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Guia de Estudos B
CONSELHO DE SEGURANÇA DAS
NAÇÕES UNIDAS
Tópico A – Operações de paz e a reforma do setor de segurança
Tópico B – A situação no Afeganistão
Bruno Roda Fracarolli
Eduardo Pereira Baptista Ferreira dos Santos
Gabriel de Castro Souza
Juliana Barraviera Giglio
Laura Pereira
Ludwig Alfons Lamm Menke
Matheus Melhado Telles
Sílvia Mara Lopes Conceição
SUMÁRIO
CARTA DE APRESENTAÇÃO............................................................................................................................ 3
POSICIONAMENTO DAS REPRESENTAÇÕES ............................................................................................. 4
MEMBROS DO CONSELHO DE SEGURANÇA DAS NAÇÕES UNIDAS ............................................. 4
MEMBROS OBSERVADORES ..................................................................................................................... 12
AS OMP DA ONU E A REFORMA DO SETOR DE SEGURANÇA ............................................................. 17
As OMP tradicionais da ONU................................................................................................................ 17
As OMP multidimensionais ................................................................................................................... 21
BREVE HISTÓRICO DO AFEGANISTÃO – DA FORMAÇÃO DO ESTADO-NAÇÃO ATÉ O FIM DA
GUERRA FRIA .................................................................................................................................................... 26
Antecedentes à formação da nação.................................................................................................... 26
A independência ..................................................................................................................................... 29
A Guerra Fria............................................................................................................................................ 29
O AFEGANISTÃO E A “GUERRA AO TERROR” ..........................................................................................33
O regime talibã e a al-Qaeda .................................................................................................................33
O pós-11 de setembro: a operação Liberdade Duradoura............................................................... 34
A OTAN e suas operações no Afeganistão ........................................................................................35
A ATUAL SITUAÇÃO DO AFEGANISTÃO .................................................................................................. 41
A situação política ................................................................................................................................... 41
A situação econômica ............................................................................................................................. 41
A situação social: a crise humanitária ................................................................................................ 43
Novos desafios: a ascensão do Estado Islâmico ............................................................................... 45
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CARTA DE APRESENTAÇÃO
Prezados delegados,
Bem-vindos ao comitê do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU).
Gostaríamos de apresentar a nossa equipe, composta por alunos do curso de Relações
Internacionais da FACAMP: o diretor-geral, Ludwig Menke, do 3° ano; o diretor do comitê, Gabriel
Souza, do 3° ano; e os diretores-assistentes, Eduardo Baptista, do 3º ano; Bruno Roda, do 1° ano; e
Laura Pereira, do 1° ano.
A necessidade de se discutir uma mudança no setor de segurança, bem como a atual
situação do Afeganistão, é fundamental, e, neste ano de 2015, após duas edições do FAMUN, pela
primeira vez realiza-se um comitê duplo do CSNU, de modo que os debates poderão ser realizados
tanto pelos alunos do ensino médio quanto pelos do ensino superior. Nós esperamos que vocês,
delegados, possam ter um debate frutífero e se esforcem para realizar uma discussão dinâmica ao
longo dos dias do FAMUN.
A proposta deste comitê surgiu em 2014, e agora, em setembro de 2015, com muito
trabalho e empenho, conseguiremos realizar este momento único e que será bem lembrado por
novos diretores e delegados que participarão de novas edições desse evento realizado pelas
Faculdades de Campinas (FACAMP).
Nós estamos ansiosos pela presença de vocês e à disposição para quaisquer questões a
respeito de nosso comitê. Esperamos que estejam preparados!
Atenciosamente,
Ludwig Alfons Lamm Menke – Diretor-geral
Gabriel de Castro Souza - Diretor
Bruno Roda Fracarolli – Diretor-assistente
Eduardo Pereira Baptista Ferreira dos Santos – Diretor-assistente
Laura Pereira – Diretora-assistente
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POSICIONAMENTO DAS REPRESENTAÇÕES
MEMBROS DO CONSELHO DE SEGURANÇA DAS NAÇÕES UNIDAS
Angola
Angola (República de Angola)
Angola tem um papel ativo nas discussões da ONU sobre a reforma do setor de segurança
e outras áreas relacionadas à consolidação da paz e segurança internacional, em especial na
África e na região Subsaariana. Tanto que, em 2006, Ismael Gaspar Martins, seu embaixador
junto à ONU, foi eleito para presidir a então recém-criada Comissão de Construção da Paz das
Nações Unidas (Peacebuilding Commission, em inglês). Por ter recebido quatro operações de paz,
Angola adquiriu experiência na área e contribui ativamente com a mobilização de recursos para
essas operações. Ademais, o país defende a importância das forças de segurança e defesa, do
auxílio humanitário e da proteção civil no processo de reforma do setor de segurança
(PERMANENT MISSION OF THE REPUBLIC OF ANGOLA TO THE UNITED NATIONS, 2015;
GOVERNO DE ANGOLA, 2015).
Angola considera necessário rever o cronograma de saída das tropas americanas do
território afegão, dada a importância do trabalho da OTAN em relação à assistência às forças de
segurança nesse país. Também considera um objetivo importante o diálogo nacional e regional
para a reintegração e reconciliação afegã. Além disso, destaca o suporte internacional – a médio e
longo prazo – como essencial para o desenvolvimento econômico e defende a necessidade de uma
melhor coordenação das doações recebidas pelo Afeganistão, para que elas estejam alinhadas
com os programas nacionais de reforma. Quanto às drogas, enfatiza a necessidade de medidas
para a diminuição do cultivo de papoulas e o aumento do controle de narcóticos (UNITED
NATIONS SECURITY COUNCIL, 2015).
Chade (República do Chade)
Para o Chade, a reforma no setor de segurança é essencial tanto para a construção da paz
quanto para a prevenção de conflitos. O país realizou uma reforma no seu setor de segurança
entre os anos de 2007 a 2010 e, por isso, considera que tal reforma, ao ser realizada em outros
países, deve incluir todos os elementos desse setor e estabelecer instituições que melhorem a
segurança da população e do país, de forma eficaz e profissional. Para o país, a reforma do setor
de segurança deve ser um processo guiado por estratégias e prioridades em âmbito nacional, além
de levar em consideração o nível sub-regional (UNITED NATIONS, 2015; UNITED NATIONS
SECURITY COUNCIL, 2014 a).
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Em relação à situação do Afeganistão, o Chade acredita que o governo afegão deva
aumentar a sua vigilância após a saída da Força Internacional de Assistência para Segurança
(ISAF, em inglês), para evitar que grupos extremistas e combatentes estrangeiros se estabeleçam
em seu território. O Chade também defende que tráfico de drogas no Afeganistão seja erradicado
por meio de uma cooperação fronteiriça e luta conjunta entre os Estados vizinhos. Por fim,
defende que haja um aumento na assistência humanitária, principalmente às pessoas deslocadas
internamente (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2015).
Chile (República do Chile)
Para o Chile, a reforma do setor de segurança será mais efetiva se seu planejamento e
implementação em âmbito nacional forem integrados à coordenação das organizações regionais e
sub-regionais. Ao mesmo tempo, apoia que o Estado receptor da reforma deva determinar como
ela será feita, a partir das prioridades nacionais, garantindo os recursos necessários esse fim. O
país também destaca a importância da transparência e da participação civil – inclusive das
minorias – na reforma do setor de segurança, tanto na discussão quanto na formulação das
políticas que serão aplicadas. O processo também deve estar sujeito ao controle e à supervisão
das instituições democráticas para garantir o respeito aos direitos humanos e às liberdades
fundamentais, além de promover uma reconciliação nacional e favorecer a reconstrução do tecido
social do país (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2014 a).
O Chile estabelece como prioridade de curto prazo, no caso do Afeganistão, a realização
das eleições parlamentares e municipais, com ativa participação feminina e apoio internacional. O
combate à corrupção, à crise humanitária, ao tráfico de drogas e ao terrorismo deve ser colocado
como prioridade na atuação da ONU, focando especialmente na proteção civil, frente ao cenário
propício ao extremismo. Em longo prazo, o Chile aponta a necessidade do comprometimento dos
países doadores e de instituições financeiras internacionais para financiar a economia afegã e
defende o foco no desenvolvimento, na segurança e na cooperação regional e internacional
contínua (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2015).
China
China (República Popular da China)
A China aponta que, para haver uma reforma mais efetiva no setor de segurança, a ONU
deve garantir que o processo seja feito de maneira nacional, atendendo aos interesses do país.
Cabe também à ONU prover treinamento e consultoria para melhorar a capacidade do setor de
segurança dos países receptores da reforma. Outro ponto defendido pela China é que o
planejamento dessa reforma deve levar em consideração o cenário e as circunstâncias específicos
do país receptor. Além disso, acredita que, com o auxílio da ONU, a RSS possa estar integrada a
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uma estratégia de reconstrução e desenvolvimento. Segundo a China, a ONU também deve agir
como uma coordenadora entre os países que necessitam de assistência e aqueles que possam dála. Tal coordenação deve ser feita por meio de uma melhor comunicação entre os diferentes
departamentos e as organizações regionais e sub-regionais, por meio de workshops, cursos de
treinamento e intercâmbio de pessoas (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2014 a).
Para a China, a comunidade internacional deve dar suporte e contribuir para o
fortalecimento das capacidades em todas as áreas que colaborem para a estabilidade do
Afeganistão. A UNAMA deve respeitar e fortalecer a comunicação e a cooperação com a
liderança afegã, além de auxiliar na reconciliação nacional. Também deve honrar seus
compromissos e colaborar ativamente para o desenvolvimento da economia afegã, com base nas
prioridades nacionais. A China aconselha que o governo afegão intensifique a cooperação
regional, principalmente na área econômica (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2015).
Espanha (Reino da Espanha)
A reforma do setor de segurança, para a Espanha, deve ser liderada pelos interesses
nacionais, com a criação de forças policiais e de segurança competentes, que cumpram e estejam
sob a lei, além de um sistema legal e penitenciário independente. A garantia da proteção a grupos
vulneráveis, a necessidade de reformas flexíveis aos diferentes cenários, baseadas nos princípios
da boa governança, dos direitos humanos e da lei e um diálogo intenso e contínuo com as
autoridades nacionais são, para a Espanha, cruciais. Todas as instituições e estruturas de
segurança devem estar à disposição da população, e cabe à ONU e aos demais parceiros o papel
de fornecer às autoridades nacionais os instrumentos necessários para tanto (UNITED NATIONS
SECURITY COUNCIL, 2014 b).
A Espanha apoia que haja uma cooperação contínua da comunidade internacional com o
governo afegão no processo de transição que se iniciou a partir da renovação do mandato da
UNAMA, em 2015. Esse processo deve ser tratado com urgência pelas instituições e autoridades
afegãs, de modo a se criar um governo de unidade nacional. As autoridades também devem se
comprometer a cumprir seu programa de governo, que visa à garantia de progressos nas áreas de
democratização, boa governança e direitos humanos, em particular os das mulheres. Além disso, a
Espanha recomenda que o governo se empenhe na construção da paz e na reconciliação nacional
e mantenha boas relações com os países vizinhos (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL,
2015).
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Estados Unidos
Unidos (Estados Unidos da América)
Para os Estados Unidos, a reforma no setor de segurança deve incluir estruturas efetivas
que se adequem às necessidades e prioridades de cada país, devendo ser feita de forma nacional,
pois, sem um comprometimento político local, os esforços internacionais seriam ineficientes. Por
isso, a ONU deve estar pronta para dar assistência, caso requisitada pelo governo local.
Entretanto, o país também enfatiza que a reforma deve garantir o respeito aos direitos humanos e
que garanta uma situação na qual não haja o retorno da violência. Para tanto, são necessárias
reformas políticas voltadas para a reconciliação nacional e a justiça transicional, o que deve incluir
treinamentos além do militar, que incorporem estratégias para responder às ameaças aos civis e
prevenir a violência sexual nos conflitos. (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2014 a).
Os Estados Unidos defendem como prioridades para o governo afegão a criação de um
gabinete presidencial e uma reforma eleitoral, que tenham como base os padrões internacionais,
para garantir o sucesso das eleições parlamentares e das eleições distritais. Consideram
necessária a continuidade da profissionalização da defesa e das forças nacionais com apoio
internacional, incluindo a feita pela Missão de Assistência da OTAN. Por fim, os Estados Unidos
apoiam o comprometimento do governo afegão com a erradicação do uso da tortura no país
(UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2015).
França (República Francesa)
A França defende que, no que tange à reforma do setor de segurança, devam ser
implementadas instituições de segurança transparentes, efetivas e justas, que funcionem com um
sistema de boa governança e respeitem os princípios democráticos e os direitos humanos.
Segundo o país, a reabilitação da polícia e dos serviços judiciais deve ser uma prioridade na
reforma, pois eles contribuem para a legitimidade do Estado frente à população. Além disso,
argumenta que, no processo de reforma, não devem ser usadas forças policiais que tenham
infringido os direitos humanos. A França também afirma que a reforma do setor de segurança
apenas terá resultados positivos se houver o total suporte e comprometimento das autoridades
nacionais, bem como o diálogo entre a sociedade civil, os agentes nacionais e as unidades que
implementarão a reforma (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2014 a).
Quanto ao Afeganistão, a França considera que, para garantir a estabilidade do país e dar
continuidade ao processo de reconciliação nacional, é fundamental a parceria com países da
região e a melhoria na defesa das fronteiras. O país apoia os esforços da OTAN em território
afegão e reconhece a importância da Missão de Suporte Resoluto no treinamento das tropas
afegãs. Além disso, apoia a mobilização das autoridades afegãs para o combate ao tráfico e
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produção de drogas e reitera a importância da ONU e dos parceiros internacionais para a garantia
do desenvolvimento do Afeganistão (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2015).
Jordânia
Jordânia (Reino Hashemita da Jordânia)
A posição da Jordânia quanto à reforma do setor de segurança é de que esse processo
deve criar um setor de segurança profissional, efetivo e eficiente e que respeite os direitos
humanos e a lei local. O processo de reforma deve ser conduzido pela liderança nacional, com a
cooperação de organizações regionais e sub-regionais, além, é claro, da ONU, e precisa levar em
consideração as mudanças de cenário no país receptor da reforma. A Jordânia destaca que
qualquer mandato do Conselho de Segurança em relação à reforma do setor de segurança deve
ser feito com a constante consulta às autoridades locais para garantir que os interesses nacionais
sejam contemplados (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2014 a).
O país defende, em relação ao Afeganistão, o diálogo com as facções afegãs e a consulta a
elas, de modo a evitar sabotagens ao processo de reconciliação nacional. Também recomenda o
aumento da proteção aos civis em relação a ameaças e atividades terroristas; o combate à
corrupção; e a proteção dos direitos humanos – neste caso, principalmente por meio do
julgamento de violadores dos direitos humanos. O governo afegão também deve, segundo a
Jordânia, dar mais ênfase às instituições civis do setor de segurança e garantir maior participação
da mulher. A cooperação internacional, principalmente regional, é essencial para o
desenvolvimento econômico afegão (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2015).
L ituânia (República da Lituânia)
A Lituânia defende que haja uma ligação entre a reforma do setor de segurança e a
reforma de outros setores, como o de desmobilização e reintegração, o que pode oferecer uma
alternativa de vida para os combatentes. Segundo o país, o processo deve ser conduzido pela
autoridade nacional, com a participação de toda a sociedade, fortalecendo, assim, o contrato entre
o Estado e a população. Para a Lituânia, a reforma do setor de segurança deve focar-se em
medidas como a reforma da polícia e do sistema judiciário e também de combate à corrupção, de
julgamento de crimes e de garantia dos direitos humanos, com ajuda especial àqueles que estão
sendo reintegrados nas estruturas de segurança. Além disso, a Lituânia ressalta a importância da
constante revisão das medidas adotadas nos países que conduziram reformas no setor de
segurança (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2014 a).
A prioridade imediata no Afeganistão, segundo a Lituânia, é fortalecer a economia,
principalmente nos setores da agricultura, da mineração e de serviços. As autoridades afegãs
devem se engajar no combate à corrupção, à economia ilícita, ao narcotráfico e à fraude no uso de
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fundos públicos, além de melhorar o processo de reforma eleitoral. Também enfatiza a
necessidade de aumentar a presença da mulher afegã nas esferas econômica, social e política e de
derrubar a lei de violência à mulher, além de promover acesso à justiça e assistência às vítimas.
Para a Lituânia, a assistência e cooperação internacionais são importantes para esse processo e
para o desenvolvimento afegão (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2015).
Malásia (Federação da Malásia)
Malásia)
Segundo a Malásia, são necessárias revisões e melhoras contínuas na reforma do setor de
segurança. Esse processo deve ser dirigido por autoridades locais, em consulta com as partes
interessadas. O país enfatiza a importância de a reforma ser inclusiva, pois, caso não haja diálogo,
reconciliação e consultas entre as partes, ela falhará. Reconhece como benéficas as parcerias SulSul em áreas como a identificação de especialistas que deem o apoio necessário ao processo de
reforma. Defende que os fundos necessários devem ser providos pelos parceiros internacionais,
mas que os mandatos das operações de paz sejam formulados em conjunto com as autoridades
locais. Apoia a melhora das capacidades de monitoração e avaliação da ONU, levando em
consideração o cenário nacional e o planejamento da reforma ao formular as missões de paz. A
maior coordenação entre os representantes do secretário-geral, os comandantes das forças e das
agências da ONU também é vista como importante pelo país malaio (UNITED NATIONS
SECURITY COUNCIL, 2014 a).
No caso afegão, a Malásia considera importante o alinhamento das organizações e dos
recursos internacionais com as prioridades estabelecidas pelo novo governo. O contínuo suporte
da ONU e de doadores da comunidade internacional é essencial para o processo de reconciliação
nacional pelo qual o Afeganistão passa. A nação malaia acredita em um diálogo moderado entre
os diferentes grupos políticos do país, de forma a buscar interesses comuns e combater as visões
extremistas. Por fim, a Malásia assume um comprometimento no auxílio às autoridades afegãs
nos processos de reforma, reconciliação e reintegração nacional (UNITED NATIONS SECURITY
COUNCIL, 2015).
Nigéria (República Federal da Nigéria)
A Nigéria vê a reforma do setor de segurança como essencial para a manutenção da paz e
da segurança internacionais. Além disso, argumenta que a reforma deve ocorrer além das
atividades habituais de treinamento e equipamento das forças policiais e militares: é necessário
garantir a governança democrática e a fiscalização civil das atividades governamentais, de modo
que os responsáveis pela segurança não se tornem ameaças à sociedade. Ademais, a Nigéria
ressalta que é importante haver uma troca de experiências entre países que passaram ou estão
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passando por um processo de reconstrução, em conjunto com a assistência técnica e financeira
(UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2014 a).
Segundo a Nigéria, para a construção de um Afeganistão unido, deve haver transparência
e governança inclusiva. A prioridade deve ser dada à melhoria das capacidades institucionais e da
infraestrutura. Em relação ao crescimento econômico, a Nigéria considera essencial o
financiamento externo, que deverá aumentar, caso o governo afegão crie um cenário propício à
entrada de capital estrangeiro. É também essencial o suporte internacional, tanto no combate ao
tráfico de drogas quanto na angariação de fundos para a retirada de minas terrestres, fundamental
para a garantia da segurança dos civis (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2015).
Nova Zelândia
Segundo a Nova Zelândia, a reforma do setor de segurança exige a coordenação do CSNU
com as autoridades locais e parceiros internacionais, em especial com a Comissão de Construção
da Paz. O país defende que a assistência aos países receptores deve ser formulada levando em
consideração as necessidades locais, pois um pré-requisito para a reforma é que o processo seja
nacional. Os objetivos prioritários na reforma do setor de segurança, para a Nova Zelândia, são a
ajuda às lideranças políticas nacionais e a assistência técnica nos níveis nacional, regional e subregional. A capacitação de autoridades nacionais para fazer suas próprias reformas, a revisão e
adaptação constantes do processo e a cooperação com aqueles que têm experiência prática
regional são também defendidos pelo país (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2014 b).
A Nova Zelândia vê como vitais, para o processo de transição nacional no qual o
Afeganistão se encontra atualmente, uma liderança nacional unificada e o suporte da UNAMA e
da comunidade internacional a esta. Além disso, destaca a importância de avanços no processo de
reforma eleitoral e na promoção do papel da mulher na sociedade afegã. Também defende a
estabilidade da Força Nacional de Segurança Afegã e a reconciliação das autoridades afegãs com
o Talibã; e por fim, recomenda maior atenção ao desenvolvimento econômico afegão, com a ajuda
da comunidade internacional (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2015).
Reino Unido (Reino Unido da Grã
G rãrã-Bretanha e Irlanda do Norte)
Para o Reino Unido, as prioridades da reforma do setor de segurança devem ser proteger a
população e reduzir a violência, buscando criar condições para a implementação do processo de
reforma o mais rapidamente possível. Os mandatos das operações de paz da ONU devem ser
claros, para evitar desentendimentos, e as necessidades mais urgentes devem ser priorizadas.
Outros pontos importantes são a cooperação entre os representantes da ONU e as autoridades
locais e o fortalecimento da interação interna entre os departamentos da ONU e entre a ONU e as
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organizações regionais, como forma de haver uma comunicação concisa e rápida para a
coordenação das atividades ligadas ao processo de reforma do setor de segurança (UNITED
NATIONS SECURITY COUNCIL, 2014 a).
O Reino Unido defende como fundamentais, no caso do Afeganistão, a continuidade do
suporte financeiro da UNAMA e dos doadores internacionais à agenda do governo afegão, além
da continuidade da disciplina fiscal por parte do governo. Garantir a paz sustentável por meio de
um acordo político, com reconciliação nacional, é vital para a nação afegã. Ademais, o Reino Unido
se compromete a dar treinamento, assistência e consulta ao Afeganistão nos combates aos
insurgentes, ressaltando a importância de evitar a morte de civis (UNITED NATIONS SECURITY
COUNCIL, 2015).
Rússia (Federação Russa)
Para a Rússia, a reforma do setor de segurança só deve ser feita com a concordância do
país que a receberá, de forma a respeitar os princípios de soberania e independência política. Pelo
mesmo motivo, os governos devem decidir as prioridades para a reforma, coordenar sua
implantação e assumir as responsabilidades pelos resultados. Assim, a pressão externa excessiva
e a imposição de um modelo de reforma devem ser evitados, e a situação específica do país deve
ser levada em consideração. Além disso, a Rússia defende o desenvolvimento de uma abordagem
compreensiva e equilibrada no que se refere ao apoio político e financeiro aos países em situação
de pós-conflito. Também ressalta a importância do Fundo de Construção da Paz como potencial
financiador dos projetos de reforma, que garanta o fortalecimento da cooperação e de troca de
experiências entre os Estados da região e as organizações regionais e sub-regionais (UNITED
NATIONS SECURITY COUNCIL, 2014 a).
Segundo a Rússia, a ISAF deixou o território do Afeganistão sem cumprir o que foi
acordado no mandato proferido pelo CSNU, ao não formular um relatório compreensivo sobre a
sua presença de 13 anos no país. A Federação Russa espera que a liderança da OTAN na Missão
de Suporte Resoluto seja mais consciente, e para isso, defende maior monitoramento de suas
atividades. A reconciliação entre as partes em conflito deve ser feita em conjunto com um cessarfogo. A Rússia também destaca a necessidade de dar fim à atuação da al-Qaeda e de outras
organizações terroristas em território afegão, por meio da atuação do CSNU e de programas de
ação conjunta com a ONU. Outros pontos defendidos são a ação contra o tráfico de drogas e a
coordenação dos esforços civis internacionais por meio da UNAMA (UNITED NATIONS
SECURITY COUNCIL, 2015).
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Venezuela (República Bolivariana
Bolivariana da Venezuela)
Para a Venezuela, a reforma do setor de segurança deve levar em consideração os
princípios de soberania e integridade territorial e ter como uma de suas prioridades a
reconciliação nacional. Intervenções militares devem ser evitadas ao máximo, e o processo de
reforma do setor de segurança deve ser nacional, com participação popular, e feito com o apoio da
comunidade internacional. A Venezuela defende que possíveis mudanças de cenário e a realidade
do país receptor devem ser levadas em consideração na formulação dos mandatos para a reforma
do setor de segurança e que as capacidades institucionais e a segurança interna devem ser
fortalecidas, com o apoio da comunidade internacional e de países vizinhos (UNITED NATIONS
SECURITY COUNCIL, 2015).
Em relação à questão do Afeganistão, o governo venezuelano reafirma a importância de a
sociedade afegã ter autonomia no processo, com ajuda da comunidade internacional, sendo
contrária à ocupação do território afegão, principalmente pelas tropas da OTAN. Uma das
prioridades deve ser a reconciliação nacional, com a inclusão de toda a sociedade afegã no
processo e com a participação das comunidades internacional e regional nos esforços de paz. O
governo venezuelano defende a criação de condições para a estabilidade econômica do país.
Também reconhece a necessidade do fortalecimento das capacidades institucionais, incluídas as
Forças Armadas afegãs, para neutralizar a influência de grupos extremistas na população civil.
Além disso, apoia a coordenação das agências estatais, pelo governo, para o combate ao uso e
exportação de drogas, e defende o aumento de assistência aos refugiados e desalojados afegãos
(UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2015).
MEMBROS OBSERVADORES
Afeganistão (República
(República Islâmica do Afeganistão)
Afeganistão)
Após a reforma do setor de segurança, as estruturas do Afeganistão atualmente estão
mais fortalecidas, devido à presença de mais de 10 anos da UNAMA em seu território. O
Afeganistão afirma que está no caminho para se tornar um membro da comunidade democrática
de nações, havendo realizado eleições presidenciais, em que foi eleito Ashraf Ghani. Quanto às
mudanças a serem feitas no país, o governo afegão se compromete a dar assistência aos
programas realizados em conjunto com a comunidade internacional, de forma a melhorar o bemestar civil e garantir a promoção dos direitos humanos, do desenvolvimento econômico e da
estabilidade fiscal. Além disso, defende o combate a problemas como a pobreza e a corrupção e
coloca como prioridades o processo de paz e reconciliação nacional (GOVERNMENT OF
AFGHANISTAN, 2015; UNITED NATIONS ASSISTANCE MISSION IN AFHGANISTAN, 2015).
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Para o Afeganistão, continua sendo essencial o suporte da ONU e da UNAMA,
considerando-se a influência de grupos extremistas na região, o tráfico de drogas e outros
problemas locais. O governo afegão reconhece os avanços já feitos pela UNAMA, como a criação
de uma comissão eleitoral, em 2014, que viabilizou as eleições. O país também vê como
importante a presença da OTAN, por meio da Missão Suporte Resoluto, e quer estabelecer uma
longa parceria com a OTAN (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2015).
Irã (República Islâmica do Irã)
O Irã defende que a reforma do setor de segurança seja conduzida pelos princípios de
responsabilidade, de garantia à soberania nacional e de adaptação do processo ao cenário local.
Além disso, argumenta que o desenvolvimento da reforma do setor de segurança deve ser
discutido na Assembleia Geral das Nações Unidas, e a formulação das estratégias deve ser feita
por um processo intergovernamental amplo. Para o Irã, a reforma só deve ser conduzida a pedido
do país em que será aplicada, sendo responsabilidades deste a decisão de estratégias, a
identificação de dificuldades e áreas de prioridade e a coordenação com a assistência
internacional (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2014 b).
Segundo o Irã, as atividades das tropas estrangeiras em território afegão, incluídas as da
OTAN, devem ser feitas com o consentimento do governo do Afeganistão e a constante consulta a
ele. Outro ponto fundamental é o combate ao cultivo de papoulas, com apoio das comunidades
internacional e regional, dos doadores internacionais e do UNODC (Escritório das Nações Unidas
sobre Drogas e Crimes). Outro ponto defendido envolve o aumento da assistência internacional
aos países que recebem refugiados afegãos e um esforço conjunto para a repatriação desses
refugiados. Por fim, o Irã acredita na necessidade do fortalecimento da UNAMA, levando em
consideração os avanços políticos e socioeconômicos no Afeganistão (UNITED NATIONS
SECURITY COUNCIL, 2015).
Paquistão (República Islâmica do Paquistão)
Paquistão)
Segundo o Paquistão, a reforma do setor de segurança deve restaurar e fortalecer
instituições nacionais que lidem com a justiça transicional; as forças policiais e de segurança; a
desmobilização, reintegração e extensão da autoridade governamental; e o controle de
armamento e do crime organizado. Além disso, o Paquistão acredita que um setor de segurança
efetivo, profissional e transformador é aquele que tenha a confiança da população e seja
responsável por suas necessidades. O país defende que a ONU deva melhorar sua
responsabilidade pelo setor de segurança dos países receptores e criar uma melhor capacidade de
dar-lhes suporte financeiro e técnico, tanto no campo quanto nas sedes. O Paquistão também
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defende que os processos de reforma do setor de segurança devam ser prioritários nas missões de
paz, promovam legitimidade e aceitação das instituições governamentais. A assistência
internacional deve levar em consideração as prioridades do país em questão e atenção deve ser
dada à infraestrutura, à fiscalização institucional, à governança e ao treinamento (UNITED
NATIONS SECURITY COUNCIL, 2014 b).
No caso afegão, o Paquistão apoia o uso do diálogo ao invés da alternativa militar e
defende que os termos para a reconciliação com o Talibã sejam decididos pelo governo afegão,
com o apoio da comunidade internacional. A visão paquistanesa é a de que segurança e
desenvolvimento são interdependentes, e por isso, o combate contra as conexões entre o tráfico
de drogas, o crime transnacional, a corrupção e o terrorismo deve ser uma prioridade. Medidas de
curto prazo com o objetivo de estimular a economia devem acompanhar a construção de um
cenário propício ao crescimento econômico em longo prazo, por meio da coordenação do governo
afegão. Por fim, o Paquistão acredita que a UNAMA deve dar prioridade à repatriação e ao
restabelecimento dos refugiados afegãos (UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL, 2015).
Jens Stoltenberg, secretárioecretário-geral da OTAN (Organização
(Organização do Tratado do Atlântico Norte)
A OTAN cada vez mais passa a atuar nos processos de construção da paz e no
gerenciamento de crises ao redor do mundo, expandindo sua participação nos locais que estão
realizando reformas no setor de segurança ou em processo de transição pós-reforma, como é o
caso do Afeganistão. Quando seus membros requisitam, a OTAN se utiliza das tropas dos países
para realizar suas operações, como nos casos das operações de paz e de gerenciamento de
conflitos (NORTH ATLANTIC TREATY ORGANIZATION, 2015 a).
De 2003 a 2014, a OTAN contribuiu para o processo de reforma do setor de segurança
afegão como comandante da Força Assistencial de Segurança Internacional (International Security
Assistance Force ou ISAF, em inglês), até o governo assumir a responsabilidade pela segurança
nacional. Atualmente, a organização está no comando de uma missão assistencial no Afeganistão:
a Missão de Suporte Resoluto (Resolute Support Mission, em inglês). A missão tem como foco o
treinamento das autoridades nacionais para manter o território afegão seguro de grupos
extremistas e também dá assistência e consultoria às instituições de segurança afegãs, provendolhes suporte financeiro até o fim de 2017. Dentre as discussões acerca da atual situação no
Afeganistão, figura a permanência ou retirada das tropas da OTAN do território (NORTH
ATLANTIC TREATY ORGANIZATION, 2015 b).
14
Nicholas Haysom,
Haysom, SecretárioSecretário-geral da UNAMA (Missão
(Missão de Assistência das Nações
Nações Unidas
para o Afeganistão)
A UNAMA é a missão de assistência da ONU em território afegão. Ela conta com uma
experiência em campo de mais de 10 anos e busca contribuir para a adequação da reforma do
setor de segurança do país. Durante sua permanência no Afeganistão, a UNAMA conseguiu,
depois de muito tempo, criar um cenário propício para o atual processo de transição, no qual
atuará segundo o novo mandato de 2015. Dentre alguns dos recentes avanços conquistados pela
UNAMA, estão as eleições de 2014 e a assistência no estabelecimento de cooperação regional
com o Paquistão e outros países da região, como a China. No entanto, a UNAMA ainda enfrenta
desafios quanto à questão da garantia da segurança no país e da agilidade do processo de
reforma, uma vez que ainda não cumpriu plenamente seus objetivos no país, tornando necessária
a emissão de consecutivos mandatos (UNITED NATIONS SECRETARY-GENERAL, 2015; UNITED
NATIONS ASSISTANCE MISSION IN AFHGANISTAN, 2015).
No presente mandato, a UNAMA está envolvida no apontamento de oficiais de justiça
para o fortalecimento da lei; na promoção da inclusão feminina na administração pública; nas
reformas eleitorais; no aumento da colaboração regional; e na assistência aos mais vulneráveis. A
UNAMA também apoia a agenda do governo afegão, que busca aumentar a distribuição de
serviços e as ofertas de emprego. Atualmente, um dos desafios da UNAMA é auxiliar no
julgamento de torturadores e no desenvolvimento de programas que exterminem essa prática.
Ademais, o fortalecimento do Estado Islâmico coloca à UNAMA o desafio de rapidamente
consolidar o processo de reconciliação nacional, de modo a garantir uma estrutura nacional capaz
de combater a influência do Estado Islâmico no território afegão (UNITED NATIONS SECURITY
COUNCIL, 2015).
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16
em:
AS OMP DA ONU E A REFORMA DO SETOR DE SEGURANÇA
As operações de manutenção da paz (OMP) realizadas pela ONU consistem em missões
bastante complexas, que ganharam novos contornos com o desenrolar histórico e com os
resultados, tanto positivos quanto negativos, das operações implementadas em diferentes países.
As primeiras operações foram estabelecidas em um formato tradicional, apresentando
aspectos essencialmente militares, e foram predominantes desde a criação da ONU até o fim da
Guerra Fria. Atualmente, as missões têm um formato multidimensional, que se caracterizam, além
dos aspectos militares, pela busca da manutenção da paz por meio da atuação em áreas
diferentes, mais focadas em auxiliar a reestruturação dos países afetados pelo conflito.
A partir de 2008, o conceito de Reforma no Setor de Segurança (RSS) foi incorporado ao
mandato das missões multidimensionais, como uma forma eficaz e pacífica de reestruturar os
países que sofreram com conflitos, sendo uma prática ainda recente e que passa por vários
desafios. A seguir, apresentaremos com mais detalhes as características das OMP tradicionais e
multidimensionais, além das características de algumas missões já realizadas pela ONU.
As OMP tradicionais
tradicionais da ONU
As OMP tradicionais da ONU se caracterizam principalmente pelo envio de observadores
militares. Na maioria das operações tradicionais, a discussão chegava ao Conselho de Segurança
após as partes em conflito terem realizado algum dos seguintes acordos: de retirada de tropas; de
cessar-fogo; de retorno de refugiados; e de outros termos referentes à finalização de um conflito
entre dois países (FAGANELLO, 2013, pp. 57-58).
As funções das OMP tradicionais passavam por observar, investigar e reportar, para as
partes envolvidas e para o secretário-geral, quaisquer violações dos termos estabelecidos nos
acordos e tratados internacionais. A ONU buscava o estabelecimento da paz duradoura, e para
esse fim, aplicava diferentes abordagens, sendo a mais comum o envio de observadores militares
e tropas levemente armadas para garantir a realização dos acordos de cessar-fogo, fortalecer a
confiança entre as partes conflitantes, manter a ordem e criar buffer zones1. Os observadores
militares eram enviados com o consentimento das partes em conflito e eram gerenciados por um
representante escolhido pelo próprio secretário-geral (FAGANELLO, 2013, pp. 57-58).
Em seu mandato no país, a OMP usava a força o mínimo possível, apenas como último
recurso. A autorização do CSNU para o uso da força recaía apenas nos seguintes caso: defesa da
população; defesa dos funcionários envolvidos na missão; legítima defesa; defesa do mandato.
1
Buffer zones são delimitações no território que separam as partes em conflito.
17
Assim, a força não deveria ser usada indiscriminadamente, pois poderia dificultar o cumprimento
da operação e pôr em risco a vida da população local e dos funcionários envolvidos (FAGANELLO,
2013, pp. 74-76).
A título de ilustração, a seguir serão apresentadas algumas OMP da ONU nas quais se
destacam suas características de missões tradicionais.
Missão de Bons Ofícios das Nações Unidas no Afeganistão e Paquistão (United Nations Good Offices
Mission in Afghanistan and Pakistan – UNGOMAP)
A UNGOMAP foi criada em 1988, como uma resposta ao pedido do Conselho de
Segurança para que um representante do secretário-geral pudesse estabelecer um diálogo
diplomático entre o Afeganistão e o Paquistão, com o objetivo de supervisionar a retirada das
tropas soviéticas do primeiro país (UNITED NATIONS, 2009).
Essa missão remete ao contexto da Guerra Fria, quando mais de 100.000 soldados
soviéticos estavam presentes no território afegão desde dezembro de 1979, com o objetivo de
lutar contra a facção conhecida como resistência afegã, ou Mujahideen (UNITED NATIONS,
2009). Porém, essa mobilização gerou uma reação nos Estados Unidos, que tinham no Paquistão
um local de resistência à expansão soviética não apenas no Afeganistão, mas em toda a região
(ALMEIDA, 2004). Com vistas a resolver a retirada das tropas soviéticas do Afeganistão,
ocorreram vários debates no Conselho de Segurança durante a década de 1980. Esses debates se
desdobraram em uma série de negociações indiretas em Genebra, durante as quais se estabeleceu
a UNGOMAP, em maio de 1988, com o propósito de investigar e reportar quaisquer violações
possíveis das resoluções sobre o assunto. Além disso, como pano de fundo, a UNGOMAP
contribuiria para evitar um aumento das tensões entre o Afeganistão e o Paquistão e entre a União
Soviética e os Estados Unidos (UNITED NATIONS, 2009).
O mandato específico da UNGOMAP se definiu em três áreas: “(...) o monitoramento da
(1) não interferência e não intervenção das partes nos assuntos correspondentes a cada um; (2) a
retirada das tropas soviéticas do Afeganistão; e (3) o retorno voluntário dos refugiados”2 (UNITED
NATIONS, 2009, tradução nossa). Em relação à primeira área do mandato, a UNGOMAP realizou
os bons ofícios (isto é, uma mediação diplomática com o objetivo de reatar as negociações) entre
Afeganistão e Paquistão, uma vez que ambos os governos trocavam acusações de hostilidade. Já
em relação à retirada das tropas, a UNGOMAP se reuniu com representantes soviéticos para
agendar o período e a logística da saída das tropas, que ocorreu ao longo dos anos de 1988 e 1989.
2
Do original: “(...) the monitoring of (1) non-interference and non-intervention by the parties in each other's
affairs; (2) the withdrawal of Soviet troops from Afghanistan; and (3) the voluntary return of refugees”
(UNITED NATIONS, 2009).
18
Por fim, em relação aos refugiados, a UNGOMAP prestou assistência a mais de 5 milhões de
refugiados afegãos que se encontravam no Paquistão e no Irã (UNITED NATIONS, 2009).
Apesar de algumas violações nos acordos entre as partes, a retirada de tropas soviéticas
foi completada com sucesso, de modo que a UNGOMAP teve seu mandato finalizado
formalmente no dia 15 de março de 1990 (UNITED NATIONS, 2009).
Grupo de Observadores Militares das Nações Unidas para Índia e Paquistão (United Nations Military
Observer Group in India and Pakistan – UNMOGIP)
A UNMOGIP foi criada em 1949, com o objetivo de supervisionar o cessar-fogo entre Índia
e Paquistão em relação à disputa pelo Estado de Jammu e pela Kashmira. Os observadores da
UNMOGIP estavam ligados à Comissão das Nações Unidas para Índia e Paquistão (United Nations
Commission for India and Pakistan – UNCIP), criada em janeiro de 1948 pelo Conselho de
Segurança, com o objetivo de mediar o conflito entre os dois países (UNITED NATIONS, 2015 c).
O conflito entre Índia e Paquistão remete aos acordos de partição estabelecidos no
processo de independência dos dois países, em 1947. Por meio do Ato de Independência Indiano
de 1947, a Kashmira teria o direito de escolher fazer parte da Índia ou do Paquistão. Sua união à
Índia provocou uma disputa bélica entre os dois países (UNITED NATIONS, 2015 c).
Com o objetivo de mediar esse conflito e dar fim a ele, a UNCIP enviou um primeiro grupo
de observadores da UNMOGIP, em janeiro de 1949, com o mandato de “(...) supervisionar, no
Estado de Jammu e na Kashmira, o cessar-fogo entre Índia e Paquistão; e dar assistência ao
Conselheiro Militar da Comissão das Nações Unidas para Índia e Paquistão (UNCIP) (...)”3
(UNITED NATIONS, 2015 c, tradução nossa). Segundo esse mandato, os observadores da
UNMOGIP eram responsáveis por acompanhar as autoridades locais no processo de fim das
hostilidades e informar e reportar a ONU sobre os avanços e retrocessos. Os observadores
deveriam se manter neutros e não causar nenhuma interferência que pudesse, de alguma forma,
dar apoio a uma das partes do conflito (UNITED NATIONS, 2015 c).
Com um acordo de cessar-fogo efetivamente concluído em julho de 1949 – o chamado
Acordo Karachi –, a UNCIP foi finalizada em março de 1951. Entretanto, o Conselho de Segurança
decidiu permanecer com os observadores da UNMOGIP, que acompanharam processos
importantes, como a efetivação do cessar fogo, em dezembro de 1971, e a assinatura do acordo
sobre uma linha de controle na Kashmira, em 1972 (UNITED NATIONS, 2015 c).
3
Do original: “(...) to supervise, in the State of Jammu and Kashmir, the ceasefire between India and
Pakistan; and to assist the Military Adviser to the United Nations Commission for India and Pakistan
(UNCIP) (...)” (UNITED NATIONS, 2015 c).
19
Nas décadas subsequentes, os acordos de cessar-fogo não foram suficientes para dar
termo ao conflito entre Índia e Paquistão sobre o controle das regiões de disputa. Assim, ainda
hoje, a UNMOGIP permanece com seus observadores na região, que mantêm uma posição neutra
de observação da linha de cessar-fogo estabelecida em 1972 e reportam periodicamente os
acontecimentos ao secretário-geral (UNITED NATIONS, 2015 c).
Grupo de Observadores Militares das Nações Unidas para Irã e Iraque (United Nations Iran-Iraq Military
Observer Group – UNIIMOG)
No período de 1980 a 1988, desenrolou-se um dos conflitos mais intensos da Guerra Fria: a
guerra entre Irã e Iraque. O conflito entre os dois países teve início em virtude de uma disputa
fronteiriça sobre o controle do canal Chatt-el-Arab, que escoa a produção petrolífera do Iraque
pelo Golfo Pérsico. Saddam Hussein, líder do Iraque, reivindicou o canal controlado pelo Irã,
mobilizando tropas para o interior do território iraniano. Entretanto, o conflito tinha como pano de
fundo a disputa pela liderança regional entre ambos os países (HARDY, 2005).
O Conselho de Segurança e o secretário-geral acompanharam de perto a questão,
realizando uma série de mediações, e, com o fim do conflito, em 1988, a UNIIMOG foi
estabelecida com o mandato de supervisionar o fim das hostilidades entre Irã e Iraque e a retirada
das tropas dos respectivos países (UNITED NATIONS, 2003). Houve uma série de violações dos
acordos de cessar-fogo nesse período, mas, a despeito disso, a retirada das tropas ocorreu de
forma progressiva. Em setembro de 1990, praticamente todas as tropas já tinham sido removidas
do território. Por conta disso, nessa data, o mandato da UNNIMOG foi renovado, com três
objetivos:
- verificar, confirmar e supervisionar os estágios finais de retirada;
- ajudar as partes a resolver quaisquer tensões locais que pudessem emergir, por
exemplo, como resultado das diferenças sobre a exata linha da fronteira,
movimentações para frente, disparos acidentais etc.;
- auxiliar as partes no estabelecimento de uma área de separação C em cada lado
da fronteira, na qual cada parte concordaria em não mobilizar forças militares4
(UNITED NATIONS, 2003, tradução nossa).
Esse mandato foi cumprido em fevereiro de 1991, o que levou ao término da missão, e os
países prosseguiram para o processo de estabelecimento da paz.
4
Do original: “to verify, confirm and supervise the remaining stages of the withdrawal; to help the parties to
resolve any local tensions that might arise, e.g., as a result of differences about the exact line of the border,
moves forward, accidental firings, etc.; to assist the parties in establishing an area of separation C an area on
either side of the border into which each party would agree not to deploy military forces” (UNITED
NATIONS, 2003).
20
As OMP
OMP multidimensionais
Pode-se dizer que as OMP multidimensionais tiveram início com o fim da Guerra Fria, uma
vez que, cessadas as intervenções organizadas pela União Soviética e pelos Estados, diversos
conflitos regionais surgiram a partir de 1990. Ademais, com um CSNU mais unificado
ideologicamente e menos travado pelos vetos simultâneos entre União Soviética e Estados
Unidos, foi possível uma tomada de decisões mais eficaz no que se refere às operações de paz
(FAGANELLO, 2013, pp. 64-65).
As OMP multidimensionais levam esse nome devido à sua característica de ter uma
atuação em áreas mais abrangentes, e não mais fixa ao uso de militares e observadores, como: o
desenvolvimento de estruturas político-sociais democráticas; a proteção dos direitos humanos e
civis da população local; e o auxílio na reestruturação do setor de segurança do país
(FAGANELLO, 2013, p. 66). Assim, ressalta-se que:
As peacekeeping operations multidimensionais são desdobradas tendo como
objetivo não apenas manter a paz e a segurança, mas facilitar o processo político;
proteger civis; auxiliar no processo de desarmamento, desmobilização e
reintegração (DDR) de ex-combatentes às forças oficiais; organizar eleições;
proteger e promover os direitos humanos; apoiar e criar instituições
governamentais legítimas e efetivas, bem como instituir o rule of law
(FAGANELLO, 2013, pp. 66-67, grifos da autora).
Em 2008, foi incorporado às OMP multidimensionais o conceito de reforma do setor de
segurança, por meio do qual as forças da ONU auxiliam países recém-saídos de um conflito
interno a reestruturar sua própria força de segurança nacional. Assim, todas as instituições que
provêm segurança para um país e seus cidadãos, como as forças policial e militar, recebem auxílio
das OMP da ONU, como treinamentos, táticas e suporte, para que o país não se torne dependente
de forças militares externas e possa solucionar autonomamente seus problemas de segurança
(UNITED NATIONS, 2015 e).
A título de ilustração, a seguir, serão apresentadas algumas OMP da ONU, nas quais se
destacam suas características de missões multidimensionais, incluída a ênfase na reforma do
setor de segurança do país receptor.
Missão de Estabilização das Nações Unidas no Haiti (United Nations Stabilization Mission in Haiti –
MINUSTAH)
A MINUSTAH foi criada em 2004, com o objetivo inicial de auxiliar a transição política
haitiana após o exílio do então presidente Bertrand Aristide, momento marcado por enorme
violência em várias cidades do país. Além desse objetivo, o mandato da MINUSTAH claramente
envolvia elementos de uma operação multidimensional, pois deveria adotar a estratégia de
21
desarmamento, desmobilização e reintegração (DDR); garantir o Estado de Direito, os direitos
humanos e a proteção da população civil em relação à escalada da violência; e conduzir o
processo político e constitucional, incluindo as eleições presidenciais, parlamentares e municipais.
O mandato da MINUSTAH também contemplava elementos de reforma de seu setor de
segurança, como a reestruturação da Polícia Nacional Haitiana e a assistência na rearticulação das
instituições de segurança pública e privada (UNITED NATIONS, 2015 b).
Porém, em virtude do terremoto que atingiu o Haiti em 12 de janeiro de 2010, o Conselho
de Segurança ampliou o mandato da MINUSTAH para que ele pudesse incluir ajuda humanitária,
logística e de segurança necessária para conduzir uma rápida reconstrução do país e evitar uma
desestruturação do processo de paz. Também foi reforçado o papel da missão em garantir maior
capacidade de atuação da Polícia Nacional Haitiana e apoio às eleições presidenciais, que
ocorreram em março de 2010. A MINUSTAH também teve o papel de contornar o surto de cólera
que tomou o Haiti no mesmo período (UNITED NATIONS, 2015 b).
Em 2012, com a normalização da situação política e de segurança no Haiti, o Conselho de
Segurança decidiu por uma redução das tropas e de outros funcionários da missão. O trabalho da
MINUSTAH, no entanto, continua, pois a ONU considera que ainda é necessário prestar apoio
político, humanitário e de reconstrução ao país, já que se trata de um dos países mais pobres das
Américas (UNITED NATIONS, 2015 b).
Missão de Estabilização Multidimensional Integrada das Nações Unidas na República Centro-Africana
(United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in the Central African Republic –
MINUSCA)
A MINUSCA foi criada pelo Conselho de Segurança, em 2014, com o propósito de ser uma
missão multidimensional, capaz de lidar não apenas com a crise política, mas, principalmente,
com a crise humanitária vivenciada pela República Centro-Africana desde 2012, quando a coalizão
rebelde Séléka, formada por membros muçulmanos, realizou uma série de ataques violentos que
culminaram na derrubada do presidente François Bozizé. Desde então, milícias cristãs passaram a
combater os rebeldes, levando a uma escala da violência de enorme proporção: em setembro de
2014, 2,5 milhões de pessoas necessitavam de ajuda humanitária, e mais de 174 mil foram
deslocados internamente, sem contar as milhares de pessoas mortas no conflito (RIBEIRO, 2013;
UNITED NATIONS, 2015 a).
Diante dessa situação, o mandato da MINUSCA foi definido a partir das seguintes
prioridades:
(a) a proteção de civis; (b) a proteção do pessoal, instalação e equipamentos das
Nações Unidas, e a garantia da segurança e livre circulação de pessoal das
22
Nações Unidas e de associados; (c) o apoio ao processo político e aos
elementos-chave da transição, incluindo a restauração da autoridade do Estado e
sua extensão pelo território; (d) a criação de condições de segurança favoráveis
à prestação de assistência humanitária e ao retorno seguro, voluntário e
sustentável dos deslocados internos e refugiados; (e) a promoção e a proteção
dos direitos humanos; (f) a promoção de um diálogo nacional, da mediação e da
reconciliação em todos os níveis; e (g) o apoio ao desarmamento, à
desmobilização e à reintegração de antigos grupos armados, com atenção
especial às crianças, e à repatriação de atores estrangeiros, bem como ao
programas de redução da violência nas comunidades5 (UNITED NATIONS, 2015
a, tradução nossa).
Nota-se o caráter multidimensional do mandato da MINUSCA, voltado prioritariamente
para as questões humanitárias e de direitos humanos associados ao conflito do país. Entretanto,
além desse mandato, foi definido um mandato adicional, relacionado ao apoio técnico e político da
MINUSCA na condução da reforma do setor de segurança da República Centro-Africana, com
especial enfoque na reestruturação das instituições policiais, penitenciárias e de justiça. O
objetivo desse mandato adicional é apoiar o processo de proteção dos civis por meio do
fortalecimento do sistema de justiça (UNITED NATIONS, 2015 a).
A situação alarmante na República Centro-Africana coloca inúmeras dificuldades para
ONU, e, atualmente, algumas forças militares relacionadas à operação passam por uma
investigação relacionada às denúncias de violações de direitos humanos, incluindo exploração
sexual de mulheres e a morte de civis (RADIO DE LAS NACIONES UNIDAS, 2015).
Missão de Apoio das Nações Unidas na Líbia (United Nations Support Mission in Libya – UNSMIL)
A UNISMIL foi estabelecida em 2011, como uma missão política especial de apoio à
transição política após os conflitos que levaram a Líbia a uma guerra civil e à morte do então
presidente Muammar Kaddafi. Inicialmente, a missão duraria apenas três meses, tempo em que
deveriam ser organizadas novas eleições e uma nova constituição. Entretanto, a transição política
pós-Kaddafi foi marcada por uma grande instabilidade em virtude da disputa de poder entre
diferentes grupos extremistas, líderes tribais e milícias. Isso fez com que o Conselho de Segurança
expandisse o mandato da missão, que tem sido renovado anualmente desde 2012 (QUERO, 2015;
UNITED NATIONS, 2015 d).
5
Do original: “a) the protection of civilians; (b) the protection of United Nations personnel, installations and
equipment and ensuring the security and freedom of movement of United Nations and associated personnel;
(c) support for the political process and key elements of the transition, including the restoration of State
authority and its extension throughout the territory; (d) the creation of security conditions conducive to the
delivery of principled humanitarian assistance and the safe, voluntary and sustainable return of internally
displaced persons and refugees; (e) the promotion and protection of human rights; (f) the promotion of a
national dialogue, mediation and reconciliation at all levels; and (g) support for the disarmament,
demobilization and reintegration of former armed elements, with specific attention to children, and the
repatriation of foreign elements, as well as community violence-reduction programmes” (UNITED
NATIONS, 2015 a).
23
Atualmente, a UNISMIL tem como prioridade imediata garantir uma transição segura para
a democracia, tanto em termos de conduzir um processo de conciliação nacional entre os grupos
em disputa, quanto de organizar eleições e uma nova constituição. A situação humanitária
também é fundamental, e o mandato da missão enfoca particularmente a questão de refugiados,
deslocados internos e grupos vulneráveis, como crianças e mulheres (UNITED NATIONS, 2015 d).
Ademais, o recente mandato da UNISMIL engloba a reforma do setor de segurança,
atuando em seis principais áreas: “arquitetura da segurança nacional, gerenciamento de armas e
munição (incluindo não proliferação), desenvolvimento da política, reforma militar e da defesa,
segurança fronteiriça, desarmamento, desmobilização e reintegração (DDR) de membros de
grupos armados”6 (UNITED NATIONS, 2015 d, tradução nossa). Entretanto, a situação da Líbia
ainda é de crise, com a continuidade de bombardeiros em várias cidades e com um número
alarmante de mais de 434 mil refugiados (GELBERT, 2015).
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em: 20.jul.2015.
25
BREVE HISTÓRICO DO AFEGANISTÃO – DA FORMAÇÃO DO
ESTADOESTADO-NAÇÃO ATÉ O FIM DA GUERRA FRIA
Antecedentes da formação da nação
A República Islâmica do Afeganistão é um país com uma história muito conturbada, que
passou por invasões diversas, conflitos internos entre etnias rivais e entre membros dos governos,
que foram se alternando no poder.
A composição étnica do país é uma mistura de diferentes tribos, devido ao seu histórico de
invasões, e, apesar de estarem “divididos em tribos, mas profundamente ligados por valores
ancestrais, os bravos afegãos têm se provado capazes de defender seu território e suas tradições
com uma força invencível ao longo dos séculos e até hoje. É uma terra de inconquistáveis”
(CARRANCA, 2011, p. 9).
Devido à sua posição geográfica no centro da Ásia, o Afeganistão fez parte de rotas
comerciais, como a Rota da Seda (imagem 1), e foi uma região de encontro de culturas e religiões
como o budismo, o hinduísmo e o islamismo. De Alexandre, o Grande, a Genghis Khan, o
Afeganistão foi local de passagem de diversos exércitos, devido à sua importância comercial
(BONIFÁCIO, 2014, p. 30).
Imagem 1 – Rota da Seda
Fonte: UNITED NATIONS EDUCATIONAL SCIENTIFIC AND CULTURAL ORGANIZATION, 2015.
26
Como se pode notar na imagem 2, a divisão da população era feita em diversas tribos
étnicas, e cada uma tinha seu líder: “diversas tribos convivendo em um ambiente em que nenhuma
delas havia alcançado preponderância sobre as demais nos remete à competição pela
monopolização (...).” (GOMES, 2008, pp. 38-39). Essa monopolização do poder deu-se em 1709,
quando o líder da tribo Pashtun1, o dirigente tribal Ghilzay Mir Wais Khan, conseguiu assumir o
controle da atual região de Kandahar; isso foi possível pelo conflito entre os persas e os mongóis.
A tribo Pashtun conquistou o território afegão e estendeu suas conquistas para o mar da Arábia e
para o rio Amu Darya (BONIFÁCIO, 2014, p. 34).
Imagem 2 - Divisão étnica do Afeganistão
Fonte: “ETHNIC...”, 2015.
O século XIX foi marcado por turbulências, devido aos diversos conflitos tribais e pela
manifestação dos interesses do império russo e britânico por essa região. Em virtude desses
interesses, tais países passaram a enviar emissários a Cabul. Nesse período, o Afeganistão foi
reunificado e era liderado por Dost Mohammad, que permaneceu no poder por mais de três
décadas e conduziu as negociações com as duas potências. Inicialmente, Dost Mohammad tinha
boas relações com a Grã-Bretanha, até que se recusou a aceitar o acordo proposto por Lord
Auckland, então governador de Calcutá, de conter o apoio russo aos persas, que avançavam sobre
a cidade de Herat. Assim, Dost Mohammad expulsou Burnes, então emissário britânico
responsável por realizar as negociações junto ao líder afegão, e iniciou negociações diretas com os
russos (ALVES, 2011, p. 207).
1
Contando com mais de 45% da população, a tribo Pashtun é a mais numerosa e representativa do
Afeganistão. Estão presentes nas províncias ao sudeste do Afeganistão (“ETHNIC...”, 2015).
27
Em reação a essa atitude, os britânicos decidiram invadir o Afeganistão, declarando a
Primeira Guerra Anglo-Afegã, em 1839. Apesar do sucesso inicial da invasão, que resultou na
renúncia de Dost Mohammad e na ascensão de Shuja Shah ao poder, ficou evidente que o novo
governo só sobreviveria com o apoio financeiro e militar dos britânicos: quando essa ajuda findou,
as insatisfações populares e as revoltas tribais levaram a um novo conflito, que terminou em 1842,
com a derrota e retirada das tropas britânicas, o assassinato de Shuja Shah e o retorno de Dost
Mohammad ao poder (ALVES, 2011, p. 207).
Com o desfecho da Primeira Guerra Anglo-Afegã, o império russo buscou exercer controle
em novos territórios da região da Ásia Central, inclusive no norte do território afegão. Em
consequência disso, a Grã-Bretanha iniciou, em 1878, a Segunda Guerra Anglo-Afegã, visando a
tornar o Afeganistão em um efetivo satélite britânico. A guerra terminou em 1879, com a
assinatura do Tratado de Gandamak, denominado pelos afegãos de “Tratado da Condenação”,
pois o acordo estabeleceu a completa submissão política do território ao controle britânico
(BANGASH; AMAN, 2009).
A região do Afeganistão que conhecemos hoje é fruto de fronteiras demarcadas nesse
período pela Grã-Bretanha, que, em 1983, traçou uma linha, chamada Linha Durand, que dividia as
tribos Pashtun na fronteira com o Paquistão. Essa linha foi respeitada pelos russos, que passaram
a conquistar novos territórios ao redor da região, especialmente ao norte (BONIFÁCIO, 2014, p.
36).
Imagem 3 – Linha Durand e a área Pashtun
Fonte: NATIONAL GEOGRAPHIC SOCIETY, 2011.
28
A independência
Entre maio e agosto de 1919, ocorreu a Terceira Guerra Anglo-Afegã, na qual os britânicos
buscaram conter o exército regular afegão. Entretanto, em decorrência do fim da Primeira Guerra
Mundial, esse episódio acabou por conduzir o processo de independência do Afeganistão, apesar
da incerteza com relação às suas fronteiras, definidas pela Linha Durand. Um dos primeiros
marcos de sua independência – e autonomia em relação à sua política externa – foi a aproximação
com a União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), por meio do Tratado de Cooperação e
Amizade, firmado em 1921 (BONIFÁCIO, 2014, p. 36).
O líder da nação recém-independente, Amanullah Shah, tentou modernizar o Afeganistão,
mas esse processo conduziu a um período de grande instabilidade, marcado por uma guerra civil
tribal que foi vencida pela tribo Pashtun. Em 1929, a liderança dessa tribo normalizou as relações
com os britânicos e deixou de lado as relações com a URSS. Também houve uma ampliação das
relações internacionais, que estabeleceram vínculos diplomáticos com a China, os Estados Unidos
e até mesmo com a Alemanha, relações que, por pouco, quase colocaram a neutralidade do país
em xeque na Segunda Guerra Mundial (ALVES, 2011, p. 209).
Com o fim da Segunda Guerra Mundial, em 1945, houve uma mudança no status quo da
Ásia Central conduzida pelas potências vencedoras. Especialmente os processos de
independência da Índia e do Paquistão afetaram diretamente o Afeganistão, pois passaram a
exercer um papel de influência nas fronteiras da região (BONIFÁCIO, 2014, p. 37).
A Guerra Fria
Nos primeiros anos da Guerra Fria, o Afeganistão carecia de uma profunda reestruturação
estatal, tanto em termos de infraestrutura quanto em virtude da situação política do período,
marcada pelo debate sobre a remarcação das linhas de fronteira, especialmente com o Paquistão
(RIEGER; TEIXEIRA, 2012, p. 147). Em 1953, Muhammad Daud assumiu o cargo de primeiroministro, com uma posição de protagonista na liderança de uma nova geração afegã que ansiava
pela modernização do país. Buscou se aproximar dos Estados Unidos, com vistas a uma aliança
econômica e militar, bem como à mediação americana na definição das fronteiras com o
Paquistão. Entretanto, a potência ocidental exigia que o Afeganistão se unisse à Organização do
Tratado do Oriente Médio, criada em 1955, como um acordo de defesa mútua entre Turquia,
Iraque, Irã, Paquistão e Reino Unido (PHILIPP, 2015).
Essa imposição era inviável ao governo afegão, visto que o Paquistão já fazia parte desse
pacto, e, por isso, Daud viu-se obrigado a se aproximar da URSS, que forneceu a ajuda militar e
econômica para a região, de 1955 a 1978, além de dar suporte para o embate com o Paquistão. Ao
perceber o aumento dos investimentos soviéticos na região, os americanos, por sua vez,
29
aumentaram a ajuda econômica, mas não chegaram nem perto do efetivo montante que a URSS
investiu (RIEGER; TEIXEIRA, 2012, p. 148).
Durante a década de 1960, o Afeganistão passou por uma instabilidade interna marcada
pela disputa entre as facções pró-soviéticas, pró-islâmicas e pró-democráticas. A disputa resultou
em um golpe de Estado realizado por Daud, em 1973, que tentou diminuir a dependência dos
soviéticos. Com isso, a URSS se aliou, a partir de 1975, à facção pró-democrática atrelada ao
Partido Democrático Afegão, que assumiu o poder em 1978, após um golpe que culminou no
assassinato de Daud, episódio conhecido como “Revolução de Saur”. Essa revolução, juntamente
com a morte de Daud, possibilitou a instauração de uma República Democrática Soviética no
Afeganistão, o que selou a influência da URSS no país (ALVES, 2011, p. 214).
Entretanto, a instabilidade e a incapacidade do Partido Democrático levaram à entrada do
Exército Vermelho no Afeganistão, em 1979, com o objetivo de dar assistência ao governo contra a
rebelião da facção conhecida como resistência afegã, ou Mujahideen, de origem Pashtun (UNITED
NATIONS, 2009). Para os soviéticos, essa rebelião poderia levar a uma alteração profunda do
regime afegão, afetar seus interesses, e o envio das tropas foi visto como a única forma de manter
o controle sobre o país (RIEGER; TEIXEIRA, 2012, p. 224). Essa atitude dos soviéticos foi
condenada pelo Conselho de Segurança; entretanto, não foi possível chegar a uma resolução sobre
o assunto no âmbito do Conselho em virtude do veto soviético, e a questão foi então levada à
Assembleia Geral, em uma sessão de emergência. A Assembleia decidiu por uma forte
condenação da atitude soviética e pediu a retirada imediata e total das tropas estrangeiras do
Afeganistão, o que foi realizado pela UNGOMAP2 (UNITED NATIONS, 2009).
Ao contrário do esperado, a presença soviética acabou por fortalecer ainda mais as facções
rebeldes, pois o conflito culminou no engajamento americano, tornando-se um importante
episódio da disputa bipolar entre Estados Unidos e União Soviética. O governo americano, visando
a enfraquecer os soviéticos, passou a dar treinamento, apoio logístico e financiamento aos
Mujahideen: “Em 1986, pressionada por um poderoso ‘lobby’ que, a partir do Congresso, incitava
os aliados a aumentar o apoio financeiro aos guerrilheiros afegãos e defendia o fornecimento de
armamento cada vez mais sofisticado, a CIA passou a entregar armas de fabrico norte-americano
aos mujahidin” (ALVES, 2011, p. 225). O governo paquistanês, a partir de seu diretório de
inteligência, também financiou os Mujahideen. Considerando o elevado custo do conflito, o poderio
dos rebeldes equipados com armas americanas e as pressões no âmbito da ONU, a URSS decidiu
retirar as tropas do Afeganistão, processo que ocorreu entre 1988 e 1989.
O colapso da URSS afetou profundamente a situação geopolítica em torno do Afeganistão,
que retornou, em 1994, a uma situação de fragmentação geográfica, correspondente aos seus
2
Ver página 18 deste guia sobre a atuação da UNGOMAP.
30
diferentes grupos étnicos: os Usbeques ao norte; os Hazaras na região central; os Tajiques ao
nordeste de Cabul; e os Mujahideen na região de Kandahar e ao sul. Foi a partir daí que emergiu
uma facção dos Mujahideen, os Talibãs, que tomaram o controle de Kandahar em 1994,
conquistaram Cabul em 1996 e avançaram para o controle político de todo o Afeganistão, dando
novos rumos à história do país no século XXI (ALVES, 2011, p. 230).
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GOMES, Aureo de Toledo. Do colapso à reconstrução: estados falidos, operações de nation-building
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31
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RIEGER, Fernando; TEIXEIRA, Yves. A URSS: Confronto de ideologias no pós-guerra e a invasão do
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em: 09.jun.2015.
32
Acesso
O AFEGANISTÃO E A “GUERRA AO TERROR”
O regime talibã
talibã e a al
al-Qaeda
O Talibã, movimento fundamentalista islâmico afegão, predominantemente Pashtun,
surgiu na década de 1990, período de lutas internas no Afeganistão, especialmente devido ao fim
da Guerra Fria. Facção derivada dos Mujahideen, os Talibãs – palavra que significa estudante em
pashto – eram jovens estudantes e graduados em escolas religiosas no período da ocupação
soviética. Em pouco tempo, o movimento atraiu apoio popular, já que afirmava impor a
estabilidade na região e lutar contra outros grupos rebeldes Mujahideen (ALVES, 2011, p. 234).
A influência dos Talibãs começou na província de Kandahar, em 1994, até chegar na
capital, Cabul, em 1996, quando estabeleceu-se no poder, tomando o posto do presidente
Burhanuddin Rabbani. O movimento governou o Afeganistão entre os anos de 1996 e 2001 e,
nesse período, controlava cerca de 90% do território (LAUB, 2014). O regime talibã teve sua
jurisprudência baseada no código Pashtun e em uma interpretação particular e restritiva da lei
islâmica, a sharia. O sistema legal formava um poder baseado na autoridade do rei, nesse caso, o
veterano da resistência contra a União Soviética e líder religioso Mullah Mohammed Omar, que
era reconhecido como amir al-um’minin, isto é, o “comandante dos fiéis”. Algumas práticas
controversas foram adotadas, como o espancamento público de homens e mulheres, execuções,
apedrejamentos e amputação de membros (CREWS; TARZI, 2008, pp. 107-109).
O regime inicialmente causou pouca reação internacional: apenas no ano de 1998, no
qual o Conselho de Segurança aprovou duas resoluções, mas que se referiam ao modo como o
regime tratava as mulheres. Porém, a conexão dos Talibãs com diversos grupos extremistas de
países como Paquistão, Irã, China, Rússia etc. acabou trazendo o regime para a agenda
internacional. Uma das conexões mais importantes foi realizada por Mullah Omar e Osama bin
Laden, quando este último se mudou para Kandahar, em 1997 (ALVES, 2011, p. 238; LAUB, 2014).
Bin Laden era filho de uma as famílias mais ricas da Arábia Saudita e, na década de 1980,
havia lutado ao lado dos Mujahideen, dando-lhes apoio organizacional e financeiro. Em 1988,
começou a participar da construção de uma “base” de ação coordenada entre diversos grupos
islâmicos, que lutariam para garantir a libertação dos países islâmicos contra os infiéis. Essa
proposta deu início à al-Qaeda, isto é, A Base. Entre 1991 e 1996, bin Laden saiu da Arábia
Saudita e passou a organizar a al-Qaeda a partir do território do Sudão, investindo em
negócios legais e em campos de treinamento. O nome de bin Laden e sua causa ainda eram
desconhecidos em algumas regiões da África e do Oriente Médio, porém, essa nova coalizão
entusiasmou uma nova geração e permitiu que bin Laden criasse um número expressivo de
células combatentes (WRIGHT, 2007, p. 291).
33
Durante a década de 1990, a al-Qaeda fez uma sequência de atentados, que
representavam um ataque audacioso à posição dos Estados Unidos no mundo. Os atentados
apresentavam um surpreendente nível de coordenação e de sofisticação técnica, necessário
para realizar explosões simultâneas em diferentes locais (WRIGHT, 2007, p. 305). Os
ataques documentados da al-Qaeda visavam a assassinar o maior número possível de
pessoas, e a morte em grande escala era um objetivo em si mesmo: “os ataques estariam à
altura da grandiosa e aparentemente lunática declaração de guerra de Bin Laden contra os
Estados Unidos’’ (WRIGHT, 2007, p. 300).
Conforme os ataques da al-Qaeda se tornaram mais visíveis, os Estados Unidos
pressionaram o governo do Sudão para controlar as atividades da organização. Então, bin Laden
foi do país pelo governo sudanês em 1996. Foi aí, então, que ele entrou em contato com Mullah
Omar, que lhe deu refúgio. Omar garantiu à al-Qaeda um território com a condição de o grupo
não antagonizar com os Estados Unidos (LAUB, 2014). Entretanto, bin Laden não cumpriu o
acordo, ao atacar as embaixadas americanas em Nairobi, Quênia, e em Dar es Salaam, na
Tanzânia, em 1998. Esses ataques foram recebidos como atentados de verdadeiro horror e
atrocidade, provas do que a al-Qaeda poderia fazer (WRIGHT, 2007, p. 315).
Os ataques revelaram as divergências entre o Talibã e a al-Qaeda durante a década de
1990. Enquanto Mullah Omar tinha relações estreitas com bin Laden, havia alguns grupos do
Talibã que se preocupavam com as conexões com a al-Qaeda, pois dificultavam o
reconhecimento internacional do regime talibã. Porém, Mullah Omar isolou esse grupo opositor
em 1999, garantindo seu apoio a bin Laden, que, por sua vez, tinha uma agenda própria em
relação ao projeto de pan-islamismo (VAN LINSCHOTEN; KUEHN, 2011, p. 4).
O póspós-11 de setembro: a operação Liberdade Duradoura
No dia 11 de setembro de 2001, quatro aviões de passageiros, sequestrados dentro
dos Estados Unidos, atingiram dois símbolos tradicionais do poderio econômico e militar
estadunidense: o World Trade Center e o Pentágono. Os ataques causaram milhares de
mortes, representando uma quebra na inviolabilidade do território continental dos Estados
Unidos e dando início a um novo período das relações de segurança e defesa internacionais.
A resposta do governo Bush9 aos atentados foi enquadrada na chamada “guerra ao terror”,
9
Internamente, a figura de Bush quase de imediato ganhou popularidade, uma vez que grande parte
da população estadunidense apoiava uma retaliação imediata, inclusive com envio de tropas em
novos esforços de guerra. Com o objetivo de combater o terrorismo, foram formalizadas pelo
Congresso novas leis antiterrorismo, que previam ampliações do poder das agências federais e locais,
tribunais militares de exceção, encarceramento e isolamento de suspeitos e monitoramento de
atividades da população em geral. Tais medidas foram sistematizadas no chamado Ato Patriota,
medida bastante polêmica, uma vez que causou o desrespeito de direitos civis e o endurecimento das
34
feita em três dimensões: ‘’a declaração imediata de guerra, a convocação de uma ampla
aliança nacional e a identificação (e punição) dos responsáveis’’ (PECEQUILO, 2005, p.
376).
Em 13 de setembro, as investigações estadunidenses centraram-se em um foco:
Osama bin Laden, líder da al-Qaeda, que estava abrigado pelo regime talibã no Afeganistão
e que foi acusado de ser o responsável pelos ataques ao World Trade Center. Inicialmente, o
Talibã condenou os ataques de 11 de setembro, e Mullah Omar negou que bin Laden fosse o
responsável por eles. Porém, o governo estadunidense declarou que o regime talibã tinha
até 19 de setembro para entregar bin Laden. Ao não cooperar, nesse mesmo dia, os Estados
Unidos enviaram aviões de guerra para bases no Oriente Médio e na Ásia Central
(“CRONOLOGIA...”, 2011).
No dia 07 de outubro, o presidente Bush deu início à operação Liberdade Duradoura,
que tinha por objetivo: “a destruição da Al Qaeda (e a prisão de seus líderes, entre eles Bin
Laden) e do regime do Talibã que o apoiava no Afeganistão; a reconstrução política e
econômica do Afeganistão pós-talibã; e, por fim, a eliminação do terrorismo em escala
mundial’’ (PECEQUILO, 2005, p. 383). Forças britânicas realizaram ataques aéreos por
cinco dias, em alvos do Talibã e da al-Qaeda. Entre outubro e novembro, foram mobilizadas
forças terrestres de diversos países, como Estados Unidos, Inglaterra, Turquia, Austrália,
Canadá, Alemanha, França e Itália. Finalmente, em 07 de dezembro, o Talibã perdeu o
controle de seu território central, Kandahar, e os Estados Unidos declararam o fim do
regime. Assim, em 20 de dezembro, a ONU autorizou a criação da ISAF, e, em 22 de
dezembro, Hamid Karzai assumiu como a autoridade interina do Afeganistão.
Posteriormente, em junho de 2002, Karzai foi eleito como presidente do país
(“OPERATION...”, 2015).
A OTAN e suas
suas operações no Afeganistão
A despeito do desmantelamento do regime talibã pela operação Liberdade
Duradoura, o movimento Talibã continuou ativo, então a partir de territórios do Paquistão:
“embora o regime tenha sido desmantelado durante a ocupação, Mullah Omar e muitos de
seus principais assessores escaparam para os territórios fronteiriços ao Paquistão, onde
reconstituíram a liderança central do Talibã”10 (LAUB, 2014, tradução nossa).
ações dos serviços de inteligência e segurança, além da criação do Departamento de Segurança
Doméstica (Homeland Security) (PECEQUILO, 2005, pp. 376-377).
10
Do original: “Though the regime was dismantled during the occupation, Mullah Omar and many of
his top aides escaped to the frontier territories of Pakistan, where they reconstituted the Taliban's
central leadership” (LAUB, 2014).
35
Assim, era necessário, da perspectiva estadunidense, dar continuidade à “guerra ao
terror” no Afeganistão, o que foi feito a partir da Organização do Tratado do Atlântico Norte
(OTAN). Apesar de os membros dessa organização terem dado suporte aos Estados Unidos
na operação Liberdade Duradoura, seu envolvimento formal na questão do Afeganistão
ocorreu a partir de agosto de 2003, quando a ONU transferiu o comando da ISAF para a
OTAN. Antes de discutir o papel da OTAN especificamente no Afeganistão, serão
apresentados os conceitos estratégicos que conduziram sua atuação.
Os Conceitos Estratégicos da OTAN
A OTAN foi criada em 1949, no contexto da Guerra Fria, com o objetivo de
estabelecer um sistema de defesa coletiva, especialmente contra a União Soviética. O cerne
da OTAN como uma aliança de defesa é o artigo V de seu tratado constitutivo, que estipula
que, se um membro da OTAN for atacado, os demais prestarão assistência imediata,
tomando as ações necessárias, que podem envolver o uso da força, para restaurar e garantir
a segurança na região do Atlântico Norte (DIAS, 2012, p. 4).
Em 1991, com o fim da Guerra Fria, a OTAN reafirmou seus princípios básicos de
aliança, mas passou a entender que, no novo contexto internacional, é necessária uma
abordagem complementar aos problemas de segurança e defesa internacionais, que
mantenha uma capacidade militar ativa, suficiente para prevenir uma guerra e crises. Disso
resultou o conceito estratégico de 1991, que definiu seu papel de autodefesa em situações
de gerenciamento de crises que possam trazer instabilidades e ameaçar a paz na região
euro-atlântica (ORFY, 2011, pp. 67-69).
Em 1999, a OTAN renovou seu conceito estratégico e incluiu a possibilidade de
interferência armada da organização em favor da manutenção da estabilidade atlânticanorte em situações que não a autodefesa. A OTAN, a partir dessa data, disponibilizou sua
capacidade militar para conduzir operações não previstas pelo artigo V do Tratado de
Washington. É o caso, por exemplo, de crises humanitárias e situações de violações de
direitos humanos, conceitos que passam a integrar de forma mais explícita o regime da
organização. Ademais, foram incluídas novas ameaças, como conflitos étnicos;
instabilidades políticas; fragilidades econômicas que pudessem levar a instáveis condições
sociais; a proliferação de armas de destruição em massa e os seus meios de ação; e o perigo
do terrorismo (ORFY, 2011, p. 70).
36
A atuação no Afeganistão
A OTAN já havia sido invocada no dia 12 de setembro de 2001, quando o artigo V do
Tratado do Atlântico Norte foi ativado. Esse artigo determina a obrigação básica de
autodefesa coletiva, ou seja, se um país da organização sofrer alguma violação territorial,
como foi o caso dos Estados Unidos, os demais membros automaticamente se articulariam
em defesa coletiva do país afetado. Assim:
Em 12 de setembro de 2001, às 21h30, a OTAN anuncia, pela primeira vez
em sua história, a aplicação do princípio de segurança coletiva prevendo
que o ataque contra um dos membros da aliança é considerado um ataque
contra todos. Trata-se da cláusula de solidariedade militar, que a
organização esposa a tese dos Estados Unidos segundo a qual os
atentados terroristas perpetrados na véspera constituem “atos de
guerra”. Essa decisão fundamentou a participação da organização da
invasão do Afeganistão e sua atual ocupação militar (SEITENFUS, 2012, p.
331).
A atuação da OTAN no Afeganistão apenas ocorreu institucionalmente em 9 de
agosto de 2003, quando a Aliança assumiu o comando da International Security Assistance
Force (ISAF) – que havia sido criada em 2001 pela ONU – com o principal objetivo de
garantir as condições para o estabelecimento de um novo governo no Afeganistão. Isso foi
consolidado no ano de 2004, quando uma nova constituição foi aprovada em janeiro,
permitindo a realização das eleições presidenciais em outubro. Em 7 de dezembro, Hamid
Karzai assumiu como o primeiro presidente democraticamente eleito no Afeganistão. Sua
política externa foi definida de modo favorável aos interesses norte-americanos no país. No
ano seguinte, ocorreram as eleições legislativas, e a OTAN acrescentou mais 2 mil soldados
em
terreno
para
garantir
o
processo
eleitoral
(NORTH
ATLANTIC
TREATY
ORGANIZATION, 2015).
O ano de 2006 foi marcado por um maior controle de todo o território afegão, uma
vez que as tropas da OTAN conseguiram avançar sobre a região sudeste do país.
Entretanto, membros do Talibã endureceram a ofensiva e, em fevereiro de 2007, realizaram
um ataque suicida na base área de Bagram, o que levou o presidente Bush a solicitar um
aumento das tropas da OTAN no país. Isso foi reforçado com a vitória do presidente
Obama, que, em fevereiro de 2009, aprovou a entrada de mais 17 mil soldados no
Afeganistão (“OPERATION...”, 2015).
Novas eleições presidenciais ocorreram em agosto de 2009, em um processo
supervisionado pela OTAN. Porém, as alegações de fraude na contagem dos votos levou à
realização de uma nova eleição, que acabou por ser cancelada quando um dos candidatos,
Abdullah Abdullah, então ministro da Relações Exteriores, abandonou as eleições. Assim,
37
Karzai ganhou novamente as eleições, como único candidato (NORTH ATLANTIC TREATY
ORGANIZATION, 2015).
Dada a instabilidade oriunda de novos ataques do Talibã, bem como o aumento no
número de civis mortos em virtude de ataques da OTAN, duas medidas importantes foram
tomadas no final do ano de 2009: em novembro, oficialmente começou o treinamento das
forças militares afegãs por parte da OTAN; em dezembro, o presidente Obama aprovou
entrada de mais 30 mil soldados, somando, no final de 2009, a presença de 100 mil
soldados americanas, além de 40 mil soldados da OTAN (“OPERATION...”, 2015).
Em janeiro de 2010, em uma conferência em Londres, deu-se início às discussões
para a retirada progressiva das tropas da OTAN, processo que foi concretizado em
novembro, na Cúpula de Lisboa, na qual os líderes da OTAN concordaram em efetivamente
iniciar o processo de transição da autoridade política para o governo do Afeganistão, até o
ano de 2014 (NORTH ATLANTIC TREATY ORGANIZATION, 2015).
A captura e morte de bin Laden no Paquistão, por meio de uma operação conduzida
pela marinha dos Estados Unidos, aconteceram em 2 maio de 2011. Isso gerou uma forte
reação do Talibã, que, no dia 07 de maio, realizou um ataque contra prédios do governo
afegão em Kandahar, visando a tomar o controle da cidade. Os ataques – os mais violentos
desde então – duraram um dia, mas foram contidos pelas tropas da OTAN. Ao longo de
2011, vários países anunciaram a retirada das tropas do Afeganistão, como os Estados
Unidos, a França, a Espanha e a Itália. Essa notícia permitiu que o Talibã realizasse novos
ataques, como o de 13 de setembro, que ocorreu próximo à embaixada americana e ao
quartel-general da ISAF (“CRONOLOGIA...”, 2011).
A consolidação do setor de segurança afegão por parte da OTAN foi realizada em
2012. O Centro de Treinamento da Polícia na cidade de Mazar-e Sharif foi entregue ao pleno
controle do governo afegão e se tornou um centro de treinamento para a polícia afegã; o
Comando do Exército Afegão para Operações Especiais foi criado. No entanto, houve vários
ataques preocupantes, realizados por parte do Talibã, como o de 14 de setembro, em que 15
membros do Talibã, vestindo uniformes do exército americano, atacaram Camp Bastion, um
complexo militar coordenado pelos Estados Unidos e Reino Unido. Apesar dos ataques, o
ano terminou com o controle de 23 das 34 províncias do Afeganistão transferido para as
forças
militares
nacionais
(“OPERATION...”,
2015;
NORTH
ATLANTIC
TREATY
ORGANIZATION, 2015).
O ano de 2013 foi marcado pela fase final de transição da autoridade afegã, e em
junho, as Forças de Segurança Nacionais Afegãs formalmente tomaram o controle das
operações militares no país. A retirada efetiva das tropas ocorreu ao longo de 2014, ano
38
também marcado por eleições presidenciais, em que venceu Ashraf Ghani. A saída total das
tropas ocorreu em dezembro; entretanto, com a escalada da violência, o presidente Ghani
solicitou a permanência das tropas, o que foi garantido tanto por um acordo bilateral entre
Estados Unidos e Afeganistão, quanto pela adoção, por parte do Conselho de Segurança, de
uma nova missão da OTAN no Afeganistão, batizada de Apoio Resoluto (“OPERATION...”,
2015; NORTH ATLANTIC TREATY ORGANIZATION, 2015).
Em 01 de janeiro de 2015, efetivamente as forças afegãs assumiram a segurança e
defesa nacional do Afeganistão. Entretanto, com a missão Apoio Resoluto, 13 mil soldados
da OTAN permaneceram do país, com o objetivo de fortalecer o setor de segurança afegão,
por meio de treinamento e assistência às forças armadas e policiais do país, de modo a dar
uma resposta mais efetiva às movimentações do Talibã (“FORÇAS...”, 2015).
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Companhia das Letras, 2007.
40
A ATUAL SITUAÇÃO DO AFEGANISTÃO
A situação política
Em 2014, ocorreram as últimas eleições para presidência no Afeganistão. Ao fim do
primeiro turno, nenhum candidato obteve mais que a metade dos votos. Dessa forma, os
dois que mais receberam votos, Abdullah Abdullah e Ashraf Ghani Ahmadzai, foram para a
disputa do segundo turno, organizada pela Comissão de Eleição Independente do
Afeganistão (IEC, em inglês), no dia 14 de junho (UNITED NATIONS ASSISTANCE MISSION
IN AFGHANISTAN, 2015 a).
Porém, ocorreram fortes denúncias de fraude nas eleições, o que levou à atuação da
ONU para resolver a questão. No dia 12 de julho, foi feito um acordo entre os dois
candidatos, os quais se comprometeram com a realização de novas eleições para a
presidência, que ocorreu com cerca de 8 milhões de votos válidos (UNITED NATIONS
ASSISTANCE MISSION IN AFGHANISTAN, 2015 a). Essa disputa ainda contou com
observadores externos e internos. No dia 21 de setembro, Ashraf Ghani Ahmadzai foi
considerado democraticamente eleito, com 55% dos votos. Seu governo apresenta forte
oposição ao Estado Islâmico e à al-Qaeda e recebe grande apoio dos Estados Unidos. O
presidente afegão crê que os ideais extremistas prejudicam o seu país e confia em um futuro
melhor sem esses grupos (“AFGHAN...”, 2015).
Atualmente, cerca de 9,8 mil soldados norte-americanos estão presentes no
território afegão (“CINCO...”, 2014). A previsão é que metade desse número deixe o país no
fim de 2015 e que as tropas sejam retiradas por completo em 2016. Por outro lado, após um
encontro com o presidente Barack Obama, Ashraf Ghani admitiu que os conflitos internos
ao país continuam intensos e que o Estado Islâmico (EI) vem ganhando forças no país e, por
isso, solicitou que fosse adiada a retirada das tropas estadunidenses no Afeganistão. Dessa
forma, o apoio militar dos Estados Unidos é crucial para os afegãos no momento. De
qualquer modo, mesmo desacelerando o ritmo da retirada dos soldados, Obama garantiu a
total remoção das tropas até o fim de 2016, insistindo em transitar a atuação dos Estados
Unidos no país para atividades não combatentes (“EUA...”, 2015).
A situação econômica
Um grande obstáculo herdado pelo governo eleito foi a precária condição econômica
do Afeganistão. O país tem um déficit de cerca de 20% de suas despesas totais, ao passo
que é dependente de doações estrangeiras. Assim, as autoridades buscam um aumento
desse tipo de suporte para resolver o problema do déficit, sendo necessários
41
aproximadamente US$ 7 bilhões anuais para sustentar as ações governamentais (SIEFF;
PARTLOW, 2014). Ademais, o crescimento econômico no ano de 2014 foi de apenas 1,7%,
com queda expressiva em relação ao desempenho do ano anterior, de 3,4%. Dentre os
motivos dessa desaceleração, estão a queda de 50% na produção industrial e de serviços; a
estagnação da produção agrícola; e a diminuição do consumo privado (ASIAN
DEVELOPMENT BANK, 2015).
O atual governo ainda tem que lidar com a questão do narcotráfico, que não apenas
é um problema de segurança, mas também tem crescido em virtude da grave situação
econômica do país. Como observa-se no gráfico 1, a produção de ópio de papoula vem
crescendo a cada ano (17%, em 2014), e estima-se que gere um lucro de aproximadamente
US$ 3 bilhões. Quase 90% da produção se encontram no Sul e no Oeste do território afegão,
onde estão as províncias mais perigosas do país. Uma provável causa do aumento da
produção de ópio se deve ao aumento da distribuição e à diminuição dos preços dessa
substância. Ademais, a inovação feita em laboratórios afegãos, que transformam o ópio em
heroína, aumentou as receitas provenientes do narcotráfico (MIR, 2014; UNITED NATIONS
OFFICE ON DRUGS AND CRIME, 2014, p. 6).
Gráfico 1 – Produção de ópio no Afeganistão, 19941994 -2014 (em hectares)
Fonte: UNITED NATIONS ON DRUGS AND CRIME, 2014, p. 12.
Como os britânicos fracassaram ao buscar combater o narcotráfico no Afeganistão
entre 2001 e 2003, tendo investido US$ 160 milhões de dólares, desde 2004, os EUA
assumiram essa tarefa e aumentaram o financiamento em mais de dez vezes (MIR, 2014).
42
Aproximadamente 7.348 hectares de produção da papoula foram erradicados em 2013, mas
esse número caiu para 2.692 hectares no ano seguinte (UNITED NATIONS OFFICE ON
DRUGS AND CRIME, 2014, p. 7). O controle dessas plantações pelo Talibã dificulta a
erradicação da produção de ópio, uma vez que é uma indústria que envolve bilhões de
dólares, financiando não apenas as atividades do Talibã como também é uma das causas da
grande corrupção presente no país (MIR, 2014).
A situação social: a crise humanitária
A situação social do Afeganistão é de instabilidade e de violência. Combates
militares contra grupos extremistas e conflitos civis marcam a condição vivida no país. Os
conflitos militares envolvem principalmente os combates entre a Força Internacional da
OTAN no Afeganistão (ISAF), que encerrou suas ações no país no final de 2014, e o Exército
Nacional Afegão (ANA), por um lado, contra o Talibã, por outro.
Gráfico 2 –Mortes e ferimentos de civis no Afeganistão,
Afeganistão, de janeiro a março,
março, entre
2009 e 2015
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
2009
2010
2011
2012
Mortes
2013
2014
2015
Ferimentos
Fonte: elaboração própria a partir dos dados de UNITED NATIONS ASSISTANCE MISSION IN
AFGHANISTAN, 2015 c.
43
Os confrontos ocorridos entre as forças armadas e os insurgentes no Afeganistão,
no primeiro trimestre de 2015, somados ao uso de minas explosivas e ataques, resultaram
em 1155 civis feridos e 655 mortos, o que significa um aumento de 8% em relação ao mesmo
período no ano anterior. Somente os combates foram responsáveis por 136 mortos e 386
feridos (“VÍTIMAS...”, 2015). Além disso, mais de 3450 soldados, sendo eles principalmente
representantes dos EUA ou da OTAN, morreram em operação no Afeganistão desde sua
entrada 2001 (“CINCO...”, 2014). Como pode-se notar no gráfico 2, desde 2009, é
progressivo o aumento de mortes e feridos no país.
As minas terrestres são um grande obstáculo na vida dos afegãos. Elas estão
presentes no país desde a chegada dos soviéticos, em 1979, que tornaram o Afeganistão no
país com mais minas terrestres escondidas do mundo (GEORGE, 2002). Todo mês, entre 30
e 60 pessoas são mortas por esses instrumentos de guerra, e entre as vítimas, de 60 a 70%
são crianças, devido à maior exposição que elas têm e por terem menos discernimento em
relação aos territórios onde as minas terrestres possivelmente estão escondidas. Além
disso, entre 50 e 60% dos deficientes físicos no país estão nessa situação devido às minas.
Por fim, existe, no país, grande preconceito com pessoas mutiladas, que encontram maiores
dificuldades de conseguir emprego e de ingressar em uma universidade (HASRAT-NAZIMI,
2013).
Existem movimentos que buscam retirar as minas explosivas, como o Centro das
Nações Unidas de Coordenação das Ações sobre Minas Terrestres no Afeganistão
(MACCA) e a Campanha Internacional pelo Banimento das Minas Terrestres (ICBL), que
aglutinam mais de 1200 ONGs. A ICBL foi responsável por pressionar o governo afegão a
assinar o Tratado de Ottawa, de 1977, o qual “proíbe o uso, a estocagem, a venda e a
transferência de minas terrestres” (GEORGE, 2002). Por outro lado, a busca pela retirada
das minas terrestres é dificultada pelo Talibã, que protagoniza casos de atentados a
removedores do artefato explosivo (“TALIBAN...”, 2014).
A UNAMA também tem sido essencial para garantir o apoio humanitário ao povo do
Afeganistão. A missão buscou suporte em diferentes programas e agências das Nações
Unidas e em empresas, visando a diminuir os custos da missão; também promoveu acordos
internacionais envolvendo militares, atores sociais e comunidades, para garantir a prestação
de serviços comuns, com foco na área médica e de emergência. Ademais, a proteção da
mulher recebe grande destaque na missão, que busca a integração feminina na esfera
pública, monitora e relata violências contra as mulheres e se esforça, sobretudo, para
garantir a paz dentro do país (UNITED NATIONS ASSISTANCE MISSION IN
AFGHANISTAN, 2015 a).
44
A Conferência de Londres, ocorrida no Afeganistão, em dezembro de 2014, que
envolveu o Reino Unido, Irlanda do Norte e outras organizações, é de extrema importância
para o atual desenvolvimento do Afeganistão, pois garantiu o suporte para o que foi
chamado de a “Década da Transformação” para o país. Dentre as propostas, estão planos
de reformas para atender os direitos humanos, combater a corrupção e diminuir a
dependência externa do Afeganistão. As melhorias têm sido refletidas no retorno dos
refugiados para o país. Apesar de, em 2014, ter havido 156.193 afegãos refugiados devido ao
conflito, em janeiro de 2015, houve o retorno de 22.309 afegãos (GENERAL ASSEMBLY;
SECURITY COUNCIL, 2015, p. 11).
Novos desafios: a ascensão do Estado Islâmico
O Estado Islâmico (EI) tem sido uma das maiores preocupações ocidentais
atualmente. O EI é considerado o mais extremista dos grupos jihadistas, devido à grande
violência e à propaganda violenta utilizadas pela organização. Abu Bakr al-Baghdadi, líder do
EI, declara-se sucessor de Maomé. Ele pertencia à al-Qaeda no Iraque, que cresceu quando
Saddam Hussein foi morto, pois o novo governo, xiita, começou a perseguir os sunitas, o que
fez com que muitos começassem a apoiar o EI. A radicalização desse grupo se deu,
sobretudo, ao apoio norte-americano ao governo xiita (“O ESTADO...”, 2015).
O Estado Islâmico tem ganhado forças principalmente no Iraque e na Síria e tem
como meta principal expandir-se territorialmente com a criação de um estado teocrático
islâmico, unificando os Estados localizados no leste do mar Mediterrâneo (KUENFER;
RIFFEL, 2014). Um dos principais fatores que possibilitaram o crescimento dessa
organização radical foi o financiamento por grupos da Arábia Saudita. A vasta transferência
de dinheiro gerou um grupo forte, com cerca de 1 milhão de combatentes, e que pôde
superar os militares do Iraque, que estavam em maior número (“O ESTADO…”, 2015).
No Afeganistão, além de o EI recrutar novos membros, em janeiro de 2015, membros
do Talibã liderados pelo ex-comandante Mullah Abdul Rauf se declararam fiéis a Abu Bakr
al-Baghdadi, deixando, portanto, de seguir o Talibã (LOYN, 2015). Logo, o receio das
retiradas das tropas norte-americanas, tanto para o governo dos EUA quanto para o do
Afeganistão, está ligado ao crescimento do EI, simbolizado pela troca das bandeiras brancas
do Talibã para as bandeiras pretas do EI. O grupo extremista é visto com rejeição por boa
parte da população afegã, que teme um aumento dos conflitos. O EI também tem causado
grande instabilidade no país, principalmente pelo fato de aumentar os combates existentes
internamente, inclusive contra o Talibã, o qual não tem força suficiente para responder à
altura. Somado a isso, alguns membros do EI pregaram regras que devem ser seguidas pelos
45
afegãos e alertam as pessoas sobre possíveis ataques futuros (SHALIZI, 2015). Dessa
forma, a situação atual é de mudanças nos combates internos ao Afeganistão, com o
crescimento de homens-bomba, trazendo maior instabilidade e incerteza.
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“VÍTIMAS civis no Afeganistão aumentaram 8% no primeiro trimestre, diz ONU”. In: EBC Empresa Brasil de Comunicação, 12 de abril de 2015. Disponível em:
<http://www.ebc.com.br/noticias/internacional/2015/04/vitimas-civis-noafeganistao-aumentaram-8-no-primeiro-trimestre-diz>. Acesso em: 13.jul.2015.
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