A GNR NO COMBATE À FRAUDE E EVASÃO FISCAL

DIREITO,
SEGURANÇA E
DEMOCRACIA
Nº
15
NOVEMBRO
2015
A GNR NO COMBATE À FRAUDE E EVASÃO
FISCAL
RUI MANUEL RODRIGUES CHANTRE
Mestrando em Direito e Segurança
RESUMO
Com a globalização, as exigências do mercado, o aumento da economia paralela,
o aumento da carga fiscal imposta aos contribuintes, importa combater este a evasão e
fraude fiscal em todo o seu espetro.
É com este objetivo que, ao longo dos tempos, se vem mantendo uma policia que
consiga, não só identificar, como, de forma concertada, combater os desvios no
pagamento dos tributos legalmente impostos em todo o circuito dos bens transacionados
e, consequentemente, a identificação das mais-valias obtidas com estes ilícitos.
A criação da Guarda Fiscal, em 1885, teve como objetivo de restaurar o sistema
fiscal português, para que os tributos impostos fossem harmonizados por todos os
cidadãos, o que se detalha na primeira parte do trabalho.
Desde então, até aos nossos dias, Portugal esteve sempre dotado de uma polícia,
independente até 1993 e, posteriormente, integrada na GNR, visando o suprareferido
objetivo de igualdade fiscal.
Na parte final, após nos referirmos às mais importantes restruturações policiais,
abordamos como na atualidade a GNR efetua o seu papel de deteção e combate à
evasão fiscal.
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PALAVRAS-CHAVE
GNR, UAF, fiscal e aduaneiro, evasão fiscal, investigação criminal, fiscalização tributária
ABSTRACT
With globalization, market demands, increase the black economy, the increased tax
burden on taxpayers, it combat this evasion and tax fraud in all its spectrum.
It is with this objective that, over time, it has maintained a police that can not only
identify, as a concerted effort to fight the deviations in the payment of legally imposed
taxes on the entire circuit of traded goods and, consequently, capital gains identification
obtained with these crimes.
The creation of the Guarda Fiscal in 1885, aimed to restore the Portuguese tax
system, so that taxes were harmonized for all citizens, which is detailed in the first part of
the work.
Since then, until today, Portugal has always been endowed with police,
independent until 1993 and subsequently integrated into the GNR, litigations seeking the
goal of tax equality.
In the final part, after referring to the most important police restructuring, as we
approach today GNR performs its role as the detection and fight tax evasion.
KEYWORDS
GNR, UAF, tax and customs, tax evasion, criminal investigation, tax inspection
LISTA DE ABRAVIATURAS, SIGLAS E ACRÓNIMOS
AT
BF
DGAIEC
DGCI
FSS
GF
Autoridade Tributária e Aduaneira
Brigada Fiscal
Direção-geral das Alfândegas e dos Impostos Especiais sobre o Consumo
Direção-geral de Contribuições e Impostos
Forças e Serviços de Segurança
Guarda Fiscal
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GNR
LOGNR
OPC
PJ
RGIT
RGSGNR
UAF
UCC
Guarda Nacional Republicana
Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana
Órgão de polícia Criminal
Policia Judiciária
Regulamento Geral das Infrações Tributárias
Regulamento Geral do Serviço da Guarda Nacional Republicana
Unidade de Ação Fiscal
Unidade de Controlo Costeiro
INTRODUÇÃO
O presente trabalho insere-se no âmbito do curso de Mestrado em Direito e
Segurança da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa visando, em
contexto académico, teorizar sobre o papel da Guarda Nacional Republicana (GNR) no
combate à fraude e evasão fiscal.
Este objetivo visa responder à pergunta “Qual é a atuação da GNR no combate à
fraude e evasão fiscal?”.
Sendo o signatário do presente trabalho capitão da GNR que toda a sua carreira
profissional foi em subunidades fiscais da GNR, encara este desafio como altamente
aliciante, encontrando-se extremamente motivado para a pesquisa que se pretende
efetuar.
Durante o trabalho, vão ser utilizadas, essencialmente, fontes documentais
plasmadas em normativos legais e fontes bibliográficas, empregando-se as técnicas e
métodos associadas às ciências jurídicas. Para a recolha de dados, as técnicas de
pesquisa documental e bibliográfica. Para a análise de dados vão ser utilizados na
abordagem o método dedutivo e no procedimento os métodos histórico e comparativo.
No Capítulo I, com o título A Guarda Fiscal – Génese e Competências, é efetuada
uma abordagem histórica da missão da Guarda Fiscal (GF), integrada na GNR em 1993,
que veio a atribuir a esta última entidade a missão de combate à fraude e evasão fiscal,
que a primeira já vinha combatendo desde 1885.
O Capítulo II, sob o título A Guarda Nacional Republicana efetua-se uma breve
referência a duas restruturações governamentais instituídas à GNR, designadamente, a
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integração da GF na GNR, através da Brigada Fiscal (BF) e, posteriormente, à extinção
desta Unidade e criação da Unidade de Ação Fiscal (UAF).
No Capítulo III, com a epígrafe A investigação criminal tributária na Unidade de
Ação Fiscal, abordaremos as competências atribuídas à GNR no âmbito da investigação
criminal de processos de elevada complexidade de ilícitos tributários fiscais e aduaneiros
e contraordenacionais de infrações detetadas pelos militares de todo o dispositivo da
GNR
O Capítulo IV, intitulado A fiscalização tributária pela Unidade de Ação Fiscal,
faremos uma breve referência às competências de fiscalização de bens em circulação,
designadamente, vocacionada para os produtos suscetíveis de serem utilizados em
fraudes.
Por fim, sob a designação Conclusões, irão ser plasmadas algumas considerações
finais materiais e referidas as principais dificuldades sentidas na elaboração do presente
trabalho.
I – A GUARDA FISCAL – GÉNESE E COMPETÊNCIAS
A GF, corpo de fiscalização criado por Decreto n.º 4, de 17 de setembro de 1885
(Diário do Governo, 1885), exercia, para cumprimento da sua missão, uma ação terrestre
nas zonas fiscais da raia e do litoral, no interior do país e nas Ilhas Adjacentes, e uma
ação marítima e fluvial nas águas territoriais, costas marítimas e portos, enseadas e
ancoradouros do Continente e Ilhas Adjacentes.
Para efeitos de fiscalização o Território Continental e Ilhas Adjacentes foram
divididos em Círculos de Inspeção Fiscal, compreendendo Distritos, Seções e Postos
Fiscais de Vigilância e Serviços Especiais e Postos Fiscais de Registo e Habilitados a
Despachar. O Continente encontrava-se dividido em quatro Círculos Fiscais, com sede
em Lisboa, Coimbra, Porto e Évora (Diário do Governo, 1885).
A cobrança de impostos desde sempre foi uma das principais formas de
financiamento das Monarquias e dos Estados. Como não poderia deixar de ser, Portugal
também teve aqui uma importante fonte de financiamento. No entanto o sistema fiscal
português do Século XIX, apresentava algumas debilidades, muito pela grande
instabilidade da época, o que provocou obviamente uma necessidade de serem revistos e
otimizados alguns procedimentos e métodos de cobrança de impostos.
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Foi no reinado de Dom Luiz I (1861-1889) (Anon., 1998-2014), que o então Ministro
da Fazenda, Ernesto Ribeiro, encarregue de gerir os negócios da fazenda, rapidamente
de apercebe que era urgente e necessário reestruturar o regime fiscal, por diversas
razões (Governo, 1885, p. 2611).
Nessa época encontravam-se criados três corpos fiscais, o do Porto, Lisboa e
Faro, chefiados por três inspetores, que por sua vez ainda dependiam da Direção-Geral
das Alfândegas, era portanto uma estrutura do Governo, chefiada por entidades civis.
Mas existiam nesses anos grandes movimentos revolucionários, que deram origem
a várias alterações na política e por sua vez muita instabilidade. Era registada uma
grande concorrência fraudulenta, existia grande especulação, tentava-se iludir o fisco,
contrariamente ao que vigorava nas leis, prejudicando “o tesouro nas suas receitas e a
indústria na regularidade das suas transações. Factos que atestavam quanto mais forte
era o incentivo ao contrabando do que o receio da repressão fiscal “ (Santos, 1985, p. 86).
Vem então referir, o Ministro da Fazenda, na sua proposta de decreto que “ a par de um
sensível quebrantamento de força e de disciplina nos corpos externos de fiscalização, tão
longo e moroso era o despacho nas alfândegas, que a todos se evidenciava a frouxidão
no trabalho e a deficiência nas condições materiais de serviço” (Governo, 1885, p. 2611),
e por entre outros fatores, este era um dos principais que mais contribuía para a falta de
recursos financeiros, muito pela deficiente cobrança de impostos, existindo pouca
“matéria prima dos recursos tributários do thesouro” (Governo, 1885, p. 2611).
A sua intenção era então remodelar os serviços fiscais e os corpos da alfândega,
entendendo que o essencial desde o início seria criar um corpo onde a fiscalização
externa tivesse uma unidade de ação, aglutinando todos os corpos já então criados para
esse fim numa única unidade nacional (Santos, 1985, p. 87). Como o próprio referiu na
sua proposta, era sua vontade organizar um corpo de guarda fiscal, moldado nos
preceitos da disciplina militar (Governo, 1885, p. 2612). No entanto ele propunha
aproveitar os elementos que estivessem no ativo, que fossem disciplinados e que fossem
“experientes no manejo de armas” (Governo, 1885, p. 2614), pois intencionava ainda que
para além das tarefas de cobrança fiscal, este corpo de guarda fiscal pudesse
desempenhar também tarefas de “defeza e vigilancia” (Governo, 1885, p. 2614).
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Desde 15 de Junho de 1829, que na Ilha Terceira já tinha sido criado um corpo
militarizado de guardas de alfândega, este apresentava uma estrutura hierarquizada em
moldes militares, o que veio a estar na base do decreto de 1885 (Santos, 1985, p. 9).
Mas Ernesto Ribeiro não se conformou em verificar o sistema de fiscalização existente na
Ilha Terceira, ele observou outros países onde estruturas de fiscalização semelhantes
também já existiam e funcionavam, para ter mais alguns elementos de comparação e
assim criar uma estrutura que fosse eficaz e trouxesse garantias de sucesso ao Governo.
Como exemplo de nações estrangeiras, observou o sistema espanhol, italiano e francês,
todos estes com estruturas com moldes militares.
Em Espanha, existia o “cuerpo de carbineiros del reino, que se destina às fronteiras
a às costas marítimas, e o cuerpo de carabineiros veteranos, que se emprega nos
ancoradouros, no recinto das alfandegas, e nos limites das povoações onde há direitos a
cobrar, são verdadeiros corpos militares, que se regem pelas ordenanzas do exercito”
(Governo, 1885, p. 2614).
Em França também existia fiscalização externa e marítima, exercida por militares,
desde decreto de dois de abril de 1875 (Governo, 1885, p. 2614).
Itália possuía “um corpo especial de fiscalização, a guardie di finanza, instituída por Lei de
sete de abril de 1881 (…)faz parte integrante das forças publicas, para o que é
militarmente constituído; mas facilmente se pode mobilisar, formando batalhões e
companhias. Ficando então exclusivamente subordinado ao ministério da guerra, ao qual,
em todo o tempo, está cometida a sua instrução e inspeção militar” (Governo, 1885, p.
2615).
Era este último o sistema que o Ministro da Fazenda entendia ser o mais adequado
a implementar em Portugal. Era então a sua proposta que a guarda fiscal precisava de ter
“a par da disciplina e educação militar, um tirocínio especial, que lhe dê conhecimentos
dos hábitos de contrabando, dos ardis a que a fraude se socorre, da topografia das
regiões onde os descaminhos são mais frequentes, e dos meios que convém usar para os
descobrir e combater” (Governo, 1885, p. 2615). Em suma era sua intenção que na
guarda fiscal ninguém seria “admitido neste corpo sem que para logo se sujeite a um
duplo tirocínio, o militar e o fiscal.” (Governo, 1885, p. 2615)
Ernesto Ribeiro ressalva no documento que os militares deste novo corpo deveriam
ter como qualidades pessoais, boa capacidade de iniciativa (Governo, 1885, p. 2615), ou
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seja, deveriam ser os primeiros a fazer qualquer algo para combater a fraude, ter o
desembaraço nas resoluções , pois as infrações fiscais, não são algo que facilmente
fossem detetadas, pois eram usualmente camufladas por outras ações legais.
Como o próprio ministro referiu em 1885, “reformar não é destruir, mas sim aperfeiçoar”
(Governo, 1885, p. 2615), e “os fundamentos pelo qual se assenta a acção fiscal, que em
breve o paiz encontrará ahi um valioso subsidio para a manutenção dos seus justos
interesses” (Governo, 1885, p. 2615).
E o propósito que foi fundamental para a elaboração do decreto de 1885, foi
“preparar, instruir e disciplinar um corpo de guardas, que seja apto para todas as
evoluções de uma séria fiscalização e defeza” (Governo, 1885, p. 2615), dando ao reino
uma maior capacidade de coleta e fiscalização de impostos.
Foi então através da Carta de Rei, que D. Luiz I, “Rei de Portugal e dos Algarves”
(Governo, 1885, p. 2615), decreta que “os corpos de fiscalização serão constituídos à
similhança de corpos militares, ficando dependentes do ministério da fazenda quanto aos
serviços fiscais, e aos ministérios da guerra e da marinha quanto à manutenção da
disciplina” (Governo, 1885, p. 2617), sendo o comandante deste novo corpo um oficial
superior do exército (Governo, 1885, p. 2612), em comissão de serviço.
A Criação da GF, veio assim dar força e coesão, concentrando numa superior ação
dirigente, a cobrança e fiscalização de impostos por parte da Administração Pública
(Esteves, 1985, p. 13).
II – A GUARDA NACIONAL REPUBLICANA
A. A INTEGRAÇÃO DA GUARDA FISCAL NA GNR
No período do Estado Novo, instaurado em 1933, a GNR e a GF , tendo em conta a
sua dispersão territorial, ganharam grande importância e enfoque especialmente ao longo
das zonas de fronteira, onde, para além da proteção das pessoas e bens, tinham a
grande missão de prevenir e reprimir o contrabando (Andrade, 2011, p. 110).
Em 26 de junho de 1993, em plena integração na União Europeia e consequente
abolição das fronteiras terrestres, as forças de segurança sofrem uma reestruturação
onde é extinta a Guarda Fiscal, ficando depositária do seu espólio a Guarda Nacional
Republicana com o Decreto-lei n.º 230 (Assembleia da República, 1993).
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No preâmbulo do citado preceito legal, encontra-se plasmado que “A Guarda Fiscal
assegura, há mais de um século, a atividade de controlo de trânsito de pessoas e bens,
contribuindo, com dignidade e prestigiante brio no desempenho da sua elevada função,
para a solidificação do Estado de direito em Portugal, atuando empenhada e
conscientemente na prevenção de atos ilícitos, na fiscalização e na repressão das
infrações e fraudes às leis do Estado” e que fruto dos “imperativos do momento histórico,
em ordem à prossecução do interesse público hodierno, exigem, conjunturalmente, um
esforço de adaptação das estruturas e instituições, de cuja responsabilidade o Governo
não pode alhear-se” (Assembleia da República, 1993).
Por outro lado, é reconhecido que é “cada vez mais imperioso reconhecer a
associação entre as redes de contrabando ou as infracções isoladas às leis fiscais dos
Estados e a criminalidade em geral, o que obriga a dotar as entidades encarregadas de
repressão fiscal de meios técnicos aptos e adequados a uma resposta eficaz perante uma
actividade ilícita mais exigente. Esta circunstância exige, por isso, o reforço dos
componentes de segurança das forças encarregadas do controlo do trânsito de
mercadorias, o que, por atenção à já referida extensão da costa marítima, não pode
deixar de significar uma profunda alteração na estrutura essencial de uma organização
com competências no domínio da fiscalização do cumprimento das leis fiscais”
(Assembleia da República, 1993).
Já nessa conjuntura de dificuldades financeira é reconhecido que “na perspectiva da
racionalidade deste sector de actividade estadual e da economia de meios, são evidentes
os benefícios que se retiram da ausência de uma multiplicação das entidades
competentes. Além de se evitarem duplicações de custos, não fica a eficiência e rapidez
de resposta do sistema dependente de um mero princípio de colaboração” e que
“perspectivando-se o futuro essencialmente em termos de reforço da segurança e
modernização da actuação em termos de fiscalização da costa, sem esquecer outras
competências que nestes e noutros domínios lhe devem também caber, entende-se que a
Guarda Fiscal se deverá transformar numa Brigada Fiscal através da integração dos
poderes que lhe estão cometidos e dos meios e pessoal que lhe estão afectos na Guarda
Nacional Republicana” (Assembleia da República, 1993).
Fruto da referida reestruturação, foi criada a BF da GNR, com as atribuições de dar
cumprimento da missão da GNR no âmbito da prevenção, descoberta e repressão das
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infrações fiscais, através da aprovação da nova Lei Orgânica da GNR (LOGNR)
(Assembleia da República, 1993).
Também no preâmbulo do citado normativo vem, desde logo, salientar que “a
circunstância do novo enquadramento institucional da Guarda Fiscal, que se traduz na
integração desta força de segurança na Guarda Nacional Republicana, vem implicar
ainda em termos orgânicos a criação, simultaneamente com a extinção da Guarda Fiscal,
de uma nova unidade na Guarda Nacional Republicana denominada Brigada Fiscal” e
que “a missão e competências anteriormente atribuídas à Guarda Fiscal e seus órgãos
são cometidas, com a necessária adaptação, à Guarda Nacional Republicana, torna-se
necessária a publicação de uma nova Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana que
defina claramente a sua missão, organização e características” (Assembleia da
República, 1993).
B. A EXTINÇÃO DA BRIGADA FISCAL E A CRIAÇÃO DA UAF
Em 06 de Novembro de 2007, a nova lei orgânica da Guarda extingue a BF. Da
extinção da BF nasce a Unidade de Controlo Costeiro (UCC), que fica responsável pela
vigilância e patrulhamento da Costa e mar territorial, e a Unidade de Ação Fiscal (UAF),
com competência específica de investigação para o cumprimento da missão tributária,
fiscal e aduaneira cometida à GNR (Assembleia da República, 2007).
“Com as alterações legislativas operadas nos últimos anos, designadamente,
através da publicação da Lei Orgânica da GNR , Lei de Segurança Interna e da Lei de
Organização da Investigação Criminal , foram introduzidas profundas mutações no
figurino legal e organizacional de combate à criminalidade tributária, cuja materialização
se traduziu num reforço das competências de investigação criminal, no passado,
cometidas à Guarda” (Assunção, 2010, p. 40).
A UAF da GNR, no desempenho das suas atribuições, desenvolve as suas
missões, essencialmente e para além da missão geral da GNR, em três vertentes.
Através da sua vertente de Investigação Criminal (complexa, simples e económica); da
instrução de processos de contraordenação (aduaneiras e no âmbito de práticas
piscatórias e mergulho ilegal); e através da fiscalização tributária, nomeadamente, de
bens em circulação.
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Muito embora a missão atribuída tenha um espetro algo abrangente, conforme
resulta do artigo 41.º da LOGNR , a UAF é “uma Unidade especializada de âmbito
nacional com competência específica de investigação para o cumprimento da missão
tributária, fiscal e aduaneira cometida à Guarda”.
Na sequência da publicação desta panóplia legislativa, foram introduzidas
alterações organizacionais e operacionais no seio da Guarda. Assim, na sequência do
plasmado na LOGNR, conjugada com os artigos 4.º e 6.º da Portaria 1450/2008 , de 16
de dezembro, foi estabelecida uma organização da UAF, conforme organograma que se
segue (Assunção, 2010):
Figura n.º 1 - Organograma da UAF (ANEXO A, ao Despacho GCG n.º 62/09-OG, de 30 de dezembro de
2009)
C. ENQUADRAMENTO JURIDICO DA MISSA TRIBUTÁRIA
FISCAL E ADUANEIRA DA GNR
A GNR, enquanto “força de segurança de natureza militar, constituída por militares
organizados num corpo especial de tropas e dotada de autonomia administrativa”,
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compete-lhe “no âmbito dos sistemas nacionais de segurança e proteção, assegurar a
legalidade democrática, garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos, bem
como colaborar na execução da política de defesa nacional, nos termos da Constituição e
da lei” (Assembleia da República, 2007).
No artigo 3.º da citada LOGNR, na sequência da missão geral da GNR, advém a sua
missão tributária, fiscal e aduaneira que decorre das suas atribuições de âmbito genérico
e específico, previstas respetivamente, no n.º 1 e nº 2 do artigo 3.º do mesmo diploma
legal (José, 2014).
No âmbito das competências genéricas atribuídas à GNR, destacamos as seguintes
competências:
•
“e) Desenvolver as ações de investigação criminal e contraordenacional que lhe
sejam atribuídas por lei, delegadas pelas autoridades judiciárias ou solicitadas pelas
autoridades administrativas”;
•
“h) Participar no controlo da entrada e saída de pessoas e bens no território
nacional”;
•
“q) Prosseguir as demais atribuições que lhe forem cometidas por lei”.
No mesmo artigo, encontram-se ainda elencadas as designadas atribuições específicas
cometidas à GNR , designadamente:
•
“c) Assegurar, no âmbito da sua missão própria, a vigilância, patrulhamento e
interceção terrestre e marítima, em toda a costa e mar territorial do continente e das
Regiões Autónomas;”
•
“d) Prevenir e investigar as infrações tributárias, fiscais e aduaneiras, bem como
fiscalizar e controlar a circulação de mercadorias sujeitas à ação tributária, fiscal ou
aduaneira;”
•
“e) Controlar e fiscalizar as embarcações, seus passageiros e carga, para os
efeitos previstos na alínea anterior e, supletivamente, para o cumprimento de outras
obrigações legais”.
No referido normativo legal , sob a epígrafe Autoridade de Policia Tributária, está
previsto que “Para efeitos do regime jurídico aplicável às infrações tributárias, são
consideradas autoridades de polícia tributária: a) Todos os oficiais no exercício de
funções de comando nas Unidades de Controlo Costeiro e de Ação Fiscal e nas
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respetivas subunidades; b) Outros oficiais da Guarda, quando no exercício de funções de
comando operacional de âmbito tributário” (Assembleia da República, 2007).
Acrescenta ainda, o mesmo artigo no seu n.º 2 “De forma a permitir o cumprimento
da sua missão tributária, bem como a prossecução das suas atribuições de natureza
financeira e patrimonial, a Guarda mantém uma ligação funcional com o Ministério das
Finanças, regulada por portaria conjunta do ministro da tutela e do membro do Governo
responsável pela área das finanças” (Assembleia da República, 2007).
Outro normativo de extrema importância no desenvolvimento da missão da GNR, é
o Regulamento Geral do Serviço da Guarda Nacional Republicana (RGSGNR) . Assim, no
artigo 6.º (Áreas em que se desenvolve a missão da Guarda), no seu n.º 5, contempla “As
missões de fiscalização no âmbito fiscal e aduaneiro são desempenhadas, em todo o
território nacional, pela Unidade de ação Fiscal” (Assembleia da República, 2010).
Ainda sob a epígrafe, “Serviço fiscal”, do Capitulo IV do Titulo IV, do RGSGNR, no
seu artigo 186º, refere quanto à vigilância “O efetivo da Guarda, no desempenho das
funções que lhe são conferidas pela legislação aduaneira e fiscal em vigor, deve exercer
aturada vigilância em todas” (Assembleia da República, 2010).
O referido Regulamento, plasma no n.º 8 do seu artigo 6.º que “As missões de
prevenção e de investigação da atividade tributária, fiscal e aduaneira são exercidas pela
Unidade de Ação Fiscal em todo o território nacional” (Assembleia da República, 2010).
“A criação da UAF, enquanto unidade com carácter especializado e de alto nível técnico,
traduz a materialização orgânica necessária para dar resposta às competências em
matéria de investigação da criminalidade tributária, atribuídas por lei – LOIC” (José, 2014,
p. 47).
Em complemento da supra elencada legislação, designadamente da LOGNR, o
Excelentíssimo Comandante-geral, através do supramencionados Despachos n.º 75/08OG, de 22 de dezembro e 62/09-OG, de 30 de dezembro, contempla à UAF:
•
Executar ações de fiscalização tributária, fiscal e aduaneira;
•
Recolher notícias e apoiar operacional e tecnologicamente as atividades de
investigação exercidas pelas subunidades operacionais;
•
Coordenar com os comandos territoriais dos Açores e da Madeira a execução de
ações decorrentes da sua missão geral.
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“Assim se depreende que a UAF, paralelamente à atividade de investigação,
desenvolve como tarefa primária, a execução de ações de fiscalização e controlo de
mercadorias em circulação. Pretende-se desta forma apoiar e recolher informação de
apoio direto a inquéritos de âmbito criminal e contraordenacional e de prevenir e detetar
novos modus operandi.” (José, 2014).
III – A INVESTIGAÇÃO CRIMINAL TRIBUTÁRIA NA UNIDADE
DE AÇÃO FISCAL
A UAF vê, com a aprovação da Lei de Organização da Investigação Criminal , as
suas competências de combate à criminalidade tributária complexa, expressamente
previstas no n.º 4, do artigo 7.º deste diploma estruturante da investigação criminal.
Fruto do conhecimento adquirido, na sequência dos excelentes trabalhos de
investigação e resultados obtidos, no âmbito do combate a fraude e evasão,
nomeadamente no âmbito tributário, fiscal e aduaneiro, a publicação da Lei de
Organização da Investigação Criminal , viu consagrada a competência concorrencial com
a Polícia Judiciária (PJ) na investigação de ilícitos tributários de valor superior a 500.000€
, constituindo-se como um voto de enorme confiança nesta nova Unidade da GNR.
É neste contexto que, esta Unidade se vê obrigada a adaptar, organizando-se em
dois tipos de Destacamento, os de Ação Fiscal (Porto, Coimbra, Lisboa, Évora e Faro) e o
de Pesquisa, de âmbito nacional .
A atuação dos militares da UAF tem por base diferentes planos da atividade de
investigação criminal, nomeadamente, ao Nível Estratégico, que consiste na construção
do futuro aproveitando as competências da instituição (Supra Processual) e no conjunto
de planos para alcançar resultados consistentes com a missão e objetivos da instituição;
ao Nível Técnico, baseado no conjunto de conhecimentos e métodos adequados de agir;
e, ao Nível Tático, opção pela melhor via e momento de cumprir os atos e diligências
processuais.
Contudo, a atuação deve fazer face aos estratagemas fraudulentos característicos
da criminalidade tributária complexa, designadamente, a falsificação de documentos; a
criação de sociedades fictícias; a utilização fraudulenta dos regimes suspensivos de
impostos (apuramento irregular dos regimes suspensivos); a simulação de transmissões
intracomunitárias isentas; a fraude “carrossel”; e os reembolsos fraudulentos.
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IV – A FISCALIZAÇÃO TRUIBUTÁRIA PELA UNIDADE DE
AÇÃO FISCAL
De forma complementar e subsidiária, a UAF, desenvolve ações de fiscalização de
bens em circulação, na sequência do que vinha sendo efetuado pela extinta BF, em todo
o Território Nacional e de forma exclusiva no contexto das Forças e Serviços de
Segurança (FSS). Esta atividade tem-se revelado bastante profícua, designadamente, na
deteção de fraude e evasão fiscal no âmbito dos produtos que posteriormente são
investigados na estrutura da própria Unidade/Subunidade.
“Contudo, deparamo-nos ainda com leis especiais reguladoras desta matéria, que
não conferem competências especiais à GNR no seu todo, mas continuam a apresentar à
extinta BF. É o avivar de duas correntes que já veem do passado, situação essa que
levou o Comando Geral da GNR a estabelecer, em 2002, um protocolo com a DGAIEC e
a difundir instruções específicas, através das Circulares nº 3/2002-P, de 20 de maio, e n.º
3/2006-F, de 02 de março, ambas da 3ª Repartição (hoje Direção de Operações)” (José,
2014).
Muito embora todo o Órgão de Polícia Criminal (OPC) tenha obrigatoriedade de
intervir quando se depara com um qualquer ilícito, o Regime Geral das Infrações
Tributárias (RGIT) , no seu artigo 35º nºs 1 e 6 define que a noticia do crime adquirese…por intermédio dos OPC… devendo o auto de noticia ser remetido, no mais curto
prazo ao órgão da Autoridade Tributária competente para o inquérito” (Assembleia da
República, 2001).
Segundo José (2014) “a questão surge a nível contraordenacional de onde se
resume, a nosso ver, a duas situações: uma situação é ter competência para fiscalização
de mercadorias no âmbito fiscal e aduaneiro e outra é ter competência para levantar AN
por contraordenação. Esta situação surge da análise dos diplomas e despachos referidos
anteriormente, onde subsiste, quanto a nós, dúvidas quanto à legitimidade do dispositivo
territorial na execução de ações de fiscalização e controlo no âmbito tributário, fiscal e
aduaneiro, em elaborar AN por contraordenação. É que o RGIT, na sua alínea a) do n.º 1
do artigo 63º afirma, como já vimos, constituir uma nulidade insuprível no processo de
contraordenação tributário, o levantamento do AN por funcionário sem competência,
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cabendo a este tão-somente, nos termos do n.º 1 do artigo 60º, participar ou denunciar tal
infração” (José, 2014).
O que supra se expos, é reforçado com normativos internos da Autoridade
Tributária e Aduaneira - AT (originada com a extinção das DGAIEC e DGCI),
nomeadamente no âmbito fiscal através do Oficio Circulado nº 60075, de 28 de julho de
2010, dispor que: “Ao abrigo das disposições conjugadas da Lei 63/2007, de 6 de
novembro e do DL nº 147/2003, de 11 de julho, a sucessão das designadas unidades
(BF/UAF), no que concerne à fiscalização e controlo de circulação de mercadorias
sujeitas à ação tributária, fiscal e aduaneira, … quanto à redação do nº 1 do artº 13º do
referido decreto-lei, clarificando… que a UAF tem competência para, em face das
infrações destetadas, elaborar os respetivos autos de notícia”.
Segundo, Andrade (2011, p. 222), a competência específica de investigação para o
cumprimento da missão tributária, fiscal e aduaneira, bem como o controlo da circulação
de mercadorias sujeitas à ação tributária e fiscal e aduaneira é exercida pela UAF, cujo
dispositivo decorre das suas especificidades e, no essencial, acompanha a articulação
dos Comandos Territoriais, nos respetivos distritos, incluindo os comandos territoriais dos
Açores e Madeira.
CONCLUSÕES
Com a presente investigação, pretendeu-se explicar a importância que é para um
Estado democrático ter uma força policial que, diariamente seja capaz de articular a
fiscalização dos bens em circulação e a correspondente investigação de fenómenos de
fraude detetados, visando um equilíbrio da economia e finanças que permita a redução da
carga fiscal imposta a todos os cidadãos.
Tendo presente as circunstâncias em que o trabalho, o qual se insere no âmbito do
curso de Mestrado em Direito e Segurança da Faculdade de Direito da Universidade Nova
de Lisboa visando, verificaram-se as seguintes dificuldades: pouca bibliografia que, por si
só, abordasse de forma doutrinária e profunda, a problemática em estudo; reduzidos
investigadores que, no âmbito da prevenção da fraude e evasão fiscal, no âmbito
operacional, fossem conhecedores destas estruturas, de forma a se efetuar um trabalho
com maior caráter de científico; e o reduzido tempo para se aprofundar do tema em
análise.
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À pergunta base da estruturação do presente trabalho, “Qual é a atuação da GNR
no combate à fraude e evasão fiscal?”, pode-se concluir que a instituição, após herdar as
competências da GF, em 1993, tem sabido manter e reforçar a confiança que lhe foi
atribuída na prevenção e o combate a este flagelo que é a evasão fiscal.
Foi assim que, ao longo de sucessivas reestruturação impostas às FSS, se adaptou à
evolução dos mecanismos de fraude detetadas, conseguindo impor sempre a o seu lema
“Pela Lei e Pela Grei”
Ainda que de forma modesta, considera-se que as conclusões materiais do
presente trabalho, e os aspetos analíticos qua as sustentam, podem contribuir para uma
melhor clarificação concetual das matérias tratadas, assim como abrir outras hipóteses de
estudo.
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