Tese_2009_Rute Afonso - Quaternaire Portugal

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IMPLEMENTAÇÃO DE PLANOS DE PORMENOR E O SISTEMA DE PEREQUAÇÃO
Título da dissertação: Implementação de Planos de Pormenor e o Sistema de Perequação
Nome do Autor: Rute Marques de Almeida Afonso
Curso de Mestrado em: Urbanística e Gestão do Território
Orientador: Professor Doutor Fernando José Silva e Nunes da Silva
Resumo
Os instrumentos de gestão territorial têm-se mostrado incapazes de assegurar a qualidade das
operações de expansão e renovação urbanas nas cidades Portuguesas. A inversão desta
tendência implica uma forte intervenção da Administração, no contexto da qual o Plano de
Pormenor emerge como instrumento fundamental na requalificação do tecido urbano
consolidado, bem como na estruturação da ocupação de áreas de expansão eventualmente
necessárias.
Tendo decorrido cerca de 30 anos desde a nova formatação deste instrumento de gestão
territorial, verifica-se que a aplicação dos Planos de Pormenor não se tem revelado eficaz na
gestão da cidade, quer pela escassez da sua utilização, quer pelas dificuldades que se colocam
na sua implementação e execução.
Importa, pois, reflectir sobre os problemas que estão na origem do insucesso destes planos, de
forma a encontrar soluções para incrementar o seu potencial de gestão urbanística. Este estudo
analisa questões associadas à sua eficácia, designadamente os procedimentos de elaboração
dos planos, a participação dos cidadãos, o envolvimento de agentes locais, os recursos
necessários e a articulação com outros níveis de planeamento.
Presta-se, ainda, uma atenção especial ao funcionamento do mecanismo definido na Lei para a
prossecução dos princípios da igualdade e equidade, ou seja, a distribuição equitativa de
benefícios e encargos decorrentes destes planos.
Palavras-chave
Planeamento Urbano, Planos de Pormenor, Implementação de Planos, Gestão Urbanística,
Equidade, Perequação
IST – Mestrado em Urbanística e Gestão do Território – Dissertação – Março 2009 – Rute Afonso
i
Title: Local (detail) Plan Implementation and Urban Equity
Abstract
Unqualified urban growth in Portuguese cities is a result of the inadequate urban planning tools
and its management instruments. In order to revert this tendency, it becomes necessary to
develop a strong and efficient authority's intervention process. Local (detail) Plan is an
operative tool, for city planning, that plays a fundamental role in urban renewal and urban
development.
Thirty years have passed since this instrument has been recreated and put into practice. And it
is easy to realise that its application did not had the expected benefits, consequence of deficient
use as well as the difficulties imposed due to complexity of its implementation and execution.
In order to find solutions which can be helpful to increase its use, it is needed to analyse the
reasons of its unsuccessful implementation. In this study is intended to focus some of the
factors that influence its efficiency, as planning process and procedures, public participation,
stakeholders involvement, necessary resources, as well as relation and interdependence with
national and regional planning.
It is necessary to pay a special attention to the legal mechanism that enable Local (detailed)
Planning to pursue equality and equity principles, which means equal distribution of benefits
and payments, resulting from this type of urban plans.
Key words
Urban Planning, Local (detail) Plan, Urban Management, Plan Implementation, Equity
ii
Índice Geral
1.
Introdução ..................................................................................................... 1
1.1. Considerações gerais ................................................................................................ 1
1.2. Objectivos e metodologia da dissertação .................................................................... 2
1.3. Organização da dissertação ....................................................................................... 3
2.
Intervenção da Administração Pública no domínio do urbanismo......................... 5
2.1. Breve referência à situação urbana actual .................................................................. 5
2.2. A acção da Administração .......................................................................................... 7
2.2.1. O Sistema de Gestão Territorial............................................................................. 9
2.2.2. A concorrência de poderes entre Estado e Autarquias .......................................... 13
2.2.3. A vinculação dos particulares .............................................................................. 16
2.2.4. O poder discricionário da Administração .............................................................. 17
2.3. Os direitos dos cidadãos .......................................................................................... 19
2.3.1. Os princípios que salvaguardam os direitos dos proprietários ................................ 20
2.3.2. O direito à propriedade privada do solo ............................................................... 22
2.3.3. O direito à participação ...................................................................................... 25
3.
O Plano de Pormenor ..................................................................................... 33
3.1. Histórico ................................................................................................................. 33
3.2. Enquadramento legal .............................................................................................. 35
3.3. O Plano de Pormenor no contexto do Sistema de Gestão Territorial ........................... 36
3.4. A função do Plano de Pormenor ............................................................................... 40
3.5. Conteúdo documental ............................................................................................. 44
3.6. O procedimento de elaboração ................................................................................ 47
3.7. O projecto de loteamento vs. o Plano de Pormenor ................................................... 53
3.8. O Plano de Pormenor na esfera do conflito entre o interesse público e o privado ........ 57
3.9. Planos de Pormenor em vigor .................................................................................. 60
4.
A implementação de Planos de Pormenor ........................................................ 65
4.1. O conceito de implementação .................................................................................. 65
4.2. As “ferramentas” disponíveis ................................................................................... 68
4.2.1. Sistemas de execução ........................................................................................ 70
4.2.2. Instrumentos de execução .................................................................................. 74
4.2.3. A execução de planos e os instrumentos de política de solos ................................ 78
4.3. Problemas e condicionamentos gerais à implementação de PP................................... 80
4.3.1. O cadastro da propriedade ................................................................................. 82
4.3.2. A participação pública e envolvimento dos agentes locais ..................................... 86
4.3.3. Os recursos das Autarquias ................................................................................. 93
iii
4.3.4. O factor tempo .................................................................................................. 98
4.4. Os regimes de excepção........................................................................................ 101
5.
O sistema de Perequação ............................................................................. 107
5.1. Os planos e o princípio da igualdade ...................................................................... 107
5.2. O conceito de perequação de benefícios e encargos ................................................ 110
5.3. A perequação no contexto do Sistema de Gestão Territorial .................................... 112
5.4. Os mecanismos de perequação .............................................................................. 115
5.5. A prática da aplicação da perequação em Planos de Pormenor ................................ 121
5.5.1. Abrangência geográfica .................................................................................... 126
5.5.2. Benefícios ........................................................................................................ 128
5.5.3. Encargos ......................................................................................................... 134
5.5.4. Cedências ........................................................................................................ 138
5.5.5. Valorização do solo e da edificabilidade ............................................................. 140
5.5.6. Compensação .................................................................................................. 143
5.5.7. Indemnização e expropriação ........................................................................... 149
5.5.8. Reparcelamento ............................................................................................... 153
5.6. Constrangimentos à aplicação da perequação ......................................................... 154
5.7. Guião para a implementação do sistema de perequação num PP ............................. 160
6.
Conclusões e orientações para o futuro ......................................................... 169
7.
Bibliografia .................................................................................................. 173
Anexo I – Lista de Planos de Pormenor em vigor .................................................. 182
iv
Índice de Figuras
Figura 1 – O Sistema de Gestão Territorial ........................................................................... 11
Figura 2 – Localização das três modalidades de participação pública no processo de elaboração
dos planos ......................................................................................................................... 28
Figura 3 – Origem da decisão de elaboração de um Plano de Pormenor ................................. 38
Figura 4 – Conteúdo documental dos Planos de Pormenor .................................................... 45
Figura 5 – Fases de tramitação da elaboração de um PP ....................................................... 47
Figura 6 – Formas de compensação entre Município e proprietários para cada mecanismo de
perequação ...................................................................................................................... 120
Figura 7 – Dimensão relativa do universo de PP analisados a nível regulamentar .................. 123
Figura 8 – Fórmula de compensação do PP de Expansão do Bairro da Muralha ..................... 146
Figura 9 – Fluxograma da metodologia proposta para um sistema de perequação ................ 168
Índice de Gráficos
Gráfico 1 – Número de Planos de Pormenor em vigor por data de publicação ......................... 61
Gráfico 2 - Planos de Pormenor por uso dominante............................................................... 62
Gráfico 3 – Planos de Pormenor em vigor, por região ............................................................ 63
Gráfico 4 – Média de Planos de Pormenor por concelho, por região ....................................... 64
Gráfico 5 – Relação entre número de concelhos e número de PP em vigor, por região ............ 64
Gráfico 6 – A aplicação do Índice Médio de Utilização ......................................................... 117
Índice de Quadros
Quadro 1 – Características dos sistemas de execução de planos ............................................ 71
Quadro 2 – Modos de compensação de encargos e benefícios ............................................. 144
Quadro 3 – Relação entre processo de planeamento e a Perequação ................................... 160
Quadro 4 – Quadro tipo para cálculo da perequação ........................................................... 167
v
Lista de abreviaturas
CCDR – Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional
DGOTDU – Direcção-Geral de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano
IGT – Instrumentos de Gestão Territorial
LBPOTU – Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e Urbanismo
PDM – Plano Director Municipal
PEOT – Planos Especiais de Ordenamento do Território
PIMOT – Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território
PMOT – Planos Municipais de Ordenamento do Território
PNPOT – Programa Nacional da Politica de Ordenamento do Território
PP – Plano de Pormenor
PS – Plano Sectorial
PU – Plano de Urbanização
RJIGT – Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial
RJUE – Regime Jurídico de Urbanização e Edificação
SRU – Sociedade de Reabilitação Urbana
UOPG – Unidade Operativa de Planeamento e Gestão
DAC – Direito Abstracto de Construção
DCC – Direito Concreto de Construção
vi
1. Introdução
1.1. Considerações gerais
Actualmente, mais do que ordenar a expansão da ocupação urbana, importa reorganizar o
espaço já ocupado e semi-ocupado (áreas consolidadas, por consolidar e dispersas) no sentido
de adaptar o espaço urbano às novas exigências da sociedade, por um lado, e conter a
dispersão urbana, optimizando as redes de infraestruturas efectivamente construídas, por
outro. A expansão urbana e o respectivo ordenamento só se justificam em contextos especiais
de dinâmicas demográficas francamente positivas. O Plano de Pormenor (PP), enquanto
instrumento de gestão territorial, serve todas estas situações, mas a sua aplicação tem sido
bastante reduzida face às necessidades efectivas de qualificação urbana.
A ausência de qualidade urbana tem sido um tema amplamente discutido, nomeadamente pelo
seu impacto na qualidade de vida dos cidadãos, não restando dúvidas sobre a sua importância
no quadro de um desenvolvimento sustentável das comunidades e dos seus territórios. Embora
a ideia de qualidade dependa da perspectiva individual e varie conforme as expectativas e
modos de vida de cada um, pode-se afirmar que a qualidade urbana depende de 3 factores
principais: as condições de mobilidade e acessibilidade, os equipamentos e serviços de suporte
à vida quotidiana e os factores identitários (sentimentos de pertença)1. Estes factores
constituem objecto dos mais diversos instrumentos de planeamento e politicas públicas. Neste
contexto, importa desenvolver políticas urbanas que privilegiem o “bairro” enquanto unidade de
estudo e planeamento. Ao Plano de Pormenor cabe, numa escala de proximidade, o papel de
organizar a ocupação do espaço urbano, podendo, no limite, definir a implantação dos edifícios
e a forma do espaço público, bem como a programação funcional destes.
Actualmente, ao nível da globalidade dos planos, verifica-se um certo consenso público em
torno das propostas neles estruturadas; as críticas às políticas de “produção de cidade” recaem
essencialmente sobre o seu accionamento ou concretização e não tanto sobre a sua
concepção.2
Após mais de três décadas de existência do instrumento PP, a sua utilização permanece
diminuta face às necessidades existentes. Por outro lado, mesmo quando elaborados, os PP não
chegam, muitas vezes, a ser implementados e ficam “na gaveta”. Para esta situação concorrem
diversos factores: a complexidade e demora dos processos de elaboração e aprovação, a
deficiente informação e integração da participação pública nos procedimentos, recursos
Guerra, Isabel – Tensões do Urbanismo Quotidiano in Politicas Urbanas – Tendências, Estratégias e Oportunidades,
Lisboa: Centro de Estudos de Formação Autárquica / Fundação Calouste Gulbenkian, 2003, p. 241
2
Guerra, Isabel – Interrogações Finais sobre as Políticas de Cidade: Os Desafios às Práticas do Urbanismo –
Tendências, Estratégias e Oportunidades, Lisboa: Centro de Estudos de Formação Autárquica / Fundação Calouste
Gulbenkian, 2003, p. 248
1
1
humanos, técnicos, cartográficos e financeiros inadequados, a ausência de uma cultura cívica
que valorize o ordenamento do território e o urbanismo, a ausência de uma política de solos
eficiente e uma fraca experiência na aplicação de ferramentas que permitam a concretização
efectiva dos PP que envolvem alteração do cadastro predial e a distribuição de benefícios e
encargos.
Considerando o impacto que a qualidade urbana tem na vida dos cidadãos e no
desenvolvimento económico da nossa sociedade, constitui um dever e um desafio dos técnicos
do planeamento urbano ultrapassar os constrangimentos de ordem jurídica, os problemas de
natureza técnica e os preconceitos de ordem cultural com vista ao incremento do planeamento
de pormenor.
Neste contexto, importa, analisar os diversos factores que interferem com o ciclo elaboração –
aprovação – implementação de PP, e reflectir sobre as causas que estão na origem do seu
insucesso. Certo é que o insucesso dos PP está fortemente associado ao conflito entre interesse
público e o privado, bem como ao facto de este tipo de plano constituir o nível máximo de
interferência da Administração Pública no direito de propriedade.
Considerando que foi recentemente publicada uma profunda alteração no regime legal que
orienta a elaboração destes e dos restantes planos de ordenamento do território, importa
reflectir também sobre a capacidade da reforma introduzida vir a beneficiar a implementação
dos PP.
Para efeitos da presente dissertação, entende-se por implementação os actos que visam a
concretização das disposições contidas no PP, nomeadamente a aplicação das normas
regulamentares, o licenciamento de operações urbanísticas de acordo com o desenho urbano e
os parâmetros do plano, a celebração de contratos de urbanização e a concretização das acções
previstas no seu programa. Ainda que nos diplomas legais a designação de “execução de
planos” seja utilizada para descrever a fase de implementação, entende-se por execução o
conjunto das obras de construção, reconstrução e demolição que permitem cumprir o disposto
no plano e que são aprovadas à luz do mesmo.
1.2. Objectivos e metodologia da dissertação
Foram definidos os seguintes objectivos para o presente trabalho:
Entender o nível de aplicabilidade e coerência das normas existentes relativas à
implementação dos PP, através da análise da legislação em vigor e da doutrina jurídica de
suporte, efectuando o cruzamento com a sua aplicação prática;
2
Avaliar o grau de implementação dos PP em vigor, nomeadamente dos que envolvem a
aplicação do mecanismo da perequação, com recurso a bibliografia disponível e à análise
de elementos fundamentais de alguns PP;
Identificar os condicionamentos que existem à implementação dos PP e à aplicação do
mecanismo da perequação, com recurso a publicações científicas e artigos de opinião
subscritos por técnicos responsáveis pela elaboração e implementação de PP;
Validar referências para a melhoria dos procedimentos de implementação dos PP e de
aplicação da perequação, tendo em vista a salvaguarda dos princípios definidos na Lei.
Esta componente conclusiva é fundamental enquanto contributo da dissertação para a
prática profissional, atendendo à ausência de um manual para a utilização dos
instrumentos de execução de planos e da perequação.
A metodologia prosseguida consistiu, numa primeira fase, na definição dos objectivos acima
referidos e à recolha documental e pesquisa bibliográfica. Seguiu-se uma fase de análise das
fontes recolhidas: em primeiro lugar, dos principais diplomas legais de suporte ao tema e
manuais e artigos de opinião sobre os mesmos, e, em segundo lugar, de bibliografia de
conteúdo teórico e conceptual. Por fim, recorreu-se à análise de artigos de opinião sobre o
tema em apreço. A terceira fase correspondeu ao cruzamento da informação de base recolhida
e à sua análise comparativa, o que permitiu uma abordagem crítica fundamentada do tema em
análise.
1.3. Organização da dissertação
A dissertação é constituída por 5 capítulos com conteúdo científico. O primeiro (capitulo 2)
constitui o enquadramento do tema para o qual contribuem uma breve análise da situação
urbana actual, bem como a identificação dos princípios que orientam a intervenção da
Administração Pública no domínio do urbanismo e, por outro lado, os que asseguram os direitos
dos cidadãos.
Não se pretende, de modo algum, proceder a uma descrição exaustiva do estado do
ordenamento do território nem das características urbanas da cidade portuguesa, mas salientar
o contexto urbano que justifica a importância dos PP na qualificação do ambiente urbano. De
igual modo, não é objectivo dos sub-capítulos 2.2. e 2.3. apresentar a totalidade das
características do sistema de gestão territorial e dos direitos que assistem aos cidadãos, mas
apenas as necessárias para enquadrar a problemática da execução de planos, em especial dos
de pormenor. A estrutura apresentada permite salientar o conflito entre o interesse público e o
privado.
3
O capítulo 3 é dedicado ao objecto de estudo da presente dissertação, o PP. Nele, apresenta-se
sucintamente a origem deste instrumento, o conjunto de diplomas legais que o condicionam e
definem, o seu papel no Sistema de Gestão Territorial, os objectivos que a sua elaboração
pretende atingir, os elementos que o constituem e os procedimentos de elaboração e
aprovação respectivos. Posteriormente, apresenta-se uma análise comparativa entre o PP e o
seu “concorrente” projecto de loteamento, entendido como uma das razões para a menor
utilização do primeiro, bem como se salientam os principais aspectos dos PP que interferem na
actividade privada de construção da cidade. Por fim, procede-se a uma análise do universo dos
PP em vigor.
Os capítulos 4 e 5 desenvolvem os temas da implementação e da perequação, respectivamente.
A opção de separação destes dois temas em capítulos autónomos decorre do entendimento de
que se trata de escalas ou níveis distintos, ainda que sejam temas intimamente ligados: a
perequação só pode acontecer na implementação de um plano detalhado; a implementação
sem a perequação só é admissível nos casos em que o PP abranja um único proprietário. Assim,
a implementação, enquanto fase do processo de planeamento, integra a perequação que, por
sua vez, constitui um mecanismo que assegura a implementação dos planos.
Deste modo, os capítulos 4 e 5 apresentam, numa primeira parte, a análise e leitura critica do
respectivo enquadramento legal, e numa segunda, a referência à situação actual e aplicação
prática bem como aos obstáculos existentes. Ambos os capítulos integram algumas propostas
para ultrapassar os problemas identificados.
No capítulo 6 apresenta-se um balanço do estudo efectuado, onde são enumeradas as
principais conclusões sobre as análises efectuadas e se procura responder aos objectivos
formulados. Em simultâneo, são introduzidas algumas reflexões sobre aspectos que merecem
ser desenvolvidos no futuro com vista ao aumento da eficácia do PP.
4
2. Intervenção da Administração Pública no domínio do
urbanismo
O presente capítulo pretende constituir-se como um enquadramento ao tema na medida em
que será feita uma referência à situação urbana nacional a qual, de certo modo, justifica a
utilização de PP. Nele serão, ainda, apresentados os princípios e instrumentos de que a
Administração pública dispõe para combater os problemas identificados.
Tendo em consideração que o PP corresponde ao instrumento de construção da cidade mais
próximo do cidadão, importa, igualmente, para efeitos de enquadramento do tema da tese,
mencionar alguns aspectos da urbanística na perspectiva do sujeito, seja ele proprietário do
solo, habitante, utilizador ou simplesmente interessado nas decisões da Administração nesta
matéria.
Assim, considerando a especificidade do tema da dissertação no que diz respeito ao conflito
entre os interesses públicos e privados, a abordagem ao longo do texto será feita, sempre que
possível, numa dupla perspectiva, a da Administração e a do “administrado”. Neste contexto, no
sub-capítulo 2.2 apresenta-se uma síntese dos principais aspectos que caracterizam a
actividade da Administração Pública e que interessam ao tema em análise, e no sub-capítulo 2.3
faz-se referência aos princípios consignados na legislação que asseguram os interesses dos
particulares.
2.1. Breve referência à situação urbana actual
Para entender a importância de instrumentos como os PP e melhor ainda a necessidade de
melhorar os mecanismos que permitem a sua implementação, importa caracterizar, ainda que
brevemente, a situação urbana em Portugal, bem como identificar as principais razões que
conduziram à tal situação.
Os núcleos urbanos portugueses, sobretudo os localizados nas duas áreas metropolitanas e na
faixa litoral, sofreram, nas últimas décadas, uma forte expansão urbana motivada por
sucessivas migrações do meio rural para o meio urbano. Apesar de terem sido promovidas
algumas iniciativas públicas de construção de habitação social ou a custos controlados
(sobretudo nos anos 70), a esmagadora maioria das novas urbanizações e edificações surgiram
por iniciativa privada, num misto entre loteamentos e construções não precedidas de
loteamento.3 Este factor não seria tão grave se, à data, existissem instrumentos de
planeamento eficazes que estabelecessem orientações para a expansão e consolidação urbana.
3
Carvalho, Jorge / Oliveira, Fernanda Paula – ob. cit., pag. 11
5
Na falta destes, os projectos de iniciativa privada (loteamento ou edificação) tomavam como
referência os limites do cadastro para implantar as novas edificações, evitando associações ou
acordos com outros proprietários.4
A falta de capacidade de intervenção da Administração na ocupação do solo urbano, associada
a uma forte dinâmica de construção por iniciativa privada, teve como consequência um tecido
urbano desestruturado, descontínuo, fragmentado, e bastante desqualificado no que ao espaço
público diz respeito.
A imposição de elaboração de PDM enquadra-se num dos princípios do direito do urbanismo
português – o princípio do desenvolvimento urbanístico de harmonia com os planos, conceito
“herdado” da doutrina alemã. A este princípio está subjacente a ideia de que o crescimento
urbano não deve ser realizado mediante decisões individuais, ou por “crescimento natural”, mas
antes adequar-se às opções previamente consagradas nos instrumentos de planeamento
urbanístico.5 No entanto, a elaboração da grande maioria dos PDM, designados como de 1ª
geração, limitou-se a dar resposta a uma imposição da Administração Central para garantir o
acesso das Autarquias locais aos fundos comunitários.
Só nos anos 90 o território nacional ficou coberto por instrumentos de planeamento, muito
embora os PDM já não tenham chegado a tempo de controlar a situação, para além de terem
permitido, em muitos concelhos, a continuação do modelo de crescimento urbano verificado
anteriormente, dada a tipologia de normas e parâmetros que passaram a orientar a gestão
urbanística. De facto, o quadro normativo até há pouco em vigor e a administração urbanística
que tem vindo a ser praticada, não têm sido capazes de orientar suficientemente o processo de
ocupação do território, antes se têm conformado com ele.6 O instrumento de planeamento hoje
mais banalizado e que constitui uma obrigação para todos os municípios, obedeceu, nas suas
duas primeiras gerações, a um modelo que não permitia conduzir o crescimento urbano da
melhor forma nem assegurar a qualidade urbana: não eram suficientemente estruturantes das
cidades, apresentavam fortes admissibilidades construtivas (em densidade e extensão) a par de
ausência de orientações morfo-tipológicas para áreas de expansão, e faltando-lhes ainda a
componente operativa/programática.
A dificuldade que enfrentamos hoje ao procurar diferenças entre os territórios “pré” e “pós”
planos assenta, para alguns autores7, no facto de o planeamento urbano e o ordenamento do
território se basear em planos de zonamento genéricos, geradores de amplas expectativas de
4
5
6
7
6
Correia, Fernando Alves – ob. cit., p. 473
Rua, João / Pedrosa, Alberto / Santinha, Gonçalo – ob. cit.
edificabilidade e não vinculativos quanto à programação e financiamento das intervenções
identificadas como prioritárias.
A progressiva ocupação dos territórios envolventes à cidade tradicional deu origem ao que
Portas8 define como cidade “explodida”, que se estendeu muito além do seu núcleo original,
povoando o espaço entre as várias aglomerações urbanas com funções e tipologias diversas,
constituindo um mix de urbanizações com e sem história, com e sem modelo, de modo a
formar uma estrutura de elevada complexidade que urge entender e melhorar. Esse esforço
passa certamente pela identificação das razões de justificam a ineficiência que as politicas de
ordenamento territorial e os planos têm demonstrado na condução da ocupação do território.
Para Isabel Guerra9, a dificuldade de gestão adequada da cidade passa pela a descoordenação
entre actores, a ausência de integração das intervenções, a polarização de competências entre
instituições, a ausência de avaliação e monitorização de projectos e, ainda, pela ineficácia da
participação pública.
Como refere Portas (2003), a cidade portuguesa é, hoje, uma cidade incómoda porque custa a
perceber, diagnosticar e remediar, porque desafia as formas de governação estabelecidas, e
porque implica um esforço quotidiano aos citadinos em resultado das suas múltiplas disfunções.
2.2. A acção da Administração
A acção planeadora da Administração pública com efeitos na organização e qualidade de vida
das cidades, confunde-se com a história das civilizações, tal é o reconhecimento da necessidade
de regulação dos múltiplos conflitos e interesses que nelas se reproduzem. No entanto, é
recente, no nosso país, a consagração do direito ao urbanismo e ao ordenamento do território.
De facto, “só muito recentemente nasceu o corpo de princípios e normas jurídicas a que se
convencionou chamar de direito do urbanismo, logo enformado e condicionado por outros
também recém-formados ramos do direito, em especial o direito do ordenamento do território,
o direito do ambiente, (…)” os quais “impõem regras à definição de políticas públicas com
incidência urbana, limitam comportamentos dos particulares, condicionam as suas opções, deles
exigem comprometimentos (…).”10
No actual Estado de Direito Social, as decisões fundamentais sobre o urbanismo deixaram de
pertencer aos proprietários dos solos para passarem a ser cometidas à Administração a quem
8
“Políticas Urbanas: tendências, estratégias e oportunidades”, Lisboa: Centro de Estudos de Formação Autárquica /
Fundação Calouste Gulbenkian, 2003
9
Idem
10
Garcia, M.ª Gloria - O direito do urbanismo entre a liberdade individual e a política urbana - Revista Jurídica do
Urbanismo e Ambiente, Nº 13, Coimbra: Almedina, Junho 2002
7
cabem as funções de planeamento, gestão e controlo das actividades dos particulares com
reflexo na ocupação, uso e transformação do solo.
A Constituição da República Portuguesa consagra a ideia de urbanismo enquanto função
pública11 ao identificar os direitos sociais à habitação e ao urbanismo (desde 1976, ainda que
inicialmente de modo incipiente), e ao ambiente e qualidade de vida. Nesse sentido, constitui
dever do Estado, Regiões Autónomas e Autarquias locais definirem as regras de ocupação, uso
e transformação do solo através de instrumentos de planeamento. Na componente ambiental e
qualidade de vida, compete ao Estado ordenar e promover o ordenamento do território (desde
198912),
tendo
em
vista
uma
correcta
localização
das
actividades,
um
equilibrado
desenvolvimento socio-económico e a valorização da paisagem bem como a promoção, em
conjunto com as Autarquias locais, da qualidade ambiental das povoações e da vida urbana,
para além de outros deveres associados à componente ambiental.13
Este dever de ordenar o território está igualmente consignado na Lei de Bases da Política de
Ordenamento do Território e Urbanismo enquanto princípio fundamental subjacente a toda a
Lei, sendo imposto ao Estado, Regiões Autónomas e Autarquias locais a necessidade de
promover politicas de ordenamento do território e urbanismo de forma articulada e de acordo
com o interesse público e respeitando os direitos, liberdades e garantias dos cidadãos (artigo
4º).
Como veremos à frente, o urbanismo não é, contudo, uma função exclusivamente pública, já
que a todos os níveis é considerada a necessidade de envolver os particulares na actividade
urbanística.
A quarta revisão constitucional operada em 1997, veio clarificar a relação entre urbanismo e
ordenamento do território bem como o facto de estas constituírem “matérias onde estão
coenvolvidos os interesses gerais, estaduais ou nacionais (…) e interesses locais, (…) sendo,
por isso, duas áreas onde se verifica a concorrência de atribuições e competências entre a
Administração estadual (…) e municipal.14
O Estado, as regiões autónomas e as Autarquias locais, dispõem, assim, de um conjunto de
competências, políticas e instrumentos que lhes permite assegurar uma adequada organização
e utilização do território numa perspectiva sustentável do desenvolvimento15.
11
Segunda Revisão Constitucional de 1976
13
Artigos 65º e 66º da Constituição da República Portuguesa
14
Correia, Fernando Alves – ob. cit., p. 108 e 109
15
O desenvolvimento sustentável é definido, no relatório da Comissão de Bruntland das Nações Unidas, intitulado “Our
Common Future”, como aquele que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as
gerações futuras satisfazerem as suas prórpias necessidades.
12
8
No contexto do enquadramento ao tema e na perspectiva da análise da intervenção da
Administração pública no campo urbanístico, importa desenvolver 4 aspectos: o primeiro, de
descrição e explicitação do sistema de gestão territorial em que se inscrevem os PP; os outros
três referem-se a aspectos específicos de direito do urbanismo que importa salientar pela
importância que assumem na problemática em questão, nomeadamente a concorrência entre a
Administração Central e Local, a vinculação dos particulares e o poder discricionário da
Administração.
2.2.1. O Sistema de Gestão Territorial
Até ao final dos anos 90, a política de ordenamento do território portuguesa era constituída por
um conjunto de iniciativas legislativas independentes das quais resultavam diversos
instrumentos de planeamento. Face à hierarquia de instrumentos que hoje vigora, é possível
referir que os planos foram sendo criados “de baixo para cima”, ou seja, a partir dos menos
abrangentes em termos espaciais para os mais abrangentes. Com efeito, os actualmente
designados como PMOT foram os primeiros a serem criados – os primeiros Planos de
Urbanização são impostos pela Lei em 1934 (então planos gerais de urbanização)16; quase 40
anos mais tarde surgem os PP (Decreto-Lei n.º 560/71, de 17 de Dezembro); e os PDM surgem
uma década depois (em 1982). Seguidamente, surgem os Planos Regionais de Ordenamento do
Território (Decreto-Lei n.º 383/83). Em 1990, surge o primeiro diploma integrador das várias
figuras de planeamento, o DL n.º 69/90, que após 3 anos de vigência passa a estar
desactualizado com a criação dos Planos Especiais de Ordenamento do Território, cuja
especificidade implicava a necessária articulação com os restantes instrumentos.17
Só em 1998, é instituída a Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de
Urbanismo (Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, adiante designada por LBPOTU) a qual define os
objectivos e princípios da política de ordenamento do território e do urbanismo para o território
nacional, bem como o conjunto coerente e articulado de instrumentos de gestão territorial
(IGT) que constitui o sistema hoje vigente. Esta Lei estabelece ainda as bases para a regulação
das relações entre os diversos níveis da Administração Pública e desta com as populações e
agentes económicos e sociais.
A LBPOTU mostrou-se, contudo, demasiado centrada nos planos, seus objectivos e conteúdos,
e pouco desenvolvida relativamente à operacionalidade dos mesmos, em especial no que se
refere à criação de condições de execução dos planos. Esta Lei limitou-se a introduzir no
sistema de gestão territorial o princípio de equidade (alínea e) do artigo 5º), que constituiu a
16
17
Decreto-Lei n.º 24802, de 21 de Dezembro – veja-se Correia, Fernando Alves – ob. cit., p. 185
Relatório do PNPOT, Capítulo de introdução, O Ordenamento do Território em Portugal, n.º 13
9
motivação para a imposição de prever, no âmbito de planos vinculativos dos particulares, a
distribuição equitativa de benefícios e encargos através de mecanismos perequativos, e as
condições que justificam a indemnização dos particulares (artigo 18º). Para além disso, a
LBPOTU estabeleceu orientações para a posterior regulação das questões de execução dos
planos ao introduzir, nos seu artigo 16º, o dever de execução coordenada e programada, por
meio de mecanismos de política de solos, os quais deveriam contemplar modos de aquisição ou
disponibilização de terrenos, mecanismos de transformação fundiária e formas de parceria e
contratualização, como incentivo à concertação de interesses.
O desenvolvimento da LBPOTU dá-se com a entrada em vigor do Regime Jurídico dos
Instrumentos de Gestão Territorial18 (RJIGT), que vem definir e detalhar cada uma das
tipologias de planos, as relações entre os mesmos, bem como o respectivo regime de
elaboração, aprovação, execução e monitorização.
Entre outras inovações que este diploma introduz na acção do Estado e Autarquias sobre o
território, o RJIGT veio preencher a lacuna deixada pela LBPOTU no que respeita à
implementação e operacionalização dos IGT, tendo sido estabelecidos os mecanismos
necessários à programação da execução dos planos e à compensação e indemnização de
particulares.19 Por outro lado, o RJIGT vem concretizar o princípio da participação dos
interessados na elaboração dos IGT, consagrado na revisão constitucional de 1997.
O sistema de gestão territorial (SGT) consagrado na LBPOTU e no RJIGT corresponde a um
conjunto de IGT20 que concretizam, nos âmbitos nacional, regional e municipal, a politica de
ordenamento do território e de urbanismo. Os diversos instrumentos distinguem-se pela sua
abrangência territorial (âmbito), pela sua natureza (podem ser de desenvolvimento territorial,
de planeamento territorial, de política sectorial ou de natureza especial), estando previstas oito
tipologias de planos:
PNPOT – Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território, instrumento de
desenvolvimento territorial de âmbito nacional;
PS – Planos Sectoriais com incidência territorial, instrumento de política sectorial de âmbito
nacional;
PEOT – Planos Especiais de Ordenamento do Território, instrumentos de natureza especial
de âmbito nacional;
18
Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, entretanto já alterado pelo Decreto-Lei n.º 316/2007, de 19 de
Setembro
19
Carvalho, Jorge / Oliveira, Fernanda Paula – ob. cit., p. 23 e 24
20
Para Fernando Alves Correia, seria mais rigoroso intitular os instrumentos de gestão territorial de instrumentos de
planeamento territorial, já que o conceito de gestão territorial está associado à execução de Planos.
10
PROT – Planos Regionais de Ordenamento do Território, instrumentos de desenvolvimento
territorial de âmbito regional;
PIMOT – Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território, instrumentos de
desenvolvimento territorial de âmbito municipal;
PMOT – Planos Municipais de Ordenamento do Território, instrumentos de planeamento
territorial de âmbito municipal, que podem tomar a forma de Planos Directores Municipais
(PDM), Planos de Urbanização (PU) ou Planos de Pormenor (PP).
A figura 1 representa o SGT vigente, onde os diversos tipos de planos se encontram agrupados
quer pelo âmbito como pela sua natureza.
Figura 1 – O Sistema de Gestão Territorial
Legenda:
11
Uma das características fundamentais do SGT corresponde às relações entre planos definidas
no artigo 10º da LBPOTU e aprofundadas na Secção I do capítulo II do RJIGT, bem como à
questão da dinâmica dos planos (Secção V), que trata das condições em que estes podem ser
alterados, rectificados, revistos ou suspensos. As disposições regulamentares relativas às
relações e dinâmicas dos planos configuram uma hierarquia que à partida parece bem definida
(no topo o interesse nacional, a nível intermédio, o regional, e, na base, o municipal) não
fossem algumas excepções permitidas na Lei. É facto que a maioria das disposições apontam
para uma hierarquia do tipo: PNPOT
PS
PROT
PEOT
PIMOT
PMOT. No entanto,
ao serem salvaguardadas as necessárias compatibilizações entre interesses sectoriais e entre os
vários níveis da administração do território, admite-se nomeadamente que um PMOT ou um
PEOT possam introduzir alterações num PROT ou PS (artigos 25º e 94º do RJIGT). Neste
contexto, o instrumento objecto da presente dissertação situa-se na base da referida
hierarquia, devendo por isso integrar e reflectir todas as orientações e normas estabelecidas
nos planos de nível superior, quando aplicáveis.
O SGT português tem sido sucessivamente alvo de críticas, sendo que muitas delas decorrem
da verificação da reduzida concretização das opções contidas nos planos, em especial, nos de
âmbito municipal. Para Luís Serpa (2006), a complexidade reside na compatibilização das
disposições regulamentares criadas nos diferentes níveis da hierarquia de planos que se
condicionam na vertical – do mais abrangente e menos concreto, ao mais restrito e próximo da
realização, sendo os PEOT “cometas” do sistema – e que dificulta amplamente a gestão
urbanística municipal.21
Este sistema “telescópico”, como refere Portas (2007)22, apresenta inúmeras deficiências que
passam pela morosidade dos processos (com consequências ao nível da sua desadequação à
realidade que pretende ordenar e perda de oportunidades), pela discricionariedade das tutelas
e
sobreposição
de
competências
administrativas,
que
convergem
para
uma
desresponsabilização mútua, e, ainda, pela inadaptabilidade face às dinâmicas existentes, tendo
resultados práticos muito insatisfatórios em termos urbanísticos. Os planos, apesar de
elaborados a escalas distintas, são semelhantes nos conteúdos e efeitos jurídicos, os quais
incidem quase exclusivamente sobre a “delimitação dos usos e volumetria dos solos,
esquecendo na prática o nível estratégico e o nível do projecto infra-estrutural, ambos com
carácter mais operativo e que não deixam de ser determinantes para as decisões sobre a
edificação futura”.
21
Serpa, Luis Piques – Gestão da cidade para o desenvolvimento sustentável – Comunicação apresentada no âmbito
das XII Jornadas da Associação dos Urbanistas Portugueses sobre o tema Operacionalização dos Instrumentos de
Gestão Territorial, Almada, Outubro de 2006
22
Portas, Nuno – A Regulação Urbanística da Arquitectura, Jornal Arquitectos n.º 226, Lisboa: Ordem dos Arquitectos,
2007
12
Apesar de muito questionada a eficácia dos planos de ordenamento, são estes que têm servido
de referência na avaliação das pretensões privadas ou públicas sobre o território, garantindo de
alguma forma o respeito por princípios consensuais do ordenamento do território, como sejam
a protecção da estrutura ecológica, dos canais de infraestruturas, a reserva de equipamentos,
etc. Com vista a uma maior operatividade na intervenção da Administração no território e na
regulação das intervenções particulares, os planos deverão oscilar entre os do tipo
programático e indicativo (vulgarmente designados por estratégicos), que pressupõem uma
actividade contínua, envolvendo actores e atendendo aos recursos existentes e ao factor
tempo, e os do tipo interventivo, caracterizados pela “prévia garantia de viabilidade e
oportunidade de realização, com prazos à vista e quase sempre envolvendo recursos públicos”
ou em parceria com privados.23
A corroborar estas ideias, está a posição de João Ferrão (2005)24, que face à complexidade do
ordenamento e gestão urbanas, sugere uma intervenção pública baseada numa visão
estratégica
para
cada
cidade,
assente
num
planeamento
urbano
participado
e
responsabilizador, implementado através de pequenas iniciativas mobilizadoras e contagiantes.
2.2.2. A concorrência de poderes entre Estado e Autarquias
Um dos aspectos que caracteriza o SGT diz respeito à partilha de competências na esfera do
ordenamento territorial e do urbanismo por diversas entidades da Administração Pública,
nomeadamente órgãos e serviços estaduais, regionais (das Regiões Autónomas) e locais. Por
outro lado, um dos princípios gerais à LBPOTU corresponde ao princípio da subsidariedade, ou
seja, à vontade de privilegiar o nível decisório mais próximo da possível solução para cada
problema, numa perspectiva de proximidade ao cidadão.
Como refere Alves Correia (2004)25, no domínio do urbanismo verifica-se uma concorrência de
atribuições e competências que derivam do facto de estarem em causa, em simultâneo,
interesses gerais, estaduais ou nacionais, por um lado, e interesses locais, por outro. Esta
constitui a principal justificação para a distinção entre atribuições do Estado e Autarquias.
Assim, enquanto que ao primeiro estão reservadas competências para elaborar e aprovar
normas gerais sobre ocupação, uso e transformação do solo, bem como elaborar e aprovar
PROT e PEOT e fiscalizar a observância dos planos pelas Autarquias e pelos particulares, às
segundas cabe o “fazer, refazer e ordenar a cidade”.
23
Portas, Nuno / Domingues, Álvaro / Cabral, João – Políticas Urbanas: tendências, estratégias e oportunidades, Lisboa:
Centro de Estudos de Formação Autárquica / Fundação Calouste Gulbenkian, 2003, p. 206 e 207
24
In “Políticas Urbanas: tendências, estratégias e oportunidades”, Lisboa: Centro de Estudos de Formação Autárquica /
Fundação Calouste Gulbenkian, 2003, p. 225
25
13
De facto, a função das Autarquias locais prende-se com a prossecução dos interesses próprios
das populações respectivas, designadamente os que se referem ao abastecimento público de
água e energia, à salubridade pública, à educação e ensino, à cultura, aos tempos livres e
desporto, à protecção civil, à defesa e protecção do meio ambiente e à qualidade de vida dos
respectivos núcleos urbanos. Embora o urbanismo não seja uma atribuição exclusivamente
municipal, compete aos municípios o essencial do desenvolvimento do processo urbanístico,
nomeadamente através da gestão urbanística, da elaboração dos PMOT e de outros
regulamentos municipais relativos à urbanização e edificação, e ainda da realização da maioria
das infraestruturas de servem o espaço urbano (rede viária, saneamento e energia).26
Para o autor acima referido27, o quadro legislativo do direito do urbanismo e ordenamento do
território do século XX e início do século XXI foi marcado pelo aumento simultâneo de
competências das Autarquias e da Administração Central, as quais desempenham um papel
activo e dinâmico neste domínio. Decorre, pois, da Constituição que o urbanismo constitua um
“espaço aberto à intervenção concorrente” das várias instituições.
Para Fernando Condesso28, são as Autarquias as instituições responsáveis pela organização do
espaço social tanto na sua dimensão física, como económica e cultural, já que reúnem
condições privilegiadas para o levantamento dos problemas, para a reflexão, para a acção e
controlo do desenvolvimento local.
Em termos práticos, a referida separação de atribuições assume grande complexidade, sendo
em muitos casos difícil determinar onde acaba o poder do Estado e começa o das Autarquias,
ou vice-versa. A diferença entre poderes de uma e outra não corresponde a uma “linha” mas a
uma “área” de sobreposição de atribuições, sendo necessária a concertação de interesses. Não
restam dúvidas quanto à responsabilidade de desenvolvimento de cada tipologia de planos; as
dúvidas surgem nos processos de acompanhamento dos mesmos, nos quais ambos os lados
são chamados a decidir, independentemente de quem lidera o procedimento. Assim, o processo
decisório gera frequentemente conflitos, pelo que assumem particular importância os
organismos de concertação previstos na Lei, como sejam as comissões mistas de coordenação,
comissões de acompanhamento e conferências de serviços que discutem e aprovam (ou não)
os IGT.
A sobreposição de atribuições no domínio do urbanismo tem por base a ideia de que os planos
são o produto de um trabalho conjunto das entidades cujas competências incidam sobre
determinado território, quer sejam estaduais, regionais ou locais, reflectindo a colaboração e
26
28
Condesso, Fernando dos Reis – Ordenamento do Território, Administração e Políticas Públicas, Direito Administrativo
e Desenvolvimento Regional, Lisboa: Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, 2005
27
14
concertação entre elas e a harmonização dos interesses por elas representados29. Estas têm,
pois, o dever de cooperar entre si, de articular as políticas e estratégias com incidência no
ordenamento do território e no urbanismo. No caso dos instrumentos de âmbito nacional e
regional, a sua elaboração é promovida pela Administração Central, nomeadamente pelo
Ministério da tutela ou por uns dos órgãos a ele associado (CCDR, INAG, ICN, etc.) e
acompanhada por outras entidades públicas em função da natureza dos interesses envolvidos,
pelas Autarquias territorialmente abrangidas bem como por representantes dos interesses
económicos, sociais, culturais e ambientais relevantes (a constituição destas comissões é
sempre definida por Resolução de Conselho de Ministros). No que respeita aos instrumentos de
âmbito municipal, promovidos pelas Autarquias, o processo de concertação no âmbito das
comissões de acompanhamento tem sido liderado pela Administração Central, nomeadamente
pela CCDR, sendo chamadas a participar as entidades do Estado com interesses na área do
plano.
Contudo, com a publicação do Decreto-Lei n.º 316/2007, de 19 de Setembro, foram
introduzidas alterações no RJIGT que visam, entre outros aspectos, a simplificação e aumento
da eficiência dos procedimentos de elaboração, alteração e revisão dos PMOT. Com esta
revisão, o legislador veio conferir maior autonomia e responsabilidade às Autarquias no
desenvolvimento dos processos de planeamento urbano à pequena escala (PU e PP). Ao nível
dos PP, o acompanhamento da elaboração que até àquela data havia sido feito pelas CCDR
competentes, passa a competir às Autarquias. O acompanhamento dos PU e PP por parte da
CCDR passa, assim, a ser facultativo, responsabilizando as Autarquias pela articulação e
concertação com as entidades públicas com interesses a ponderar. Às CCDR compete apenas a
promoção de uma conferência de serviços prévia à aprovação do plano, visando a auscultação
das diversas entidades envolvidas e à emissão de um parecer final não vinculativo sobre o
plano. Isto significa que a câmara municipal pode ignorar esse parecer e, ainda assim, aprovar
o plano em assembleia municipal. De facto, só para os PDM se prevê a necessidade de
ratificação pelo Governo quando o parecer final emitido pelas entidades consultadas, identificar
inconformidades com plano sectorial ou com o PROT vigente (artigos 78º e 79º).
Com efeito, a eliminação da necessidade de ratificação pelo Governo de PU e PP que alteram o
respectivo PDM, bem como a eliminação do acto de registo, correspondem a outras “inovações”
introduzidas no RJIGT que, em conjunto, anulam a acção de controlo da legalidade
anteriormente exercida pela Administração. Fica, assim, em aberto o modo como a
Administração pretende assegurar a defesa dos interesses dos cidadãos, já que a coerência
com instrumentos e políticas nacionais e regionais passa a ser da exclusiva responsabilidade
municipal, situação diametralmente oposta à até agora verificada.
29
15
As recentes alterações do quadro normativo são coerentes com a Constituição, que coloca ao
mesmo nível as atribuições dos Estado e das Autarquias na definição das regras de ocupação,
uso e transformação dos solos urbanos30 e com a LBPOTU, em cujos princípios gerais está
contido o princípio da subsidariedade, que corresponde a vontade de privilegiar o nível decisório
mais próximo do cidadão.
Como se pode deduzir do epílogo do Decreto-Lei n.º 316/2007 que altera o RJIGT, as
modificações introduzidas nos procedimentos de elaboração e aprovação dos PMOT visam,
sobretudo, a simplificação dos processos de planeamento, os quais têm atingido níveis de
morosidade inaceitáveis face à velocidade das dinâmicas territoriais. O incremento de
autonomia das Autarquias não é apresentado como motivo para essa alteração, mas antes
como um meio para reduzir a morosidade e a complexidade dos procedimentos.
Importa referir, no entanto, que as alterações introduzidas abrangem apenas os procedimentos
administrativos e não os procedimentos técnicos. Neste domínio, apesar de ter sido reforçada a
flexibilidade do conteúdo global do PP, a imposição de elaboração do relatório ambiental veio
tornar mais complexo o seu conteúdo material e documental.
2.2.3. A vinculação dos particulares
Uma outra característica dos IGT que importa referir e que está intimamente associada à
complexidade da implementação de determinado tipo de planos, é a questão da vinculação
jurídica.
O RJIGT estabelece no seu artigo 3º uma importante distinção entre os IGT que se prende com
a sua capacidade de conformação do direito de propriedade. Segundo Alves Correia31, a
conformação do direito de propriedade constitui uma das quatro funções dos planos, a par da
conformação do território, da inventariação da situação actual e da gestão do território.
Os instrumentos de desenvolvimento territorial (PNPOT, PROT e PIMOT) e os de política
sectorial (PS) vinculam
exclusivamente as entidades públicas, estabelecendo apenas
orientações e normas gerais, enquanto os instrumentos de planeamento territorial (PMOT) e os
de natureza especial (PEOT) vinculam as entidades públicas bem como directa e imediatamente
os particulares.
Ao mesmo tempo que é garantido constitucionalmente aos particulares o direito à propriedade
privada dos solos urbanos, é reconhecida à Administração Pública (central e local) a
competência para intervir nos mesmos, inclusivamente para se apropriarem deles ou para os
30
Garcia, Maria da Glória – O direito do urbanismo entre a liberdade individual e a política urbana - Revista Jurídica do
Urbanismo e Ambiente, Nº 13, Coimbra: Almedina, Junho 2002, p. 108
31
16
expropriarem, sempre que estiver em causa a realização de um interesse público específico de
natureza urbanística.32
Um plano que conforma o direito de propriedade do solo, é um plano cujas prescrições ou
disposições tocam a essência desse direito através da definição da capacidade de
transformação, uso e ocupação do solo. Assim, só os PMOT e PEOT apresentam a
especificidade suficiente para conter indicações sobre o destino de cada parcela do território,
pois constituem regulamentos administrativos onde constam critérios e parâmetros que definem
com mais ou menos detalhe o tipo de aproveitamento admissível. Os restantes são demasiado
genéricos para determinar o grau de utilização de cada terreno remetendo essa tarefa para os
primeiros.
Importa, contudo, referir que as motivações que conduzem ao estabelecimento de restrições ao
uso do solo nos PEOT não podem ser equiparadas às que estão subjacentes à disposições dos
PMOT sobre o uso do solo. Enquanto que os PDM visam a definição do regime do uso do solo
para a totalidade do território que abrangem, os PEOT são elaborados com o intuito de
estabelecer regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e de gestão compatíveis com
a utilização sustentável do território por eles abrangido.
Nos PMOT, a função de conformação do direito de propriedade é mais intensa à medida que a
escala avança e o detalhe aumenta. Assim, nos PP, onde é possível atingir-se o detalhe do
desenho da implantação dos edifícios, esta função é mais intensa do que nos PU, nos quais se
associa um determinado parâmetro construtivo a cada categoria de uso do solo.
Pode-se então concluir que quanto maior é a intensidade da vinculação dos particulares, tanto
maior é o risco de conflito entre o interesse público e o interesse privado e mais complexa se
pode tornar a implementação do plano.
2.2.4. O poder discricionário da Administração
Um último factor a salientar relativamente à intervenção da Administração no urbanismo e no
ordenamento do território, o qual está fortemente associado ao entendimento que os
particulares afectados por um PU ou PP fazem desta atribuição pública, diz respeito à natureza
discricionária da actividade de planeamento. Como veremos posteriormente, a implementação
de um plano deste tipo está fortemente dependente do envolvimento e compreensão dos
particulares, em especial os proprietários das parcelas abrangidas, pelo que se justifica referir
os aspectos relevantes para um melhor entendimento da actividade pública urbanística por
parte destes.
32
17
Se é certo que os planos vinculativos dos particulares visam determinar as formas de
transformação, uso e ocupação do solo que melhor respondem ao interesse público e que, para
isso, são ponderados diversos factores (características geomorfológicas, localização e
acessibilidades, dotação de infraestruturas, carga demográfica, etc.) é natural e suposto que a
intensidade de utilização do solo seja diferente de área para área. Assim, para além das
características inerentes a cada espaço territorial, que justificam aptidões e vocações distintas,
o planeamento urbano constitui uma actividade intrinsecamente discriminatória, pois introduz
(novas) desigualdades entre os particulares abrangidos. Assim, pode-se afirmar que os planos
são, por natureza, instrumentos discriminatórios.
A Lei reconhece que a actividade de planeamento é discricionária uma vez que pressupõe juízos
e previsões sobre as dinâmicas territoriais e sobre o futuro do processo de desenvolvimento
urbanístico.33 Tendo por base as características do território, nas suas várias componentes, e
considerando os diversos interesses envolvidos, quer sejam públicos como particulares, os
técnicos que elaboram os planos buscam a melhor solução em termos urbanísticos, sendo certo
que cada realidade merece uma tratamento diferenciado. Assim, é necessária liberdade de
escolha na avaliação das diferentes opções existentes.
É precisamente no reconhecimento do poder discriminatório do planeamento urbanístico que
conduziu à criação de mecanismos destinados a eliminar ou atenuar as desigualdades
promovidas pelos planos.34 Estes mecanismos não servem, contudo, para tornar igual aquilo
que não é igual, ou seja, não devem cobrir as diferenças entre parcelas cadastrais prévias ao
plano (que decorrem, por exemplo, da sua localização ou características geomorfológicas) mas
exclusivamente as desigualdades introduzidas pelo próprio plano. Esta problemática será
retomada num capítulo posterior, aquando da descrição do mecanismo de perequação.
Não querendo, contudo, contrariar a adopção de mecanismos que restabelecem o direito à
igualdade, importa salientar que a actividade de planeamento urbanístico não é inteiramente
criativa, como o considera alguma doutrina jurídica. Ainda que possam existir, para cada
necessidade de planeamento, modos distintos de atingir os mesmos fins, a concepção
urbanística “pressupõe o uso de conhecimentos científicos que introduzem elementos
objectivadores para a formulação das alternativas”35 e a aplicação de critérios técnicos e
modelos urbanos que visam a racionalização do uso e transformação do território.
33
35
Condesso, Fernando dos Reis – Ordenamento do Território, Administração e Políticas Públicas, Direito Administrativo
e Desenvolvimento Regional, Lisboa: Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas, 2005, p. 47, 51 e 52
34
18
Trata-se, pois, de uma actividade com um sentido criativo condicionado por normas e
pressupostos técnicos e científicos cuja margem de manobra não se afigura, na maioria das
situações, muito ampla, como parece apontar Alves Correia.
Independente de um maior ou menor amplitude de opções, o facto é que o poder discricionário
na conformação do direito de propriedade justifica a adopção de medidas rigorosas na
avaliação dos interesses envolvidos. Neste contexto, a participação pública constitui uma forma
de compensar o poder discricionário da Administração, enquanto limite à liberdade de
conformação da propriedade que esta detém. Este limite está bem patente no dever da
Administração em levar em conta as sugestões ou observações dos participantes ou de
apresentar uma resposta coerente para a não consideração das mesmas.
É ao nível dos PP, onde o detalhe é superior aos restantes instrumentos de planeamento, que é
mais amplo o leque de alternativas que se apresentam ao planeador, e que a acção
conformadora do direito da propriedade é mais intensa, o que significa que esta tipologia de
planos merece uma atenção especial no que aos procedimentos de envolvimento da
comunidade diz respeito (veja-se capítulo seguinte).
Para além do direito à participação pública, a Lei prevê outros mecanismos que limitam o
espaço de discricionariedade no planeamento urbanístico, com sejam os princípios da legalidade
e da proporcionalidade36, associados às disposições da LBPOTU e RJIGT, e o direito
fundamental à propriedade privada que constitui um limite à discricionariedade dos planos na
medida em que a Administração é obrigada a ponderar os interesses dos proprietários do solo
no procedimento de formação dos planos que os vinculam.
Alguns dos princípios do direito do urbanismo que visam a delimitação do espaço de
discricionariedade da Administração estão aprofundados no capítulo seguinte, onde são
apresentados enquanto princípios defensivos dos cidadãos face à acção daquela.
2.3. Os direitos dos cidadãos
Tendo por base a importância dada pelo presente trabalho à comunicação entre administração
e “administrados” com vista a uma participação pública mais forte e com maior contributo para
a implementação dos planos, procura-se reunir neste capítulo um conjunto de referências ao
quadro legal que asseguram alguns direitos aos cidadãos abrangidos por determinado plano,
em especial aos proprietários dos terrenos. Alguns destes princípios já foram mencionados no
capítulo anterior no contexto da referência ao poder discricionário que a Administração detém
36
19
na elaboração de planos, já que são considerados factores que contribuem para a limitação
desse poder.
Mas quem são realmente os cidadãos abrangidos pelo plano? No limite, consideram-se
abrangidos pelo plano todos os cidadãos que de algum modo utilizem o território abrangido
pelo mesmo, quer para habitação, emprego, exploração dos recursos naturais, uso das
acessibilidades, dos equipamentos, etc. mas a grande maioria das normas referidas atinge,
sobretudo, os habitantes de determinada área urbana e, em especial, os proprietários ou
detentores de outros direitos reais sobre o solo.
2.3.1. Os princípios que salvaguardam os direitos dos proprietários
A ampla margem de apreciação / discricionariedade de que goza a Administração no domínio
do planeamento territorial está condicionada por princípios jurídicos fundamentais ou
estruturais dos planos urbanísticos. São eles os princípios constitucionais da legalidade e da
proporcionalidade, que assumem uma função de defesa ou de compensação dos particulares.37
As manifestações do princípio da legalidade, que decorre do facto de a actividade de
planeamento estar vinculada à Lei, correspondem a vários aspectos contidos na LBPOTU e no
RJIGT. Com efeito, a legislação na qual se baseia a actividade planificatória da Administração
expressa os seguintes sub-princípios38:
o da homogeneidade do planeamento, que se prende com a necessidade de equiparar as
condições de vida na cidade e no campo ao submeter a totalidade do território à
elaboração de PDM;
o da tipicidade dos planos, que significa que só podem ser elaborados os planos previstos
na Lei e por ela tipificados, quer ao nível dos objectivos como do seu conteúdo e
articulação com os demais;
o da definição da competência para a elaboração e aprovação dos planos;
o do procedimento da sua elaboração, aprovação, alteração e suspensão dos planos;
o da determinação de um regime especial para certos tipos de bens, associado à
existência de regras específicas de protecção de bens de interesse público, como sejam os
solos integrados em REN ou em RAN, o património arqueológico e arquitectónico
classificado, as áreas de paisagem protegida, as redes de infraestruturas, entre outras, as
quais são independentes do que cada plano venha a definir;
37
Oliveira, Fernanda Paula / Lopes, Dulce – O papel dos privados no Planeamento: que formas de intervenção? –
Revista Jurídica do Urbanismo e Ambiente, Nº 20, Coimbra: Almedina, Dezembro 2003, p. 54
38
Manual de Direito do Urbanismo, ob. cit., p. 130, 131 e 471 a 499
20
o da definição de critérios e padrões urbanísticos mínimos a assegurar pelos planos39;
e o dever de fundamentação do plano, através do relatório descritivo e justificativo das
soluções adoptadas que funciona, para o órgão que elaborou o plano, como um momento
de verificação e controlo crítico.
O princípio constitucional da proporcionalidade, ou seja, da proibição do excesso, desdobra-se,
por sua vez, em 3 sub-princípios40:
o da adequação, que implica que as medidas do plano devem ser idóneas na prossecução
dos objectivos do plano;
o da necessidade, que significa que as medidas do plano são indispensáveis, não podendo
ser substituídas por outras menos onerosas para o cidadão;
e o da proporcionalidade, em sentido estrito, que impõe um equilíbrio entre o benefício
público resultante das medidas do plano e os custos ou inconvenientes delas decorrentes.
Outros dois princípios de extrema importância no âmbito do direito do urbanismo, sobretudo
em planos vinculativos dos particulares (onde se inclui o PP) correspondem aos princípios
constitucionais da igualdade e da indemnização, este parcialmente decorrente do primeiro.
O princípio da igualdade, direito fundamental do cidadão, impõe-se a todos os sectores da
Administração Pública, aplicando-se igualmente à actividade de planeamento, com repercussões
ao nível da implementação dos planos, através de instrumentos de correcção dos efeitos
desigualitários deles decorrentes41. O direito à indemnização constitui, no fundo, um dever da
Administração relativamente aos proprietários, sempre que dos planos resultem restrições
significativas de efeitos equivalentes a expropriação, a direitos de uso do solo preexistentes e
juridicamente consolidados que não possam ser compensados pelos mecanismos de
perequação compensatória.42 Os princípios da igualdade e da indemnização, bem como o tema
das expropriações urbanísticas serão retomados mais à frente no capítulo dedicado ao sistema
de perequação.
Para além dos princípios constitucionais acima referidos, importa mencionar o Código do
Procedimento Administrativo43 aplicável a todos os actos e formalidades da Administração
Pública que visem a formação e a manifestação da vontade ou a sua execução, em especial nas
relações entre os órgãos públicos e os particulares. Com efeito, este Código veio reforçar os
39
O exemplo mais evidente deste mecanismo de controlo da discricionariedade dos planos é a Portaria n.º 216-B/2008,
de 3 de Março, que fixa os parâmetros de dimensionamento das áreas destinadas à implantação de espaços verdes e
de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos, aplicável nas situações em que não existam PMOT em
vigor.
40
41
42
LBPOTU, artigo 18º, n.º 2
43
Aprovado pela Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, e alterado pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de Janeiro
21
mecanismos que asseguram a transparência dos actos administrativos e o seu controlo pelos
cidadãos, nos quais se inclui a possibilidade de estes os contestarem ou impugnarem (veja-se o
n.º 2 do art. 7º do RJIGT).
Em seguida, aprofundam-se dois princípios a que correspondem dois direitos dos cidadãos que
estão intimamente ligados à problemática da implementação de PP.
2.3.2. O direito à propriedade privada do solo
O quadro normativo do urbanismo é marcado pela dualidade existente no que respeita ao
direito de propriedade: se é verdade que o direito à propriedade privada do solo constitui um
direito fundamental garantido aos cidadãos pela Constituição da República Portuguesa, esta Lei
confere à Administração o poder de conformar esse direito (ou mesmo de expropriar) desde
que esteja em causa o interesse público e mediante o pagamento de uma justa indemnização
ao proprietário (que não se aplica a todas as situações).
Sendo a propriedade um dos aspectos que motiva a grande maioria dos conflitos existentes
entre a Administração com a incumbência do planeamento urbanístico e os cidadãos detentores
de direitos reais sobre o solo (questão a aprofundar quando se falar dos PP), importa procurar
entender aqui o conceito ou conceitos de propriedade que norteiam as atitudes de ambas as
partes.
O conceito de propriedade que está subjacente à legislação no domínio do urbanismo e
ordenamento do território é, segundo alguns autores44, o da propriedade relativa, isto é, o
direito de propriedade não é absoluto, antes depende dos limites que lhe são impostos pela Lei.
Por outro lado, a relatividade do conceito de propriedade está também associado à diversidade
de Leis existentes que modelam o seu conteúdo, bem como ao seu carácter mutável. Com
efeito, e não obstante a aplicação do princípio da estabilidade dos planos45, aquilo que hoje um
plano permite fazer num determinado terreno, amanhã poderá já ser diferente.
Este conceito de propriedade distingue-se, assim, de outros conceitos mais extremos que já
tiveram maior peso na sociedade e que ainda têm quem os defenda, pelo que convém referilos, pois estão na base de alguns preconceitos dos cidadãos relativamente aos planos
territoriais. Trata-se das perspectivas liberal e da socialista, de acordo com Alves Correia,
localizadas em extremos opostos do espectro das ideologias políticas. A ideologia liberal
defende a abstenção da intervenção reguladora/correctora da Administração na ocupação e
transformação dos solos urbanos, o que está associado a uma perspectiva absoluta do direito
de propriedade e ao livre funcionamento do mercado. Por oposição, a ideologia socialista (na
44
45
Gomes Canotilho e Vital Moreira (1993)
Os planos vinculativos dos particulares têm um prazo de vigência mínimo de 3 anos.
22
perspectiva daquele autor) preconiza a abolição do direito de propriedade dos solos urbanos
com a consequente apropriação por parte da Administração.46 Neste contexto, pode-se afirmar
que o conceito de propriedade subjacente ao nosso quadro legal se situa entre estes dois
extremos, o que provavelmente advém das influências que as duas ideologias referidas tiveram
no Governo das últimas décadas, embora, pelo que se dirá a seguir, pareça ter mais peso uma
ideologia de tendência socializante.
A modelação do direito de propriedade pela Lei é feita em função do seu valor para a
sociedade. O princípio da função social da propriedade, o qual advém do “movimento crítico à
concepção absolutista do direito de propriedade na ideologia liberal”, está associado à ideia de
que a sua utilização deve ter em consideração os interesses da comunidade em detrimento dos
interesses individuais do seu proprietário, devendo contribuir de alguma forma para o bem
estar da primeira.47
De acordo com referências à doutrina alemã, citadas por Alves Correia, a função social da
propriedade constitui um reflexo da natureza social da pessoa humana. Este é simultaneamente
indivíduo, com livre decisão sobre os seus bens, e ser social, com as suas decisões limitadas
pelos interesses dos outros.
Por outro lado, a propriedade do solo distingue-se de outros bens materiais por um conjunto de
características inerentes ao solo, algumas das quais justificam também o seu valor social: o solo
é um bem escasso, irreprodutível, permanente e, acima de tudo, constitui um instrumento
indispensável à sobrevivência do homem ao permitir satisfazer as suas necessidades básicas,
como a produção de bens alimentares e construção de habitação.48 Assim, o uso, ocupação e
transformação do solo urbano não podem ser deixados à livre iniciativa do particular, antes
condicionados por regras de utilização que assegurem os interesses da comunidade respectiva.
Nesta linha de pensamento, Maria da Glória Garcia refere a faculdade de construir como uma
liberdade condicionada por normas legais, não inerente ao direito de propriedade do solo, muito
menos num quadro de escassez de solo urbano (leia-se urbanizado, infraestruturado),
competindo ao plano urbanístico “gerir a penúria”.49
A conformação do direito de propriedade do solo torna-se mais complexa quando atinge níveis
tais que, nos termos da lei, há direito a indemnização, ou seja, quando as restrições à utilização
sejam graves e decorram de actos administrativos (as medidas legislativas sobre o direito de
propriedade não envolvem o dever de indemnização).50 Quer isto dizer que, sendo os planos
urbanísticos actos administrativos, determinadas restrições ao direito de propriedade podem ter
46
47
48
49
50
Garcia, Maria da Glória – ob. cit., p. 104-106
23
efeitos expropriativos. As condições que implicam a indemnização serão apresentadas mais à
frente, no âmbito do sistema de perequação.
Existem diversos motivos para que o direito à propriedade do solo seja conformado por actos
legislativos e administrativos, o que constitui reflexo do peso da ideologia socialista. Contudo,
este factor é contrabalançado pelo reconhecimento do princípio constitucional do direito à
propriedade, que tem os seus reflexos, nomeadamente, em algumas obrigações da
Administração no domínio dos procedimentos de elaboração de planos. Trata-se, pois, do dever
de ponderação de interesses e do dever de manutenção das construções existentes.
Segundo Alves Correia, não são só os planos que conformam o direito de propriedade privada
do solo; este também condiciona e influencia o conteúdo dos planos, constituindo também,
como já referido, um limite ao poder discricionário da Administração.51
Um dos reflexos da garantia constitucional do direito da propriedade privada do solo, que está
subjacente aos princípios que regem as normas legais e regulamentares sobre o uso, ocupação
e transformação do solo, diz respeito à garantia da existência ou da manutenção, que se aplica
em especial nos planos urbanísticos. Esta significa que a Administração, na sua actividade de
planeamento, tem o dever de respeitar as construções existentes à data da entrada em vigor
do plano, desde que estas tenham sido realizadas legalmente, sendo obrigada a indemnizar o
proprietário no caso de o plano prever a sua eliminação.52
O outro limite à discricionariedade que decorre da garantia constitucional do direito da
propriedade privada do solo, prende-se com a obrigação de ponderação de interesses dos
proprietários no âmbito da elaboração dos planos que os vinculam.53 Como veremos à frente, os
procedimentos de elaboração dos planos, nomeadamente dos de pormenor, integram
momentos de escolha de soluções e de tomada de decisões que têm por base diversos inputs
de informação e resultam no conteúdo formal do plano. Nesses momentos, há que avaliar os
vários interesses envolvidos que incluem os dos diversos proprietários dos solos abrangidos
pelo plano, os dos habitantes e dos cidadãos interessados, dos agentes económicos, culturais e
sociais que se manifestarem. Para além destes, existem ainda os interesses dos vários sectores
da Administração Pública central e local que visam o interesse público global. Ainda que os
modos de auscultação destes sejam diferentes, e uns tenham mais peso do que outros, todos
têm pelo menos uma oportunidade de se manifestarem e fazerem valer os seus interesses.
Pode-se, assim, concluir que o princípio da justa ponderação de interesses está intimamente
conectado ao princípio da participação dos particulares, o qual é desenvolvido no capítulo
seguinte.
51
52
53
24
A complexidade da ponderação de interesses e da superação de conflitos, prende-se não só
com a diversidade de actores envolvidos mas, também, com a variedade de manifestações dos
seus interesses. Esta variedade também é característica dos interesses dos próprios
particulares: mais fácil seria (para a avaliação dos interesses) se todos os particulares
pretendessem o mesmo fim para o seu terreno, por exemplo, o da edificação, mas tal não
acontece. De facto, os interesses destes tanto podem passar pela consagração de formas
vantajosas de exploração dos recursos naturais existentes na sua parcela, como pela
beneficiação de elevados índices de edificação, como ainda pela manutenção da ruralidade ou
isolamento do terreno face à sua envolvente. A noção de valorização imobiliária do solo é, pois,
variável de pessoa para pessoa, o que acentua a complexidade do processo de ponderação de
interesses e de superação de conflitos.
Não obstante o dever de ponderação dos interesses dos particulares, importa salientar que
estes interesses não são mais importantes que os públicos. O proprietário não goza do direito
de impor a sua vontade ao plano, apenas a de exigir a consideração da sua vontade no
procedimento de elaboração.54 Não sendo a Administração obrigada a considerar todas as
vontades individuais, é inegável que o conhecimento das mesmas constitui um importante
contributo para o plano.
O princípio da igualdade, cujo desenvolvimento se apresenta no capítulo 5, assume também
importância no contexto da ponderação de interesses envolvidos no plano, na medida em que a
prevalência de uns interesses em detrimento de outros deve ser devidamente fundamentada.55
Por outro lado, nunca se poderá esquecer o interesse geral e público, sob pena de nunca se
garantirem as necessárias infraestruturas, equipamentos e espaços verdes às novas áreas
urbanas ou às que foram sendo renovadas e densificadas. O que se passou nas últimas
décadas nas periferias das principais cidades do país e nas suas áreas mais centrais ilustram à
sociedade o mau resultado urbanístico que resultou de não se terem atendido aos interesses
particulares dos proprietários e promotores imobiliários.
2.3.3. O direito à participação
Como foi referido anteriormente, o direito à participação decorre, em parte, da necessidade de
compensar a amplitude do poder discricionário da Administração na actividade de planeamento
urbanístico e está correlacionado ainda com o princípio da ponderação de interesses dos
proprietários. Com o direito à participação articula-se o direito à informação, cujo conteúdo será
54
55
Oliveira, Fernanda Paula / Lopes, Dulce – ob. cit, p. 51
25
aqui igualmente desenvolvido de forma a representar, no presente capítulo, o quadro legal
associado à intervenção dos cidadãos no processo de planeamento urbanístico.
O movimento participativo tem origem na contestação do modelo administrativo clássico,
autoritário, centralizado e unilateral característico da ideologia liberal, que no período após a 2ª
Guerra Mundial, é substituído pelo modelo económico e social.56
A Constituição da República Portuguesa consagra, desde 1997, a garantia da participação dos
interessados na elaboração de instrumentos de planeamento territorial, no contexto dos direitos
fundamentais à habitação, ao urbanismo, ao ambiente e à qualidade de vida (artigos 65º e
66º). Até esse momento, os regimes jurídicos dos diversos tipos de planos em vigor tinham
como único instrumento de participação o inquérito público, cuja realização tardia no processo
de planeamento inviabilizava qualquer alteração dele decorrente. De facto, o inquérito público
constituía mais uma formalidade do que uma fonte de informação a considerar. Acresce que “a
ausência
de
garantias
efectivas
de
ponderação,
resposta
e
fundamentação,
desresponsabilizavam os órgãos competentes pela eventual falta de zelo na realização dos
procedimentos de participação”.57
A constitucionalização do direito à participação veio acentuar a sua importância, alargar o seu
âmbito (todos os cidadãos passam a ter este direito e não apenas os proprietários) e tornar
mais complexos os mecanismos que garantem a sua aplicação.58
Em 1998, a LBPOTU vem consagrar a participação pública enquanto princípio geral da política
de ordenamento do território e urbanismo (artigo 5º) e como garantia dos cidadãos (artigo
21º). Para além disso, é estabelecida a imposição de discussão pública prévia à aprovação de
qualquer IGT, bem como é reconhecida a necessidade de se recorrer a mecanismos de
concertação de interesses. É, então, igualmente reconhecido o direito dos particulares no
acesso à informação (consulta e aquisição de cópias) durante os processos de elaboração e
alteração dos planos que os vinculam, bem como após a sua publicação (artigo 12º).
Com a entrada em vigor do RJIGT, são desenvolvidos os direitos à informação e à participação
(artigos 5º e 6º), passando a abranger igualmente as fases de acompanhamento, execução e
avaliação dos planos. O RJIGT detalha o tipo de informação a que cada indivíduo pode aceder
bem como os moldes em que pode participar nas várias fases. Assim, todos os cidadãos
passam a poder:
56
Manual de Direito do Urbanismo, Vol. I, 2ª Edição, Coimbra: Almedina, 2004, p. 330
Cunha, José Luís – A participação dos cidadãos na elaboração dos instrumentos de gestão territorial – um comentário
à recente legislação urbanística - Revista Jurídica do Urbanismo e Ambiente, nºs 11/12, Coimbra: Almedina,
Junho/Dezembro 1999, p. 87
58
57
26
a) Consultar todos os documentos que fundamentem as opções estabelecidas, obter
cópias de actas de reuniões deliberativas e certidões dos instrumentos aprovados e
obter informações sobre as disposições constantes de IGT bem como conhecer as
condicionantes e as servidões aplicáveis ao uso do solo;
b) Formular sugestões e pedidos de esclarecimento ao longo dos procedimentos de
elaboração, alteração, revisão, execução e avaliação, bem como a intervenção na fase
de discussão pública que precede obrigatoriamente a aprovação.
Por sua vez, as entidades responsáveis pelos planos ficam obrigadas a:
a) Criar e manter actualizado um sistema que assegure o exercício do direito à
informação, designadamente através do recurso a meios informáticos;
b) Divulgar, através da comunicação social, a decisão de desencadear o processo de
elaboração, alteração ou revisão, com a identificação dos objectivos a prosseguir, a
conclusão da fase de elaboração, alteração ou revisão, bem como o teor dos elementos
a submeter a discussão pública, a abertura e a duração da mesma e as respectivas
conclusões, os mecanismos de execução utilizados, e o início e as conclusões dos
procedimentos de avaliação;
c) Ponderar as propostas apresentadas e a responder aos pedidos de esclarecimento
formulados.
Para além destas normas de carácter geral, aplicáveis a todos os IGT, são definidas as
especificidades da participação pública em cada tipo de plano no âmbito dos respectivos
procedimentos de elaboração, alteração ou revisão. O regime de participação dos IGT não
vinculativos dos particulares limita-se a regular o procedimento de discussão pública e a
ponderação respectiva. Quanto aos IGT vinculativos dos particulares, são reforçados os
mecanismos de participação, nomeadamente de informação e discussão pública, para além da
introdução de uma fase de participação no início do procedimento de elaboração (participação
preventiva). As especificidades da participação pública na elaboração de Planos de Pormenor
serão desenvolvidas no capítulo relativo a este instrumento.
De acordo com José Luís Cunha (1999)59, o modo como a LBPOTU e o RJIGT expressam as
normas relativas à participação pública é de difícil compreensão, para além de não
apresentarem uma articulação clara com as normas pré-existentes, em especial com a Lei n.º
83/95 que estabelece o regime de audiência prévia, o que se traduz numa menor eficácia da
participação preventiva. Da interpretação do quadro legislativo no domínio da participação que
este autor apresenta, conclui-se que: i) o RJIGT determina o regime de participação em todos
59
Cunha, José Luís – ob. cit.
27
os planos e considera três modalidades de participação; ii) o regime de audiência prévia é
exclusivamente aplicável aos IGT não vinculativos dos particulares.
A figura seguinte representa as três modalidades de participação em vigor para os diversos IGT
e a sua localização temporal relativamente ao processo de planeamento.
Figura 2 – Localização das três modalidades de participação pública no processo de
elaboração dos planos
A introdução da participação preventiva no quadro legal constituiu um importante passo na
limitação à discricionariedade dos planos, destinando-se a recolher e ponderar, de um modo
global, as sugestões formuladas na fase inicial do procedimento nomeadamente quanto ao
âmbito e objectivos do plano. Este tipo de participação tem-se demonstrado bastante mais
eficiente do que a participação no final do processo de elaboração do plano, momento em que
este está já totalmente formatado e os órgãos que o promovem estão muito menos abertos a
alterações. Este tipo de participação é regulada de forma mais rigorosa nos planos vinculativos
dos particulares que, como integram um maior nível de discricionariedade, exigem maior
atenção relativamente aos interesses envolvidos.
A discussão pública, também designada por participação sucessiva60, porque sucede à
elaboração do plano, dá oportunidade a que os “participantes” reajam a um documento que se
aproxima da versão final do plano, o que permite a apresentação de reclamações, sugestões,
propostas muito mais objectivas do que na fase de participação preventiva.
Alves Correia classifica ainda os tipos de participação pública previstos quanto ao seu grau de
intensidade, individualizando a participação-auscultação e a participação-negociação, também
designada por concertação.61 A primeira corresponde, ainda, à mais vulgarmente utilizada
actualmente em Portugal. Consiste na auscultação dos particulares através de pareceres,
sugestões, propostas, etc., sendo constituída por informações unilaterais (ainda que a
60
61
Correia, Fernando Alves – Manual de Direito do Urbanismo, Vol. I, 2ª Edição, Coimbra: Almedina, 2004, p. 344
28
Administração venha a dar alguma resposta à sugestão formulada), não havendo qualquer tipo
de diálogo entre as partes. A participação-negociação ou concertação constitui um “novo estilo
de administração, que está na moda por toda a Europa, e que se traduz num método de troca
de pontos de vista entre Administração e administrados interessados, com vista a discernir em
comum uma linha de conduta.”62 Assim, a “administração concertada” caracteriza-se por um
método em que as partes trabalham conjuntamente, trocam informações vitais para o
andamento do processo, definem conjuntamente o objecto final e cooperam durante a fase de
execução. Este método não implica, porém, a eliminação absoluta dos actos unilaterais por
parte da administração, já que esta mantém o seu papel enquanto órgão decisor.
No fundo, qualquer uma das três modalidades de participação ilustradas na Figura 2 podem
assumir o carácter de participação-auscultação ou de concertação. O modo como as trocas de
informação entre Administração e particulares influenciam a decisão só depende do responsável
pela elaboração do plano. No caso de um Plano de Pormenor, a título exemplificativo, uma
Autarquia pode optar por uma participação preventiva tipo “auscultação”, de forma a reunir as
posições e sugestões da comunidade alvo do plano, para depois durante a elaboração do plano
adoptar mecanismos de concertação, senão com todos os particulares, pelos menos com os
principais agentes sociais, económicos e culturais presentes.
È nesse sentido que aponta a opinião de Nunes da Silva63, que distingue os processos de
participação unidireccionais como a informação e a auscultação, dos bidireccionais, onde se
enquadra a verdadeira e desejável participação pública. Na informação, cumpre à
Administração transmitir, de forma clara e objectiva as suas intenções, propostas e acções à
população para que esta possa formular a sua opinião. Por sua vez, a auscultação diz respeito
ao retorno para a Administração, das opiniões da população sobre as informações previamente
disponibilizadas por aquela, podendo ocorrer de diversas formas: inquéritos, reuniões em massa
ou temáticas. Já a participação propriamente dita pressupõe uma elevada interactividade entre
Administração e “administrados” e em que ambos os intervenientes se influenciam
mutuamente, num processo dialéctico de aproximações sucessivas às problemas e opções em
jogo até se atingir uma solução concertada.
Os mecanismos de participação pública previstos na legislação podem, ainda, ser vistos de duas
perspectivas distintas e que correspondem a dois objectivos diferentes: por um lado, a
participação permite ao cidadão, proprietário ou não, comunicar à Administração quais são os
seus interesses individuais e, portanto, fazer valer os seus direitos legais (participação
objectiva); por outro, constitui um modo de acção cívica ao contribuir para o conhecimento de
62
Parte desta frase corresponde a uma citação de A. de Laubadère/P. Devolvé
“A participação das populações nos processos de planeamento, transformação e gestão do território”, comunicação
apresentada no 1º Seminário de Engenharia do Território: Planear – Transformar - Gerir, Lisboa: Instituto Superior
Técnico, Maio 2003
63
29
factos, interesses e circunstâncias relevantes para a elaboração do plano (participação
subjectiva).64
Uma inovação que o RJIGT trouxe ao quadro legal no domínio da participação pública diz
respeito à diferenciação entre participação de interessados e participação de representantes dos
interessados. Com efeito, a primeira configura uma participação directa, levada a cabo pelos
titulares dos direitos afectados pelo plano; a segunda, também denominada participação
indirecta, corresponde ao envolvimento de representantes dos interesses sociais, económicos,
culturais e ambientais, interesses até aí restritos aos órgãos da Administração, constituindo este
um importante passo em direcção a uma ponderação plena dos interesses envolvidos e de
defesa do interesse público.65
Como já foi referido anteriormente, o direito à participação e à informação estão intimamente
ligados. Com efeito, o exercício do direito à participação depende, em absoluto, do
fornecimento aos interessados de todas as informações relevantes sobre o plano (em que
consiste, o que motiva a sua elaboração, quais são os timings das várias fases, em que estado
se encontra e o que se espera da comunidade cívica, entre outras).
Como salienta Alves Correia, a Lei assume uma preocupação especial para com a eficácia da
participação dos cidadãos ao impor à Administração o dever de ponderar as sugestões,
reclamações formuladas e ainda responder à questões apresentadas, chegando ao ponto de
detalhar em que circunstâncias a resposta deve ser fundamentada. As especificidades destes
procedimentos serão retomadas no capítulo dedicado ao procedimento de elaboração de PP.
Por fim, no que se refere às disposições do RJIGT relativas ao direito de participação, importa
salientar que este não implica a co-responsabilização dos cidadãos. Ainda que as participações
possam ter contribuído de alguma forma para o conteúdo final do plano, a sua consideração
não significa que os cidadãos passem a ser responsabilizados pelos eventuais danos resultantes
da execução do plano, uma vez que a decisão última cabe às entidades públicas.66
O direito à informação, plasmado no artigo 268º da Constituição, garante ao administrado mais
do que o simples conhecimento sobre o estado de desenvolvimento de um determinado plano,
mas o acesso a todos os documentos e dados associados ao respectivo processo de
planeamento. Este direito está, assim, relacionado com o direito de acesso aos arquivos e
registos administrativos. Este aplica-se a outros domínios da actividade administrativa e não é
exclusivo das situações em que estejam em curso processos administrativos.67
64
Cunha, José Luís – ob. cit., p. 90
66
Matias, Gonçalo – “A participação dos particulares na elaboração de Planos de Pormenor”, texto de opinião elaborado
no âmbito do Encontro “A Cidade para o Cidadão: O Planeamento de Pormenor em Questão”, promovido pela Ordem
dos Arquitectos, 2006
67
65
30
No domínio do direito à informação, importa salientar uma particularidade que se prende com a
distinção do sujeito abrangido pelo plano, entre proprietário e os outros titulares de interesses
na área do plano. De facto, os proprietários gozam de uma garantia especial, pois sempre que
estiverem em causa interesses ou direitos legalmente protegidos, como é o caso do direito de
propriedade, a entidade responsável pela elaboração do plano deve notificá-los. Diz ainda o n.º
3 do artigo 268º da Constituição que nestes casos os actos administrativos devem ser
fundamentados de forma expressa e acessível.
Ainda no que se refere ao quadro normativo do direito à participação, importa mencionar a
Convenção de Aahrus, publicada pela Resolução da Assembleia da República n.º 11/2003, de
25 de Fevereiro, sobre o acesso à informação e participação do público no processo de tomada
de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente. Esta Convenção, assinada pelos
Estados-membros da União Europeia, estabelece, entre outros, o dever de promover a
participação pública na elaboração de planos, políticas e programas em matéria de ambiente
bem como na preparação de regulamentos e/ou instrumentos normativos legalmente
vinculativos aplicáveis na generalidade, portanto, aplicável à elaboração de PMOT. Da leitura
das suas disposições, pode salientar-se os seguintes aspectos fundamentais:
Os prazos para a participação pública deverão ser razoáveis de modo a que o público
possa ser informado e se possa preparar adequadamente para a participação;
A participação pública deverá ter início quando todas as opções estiverem ainda em
aberto;
A tomada de decisão deverá ter em conta o resultado da participação pública;
As propostas de legislação devem ser divulgadas e disponibilizadas ao público (para os
regulamentos e/ou instrumentos normativos).
Estas medidas, encontram-se na sua globalidade integradas no actual RJIGT. No entanto, a
Convenção veio acentuar a importância da participação pública no urbanismo e ordenamento
do território, domínio com peso considerável na temática ambiental.
Apesar das evoluções recentes do quadro legal no que à participação pública diz respeito,
verificam-se, ainda, níveis muito baixos de participação cívica em face das oportunidades que
são criadas. Se da parte dos cidadãos há uma grande ausência de espírito cívico, participativo,
uma descrença na capacidade individual de contribuir para qualquer alteração do curso dos
acontecimentos, da parte da Administração, mantém-se a resistência em disponibilizar
informação e enveredar decisivamente por práticas de decisão mais transparentes.68
68
Schmidt, Luísa / Guerra, João – Participar ou não participar: entre o querer e o fazer”, texto de opinião elaborado no
âmbito do Encontro “A Cidade para o Cidadão”, promovido pela Ordem dos Arquitectos, 2006
31
Muito há ainda por fazer no domínio da participação pública, quer ao nível do quadro normativo
como na prática urbanística69. Sendo certo que a Lei deve ser reforçada com a introdução de
outras
soluções
que
aumentem
a
participação
e
intervenção
dos
particulares
no
desenvolvimento urbano, é na prática que reside a maior dimensão da evolução necessária
nesta matéria. Deverão ser feitos grandes esforços no sentido de alterar os sistemas
tradicionais de planeamento territorial de modo a incrementar o nível de participação dos
agentes e indivíduos interessados na definição e programação do desenvolvimento urbano.
A admissibilidade de elaboração de PU e PP por particulares recentemente introduzida no RJIGT
pelo DL n.º 316/2007, desde que autorizada pela Autarquia e sem prejuízo das atribuições
desta relativamente ao procedimento, conteúdo, aprovação, execução do plano e cumprimento
dos regimes legais aplicáveis, veio criar espaço para um nível mais intenso de participação
pública no planeamento urbano. Trata-se, assim
de conferir aos particulares um poder de
iniciativa num domínio que até à pouco foi reserva exclusiva da Administração Pública.
69
Oliveira, Fernanda Paula / Lopes, Dulce – ob. cit., p. 78
32
3. O Plano de Pormenor
Como foi referido no capítulo anterior, a Administração dispõe de um conjunto de instrumentos
de planeamento territorial cujo conteúdo e nível de detalhe variam em função dos seus
objectivos. Neste contexto, o PP destaca-se enquanto instrumento de maior operacionalidade
na construção da cidade, entendida na dupla perspectiva da sua requalificação/reconversão ou
expansão.
Centrando-se a presente dissertação na eficácia dessa operacionalidade, importa proceder
primeiramente a uma análise das suas principais características, a sua origem, o seu papel no
SGT, as regras que orientam a sua elaboração e aprovação, os procedimentos técnicos e
administrativos que esta envolve, bem como salientar as suas potencialidades e principais
deficiências.
3.1. Histórico
A tipologia de PP surge na Lei portuguesa em 1971, com o Decreto-Lei n.º 560/71, de 17 de
Dezembro, o qual vem clarificar as tipologias de planos urbanísticos e introduzir algumas
melhorias nos procedimentos de elaboração e aprovação dos mesmos. Com efeito, é este
diploma que define as principais diferenças entre as duas tipologias de planos municipais de
maior detalhe que ainda hoje persistem, os PU e os PP.
Para além dos planos gerais e parciais de urbanização, para os quais o diploma determinava os
contextos urbanos em que estes se aplicavam (artigo 2º), é então criada a figura de plano de
urbanização de pormenor (ou, simplesmente, PP, como vem referido em alguns artigos do
mesmo diploma). Como decorre da leitura do diploma que detalha o conteúdo técnico dos
planos de urbanização (Decreto n.º 561/71), a figura de PP visava um maior detalhe na
ocupação de áreas urbanas enquadradas por planos gerais ou parciais previamente aprovados.
Para além da diferença de escala (os planos e gerais e parciais eram produzidos às escalas
1/5000 ou 1/10000 e os de pormenor à 1/2000 ou 1/1000), os PP deveriam definir a modelação
do terreno, a rede viária, a localização dos equipamentos, das zonas habitacionais (incluindo os
lotes, implantação dos edifícios, a tipologia habitacional, outras funções e o número de pisos),
das zonas industriais e os espaços livres (artigo 2.º). Já nesta altura, se previa que os PP
pudessem vir a alterar PU vigentes mediante a aprovação do Ministério da tutela (n.º 2 do
artigo 7º do DL 560/71).
Por outro lado, os PP não se destinavam exclusivamente a detalhar PU precedentes, já que se
admitia a elaboração deste tipo de planos para áreas não abrangidas por PU em vigor mediante
a aprovação do Ministério da tutela (n.º 2 do artigo 7º do DL 560/71).
33
Importa ainda salientar alguns aspectos deste diploma que estão associados a questões
levantadas na presente dissertação. Quando à decisão de elaboração, os PU eram considerados
fundamentais na prossecução da qualidade de vida da população e do desenvolvimento
socioeconómico, pelo que a sua elaboração era obrigatória para as sedes de concelho e para
outros aglomerados urbanos (artigo 2.º). Esta imposição perdeu-se com a reformulação do
regime dos PMOT tendo vindo a ressurgir recentemente com a entrada em vigor do PNPOT. De
facto, no âmbito das directrizes definidas pelo PNPOT para a elaboração de IGT, é estabelecido
que a elaboração de PU deve ser obrigatória “para determinadas aglomerações urbanas em
condições a definir futuramente no âmbito da Politica de Cidades”.70
Relativamente à participação pública, passa a ser imposta a audiência dos interessados sobre as
disposições dos planos através de inquérito público, sendo estabelecidas regras específicas para
a sua publicitação. Com efeito, este diploma define o primeiro modo de intervenção dos
cidadãos na elaboração de planos, embora tenha começado pelo menos eficaz (veja-se capitulo
2.3.3.).
No que à execução diz respeito, o referido diploma limita-se a condicionar quaisquer obras ou
expropriações à conformidade com os respectivos PU, para além da norma generalista e
subjectiva da execução conforme “prioridades ditadas prelo interesse público” e por
“disponibilidades financeiras”. O PP de 1971 constitui, assim, uma figura menor ofuscada pela
figura de loteamento urbano, já regulamentada desde 1965.71
A figura de PP é consolidada no contexto da publicação do Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de
Março, enquanto instrumento de concepção do espaço urbano ao dispor sobre o edificado e
sobre os espaços livres. Este diploma, que marca o início de uma revisão legislativa que envolve
as várias vertentes ligadas ao urbanismo desde o planeamento à gestão urbanística, veio
agrupar e reformular o regime jurídico dos PMOT que se encontravam dispersos por vários
diplomas, com as consequentes desarticulações e disfuncionalidades. O Decreto-Lei 69/90
define o regime de elaboração, aprovação e ratificação dos PMOT, nomeadamente os seus
objectivos, conteúdo material e documental, competência de elaboração e acompanhamento,
concertação entre entidades da Administração e condições para inquérito público, não sendo
estabelecidas quais orientações para a sua execução.
Este momento da evolução legislativa no domínio urbanístico é, assim, marcado pela ausência
de instrumentos específicos de operacionalização dos planos municipais, o que dificultou
bastante a sua implementação. Contudo, a gestão urbanística não ficou totalmente estagnada
graças a alguns instrumentos previstos na Lei de Solos (veja-se capítulo 4.2.3) e outros
70
Programa de Acção do PNPOT, Capítulo 3, parágrafo 52, alínea c)
Campos, Vítor – “O elo fraco do nosso sistema de gestão territorial” – editorial do Encontro “A Cidade para o
Cidadão: O Planeamento de Pormenor em Questão”, promovido pela Ordem dos Arquitectos, 2006
71
34
previstos nos próprios planos, ainda que nem sempre totalmente adequados para assegurar a
necessária qualidade urbanística. De facto, as operações de loteamento e de edificação de
natureza privada, constituíam, naquela altura, os principais instrumentos de execução dos
planos municipais, com as consequências negativas para o meio urbano mencionadas no
capítulo 2.1.
3.2. Enquadramento legal
A quase totalidade das normas regulamentares que hoje se aplicam aos PP estão contidas no
RJIGT, o qual estabelece o regime de elaboração, aprovação, execução e avaliação de todos os
IGT. Especificamente para os PMOT, o RJIGT estabelece os objectivos a que estes devem dar
resposta, as categorias de classificação e qualificação do solo que podem definir, os
procedimentos de elaboração, acompanhamento, concertação, participação e aprovação. No
caso particular dos PP, é definido o seu objecto, o conteúdo material e documental, para além
de outros aspectos associados à sua implementação a desenvolver no capítulo 4.
Para além do RJIGT, são igualmente aplicáveis aos PP, os seguintes diplomas (por ordem
cronológica)72:
O Decreto-Lei n.º 292/95, de 14 de Novembro, que estabelece os princípios relativos à
definição das qualificações oficiais dos autores dos PU, PP e projectos de operações de
loteamento. Deste diploma resulta a constituição mínima exigida às equipas técnicas que
elaboram este tipo de instrumentos. Assim, os PP deverão ser desenvolvidos por equipas
técnicas multidisciplinares que integram técnicos com experiência efectiva de pelos menos
3 anos com as seguintes formações académicas: engenharia civil, urbanismo, direito e
arquitectura paisagista73;
A Lei n.º 107/2001, de 8 de Setembro, a qual estabelece as bases da política e do regime
de protecção e valorização do património cultural, integra as orientações para os PP a
desenvolver em áreas onde se verifique a existência de património arquitectónico,
arqueológico e cultural, designados por PP de Salvaguarda, de acordo com o artigo 91º - A
do DL 316/2007;
A Portaria n.º 138/2005, de 2 de Fevereiro, que estabelece os demais elementos que
acompanham os PMOT de acordo com o fixado no n.º 4 do artigo 92º. Conforme refere a
72
Não se considera aqui a Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto, que regula o direito de participação procedimental e de
acção popular, pois, segundo opinião de José Luís Cunha, esta lei foi derrogada pelas normas do RJIGT associadas à
participação pública para os IGT vinculativos dos particulares, o que inclui os PP.
73
O arquitecto paisagista pode ser dispensado da equipa técnica do PP caso não se justifique o enquadramento
paisagístico e o tratamento de espaços exteriores.
35
última revisão do RJIGT (DL 316/2007, artigo 155º, alínea d), esta Portaria deverá ser
alterada 2008;
A Portaria n.º 389/2005, de 5 de Abril, que estabelece o conteúdo dos projectos de
intervenção em espaço rural (que correspondem a uma das tipologias de PP previstas no
RJIGT);
O Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho, que consagra a avaliação ambiental de
planos e programas, estabelecendo orientações para a elaboração do relatório ambiental
dos PP;
3.3. O Plano de Pormenor no contexto do Sistema de Gestão
Territorial
Como já foi referido no capitulo 2.2.1., o SGT é composto por instrumentos de âmbito nacional,
regional e municipal, sendo que estes últimos estabelecem o regime de uso do solo, através de
modelos de evolução previsível da ocupação humana e da organização de redes e sistemas
urbanos e, na escala adequada, parâmetros de aproveitamento do solo e de garantia da
qualidade ambiental. Os municípios têm ao dispor, para este efeito, os Planos Directores
Municipais (PDM), de elaboração obrigatória, os Planos de Urbanização (PU) e os Planos de
Pormenor (PP).
Os PDM estabelecem o modelo de organização espacial de todo o território municipal, a
respectiva estratégia de desenvolvimento e a política municipal de ordenamento do território e
de urbanismo, constituindo a referência para a elaboração dos PU e PP. É à escala do PDM que
se integram e articulam as orientações estabelecidas pelos IGT de âmbito nacional e regional,
bem como as definidas pelos Planos Intermunicipais de Ordenamento do Território (PIMOT),
caso existam.
Os PU, por sua vez, concretizam, para uma determinada área do território municipal, quer seja
urbana ou rural, a política de ordenamento do território e de urbanismo definida pelo PDM,
fornecendo o quadro de referência para a aplicação das políticas urbanas e definindo a
estrutura urbana, o regime de uso do solo e os critérios de transformação do território. Estes
instrumentos definem, nomeadamente, a rede viária estruturante e o sistema de transporte
público e privado e de estacionamento, a localização de equipamentos colectivos, a estrutura
ecológica, os indicadores e os parâmetros urbanísticos associados às diversas funções urbanas,
o traçado e o dimensionamento das redes de infra-estruturas gerais, entre outras.
Aos PP cabe a tarefa de desenvolver e concretizar as propostas de ocupação de áreas contínuas
do território municipal, estabelecendo regras sobre a implantação das infra-estruturas e o
36
desenho dos espaços de utilização colectiva, a forma de edificação e a disciplina da sua
integração na paisagem, a localização e inserção urbanística dos equipamentos de utilização
colectiva e a organização espacial das demais actividades de interesse geral.
A área de intervenção de cada PP pode corresponder a uma unidade ou subunidade operativa
de planeamento e gestão (UOPG) ou a parte dela, quer tenham sido definidas em sede de PDM
ou PU. Com efeito, os PDM podem estabelecer medidas com vista à programação da sua
execução, as quais podem passar por: i) definição de unidades operativas de planeamento e
gestão, que podem ser desenvolvidas posteriormente através de PU ou PP, e respectivos
indicadores urbanísticos; ii) imposição de elaboração de PU ou PP para determinada área
territorial estabelecendo os respectivos objectivos e termos de referência.
No contexto da programação e da execução, podem igualmente os PU delimitar unidades
operativas de planeamento e gestão às quais poderá corresponder a elaboração de PP.
Independentemente da sequência prevista no RJIGT, as Autarquias podem promover a
elaboração de PP em qualquer momento para qualquer área do território municipal, quer se
enquadre ou não em unidades de planeamento previstas noutros IGT. A decisão de elaboração
de PP pode também decorrer de outros planos de âmbito nacional ou regional. É frequente os
PEOT determinarem para os aglomerados urbanos localizados no litoral, na envolvente a
albufeiras ou em áreas protegidas a elaboração de PP de acordo com os respectivos objectivos
de salvaguarda dos recursos e valores naturais.
Outro tipo de situação de pode determinar a elaboração de PP é a iniciativa privada. De facto, a
elaboração de PP por privados constituiu um assunto bastante discutido nos últimos anos,
tendo a recente alteração do RJIGT aberto claramente esta possibilidade, através da permissão
da celebração de contratos para planeamento (PU e PP) entre Autarquias e particulares. Estes
podem destinar-se quer à produção de um novo plano como à alteração, revisão ou execução
de um plano em vigor. O RJIGT clarifica os princípios a que se encontram sujeitos este tipo de
contratos e que serão retomados em capítulo posterior, aquando da descrição dos
procedimentos de elaboração de PP.
A figura seguinte é ilustrativa das diversas situações que podem determinar a elaboração de PP.
37
Figura 3 – Origem da decisão de elaboração de um Plano de Pormenor
Muito embora a Lei preveja planos de escalas e funções diversas, e defina os PDM enquanto
instrumentos estratégicos, estes têm constituído a base para a gestão urbanística corrente pelo
simples facto de conterem, para todas as categorias de uso do solo, indicadores e parâmetros
urbanísticos que permitem a actividade de licenciamento das operações de loteamento e de
edificações. Considerando a complexidade da elaboração e aprovação de planos, muitas
Autarquias têm optado por integrar nos respectivos PDM o ordenamento dos seus núcleos
urbanos em escalas de maior detalhe, numa tentativa de se pouparem à elaboração de PU ou
PP.74
Esta utilização excessiva dos PDM teve consequências nefastas para o tecido urbano objecto de
operações de urbanização ou de edificação e na qualidade do espaço público, já que não é
possível controlar a forma urbana nem a continuidade dos percursos, ou da estrutura ecológica,
apenas com a aplicação de índices urbanísticos a cada parcela cadastral.
Mesmo nos municípios em cujos PDM se vinculou o desenvolvimento de zonas de urbanização
diferida à elaboração prévia de PU e PP, tem sido prática corrente a recusa a estes
instrumentos. Em lugar deles têm-se promovido alterações ao PDM que permitam a ocupação
de tais áreas através do licenciamento casuístico de operações de loteamento.75
74
De acordo com a DGOTDU, existiam no inicio de 2006, 100 PDM em vigor no continente que integravam plantas de
ordenamento dos aglomerados urbanos a escalas de maior detalhe.
75
Cardoso, Isabel Moraes – “O défice de planos de urbanização e de planos de pormenor” – Jornal Arquitecturas, Nº 7,
Lisboa, Dezembro 2005
38
Ora, o PNPOT, enquanto quadro de referência e coerência para o desenvolvimento dos IGT,
impõe um conjunto de orientações que estes devem acolher, desenvolver e concretizar. Destas
orientações, destaca-se a preocupação relativamente à utilização inadequada dos PMOT,
salientando que a gestão urbanística deve ser guiada por planos com maior precisão e detalhe
do que o PDM. Neste sentido, impõe a elaboração de PU sempre que haja necessidade de
estruturar e programar o solo urbano, devendo ser obrigatórios para determinadas
aglomerações urbanas (a definir futuramente) e determina que os processos de urbanização
devam ser sempre apoiados em PP.
Estas orientações, plasmadas no PNPOT, reflectem de modo bastante evidente a necessidade
de mudança de paradigma, no qual o planeamento de pormenor, em sentido lato, assume um
papel fundamental na execução dos instrumentos de desenvolvimento territorial, de carácter
mais estratégico. A montante, os PDM e PU devem, em conjunto, ser responsáveis pela
estruturação da ocupação do solo, contrariando a sua fragmentação e dotando-o de unidade e
coerência global, enquanto que aos PP cabe o papel de detalhar essa ocupação assegurando a
qualidade do ambiente urbano (edificado e não edificado).
Nesse sentido, Vítor Campos (2006) defende que o PP “é o elo forte do sistema de gestão
territorial, sempre presente quando se trata de urbanizar e construir, por ser o único de
constitui juridicamente direitos de edificação, mas também por ser a base mais apropriada para
a concepção, controlo e avaliação democrática da cidade que se quer e da cidade que se faz.”76
Como parece apontar o PNPOT, em grandes áreas urbanas a elaboração de PP deve ser
precedida de PU, pois só este instrumento pode acautelar a estruturação global das diversas
componentes territoriais em jogo. Assim, dependendo da dimensão e complexidade dos núcleos
urbanos em questão, poderá não se justificar a elaboração de PU antes de PP, ou, em
alternativa, apenas de PP ou de um PU simplificado, tal como é permitido no RJIGT.77
Depreende-se, assim, que a elaboração de um PP não constitui um acto avulso, antes está
ligado a um sistema onde vigoram outros instrumentos com escalas e objectivos distintos, na
maioria dos casos mais abrangentes territorialmente, dos quais decorrem determinadas regras
e parâmetros que deverão ser concretizados pelo PP (e que até à alteração do RJIGT operada
em 2006, podiam também ser alterados pelo próprio PP). As características do território que o
PP vai abranger têm, de igual modo, peso nas determinações do sistema de gestão territorial e
no conteúdo do PP que se venha a elaborar.
76
Campos, Vítor – ob. cit.
DGOTDU – Contributo para o Encontro “A Cidade para o Cidadão: O planeamento de pormenor em questão”,
promovido pela Ordem dos Arquitectos, 2006
77
39
De acordo com diversos autores78, uma das razões que subjaz à fraca capacidade de
implementação do instrumento PP prende-se com a generalizada desadequação da utilização
dos PMOT, os quais pecam por excesso ou por defeito face ao que seria desejável. Verifica-se
que o instrumento PP nem sempre serve os objectivos para os quais foi criado. É do
conhecimento público a frequência com que os PP são elaborados para alterar as disposições
dos PMOT de hierarquia superior, vulgarmente associadas ao aumento da edificabilidade
estabelecida em PDM ou à desafectação de áreas incluídas na REN ou RAN. Esta situação
prende-se não só com a dinâmica própria do SGT mas também com a falta de clareza da Lei
relativamente ao papel que cada instrumento deve assumir na política de ordenamento e
urbanismo municipal.
É em face de uma situação de excessiva regulamentação em sede de PDM que surgem os PP
enquanto mecanismo de alteração ou adaptação às dinâmicas reais. A sucessiva necessidade de
ratificação dos planos de hierarquia inferior que alteram os seus antecedentes constitui uma
perversão do SGT e implica procedimentos de verificação e aprovação cuja demora resulta na
sua automática desactualização. Esta realidade sofreu uma alteração recentemente, mas ainda
sem repercussões práticas, com a revisão do RJIGT operada pelo DL 316/2007.
Por outro lado, a figura do PP é, muitas vezes, confundida com a do PU pela dimensão da área
de intervenção ou pela tentação do município em estabelecer com rigor a forma urbana. Mas há
que ter em conta que estes instrumentos têm uma aplicabilidade muito distinta: o PU é mais
eficaz no longo prazo, dada a inerente flexibilidade nas questões de ordenamento da ocupação
do solo; o PP tem um perfil mais rígido (associado ao desenho e regulamentação detalhada e
impositiva) adequado à concretização de acções de transformação específicas enquadradas
num processo de planeamento operativo e de curto prazo.79
3.4. A função do Plano de Pormenor
As áreas urbanas que se desenvolveram com base na aplicação dos índices e parâmetros dos
PDM, revelaram a incapacidade deste instrumento de hierarquia superior para acautelar a
qualidade urbanística, o qual assumirá no SGT, cada vez mais, um papel estratégico no
desenvolvimento dos aglomerados urbanos. A ocupação urbanística de promoção privada
regulada por PDM é caracterizada por uma sucessão de operações avulsas que têm como único
objectivo retirar o máximo benefício dos parâmetros urbanísticos associados à respectiva
78
João Miranda, Manuel Fernandes de Sá e Jorge Silva, segundo respectivos contributos para o Encontro “A Cidade
para o Cidadão: O planeamento de pormenor em questão”, promovido pela Ordem dos Arquitectos, 2006
79
Sá, Manuel Fernandes - “Algumas considerações sobre o planeamento de pormenor”, texto de opinião elaborado para
o Encontro “A Cidade para o Cidadão: O planeamento de pormenor em questão”, promovido pela Ordem dos
Arquitectos, 2006
40
parcela, o que se reflecte na ausência de articulação com a envolvente, quer ao nível da
continuidade dos percursos e da estrutura ecológica, como das opções morfo-tipológicas do
edificado, e dos quais resultam espaços públicos com deficiências ao nível da sua legibilidade,
funcionalidade e identidade.
Num quadro em que a politica nacional de ordenamento do território e urbanismo defende a
compactação dos centros urbanos e o controle da urbanização difusa, tendo em vista,
nomeadamente, a coesão territorial e a racionalização da infra-estrutura pública, o PP assumese como instrumento privilegiado de reconfiguração das áreas urbanas a densificar ou
estruturar, permitindo assegurar a qualidade urbanística que se exige a centros urbanos
competitivos.
“Uma cidade sem equipamentos, de suporte à vida quotidiana, com espaços recortados e
guetizados, sem relação entre si, com deficientes condições de mobilidade e de acessibilidade,
e ainda com a degradação sucessiva dos factores identitários, é uma cidade sem qualidade.”80 A
escala de proximidade constitui, segundo Isabel Guerra, a ideal para assegurar a necessária
qualidade do meio urbano enquanto palco da vida colectiva. As questões da acessibilidade casatrabalho, de equipamentos e serviços de apoio e da identidade urbana, devem ser resolvidos
com detalhe à escala do bairro, a qual permite também um maior envolvimento da população
nas decisões. O desenho urbano deverá constituir elemento a privilegiar no âmbito de uma
política de cidades.
A finalidade do PP decorre, pois, da necessidade de acautelar determinadas condições na
construção do espaço urbano, sem as quais a qualidade física e funcional do meio urbano é
posta em causa. De facto, de todos os instrumentos disponíveis, só os PP têm condições para
assegurar a boa forma da cidade para a qual concorre a qualidade dos espaços de suporte à
vida colectiva. No limite, pode-se considerar que a função pública dos PP é ainda mais alargada,
já que a qualidade de vida que potencia pela sua implementação, ou que impede, pela sua
ausência, se repercute na competitividade das cidades e consequentemente no seu
desenvolvimento económico.
O espaço público, entendido em sentido lato (isto é, incluindo os espaços de estadia e
circulação, espaços verdes, espaços de lazer e equipamentos e serviços de utilização colectiva)
constitui um das razões de ser, senão a principal, do planeamento de pormenor.
Tendo em vista a construção81 de determinada área do território, o PP tem como objectivo
desenvolver e concretizar formas de ocupação e transformação dessa mesma área, através de
80
Guerra, Isabel - Políticas Urbanas: tendências, estratégias e oportunidades, Lisboa: Centro de Estudos de Formação
Autárquica / Fundação Calouste Gulbenkian, 2003
81
Aqui o objecto da construção inclui igualmente as vertentes de reconstrução, requalificação, recuperação e
reconversão.
41
regras de implantação e gestão das várias componentes urbanas (edificação, infraestruturas,
espaço público, equipamentos de utilização colectiva).
O desenho urbano é, pois, a chave deste instrumento e o que o diferencia dos restantes planos.
Contudo, o seu conteúdo deve ser estabelecido de acordo com as características da área
territorial que abrange e aos objectivos segundo os quais é desenvolvido.82
Para tal, o PP pode identificar, por um lado, as componentes que constituem o espaço público,
em particular os espaços de utilização colectiva (bem como as respectivas regras de ocupação e
gestão), os espaços verdes, os espaços de circulação viária e pedonal, de estacionamento, as
redes de infra-estruturas, os equipamentos (localização, critérios de inserção urbanística e o
dimensionamento) e os valores culturais e naturais a proteger. Na componente edificatória, o
PP pode definir alinhamentos, implantações, volumes, funções e parâmetros urbanísticos, tais
como índices, densidade de fogos, número de pisos e cérceas, indicadores relativos às cores e
materiais a utilizar e ainda as operações de demolição, conservação e reabilitação das
construções existentes.
Para além da concepção da ocupação preferencial de determinado espaço, ao PP cabe também
o papel de “desenhar” o modo como essa ocupação será posta em prática, ou seja, de
conceber a operacionalização do plano. Nesta perspectiva, o PP deverá incluir a identificação
das operações de transformação fundiária necessárias e a definição das regras relativas às
obras de urbanização, a identificação dos sistemas de execução do plano e a programação dos
investimentos públicos associados, bem como a sua articulação com os investimentos privados
e, por fim, a estruturação das acções de perequação compensatória.
Considerando a diversidade de realidades às quais poderá aplicar-se um PP e tendo por base o
princípio da tipicidade, ou seja, de que a Administração só pode desenvolver os instrumentos
tipificados na Lei e não outros, o RJIGT prevê a existência de modalidades específicas de PP83
às quais estão associados conteúdos materiais e documentais próprios em função das
respectivas finalidades e da sua articulação com os regimes legais específicos. Assim, muito
embora os PP possam servir uma multiplicidade de territórios, a Lei destaca três situações que
pela sua frequência e características merecem um regime próprio. São os casos dos planos de
intervenção em espaço rural, dos PP de reabilitação urbana e dos PP de salvaguarda.84
82
A recente alteração do RJIGT introduziu o princípio da flexibilização do conteúdo material dos PP e PU (artigo 91º).
A designação de modalidades específicas decorre da última revisão do RJIGT (DL 316/2007), que veio substituir a
figura de modalidade simplificada da versão original cujo regime procedimental não revelou ganhos de
operacionalização.
84
O plano de intervenção em espaço rural, é regulado pela Portaria n.º 389/2005, de 5 de Abril; ao plano de pormenor
de reabilitação urbana, aplica-se o disposto no Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de Maio; e o plano de pormenor de
salvaguarda é regulado pela Lei n.º 107/2001 que estabelece as bases da política e do regime de protecção e
valorização do património cultural.
83
42
O plano de intervenção em espaço rural constitui uma tipologia de PP simplificada e adaptada a
ao solo classificado como rural pelo PDM que visa o equilíbrio entre os usos agrícola e florestal
e a protecção da paisagem e recursos naturais numa perspectiva de desenvolvimento
sustentável e de criação de condições para a fixação da população. Este tipo de plano deverá
estar integrado na política municipal de ordenamento do espaço rural, concretizando as
propostas e disposições definidas nos demais IGT. As regras a estabelecer visam
nomeadamente:
o edificado, quer se tratem de obras de construção, reconstrução, alteração, ampliação ou
demolição;
as infraestruturas, em especial de circulação de veículos, animais e pessoas;
os equipamentos, quer através da construção de novos equipamentos públicos ou privados
de utilização colectiva ou da remodelação, ampliação ou alteração dos existentes;
os espaços de utilização colectiva,
através da criação ou a beneficiação de espaços
públicos ou privados e respectivos acessos e áreas de estacionamento;
as condições de prestação de serviços complementares das actividades autorizadas no solo
rural;
a protecção, valorização e requalificação da paisagem.
Trata-se, pois, de um instrumento que visa melhorar as condições de vida no meio rural,
sobretudo em áreas onde se verifique alguma concentração populacional. O plano de
intervenção no espaço rural não deverá constituir um mecanismo de reclassificação do solo
rural em urbano, salvo nas situações de áreas exclusivamente destinadas à edificação e usos
urbanos complementares.
Quanto aos PP de reabilitação urbana, estes destinam-se a áreas com características e
necessidades específicas e que, por isso, tenham sido previamente classificados como centro
histórico ou área crítica de recuperação e reconversão urbanística, pelo respectivo PDM ou PU,
ou ainda como área de reabilitação urbana nos termos da Lei. Um PP de reabilitação urbana
identifica: i) o conjunto de operações urbanísticas e de loteamento e obras de urbanização que
visam a recuperação de zonas históricas e de áreas críticas de recuperação e reconversão
urbanística; ii) as obras de construção, reconstrução, alteração, ampliação, demolição e
conservação que visam melhorar as condições de utilização dos edifícios abrangidos,
conservando o seu carácter fundamental.
Os PP de salvaguarda servem especialmente as áreas urbanas onde se localizem monumentos,
conjuntos ou sítios classificados ou em vias de classificação. A sua elaboração compete ao
município, em parceria com os serviços da Administração Central responsáveis pelo património
43
cultural, sendo de realização obrigatória nos termos do artigo n.º 53 da Lei de Bases da Política
e do Regime de Protecção e Valorização do Património Cultural. O conteúdo destes planos
reflecte a preocupação com a definição de regras específicas de intervenção e protecção do
património construído e natural.
Entende-se, assim, que os PP assumam sempre objectivos distintos adequados à situação
territorial a que se destinam, bem como conteúdos documentais e procedimentais próprios.
Enquanto os referidos planos de reabilitação urbana ou de salvaguarda integram normas com
especial incidência nos edifícios existentes, os PP de consolidação ou expansão incidem mais
sobre as edificações e infraestruturas públicas a construir. Variam, assim, amplamente no modo
como interferem no direito de propriedade o que tem reflexos também ao nível da participação.
É natural que os planos que abrangem os tecidos urbanos consolidados (caso dos PP de
reabilitação e de salvaguarda) envolvam interesses muito distintos dos planos de expansão: nos
primeiros, os proprietários e a população residente e, nos segundos, os proprietários e os
promotores imobiliários, o que justifica metodologias de participação específicas. Enquanto nos
primeiros o principal objectivo é proteger e valorizar, nos segundos pretende-se assegurar a
qualidade urbana da futura área urbana.
3.5. Conteúdo documental
Ao referido conteúdo material dos PP indicado em 3.4, associa-se um conteúdo documental
correspondente às peças escritas e desenhadas que expressam as suas disposições
regulamentares. Estas peças são organizadas em três blocos: um primeiro conjunto de peças
principais, obrigatórias, que constituem o plano em si (as que são publicadas em Diário da
República); um bloco de peças secundárias, igualmente obrigatórias e que acompanham as
primeiras, embora não sejam vinculativas dado que se referem a elementos de justificação da
proposta e de apoio à sua concretização; e, por fim, um terceiro grupo de elementos, definido
pela já mencionada Portaria n.º 138/2005, que varia em função do conteúdo material do plano.
44
Figura 4 – Conteúdo documental dos Planos de Pormenor
O PP é constituído pelo regulamento, onde constam as normas regulamentares para a área do
plano (tanto as disposições vinculativas como as indicativas), pela planta de implantação, que
representa o regime de uso, ocupação e transformação da área de intervenção e pela planta de
condicionantes que identifica as servidões e restrições de utilidade pública em vigor que possam
constituir limitações ou impedimentos a qualquer forma específica de aproveitamento. A
avaliação da capacidade de utilização de um determinado lote resulta da leitura conjunta destes
três elementos.
Os elementos que acompanham o PP têm funções diversas. A fundamentação das opções do
plano e a sua relação com as características da área de estudo são apresentadas no relatório,
documento que assume um papel vital na participação pública. Boa parte dos elementos que
constituem este bloco está associada à implementação do plano. O programa de execução e o
plano de financiamento respectivo, correspondem ao conjunto de projectos e acções a
desenvolver com vista à execução do plano e inclui a caracterização do(s) sistema(s) de
execução e regime de perequação a implementar. Caso o PP preveja operações de
transformação fundiária, incluem-se neste bloco as peças escritas e desenhadas que as
suportam e que consistem na explicitação da situação predial antes do plano e depois dele,
quer ao nível da configuração dos lotes como dos parâmetros urbanísticos que modelam a
ocupação prevista.
Se se pretender que o PP constitua um instrumento de curto prazo ou de execução imediata, é
essencial que o programa de execução e o plano de financiamento contenham uma
programação detalhada dos investimentos necessários à sua materialização, quantificando e
identificando em particular os encargos públicos os quais deverão estar previstos nos planos
45
globais de investimentos municipais. Por outro lado, o cálculo dos investimentos públicos é
fundamental para o cálculo das taxas urbanísticas.85
A este bloco de elementos foi recentemente somado o relatório ambiental, que resulta da
necessidade de proceder à avaliação ambiental sempre que o PP seja susceptível de ter efeitos
significativos no ambiente, devendo ser identificados, descritos e avaliados os eventuais efeitos
da sua aplicação e as alternativas razoáveis. A decisão de isenção de PP da avaliação ambiental
compete à respectiva Autarquia.
Os demais elementos que acompanham o PP fixados na Portaria do Ministro da tutela, incluem
nomeadamente: a planta de enquadramento, que contextualiza a área de intervenção e
demonstra a sua articulação com a envolvente, a planta da situação existente, a indicação dos
compromissos urbanísticos existentes, os extractos dos elementos fundamentais dos IGT em
vigor na área de intervenção do plano, e outros elementos técnicos que sirvam de suporte ao
desenvolvimento dos projectos de execução dos edifícios, espaços públicos e infraestruturas.
Faz ainda parte deste grupo de elementos as participações recebidas em sede de discussão
pública e respectivo relatório de ponderação. Por último, acresce a ficha de dados estatísticos,
elaborada segundo modelo disponibilizado pela DGOTDU.
Uma das alterações recentemente introduzidas no RJIGT diz respeito à flexibilização do
conteúdo do PP em função das condições da área territorial ao qual se destina e aos objectivos
que visa cumprir (artigo 91º). Assim, faz sentido que as modalidades específicas de PP
assumam conteúdos documentais próprios, adequados à realidade que pretendem conformar.
Nesse sentido, os planos de intervenção em espaço rural são constituídos pelos mesmos
elementos acima referidos, embora devam integrar especificidades tais como: o estudo da
paisagem e a avaliação da capacidade de carga da área em apreço para os usos previstos, as
regras de intervenção e conservação dos espaços naturais, a definição das categorias de solo
rural, as medidas de recuperação de áreas degradas e de valorização da estrutura biofísica e
ainda de protecção contra incêndios.
O conteúdo dos PP de salvaguarda deve estabelecer, para além do disposto no RJIGT, a
ocupação e usos prioritários, as áreas a reabilitar, os critérios de intervenção nos elementos
construídos e naturais, a cartografia e o recenseamento de todas as partes integrantes do
conjunto, as normas específicas para a protecção do património arqueológico existente, as
linhas estratégicas de intervenção, nos planos económico, social e de requalificação urbana e
paisagística.
85
Pardal, Sidónio / Correia, Paulo V. Dias / Lobo, Manuel Costa / Lobo, Margarida Sousa – Normas Urbanísticas (Volume
I) - Princípios e Conceitos Fundamentais, Lisboa: DGOT/UTL, 1990, p. 143
46
3.6. O procedimento de elaboração
Neste capítulo, pretende-se descrever o processo administrativo e técnico que ocorre entre a
decisão de elaboração de um PP e a sua entrada em vigor, considerando-se fulcral salientar os
deveres e direitos da Administração e dos cidadãos por ele abrangidos, nomeadamente as
regras relativas ao envolvimento dos particulares na formação do conteúdo do plano
(participação e negociação).
A interpretação deste processo e a sua representação esquemática é fundamental para associar
às diferentes fases os problemas e constrangimentos que obstam à eficácia do processo de
planeamento e que, muitas vezes, justificam o seu bloqueio. Neste contexto, é necessário ter
como ponto de partida o regime jurídico que vigorou na última década (Decreto-Lei n.º 380/99,
alterado pelo Decreto-Lei n.º 310/2002) e salientar as principais modificações introduzidas
recentemente pelo Decreto-Lei n.º 316/2007, cuja aplicação prática é, no entanto, incipiente.
A tramitação da elaboração (ou revisão) de um PP (que é idêntica à do PU) passa por 6 fases,
cada uma delas constituídas por uma sucessão de actos e formalidades, entre o momento da
tomada de decisão acerca da elaboração do plano até à sua entrada em vigor. A fases são as
apresentadas na figura seguinte.
Figura 5 – Fases de tramitação da elaboração de um PP
a) A decisão de elaborar o PP
A elaboração de um PP pode ser uma iniciativa da Autarquia ou de um ou mais particulares,
embora seja à primeira que compete a decisão e tramitação do processo de planeamento. A
obrigatória exteriorização dessa decisão é concretizada através da publicação de deliberação
respectiva em Diário da República e da sua divulgação nos meios comunicação social
(normalmente em jornais locais, mediante Avisos) e na internet (alteração introduzida pela
47
revisão do RJIGT em 2007), por exemplo no site da Câmara Municipal, de forma a assegurar a
disseminação da informação por todos os interessados. De igual modo, compete à Autarquia a
definição dos termos de referência do plano a elaborar, sendo neste momento que se identifica
um primeiro conjunto de objectivos a que o instrumento de planeamento deverá dar resposta.
Para tal, a oportunidade de elaborar o PP e os objectivos definidos devem enquadrar-se nas
disposições dos planos, programas e projectos com incidência na área em causa.
Assim, nesta fase, a Autarquia é obrigada a comunicar à população as motivações que estão na
origem da decisão de elaboração daquele plano, os seus objectivos, ainda que preliminares,
bem como os termos em que os interessados poderão consultar os elementos que suportam a
deliberação (locais de consulta e respectivo horário) e de que forma poderão apresentar
sugestões e informações com interesse para o processo de planeamento (prazo).
É também nesta fase, e antes de publicar a deliberação referida, que a Autarquia deve reflectir
sobre quais serão as entidades representativas dos interesses públicos que deverão intervir no
acompanhamento do plano e se, para o efeito, precisa do apoio da respectiva CCDR, o qual
pode ser desde logo solicitado.
b) A audição pública inicial
O conteúdo da deliberação referida no ponto anterior não tem só um papel informativo; assume
também um importe papel na promoção da intervenção dos particulares face à decisão de
elaboração do PP e dos objectivos traçados. Assim, numa perspectiva de participação
preventiva e de participação-auscultação, são criadas condições para que a decisão de
Autarquia seja avaliada, e para a revelação de informações e interesses a considerar no
processo de planeamento por parte da população e agentes locais.
Durante o período de audição pública quaisquer cidadãos, empresas ou colectividades podem
ter acesso aos elementos que servem de base à decisão de elaborar o PP e podem emitir as
suas sugestões e observações por escrito. A equipa que elabora o PP analisa as participações e
pondera internamente que informações são válidas para o processo de planeamento.
O prazo mínimo estabelecido para a audição pública inicial é de 15 dias, cerca de metade do
que antes estava previsto no RJIGT, com excepção dos PP em modalidade simplificada, que já
era de 15 dias (n.º 2 e 3 do artigo 77º).
48
c) Elaboração do PP
A elaboração do plano envolve um conjunto diversificado de tarefas de natureza técnica como a
recolha e o processamento de informação diversa sobre o território, o diagnóstico da área de
intervenção, a progressiva definição dos objectivos e do modelo urbano, das acções e dos
recursos necessários para os atingir, entre outras.
A necessidade de compatibilizar interesses diferentes sobre o território, obriga à utilização do
método de aproximações sucessivas, que pressupõe um desenvolvimento do plano por fases
(estudos de caracterização, estudos prévios, projecto de plano, proposta de plano, etc.) de
modo a ir consolidando as opções em função dos vários momentos de discussão das propostas.
É comum, numa primeira fase, proceder-se a uma análise exaustiva das diversas características
do território (orografia, componentes biofísicas, estrutura e elementos edificados, espaço
público, infraestruturas, actividades económicas, habitação, acessibilidades e transportes,
estrutura cadastral, dinâmicas imobiliárias, população e condições sociais, etc.). A realização de
um diagnóstico integrado que identifique as fragilidades/necessidades da área de intervenção e
saliente os valores culturais ou naturais a proteger e valorizar, acontece numa da primeiras
fases e constitui ponto de partida para a redefinição dos objectivos do PP.
As fases seguintes são momentos de consolidação desses objectivos em simultâneo com a
definição do modelo urbano que se quer implementar no território. Assim, num primeiro
momento de concepção, estabelecem-se as linhas gerais de ordenamento do espaço urbano,
distribuem-se as funções e as tipologias de edificado, para num segundo momento de
corrigirem aquelas propostas e se detalharem outras. Uma fase subsequente diz respeito à
formalização da proposta, à definição concreta do modo como cada espaço deve ser ocupado, à
redacção do regulamento contendo as regras que se considerem necessárias para o
cumprimento dos objectivos. Ao mesmo tempo, desenvolve-se o programa de acção e de
financiamento, que permitirão orientar a gestão urbanística municipal para a operacionalização
do PP, através da identificação das acções, sistemas de execução e modelo de financiamento
das operações urbanísticas.
O final desta fase é marcado pela produção dos elementos que constituem o conteúdo
documental do plano, mencionados no capítulo anterior (veja-se figura 4), aos quais se
excepcionam os resultados da Discussão Pública, que naturalmente só são integrados na versão
final do plano.
49
d) Acompanhamento e concertação
Com o anterior RJIGT, a apresentação e discussão sucessiva do PP com entidades
representativas dos interesses públicos, através de reuniões com a CCDR respectiva e da
solicitação de pareceres a outras entidades públicas, era não só obrigatória como acontecia nas
várias fases do plano (pelo menos, no início da primeira fase e no final das seguintes). Com a
revisão do RJIGT operada pelo DL 316/2007, o acompanhamento passa a ser facultativo para
este tipo de planos, sendo que compete à Autarquia decidir que reuniões de acompanhamento
e que pareceres são necessários.
Por este facto, a presente estruturação das fases da elaboração de um PP coloca numa fase
posterior à elaboração o período de acompanhamento e concertação, pois é após a definição de
uma proposta de plano que a lei obriga à sua discussão com entidades exteriores à Autarquia
que tutelam os diversos interesses públicos em presença.
Não obstante a concentração da intervenção das referidas entidades nesta fase, a Autarquia
pode solicitar a emissão de pareceres durante a elaboração do PP ou a realização de reuniões
para discutir com determinada entidade o modelo que está a desenvolver. Considera-se que
uma postura dialogante e aberta por parte da equipa que está a desenvolver o PP
relativamente àquelas entidades durante a elaboração do plano (fase anterior), contribui para
um processo mais eficaz e célere, reduzindo os riscos de alterações profundas no plano após o
período de acompanhamento e concertação.
Este período de acompanhamento, prévio à discussão pública, corresponde, no mínimo, à
realização de uma conferência de serviços, conceito introduzido no regime de elaboração de
PMOT com a recente revisão do RJIGT. Trata-se de uma reunião de trabalho para a qual são
convocadas entidades representativas dos interesses a ponderar, o que pressupõe o envio
prévio dos elementos do plano aos seus representantes. O resultado prático desta conferência
de serviços é a emissão de um parecer sobre o plano em apreço, que visa avaliar:
o cumprimento das normas legais e regulamentares aplicáveis;
a compatibilidade ou conformidade da proposta de plano com os IGT eficazes;
o fundamento técnico das soluções defendidas pela Autarquia.
Este momento constitui, pois, uma oportunidade de concertação entre as várias entidades
públicas em intervenção na área objecto do plano, já que coloca vários representantes de
interesses diferentes a transmitir a sua opinião técnica sobre um mesmo documento. Contudo,
a concertação propriamente dita acontece quando a Câmara Municipal tem a iniciativa de
promover a realização de reuniões de concertação com as entidades que tenham discordado
das opções da proposta de plano, tendo em vista ultrapassar as objecções formuladas e a
50
obtenção de uma solução que garanta o apoio de todas as entidades. A alternativa é convocar
nova conferência de serviços.
Quando o teor da acta da conferência de serviços, ou as conclusões das reuniões de
concertação justificarem a reformulação dos elementos que constituem o PP, a Câmara
Municipal deve fazê-lo.
Importa aqui salientar que as alterações introduzidas pelo RJIGT de 2007 vieram tornar esta
fase mais célere. De facto, o anterior regime impunha um prazo máximo de 44 dias para que as
entidades emitissem o seu parecer sobre a proposta de plano (22 dias caso se tratasse de um
PP em regime simplificado) e um prazo máximo de 30 dias para reuniões de concertação. Com
o regime actual, as entidades emitem a sua opinião no âmbito da conferência de serviços que
ocorre no prazo de 22 dias após envio da proposta de plano, o que corresponde a uma redução
de 50% do período de emissão de parecer. Adicionalmente, o actual RJIGT impõe apenas 20
dias para serem realizadas as reuniões de concertação com as entidades que tenham formulado
objecções ao plano (redução de 30% ao prazo previsto no anterior RJIGT).
No entanto, o carácter facultativo do acompanhamento e da concertação que a revisão do
RJIGT introduz, vem retirar peso à importância da actuação concertada entre entidades
públicas, tendo em vista não só a agilização do processo de planeamento, mas também a
redução das interdependências verticais entre as instituições da Administração Pública. Assim,
nos próximos anos deverá ser efectuada uma avaliação da qualidade das referidas normas no
que se refere à produção de soluções de planeamento concertadas e à responsabilização das
diversas entidades públicas com funções relevantes na área do plano.
e) Discussão pública
Com a conclusão do período de acompanhamento e de concertação, a Autarquia determina a
abertura do período de Discussão Pública mediante aviso nos termos idênticos aos do aviso do
período de audição pública inicial. Deste aviso constam as datas de início e fim do período de
Discussão Pública, as datas das sessões públicas de apresentação e esclarecimento que
eventualmente estejam previstas, os locais onde estejam disponíveis os elementos do plano
para consulta e os termos em que os interessados podem apresentar reclamações, sugestões
ou observações.
Embora as recentes alterações ao RJIGT tenham vindo reduzir vários prazos, onde se inclui o
relativo à participação preventiva, foram mantidas as condições para o exercício da participação
sucessiva (nesta fase só foi alvo de redução o tempo de antecedência com que o anúncio do
período de Discussão Pública é feito, que passou de 10 para 5 dias).
51
Neste período, ficam disponíveis aos interessados os elementos que constituem a proposta de
plano bem como os pareceres emitidos pelas diversas entidades consultadas, incluindo CCDR,
nos quais se identificam os aspectos do PP dos quais aquelas discordam e que podem, caso a
Autarquia assim o entenda, conduzir a alterações a efectuar ao plano numa fase posterior.
Os direitos dos particulares no contexto da participação pública não se limitam à possibilidade
de obtenção de informações e de apresentação de observações, sugestões, propostas, etc. Para
todos os PMOT existe um dever genérico de ponderação da participação dos particulares, sendo
este reforçado pela obrigatoriedade de resposta fundamentada quando aquela participação não
se dirige apenas ao mérito do plano em causa, mas à sua legalidade.
Assim, compete à Autarquia no final deste período ponderar as participações e divulgar os
resultados em termos gerais do processo de Discussão Pública (matéria que dá conteúdo a um
dos relatórios que acompanha a versão final do PP), sendo obrigada a responder por escrito,
fundamentando a ponderação efectuada, aos participantes que invoquem nomeadamente: i)
desconformidade do PP com IGT eficazes ou com outras disposições legais e regulamentares
aplicáveis; ii) incompatibilidade do PP com planos, programas e projectos que devessem ser
ponderados em fase de elaboração; iii) eventual lesão de direitos subjectivos.
Não obstante uma resposta formal, individual ou geral, é referida a possibilidade de serem
prestados esclarecimentos directamente aos interessados por técnicos designados para o efeito,
sempre que a Autarquia considere necessário ou conveniente. Isto significa que o RJIGT não
determina apenas os parâmetros mínimos em que a participação pública deve acontecer, como
prevê sistemas mais profundos de relacionamento entre a Administração e a ”administrados”.
É ainda assegurado que as respostas às participações colectivas (com mais de 20 subscritores)
sejam publicadas nos meios de comunicação social (dois jornais diários e um regional, quando
exista), norma de decorre da aplicação da Lei que estabelece o direito de participação
procedimental e de acção popular (Lei n.º 83/95).
f) Aprovação, publicação e depósito
Após a ponderação da Discussão Publica, a Autarquia procede è elaboração da versão final do
plano, integrando as alterações que tenham decorridos do período de acompanhamento e
concertação e das participações.
Os PP, tal como os restantes PMOT, são aprovados pela Assembleia Municipal, mediante
proposta apresentada pela Câmara Municipal, concluindo-se assim o período de elaboração do
plano. Após aprovação pela Assembleia Municipal, a Câmara Municipal remete para publicação
52
na 2ª Série do Diário da República, a deliberação municipal que aprova o plano, o regulamento
e as plantas de implantação e condicionantes.
O prazo máximo estabelecido para o período que medeia a aprovação do plano pela Assembleia
Municipal e a publicação em Diário da República, que no anterior RJIGT era de 6 meses, é
agora de 2 meses, o que resulta numa redução substancial do período de tramitação dos PP.
Após a publicação, a Autarquia tem 15 dias para enviar à DGOTDU, para efeitos de depósito,
uma colecção das peças escritas e desenhadas que constituem o conteúdo documental do
plano, incluindo relatório de Ponderação da Discussão Pública, bem como uma cópia da
deliberação da Assembleia Municipal que aprovou o plano e dos pareceres emitidos ou actas
das conferências de serviços ocorridas.
3.7. O projecto de loteamento vs. o Plano de Pormenor
No contexto da descrição do conceito de PP e da sua função no domínio do urbanismo, a figura
da operação de loteamento emerge como tema de referência obrigatória, dado o seu papel de
“concorrente” do PP no que à construção da cidade diz respeito. Justifica-se por isso
estabelecer algumas comparações entre as duas figuras.
As operações de loteamento visam o fraccionamento de um prédio ou conjunto de prédios em
lotes (emparcelamento e reparcelamento) destinados à edificação, envolvendo a sua
infraestruturação, eventual dotação espaços e equipamentos colectivos, e o estabelecimento
das condições de edificação. Cabe não só à Lei, mas também aos planos e normas específicas,
estabelecer as regras a observar na execução destas operações.
A figura do loteamento urbano surge no quadro legal alguns anos antes da criação dos PP
(veja-se capítulo 3.1.). Com efeito, em 1965, entra em vigor o primeiro regime que permite a
urbanização por iniciativa dos particulares com as consequentes regras (Decreto-Lei n.º 46673,
de 29 de Novembro). A publicação deste diploma decorre do reconhecimento de que as
condições em que se verificava o intenso crescimento urbanístico não garantiam a adequada
infraestruturação das áreas urbanizadas. Verifica-se, no entanto, que este diploma foi
manifestamente insuficiente para assegurar o interesse público, tendo sido alvo de alterações
sucessivas, muitas das quais estão, hoje, na base do Regime Jurídico da Urbanização e
Edificação (RJUE) publicado pela Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, e recentemente
alterado pela Lei n.º 60/2007, de 4 de Setembro.
Enquanto que os PP são desenvolvidos pelas Autarquias (ou acompanhados por estas no caso
de serem desenvolvidos pelos particulares) os projectos de loteamento são elaborados pelos
proprietários dos terrenos respectivos ou por promotores imobiliários, estando a sua
53
concretização sujeita a controlo por parte da Autarquia, nomeadamente ao licenciamento,
mediante verificação de conformidade com as normas legais e regulamentares aplicáveis, em
especial com os PMOT e PEOT em vigor.
Se considerarmos a escala e o detalhe com que os projectos de loteamento são elaborados,
podemos afirmar que esta figura constitui de igual modo uma forma de planeamento de
pormenor, embora não assegure uma adequada articulação com a envolvente, nem a
continuidade e a qualidade dos espaços urbanos. De facto, enquanto o loteamento só pode
abranger as parcelas detidas pelos promotores da operação ou que tenham assumido um
acordo com estes, o PP pode abranger qualquer unidade territorial, independentemente de
quem sejam os respectivos proprietários, o que assegura desde logo a capacidade de articular
as formas, as funções e os fluxos com a envolvente. Isto é, enquanto o projecto de loteamento
está indissociavelmente “amarrado” ao cadastro predial, o PP pode libertar-se deste na
definição da forma e do desenho urbanos.
O mecanismo encontrado pela Lei para assegurar alguma qualidade urbana nos loteamentos foi
recorrer à imposição de parâmetros de cedência de terreno destinados a infraestruturas, a
espaços verdes e equipamentos colectivos, as quais se deverão reger pelos indicadores
estabelecidos nos PMOT ou, na sua ausência, pelos definidos na Portaria n.º 216-B/2008, de 3
de Março86. A aplicação desta não assegura, no entanto, a qualidade urbanística necessária, já
que se limita a definir parâmetros exclusivamente quantitativos, aplicáveis de forma geral a
todo o país, independentemente das especificidades tipo-morfológicas existentes na área de
intervenção.
Quanto ao seu conteúdo, se compararmos o conteúdo técnico exigido pelo RJIGT aos PP (vejase capítulo 3.5) com o que é exigido aos pedidos de licenciamento de operações de loteamento
(Decreto-Regulamentar 63/91, de 29 de Novembro), podemos constatar a enorme diferença
entre a carga técnica a que a intervenção da Administração no uso do solo está sujeita e aquela
a que os privados são obrigados a desenvolver. De facto, para uma operação de loteamento ser
licenciada basta apresentar os seguintes documentos:
Documento que comprove a propriedade do(s) terreno(s) a lotear;
Declaração do autor do projecto quanto ao cumprimento das disposições legais e
regulamentares aplicáveis (documento que visa o aligeiramento da análise técnica de
86
Esta Portaria fixa os parâmetros para o dimensionamento das áreas destinadas a espaços verdes e de utilização
colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos de utilização colectiva.
54
projectos pelas Autarquias e sua desresponsabilização face a eventuais irregularidades do
projecto87);
Memória descritiva e justificativa da solução proposta na operação de loteamento, com
referência específica ao enquadramento em planos existentes e com um conjunto de
indicadores quantitativos e descritivos (área do terreno a lotear e área afecta a cada uso,
áreas de implantação, de construção e tipologias dos edifícios e índices de construção e
implantação, cérceas e número de pisos de cada edifício, número de fogos,
dimensionamento dos equipamentos e áreas verdes e de utilização colectiva e da estrutura
viária, condições para a implantação dos edifícios e respectivos anexos, condições de
funcionamento das redes de insfraestruturas urbanísticas);
Planta de síntese à escala 1/1000 ou superior indicando, nomeadamente, a topografia
actual e a modelação proposta, a estrutura viária, as redes de infraestruturas
(abastecimento de água, saneamento, energia eléctrica, gás e telecomunicações), a
divisão dos lotes e sua numeração, o polígono de base para a implantação dos edifícios,
cotado e referenciado (com indicação das cérceas e número de pisos acima e abaixo da
cota de soleira) e a localização dos equipamentos e das áreas que lhes são destinadas,
bem como das reservas para espaços verdes e de utilização colectiva;
Extracto do PDM, assinalando a área a lotear e a justificação da adequabilidade da
proposta de loteamento às normas e princípios de ordenamento condidas naquele
instrumento;
Sendo que a planta e a memória descritiva acima descritas se assemelham, em conteúdo, à
planta de implantação e relatório de um PP, todos os restantes elementos que constituem e
acompanham um PP (veja-se capítulo 3.5 – figura 4) não são de elaboração obrigatória num
projecto de loteamento, donde facilmente se depreende a discrepância de conteúdos
documentais entre os dois instrumentos de planeamento de pormenor em análise.
As operações de loteamento estão, tal como os PMOT, sujeitas a um regime de participação
pública, embora restringida ao procedimento de discussão pública. Contudo, o RJUE só impõe
este procedimento aos loteamentos com uma determinada dimensão e não os regulamenta;
para ser necessária discussão pública basta que seja ultrapassado um dos seguintes limites:
4ha, 100 fogos ou 10% dos habitantes do aglomerado respectivo. Abaixo daqueles indicadores,
a discussão pública só tem lugar se assim for estabelecido em regulamento municipal. Tem-se,
assim, que o grau de abertura aos contributos dos cidadãos nas operações de loteamento é
87
Cabral, João / Cunha, José Luís / Gonçalves, Fernando / Bento, João - Proposta Metodológica para a Qualificação e a
Responsabilização dos Autores dos Planos de Urbanismo e de Ordenamento do Território, Lisboa: Ad Urbem, Junho
2006, p. 20
55
bastante menor do que nos PP. Terá o legislador considerado que, pelo facto de estas
operações se limitarem a terrenos detidos pelos seus promotores, os cidadãos em geral não são
visados pelo que nelas se projecta? Não é possível justificar a lógica que, neste caso, comanda
a Lei. Certo é que o RJIGT reconhece que qualquer intervenção numa dada área urbana pode
ser do interesse de todos os cidadãos, o que justifica o facto de não ser necessário ser
proprietário para se poder participar na elaboração de um PP. Verifica-se, pois, uma incoerência
na Lei, que não foi capaz de colocar as mesmas exigências de participação pública à elaboração
de projectos de loteamento que são impostas nos PP.
No que à execução diz respeito, os projectos de loteamento identificam o prazo dentro do qual
está prevista a execução das obras de urbanização, vinculando para isso os proprietários ou
promotores envolvidos e a Autarquia. Nos PP, embora estejam previstos os programas de
execução e planos de financiamento, estes elementos vinculam na maioria das vezes apenas a
Administração, o que não constitui garantia alguma do seu cumprimento.
Neste contexto, pode-se afirmar que a figura do loteamento, enquanto instrumento de
construção da cidade é, em comparação com a figura de PP, mais ágil, quer pela simplicidade
do procedimento de elaboração e aprovação88, quer no seu conteúdo material documental, para
além de uma maior capacidade de implementação, dado que parte da iniciativa dos
particulares, é “desenhado” por estes, os quais estão vinculados ao cumprimento de um prazo,
pelo menos no que diz respeito à construção das infraestruturas. Em oposição, a operação de
loteamento apresenta inúmeras deficiências no que à salvaguarda da qualidade urbana diz
respeito. De facto, muitos autores apontam o dedo a esta figura pelo mau estado das áreas
urbanas portuguesas, em particular à sua incapacidade de assegurar a dimensão adequada das
infraestruturas, espaços públicos e equipamentos, e na distribuição pouco justa dos encargos
entre os promotores e as Autarquias. Acresce o facto do seu regime ainda não ter assumido as
exigências relativas à participação dos cidadãos nos processos de planeamento urbanístico.
Deste modo, a figura da operação de loteamento pode ser vista como um feroz concorrente aos
PP no contexto de uma gestão urbanística com poucos recursos, incapaz de promover PP para
todas as áreas urbanas com dinâmicas demográficas positivas.
O licenciamento do projecto de loteamento confere ao seu detentor o direito real de construir,
que corresponde à concretização do direito abstracto atribuído pelo PMOT. As operações de
loteamento têm sido um instrumento de execução de PDM, mas são também uma forma de
implementação dos PU e PP, sendo dessa forma que podem servir melhor os interesses
privados e os públicos, em simultâneo, de uma forma justa.
88
A diferença da complexidade procedimental entre PP e loteamentos é considerável, tendo vindo a reduzir-se com a
recente revisão do RJIGT que introduziu melhoramentos substanciais nos prazos de elaboração e aprovação dos PP.
56
É a realidade urbana actual, fortemente influenciada pelo protagonismo excessivo da figura do
loteamento, enquadrada exclusivamente pelos indicadores generalistas e abstractos dos PDM,
que justifica a urgência da implementação de PP, quer em áreas semi-ocupadas ou de
expansão, enquanto orientadores dos futuros loteamentos, quer em áreas consolidadas, onde
os loteamentos criaram situações de fragmentação urbana e de densidade excessiva, para as
quais os PP constituem uma oportunidade de melhoria de qualidade urbana.
Para Manuel da Costa Lobo (2006), os PP são fundamentais enquanto instrumentos
precedentes das operações de loteamento, podendo, de modo célere e optando por um
conteúdo mais leve (ou simplificado), estabelecer o enquadramento das futuras operações
urbanísticas de iniciativa privada. Só assim se assegurará que os loteamentos se integrem
adequadamente na sua envolvente, evitando a fragmentação dos espaços. Se o PP for
elaborado em simultâneo com o(s) loteamento(s) pode constituir uma forma de colaboração
público-privada, com maior eficácia para o processo de controle da qualidade urbana, o que é
totalmente oposto à opção pela imposição de parâmetros urbanísticos.89
Se todos os loteamentos forem enquadrados por PU ou PP, e considerando que estes localizam
os equipamentos, definem os arruamentos, os espaços públicos e os espaços verdes, torna-se
mais difícil a ocorrência de descontinuidades na estrutura urbana. Por exemplo, ao nível dos
espaços verdes, é frequente os projectos de loteamento localizarem-nos nas zonas menos
adequadas para o efeito ou privatizá-los, como acontece nos condomínios fechados.
Os loteamentos têm servido mais eficazmente as necessidades do mercado imobiliário pois os
tempos procedimentais são mais controláveis do que nos PP. A complexidade, onerosidade e
morosidade dos processos de planeamento de pormenor, associados a um conteúdo legal mais
exigente e maiores necessidades de consenso, não se coaduna com os timings dos promotores
imobiliários. É neste sentido que urge incrementar a capacidade de implementação dos PP
colocando um fim na “cultura privada” na construção da cidade (aqui a construção é entendida
enquanto estruturação da ocupação do solo).
3.8. O Plano de Pormenor na esfera do conflito entre o interesse
público e o privado
Enquanto instrumento de detalhe na regulação do modo como determinado espaço pode ser
utilizado, transformado ou explorado, o PP corresponde ao nível de planeamento onde a
intensidade de conformação do direito de propriedade é mais intensa. À medida que avançamos
89
Lobo, Manuel da Costa – “A cidade para o cidadão: planeamento de pormenor em questão. Reflexões”, texto de
opinião elaborado no âmbito do Encontro “A Cidade para o Cidadão”, promovido pela Ordem dos Arquitectos, 2006
57
na escala nos PMOT (no sentido descendente), as disposições relativas ao uso do solo vão
sendo cada vez mais específicas, sendo menor a liberdade de opções: por exemplo ao nível da
edificabilidade, ao nível do PDM são fixados parâmetros e índices de ocupação que permitem
diversos resultados (o que justifica a sua inadequabilidade para suporte da gestão urbanística),
ao nível do PU são também fixados parâmetros mas com indicações mais precisas sobre os
usos e tipologias de construção admitidos havendo alguma liberdade na forma de implantação
dos edifícios, já ao nível do PP o detalhe atinge a forma e volumetria dos edifícios.
Assim, a intensidade da interferência com o direito de propriedade resulta num maior conflito
entre o interesse público, que justifica a elaboração dos planos, e o interesse privado, que é
sujeito às disposições dos instrumentos de planeamento.
O confronto entre dois modos de uso da propriedade - um uso de interesse comum (tendo em
vista o ordenamento e a gestão racionais do espaço, a protecção do ambiente, a melhoria da
qualidade de vida, etc.) e um uso de interesse privado - é considerado por Alves Correia como
uma das particularidades da disciplina do direito do urbanismo.90
Os princípios que estruturam o poder conformador da Administração e o direito à propriedade
privada do solo foram já descritos no capítulo 2. Importa agora identificar quais são os
principais aspectos desse conflito ao nível dos PP já que eles parecem ser, em parte,
responsáveis pela menor eficácia destes instrumentos.
Para assegurarem um desenvolvimento urbanístico harmonioso, é função dos PP a delimitação
do modo como cada terreno pode ser aproveitado e em que medida cada edifício existente
pode sofrer alterações. Contudo, a intensidade com que os PP estabelecem esses limites pode
variar bastante de plano para plano, o que se poderá justificar pela indefinição do quadro legal
relativamente ao conteúdo específico do PP. Com efeito, o RJIGT determina o limite até onde
cada PP pode ir em termos de conformação do direito de propriedade, mas esta disposição é
considerada suficientemente genérica para permitir diversas interpretações.
Segundo Vítor Campos, apesar da instituição da LBPOTU e do RJIGT, os esforços da
Administração têm estado concentrados nos instrumentos que operam sobre a grande escala e
que dispõem de forma abstracta sobre a qualidade do espaço urbano.91 Também para Fernando
Gonçalves, a legislação que enquadra o urbanismo é mais detalhada e incisiva quando se refere
a planos mais abrangentes, mas quando chega ao PP “os bons propósitos afrouxam e a guarda
do bem comum esmorece” e “dá-se lugar a um novelo de normas tão complexas e
emaranhadas quanto a realidade que se pretende disciplinar”.92 Quer isto dizer que se esperava
90
Correia, Fernando Alves – ob. cit., p. 60, nota 76
92
Gonçalves, Fernando – “O Planeamento de Pormenor em Questão: Por um urbanismo Próximo do Cidadão”, Boletim
Arquitectos, n.º 149, Junho de 2005
91
58
da legislação de enquadramento do urbanismo uma maior atenção na definição dos aspectos
sobre os quais os PP podem dispor, pois trata-se de um domínio sensível pela sua proximidade
ao cidadão, pelas alterações que fundamenta ao nível cadastral e pelo modo como condiciona o
futuro ambiente urbano.
Tendo por base uma legislação generalista no que se refere ao conteúdo de um instrumento
que se quer detalhado na concepção do espaço urbano de proximidade, duas tendências
emergem na opinião dos autores consultados: se por um lado uns reclamam maior flexibilidade
das normas, por necessidade de adaptação às dinâmicas territoriais, outros defendem uma
maior densidade normativa como única forma de assegurar o interesse público. Ambas as
posições têm a sua razão de ser, mas ambas envolvem riscos: a primeira pode implicar o
esvaziamento da função do PP e a segunda a sua rápida desactualização e não concretização.
Acresce que opção de flexibilização e informalismo das opções morfológicas pode questionar o
princípio da garantia dos particulares.93
O facto de se permitir que os PP disponham sobre a implantação dos novos edifícios, sobre o
respectivo número de fogos ou ainda sobre as cores e materiais a utilizar nos mesmos, por
exemplo, constitui para alguns autores, um excesso de conformação dos direitos dos
proprietários que em nada contribui para a implementação do plano.
De acordo com Nuno Portas e João Cabral, a elaboração de muitos PP “defensivos e
rigidamente reguladores” pecam por defeito na concepção do espaço público e excedem-se nas
normas referentes à arquitectura, assumindo-se como documentos de referência na avaliação
dos direitos e deveres de terceiros no uso e transformação do solo mas pouco vinculativos da
própria Administração.94 O papel dos PP deveria, assim, centrar-se naquilo que é colectivo,
estabelecendo apenas parâmetros mínimos para o edificado, numa perspectiva de flexibilização
do instrumento em função das dinâmicas territoriais presentes. Portas admite que a definição
das formas edificadas é importante para a sua apresentação e discussão pública mas considera
que elas não têm que ser obrigatoriamente vinculativas dos particulares.95
Neste contexto, a densidade regulamentar do PP dependerá do espaço de tempo que medeia
as opções estruturantes e a sua concretização: deverá assumir um conteúdo regulamentar mais
flexível num cenário de procedimento de elaboração/aprovação/concretização mais demorado,
93
Costa, Paulo Sérgio de Almeida – A construção de cidade e o plano de pormenor, enquanto instrumento operativo de
planeamento e gestão urbanística – Dissertação de Mestrado em Urbanística e Gestão do Território, Instituto Superior
Técnico, Lisboa: 2006
94
Políticas Urbanas: tendências, estratégias e oportunidades, Lisboa: Centro de Estudos de Formação Autárquica /
Fundação Calouste Gulbenkian, 2003
95
Portas, Nuno – A Regulação Urbanística da Arquitectura, ob. cit.
59
como acontece hoje, evitando-se a “cristalização da forma urbana”96; ou poderá conter normas
mais rígidas caso se preveja uma concretização quase imediata. Deste modo, é imprescindível
na formulação de cada PP a existência de informação relativa às dinâmicas urbanísticas e a
intensa participação dos proprietários e promotores privados.
A flexibilidade, adequação ao mercado, rapidez e transparência constituem regras essenciais no
planeamento de pormenor. 97
Se no anterior quadro legal (antes de Setembro de 2007), em que o tempo de elaboração e
aprovação de um PP poderia atingir facilmente os 8 anos, se anulava qualquer hipótese de
articulação entre o planeamento e as dinâmicas imobiliárias, com a simplificação procedimental
introduzida pelo DL 316/2007, espera-se que prazos muito inferiores de elaboração e aprovação
permitam uma melhor adequação dos seus objectivos gerais de um PP (a qualidade urbanística,
a forma urbana, o espaço público, os equipamentos, etc.) às dinâmicas imobiliárias existentes
ou previsíveis para o momento da sua entrada em vigor, e uma forte participação pública.
3.9. Planos de Pormenor em vigor
Para completar o “retrato” deste instrumento, é essencial avaliar o seu nível de utilização, leiase, elaboração e aprovação, não implementação. Para este efeito, procedeu-se à pesquisa dos
PP em vigor, com base em lista fornecida pela DGOTDU, a qual inclui a designação do Plano,
município, data e diploma de publicação, tipo de alteração e respectiva data e diploma. A lista
facultada pela DGOTDU, que continha cerca de 431 PP, foi complementada com outras fontes,
nomeadamente a bases de dados da Agência Portuguesa do Ambiente (SIDDAMB)98 e listas de
PP em vigor integradas nos sites das CCDR Centro99, Alentejo100 e Algarve101. Recorreu-se ainda
aos sites de algumas Autarquias para validação e identificação de PP eficazes.
De um universo de 580 PP actualmente em vigor no Continente (e com data posterior a 1978),
cerca de 176 foram alvo de alteração, alteração simplificada, revisão ou rectificação. O gráfico
seguinte representa a distribuição do número de PP pela data de entrada em vigor nos últimos
18 anos. Muito embora este gráfico contenha uma margem de erro, decorrente do facto de
respeitar apenas aos PP em vigor, excluindo, por isso, todos aqueles que, entretanto, foram
96
Silva, Jorge – “Plano de Pormenor – A procura de uma identidade. Algumas reflexões teóricas induzidas pela prática”,
texto de opinião elaborado para o Encontro “A Cidade para o Cidadão: O planeamento de pormenor em questão”,
97
98
http://siddamb.apambiente.pt/
99
http://www.ccdrc.pt/prot/plano-de-pormenor
100
http://www.ccdr-a.gov.pt/default.asp?eixo=4&id=49
101
http://www.ccdr-alg.pt/ccdr/index.php?module=PostWrap&page=PMOT
60
suspensos ou revogados por outros planos mais recentes, podem-se retirar algumas
conclusões.
No período de tempo em questão, houve uma intensa variabilidade no número de PP que
entraram em vigor. Quando se compara a evolução representada no gráfico com o histórico do
regime jurídico que enquadra a actividade do planeamento urbanístico, verifica-se que: i) houve
um “boom” de PP dois anos após a entrada em vigor da Decreto-lei n.º 69/90 (primeiro regime
jurídico integrado dos PMOT); ii) a entrada em vigor da LBPOTU e do RJIGT não teve um efeito
muito visível no incremento do número de PP a entrar em vigor, antes pelo contrário, já que
nos anos seguintes se verificou uma redução substancial de novos PP (de cerca de 50% entre
2000 e 2004); iii) logo após a revisão do RJIGT, que vem introduzir melhorias substanciais no
processo de elaboração e operacionalização dos PP, verifica-se um aumento substancial de PP
que entram em vigor (duplicam de 2007 para 2008).
Gráfico 1 – Número de Planos de Pormenor em vigor por data de publicação
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
Nº de PP
em vigor
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Com base nas designações dos PP foi ainda possível efectuar algumas análises relativamente
aos tipos de PP ou à motivação para a sua elaboração, designadamente se dizem respeito a
áreas de carácter turístico, industrial, expansão urbana, centros históricos (reabilitação e
salvaguarda), ou a zonas de equipamentos (incluindo espaços desportivos, de lazer e zonas
verdes). Assim, verifica-se que, de um universo de 580 PP, 16% se destinam exclusivamente a
zonas de uso industrial (76 municípios têm um ou mais PP desta natureza), aos quais podemos
61
acrescentar mais 3% de PP destinados a espaços do sector terciário ou com mix
indústria/serviços. Esta tipologia de PP constitui, portanto, quase 1/5 da totalidade dos PP
vigentes.
Os empreendimentos turísticos e as áreas destinadas a equipamentos públicos e espaços de
lazer são responsáveis por uma pequena parte dos PP que foram elaborados, correspondendo a
cerca de 3% e 4%, respectivamente. Por sua vez, as intervenções de reabilitação e salvaguarda
de centros históricos assumem, pelo menos, 6% dos casos, enquanto que as situações
identificadas como de expansão urbana correspondem a 3%.
Muito embora se tenha conseguido identificar, através da designação do plano ou do
conhecimento prévio do seu conteúdo, o objectivo a que se destinam 35% dos PP, acredita-se
que nos restantes se possam encontrar planos que se encaixem nas situações acima
destacadas. Contudo, a grande maioria dos PP vigentes tem como território alvo áreas urbanas
constituídas pelo mix de espaços consolidados, espaços por consolidar e por urbanizar.
Gráfico 2 - Planos de Pormenor por uso dominante
Expansão urbana
3%
Centro histórico
6%
Industria/Serviços
19%
Turismo
3%
Equip./Lazer
4%
Espaço urbano em
geral
65%
Segundo a Associação Portuguesa dos Planeadores do Território, boa parte dos PP em vigor
esconde loteamentos de um só proprietário.102
Ainda que não se tenha feito um trabalho idêntico para os PU, importa referir que a sua
utilização ainda é menor do que a dos PP. Em 2006, segundo informação da DGOTDU, apenas
um terço dos municípios apresenta um PU em vigor.
A elaboração de PP é apontada, frequentemente, como resposta para a necessidade de alterar
parâmetros urbanísticos definidos noutros PMOT, sobretudo em PDM. O número de Resoluções
de Conselhos de Ministros que aprovam PP constitui indicador suficiente para avaliar a
102
APPLA – contributo para o Encontro “A Cidade para o Cidadão: O Planeamento de Pormenor em Questão”,
62
dimensão desta situação. Assim, de um universo de 300 PP que entraram em vigor nos últimos
10 anos (seja na versão original, alterada ou revista do PP), cerca de 41% correspondem a
Resoluções de Conselhos de Ministros.
Comparando o facto acima referido com a informação da DGOTDU103 onde se refere que, das
188 UOPG delimitadas em PDM de 16 concelhos sede de distrito, apenas para 6 foram
desenvolvidos PU e PP, se pode concluir que os PP são mais frequentemente utilizados para
alterar PDM do que para executarem as suas disposições.
Por fim, tem interesse apresentar alguns factos e conclusões resultantes da análise da
distribuição territorial dos PP que actualmente vigoram. As regiões que concentram um maior
número de PP são o Alentejo e o Centro (o gráfico seguinte apresenta a proporção que cada
região assume em número de PP em vigor).
Gráfico 3 – Planos de Pormenor em vigor, por região
Norte
12%
Alentejo
36%
Centro
24%
Lisboa e Vale do Tejo
22%
Algarve
6%
A distribuição dos PP no território continental não é, contudo, proporcional à dimensão ou
número de concelhos por região; verifica-se, pois, uma maior densidade na utilização deste
instrumento em algumas regiões, como o é o caso do Alentejo (4,4 PP/concelho) seguido de
Lisboa e Vale do Tejo (3,3 PP/concelho). A região Centro que ocupa o 2º lugar em número total
de PP vigentes, apresenta uma média por concelho de 1,6 PP. O Norte, uma das maiores
regiões do país, concentra apenas 12% dos PP em vigor, apresentando um valor médio de PP
por concelho bastante inferior à média do Continente que é de 2,1 PP/concelho.
103
DGOTDU – “A Cidade para o Cidadão: O Planeamento de Pormenor em Questão”, contributo para o Encontro “A
Cidade para o Cidadão: O Planeamento de Pormenor em Questão”, promovido pela Ordem dos Arquitectos, 2006
63
Gráfico 4 – Média de Planos de Pormenor por concelho, por região
Alentejo
4.4
Norte
Algarve
2.3
0.8
1.6
3.3
Centro
Observando apenas os concelhos abrangidos por PP, verifica-se que é no Alentejo que um
maior grupo de municípios utiliza esta tipo de instrumento (96%). Como se pode observar no
gráfico seguinte, tanto na região Centro como na região Norte, o número de municípios que
têm PP em vigor aproxima-se dos 50%. Em Lisboa e Vale do Tejo 80% dos concelhos têm PP
em vigor.
Gráfico 5 – Relação entre número de concelhos e número de PP em vigor, por região
Norte
Centro
Algarve
Alentejo
0
10
20
30
40
nº total de concelhos
50
60
70
80
90
100
concelhos com 1 ou mais PP
Do universo dos territórios concelhios com PP em vigor, cerca de 40% têm apenas um PP em
vigor, sendo que um grupo ligeiramente menor (32%) tem 2 ou 3 PP publicados. Cerca de 20
municípios apresentam 4 a 5 PP em vigor. Nas regiões Alentejo, Centro e Lisboa e Vale do Tejo,
existem concelhos com 6 ou mais PP em vigor, que correspondem a 17% do total de PP
existentes no Continente. Trata-se dos municípios de Alcácer do Sal, Alcochete, Aljustrel,
Almodôvar, Amadora, Aveiro, Aviz, Beja, Borba, Cascais, Castelo Branco, Covilhã, Crato, Elvas,
Estarreja, Estremoz, Évora, Grândola, Lisboa, Loulé, Mértola, Odemira, Oeiras, Ovar, Portalegre,
Setúbal, Tomar, Viseu, Vouzela. O município que se situa no topo da tabela a este respeito é
Vila Franca de Xira, na região de Lisboa, com 18 PP.
64
4. A implementação de Planos de Pormenor
Após uma leitura sumária do instrumento PP e dos diversos aspectos que o caracterizam, onde
se acentuaram os factores que mais se associam às problemáticas da implementação daquela
tipologia de instrumento de gestão territorial, o presente capítulo aborda uma parte substancial
do tema em questão.
Na primeira parte, enquadra-se na temática da implementação de planos, as especificidades do
planeamento de pormenor, nomeadamente dos instrumentos sugeridos na lei para proceder à
aplicação das disposições de um PP; na segunda, salientam-se os obstáculos diversos que, de
acordo com a literatura consultada e as experiências conhecidas, limitam a concretização dos
PP.
4.1. O conceito de implementação
A implementação dos planos, em especial daqueles que têm uma forte vocação operativa, como
os PP, corresponde à fase final do processo de planeamento ou, se quisermos, à fase que se
segue à fase de planeamento, que tem início no momento em que se começam a concretizar os
objectivos para os quais o plano foi elaborado. A duração da fase implementação é aquela que
for necessária para a prossecução das metas estabelecidas, das acções e medidas definidas e
enquanto o plano se mostrar adequado, ou até à sua alteração, suspensão ou revisão. A fase
de implementação constitui igualmente o momento em que passa a fazer sentido comparar a
realidade territorial antes do plano com a realidade dele resultante, permitindo dar início ao
processo de monitorização do plano.
O conceito de implementação pode divergir consoante a noção/modelo de planeamento de que
se trate. Têm sido cada vez mais os defensores do plano-processo, enquanto actividade
contínua, que imprime um carácter adaptativo ao planeamento através de ajustamentos
sucessivos, traduzindo o confronto interactivo entre as propostas – o plano – e a sua
concretização – a gestão concreta. Esta adaptabilidade exige um eficiente sistema de
acompanhamento e monitorização na qual o papel da participação pública é particularmente
importante.
A aplicação deste modelo de planeamento aos PP só é possível nos casos em que o plano não
dispuser de forma rígida sobre o desenho urbano e forma da edificação, ou seja, a adopção do
plano-processo implica alguma margem de manobra no modo como a ocupação do território é
efectuada. Não parecer ser, contudo, este o modelo assumido pelo RJIGT que aponta para a
definição de um modelo de ocupação urbana bastante concreto, plasmado num conjunto vasto
de peças escritas e desenhadas, cuja alteração ou revisão a adopção de novos procedimentos
65
de discussão pública e aprovação e só podem acontecer depois de ocorridos 3 anos após a sua
vigência.
Mas, independentemente do modelo de planeamento preconizado – o planeamento enquanto
conjunto de procedimentos sequenciais, com início na produção dos termos de referência e que
culmina na produção de um plano (plano-projecto), ou o planeamento enquanto processo
cíclico, em que se alternam as fases de planeamento, implementação e monitorização (planoprocesso) – é certo que planear e executar constituem dois actos distintos, sendo que o
segundo sucede ao primeiro (planear envolve criação, executar não). A diferença reside em
considerar a implementação como uma das fases do processo de planeamento ou enquanto fim
do acto de planear. Assim, para efeitos da presente dissertação considera-se a fase de
implementação, como uma fase autónoma, seja integrada num plano-projecto ou planoprocesso, correspondente ao momento seguinte à entrada em vigor do plano e anterior à sua
alteração, seja ela decorrente da necessária flexibilização do plano às dinâmicas existentes ou
do fim do prazo de vigência. De igual modo, não será focada no presente texto, a problemática
da monitorização da implementação dos PP.
Os planos, enquanto produtos da actividade planificatória, têm uma vocação intrínseca de
cumprimento ou execução das regras e medidas que preconizam, na medida em que não têm
qualquer utilidade se estas não forem aplicadas.104
No que respeita à implementação dos IGT, resulta claro da leitura do RJIGT uma atenção
especial na regulamentação da execução dos PMOT, o que provavelmente se deve ao facto de
estes serem vinculativos dos particulares. O princípio geral estabelecido no capítulo associado à
execução dos planos (do RJIGT) refere que é ao município que cabe a promoção da execução
coordenada e programada do planeamento territorial. Para os restantes IGT, o RJIGT limita-se
a impor a elaboração de programas de execução e/ou financiamento. Para Fernanda Paula
Oliveira, o legislador não terá dado o mesmo relevo à implementação dos PEOT, igualmente
vinculativos dos particulares, dado a sua vocação de salvaguarda dos recursos naturais e ao seu
carácter supletivo relativamente aos PMOT.105
Assim, a implementação, concretização ou execução dos PMOT fazem parte das competências
das Autarquias em termos de gestão urbanística. O conceito de gestão urbanística envolve
todas as actividades relacionadas com o acompanhamento, controlo e concretização da
ocupação, uso e
transformação do
solo, quer
sejam realizadas directamente pela
Administração, independente de estarem enquadradas ou não em IGT. Considerando que todo
o território nacional está coberto por planos, designadamente PDM, pode-se afirmar que
104
Oliveira, Fernanda Paula – Sistemas e Instrumentos de Execução dos Planos, cadernos CEDOUA, Coimbra: Almedina,
2002, p. 10
105
Oliveira, Fernanda Paula – ob. cit., nota 1
66
qualquer intervenção no território corresponde à sua concretização. Os conceitos de
implementação e gestão urbanística revelam-se, assim, muito próximos. Pelo menos, a
componente mais importante da gestão urbanística corresponderá à execução dos programas
de intervenções dos planos e à aplicação das regras neles constantes.106
Também a gestão do território se assume como peça fundamental da função de planeamento,
sendo considerada pela doutrina do direito do urbanismo uma das quatro funções dos planos (a
par da inventariação da situação existente, da conformação do território e da conformação do
direito de propriedade). De facto, o RJIGT é bastante claro na identificação dos conteúdos dos
PMOT associados à sua componente operativa, já que a sua finalidade não se limita a regular o
processo urbanístico mas também o como e quando da concretização do modelo preconizado.
Da necessidade dos planos incorporarem prescrições relativas à sua implementação resulta, por
exemplo, a imposição de dois dos elementos que acompanham os PP – o programa de
execução e o plano de financiamento (veja-se capítulo 3.5).107
Neste contexto, Alves Correia considera que os instrumentos de gestão territorial que o
legislador concebeu com vista à concretização da política de ordenamento do território e do
urbanismo, deveriam antes ser designados como instrumentos de planeamento territorial, já
que a expressão “gestão” significa, neste domínio, execução ou concretização dos planos.108
Talvez a designação pela qual o legislador optou tenha subjacente o reconhecimento da
importância da implementação dos planos, que é cada vez mais valorizada à medida que se vão
conhecendo os inúmeros casos de planos que “ficaram na gaveta” e que se vão procurando
efectuar melhorias no regime legal de forma a incrementar a sua eficácia. Sendo por intermédio
da gestão urbanística que se concretiza o modelo de ocupação idealizado, sem implementação
os planos de nada servem. “O plano existe para ser cumprido, sob pena de se tornar num
instrumento morto.”109
Após a elaboração, aprovação e entrada em vigor de um PMOT, o município é responsável pela
promoção da sua implementação de acordo com a programação estabelecida no mesmo,
contando, para isso, com a colaboração de entidades públicas e privadas. Neste sentido, cabe
ao município a realização das infra-estruturas e dos equipamentos estabelecidos no plano o que
determina para os particulares o dever de participar no seu financiamento, nos termos do
sistema de execução definido. No quadro da implementação de planos, os particulares ficam
obrigados a adequarem as suas pretensões às metas e prioridades neles estabelecidas.
106
107
108
109
Oliveira, Fernanda Paula – ob. cit., p. 9 e 10
Oliveira, Fernanda Paula – ob. cit., p. 13
67
Assim, independentemente do sistema de execução adoptado, a implementação do PP deve
caber ao município no que se toca à construção das infraestruturas e equipamentos públicos
designadamente:
as
infraestruturas
viárias
urbanas,
que
incluem
arruamentos
e
estacionamento, as redes de abastecimento de água para consumo humano, rega e combate a
incêndio, as redes de drenagem e tratamento de águas pluviais e residuais domésticas, as
redes de distribuição de energia eléctrica e de iluminação pública, as redes de distribuição de
gás, as redes de comunicações, os espaços verdes ou outros espaços públicos de estadia, lazer,
desporto ou cultura, os equipamentos colectivos de carácter desportivo, educativo, social,
cultural, lúdico, administrativo, etc.
O RJIGT confere destaque à execução dos PMOT mas não estabelece quaisquer diferenças
entre os três instrumentos que fazem parte desta categoria neste domínio, embora estes
impliquem necessariamente condições de implementação distintas.
Considerando a tendência prevista dos PDM no sentido da sua formulação enquanto
instrumentos mais estratégicos e menos operativo, os PU e PP passam a assumir um papel mais
importante na construção da cidade, já que a figura do PDM tende a deixar de servir de suporte
à gestão urbanística. Assim, ao nível do PDM, a componente de implementação no que às
operações urbanísticas diz respeito limita-se à definição de unidades de execução as quais
deverão ser alvo de PU ou PP, e aos solos cuja urbanização é possível programar (ainda que se
questione a capacidade de programação em sede de PDM por não ser possível aferir
seguramente se existem dinâmicas urbanísticas110). É claro que do PDM podem resultar
orientações para a construção de infraestruturas gerais em área urbana consolidada que não
dependem de elaboração de planos de maior detalhe, podendo ser logo elaborados os
respectivos projectos de execução.
Salienta-se a íntima relação entre implementação e execução de planos e a necessária
programação – afinal, sem programação não há execução. A execução implica programação, o
que não é possível efectuar para a totalidade do território municipal, daí a necessidade de
escolher áreas específicas em sede de PDM.
4.2. As “ferramentas” disponíveis
A necessidade de criação de formas de implementação de planos através de politicas de solos é
primeiramente reconhecida pela LBPOTU, tendo sido posteriormente desenvolvidos os sistemas
e instrumentos de execução de planos no âmbito do RJIGT. Este regime veio preencher uma
110
68
lacuna existente no quadro legal português relativo à ausência de meios eficazes de
operacionalização de planos.111
112
O RJIGT vem, pois, consagrar, no seu capítulo V, um conjunto de normas relativas à fase
posterior ao planeamento territorial até então não regulamentadas desde a Lei de Solos. Os
meios colocados à disposição da fase de implementação visam nomeadamente113:
assegurar e agilizar a execução atempada dos PMOT pelas Autarquias, envolvendo os
proprietários abrangidos nessa tarefa;
obter meios financeiros adicionais para a realização de infra-estruturas urbanísticas,
equipamentos e zonas verdes;
flexibilizar a alteração da configuração dos terrenos e a execução das intervenções
urbanísticas;
potenciar as parcerias público-privadas para os fins mencionados;
distribuir os benefícios e encargos decorrentes dos planos vinculativos dos particulares.
No contexto da execução e programação dos planos, o RJIGT determina as modalidades de
execução possíveis, designadamente o sistema de compensação, o de cooperação e o de
imposição administrativa, os quais se desenvolvem obrigatoriamente no âmbito de unidades de
execução. Por outro lado, são ainda previstos os seguintes instrumentos de execução: direito
de preferência, demolição de edifícios, expropriação, reestruturação da propriedade e
reparcelamento do solo.
Embora, numa primeira leitura, pareça indiscutível que só é possível implementar planos com
recurso a um dos três sistemas referidos (execução sistemática), a Lei deixa margem para
outras interpretações. De acordo com Fernanda Paula Oliveira, o legislador deixou abertura
para a execução assistemática, ou seja, recorrendo aos instrumentos de execução previstos.
Para a autora, a ausência de regulamentação da execução assistemática significa que esta
deverá ser utilizada excepcionalmente. A título de exemplo, refere o nº1 do artigo 119º, onde
consta que o instrumento de reestruturação da propriedade pode ser utilizado em alternativa a
um dos sistemas de execução.
114 115
111
Carvalho, Jorge / Oliveira, Fernanda Paula – ob. cit., p. 23
113
DGOTDU – “A Cidade para o Cidadão: O Planeamento de Pormenor em Questão”, contributo para o Encontro “A
Cidade para o Cidadão: O Planeamento de Pormenor em Questão”, promovido pela Ordem dos Arquitectos, 2006
114
Oliveira, Fernanda Paula – ob. cit., p.29 e 30
115
Carvalho, Jorge / Oliveira, Fernanda Paula – ob. cit., nota 17
112
69
4.2.1. Sistemas de execução
Os sistemas de execução determinam três estados diferentes de relacionamento e envolvimento
do município e dos particulares na execução das operações urbanísticas em determinada
unidade de execução. No sistema de compensação a iniciativa é dos particulares enquanto que
nos sistemas de cooperação e de imposição administrativa a iniciativa é da Autarquia, sendo
que estes últimos se diferenciam por um maior envolvimento dos particulares do que no
primeiro.
No sistema de compensação, os proprietários celebram um contrato de urbanização onde
acordam os direitos e obrigações de cada um, a compensação a prestar por cada um ao
município (em função do estabelecido no plano ou no regulamento municipal), e a distribuição
perequativa dos benefícios e encargos respectivos de acordo com os critérios estabelecidos na
Lei e nos planos vigentes. A distribuição dos benefícios e encargos deve ser proporcional ao
valor previamente atribuído aos seus direitos antes da data da entrada em vigor do plano,
sendo, na falta de acordo global entre os intervenientes, estabelecida nos termos aplicáveis ao
processo de expropriação litigiosa, com as necessárias adaptações.
No sistema de cooperação, como o próprio nome indica, os particulares interessados cooperam
com o município, donde parte a iniciativa de promover uma acção coordenada de execução do
plano de acordo com a programação estabelecida. Os direitos e obrigações das partes e a
programação da execução do plano são definidos por contrato de urbanização, a celebrar entre
os proprietários ou promotores da intervenção urbanística, ou entre o município, os
proprietários/promotores e outras entidades eventualmente interessadas. Este sistema está de
tal forma aberto à participação dos proprietários interessados que pode assumir-se como um
sistema de compensação, caso todos os proprietários estejam de acordo. Caso isso não se
verifique, o município pode substituir-se a um ou mais proprietários através da expropriação, ou
pode ainda assumir a responsabilidade pelas obras de urbanização.
No sistema de imposição administrativa, o município assume a responsabilidade pelas obras de
urbanização, directamente ou concessionando a sua execução mediante concurso público, e
propõe um acordo aos proprietários, os quais, caso não o subscrevam, poderão ser
expropriados. Os planos da área de intervenção da Expo 98 e os enquadrados no programa
Polis, são exemplos de sistemas de execução por imposição administrativa.
70
Quadro 1 – Características dos sistemas de execução de planos
Iniciativa
Programação
Execução
Particulares
Particulares
Cooperação
Administração
Administração
Imposição
administrativa
Administração
Administração
Particulares
Administração e/ou
particulares
Administração
(directamente ou
através de concessão)
Compensação
Controlo da
programação e
da execução
Administração
Administração
Administração
Fonte: Oliveira, Fernanda Paula / Cardoso, António Magalhães – Perequação, Expropriações e Avaliações, Revista
CEDOUA, n.º 12, Coimbra: Coimbra Editora, 2004
Os três sistemas de execução referidos desenvolvem-se obrigatoriamente dentro de unidades
de execução delimitadas, por iniciativa da Autarquia no caso dos sistemas de cooperação e
imposição administrativa, ou por requerimentos dos particulares interessados no sistema de
compensação. A delimitação de unidades de execução consiste na fixação em planta cadastral
dos limites físicos da área a sujeitar a intervenção urbanística e com identificação de todos os
prédios abrangidos, o que implica que todos os proprietários sejam identificados.
A sua delimitação deve ser tal que permita assegurar um desenvolvimento urbano harmonioso
e a justa repartição de benefícios e encargos pelos proprietários abrangidos, devendo integrar
as áreas a afectar a espaços públicos ou equipamentos previstos no plano. Nesse sentido,
podem corresponder à totalidade área de intervenção do PP ou a parte dele.
Independentemente do sistema escolhido, a cada unidade de execução deverá corresponder
um fundo de compensação a gerir pela câmara municipal nos termos do regulamento
municipal, que visa liquidar as compensações devidas pelos particulares, cobrar e depositar em
instituição bancária as quantias liquidadas, e liquidar e pagar as compensações devidas a
terceiros.
A execução de cada PP pode ser feita com recurso a um ou mais sistemas de execução, desde
que a cada unidade corresponda apenas um sistema.
Dos três sistemas referidos, aquele que é mais benéfico para a Autarquia é o de compensação,
porque a alivia dos encargos financeiros e administrativos que envolvem a execução do plano e
a aplicação da perequação. Contudo, a utilização deste sistema está muito dificultada tal é a
ausência de tradição de associação entre particulares. Assim, o seu sucesso está dependente de
um forte incentivo por parte do município, que pode ser realizado através do contacto directo
com os proprietários, utilizando ferramentas de comunicação, concertação e negociação, como
através de mecanismos jurídicos que impeçam a construção isolada e obriguem os proprietários
71
a associarem-se.116 Acresce referir que a Lei é omissa quanto à possibilidade de poder haver
proprietários que não estão de acordo, o reduz ainda mais a utilidade de um sistema de
compensação. Assim, este sistema só poderá ser aplicado em situações de unanimidade, ao
contrário do sistema jurídico espanhol o qual assume a reduzida probabilidade desta situação,
admitindo que apenas um determinada percentagem dos proprietários estejam de acordo.117
Por outro lado, considerando que a expropriação só se deve verificar em última instância,
sempre que não seja possível compensar o proprietário de outro modo, o sistema de imposição
administrativa deve ser visto como um sistema supletivo, pois implica a expropriação dos
particulares que não pretendam participar na execução do plano.
Importa referir que nos sistemas em que a implementação cabe aos particulares ou
promotores, o interesse público é assegurado pelo controlo da execução por parte da
Administração. Afinal, a execução dos planos constitui uma tarefa municipal.
De acordo com José Eduardo Simões, o sistema de compensação, que apresenta semelhanças
com a figura fracassada de compensação entre proprietários de terrenos abrangidos por uma
zona de urbanização conjunta, criada ao abrigo do regime das áreas de desenvolvimento
urbanístico prioritário e das áreas de construção prioritária, pode confrontar-se com dificuldades
reais de ser posto em prática, a não ser que o município tenha uma acção bastante activa
enquanto mediadora e disciplinadora.118
Assim sendo, o sistema de cooperação assume-se como o mais viável na realidade actual, ao
permitir um envolvimento da Autarquia mais suave do que no sistema de imposição
administrativa, permitindo a negociação entre particulares e promotores interessados sob a
coordenação da Autarquia.
A aplicação do sistema de cooperação envolve um esforço considerável de incentivo e estímulo
dos proprietários e promotores imobiliários locais. Esse incentivo passa necessariamente pelo
estabelecimento de contratos nos quais são determinados os direitos e deveres das partes, ou
os termos e as condições da execução do plano.
A contratualização assume-se como uma nova forma de relação entre a Administração e os
privados no domínio do urbanismo já que as formas típicas – acto administrativo/licença e o
plano urbanístico – se têm mostrado incapazes de responder às necessidades do interesse
público urbanístico. 119
116
Oliveira, Fernanda Paula – ob. cit., p.25 e 26
Oliveira, Fernanda Paula / Cardoso, António Magalhães – Perequação, Expropriações e Avaliações, Revista CEDOUA,
n.º 12, Coimbra: Coimbra Editora, 2004, p. 46
118
Comunicações, Comentários e Conclusões do Seminário: O Sistema de Execução de Planos e a Perequação, Lisboa:
DGOTDU, 2002, pag. 139
119
117
72
De facto, a contratualização constitui um meio privilegiado de execução dos planos envolvendo
os cidadãos, pois pressupõe a existência de um “espaço” de concertação de interesses e
negociação, de co-responsabilização e de incentivo à criatividade120, evitando, assim, a
litigiosidade inerente à actividade administrativa121. Na verdade, para além da importância já
mencionada da participação dos privados na elaboração dos planos, os contratos permitem
ainda que estes fiquem obrigados à sua execução nos termos estabelecidos no contrato,
podendo a Autarquia posteriormente responsabilizá-los pelo seu incumprimento. Isto significa,
que os contratos contêm também um papel decisivo no controlo dos tempos da execução dos
planos.
Para além dos contratos destinados à implementação de planos, no âmbito dos sistemas de
cooperação e compensação acima referidos, estão também previstos na Lei os contratos no
âmbito dos instrumentos de execução e políticas de solos, nomeadamente na reestruturação da
propriedade em regime compropriedade, no reparcelamento do solo e na associação da
Administração com os proprietários (vejam-se capítulos seguintes).
De acordo com a doutrina espanhola, o regime de contratualização no domínio do urbanismo
divide-se em “contratos de gestão”, onde se encaixam os exemplos acima referidos, e
“contratos de planeamento”, que pressupõem a elaboração de planos pelos particulares. 122
Apesar deste tipo de relação entre a Administração e os privados não ter ainda grande
expressão em Portugal, os contratos para a gestão assumem particular relevância na execução
de planos, pelo que devem ser promovidos dando resposta a um dos princípios gerais da
política de ordenamento do território e urbanismo: a contratualização constitui o modo
privilegiado de incentivo à concertação público-privada na concretização dos IGT (alínea h) do
artigo 5º da LBPOTU).
No âmbito da programação da execução dos planos, o RJIGT prevê ainda a figura de programa
de acção territorial, a qual foi instituída pela LBPOTU. Da leitura RJIGT, depreende-se que
constituem medidas ou acções concretas previstas no âmbito de PIMOT ou PDM, às quais se
associa designadamente a execução das obras públicas e que podem ser concretizadas com ou
sem recurso a PP. Tratam-se de acções de intervenção territorial que implicam a coordenação
das actuações das entidades públicas e privadas e cuja concretização deve ser assegurada
mediante acordo celebrado entre as mesmas. Desconhecendo-se exemplos da sua aplicação,
considera-se pois um conceito a clarificar.
120
Miranda, João – “O Quadro Legal e Regulamentar do Planeamento de Pormenor”, apresentação efectuada no
Encontro “A Cidade para o Cidadão: o Planeamento de Pormenor em Questão”, promovido pela Ordem dos Arquitectos,
2006
122
121
73
Os programas de acção territorial têm por base um diagnóstico das tendências de
transformação das áreas a que se referem, definem os objectivos a atingir no período da sua
vigência, especificam as acções a realizar pelas entidades neles interessadas e estabelecem o
escalonamento temporal dos investimentos neles previstos. Para isso, estes programas definem
as prioridades de actuação na execução do PDM e dos PU, a programação das operações de
reabilitação, reconversão, consolidação e extensão urbana a realizar nas unidades operativas de
planeamento e gestão, bem como a estratégia de intervenção municipal nas áreas de edificação
dispersa e no espaço rural.
4.2.2. Instrumentos de execução
Para além dos sistemas de execução acima descritos, que se referem à relação entre Autarquia
e particulares e variam consoante o tipo de liderança do processo e o envolvimento de cada
parte, o RJIGT define ainda os instrumentos concretos que irão permitir a concretização do
conteúdo dos PP nomeadamente das obras de urbanização previstas. São eles: o direito de
preferência, a demolição de edifícios, a expropriação e o reparcelamento.
No direito de preferência, o município tem preferência nas transmissões por título oneroso,
entre particulares, de terrenos ou edifícios situados no interior das unidades de execução
delimitadas no PP. Isto significa que sempre que um proprietário pretender vender um terreno
abrangido por um plano, a Autarquia pode requerer o direito de o adquirir. Esse direito pode
ser exercido, por exemplo, através de declaração de não aceitação do preço estipulado, caso o
valor resultante da avaliação efectuada por perito, for inferior em, pelo menos, 20% ao preço
estipulado pelo proprietário. Se este não concordar com o oferecido pelo município, o preço a
pagar é o fixado de acordo com o Código de Expropriações para processos litigiosos. O
município pode, ainda, desistir da aquisição mediante notificação às partes.
Este instrumento constitui uma importante ferramenta de aquisição de solos por parte da
Administração viabilizando a execução das disposições dos planos cuja concretização é da sua
responsabilidade.
A demolição de edifícios constitui outra forma de levar a cabo a execução de um PP. Contudo,
segundo Fernanda Paula Oliveira, a norma constante da alínea a) do artigo 127º do RJIGT não
significa que estas operações só possam acontecer em unidades de execução de PP (afinal o
RJUE admite demolições de edifícios noutras circunstâncias), mas antes que as demolições a
efectuar têm que estar previstas no PP. Por sua vez, a segunda norma relativa a este
instrumento (alínea b) do mesmo artigo) onde se condicionam as demolições aos edifícios com
problemas de segurança e salubridade e cuja reparação seja técnica ou economicamente
inviável, constitui, na interpretação da referida autora, uma norma supletiva para as situações
74
em que os PMOT vigentes não determinem em que condições podem ser demolidos edifícios,
para além de corresponder a uma orientação política no sentido da promoção da reabilitação e
recuperação do parque edificado, em detrimento da construção nova.123
A possibilidade conferida pela Lei aos municípios de expropriarem os terrenos e edifícios
necessários à execução de PP decorre do reconhecimento da utilidade pública da
implementação dos planos. Neste sentido, as expropriações por utilidade pública seguem o
disposto no Código de Expropriações, sendo admitidas nas seguintes condições:
As faixas adjacentes contínuas destinadas a edificações e suas dependências para
abertura, alargamento ou regularização de ruas, praças, jardins e outros lugares públicos;
Os prédios rústicos que, após as obras que justifiquem o seu aproveitamento urbano, não
sejam aproveitados num dado prazo, sem motivo legítimo (envolve notificação ao
proprietário);
Os terrenos destinados a construção adjacentes a vias públicas de aglomerados urbanos,
quando os proprietários, notificados para os aproveitarem em edificações, o não fizerem,
sem motivo legítimo, no prazo de 18 meses a contar da data da notificação;
Os prédios urbanos que devam ser reconstruídos ou remodelados, em razão das suas
pequenas dimensões, posição fora do alinhamento ou más condições de salubridade,
segurança ou estética, quando os proprietários não derem cumprimento, sem motivo
legítimo, no prazo de 18 meses, à notificação que para esse fim lhes for feita.
Nas três últimas situações, a expropriação apresenta um cariz sancionário na medida em que é
aplicável aos proprietários que não tiram partido dos direitos de edificação concedidos pelo PP
nem permitem que outros o façam, disponibilizando os terrenos no mercado. Assim, a
expropriação apresenta-se como um importante instrumento de política de solos pois contribui
para evitar a sua retenção.
A expropriação por utilidade pública pode igualmente ser exigida pelos proprietários quando os
seus terrenos se destinem a regularização de estremas indispensável à realização do
aproveitamento previsto no PP.
Quando a ausência de aproveitamento urbanístico se verifique em relação a um conjunto de
prédios de diversos proprietários, o município pode promover a reestruturação da propriedade
mediante o sistema de cooperação ou de imposição administrativa. Em alternativa, o município
pode também apresentar aos proprietários uma proposta de acordo para estruturação da
compropriedade sobre os edifícios que substituírem os existentes. Neste caso, se os
proprietários não subscreverem o acordo proposto ou outro alternativo no prazo fixado ou não
123
Oliveira, Fernanda Paula – ob. cit., p.40
75
derem início às obras ou não as concluírem nos prazos fixados, pode o município proceder à
expropriação por utilidade pública. Os edifícios reconstruídos ou remodelados ou os prédios sem
construção serão alienados pela Autarquia em hasta pública, tendo os anteriores proprietários o
direito de preferência.
O reparcelamento do solo consiste no agrupamento de terrenos e na sua posterior divisão124,
com a adjudicação das parcelas resultantes aos proprietários de origem ou a outras entidades
interessadas na operação. As operações de reparcelamento visam: i) ajustar às disposições do
plano a configuração e o aproveitamento dos terrenos para construção; ii) distribuir
equitativamente, entre os proprietários, os benefícios e encargos resultantes do plano; iii)
localizar as áreas a ceder obrigatoriamente pelos proprietários destinadas à implantação de
infraestruturas, espaços e equipamentos públicos. É, em síntese, uma operação de
reordenamento das parcelas que permita cumprir os objectivos do plano, nomeadamente para
a edificação. O processo de reparcelamento integra as seguintes as fases:
1. Iniciativa – O reparcelamento pode ser iniciativa do município ou dos particulares, sejam
proprietários e/ou outros interessados. É também possível que o reparcelamento seja feito
em sistema de cooperação, envolvendo o município e os proprietários. Nas situações em
que os proprietários não estejam dispostos a participar, a Autarquia pode expropriá-los (por
utilidade pública) caso não consiga adquirir os terrenos por via do direito privado. Isto
implica que, nos processos de reparcelamento de iniciativa particular a Autarquia se veja
obrigada a entrar no processo.125
2. Contratos – As operações de reparcelamento em área abrangida por PP podem concretizarse através de contratos de urbanização, que estabelecem as relações entre os proprietários
ou entre estes e outras entidades interessadas, ou contratos de desenvolvimento urbano
que definem as relações entre proprietários e o município. Estes contratos podem prever a
transferência dos prédios ou dos fogos para as outras entidades interessadas, dos direitos
de comercialização e a obtenção dos respectivos proveitos, bem como a aquisição do direito
de propriedade ou de superfície.
3. Projecto de reparcelamento – A distribuição dos novos lotes pelos proprietários originais
deverá obedecer aos seguintes critérios: i) manutenção da localização original ou, pelo
menos, a proximidade a esta; ii) proporcionalidade ao valor do respectivo terreno ou à sua
área à data do início do processo. Os proprietários podem fixar, por unanimidade, outro
critério, tendo em conta, designadamente, a participação das outras entidades interessadas
124
Conceitos mais precisos são transmitidos por Fernanda Paula Oliveira, em Direito do urbanismo e Autarquias Locais,
pag. 84: Conceitos importantes: Loteamento - divisão de um prédio em vários lotes; Emparcelamento - unificação de
vários prédios num só lote; Reparcelamento - transformação de vários prédios em vários lotes.
125
76
nos encargos decorrentes da operação de reparcelamento. Acresce que não poderão ser
distribuídos lotes sem capacidade edificável à luz do PP. O cálculo do valor das novas
parcelas obedece a critérios objectivos e aplicáveis a toda a área objecto de
reparcelamento, tendo em consideração a localização, dimensão e configuração dos lotes.
4. Aprovação e licenciamento – Na iniciativa municipal, a Autarquia aprova o projecto de
reparcelamento. Na iniciativa dos particulares, o licenciamento ou autorização é conferida
pela câmara municipal mediante apresentação de requerimento subscrito por todos os
proprietários/interessados e instruído com o projecto de reparcelamento.
5. Concretização do reparcelamento – Corresponde à constituição de lotes para construção ou
de parcelas para urbanização e substituição, com plena eficácia real, dos antigos terrenos
pelos novos lotes ou parcelas. O registo predial das novas parcelas pode ser efectuado com
a apresentação de alguns dos elementos do plano, de acordo com o artigo 92º-A
introduzido com a revisão do RJIGT.
6. Cedências - Corresponde à transmissão para a câmara municipal, de pleno direito e livre de
quaisquer ónus ou encargos, das parcelas de terrenos para espaços verdes públicos e de
utilização colectiva, infraestruturas, designadamente arruamentos viários e pedonais, e
equipamentos públicos que, de acordo com a operação de reparcelamento, devam integrar
o domínio público.
7. Urbanização – A operação de reparcelamento implica a obrigação de urbanizar a zona, que
recai sobre quem tiver dado início ao processo de reparcelamento, podendo, no caso de
reparcelamento da iniciativa dos proprietários, ser assumida por um ou vários, caso se
disponham a isso. Os custos de urbanização (que englobam infraestruturas gerais e locais)
são repartidos pelos envolvidos (proprietários, câmara municipal e outras entidades), em
função do tipo de aproveitamento urbanístico determinado pelo PP e/ou pela área da
parcela de cada um. Quando o município for envolvido nos custos, o pagamento da parte
dos proprietários pode ser efectuado mediante cedência de terreno com edificabilidade
equivalente.
Este processo assemelha-se em muitos aspectos aos sistemas de execução de planos já
referidos, sendo que a sua virtude estará na possibilidade de aplicação a situações em que a
urbanização não seja imediata ou para a quais se permita a urbanização individual, parcela a
parcela.126
Por outro lado, este instrumento funciona como mecanismo perequativo dado que o factor
proporcionalidade constitui um critério para a redistribuição dos lotes.
126
77
4.2.3. A execução de planos e os instrumentos de política de solos
Para além dos instrumentos de planeamento, os poderes públicos têm à sua disposição um
conjunto de instrumentos de política de solos que contribuem para a regulação e controlo do
consumo e utilização do recurso solo.127
A existência de uma politica de solos pressupõe uma intervenção da Administração no sector
privado que só é possível dado o enquadramento político existente, onde é reconhecida a
função social do solo. A política de solos consiste na definição de um conjunto de objectivos e
instrumentos que visam corrigir, ou pelo menos minimizar, os efeitos negativos do
funcionamento do mercado de solos no desenvolvimento das áreas urbanas. Assim, a acção da
Administração em termos de política de solos visa proporcionar a oferta de solos a preços
razoáveis de acordo com a procura existente, conter a expansão urbana, e promover e facilitar
a renovação urbana.128 As políticas de solos são operacionalizadas através de instrumentos de
mercado, de taxação, financeiros ou administrativos.
Para Paulo Correia, uma política de solos municipal deve seguir um vasto conjunto de metas
específicas que se agrupam em 3 grandes objectivos129:
Apoiar o planeamento urbano e sua implementação;
Influenciar o sistema de preços e lucros sobre o mercado fundiário;
Apoiar a procura de uma maior equidade no quadro do desenvolvimento urbano;
Estes objectivos são concretizados através da utilização de instrumentos diversos, quer sejam
de influência geral sobre o desenvolvimento urbano, quer sejam de controlo directo (com ou
sem a posse do solo pela Administração) ou de controlo fiscal. De um modo geral, a posse do
solo pelo município contribui em larga medida para a concretização destes 3 objectivos.
Os instrumentos jurídicos de aquisição de solos urbanos pelo município - a compra/venda ou
permuta no mercado livre, a expropriação por utilidade pública (instrumento privilegiado na Lei
de Solos), o direito de preferência nas transmissões de terrenos ou edifícios entre particulares,
a cedência obrigatória e gratuita ao município no âmbito de operações urbanísticas – vão
permitir a satisfação das necessidades do espaço urbano de terrenos para espaços verdes
públicos e de utilização colectiva, infraestruturas e equipamentos públicos, contribuindo assim
para a implementação dos planos urbanísticos.
127
Correia, Paulo Dias – Políticas de Solos no Planeamento Municipal, Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2003, p.
28
128
129
78
Correia, Fernando Alves – ob. cit., p. 649 a 651
Correia, Paulo Dias – ob. cit., p. 223 e seguintes
No que respeita à influência sobre o mercado do solo e o combate à especulação fundiária, a
prossecução de uma política de solos para medidas de estímulo ao aumento da oferta de solos
por iniciativa dos particulares (por exemplo, a construção de infraestruturas numa área que se
pretende ver urbanizada ou a adopção da figura de associação da Administração com os
proprietários na urbanização de determinada área com vista à oferta de lotes para edificação) e
de medidas desincentivadoras da retenção de solos urbanos (como o mecanismo de
perequação compensatória bem como outros instrumentos fiscais e regulamentares mas que
têm tido pouca aplicabilidade prática).
A procura por uma maior equidade no desenvolvimento urbano pode ser conseguida através da
constituição de reservas de solos na posse do município a disponibilizar a promotores privados
a preços não especulativos, bem como através da realização de operações urbanísticas de
promoção pública e posterior venda dos fogos a preços razoáveis.
Como se pode verificar, existe uma íntima ligação entre os meios de execução de planos e os
instrumentos de políticas de solos, já que estes últimos concorrem de igual modo para a
execução dos planos urbanísticos. De facto, a LBPOTU é clara quanto ao papel dos meios de
política de solos na execução coordenada e programada dos instrumentos de planeamento
territorial (veja-se artigo 16º).
Na verdade, estes dois conceitos cruzam-se. Não só a execução de planos, em geral, constitui
um dos instrumentos de política de solos que contribui para um dos objectivos desta (a
contenção da expansão urbanística, da construção dispersa e da urbanização difusa), como
alguns dos meios de política de solos são igualmente meios de execução dos planos (o
mecanismo de perequação, a expropriação por utilidade pública, o direito de preferência, o
reparcelamento). Adicionalmente, um dos efeitos dos PP, as cedências obrigatórias para
espaços verdes públicos, infraestruturas e equipamentos, constitui igualmente um instrumento
de política de solos.
A prossecução de uma PS e a consequente aquisição pelas Autarquias de terrenos com aptidão
edificável em área urbana ou urbanizável afigura-se essencial para a agilizar o processo de
implementação de um PP uma vez que permite compensar proprietários com terrenos noutro
lugar sempre que o PP não lhes assegure essa capacidade de edificação.
Assim, resulta claro que a existência de uma adequada politica de solos constitui um
pressuposto fundamental de todo e qualquer sistema legal relativo à execução dos planos. Para
Fernanda Paula Oliveira, a eficácia dos sistemas de implementação dos PP está depende de
79
uma reforma não só da política de solos, mas também da política de financiamento das
operações urbanísticas e da própria fiscalidade urbanística.130
4.3. Problemas e condicionamentos gerais à implementação de PP
Ainda que não tenha sido possível aferir o nível de implementação real dos PP em vigor no
contexto da presente dissertação131, é possível concluir com base na literatura existente que o
seu sucesso não atinge ainda os níveis desejáveis. Neste contexto, importa referir as principais
razões para o fracasso destes instrumentos enquanto orientadores e definidores da ocupação
urbana. Este capítulo é dedicado à identificação e desenvolvimento de alguns dos obstáculos
que se colocam à implementação de PP bem como à identificação das medidas que poderão
permitir ultrapassá-los.
Se é certo que os PP constituem instrumentos privilegiados para a resolução dos problemas
identificados pelo PNPOT132 no sector do desenvolvimento urbano, em particular a
desqualificação das áreas urbanas, também é verdade que outro dos problemas apontados
neste instrumento – a ausência de uma cultura cívica de ordenamento do território – é em
parte responsável pela ineficiência dos PP. Assim, pode-se afirmar que a redução das
deficiências do ordenamento do território em Portugal implica uma actuação concertada a
vários níveis e a eliminação de obstáculos em diversos sectores da sociedade. Não basta, para
isso, o aumento do número de IGT, “são igualmente necessários os contributos de outras
politicas e instrumentos” nomeadamente as associadas ao envolvimento dos cidadãos nas
decisões relacionadas com o ordenamento do território, às politicas fiscais, às politicas de solos,
aos procedimentos administrativos, à coordenação e concertação institucional, às politicas de
sensibilização ambiental, etc. Com efeito, o PNPOT identifica um conjunto de problemas que
interferem directa ou indirectamente na esfera dos PP, as quais serão corrigidas no horizonte
temporal deste instrumento, e que se traduzem em:
1. Ausência de uma cultura cívica que reconheça a importância do ordenamento do território,
baseada num reduzido grau de conhecimento e informação, quer da parte dos técnicos das
130
Inicialmente, foi intuito da dissertação efectuar uma avaliação do grau de operacionalização dos PP em vigor.
Contudo, ausência de dados sistematizados sobre operacionalização de PP na DGOTDU, obrigaria a que fosse feito um
levantamento exaustivo do grau de execução das acções previstas em, pelo menos, duas centenas de PP, para que os
dados resultantes fossem representativos dos cerca de 500 PP em vigor, tarefa incompatível com o prazo de elaboração
de uma tese de mestrado.
132
Os 24 problemas que o país enfrenta no domínio do ordenamento do território e a que deverá dar resposta nos
próximos 20 anos, são identificados no Relatório do PNPOT, Capítulo 2 – Organização, tendências e desempenho do
território, sendo agrupados em 6 sectores: i) recursos naturais e gestão de riscos, ii) desenvolvimento urbano, iii)
transportes, energia e alterações climáticas, iv) competitividade dos territórios, v) infraestruturas e serviços públicos, vi)
cultura cívica, planeamento e gestão territorial
131
80
instituições e agentes envolvidos no processo (públicos e privados) como da dos cidadãos
cuja participação deve ser motivada;
2. Insuficiência de meios técnicos associados às novas tecnologias de informação e
comunicação, quer para suporte da actividade de ordenamento do território (informação
georeferenciada dos recursos territoriais, cartografia certificada, informação cadastral), quer
para domínio da disponibilização de informação aos cidadãos (por exemplo, dos planos em
vigor);
3. Carência de métodos eficazes de coordenação e concertação entre entidades públicas
centrais, entre estas e as locais, e entre todas estas e os agentes privados com intervenção
territorial;
4. Complexidade, rigidez, centralismo e opacidade do quadro legal de elaboração de planos,
gestão urbanística e procedimento administrativo, com repercussões na eficácia e aceitação
social do SGT.
Os três primeiros pontos congregam um conjunto de questões que serão desenvolvidas em dois
dos sub-capítulos que se seguem, sob o tema da participação e dos recursos. O quarto
problema apontado pelo PNPOT é bastante mais genérico, tendo já sido abordado por diversas
vezes no presente trabalho, pois tratam-se de disfuncionalidades diversas do quadro legal,
algumas delas já ultrapassadas com a recente alteração do RJIGT (em especial as associadas
ao “centralismo”). No entanto, este problema será parcialmente abordado no sub-capítulo
4.3.4. quando se referirem as desvantagens de um processo de elaboração e aprovação
demasiado extenso. O desenvolvimento do tema perequação, no capítulo 5, constitui também
uma abordagem dos problemas do quadro legal com profundas implicações na eficácia dos
PMOT. A problemática da rigidez normativa, pelo peso que ocupa na literatura consultada,
merece um sub-capítulo próprio.
De facto, problemas como a complexidade e opacidade das normas legais e regulamentares,
exercem uma profunda influência no acto de conformação dos direitos de uso, ocupação e
transformação do solo, já que permitem leituras e interpretações diversas, até contraditórias,
com reflexos na aplicação do principio da igualdade.133 A falta de clareza de algumas disposições
do RJIGT, contribui para que a sua aplicação seja feita de modos diferentes, dependendo do
técnico que as está a aplicar, o que provoca situações de desigualdade entre áreas de
intervenção de planos diferentes, dentro do mesmo concelho, ou entre concelhos adjacentes,
sendo certo que quanto maior for a proximidade das situações tratadas de forma desigual, mais
essa desigualdade se torna evidente. Neste contexto, há duas opções a tomar: ou se densificam
133
Lemos, Paulo Ramalheira - Do Planeamento à Gestão Urbanística, Revista Planeamento, n.º 1, Aveiro: Associação
Portuguesa dos Planeadores do Território, 2003
81
os regimes legais, eliminando as disposições dúbias, ou se promovem acções de esclarecimento
e se divulgam as orientações para a aplicação dessas disposições (manuais de boas práticas) a
seguir por todos os técnicos, para acautelar uma interpretação semelhante pelo menos a nível
regional.
Um passo em frente já foi dado recentemente pela revisão do RJIGT, que elimina alguns focos
de opacidade mas cria, aparentemente, outros problemas cuja repercussões só serão avaliadas
dentro de alguns anos. As alterações que visam aumentar a operacionalidade dos planos ainda
não produziram resultados visíveis. A execução de planos é ainda uma intenção sem
consequências a julgar pela fraca credibilidade da execução e pelo raro envolvimento de
promotores de forma aberta e transparente.134
Para além dos entraves de natureza técnica e administrativa mencionados nos sub-capítulos
seguintes, a ausência de vontade política constitui, por si só, um condicionamento à execução
de um plano. O empenhamento político assume-se fundamental na fase implementação, sendo
essencial tanto na resolução de problemas de ordem organizativa (interna à equipa e ao
município) como de natureza administrativa (do foro das relações com institucionais e com os
particulares). O empenhamento político é fundamental para promover a convergência de
interesses dos particulares e dos agentes locais em torno do plano e, por outro lado, para a
mobilização de meios financeiros/patrimoniais necessários ao sucesso de determinados
sistemas de execução.
4.3.1. O cadastro da propriedade
Entende-se por cadastro predial o conjunto de dados que caracterizam e identificam os prédios
existentes no território nacional, sejam eles urbanos ou rústicos, constituindo cada prédio a
parte delimitada do solo juridicamente autónoma, abrangendo as águas, plantações, edifícios e
construções de qualquer natureza, bem como cada fracção autónoma em regime de
propriedade horizontal.135
A imprescindibilidade do conhecimento rigoroso do cadastro predial, quer para a adequada
infraestruturação, utilização e gestão do território, como para o desempenho racional das
diversas actividades económicas que dele dependem136, resultou na necessidade de criação de
um sistema nacional de cadastro predial cuja execução compete ao Instituto Português da
Cartografia
e
Cadastro.
Contudo,
o
Regulamento
do
Cadastro
Predial
carece
de
134
Antunes, Francisco Rocha – Promoção imobiliária e operacionalização de planos – Comunicação apresentada no
âmbito das XII Jornadas da Associação dos Urbanistas Portugueses sobre o tema Operacionalização dos Instrumentos
de Gestão Territorial, Almada, Outubro de 2006.
135
Artigo 1º do Regulamento do Cadastro Predial
136
Preâmbulo do Regulamento do Cadastro Predial
82
desenvolvimento em matéria de normas e especificações técnicas, sem as quais a execução
cadastral, ou seja o processo de recolha e tratamento dos dados que caracterizam os prédios,
fica comprometida.137
O sistema de registo predial previsto na Lei, mas ainda não concretizado, visa unificar e
substituir os três sistemas de registo existentes138: i) o cadastro geométrico da propriedade
rústica executado com finalidade fiscal; ii) a matriz predial destinada ao conhecimento do valor
patrimonial tributário e o sujeito passivo do imposto; iii) o registo predial destinado ao
conhecimento e publicidade da situação jurídica dos prédios, que contém dados de carácter
subjectivo e constitui presunção jurídica de que o direito existe e pertence ao titular inscrito.
Considerando que os solos no nosso país são detidos na sua grande maioria pelos particulares,
a estrutura da propriedade privada tem um peso significativo no modo como o crescimento
urbano tem ocorrido. No capítulo 2 foram já feitas referências aos prejuízos associados ao
crescimento urbano com base nas operações de loteamento, que geralmente ocorrem dentro
de uma única propriedade, o que tem reflexos consideráveis na conformação e desenho do
futuro urbano.
Da análise da história do urbanismo, pode-se facilmente concluir sobre o peso da propriedade
como factor condicionante da ocupação do solo, pela diferente qualidade urbana que se verifica
entre as intervenções de construção de cidade em solos na posse da Administração (quase
sempre expropriados para o efeito) e a cidade que resulta da intervenção dos particulares,
mediante operações de loteamento e construção isolada.
Sendo os PP instrumentos que visam estabelecer com detalhe as formas de uso, ocupação e
transformação de um dado espaço para fins urbanos, a estrutura da propriedade assume-se
como elemento relevante a considerar, sobretudo nos casos de áreas de expansão urbana ou
de áreas parcialmente consolidadas.
O conhecimento do cadastro predial da área de intervenção de um plano constitui ainda uma
imposição regulamentar expressa nos artigos 119º e 120º do RJIGT: os planos são executados
através de sistemas de execução, os quais se desenvolvem no âmbito de unidades de execução
delimitadas pela câmara municipal, consistindo essa delimitação na fixação, em planta
cadastral, dos limites físicos da área a sujeitar a intervenção urbanística, com identificação de
todos os prédios abrangidos. Esse conhecimento será tanto mais exigente quanto mais intenso
for a conformação do direito de propriedade previsto nos planos vinculativos dos particulares.
137
Bordalo, Ana Cristina – “Desenho urbano e propriedade cadastral” – Contributo para o Encontro “A Cidade para o
Cidadão: O Planeamento de Pormenor em Questão”, promovido pela Ordem dos Arquitectos, 2006
138
Idem
83
Numa situação ideal, o conhecimento sobre o cadastro predial deve abranger dados
identificadores dos títulos de propriedade, do tipo de ocupação do solo, a identificação das
parcelas, a sua localização administrativa e geográfica, a sua configuração geométrica e área,
os ónus e encargos que sobre o prédio impendam, os elementos respeitantes à situação fiscal,
e ainda, no que se refere a prédios urbanos, a ligação destes às redes de infraestruturas.139
Outra informação relevante que deveria estar associada a cada parcela, no âmbito de um
sistema de informação cadastral eficiente, diz respeito a dados que as Autarquias usualmente
dispõem, nomeadamente planos rodoviários, projectos de infraestruturas e equipamentos na
proximidade da parcela, bem como os parâmetros construtivos associados à área respectiva, e
as servidões e restrições de utilidade pública aplicáveis.
No entanto, o sistema de registo do cadastro predial previsto na Lei estabelece apenas que os
dados a registar dizem respeito à localização, área e limites dos prédios, não considerando, por
exemplo, os dados dos respectivos proprietários, informação fundamental no âmbito da
execução de um PP.
Podem identificar-se dois níveis de relevância do cadastro predial na implementação dos PP: o
da existência de registos cadastrais e o da forma da estrutura cadastral. O primeiro prende-se
com o conhecimento prévio e com a disponibilização dos registos cadastrais como elemento de
base à elaboração de um PP. Embora noutras realidades esta questão possa parecer óbvia, em
Portugal é muito frequente as Autarquias não disporem desta informação140. Trata-se não só da
identificação da propriedade no terreno (extremas, limites) como também da identificação do
seu proprietário, sem a qual a primeira de nada serve para efeitos de execução do plano e de
desenvolvimento do processo de perequação.
Só um profundo desconhecimento do objectivo a que se destina um PP, pode explicar que
sejam iniciados os procedimentos de elaboração de planos desta natureza sem este tipo de
informação. A ausência de levantamento cadastral é, pois, um dos motivos que tem justificado
a não implementação de PP.
Com o adiamento sucessivo da implementação do referido sistema nacional, resta à Autarquias
e aos técnicos envolvidos na elaboração dos PP, a execução do cadastro pelos seus próprios
meios, caso a caso, tendo em conta que o cadastro geométrico existente nos serviços da
Administração Pública está quase sempre desactualizado e respeita apenas à propriedade
rústica.
139
140
84
Bordalo, Ana Cristina – ob. cit.
Relativamente ao segundo nível de relevância do cadastro predial neste domínio, e partindo do
principio que existe o cadastro da propriedade, convém salientar a importância da configuração
da propriedade enquanto factor condicionante da execução de um PP.
A definição da ocupação que se pretende concretizar deve ter em conta a configuração das
parcelas existentes. No entanto, a necessidade de se compatibilizar a nova ocupação com o
cadastro predial, ou seja, a concepção de um desenho urbano sem envolver alterações no
cadastro, constitui uma opção bastante questionável, na medida em que se assemelha à tão
criticada prática dos loteamentos, a qual justifica em grande parte a ausência de qualidade
urbana de muitos núcleos urbanos portugueses.
A nula interferência de uma proposta de PP no cadastro predial só é possível em áreas
consolidadas, onde é comum existir um número reduzido de lotes sem construção. Na grande
maioria dos PP, que se destinam a zonas de expansão urbana, zonas semi-consolidadas
localizadas sobretudo na periferia dos centros urbanos ou a novas áreas industriais ou
turísticas, a maior parte das parcelas apresenta uma configuração característica de solo rústico,
pois é essa a sua situação. O cadastro do solo rústico apresenta normalmente uma
configuração que se ajusta muito dificilmente141, ou é simplesmente incompatível, com a
ocupação urbana, sem que se verifiquem transformações profundas.
Neste contexto, o reparcelamento constitui um instrumento fundamental para ultrapassar o
obstáculo da configuração da propriedade no âmbito de um PP. Enquanto que uma operação de
loteamento promove a subdivisão de uma determinada parcela em vários lotes, a operação de
reparcelamento corresponde à subdivisão de um determinado terreno afecto a diversos
proprietários, de acordo com o desenho urbano previsto em PP. Trata-se de agrupar, em
primeiro lugar, o conjunto das parcelas existentes abrangidas pelo plano para, na fase seguinte,
constituir lotes com outra configuração e aptas às funções urbanas a distribuir pelos
proprietários das parcelas originais.
As características do reparcelamento do solo enquanto mecanismo de execução de PP foram já
desenvolvidas em 4.2.2., e uma vez que está intimamente ligado ao sistema de perequação, a
descrição do modo como este se processa será apresentada no contexto da perequação (subcapítulo 5.5). No entanto, importa aqui referir que, apesar deste instrumento estar instituído no
RJIGT deste 1999, a sua utilização foi dificultada pela ausência de mecanismos concretos de
registo predial das novas parcelas, de tal forma que, para se efectivarem, havia necessidade de
recorrer a operações de loteamento.
141
Correia, Paulo Dias – ob. cit., p. 239
85
De facto, até há pouco tempo, a ausência de articulação entre direito do urbanismo e o direito
notarial, registal e privado, constituía factor determinante para a paralisação da execução de
um plano cuja implementação dependia da transformação da propriedade fundiária.142
A recente revisão do RJIGT, que veio introduzir um conjunto de alterações no sentido da
simplificação e eficiência dos procedimentos de elaboração e aprovação dos PMOT, cria
condições para que as operações de transformação fundiária previstas em PP possam ser
concretizadas, de facto, através dos actos de registo predial e inscrição matricial, dispensandose um subsequente procedimento administrativo de controlo prévio.143
4.3.2. A participação pública e envolvimento dos agentes locais
No capítulo 2.2.3. foi já referida a participação pública enquanto direito conferido aos cidadãos
no âmbito da elaboração de um plano. No presente capítulo, pretende-se analisar em que
medida a participação pública afecta a eficácia do planeamento de pormenor, com base numa
abordagem crítica dos procedimentos previstos na Lei. Por outro lado, partindo do pressuposto
de que os PP merecem um regime de participação pública distintas dos restantes PMOT, já que
são estes planos que interferem no direito de propriedade de forma mais concreta e objectiva,
importa identificar as medidas necessárias à incrementação do envolvimento dos cidadãos e
agentes locais na formulação dos PP.
De acordo com vários autores, a essência do planeamento urbanístico reside precisamente no
conhecimento e na ponderação de todos os interesses e na supressão de conflitos em presença
num determinado território.144 Ou seja, o plano enquanto instrumento, com determinada forma
e conteúdo, não é mais do que o resultado de uma “operação” de ponderação de interesses
múltiplos (sejam públicos ou privados, colectivos ou individuais), sendo que a criatividade reside
na tarefa de os compatibilizar, tendo em vista a salvaguarda do interesse público.
Por outro lado, se considerarmos que “a população é, de alguma forma, a origem e o destino
de qualquer processo de planeamento”145, teremos bem definido o quadro de importância da
participação pública. Acresce que a intensidade da participação pública e do envolvimento dos
agentes assume ainda maior relevância no contexto de instrumentos de gestão territorial mais
próximos do cidadão e com impacto mais imediato na esfera individual, como acontece no caso
dos PP.
142
Oliveira, Fernanda Paula – A operacionalização dos planos: o direito do urbanismo e os ramos de “direito conexos” –
Comunicação apresentada no âmbito das XII Jornadas da Associação dos Urbanistas Portugueses sobre o tema
Operacionalização dos Instrumentos de Gestão Territorial, Almada, Outubro de 2006.
143
Preâmbulo do Decreto-Lei n.º 316/2007
144
Oliveira, Fernanda Paula / Lopes, Dulce – ob. cit., p. 50 e 51
145
Carvalho, Jorge – Évora. Administração Urbanística, Évora: Câmara Municipal de Évora, 1990, p. 126
86
No entanto, a prática não tem tido correspondência com a referida relevância, o que tem
impactos consideráveis na implementação dos planos, sobretudo dos mais operativos. Os
factores que contribuem para a prática actual são vários, desde o próprio contexto legal até ás
questões culturais e psico-sociais.
Apesar da obrigatoriedade da participação pública estar contemplada em vários diplomas legais,
esta tem sido erroneamente entendida como um momento na fase final do processo em vez
que o acompanhar integralmente. Ainda que se considere que os momentos de participação
previstos são insuficientes, revelando até uma certa postura autoritária da Administração no
planeamento urbanístico, não será apenas na lei que reside a solução.
Com efeito, não é uma imposição legal que vai fazer ultrapassar preconceitos e mudar
mentalidades de modo a que a participação passe a ser entendida como um processo. A
participação constitui um exercício de cidadania que depende de algumas transformações
culturais na sociedade. Esta evolução está dependente da melhoria dos métodos de
disponibilização de informação, de actos que revelem tolerância e solidariedade por parte de
todos, do aumento da confiança e partilha de responsabilidades no futuro da cidade. Maria da
Glória Garcia (2002) admite que a confiança é um entrave ao aumento do envolvimento dos
particulares no planeamento e na gestão urbanística, pois há que “ultrapassar desconfianças,
egoísmos e individualismos exacerbados”146
Hoje, o muro de desconhecimento recíproco que existe entre quem faz os planos e quem quer
investir neles147, é sem a menor dúvida um entrave à concretização das opções do PP que
envolvem solos na posse dos particulares. Se estes não são envolvidos no processo de
planeamento dificilmente vão aceitar os seus resultados, mesmo que no final tenham a
possibilidade de apresentar alguma reclamação ou sugestão. É, pois, uma questão de
reconhecer a legitimidade do plano pela população.
Anteriormente foram identificadas duas formas distintas de participação, às quais se associam
motivações e objectivos diferentes e com papéis igualmente importantes no processo de
planeamento: a participação-auscultação (disponibilização e troca de informação, bilateral) e
participação-concertação (envolvimento dos agentes, de articulação das vontades de todos, de
reunião de consensos). Cada um destes tipos de participação têm a sua influência na
operatividade dos PP.
Uma das questões de base na comunicação entre Autarquia e população prende-se com a
qualidade da informação prestada pela primeira. Digamos que corresponde a um primeiro
factor decisivo na promoção da participação. Neste contexto, o esforço cabe aos autores do
146
147
Actas do 1º Colóquio Internacional: O Sistema Financeiro e Fiscal do Urbanismo, Coimbra: Almedina, 2002, pag. 72
Antunes, Francisco Rocha – ob. cit.
87
planos, que devem ser incentivados a desenvolver melhores métodos de representação gráfica
que permitam uma interpretação simplificada pela população, por exemplo através de peças
complementares a três dimensões ou em exemplos de situações semelhantes adaptadas a cada
situação.
A inacção dos proprietários, apontada como um dos problemas à implementação de PP148, deve
ser combatida através de uma atitude mais proactiva por parte das Autarquias, no que respeita
à convocação dos interessados para emitirem as suas dúvidas e expectativas. A indiferença da
população nos processos de planeamento decorre de um descrédito generalizado face à
capacidade da participação pública influenciar de facto, e de modo equitativo, o processo de
planeamento.149
Uma situação que permite exemplificar em que medida a ausência de envolvimento dos
particulares pode colocar em causa a implementação de um PP, diz respeito à formulação da
sua componente operativa. De facto, a definição das unidades e respectivos sistemas de
execução no âmbito da elaboração do PP, sem uma prévia aferição das motivações dos
proprietários e a negociação entre eles ou com os agentes interessados, representa um elevado
risco de bloqueio da implementação do plano.150
É verdade que o interesse individual do titular do direito à construção tem de compatibilizar-se
com o interesse da comunidade a um desenvolvimento urbanístico harmonioso151, mas esta
compatibilização deve ser acompanhada, não deve constituir uma simples sujeição ou
imposição, tem que haver alguma concertação. Se o RJIGT impõe a definição dos conteúdos
acima referidos no âmbito do processo de elaboração do plano, isso significa que a auscultação
e negociação com os proprietários tem que ocorrer necessariamente antes da aprovação do PP,
incluindo eventualmente o estabelecimento de contratos de urbanização para os vincular às
decisões tomadas.
Duas das três soluções propostas por Jorge Carvalho e Fernanda Paula Oliveira (2003) para um
urbanismo mais operativo estão relacionadas com a temática da participação: o incremento da
participação pública generalizada, por um lado, e o envolvimento de promotores e investidores,
por outro152. Também Isabel Guerra (2003) considera estes dois grupos dos “participantes”
quando diz que no processo de planeamento “devem participar todos os que sofrem os efeitos
das medidas a implementar mas também os que têm recursos para fornecer”.153
148
Politicas Urbanas – Tendências, Estratégias e Oportunidades, Lisboa: Centro de Estudos de Formação Autárquica /
Fundação Calouste Gulbenkian, 2003, p. 204
150
Costa, Paulo Sérgio de Almeida – ob. cit., p. 141
151
Garcia, Maria da Glória – ob. cit.
152
153
Politicas Urbanas – ob. cit, p. 249
149
88
A adopção de estratégias de governância pelas Autarquias, que visam a qualidade e eficácia das
políticas através de uma maior abertura relativamente à sociedade civil, pressupõe que aquelas
assumam um papel de facilitador, mediador e seleccionador. Sendo a participação pública um
pilar fundamental na governância, importa clarificar o papel (ou os papéis) que os particulares
podem assumir no domínio do urbanismo.
Podem-se identificar vários níveis de intensidade de participação e envolvimento dos
particulares no processo de elaboração de um PP. Um primeiro nível será o da participação
geral daqueles que se consideram de algum modo visados pelas disposições do plano, quer seja
por habitarem ou trabalharem na zona de intervenção ou próximo dela, quer enquadrados
pelos direitos globais os cidadãos enumerados no capítulo 2.3. Este grupo de cidadãos deve
ser, desde logo, informado e motivado a participar na formação do plano.
Num segundo nível pode-se considerar o dos cidadãos cujo direito de propriedade é
directamente afectado pelas disposições do plano, acentuado nas situações em que ainda não
existe qualquer tipo de concretização desse direito (novas áreas urbanas). Este grupo de
cidadãos merecem um tratamento diferenciado ao longo de todo o processo de construção do
plano, já que da sua iniciativa poderá depender o sucesso do mesmo (isto tendo em conta que
as Autarquias não têm os recursos financeiros necessários para expropriar todos os que não
aceitem o plano). Para além da disponibilização de informação e da explanação dos objectivos e
medidas do plano, importa investir na concertação de interesses entre os vários proprietários.
A elaboração dos planos pelos particulares através de contratos de planeamento constitui um
terceiro nível de intensidade de participação pública no planeamento urbanístico, que Fernanda
Paula Oliveira (2006) considera o grau máximo. Este tipo de iniciativa dos particulares, sejam
eles proprietários ou não dos solos abrangidos, foi claramente assumida na última revisão do
RJIGT, e revela, à partida, uma maior probabilidade de sucesso na implementação do plano
porque pressupõem uma vontade expressa dos proprietários ou promotores na sua execução.
Por outro lado, reconhecem-se os seus benefícios no que respeita à mobilização dos diversos
intervenientes e à conciliação dos interesses públicos e privados.
Esta solução não significa a transferência de uma atribuição pública para o domínio dos
particulares, mas a manutenção de uma actividade fortemente reguladora e atenta pela
Administração. Para tal é necessário que a acção das Autarquias, no caso dos PP, seja
antecedida da explicitação pública dos objectivos do plano e não fique condicionada pela
proposta apresentada pelos particulares, antes seja orientada pela prossecução do interesse
público. Estas situações tornam ainda mais relevante a concretização de medidas de promoção
da participação pública e de ponderação de todos os interesses envolvidos, de modo a “afastar
89
a natural tendência para se pensar que prevaleceram os interesses titulados pelo particular que
apresentou a proposta de plano”.154
Os contratos de planeamento deverão, assim, estar sujeitos a regras específicas que
assegurem, no mínimo, as mesmas condições de justiça e igualdade que os planos
desenvolvidos pela Administração supostamente asseguram, evitando-se a todo o custo
semelhanças com os projectos de loteamento neste domínio.
Apesar de se localizar a jusante do processo de planeamento, a execução de planos pelos
particulares mediante a celebração de contratos de execução com as Autarquias, pode ser
entendida como um último nível de intensidade de participação pública no contexto dos Planos
de Pormenor. Não se trata, contudo, de participação no processo de planeamento, mas de
participação no processo de implementação do plano, ou seja, mediante colaboração dos
particulares na concretização das opções urbanísticas previamente tomadas.
Enquanto que os contratos de planeamento só há pouco passaram a integrar o regime legal do
planeamento urbanístico (revisão do RJIGT de 2007), os contratos para execução constituem
um dos princípios gerais da política de ordenamento do território e urbanismo, consagrados na
LBPOTU desde 1998, que incentiva a adopção de “modelos de actuação baseados na
concertação entre a iniciativa pública e a iniciativa privada na concretização dos instrumentos
de gestão territorial” (alínea h) do artigo 5º). Os contratos para execução estão também
previstos no âmbito dos sistemas e instrumentos de execução dos planos, de acordo com o
RJIGT. Mais recentemente, o PNPOT vem reforçar a importância das parcerias público-privadas
na execução dos PMOT155.
Embora em Portugal o recurso à contratualização para fins urbanísticos ainda não seja uma
prática muito disseminada, por toda a Europa os modelos jurídico-administrativos de suporte à
actividade urbanística - licenças e planos urbanísticos - têm vindo a ser gradualmente
substituídos, ou melhor, complementados, por novas formas de estabelecer compromissos
entre particulares e a Administração (em Espanha são designados “convénios urbanísticos”)156.
Os benefícios destes contratos, convénios ou convenções são múltiplos: permitem agilizar a
implementação de um plano, tornando a sua execução mais rápida; conferem legitimidade às
decisões uma vez que pressupõem um grande envolvimento dos particulares, apelando à sua
criatividade; e constituem oportunidades de concertação de interesses.
154
Oliveira, Fernanda Paula – “Os privados no planeamento de pormenor”, texto de opinião elaborado no âmbito do
Encontro “A Cidade para o Cidadão: O Planeamento de Pormenor em Questão”, promovido pela Ordem dos Arquitectos,
2006, pag. 7 e 8
155
Veja-se n.º 53 do Capitulo 3 do Programa de Acção do PNPOT
156
Oliveira, Fernanda Paula / Lopes, Dulce – ob. cit.
90
Por outro lado, há o factor económico: as parcerias público-privadas são apontadas como
solução desejável num contexto de fracos recursos económicos dos agentes públicos. Apesar de
comportarem elevados custos iniciais de transacção, estes modelos de actuação têm como
benefícios, para além da contribuição financeira, a capacidade de gestão e agilidade de
resposta dos privados. As parcerias público-privadas são um reflexo de um estilo de
governância que, mais do que avançar com fortes investimentos, orienta e regula a iniciativa
privada, o que necessariamente envolve ouvir e gerir a participação dos diversos agentes.157
Outro dos benefícios da contratualização diz respeito à garantia de execução que decorre do
compromisso celebrado entre os actores e que não é equiparável aos modelos jurídicoadministrativos típicos. Trata-se de um compromisso bilateral, no qual são fixados os termos e
as condições que garantem o cumprimento dos deveres das partes envolvidas na concretização
de determinadas operações urbanísticas. O futuro deste modelo de actuação depende, em
grande medida, do sucesso de cada parceria e do cumprimento dos deveres em cada parte.
Dulce Lopes e Fernanda Paula Oliveira (2003) alertam para a importância de se assegurarem
margens de negociação do conteúdo dos convénios, evitando a tendência natural para uma
utilização massiva dos contratos de parceria, com base em modelos-tipo e espartilhados por
regulamentos e soluções urbanísticas detalhadas, que desincentivam o envolvimento e
criatividade dos particulares e contribuem para um menor recurso àquela figura contratual.158
159
Por sua vez, Paulo Correia (2006) sugere que, quando estejam em causa acções estruturantes,
as contratualizações com privados sejam asseguradas antes da conformação da respectiva
solução urbanística.160 A postura destes autores vem reforçar a importância da participação na
fase de planeamento e do envolvimento dos potenciais parceiros na definição do conteúdo do
plano, como factores determinantes para o incremento da implementação dos planos através
de figuras de contratualização.
Importa, contudo, que o poder local se relacione com cautela com os promotores urbanísticos,
de forma a evitar a aceitação de trocas desiguais, por fraqueza na negociação, designadamente
de pequenos investimentos em equipamentos ou espaços públicos em troca de elevados índices
de edificabilidade.161
157
José Manuel Viegas – Políticas Urbanas: tendências, estratégias e oportunidades, Lisboa: Centro de Estudos de
Formação Autárquica / Fundação Calouste Gulbenkian, 2003
158
Oliveira, Fernanda Paula – ob. cit., pag. 47
159
Oliveira, Fernanda Paula / Lopes, Dulce – ob. cit.
160
Correia, Paulo V. D. – Políticas de solos – Comunicação apresentada no âmbito das XII Jornadas da Associação dos
Urbanistas Portugueses sobre o tema Operacionalização dos Instrumentos de Gestão Territorial, Almada, Outubro de
2006
161
Urbani, Paolo – “Concertação Urbanística e Perequação”, comunicação apresentada na VI Conferência do Ciclo
Direito à Cidade - Os direitos urbanos dos cidadãos e a transformação da cidade, promovida pela Ad Urbem, 2008
91
Um dos desafios do poder local reside na capacidade de lidar com as diversas formas de
representação dos interesses em presença sobre um determinado território, os quais assumem,
cada vez mais, diferentes formas de participação no processo de desenvolvimento urbano. Cabe
aos governantes a mobilização dos stakeholders (população, ONG, grupos económicos,
comunicação social, entre outros) para determinados métodos participativos e a gestão da
agenda dos temas alvo de discussão.162
Os decisores públicos deverão, assim, assumir os diferentes tipos de interesses e expectativas
sobre o território, mas os principais esforços serão no sentido de abertura do processo de
construção da cidade à sociedade civil. As elites sociais são importantes pela sua contribuição
para a consciência urbanística global, mas é à comunidade em geral que cabe o poder da
iniciativa da acção política.163 Nesse sentido, e no caso dos PP, as Autarquias devem superar os
métodos de participação comuns, nomeadamente tirando partido das novas tecnologias no que
se refere à diversificação dos canais de comunicação entre Administração e “administrados” e à
melhoria dos métodos de divulgação de informação.
Alguns autores apontam ideias concretas nesse sentido, as quais passam pela criação de fóruns
de discussão sobre as principais opções urbanísticas, a criação de comissões locais de
acompanhamento dos planos (constituídas por actores locais de carácter social, económico,
cultural, etc), ou a realização de inquéritos e reuniões com agentes locais, o incremento dos
momentos de apresentação e discussão pública das opções do plano (no início do plano e em
cada fase), a disponibilização de documentação online, entre outras.164
165
Em suma, o que se pretende é que sejam implementados modelos de participação pública e
envolvimento da sociedade civil que se enquadrem numa estratégia de combate à inércia e
incentivo à acção privada, espicaçando a tomada de consciência urbanística e promovendo o
desejo de negociação – os instrumentos de autoridade, como a expropriação ou a imposição
administrativa para a concretização de uma operação urbanística, só deverão ser utilizados
como último recurso.166
Neste contexto, a Agenda 21 Local é, para muitos autores167, um instrumento extremamente útil
na potenciação do envolvimento dos cidadãos no planeamento de pormenor, mas que tem sido
162
José Manuel Viegas – Políticas Urbanas: tendências, estratégias e oportunidades, Lisboa: Centro de Estudos de
Formação Autárquica / Fundação Calouste Gulbenkian, 2003, pag. 246
163
Garcia, Maria da Glória - Actas do 1º Colóquio Internacional: O Sistema Financeiro e Fiscal do Urbanismo, Coimbra:
Almedina, 2002, pag. 65
164
Guerra, Isabel - Políticas Urbanas: tendências, estratégias e oportunidades, Lisboa: Centro de Estudos de Formação
Autárquica / Fundação Calouste Gulbenkian, 2003, pag. 244
165
Loureiro, Susana / Caramelo, M.ª do Carmo – “Planear com as pessoas – o caso do PU da Vila da Lousa”, Revista
Planeamento, n.º 2, Aveiro: Associação Portuguesa dos Planeadores do Território, 2003
166
167
Vejam-se contributos de Luísa Schmidt e João Guerra, Geota e Quercus para o Encontro “A Cidade para o Cidadão:
O Planeamento de Pormenor em Questão”, promovido pela Ordem dos Arquitectos, 2006; e Fernanda Paula Oliveira e
92
insuficientemente implementado em Portugal. Trata-se, de facto, de um programa de acção de
âmbito local, construído de forma participada, que visa o desenvolvimento sustentável ao nível
municipal, ou seja, um desenvolvimento equilibrado entre os factores económicos, sociais e
ambientais.168 Por outro lado, as medidas a implementar pressupõem um forte empenho das
forças vivas locais, designadamente Autarquias, grupos sociais e agentes económicos. Pela sua
natureza, este instrumento adapta-se às especificidades de cada situação (território e
comunidade), pressupõe uma grande aproximação entre o poder local e a população/agentes,
envolve cooperação, negociação e complementaridade de saberes num processo dinâmico de
busca de soluções, tendo ainda um efeito pedagógico na construção de uma visão colectiva
para o futuro da comunidade local.
A Agenda 21 Local apresenta, assim, um elevado potencial para o incentivo do exercício da
cidadania e para o incremento da participação pública em PP. Os planos desenvolvidos em
municípios com Agenda 21 Local apresentarão, à partida, uma maior capacidade de
implementação, já que estão garantidos factores essenciais, como a participação e o
envolvimento de potenciais parceiros para a concretização das suas disposições.
Importa ainda referir, neste contexto, a importância que a disseminação de boas práticas e de
casos de sucesso (de informação, comunicação, sensibilização, educação, concertação e
negociação, entre outros) pode assumir na “modernização” dos métodos participados de
planeamento e gestão urbanística.
4.3.3. Os recursos das Autarquias
Do que vem sendo referido ao longo deste estudo, é inquestionável a necessidade de um
conjunto vasto de recursos para a implementação de planos, em particular daqueles que detêm
um carácter mais operativo. Por outro lado, é do conhecimento de todos que a maioria das
Autarquias enfrentam um grande défice de recursos endógenos. No presente capítulo pretendese identificar os principais problemas que se colocam ao nível dos recursos necessários à
implementação dos PP, designadamente os financeiros, os humanos e os técnicos.
Dulce Lopes em “O papel dos privados no Planeamento: que formas de intervenção?” – Revista Jurídica do Urbanismo e
Ambiente, Nº 20, Coimbra: Almedina, Dezembro 2003, p. 52
168
Schmidt, Luísa / Guerra, João / Nave, Joaquim – Autarquias e desenvolvimento sustentável: Agenda 21 Local e
novas estratégias ambientais, Porto: Fronteira do Caos Editores, 2005
93
“Acreditar que as instituições públicas podem, em exclusivo, resolver sozinhas as questões que
o urbanismo coloca, é votar ao fracasso o empreendimento.”169 O planeamento urbano e a
gestão urbanística pressupõem a mobilização de todos os recursos disponíveis, quer sejam do
município, quer sejam alheios a este, já que os objectivos dessa actividade são do interesse de
toda a comunidade.
A fragilidade dos recursos da Administração Local decorre, sobretudo, do reduzido nível de
descentralização da despesa pública, ou seja, à pouca expressão das transferências financeiras
do Estado para as Autarquias, mas também ao peso diminuto que as receitas tributárias
assumem na totalidade das receitas municipais. Estes factores espelham a realidade portuguesa
e têm impacto na própria governação municipal: a existência de receitas fiscais próprias poderia
contribuir para a responsabilização e empenho dos executivos municipais e dos cidadãos em
geral.170
A ausência de recursos financeiros é uma das razões apontadas para a incapacidade das
Autarquias levarem a cabo as suas atribuições em matérias de urbanismo, sendo ainda coresponsáveis pela debilidade nos restantes recursos, técnicos e humanos. Na ausência de
recursos técnicos internos para levarem a cabo a elaboração de um PP, um município pode
optar por recorrer a equipas externas, mas para tal precisa de estar dotada de meios
financeiros.
Mas, acima de tudo, os recursos financeiros são decisivos na operacionalização do plano. Deles
depende a garantia prévia da viabilidade do plano, sendo certo que na sua ausência assumemse como fundamentais as parcerias e os contratos com o sector privado. Na ausência de
vontade de concretização por parte dos particulares, a Autarquia deve liderar o processo de
urbanização e avançar para processos de expropriação dos proprietários que não pretendam
colaborar, o que envolve consideráveis recursos financeiros.
Os reduzidos montantes disponíveis para investimento nas Autarquias raramente permitem a
aquisição de solos numa perspectiva de utilização imediata, já que nessas situações não há
tanta capacidade negocial como haveria se a aquisição de solos fosse efectuada numa
perspectiva de médio/longo prazo, ou seja, sem carácter de urgência. Contudo, os ciclos
eleitorais de 4 anos são incompatíveis com esse tipo de política de solos171, pois os executivos
camarários preferem canalizar os parcos recursos para investimentos que tenham visibilidade a
curto prazo, e não constituir uma bolsa de solos que facilite a implementação de futuros PP.
169
170
Porto, Manuel - Actas do 1º Colóquio Internacional: O Sistema Financeiro e Fiscal do Urbanismo, Coimbra: Almedina,
2002, pag. 157 a 158
171
Correia, Paulo Dias – ob. cit., pag. 268
94
Como refere Costa Lobo (2002), é surpreendente o autismo dos planos relativamente à
realidade económica, já que, entre outros factores, não referem os custos do urbanismo.172 De
facto, dado o impacto que a disponibilidade de recursos financeiros e de solos tem no sucesso
da implementação de um PP, importa assegurar a prévia viabilidade económica do plano no
decorrer do processo de planeamento. Trata-se não só de adequar as disposições do
instrumento de planeamento aos recursos existentes, como também de contabilizar
rigorosamente os custos associados à sua execução.
Neste contexto, os programas de execução e os planos de financiamento, “peças” do plano que
vulgarmente não assumem qualquer protagonismo, emergem como instrumentos de
fundamentação da viabilidade do plano, que contribuem para o rigor da sua implementação.
Para além disso, podem ser entendidos como indicadores do grau de sucesso de execução do
plano, na medida em que assinalam (supostamente) a necessidade de recurso à participação de
privados, ou a programas comunitários ou ainda a empréstimos bancários. Outro indicador da
viabilidade do plano é a coerência entre o programa de execução/plano de financiamento dos
PMOT e os planos de actividades anuais do município respectivo.
Os recursos humanos colocados ao serviço da actividade urbanística de uma Autarquia também
condicionam fortemente os resultados, quer ao nível do planeamento como da execução. Neste
domínio, podemos referir-nos a factores como a dimensão da estrutura técnica e administrativa
da Câmara Municipal, à sua organização interna ou ainda às competências das equipas ou dos
profissionais individualmente.
No que respeita ao primeiro factor, Fernando Condesso (2005) considera que o corpo técnico
das Autarquias é frequentemente desproporcionado face à dimensão territorial ou populacional
respectiva.173 Com efeito, tanto podemos encontrar municípios rurais com estruturas
administrativas de dimensão excessiva face à população que servem, como municípios das
áreas metropolitanas cujas estruturas não evoluíram de forma a responder eficazmente à
dimensão populacional que hoje apresentam.
Quanto à organização interna dos serviços autárquicos, são diversos os modelos organizativos
existentes, já que cabe a cada Autarquia organizar-se de acordo com as suas necessidades (a
passagem do modelo rígido ao flexibilizado deu-se em 1984174). São-lhes, contudo, reconhecidos
variados problemas e disfunções que passam pela descoordenação entre departamentos,
ineficácia dos procedimentos, ausência de capacidade de liderança e motivação, entre outros.
172
Costa Lobo, Manuel - Actas do 1º Colóquio Internacional: O Sistema Financeiro e Fiscal do Urbanismo, Coimbra:
173
Condesso, Fernando dos Reis – ob. cit.
174
Correia, Paulo Dias – ob. cit., pag. 263
95
Aliás, alguns destes factores são apontados como motivo para a ocorrência de ilegalidades e
irregularidades no domínio urbanístico.175
Mas, de igual modo, se reconhece que uma estrutura organizativa com departamentos bem
delimitados quanto à sua função e a existência de uma hierarquia bem definida não asseguram,
só por si, uma administração urbanística adequada. As exigências que se colocam à actividade
autárquica no que diz respeito à tomada de decisão, pressupõem um forte envolvimento de
todos os que para ela contribuem (corpo executivo, técnico e administrativo). Já não basta
atingir os objectivos fixados; é preciso fazê-lo com o mínimo de custos.176 É por isso que parte
das competências hoje necessárias nas Autarquias se prendem com a gestão eficiente dos
parcos recursos disponíveis.
De acordo com Luís Serpa (2006), faz sentido utilizar ferramentas e técnicas de gestão
experimentadas no meio empresarial na gestão municipal do território, sobretudo se se tratar
de solo urbano. As Autarquias, enquanto entidades gestoras de cidade, deverão possuir uma
estrutura orgânica transdisciplinar, com capacidade para o planeamento sistémico, assumpção
de variáveis de incerteza e cenarização, respostas rápidas às dinâmicas endógenas e exógenas,
avaliação de impactes e monitorização dos objectivos de sustentabilidade.177
Importa, contudo, levar em conta que qualquer modificação na organização dos recursos
humanos, mesmo que em prol de um aumento de eficácia e operacionalidade, é sempre
dificultado pela resistência dos profissionais às transformações das rotinas instaladas.178
A problemática da qualidade e adequação dos recursos humanos de uma Autarquia está de tal
forma relacionada com o nível de competências e atribuições do poder local, que o PNPOT
considera, como medidas prioritárias com vista à renovação e fortalecimento das capacidades
de gestão, o reforço das competências municipais em matéria de ordenamento do território, por
um lado, e o desenvolvimento de um programa de formação neste domínio para as Autarquias
locais, por outro.
A atitude pró-activa, incentivadora e reguladora, que está subjacente a um novo modo de
administrar o território municipal, e que se reflecte em soluções como a contratualização com o
sector privado para a execução de operações urbanísticas, implica a presença de profissionais
nas Autarquias que saibam entender certas dinâmicas e que tenham competências de
negociação e de moderação de conflitos, por exemplo.
175
CEDOUA / FDUC / IGAT – Direito do Urbanismo e Autarquias Locais, Coimbra: Almedina, 2005, pag. 41 e 42
177
Serpa, Luis Piques – Gestão da cidade para o desenvolvimento sustentável, ob. cit.
178
Carvalho, Jorge – ob. cit., pag. 131
176
96
Paulo Correia (2003), na sua proposta de organização dos serviços de uma Câmara Municipal
no contexto da promoção de políticas de solos, salienta a importância da formação e
actualização profissional dos técnicos e administrativos dos serviços camarários, enquanto
factor decisivo para a eficácia do seu funcionamento.179
A qualificação dos recursos humanos, nomeadamente no que se refere à formação dos técnicos
e políticos que operam no domínio do urbanismo, é de extrema importância quer na formulação
do conteúdo dos planos como na gestão dos contactos com agentes/promotores e da
participação pública. Independentemente de pertencerem ou não à estrutura técnica municipal,
os técnicos que elaboram os planos e que os implementam devem ter uma formação adequada,
que não passa exclusivamente pelo domínio do urbanismo, mas também por outras
competências (comunicação, negociação, consensualização, etc.). Acresce ainda que a
aplicação prática dos sistemas e instrumentos de execução previstos na Lei envolvem
criatividade e experimentalismo180, ainda que as acções estejam devidamente suportadas pelos
princípios da legalidade, da proporcionalidade e da igualdade.
No contexto dos recursos humanos para a planeamento e gestão urbanística, salienta-se ainda
o valor da capacidade de liderança e gestão que são tão necessárias ao bom funcionamento
dos serviços das Autarquias e das próprias equipas que elaboram ou acompanham um plano.
Assim, há que investir na melhoria das capacidades técnicas de modo a que se garanta a
eficácia e coordenação entre departamentos ou entre equipas (por exemplo: entre a equipa
interna da Autarquia que acompanha o plano e a equipa externa a quem o mesmo foi
adjudicado; ou entre o departamento responsável pelo planeamento e a equipa responsável
pela gestão urbanística).181
A coordenação interna e a liderança não são mais do que os reflexos da vontade política que
deve existir na concretização de determinadas opções de desenvolvimento urbano. No entanto,
é bastante frequente a contratação de equipas técnicas externas para a elaboração de planos
sem que tenham sido previamente transmitidas pelo executivo municipal as intenções e os
objectivos a que o plano deve responder. O resultado mais comum é um instrumento produzido
com base na visão exclusiva dos técnicos, que o executivo municipal não reconhece
politicamente e para o qual não mobilizará esforços (sobretudo ao nível dos investimentos e da
contratualização com privados) no sentido da sua execução.182
179
Correia, Paulo Dias – ob. cit., pag. 262 a 266
Costa, Paulo Sérgio de Almeida – ob. cit., pag. 142
181
182
Viegas, José Manuel – Políticas Urbanas: tendências, estratégias e oportunidades, Lisboa: Centro de Estudos de
Formação Autárquica / Fundação Calouste Gulbenkian, 2003, pag. 270
180
97
Para além de uma política de gestão de recursos humanos que estimule à contínua formação
dos seus técnicos nos domínios que têm interesse para a actividade onde estão envolvidos, as
Autarquias devem integrar técnicos com profundo conhecimento da realidade local – território,
suas dinâmicas e agentes – numa atitude de compreensão e antecipação constantes, de modo
a que possam ser eficazes na tarefa de “fiscalizar” o cumprimento dos planos e de outras
normas vigentes.183
Por fim, mas não menos importantes, são os recursos técnicos, nomeadamente os cartográficos
e os tecnológicos, que permitem assegurar uma implementação mais eficiente. De facto,
existem diversas ferramentas tecnológicas e informáticas que podem contribuir, em larga
medida, para a organização e clareza dos procedimentos de implementação. A detenção pelas
Autarquias de informação georeferenciada dos recursos territoriais bem como dos IGT em
vigor, de cartografia certificada, de informação cadastral completa sobre as parcelas abrangidas
pelo PP em questão e de sistemas informáticos de base territorial, constituem ferramentas
essenciais na actividade do planeamento e gestão urbanísticos, com benefícios não apenas para
a componente técnica do processo mas igualmente para a promoção da participação pública
(sobretudo quando a informação é disponibilizada na Internet).
Considerando os elevados custos de urbanização, designadamente com infraestruturas,
equipamentos colectivos, espaços públicos, espaços verdes e serviços diversos (já para não
falar nos encargos com gestão, conservação, beneficiação e reconstrução dos mesmos), colocase uma questão cuja resposta não é alvo de consenso entre os autores consultados, e que é a
seguinte: a quem devem ser amputados os custos urbanísticos? Aos proprietários, aos
contribuintes, aos construtores, aos utilizadores específicos ou à comunidade em geral?184 A
problemática do financiamento do urbanismo assume, de facto, um papel fundamental na
concretização dos planos e das operações urbanísticas que aqueles preconizam, havendo ainda
um longo caminho a percorrer no sentido de renovar os sistema financeiro e fiscal do
urbanismo, tendo em vista uma repartição mais justa e equilibrada dos encargos em questão,
quer entre a Administração e os particulares, quer no seio das diferentes tipologias de
particulares.
4.3.4. O factor tempo
A duração dos procedimentos de elaboração dos planos tem, como já se referiu, interferência
na capacidade de os implementar. São vários os autores que apontam a duração do processo
de planeamento como factor inibidor da eficácia operativa dos PMOT, responsabilizando a
183
184
98
Lemos, Paulo Ramalheira – ob. cit.
Actas do 1º Colóquio Internacional: O Sistema Financeiro e Fiscal do Urbanismo, Coimbra: Almedina, 2002, pag. 14
Administração Central por um controle excessivo de uma actividade de compete, sobretudo, às
Autarquias.
A morosidade de formação dos PMOT deve-se, sobretudo, aos períodos destinados ao
acompanhamento, aprovação e à emissão de pareceres185 por entidades exteriores à Autarquia,
que consomem mais de metade do tempo regulamentado186. Apesar de o RJIGT estabelecer
prazos para alguns actos administrativos e técnicos, estes são frequentemente alvo de
incumprimento, quer por ausência de sanções aos incumpridores, quer pela reduzida
capacidade técnica dos serviços em analisar os processos e emitir os seus pareceres
atempadamente. Para além disto, nem todas as fases do procedimento têm um prazo a
respeitar.
O principal factor para o arrastamento dos processos no tempo durante os períodos de
apreciação, prende-se com o controle do processo de planeamento de PU e PP que o anterior
quadro legal permitia às entidades da Administração Central. Ora, a prática veio demonstrar
que o regime legal em questão permitiu que se instalasse uma prática, para muitos, excessiva
relativamente aos limites das atribuições das entidades centrais, permitindo a adopção de
posturas autoritárias e de excesso de zelo. O excesso de regulamentação, a multiplicidade de
entidades intervenientes com posições segmentadas e por vezes inconciliáveis, e a retórica das
conformidades regulamentares, criaram um contexto propício ao arrastamento das decisões
dentro dos organismos do aparelho público.187 Ao mesmo tempo, verifica-se iniquidade no
acompanhamento pela Administração Central, ou seja, divergências de actuação entre as várias
entidades que tinham a obrigação de atribuir o mesmo enquadramento e valoração a questões
similares.188
Para Jorge Silva (2006), estas divergências na apreciação e acompanhamento dos planos, bem
como o excessivo controlo pela Administração Central, resulta da falta de clareza dos papéis
que cada tipo de plano ocupa na hierarquia do planeamento.189 Para este autor, o SGT foi
pervertido no momento em que os PDM, PU e PP passaram a ser avaliados da mesma forma,
pelas mesmas entidades, com o mesmo zelo, usando a mesmas bitolas, como se a todos
coubesse dispor sobre as mesmas questões, apenas diferindo na escala.
185
Guinote, José Carlos - “A Questão dos Tempos e os Planos de Pormenor”, Jornal Público n.º 5772, Caderno Local
Lisboa, 2006
186
Baptista, Luís Viana / Caldeira, José / Castro, Valentina – Contributo da Parque Expo para os trabalhos preparativos
do Encontro “A Cidade para o Cidadão: O Planeamento de Pormenor em Questão” promovido pela Ordem dos
Arquitectos, 2006
187
Serpa, Luis Piques – Gestão da cidade para o desenvolvimento sustentável, ob. cit.
188
189
Silva, Jorge – ob. cit.
99
Uma consequência grave para a eficácia do SGT, que resultou da fama que se propagou sobre
estes instrumentos (PU e PP) – de que são processos lentos e complexos – foi o “esmagamento
da pirâmide do planeamento municipal”. Não sendo instrumentos de elaboração obrigatória,
muitos executivos municipais terão optado por dispensar estes níveis de planeamento, entre o
PDM e o projecto de execução, de modo a atingir uma maior celeridade na aprovação de
operações urbanísticas de iniciativa particular.
Importa também referir que as fases de apreciação de planos não só são excessivas face aos
objectivos que visam, como são desproporcionadas face a outras fases do processo de
planeamento, como sejam as fases de elaboração técnica do plano e de participação pública.
Se, como já foi dito, o sucesso de implementação de um PP depende, em parte, da vontade
política e do envolvimentos dos particulares, pode-se afirmar que o arrastar dos procedimentos
de validação de um PP tornam o processo de planeamento incompatível com as dinâmicas
territoriais (sobretudo económicas, imobiliárias) e com os ciclos democráticos190.
A elaboração e aprovação de um PP pode ser de tal forma prolongada que, quando este entra
finalmente em vigor, os pressupostos e as pretensões identificadas no início do processo já não
se verificam ou assumem formas diferentes, significando a desactualização do PP. Os atrasos
na apreciação de projectos enquadrados por PP em processo de aprovação, funcionam como
factor de bloqueio à realização de investimentos económicos e retiram competitividade ao
território191.
Por outro lado, também é frequente, no final do processo, o executivo municipal já não se rever
nos objectivos que orientaram a sua elaboração. Estas situações excluem os casos em que o
processo de elaboração ou de aprovação não avança por razões de natureza política ou por
pressões exercidas por agentes locais.
Com a revisão do RJIGT (2007) que vem libertar a elaboração de PU e PP do controle até agora
efectuado pelas CCDR, talvez seja possível aproximar o ritmo temporal da Administração
Pública ao ritmo da sociedade e da economia.
Para que o desfasamento entre estes dois ritmos não seja inviabilizador da execução, importa
que os próprios planos integrem melhor a variável “tempo”, nomeadamente nos planos de
financiamento respectivos que têm assumido pouca expressão no planeamento tradicional,
apesar da legislação prever a sua apresentação.
190
Rodeia, João Belo - “A Cidade para o Cidadão: O Planeamento de Pormenor em Questão.”, texto de opinião
elaborado no âmbito do Encontro “A Cidade para o Cidadão: O Planeamento de Pormenor em Questão”, promovido
pela Ordem dos Arquitectos, 2006
191
Miranda, João – ob. cit.
100
4.4. Os regimes de excepção
Face à complexidade que tem caracterizado os processos de elaboração de PP, a Administração
tem vindo a instituir regimes de excepção para determinadas áreas de intervenção, tendo em
vista uma maior rapidez e agilidade nos procedimentos. Tratam-se de situações de
requalificação, reconversão e reabilitação da cidade construída com características específicas e
cuja urgência de intervenção e o interesse nacional, independentemente dos seus motivos, não
se compadecia com os tempos associados ao regime de elaboração e aprovação previsto na Lei.
No contexto do tema desta dissertação, importa procurar entender as principais diferenças de
implementação entre estes regimes e o regime geral que tem vindo a ser descrito.
A concretização da Exposição Internacional de Lisboa de 1998 (Expo 98), evento de interesse
público nacional, implicou uma profunda alteração nos usos do solo na respectiva área de
intervenção, num total de 340 hectares localizados na zona oriental da cidade de Lisboa. Todo
o processo foi conduzido por uma sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos
constituída para o efeito, a Parque Expo S. A., cuja missão visava a intervenção de
reordenamento urbano da área destinada ao evento bem como a concepção, execução,
construção e desmantelamento do recinto de exposições e sua posterior urbanização.192 Com
um prazo de apenas 5 anos para desenvolver a sua missão, a Parque Expo (constituída em
1993) foi dotada de um regime de excepção que lhe permitiu levar a cabo a sua complexa
missão. Esta missão passou por planear a ocupação da área de intervenção, desenvolver
estudos sectoriais de suporte, promover as demolições e relocalizações das actividades préexistentes, descontaminar os solos e construir um conjunto vasto de infraestruturas,
equipamentos, espaços públicos e edifícios de acolhimento. Neste sentido, foram-lhe conferidos
os poderes e prerrogativas do Estado para utilizar os bens do domínio público que lhe foram
afectos, para expropriar os bens necessários ao cumprimento da sua missão e para indemnizar
os detentores de direitos sobre terrenos necessários à construção e montagem do evento.
De acordo com Rolando Borges Martins (2006), os dois factores que permitiram a execução
atempada de todas as intervenções necessárias ao evento, torneando alguns obstáculos
susceptíveis de atrasar a rápida execução do projecto, foram: I) a desafectação do domínio
público do Estado, dos solos que estavam sob jurisdição da Administração do Porto de Lisboa e
que passaram a ser propriedade da Parque Expo193; II) a aprovação do regime de
reordenamento urbano para a Zona de Intervenção da Expo 98194.195
192
Decreto-Lei n.º 88/93, de 23 de Março
Decreto-Lei n.º 207/93, de 14 de Junho
194
Decreto n.º 354/93, de 9 de Outubro
195
Apresentação proferida na sessão Ponto de Encontro de Março 2006, promovida pela Agência Municipal de Energia e
Ambiente
193
101
O preâmbulo do Decreto que aprova o regime acima referido, destaca a importância da
adopção de medidas de carácter excepcional em face da complexidade da operação, dadas as
características da zona urbana escolhida para o evento, que se encontrava em avançado estado
de degradação ambiental. Assim, foi cometida à empresa pública a elaboração de um PU e o
desenvolvimento de vários PP, num regime de aprovação expedito que com as seguintes
características: i) a Parque Expo desenvolveu os planos; ii) a comissão técnica de
acompanhamento, constituída por representantes de diversos ministérios e das Autarquias de
Lisboa e Loures, emitiu o seu parecer no prazo de 30 dias; iii) os planos foram aprovados pelo
Ministro das Obras Públicas.
Considerando a reestruturação cadastral necessária na área de intervenção da Expo, aquele
regime especial permitiu que as operações de reparcelamento previstas no âmbito dos PP
aprovados, pudessem ser imediatamente registadas na conservatória do registo predial (o que
constituiu uma novidade face ao RJIGT da altura).
Para além dos poderes de planeamento, a Parque Expo reunia igualmente poderes de
licenciamento, sendo dispensadas desse procedimento todas as obras da sua iniciativa e que
estivessem previstas nos respectivos PP. Assim, enquanto o licenciamento das obras privadas
associadas ao evento merecia um procedimento mais rápido, as restantes obras seguiam os
procedimentos habituais de licenciamento municipal, ainda que sob a prévia apreciação da
Parque Expo.
Também o enquadramento das medidas expropriativas foi necessariamente diferente. Com
efeito, foram consideradas de utilidade pública e de carácter urgente, todas expropriações de
direitos de propriedade ou outros sobre edifícios e terrenos localizados na área de intervenção,
desde que fossem necessários ao cumprimento do disposto nos planos. O seu carácter urgente
permitiu que a Parque Expo tomasse imediatamente posse administrativa dos bens
expropriados. Outra novidade que este regime introduziu prendeu-se com a definição dos
valores a pagar aos expropriados. Com efeito, o cálculo do valor da expropriação não deveria
ter em consideração as mais valias decorrentes da intervenção Expo e, na impossibilidade de
acordo entre as partes, os termos do acordo deveriam ser definidos por uma comissão arbitral
instituída para o efeito.
Tendo como referência o regime jurídico vigente na altura, o Decreto-Lei 69/90, pode-se
concluir que o modelo utilizado na intervenção da Expo constituiu uma forma simples, mas
também radical, de agilizar o procedimento de elaboração de PU e PP com recurso a medidas
de redução de prazos de decisão (a emissão de pareceres passou de 120 para 30 dias), de
concentração de responsabilidades (a Parque Expo substituiu as Câmaras Municipais e a CCDR),
e de operacionalização dos planos (foram viabilizadas as operações de reparcelamento e
102
expropriações por utilidade pública, para além da dispensa de licença para determinadas
obras).
Contudo, a urgência atribuída a este processo não eliminou apenas alguns dos momentos de
controlo da legalidade previstos na Lei; teve também como custo a exclusão de uma
componente fundamental da elaboração dos planos – a participação pública – já nessa altura
reconhecida legalmente pela instituição da fase do inquérito público anterior à aprovação do
plano. Na estruturação do regime de excepção para a intervenção em causa, entendeu-se, pois,
que a discussão pública dos planos constituiria um ónus desnecessário na duração de
elaboração dos mesmos, tendo-se optado por prescindir dele. Por mais críticas que se possam
fazer ao mau funcionamento dos mecanismos de participação pública em vigor, a opção
tomada no âmbito deste regime de excepção é altamente questionável face ao que foi referido
anteriormente sobre o direito à participação.
Com efeito, menos de um ano após a entrada do referido regime de excepção, foi publicado o
PU da zona de intervenção da Expo 98196, o qual identificava 6 UOPG a sujeitar à elaboração de
PP. No último trimestre do ano seguinte são publicados 4 dos 6 PP previstos, os que abrangiam
as áreas mais edificadas. Os restantes dois, que dizem respeito ao extremo mais a norte da
área de intervenção Expo, maioritariamente ocupada pelo parque urbano, só são publicados em
1999, após o desmantelamento da área de exposição. Nesta altura são também alterados os PU
e PP entretanto em vigor, por força das novas funções perspectivadas para aquela área urbana,
em particular pela necessidade de reconfiguração do espaço de exposição ocupado por
construções e espaços públicos de carácter temporário (edifícios de exposição, parques de
estacionamento, etc.)
Pelo facto de o processo ter sido coordenado e dinamizado por uma mesma entidade, que
reunia poderes e responsabilidades que são cometidas à Administração Central e Local, foi
possível sobrepor etapas que normalmente são sequenciais. É o caso de alguns projectos de
arquitectura emblemáticos, cujos concursos foram realizados em simultâneo com a elaboração
do PU, tendo este beneficiado de contributos introduzidos pelos primeiros.197
De acordo com técnicos da Parque Expo, uma das razões que explica o elevado nível de
execução dos PP no que à iniciativa privada diz respeito (a adesão dos investidores imobiliários
foi tal que os lotes de terreno estão praticamente esgotados quatro anos antes do esperado)
corresponde ao carácter versátil dos regulamentos adoptados, nos quais o tipo de
parametrização urbanística efectuada permitiu não “congelar” a forma urbana.198 Da análise dos
196
Portaria do Ministério das Obras Públicas n.º 640/94, de 15 de Julho
Contributo da Parque Expo para o Encontro “A Cidade para o Cidadão: o Planeamento de Pormenor em Questão”,
198
Idem
197
103
PP 1, 2, 3 e 4 da zona Expo, verifica-se que, embora as plantas de implantação apresentadas
contenham o desenho detalhado da forma urbana, para a qual contribuem a implantação dos
edifícios e dos espaços públicos, os regulamentos respectivos integram um conjunto de
disposições que permitem diversas respostas em termos de projecto, associadas a um conceito
de liberdade formal, mas que asseguram os princípios que integração urbana e paisagística
definidos no PU (nomeadamente através da fixação de regras para o espaço público e
equipamentos).
Como exemplos de indicadores de flexibilidade destes planos, responsáveis pelo sucesso da
interacção público-privado, Luís Serpa (2006) destaca as transferências de edificabilidade
admitidas dentro da área de cada PP, ao nível do PU, a reconfiguração dos volumes cenarizados
nos PP através dos projectos de arquitectura, e ainda a gestão de usos e concentração de
edificabilidade ao longo do tempo, em articulação com as propostas dos promotores.199
Para além do perfil regulamentar adoptado, outros factores terão tido igualmente peso no
sucesso imobiliário da operação, nomeadamente o que se refere à construção prévia das
infraestruturas e espaços públicos, de elevada qualidade funcional e cénica. De facto, os planos
elaborados para a área da Expo assumiram o espaço público como elemento fundamental da
estruturação e composição urbanas, tendo a Parque Expo sido responsável pela sua construção,
a qual veio funcionar como factor de atracção do investimento privado.
Mas, acima de tudo, importa destacar que a intervenção urbana foi financeiramente viável
graças à conjugação de esforços entre a Administração e os privados, tendo a Parque Expo
servido como intermediária. A alienação de terrenos para construção, os quais correspondem a
grande parte da área de intervenção, terá permitido financiar as infraestruturas e os
equipamentos construídos.
Em sequência do sucesso da intervenção da Expo, foi criado em 2000 o Programa POLIS,
Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades, que visava
reproduzir, ainda que em escalas mais reduzidas, aquele modelo de intervenção. Este
programa, promovido pelo Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território, tinha como
objectivo primordial a melhoria da qualidade de vida nas cidades médias através de
intervenções exemplares de requalificação urbana e valorização ambiental, suportadas por
parcerias entre o Governo e Câmaras Municipais e tirando partido de uma comparticipação
substancial pelos fundos comunitários.200
Também o programa Polis exigiu a adopção de medidas excepcionais que garantissem uma
execução eficaz à luz dos objectivos estabelecidos, sobretudo das operações integradas de
199
Serpa, Luis Piques – Gestão da cidade para o desenvolvimento sustentável – ob. cit.
Relatório do Grupo de Trabalho – Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades, Parque
Expo, Março 2000
200
104
requalificação e valorização ambiental, a componente 1 do programa. Para isso, foram
consagrados
diversos
instrumentos,
designadamente
urbanísticos,
empresariais,
de
protocolarização com os municípios, de gestão e jurídicos. Dos primeiros, constam os planos
estratégicos, de elaboração obrigatória, e os PU e PP, de elaboração opcional. A elaboração e
implementação destes instrumentos de planeamento está sujeita a um regime de excepção
idêntico ao da Expo, no que toca à elaboração e aprovação, reparcelamento, licenciamento,
expropriações e utilização dos bens do domínio público do Estado. A gestão de cada
intervenção fica a cargo de sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos
constituídas para o efeito, nas quais participam o Governo e a Autarquia respectiva. Os
instrumentos de protocolarização com os municípios foram importantes no controle da
implementação dos planos, dado que procuravam assegurar o cumprimento dos prazos
estabelecidos.
A redução substancial de prazos e alteração dos procedimentos de aprovação e concertação
inerentes a este regime, permitiram a entrada em vigor de 15 PP entre a data de publicação do
regime Polis e Dezembro de 2005. Ainda que o regime adoptado tenha sido semelhante ao da
Parque Expo, a elaboração dos PP no âmbito do programa Polis já não pode fugir ao
procedimento de discussão pública, imposto pelo RJIGT então vigente. Outras das diferenças
entre as intervenções Polis e a da Expo relativamente à participação pública, foi a constituição
para cada município de uma comissão local de acompanhamento, composta por representantes
locais dos diversos sectores da sociedade, com vista à melhoria do processo participativo201 e à
redução do prazo de consulta pública.
Na perspectiva de uma intervenção urgente nos tecidos urbanos históricos com necessidades
de reabilitação ou em áreas criticas de recuperação e reconversão, foi criado em 2004 um
regime especial que veio conferir às Autarquias novos poderes para intervir neste domínio,
através da constituição das Sociedades de Reabilitação Urbana (SRU)202. Estas entidades,
configuradas como empresas municipais, são dotadas de competências que lhes permitem
tornar mais célere o processo de reabilitação.203 As SRU constituem um exemplo de urbanismo
operativo podendo, dentro de alguns anos, ser entendidas como escola de colaboração entre
privados e gestores de planos.204
Embora este modelo esteja mais orientado para a obra (de reabilitação) e não tanto para o
planeamento urbanístico, existem algumas semelhanças com os regimes anteriormente
referidos, nomeadamente o da dotação de competência para o licenciamento de projectos e,
201
Contributo da Parque Expo para o Encontro “A Cidade para o Cidadão: o Planeamento de Pormenor em Questão”,
202
Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de Maio
203
Pipa, Hugo – Estudo de metodologias de reabilitação urbana em zonas históricas – Sociedades de Reabilitação
Urbana – Dissertação de Mestrado em Construção, Instituto Superior Técnico, Lisboa: 2007, p. 85 e 86
204
105
dentro de determinados critérios, para expropriações, demolições, posse administrativa e
despejo administrativo dos residentes. Contudo, o planeamento faz também parte deste
processo, estando as SRU obrigadas à elaboração de documentos estratégicos de programação
das intervenções, podendo ainda ser elaborados PP sempre que as unidades de intervenção da
SRU não se encontrem abrangidos por instrumentos desta natureza e quando estes se
justifiquem face à natureza e dimensão das operações. A decisão de elaboração de PP compete
à Autarquia e a sua elaboração pode ser concedida à SRU. Quando houver lugar à elaboração
de PP, estes devem anteceder a elaboração dos referidos documentos estratégicos e devem
assumir a modalidade específica de “planos de pormenor de reabilitação urbana” prevista no
RJIGT, o que pressupõe a aplicação das normas legais em vigor para qualquer PP.
As SRU gozam de um regime de intervenção de excepção com algumas semelhanças aos
regimes da Parque Expo e das sociedades gestoras das Intervenções Polis, no que diz respeito
à operacionalização das opções urbanísticas para as suas áreas de intervenção, quer estas
estejam ou não contidas em PP. No entanto, verifica-se que as SRU não gozam de “facilidades”
na elaboração de PP, como sejam a constituição de comissões de acompanhamento especiais
ou a eliminação de fases do processo de controlo da legalidade na sua aprovação. As SRU
desenvolvem um mecanismo facilitado e agilizado de intervenção na propriedade privada, tendo
em vista a prossecução do interesse público que, tal como a intervenção Expo, procurou
ultrapassar o esquema procedimental e burocrático instituído, que é positivo do ponto de vista
dos procedimentos da Administração, mas negativo porque sacrifica o direito da propriedade
privada: na Expo, a ausência do procedimento de participação pública põe em causa esse
mesmo direito; nas SRU, a expropriação dos bens imobiliários aos seus proprietários a preços
inferiores aos do mercado introduz uma certa injustiça social, na medida em que os
arrendatários saem muito mais beneficiados do processo de reabilitação urbana205, sobretudo
quando na sua zona envolvente – entretanto também valorizada pela actuação da SRU – a
Administração não tem qualquer posição quanto à redefinição dos parâmetros que influem no
aproveitamento do solo e na fiscalidade urbana.
É bastante provável que estas várias experiências tenham vindo, de alguma forma, a influenciar
o actual RJIGT, na medida em que uma das grandes alterações que este sofreu visou
precisamente a simplificação dos procedimentos de validação e aprovação dos PU e PP pela
Administração Central, tornando as Autarquias mais autónomas. Uma avaliação mais precisa
das consequências destas alterações e uma comparação com os regimes de excepção acima
referidos fará todo o sentido dentro de alguns anos, a fim de se optimizar, mais uma vez, e se
for necessário, o regime aplicável ao planeamento urbanístico.
205
Pipa, Hugo – ob. cit, p. 204
106
5. O sistema de Perequação
No contexto da implementação dos PP, o sistema de execução por compensação, onde a
perequação tem lugar, emerge como um dos mais interessantes e promissores instrumentos,
senão o mais decisivo, para um ordenamento harmonioso e equitativo do espaço urbano. De
facto, este instrumento, que permite a concretização efectiva das propostas dos planos, sempre
que estes envolvam mais que um proprietário, pois trata-se de um imperativo de justiça e de
igualdade. Mas, ao contrário dos vários sistemas e instrumentos de execução de planos
referidos em 4.2., a perequação reveste-se de uma complexidade extrema ao envolver diversos
factores (económicos, sociais, culturais, urbanos) que têm determinado, em larga medida, a
sua não aplicação.
5.1. Os planos e o princípio da igualdade
Muito embora no capítulo 2.3.1. já se tenham apresentado os princípios que salvaguardam os
direitos dos proprietários, e tendo em atenção a estreita relação do conceito de perequação
com o princípio da igualdade, importa fazer algumas referências a este pressuposto
constitucional e à sua articulação com a actividade de planeamento urbanístico e respectivos
produtos, os planos.
Como salienta Maria da Glória Garcia (2002), “a igualdade vive bem num quadro de infinidade e
homogeneidade de bens, mas tende a capitular num quadro de bens esgotáveis, escassos, não
homogéneos” como é o caso do solo, pelo que gerir a sua escassez implica introduzir
discriminações na sociedade.206 Esta frase reintroduz a problemática do valor social do solo e da
discricionariedade do planeamento, enquanto factores de criação de situações de desigualdade
entre proprietários.
A Constituição da República Portuguesa consagra o princípio da igualdade como um direito
fundamental dos cidadãos, vinculando para isso a Administração Pública, a qual está obrigada a
considerá-lo em todos os domínios da sua actividade, nomeadamente na elaboração e
aprovação de planos. Isto significa que “todos os cidadãos têm a mesma dignidade social e são
iguais perante a Lei” e “ninguém pode ser privilegiado, beneficiado, prejudicado, privado de
qualquer direito ou isento de qualquer dever em razão de (…) território de origem, instrução,
situação económica, condição social (…)”, entre outros factores (artigo 13º). Ora, sendo os
planos intrinsecamente discriminatórios, como já se teve oportunidade de referir no capítulo 2,
é natural que a aplicação deste princípio envolva dificuldades acrescidas.
206
Garcia, Maria da Glória – ob. cit.
107
Apesar do princípio da igualdade no domínio do ordenamento territorial estar juridicamente
consolidado na Constituição pelo menos desde a revisão de 1989207, só com a LBPOTU (quase
dez anos depois) se veio colmatar a lacuna até aí existente sobre a forma de aplicação deste
princípio à actividade de planeamento e gestão territorial.208 Este diploma veio então consagrar
o princípio da equidade enquanto um dos princípios gerais da política de ordenamento do
território e urbanismo. A aplicação deste princípio ao planeamento urbanístico resulta na
obrigatoriedade de assegurar a justa repartição dos encargos e benefícios decorrentes da
aplicação dos IGT (artigo 5º). Adicionalmente, a LBPOTU estabelece que esse princípio será
garantido pela aplicação de mecanismos equitativos de perequação compensatória nos IGT
vinculativos dos particulares, impondo, quando a compensação não for possível, o dever de
indemnizar os proprietários sempre que os planos determinem restrições significativas a direitos
de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados (artigo 18º).
Com o desenvolvimento destas bases no RJIGT, quis o legislador criar condições efectivas para
que os PMOT e PEOT deixassem de constituir fonte de injustiça e desigualdades entre os
cidadãos.209 Assim, este diploma encaixa no capítulo associado à execução, compensação e
indemnização, as disposições específicas que deverão reger a aplicação do princípio e dos
mecanismos da perequação compensatória de benefícios e encargos, bem como determina as
situações em que haverá lugar a indemnização (estes temas serão desenvolvidos nos capítulos
seguintes).
Com efeito, a igualdade e a equidade constituem dois dos princípios jurídicos estruturais dos
planos que regem a ocupação, uso e transformação do solo através da classificação e
qualificação do mesmo. A aplicação destes princípios à elaboração de PMOT e PEOT tem
consequências ao nível da elaboração do plano propriamente dito, bem como ao nível da sua
execução.
Importa esclarecer que embora interligados, não se tratam de sinónimos. Como refere
Fernando Nunes da Silva (2002), o princípio da igualdade reside no modo como a
Administração Pública encara os direitos e deveres dos cidadãos, e a equidade diz respeito ao
tratamento igual de situações idênticas.210
A nível do plano, a aplicação dos princípios em questão influencia a formulação das propostas,
traduzindo-se na necessidade de as justificar ao nível do relatório e também no âmbito das
apresentações públicas. Considerando que os planos são por natureza indutores de
desigualdades, a Administração tem o dever de fundamentar adequadamente as razões que
207
209
210
208
108
conduziram às disposições do plano, sobretudo as discriminatórias, as quais não podem resultar
de atitudes arbitrárias mas de um conjunto de opções técnicas e lógicas, devendo indicar-se a
inexistência de alternativas para atingir os mesmos fins de interesse público.
Na esfera da implementação do plano, estes princípios repercutem-se no modo como são
distribuídos os benefícios e os prejuízos dele decorrentes pelos proprietários envolvidos. A
reposição da igualdade é feita através dos mecanismos de compensação. Mas, quando se trata
de proprietários que suportem um sacrifício especial em relação aos restantes (como seja, por
exemplo, a incapacidade absoluta de edificação imposta pelo plano) verifica-se o direito a
indemnização. Como refere Alves Correia (2004), estas situações correspondem a medidas de
carácter expropriativo, pois as restrições impostas pelo plano equivalem ao efeito de uma
expropriação e costumam ser casos pontuais.
A escolha dos instrumentos mais adequados à correcção das medidas de carácter não
expropriativo dos planos constitui um dos problemas mais complexos do direito do urbanismo.
Para Alves Correia (2004), o cumprimento deste objectivo corresponde à parte mais importante
do plano urbanístico, sendo fundamental para o entendimento e aceitação do plano pelos
particulares e consequentemente para o sucesso da sua implementação.211
Com efeito, a existência de mecanismos ineficientes ou a ausência absoluta destes, resulta na
inconstitucionalidade do plano, já que não fica assegurado o princípio da igualdade, podendo
configurar a ilegalidade do plano.
No contexto da identificação dos desafios futuros à prática urbanística, Isabel Guerra (2003)
refere o princípio da equidade enquanto pressuposto de difícil concretização, mas fundamental
na perspectiva de uma sociedade socialmente justa onde a igualdade de oportunidades é factor
determinante do grau de democraticidade, contribuindo, inclusivamente, para a coesão social e
territorial e para a eficácia económica.212
Alves Correia (2004), recorrendo ao direito comparado, agrupa os instrumentos capazes de
garantir a equidade entre proprietários em dois níveis: em primeiro lugar, refere aqueles que se
ocupam de restabelecer uma igualdade global, não circunscrita a um determinado plano
urbanístico (onde se inscrevem, por exemplo, os modelos de socialização do solo urbanizável ou
de recuperação total das mais valias geradas pelos planos); em segundo, os que procuram
apenas garantir a igualdade no interior da área abrangida por um determinado plano
urbanístico, onde se inscrevem os mecanismos de perequação. Para este autor, esta última via,
embora menos ambiciosa, é sem dúvida a mais fácil de concretizar e mais eficaz nos seus
211
Políticas Urbanas: tendências, estratégias e oportunidades, Lisboa: Centro de Estudos de Formação Autárquica /
Fundação Calouste Gulbenkian, 2003, p. 248 e 250
212
109
resultados, para além de que combate as desigualdades mais evidentes e preocupantes, que
são as que decorrem do próprio plano.213
Ainda que a consagração do princípio da igualdade e a obrigatoriedade de considerar
mecanismos de perequação nos PMOT tenham constituído uma reforma significativa no sentido
de uma actividade de planeamento urbanístico mais justa, estas disposições de nada servem se
os mecanismos não forem, de facto, utilizados pelos municípios aquando da execução dos
planos. Ainda que a perequação constitua uma questão complexa para a grande maioria dos
municípios e profissionais do urbanismo, a sua aplicação é algo a que não podem renunciar:
trata-se de “um caminho sem volta”.214
5.2. O conceito de perequação de benefícios e encargos
Na língua portuguesa, a palavra perequação (do latim Peraequatione) corresponde ao acto de
atribuir uma coisa igualmente a muitas pessoas215 ou de tornar igual ou justa a distribuição de
uma coisa entre muitas pessoas.216
No domínio do urbanismo, considerando que os planos introduzem desigualdades ao cumprirem
a sua missão de classificação e qualificação do solo para efeitos de uso, ocupação e
transformação, e que essas desigualdades devem, de acordo com o princípio da igualdade, ser
corrigidas através da repartição dos benefícios e encargos que decorrem do plano, a
perequação surge como (único) instrumento capaz de efectuar essa repartição de forma justa e
equitativa.
O conceito de perequação surge no quadro legal com a LBPOTU, que veio consagrar o princípio
da equidade e estabelecer, como forma de garantia do mesmo, a aplicação de mecanismos de
perequação compensatória em sede de execução dos planos vinculativos dos particulares,
mecanismos esses posteriormente detalhados no RJIGT.
Assim, a perequação constitui um direito dos proprietários abrangidos por planos vinculativos
dos particulares217, sendo ainda um dever da Administração introduzir esses mecanismos nos
planos. Para além de permitir a redistribuição das mais-valias atribuídas pelo plano aos
proprietários (bem como das “menos-valias”218), a aplicação da perequação permitirá:219
213
Correia, Fernando Alves – O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra: Almedina, 2001, pag. 593-651
Oliveira, Fernanda Paula - Comunicações, Comentários e Conclusões do Seminário: O Sistema de Execução de
Planos e a Perequação, Lisboa: DGOTDU, 2002, pag. 203
215
Dicionário online Porto Editora (http://www.infopedia.pt)
216
Dicionário de língua portuguesa online (http://www.priberam.pt)
217
Como se verá adiante, não é clara a obrigação de integrar mecanismos de perequação nos PEOT.
218
219
De acordo com Alves Correia, estes 4 pontos identificados como objectivos da perequação no RJIGT constituem
antes consequências ou efeitos do seu funcionamento, veja-se Manual de Direito do Urbanismo, Vol. I, 2ª Edição,
Coimbra: Almedina, 2004, p. 554
214
110
a) A obtenção pelos municípios de meios financeiros adicionais para a realização das
infraestruturas urbanísticas e para o pagamento de indemnizações por expropriação;
b) A disponibilização de terrenos e edifícios ao município para a implementação, instalação
ou renovação de infraestruturas, equipamentos e espaços urbanos de utilização
colectiva, designadamente zonas verdes, bem como para compensação de particulares
nas situações em que tal se revele necessário;
c) O estímulo da oferta de terrenos para urbanização e construção, evitando-se a retenção
dos solos com fins especulativos;
d) A eliminação das pressões e influências dos proprietários ou grupos para orientar as
soluções do plano na direcção das suas intenções e interesses.
Os dois primeiros pontos estão associados ao facto de o município poder “cobrar” aos
proprietários beneficiados pelo plano valores pecuniários ou imobiliários (terrenos e edifícios),
permitindo a concretização das operações urbanísticas que sejam da responsabilidade da
Autarquia, de acordo com o programa de execução, ou para compensar os proprietários que
tenham saído prejudicados. O segundo e terceiro prendem-se com o papel da perequação
enquanto instrumento de politica de solos, e o quarto constitui reflexo da sua função enquanto
mecanismo de neutralização dos interesses privados, ao garantir-lhes segurança na prevenção
das situações de desigualdade entre proprietários.
Um aspecto relevante no domínio da perequação é o de saber em que momento esta pode ser
aplicada. De acordo com Fernanda Paula Oliveira (2002), a perequação só pode ter lugar na
fase de implementação do plano, condição que é transmitida pela leitura cruzada de diversas
disposições do RJIGT: a localização do tema da perequação no capitulo da execução; as regras
para a aplicação dos mecanismos perequativos referirem o momento de emissão de alvará para
se proceder à compensação e às cedências; os objectivos visados pela execução sistemática
dentro de unidades de execução; os objectivos do fundo de compensação; o facto de o
reparcelamento do solo ser em simultâneo um instrumento de execução e um mecanismo de
perequação.220 Esta interpretação corrobora o conceito de gestão urbanística perequacionada
defendida por Paulo Correia (2002), ou seja, a concretização de operações urbanísticas
previstas em unidades de execução através da utilização de um conjunto de instrumentos.221
Assim, pode-se afirmar que não cabe ao plano ser equitativo (antes pelo contrário, é ele próprio
que estabelece as desigualdades) mas permitir a equidade no futuro, pois só no momento da
implementação são restabelecidas as igualdades, mediante os critérios definidos no plano.
220
Correia, Paulo – Comunicações, Comentários e Conclusões do Seminário: O Sistema de Execução de Planos e a
Perequação, Lisboa: DGOTDU, 2002, pag. 27
221
111
Outro factor importante a referir na caracterização do conceito de perequação diz respeito ao
seu objecto, isto é, a identificação das proibições e limitações que merecem, de facto, ser
compensadas. Esta ideia está associada à noção de que os terrenos são, por natureza,
desiguais, pois diferem na localização, na geometria das parcelas, nas acessibilidades, na
infraestruturação, nas características geomorfológicas, nas vocações, etc. Ora sendo desiguais
antes do plano, não faz sentido que o plano venha procurar repor pretensas igualdades perante
as desigualdades existentes. Cabe apenas ao plano a reposição das desigualdades por ele
efectivamente criadas. Trata-se pois de excluir do cálculo dos benefícios e encargos os factores
que não decorrem do plano, mas que são inerentes à localização e às características de cada
parcela. Exemplo da “vinculação situacional” dos solos (conceito de exprime as restrições à
utilização do solo inerentes à sua situação factual e características intrínsecas222) é a localização
de terrenos em leito de cheia ou em áreas abrangidas pelos regimes da REN e da RAN. Adiante,
desenvolve-se esta questão no âmbito da identificação dos benefícios decorrentes de um PP,
para efeitos da aplicação dos mecanismos de perequação.
As consequências da adopção do sistema de perequação, no curto prazo, podem ser negativas
na medida em que poderão surgir formas de retenção fundiária associada a um comportamento
de “esperar para ver” da parte dos proprietários cujo aproveitamento urbanístico decorrente do
plano é inferior às expectativas anteriores ao plano. Mas, no médio/longo prazo, a adopção de
índices médios (de encargo e benefício) tornarão o mercado mais transparente e permitirão
compensar as externalidades associadas às operações urbanísticas (custos da infraestruturas
públicas, por exemplo). Acresce que a perequação constitui um importante contributo para
aumentar a confiança dos cidadãos na Administração, o que se afigura vital no contexto do
urbanismo estratégico.223
Para Paolo Urbani (2008), a aplicação da perequação contribui para a clarificação das
transformações urbanas, numa inversão absoluta do modelo de crescimento urbano “lote a
lote” que tem caracterizado a administração urbanística em Portugal, no qual se tem permitido
aos
proprietários
lucros
excessivos
face
à
despesa
em
infraestruturas
urbanísticas,
equipamentos e espaços públicos, que acabam por recair sobre a Administração.224
5.3. A perequação no contexto do Sistema de Gestão Territorial
Tendo em vista o cumprimento do princípio da igualdade, o RJIGT estabelece que os IGT que
devem prever mecanismos de perequação são os planos vinculativos dos particulares, ou seja
222
223
224
Urbani, Paolo – ob. cit.
112
os PMOT e os PEOT (n.º 1 do artigo 136º). Contudo, na definição dos conteúdos materiais dos
planos, a obrigação da definição de critérios de perequação só surge associada aos PMOT.
De facto, este diploma estabelece que, no âmbito dos PDM, devem definir-se os critérios de
perequação compensatória de benefícios e encargos decorrentes da gestão urbanística a
concretizar nos IGT previstos nas UOPG (alínea s) do n.º 1 do artigo 85º), e que em sede de
PU e PP, deverão ser estruturadas as acções de perequação compensatória (alínea i) do artigo
88º e alínea l) do n.º 1 do artigo 91º).
Quanto aos PEOT, não existe qualquer referência relativa à perequação nos elementos que
devem constituir ou acompanhar esta tipologia de planos, sendo que relativamente à execução,
só é imposta a estes planos a apresentação das principais intervenções, as entidades
responsáveis pela sua implementação e concretização, a respectiva estimativa dos custos e o
cronograma da sua execução (Portaria nº 137/2005 de 2 de Fevereiro). Assim, ainda que os
PEOT vinculem também os particulares, o RJIGT não determina que no conteúdo material
desses planos se tenham de prever critérios de perequação compensatória de benefícios e
encargos225, pelo que se conclui que esta obrigação se limita aos PMOT.
Quanto aos restantes IGT (PNPOT, PS, PROT e PIMOT), dado que se limitam a fixar orientações
e opções gerais de organização do território, não justificam a inclusão de mecanismos de
perequação, uma vez que as eventuais desigualdades que venham a introduzir só se tornam
efectivas aquando da definição de intensidades e modalidades de utilização do solo, o que só
ocorre nos PMOT.
Assim sendo, o que diferencia os vários PMOT quanto às prescrições relativas à perequação é o
papel de cada tipologia de plano na anulação das desigualdades provocadas pelo planeamento.
De acordo com o nº 2 do artigo 136º do RJIGT, a aplicação de mecanismos de perequação
realiza-se no âmbito de PP ou de unidades de execução, segundo os critérios definidos no PDM.
Mas isto não significa que a perequação não funcione sem que tenham sido estabelecidos os
respectivos critérios no PDM. Com a entrada em vigor do RJIGT, as câmaras municipais
deveriam ter promovido a alteração dos respectivos PDM no sentido de dar resposta ao
imperativo da equidade, através da integração de mecanismos de perequação, sob pena de os
planos poderem ser considerados ilegais.226 Enquanto a alteração ou revisão dos mesmos não
for concretizada, compete aos PU e PP considerar os referidos mecanismos. De facto, a
ausência dos critérios de perequação nos PDM não inviabiliza que os mecanismos possam ser
definidos nos PMOT de maior detalhe.227
225
Quaternaire Portugal – Relatório de Ponderação da Discussão Pública do Plano de Ordenamento da Albufeira de
Crestuma-Lever, 2006
226
227
113
O facto de a Lei prever a definição de critérios de perequação ao nível do PDM, significa que
estes devem decorrer de uma leitura conjunta do território e das opções políticas municipais,
não que os critérios devam ser idênticos para todo o concelho, mas antes que a sua
diferenciação decorra de opções coerentes e lógicas em função das características das suas
partes.228 De acordo com Costa Lobo (2002), a aplicação, em sede de PDM, de índices médios
de utilização idênticos para todo o território municipal, pode induzir grandes injustiças entre
proprietários com solos de valor de mercado diferente. No limite, os índices deverão ser
semelhantes para zonas com características semelhantes (zonas homogéneas).229
Para além do papel do PDM, a norma acima referida contém igualmente informação importante
sobre o papel dos restantes PMOT. Da sua leitura resulta que só aos PP cabe a aplicação dos
mecanismos de perequação, sendo omisso relativamente aos PU. Para Fernanda Paula Oliveira
e Jorge Carvalho (2003), o significado desta omissão prende-se com a suposta existência de
critérios de perequação ao nível do PDM. Com efeito, esta norma transmite apenas a situação
ideal que assenta no papel do PDM e do PP enquanto identificadores dos critérios e
mecanismos de perequação, respectivamente. Segundo aqueles autores, isto implica que
havendo critérios em PDM não há necessidade de os PU também os consagrarem; mas numa
situação em PDM não contenha critérios de perequação, caberá então ao PU defini-los em sua
substituição.
“O tempo já decorrido desde a entrada em vigor do Decreto-Lei 380/99 mostra-nos que tem
sido sobretudo nos planos de pormenor que a consagração de mecanismos de perequação vem
ocorrendo.”230 De facto, independentemente de estarem ou não definidos critérios de
perequação em PDM ou PU, a aplicação concreta dos mecanismos de perequação acontece em
sede de PP ou de unidade de execução (delimitada em qualquer tipo de PMOT), estabelecendose assim uma conexão com os sistemas de execução de planos referidos no capítulo 4.2.1.
Quer isto dizer que a perequação pode ser aplicada no âmbito da execução de uma UOPG
delimitada em PDM ou PU, sem ter que estar associada a um PP. O que importa, de facto, é a
escala da perequação ser a escala da execução, ou seja, aquela que apresenta detalhe
suficiente ao nível do desenho urbano que permita efectuar o cálculo dos custos de
urbanização, dos potenciais de edificabilidade e das áreas de cedência. Importa também que a
área seja restrita, pois quanto mais restrita mais rigoroso é o restabelecimento das
igualdades.231
228
229
Actas do 1º Colóquio Internacional: O Sistema Financeiro e Fiscal do Urbanismo, Coimbra: Almedina, 2002, p. 28 e
29
230
231
114
5.4. Os mecanismos de perequação
Para pôr em prática o princípio da equidade no âmbito da execução de um PMOT, a Lei fornece
alguns exemplos de mecanismos de perequação, identificando três em particular que podem
ser utilizados conjunta ou coordenadamente. São eles o índice médio de utilização, a área de
cedência média, os quais deverão funcionar em conjunto, e a repartição dos custos de
urbanização. O primeiro corresponde a um mecanismo de perequação de benefícios e os dois
últimos à perequação de encargos.
Para além dos mecanismos referidos, o município pode criar outros que se adaptem melhor à
situação em causa, desde que cumpram os objectivos definidos no artigo 137º do RJIGT.
Conforme salienta Alves Correia (2004), “a enumeração dos mecanismos (…) não é taxativa,
mas apenas indicativa, como resulta claramente da utilização pelo legislador do advérbio
“designadamente”.232 Quer isto dizer, que o poder discricionário de que goza o município no
domínio do planeamento urbanístico se estende à sua execução, uma vez que lhe é permitido
uma ampla criatividade na utilização individual ou conjugada dos mecanismos previstos ou de
outros que se revelem adequados.233
Estes três mecanismos, ou outros que sejam criados para o efeito, são designados pela
doutrina do direito do urbanismo como mecanismos directos, pois têm como objectivo a
perequação de benefícios e encargos. Os mecanismos indirectos correspondem àqueles que,
com outros objectivos, acabam por contribuir também para a equidade dos planos, de que são
exemplos as taxas cobradas pela realização de infraestruturas urbanísticas e pela emissão de
licença de construção.
Os mecanismos de índice médio de utilização e de área média de cedência constituem modos
simples de restituir a “igualdade” preexistente com base na comparação do benefício ou
prejuízo de cada proprietário relativamente à média dos benefícios/prejuízos totais introduzidos
pelo plano. Estes mecanismos pressupõem o cálculo da totalidade dos benefícios em termos
construtivos decorrentes do PP, bem como da totalidade das cedências necessárias à execução
do mesmo, para a sua área de intervenção ou para a unidade de execução em causa, totais
esses que constituirão os parâmetros de referência para o cálculo dos benefícios e encargos
individuais.
Seguidamente, descreve-se de modo sistematizado o funcionamento do mecanismo designado
por índice médio de utilização.
232
233
115
1. Cálculo da edificabilidade média ou índice médio de utilização - quociente entre a soma das
superfícies brutas de todos os pisos acima e abaixo do solo destinados a edificação234,
independentemente dos seus usos, e a totalidade da área abrangida por aquele (área do
plano ou unidade de execução);
2. Cálculo do direito abstracto de construção – decorre da aplicação do índice médio de
utilização a cada parcela, o que equivale a saber quanto é que cada proprietário poderia
construir se todos tivessem a mesma capacidade edificatória calculada proporcionalmente à
área do seu terreno;
3. Cálculo do direito concreto de construir - que resultará dos actos de licenciamento de
operações urbanísticas de acordo com o estabelecido no plano; ou seja, a edificação
permitida pelo plano a cada proprietário individualmente (o que pressupõe já ter havido
uma distribuição dos lotes e edifícios previstos no plano, ou a identificação de parâmetros
específicos a sujeitar a cada terreno);
4. Comparação do direito concreto com o direito abstracto:
4.1. Se o direito concreto for inferior ao direito abstracto, há lugar a compensação do
proprietário quando este pretender urbanizar. De facto, nos casos em que a
edificabilidade do terreno for inferior à média, o município deverá compensar o
proprietário mediante o desconto nas taxas que este tem de pagar no acto do
licenciamento e/ou através da aquisição, por permuta ou compra, da parte do terreno
menos edificável. Em alternativa, a compensação pode ser feita entre proprietários,
através da transferência (compra) de direitos concretos de construção entre um
proprietário que esteja disposto a prescindir do seu direito de construção e um outro
que queira construir acima daquilo que o plano permite;
4.2. Se o direito concreto for superior ao direito abstracto, o proprietário deverá, aquando
da emissão do alvará, ceder para o domínio privado do município uma área com a
possibilidade construtiva em excesso, a qual será contabilizada como cedência para
equipamento já que se destina a compensar o município pela área que, para esse fim,
por permuta ou compra, terá de adquirir noutro local.
A figura seguinte procura traduzir, em forma de gráfico, este mecanismo. Dos sete proprietários
abrangidos pela perequação, três (2, 4 e 6) devem efectuar cedências à Autarquia pelo facto da
sua capacidade edificatória ser superior à média. As cedências a realizar por cada um variam na
medida do afastamento que têm relativamente ao índice médio. Os proprietários 3, 5 e 7,
234
De acordo com o n.º 4 do artigo 139º do RJIGT, incluem-se na soma das superfícies brutas dos pisos, as escadas,
caixas de elevadores e alpendres e excluem-se os espaços livres de uso público cobertos pelas edificações, zonas de
sótãos sem pé-direito regulamentar, terraços descobertos e estacionamentos e serviços técnicos instalados nas caves
dos edifícios.
116
merecem da parte da Autarquia uma compensação pelo facto de terem visto reduzida, face à
média, a capacidade construtiva dos seus terrenos. Também as compensações merecidas
variam conforme a dimensão dos prejuízos. O proprietário 1 não tem de ceder nem ser
compensado já que foi possível atribuir-lhe uma capacidade construtiva coincidente com a
média.
Gráfico 6 – A aplicação do Índice Médio de Utilização
No que se refere à possibilidade de compensação entre proprietários, importa referir que as
respectivas transacções são obrigatoriamente comunicadas à câmara municipal, estando ainda
sujeitas a inscrição no registo predial. Contudo, a aquisição de direitos construtivos entre
proprietários está condicionada pelos limites impostos pelo próprio plano, ou seja, não adianta
um proprietário adquirir direitos construtivos a outro se no seu lote o plano não prevê mais
construção do que aquela que lhe coube na distribuição dos direitos concretos. Assim,
considera-se que o funcionamento deste mecanismo depende muito do tipo de plano em causa,
se é mais detalhado em relação à definição dos edifícios ou se se limita a definir afastamentos e
parâmetros de edificabilidade. Acresce ainda que esta alternativa é amplamente condicionada
pela legislação notarial e registal, que não prevê a compra e venda de potencial edificatório.235
O mecanismo de área de cedência média tem um funcionamento semelhante ao anterior, muito
embora o regime seja menos concreto e envolva uma maior margem de discricionariedade,
senão vejamos:
1. Cálculo da cedência média ou índice médio de cedência – tendo em consideração que todos
os proprietários com direitos construtivos são, no acto de emissão do alvará, obrigados a
ceder terreno para a infraestruturas e pequenos espaços públicos destinadas a servir
235
117
directamente o conjunto a edificar (infraestruturas locais) e para zonas verdes urbanas,
equipamentos e vias sem construção adjacente, conforme o previsto no plano
(infraestruturas gerais), presume-se que o índice médio de cedência resulte do quociente
entre a soma das áreas previstas no plano para as funções acima referidas e a totalidade
da área abrangida pela perequação (área do plano ou unidade de execução);
2. Aferição da cedência obrigatória – corresponde à aplicação do índice médio previamente
calculado à área do lote de cada proprietário ou à área de construção admitida a cada um;
3. Comparação da cedência efectiva com a cedência obrigatória:
3.1. Quando a área de cedência efectiva for superior à cedência média, o proprietário
deverá, quando pretenda urbanizar, ser compensado de forma adequada, mediante
desconto nas taxas e/ou aquisição da área em excesso pelo município, por compra ou
permuta.
3.2. Quando a área de cedência efectuada for inferior à cedência média, o proprietário
terá de compensar o município em numerário ou espécie, a fixar em regulamento
municipal.
Como se pode verificar da comparação destes dois mecanismos, que são, no fundo,
complementares, a relação município / proprietário é gerida em dois sentidos no que se refere
ao cumprimento do imperativo da equidade ou igualdade. Assim, sempre que os proprietários
gozem de benefícios superiores à média calculada para a unidade territorial em questão, quer
seja em aumento de área construtiva ou menor área de cedência, estes deverão compensar a
Autarquia através da cedência de terreno ou em dinheiro (no caso das cedências para
infraestruturas e espaços públicos). Pelo contrário, os proprietários que sejam prejudicados,
quer pela afectação de uma menor capacidade edificatória como pela cedência excessiva,
deverão ser compensados pela Autarquia mediante o desconto nas taxas de a pagar no acto do
licenciamento e/ou através da aquisição, por permuta ou compra, da parte do terreno menos
edificável.
Uma diferença entre estes dois mecanismos, digna de nota, é a forma como está prevista a
compensação ao município pelos benefícios introduzidos pelo plano, quer se trate de um direito
construtivo superior à média ou uma cedência de terreno para infraestruturas e espaços
públicos inferiores à média. Com efeito, no primeiro caso prevê-se a cedência para o domínio
privado do município um terreno cuja capacidade construtiva seja equivalente aquela que o
proprietário tem em excesso, no segundo, o proprietário poderá compensar o município em
numerário ou espécie.
Os dois mecanismos acima descritos devem, de acordo com o RJIGT, ser conjugados (apesar
de na prática, se verificar que é viável abdicar do mecanismo de cedência média, como vem
118
demonstrado no capítulo 5.5). Embora a área de cedência que decorre do segundo mecanismo
não possa ser confundida com a primeira nem substituída por ela (já que têm objectivos
diferentes), as cedências e compensações devidas a cada proprietário podem e devem ser
articuladas. Não faz sentido que um proprietário tenha que compensar a Autarquia pelo
benefício construtivo que o plano lhe conferiu, e tenha a haver da mesma uma compensação
por ter cedido terreno a mais. Deste modo, a articulação entre os dois mecanismos implica um
balanço prévio entre benefício/prejuízo construtivo e benefício/prejuízo de cedência.
O terceiro mecanismo previsto corresponde à repartição dos custos de urbanização decorrentes
do plano pelos proprietários por ele abrangidos. O seu funcionamento é o seguinte:
1. Cálculo dos custos de urbanização – embora a Lei não explicite que custos são estes, para
Fernanda Paula Oliveira os custos a comparticipar pelos proprietários dizem respeito às
infraestruturas gerais e locais identificadas no âmbito do mecanismo do índice médio de
cedência, ou seja, rede viária, espaços públicos e espaços verdes, para além de todas as
infraestruturas de saneamento, abastecimento de água e energia, telecomunicações, etc.236
2. Distribuição dos custos pelos proprietários abrangidos pelo mecanismo de perequação - a
distribuição é feita em função do tipo ou intensidade de aproveitamento urbanístico
determinado pelo plano para cada proprietário (área bruta de construção, volume de
construção, funções, tipologia construtiva, etc.) e/ou em função da superfície da parcela
respectiva.
3. Pagamento dos custos de urbanização ao município - pode realizar-se mediante pagamento
em numerário ao município ou, por acordo com os proprietários interessados, mediante a
cedência ao município, livre de ónus ou encargos, de lotes ou parcelas com capacidade
construtiva de valor equivalente.
A figura seguinte traduz este sistema de trocas baseado nos três mecanismos previstos no
RJIGT com vista ao restabelecimento da igualdade, onde se destacam os modos de
“pagamento” dos benefícios ou encargos.
236
119
Figura 6 – Formas de compensação entre Município e proprietários para cada mecanismo de
perequação
Importa referir que, para estes mecanismos serem utilizados, devem estar previstos no plano e
as formas de compensação deverão constar do regulamento municipal.
Nos três mecanismos, a anulação das desigualdades introduzidas pelo plano deve ocorrer, para
a maioria dos formas de compensação e cedência, no momento em que o proprietário for
concretizar o seu direito de construção, facto que corrobora a ideia anteriormente transmitida
de que a perequação só tem lugar na execução ou implementação do plano. Contudo, o RJIGT
não estabelece o momento de compensação ao município quando a cedência efectuada pelo
proprietário for inferior à cedência média, depreendendo-se que o plano tem liberdade para
impor ao proprietário o pagamento em numerário ou espécie em momento anterior à
concretização do seu direito a edificar.
Para José Eduardo Simões (2002=, o disposto no RJIGT admite três tipos de conjugação dos
mecanismos de perequação: i) índice médio de utilização com área de cedência média e
repartição dos custos de urbanização; ii) índice médio de utilização e área de cedência média;
iiii) índice médio de utilização e repartição dos custos de urbanização. Para aquele autor, a
solução que faz mais sentido é a que envolve os três mecanismos, já quer os encargos com
120
infraestruturas dificilmente são cobertos pelas taxas municipais (o que elimina no segundo
cenário) e porque a cedência média só por si não reflecte a valorização da propriedade.237
A prática demonstra que a aplicação destes mecanismos implica uma ampla discricionariedade
na definição de uma multiplicidade de outros factores necessários para os efectivar, já que o
que vem definido na Lei não permite, só por si, a montagem de um sistema perequativo
realmente justo.
Face ao exposto, levanta-se um conjunto de questões associadas a estes mecanismos que
importa responder no capítulo seguinte, aquando da sua aplicação em casos práticos:
Relativamente ao índice de utilização: i) Como considerar na avaliação dos direitos de
construção, os direitos preexistentes decorrentes do PDM, das características de cada lote
e dos edifícios existentes? ii) Como calcular o direito concreto de construção sem distribuir
primeiro os lotes pelos proprietários, e como distribui-los sem saber quem está a perder
ou a ganhar? iii) Quais os valores de referência a utilizar no cálculo de cedências e
compensações? iv) Se os proprietários que têm de ser compensados só o podem ser no
momento de concretização dos direitos de edificabilidade, o que acontece quando um
proprietário tem um direito de construção nulo?238 Quando e como pode ser compensado?
Através de outros mecanismos ou tem direito a ser expropriado?
No índice de cedência: v) Como efectuar a divisão entre infraestruturas locais e gerais? vi)
Como identificar a cedência concreta? vii) Como fazer o balanço entre os dois primeiros
mecanismos?
Nos custos de urbanização: viii) Que valores de referência utilizar? ix) Como gerir o facto
de que a escolha dos critérios de distribuição tenha repercussões tão grandes nos
resultado? x) Para trocar dinheiro por terreno quais os valores a usar como referência?
5.5. A prática da aplicação da perequação em Planos de Pormenor
Após uma leitura crítica das bases legais e teóricas que regem a utilização dos mecanismos de
perequação no âmbito de um PP, importa perceber qual tem sido, de facto, a utilização que as
Autarquias e técnicos de planeamento têm dado a estes mecanismos previstos na lei para
combater as desigualdades decorrentes dos planos. Interessa também perceber quais são as
principais críticas apontadas pelos técnicos que tem aplicado o regime vigente e em que medida
a prática tem superado as disposições legais.
237
DGOTDU, 2002
238
121
Na impossibilidade de levar a cabo um inquérito exaustivo em todos os municípios sobre estas
questões, optou-se por efectuar um balanço da prática existente com base em duas fontes de
informação distintas:
Os regulamentos de PP publicados em Diário da República, que permitem efectuar uma
análise dos conteúdos regulamentares de uma amostra representativa de PP, em especial,
dos respectivos sistemas de execução e mecanismos de perequação previstos,
estabelecimento de comparações e identificação das tipologias de conteúdos mais
comuns;
Casos de PP com mecanismos de perequação e modelos de perequação apresentados na
literatura disponível.
De um universo de 600 PP em vigor, apenas cerca de 265 foram publicados após a data de
entrada em vigor do regime legal que cria as condições para a aplicação da perequação (o
RJIGT). Para dar resposta ao primeiro objectivo, foram analisados os regulamentos de mais de
metade daquele grupo (cerca de 150), incluindo todos os publicados nos três últimos anos
(2006 a 2008).
Antes de abordar a perequação propriamente dita, interessa revelar algumas conclusões sobre
as disposições relativas à execução ou implementação, em geral. Em primeiro lugar, é
importante referir que dos 150 PP analisados cerca de 50% não integra quaisquer disposições
associadas à execução, sendo que estes casos não dizem só respeito a planos para “de um
único proprietário” (áreas turísticas e industriais, por exemplo) mas integram igualmente outras
tipologias, como os centros históricos. Este facto espelha a imaturidade do nosso planeamento
no domínio da implementação.
Por outro lado, verifica-se que a falta de uniformização de regulamentos que caracteriza ainda
grande parte dos PP (nomeadamente na organização do articulado e na localização de alguns
temas) tem vindo a ser corrigida, sendo mais visível nos PP de 2007 e 2008 as semelhanças de
estrutura dos articulados, o que facilita a análise comparativa dos regulamentos. No entanto, no
domínio da implementação/execução, as normas e disposições regulamentares assumem as
mais diversas formas.
Dos cerca de 75 regulamentos de PP que apresentam algum conteúdo em termos de execução
(ou seja, que vão além das generalidades), a maioria (80%) define unidades de execução e
identifica o sistema de execução respectivo, sendo que nenhum dos três sistemas previstos no
RJIGT se destaca relativamente aos restantes. Alguns regulamentos são de tal modo genéricos
nas disposições associadas à execução, que remetem todas as decisões para a gestão
urbanística.
122
Para além destes factores, foi ainda possível identificar abordagens diversas e individualizadas
(isto é, sem estarem integrados num mecanismo de perequação global) relativos aos seguintes
factores: critérios de transformação fundiária, critérios de cedência, identificação dos
instrumentos e mecanismos de execução, regime de compensações e taxas urbanísticas
aplicáveis (remissão para os regulamentos municipais de taxas) e responsabilidade de execução
das infraestruturas. Quer isto dizer que muitos dos planos se limitam a identificar apenas um ou
dois dos factores, acima descritos para além do sistema de execução.
Do conjunto de 75 PP com disposições relativas à execução, menos de metade (36) refere a
necessidade da distribuição equitativa de benefícios e encargos, e destes, nem todos integram
critérios perequativos (apenas 30 o fazem). Isto significa que, de um universo de 150 PP
primeiramente analisados e que representam metade dos PP publicados desde a entrada em
vigor do RJIGT, apenas um quinto apresenta critérios de distribuição equitativa de benefícios e
encargos.
Figura 7 – Dimensão relativa do universo de PP analisados a nível regulamentar
Os conteúdos regulamentares dos PP podem assumir âmbitos e conteúdos muito distintos.
Alguns planos referem expressamente que a perequação não é aplicável considerando o facto
de os solos abrangidos pelo PP terem apenas um proprietário (Autarquia ou privado) ou que a
perequação não está prevista por não se prever qualquer repartição de benefícios ou encargos
123
entre proprietários (por exemplo, nos casos que toda a infraestruturação cabe a um único
promotor ou à Autarquia). Outros ainda referem que a equidade entre os proprietários já está
assegurada através da distribuição das parcelas ou da proporcionalidade das capacidades
construtivas associadas aos lotes de cada proprietário.
Depois existem diversas formas de transmitir os critérios de perequação, desde as mais simples
e ineficientes (como os que apenas indicam os índices médios de utilização e de cedência) às
mais desenvolvidas e complexas (que definem detalhadamente como se contabilizam os
encargos e os benefícios, como é gerido o fundo de compensação, como se procedem às
transacções entre Autarquia e proprietários ou entre estes últimos, entre outros). O que se
verifica, na verdade, são múltiplas formas de definir os termos em que se deve operar a
distribuição equitativa dos benefícios e encargos resultantes dos planos.
Ora, no conjunto de 30 PP que contemplam critérios perequativos, foi possível aferir, em
primeiro lugar, a tipologia dos mecanismos utilizados e, em segundo, as especificações das
disposições tendo em vista a sua adequada aplicação. Cerca de um terço destes planos prevê a
utilização exclusiva do mecanismo da repartição dos custos de urbanização e outro terço
conjuga o recurso ao índice médio de utilização com a área de cedência média. Os restantes
subdividem-se entre os que recorrem aos três mecanismos de perequação em simultâneo, e os
que apenas aplicam o índice médio de utilização.
Da análise efectuada, assume particular interesse o facto de muitos dos PP, mesmo quando
identificam os mecanismos de perequação aplicáveis a cada unidade de execução, não
disporem sobre o modo como esses mecanismos são utilizados nem como se procede às
compensações entre Autarquia e proprietários/promotores. Para além destes, há ainda os casos
dos PP que remetem esta questão para o âmbito do Programa de Execução do plano (de que é
exemplo o PP das Antas, no Porto, ou do PP do Alto de Algés, que remete para um documento
designado Modelo de Gestão Urbanística).
Do conjunto de PP acima referidos, apenas 8 PP fazem referência ao modo de compensação
dos proprietários ou da Autarquia sempre que se verifiquem desvios relativamente à capacidade
construtiva e cedência médias. Por outro lado, estas referências nem sempre revelam a
adopção de uma das soluções apontadas pelo RJIGT, ou seja, nem todos os PP assumem
preferência por uma das formas de compensação sugeridas pela Lei (em terreno, em numerário
ou descontos em taxas urbanísticas). No caso da repartição dos custos de urbanização, a
situação mais frequente é a compensação ao município através da cobrança de taxas, as quais
na maior parte dos casos são calculadas mediantes os regulamentos municipais de taxas.
Acresce que dos 30 regulamentos com critérios de perequação, apenas um reduzido número
integram descrições ou fórmulas que orientem o cálculo do balanço entre benefícios e
124
encargos. Com efeito, os que o fazem, recorrem a fórmulas, por exemplo para demonstração
do cálculo dos encargos com cedências, ou recorrem aos conceitos de “direito abstracto de
construção” ou edificabilidade e cedência superior/inferior à média.
Os regulamentos analisados apresentam ainda algumas particularidades que serão referidas nos
próximos sub-capítulos como sejam, por exemplo, fórmulas de cálculo do valor monetário da
compensação, funcionamento do fundo de compensação, compra e venda de edificabilidade,
prazo para concretização da edificabilidade, comissão de acompanhamento da perequação, e
factores de correcção para zonas integradas na REN e REN.
Por fim, acresce referir que existem planos onde se optou por remeter a perequação para
momento posterior ao da elaboração do plano, ou seja, para a gestão urbanística, em especial
para o âmbito de contratos de urbanização (existe um de descreve as etapas que serão
necessárias para o fazer), ou de reparcelamento.
Após uma leitura sumária das disposições sobre perequação de cerca de metade dos
regulamentos de PP publicados após entrada em vigor do RJIGT, importa agora analisar de
uma forma mais detalhada a aplicação prática dos mecanismos previstos na Lei, tendo em vista
a construção de um “quadro de bordo” para a perequação no contexto da implementação de PP
(a apresentar no último capítulo).
Num quadro normativo aberto, ou seja, que admite diferentes leituras e se assume como uma
base para a aplicação da perequação, com alguns critérios orientadores, deixando margem para
a criatividade de quem a aplica, é extremamente importante reflectir sobre as experiências que
têm ocorrido para delas retirar ensinamentos para o futuro. Aliás, os modelos apresentados nas
publicações de referência para este estudo (veja-se parágrafo seguinte) são exemplo dessa
necessidade de divulgação de experiências de aplicação e desenvolvimento da Lei. Como refere
Luís Serpa, o legislador poderia ter ido mais longe no acto de regulamentação da aplicação de
mecanismos perequativos, mas transferiu essa responsabilidade para a prática profissional.239
Assim, e após se ter levado a cabo uma leitura do enquadramento legal destes mecanismos no
capítulo 5.4., os próximos sub-capítulos são dedicados à aplicação prática daquelas disposições
legais, permitindo identificar problemas e divergências entre autores. Para este efeito, recorreuse especialmente ao modelo de perequação apresentado por Jorge Carvalho e Fernanda Paula
Oliveira na obra “Perequação, Taxas e Cedências – Administração Urbanística em Portugal”, de
2003, e aos casos práticos apresentados por diversos autores de planos num seminário
intitulado “O Sistema de Execução de Planos e a Perequação”, organizado pela DGOTDU em
239
Serpa, Luís - Comunicações, Comentários e Conclusões do Seminário: O Sistema de Execução de Planos e a
125
Maio de 2002, o qual deu origem a uma publicação onde foram integradas as comunicações
apresentadas e os respectivos comentários e conclusões.
Tendo em vista o objectivo de racionalizar a aplicação dos mecanismos de perequação, optouse por efectuar a uma abordagem “desdobrada” do sistema perequativo, organizada nas
seguintes componentes:
Abrangência geográfica – identificação da área abrangida pelo mecanismo de perequação;
Benefícios – identificação dos benefícios induzidos pelo plano a cada proprietário;
Encargos - identificação dos encargos associados às operações urbanísticas decorrentes do
plano que cabem a cada proprietário;
Cedências – identificação das cedências que cabem a cada proprietário;
Valorização do solo e da edificabilidade – determinação dos valores monetários dos solos
antes e depois do PP;
Compensação – balanço entre benefícios, encargos e cedências e identificação do modo
de compensação entre Autarquia e particulares;
Indemnização e expropriação – identificação de situações de expropriação e cálculo da
indemnização;
Reparcelamento – distribuição das parcelas constituídas pela solução do plano pelos
proprietários.
5.5.1. Abrangência geográfica
Este tema foi considerado o primeiro passo na análise da aplicação prática da perequação pois
é aqui que começam as dúvidas sobre as determinações do RJIGT em matéria de utilização de
mecanismos de perequação.
O RJIGT é claro quanto ao facto de ser necessário identificar a área territorial à qual é aplicável
determinado mecanismo de perequação. Estas unidades territoriais podem corresponder à
totalidade da área de intervenção de um PP ou a sectores da mesma (unidades de execução),
sendo condição obrigatória a identificação das parcelas cadastrais que a constituem.
Trata-se, então, de cumprir com o objectivo da repartição equitativa dos benefícios e encargos
decorrentes do Plano dentro de determinada unidade territorial. No entanto, a opção da sua
delimitação geográfica é de extrema importância na medida em que afecta directamente o
126
sucesso do ou dos mecanismos. Para Jorge Carvalho e Fernanda Paula Oliveira (2003) este
factor constitui, aliás, um dos três factores chave do modelo de perequação preconizado.240
Segundo estes autores, a escolha da abrangência geográfica constitui uma opção política da
competência do município a concretizar em PP mediante fixação de critérios em sede de PDM,
de acordo com a legislação. Não se trata de utilizar os mesmos critérios para todo o município,
o que seria indutor de fortes desigualdades, tendo em conta que a maioria dos municípios tem
áreas sem vocação para a edificação (espaços rurais). Trata-se antes de referenciar o
mecanismo de perequação à globalidade de um núcleo urbano ou a parte dele.
Os benefícios da primeira situação recaem sobre a possibilidade de assegurar maior igualdade
entre todos os proprietários, através da generalização dos benefícios e encargos de referência,
bem como de garantir ao município a disponibilidade de terrenos para infraestruturas e
equipamentos públicos (de âmbito geral) nos locais adequados, e ainda uma maior
transparência no mercado imobiliário local, através da divulgação da capacidade construtiva de
cada terreno. Este modelo fica comprometido quando se tratarem de zonas de grande
heterogeneidade. Com efeito, os autores referidos acreditam que é aceitável a aplicação de
determinado sistema perequativo a parte de uma área urbana quando se tenha em
consideração as distinções entre as diversas áreas que constituem o núcleo urbano,
nomeadamente entre áreas centrais e periféricas ou entre áreas consolidadas e por consolidar,
onde os níveis de procura são bastante diferentes. Neste contexto, o ideal seria a aplicação da
perequação a cada “zona homogénea” deste que numa lógica conjunta relativamente à
totalidade do núcleo urbano. A perequação aplicada exclusivamente a uma unidade de
execução é considerada por aqueles autores menos adequada, porque dificilmente asseguraria
as cedências de terreno para infra-estrutura geral.241
Este modelo encaixa-se nas disposições legais que sugerem a identificação de critérios de
perequação em sede de PDM (através de índices globais para cada aglomerado urbano, por
exemplo) e a concretização das acções de perequação em sede de PP (dedicado a parte de um
aglomerado urbano). A problemática da definição de parâmetros perequativos à escala de um
PDM ou mesmo de um PU será retomada no capítulo 5.6.
A delimitação de uma unidade de execução, a acontecer preferencialmente a uma escala de
pormenor por questões de natureza operativa (como sejam o conhecimento da edificabilidade
total, das cedências e das infraestruturas necessárias só possíveis com o desenho urbano),
deve procurar o equilibro entre duas ordens de factores. Por um lado, a questão da equidade,
que nos leva a querer ampliar o espectro desse objectivo a um maior número de proprietários;
e por outro lado, a questão de exequibilidade. De acordo com Fernando Nunes da Silva (2002),
240
241
Perequação, Taxas e Cedências – Administração Urbanística em Portugal, Coimbra: Almedina, 2003
127
para quem a delimitação da área de abrangência é determinante no sucesso da aplicação da
perequação242, é essencial que as unidades de execução sejam relativamente homogéneas e
que a solução de desenho urbano seja funcionalmente equilibrado, por forma a simplificar a
implementação do plano.
Ora, estas premissas poderão significar, por exemplo, que dentro de uma unidade de execução
não se verifiquem grandes diferenças entre vocações das propriedades ou que os valores
unitários daquelas sejam semelhantes (opção de delimitação da unidade); que não se
verifiquem grandes diferenças entre proprietários no que diz respeito à edificabilidade, sendo
mais benéfico, por exemplo, “pulverizar” os usos mais rentáveis, como o terciário, para a
distribuição de benefícios ser mais uniforme, em lugar de concentrar numa propriedade um
conjunto de edifícios de escritórios o que implica a de capacidade construtiva desse proprietário
para os restantes (opção de desenho urbano).
A dimensão da unidade de execução, em particular no que se refere ao número de proprietários
abrangidos, também é relevante neste domínio, assim como a coincidência dos limites da
unidade com os limites do cadastro original, o que aliás é condição necessária para aplicação da
perequação. Por fim, considera-se que o desenho urbano deve também ter em vista a execução
das operações urbanísticas pelos proprietários/promotores de modo a que se verifiquem o
mínimo de dependências entre estes.
5.5.2. Benefícios
Os proprietários abrangidos por um PP têm o direito à distribuição perequativa dos benefícios e
encargos que aquele produz. A avaliação dos benefícios que decorrem das opções de desenho
urbano de um PP (mesmo que possam ser negativos para alguns ou para a totalidade dos
proprietários) constitui um momento crucial da operação perequativa. Deste momento depende
tudo o resto, ou seja, sem a avaliação daquilo que o plano traz em termos de edificabilidade e
de encargos com infraestruturação e equipamentos/espaços de utilização colectiva, não é
possível aferir as desigualdades entre proprietários, nem tão pouco corrigi-las ou atenuá-las.
Ainda que possamos considerar que um PP pode trazer inúmeros benefícios para a área urbana
a que se destina, como seja o de permitir a qualificação do espaço urbano, nomeadamente
através da dotação de equipamentos ou espaços públicos de uso colectivo, o principal factor
que é considerado benefício corresponde à edificabilidade. Este é, pelo menos, o ponto de vista
dos proprietários envolvidos. E é nesse sentido que aponta o RJIGT quando sugere a aplicação
242
128
do índice médio de utilização, mecanismo que se baseia na aferição das áreas de construção
admitidas pelo plano.
Este mecanismo pressupõe, em suma, que se avalie a capacidade construtiva global do plano e
se distribua proporcionalmente pelos proprietários em função da área das suas parcelas,
estabelecendo um sistema de compensação (ao proprietário ou ao município) sempre que o
desenho urbano proponha uma edificabilidade inferior ou superior àquela a que o proprietário
teria direito pela aplicação do indice médio.
De acordo com o modelo defendido por Jorge Carvalho e Fernanda Paula Oliveira (2003), para
quem o cálculo dos benefícios se assume como um dos três pilares da perequação (a par da já
referida abrangência geográfica), trata-se de definir qual o “benefício-padrão” referenciado à
unidade cadastral, que se traduz em área bruta de construção (em m2) por área de terreno
(m2).
No entanto, estes autores, tal como muitos outros, consideram que a aferição dos benefícios
deve ter como referência a situação pré-plano, ou seja, a capacidade construtiva permitida a
cada proprietário pelo IGT de hierarquia superior vigente à data de elaboração do PP (na
maioria dos casos estamos a falar do PDM).
A comparação das edificabilidades pré e pós PP tem vários propósitos. Por um lado, permite
enquadrar as expectativas dos proprietários, já que se demonstra se elas são mantidas,
reduzidas ou aumentadas. É claro que a redução da edificabilidade é sempre mal vista pelos
particulares, mas pode ser inevitável em certos casos (por exemplo, quando há grandes
necessidades de infraestruturação ou quando se opta por não urbanizar zonas com condições
geomorfológicas pouco favoráveis à edificação). Por sua vez, o incremento da edificabilidade
prevista em PDM ou PU, que configura quase sempre uma alteração àqueles (que no anterior
quadro legal implicava a ratificação do PP), constitui uma oportunidade para o município
recolher as mais-valias que resultam da sua acção administrativa, independentemente de as
receber sob a forma de lotes ou em numerário.
Com efeito, sendo o sector imobiliário um dos que apresenta as maiores taxas de rendimento
do capital investido, considera-se mais do que justo que os municípios possam receber parte
das mais-valias de decorrem da sua actividade planificadora, o que permitiria com mais
facilidade a garantia da execução das infraestruturas públicas.243
Num dos casos referidos na literatura, o PP das Antas, procurou-se através do desenho urbano
salvaguardar o cumprimento dos índices de edificabilidade previstos no regulamento das
normas provisórias que vigorava durante a revisão do PDM do Porto, muito embora na versão
243
Costa, Paulo Sérgio de Almeida – ob. cit., pag. 148
129
final do PP se tenha assumido uma edificabilidade global ligeiramente inferior à estabelecida.244
Isto significa que se procurou não reduzir o valor dos terrenos na situação pré-plano,
provavelmente para que os proprietários não se sentissem lesados e colaborassem na execução
do plano.
Já no PP da Zona do Galante245, na Figueira da Foz, o único mecanismo de perequação de
benefícios adoptado foi o do cálculo das mais-valias geradas pelo plano, ou seja, das diferenças
(positivas) entre a edificabilidade máxima atribuída pelo PU aplicável à cidade e a atribuída pelo
PP, com a respectiva compensação ao município.
Outro aspecto fundamental que condiciona a aferição dos benefícios trazidos por um PP diz
respeito às características intrínsecas dos solos. Como já se referiu em 5.2., não compete à
perequação uniformizar os solos, ou seja, compensar desigualdades preexistentes, que não
tenham sido promovidas pelo PP (como seja, por exemplo, um leito de cheia ou uma zona
muito declivosa, nas quais o PP não permitirá a construção). Um mecanismo de perequação
verdadeiramente equitativo não pode ter apenas em conta, na distribuição dos benefícios, as
expectativas ou os direitos abstractos gerados pelos índices globais constantes nos planos de
hierarquia superior. Os benefícios devem ser medidos a partir de uma base mais realista para a
qual concorrem diversos factores (positivos e negativos) que diferenciam as parcelas e que só
podem ser aferidas à escala de PP.
As desigualdades pré-plano devem, pois, ser assumidas como uma dado importante no
contexto da perequação. Para Fernando Nunes da Silva (2002), essas desigualdades prendemse fundamentalmente com os factores que determinam a aptidão do solo, nomeadamente as
suas características geomorfológicas, orográficas, ecológicas, locativas, históricas e ainda a
dimensão e forma da parcela.246
Como se poderá constatar com a prática no município de Oeiras247, é possível introduzir na
perequação mecanismos de ponderação que permitam avaliar em que medida cada factor
valoriza ou desvaloriza uma parcela no sentido da sua aptidão construtiva. Factores como a
localização, a acessibilidade, a infraestruturação, o uso actual, entre outros, podem ser
traduzidos na criação de um referencial para contabilizar benefícios e distribui-los de forma
equitativa.
Alguns autores referem-se aos regime das reservas ecológica e agrícola nacionais (REN e RAN)
para exemplificar situações de edificabilidade condicionada antes do plano que não deve
244
Salgado, Manuel - Comunicações, Comentários e Conclusões do Seminário: O Sistema de Execução de Planos e a
245
Publicado pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 59/2006
246
DGOTDU, 2002, p. 164
247
Perequação, Lisboa: DGOTDU, 2002, p.. 117 e ss.
130
corresponder a qualquer forma de compensação em sede de perequação.248 Contudo, outros
autores249 defendem que pelo facto de estes regimes condicionarem gravemente a exploração
do solo, em particular para a construção, os respectivos proprietários merecem ser
indemnizados ou expropriados, considerando que estas áreas têm uma função social (é
bastante comum no âmbito dos PP, as áreas de REN serem destinadas a espaços verdes de uso
colectivo ou de protecção ecológica). Ainda que se considere que a compensação de
proprietários de solos em REN no âmbito de um PP constitui um acto de discriminação positiva
face à multiplicidade de situações semelhantes de existem no território nacional que não são
alvo de compensação, a compensação acima referida faz sentido na perspectiva de que é no
seio de um plano ou de uma unidade de execução que importa restabelecer a igualdade.
Parece que é neste sentido que aponta o novo regime da REN, publicado pelo Decreto-Lei n.º
166/2008, de 22 de Agosto, onde se prevê que as áreas de REN integrem o mecanismo de
perequação sempre que contribuam para a valorização dos terrenos com capacidade
edificatória, muito embora não devam ser contabilizadas para o cálculo da edificabilidade
global.
Na prática, a consideração dos factores de vinculação situacional para efeitos de determinação
dos benefícios pode ser efectuada de duas formas: i) na base da edificabilidade, isto é, a
determinação da capacidade construtiva de cada propriedade antes do PP através do
cruzamento das disposições do plano em vigor com as características próprias do solo; ii) na
base da avaliação imobiliária de cada propriedade, ou seja, a determinação do valor de
mercado do terreno tendo em conta a edificabilidade que lhe está associada.
Esta última opção é a defendida por Luís Serpa e José Simões (2002), para quem a exclusiva
aplicação dos mecanismos do RJIGT pode dar origem a situações de desigualdade entre
proprietários, mediante atribuição de benefícios de forma homogénea.250
A primeira opção encontra tradução no PP do Parque Urbano da Aguieira, em Viseu, onde à
edificabilidade média foram aplicados índices correctivos em todas as parcelas parcialmente
integradas na RAN e na REN. Nas áreas de RAN a edificabilidade abstracta foi reduzida a 40%,
as áreas afectas à REN ficaram com 25% da edificabilidade média e as zonas cumulativamente
integradas nos dois regimes viram o seu índice de utilização resumido a 20% relativamente ao
índice médio estabelecido.251
248
Veja-se, por exemplo, Alves Correia – ob. cit., p. 549
Pardal, Sidónio – A apropriação do território: Crítica aos diplomas da RAN e REN, Lisboa: Ordem dos Engenheiros,
2006
250
Veja-se capítulo 5.5.5. e Comunicações, Comentários e Conclusões do Seminário: O Sistema de Execução de Planos
e a Perequação, Lisboa: DGOTDU, 2002, pag. 117 e 153
251
Sousa, José Alberto Pais - Comunicações, Comentários e Conclusões do Seminário: O Sistema de Execução de Planos
e a Perequação, Lisboa: DGOTDU, 2002, pag. 78-80
249
131
É claro que o balanço entre edificabilidade de PDM/PU e a edificabilidade do PP envolve maior
complexidade na explicitação dos mecanismos aos proprietários e promotores das operações
urbanísticas. Independentemente do modelo adoptado, o que importa é que se cumpram os
princípios de equidade e justiça, e que a operacionalidade do plano não seja posta em causa ao
tentar alcançá-los. Para tal, há que utilizar exclusivamente critérios indiscutíveis e adoptar
procedimentos transparentes de forma a garantir a confiança dos particulares. Para Jorge
Carvalho e Fernanda Paula Oliveira (2003), os critérios de perequação devem variar conforme a
escala de planeamento em questão. Se a nível de PDM ou PU é suficiente a existência de um
índice de edificabilidade geral, num PP devem igualmente ser valorados aspectos como a
dimensão do lote ou os usos previstos.
O mecanismo de benefícios utilizado no PP da Zona de Expansão Norte de Sines, explanado por
Fernando Nunes da Silva (2002), procurou, sobretudo, uma simplificação do processo de
perequação tendo em vista uma maior capacidade de aceitação pelos seus destinatários. Nesse
sentido, foi estabelecido um mecanismo único de perequação – o índice bruto de construção que tem uma aplicação mais fácil do que utilização conjunta do índice médio de utilização e da
área de cedência média. Este modelo parte do pressuposto que as cedências para
equipamentos e espaços de utilização colectiva e os encargos com a infraestruturação são
inerentes às operações urbanísticas, podendo por isso ser excluídas da perequação. 252
Como foi já referido, os benefícios decorrentes do plano são medidos pela edificabilidade. Mas,
este mecanismo só consegue garantir totalmente a equidade nas situações em que a tipologia
de edificação seja idêntica para todos os proprietários e a densidade construtiva seja
relativamente homogénea entre os vários lotes. Ou seja, se considerarmos um PP que prevê
zonas com habitação unifamiliar isolada e zonas com habitação colectiva em banda, a dimensão
dos lotes não é proporcional à edificabilidade prevista. Logo, ao ser apenas considerada a área
de construção para comparar os benefícios (ou prejuízos) dos proprietários, não se está a
valorizar as diferenças ao nível das áreas dos lotes. Assim, seria mais justo que em PP de
conteúdo urbanístico mais heterogéneo, o balanço dos benefícios incluísse de igual modo a área
de solo afecta a cada proprietário.
No contexto da aferição da edificabilidade admitida pelo PP, questionam-se duas determinações
do RJIGT que são alvo de referência por parte de alguns autores consultados e que influenciam
determinantemente estes cálculos: trata-se de calcular a capacidade construtiva sem considerar
252
DGOTDU, 2002, pag. 161 e ss.
132
os usos respectivos253 e da definição do tipo de áreas construídas que devem ser contabilizadas
no cálculo da edificabilidade média.
Com efeito, Luís Serpa (2002) defende um modelo de perequação que visa identificar qual
“valorização média” dos solos, em termos monetários, e não uma utilização média.254 Ora, para
aquele autor a contabilização dos usos associados à capacidade edificatória de cada proprietário
é inerente ao cálculo do valor de cada propriedade numa situação pós-plano. Este mecanismo,
bem como todas as questões associadas à avaliação imobiliária que a perequação pressupõe,
são explorados no capítulo 5.5.4. Também José Eduardo Simões (2002) defende a utilização de
indicadores de ponderação dos diferentes usos face aos respectivos valores de mercado.255
Quanto ao segundo aspecto acima mencionado, José Eduardo Simões (2002) considera que o
RJIGT foi longe demais da identificação do tipo de espaços que devem ou não ser considerados
no cálculo das áreas de construção admitas pelo plano.256 Diz o RJIGT que a soma das
superfícies brutas dos pisos necessária à determinação do valor da edificabilidade média, inclui
escadas, caixas de elevadores e alpendres e exclui espaços livres de uso público cobertos pelas
edificações,
zonas
de
sótãos
sem
pé-direito
regulamentar,
terraços
descobertos
e
estacionamentos e serviços técnicos instalados nas caves dos edifícios. De facto, só uma
utilização prática destas disposições permite questionar a razão para se considerarem os
alpendres quando outros espaços cobertos pelos edifícios, mas que sejam de uso público, não
contam. O autor referido questiona ainda a razoabilidade de uma parque de estacionamento em
cave não ser contabilizado, mas se for ao nível térreo passa a sê-lo; e levanta a suspeição de
favorecimento de promotores de grandes superfícies comerciais pelo facto de estes poderem
encaixar parte das suas áreas construídas no conceito de “espaços livres de uso público
cobertos pelas edificações” que não são contabilizados.
Por fim, relativamente aos benefícios decorrentes dos PP, importa destacar um problema
operacional que se pode colocar na execução da perequação. A aferição dos benefícios que um
dado plano traz para cada um dos proprietários envolvidos é relativamente simples numa
situação em que não se verifiquem grandes alterações dos limites cadastrais das propriedades.
De facto, nestas situações basta ver que tipo de edificabilidade “calhou” dentro da área do lote
de cada um e compará-la com a edificabilidade média do Plano e/ou com a permitida por PU ou
PDM. Mas, caso o desenho urbano adoptado tenha reestruturado por completo a divisão da
propriedade (e é muito frequente isso acontecer), a identificação dos benefícios dependerá de
253
Refere o nº 3 do artigo 139 do RJIGT que “a edificabilidade média será determinada pelo quociente entre a soma
das superfícies brutas de todos os pisos acima e abaixo do solo destinados a edificação, independentemente dos usos
existentes”.
254
255
Idem, pag. 153-154
256
Idem, pag. 154
133
uma prévia distribuição dos novos lotes pelos proprietários, sendo que para efectuar tal tarefa é
essencial ter como referência os direitos abstractos correspondentes. Trata-se, pois, de um jogo
de distribuição de benefícios que se pretende o mais equilibrado possível, de modo a minimizar
a necessidade de compensações (veja-se capítulo sobre reparcelamento).
5.5.3. Encargos
Para o cumprimento do princípio da justiça e da igualdade nos planos, a distribuição dos
encargos assume tanta importância como a distribuição dos benefícios no contexto da
perequação. O dever de comparticipação na infraestruturação do espaço urbano, em sentido
lato, constitui, aliás, uma obrigação dos particulares que transcende os planos, uma vez que
qualquer operação urbanística está sujeita ao pagamento de taxas ao município. No entanto, há
quem considere que muitos regulamentos municipais de taxas estão aquém do que seria
necessário e não salvaguardam a cobertura das despesas de construção, reforço e manutenção
das infraestruturas. Considera-se, pois, que a justa cobrança da infraestruturação do espaço
urbano mediante a aplicação de regras perequativas aos promotores da transformação urbana
poderia contribuir bastante para um crescimento urbano mais equilibrado.257
No domínio da aferição dos encargos decorrentes de um PP e sua aplicação na perequação,
podem-se colocar as seguintes questões: Que tipo de encargos considerar? Como calcular esses
encargos? Como distribuir esses encargos pelos particulares envolvidos?
Relativamente à primeira questão, Jorge Carvalho e Fernanda Paula Oliveira (2003) consideram
que os encargos (último factor chave na perequação) devem ser calculados de forma objectiva,
integrando preferencialmente os custos com cedências de terrenos e obras de urbanização, e a
sua afectação a cada proprietário deve assentar no nível de influência das respectivas
infraestruturas, designadamente por via da distinção entre custos gerais e locais. Sem prejuízo
de esta poder ser uma decisão de cariz político, aqueles autores recomendam a afectação de
100% dos custos locais aos proprietários envolvidos, sendo a afectação dos custos gerais mais
discutível.
Para José Simões (2002), o RJIGT é bastante vago relativamente aos critérios que devem
orientar a repartição dos custos de urbanização, pois não estabelece referências para
diferenciação entre infraestruturas gerais e locais, e apenas sugere que aqueles custos possam
ser distribuídos em função da área da parcela e/ou da sua edificabilidade, permitindo aos
municípios uma diversidade de soluções. Na procura por uma resposta a estas questões dentro
do RJIGT, o autor referido propõe uma analogia entre as infraestruturas gerais e locais com os
257
134
dois tipos de cedência previstos no n.º 2 do artigo 141, donde resulta que: as primeiras
poderão corresponder às zonas verdes urbanas, equipamentos e vias sem construção adjacente
(embora não apenas previstas no PP ou na unidade de execução); e as segundas a
infraestruturas e pequenos espaços públicos que irão servir directamente o conjunto a
edificar.258
De facto, na maioria dos PP consultados, é frequente a subdivisão dos custos de urbanização
entre locais e gerais, embora seja de referir que esta separação nem sempre seja muito óbvia
para os técnicos de elaboram o plano, pelo que tiram partido da margem de discricionariedade
que detém a Administração local nesta matéria.
Os PP de Pêro Gil, em Tavira, e da Zona de Expansão Sul-Nascente de Sines259 apresentam uma
diferenciação entre custos locais e gerais ou externos. Nos locais são integrados os custos dos
planos, projectos e empreitadas associadas aos espaços verdes de utilização colectiva,
equipamentos públicos de proximidade e redes de infraestruturas que sirvam todos os edifícios
do plano. Nos espaços verdes incluem-se as áreas de recreio e lazer, protecção e
enquadramento. As infraestruturas incluem arruamentos e respectivo mobiliário urbano,
sistema de abastecimento de água, de drenagem de águas residuais e pluviais, eléctricas,
iluminação pública, telecomunicações, gás e recolha de resíduos sólidos urbanos. Os
equipamentos de proximidade correspondem à escola básica, creches, jardins-de-infância,
pequenos campos de jogos e equipamentos de apoio à prática desportiva. Os custos gerais
correspondem ao reforço ou construção das infraestruturas e equipamentos de irradiação
municipal.
Já no PP das Antas, como todas as infraestruturas foram consideradas de âmbito geral (parte
da área de intervenção é ocupada com um estádio de futebol), imputaram-se apenas 25% dos
encargos a elas associados aos proprietários dos lotes cuja infraestruturação decorreu do plano.
Para tal, foi necessário estimar o custo de construção dessas infraestruturas e distribuir um
quarto desse valor pela edificabilidade daqueles proprietários.260
Na definição dos encargos inerentes à transformação fundiária promovida pelo PP do Alto de
Algés261, foram considerados 3 níveis de encargos: os restritos, os globais e os especiais. Os
restritos
correspondem
aos já
mencionados
custos
locais, pois
incluem
custos
de
infraestruturação, arruamentos e espaços verdes de suporte aos lotes abrangidos pelo plano. A
principal diferença entre este modelo e os anteriores reside na subdivisão daquilo que são os
258
DGOTDU, 2002, pag. 146 e 147
259
Publicados respectivamente pelo Regulamento n.º 336/2007 de 17/12 e pela Deliberação n.º 2436/2007 de 19 /12 e
pela Rectificação n.º 75/2008 de 11/01
260
261
Publicado pela Declaração n.º 63/99 de 26/02
135
encargos gerais. O encargos globais dizem respeito aqueles que servem todo o perímetro
urbano ou cuja área de influência transcende a área do PP, nomeadamente zonas verdes
equipadas e de protecção, de recreio ou desportivas, equipamentos colectivos e obras de arte
ou infraestruturas especiais. Os encargos especiais, por sua vez, correspondem a equipamentos
ou infraestruturas de âmbito municipal, regional ou nacional, financiáveis por organismos da
Administração Central ou por fundos comunitários (como sejam, por exemplo, um hospital, um
estádio de futebol ou uma universidade)262
Como se pode verificar, o regime vigente permite às Autarquias uma diversidade de soluções: a
possibilidade de contabilizar apenas custos com empreitadas de infraestruturação, ou de lhe
adicionar o custos dos projectos (Tavira e Sines), ou ainda de lhes acrescer o custo do terreno
que consomem (Algés). Mas alguns autores defendem ainda que sejam considerados os custos
da
gestão,
conservação,
adaptação,
melhoria
e
reconstrução
dos
infraestruturas colectivas, bem como os custos sociais desses investimentos.
equipamentos
e
263
Para Fernanda Paula Oliveira (2002), os mecanismos de perequação devem contabilizar
também as “externalidades negativas” as opções do plano.264 Esta avaliação dos “prejuízos” não
se prende com edificabilidade mas com questões de natureza ambiental e de sustentabilidade
urbana. Trata-se, por exemplo, de considerar a poluição associada à proximidade a uma via
automóvel, ou de, de modo mais genérico, considerar os impactos ambientais gerados por
determinada urbanização. Assim, preconiza-se que a perequação integre os custos das medidas
de minimização ou compensação desses impactos da mesma forma que integra os custos de
um novo equipamento ou espaço verde.
Relativamente à segunda questão colocada no início do sub-capítulo (como calcular os
encargos), a literatura consultada também oferece algumas pistas.
No modelo de Jorge Carvalho e Fernanda Paula Oliveira (2003), que é suportado pela análise
de vários estudos de caso, recomenda-se a fixação de um encargo médio com terreno e obras
de urbanização que não deve variar muito entre as cidades Portuguesas. Assim, aponta-se
como referência para obras de urbanização um valor entre 25 a 40€/m2 de área bruta de
construção, variável consoante as características do terreno e o desenho urbano.
Contudo, o imperativo da transparência e da credibilidade do plano exige que os cálculos sejam
os mais detalhados e realistas possível, sob pena de a Autarquia exigir comparticipações
insuficientes ou excessivas aos envolvidos. Assim, nos PP7 e 9 de Almada, a Autarquia
262
263
Jorge Carvalho e Manuel da Costa Lobo - Actas do 1º Colóquio Internacional: O Sistema Financeiro e Fiscal do
Urbanismo, Coimbra: Almedina, 2002, pag. 18 e 26
264
136
encomendou o projecto de execução de infraestruturas e espaços públicos das áreas a
urbanizar como forma de aferir os encargos a considerar na perequação.265 Já nos PP de Oeiras,
os encargos restritos e globais foram calculados com recurso aos valores unitários de obras
semelhantes promovidas anteriormente pela Autarquia ou nos concelhos vizinhos e actualizados
“em função da fórmula de revisão de preços da lei das empreitadas”. Neste caso, os encargos
globais assumem não só o custo das obras como o valor inicial atribuído aos terrenos a ocupar
com as infraestruturas (veja-se capítulo 5.5.5.). 266
Relativamente à questão da distribuição dos encargos, todos os exemplos já mencionados
consideram que os encargos de urbanização devem ser distribuídos pelos proprietários em
função da edificabilidade que lhes é conferida pelo PP. Trata-se, na perspectiva de Jorge
Carvalho e Fernanda Paula Oliveira (2003), de identificar um encargo-padrão aplicável ao
benefício unitário, ou seja, à área bruta de construção admitida (€/m2). Segundo estes autores,
este encargo-padrão deve conter uma componente associada aos custos urbanização
(designado por encargo-padrão com obras de urbanização) e outra associada às cedências de
terreno para equipamentos (designada cedência-padrão), de forma a que as compensações
pecuniárias possam assumir formas diferentes.
Na grande maioria dos PP com distinção entre custos locais e gerais, os primeiros são afectos
na íntegra aos proprietários abrangidos pelo plano, ainda que possa fazer sentido em algumas
situações a Autarquia comparticipar. A comparticipação dos custos gerais é mais subjectiva, não
tendo sido possível aferir com detalhe a diversidade de situações. Contudo, importa referir o
exemplo do PP do Vale de Algés onde se relacionou a comparticipação em infraestruturas gerais
com o respectivo nível de serviço. 267
De um modo geral, os PP recorrem às taxas urbanísticas para cobrar os encargos gerais. São os
casos dos PP de Pêro Gil, em Tavira, da Zona de Expansão Sul-Nascente de Sines e do Parque
Urbano da Aguieira, em Viseu, cujos regulamentos remetem para regulamento municipal de
taxas respectivo. Nestes casos acredita-se não ter havido lugar a cálculo prévio de encargos
gerais. Apesar disso, é possível que estas taxas espelhem de igual modo as preocupações da
Autarquia com a garantia dos princípios da justiça e igualdade.
No PP do Parque Urbano da Aguieira, as taxas cobradas com base no “Regulamento de
Urbanização e Edificação e Taxas268”, com o objectivo de cobrir os custos com a construção,
reforço e manutenção das infraestruturas, resultam de uma fórmula complexa onde são
265
Idem, pag. 194
267
Idem, pag. 126
268
Publicado no Apêndice n.º 21-A/2002, de 01/03, 2ª Série do Diário da República, estabelece os princípios aplicáveis
à urbanização e edificação, as regras gerais e critérios referentes às taxas devidas pela emissão de alvarás e pela
realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas, bem como às compensações.
266
137
considerados múltiplos factores, designadamente: custo das infraestruturas, áreas de cedência,
usos e tipologias dos edifícios, área de construção da operação urbanística, localização face à
estrutura viária, população prevista, custo de construção por m2 em vigor para o concelho,
plano plurianual de investimentos municipais e respectiva área de referência.269
Por fim, importa mencionar ainda outro modo de distribuir os encargos pelos proprietários
abrangidos por um plano. Na linha de pensamento já referida, em que alguns autores
preconizam a consideração dos diferentes usos na distribuição dos benefícios, também há quem
defenda que a distribuição dos encargos deve não ser apenas indexada ao grau de
edificabilidade de cada parcela, mas que deverão ser levados em conta as respectivas funções,
uma vez que os usos fazem variar o valor de mercado dos imóveis e é nessa medida que
devem ser comparticipados os encargos com infraestruturas e equipamentos colectivos. Nesse
sentido, no PP do Alto de Algés encontrou-se uma forma de distribuir os encargos
proporcionalmente à valorização imobiliária associada a cada função. Assim, com base na
diferença de valor entre custo de construção e valor de venda, são definidos índices de
ponderação para os usos habitacional, serviços e parqueamento em garagem (índices 1; 1,27 e
0,6 respectivamente) que são posteriormente aplicados aos encargos.270
5.5.4. Cedências
A cedência de terrenos para instalação de espaços de uso colectivo constitui uma obrigação
inerente a qualquer acto de urbanizar. Com efeito, qualquer operação de loteamento
pressupõe, segundo o RJUE, a cedência gratuita ao município de parcelas para implantação de
espaços verdes públicos, equipamentos de utilização colectiva e infraestruturas viárias e outras
(artigo 44º). O dimensionamento das parcelas a ceder é feito de acordo com PMOT ou com o
regime supletivo vigente (Portaria n.º 216-B/2008, de 3/03). É ainda possível que as cedências
de terreno sejam substituídas por compensações em espécie ou numerário nas situações em
que os lotes já estejam servidos por infraestruturas e equipamentos.
No caso dos PP, onde se espera que as exigências de infraestruturação, equipamentos e
espaços públicos sejam superiores às dos loteamentos, a necessidade de cedência de terrenos
também constitui uma exigência, de tal forma de um dos três mecanismos de perequação
directos previstos no RJIGT corresponde à área de cedência média.
269
270
138
O tema das cedências também poderia ter sido analisado no capítulo anterior, já que as
cedências são, no fundo, encargos do plano. Mas, por analogia com os mecanismos de
perequação definidos, optou-se por estudá-lo em separado.
Como já foi referido, o mecanismo de perequação da cedência média baseia-se na aferição da
globalidade das áreas destinadas a equipamentos, espaços públicos e infraestruturas previstas
no PP e na posterior distribuição pelos proprietários. Contudo, o RJIGT não define de que forma
é calculada a cedência abstracta, isto é, a distribuição das cedências pelos vários proprietários.
Com efeito, as alternativas para referenciação da cedência média são: à área de terreno de
cada proprietário após reparcelamento, à área de construção admitida (maioria dos casos), ao
número de fogos271 ou ainda em função da valorização do m2 de construção.
A identificação da cedência concreta constitui o passo seguinte, que levanta igualmente
algumas dúvidas. Se estivermos em presença de um plano que não prevê reparcelamento, ou
seja, no qual os proprietários se mantêm nos mesmos locais, ainda que vejam os seus terrenos
reduzidos em função da rede viária ou dos espaços verdes, por exemplo, as cedências
concretas podem corresponder precisamente às áreas das parcelas originais que são alocadas
pelo PP a usos colectivos. Neste contexto, importa efectuar um balanço entre o que resulta da
aplicação da cedência média à parcela original e a cedência prevista no desenho urbano. A
diferença identificada dará então lugar a compensação do proprietário ao Município ou viceversa.
Caso se trate de um PP que preconize uma reestruturação profunda da propriedade, então não
se justificará identificar as cedências concretas, já que dificilmente há correspondência entre a
parcela original e a nova. Nestes casos, o que importa afinal é comparar a edificabilidade
admitida a cada proprietário pelo plano e levar a cabo a distribuição dos custos de urbanização.
Nesta linha de raciocínio, importa mencionar os vários PP em cuja perequação se optou por não
utilizar o mecanismo da área de cedência média.
Embora o RJIGT estabeleça que o mecanismo de benefícios – índice médio de utilização – deva
ser utilizado em conjunto com a área de cedência média, alguns autores defendem que a
distribuição equitativa das cedências é inerente quer ao processo de distribuição dos direitos de
edificabilidade bem como ao processo de distribuição dos custos de infraestruturação, pelo que
não há necessidade de a isolar nos cálculos perequativos. Segundo José Simões e Fernanda
Paula Oliveira (2002), a área média de cedência assume maior importância num contexto de
validação do plano em questão (confirmação do cumprimento das cedências obrigatórias na sua
271
Carvalho, Jorge – ob. cit., pag. 182 e ss.
139
globalidade) e de comparação entre vários planos ou de unidades de execução.272 Por sua vez,
Fernando Nunes da Silva (2002) considera que as áreas de cedência não devem ser
contempladas na perequação pois estão automaticamente incorporadas no índice bruto de
construção. Mesmo nos casos de grandes cedências que se destinem a equipamentos de
âmbito municipal não faz sentido esses terrenos serem incluídos na perequação pois não devem
constituem ónus dos proprietários do PP, antes devem ser comparticipados por toda a
população mediante cobrança de taxas urbanísticas.273 Outros autores ainda, sugerem que no
valor dos encargos se introduza o custo dos terrenos para implantação de infraestruturas e
equipamentos não havendo assim necessidade de contabilizar de forma autónoma as cedências
para aqueles usos (veja-se capítulo seguinte).
5.5.5. Valorização do solo e da edificabilidade
A problemática da valorização dos encargos e benefícios emerge como uma questão
fundamental no contexto da perequação pois não só é essencial para algumas formas de
compensação entre proprietários e Município (a desenvolver no capítulo seguinte) como surge
mencionada na literatura em modelos de perequação que se distanciam das disposições do
RJIGT e que, segundo os autores respectivos, permitem uma maior implementação dos planos.
A determinação dos valores em jogo constitui uma questão delicada274, não só porque não
existem bases legais de orientação como por se tratar de um problema que é transversal à
perequação. Paulo Correia (2002) refere a importância de se determinar o valor do solo em
diferentes circunstâncias: solo com aproveitamento urbanístico (variável consoante a
edificabilidade admitida e as suas características específicas), solo sem aproveitamento
urbanístico e solo destinado usos não lucrativos (cedências).
A necessidade de fazer corresponder ao solo e aos direitos de edificabilidade valores monetários
constitui um problema que carece de desenvolvimento pois abrange as várias componentes da
perequação, nomeadamente benefícios, encargos, compensação e expropriação.
No que se refere aos benefícios, a questão da valorização prende-se com a possibilidade de ter
em conta diferentes usos na aferição dos benefícios construtivos. Como já se mencionou no
sub-capítulo 5.5.2, alguns autores consideram que o desprezo pelos usos previstos pode colocar
em causa a equidade do plano. Ora, o que conduz a esta conclusão é precisamente o
reconhecimento de que os valores podem ser bastante distintos dependendo de se tratar de
272
DGOTDU, 2002, pag. 154-157 e 204
273
Idem, pag. 165-166
274
Correia, Paulo - Comunicações, Comentários e Conclusões do Seminário: O Sistema de Execução de Planos e a
140
construção para uso industrial, escritórios, comércio, habitação, estacionamento, usos mistos
ou outros.
Assim, o cálculo dos benefícios no âmbito de um PP que preveja edifícios com funções
diferentes, deve assentar num conhecimento prévio do valor unitário de terreno para
determinado uso ou de área de construção para determinado uso. De acordo com a proposta
de Luís Serpa, trata-se até de um “novo” mecanismo de perequação não previsto no RJIGT que
vem substitui o índice de utilização média – o índice de valorização média.
A noção de valorização também é importante na comparação dos benefícios (ou prejuízos)
decorrentes do PP com a situação pré-plano, sendo necessário estimar o valor monetário do
terreno de um determinado proprietário antes do plano e os lotes respectivos que resultam do
plano e sua edificabilidade. Para Paulo Ramalheira Lemos (2003), a noção de equidade na
distribuição de direitos decorrentes dos planos passa, sobretudo, pela proporcionalidade em
relação ao valor inicial da propriedade de cada um.275
Luís Serpa (2002) propõe uma metodologia para levar a cabo esta tarefa, já aplicada em PP no
município de Oeiras, que se baseia na obtenção dos valor médio de venda por m2 de terreno
na área do Plano através de sondagens ao mercado, e na posterior ponderação do valor médio
encontrado recorrendo a um conjunto de critérios de aptidão urbana. Neste contexto, são
identificadas classes e subclasses: as primeiras diferenciadas pela localização do terreno em
apreço em relação à malha urbana; as segundas diferenciadas por factores como a
centralidade, a exposição solar, o declive, as vistas, as servidões e outros elementos de
desvalorização (Paulo Ramalheira Lemos (2003) defende exactamente os mesmos critérios).
Após atribuição de valores médios para cada uma das classes, atribuem-se índices de
valorização ou desvalorização para cada subclasse. O resultado da aplicação dos valores médios
encontrados a cada parcela é, então, validado por uma comissão arbitral que integra
representantes do município, de associações ligadas ao mercado imobiliário e aos proprietários
e de uma entidade mediadora de reconhecida idoneidade e competência.276
Também Jorge Carvalho e Fernanda Paula Oliveira (2003) no seu modelo defendem a valoração
da edificabilidade de acordo com as funções admitidas, embora reconheçam que se trata de um
processo mais complexo.277 Sugerem ainda que os critérios de valoração não sejam
regulamentados, antes negociados e participados pela comunidade. No limite, em caso de
estarmos perante um sistema de compensação, esses critérios serão definidos pelos próprios
proprietários ou promotores da execução do plano.
275
Lemos, Paulo Ramalheira - ob. cit.
DGOTDU, 2002, pag. 120-122
277
Carvalho, Jorge / Oliveira, Fernanda Paula – ob. cit., p. 34-35
276
141
No que diz respeito aos encargos decorrentes dos planos, como já foi mencionado em 5.5.3.,
certos autores consideram que o valor dos terrenos que vão ser alocados à rede viária, aos
espaços verdes ou aos equipamentos de uso colectivo também devem fazer parte do valor de
encargos que a execução do plano envolve. Assim, para além de estimarem os custos dos
projectos e das empreitadas de construção de infraestruturas e equipamentos, as Autarquias
deverão definir os valores dos terrenos afectados por aqueles. Para tal, faz todo o sentido
recorrer às mesmas técnicas utilizadas para aferir o valor do solo e os direitos construtivos na
situação pré-plano.
No domínio da compensação, a determinação dos valores associados às parcelas é essencial na
medida em que a restituição da igualdade, após balanço entre benefícios e encargos, se
processa mediante um complexo sistema de “trocas” algumas das quais podem ser em
numerário (conforme figura 6 do capítulo 5.4.). Mesmo que a aferição dos benefícios e
encargos se processe sem que, em momento algum, sejam avaliados os solos e os direitos
construtivos correspondentes (por exemplo, se nos benefícios não se considerar a situação préplano, nem os diferentes usos, e nos encargos não se incluir o valor do terreno), no momento
da compensação há situações que exigem a definição do valor monetário correspondente ao
parte dos benefícios ou encargos que ultrapassa a média. São os casos de troca de
edificabilidade por dinheiro, quando um proprietário tem prejuízo em termos construtivos e é
compensado mediante descontos nas taxas urbanísticas, e de troca de terreno por dinheiro,
quando um proprietário tem uma cedência baixo da média e é obrigado a pagar à Autarquia o
diferencial.
A maioria dos regulamentos de PP analisados não reflecte esta preocupação. Com excepção dos
casos já mencionados neste sub-capítulo e nos anteriores, interessa referir o caso do PP da
Zona Industrial de Reciclagem em Arranhó, na Arruda dos Vinhos278 cujo regulamento
estabelece que quando o direito real for inferior ao direito abstracto, a compensação aos
proprietários seja feita mediante a valorização da diferença de edificabilidade - a cada m2 de
construção de “prejuízo” aplica-se 10% do valor unitário de construção de acordo com os
valores divulgados anualmente pela Autarquia.
Fernanda Paula Oliveira e António Magalhães Cardoso (2004) consideram surpreendente o facto
de o RJIGT nada dispor acerca dos métodos a adoptar na avaliação dos terrenos para efeitos
de perequação, ainda que se possam repescar, enquanto orientações gerais, os princípios
subjacentes ao n.º 3 do artigo 132º, aplicáveis às operações de reparcelamento – a localização,
a dimensão e a configuração dos lotes.279
278
279
Publicado pela Edital n.º 77/2008, de 18/01
Oliveira, Fernanda Paula / Cardoso, António Magalhães – ob. cit., pag. 59
142
Na ausência de legislação de referência para determinar os valores dos solos, as regras
estabelecidas pelo Código das Expropriações para avaliação do valor dos solos para efeitos de
determinação do montante da indemnização constituem a única referência, muito embora se
possam identificar inúmeras incompatibilidades relativamente ao RJIGT (como a classificação do
solo para efeitos de avaliação) e determinações que podem não contribuir para o cumprimento
do principio de justiça e igualdade. Para além disso, a obrigatoriedade de recorrer ao Código
das Expropriações no contexto do sistema de compensação (artigo 22º do RJIGT), constitui um
entrave à utilização de métodos de avaliação mais elaborados que enfatizem nomeadamente a
vinculação situacional dos terrenos.280
Não se pretende no presente estudo desenvolver um método de avaliação do solo e da sua
edificabilidade, mas tão só salientar a importância deste factor no contexto da perequação,
fazendo referência aos exemplos práticos encontrados. Como se pôde verificar, não se trata de
um objectivo inalcançável, mas importa ter em consideração que a equidade dos resultados é
directamente proporcional à complexidade das fórmulas matemáticas e ao número de factores
considerados, como se pode comprovar com a prática no município de Évora.281
Não é só a necessidade de distribuir equitativamente os benefícios e encargos decorrentes de
um PP que justifica a determinação do valor do solo. A administração local, neste caso
específico, deve dispor de técnicas claras e justas de avaliação imobiliária, para fazer face às
situações de arrendamento ou cedência do direito de superfície dos solos municipais, para
adquirir solos destinados à construção de habitação a custos controlados ou a equipamentos e
infraestruturas, para efeitos de taxação e recuperação de mais-valias e, em última análise,
como observador das dinâmicas neste sector para efeitos de planeamento urbano.282
5.5.6. Compensação
No processo de perequação, pode-se considerar a compensação como o conjunto de actos que
conduzem ao reequilíbrio do sistema de direitos e deveres sobre o solo, ou seja, às formas
como se procede à compensação dos diferenciais de benefícios e encargos, para cada
proprietário, face à média.
Como se referiu no capítulo 5.4., o RJIGT define as formas de compensação para as diferentes
situações de desigualdade individualmente: a Autarquia “compensa” os proprietários quando
estes são penalizados pelo plano; os proprietários “cedem” à Autarquia, em terreno ou em
280
281
282
Oliveira, Fernanda Paula / Cardoso, António Magalhães – ob. cit., pag. 48 e ss.
Carvalho, Jorge – ob. cit., pag. 153 e ss.
Correia, Paulo Dias – ob. cit., pag 89-90
143
numerário, quando sejam beneficiados relativamente aos restantes; por sua vez os custos de
urbanização envolvem o pagamento em numerário ao município (veja-se figura 6).
Na perspectiva de uma compensação individualizada de benefícios e encargos, identificam-se
no quadro seguinte as possibilidades, de acordo com a pesquisa efectuada.
Quadro 2 – Modos de compensação de encargos e benefícios
Proprietários compensam Autarquia
- Cedência de lotes para o domínio
(público ou privado) do município com a
edificabilidade excedente;
Terreno
Numerário
Obra
- Pagamento de montantes em diferença,
nomeadamente através de taxas de acordo
com regulamento municipal;
- Cedência de espaços construídos para o
domínio privado do município respeitante à
edificabilidade excedente;
- Realização de obras de urbanização no
valor corresponde à compensação;
Autarquia compensa Proprietários
- Aquisição da área de cedência em
excesso, por compra ou permuta;
- Aquisição da edificabilidade em falta pelo
município, por compra ou permuta dos
terrenos.
- Permissão da transferência de
edificabilidade entre proprietários;
- Atribuição de lotes com a capacidade
construtiva em falta;
- Redução ou isenção do pagamento de
taxas;
A escolha das formas de compensação deve ser feita de acordo com as especificidades de cada
plano e dos seus destinatários, com o sistema de execução definido e com as capacidades de
gestão municipais, sendo o objectivo final o de salvaguardar que os custos de infraestruturação
serão comparticipados pelos particulares que dela beneficiam.
Por outro lado, a perequação deve constituir uma oportunidade para colocar em prática uma
politica de solos. Para Jorge Carvalho (2002) as técnicas perequativas de compensação de
benefícios preferenciais são as que envolvem a cedência de terrenos aos municípios, por serem
mais justas, já que não pressupõem uma avaliação imobiliária que pode ser subjectiva (as taxas
e indemnizações tendem a afastar-se dos valores de mercado) e por serem potenciadoras de
um urbanismo mais operativo.283 É nesta lógica de aproveitamento de oportunidades para
investir na aquisição de solos pelos municípios, que Paulo Correia propõe que a comparticipação
nos encargos com obras de urbanização seja feita através da cedência de terrenos de valor
equivalente, sempre que seja possível.284
283
284
Idem, pag. 32
144
Ainda no contexto das técnicas de compensação individualizada de benefícios e encargos,
importa salientar o exemplo do PP da Zona Industrial de Reciclagem em Arranhó, na Arruda dos
Vinhos285. Este plano traduz os prejuízos dos proprietários em valores monetários, não para
efectuar um balanço global, como já sugerido, mas como forma de regular o método de cálculo
dos descontos em taxas a aplicar nas situações em que o proprietário saia prejudicado da
operação, quer por excesso de cedência ou por edificabilidade abaixo da média. No
regulamento respectivo constam as fórmulas de cálculo dos diferencias a efectuar
separadamente para a edificabilidade e para as cedências de solo.
Da leitura do normativo, decorre a percepção de que os três parâmetros – edificabilidade,
cedências de terreno para infraestruturas/equipamentos e custos de urbanização – devem ser
alvo de balanços distintos, nada referindo o RJIGT sobre a possibilidade de se efectuar um
balanço entre aqueles parâmetros antes de haver lugar a qualquer transferência de solos ou de
dinheiro. Acredita-se que esta situação de deve ao facto de os mecanismos estarem concebidos
para serem utilizados individualmente, ainda que o RJIGT imponha a utilização conjunta do
índice médio de utilização e da área de cedência média.
Na perspectiva de utilização coordenada de dois ou mais mecanismos de perequação, o que
mais sentido faz é que se proceda a um balanço prévio, minimizando trocas entre proprietários
e Autarquia. As técnicas perequativas anteriormente mencionadas onde não se recorre à área
de cedência média, facilitam estes cálculos. Tendo em conta que as trocas podem ser em
terreno ou em numerário, o balanço global para cada proprietário será facilitado se todos os
benefícios e encargos forem traduzidos em valores monetários, à luz dos exemplos
mencionados no capítulo anterior.
Por exemplo, no PP das Antas, onde foram utilizados os mecanismos de índice médio de
utilização e repartição dos custos de urbanização, procedeu-se a um balanço prévio entre
encargos com infraestruturação e edificabilidade. Os direitos construtivos dos proprietários dos
lotes onde houve necessidade de infraestruturação, sofreram uma redução tendo a Autarquia
sido compensada pelos custos de urbanização com esse diferencial de edificabilidade.286
Outro plano que promove um balanço global para os benefícios e encargos é o PP de Expansão
do Bairro da Muralha287, em Castelo de Vide, onde se conjugaram os critérios da cedência média
com o índice de construção médio. O regulamento deste plano integra uma fórmula que
determina como se efectua essa conjugação e qual o valor monetário correspondente ao
diferencial, sendo os proprietários obrigados a comparticipar ou a ser compensados, consoante
o resultado seja positivo ou negativo.
285
286
287
Publicado pela Edital n.º 77/2008, de 18/01
Salgado, Manuel – ob. cit., p. 196 e 197
Publicado pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 89/2001, de 30/07
145
Figura 8 – Fórmula de compensação do PP de Expansão do Bairro da Muralha
Fonte: Diário da República, I Série B, N.º 175, de 30 de Julho de 2001
Embora a maioria dos mecanismos de compensação referidos envolverem o município, a
possibilidade de se optar pelo sistema de compensação na execução do plano, remete para os
proprietários e promotores a escolha dos meios de distribuição de benefícios e encargos. No
que respeita à edificabilidade, o RJIGT admite que se processem transferências de
edificabilidade entre os proprietários beneficiados e os prejudicados, sem envolvimento do
Município (mas com o prévio conhecimento desta). Isto significa que se um proprietário quiser
concretizar a edificabilidade máxima que o plano admite e que é acima da média, pode fazê-lo
e em vez que ceder essa edificabilidade à Autarquia, adquire-a a um proprietário que tenha
direito a ser compensado por disporem de uma edificabilidade inferior à média. O proprietário
que vende o direito construtivo fica necessariamente impedido de edificar.
Dos PP analisados os únicos que admitem esta possibilidade são o PP de Pêro Gil, em Tavira, e
o PP da Zona Sul da Mata de Sesimbra. Este último, determina inclusivamente que a
transferência de edificabilidade deva ser concretizada mediante “negócio jurídico de direito
privado”.
Voltando aos métodos de compensação geridos pelas Autarquias, o RJIGT prevê no âmbito dos
sistemas de execução dos planos, a criação de fundos de compensação que visam liquidar as
compensações devidas pelos particulares e liquidar e pagar as compensações devidas a
terceiros. Trata-se, no fundo do instrumento para o qual são mobilizados os excedentes de
valorização produzidos pelo plano que envolvam dinheiro, permitindo agilizar as acções de
compensação aos proprietários com rentabilidade inferior à média.
Pode-se, contudo, questionar a razoabilidade para a multiplicação de fundos desta natureza
pelas várias unidades de execução que um PP possa incluir (uma exigência do RJIGT).288 Se é
verdade que é sobretudo ao nível de cada unidade de execução que importa restabelecer a
igualdade entre proprietários, também é um facto de muitas situações que requerem
compensação poderiam ser resolvidas mediante trocas com outras unidades de execução.
288
Salgado, Manuel - ob. cit., p. 198
146
Acresce que esta imposição obriga à criação de várias “perequações” e não apenas uma para
todo o plano, com a dificuldade acrescida de divisão de encargos relativos a infraestruturas e
equipamentos.
No PP do Alto de Algés, no concelho de Oeiras289, o fundo de compensação criado assegura a
gestão dos meios financeiros e do património, tendo sido objecto de um diploma para regular o
seu funcionamento. Para além disso, foi instituída uma comissão arbitral que tem como função
definir os indicadores de actualização anual dos valores adoptados no modelo de perequação
(que, como referido no capitulo anterior, pressupõe a tradução de encargos e benefícios em
valores monetários).
Dentro do mesmo espírito, o PP do Parque Urbano da Aguieira, em Viseu, adoptou o conceito
bolsa de reserva negocial para efectuar as compensações entre proprietários. Tendo em conta
que neste plano a edificabilidade global é bastante superior à preexistente, mas grande parte
está afecta a um parque urbano, a bolsa serve como meio de transferência de parcelas dos
proprietários mais beneficiados para aqueles cujos terrenos ficaram afectos ao parque. Assim,
todos recebem na proporção do que tinham à partida, muito embora alguns vejam deslocada a
sua propriedade.290
Apesar do fundo de compensação estar apto a gerir a totalidade dos encargos e benefícios de
um PP, vale a pena referir o caso de um plano que adoptou este instrumento exclusivamente
para a gestão dos encargos com infraestruturas. Trata-se do PP da Zona Industrial de
Reciclagem em Arranhó, em cujo regulamento consta um conjunto de princípios com interesse
para o presente estudo, a título exemplificativo. O fundo de compensação em apreço
corresponde a uma conta bancária onde são depositadas as quantias necessárias ao pagamento
das obras de infraestruturação conforme os autos de medição, sendo necessário que cada
proprietário deposite logo de início 10% do valor respectivo. Para assegurar o valor restante,
exige-se que os proprietários prestem garantias bancárias dos valores que lhes cabe
comparticipar. Considerando que os proprietários podem optar por comparticipar os custos de
urbanização mediante cedência de terreno no valor equivalente, o fundo de compensação
poderá ainda ser utilizado para aquisição de terrenos por via do direito privado ou com recurso
a expropriações por utilidade pública.
Um método diferente foi utilizado nos PP 7 e 9 de Almada, para a compensação dos encargos
relativos à construção de infraestruturas. De acordo com Manuel Salgado, estes planos também
prevêem o recurso à garantia bancária para assegurar o cumprimento pelos particulares,
289
290
Sousa, José Alberto Pais - Comunicações, Comentários e Conclusões do Seminário: O Sistema de Execução de Planos
e a Perequação, Lisboa: DGOTDU, 2002, pag. 59 e ss.
147
prevendo-se a seguinte particularidade: sempre que um particular pretenda urbanizar as suas
parcelas e que o valor real das obras respectivas seja superior ao da garantia bancária que
prestou, o restante é pago pelos particulares que tenham executado obras de infraestruturação
nas suas parcelas em valor inferior ao que lhes cabia inicialmente.291
Uma análise mais aprofundada dos mecanismos de compensação através dos regulamentos dos
PP é inviabilizada pela frequente remissão destas matérias para regulamentos próprios, com
aliás sugere o RJIGT. Esta determinação pode, de acordo com José Simões (2002), constituir
um entrave na aplicação da perequação, já que faz depender a execução do disposto no PP de
um outro acto administrativo. 292
Os regulamentos acima referidos interferem, sobretudo, com a cobrança de taxas aos
proprietários no momento do procedimento administrativo que viabiliza a operação urbanística.
As taxas pela realização, manutenção e reforço de infraestruturas urbanísticas previstas no
RJUE, cujo pagamento é obrigatório na emissão dos alvarás de licença e de autorização de
utilização de operações urbanísticas, são consideradas por muitos autores um poderoso
mecanismo de perequação que deve ser explorado não apenas no âmbito de PP.
De acordo com Fernanda Paula Oliveira (2002), estas taxas não constituem um mecanismo
directo de perequação, pois não foi com esse objectivo que foram criadas. Mas a sua aplicação
permite claramente atingir os objectivos da perequação, na medida em que contribui para a
repartição dos custos inerentes à infraestruturação do espaço urbano.293
Muitos são os autores294 que defendem o reforço do papel das taxas no contexto da gestão
urbanística e a revisão do sistema financeiro e fiscal do urbanismo considerando o
desajustamento que se verifica entre o valor cobrado (e que constitui uma fonte de receita para
os municípios), as despesas que o desenvolvimento urbano acarreta para as Autarquias e as
mais valias geradas pelas aprovações urbanísticas que revertem em lucro para os promotores.
Existe, de facto, um consenso generalizado acerca da necessidade de tornar mais justa a
relação entre o valor da taxa e o custo do objecto da taxa, por um lado, e na distribuição da
mesma pelos particulares.
Neste sentido, a existência de PP e a respectiva aferição dos custos de infraestruturação, que é
obrigatória para a programação da implementação do plano, constitui um contexto privilegiado
para a aplicação de taxas mais justas, proporcionais e equitativas. Na sua comunicação no
Colóquio sobre o Sistema Financeiro e Fiscal do Urbanismo, Benjamim Silva Rodrigues (2002)
291
Salgado, Manuel - ob. cit., pag. 194
293
DGOTDU, 2002, pag. 52-54
294
Actas do 1º Colóquio Internacional: O Sistema Financeiro e Fiscal do Urbanismo, Coimbra: Almedina, 2002
292
148
aponta a necessidade de interiorizar no sistema fiscal urbanístico português o princípio da
“cobertura dos custos” e salienta a importância de fundamentação do valor da taxa.295
Para Jorge Carvalho e Fernanda Paula Oliveira (2003), o recurso à taxa urbanística enquanto
mecanismo de perequação preferencial tem dois benefícios: funciona no momento em que a
desigualdade decorrente do plano se concretiza, isto é, no licenciamento, permitindo centralizar
num encargo e acto únicos a compensação pelo balanço perequativo, englobando as vantagens
obtidas pelo particular no processo urbanístico e, por outro lado, descontando todos os
encargos que o promotor tenha de cumprir ou tenha cumprido.296 Nessa medida, os autores
apresentam um modelo de cálculo do encargo único que corresponde ao somatório de quatro
parcelas com a seguinte expressão: EU = Ea + Eig + Eil + Epb, em que “Ea” corresponde ao
encargo com a prestação de serviços de processamento técnico-administrativo municipal; “Eig”
e “Eil” correspondem, respectivamente, comparticipação nas infraestruturas gerais e locais
proporcionalmente ao beneficio concedido (área bruta de construção) e aos quais se deduz
eventuais despesas do proprietário da construção das mesmas; e “Epb” que prevê a inclusão do
valor dos benefícios construtivos concedidos no cálculo da taxa, que podem ser positivos ou
negativos (a utilizar apenas quando não tiver previsto outro sistema de perequação de
benefícios).297
5.5.7. Indemnização e expropriação
No âmbito da execução de planos, podem-se distinguir dois tipos de expropriações: as
“expropriações acessórias ao plano” e as “expropriações do plano”.298 As primeiras
correspondem ao conceito de expropriação no sentido clássico do termo e não têm
necessariamente que ocorrer no contexto de um plano urbanístico. Este tipo de expropriação
traduz-se na privação ou subtracção de um direito de propriedade e na sua transferência para
um sujeito diferente para a realização de um fim público, estando subordinada ao Código das
Expropriações299. Aqui encaixam-se as expropriações enquanto instrumento de execução de
planos mencionado no capítulo 4.2.2. Com efeito, no âmbito de qualquer um dos 3 sistemas de
execução previstos no RJIGT, as Autarquias podem recorrer à expropriação sempre que algum
dos proprietários não esteja interessado em participar na concretização de um plano.
Por sua vez, as expropriações do plano correspondem a medidas que se enquadram no
conceito de expropriação de sacrifício, isto é, quando se verifica uma destruição ou limitação de
295
Actas do 1º Colóquio Internacional: O Sistema Financeiro e Fiscal do Urbanismo, Coimbra: Almedina, 2002, pag.
188-191
296
297
Carvalho, Jorge / Oliveira, Fernanda Paula – ob. cit., p. 100-102
298
Correia, Fernando Alves – ob. cit., pag. 136-137
299
Lei n.º 168/99, de 19 de Setembro
149
uma posição jurídica garantida pela Constituição.300 Ao contrário das primeiras, este tipo de
expropriações não tem como finalidade a aquisição de bens para realização de qualquer
infraestrutura ou equipamento de utilização colectiva, mas provocam uma limitação de tal
forma intensa no direito de propriedade que devem ser qualificadas como expropriativas, dando
assim direito a uma indemnização, mesmo que não envolvam a perda de titularidade do direito.
Desta forma, no contexto da perequação, sempre que não for possível compensar os
proprietários nos termos do subcapítulo anterior, nomeadamente por via da distribuição de
lotes com aproveitamento urbanístico, a Autarquia tem o dever de indemnizar o sujeito lesado.
Pode-se considerar algo dúbia a delimitação do âmbito das medidas do plano que têm carácter
expropriativo, isto é, “restrições significativas à possibilidade de aproveitamento do solo,
preexistentes e juridicamente consolidadas”301. Para Alves Correia (2004), para quem seria
importante que a lei fornecesse o elenco das referidas medidas, as condições de verificação do
direito à indemnização prendem-se com a singularidade e excepcionalidade do acto302, e por
isso mesmo assumem um carácter subsidiário relativamente aos mecanismos de perequação.
Tendo em consideração que é aos planos que compete a delimitação do direito de propriedade,
só em casos muito pontuais, de desigualdade gritante entre um proprietário e os restantes, de
um encargo de tal forma excessivo que não pode ser distribuído por todos, faz sentido recorrer
à indemnização.
Para o autor referido, constituem medidas expropriativas a alocação de uma parcela a um
equipamento público que não têm execução imediata e que, por esse facto, envolve um
elevado ónus para o proprietário; ou a proibição absoluta de edificação em áreas previamente
classificadas como edificáveis, que apresentem as mesmas aptidões que outras onde se admite
a edificação. Também devem ser indemnizados os proprietários que tenham direitos reais
juridicamente consolidados como sejam licenças de construção emitidas antes da entrada em
vigor do PP, ou quando estejam em causa perda da utilidade de despesas efectuadas na
concretização do aproveitamento do uso do solo (por exemplo, levantamento topográfico,
estudo geotécnico, projecto de arquitectura). Estas situações poderão ser resolvidas no
contexto da perequação. O proprietário de um terreno classificado pelo PP como espaço verde
ou equipamento, pode receber, no âmbito da distribuição de benefícios e encargos, um lote
com edificabilidade noutra zona, desde que a situação de partida (antes do plano) que
conferisse esse direito abstracto. A necessidade de indemnizar ou expropriar no contexto de PP
depende, sobretudo, da solução urbanística e varia necessariamente de caso para caso.
300
301
302
Correia, Fernando Alves – ob. cit., pag. 491-528
N.º 2 do artigo 143º do RJIGT
Correia, Fernando Alves – ob. cit., pag. 565 e 566
150
À partida, poder-se-á julgar que se o PP conseguir assegurar a edificabilidade máxima admitida
no PDM para a unidade de execução, bastará distribuir esses direitos pelos proprietários
envolvidos e nenhum seles será lesado. Mas, basta que o desenho urbano não produza lotes
em número suficiente para distribuir por todos os proprietários que esse equilíbrio é
inviabilizado, havendo necessidade de compensar uns em dinheiro o equivalente ao que se
atribui em lotes para urbanizar a outros. Se, pelo contrário, for assumido que um PP vai ficar
aquém da densidade habitacional prevista no PMOT vigente, para permitir a construção de um
parque urbano, por exemplo, pode ser mais viável expropriar alguns proprietários e distribuir os
lotes edificáveis pelos restantes, do que distribuir por todos direitos construtivos muito
inferiores aos preexistentes. A opção dependerá das próprias expectativas dos proprietários, se
preferem construir no local ou realizar capital para investir noutro lugar; e da tipologia dos
proprietários, se são particulares individuais ou colectivos.
Na tomada de decisão relativamente à opção pela expropriação e/ou indemnização, importa ter
em conta que não são só os direitos de propriedade sobre bens imóveis que podem ser objecto
de expropriação. Outros direitos sobre esses bens, como sejam os direitos de usufruto, de uso,
habitação, servidão, etc., também envolvem expropriação e devem ser contabilizados no cálculo
da indemnização, pois todos os titulares de direitos têm direito à indemnização.303
O Código das Expropriações impõe a necessidade de se procurar adquirir as parcelas a
expropriar por via do direito privado antes de avançar com o pedido de declaração de utilidade
pública, nas expropriações no sentido clássico, com excepção daquelas que têm carácter
urgente. De igual modo, poderá afirmar-se que no âmbito da perequação, se deve procurar
evitar situações de expropriação do plano, remetendo-as para quando se revelarem
inultrapassáveis. Mesmo nesses casos, a Autarquia deverá procurar outras vias para a aquisição
amigável das parcelas aos seus proprietários, nomeadamente mediante permutas com terrenos
de valor semelhante noutros locais.
Quer a opção pela expropriação/indemnização, quer na aferição do valor da mesma, importa
procurar um equilibro entre o que se considera ser o prejuízo real do proprietário e o
prosseguimento do interesse público pela Autarquia. Neste domínio, considera-se essencial
assegurar que o valor da indemnização seja justo, isto é, que permita ao lesado adquirir outro
imóvel com as mesmas características, não o colocando numa posição de desigualdade
relativamente aos seus vizinhos (o proprietário não deve ser prejudicado, nem retirar da
indemnização uma vantagem económica). Por outro lado, o valor que a Autarquia vai
despender para indemnizar o proprietário tem que ser proporcional ao benefício que resulta da
acção expropriativa.
303
Oliveira, Fernanda Paula – Direito do Urbanismo, 2ª Edição (reimpressão), Coimbra: CEFA – Centro de Estudos de
Formação Autárquica, 2003, pag. 81 e ss.
151
O valor da indemnização deve, à luz do RJIGT, corresponder à diferença entre o valor do solo
antes e depois das restrições provocadas pelo plano, sendo calculado nos termos do Código das
Expropriações. Por sua vez, este normativo aponta para que o cálculo do valor da justa
indemnização seja o correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu
destino efectivo ou possível numa utilização económica normal, à data de publicação da
declaração de utilidade pública, ou seja, com base no critério do valor de mercado.
No entanto, o cálculo da justa indemnização à luz daquele código, num contexto perequação
compensatória à qual é reconhecida margem para aferir os valores dos solos e da respectiva
edificabilidade,
torna-se
bastante
complexo.
Com
efeito,
são
apontadas
várias
incompatibilidades entre o regime das expropriações e o RJIGT que inviabilizam uma acção
justa e coerente por parte das Autarquias relativamente aos sujeitos expropriados. O código
das expropriações não prevê especificamente o recurso à expropriação enquanto meio de
execução de planos nem está adaptado à expropriação no contexto da perequação. Por outro
lado, o facto de não existir correspondência ao nível da classificação dos solos entre aqueles
dois regimes e de código das expropriações apresentar um sistema de avaliação muito
espartilhado e potencialmente injusto.304 Estas divergências são impeditivas de uma articulação
positiva entre os valores da indemnização e os valores calculados para efeitos de perequação
de benefícios e encargos referidos nos subcapítulos anteriores.
Assim, pode-se afirmar que o recurso à expropriação e indemnização deve ser evitada a todo o
custo, enquanto medida pontual, no contexto de execução de planos, enquanto não for
devidamente acautelada esta articulação pelo legislador, pois à luz do código de expropriações
o tratamento dado ao expropriado ou indemnizado dificilmente será semelhante ao tratamento
conferido aos restantes proprietários.
Acredita-se que, com uma prática adequada de participação pública e envolvimento dos
proprietários, as Autarquias podem encontrar outras soluções que não passem por situações
extremas como a expropriação (a não ser em casos também extremos de inacção dos
particulares), que são mais onerosas para a Administração e algo impopulares. Quando não
seja possível atribuir lotes individuais a cada proprietário, a Autarquia poderá promover a
partilha de lotes por dois ou mais proprietários, que em associação poderão concretizar os
direitos conferidos pelo plano (veja-se o exemplo apresentado por José Simões no Seminário
sobre O Sistema de Execução de Planos e a Perequação).
304
Oliveira, Fernanda Paula / Cardoso, António Magalhães – ob. cit.
152
5.5.8. Reparcelamento
O reparcelamento constitui, como já se referiu em 4.2.2, um instrumento de que a
Administração dispõe para concretizar as disposições dos planos urbanísticos. No contexto da
perequação, o reparcelamento pode ser entendido como o momento em que os lotes com
capacidade edificatória produzidos pelo plano, caso não coincidam com o cadastro inicial, são
reafectados aos vários proprietários.
O acto de distribuição em causa sobrepõe-se, de certo modo, ao acto de avaliação dos
benefícios decorrentes do plano. Como se referiu em 5.5.2., nos casos em que o plano prevê a
reformulação da estrutura cadastral, a aferição dos benefícios de cada proprietário depende
obrigatoriamente de uma prévia distribuição dos novos lotes. Este processo pode não constituir
tarefa fácil. Em situações de grandes alterações cadastrais e de elevado número de
proprietários e parcelas, o acto distributivo implica a utilização do método de tentativa-erro, até
se atingir uma distribuição equilibrada dos direitos reais face aos direitos abstractos de cada
proprietário. Deve assumir-se à partida, no desenvolvimento desta tarefa, a dificuldade de
conseguir uma distribuição 100% equitativa dos benefícios construtivos, sendo previsível o
recurso a outros mecanismos de compensação já referidos para atingir o equilíbrio desejado.
Aproveitando o que já se disse anteriormente para o projecto de reparcelamento, a operação
de distribuição dos lotes deve ser orientada por algumas premissas, nomeadamente a
proporcionalidade relativamente aos direitos abstractos (calculados com base em critérios
objectivos e tendo em consideração as características de cada propriedade e a sua vinculação
situacional) e a manutenção da localização original ou, pelo menos, a proximidade a esta. Estes
são, em suma, os critérios transmitidos pela lei; as Autarquias gozam do seu poder
discricionário nesta matéria para densificar a malha de critérios.
É importante que, na fase de elaboração do plano, se considerem as exigências práticas do
reparcelamento e da distribuição de encargos e benefícios, já que o desenho urbano pode, em
muitos casos, induzir uma maior complexidade no processo perequativo ou, então, facilitá-lo.
Na situação particular da distribuição de benefícios quando existe reparcelamento, pode ter
algum significado prático ajustar o traçado dos arruamentos à estrutura cadastral, desde que
isso não comprometa a qualidade da solução urbanística. Esta opção permitirá, por exemplo,
que os proprietários das parcelas maiores recebam lotes no interior das mesmas, dando
cumprimento ao princípio da manutenção da localização atrás referido. Mais difícil será
assegurar as mesmas condições aos pequenos proprietários cujas parcelas são muitas vezes
“consumidas” pelos espaços públicos.
Ainda no contexto do desenho urbano, a definição do número e dimensão dos lotes também
pode ter peso na facilitação da sua distribuição. A opção por um número de lotes inferior ao
153
número de proprietários ou a criação de lotes muito grandes para habitação colectiva,
corresponderá, no momento da execução, à necessidade de situações de compropriedade
(muito pouco populares no nosso país) ou, em alternativa, à expropriação dos lesados.
Um exemplo desta articulação estreita entre desenho urbano e execução diz respeito ao PP das
Antas onde, para facilitar a atribuição da edificabilidade, se optou por não subdividir todas as
parcelas à sua menos expressão (o lote) garantindo a semelhança com a situação de raiz de
alguns proprietários, e algum grau de flexibilidade na opção nessa operação.305
Até à revisão do RJIGT operada em 2007, as operações de transformação fundiária eram
dificultadas pela ausência de mecanismos concretos de registo predial das novas parcelas,
havendo necessidade de recorrer a operações de loteamento para as concretizar legalmente.
Com a introdução do artigo 92º-A (efeitos registais), passou a ser possível levar a cabo o
registo predial dos lotes resultantes das operações de reparcelamento mediante apresentação
de uma certidão do PP que contenha os elementos do conteúdo material do plano relativos à
caracterização da área de intervenção, às operações de transformação fundiária, às regras
relativas às obras de urbanização, ao desenho urbano, à distribuição de funções, aos
parâmetros urbanísticos, às redes de infraestruturas e aos equipamentos colectivos. Para além
destes elementos, é exigida a apresentação do acordo de estruturação da compropriedade,
quando for esse o caso, ou, no caso de reparcelamento, a apresentação de contrato de
contrato de urbanização (se não envolverem o Município) ou de contrato de desenvolvimento
urbano (quando o Município participe).
A alteração referida constituiu um passo importante no debelar de entraves à execução de PP,
mas considerando o reduzido espaço de tempo ocorrido desde a sua entrada em vigor, ainda se
desconhecem as consequências práticas de tal revisão.
5.6. Constrangimentos à aplicação da perequação
À semelhança da análise efectuada para a implementação, e em jeito de síntese parcial do
conteúdo do capítulo anterior, afigura-se importante levar a cabo uma leitura conjunta dos
problemas que se colocam à utilização de mecanismos de perequação no âmbito de PP. A
ordenação dos factores que se segue não respeita qualquer critério de importância.
Em primeiro lugar, podemos afirmar que as questões culturais e de cidadania se assumem
determinantes neste contexto. Como já referido noutros momentos, a ausência de uma cultura
de participação e de cidadania relativamente às questões do ordenamento do território e, ao
mesmo tempo, um historial de desenvolvimento urbano muito dependente da construção
305
Salgado, Manuel - ob. cit., p. 197
154
privada, ao qual se somam o domínio de uma perspectiva absoluta do direito de propriedade e
um elevado grau de individualismo por parte da população, criam um enquadramento de
dificuldade para a implementação de soluções integradas, mobilizadoras, participadas e em prol
do interesse público. A acrescer àqueles factores temos um clima de forte desconfiança dos
particulares relativamente ao Estado e uma (ainda) elevada iliteracia. Estes factos não devem
desmotivar os profissionais; antes constituem desafios à sua criatividade, no sentido de
ultrapassar os obstáculos referidos. Neste domínio, as acções de participação pública e o
sistema de informação e comunicaçãos, adoptado podem ter bastante influência no
comportamento da comunidade.
Em segundo lugar, e tal como se referiu no contexto da implementação, a posse de solos pelo
município é considerado um factor muito importante, na medida em que permite desbloquear
situações de impasse na distribuição de lotes para edificação entre os proprietários,
nomeadamente para garantir a todos uma edificabilidade proporcional ao direito abstracto e
para compensar aqueles que tenham sido alvo de “expropriações do plano” (cujos lotes tenham
sido classificados como área de equipamento ou espaço verde de utilização colectiva). Este
facto pode ainda ser determinante para evitar indemnizações ou expropriações quando os
proprietários não se revejam nas soluções do plano ou adoptem uma atitude passiva
relativamente ao processo. Nesta medida, a politica de solos é um pressuposto necessário para
que se possa proceder à operacionalização dos planos, devendo tirar-se partido da própria
perequação enquanto mecanismo para constituição de uma bolsa de terrenos.
De igual modo, a ausência de recursos financeiros que viabilizem as operações coloca as
Autarquias à mercê da vontade dos proprietários e dos promotores imobiliários. Ainda que os
encargos do desenvolvimento urbanístico devam ser comparticipados pelos beneficiados pelas
infraestruturas e equipamentos construídos, é muito frequente ser a Autarquia a avançar com
as mesmas numa primeira fase, só podendo ser ressarcida pelos particulares posteriormente,
no momento do licenciamento das construções. Neste contexto, emerge outra questão que é a
de saber qual o valor da comparticipação de cabe a cada proprietário e que percentagem da
obra deve ser coberta pela Autarquia ou se não deverão integrar-se nestes valores os custos da
manutenção e do reforço futuros. Este problema está intensamente relacionado com o sistema
financeiro e fiscal do urbanismo que, segundo os autores consultados, deve ser alvo de revisão,
já que não é coerente nem se articula adequadamente com a problemática da execução de
planos.
Como já foi referido ao nível da implementação de um PP, a aplicação de um mecanismo de
perequação exige a presença de recursos humanos qualificados na Autarquia, sejam internos
ou parcialmente externos. Com efeito, a gestão das várias fases de implementação da
perequação depende em grande medida da capacidade técnica e também política dos
155
intervenientes. Estes deverão assegurar competências várias, desde um profundo conhecimento
da realidade local (não só os aspectos físicos da área de intervenção como também as
dinâmicas sociais e culturais da população), das disposições do plano, do enquadramento legal,
das tecnologias de informação, do marketing e da comunicação. É ao nível do relacionamento
com os proprietários e com promotores que as exigências são maiores, pois como já se referiu,
o seu envolvimento é essencial. Deste modo, os técnicos que levam a cabo contactos com
aqueles devem saber expressar-se em linguagem não técnica, transmitir ideias e conceitos de
forma clara e objectiva e promover consensos.
Outro factor que importa salientar enquanto potencial problema no domínio da perequação diz
respeito à definição dos valores a considerar no cálculo da perequação. Como se demonstrou
nos subcapítulos 5.5.2. a 5.5.6., distribuição perequativa de benefícios e encargos exige a
cálculos vários e a aferição dos valores imobiliários (solos, direitos de edificação e mais-valias) e
aos custos das obras de urbanização (infraestruturas, equipamentos e espaços públicos). Tendo
em consideração o peso que estas estimativas assumem na restituição da igualdade, faz
sentido que existam algumas orientações a nível nacional ou regional que garantam esse
princípio. A referida incompatibilidade do RJIGT com o Código das Expropriações também
constitui um foco de desigualdade na medida em que o segundo apresenta uma densidade
normativa tal que torna difícil avaliar da mesma forma os bens que não são alvo de
expropriação. Assim, urge promover a compatibilização daqueles regimes, e estabelecer regras
objectivas e coerentes, mas flexíveis, segundo as quais deverão ser calculados os benefícios e
encargos decorrentes dos planos. A aplicação de valores de referência uniformes, realistas,
justos e fundamentados, também contribuirá para aumentar o clima de confiança entre
particulares e Administração.
A já referida necessidade de articulação entre os PP e os PMOT de hierarquia superior no que à
perequação diz respeito, pode também ter efeitos positivos ou negativos no sucesso do
mecanismo de distribuição equitativa de benefícios e encargos. Se, por um lado, a previsão de
critérios de perequação a nível municipal permite assegurar a igualdade entre as várias
unidades de execução previstas, estará também a condicionar, de certa maneira, o
desenvolvimento do mecanismo em sede de PP. De facto, como se pôde verificar no capítulo
anterior, são inúmeros os factores que podem influenciar a estruturação da perequação, sendo
que muitos só se revelam aquando da concretização do PP, quando se conhece o cadastro e os
respectivos proprietários. Nessa medida, a aplicação da perequação pressupõe a existência de
alguma liberdade na sua aplicação e na escolha de critérios adequados a cada situação.
156
As opiniões dos autores consultados divergem nesta matéria. Enquanto uns defendem a
utilização de índices de edificabilidade e de cedência ao nível de PDM e PU306, outros consideram
que estas escalas não são adequadas para a aplicação daquele mecanismo. É neste sentido que
aponta a posição de Paulo Correia (2002) para quem a definição de sistemas de gestão
perequacionada em PDM e PU apresenta dois problemas distintos: a delimitação das unidades
de execução é dificultada, pois envolve o conhecimento do cadastro e dos proprietários, e a
definição do aproveitamento urbanístico não é rigoroso pois depende do desenho urbano
adoptado.307 Por sua vez, José Eduardo Simões (2002) contesta a definição de critérios de
perequação no contexto de PDM, tendo em conta a escala do plano e a sua natureza
predominantemente estratégica. Para este autor, só num instrumento de planeamento urbano,
como um PU ou um PP, é possível conhecer as capacidades de edificação concretas dos
terrenos, atendendo às suas múltiplas características e aptidões, para se poder definir um
índice de utilização. Neste contexto, propõe uma abordagem por limiares ao nível do PDM , a
qual se baseia na definição de um valor mínimo que garanta a viabilidade económicas da
infraestruturação (em sentido lato) e de um valor máximo, tendo em conta a capacidade de
carga da infraestruturação existente e planeada.308
O que poderemos, então, considerar viável introduzir ao nível do PDM, em termos de critérios
de perequação? De acordo com Luís Serpa (2002), os PDM devem assumir um papel orientador
do modelo perequativo a aplicar no âmbito dos planos de maior detalhe necessários à
concretização das UOPG. Assim, para além dos aspectos de regulação do uso, ocupação e
transformação do solo com consequências ao nível da equidade (como sejam a delimitação dos
sistemas de protecção dos valores e recursos naturais ou os indicadores e parâmetros
urbanísticos associados a cada categoria de uso do solo) os PDM poderão integrar a
quantificação dos encargos com infraestruturas, equipamentos e espaços verdes estruturantes
e a respectiva carga de comparticipação em cada UOPG, bem como os critérios de
compensação a adoptar para obter a valorização adequada dos encargos e benefícios.309
Assim, e a titulo conclusivo neste domínio, podemos considerar que a perequação ao nível de
um PP não ficará condicionada se os PDM/PU:
306
Vejam-se os exemplos do PDM da Moita e de Coimbra apresentados respectivamente por Manuel Salgado e Jorge
Carvalho em Comunicações, Comentários e Conclusões do Seminário: O Sistema de Execução de Planos e a
Perequação, Lisboa: DGOTDU, 2002
307
308
Simões, José Eduardo - Comunicações, Comentários e Conclusões do Seminário: O Sistema de Execução de Planos e
a Perequação, Lisboa: DGOTDU, 2002, pag. 143-144
309
157
Admitirem que em cada UOPG podem surgir várias unidades de execução mas não as
definirem (a não ser que exista, à data, um conhecimento profundo da situação cadastral
e da motivação dos proprietários, ou um compromisso formalizado);
Definirem, para cada UOPG, indicadores de dotação de infraestruturas, equipamentos e
espaços verdes sem referência à edificabilidade;
Definirem, para cada UOPG, um limiar de edificabilidade mínimo e máximo que permita
assegurar “alguma” equidade entre unidades de execução, por oposição a uma
edificabilidade média;
Definirem critérios de compensação, nomeadamente os relativos à valorização dos solos e
aos direitos de edificabilidade, aos encargos e às cedências.
Um último factor que importa desenvolver no contexto dos constrangimentos à perequação diz
respeito à participação e negociação entre Autarquia, proprietários e promotores. É certo que o
envolvimento dos cidadãos e dos agentes locais na formulação e implementação dos PP
constitui um factor essencial na eficácia do sistema de gestão territorial. Mas este envolvimento
não assume as mesmas características nas diversas fases do plano. No momento de montagem
do processo de perequação, o grupo de cidadãos e agentes directamente interessados torna-se
mais reduzido, passando a integrar apenas os proprietários abrangidos pelo mecanismos e,
eventualmente, os promotores interessados em participar na concretização das obras de
urbanização. É nesta fase que o contacto entre as Autarquias e os proprietários assume uma
maior importância, pois coincide com a identificação dos direitos reais de cada proprietário,
bem como dos respectivos encargos. Para além disso, o interesse dos proprietários pode
determinar o tipo de sistema de execução a adoptar e este, por sua vez, determina as
estratégias de envolvimento dos particulares na perequação.
No sistema de compensação, que pressupõe uma iniciativa dos particulares, a Autarquia tem
um papel de acompanhamento e monitorização, podendo eventualmente agir como mediadora
e colocar os seus recursos técnicos e jurídicos à disposição dos proprietários para facilitar o
processo. No sistema de cooperação, a Autarquia assume uma participação activa desde o início
junto dos particulares, tratando-se de um sistema bastante exigente para o corpo técnico e
executivo municipal pois implica um esforço elevado de planeamento e programação das
acções, de consensualização entre as partes, de condução técnica e jurídica do processo de
forma a que seja uma intervenção benéfica para o Município e para a cidade. Na imposição
administrativa, a Autarquia assume um papel mais autoritário, limitando-se a propor um acordo
aos proprietários, seguindo para a expropriação caso aquele não seja subscrito.
Em qualquer das situações, interessa à Autarquia obter a concordância dos proprietários e
promotores envolvidos relativamente aos critérios de perequação. Nessa medida, os municípios
158
devem introduzir nas suas estratégias de informação e participação pública algumas
especificidades, que contribuirão para uma maior aceitação e envolvimento dos particulares nas
decisões relativas à distribuição dos benefícios e encargos dele decorrentes:
Aproveitar o levantamento cadastral para um primeiro contacto com os proprietários,
identificando todos os direitos reais sobre as parcelas e as expectativas dos detentores
desses direitos;
Levar a cabo junto dos proprietários uma campanha de sensibilização e informação
relativamente ao conteúdo do plano, enquadrando-o na acção planeadora da Autarquia e
esclarecendo os direitos e deveres de cada parte;
Produzir elementos gráficos e descritivos com linguagem não técnica e de fácil
interpretação, elucidativos da transformação nos direitos reais de cada proprietário, que
transmitam, designadamente, a situação pré-plano e pós plano e respectivos parâmetros
de edificabilidade, cedência, encargos e valorização dos mesmos (quando existam);
Na fase final de elaboração do plano, aquando do desenvolvimento da perequação,
clarificar junto dos proprietários os critérios que condicionam as opções tomadas para que
não existam dúvidas quando à sua justeza e equidade;
Procurar a formalização de compromissos em paralelo com a elaboração do plano para
vincular os promotores ou proprietários às decisões tomadas;
Na fase de discussão pública do plano, divulgar as premissas que suportam a distribuição
de benefícios e encargos e o reparcelamento, atribuindo especial atenção às estimativas
de custos dos encargos decorrentes do plano que interferem na perequação;
Na fase de implementação da perequação, adoptar sistemas de comunicação claros e
facilmente compreensíveis pelos proprietários, que têm de perceber as vantagens de
estarem sujeitos ao mecanismo.
A montante da elaboração coloca-se a necessidade de um investimento na simplificação e
modernização dos procedimentos administrativos, onde se incluem os processos de
comunicação e informação, com recurso às novas tecnologias, bem como a urgência da
preparação dos técnicos para o atendimento dos munícipes e negociação com proprietários e
promotores (veja-se capítulo 4.3.3.). A existência de um plano estratégico que contextualize as
opções de planeamento urbanístico e operacionalização dos planos, pode constituir um espaço
de discussão entre Autarquia e privados a privilegiar ao máximo, na medida em que facilitará a
participação pública no PP.310
310
Serpa, Luis Piques – Gestão da cidade para o desenvolvimento sustentável – ob. cit.
159
5.7. Guião para a implementação do sistema de perequação num PP
O estudo do tema em apreço neste capítulo não ficaria completo se, com base na interpretação
da legislação vigente, análise dos casos práticos e reflexão sobre os diversos aspectos
envolvidos, não se procurasse “construir” uma metodologia de aplicação da perequação. Assim,
no presente capítulo, apresenta-se uma proposta de estruturação de um sistema de
perequação que deverá ser utilizada durante a elaboração do plano, nomeadamente após a
estabilização do desenho urbano. Há, no entanto, diversos aspectos que interferem no sucesso
da perequação e que devem ser considerados a montante desta fase, ou seja, logo desde o
inicio do processo de planeamento. No quadro seguinte identificam-se os factores
determinantes para o sucesso da Perequação que ocorrem em fases de elaboração do plano
que antecedem ou precedem o desenvolvimento do sistema propriamente dito.
Quadro 3 – Relação entre processo de planeamento e a Perequação
Fases de elaboração do PP
Factores determinantes da Perequação
a) Decisão de elaboração
Identificação dos solos municipais, recursos financeiros e
humanos disponíveis para a implementação do PP
b) Audição pública inicial
Atenção à participação de proprietários e potenciais promotores
Tempo
c) Elaboração do plano
c.1) Análise da área de
intervenção
Recolha de informação e análise da estrutura do cadastro e
identificação dos titulares de direitos reais sobre o solo
c.2) Diagnóstico
Focar as potencialidades ou fragilidades para a execução do
plano que decorrem da estrutura cadastral, das dinâmicas de
edificação, da dinâmica participativa e dos recursos da
Autarquia
c.3) Desenho urbano
Atender aos efeitos ao nível do reparcelamento e redistribuição
das parcelas
c.4) Programa de execução e
plano de financiamento
Desenvolvimento do sistema de perequação (quadro 4)
c.5) Regulamento
Integração das normas que regulam a distribuição dos
benefícios e encargos no capitulo associado à execução
d) Acompanhamento de
concertação
Momento de participação exclusiva para os proprietários para os
clarificar sobre os pressupostos do sistema de perequação e
eventual contratualização
Contacto com promotores para viabilizar execução das
operações urbanísticas em alternativa aos proprietários e
eventual contratualização
160
e) Discussão pública
Divulgação as premissas que suportam a distribuição de
benefícios e encargos e o reparcelamento, atribuindo especial
atenção às estimativas de custos dos encargos decorrentes do
plano que interferem na perequação;
f) Aprovação, publicação e
depósito
Divulgação à população através do site e envio de informação
por escrito aos proprietários informando-os do inicio da
implementação do plano
A metodologia que se apresenta para o desenvolvimento da perequação em sede de
programação da execução do PP, baseia-se numa sucessão de passos, para os quais se
descrevem as principais acções a levar a cabo e um conjunto de pressupostos a ter em
consideração em cada uma deles.
Os passos 1 e 2 correspondem à sistematização de informação de base necessárias ao
preenchimento das colunas I a VI do Quadro 4
1. Delimitação das unidades de execução
Realiza-se sobre a divisão cadastral original, devendo os seus limites devem coincidir, o mais
possível, com os limites das parcelas.
Deve corresponder a zonas homogéneas em termos de solução urbanística (nomeadamente
tipologia de edificação e usos).
A dimensão da unidade, número de proprietários e número de parcelas também têm relevo na
complexidade da perequação.
Deve assegurar-se a maior independência possível relativamente às restantes unidades de
execução, quer ao nível da concretização das operações urbanísticas como ao nível das
compensações.
2. Identificação das parcelas a contabilizar na perequação
Trata-se de trabalhar a informação recolhida na fase inicial do plano, constituindo uma base de
referência para o desenvolvimento da perequação: planta com as parcelas numeradas e
quadro com a identificação oficial (matriz predial) e respectivo(s) proprietário(s) e/ou titulares
de outros direitos sobre o imóvel (incluindo contactos dos mesmos). Importa ainda introduzir
neste quadro a área de cada parcela, a área da construção existente e os parâmetros do PDM
que lhe são aplicáveis, caso se pretenda levar a cabo a avaliação mencionada em 3 (ver
Quadro 4).
Pode-se optar por não incluir na perequação as parcelas edificadas ou incluir apenas a área
livre das parcelas que tiverem parcialmente edificadas (cuja capacidade de edificação não foi
concretizada por inteiro). Isto justifica-se, por exemplo, em áreas de edificação dispersa.
161
Os passos 3 a 5 correspondem a cálculos de referência prévios ao acto de distribuição
equitativa de benefícios e encargos
3a. Cálculo do direito abstracto de construção com base no PDM
A capacidade edificatória prevista em PDM corresponde a um expectativa dos proprietários.
Mas se a edificabilidade global do PP for visivelmente inferior à do PDM, não faz sentido utilizar
como situação de referência pré-plano o PDM/PU, pois a Autarquia não tem o dever que
compensar os proprietários pela redução da edificabilidade.
Caso o PP preconize uma edificabilidade superior ao previsto em sede de PDM/PU, situação
que configura uma oportunidade para o Município receber as mais valias respectivas, é
necessário calcular os direitos construtivos admitidos pelo PMOT vigente à data.
Este cálculo envolve não apenas a aplicação dos índices de construção ou de utilização
definidos em PDM/PU para a categoria de uso do solo respectiva, mas também uma avaliação
da aptidão para a construção à luz de outras normas do PDM/PU, como sejam a dimensão da
parcela, a proximidade às infraestruturas, a existência de condicionantes à edificação, etc.
Trata-se, no fundo, de procurar saber quanto é que cada proprietário pode construir de acordo
com o PDM/PU no seu terreno com as características que ele apresenta naquele momento
(vinculação situacional). A complexidade deste processo depende das normas do PDM e da
intensidade das diferenças entre as parcelas.
Deste cálculo decorre Direito Abstracto de Construção em m2 – DAC (coluna VII do Quadro 4)
3b. Cálculo do direito abstracto de construção pela aplicação do índice médio
O direito abstracto de construção com base na edificabilidade admitida pelo PP é muito mais
simples do que a situação anterior. Equivale a uma distribuição homogénea da edificabilidade
prevista, na proporção da área de cada parcela.
Pressupõe o cálculo do índice de edificabilidade ou de utilização que corresponde ao quociente
entre a soma das áreas brutas de construção de todos os edifícios previstos e a área abrangida
pela perequação.
Esse índice é depois multiplicado pela área de cada parcela individualmente.
Deste cálculo decorre Direito Abstracto de Construção em m2 – DAC (coluna VII do Quadro 4)
162
4. Cálculo dos encargos associados às operações urbanísticas previstas no PP
Aferição dos custos associados à concretização do plano. Envolve a distinção entre os encargos
que deverão ser imputados integralmente aos proprietários abrangidos pelo plano (encargos
locais), e os que poderão ser parcialmente pagos por aqueles (encargos gerais).
Requer uma avaliação realista dos custos envolvidos na execução de equipamentos colectivos,
espaços públicos e infraestruturação previstos no plano, designadamente com demolições,
estudos, projectos e empreitadas respectivas ou ainda com a manutenção, reforço e gestão
dos mesmos. Podem ainda ser acrescidos os custos de medidas de minimização de impacte
ambiental.
Pode-se considerar dentro desta rubrica o valor das expropriações necessárias à execução do
plano, quer se tratem de terrenos localizados na área do plano ou fora dele. Por outro lado,
como não faz sentido serem os proprietários da área do Plano a ceder gratuitamente terreno
para as infraestruturas gerais, o valor dos mesmos deve também ser integrado nos encargos
associados àquelas infraestruturas. Para tal, é preciso recorrer aos valores de referência
mencionados em 6.
5. Cálculo das cedências globais exigidas pelo PP
Nas situações em que se justifique distinguir os benefícios ou prejuízos em terreno
independentemente dos benefícios e prejuízos em edificabilidade, faz sentido envolver nessa
contabilização as áreas de cedência para infraestruturas locais. Assim, poderá comparar-se se
a cedência concreta, que corresponde à redução da área de terreno promovida pelo PP, é
proporcional à cedência abstracta e corrigir os desvios identificados.
Para que seja possível identificar qual a cedência abstracta exigida a cada proprietário, que
decorre das distribuição da área total de cedência proporcionalmente aos direitos de
edificabilidade, é necessário calcular as áreas previstas no PP para espaços públicos e
equipamentos de utilização colectiva e infraestruturas.
6. Identificação dos valores de referência para a avaliação dos solos e dos direitos
de edificabilidade
Independentemente do momento do processo perequativo em que pretenda determinar o
valor monetário equivalente ao benefício ou encargo, quer se trate de solo ou edificabilidade, é
essencial que fiquem definidos, logo à partida, os referenciais a utilizar.
163
Os valores unitários a determinar poderão ser os seguintes:
−
preço por m2 de solo não infraestruturado (se for necessário compensar pelas cedências
tal como mencionado em 5);
−
preço por m2 de construção (caso se justifique, deve ser diferenciado para cada uso
previsto);
−
preço por m2 de venda (caso se justifique, deve ser diferenciado para cada uso previsto).
Os seguintes passos correspondem à perequação propriamente dita.
7. Aferição do direito concreto de construção
Corresponde à distribuição dos lotes previstos no PP (os que não são construídos) pelos
proprietários, permitindo a determinação do Direito Concreto de Construção respectivo.
Pressupõe a elaboração prévia do quadro dos novos lotes com as respectivas áreas de terreno,
área de construção, eventualmente subdividida por uso, caso a distribuição dos usos não seja
homogénea na área de intervenção.
A distribuição dos lotes deve atender aos seguintes princípios:
−
Aproximação aos limites das parcelas originais;
−
Aproximação à localização das parcelas originais;
−
Aproximação à capacidade de edificação abstracta.
A distribuição deve ser feita tantas vezes quantas as que forem necessárias para atingir o
equilíbrio do balanço final, sendo que a versão final da distribuição tem correspondência
imediata no reparcelamento.
Permite o preenchimento das colunas VIII (identificação dos lotes previstos no PP afectos a
cada proprietário), IX (área dos lotes) e X (DCC) do Quadro 4.
8. Comparação entre DAC e DCC
O primeiro balanço a efectuar após a distribuição dos novos lotes pelos proprietários, diz
respeito à comparação entre os direitos de construção abstractos e concretos de cada um.
Pode ser necessário voltar ao passo anterior diversas vezes até se encontrar a melhor
proporção possível entre aqueles dois parâmetros.
O diferencial relativo a cada proprietário inscreve-se na coluna XI do Quadro 4.
164
8a. Valorização do diferencial de edificabilidade (opcional)
A avaliação do diferencial entre o DAC e o DCC é opcional porque pode não se justificar em
todas as situações.
Se o sistema de compensação previsto tiver sido concebido para uma compensação
individualizada dos benefícios/prejuízos relativos a edificabilidade e encargos com urbanização,
no qual os desvios face a uma edificabilidade média são regularizados através de cedência de
terreno, não será necessário atribuir valor monetário ao diferencial encontrado.
Caso o sistema de compensação preveja um acto único de regularização conjunta dos desvios
nas várias componentes (edificabilidade, encargos e cedências), então a valorização do
diferencial é essencial.
O valor determinado para o diferencial entre DAC e DCC inscreve-se na coluna XII do Quadro 4
9. Distribuição dos encargos
Após o cálculo dos encargos descrito no passo 4 e assim que se estabilizar a distribuição do
DCC, importa partir para a distribuição dos encargos pelos vários proprietários, na proporção
do seu DCC e tendo em consideração a opções de comparticipação definidas para os encargos
gerais (opção política).
O valor que cabe a cada proprietário inscreve-se na coluna XIII do Quadro 4.
10. Balanço das cedências (opcional)
Se a solução urbanística apontar para tipologias de edificado muito distintas, que originem
zonas com diferentes relações edificabilidade/terreno, pode fazer sentido considerar na
perequação as alterações (positivas ou negativas) ao nível da área das parcelas, para além da
capacidade construtiva. Caso contrário, faz sentido integrar o valor das cedências de terreno
na rubrica encargos.
Após determinação das cedências globais mencionadas em 5 e a estabilização do DCC de cada
proprietário, é possível determinar a Cedência Abstracta (CA) em m2, a inscrever na coluna
XIV do Quadro 4.
A Cedência Concreta (CC), corresponde à diferença entre a área de terreno das parcelas
iniciais daquele proprietário (coluna IV) e a área dos novos lotes previstos do PP afectos ao
mesmo proprietário (coluna IX). O diferencial inscreve-se na coluna XV do Quadro 4.
165
Por fim, o desvio calcula-se a partir da comparação entre a CA e a CC, a introduzir na coluna
XVI do Quadro 4.
10a. Valorização das cedências (opcional)
Tal como referido para os benefícios com edificabilidade, a valorização do diferencial de
cedências
só
faz
sentido
num
contexto
de
compensação
individualizada
dos
benefícios/prejuízos.
Importa, contudo, nesta avaliação ter em conta as características que diferenciam os solos
(vinculação situacional).
O valor determinado para o diferencial entre CA e CC inscreve-se na coluna XVII do Quadro 4.
11. Balanço final – global ou individualizado
Tendo em conta que a avaliação dos ganhos ou prejuízos decorrentes do PP para cada
proprietário, foi efectuada separadamente para edificabilidade, área de cedência e encargos de
urbanização, só após o cruzamento dos três factores será possível afirmar se o PP trouxe
alguma vantagem económica para cada um dos proprietários.
De qualquer modo, a necessidade de um balanço final depende do tipo de compensação em
causa. A correcção dos desvios pode ser feita de forma independente para cada factor ou num
acto único. A opção dependerá das especificidades de cada plano e também da capacidade da
Autarquia em gerir o fundo de compensação.
Em caso de balanço global (solução ilustrada no fluxograma que se segue) importa subtrair
aos benefícios ou prejuízos de cada proprietário o valor com os encargos de urbanização. Caso
se tenha optado por incluir as cedências na perequação, a valorização respectiva deve também
ser adicionada. O resultado inscreve-se na coluna XVIII.
Se, pelo contrário, se pretender uma compensação individualizada, então os valores das
colunas XII, XIII e XVII são suficientes para determinar as necessidades de compensação.
12. Compensação
Seja qual for o meio de compensação entre Autarquia e proprietários, ou quer se trate de um
balanço global ou de balanços parciais, o princípio é o mesmo: os proprietários prejudicados
têm a receber e os proprietários beneficiados tem a ceder.
166
A escolha das formas de compensação deve ser feita às especificidades de cada plano e dos
seus destinatários, ao sistema de execução em causa e com às capacidades de gestão
municipais.
Essa opção deve ser pautada pelos seguintes pressupostos: i) a Autarquia não pode ficar com
o ónus integral de custear a infraestruturação do espaço urbano abrangido pelo plano; ii) a
Autarquia deve, sempre que possível, receber compensações em terreno. Para opções de
compensação, ver Quadro 2.
O quadro seguinte constitui um modelo de suporte para os dados necessários à perequação e
para os diversos cálculos descritos.
Quadro 4 – Quadro tipo para cálculo da perequação
VIII
IX
X
XI
XII
XIII
XIV
XV
XVI
XVII
XVIII
DAC-DCC (m2)
DAC+DCC (€)
Encargos (€)
CA (m2)
CC (IV-IX (m2)
CA-CC (m2)
CA-CC (€)
Balanço global: Soma das colunas
X+XI+XVI
Dimensão da parcela inicial (m2)
VII
DCC (m2)
Nome(s) do(s) proprietário(s)
Cálculos
VI
Área dos lotes novos (m2)
Código da matriz predial
V
Identificação dos lotes do PP
IV
DAC (m2)
III
Área bruta de construção dos
edifícios existentes (m2)
Parâmetros de edificabilidade do
PDM/PU vigente
II
N.º da Parcela inicial
Dados de base
I
A
B
C
…
Total
167
Tempo
1 e 2. Definição das
Unidades de Execução e
identificação dos dados
de base
3. Cálculo do Direito
Abstracto de
Construção (2 opções)
3a. Cálculo do
DAC com base no
PMOT vigente
4. Cálculo dos
encargos associados à
operação urbanística
6. Identificação dos
valores de referência
para a avaliação dos
solos e edificabilidade
5. Cálculo das
cedências exigidas pelo
PP (opcional)
3b. Cálculo do
DAC com base no
índice de
construção do PP
Cálculos de referência
Dados de base
Figura 9 – Fluxograma da metodologia proposta para um sistema de perequação
DAC
7. Distribuição dos
lotes do PP pelos
proprietários e
determinação do
Direito Concreto
de Construção de
cada um
8a. Valorização do
benefício ou
prejuízo em termos
de edificabilidade,
por proprietário
9. Distribuição dos
encargos pelos
proprietários em
proporção ao DCC
10. Balanço entre
área das parcelas
iniciais e lotes
afectos a cada
proprietário
10a. Valorização do
benefício ou prejuízo
em termos de
cedência de terreno,
por proprietário
11. BALANÇO GLOBAL
12. POSITIVO:
proprietário “cede”
12. NEGATIVO:
proprietário “recebe”
12. FUNDO DE
COMPENSAÇÃO
168
Perequação
8. Balanço entre DAC e
DCC
6. Conclusões e orientações para o futuro
O confronto entre a realidade urbanística e o sistema de gestão territorial vigente no nosso país
revela-nos que a acção planeadora da Administração Central e Local não tem sido
suficientemente eficaz. Grande parte do tecido urbano das cidades portuguesas resultou de
iniciativas dos particulares, não tendo as politicas urbanas e os instrumentos de planeamento
entretanto produzidos sido capazes de assegurar a qualidade urbana necessária às exigências
dos dias de hoje.
Apesar do complexo sistema de planos de ordenamento e de planos urbanísticos de que
dispomos, trata-se de um sistema ainda jovem, que ainda está a sofrer profundas
transformações no sentido de corrigir problemas estruturais que têm vindo a ser identificados
por quem os leva à prática. Os regimes excepcionais mencionados também revelam a
incapacidade das normas existentes para responder às solicitações do território.
O ambiente, a qualidade de vida, a habitação e o urbanismo constituem direitos dos cidadãos
consagrados na Constituição da República Portuguesa, cabendo ao Estado e às Autarquias levar
a cabo as acções que permitam a defesa desses direitos, nomeadamente através da definição
de regras de uso, ocupação e transformação do solo.
Considerando o papel das Autarquias na prossecução dos interesses próprios das populações e
na “construção da cidade”, o poder local está dotado de poderes para a elaboração de
instrumentos que, a escalas diferentes e tendo por base a previsão da ocupação humana,
permitem definir a estratégia de desenvolvimento municipal, o modelo de organização espacial
do território e regular o uso e transformação do solo. Contudo, a lógica do sistema hierárquico
tem sido pervertida e as tipologias dos PMOT não têm sido adequadamente utilizadas.
A recente alteração do regime legal aplicável a estes instrumentos, veio clarificar as diferenças
entre tipologias de PMOT bem como agilizar alguns procedimentos de elaboração que tornam
as Autarquias mais autónomas no que respeita à sua tramitação.
Tendo em conta que as políticas urbanas actuais apontam para a necessidade de compactação
dos centros urbanos e o controle da urbanização difusa, o PP emerge como instrumento
privilegiado quer na requalificação do tecido urbano consolidado, quer na estruturação da
ocupação de áreas por consolidar, sendo o único capaz de assegurar a qualificação do espaço
físico que suporta a vida colectiva.
O número de PP actualmente em vigor é francamente reduzido face às características e
necessidades do território (basta constatar que a região onde o povoamento é mais disperso é
a que apresenta um menor número de PP em vigor e que existem muitos municípios sem
qualquer instrumento desta natureza).
169
O baixo nível de utilização deste instrumento está fortemente associado a um conjunto de
dificuldades que se lhes colocam não só ao nível da elaboração propriamente dita, mas
sobretudo ao nível da implementação. A recente revisão do RJIGT contribuiu, em parte, para a
eliminação de alguns destes obstáculos, nomeadamente na simplificação do processo de
elaboração e na viabilização das operações de transformação fundiária preconizadas nos
planos, mas poderá ter criado outros problemas que só serão detectados nos próximos anos.
Assim, atendendo ao carácter operativo dos PP, importa ultrapassar obstáculos de natureza
cultural, política, técnica e administrativa.
A melhoria da qualidade de vida das nossas áreas urbanas está, assim, dependente de um
esforço da Administração Central e Local para ultrapassar os constrangimentos existentes e
melhorar a eficácia do planeamento de pormenor.
A perequação, enquanto mecanismo que assegura, na fase de implementação, a distribuição
equitativa de benefícios e encargos decorrentes dos PP, reveste-se de grande complexidade
para a grande maioria daqueles que se envolvem na elaboração dos planos e na gestão
urbanística, pois pressupõe a aplicação do princípio da igualdade num contexto intrinsecamente
discriminatório (o planeamento urbanístico). Com efeito, a perequação constitui um dos
principais entraves à execução das determinações dos planos, mas é, ao mesmo tempo,
entendido como a única forma de conferir legitimidade a este tipo de intervenção da
Administração e de aumentar a confiança entre esta e os particulares, sendo ainda essencial no
que se refere a assegurar a viabilidade económica das operações urbanísticas preconizadas nos
PP.
Ainda que se possa justificar a ineficácia dos PP com alguma imaturidade do nosso sistema de
gestão territorial ou com alguns problemas de ordem administrativa, considera-se que o factor
fundamental que está na origem do reduzido nível de implementação de PP se prende com a
relação entre quem é responsável por este tipo de planos, as Autarquias, e os seus
destinatários, os particulares. Não se trata apenas da problemática da participação, mas do
modo como se conduz o processo de planeamento e são tomadas as decisões.
Dos vários obstáculos apontados, pode-se afirmar que alguns deles já foram parcialmente
solucionados pela revisão do RJIGT operada em 2007, ou estão em vias de o serem (como é o
caso do sistema nacional de cadastro predial). Esperemos que a simplificação dos
procedimentos de acompanhamento dos PP recentemente introduzidos, permitam reduzir
drasticamente os prazos de elaboração e aprovação destes planos, factor que só por si constitui
um incentivo à sua utilização.
A mencionada fragilidade dos recursos financeiros das Autarquias, apontada como obstáculo à
implementação dos planos, pode se ultrapassada se estas passarem a contar com um maior
170
envolvimento dos particulares na execução dos PP, nomeadamente através do estabelecimento
de parcerias e da contratualização, reduzindo-se a necessidade de recorrer à expropriação, bem
como minimizando os encargos das Autarquias em obras de urbanização. Não obstante, haverá
necessidade de rever a Lei das Finanças Locais de modo a dotar os municípios de recursos
proporcionais às suas atribuições, bem como de renovar o sistema financeiro e fiscal do
urbanismo tendo em vista uma repartição mais justa dos encargos urbanísticos entre os
diversos agentes. Uma utilização mais eficaz dos recursos financeiros, acompanhada pela
divulgação de boas práticas e orientações pela tutela, permitirá às Autarquias superar alguns
dos constrangimentos de ordem técnica, tecnológica e administrativa.
O paradigma do planeamento participado também exige uma adaptação das estruturas de
gestão municipais, que lhes confira maior eficácia, mas sobretudo uma aposta na qualificação
dos técnicos para a necessária interacção com os particulares, fornecendo-lhes ferramentas que
lhes permitam comunicar de forma clara, entender as aspirações e preocupações dos cidadãos
e conduzir a elaboração e execução dos planos em busca pelo equilíbrio entre o que constitui
interesse público e os interesses individuais.
O empenhamento político é decisivo, tanto nas criação das condições necessárias ao
planeamento urbanístico participado, como no decurso do processo de implementação em si,
sendo fundamental na articulação institucional, na promoção da convergência de interesses dos
particulares em torno do plano e na mobilização de meios financeiros/patrimoniais necessários
ao sucesso de determinados sistemas de execução.
Ao nível da perequação, considera-se que o incremento da sua utilização também passa pela
promoção de uma maior abertura entre Autarquias e particulares, nomeadamente através da
clarificação e dos pressupostos em que a distribuição de benefícios e encargos se baseia. Com
efeito, o presente trabalho vem clarificar a aplicação deste mecanismo e demonstrar onde
reside a sua maior complexidade: na diversidade de factores que podem ser considerados e na
multiplicidade de soluções que as disposições legais admitem. Muitos consideram que, em
matéria de execução e perequação, o RJIGT é pouco claro e confuso, mas a possibilidade de
existirem múltiplas interpretações para aquelas normas e o facto de estas não esgotarem todas
as possibilidades, é coerente com a criatividade inerente à actividade do planeamento.
As opções que devem ser tomadas no contexto da perequação, nomeadamente no que respeita
à delimitação da área de abrangência, à identificação da situação de referência para cálculo dos
benefícios, aos critérios de cálculo dos encargos e sua distribuição pelos proprietários, à
inclusão ou não das cedências na perequação, à avaliação dos bens imóveis e direitos de
edificabilidade respectivos, à escolha dos modos de compensação dos desvios relativamente
aos benefícios e encargos médios, à definição dos critérios de reparcelamento e às decisões
relativas à indemnização e expropriação, devem variar de acordo com as características do
171
plano, da área de intervenção e da população afectada pelo mesmo. Mais importante do que
seguir um esquema tipo de perequação, é assegurar que o mecanismo utilizado é rigoroso,
transparente, inteligível pelos seus destinatários, adequado aos objectivos a que se destina, e
que todas as opções são devidamente fundamentadas.
Não se trata de encontrar nenhum mecanismo “mágico” que recrie uma situação de igualdade
entre os proprietários, mas de contribuir para o estudo de metodologias que permitam dar um
passo em frente, no sentido de um urbanismo mais equitativo. Este avanço assume-se como
fundamental no incremento da implementação dos planos, já que a atenuação ou correcção das
desigualdades terá efeitos imediatos na legitimidade do planeamento urbanístico e,
consequentemente, na sua eficácia.
Não se pode afirmar que o quadro legal vigente atingiu o seu melhor. Foram focados diversos
aspectos que envolvem alterações dos diplomas legais, em particular a compatibilização entre
diferentes regimes com incidência no urbanismo. No entanto, relativamente à execução dos PP
e mais concretamente à perequação, defende-se o recurso à divulgação de orientações e boas
práticas, a produzir pelas entidades da tutela, que resultem da monitorização da aplicação
prática das leis e de processos de investigação em torno das mesmas.
Ainda que possa fazer sentido que a legislação sobre participação pública seja alterada, de
modo a diferenciar as regras de envolvimento dos particulares na elaboração e execução de
planos em função das tipologias dos mesmos, a difusão de orientações e boas práticas neste
domínio deve também ser promovida como complemento das normas legais, de modo a
contribuir para uma relação mais franca e positiva entre a Administração e os “administrados”.
Uma última nota vai para a necessidade de aplicação dos princípios da equidade e justiça de
forma generalizada na administração urbanística e não apenas no contexto dos planos. Com
efeito, não faz sentido desenvolver sistemas complexos para assegurar a equidade numa
determinada zona urbana, quando no restante território do município respectivo não são
aplicáveis quaisquer mecanismos de perequação. É mais razoável que este problema seja
resolvido com base na revisão do sistema de financiamento do urbanismo do que com recurso à
introdução de normas perequativas ao nível dos PDM que possam vir a obstruir a liberdade
necessária à aplicação da perequação no contexto de PP ou de unidades de execução
delimitadas por estes.
172
7. Bibliografia
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Corrêa, M. Norberto - Contributo da Associação dos Urbanistas Portugueses para os
trabalhos preparativos do Encontro “A Cidade para o Cidadão: O Planeamento de
Pormenor em Questão” promovido pela Ordem dos Arquitectos, 2006
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Cidadão: O Planeamento de Pormenor em Questão”, promovido pela Ordem dos
Arquitectos, 2006 (http://projectos.ordemdosarquitectos.pt/cidadecidadao/forum.htm)
Magalhães, Ricardo - “A Cidade para o Cidadão: O Planeamento de Pormenor em
Questão”, texto de opinião elaborado no âmbito do Encontro “A Cidade para o Cidadão: O
Planeamento de Pormenor em Questão”, promovido pela Ordem dos Arquitectos, 2006
Martins, Rolando Borges – Apresentação proferida na sessão Ponto de Encontro de Março
2006, promovida pela Agência Municipal de Energia e Ambiente
(http://lisboaenova.org/pagina/index.php?option=com_content&task=view&id=194&Itemi
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Matias, Gonçalo – “A participação dos particulares na elaboração de Planos de Pormenor”,
texto de opinião elaborado no âmbito do Encontro “A Cidade para o Cidadão: O
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comunicação apresentada no Encontro “A Cidade para o Cidadão: O Planeamento de
Pormenor
em
Questão”,
promovido
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dos
Arquitectos,
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excepcionais de carácter estratégico: pistas de trabalho – Comunicação apresentada no
âmbito das XII Jornadas da Associação dos Urbanistas Portugueses sobre o tema
Operacionalização dos Instrumentos de Gestão Territorial, Almada, Outubro de 2006 (CDRom).
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cedências e compensações – alguns pontos críticos”, texto de opinião elaborado no âmbito
do Encontro “A Cidade para o Cidadão: O Planeamento de Pormenor em Questão”,
Oliveira, Fernanda Paula – A operacionalização dos planos: o direito do urbanismo e os
ramos de “direito conexos” – Comunicação apresentada no âmbito das XII Jornadas da
Associação dos Urbanistas Portugueses sobre o tema Operacionalização dos Instrumentos
de Gestão Territorial, Almada, Outubro de 2006 (CD-Rom).
Oliveira, Fernanda Paula – “Os privados no planeamento de pormenor”, texto de opinião
elaborado no âmbito do Encontro “A Cidade para o Cidadão: O Planeamento de Pormenor
em Questão”, promovido pela Ordem dos Arquitectos, 2006
Provedoria da Justiça - “A Cidade para o Cidadão: O Planeamento de Pormenor em
Questão.”, texto de opinião elaborado no âmbito do Encontro “A Cidade para o Cidadão: O
Quercus, Núcleo Regional de Lisboa - “A Cidade para o Cidadão: O Planeamento de
Pormenor em Questão.”, texto de opinião elaborado no âmbito do Encontro “A Cidade
para o Cidadão: O Planeamento de Pormenor em Questão”, promovido pela Ordem dos
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teóricas induzidas pela prática”, texto de opinião elaborado para o Encontro “A Cidade
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Sá, Manuel Fernandes - “Algumas considerações sobre o planeamento de pormenor”, texto
de opinião elaborado para o Encontro “A Cidade para o Cidadão: O planeamento de
pormenor em questão”, promovido pela Ordem dos Arquitectos, 2006
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Legislação (por ordem cronológica)
Decreto-Lei n.º 560/71, de 17 de Dezembro (condições para elaboração de planos gerais e
parciais de urbanização e planos de pormenor);
Decreto-Lei n.º 561/71, de 17 de Dezembro (conteúdo material dos planos gerais e
parciais de urbanização e planos de pormenor);
Decreto-Lei n.º 794/76, de 5 de Novembro (Lei de Solos)
Decreto-Lei n.º 69/90, de 2 de Março (regime jurídico dos planos municipais de
ordenamento do território);
179
Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de
Janeiro (Código do Processo Administrativo);
Decreto-Regulamentar n.º 63/90, de 29 de Novembro (instrução dos pedidos de
licenciamento de operações de loteamento);
Decreto-Lei n.º 88/93, de 23 de Março (constitui a sociedade Parque Expo SA);
Decreto-Lei n.º 207/93, de 14 de Junho (desafecta do domínio público do Estado
bens imóveis sob jurisdição da Administração do Porto de Lisboa no âmbito da
intervenção EXPO 98);
Decreto n.º 354/93, de 9 de Outubro (regime de reordenamento urbano para a zona da
EXPO 98);
Portaria n.º 640/94, de 15 de Julho (aprova o Plano de Urbanização da Zona de
Intervenção da EXPO 98);
Decreto-Lei n.º 172/95, de 18 de Julho (aprova o Regulamento do Cadastro Predial)
Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto (direito de participação procedimental e de acção popular);
Decreto-Lei n.º 292/95 , de 14 de Novembro (estabelece a qualificação oficial para a
elaboração de planos de urbanização, de planos de pormenor e de projectos de operações
de loteamento);
Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto (Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e
Urbanismo);
Lei n.º 168/99, de 19 de Setembro (Código das Expropriações);
Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, com as alterações introduzidas pelo DecretoLei n.º 310/2002, de 10 de Dezembro e pelo Decreto-Lei n.º 316/2007, de 19 de
Setembro (Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial);
Resolução do Conselho de Ministros n.º 26/2000, de 15 de Maio (aprova o Programa
Polis);
Decreto-Lei n.º 314/2000, de 2 de Dezembro (estabelece o regime excepcional aplicável
às sociedades gestoras das intervenções Polis);
Lei n.º 107/2001, de 8 de Setembro (Bases da política e do regime de protecção e
valorização do património cultural);
Resolução da Assembleia da República n.º 11/2003, de 25 de Fevereiro (Convenção de
Aahrus – sobre o acesso à informação e participação do público no processo de tomada de
decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente);
180
Decreto-Lei n.º 104/2004, de 7 de Maio (regime especial de reabilitação urbana para as
zonas históricas e áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística);
Portaria n.º 138/2005, de 2 de Fevereiro (Fixa os demais elementos que devem
acompanhar os PMOT);
Portaria n.º 389/2005, de 5 de Abril (estabelece o conteúdo dos projectos de intervenção
em espaço rural);
Lei Constitucional n.º 1/2005, de 12 de Agosto (Constituição da República Portuguesa);
Resolução do Conselho de Ministros n.º 41/2006, de 27 de Abril de 2006 (Programa
Nacional da Política de Ordenamento do Território);
Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho (avaliação ambiental de planos e programas).
Portaria n.º 216-B/2008, de 3 de Março (parâmetros para o dimensionamento das áreas
destinadas a espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e
equipamentos de utilização colectiva);
181
Anexo I – Lista de Planos de Pormenor em vigor
DESIGNAÇAO DO PLANO DE PORMENOR
REGIÃO
CONCELHO
DIPLOMAS
ALDEIA DAS PIAS - INSTALAÇÃO EQUIPAMENTO
COLECTIVO
PARQUE DE FEIRAS E EXPOSIÇÕES DE ALANDROAL
ALBERGE
ÁREA DE DESENVOLVIMENTO TURÍSTICO 2 DA
COMPORTA
ÁREA DE LOCALIZAÇÃO EMPRESARIAL DE ALCÁCER
DO SAL
BAIRRO DO OLIVAL QUEIMADO
BREJOS DA CARREGUEIRA
CASEBRES
FONTE DA TALHA
QUINTINHA DA LIBERDADE
SANTA SUZANA
Z. DE EXPANSÃO HABITACIONAL DA COMPORTA
ZONA ADJACENTE À IGREJA DE SANTO ANTÓNIO
CARREGUEIRO
ALENTEJO
ALANDROAL
PORT 80/97
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALANDROAL
ALCÁCER DO SAL
ALCÁCER DO SAL
AVISO 4166/2008
PORT 807/94
AVISO 11593/2008
ALENTEJO
ALCÁCER DO SAL
DECL 116/2005
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALCÁCER DO
ALCÁCER DO
ALCÁCER DO
ALCÁCER DO
ALCÁCER DO
ALCÁCER DO
ALCÁCER DO
ALCÁCER DO
ALJUSTREL
ENCOSTA DE NOSSA SENHORA DO CASTELO
ALENTEJO
ALJUSTREL
FERRAGIAL DA FORCA (PISCINAS MUNICIPAIS)
MONTE BRANCO EM MONTES VELHOS
PARQUE DE EXPOSIÇÕES E FEIRAS
RUA DO CORONEL MOURÃO
Z. DESPORTIVA DE ALJUSTREL
Z. FRENTE À COOPERATIVA DO PESSOAL DA MINA
Z. INDUSTRIAL ALJUSTREL (MALHA FERRO)
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALJUSTREL
ALJUSTREL
ALJUSTREL
ALJUSTREL
ALJUSTREL
ALJUSTREL
ALJUSTREL
ZONA FRENTE AO CENTRO DE FORMAÇÃO
PROFISSIONAL DE ALJUSTREL
ZONA INDUSTRIAL DE MESSEJANA
ALDEIA DOS FERNANDES
CERRO DAS EIRAS - GOMES AIRES
ALENTEJO
ALJUSTREL
DECL ?
DECL ?
DECL ?
DECL ?
DECL ?
DECL ?
RCM 42/2000
DECL ?
RCM 82/99; DECL
117/2005
PORT 116/94; DECL
31/2004; DECL
235/2004
PORT 138/94
AVISO 899/2008
DECL ?
DECL ?
DECL 234/2000
DECL ?; DECL 297/99
PORT 520/95; RCM
35/2000
DECL ?
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALJUSTREL
ALMODÔVAR
ALMODÔVAR
ENTRADA NORTE SANTA CLARA-A-NOVA
ALENTEJO
ALMODÔVAR
ESPAÇO INDUSTRIAL DA VILA DE ALMODÔVAR
SANTA CRUZ
SENHORA DA GRAÇA DOS PADRÕES
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALMODÔVAR
ALMODÔVAR
ALMODÔVAR
EXPANSÃO Z. INDUSTRIAL DA TAPADA DO LAGO
ALENTEJO
ALTER DO CHÃO
Z. NASCENTE ALTER DO CHÃO
Z. NORTE ALTER DO CHÃO
Z. SUL/POENTE DE ALTER DO CHÃO
BAIRRO DR. TEÓFILO CASACA SIM SIM - VILA NOVA
BARONIA
CAMPO DA FEIRA
TAPADA DO LUCAS
QUINTA DO JOGO E ANEXOS - ILHAS
Z. INDUSTRIAL ARRAIOLOS
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALTER DO CHÃO
ALTER DO CHÃO
ALTER DO CHÃO
ALVITO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALVITO
ALVITO
ARRAIOLOS
ARRAIOLOS
Z. SUL - UOP 3 DE ARRONCHES
ALENTEJO
ARRONCHES
182
SAL
SAL
SAL
SAL
SAL
SAL
SAL
SAL
DECL 146/2002
DECL ?
PORT 265/97; DECL
68/2003
PORT 820/94; DECL
17/2003; RCM
175/2004
DELIB 2491/2007
DECL ?
PORT 1087/95; DECL
178/97
RCM 170/2003;
'DECL 135/2005
DECL 83/2000
DECL 48/2001
DECL ?
DECL ?
DECL ?
DECL ?
DECL 68/2007
PORT 683/94; DECL
98/99
REGULAMENTO
527/2008
REGIÃO
CONCELHO
DIPLOMAS
ÁREA DE EXPANSÃO INDUSTRIAL DE AVIS
MALCASTIÇA DE ERVEDAL
NÚCLEO TURÍSTICO DE CORTESIA
SALVAGUARDA E VALORZAÇÃO DO CENTRO
HISTÓRICO DE AVIS
Z. HE3 DO PU DE AVIS
Z. INDUSTRIAL DE AVIS
ZONA HE1 DO PU DE AVIS
PARQUE EMPRESARIAL DE BARRANCOS
BAIRRO CATARINA EUFÉMIA E SANTO ANDRÉ
BAIRRO JOÃO BARBEIRO II
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
AVIS
AVIS
AVIS
AVIS
PORT 407/97
DECL 308/98
RCM 154/2006
REGULAMENTO
135/2008
PORT 225/97
DECL ?
DECL 81/2003
DECL 226/2007
DECL 30/95
DECL ?; EDITAL
443/2008
DESP ?
RCM 142/2004;
EDITAL 80/2008;
EDITAL 812/2008
RCM 52/2002
DECL 304/2004
RCM 37/2003
DECL 362/2003
DECL 238/2000
RCM 46/2002
DECL 64/2001
DECL90/96
DESP ?; DECL ?
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
AVIS
AVIS
AVIS
BARRANCOS
BEJA
BEJA
CENTRO HISTÓRICO
LIGAÇÃO DO BAIRRO DE PELAME À QUINTA D'EL
REY
ALENTEJO
ALENTEJO
BEJA
BEJA
MOURARIA
NORTE DA CIRCULAR INTERNA DE BEJA
R. D. MANUEL I - ALFERES MALHEIRO
RUA CAPITÃO JOÃO FRANCISCO DE SOUSA
RUA DA CASA PIA
RUA DA GUIA
RUA DE FÉLIX CAETANO DA SILVA
RUA DE LISBOA
SANTA VITÓRIA
SECTOR URBANO SUL BEJA - BEJA IV
Z. DA ESTRADA DE FERREIRA - Cooperativa de
Habitação Económica "O lar para todos"
Z. EXPANSÃO POENTE DE BEJA
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
BEJA
BEJA
BEJA
BEJA
BEJA
BEJA
BEJA
BEJA
BEJA
BEJA
BEJA
ALENTEJO
BEJA
ÁREA DE INTERVENÇÃO NORTE
UNOR 2 - PROJECTO DE INTERVENÇÃO EM ESPAÇO
RURAL
Z. ENVOLVENTE CEMITÉRIO RIO DE MOINHOS
Z. EXPANSÃO HABITACIONAL DE BORBA (Z. QUINTA
DA CERCA)
Z. INDUSTRIAL BORBA (CRUZ DE CRISTO)
ALENTEJO
ALENTEJO
BORBA
BORBA
ALENTEJO
ALENTEJO
BORBA
BORBA
DECL 180/98
ALENTEJO
BORBA
Z. INDUSTRIAL DO ALTO DOS BACELOS
CENTRO HISTÓRICO CAMPO MAIOR
COOP. HABITAÇÃO DE CAMPO MAIOR (2ª FASE)
Z. DA AV. ANTÓNIO SÉRGIO
BAIRRO DA BOAVISTA
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
BORBA
CAMPO MAIOR
CAMPO MAIOR
CAMPO MAIOR
CASTELO DE VIDE
EXPANSÃO DO BAIRRO DA MURALHA
Z. MAIS ANTIGA DE CASTELO DE VIDE
CENTROS HISTÓRICOS DO CRATO E DE FLOR DA
ROSA
FONTE DO CRESPO
MONTE DA PEDRA
RUA 1 E ZONAS ENVOLVENTES
TAPADA DA LAMEIRA - GÁFETE
VALE DO PESO
Z. INDUSTRIAL DO CRATO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
CASTELO DE VIDE
CASTELO DE VIDE
CRATO
PORT 804/94; PORT
482/98; EDITAL
30/2008
DECL 55/2006
PORT 269/94
PORT 904/94
DECL 184/2001
PORT 531/93; DECL
385/99
RCM 89/2001
RCM 111/2002
RCM 160/2000
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
CRATO
CRATO
CRATO
CRATO
CRATO
CRATO
ROSSIO DE SÃO BRÁS
AGLOMERADO DO CAIA
ALENTEJO
ALENTEJO
CUBA
ELVAS
DECL ?
DECL 35/2001; DECL
262/2001; RCM
177/2005
AVISO 21041/2008
AVISO 3118/2008
DECL 101/2002
DECL ?
DECL ?
AVISO 26452/2007
DECL ?
PORT 451/95; 'DECL
88/2000
RCM 40/2000
RCM 19/99
183
REGIÃO
CONCELHO
DIPLOMAS
ÁREA SUL DO SITIO DA EIRA
BAIRRO DE S. PEDRO
BELHÓ
CHOCHINHAS
LAR SILVA MARTINS - QUINTA VALE DE MARMELOS
QUINTA DO BISPO (ZONAS 'A' E 'B')
QUINTA DO MORGADINHO
QUINTA E OLIVAL DO MORENO
REVOLTILHO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ELVAS
ELVAS
ELVAS
ELVAS
ELVAS
ELVAS
ELVAS
ELVAS
ELVAS
SÃO VICENTE
SÍTIO DA EIRA
ZONA DE EXPANSÃO NORTE DA CIDADE DE ELVAS
ZONA DO ANTIGO LOTEAMENTO SAGREPE
BAIRRO NOVO À SALSINHA
CAMPO DA FEIRA
CURRAIS
ÉVORAMONTE COOP. HABIT. ECONOMICA "A
COBATA"
SANTA VITÓRIA DO AMEIXIAL
Z. INDUSTRIAL DOS ARCOS
Z. INDUSTRIAL ESTREMOZ
AZARUJA
CANAVIAIS
EXPANSÃO DE VALVERDE
EXPANSÃO OESTE DA NOSSA SENHORA DE
MACHEDE
S. MANÇOS
S. SEBASTIÃO DA GIESTEIRA
VENDINHA
FERRAGIAL DO CEMITÉRIO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ELVAS
ELVAS
ELVAS
ELVAS
ESTREMOZ
ESTREMOZ
ESTREMOZ
ESTREMOZ
DECL 288/2002
DECL ?
DECL ?
DELIB 2329/2007
DELIB 685/2008
RCM 11/98
DECL 20/97
DECL 20/97
RCM 175/2005;
'AVISO 23243/2008
DECL 320/98
DECL 171/2000
DECL 122/99
DECL 221/97
DECL ?
DECL ?
PORT 139/94
DECL ?
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ESTREMOZ
ESTREMOZ
ESTREMOZ
ÉVORA
ÉVORA
ÉVORA
ÉVORA
DECL ?
RCM 90/2000
PORT 778/94
DECL ?
PORT 1234/93
DECL ?
DECL ?
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
DECL
DECL
DECL
DECL
PARQUE DE EXPOSIÇÕES E FEIRAS
ALENTEJO
PARQUE INDUSTRIAL E DE SERVIÇOS DE FERREIRA
DO ALENTEJO
Z. DE PROTECÇÃO E ENQUADRAMENTO DE SANTA
MARGARIDA DO SADO
ZONA DESPORTIVA
ALENTEJO
DONA MARIA
LAR DA TERCEIRA IDADE
NÚCLEO HISTÓRICO DE CABEÇO DE VIDE
NÚCLEO HISTÓRICO DE FRONTEIRA
PARCELA DE TERRENO JUNTO À ESCOLA PRIMÁRIA
AMPLIAÇÃO DO LOTEAMENTO INDUSTRIAL
ÁREA DE EXPANSÃO DO LOTEAMENTO INDUSTRIAL
ADT 3 - HERDADE DA COMPORTA
ALDEIA DA JUSTA
ÁREA DE DESENVOLVIMENTO TURÍSTICOS DAS
FONTAÍNHAS
ÁREA DE RESERVA DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS
(ARAE) DO CARVALHAL
UNOP 1 DE TRÓIA
UNOP 2 DE TRÓIA
UNOP 3 DE TRÓIA
SÃO SALVADOR DA ARAMENHA
BAIRRO DAS CASAS PRÉ-FABRICADAS
CENTRO HISTÓRICO DE MÉRTOLA
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ÉVORA
ÉVORA
ÉVORA
FERREIRA DO
ALENTEJO
FERREIRA DO
ALENTEJO
FERREIRA DO
ALENTEJO
FERREIRA DO
ALENTEJO
FERREIRA DO
ALENTEJO
FRONTEIRA
FRONTEIRA
FRONTEIRA
FRONTEIRA
FRONTEIRA
GAVIÃO
GAVIÃO
GRÂNDOLA
GRÂNDOLA
GRÂNDOLA
ALENTEJO
GRÂNDOLA
DELIB 469/2008
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
GRÂNDOLA
GRÂNDOLA
GRÂNDOLA
MARVÃO
MÉRTOLA
MÉRTOLA
RCM 79/2005
RCM 21/2006
DELIB 133/2008
AVISO 14074/2008
DECL ?
DECL ?
184
ALENTEJO
ALENTEJO
?
?
?
?
DECL 290/99
DECL 128/99
DECL 283/2000
DECL 164/2005
DECL 48/2004
DECL ?
RCM 57/2004
DECL 124/2005
DECL ?
RCM 133/2005
DECL 114/2004
DELIB 1537/2008
DELIB 952/2008
RCM 57/2003
REGIÃO
CONCELHO
DIPLOMAS
ZONA B
ZONA DO TRIBUNAL DE MÉRTOLA
ZONA INDUSTRIAL DE MÉRTOLA
ZONA NORTE DE MÉRTOLA
Z. INDUSTRIAL
CIBORRO
COURELA DA PEDREIRA
SANTIAGO DO ESCOURAL
Z. INDUSTRIAL DA ADUA
PAVIA
QUINTA DA LARANJINHA
Z. INDUSTRIAL MORA
CENTRAL FOTOVOLTAICA DA AMARELEJA
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
MÉRTOLA
MÉRTOLA
MÉRTOLA
MÉRTOLA
MONFORTE
MONTEMOR-O-NOVO
MONTEMOR-O-NOVO
MONTEMOR-O-NOVO
MONTEMOR-O-NOVO
MORA
MORA
MORA
MOURA
CENTRO HISTÓRICO MOURA
ALENTEJO
MOURA
Z. DE RECONVERSÃO DAS PISCINAS DE MOURA
Z. INDUSTRIAL DE MOURA
ALENTEJO
ALENTEJO
MOURA
MOURA
ZONA U. P.P. 2A DO PLANO GERAL DE
URBANIZAÇÃO DE MOURA
NOVA ALDEIA DA LUZ
CENTRO HISTÓRICO
ALGOCEIRA
ARNEIRO GREGÓRIO
BICOS II
QUINTA DO GATO
RECONVERSÃO CLANDESTINA - ALAGOACHOS - VILA
NOVA DE MILFONTES
RECONVERSÃO CLANDESTINA - CABECINHO ALMOGRAVE (S. SALVADOR)
RECONVERSÃO CLANDESTINA - MONTE VISTOSO
URBANIZAÇÃO DO CASTELÃO
Z. DESPORTIVA/ESCOLAR DE ODEMIRA
Z. NORDESTE S. LUÍS
ZONA NOROESTE DA ZAMBUJEIRA DO MAR
MARGEM DIREITA DA RIBEIRA DE SOR
MONTE DA PINHEIRA
TRAMAGA
Z. NORDESTE DA CIDADE DE PONTE DE SOR
ALEGRETE
AV. DE FREI AMADOR ARRAIS
ALENTEJO
MOURA
DECL ?
DECL ?
DECL ?
DECL ?
DECL 255/2001
DECL ?
DECL ?
DECL ?
DECL ?
DECL ?
DECL ?
DECL ?
REGULAMENTO 317A/2007
PORT 1007/93;
AVISO 23829/2008
DECL 215/2000
PORT 696/94; DECL
179/2000
DECL ?
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
MOURÃO
NISA
ODEMIRA
ODEMIRA
ODEMIRA
ODEMIRA
ODEMIRA
RCM 127/98
DECL ?
PORT 493/97
PORT 1048/93
DECL ?
DECL ?
PORT 123/93
ALENTEJO
ODEMIRA
PORT 1090/93
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ODEMIRA
ODEMIRA
ODEMIRA
ODEMIRA
ODEMIRA
PONTE DE SOR
PONTE DE SOR
PONTE DE SOR
PONTE DE SOR
PORTALEGRE
PORTALEGRE
AV. DO BRASIL
ALENTEJO
PORTALEGRE
BOAVISTA
BONFIM
DA ENVOLVENTE À RUA DO 1º DE MAIO
EXPANSÃO DA Z. INDUSTRIAL DE PORTALEGRE
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
PORTALEGRE
PORTALEGRE
PORTALEGRE
PORTALEGRE
FREGUESIA DE URRA - MONTE DOS APÓSTOLOS
REGUENGO
Z. INDUSTRIAL DE PORTALEGRE
Z. NASCENTE DE VILA NOVA - 1ª FASE
Z. NASCENTE DE VILA NOVA - 2ª FASE
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
PORTALEGRE
PORTALEGRE
PORTALEGRE
PORTALEGRE
PORTALEGRE
DECL ?
DECL ?
PORT 505/98
PORT 155/94
RCM 55/2005
PORT 492/97
DECL ?
DECL ?
RCM 55/2006
DECL 99/98
DECL 154/99; DECL
214/2003; DECL
149/2006; DECL
348/2007
PORT 511/96; DECL
46/2002; DECL
264/2003; DECL
263/2003; DECL
183/2004
DECL ?
DECL 7/2003
RCM 135/2006
RCM 66/2005; DECL
51/2006
RCM 121/2004
DECL ?
DECL 356/2007
DECL ?
DECL ?
185
REGIÃO
CONCELHO
Z. NORTE DOS ASSENTOS (RIB. DO BACO)
HORTA DA NORA
ALENTEJO
ALENTEJO
PORTALEGRE
PORTEL
MONTE DO TRIGO
CENTRO HISTÓRICO DE REDONDO
ALENTEJO
ALENTEJO
PORTEL
REDONDO
HERDADE DO BARROCAL
ALENTEJO
PARQUE ALQUEVA
ALENTEJO
PRAÇA DE TOUROS
ALENTEJO
Z. INDUSTRIAL DE REGUENGOS DE MONSARAZ
ALENTEJO
ALVALADE DO SADO
ALENTEJO
BRESCOS
ALENTEJO
COSTA DE SANTO ANDRÉ
ALENTEJO
REGUENGOS DE
MONSARAZ
REGUENGOS DE
MONSARAZ
REGUENGOS DE
MONSARAZ
REGUENGOS DE
MONSARAZ
SANTIAGO DO
CACÉM
SANTIAGO DO
CACÉM
SANTIAGO DO
CACÉM
SERPA
SERPA
SERPA
SERPA
CRUZ NOVA
ALENTEJO
VILA VERDE DE FICALHO
ALENTEJO
Z. INDUSTRIAL DE SERPA
ALENTEJO
ZONA DE ACTIVIDADES ECONÓMICAS DE VILA NOVA ALENTEJO
DE S. BENTO
ZONA POENTE DE SERPA
ALENTEJO
Z. EXPANSÃO SUL-NASCENTE NORTE
ALENTEJO
Z. INDUSTRIAL SOUSEL
ALENTEJO
Z. INDUSTRIAL VENDAS NOVAS
ALENTEJO
SERPA
SINES
SOUSEL
VENDAS NOVAS
Z. DAS ROMEIRINHAS
Z. INDUSTRIAL VIANA DO ALENTEJO
QUINTALÕES
OLIVAL À PORTA DO NÓ
Z. INDUSTRIAL DA PORTELA
Z. INDUSTRIAL DE VILA VIÇOSA
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
ALENTEJO
VIANA DO ALENTEJO
VIANA DO ALENTEJO
VIDIGUEIRA
VILA VIÇOSA
VILA VIÇOSA
VILA VIÇOSA
BALAIA
PORTO DE RECREIO DE ALBUFEIRA
ALGARVE
ALGARVE
ALBUFEIRA
ALBUFEIRA
PRAÇA DOS PESCADORES
Z. COMÉRCIO, INDÚSTRIA E SERVIÇOS DA GUIA
ALGARVE
ALGARVE
ALBUFEIRA
ALBUFEIRA
NÚCLEO DE DESENVOLVIMENTO TURÍSTICO DA AAT ALGARVE
DE CABEÇOS DE BORDEIRA
Nº 1 DE ALTURA
ALGARVE
ALJEZUR
QUINTA DAS CHOÇAS - AZINHAL
ALGARVE
CASTRO MARIM
QUINTA DO GUADIANA - LAVAJINHO
ALGARVE
CASTRO MARIM
TERRAS DA VERDELAGO
ALGARVE
CASTRO MARIM
Z. POENTE DE CASTRO MARIM
CONCEIÇÃO DE FARO
HORTA DOS PARDAIS
LARGO DE S. LUIS
BARÃO DE SÃO JOÃO
ESPICHE
PORTELAS
ALGARVE
ALGARVE
ALGARVE
ALGARVE
ALGARVE
ALGARVE
ALGARVE
CASTRO MARIM
FARO
FARO
FARO
LAGOS
LAGOS
LAGOS
186
CASTRO MARIM
DIPLOMAS
DECL 360/2003
DECL ?; RCM
76/2001
DECL ?
REGULAMENTO
330/2008
REGULAMENTO
49/2008
REGULAMENTO 317B/2007
DECL ?
DECL 101/2000
DECL ?
AVISO 5233/2008
AVISO 5234/2008
DECL ?
RCM 15/2001
PORT 46/96
RCM 172/2005
RCM 33/2000
DELIB 2436/2007
DECL 294/2000
PORT 156/94; PORT
21/97
DECL ?
PORT 604/93
DECL ?
AVISO 25079/2007
RCM 84/2001; AVISO
23929/2007
DELIB 2519/2007
PORT 779/99; DELIB
205/2008
DELIB 213/2008
RCM 12/99; DECL
210/2004
AVISO 1957/2008
DECL 312/2007;
AVISO 24075/2008
RCM 87/97; DECL
330
RCM 124/97; DECL
1/2008
RCM 5/2001; DECL
298/2007
DECL 14/2008
AVISO 11088/2008
DECL 230/2002
RCM 134/2005
ANUNCIO 993/2008
ANUNCIO 964/2008
ANUNCIO 994/2008
REGIÃO
CONCELHO
DIPLOMAS
ALMANCIL
LOULÉ-SUL
ALGARVE
ALGARVE
LOULÉ
LOULÉ
NÚCLEO DE DESENVOLVIMENTO TURÍSTICO DA
QUINTA DA OMBRIA
VALE DO LOBO 3
Z. INDUSTRIAL DE BOLIQUEIME
ZONA NASCENTE DE QUARTEIRA
PARQUE DAS CIDADES
OCUPAÇÃO TURRÍSTICA-CULTURAL DE MARIM OLHÃO - UOP2
BARRANCO DO RODRIGO
ESCAMPADINHO
REABILITAÇÃO DO NÚCLEO HISTÓRICO DE SÃO
BRÁS DE ALPORTEL
TERMINAL RODOVIÁRIO E ENVOLVENTE
ALGARVE
LOULÉ
ALGARVE
ALGARVE
ALGARVE
ALGARVE
ALGARVE
LOULÉ
LOULÉ
LOULÉ
LOULÉ/FARO
OLHÃO
ALGARVE
ALGARVE
ALGARVE
ARMAÇÃO DE PÊRA
ALGARVE
PORTIMÃO
PORTIMÃO
SÃO BRÁS DE
ALPORTEL
SÃO BRÁS DE
ALPORTEL
SILVES
HORTA DA CAIXA DE ÁGUA
NÚCLEO DE DESENVOLVIMENTO TURÍSTICO DO
PATEIRO, AAT Nº 2
SUBUNIDADE OPERATIVA DE PLANEAMENTO E
GESTÃO (SUNOP II) PRAIA GRANDE
ÁREA INDUSTRIAL DE SANTA MARGARIDA
CACHOPO
BOAVISTA
QUINTA DA ATALAIA
PÊRO GIL
ALGARVE
ALGARVE
SILVES
SILVES
REGULAMENTO
40/2008
RCM 90/2006
AVISO 4879/2008
ALGARVE
SILVES
AVISO 1119/2008
ALGARVE
ALGARVE
ALGARVE
TAVIRA
TAVIRA
TAVIRA
ALGARVE
TAVIRA
ALGARVE
TAVIRA
RANDAM
VÁRZEA
Z. DAS BARREIRAS
Z. NOROESTE ÁGUEDA
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
ÁGUEDA
ÁGUEDA
ÁGUEDA
ÁGUEDA
Z. POENTE BARREIRAS
SENHORA DO SOCORRO
CENTRO
CENTRO
AV. NOVA DA IGREJA - BENEDITA
QUARTEIRÃO ENTRE R. JOAQUIM M. LEMOS E R.
JOSÉ V. OLIVEIRA - SÃO MARTINHO DO PORTO
QUINTA DA COVA DA ONÇA
CENTRO
CENTRO
ÁGUEDA
ALBERGARIA-AVELHA
ALCOBAÇA
ALCOBAÇA
RCM 24/2003
RCM 84/2007
REGULAMENTO
331/2007
REGULAMENTO
330/2007
REGULAMENTO
336/2007
DECL 220/98
DECL ?
DECL 371/2000
DECL 184/2002;
'DECL 204/2003
DECL ?
RCM 56/2006
CENTRO
ALCOBAÇA
QUINTA DAS FREIRAS
Z. MARGINAL E DA BAÍA DE SÃO MARTINHO DO
PORTO
QUINTA DA ABRIGADA
EXPANSÃO SUL DA CURIA
BAIXA DE SANTO ANTÓNIO
CENTRO HISTÓRICO DE AVEIRO
ESTÁDIO MÁRIO DUARTE
QUINTA DO SIMÃO SUL
RASOS
Z. BICA (AZURVA)
CANCELAS
QUINTA DE S. MATEUS
Z. INDUSTRIAL 1 DE CANTANHEDE - AMPLIAÇÃO
CENTRO
CENTRO
ALCOBAÇA
ALCOBAÇA
PORT 1255/93; RCM
97/2008
DECL 158/2001
RCM 132/99
CENTRO
ALENQUER
RCM 77/99
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
ANADIA
AVEIRO
AVEIRO
AVEIRO
AVEIRO
AVEIRO
AVEIRO
BATALHA
CANTANHEDE
CANTANHEDE
RCM 49/96
RCM 111/2004
RCM 89/2002
RCM 22/2006
RCM 18/98
RCM 151/2007
PORT 639/93
AVISO 161/2008
RCM 55/2004
PORT 1312/93
ALGARVE
DECL 183/97
RCM 123/2006;
'RECT 1286/2008
AVISO 6701/2008
RCM 52/2004
AVISO 1586/2008
DECL ?
RCM 64-A/2001
REGULAMENTO
44/2008
AVISO 4440/2008
RCM 152/2007
DELIB 1712/2008
RCM 146/2003
DELIB 2435/2007
RCM 93/98
187
REGIÃO
CONCELHO
DIPLOMAS
Z. INDUSTRIAL FEBRES
Z. INDUSTRIAL MURTEDE
AMPLIAÇÃO Z. INDUSTRIAL DE CASTELO BRANCO
CAMPO DA BOLA
LIRIÃO
QUINTA DA OLIVEIRINHA
QUINTA DR. MOTA/QUINTA VIOLETAS
VALE DA ALDEIA - ESCALOS DE BAIXO
Z. HISTÓRICA E DA DEVESA DE CASTELO BRANCO
Z. QUINTA DA PIPA
Z. ZUE-V E ZUR-X (QUINTA PIRES MARQUES)
Z. ZUE-W (QUINTA BOSQUE)
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CANTANHEDE
CANTANHEDE
CASTELO BRANCO
CASTELO BRANCO
CASTELO BRANCO
CASTELO BRANCO
CASTELO BRANCO
CASTELO BRANCO
CASTELO BRANCO
CASTELO BRANCO
CASTELO BRANCO
CASTELO BRANCO
Z. ZUE-Y E ZUE-J (QUINTA DA TORRE E QUINTA DA
GRANJA)
CENTRO HISTÓRICO DE LINHARES DA BEIRA
VILA DE CELORICO DE BASTO
PALMATÓRIA
PALMEIRA
PENEDOS ALTOS
Z. DA ESTAÇÃO
Z. INDUSTRIAL DO CANHOSO
Z. SUL DAS PENHAS DA SAÚDE
CENTRO
CASTELO BRANCO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CELORICO DA BEIRA
CELORICO DA BEIRA
COVILHÃ
COVILHÃ
COVILHÃ
COVILHÃ
COVILHÃ
COVILHÃ
CENTRO DA VILA DE ESTARREJA
FONTINHA
PARQUE EMPRESARIAL DA QUIMIPARQUE
PERÍMETRO I ÁREA DESENV. PROGRAMADO ESPAÇO INDUSTRIAL
PÓVOA DE BAIXO - BEDUÍDO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
ESTARREJA
ESTARREJA
ESTARREJA
ESTARREJA
CENTRO
ESTARREJA
QUINTA DO OUTEIRO
Z. DA ESTAÇÃO
BAIRRO NOVO
VALE DE SAMPAIO
Z. DO GALANTE
Z. MATADOURO - S. JULIÃO
Z. UZ2 - BUARCOS (ANTIGOS TERRENOS DA
CIMPOR)
Z. INDUSTRIAL DE FORNOS DE ALGODRES
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
ESTARREJA
ESTARREJA
FIGUEIRA DA
FIGUEIRA DA
FIGUEIRA DA
FIGUEIRA DA
FIGUEIRA DA
CENTRO
AVISO 7880/2008
Z. SUL DE FORNOS ALGODRES
CENTRO
NOVO PÓLO INDUSTRIAL DA GUARDA
PARQUE URBANO DO RIO DIZ
Z. DO MERCADO MUNICIPAL E CENTRO
COORDENADOR DE TRANSPORTES DA CIDADE DA
GUARDA
Z. INDUSTRIAL DE PENHA GARCIA
CENTRO
CENTRO
CENTRO
FORNOS DE
ALGODRES
FORNOS DE
ALGODRES
GUARDA
GUARDA
GUARDA
CENTRO
IDANHA-A-NOVA
Z. INDUSTRIAL IDANHA-A-NOVA
Z. DO MUSEU
Z. INDUSTRIAL DA MOTA
ALMUINHA GRANDE
SANTO AGOSTINHO
Z. AV. DR. JOSÉ MARIA CARDOSO - R. DR. PEDRO
DE LEMOS
Z. INDUSTRIAL DE LAMAS
Z. INDUSTRIAL DE ORTIGA (CASTELO VELHO)
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
IDANHA-A-NOVA
ÍLHAVO
ÍLHAVO
LEIRIA
LEIRIA
LOUSÃ
RCM 11/96; AVISO
9359/2008
PORT 682/93
PORT 701/94
AVISO 9524/2008
RCM 84/2006
RCM 58/97
CENTRO
CENTRO
MAÇÃO
MAÇÃO
RCM 148/2007
RCM 31/98
188
FOZ
FOZ
FOZ
FOZ
FOZ
RCM 52/97
PORT 32/93
AVISO 20027/2008
RCN 195/2005
RCM 121/2006
RCM 86/2004
RCM 49/2003
RCM 109-C/2000
RCM 109-B/2000;
DECL 369
RCM 109-A/2000
PORT 52/93
RCM 140/2005
PORT 1206/92
PORT 494/97
PORT 908/94
PORT 691/93
PORT 780/99
RCM 88/2004; DELIB
204/2008
RCM 143/2001
PORT 364/97
RCM 81/2006
DECL 261/2007
RCM 33/98; RCM
144/2001
RCM 173/2003
RCM 65/99
DELIB 441/2008
DECL 16/2001
RCM 59/2006
DECL 304/2000
DECL 69/2007
RCM 97/2007
RCM 165/2005
AVISO 21773/2008
REGIÃO
CONCELHO
DIPLOMAS
Z. INDUSTRIAL MARINHA GRANDE
ÁREA DE LOCALIZAÇÃO EMPRESARIAL DE BARRÔ
QUINTA DA NORA
Z. INDUSTRIAL DE VIADORES
VIDEIRA NORTE
Z. INDUSTRIAL DE MIRA
CENTRO NAÚTICO DE MONTEMOR-O-VELHO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
MARINHA GRANDE
MEALHADA
MEALHADA
MEALHADA
MIRA
MIRA
MONTEMOR-O-VELHO
PARQUE LOGÍSTICO E INDUSTRIAL DE ARAZEDE
CENTRO
MONTEMOR-O-VELHO AVISO 24894/2007
CRAFUNCHO
BICO
CENTRO DA VILA (ZONA DA ACABADA)
OUTEIRO DA MACEDA
Z. DESPORTIVA E ÁREA ENVOLVENTE
Z. QUARTEL BOMBEIROS VOLUNTÁRIOS
AV. JOÃO XXIII
Z. INDUSTRIAL ZI3 EM CANAS DE SENHORIM
Z. INDUSTRIAL DE ALVERCA
Z. INDUSTRIAL OLIVEIRA FRADES
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
MORTÁGUA
MURTOSA
MURTOSA
MURTOSA
MURTOSA
NAZARÉ
NELAS
NELAS
OLEIROS
OLIVEIRA DE FRADES
CENTRO DE OLIVEIRA DO BAIRRO
Z. ENVOLVENTE AOS NOVOS PAÇOS DO CONCELHO
Z. INDUSTRIAL DE OLIVEIRA DO HOSPITAL
CENTRO
CENTRO
CENTRO
AV. DE DRAVEIL - ESMORIZ
CARREGAL DO NORTE
NÚCLEO DESPORTIVO A NORTE DE OVAR
PONTE READA
QUARTEIRÃO A POENTE DA MATA DA BICHA
Z. ENVOLVENTE DO NÚCLEO ESCOLAR A NORTE DE
OVAR
Z. LÚDICO - DESPORTIVA DE CORTEGAÇA
CASAL DA LAPA
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
OLIVEIRA DO BAIRRO
OLIVEIRA DO BAIRRO RCM 71/97
OLIVEIRA DO
PORT 393/94
HOSPITAL
OVAR
RCM 1/99
OVAR
RCM 78/2005
OVAR
RCM 23/2006
OVAR
RCM 178/2007
OVAR
PORT 860/93
OVAR
RCM 70/2007
Z. INDUSTRIAL DE PAMPILHOSA DA SERRA
CENTRO
Z. RECREATIVA DE SANTA LUZIA
CENTRO
BARRAGEM DA AGUIEIRA
Z. INDUSTRIAL PENAMACOR
Z. DA VÁRZEA
VÁRZEA DE PORTO DE MÓS
Z. INDUSTRIAL DE MIRA DE AIRE
Z. INDUSTRIAL DE PORTO DE MÓS
NUCLEO HISTÓRICO DE PROENÇA-A-NOVA
Z. INDUSTRIAL E ARMAZENAGEM DO SABUGAL
Z. PARQUE INDUSTRIAL ALTO DO BARRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
OVAR
PAMPILHOSA DA
SERRA
PAMPILHOSA DA
SERRA
PAMPILHOSA DA
SERRA
PENACOVA
PENAMACOR
POMBAL
PORTO DE MÓS
PORTO DE MÓS
PORTO DE MÓS
PROENÇA-A-NOVA
SABUGAL
SÃO PEDRO DO SUL
ESPAÇO INDUSTRIAL DE VILA CHÃ
Z. INDUSTRIAL DE SEIA - POLO II
EXPANSÃO DA Z. INDUSTRIAL DE CERNACHE DO
BONJARDIM
Z. INDUSTRIAL SERTÃ
CENTRO
CENTRO
CENTRO
SEIA
SEIA
SERTÃ
CENTRO
SERTÃ
Z. INDUSTRIAL DE SOURE
CENTRO
SOURE
Z. DO HOSPITAL - CASA DO POVO - CRUZAMENTO
PARA ESPARIZ
CENTRO
TÁBUA
CENTRO
CENTRO
PORT 230/95
AVISO 10396/2008
PORT 677/93
AVISO 3123/2008
RCM 69/2001
PORT 655/93
DECL 74/2001
DECL ?
DELIB 2250/2007
DELIB 2673/2008
DECL 60/2007
DECL ?
DECL ?
PORT 30/95
PORT 838/98
PORT 745/93; PORT
670/96; RCM 4/2008
RCM 30/99
DELIB 47/2008
RCM 47/2002
DELIB 46/2008
RCM 44/2005
RCM 48/97
PORT 638/95
AVISO 19770/2008
AVISO 19870/2008
RCM 174/2003
PORT 1037/93
PORT 922/93; RCM
16/2001
RCM 82/2006
DECL 174/2000
RCM 21/2001
PORT 697/94; RCM
8/2000
PORT 806/93; AVISO
1656/2008
189
REGIÃO
CONCELHO
DIPLOMAS
CENTRO HISTÓRICO TRANCOSO
BAIRRO DA CORREDOURA
CENTRO
CENTRO
TRANCOSO
VAGOS
PRAIA DA VAGUEIRA
CENTRO
VAGOS
S. SEBASTIÃO
CENTRO
VAGOS
Z. INDUSTRIAL DE VAGOS
VALE GALEGO
Z. INDUSTRIAL DE VILA DE REI
CENTRO
CENTRO
CENTRO
VAGOS
VILA DE REI
VILA DE REI
Z. INDUSTRIAL DO SOUTO
CENTRO
VILA DE REI
Z. INDUSTRIAL VILA NOVA DE POIARES
CENTRO
Z. INDUSTRIAL DE VILA VELHA DE RÓDÃO
CENTRO
ÁREA DO NOVO MERCADO JUNTO À R. 21 AGOSTO
AV. DE EMÍDIO NAVARRO
ENVOLVENTE URBANA DO RIO PAIVA
PARQUE URBANO DA AGUIEIRA
QUINTA DE S. CAETANO (PARCELA SUL)
Z. ENV. CIRCUNV. ENTRE PR. CARLOS LOPES/D.
JOÃO I
Z. ENVOLVENTE CIRCUNVALAÇÃO E Z. NOVO
HOSPITAL
Z. INDUSTRIAL DE COIMBRÕES
Z. NORTE INSTITUTO POLITÉCNICO
ZONA A SUL AV. GULBENKIAN
AMPLIAÇÃO Z. INDUSTRIAL DE MONTE CAVALO
QUINTA DA FONTELA - PAÇOS DE VILHARIGUES
RACHADA - PAÇOS DE VILHARIGUES
SAMPAIO
Z. DO CABEÇO DO ZIBREIRO - CAMPIA
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
VILA NOVA DE
POIARES
VILA VELHA DE
RÓDÃO
VISEU
VISEU
VISEU
VISEU
VISEU
VISEU
CENTRO
VISEU
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
CENTRO
VISEU
VISEU
VISEU
VOUZELA
VOUZELA
VOUZELA
VOUZELA
VOUZELA
Z. ENVOLVENTE DO RIO ZELA
Z. INDUSTRIAL DE CAMPIA
CENTRO
CENTRO
VOUZELA
VOUZELA
Z. INDUSTRIAL DE QUEIRÃ
MOITAS VENDA
CERRADO DA PRAIA
EXPANSÃO DA ÁREA DE INSÚSTRIA, COMÉRCIO E
SERVIÇOS DO PASSIL
PP4 - SAMOUCO
QUINTA DE PAÇO DE ARCOS - FONTE DA SENHORA
QUINTA DO FLAMINGO
QUINTA DOS BARRIS
Z. DA QUEBRADA NORTE - ALCOCHETE
Z. DA QUEBRADA SUL - ALCOCHETE
Z. ENVOLVENTE AO QUARTEL DA GNR
Z. POENTE DO SAMOUCO-TERRA NOVA
BAIRRO DO CAMPO DA BOLA - COSTA CAPARICA
JARDIM URBANO DA COSTA DA CAPARICA
PARQUE DE CAMPISMO DA COSTA DA CAPARICA
CANTO DO JARDIM
ZONA ZHRC (QUINTA DE SÃO MIGUEL)
ZONA DE EXPANSÃO ZHRB
R. JOSÉ RELVAS, JOÃO M. COSTA, PEDRO CABRAL
CENTRO
LVT
LVT
LVT
VOUZELA
ALCANENA
ALCOCHETE
ALCOCHETE
PORT 1061/93
PORT 12/93
RCM 156/2004
RCM 57/99
RCM 27/98
RCM 104/97
RCM 9/97; DECL
114/2000
RCM 34/98
PORT 101/93; RCM
9/97
RCM 139/2006
DELIB 998/2008
DECL 79/2006
EDITAL 173/2008
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
ALCOCHETE
ALCOCHETE
ALCOCHETE
ALCOCHETE
ALCOCHETE
ALCOCHETE
ALCOCHETE
ALCOCHETE
ALMADA
ALMADA
ALMADA
ALMEIRIM
ALMEIRIM
ALMEIRIM
ALPIARÇA
DECL ?
EDITAL 189/2008
PORT 303/97
DECL 323/2000
DECL 15/2001
DECL 31/2001
DECL 22/98
DECL 81/2002
RCM 33/2005
RCM 34/2005
RCM 50/2005
ANUNCIO 217/2008
PORT 661/96
PORT 653/96
EDITAL 11 CM
190
PORT 578/93
RCM 89/2004; AVISO
2350/2008
RCM 192/97; DECL
287/98; DECL
38/2001
AVISO 2351/2008;
RECT 1069/2008
AVISO 20998/2008
DECL ?; AVISO
2259/2008
DECL 307/2000;
AVISO 15875/2008
PORT 600/93
DECL 86/2000
PORT 1062/93
PORT 755/96
RCM 23/2003
AVISO 9872/2008
PORT 444/93
PORT 951/93; PORT
551/96
PORT 468/93; PORT
336/97
PARQUE URBANO DE NEUDEL
QUARTEIRÃO 1 DA BRANDOA
QUARTEIRÃO 17 - BRANDOA
QUARTEIRÕES 16 E 15 (PARTE) - BRANDOA
QUARTEIRÕES 50 E 54 DA BRANDOA
SERRA DE CARNAXIDE
Z. INDUSTRIAL DE RECICLAGEM EM ARRANHÓ
REGIÃO
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
CASQUILHOS
LVT
VALE TRIPEIRO
LVT
ALVIDE - GAVETO R. ALVIDE COM R. CATARINA
LVT
EUFÉMIA
AV. VENEZUELA
LVT
GALIZA
LVT
MONTE ESTORIL - AV. FAIAL/R. AÇORES
LVT
QUINTA DA ALAGOA DE CIMA - CARCAVELOS
LVT
REESTRUTURAÇÃO URBANÍSTICA DOS TERRENOS
LVT
DO HOTEL ESTORIL-SOL E ÁREA ENVOLVENTE
RESIDÊNCIA 3ª IDADE - APARTAMENTO REI CAROL - LVT
ESTORIL
ST. DOMINIC´S
LVT
CONCELHO
DIPLOMAS
AMADORA
AMADORA
AMADORA
AMADORA
AMADORA
AMADORA
AMADORA
AMADORA
AMADORA
AMADORA
ARRUDA DOS
VINHOS
BARREIRO
BENAVENTE
CASCAIS
AVISO 901/2008
AVISO 6002/2008
CASCAIS
CASCAIS
CASCAIS
CASCAIS
CASCAIS
PORT 406/97
PORT 89/97
PORT 1055/94
PORT 211/96
RCM 144/2006
CASCAIS
PORT 681/93
CASCAIS
DECL 172/2000;
DECL 18/2001
PORT 175/94
DECL 130/99
DECL 256
DECL 204
DECL 129/99
DECL 294
AVISO 6001/2008
RCM 106/98
EDITAL 77/2008
DECL ?
PORT 58/95
PORT 242/94
TERRENO DESIGNADO MAÇÃO - S. DOMINGOS DE
RANA
VIZO - ÁREA TERRENO ENTRE BICESSE E MANIQUE
Z. GUIA - E.N. 247
LVT
CASCAIS
LVT
LVT
CASCAIS
CASCAIS
ZAMBUJEIRO QUADRADO
CENTRO HISTÓRICO DE CONSTÂNCIA
CHÃO DA FEIRA
LOTEAMENTO INDUSTRIAL DE MONTALVÃO
SANTO ANTONINO NORTE
Z. DO CENTRO DE SAÚDE
Z. INDUSTRIAL DE LAMEIRAS
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
ALTO PARQUE EDUARDO VII
EIXO URBANO LUZ-BENFICA
POLO UNIVERSITÁRIO UTL
QUARTEIRÃO DA GARAGEM MILITAR
RUA ARTILHARIA 1
Z. INTERVENÇÃO DA EXPO' 98 - PP1 CENTRAL
Z. INTERVENÇÃO DA EXPO' 98 - PP2 RECINTO DA EXPO'98
Z. INTERVENÇÃO DA EXPO' 98 - PP3 MARECHAL GOMES DA COSTA
Z. SINISTRADA DO CHIADO
Z. INTERVENÇÃO DA EXPO' 98 - PP4 NORTE/BEIROLAS
Z. INTERVENÇÃO DA EXPO' 98 - PP6 TEJO
BAIRRO DA PETROGAL
Z. INTERVENÇÃO DA EXPO' 98 - PP5 SACAVÉM
ALMARJÃO
ZONA
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
CASCAIS
CONSTÂNCIA
CONSTÂNCIA
CONSTÂNCIA
CORUCHE
ENTRONCAMENTO
FERREIRA DO
ZÊZERE
LISBOA
LISBOA
LISBOA
LISBOA
LISBOA
LISBOA
ZONA DO
LVT
LISBOA
PORT 1130-B/99
Z. SUL/AV.
LVT
LISBOA
PORT 1130-B/99
ZONA
LVT
LVT
LISBOA
LISBOA/LOURES
PORT 1130-B/99
PARQUE DO
LVT
LISBOA/LOURES
PORT 1130-C/99
ZONA DE
LVT
LVT
LOURES
LOURES
AVISO 4206/2008
PORT 1130-C/99
LVT
OEIRAS
DECL 141/2001
PORT 717/96
PORT 665/93; PORT
446/97
PORT 235/96
PORT 673/94
DECL ?
PORT 779/94
AVISO 22732/2007
RCM 50/2002; AVISO
22900/2007
PORT 1230/92
PORT 1290/93
RCM 69/2005
PORT 1130-B/99
191
REGIÃO
CONCELHO
DIPLOMAS
ALTO DE ALGÉS
ALTO DE SANTA CATARINA
ÁREA CENTRAL OUTORELA - PORTELA
ÁREA DE SERVIÇOS NORTE DE LINDA-A-VELHA
ESPARGAL - OFICINAS DA CÂMARA MUNICIPAL DE
OEIRAS
MOINHO DAS ANTAS
PORTO SALVO
QUINTA DA FONTE
VALE DE ALGÉS
ZONA DO INTERFACE DE PAÇO DE ARCOS
ZONA HB1 MEDROSA
CARIDADE
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
OEIRAS
OEIRAS
OEIRAS
OEIRAS
OEIRAS
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
OEIRAS
OEIRAS
OEIRAS
OEIRAS
OEIRAS
OEIRAS
OURÉM
QUARTEIRÃO R. FRANCISCO MARTO, ESTRADA
LOMBA DA ÉGUA E R. MERCADO (FÁTIMA)
QUINTA DO RIBEIRINHO
Z. DO CENTRO DE SAÚDE DE OURÉM
Z. INDUSTRIAL OURÉM/QUINTA CASAL FRADES
BAIRRO DO PINHEIRO GRANDE
PARQUE DE NEGÓCIOS DE RIO MAIOR
Z. CENTRAL
COITADINHA
LVT
OURÉM
PORT 496/93; PORT
445/97
PORT 67/99
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
CENTRO HISTÓRICO MOURARIA DE SANTARÉM
TROÇO NORTE DA RUA DE SÃO BENTO
UOPG DA QUINTA DO GUALDIM UP2
Z. ENVOLVENTE À ESCOLA BÁSICA DP JARDIM DE
BAIXO
Z. INDUSTRIAL DO SARDOAL
CUCENA, PAIO PIRES
QUINTA DA VINHA GRANDE
REDONDOS
PINHAL DO GENERAL
Z. SUL DA MATA DE SESIMBRA
COMÉRCIO DE GRANDE SUPERFÍCIE NA AZEDA
PARCELAS NO SÍTIO DENOMINADO ESTACAL BREJOS DE AZEITÃO
PARQUE INDUSTRIAL DA 'MITRENA
LVT
LVT
LVT
LVT
OURÉM
OURÉM
OURÉM
PALMELA
RIO MAIOR
RIO MAIOR
SALVATERRA DE
MAGOS
SANTARÉM
SANTARÉM
SANTARÉM
SANTARÉM
RCM 159/2000
PORT 190/97
DECL ?
RCM 70/2006
DECL 195/2008
DECL 260/2004
PORT 374/99; AVISO
12597/2008
PORT 313/94
RCM 18/99
RCM 146/2007
RCM 150/2001
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
SARDOAL
SEIXAL
SEIXAL
SEIXAL
SESIMBRA
SESIMBRA
SETÚBAL
SETÚBAL
RCM 11-A/2002
RCM 31/2000
AVISO 22754/2007
DECL 318/2000
DELIB 1012/2008
PORT 691/94
DECL 209/2005
LVT
SETÚBAL
QUINTA DO PICÃO - AZEITÃO
LVT
SETÚBAL
QUINTA DO VALE DA ROSA E ZONA ORIENTAL DE
SETÚBAL I
VALE DE MULATAS
ÁREA CENTRAL DO CACÉM
SALVAGUARDA DO BAIRRO ALMEIDA ARAÚJO QUELUZ
ALAMEDA DE 1 DE MARÇO E RUA DE JOÃO DOS
SANTOS SIMÕES (UOPG6)
CENTRO HISTÓRICO DE TOMAR - PROJECTO
GLOBAL DE CONSERVAÇÃO E RECUPERAÇÃO
CHOROMELA
ESTRADA DA SERRA (UOPG4)
LVT
SETÚBAL
DECL ?; DECL
267/2001
RCM 182/97; 'DECL
14/2001
EDITAL 199/2008
LVT
LVT
LVT
SETÚBAL
SINTRA
SINTRA
RCM 28/2002
RCM 44/2003
PORT 203/98
LVT
TOMAR
DECL 23/2001
LVT
TOMAR
LVT
LVT
TOMAR
TOMAR
FLECHEIRO E MERCADO
RUA COIMBRA (UOPG 7)
SALVAGUARDA DA Z. BAIXA DE TANCOS
LVT
LVT
LVT
TOMAR
TOMAR
V. NOVA DA
BARQUINHA
192
PORT 730/93
DECL 348
DEC 179/2001
DECL 109/2000
RCM 28/98
PORT 112/94; DECL
404/2000; DECL
242/2008
AVISO 10193/2008
DECL 162/2000
PORT 875/93
REGIÃO
CONCELHO
DIPLOMAS
SALVAGUARDA DA Z. BAIXA VILA NOVA DA
BARQUINHA
EX-MAGUE
LVT
LVT
V. NOVA DA
BARQUINHA
V. FRANCA DE XIRA
FRENTE RIBEIRINHA DE ALHANDRA
QUINTA DA COUTADA
QUINTA DOS BACELOS
RECONV. CLANDEST. - CASALINHOS - VIALONGA
RECONV. CLANDEST. - CASAL DA SERRA - PÓVOA DE
SANTA IRIA
RECONV. CLANDEST. - CASAL DO PINHEIRO - S.
JOÃO MONTES
RECONV. CLANDEST. - CASAL DO POCINHO VIALONGA
RECONV. CLANDEST. - ENCOSTA FONTE/VALE
DOUTOR - ALVERCA
RECONV. CLANDEST. - FONTE SANTA - SANTA
EULÁLIA - VIALONGA
RECONV. CLANDEST. - QUINTA AZINHEIRA ALVERCA
RECONV. CLANDEST. - QUINTA DA PONTE - S. JOÃO
MONTES
RECONV. CLANDEST. - QUINTA DO SERPA VIALONGA
RECONV. CLANDEST. - TERRA PASTORIA FORTE DA
CASA
RECONV. CLANDEST. - ZONA ALTA DE ARCENA ALVERCA
RECONV. CLANDEST. - ZONA DO MOLEDO ALVERCA
Z. INDUSTRIAL DE POVOS/CASTANHEIRA
Z.EXPANSÃO DE VIALONGA
Z. OFICINAL DE SANTA MARTA DE PENAGUIÃO
LVT
LVT
LVT
LVT
LVT
V.
V.
V.
V.
V.
LVT
V. FRANCA DE XIRA
LVT
V. FRANCA DE XIRA
LVT
V. FRANCA DE XIRA
LVT
V. FRANCA DE XIRA
LVT
V. FRANCA DE XIRA
LVT
V. FRANCA DE XIRA
LVT
V. FRANCA DE XIRA
LVT
V. FRANCA DE XIRA
LVT
V. FRANCA DE XIRA
LVT
V. FRANCA DE XIRA
LVT
LVT
NORTE
Z. INDUSTRIAL ALFÂNDEGA DA FÉ
MARGEM DIREITA DO TÂMEGA/AMARANTE NORTE
(BASEIRA)
CENTRO HISTÓRICO DE ARCOS DE VALDEVEZ
NORTE
NORTE
V. FRANCA DE XIRA
V. FRANCA DE XIRA
SANTA MARTA DE
PENAGUIÃO
ALFÂNDEGA DA FÉ
AMARANTE
NORTE
ARCOS DE VALDEVEZ
PORT 973/97
VALVERDE E PEDROSAS
NORTE
ARCOS DE VALDEVEZ
AVISO 25184/2007
Z. INDUSTRIAL ARCOS DE VALDEVEZ
NORTE
ARCOS DE VALDEVEZ
Declaração n.º
195/97
CENTRO HISTÓRICO AROUCA
Z. CENTRAL
MONTE PICOTO
TIBÃES
Z. HISTÓRICA DE BRAGANÇA I
QUINTA DO MOSTEIRO
NORTE
NORTE
NORTE
NORTE
NORTE
NORTE
Z. INDUSTRIAL DE BASTO (SANTA SENHORINHA)
NORTE
MONTE AREINHO/PEDORIDO
Z. INDUSTRIAL DE LAVAGUEIRAS/PÓVOA PEDORIDO
RIBAS
S. SILVESTRE
Z. INDUSTRIAL CELORICO BASTO
ESPAÇO URBANO CENTRAL SECUNDÁRIO DA ANTA
NORTE
NORTE
AROUCA
AROUCA
BRAGA
BRAGA
BRAGANÇA
CABECEIRAS
BASTO
CABECEIRAS
BASTO
CASTELO DE
CASTELO DE
NORTE
NORTE
NORTE
NORTE
CELORICO DE BASTO
CELORICO DE BASTO
CELORICO DE BASTO
ESPINHO
FRANCA
FRANCA
FRANCA
FRANCA
FRANCA
DE
DE
DE
DE
DE
XIRA
XIRA
XIRA
XIRA
XIRA
PORT 859/93
RCM 76-A/2003;
EDITAL 115/2008
DECL 229
PORT 342/93
DECL 34
RCM 59/2000
AVISO 957/2008
PORT 288/96
RCM 150/2007
DE
PORT 777/93
AVISO 22323/2008
RCM 99/2007
RCM 25/98; DECL
386
RCM 209/97
PAIVA
PAIVA
DECL ?
DECL 263/2000
DE
RCM 140/2001
RCM 172/2003
PORT 585/93
AVISO 23569/2007
193
REGIÃO
CONCELHO
DIPLOMAS
QUARTEIRÃO COMPREENDIDO ENTRE AS RUAS
4/6/25/27
Z. INDUSTRIAL DE PARAMOS E ÁREA ENVOLVENTE
(LUGARES DA LOMBA E DA QUINTA/PARAMOS)
Z. NORTE DA R. 62
Z. INDUSTRIAL SOCORRO
PEDREIRAS - TRIANA
NOVO NÓ VIÁRIO AV. BOAVISTA E ÁREA
Z. INDUSTRIAL DE MACEDO DE CAVALEIROS
NORTE
ESPINHO
DECL ?
NORTE
ESPINHO
DECL 396/2000
NORTE
NORTE
NORTE
NORTE
NORTE
DECL ?
PORT 265/93
AVISO 2402/2008
DECL ?
Z. OFICINAL TRAVANCA
NORTE
ALAMEDA DO DR. MIRANDA DA ROCHA
NORTE
Z. HABITACIONAL E DESPORTIVA DA FEITEIRA TOUTOSA
Z. HABITACIONAL E DESPORTIVA DE LEIRIA ALPENDURADA
GIST-BROCADES
Z. INDUSTRIAL DE PENSO
SALVAGUARDA DO CENTRO HISTÓRICO DE
MIRANDA DO DOURO
VALE DA AZENHA
BAIRRO DE SÃO SEBASTIÃO
REABILITAÇÃO URBANA DE MOIMENTA DA BEIRA
RENOVAÇÃO URBANA DE LAPELA
SALVAGUARDA DO CENTRO HISTÓRICO DE MONÇÃO
NORTE
NORTE
NORTE
NORTE
ESPINHO
FAFE
GONDOMAR
LAMEGO
MACEDO DE
CAVALEIROS
MACEDO DE
CAVALEIROS
MARCO DE
CANAVESES
MARCO DE
CANAVESES
MARCO DE
CANAVESES
MATOSINHOS
MELGAÇO
MIRANDA DO DOURO
NORTE
NORTE
NORTE
NORTE
NORTE
MIRANDELA
MOGADOURO
MOIMENTA DA BEIRA
MONÇÃO
MONÇÃO
DECL ?
RCM 149/2006
DECL 99/2000
EDITAL 639/2008
RCM 167/2005
SALVAGUARDA E VALORIZAÇÃO DA PONTE DO
MOURO
EXPANSÃO DA ZONA INDUSTRIAL DE PENAFIEL - 2ª
FASE
QUINTA DAS LAJES
NORTE
MONÇÃO
EDITAL 638/2008
NORTE
PENAFIEL
RCM 147/2001
NORTE
PENAFIEL
QUINTA DA RETORTA
CENTRO HISTÓRICO PONTE DA BARCA
ANTAS
Z. INDUSTRIAL DE LAUNDOS
NORTE
NORTE
NORTE
NORTE
PENEDONO
PONTE DA BARCA
PORTO
PÓVOA DE VARZIM
RCM 156/95; RCM
34/2000
AVISO 2127/2008
ÁREA EMPRESARIAL DE ANREADE
QUINTA DO GEÃO
RÃS
NORTE
NORTE
NORTE
RESENDE
SANTO TIRSO
SANTO TIRSO
Z. INDUSTRIAL DE FONTISCOS
CASAIS DO DOURO
NORTE
NORTE
SALVAGUARDA DE VALE DE FIGUEIRA
NORTE
ÁREA URBANA DEGRADADA SENHORA DA LAPA
ÁREA URBANA DEGRADADA SERNANCELHE
Z. INDUSTRIAL DE TROFA
QUARTEIRÃO DE SANTO ANTÓNIO
Z. INDUSTRIAL DA CALVELA
NORTE
NORTE
NORTE
NORTE
NORTE
SANTO TIRSO
SÃO JOÃO DA
PESQUEIRA
SÃO JOÃO DA
PESQUEIRA
SERNANCELHE
SERNANCELHE
TROFA
VALE DE CAMBRA
VALE DE CAMBRA
ÁREA CENTRAL DE VALENÇA
CENTRO HISTÓRICO DE VIANA DO CASTELO
FRENTE RIBEIRINHA E CAMPO DA AGONIA
PARQUE DA CIDADE
SECA DO BACALHAU
NORTE
NORTE
NORTE
NORTE
NORTE
VALENÇA
VIANA DO CASTELO
VIANA DO CASTELO
VIANA DO CASTELO
VILA DO CONDE
194
NORTE
RCM 41/98
RCM 134/99
RCM 110/99
RCM 18/2006
RCM 178/97
AVISO 21589-E/2007
DECL 236/2002
DECL ?; RCM
36/2005
RCM 117/2006
PORT 552/93
RCM 161/2000;
EDITAL 973/2008
PORT 559/93
AVISO 18270/2008
AVISO 18396/2008
DECL ?
DECL ?
AVISO 22559/2008
RCM 20/2001
RCM 66/97; AVISO
8812/2008
PORT 842/94
DECL 248/2002
RCM 134/2002
DECL 246/2002
DECL 234/2004
REGIÃO
Z. ADJACENTE À RUA DE ALBERTO SAMPAIO EM
OUTEIRO, CALENDÁRIO
Z. ADJACENTE EDIFÍCIO DAS LAMEIRAS
NORTE
PARQUE DE SANTA BÁRBARA
Z. COSTEIRA GRANJA/ESPINHO
Z. ENV. PAÇOS CONCELHO
BAIRRO DOS FERREIROS
Z. INDUSTRIAL FIRECAT
NORTE
NORTE
NORTE
NORTE
NORTE
NORTE
CONCELHO
VILA NOVA DE
FAMALICÃO
VILA NOVA DE
FAMALICÃO
V. NOVA DE FOZ CÔA
VILA NOVA DE GAIA
VILA NOVA DE GAIA
VILA REAL
VIMIOSO
DIPLOMAS
RCM 164/2000
RCM 38/2007
DECL ?
DECL ?
DECL 61
RCM 188/97
195

Tese_2009_Rute Afonso - Quaternaire Portugal

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