. Antes da deliberação do Plenário, ou quando esta for dispensada, as proposições, exceto os requerimentos, serão apreciadas:
I - pelas Comissões de mérito a que a matéria estiver afeta;
II - pela Comissão de Finanças e Tributação, para o exame dos aspectos financeiro e orçamentário públicos, quanto à sua compatibilidade
ou adequação com o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias
e o orçamento anual, e para o exame do mérito, quando for o caso;
III - pela Comissão de Constituição e Justiça e de Redação, para o
exame dos aspectos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade,
regimentalidade e de técnica legislativa, e, juntamente com as Comissões
técnicas, para pronunciar-se sobre o seu mérito, quando for o caso;
IV - pela Comissão Especial a que se refere o art. 34, inciso II, para
pronunciar-se quanto à admissibilidade jurídica e legislativa e, quando for
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o caso, a compatibilidade orçamentária da proposição, e sobre o mérito,
aplicando-se em relação à mesma o disposto no artigo seguinte.
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Art. 54. Será terminativo o parecer:
I - da Comissão de Constituição e Justiça e de Redação, quanto à
constitucionalidade ou juridicidade da matéria;
II - da Comissão de Finanças e Tributação, sobre a adequação financeira ou orçamentária da proposição;
III - da Comissão Especial referida no art. 34, II, acerca de ambas
as preliminares.
Art. 55. A nenhuma Comissão cabe manifestar-se sobre o que não
for de sua atribuição específica.
Parágrafo único. Considerar-se-á como não escrito o parecer, ou parte dele, que infringir o disposto neste artigo, o mesmo acontecendo em relação às emendas ou substitutivos elaborados com violação do art. 119, §§ 2º
e 3º, desde que provida reclamação apresentada antes da aprovação definitiva da matéria pelas Comissões ou pelo Plenário.
Art. 56. Os projetos de lei e demais proposições distribuídos às Comissões, consoante o disposto no art. 139, serão examinados pelo Relator
designado em seu âmbito, ou no de Subcomissão ou Turma, quando for o
caso, para proferir parecer.
§ 1º A discussão e a votação do parecer e da proposição serão realizadas pelo Plenário da Comissão.
§ 2º Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações das
Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta
de seus membros, prevalecendo em caso de empate o voto do Relator.
Art. 57. No desenvolvimento dos seus trabalhos, as Comissões observarão as seguintes normas:
I - no caso de matéria distribuída por dependência para tramitação
conjunta, cada Comissão competente, em seu parecer, deve pronunciar-se
em relação a todas as proposições apensadas;
II - à Comissão é lícito, para facilidade de estudo, dividir qualquer
matéria, distribuindo-se cada parte, ou capítulo, a Relator-Parcial e RelatorParcial substituto, mas escolhidos Relator-Geral e Relator-Geral substituto, de modo que seja enviado à Mesa um só parecer;
III - quando diferentes matérias se encontrarem num mesmo pro25
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jeto, poderão as Comissões dividi-las para constituírem proposições
separadas, remetendo-as à Mesa para efeito de remuneração e distribuição;
IV - ao apreciar qualquer matéria, a Comissão poderá propor a
sua adoção ou a sua rejeição total ou parcial, sugerir o seu arquivamento, formular projeto dela decorrente, dar-lhe substitutivo e apresentar emenda ou subemenda;
V - é lícito às Comissões determinar o arquivamento de papéis
enviados para a sua apreciação, exceto proposições, publicando-se o
despacho respectivo na ata dos seus trabalhos;
VI - lido o parecer, ou dispensada a sua leitura se for distribuído em
avulsos, será ele de imediato submetido a discussão;
VII - durante a discussão na Comissão, podem usar da palavra o Autor do projeto, o Relator, demais membros e Líder, durante quinze minutos
improrrogáveis, e, por dez minutos, Deputados que a ela não pertençam; é
facultada a apresentação de requerimento de encerramento da discussão após
falarem dez Deputados;
VIII - os Autores terão ciência, com antecedência mínima de três
sessões, da data em que suas proposições serão discutidas em Comissão
técnica, salvo se estiverem em regime de urgência;
IX - encerrada a discussão, será dada a palavra ao Relator para réplica, se for o caso, por vinte minutos, procedendo-se, em seguida, à votação
do parecer;
X - se for aprovado o parecer em todos os seus termos, será tido como
da Comissão e, desde logo, assinado pelo Presidente, pelo Relator ou Relator
substituto e pelos Autores de votos vencidos, em separado ou com restrições, que manifestem a intenção de fazê-lo; constarão da conclusão os nomes dos votantes e os respectivos votos;
XI - se ao voto do Relator forem sugeridas alterações, com as quais
ele concorde, ser-lhe-á concedido prazo até a reunião seguinte para redação
do novo texto;
XII - se o voto do Relator não for adotado pela Comissão, a
redação do parecer vencedor será feita até a reunião ordinária seguinte
pelo Relator substituto, salvo se vencido ou ausente este, caso em que
o Presidente designará outro Deputado para fazê-lo;
XIII - na hipótese de a Comissão aceitar parecer diverso do voto do
Relator, o deste constituirá voto em separado;
XIV - para o efeito da contagem dos votos relativos ao parecer
serão considerados:
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a) favoráveis - os pelas conclusões, com restrições e em separado não divergentes das conclusões;
b) contrários - os vencidos e os em separado divergentes das conclusões;
XV - sempre que adotar parecer com restrição, o membro da
Comissão expressará em que consiste a sua divergência; não o fazendo, o seu voto será considerado integralmente favorável;
XVI - ao membro da Comissão que pedir vista do processo, serlhe-á concedida esta por duas sessões, se não se tratar de matéria em
regime de urgência; quando mais de um membro da Comissão, simultaneamente, pedir vista, ela será conjunta e na própria Comissão, não
podendo haver atendimento a pedidos sucessivos;
XVII - os processos de proposições em regime de urgência não podem sair da Comissão, sendo entregues diretamente em mãos dos respectivos Relatores e Relatores substitutos;
XVIII - poderão ser publicadas as exposições escritas e os resumos
orais, os extratos redigidos pelos próprios Autores, ou as notas taquigráficas,
se assim entender a Comissão;
XIX - nenhuma irradiação ou gravação poderá ser feita dos trabalhos
das Comissões sem prévia autorização do seu presidente, observadas as diretrizes fixadas pela Mesa;
XX - quando algum membro da Comissão retiver em seu poder papéis a ela pertencentes, adotar-se-á o seguinte procedimento:
a) frustrada a reclamação escrita do Presidente da Comissão, o fato
será comunicado à Mesa;
b) o Presidente da Câmara fará apelo a este membro da Comissão no
sentido de atender à reclamação, fixando-lhe para isso o prazo de duas sessões;
c) se, vencido o prazo, não houver sido atendido o apelo, o Presidente da
Câmara designará substituto na Comissão para o membro faltoso, por indicação do Líder da bancada respectiva e mandará proceder à restauração dos autos;
XXI - qualquer membro da Comissão pode levantar questão de ordem sobre ação ou omissão do órgão técnico que integra, mas somente
depois de resolvida conclusivamente pelo seu presidente poderá a questão ser levada, em grau de recurso, por escrito, ao Presidente da Câmara, sem prejuízo do andamento da matéria em trâmite.
Art. 58. Encerrada a apreciação conclusiva da matéria, a proposição e respectivos pareceres serão mandados a publicação e remetidos à Mesa
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até a sessão subseqüente, para serem anunciados na Ordem do Dia.
§ 1º Dentro de cinco sessões da publicação referida no caput, poderá
ser apresentado o recurso de que trata o art. 58, § 2º, I, da Constituição Federal.
§ 2º Durante a fluência do prazo recursal, o avulso da Ordem do Dia
de cada sessão deverá consignar a data final para interposição do recurso.
§ 3º O recurso, dirigido ao Presidente da Câmara e assinado por
um décimo, pelo menos, dos membros da Casa, deverá indicar expressamente, dentre a matéria apreciada pelas Comissões, o que será objeto de deliberação do Plenário.
§ 4º Fluído o prazo sem interposição de recurso, ou improvido este, a
matéria será enviada à redação final ou arquivada, conforme o caso.
§ 5º Aprovada a redação final pela Comissão competente, o projeto
de lei torna à Mesa para ser encaminhado ao Senado Federal ou à Presidência da República, conforme o caso, no prazo de setenta e duas horas.
Art. 59. Encerrada a apreciação, pelas Comissões, da matéria sujeita
à deliberação do Plenário, ou na hipótese de ser provido o recurso mencionado no § 1º do artigo anterior, a proposição será enviada à Mesa e aguardará inclusão na Ordem do Dia.
Seção X
Da Fiscalização e Controle
Art. 60. Constituem atos ou fatos sujeitos à fiscalização e controle do
Congresso Nacional, de suas Casas e comissões:
I - os passíveis de fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial referida no art. 70 da Constituição Federal;
II - os atos de gestão administrativa do Poder Executivo, incluídos os
da administração indireta, seja qual for a autoridade que os tenha praticado;
III - os atos do Presidente e Vice-Presidente da República, dos Ministros de Estado, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, do ProcuradorGeral da República e do Advogado-Geral da União, que importarem,
tipicamente, crime de responsabilidade;
IV - os de que trata o art. 253.
Art. 61. A fiscalização e controle dos atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta, pelas Comissões, sobre matéria de
competência destas, obedecerão às regras seguintes:
I - a proposta da fiscalização e controle poderá ser apresentada
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por qualquer membro ou Deputado, à Comissão, com específica indicação do ato e fundamentação da providência objetivada;
II - a proposta será relatada previamente quanto à oportunidade e conveniência da medida e o alcance jurídico, administrativo, político, econômico,
social ou orçamentário do ato impugnado, definindo-se o plano de execução e a metodologia de avaliação;
III - aprovado pela Comissão o relatório prévio, o mesmo Relator
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