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O PAPEL DAS UNIDADES SUBNACIONAIS NA INSERÇÃO INTERNACIONAL DO
BRASIL: UMA ANÁLISE DO ESTADO DE PERNAMBUCO
Salomão Carlos Silva da Cunha Lima
Orientador: Prof. Msc. Rodrigo Barros de Albuquerque
RESUMO
Dentro de um novo cenário nas Relações Internacionais contemporâneas, no qual novos atores
são inseridos no sistema internacional, os governos subnacionais passam a permear neste
contexto a partir da busca pela inserção internacional de seus mercados. Tendo como
fundamentos a Teoria da Paradiplomacia e o paradigma do Estado Logístico, os entes
federativos reforçam seu papel no apoio à iniciativa privada, agindo de uma forma mais
intencional e trabalhando no fomento à prática da internacionalização de empresas em seu
território. No Estado de Pernambuco, objeto desta análise, a atuação do Governo do Estado
ainda se dá de uma forma bastante restrita, já que não há uma institucionalização das ações
voltadas à inserção internacional das empresas e, consequentemente, do Estado. Em 2011,
Pernambuco vive um período promissor, com um crescimento econômico eminente, um
grande aporte de investimentos em infraestrutura, educação e na atração de grandes
empreendimentos. Contudo, os esforços para a internacionalização ainda são realizados por
um grupo pequeno de instituições, formado por órgãos públicos nacionais, estaduais e
entidades de classe, inseridos em uma rede restrita. Essas iniciativas de apoio à iniciativa
privada são autônomas, mas não integradas. Por isso, entende-se que o Governo de
Pernambuco precisa exercer seu papel de fomentador e principal responsável pela inserção
internacional do Estado em seus mais variados segmentos econômicos, tomando as
providências necessárias para garantir que tal processo seja feito de maneira proativa, de
acordo com o paradigma do Estado Logístico. Acreditamos na necessidade de criação de uma
Secretaria Estadual de Relações Internacionais, a qual se torna a responsável por orientar,
monitorar, promover e centralizar as ações promotoras da inserção internacional
pernambucana, atuando de maneira articulada com as instituições que já operam neste
processo, fortalecendo-as, e em parceria com o Poder Legislativo e com a sociedade civil em
geral, sobretudo com as universidades.
PALAVRAS-CHAVE:
Estado Logístico, Paradiplomacia, Internacionalização, Inserção Internacional, Secretaria de
Relações Internacionais.
2
1. Introdução
Dado o fenômeno da globalização em larga escala que permeia as mais variadas
esferas das relações internacionais, observa-se que a integração e cooperação entre nações
torna-se um objetivo cada vez mais desejado pela comunidade internacional. A partir daí,
cria-se um sistema global de câmbios e interligações, as quais demandam dos países uma
participação neste entrelaçamento a fim de obter mais segurança, notabilidade política,
garantia de direitos e a inserção de seu sistema financeiro e comércio no movimento
econômico internacional.
Neste contexto, o Brasil desempenha um papel relevante dentro do sistema
internacional, agindo como um grande ator político-econômico-social. Sua atuação está
adquirindo uma força motora pulsante e crescente nas esferas nas quais se insere,
principalmente no que diz respeito ao período posterior à redemocratização brasileira, com a
abertura econômica do país aos mercados internacionais1.
Sendo o Brasil um país de dimensões continentais, admite-se assim a necessidade
iminente da adoção de medidas governamentais pelas unidades subnacionais, tais como os
estados e municípios, para o desenvolvimento de ações de política externa com certa
autonomia em relação ao governo nacional. A contribuição ativa desses entes federativos na
formulação e execução de política exterior, haja vista o desejo de fomento de suas economias
e a busca de um desenvolvimento social para seu povo, pode advir diretamente da sociedade
civil, cujos interesses são, na maioria das vezes, representados por meio de seus governos
municipais ou estaduais.
O processo de inserção internacional do Brasil é ainda recente, pois foi iniciado com a
abertura de mercado ocorrida durante o Governo Collor (1990-1992). A partir daí, dentro de
uma nova ordem mundial globalizada e inter-relacionada, o país afirma sua posição de
emergente no cenário internacional e começa a adotar ações que tragam maior visibilidade
política, expansão econômica e melhoria na qualidade de vida de sua população,
principalmente a mais empobrecida.
1
Este período remete à política econômica adotada pelo Governo Collor (1990 – 1992), em que o Brasil tem
como meta prioritária conquistar novos mercados internacionais e não mais privilegiar os produtores internos
detentores de um Estado desenvolvimentista.
3
Nesse contexto, o Governo Federal está realizando várias ações e desenvolvendo
estratégias para fortalecer seu soft power2, tornando-se cada vez mais respeitado pela
comunidade internacional. Diversos recursos de origem governamental estão sendo
destinados, junto à criação de políticas públicas, para facilitar a inserção internacional do país,
como, por exemplo: o fortalecimento e apoio ao setor privado para pesquisa e
desenvolvimento (P&D)3; a criação de agências de fomento no exterior, como a Apex Brasil4;
a inserção da internacionalização de empresas na pauta dos acordos bilaterais e multilaterais
para acesso a mercados, especialmente aos que possuem maior potencial de absorção de
produtos brasileiros com maior valor agregado; as ações de estímulo à promoção de
investimentos diretos estrangeiros; a promoção da Marca Brasil; a busca incessante do
governo por status em espaços políticos dentro dos organismos internacionais. Todas essas
intervenções contribuem para gerar um maior crescimento das economias locais, de estados e
cidades brasileiras, fazendo com que essa preocupação seja advinda também das unidades
subnacionais da nação.
O fenômeno da inserção internacional das federações emergentes, sobretudo o Brasil,
promove a reflexão acerca do papel e relevância das unidades federativas dentro desse
processo, que é o cerne da teoria da paradiplomacia. Os estados brasileiros e as grandes
cidades do país procuram obter um maior espaço nas esferas globais, principalmente no que
diz respeito à necessidade de fomento de suas economias e inserção de seus produtos no
comércio internacional. Cabe, então, ao governo facilitar esse processo, através da utilização
de políticas públicas que resultem na criação de vantagens competitivas das empresas de um
estado internacionalizado, frente a outro estado que ainda não se inseriu nesse novo contexto.
No Estado de Pernambuco, dado o seu recente período de industrialização, as
empresas locais começam a se interessar pelo tema de forma tardia, já que caso não adotem o
2
Keohane e Nye definem "soft power" como a habilidade para conseguir resultados desejados porque os outros
querem o que você quer. É uma habilidade para atingir metas por meio da atração em vez da coerção. [...] O soft
power reside no apelo às ideias, à cultura ou à habilidade para organizar agendas por meio de padrões ou
instituições que moldam a preferência dos outros atores (KEOHANE; NYE, 2001, p. 220, tradução do autor).
3
Investimento em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) compõe uma das quatro principais metas da Política de
Desenvolvimento Produtivo – PDP, lançada pelo governo em 2008, onde se pretendeu alcançar para o ano de
2010 a elevação dos gastos privados em P&D para 0,65% do PIB, tendo em vista que o índice de investimento
em P&D está muito aquém do que seria adequado para as dimensões do país.
4
A Apex Brasil é uma iniciativa do Governo Federal para promover as exportações de produtos e serviços
brasileiros, apoiar a internacionalização de empresas e atrair investimentos externos diretos (IED) para o Brasil.
4
procedimento, sucumbirão, oferecendo suas fatias de mercado às empresas que tomam essa
iniciativa. A partir de tal realidade, surge a necessidade iminente da criação e reformulação de
políticas públicas pelo Governo de Pernambuco com o intuito de apoiar esse movimento
exógeno do empresariado local.
O presente artigo justifica-se pelo momento atual vivenciado pelo Estado de
Pernambuco. Com a atração de grandes investimentos ao país, sobretudo ao Nordeste e ao
Estado citado, surge a necessidade de entender os procedimentos políticos que devem ser
tomados pelo governo estadual, com vistas a resultar em um intenso fluxo de capitais entre o
Estado de Pernambuco e outros países.
Dado o processo tardio de industrialização em Pernambuco, medidas governamentais
precisam ser tomadas, através de políticas públicas eficientes, a fim de criar espaços
favoráveis à atração de Investimentos Externos Diretos (IED) à economia local, sejam através
de ativos fixos ou circulantes, assim como diversificar a pauta de exportações pernambucanas
para novos mercados.
Com o desenvolvimento deste ensaio, poderemos entender como se dá o processo de
inserção internacional do Estado de Pernambuco em dois vieses: o viés público, analisando
como Pernambuco, unidade subnacional, pode criar políticas públicas proativas com vistas ao
fortalecimento de sua economia através da inserção desta nos fluxos comerciais e financeiros
internacionais; e o viés privado, explicando quais as vantagens competitivas que o
empresariado local obtém a partir da implementação dessas políticas, em relação a empresas
de outros Estados, cujos governos não se apropriaram da discussão e implementação do tema.
2. As relações internacionais descentralizadas: a paradiplomacia
Com o advento de uma nova ordem mundial, sob a qual se inserem novos atores no
cenário internacional, ocorre no mundo um movimento em que as unidades ativas dos Estados
nacionais, como os estados-membros da federação e municípios, pressionam suas federações
pelo poder de legislarem internacionalmente com certa autonomia, visando, sobretudo,
promoverem uma inserção de suas economias e comércio em âmbito internacional.
5
Pensar nesse tema remete a uma série de preocupações, já que cabem aos Estados
Nacionais a elaboração, formulação e execução da política exterior de sua nação. A partir
dessa análise, surge na academia e no âmbito público, o termo paradiplomacia, o qual designa
as relações intergovernamentais entre unidades subnacionais e governos externos.
Conhecido na literatura como paradiplomacia, o fenômeno das relações
internacionais de governos subnacionais não se restringe a países federais.
Entretanto, nas federações, Estados federados, províncias e municípios, ele
vem atuando com desenvoltura no plano externo e aumentando sua inserção
internacional de muitas formas, a olhos vistos. Se tal fenômeno social e
político não apenas existe, mas se amplia, é imperativo estudá-lo e
compreendê-lo em sua legitimidade e legalidade, e em seu exercício no
âmbito das federações (RODRIGUES, 2008, s.p.).
As informações e literatura sobre esse tema ainda encontram-se bastante limitadas,
apresentando escassos insumos para os pesquisadores desta área das relações internacionais.
Sendo assim, relata-se a dificuldade de se encontrar informação nesse sentido, mesmo que
haja nos últimos anos uma tentativa de solidificação de uma teoria sobre a paradiplomacia.
O embate gerado pelo tema entre as esferas federais e subnacionais torna-se um
fenômeno desconcertante do federalismo na atualidade, já que é função inata do Estado, a
partir do estabelecimento da Paz de Westfália (1648)5, guiar a sua política externa e inserir-se
nas relações internacionais. Nesse sentido, o Estado-nação zela pelo exercício de seu
monopólio, coerência e controle nas tomadas de decisão no que diz respeito à atuação
internacional deste.
Vários são os motivos que culminaram no surgimento da atividade paradiplomática ao
final do século XX e início do século XXI. Sem dúvidas, esse movimento se deu a partir do
surgimento de novos atores no sistema internacional, como organizações internacionais,
organizações não governamentais, igrejas, indivíduo e empresas multi e transnacionais, além
das unidades subnacionais, os quais passaram a desenvolver também relações internacionais
paradiplomáticas. De acordo com Mariana Barros e Silva (2006, p. 25):
(...) O fato do surgimento de novos atores no cenário internacional e o
surgimento de temas transversais trouxeram uma nova dinâmica à realidade
internacional contemporânea onde o interesse nacional não mais se restringe
5
A Paz de Westfália, em 1648, é o marco das relações internacionais modernas, quando se cria o conceito de
Estado-nação soberano. A partir dai, surge o Estado nacional nos moldes em que é conhecido hoje.
6
ao da parcela do eleitorado que sustenta certo governo no exercício do poder,
mas uma consolidação de interesses das mais variadas unidades ativas de
alcance transnacional.
A globalização também pode ser considerada como um fenômeno exógeno
motivacional da paradiplomacia, através da modernização da tecnologia da informação e das
telecomunicações. Seu advento gerou um questionamento a respeito do fim do território como
espaço intocável dentro da linha da fronteira. Além disso, a globalização mantém-se como
responsável pelas interdependências financeiras, comerciais, culturais e de comunicação
interestatais.
Integralmente relacionado a este fator temos o interdependentismo, já que os países
passam a se associar, inicialmente no âmbito regional, para obter melhores condições de
desenvolvimento tanto interno quanto externo. Tal fato resulta na criação dos blocos de
integração regional, os quais aplicam ações multilaterais e articuladas em redes, enaltecendo o
mecanismo multilateral frente ao individualismo estatal.
Quando analisamos os fatores endógenos que levam à paradiplomacia, temos em vista
a descentralização do poder, fato esse ocorrido no Brasil no período pós-ditadura, a partir da
redemocratização e da ideia de garantir uma maior autonomia às unidades subnacionais. A
partir da promoção do modelo republicano, do Estado de Direito e dada a consolidação
emergente da democracia, as relações internacionais foram também forçadas a uma
descentralização.
A condução da política externa contemporânea pela União encontra-se
precária devido à ausência de um planejamento de alcance nacional e à
prática da diplomacia presidencial (síndrome do Príncipe), ou seja, da
personalização do sistema político internacional na pessoa do Chefe de
Estado. Em consequência, por essa fresta permite-se enxergar novas
unidades ativas de significativa pressão internacional (SILVA, 2006, p. 22).
Estando as unidades subnacionais mais próximas da população e sendo estas as
representantes ativas dos interesses, opinião e desejos da população de um modo geral, sua
atuação nas relações internacionais certamente legitima a participação mais ativa da sociedade
civil no processo de inserção internacional dessas unidades, com vistas a atrair novas
oportunidades para sua população e melhorar a qualidade de vida de seu povo.
7
Dessa forma, as motivações para a paradiplomacia são advindas de fatores endógenos
e exógenos e podem ser de natureza econômica, política e cultural, os quais, trabalhados de
forma conjunta ou independentes, remontam a um interesse de uma região para a sua projeção
internacional, com vistas à criação de medidas que objetivem “a inserção internacional
organizada, autônoma e com objetivos de longo prazo, perfeitamente denominável política
externa” (KEATING, 2001, s.p.).
Mesmo compreendendo as premissas que motivaram a atividade paradiplomática, é
difícil identificar a cadeia causal que gerou tal movimento, já que tais motivações se cruzam
no decorrer da história sem a existência de um processo dialético coeso e autoexplicativo.
Dentro dessa construção teórica, existe a compreensão – exercitada através de práticas
políticas já vivenciadas por algumas cidades e Estados – de que as unidades subnacionais
podem atuar internacionalmente no âmbito de sua autonomia federativa, isto é, dentro da
normativa constitucional que expressa a sua competência, sem contrariar o interesse nacional
ou a alta política do país. Dado este contexto, pode-se exemplificar a questão ao entender que
um governo federativo não poderia manter relações internacionais com autoridades de um
território estrangeiro não reconhecido como Estado, como, por exemplo, o País Basco.
Também não poderia manter relações com governos não reconhecidos como legítimos ou
legais, sendo, por exemplo, golpistas ou violadores dos Direitos Humanos. Isso significa que
nenhuma unidade subnacional pode exercer sua paradiplomacia indo de encontro aos
interesses e concepções nacionais.
Na Europa, a experiência paradiplomática foi consolidada a partir do princípio da
subsidiariedade, segundo o qual o regional ou local atua em nome do nacional. Esse princípio
foi fortalecido a partir da criação do Comitê de Regiões, pelo Tratado de Maastricht (1992), o
qual institucionalizou a participação dos governos subnacionais na política comunitária
europeia, aprofundando a relação entre regionalismo e democracia (STUART, s/d, s.p.).
É interessante ressaltar que na América Latina, a Argentina, país vizinho ao Brasil, foi
o pioneiro e, até o presente momento, o único do continente sul-americano a desenvolver seu
processo de abertura e fomento das relações internacionais federativas, através da inclusão em
sua constituição da cláusula da paradiplomacia. A partir desse momento, foi reconhecido às
8
províncias da Argentina o direito de exercer relações internacionais, de acordo com o art. 124
da Constituição Argentina6.
Diante disso, vale ressaltar que os acordos internacionais entre governos subnacionais
e entre estes com outros Estados estrangeiros não podem ser regidos pela Convenção de
Viena sobre Direito dos Tratados, de 1969, o que implica que esses acordos não podem ser
tidos como tratados, mas apenas como acordos ou convênios.
No Brasil, a Constituição Federal (CF) vigente, promulgada em 1988, dentre suas mais
de cinquenta emendas constitucionais, não prevê a possibilidade do desenvolvimento de
relações internacionais por parte dos estados federados, Distrito Federal e municípios.
O principal artigo da CF que trata da questão é o art. 21, o qual determina que:
“Compete à União: I - manter relações com Estados estrangeiros e participar
de organizações internacionais". Já o art. 84 dispõe que "compete
privativamente ao Presidente da República: VII - manter relações com
Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomáticos; VIII celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do
Congresso Nacional”.7
Também o art. 49 da CF prevê ser da competência exclusiva do Congresso Nacional "I
- resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem
encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional"; e o Poder Judiciário exerce o
controle de constitucionalidade de tais atos (art. 105).
Sendo assim, a Constituição Brasileira não traz instrumentos teóricos nem práticos que
prevejam a atuação direta e constante dos governos subnacionais na implementação e
execução da política externa brasileira. Contudo, em 2005, foi realizada a primeira tentativa
de constitucionalização da paradiplomacia no Brasil, quando as discussões foram iniciadas na
Câmara Federal, como resultado da efetivação da mesma ação no governo argentino. Soma-se
6
O artigo diz que “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer
órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales
en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al
Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de
Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto”; (Argentina, 1995; ênfase do autor).
7
Todas as referências à CF de 1988 citadas neste artigo estão disponíveis em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm
9
a essa questão o aumento do interesse e das ações internacionais realizadas por governos
subnacionais brasileiros, além da necessidade de tornar tais ações legais. A Proposta de
Emenda Constitucional (PEC), conhecida como “PEC da Paradiplomacia”8, propôs a adição
do § 2º ao art. 23 da CF, com o seguinte teor: "Os Estados, Distrito Federal e municípios, no
âmbito de suas competências, poderão promover atos e celebrar acordos ou convênios com
entes subnacionais estrangeiros, mediante prévia autorização da União, observado o art. 49, I,
e na forma da lei".
A PEC não prosperou, já que o deputado Ney Lopes, então relator da Comissão de
Constituição e Justiça e de Cidadania deu um parecer contrário, considerando-a
inconstitucional. Tal fato culminou no arquivamento no início da legislatura seguinte do
Congresso, em janeiro de 2007 (RODRIGUES, 2008, s.p.).
Mesmo sendo uma grande iniciativa para a paradiplomacia brasileira, certamente essa
proposta mostrou-se restritiva quanto à sua aplicação, já que para agirem internacionalmente
os governos subnacionais sofrem a exigência de autorização prévia da União. Trata-se de um
limitador que fere o princípio da autonomia federativa, considerando que o texto se insere nas
competências comuns, com sério risco de inviabilizar o exercício das ações internacionais de
Estados e municípios brasileiros.
Mesmo com essa inviabilidade legal de atuação internacional, os estados e municípios
começam a se institucionalizar no campo das relações internacionais a partir da criação de
secretarias, assessorias e departamentos que visem o desenvolvimento de uma política
estadual ou municipal com efeitos externos.
Não se trata de uma competência concorrente nem complementar da União,
mas de atribuir condições legais de cooperação local aos municípios,
intendências, províncias e estados, para no exercício de uma autonomia
limitada contribuírem harmonicamente e em conjunto com as questões
regionais de alcance internacional. (SILVA, 2006, p.12)
Dessa maneira, a soberania nacional estabelecida desde Westfália é mantida dentro do
cenário internacional. Contudo, os entes federados, sejam estados, intendências ou
municípios, mantêm autonomia político-administrativa, organizacional e tributário-financeira,
8
“A PEC da Paradiplomacia” foi proposta em 2005 pelo então deputado federal André Costa (Partido
Democrático Trabalhista – PDT-RJ).
10
inclusive para celebrar, como supracitado, acordos e convênios com outras esferas políticas
no âmbito internacional.
É importante reconhecer que, ao mesmo tempo em que a paradiplomacia pressiona
para uma descentralização do poder politico internacional, ela contribui para a democracia, na
medida em que aproxima o cidadão do centro das decisões externas. Entretanto, o que se
observa é que tal ação somente é efetivada, em geral, nas megacidades9. Vale ressaltar que,
mesmo que muitas já tenham despertado o interesse na paradiplomacia, algumas ainda
decidem priorizar as políticas internas, pois englobam as necessidades imediatas da
população.
No Brasil, observa-se que a paradiplomacia das cidades está se desenvolvendo a cada
dia, haja vista o movimento organizado desses atores na condução de redes de articulação,
sejam nacionais, como a Confederação Nacional de Municípios, cuja principal função é lutar
pelo fortalecimento da autonomia municipal ou regionais, como a Rede Mercocidades10, cujas
cidades são oriundas dos países-membros do Mercosul.
Dessa maneira, as cidades assumem um papel de protagonistas nas relações
internacionais do século XXI. Tal assertiva não implica que os municípios serão os
condutores das políticas externas de um país, todavia, que eles podem atuar pro-ativamente
pela sua população a fim de obter maiores retornos que visem crescimento econômico e
desenvolvimento social.
Dois aspectos são notórios nos últimos anos, no que concerne à atividade
paradiplomática no Brasil. O primeiro retrata a forma de gestão pública que, pouco a pouco,
vem contando com os governos subnacionais como mecanismo estratégico de inserção
internacional. Dadas as dimensões continentais do Brasil, fica difícil ao poder central efetivar
a criação de políticas públicas nacionais para garantir a inserção de suas economias e produtos
no sistema financeiro e comércio internacional. Tendo cada região do Brasil uma
9
“Megacidades são áreas urbanas com mais de cinco milhões de habitantes. Os cientistas estimam que, por
volta de 2015, o mundo terá cerca de 60 megacidades, albergando no seu conjunto mais de 600 milhões de
pessoas. Atualmente, é nestas áreas que está a ser levado a cabo a maior parte do processo de urbanização
global.” (Definição extraída do relatório da ONG Planet Earth. Disponível em:
www.yearofplanetearth.org. Acesso em 28 Nov 2011).
10
A Rede Mercocidades é uma rede de cooperação horizontal integrada atualmente por 228 cidades de
Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai, Venezuela, Chile, Bolívia e Peru, que proporciona a inserção das mesmas
no processo de integração regional do Mercosul.
11
particularidade econômica, política e cultural, os governos subnacionais desempenham cada
vez mais relevância quanto à sua atuação externa visando à inserção internacional de suas
empresas.
Outro aspecto diz respeito à discrepância na atuação internacional dos municípios em
relação às iniciativas das unidades de federação. As iniciativas municipais em vigor estão
muito mais proativas em detrimento dos estados. A criação de Secretarias Municipais de
Relações Internacionais em metrópoles brasileiras, como São Paulo, Recife e Porto Alegre,
mostram a predisposição que as grandes cidades, ou megacidades, estão bem à frente de seus
próprios estados quanto à adoção de políticas públicas voltadas à internacionalização. Além
disso, em algumas dessas cidades prevalece a vontade municipal de fazer política externa
dado o momento em que participam de redes regionais, como a Rede Mercocidades, por
exemplo. De acordo com Mariana Barros e Silva (2006, p. 93), “a maioria das cidades
brasileiras desenvolve, principalmente no que tange à captação de recursos no exterior para
suprir as carências nacionais, um tipo de relação internacional, mas nem sempre de forma
integrada com demais governos subnacionais e o nacional”.
Rodrigues e Kleiman (2007, s.p.), por sua vez, afirmam que:
(...) os processos de integração têm sido poderosos espaços de ação
subnacional, seja em sua dimensão primária fronteiriça, seja em sua vocação
progressiva de envolver os diversos atores subnacionais no processo. Nesse
sentido, a instalação do Foro Consultivo de Municípios, Estados, Províncias
e Departamentos do Mercosul, na Cúpula do Mercosul, em 2007, é um
avanço sem precedentes no reconhecimento da legitimidade dos governos
subnacionais brasileiros em formular e opinar sobre a política externa
relativa ao processo de integração.
As organizações internacionais de cooperação, como a Organização dos Estados
Americanos (OEA) e a Organização das Nações Unidas (ONU), também passaram a inserir
em suas estruturas e agendas a participação subnacional de maneira direta. São exemplos
disso a Agenda 21, documento global que trata do desenvolvimento sustentável, e a Agenda
Habitat, programa cuja missão busca promover ambiental e socialmente o desenvolvimento
sustentável dos núcleos urbano. Esses são exemplos de intervenções globais que valorizam e
reconhecem a legitimidade do poder local nas relações internacionais, no que diz respeito à
discussão e decisão sobre os temas globais. Somados a essas organizações, os processos de
integração regional também têm ocasionado grandes avanços na legitimação da atuação das
unidades subnacionais no sistema internacional.
12
3. O novo modelo de Estado: o Estado Logístico
Com o vasto rol de desafios que se apresentam às unidades subnacionais nos últimos
anos, mais especificamente Pernambuco, é preciso considerar a alteração nos paradigmas de
atuação estatal, como forma de se atingir um modelo que se conforme às necessidades do
estado em seu atual processo de internacionalização.
Mutatis mutandis, a análise do professor Amado Luiz Cervo (2002) sobre os diferentes
tipos de Estado pode ser aproveitada para compreendermos o papel que Pernambuco deve
assumir em seu processo de internacionalização. Cervo propôs a existência de três tipos de
Estado em sua análise sobre a inserção do Brasil, a partir da década de 1930:
desenvolvimentista, normal e logístico. O primeiro, que foi o paradigma dominante entre
1930 e 1990, relaciona-se com uma atuação máxima do Estado na internacionalização da
economia, por meio do processo de substituição de importações e do expressivo aporte do
capital estatal nas atividades dos setores de maior risco, passando progressivamente para um
processo de dependência em relação ao capital privado estrangeiro. O segundo, fruto do
Consenso de Washington e da abertura internacional do país, em 1990, orienta-se de forma
oposta ao modelo anterior, com um Estado mínimo que sirva basicamente como garantidor
das relações jurídicas, o que proporcionou a massiva entrada de transnacionais no país e uma
fragilização do capital privado nacional.
A experiência de mais de uma década revela que esse paradigma envolve
três parâmetros de conduta: como Estado subserviente, submete-se às
coerções do centro hegemônico do capitalismo; como Estado destrutivo,
dissolve e aliena o núcleo central robusto da economia nacional e transfere
renda ao exterior; como Estado regressivo, reserva para a nação as funções
da infância social (CERVO, 2002, s.p.).
O terceiro é o Estado Logístico, que passou a ser implementado no final do governo de
Fernando Henrique Cardoso (1995 – 2002) e ganhou contornos mais definidos durante a
gestão de Luiz Inácio Lula da Silva (2003 – 2010), surgindo como uma posição conciliadora
em relação às duas anteriores.
Logístico é o ente que proporciona a infraestrutura adequada como forma de estimular
os investimentos privados, reduzindo o excessivo ônus que o paradigma desenvolvimentista
concedia ao Estado, ao mesmo tempo em que não deixa o desenvolvimento e a inserção
13
internacional às forças do mercado, como no Estado normal. Nesse sentido, além de
contribuir para o desenvolvimento do setor privado nacional, o Estado Logístico tem
atribuições sociais de garantir a melhor distribuição de rendas em seu interior, impulsionando
a germinação dos benefícios para toda a sociedade. “A indefinição oriunda da coexistência
paradigmática da política exterior brasileira desde 1990 levou à agonia do Estado
desenvolvimentista, à emergência do Estado normal e ao ensaio de Estado logístico”
(CERVO, 2002, s.p.).
4. O novo ciclo de desenvolvimento em Pernambuco
O Estado de Pernambuco abriga hoje um dos grandes centros de desenvolvimento do
Brasil. Com uma população de 8,7 milhões de habitantes, distribuídos em 185 municípios,
conforme dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2010), Pernambuco
cresce em ritmo acelerado a cada ano. Dados da Agência Estadual de Planejamento e
Pesquisas de Pernambuco (CONDEPE/FIDEM), mostram que o Estado cresceu
proporcionalmente numa escala maior que o Brasil no segundo trimestre de 2011, já que teve
um crescimento de 5% no período, enquanto o país cresceu em torno de 3%.
Conhecido historicamente por ser detentor de uma economia meramente agropecuária,
principalmente com a produção de cana-de-açúcar, voltadas para a produção interna e
exportação, o setor industrial pernambucano permaneceu, durante décadas, praticamente
estagnado. Ademais, foram também preponderantes para essa estagnação a falta de
infraestrutura necessária para o crescimento industrial e a ausência de incentivos fiscais do
governo para a atração de investimentos.
Entretanto, no final do século XX, os governos começaram a tomar iniciativas quanto
à industrialização, a fim de garantir o desenvolvimento do Estado, seja através dos impostos
recolhidos, seja proporcionando uma maior geração de emprego e renda que beneficiaria a
população de um modo geral. A partir daí, grandes investimentos de infraestrutura
começaram a ser feitos com esse intuito. Um exemplo disso é a criação do Complexo
Industrial Portuário de Suape, em 1978, através da construção de um “super-porto” destinado
à exportação e de um complexo industrial em seu entorno. Suape hoje está conectado a 160
portos em todos os continentes e localizado a apenas 35 km do Recife. Por sua excelente
localização geográfica, está apto a ser o principal porto concentrador do Oceano Atlântico,
14
enquanto atualmente já movimenta mais de 5 milhões de toneladas de carga. As empresas
instaladas no Complexo Industrial Portuário de Suape encontram uma completa infraestrutura
de transportes com rodovias e ferrovias internas, rede de abastecimento de água, energia
elétrica, telecomunicações e gás natural em todo o complexo. Além de Suape, o Porto do
Recife também movimenta cargas e passageiros durante todo o ano.11
Somada à estrutura portuária do Estado, Pernambuco também conta com dois
aeroportos internacionais, Aeroporto Internacional dos Guararapes Gilberto Freyre (Recife) e
o Aeroporto Internacional Senador Nilo Coelho (Petrolina), os quais são dotados de estrutura
para voos cargueiros e comerciais.
A superfície de Pernambuco é cortada pelas principais rodovias do sistema federal,
como a BR 232, BR 101 e a BR 116, somando ao todo 17 estradas. Essas rodovias garantem
que haja no Estado uma excelente articulação com os demais estados do Nordeste. As
principais cidades ligam-se à capital Recife e ao restante do país através de 41.657 km de
rodovias.
O sistema ferroviário do Estado é operado pela Transnordestina Logística, contando
com mais de 1.000 km de extensão. Estão sendo realizadas as obras da Ferrovia
Transnordestina, que ligará os portos de Pecém (Ceará) e Suape ao município de Eliseu
Martins (Piauí). Quanto ao transporte fluvial, Pernambuco possui também um pequeno trecho
navegável do rio São Francisco e planeja, no médio prazo, um aproveitamento intermodal dos
seus sistemas rodoviário, ferroviário e hidroviário, a partir do terminal de Petrolina/Juazeiro.12
É interessante observar que esse conjunto de ações governamentais realizadas a fim de
gerar a infraestrutura necessária à industrialização foi o primeiro passo dado pelo Governo de
Pernambuco na busca de atrair empreendimentos ao Estado. Tais esforços foram essenciais
para que a retomada de um novo ciclo de desenvolvimento na região fosse bem sucedida.
Além desses investimentos em infraestrutura, o governo passou também a adotar
medidas que visassem à promoção de incentivos fiscais às empresas que se instalam em
11
Dados extraídos do portal Invest in Pernambuco. Disponível em:
http://www.investinbrazilagency.org/sys/br/porque-pernambuco/ambiente/infraestrutura.html
12
Idem.
15
Pernambuco. Para isso, foi criado em 1999 o Programa de Desenvolvimento de Pernambuco
(Prodepe), pacote de incentivos tributários disponíveis aos empresários dispostos a investir no
Estado.
Tal instrumento é monitorado pela Secretaria da Fazenda do Estado e gera benefícios
fiscais13 para algumas categorias de empreendimentos, conforme listados abaixo:

Agrupamento industrial especial (farmacoquímica, química fina, automobilística,
siderúrgico, laminação de alumínio a quente, fabricação de vidros planos).

Indústria prioritária (agroindústria, exceto sucroalcooleira; metalomecânica e
material de transporte; eletroeletrônica; farmoquímica, higiene e beleza; minerais
não-metálicos, exceto cerâmica vermelha; têxtil; plástico; móveis; bebidas).

Comércio importador atacadista

Agrupamentos industriais com terceirização

Centrais de Distribuição
O Prodepe garante a essas empresas que se fixam em Pernambuco uma série de
incentivos fiscais, tais como a isenção da cobrança de14:

Diferencial de alíquota nas aquisições interestaduais de matéria prima;

Diferimento do ICMS na importação de ativo fixo para instalação do
empreendimento;

Crédito presumido de 47,5% a 95% do imposto devido para empresa instalada no
Estado, de acordo com a sua localização e categoria, dentre outros benefícios.
Todos esses investimentos em infraestrutura e iniciativas de beneficiamento fiscal
proporcionaram ao empresariado a garantia de um ambiente bem preparado, organizado e
atrativo para a implementação de seus empreendimentos, promovendo no início do século
13
Dados extraídos da internet. Disponível em:
http://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=agrupamento%20industrial%20especial%20ind%C3%BAstria%2
0priorit%C3%A1ria%20com%C3%A9rcio%20importador%20atacadista%E2%80%A2%20agrupamentos%20in
dustriais%20com%20terceiriza%C3%A7%C3%A3o%E2%80%A2%20centrais%20de%20distribui%C3%A7%
C3%A3o&source=web&cd=1&ved=0CB4QFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.fiec.org.br%2Fportalv2%2Fsite
s%2Fconselhos%2Ffiles%2Ffiles%2FApresentacao%2520Prodepe%2520reuniao%2520Corin%25205%2520out
%252011(1).ppt&ei=EeviTq2kHYHZgAfMobSWBg&usg=AFQjCNFcOrNdPcher3LLAt-8Fh9F8AgQ2Q
Acesso em 28 Nov 2011
14
Idem
16
XXI uma grande mobilização de empresas para o Estado, trazendo à tona um novo ciclo de
desenvolvimento a Pernambuco, dessa vez não mais apenas no setor agropecuário, mas,
sobretudo, através da industrialização.
É interessante notar que houve não somente um crescimento econômico no Estado,
mas, sobretudo, um desenvolvimento social e melhoria na qualidade de vida de todos. Esse
fenômeno se deu através da geração de emprego e renda proporcionados pela chegada maciça
dos empreendimentos ao Estado, somado à promoção de políticas públicas por parte do
Governo Federal que possibilitou uma maior distribuição de renda às classes menos
favorecidas. Paralelo a isso, nos últimos anos - principalmente a partir de meados dos anos
2000 – foram alocados muitos investimentos em educação em todo o Estado, como a inclusão
de novos cursos nas universidades federais, estaduais e particulares; a criação de escolas
técnicas filiadas ao SENAI e CEFET; a descentralização dos campi das universidades,
incentivando os estudantes do interior a permanecerem em suas cidades, evitando um
processo migratório desordenado em relação à capital, conforme ocorrido no século passado.
O conjunto desses esforços resultou na melhoria da profissionalização dos
pernambucanos em geral, garantindo uma maior empregabilidade aos cidadãos. Tal fato gerou
uma série de desdobramentos, culminando principalmente no aumento do mercado
consumidor em Pernambuco, beneficiando ainda mais o processo produtivo, que se volta ao
mercado interno, regional, doméstico e internacional.
Outro aspecto a ser analisado é a participação do Estado nesse processo de
fundamentação da inserção internacional do Estado. O que se percebe é que, dentre os
paradigmas propostos por Amado Luiz Cervo (2002), Pernambuco ainda possui
características de um Estado Desenvolvimentista, mas também como já concentra aspectos
práticos, mesmo que restritos, de um Estado Logístico, faltando apenas ao governo tomar
algumas medidas necessárias à inserção internacional inteligente e proativa do Estado de
Pernambuco, especialmente no que diz respeito ao controle, monitoramento e incentivo à
internacionalização de empresas pernambucanas, através de políticas públicas eficientes.
17
5. O comércio exterior em Pernambuco
Pernambuco concentra hoje um pool de segmentos produtivos em todo seu território.
Uma característica importante da industrialização recente no Estado é a descentralização das
atividades produtivas, evitando uma concentração de empresas numa só localidade que,
usualmente, se trataria da Região Metropolitana do Recife (RMR). A construção de Suape e a
organização da infraestrutura e logística estaduais proporcionaram uma expansão da produção
industrial para centros ou polos de desenvolvimento, espalhados por todo seu espaço
geográfico.
Na Região Metropolitana do Recife, concentram-se alguns polos, como o de serviços,
tecnologia, médico e de turismo. Na Zona da Mata Norte, estão sendo implementados os
polos farmacoquímico e o automobilístico, a partir da instalação da fábrica da Fiat. Na Zona
da Mata Sul, onde se localiza o Complexo Industrial Portuário de Suape, uma série de
empresas já vem se deslocando e se estabelecendo na região. Os principais segmentos lá
instalados são: o petroquímico, com a instalação da Refinaria Abreu e Lima; naval, com o
Estaleiro Atlântico Sul; alimentício, com empresas como Bunge e Coca-cola; siderúrgico,
com a Gerdau, dentre outros. No Agreste destacam-se os polos têxtil e gesseiro. Este último é
responsável por 95% da produção de gesso do país.15 Na região do Rio São Francisco também
há o polo vinícola e de fruticultura, com a produção de vinhos, sucos e néctares de sucos para
distribuição no mercado doméstico e internacional. Outro setor que vem ganhando muita
força e, inclusive, é responsável por grande parte do aumento do PIB pernambucano, é o setor
da construção civil. Este tem empregado muitos trabalhadores e rendido uma lucratividade
considerável para as empreiteiras.
Além da pulverização da atividade produtiva do Estado em seu território, outro fator a
ser analisado é a diversificação de sua pauta produtiva, já que, durante o final do século XX e
início do XXI Pernambuco passou de uma economia monoprodutora e monoexportadora de
cana-de-açúcar para uma economia plural, diversificada e universalizada. Isso implica
diretamente na garantia de uma economia mais sólida e resistente a intervenções exógenas, já
que as consequências negativas de uma crise externa ou a perda de clientes por
15
Dados extraídos do site PE Desenvolvimento. Disponível em:
http://pedesenvolvimento.com/2011/07/29/expogesso-movimenta-economia-do-sertao-de-pernambuco/ Acesso
em 27 Nov 2011
18
competitividade vão alterar a cadeia produtiva individual do produtor, sem trazer grandes
impactos à economia do Estado.
De acordo com informações da Secretaria de Comércio Exterior (SECEX) do
Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC)16, Pernambuco fechou
o ano de 2010 uma balança comercial negativa, com um déficit de 2,16 bilhões de dólares.
Esse déficit se dá pelo aumento da importação de bens de capital e intermediários, para a
construção e manutenção das indústrias, como chumbo, aço, metais, dentre outros; de bens de
consumo duráveis, como automóveis; além de gases, combustíveis e produtos agrícolas, como
trigo, arroz e bacalhau. Segundo dados do último relatório do Conselho Temático de
Comércio Exterior da Federação das Indústrias do Estado de Pernambuco (FIEPE) 17, no
período de janeiro a agosto de 2011, Pernambuco mais uma vez teve sua balança comercial
negativada em mais de 2,5 bilhões de dólares, enquanto a balança nacional encontra-se
superavitária, no mesmo período, em aproximadamente 20 bilhões de dólares. Também se
observa que Pernambuco situou-se em 4º lugar nas exportações regionais com um acumulado
de US$ 563 milhões em exportações, sendo superado pela Bahia (US$ 7 bilhões), Ceará (US$
916 milhões) e Alagoas (US$ 821 milhões, sendo o açúcar e álcool responsáveis por 98% da
pauta exportadora).
Com essas informações, percebe-se que esses produtos importados possuem um
grande valor agregado, fazendo-os terem um peso maior na balança comercial pernambucana.
No mesmo relatório, consta a informação de que 90,4% dos produtos da pauta importadora de
Pernambuco são manufaturados, enquanto apenas 7% são básicos e 2,5% semimanufaturados. Por outro lado, Pernambuco continua exportando em massa produtos
agrícolas, alimentícios e de extração vegetal, como cana de açúcar, açúcar, uvas e mangas
frescas, sucos, lagostas, borracha, chapas plásticas, dentre outros. Isso implica em um baixo
valor agregado na pauta de exportações do Estado, reduzindo a concentração de produtos
manufaturados desta pauta para 54,5%.
Por essa razão, a balança comercial torna-se deficitária nos últimos dez anos, tendo
este déficit um alarmante crescimento desde 2008. Como o Estado encontra-se em processo
16
Site do MDIC Disponível em:
http://www.mdic.gov.br//sitio/interna/interna.php?area=5&menu=1078&refr=1076 Acesso em 22 Nov. 2011.
17
Dados extraídos do relatório do CONCEX – FIEPE. Retirado do site da FIEPE em 27 de novembro de 2011.
Disponível em: http://www.fiepe.org.br/file/c97d82caeb0c44b10ebe5a2bd4927155
19
de industrialização recente, o mais provável é que só haja superávit na medida em que as
empresas agora instaladas estiverem operando em sua capacidade plena, com alto poder
produtivo voltado à exportação. Basicamente, os investimentos aportados inferem na compra
e aquisição destes bens intermediários com o intuito de gerarem a infraestrutura necessária
para a instalação adequada dos empreendimentos em Pernambuco.
Sem dúvidas, este é o maior desafio que o Estado de Pernambuco enfrenta atualmente:
canalizar os investimentos recebidos em um futuro progresso e desenvolvimento, a fim de
gerar resultados rentáveis e sustentáveis nos próximos anos. Pode-se dizer que esse processo
dar-se-á gradativamente pela “mão invisível”18 que rege as forças econômicas existentes no
contexto industrial pernambucano. Contudo, cabe ao Estado intervir na medida certa, dentro
do conceito de Estado Logístico, para garantir que a inserção internacional do Estado ocorra
de uma forma mais intencional, direcionada e organizada.
6. A internacionalização das empresas pernambucanas
Anteriormente centradas na produção para distribuição unicamente no mercado
doméstico, nos últimos anos as empresas brasileiras passaram a entender que podem melhorar
sua rentabilidade e lucratividade através da inserção de seus produtos e serviços no comércio
internacional.
De acordo com o Termo de Referência do Ministério de Relações Exteriores (MRE),
várias são as razões pelas quais as empresas pretendem se internacionalizar, sendo estas as
principais:
1) Aumento da escala do mercado: se a empresa tem como mercado
consumidor apenas o mercado nacional, ela pode atingir no máximo 190
milhões de pessoas19. Internacionalizada, ela ganha um incremento em seu
mercado consumidor potencial, dependendo de quais países se tornam
18
Termo introduzido por Adam Smith em sua obra "A Riqueza das nações" para descrever como numa economia
de mercado, apesar da inexistência de uma entidade coordenadora do interesse comunal, a interação dos
indivíduos parece resultar numa determinada ordem, como se houvesse uma "mão invisível" que os orientasse.
19
Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2010), a população brasileira no
último censo (2010) tem aproximadamente 190 milhões de habitantes. Dados disponíveis em:
http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=1766
20
potenciais compradores. Com a atividade produtiva em maior volume, podese levar à redução dos preços de produção.
2) Aumento da possibilidade de financiamento dos recursos: atualmente as
empresas têm basicamente como entidades financiadoras os bancos de
desenvolvimento e fomento locais (como BNDES e bancos estaduais), os
bancos nacionais estatais (como o Banco do Brasil e a Caixa Econômica
Federal)
e
instituições
nacionais
privadas.
Com
o
processo
de
internacionalização do Estado e de suas empresas, elas poderão captar
recursos em escala internacional, tanto de instituições internacionais de
fomento e desenvolvimento, como BIRD (Grupo Banco Mundial) e BID,
quanto no mercado financeiro internacional. Nesse ponto, é importante
ressaltar que há um expressivo fluxo de capitais no mundo, principalmente
em decorrência de economias emergentes que já se tornaram ou estão se
tornando exportadores de capital, como a China. Uma vez que mercados
tradicionais, como os EUA e a Europa, estão passando por crise econômica,
com a diminuição da atratividade de seus investimentos por conta do
rebaixamento da nota de seus títulos da dívida pública, países como o Brasil
tornam-se mais atrativos para receber esse capital excedente. O Estado de
Pernambuco precisa se diferenciar em relação às outras unidades da
federação e também a outros destinos internacionais desse capital para poder
receber esse investimento.
3) Redução do risco por meio da diversificação – as empresas que se
internacionalizam terminam por diversificar sua cartela de fornecedores e
clientes, o que é bom para a sustentabilidade da própria empresa. Com essa
diversificação de mercados fornecedores e consumidores, há uma redução
do risco do negócio, já que havendo qualquer impasse na manutenção da
operação comercial pela outra parte envolvida, seja por ordem comercial,
econômica, política e até cultural, o prejuízo para a empresa torna-se bem
menor.
Não são apenas as empresas que se beneficiam com a internacionalização de seus
produtos e serviços. Os entes subnacionais também desfrutam de resultados positivos
21
oriundos no processo de inserção internacional. Com a possibilidade de se internacionalizar e
competir no mercado internacional, o produto nacional precisa tornar-se cada vez mais
competitivo e isso demanda um processo de modernização da cadeia produtiva com
investimentos em pesquisa e desenvolvimento. Com isso, há uma expansão dos efeitos
positivos da internacionalização para os setores de ciência e tecnologia do estado, uma vez
que é criada a demanda por empregos especializados.
No cenário nacional, desde o fim do século XX, a Marca Brasil vem se consolidando
cada vez mais, trazendo notoriedade, credibilidade e maior valor agregado aos produtos
brasileiros. Isso culmina na melhoria da qualidade não apenas dos profissionais envolvidos na
produção, mas especialmente na modernização da cadeia produtiva, pois precisará se adequar
às exigências do mercado externo.
Ademais, o aumento da arrecadação advindo do incremento do faturamento das
empresas e do maior movimento econômico gerado por elas também é um aspecto positivo,
além do efeito “demonstração” para outras empresas com condições de se internacionalizar,
mas hesitantes em aventurar-se neste processo.
Dado o recente processo de industrialização do Estado de Pernambuco e etapa inicial
de sua inserção internacional, podemos dizer que muitas empresas, sobretudo as micro e
pequenas empresas, ainda não dotam de conhecimento necessário para voltarem suas
produções ao mercado externo. Muitas sequer não sabem como iniciar o processo e outras não
conseguem garantir recursos para tamanha iniciativa. Certamente, a implementação de um
departamento de comércio exterior nos empreendimentos que pretendem se internacionalizar
se faz essencial, com vistas a incluírem seus produtos no comércio internacional, além de
prospectarem novos clientes e fornecedores em todo o planeta.
No entanto, é função dos entes subnacionais, que estão mais próximos do
empresariado local e são dotados de recursos financeiros e técnicos, facilitar os trâmites para
o fomento de novos investimentos, adequação das empresas e seus produtos ao mercado
externo, além de promover tais produtos e serviços no comércio internacional.
22
7. O papel do poder público na internacionalização
O Estado Logístico permite que pequenas e médias empresas e indústrias que não
possuem o know-how e a estrutura institucional suficiente para atingir o mercado
internacional, tanto em questão de exportações quanto de captação de investimentos, possam
se internacionalizar, utilizando-se do apoio e da consultoria do ente estatal, por meio de
secretarias de Relações Internacionais ou de agências de promoção. Nesse sentido, cabe ao
ente estatal trabalhar a imagem dos produtos nacionais, ampliando seu valor agregado;
fornecer estudos e consultoria para passar informações sobre o mercado e instituições de
financiamento; promover e participar de feiras e eventos internacionais para legitimar esses
produtos via associação dos mesmos com a Marca Brasil; e garantir a escala para exportação,
uma vez que trabalhos feitos no âmbito setorial podem fazer que várias pequenas indústrias
ou empresas passem a atender, conjuntamente, por intermédio do apoio do Estado,
determinada fatia da demanda internacional por algum produto.
Quando
analisamos
os
esforços
realizados
em
Pernambuco
voltados
à
internacionalização de empresas e, consequentemente, do mercado pernambucano,
percebemos que são tomadas iniciativas autônomas e individuais por parte de entidades de
classe, órgãos públicos estaduais e nacionais. Esses órgãos, que representam o governo ou um
grupo de empresários locais com interesses comuns, normalmente atuam na perspectiva de
apoiar essas empresas no processo de inserção internacional destas, dentro das áreas em que
costumam atuar.
Assim sendo, foi criada em 2007 a Rede de Parceiros Exporta Pernambuco, que é um
grupo formado por instituições parceiras integradas pelo objetivo de planejar e desenvolver
ações para a internacionalização das empresas pernambucanas. Desde sua fundação, foram
realizados encontros periódicos no Recife, Caruaru e Petrolina. Fazem parte dessa articulação
a AD Diper, Secretaria de Desenvolvimento Econômico, SEBRAE, FIEPE, Banco do Brasil,
Visão Mundial (Ética), AMCHAM Recife, Associação Comercial de Pernambuco, Correios,
Delegação Comercial Holandesa, Caixa Econômica Federal, SUDENE, dentre outros.
Cada uma dessas instituições executa um tipo de ação voltada à internacionalização de
empresas de um determinado setor. Na tabela abaixo, encontram-se as ações das instituições
mais atuantes na Rede Exporta Pernambuco.
23
ACP – Agência Fundada em 1839, foi uma das grandes incentivadoras do Comércio
Comercial
de Exterior no século XX. Foi muito importante para o desenvolvimento de
Pernambuco
Pernambuco mas hoje sua atuação na internacionalização de empresas
não é relevante.
AD Diper –
Órgão estadual, vinculado à Secretaria de Desenvolvimento Econômico.
Agência de
Apoia as relações das empresas pernambucanas no comércio exterior,
Desenvolvimento
através de sua Unidade de Negócios Internacionais. Busca incrementar
Econômico de
as exportações, agregar valor aos produtos pernambucanos e inserir
Pernambuco
novas empresas no mercado externo, de forma estruturada.
A partir do contato das empresas com a Unidade, esta planeja e executa
ações, principalmente às micro, pequenas e médias empresas, artesãos,
artistas e agricultores familiares, dando as informações sobre todas as
etapas do processo exportador de maneira gratuita.
Além disso, também é realizado um trabalho na identificação de
mercados
com
os
potenciais
compradores
para
os
produtos
pernambucanos, na definição de estratégias de acesso (inteligência
comercial) e na organização ou apoio às missões comerciais, rodadas de
negócios e participação nas feiras internacionais (promoção comercial).
Para tanto, a Unidade de Negócios Internacionais da AD Diper
relaciona-se diretamente com instituições ligadas à promoção do
comércio exterior e das relações internacionais, nos âmbitos estadual e
federal, como a Rede de Centros de Informações de Comércio Exterior
(Rede CICEX), do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior; o Sistema de Promoção de Investimentos e
Transferência de Tecnologia para Empresas (SIPRI), e do Ministério das
Relações Exteriores (MRE).
AMCHAM
Câmara
Americana
Comércio
Recife
– Trabalha pelo aprofundamento das relações bilaterais Brasil-Estados
Unidos. Possui uma área de Comércio Exterior, cuja grande prioridade é
de ajudar a incrementar o fluxo de negócios entre empresas associadas e
– parceiros nos Estados Unidos e em outros grandes mercados globais.
Com esse objetivo, a entidade oferece a seus sócios um amplo conjunto
de produtos e serviços – que vão de capacitação, pesquisas e estudos,
24
comitês e seminários a missões comerciais e rodadas de negócios –,
sempre buscando auxiliar companhias, de modo especial as de pequeno e
médio portes, em sua inserção no mercado externo e em processos de
internacionalização.
Banco do Brasil
Possui
uma
consultoria
em
Negócios
Internacionais,
que
promove solução de conhecimento especializado em câmbio e comércio
exterior para auxiliar as empresas brasileiras a atuarem com segurança
na inserção, aproveitamento das oportunidades e ampliação dos negócios
com o mercado externo.
Oferece aos seus clientes uma cesta de serviços voltados ao Comércio
Exterior,
disponibilizando
vários
formulários
para
os
trâmites
necessários à importação e exportação, tais como Carta de Crédito,
Certificado de Origem, dentre outros.
Recentemente, o Banco do Brasil e o BNDES firmaram contrato inédito
de financiamento a exportações brasileiras de máquinas e equipamentos
a países da América Latina, com base em nova modalidade de apoio, o
BNDES Exim Automático. Por meio desse acordo, que estabeleceu uma
Linha de Crédito no valor equivalente a até US$ 200 milhões, o Banco
do Brasil, atuando por meio de suas agências externas, poderá financiar
importadores de maquinários fabricados no Brasil, inicialmente nos
mercados da Argentina, Chile e Paraguai.
Também promove cursos especializados que possibilitam adquirir
conhecimentos práticos sobre câmbio e Comércio exterior
Exporta Fácil -= Trata-se de um conjunto de serviços dos Correios que oferece facilidades
Correios
para empresas e pessoas físicas (artesãos, agricultores, etc.) que desejam
exportar seus produtos de maneira mais simples. Neste serviço, os
Correios cuidam do registro da operação no Sistema de Comércio
Exterior - SISCOMEX da Receita Federal, além de assumir todos os
trâmites da exportação perante a Alfândega, sem precisar que o
exportador se relacione com despachantes ou empresas transportadoras.
Fecomércio - PE
Atua basicamente na realização de missões empresariais comerciais ao
exterior, tendo organizado missões, entre 1996 e 2010, para: Itália,
França, Espanha, Portugal, Rússia, Holanda, Alemanha, Polônia, China,
25
Índia/Dubai, Angola e África do Sul.
– A FIEPE oferece aos empresários do setor industrial, através do Centro
FIEPE
Federação
da Internacional de Negócios (CIN), alguns serviços essenciais à
Indústrias
do internacionalização dessas indústrias: emissão do Certificado de Origem;
Estado
de Capacitação Empresarial (cursos, seminários e workshops); Cooperação
Pernambuco
Internacional (intercâmbio técnico e tecnológico entre entidades de
Pernambuco e de vários países, através de programas e projetos);
Promoção Comercial (missões empresariais, rodadas de negócio e
participação
em
feiras);
Inteligência
Comercial
(subsídios
de
informação, como estatísticas, estudos e pesquisas, para apoiar o
exportador); Unidade de atendimento da Apex-Brasil (apoiando,
inclusive, no fortalecimento da Marca-Brasil); Programas, acordos e
serviços; divulgação do relatório da Balança comercial de Pernambuco,
pelo Conselho Temático de Comércio Exterior (Comex); e a organização
do Calendário de Eventos Internacionais.
SEBRAE –
O Sebrae oferece aos pequenos e médios empresários consultoria e
Serviço
cursos especializados por meio do Programa Internacionalização,
Brasileiro de
possibilitando a inserção internacional de micro e pequenas empresas.
Apoio às
Nestes cursos, o pequeno exportador aprende todas as etapas de
Empresas
exportação, incluindo o conhecimento para preencher os documentos
utilizados no processo, além de ter noções de Marketing Internacional.
Tabela 1 - Iniciativas para internacionalização realizadas pelas instituições da Rede Exporta Pernambuco
Fonte: Sítios das próprias associações listadas (Internet)
A ideia inicial da Rede Exporta Pernambuco é que o objetivo comum da
internacionalização fosse alcançado a partir da adoção de medidas multilaterais integradas.
Contudo, o que ocorre é que cada uma dessas instituições supracitadas apoiam o
empreendedor na internacionalização de sua empresa de forma unilateral e sem
monitoramento, controle e incentivo do poder público. Mesmo com todos esses esforços de
formulação de uma rede de articulação, cada uma dessas instituições age de maneira isolada e
autônoma em suas áreas de atuação, como mostrado na tabela.
De acordo com as estatísticas do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior, das 96,6 mil empresas em atuação no Estado, somente 285 empresas
26
constam como exportadoras. Esse número é alarmante, visto que o Estado de Pernambuco tem
um grande potencial para, de fato, produzir com maior enfoque na exportação de seus
produtos.
A partir dos conceitos de Relações Internacionais Descentralizadas e de Estado
Logístico, entende-se que é papel fundamental dos governos dos entes subnacionais promover
a internacionalização de suas empresas de maneira proativa, inteligente e intencional. Está no
cerne da ideia de Estado Logístico o apoio à iniciativa privada, sendo o Estado seu
catalisador, mas não o único promotor. Ele dá a legitimidade para o processo, fornecendo a
infraestrutura adequada.
Como já existem iniciativas individuais sendo tomadas com vistas à inserção
internacional das empresas pernambucanas, cabe ao governo do Estado fomentar tais
empreitadas que já estão em vigor, sistematizando o conhecimento adquirido e garantindo
todo o suporte necessário ao exportador iniciante. Isso não implica que as iniciativas das
instituições vinculadas à Rede Exporta Pernambuco devem ser desprezadas ou descartadas.
Pelo contrário, com a atuação do Estado de Pernambuco de maneira proativa nesta questão,
por meio de atividades que envolvam a paradiplomacia, como a criação de uma Secretaria
Estadual de Relações Internacionais, essas iniciativas poderão ser melhor desenvolvidas,
integradas e, principalmente, poderão promover o acesso àquelas instituições que não têm
estrutura nem know-how para se internacionalizar.
Concomitante a esse processo, o Governo Federal já entende que a participação dos
Estados nas relações internacionais descentralizadas é primordial e lançou, em abril de 2011,
o Plano Nacional da Cultura Exportadora20. Seu principal objetivo é desenvolver e difundir a
cultura exportadora nos estados, capacitando gestores públicos, empresários e profissionais de
comércio exterior para que haja o envolvimento e participação dos entes federativos no
incremento da base exportadora no país.
Inicialmente será feita uma articulação com os estados para aperfeiçoar a divulgação
dos dados estatísticos de comércio exterior e para realização dos Encontros Nacionais de
Comércio Exterior (Encomex). Além disso, visa-se ampliar a participação das unidades
20
Apresentação nacional do documento disponível em: http://www.mdic.gov.br/arquivos/dwnl_1302283240.pdf
Acesso em 20 Nov 2011
27
subnacionais no projeto Primeira Exportação, que capacita empresas a realizar a primeira
operação de exportação. Também faz parte do plano aumentar as ações de treinamento da
Rede Nacional de Agentes de Comércio Exterior (Redeagentes), com cursos básicos de
exportação, treinamentos para Empresas de Pequeno Porte e cursos de capacitação de
formadores.
Partindo do pressuposto da integração, o plano objetiva promover a cooperação
institucional, a partir da manutenção das parcerias com entidades federais relacionadas ao
comércio exterior, como Suframa, Apex, Sebrae, Correios, Caixa Econômica Federal e Banco
do Brasil, além de outras.
Em 2011, o Governo Federal, através do MDIC, solicitou aos entes federados que
desenvolvam em seus estados um Plano Estadual de Cultura Exportadora, no qual conste a
estratégia escolhida para promover o aumento dos índices de exportação nos estados. Em
Pernambuco, esse processo de construção do Plano já foi iniciado e será concluído no início
de 2012, já que ele deverá ser implementado entre 2012 e 2016, segundo falado.
Por outro lado, não basta apenas haver um documento estratégico que molde as ações
fomentadoras da cultura exportadora no Estado se sua execução não for bem planejada. Fazse necessário que haja uma centralização na tomada de decisões importantes, tais como a
celebração de acordos e parcerias com outros países, na figura do poder estadual, sendo este o
principal ator e detentor da legitimidade no espaço geográfico de Pernambuco.
A partir da criação da Secretaria Estadual de Relações Internacionais, o Governo de
Pernambuco articularia em frentes internacionais públicas e privadas, com vistas a:
a) Construir estudos de Inteligência Estratégica, fazendo estudos comparativos in
loco para analisar quais políticas públicas aplicadas em países do exterior podem
ser também implementadas em Pernambuco, sejam nas áreas de Educação, Saúde,
Ciência e Tecnologia, Meio Ambiente e Energia, Cultura, etc;
b) Articular financiamento internacional com Organizações Internacionais para o
desenvolvimento de obras de infraestrutura, desenvolvimento social e promoção
cultural;
c) Prospectar Investimentos Externos Diretos (IED) para o Estado de Pernambuco,
28
d) Defender os interesses dos produtores e empresários pernambucanos, além de
promover intercâmbio acadêmico e educacional para geração de P&D;
e) Garantir um incremento na Promoção Comercial, atrelando os produtos de
Pernambuco à Marca Brasil;
f) Promover a Cooperação Internacional, através de missões internacionais,
participação em feiras internacionais e rodadas de negócios;
g) Atender às necessidades do pequeno, médio e grande exportador, facilitando todos
os processos para que haja um aumento na prática exportadora estadual.
Para tal, há a necessidade de mão-de-obra especializada e qualificada na área de
Relações Internacionais, com a expertise suficiente para planejar, executar, monitorar e
avaliar as ações, sendo os internacionalistas, ou analistas em Relações Internacionais, os
principais protagonistas desse processo.
Também se faz necessária a organização de uma previsão orçamentária para alocar
recursos nessa área. Para tal, é fundamental uma coordenação entre legislativo e executivo,
criando-se, inclusive, uma Comissão de Relações Exteriores na Assembleia Legislativa do
Estado de Pernambuco. É interessante perceber que a Assembleia Legislativa de Pernambuco
ainda não tem dado a devida atenção para a área internacional e a uma atuação mais forte do
Estado no cenário internacional, sendo este também um grande desafio.
Além do envolvimento do Poder Legislativo, outro ponto é haver o envolvimento do
setor consular que, cada vez mais, se instala em Pernambuco, assumindo um papel relevante
nas Relações Internacionais contemporâneas. Com esse propósito, a Sociedade Consular de
Pernambuco (SCP) desenha importantes fluxos de investimento, atrelando a diplomacia
consular ao desenvolvimento econômico do Estado.
Assim, foi celebrado recentemente um convênio de cooperação entre a SCP e a
Comissão de Relações Internacionais da OAB/PE, haja vista fomentar o diálogo e a
articulação destas instituições para promover o Estado no exterior, além de um semelhante
convênio entre a SCP e a Assembleia Legislativa de Pernambuco (ALEPE).
(...) crescem as demandas para criação de institucionalidade, em âmbito
governamental pernambucano ou de assessoramento direto do governo, para
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representar e centralizar tais interlocuções internacionais. Vários estados da
federação, já criaram, por exemplo, Secretarias de Relações Internacionais,
gerando maior dinamicidade aos negócios internacionais, à ação externa e à
cooperação internacional. Em parceria com o Itamaraty, por meio de seu
Escritório de Representação no Nordeste (ERENE) no Recife, essa
Secretaria de Relações Internacionais reforçaria, ainda mais, o sentido
humanista da prática de cidadania, da promoção dos direitos humanos, da
atração de novos investimentos internacionais além do fortalecimento das
instituições de direito entre os povos, gerando sinergia para todos os
pernambucanos (CASTRO, 2011, s.p.).
Nesse ínterim, duas principais iniciativas precisam ser criadas no poder público: a
criação de uma Secretaria Estadual de Relações Internacionais no governo estadual e a
proposição, no âmbito legislativo, da criação de uma Comissão de Relações Exteriores. Além
disso, há a necessidade de uma internacionalização incipiente na iniciativa privada, já que este
processo precisa ser desejado pela iniciativa privada e não algo imposto.
8. Considerações finais
Dentro da existência de um cenário internacional contemporâneo, no qual os entes
subnacionais estão cada vez mais inseridos nas relações internacionais, o Estado de
Pernambuco precisa institucionalizar o seu processo de inserção internacional, canalizando
esforços e ações para que haja um incremento no fluxo comercial, econômico e financeiro
externo do governo e empresas do Estado.
A partir do processo de industrialização e crescimento econômico vivido pelas
empresas pernambucanas, este é o momento ideal para o governo formular políticas públicas
voltadas à internacionalização, agindo de maneira mais atuante na regulamentação,
legitimação e apoio à iniciativa privada neste processo. O Estado Logístico é o paradigma
pelo qual Pernambuco deve orientar-se em seu processo de internacionalização.
A Secretaria Estadual de Relações Internacionais, atuando conjuntamente com outras
instituições que já reúnem iniciativas individuais com o mesmo propósito, promoveria a
integração dessas ações, gerando maior visibilidade do potencial econômico do Estado no
exterior. Isso culminaria na atração e aporte de mais investimentos para a criação de novos
empreendimentos no Estado, beneficiando o governo, com o recolhimento de tributos, as
empresas pernambucanas, pelo aumento de sua produção, logo lucratividade, e, sobretudo, a
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toda a população pernambucana, através da geração de emprego e renda que continuarão
sendo gerados concomitantemente a esse processo. Também é necessária a criação de uma
Comissão de Relações Exteriores na Assembleia Legislativa, para levar as discussões sobre a
inserção internacional de Pernambuco ao âmbito legislativo e facilitar a aprovação de leis,
políticas públicas, acordos, parcerias e orçamento para uma melhor atuação da Secretaria
ligada ao Poder Executivo.
Ademais, para responder a essas demandas, há em Pernambuco um número relevante
de profissionais formados em Relações Internacionais por Instituições de Ensino Superior e
que estão plenamente aptos, com conhecimento acadêmico e de causa, a atuarem
profissionalmente nesta empreitada. Também de maneira descentralizada, são formados
anualmente analistas de Relações Internacionais pelas Faculdade Estácio do Recife _ FIR, que
instalou o primeiro curso de Relações Internacionais do Norte/Nordeste, a Faculdade Damas
(em Recife) e a ASCES – Associação Caruaruense de Ensino Superior (em Caruaru). A
maioria destes profissionais já ingressou no mercado de trabalho desde sua vida acadêmica\ e,
geralmente, são empregados em departamentos de Comércio Exterior de médias e grandes
empresas, em ONGs, e em departamentos do governo. Estes profissionais serão ferramentas
úteis no desenvolvimento de uma Secretaria Estadual de Relações Internacionais e de outras
iniciativas paradiplomáticas que vierem a ser desenvolvidas.
Todas essas iniciativas tão somente não foram implementadas por falta de vontade
política, pois o poder público certamente entende a importância dessa questão, mas ainda não
se esforça de maneira proativa. Cabe, realmente, à sociedade civil pressionar o poder público
para que esses desdobramentos saiam do papel e se tornem realidade, beneficiando a vida de
muitos pernambucanos, principalmente as novas gerações que herdarão os bônus da
atualidade.
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