FRAUDE EM SEGUROS: COLABORAÇÃO ENTRE A GNR E A APS.

FRAUDE EM SEGUROS: COLABORAÇÃO ENTRE A GNR E A APS. Resumo As crises económica e social parecem ter incrementado a criminalidade relacionada com a “Fraude em Seguros”, ou seja, com o tipo legal de crime de “Burla Relativa a Seguros”, o que pode provocar elevados prejuízos ao setor segurador e, consequentemente, aos cidadãos detentores de seguros. Este tipo legal de crime afeta vários ramos de seguros e é cometido mediante “modus operandi” diversificados que vão desde a simulação à execução de danos, de modo intencional e deliberado, por vezes envolvendo várias pessoas, agindo de forma organizada. O combate a este fenómeno criminal compete às Autoridades Judiciárias e às Forças e Serviços de Segurança, no âmbito da atividade de investigação criminal, tendo por referência os instrumentos legais relacionados com as leis penais, as competências atribuídas pela Lei da Organização da Investigação Criminal e pelas leis orgânicas próprias, como é o caso da Guarda Nacional Republicana. Considerada a complexidade e a transnacionalidade deste fenómeno, considera‐se importante a adoção de medidas de cooperação policial e de colaboração interinstitucional, ou seja, no caso em apreço, do estabelecimento de medidas de colaboração entre a Guarda e o setor segurador. Palavras‐chave: Fraude em Seguros, Burla Relativa a Seguros, Investigação Criminal, Guarda Nacional Republicana, Entidades Seguradoras, Cooperação e Colaboração. 1 1. Identificação do problema Decorrente da progressão das crises económica e social que se vivem em Portugal, parece ter havido um incremento da criminalidade relacionada com os produtos fornecidos pelos setor segurador português. A criminalidade relacionada com seguros, para além de poder provocar elevados prejuízos às entidades envolvidas, apresenta, também, elevadas e onerosas consequências sociais, na medida em que a sustentabilidade financeira do setor implica a partilha de prejuízos, os quais se consubstanciam no aumento do valor dos prémios de seguros. Procurando uma sintonia no domínio dos conceitos, relacionados com o tema, segundo o Instituto de Seguros de Portugal (ISP), considera‐se “fraude contra seguros” a «prática de atos ou omissões intencionais, ainda que sob a forma tentada, com vista à obtenção de vantagem ilícita para si ou para terceiro, no âmbito da celebração ou da execução de contratos de seguro ou da subscrição de operações de capitalização, designadamente os que visem uma cobertura ou pagamento indevido1». Feita uma breve abordagem ao conceito sobre fraude em seguros, julga‐se oportuno tipificar exemplos de seguros que possam ser objeto de fraude, designadamente, os seguros nos seguintes ramos2: ‐ De furto, roubo e dano em veículos automóveis; ‐ De responsabilidade civil, por acidente de viação; ‐ De transportes e de mercadorias; ‐ De propriedade (designadamente contra incêndios); ‐ De saúde; ‐ De acidentes pessoais; ‐ De vida. O modus operandi para a realização de fraude em seguros prende‐se, entre outros métodos, com atos de falsificação de documentos, de simulação de acidentes e, inclusive, de execução intencional de furtos, de roubos, de acidentes e de incêndios, por vezes, com o envolvimento de várias pessoas e de forma organizada. 2. Enquadramento legal Descrito o problema, tipificados vários casos de fraude e identificados alguns métodos, conclui‐se estarmos perante um fenómeno social de natureza criminal, cujo controlo, prevenção e repressão 1
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Instituto de Seguros de Portugal. Norma Regulamentar nº2/2013‐R, de 10 de Janeiro. Artº 3º, alínea b). http://fraudes.no.sapo.pt/fraudes%20diversas%20tecnologicas.htm, acedido em 15Jan13. 2 carece de medidas a tomar por todas as entidades envolvidas, desde as seguradoras às entidades policiais, e cuja repressão compete às entidades responsáveis pela administração da justiça e, consequentemente, às entidades policiais enquanto os Órgãos de Polícia Criminal (OPC) de competência genérica, nomeadamente, a Guarda Nacional Republicana (GNR), a Polícia de Segurança Pública (PSP) e a Polícia Judiciária (PJ). No que concerne à ação das entidades responsáveis pela administração da justiça, estas, para combaterem o fenómeno da fraude em seguros, possuem como principais instrumentos o Código Penal3 (CP), o Código de Processo Penal4 (CPP) e a Lei de Organização da Investigação Criminal5 (LOIC). A parte especial do Código Penal tipifica a fraude em seguros como um tipo legal de crime contra o património, intitulado por “Burla relativa a seguros”, a que corresponde o artigoº 219º, do CP. O tipo legal de crime “Burla Relativa a Seguros” prevê que «quem receber ou fizer com que outra pessoa receba valor total ou parcialmente seguro: provocando ou agravando sensivelmente resultado causado por acidente cujo risco estava coberto; ou causando, a si próprio ou a outra pessoa, lesão da integridade física ou agravando as consequências de lesão da integridade física provocada por acidente cujo risco estava coberto; é punido com pena de prisão até 3 anos ou com pena de multa». Porém, o procedimento criminal depende da apresentação de queixa, a formalizar pela vítima, pela entidade lesada ou por quem legalmente os possa representar. O mesmo é dizer que o acionamento da ação penal, assim como os consequentes atos de investigação criminal, só se verifica caso ocorra uma manifestação expressa de vontade, a qual se materializa numa queixa formal. Não obstante o atrás referido, a apresentação de queixa, neste tipo legal de crime, pode ser dispensada caso o prejuízo provocado pela ação delituosa for de “Valor Elevado” ou de “Valor Consideravelmente Elevado”, casos em que o autor pode ser «punido com pena de prisão até 5 anos ou com pena de multa até 600 dias; e com pena de prisão de 2 a 8 anos», respetivamente, bastando, nestes casos, uma simples denúncia de qualquer pessoa ou entidade, pública ou privada. Os conceitos de “Valor Elevado” e de “Valor Consideravelmente Elevado” consideram‐se: «aquele que exceder 50 unidades de conta» e «aquele que exceder 200 unidades de conta», respetivamente, avaliados no momento da prática do facto, conforme dispõe o artigoº 202º, do CP. Assim, o montante daqueles valores corresponde ao produto da multiplicação do número de 3
Código Penal ‐ Decreto‐lei nº 400/82, de 23 de setembro, republicado pela Lei nº 59/2007, de 4 de setembro. Código de Processo Penal ‐ Decreto‐lei nº 78/87, de 17 de fevereiro, republicado pela Lei nº 48/2007, de 29 de agosto. 5
Lei da Organização da Investigação Criminal ‐ Lei nº 49/2008, de 27 de agosto. 4
3 “Unidades de Conta” pelo valor unitário destas, o qual é definido anualmente pela Lei do Orçamento de Estado. No caso concreto do ano de 20136, o “Valor Elevado” corresponde ao montante de € 5.100,00 euros e o “Valor Consideravelmente Elevado” corresponde ao montante de € 20.400,00 euros. 3. Competências de investigação criminal O conceito de “Investigação Criminal7” «compreende o conjunto de diligências que, nos termos da lei processual penal, se destinam a averiguar a existência de um crime, determinar os seus agentes e a sua responsabilidade e descobrir e recolher as provas, no âmbito do processo». A direção8 da investigação criminal cabe à Autoridade Judiciária (AJ), sendo considerados como tal o Juiz, o Juiz de Instrução Criminal e o Ministério Público. Quanto aos Órgãos de Polícia Criminal, estes atuam sempre sob a dependência funcional da Autoridade Judiciária competente, sem prejuízo da sua autonomia técnica e tática para a realização da investigação. Regra geral, após a decisão de iniciar a ação penal, os Órgãos de Polícia Criminal desenvolvem a atividade de investigação criminal sob uma delegação genérica de competências, pelo que a Autoridade Judiciária pode, a todo o tempo, avocar o processo em investigação, fiscalizar o seu andamento e legalidade, dar instruções específicas sobre quaisquer atos que devam ser realizados ou delegar a sua investigação a outro Órgão de Polícia Criminal. Para efeitos de investigação criminal existem três tipos de competências9: a “Competência Genérica” de que são competentes a GNR, a PSP e a PJ; a “Competência Específica”, em razão da matéria criminal, que compete a todos os restantes OPC; e a “Competência Reservada” que compete à PJ e à Polícia Judiciária Militar (PJM). É da competência genérica da GNR, da PSP e da PJ a investigação dos crimes cuja competência não esteja na reserva absoluta de outro OPC, e ainda, dos crimes cuja investigação lhe seja deferida pela autoridade judiciária. Nos termos da LOIC é da competência reservada da PJ10 a investigação dos crimes considerados mais graves e com molduras penas mais elevadas, designadamente, o crime de “Associação Criminosa”. Porém, quando o crime de “Burla Relativa a Seguros” é cometido em acumulação com o crime de “Associação Criminosa” a sua investigação é da competência reservada da PJ, não podendo, por isso, 6
Lei do Orçamento de Estado ‐ Lei nº 66‐B/12, de 31 de Dezembro, alínea a), do Artº 114º. Lei da Organização da Investigação Criminal ‐ Lei nº 49/2008, de 27 de agosto, Art.º 1º. 8
Lei da Organização da Investigação Criminal ‐ Lei nº 49/2008, de 27 de agosto, Art.º 2º. 9
Lei da Organização da Investigação Criminal ‐ Lei nº 49/2008, de 27 de agosto, Art.º 3º a 6º. 10
Lei da Organização da Investigação Criminal ‐ Lei nº 49/2008, de 27 de agosto, Art.º 7º. 7
4 ser deferida noutro OPC. O crime de “Associação Criminosa11” verifica‐se quando alguém «(…) promover ou fundar grupo, organização ou associação cuja finalidade ou atividade seja dirigida à prática de um ou mais crimes (…); (…) quem fizer parte de tais grupos, organizações ou associações ou quem os apoiar (…); quem chefiar ou dirigir grupos, organizações ou associações (…); (…) considera‐se que existe grupo, organização ou associação quando esteja em causa um conjunto de, pelo menos, três pessoas, atuando concertadamente durante um certo período de tempo». Assim, pode concluir‐se que a investigação do tipo legal crime de “Burla Relativa a Seguros” é da competência genérica da GNR e da PSP, nas respetivas áreas geográficas de jurisdição, sendo da competência reservada da PJ quando o crime seja cometido em “Associação Criminosa”. 4. Potencial de investigação criminal da GNR A Guarda Nacional Republicana «é uma força de segurança de natureza militar, constituída por militares organizados num corpo especial de tropas (…)» e tem por missão «(...) no âmbito dos sistemas nacionais de segurança e proteção, assegurar a legalidade democrática, garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos, bem como colaborar na política de defesa nacional12(…)». Neste âmbito, a Guarda tem competências de natureza policial e de investigação criminal, sendo responsável pelo exercício daquelas competências em cerca de 96% do território nacional. No que concerne à investigação criminal, a GNR tem por competência13 «Desenvolver as ações de investigação criminal (…) que lhe sejam atribuídas por lei, delegadas pelas autoridades judiciárias (…)». Como consequência da atribuição de novas competências de investigação criminal14, a Guarda Nacional Republicana implementou uma nova estrutura de investigação criminal15 assente num modelo funcional de especialização tripartida, o qual contempla três vertentes de intervenção: a vertente de “Investigação Criminal Operativa”, a vertente de “Criminalística” (Polícia Técnica e Científica) e a vertente de “Análise de Informação Criminal”. Este modelo funcional obedece a vários “Princípios Estruturantes”, de que, pela sua importância para o objeto em análise, se destaca os seguintes: 11
Código Penal ‐ Decreto‐lei nº 400/82, de 23 de setembro, republicado pela Lei nº 59/2007, de 4 de setembro, Artº 299º. 12
Lei Orgânica da GNR – Lei nº 63/07, de 06 de novembro, Artº 1º e 2º. 13
Lei Orgânica da GNR – Lei nº 63/07, de 06 de novembro, Artº 3º. 14
Lei da Organização de Investigação Criminal – Lei nº 21/2000, de 10 de agosto, revogada pela Lei nº 49/08, de 27 de agosto. 15
Despacho nº 63/09‐OG, de 31 de dezembro. 5 ‐ O “Princípio da Tripla Dependência”: a dependência “Funcional”, das Autoridades Judiciárias, para a direção da investigação criminal; a dependência “Orgânica”, da cadeia hierárquica de comando da Guarda; e a dependência “Técnica” da estrutura de investigação criminal da Guarda; ‐ O “Princípio da Especialização”: orgânico‐funcional, pela formação e pelos meios utilizados; e ‐ O “Princípio da Segregação Pessoal na Recolha da Prova”: visando garantir a imparcialidade. Para assegurar o exercício de todas as atividades administrativo‐logísticas, de formação e operacionais, a estrutura de investigação criminal da Guarda possui um efetivo que ronda os 2.000 militares e funcionários civis. A estrutura de investigação criminal da GNR é orgânica de todos os escalões hierárquico‐
operacionais da Guarda, designadamente, do Comando Operacional (CO) (de âmbito nacional), que integra a Direção de Investigação Criminal (DIC); dos Comandos Territoriais (CT) (de âmbito distrital), que integram as Secções de Investigação Criminal (SIC); dos Comandos de Destacamento Territorial (DTer) e de Destacamento de Trânsito (DT) (de âmbito supra municipal), que integram os Núcleos de Investigação Criminal (NIC) e os Núcleos de Investigação de Crimes em Acidentes de Viação (NICAV), respetivamente; e dos Subdestacamento Territoriais (SDTer) e Postos Territoriais (PTer) (de âmbito municipal), que integram as Equipas de Investigação e Inquérito (EII). Observado o tipo legal de crime de “Burla Relativa a Seguros” e a estrutura orgânica de investigação criminal da Guarda, considera‐se que os órgãos mais adequados para a investigação daquele crime são os Núcleos de Investigação Criminal e os Núcleos de Investigação de Crimes em Acidentes de Viação. O Núcleo de Investigação Criminal tem por competência «proceder à investigação de crimes para as quais a Guarda tem competência e que não esteja atribuída a outros órgãos; e outras que, direta ou indirectamente relacionadas com a IC‐Operativa, lhe sejam cometidas». O Núcleo de Investigação de Crimes em Acidentes de Viação tem por competência «proceder à investigação de crimes resultantes de acidentes de viação que originem vítimas mortais ou feridos graves, assim como de outros crimes específicos de ambiente rodoviário para as quais a Guarda tem competência; e efectuar perícias e outras diligências técnicas, em acidentes de viação». A estrutura de investigação criminal da Guarda possui um dispositivo composto por 87 Núcleos de Investigação Criminal e 26 Núcleos de Investigação de Crimes em Acidentes de Viação, distribuídos por todo o território continental, de acordo com a imagem 1. 6 Imagem 1 – Distribuição de NIC e NICAV no território continental. Assim, em função dos diferentes ramos de seguro objeto de burla, considera‐se que o Núcleo de Investigação de Crimes em Acidentes de Viação é o órgão que está melhor preparado para a investigação de crimes cometidos no âmbito do ramo de seguros relacionados com o ambiente rodoviário e o Núcleo de Investigação Criminal é o órgão que está melhor preparado para a investigação dos crimes relacionados com os restantes ramos de seguro. 5. Cooperação e colaboração Abordado o problema da fraude em seguros, do seu enquadramento legal, das competências de investigação criminal e do potencial da Guarda, afigura‐se agora adequado equacionar medidas de cooperação e de colaboração passíveis de serem desenvolvidas ou incrementadas. Considerando que o crime de “Burla Relativa a Seguros” pode assumir uma dimensão nacional ou transnacional, julga‐se pertinente identificar as medidas de cooperação e de colaboração, legalmente previstas, entre as várias entidades policiais e entre estas e demais entidades, públicas e privadas. A cooperação entre entidades policiais pode efetuar‐se em dois patamares distintos, um de natureza vertical e outro de natureza horizontal, os quais assumem um carácter de complementaridade. No âmbito vertical, a cooperação estabelece‐se ao nível internacional16 e é efetuada especialmente através: do Gabinete Nacional da INTERPOL e pela Unidade Nacional EUROPOL ‐ cujo funcionamento é assegurado pela Polícia Judiciária, com a colaboração de oficiais de ligação da GNR e da PSP ‐; através dos Centros de Cooperação Policial e Aduaneira; e de protocolos bilaterais com outras entidades policiais. 16
Lei da Organização de Investigação Criminal – Lei nº 49/08, de 27 de agosto, Artº 12º. 7 No âmbito horizontal, a cooperação estabelece‐se ao nível nacional entre os vários Órgãos de Polícia Criminal, sobre os quais recai um especial dever de cooperação17 e cuja previsão legal estabelece que «os OPC cooperam mutuamente no exercício das suas atribuições; (…) os OPC comunicam à entidade competente, no prazo máximo de 24 horas, os factos de que tenham conhecimento relativamente a crimes de que não sejam competentes (…)». Neste âmbito, a Guarda coopera com as demais forças e serviços de segurança, bem como com as autoridades públicas, designadamente com os órgãos autárquicos e outros organismos. No que concerne à colaboração, a legislação vigente consagra um regime bidirecional, entre a Guarda Nacional Republicana e as demais entidades públicas e privadas. Assim, a lei que aprova a orgânica da Guarda Nacional Republicana18, no seu artigo 6.º, consagra os deveres de colaboração entre esta instituição e as diversas entidades, prescrevendo que as autoridades da administração central, regional e local, os serviços públicos e demais entidades públicas e privadas devem prestar à Guarda a colaboração que legitimamente lhes seja solicitada para o exercício das suas funções. A colaboração entre a Guarda e a Associação Portuguesa de Seguradoras e as próprias seguradoras, para efeitos de prevenção, controlo e repressão do crime de burla relativa a seguros, deve desenvolver‐se em dois âmbitos: o estudo do fenómeno e a investigação criminal. Através do primeiro é possível recolher a informação que permita um estudo exaustivo do fenómeno, as suas causas, formas e efeitos, para melhor o compreender e, desta forma, melhor agir sobre ele, desenvolvendo ações preventivas que inibam a ocorrência dos ilícitos. Mediante o segundo é possível desencadear a ação penal com celeridade, delinear estratégias de investigação corretamente dirigidas e, assim, garantir a plena eficiência dos recursos alocados e a máxima eficácia no resultado dos processos‐crime. Em ambos os âmbitos é crucial a partilha de informação e a formalização célere de queixas ou denúncias. A colaboração no âmbito do estudo do fenómeno deverá efetuar‐se através da partilha de informações. A informação que se considera relevante partilhar prende‐se com o número e tipologia de casos ocorridos, a sua distribuição geográfica, os métodos utilizados e as entidades seguradoras envolvidas. Os resultados dos estudos devem destinar‐se à prevenção, monitorização, coordenação e à qualificação da investigação, sem prejuízo de outras consideradas importantes ou pertinentes. 17
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Lei da Organização de Investigação Criminal – Lei nº 49/08, de 27 de agosto, Artº 10º. Lei Orgânica da GNR – Lei nº 63/07, de 06 de novembro. 8 Para operacionalizar a partilha de informações e a realização de estudos do fenómeno, considera‐se importante o estabelecimento de pontos de contacto, na GNR e na APS, e, eventualmente, a constituição de grupos de trabalho conjunto para análise de caso, sempre que as circunstâncias assim o determinem. A formalização de queixas, em termos legais, é obrigatória nos casos em que o valor do prejuizo não seja considerado de “Valor Elevado” ou de “Valor Consideravelmente Elevado”, por se tratar de um “Crime Semi‐Público”, ou seja, o procedimento criminal carece de manifestação expressa de vontade, mediante a apresentação de queixa pelas vítimas ou partes ofendidas ou lesadas. Nos casos em que o valor do prejuízo, causado pelo crime, é considerado de “Valor Elevado” ou de “Valor Consideravelmente Elevado”, é dispensada a formalização de queixa em virtude de se tratar de um “Crime Público”. Neste caso, para que haja lugar ao procedimento criminal torna‐se necessário que as entidades competentes tenham conhecimento da ocorrência do crime, o que poderá ocorrer através de denúncia de qualquer entidade, que não só as vítimas, ofendidos ou lesados. O OPC competente, para a investigação de um crime de burla relativa a seguros, é aquele que se encontra na área de jurisdição territorial do Tribunal19 competente para conhecer de um crime, ou seja, «(…) em cuja área se tiver verificado a consumação; ou em cuja área tiver sido praticado o último ato de execução ou de preparação» do crime. Alcabideche, GNR, Direção de Investigação Criminal, 19 de fevereiro de 2013. 19
Código de Processo Penal ‐ Decreto‐lei nº 78/87, de 17 de fevereiro, republicado pela Lei nº 48/2007, de 29 de agosto, Artº 19º. 9