Reformas Políticas e do Estado

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CREDIBILIDADE INTERNACIONAL E FATORES DOMÉSTICOS NA ESTABILIZAÇÃO ...
CREDIBILIDADE INTERNACIONAL
E FATORES DOMÉSTICOS NA
ESTABILIZAÇÃO POLÍTICA BRASILEIRA
JOSÉ AUGUSTO GUILHON ALBUQUERQUE
Professor do Departamento de Ciência Política e do Núcleo de Pesquisa em Relações Internacionais da USP
F
reqüentemente os anos 80 são mencionados como
a década perdida da América Latina. Foi um período em que o surto anterior de crescimento industrial e de aumento das exportações estancou, o fluxo
de investimentos internacionais se inverteu em detrimento da região, que se tornou exportadora líquida de capitais, e a combinação de alto endividamento interno e externo com altas taxas de inflação provocou taxas negativas
de crescimento.
Uma das conseqüências dessa década perdida, projetada na atual década de 90, seria a previsão de uma exclusão do subcontinente dos principais fluxos de investimento e comércio internacionais. As causas apontadas
diziam respeito particularmente à estrutura das economias
da região, baseadas em um modelo de economia protegida e em um crescimento do comércio exportador apoiado
essencialmente no custo da mão-de-obra ou de matériasprimas. A isto acrescentava-se como agravante a instabilidade monetária e, especialmente no caso do Brasil, a
imprevisibilidade das regras do jogo.
Nesse particular, o Brasil se tornara, no final da
década passada e início da atual, o homem doente da
América Latina. Enquanto as principais economias empreendiam ajustes bem sucedidos, reduziam a inflação,
voltavam a crescer e começavam a atrair novos investimentos, o Brasil se destacava negativamente, transferindo para a região uma parte significativa das avaliações
de risco que sobre ela pesavam na comunidade financeira internacional. Em suma, tal como uma bomba de efeito retardado, a década perdida dos anos 80 eclodiria nos
anos 90 riscando a América Latina e, com muito mais
razão o Brasil, do mapa mundial do comércio, dos negócios, da prosperidade.
Uma boa maneira de caracterizar a década de 80 é apontar a conjunção de três crises, cuja resolução, hoje, permite prever uma reinserção internacional em condições
muito mais favoráveis do que as que foram observadas
nas décadas anteriores. A primeira é a crise da dívida
externa, crise de credibilidade diante dos foros internacionais e, particularmente, perante os investidores, responsável pelo estancamento do fluxo de capitais em direção à América Latina durante toda a década.
Hoje é difícil, sem um esforço retrospectivo, levar em
conta nas análises de conjuntura o que isso significou. Em
que pesem as justificativas estruturais para explicar o tamanho, o formato e as estratégias de credores e devedores responsáveis pela formação da dívida, ela se transformou num imenso óbice de caráter moral para a sua própria
solução. Independentemente do jogo de interesses que
prevaleceu entre os credores e representantes das burocracias internacionais, é certo que a opinião pública internacional não se comoveu com os argumentos dos países devedores, por mais que sua pobreza merecesse
simpatia. Uma vez equacionada a repactuação da dívida
das maiores economias latino-americanas com os principais credores internacionais, ao contrário, uma nova inflexão do fluxo de capitais voltou a beneficiar a América
Latina. Primeiro, com os chamados capitais voláteis, em
seguida com investimentos produtivos.1
A segunda é a crise da superinflação, crise de instabilidade. Mais do que a permanência da inflação, entretanto, julgava-se que a volatilidade das macropolíticas constituía o fator crítico. No caso do Brasil, por exemplo,
sucessivos governos, e mesmo sucessivos ministros da
economia e presidentes do Banco Central num mesmo governo, ensaiavam sucessivas experiências de choques anti-
3
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 10(4) 1996
inflação, tudo resultando numa ausência crescente de previsibilidade. A política monetária sofria constantes ajustes, o mesmo se aplicando à política cambial e às práticas
comerciais. Importadores, exportadores e investidores
queixavam-se da ausência de regras claras e, sobretudo,
constantes.
A terceira crise é a que podemos chamar crise de
legitimidade. Ela resulta da nova vulnerabilidade dos
Estados a movimentos cada vez mais imprevisíveis de sentimentos, inclinações, estados d’alma gerados e transmitidos extraterritorialmente, decorrentes da transnacionalização.
Muitos tendem a restringir a transnacionalização à globalização dos processos produtivos e dos fluxos de comércio e investimentos. A globalização, entendida nesse sentido estritamente econômico, é apenas uma das dimensões
de um processo mais amplo de mudança das relações internacionais, resultante, como as demais, de um aumento
crescente da velocidade das comunicações e de uma diminuição proporcionalmente inversa dos seus custos.
A existência de mecanismos transnacionais é um fenômeno anterior à formação do Estado nacional. Consiste em provocar efeitos econômicos, sociais, culturais em
geral, de caráter não limitadamente territorial, que portanto podem propagar-se por entre as fronteiras dos Estados, sem que essas possam exercer sobre eles um poder
direto.
A Igreja Católica é um dos exemplos mais antigos de
organização transnacional, na medida em que cedo se tornou capaz de difundir idéias e arregimentar lealdades nas
sociedades de diferentes Estados, sem necessariamente
passar por seu controle direto. Na formação do Estado moderno, a Igreja Católica constituiu um dos obstáculos mais
poderosos e, no caso particular da região sob sua direta
influência, a península itálica, retardou durante séculos a
sua constituição.
Com o aumento vertiginoso da velocidade, extensão e
qualidade da comunicação de idéias, pessoas e bens, e a
diminuição diretamente proporcional de seus custos, a
transnacionalização alcançou inúmeras dimensões, além
da cívico-religiosa, alterando significativamente o monopólio das relações internacionais antes atribuído aos Estados nacionais.
Uma das mais importantes dimensões da transnacionalização é, sem dúvida, a transnacionalização da opinião
internacional. A criação de organizações transnacionais
capazes, como a Igreja, de difundir idéias e criar lealdade
extraterritoriais, que muitas vezes se sobrepõem à própria lealdade nacional, tornou os Estados vulneráveis à
opinião pública transnacional.
Assim como não podem controlar fluxos de poluentes
e de transmissão de doenças originados fora de seu terri-
tório, os Estados também não conseguem controlar movimentos de opinião gerados fora de suas fronteiras. Com
o agravante de que, no caso da opinião internacional, os
Estados não podem contar com a aquiescência de seus
interlocutores tradicionais, os demais Estados. Muitas
vezes não há simplesmente interlocutores.
Inúmeros temas, novos e velhos, comoveram a opinião
internacional a partir de meados da década passada. Com
relação a todos eles, sejam as desigualdades sociais e econômicas, sejam os direitos humanos, sejam os direitos das
populações autóctones, seja a proteção ambiental, seja a
democracia, os governos da América Latina sempre se
mostraram em débito.
Cada uma dessas crises – de credibilidade, de instabilidade, de legitimidade – se aplicou tanto a países específicos como ao conjunto da região. Muitas avaliações do
sucesso do Mercosul, por exemplo, apontavam no Brasil
o principal obstáculo à integração regional num contexto
de globalização, dada a dificuldade do país de acompanhar o ritmo de abertura econômica e de estabilização
monetária da região e, além disso, o fato de sofrer uma
espécie de moratória de investimentos externos em decorrência de sua falta de credibilidade.
O principal fator apontado como obstáculo à inserção
internacional do Brasil, e que repercutia na credibilidade
do Mercosul, era a falta de estabilidade de macropolíticas. Este era, sem dúvida, o fator determinante dentro de
um feixe de obstáculos apontados como condicionantes
da falta de credibilidade internacional do país. Falta de
credibilidade que, por sua vez, restringia o alcance de sua
atuação política externa, afugentava investidores e dificultava as negociações com credores, isto sem falar na
vulnerabilidade com relação a eventuais acusações de
práticas comerciais não ortodoxas.
Dívida externa inadministrável e dependente de negociações intermináveis, superinflação, instabilidade política e mau desempenho no que diz respeito aos direitos
humanos formavam esse feixe de vulnerabilidades à opinião internacional, todas estreitamente correlacionadas à
instabilidade monetária.
Esse quadro mudou drasticamente com a adoção bem
sucedida do Plano Real de estabilização monetária e com
a continuidade da política de abertura comercial desencadeada no início dos anos 90. Seis anos de continuidade
da política de abertura econômica, que se traduz numa
abertura comercial gradual mas constante, numa política
cambial sem sobressaltos, embora sujeita a críticas, e finalmente dois anos de estabilidade monetária e inflação
declinante formam esse novo quadro.
O quadro de expectativa internacional se inverteu com
a ascensão do atual presidente Fernando Henrique Cardoso ao Ministério da Fazenda em 1993. Antes mesmo
4
do anúncio e da adoção formal do Plano Real, as conseqüências dessa inversão se fizeram sentir, seja na atitude
mais “compreensiva” dos negociadores da dívida e das
burocracias internacionais, seja na atitude dos investidores, principalmente alemães e americanos.
Embora o “risco Brasil” e a posição do país nos
rankings de avaliação de competitividade não se tenham
alterado substancialmente, a inversão de fluxos financeiros internacionais em favor do Brasil não esperou completarem-se dois anos de estabilidade monetária e seis de
abertura comercial consistente para se fazer sentir. Essa
nova credibilidade ou, mais precisamente, expectativa de
credibilidade, permitiu que se enfrentasse com sucesso o
problema crucial dos créditos externos e se garantisse condições favoráveis para a renegociação da dívida externa
e para o progresso nos foros multi e minilaterais, como a
atual OMC, o Mercosul e as conversações no âmbito do
continente.2
Todos esses compromissos internacionais passaram a
atuar como fatores de contenção de eventuais pressões
contrárias às políticas de abertura econômica, financeira
e comercial. Tais fatores atuaram e continuam atuando
domesticamente como fortes argumentos diante de resistências do Legislativo às reformas econômicas, particularmente no que diz respeito à quebra ou flexibilização
dos monopólios estatais e à política de privatizações.
Esse uso dos compromissos internacionais como escudo contra pressões domésticas e, especificamente, contra
as reações provocadas por programas de reforma econômica, tem sido freqüente. Essa foi uma das principais
motivações do Canadá para propor uma Zona de Livre
Comércio com os Estados Unidos. Tal foi também o caso
do México, ao propor acordo análogo aos Estados Unidos, que depois resultou no Nafta. Ambos os países
passavam por profundo programa de ajuste de uma economia estreitamente regulamentada e protegida da competição externa.3 Não devemos esquecer que a criação do
primeiro organismo comunitário que deu origem à atual
União Européia, a Alta Autoridade do Carvão e do Aço,
também se destinava a retirar da agenda doméstica de seus
Estados-membros o debate sobre a reconversão daquelas
indústrias.
As conseqüências do novo ganho de credibilidade não
se restringiram ao campo externo. A repercussão dessas
mudanças decorrentes do Plano Real, particularmente a
percepção da estabilidade como valor social a ser preservado, foi muito grande no processo político doméstico.
Ela garantiu a eleição de Fernando Henrique à Presidência num quadro de maioria popular e parlamentar como
não se via no país desde meados do século.
Com isto fechou-se um ciclo no Mercosul. O país de
maiores dimensões e com mercado mais atraente era o
que apresentava maior vulnerabilidade tanto à crise de
credibilidade como à de instabilidade e legitimidade. Com
a recuperação da estabilidade monetária e a esperada consolidação da estabilidade política, esse mesmo país passou a figurar como verdadeiro símbolo da maturidade
internacional da região.
O ciclo de arranjos regionais começara sob a égide da
defesa da democracia, principal motivação para os acordos bilaterais de cooperação técnica e econômica entre
Brasil e Argentina, celebrados durante os governos Sarney
e Alfonsín.4 Recém-saídos de longos períodos de autoritarismo, ambos os governos – especialmente o argentino,
alvo de sucessivos pronunciamentos militares – sentiamse vulneráveis a pressões desestabilizadoras e às supostas raízes socioeconômicas daquelas pressões. Os dois
presidentes esperavam efeitos benéficos do aumento da
interdependência entre os dois países.5
Entretanto, as virtudes da cooperação, particularmente
no que concerne à liberalização comercial bilateral,
fizeram-se sentir muito além dos objetivos políticos
inicialmente assumidos pelos dois governos. A interdependência comercial empurrou ambos os países – e
atraiu seus parceiros do Cone Sul – para uma integração
crescente, que passou a intensificar a demanda de
convergência macroeconômica. As pressões em favor de
um esforço crescente para a estabilização do Brasil
tenderam a aumentar.
O ciclo se fecha quando os frutos da estabilização política no Brasil passam a garantir um pacto em favor do
controle inflacionário e da estabilização política, o que,
por sua vez, repercute na credibilidade internacional do
Mercosul e de toda a região. Um arranjo regional de motivação essencialmente política deságua em mecanismos
de integração econômica que, reforçando a interdependência entre as economias, criam pressões em favor de
uma convergência de macropolíticas. Estas reforçam as
motivações em favor da estabilidade política que, por sua
vez, passa a funcionar como mecanismo de atração de
investimentos e negócios.
Entretanto, essa reversão do quadro de instabilidade
política e econômica se deveu exclusivamente ao desempenho político dos atores, lideranças e partidos e não a
mudanças na estrutura institucional. Vejamos o caso do
Brasil.
O sistema eleitoral brasileiro sobre-representa os pequenos partidos e estados com menor população e mais
baixo desempenho econômico e penaliza os partidos e
candidatos programáticos em favor de siglas de aluguel e
candidatos populistas. As principais características do sistema proporcional de lista aberta, que preside, no Brasil,
a escolha de toda a representação legislativa, do município à União, são as seguintes: favorece a multiplicidade
5
partidária e a representação fragmentada, uma vez que
nenhum partido necessita ter candidatos competitivos na
maioria das localidades e, a rigor, sequer necessita ter
maioria em qualquer localidade. Favorece as siglas com
pouca consistência ideológica e programática, uma vez
que a racionalidade aconselha os candidatos a procurarem siglas onde não encontrem rivais com idéias, programas e eleitorados semelhantes aos seus. Favorece a pulverização de candidaturas heteróclitas, em detrimento de
listas homogêneas e consistentes, uma vez que as chances dos candidatos competitivos aumentam proporcionalmente ao número de candidatos não-competitivos de sua
sigla, que ficam muito aquém do quórum necessário para
se elegerem, mas carreiam sobras eleitorais para a lista
do partido. Favorece a irresponsabilidade do eleito para
com seus eleitores e seu partido, uma vez que, em primeiro lugar, o candidato concorre em uma circunscrição
eleitoral correspondente ao estado inteiro podendo, portanto, mudar facilmente de base territorial ad infinitum
quando não satisfaz às expectativas do eleitorado; em
segundo lugar, porque afora os poucos candidatos que alcançam o quórum eleitoral com seus próprios votos, todos os demais retiram em média 75% de seu quórum das
sobras eleitorais anônimas, provenientes de candidatos
desconhecidos que infestam sua sigla e, por conseguinte,
três em cada quatro votos que o elegeram foram dados a
outros candidatos, não conformando qualquer relação de
obrigação entre ele e o eleitor; e, em terceiro lugar, porque ao contrário de uma eleição majoritária em circunscrições restritas, o sistema inviabiliza qualquer comprovação da origem dos votos, seja com relação aos eleitores,
seja com relação à identificação partidária do eleitor: é
impossível saber que eleitor, de qual partido, carreou votos
para eleger um candidato.
A conjunção entre tal sistema eleitoral e um Executivo de natureza presidencialista eleito por maioria popular redunda, além disso, em duas maiorias eleitas independentemente uma da outra e de acordo com métodos
opostos de representação. Enquanto o candidato ao Executivo compete por grandes coalizões de modo a diluir as
oposições mais gritantes e assegurar o consenso das maiorias, o candidato mediano ao voto proporcional precisa
encontrar nichos diferenciadores e terá tanto mais chances quanto melhor souber segmentar o eleitorado.
Uma vez eleito, sem laços indissolúveis com um território, nem lealdades ideológicas ou programáticas com
um partido, não existem mecanismos que impeçam ou imponham um custo substancial à adesão de um representante proporcional ao Executivo que ele combateu durante
o pleito, nem à ruptura de solidariedade com o candidato
majoritário que o elegeu, quando o custo de mantê-la for
a impopularidade.
O sistema eleitoral e o sistema presidencial acabam,
portanto, produzindo um quadro sem solidariedade partidária e sem laços de responsabilidade entre eleitores e
eleitos, entre parlamentares e partidos, entre partidos e
governo. A isso vêm-se agregar as dificuldades inerentes
ao presidencialismo, isto é, ao chefe de Executivo eleito
por voto popular direto, modelo que foi sacramentado –
sabe Deus por quanto tempo – no plebiscito de 1993.
Essa conjunção de um Executivo eleito por voto popular majoritário direto, com um Legislativo eleito por
voto proporcional de lista aberta – única no mundo – configura o que podemos chamar, sem medo de exagero, de
sistema institucional vicioso. Tal quadro não oferece garantias institucionais de formação de maiorias governamentais, nem garante a consolidação dessas maiorias, uma
vez formadas.
A ele tem correspondido um processo político igualmente vicioso, em que convivem agendas díspares, interesses particulares e imediatos, e em que faltam ações concertadas de atores individuais ou coletivos visando a
formação de um consenso em torno da estabilidade política e da prevalência das instituições, o qual, quando ocorre, resulta freqüentemente da combinação casual de fatores não conscientemente buscados. Desde que Artur
Bernardes se elegeu em 1922 e governou o país sob estado de sítio durante todo o seu mandato, apenas Juscelino
foi eleito regularmente pelo voto popular, recebeu o poder de um presidente também eleito regularmente pelo
voto popular, e deu posse a outro presidente, eleito em
condições análogas.6
O círculo vicioso em que voga o processo político consiste em eleger, simultaneamente, um presidente com um
mandato popular de reforma7 e um Congresso povoado
de agendas múltiplas e diferenciadas, quando não de agendas vazias, tendo em comum um mandato para manter, a
qualquer custo, as prerrogativas particularistas existentes. Quando tenta avançar sua agenda, o presidente encontra a resistência de sólidas coalizões, formadas em
torno do déficit orçamentário, da manutenção e extensão
de subsídios, da manutenção de prerrogativas particularistas, regionais e corporativas, da distribuição de diversas formas de patrocínio, da desvinculação entre receita
e despesa. Cada uma delas pode, eventualmente, reunir
uma bancada de veto suficientemente numerosa para fragmentar a maioria governamental.8
O presidente tem a alternativa entre renunciar ao cumprimento do mandato de reforma ou mobilizar a sociedade contra a resistência do Congresso. No primeiro caso, o
não cumprimento das expectativas de mudança acabará
minando o apoio popular, tornando-o um alvo ainda mais
fácil de pressões clientelísticas e criando um processo de
retroalimentação explosivo. A satisfação das pressões
6
clientelísticas contribui para o desgoverno, que alimenta
a insatisfação popular. O crescimento da insatisfação popular, por sua vez, ao enfraquecer o Executivo, atiça as
ambições clientelísticas que, uma vez satisfeitas, realimentam todo o processo.
Em seu devido curso, tal processo leva a um Executivo cada vez mais fraco e a um Congresso cada vez mais
impopular. O desenlace mais benigno, mais provável,
quando o processo se acelera próximo ao fim do mandato
presidencial, é uma sucessão polarizada, conduzindo a um
novo mandato presidencial de caráter plebiscitário.9 Mas
a conjunção de um Executivo fraco e inoperante com um
Congresso impopular atrai, com maior freqüência, pronunciamentos de atores fora do sistema político, sobretudo, mas não somente, quando o processo se acelera sem
que se tenha à vista a próxima sucessão. Nessa hipótese,
pode-se esperar um desenlace mais dramático, como foi
o caso de Getúlio, em 1954 e Collor em 1992.10
No segundo caso, variam, evidentemente, as formas
de mobilizar a sociedade contra o Congresso. É possível
apelar diretamente para as ruas, como Collor, depois que
suas tentativas de solução internas ao sistema político se
mostraram insuficientes. Pode-se apelar veladamente para
os militares, como Jânio.11 Pode-se apelar para setores
sociais organizados, como Jango, que também tentou, em
diferentes ocasiões, mobilizar diretamente a população,
convocando um plebiscito para revogar o regime parlamentar então em vigor, conspirou com militares e, finalmente, permitiu a mobilização de grupos clandestinos. O
que não varia, em todos esses casos, é o desfecho, que
redunda ou na queda do presidente ou no fechamento do
Congresso.
Caíram Jânio e Jango. Collor, que poderia ter-se mantido prisioneiro da ameaça de impeachment, apesar da
impopularidade, caiu quando apelou diretamente para as
ruas. Durante o getulismo o Congresso foi fechado mais
de uma vez, e por longo períodos. No regime militar pós64 também chegou a ser fechado, embora por períodos
mais curtos. A tradição latino-americana em geral é bem
mais abundante.12
O presidencialismo moderno encontrou uma solução
para a existência de eleitorados e mandatos independentes entre o Executivo e o Legislativo, e para a incongruência entre as respectivas agendas. É o que a literatura americana chama de partido do presidente. (A expressão mais
adequada para o Brasil seria bancada presidencial). Partindo-se do pressuposto de que o presidente é uma autoridade cujo poder repousa em sua capacidade de convencimento – para obter apoio das lideranças parlamentares,
da burocracia civil e militar, das elites e da opinião pública em geral – seu principal instrumento de governo seria
a formação de um núcleo de fiéis, cuja principal lealda-
de, em termos de idéias e de programas, seria a pessoa do
presidente. É através dessa coterie que o presidente dirige o Executivo, constrói e lidera uma bancada governamental, forma a opinião pró-governamental e se comunica com a elite.
Com maior freqüência do que se poderia imaginar, mesmo num presidencialismo estável como o dos
Estados Unidos, a bancada presidencial não equivale à
maioria parlamentar, nem corresponde às linhas de clivagem partidária no Congresso. Assim sendo, a bancada
governamental é o instrumento da liderança presidencial13
para a formação de uma ou de várias e sucessivas coalizões governamentais em torno da agenda presidencial ou,
quando necessário, em torno de pontos específicos dessa
agenda.14
O presidencialismo brasileiro tem uma contribuição
original nesse particular, oriunda do período autoritário,
que temos chamado de consórcio.15 Quem primeiro deu
ao consórcio seus contornos, por assim dizer clássicos,
foi Paulo Maluf, quando conquistou o governo de São Paulo mediante o consorciamento de uma bancada majoritária de delegados à convenção da Arena.16
O consórcio não possui a solidez ontológica das alianças de classes, nem a coerência programática dos anéis
burocráticos.17 Trata-se um sistema de trocas generalizado, no sentido antropológico estrito, que se sustenta enquanto existe o que trocar. Seu princípio é: “cada um dá
o que tem e recebe o que faz por merecer”. Seu funcionamento é rigorosamente análogo ao dos consórcios: a quota
de cada consorciado corresponde àquilo com que cada um
pode contribuir, sendo proporcional ao benefício esperado, e este é distribuído de acordo com formas estabelecidas de sorteio, de oferta de “lances”, ou simplesmente de
acordo com a vez de cada um.18 O que os distingue é que
no consorciamento político, diferentemente do consórcio
de bens de consumo duráveis, o principal benefício é um
bem público – ou dele decorre.
Cada um dá o que tem: o cabo eleitoral dá votos, o
legislador empresta seu próprio voto, o Executivo presta
favores, o capitalista dá dinheiro, o jornalista dá matérias, de preferência positivas, o intelectual dá argumentos
a favor. O consorciador, que precisa ter autoridade direta
ou indireta sobre o bem público, distribui benesses: dinheiro, poder ou prestígio para seus consorciados, cada
um de acordo com seu nível de contribuição. O valor e a
natureza das benesses podem variar até quase o infinito,
pois assim também variam a capacidade de contribuição
e as expectativas de benefício dos consorciados: da distribuição de leite à informação privilegiada sobre um confisco de ativos.
O que torna possível o consórcio – e que o torna necessário como alternativa à coalizão propriamente políti-
7
ca19 – é o fato de que o consorciador, para concentrar recursos de poder vinculados ao emprego do bem público,
precisa mobilizar recursos de origem tanto pública quanto privada, que se encontram difusos na sociedade e no
sistema político. O que o torna atraente para o consorciando é a possibilidade de investir os recursos de poder
a seu alcance para obter em troca, não apenas o equivalente – como num sistema simples de trocas – mas a expectativa de tudo o que o poder concentrado no consórcio pode proporcionar, afastando, ao mesmo tempo, o
temor de tudo o que num jogo de soma zero fica fora do
alcance dos não-consorciados.20
O que motiva o consorciador é a necessidade de conservar os recursos de poder concentrados sob sua autoridade direta ou obteníveis por conta da influência e do
prestígio a ela associados. Mais do que isso, é a necessidade de ampliar esses recursos mediante a postulação de
uma posição superior de autoridade,21 o que freqüentemente aparece, quando mais não seja, como condição para
a própria conservação em posição de poder.
O consorciado também encara a ampliação do consórcio como condição de sobrevivência. A taxa de inadimplência dos consorciados já contemplados – em bom português, a margem de traição – é sempre uma incógnita. A
pressão de novos consorciandos pode diminuir os benefícios e aumentar a quota de participação, de modo que,
quanto mais bem-sucedido seja o consórcio, maior é o
potencial de insatisfação com a simples manutenção do
status quo e, por corolário, maior a pressão pela mudança de patamar.
Os processos sucessórios são cruciais na dinâmica de
um consórcio. Se não fossem eles, um consórcio político
sempre teria que se dissolver a prazo fixo, na medida em
que está balizado por mandatos a termo previamente determinado.
O consórcio fica sujeito, no quadro sucessório, a um
dilaceramento de pressões divergentes. As mais conhecidas são as defecções provocadas pela incerteza quanto à
conservação dos recursos de poder à disposição do consórcio. Igualmente ou ainda mais numerosas, entretanto,
são as adesões de última hora. Elas não são necessariamente motivadas pela certeza de continuidade, mas antes
de obter benefícios imediatos sem longos investimentos
prévios, qualquer que seja o desenlace. Trata-se de um
período em que os consórcios estão ávidos de sangue novo,
tanto para compensar as eventuais defecções, quanto para
temperar a morosidade generalizada dos fins de mandato. Todos tendem a deixar o cafezinho esfriar antes de ser
servido. As pressões adesistas encontram consorciadores
inclinados à generosidade,22 quando mais não seja, porque se nada der certo, não estarão lá no dia seguinte para
pagar a conta.
O aliciamento pelo outro lado, em troca de inside
information ou, pelo menos, de neutralidade, é outra fonte de pressão permanente, nunca prometendo menos benefícios do que os atualmente garantidos. Pressão análoga, mas contrária, virá daqueles, previdentes, ocupados
em distribuir os ovos em todos os cestos disponíveis.
As razões de custo-benefício se alteram e os cálculos
se tornam complexos. Desse emaranhado, entretanto, a
resultante é que o custo de engajar-se no processo sucessório, permanecendo no consórcio, é sempre percebido
como maior do que o de não fazê-lo. É muito difícil contabilizar o aumento do custo de cada consorciado para garantir a continuidade do consórcio na sucessão, devido às
defecções, à diminuição dos benefícios devido às novas
adesões, ao custo das retaliações se o outro lado vencer, à
expectativa de ganhos provenientes de eventuais ofertas
do outro lado. Então, apenas a expectativa de uma ampliação do consórcio parece superar os custos de engajamento no processo sucessório, tanto para permanecer no
consórcio como para filiar-se a outro.
Daí decorre uma regra de ouro do consorciamento: ele
só funciona na expectativa de lucros crescentes. Como
uma bicicleta, o consórcio precisa manter-se em movimento para não vir abaixo. A mensagem básica do consorciador pode ser traduzida no seguinte: “Eu tenho muito poder e quem veio comigo já teve a sua parte. Agora,
vou ter mais poder ainda, quem vier comigo terá uma parte
ainda maior, quem não vier não terá nada”.
O erro fatal de Orestes Quércia – que obteve no consorciamento do PMDB paulista sucesso mais duradouro
do que o de Maluf em sua sucessão de siglas – foi o de
pensar que uma estratégia que deu certo para levá-lo ao
Senado, do Senado à vice-governadoria, desta ao governo do estado, daria certo em todas as novas circunstâncias. Não percebeu que a primeira frase da mensagem (“tenho muito poder”) serve apenas para dar credibilidade à
expectativa anunciada com a segunda (“vou ter mais poder ainda”). Quando Quércia, tendo o governo do estado
mais poderoso numa mão e o controle do maior partido
na outra, admitiu, na campanha presidencial de 1989, que
“a vez” era de Ulysses,23 nunca mais conseguiu recuperar
o vento a favor.24
Por conseguinte, como afirmamos em outro lugar,
“o consórcio é um sistema político aberto, no sentido de
que não é dotado de fatores endógenos de sustentação,
porque repousa sobre compromissos imediatos de troca,
que se esgotam na materialidade dos recursos consorciados. Ele não cria, nem muito menos transfere lealdades
permanentes. Assim, só se sustenta mediante o consorciamento sucessivo de novos objetos de condomínio, e
enquanto se justifique a expectativa (realística) de reprodução ampliada do consórcio. Particularmente, a susten-
8
tação do consórcio depende de uma carreira cumulativa e
ascensional no poder público, e especificamente no Executivo” (Guilhon de Albuquerque, 1989:191).
A outra regra de ouro do consórcio é que ele não funciona como empreendimento de risco. A certeza do benefício é indispensável ao recrutamento de consorciandos. Por isso, o consorciamento deveria ser uma estratégia
restrita aos colégios decisórios fechados, com número não
somente finito, mas conhecido de consorciáveis.
Vale a pena reproduzir a análise que fizemos anteriormente sobre a sarneyização do primeiro governo da transição: “Fenômeno essencialmente autoritário (...) o consórcio precisa, para sobreviver e desenvolver-se, do caldo
de cultura da transição por via autoritária (...) É um sistema que repousa sobre a preeminência do Executivo sobre o Legislativo em todos os níveis, e exige uma limitação estrita do voto popular, confinando a representação a
colégios restritos. Ele necessita, como do próprio ar, da
obstrução da iniciativa parlamentar e de freios à fiscalização pelo Legislativo e, de modo geral, pela sociedade”
(Guilhon de Albuquerque, 1989:191).
O erro fatal de Maluf foi acreditar que, assim como
garantira o governo do estado ao vencer a convenção da
Arena, teria garantido a Presidência da República ao vencer a do PDS. No primeiro caso, entretanto, a convenção
da Arena era o colegiado pertinente para eleger os governadores, uma vez que o Colégio Eleitoral fora constituído de modo a garantir aritmeticamente a eleição do candidato registrado pela Arena. 25 O membro do Colégio
eleitoral não tinha alternativas legais ao voto no candidato registrado por seu próprio partido.
Ao criar um constrangimento legal que garantiria a
eleição automática do candidato de seu partido, o governo militar não se preocupou em criar mecanismos análogos para controlar a Arena. Seu controle sobre o partido
era político e, portanto, podia ser desafiado politicamente por alguém com a audácia e o espírito empreendedor
de um Paulo Maluf.
No segundo caso ocorrera uma mudança política importante que lideranças consorciadoras como Maluf e
Quércia não tinham condições de entender. Em conseqüência da reforma que levantou os obstáculos mais rígidos à
organização de novos partidos, para permitir a divisão do
MDB em várias siglas, o Colégio Eleitoral deixou de ser
controlado exclusivamente por um mecanismo legal.
Uma inversão interessante teve lugar: ao criar o Colégio Eleitoral para a escolha de governadores, o governo
militar esquecera de estabelecer controles legais sobre a
vida partidária, capazes de garantir de antemão o automatismo obtido por meio do Colégio Eleitoral. Isto esvaziava o Colégio como cenário de disputa política, mas a
reintroduzia no âmbito das convenções partidárias – o que
aliás já vinha ocorrendo na competição entre sublegendas. Tendo obtido o consorciamento dos delegados à convenção, isto é, o colegiado pertinente para garantir sua
eleição ao governo do Estado, Maluf podia despreocuparse do segundo colegiado, o Colégio Eleitoral, cujo resultado estava garantido por determinação legal.
Na disputa pela Presidência, Maluf esqueceu de consorciar o Colégio Eleitoral que, com a reintrodução da
disputa política interpartidária, tornara-se o colegiado
pertinente para eleger o presidente. O controle da convenção partidária ainda proporcionava o voto legalmente
compulsório dos membros do partido. Mas como já não
havia obstáculos intransponíveis à organização de novos
partidos, o controle do governo sobre o Colégio Eleitoral
passara também a ser político e, portanto, sujeito a ser
desafiado politicamente. E o foi, bastando para isso a cautela e o espírito conciliador de um Tancredo Neves.
O consorciamento não é, portanto, uma estratégia universal. Padece, ao contrário, de limitações substanciais.
Em primeiro lugar, é uma estratégia restrita aos colegiados fechados e sua dificuldade aumenta com a complexidade das instâncias decisórias. É possível consorciar os
delegados à convenção de um partido, mas não é possível consorciar todo o eleitorado. Uma coisa é consorciar
membros individuais de um colegiado como a convenção partidária, que se reúne a prazo fixo com funções
delimitadas; outra coisa é consorciar os membros de um
corpo legislativo, que envolve bancadas partidárias, facções, anéis de interesses com a sociedade civil.
Em segundo lugar, o consorciamento supõe uma taxa
muito baixa de risco, o que o torna incompatível com uma
disputa política aberta. Na ausência de regras autoritárias
que proscrevam a disputa política e definam antecipadamente os vencedores, a incerteza própria das disputas democráticas torna inviável o consorciamento como processo
permanente de mobilização e distribuição de recursos
políticos. Os consórcios tendem a se formar e se desfazer
a cada rodada distributiva. É o toma-lá-dá-cá dos sistemas simples de trocas, não é um consórcio.
O consórcio não é um sistema de trocas simples, do
tipo toma-lá-dá-cá, porque pressupõe um jogo de soma
maior do que zero. Por definição, um consórcio político
não se limita a redistribuir os recursos já apropriados por
seus participantes, mas envolve a distribuição de um
bem público, cujos custos são assumidos por uma coletividade mais ampla. A vantagem do consórcio – e o
que o torna perverso – é que se pode passar a conta para
a sociedade.
Em terceiro lugar, o consórcio exige também a expectativa de ascensão constante do consorciador e, portanto,
tende a restringir-se a situações que envolvam o processo
sucessório a curto prazo. Na impossibilidade de reelei-
9
ção, a eleição de um sucessor deve ser encarada como uma
etapa necessária e imediata da ascensão do consorciador,
senão ele perde a titularidade do consórcio. Um problema óbvio, portanto, coloca-se quando o titular do consórcio é a Presidência da República.
Se isto for entendido, é fácil compreender por que as
práticas de consorciamento de apoio parlamentar, como
resposta a um sistema institucional vicioso, dentro de um
processo político de natureza plebiscitária, levaram ao
fracasso do governo de José Sarney e precipitaram a queda do governo Collor. Em primeiro lugar, o país não é
um colegiado fechado, não comporta um sistema decisório único, não se pode consorciar todo o sistema político
como se consorcia um punhado de delegados que, a exemplo da célebre convenção da Arena em São Paulo, pôde
ser alojada num mesmo hotel.
Em segundo lugar, pode-se consorciar o Congresso,
mas somente por prazo determinado, para obter decisões
previamente estabelecidas. Ainda assim, o consorciamento
teria um alto grau de imprevisibilidade, já que o Parlamento é parte de um sistema político extremamente complexo e a natureza das pressões a que está sujeito cada
parlamentar não permite uma contabilidade simples. Com
muito mais razão, obter o consorciamento permanente do
Congresso suporia um grau de engajamento dos consorciados de tal natureza, envolvendo tal complexidade de
contribuições e retribuições, incluindo os interesses do
parlamentar, de seu partido, de seu estado, de grupos de
interesse e, por conseguinte, tal grau de deliberação política de cada um, que mudaria de natureza. Estaríamos tratando de coalizão política, e não de consórcio.
Em terceiro lugar, o Congresso só pode funcionar como
um jogo de soma maior do que zero quando é possível
passar a conta adiante. Isto só ocorre na defesa de interesses puramente corporativos dos congressistas. Em todos os outros casos, trata-se de um jogo de soma zero em
que, portanto, diferentes grupos de congressistas farão
parte de algum setor da sociedade para o qual a conta será
mais alta do que para os demais. Assim sendo, a Presidência pode consorciar o Congresso toda vez que se tratar de obter benefícios mútuos para a classe política, jogando, de comum acordo, a conta para a sociedade. Foi
assim que Sarney obteve, primeiro, a manutenção do sistema presidencial, depois o ano suplementar de seu mandato. Entretanto, todas as vezes em que o custo a ser pago
pela sociedade é pago também, e diferenciadamente, por
diferentes setores do Congresso, isto é, em todas as demais, e na falta de uma coalizão política duradoura, é preciso montar uma bancada governamental ad hoc. A tentativa de consorciar o Congresso como forma de manter
uma maioria governativa redunda, portanto, em recomeçar a cada vez, e sempre a custos crescentes.
Finalmente, na ausência de reeleição, a menos que pretenda candidatar-se a vice-rei do Prata, um presidente não
tem como satisfazer uma das exigências estritas de um
titular de consórcio, a garantia de uma posição de maior
poder. O consórcio teria que ser mobilizado em nome
alheio, com todas as incertezas que isso implica.
Na hipótese de ser permitida a reeleição, o consorciamento do Legislativo teria um obstáculo a menos em todos os níveis de governo. No caso da Presidência, esse
obstáculo ao menos tornaria a estratégia do consórcio mais
atraente. Teríamos uma situação a prazo fixo e objetivos
determinados, uma perspectiva de ampliação dos recursos consorciados, uma vez que a expectativa de que um
governo realize mais em seu segundo mandato é generalizada.
Entretanto, ainda que o Congresso fosse o colegiado
pertinente para garantir a legenda ou a coligação de legendas com posição majoritária para apoiar uma candidatura à reeleição, e nem sempre o é, o colegiado pertinente para garantir a eleição propriamente dita é outro.
E não se pode consorciar o eleitorado nacional.
Não obstante, as práticas de consorciamento parlamentar permearam toda a fase sarneyísta do governo do primeiro governo da transição, apressaram a derrocada do
governo Collor e mantiveram-se no governo Itamar. Elas
tendem a minar a base de apoio parlamentar do governo
Fernando Henrique, apesar deste ter sido eleito com uma
maioria de mais de 60% na Câmara e 75% no Senado.
Entretanto, não foi o consorciamento do Congresso que
elegeu Fernando Henrique, mas um pacto político que,
primeiro, tornou viável a adoção e o sucesso do Plano Real
e, em seguida, permitiu formar uma coalizão capaz de unir,
em torno de sua candidatura, forças políticas se estendendo
desde o centro-esquerda até a direita. Isto se deu em conseqüência de um processo político virtuoso, isto é, em que
as forças políticas que nele se envolveram colocaram momentaneamente seus interesses imediatos de lado e puseram a estabilidade política acima de tudo. A atual fase de
estabilidade política corresponde, portanto, à conjunção
entre um processo político virtuoso e um processo institucional que permanece vicioso.
O que devemos a isso, além, evidentemente, da adoção e sucesso do plano de estabilização monetária?
As reformas econômicas, bem sucedidas no plano das
emendas constitucionais, não avançaram no mesmo ritmo no plano da legislação ordinária. A reforma administrativa e previdenciária estancou. E as reformas de natureza política sequer entraram em pauta, com exceção da
proposta de reeleição presidencial, que navega por entre
os escolhos de uma pletora de interesses pontuais.
Pode-se dizer que a conjunção de um processo
político vicioso com um quadro institucional vicioso ce-
10
as opiniões em contrário, o presidencialismo brasileiro tende a enfraquecer muito mais a Presidência do que o Congresso.
deu lugar a um processo político virtuoso, que permitiu articular uma maioria eleitoral, política e social
poucas vezes vista em nossa história. Entretanto, esse
processo político virtuoso continua a evoluir dentro de
um quadro institucional vicioso, encontrando rapidamente
seus limites.
A credibilidade externa também contribui para esse
quadro, embora de forma limitada. É verdade que o Mercosul criou incentivos para a estabilização monetária e
para a consolidação de uma democracia estável. O Brasil, principal obstáculo à estabilidade econômica no Cone
Sul, cedeu e passou a ser um motor da integração. Mas os
incentivos externos, isto é, as pressões estabilizadoras do
Mercosul, também esgotaram seus efeitos domésticos. A
partir de agora, o Mercosul passará a depender, ele também, de impulsos de origem doméstica, sob a forma de
avanços na modernização das economias dos estadosmembros e de suas instituições políticas domésticas.
É do sistema político doméstico que devemos esperar
algum impulso suplementar. A grande interrogação é saber se ainda restará fôlego ao processo político para impor virtude a um quadro institucional em tudo idêntico
àquele em que foi possível escrever uma Constituição
como a de 1988, inevitável eleger Collor, e necessário
derrubá-lo.
13. Sobre o aspecto essencialmente persuasivo do poder presidencial, ver Forrest
(1994).
14. Ver, a esse respeito, os estudos de Stephen Skowronek, Samuel Kernell e
Martha Joynt Kumar e Michael Baruch Grossman em Nelson (1983).
15. A noção foi por nós empregada pela primeira vez em 1982 em artigos na
Folha de S.Paulo e na revista Novos Estudos (Guilhon de Albuquerque, 1982).
16. A vitória na convenção da Arena, partido de sustentação do regime militar, beneficiária de uma emenda constitucional criando um Colégio Eleitoral
destinado a garantir-lhe aritmeticamente a eleição para os executivos estaduais, era sinônimo de conquista antecipada do mandato de governador. No
caso excepcional do Estado do Rio, a mesma regra se aplicava, não à Arena,
mas ao MDB.
17. F. H. Cardoso cunhou a expressão “anéis burocráticos”, numa alusão seminal, cuja elaboração, entretanto, ficou por conta de seus comentadores. Escolhemos a expressão consórcio, para manter a mesma óbvia inspiração das expressões “alianças” e “anéis”: o casamento por interesse.
18. Seria oportuno empreender uma análise lingüística e institucional do conceito de “vez” na política brasileira pós-MDB. O argumento, obviamente, destinase a esvaziar qualquer critério de mérito ou de oportunidade política na escolha
de candidatos a cargos eletivos majoritários. Referendar o candidato “da vez”,
como se se tratasse de um jogo de sinuca, equivale a poupar as lideranças, as
facções e a maioria do ônus de uma decisão política. Em partidos como foi o
MDB e continuaram sendo seus principais epígonos – com exceção do PT – tal
mecanismo pode ser útil para preservar a unidade de uma sigla cujo princípio de
clivagem não é ideológico nem programático e que, portanto, corre o risco de
fragmentação cada vez que tais clivagens são postas à mesa.
19. O pressuposto aqui é de que toda coalizão política inclui também elementos
de consorciamento, mas seu fator aglutinador é ideológico ou programático.
20. O que distingue, aqui, o consorciamento político do consórcio de bens é que
naquele o todo é desproporcionalmente superior à soma das partes.
21. Em todo caso, de uma posição vista como superior, ou que dê acesso a uma
posição superior de autoridade. O que, no linguajar da política politiqueira, traduz-se por “mudança de patamar”.
22. O que, seja dito en passant, não melhora em nada o ânimo dos consorciados
da primeira hora, muitos certamente ainda aguardando o fruto de seu laborioso
empenho.
NOTAS
23. A nosso ver, “o inadiável momento da verdade” do mito Quércia, “esse momento do confronto do mito com os fatos da vida”... “já se manifestou em 1989
quando, governador do mais poderoso Estado do país, com o partido literalmente na mão, e sem rivais para unir a maioria do eleitorado, do centro à direita,
Quércia encontrou outro obstinado, um obstáculo inabalável na candidatura de
Ulysses Guimarães. Era a sua vez, e Quércia a deixou passar, por motivos que
nunca ficaram muito claros” (Guilhon Albuquerque, 1994).
1. A entrada de investimentos produtivos na América Latina subiu de 3 bilhões
em 1991 para uma estimativa de 8 bilhões no ano de 1996 (The Economist, nov.
1996).
2. O Brasil encontra-se hoje engajado em um número significativo de negociações internacionais no âmbito da integração econômica. Além do Mercosul, conversações do Mercosul com os países da Aladi, especificamente Chile, Bolívia e
Venezuela. Recentemente, o Grupo Andino reivindicou que as negociações com
a Venezuela sejam feitas em seu âmbito. Junto com o Mercosul, participa das
negociações continentais, para futura constituição de uma Área de Livre Comércio das Américas e do Acordo Interregional com a União Européia. Além disso,
o Japão propôs, recentemente, iniciar conversações com vista à adoção de acordos comerciais.
24. Para tanto, o consórcio precisaria ser “um jogo de somas cumulativas ad
infinitum, onde o afluxo de apoios políticos que entram, e de prebendas que saem
precisa ser constante”... Só assim poderia garantir o lema do vento a favor: “quem
está dentro, apóia; quem está fora, adere; quem tem a perder, se compõe; quem
está contra, passa-se por cima” (Guilhon Albuquerque 1994).
25. Com exceção do Estado do Rio, que propiciava a mesma garantia ao candidato registrado pelo MDB.
3. Sobre o caso do México ver Rubio e Remes (1992); Rubio (1995) e Vega
(1991). Sobre o Canadá ver Magun e Rao (1996).
4. A propósito, ver Thompson Flores Neto (1991).
5. Ver Alfonsín (1994).
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
6. Embora seja uma exceção honrosa a essa série de mandatos frustrados, Juscelino necessitou de um golpe de Estado preventivo para tomar posse e sofreu duas
tentativas de golpe militar.
ALFONSÍN, R. “La cumbre de las Américas y las alternativas de América Latina”. II Foro Mercosur/Nafta. Cadernos del Parlatino. São Paulo, n.6, 1994,
p.19-23.
7. Quase sempre econômica e social, mais do que política, mas, muitas vezes,
também, envolvendo uma demanda de reforma dos costumes políticos
FORREST, M. The American Presidency. Lawrence, University Press of Kansas,
1994.
8. A solidez dessas coalizões está em sua capacidade de criar obstáculos, para o
que não necessitam mobilizar apoios em torno de propostas substantivas. Capazes de mobilizar coalizões de veto, dissolvem-se na eventualidade de propor e
adotar políticas alternativas.
GUILHON ALBUQUERQUE, J.A. “O Malufismo não é um mar de rosas”. Folha de S.Paulo, 03/04/82.
__________ . “O Malufismo sem Maluf”. Folha de S.Paulo, 16/05/82.
9. Os casos mais óbvios são os de Sarney, no Brasil, e Alfonsín, na Argentina.
__________ . “Para não dizer que só falei de rosas”. Novos Estudos. São Paulo,
Cebrap, v.1, n.4, nov. 1982, p.27-32.
10. Caso semelhante foi o de Carlos Andrés Perez, em seu segundo mandato
como presidente da Venezuela.
__________ . “Da crise do governo à crise do presidencialismo”. In: GUILHON
ALBUQUERQUE, J.A. e MOISÉS, J.A. Dilemas da Consolidação da Democracia. São Paulo, Editora Paz e Terra, 1989.
11. Ou abertamente, como Alberto Fujimori, no Peru.
12. Pode-se argumentar que, pelo menos em casos de confronto, em que pesem
11
RUBIO, L. (org.) México a la hora del cambio. México, Cal y Arena, 1995.
RUBIO, L. e REMES, L. Cómo va a afectar a México el tratado de Libre Comercio? México, Fondo de Cultura Econômica, 1992.
THOMPSON FLORES NETO, F. “Integração e cooperação Brasil-Argentina”.
Série Política Internacional. Programa de Política Internacional e Comparada. São Paulo, USP, 1991.
__________ . “A segunda chance de Orestes Quércia”. Folha de S.Paulo,
12/05/94, p.1-3.
MAGUN, S. e RAO, S. “A assessment of the Canadá – US Free Trade Agreement”.
Paper apresentado no seminário internacional Regional Economic
Integration: experiences and prospects. São Paulo, 09/12/96.
NELSON, M. (org.). The presidency and the political system. Washington,
D.C., CQ Press, 1993. Tradução brasileira. São Paulo, Editora AlfaOmega, 1995.
VEGA, G. México ante el libre comercio con América del Norte. México, El
Colégio de México/Universidade Tecnológica de México, 1991.
12
EM BUSCA DE UM NOVO PARADIGMA: A REFORMA DO ESTADO NO BRASIL...
EM BUSCA DE UM NOVO PARADIGMA
a reforma do Estado no Brasil dos anos 90
ELI DINIZ
Professora do Instituto de Economia da UFRJ, Pesquisadora do Iuperj
N
coletiva, já que uma vez realizada, seus benefícios se estendem automaticamente a todos os indivíduos, quer tenham ou não colaborado para sua consecução. Assim,
apesar de resultar em ganhos para todos, a cooperação
exige sacrifícios que, do ponto de vista da racionalidade
individual, não se justificam. Além desta dificuldade de
ordem geral, alguns aspectos mais específicos geram maior
resistência por acarretarem altos custos para grupos localizados, enquanto os benefícios apresentam-se difusos
(Geddes, 1994b).
O fim do governo Sarney assistiu à configuração do
consenso negativo em torno da rejeição do antigo formato estatista-concentrador. Entretanto, persistiriam as divergências quanto ao tipo de Estado a ser construído. Tal
controvérsia, ainda em curso, envolve visões distintas e
mesmo contraditórias acerca das metas e critérios que devem nortear a proposta de reforma.
No esforço de contribuir para o aprimoramento dos
termos em que o debate está colocado, gostaríamos de levantar alguns pontos, incorporando à análise dimensões
que até o momento têm sido desconsideradas. Para tanto,
propomos como ponto de partida o esforço de pensar a
reforma do Estado em estreita conexão com o tema da
consolidação democrática.
Esta preocupação torna-se pertinente, se considerarmos que, tratada de maneira isolada, como ocorre com
freqüência, ou exclusivamente em função de seus aspectos administrativos, a reforma do Estado tende a ser conduzida de forma a acentuar as tensões com os requisitos
da institucionalização da democracia. Desta forma, o objetivo de reformar o Estado é parte intrínseca de um processo mais amplo de fortalecimento das condições de
governabilidade democrática.
o decorrer da década de 80, sob o impacto de fatores externos e internos, redefiniu-se a agenda
pública brasileira. Choques externos, como as
crises do petróleo, o colapso do sistema financeiro internacional, os efeitos associados à 3a revolução industrial
e à globalização traduziram-se na pressão das agências
internacionais em prol das políticas de estabilização e ajuste, que caracterizariam o debate público em âmbito mundial (Tavares, 1993:21-75).
A despeito, porém, da relevância dos fatores exógenos, a redefinição de prioridades em favor de uma nova
agenda não pode ser explicada em função exclusivamente do impacto da estruturação de uma nova ordem mundial. É preciso também considerar os processos internos
que, ao longo do tempo, contribuíram para o desgaste da
matriz político-institucional que moldou a ordem estatista sob cuja égide evoluiria a industrialização por substituição de importações. Eis porque, em contraposição às
análises dicotômicas, parece mais apropriada uma perspectiva que integre os dois planos de análise.
Entre os novos itens da agenda, o tema da reforma do
Estado adquiriu centralidade crescente a partir dos últimos anos da década de 80. Ao lado do agravamento do
processo inflacionário, a consciência da deterioração do
antigo modelo de Estado transformou-se num dos principais desafios que se impuseram progressivamente aos governos da Nova República. Apesar de incorporado à agenda de prioridades, este aspecto da pauta de reformas
revelou-se particularmente polêmico, enfrentando sérias
dificuldades de implementação, o que, em alguns momentos, implicou a paralisação das discussões.
Como toda reforma que se inclui na categoria de bem
público, a reestruturação do Estado gera problemas de ação
13
Essa perspectiva impõe desde logo uma ruptura com
dois tipos de dicotomias que turvam as análises correntes.
De um lado, cabe refutar a polaridade Estado-mercado
que comporta, em seus pontos extremos, visões idealizadas
acerca do reforço ou da atenuação do intervencionismo
estatal. 1 À concepção estatista, que vê o Estado como
promotor do bem público e representante dos interesses
gerais, pairando acima dos particularismos, contrapõe-se
a defesa da primazia do mercado como fator de eficiência
e racionalidade. Se a visão maximalista, ainda presa à
matriz estadocêntrica, implica o imobilismo e a preservação do status quo, a posição minimalista, ao reduzir
a reforma ao enxugamento do Estado, pode conduzir ao
aumento da ineficiência pela mutilação do aparelho estatal.
De outro lado, é preciso escapar da rigidez derivada da
dicotomia racionalidade governativa versus imperativos
democráticos, marcada pela oposição entre a lógica
concentracionista e discricionária do poder estatal e a
dinâmica descentralizadora, plural e competitiva do jogo
democrático.
De forma similar, impõe-se a ruptura com o paradigma tecnocrático, responsável pelo predomínio de abordagens reducionistas da crise do Estado, implicando o
reforço de visões unilaterais no encaminhamento das terapias propostas. Tal paradigma concebe eficiência governamental em termos de concentração, centralização e
fechamento do processo decisório; eficácia de gestão, em
termos de insularidade burocrática; e, finalmente, autonomia do Estado, enquanto capacidade de isolar-se das
pressões do mundo da política. O ideal da burocracia insulada do escrutínio público, ao aprisionar o Estado à meta
inatingível de situar-se acima dos conflitos, termina por
produzir mais irracionalidade (Bresser Pereira, Maravall
e Przeworski, 1993). Ademais, é preciso lembrar que a
eficácia da ação estatal não depende apenas da capacidade de tomar decisões com presteza, mas sobretudo da
adequação das políticas de implementação, o que, por sua
vez, requer estratégias voltadas para produzir viabilidade
política para as propostas e programas governamentais.
Sob essa ótica, a criação de arenas de negociação e a capacidade de articular alianças e coalizões aparecem como
aspectos relevantes da gestão estatal.
se traduziram por déficits e dívidas em crescente ritmo
de expansão, criando situações de ameaça de colapso das
finanças públicas.
Nesse contexto, a ascensão de governos conservadores em países de posição estratégica, no jogo de poder
mundial, como os Estados Unidos, a Inglaterra e o Canadá, criou condições para o predomínio do diagnóstico
neoliberal, segundo o qual o gigantismo estatal e o excesso de gastos seriam o grande mal a ser debelado. Coerentemente com esse tipo de interpretação, a terapia proposta consistiu na drástica redução do tamanho do Estado,
ao lado do esforço para restaurar a primazia do livre mercado nas decisões relativas às alocações de recursos.
Embora a ineficiência do setor público freqüentemente esteja associada ao excesso de funções, agências, cargos e funcionários estatais, o problema é mais complexo
e não se reduz à fórmula refluxo do Estado-restabelecimento do império do mercado.
Além das tendências de natureza mais geral, é preciso
também considerar as especificidades do processo de corrosão da antiga ordem. No caso do Brasil, a partir de uma
perspectiva histórica, um fator primordial é, sem dúvida,
a crise fiscal, cujo aprofundamento colocou em xeque o
padrão de financiamento da matriz protecionista e autárquica que, num prazo de 50 anos, transformou o Brasil
num país urbano-industrial (Bresser Pereira, 1992:55-70).
Em segundo lugar, é preciso levar em conta o complexo
de fatores estruturais que conduziram à corrosão da ordem, em seus diferentes níveis, tais como as formas predominantes de articulação entre o Estado e a sociedade,
as relações capital-trabalho, o padrão de administração
do conflito distributivo e a modalidade de relacionamento entre os setores público e privado.
Esse processo de desgaste tem, pois, raízes profundas
e causas complexas, o que torna inapropriadas abordagens conjunturais e reducionistas. Sob o impacto do surto desenvolvimentista dos anos 70, ainda sob o regime
militar, o país experimentou mudanças profundas, evoluindo para um sistema híbrido, caracterizado pela coexistência de antigas e novas configurações organizacionais
e institucionais, processo que já se encontrava em estado
avançado quando eclodiram os primeiros sinais de reversão de tendências na esfera internacional (Santos, 1985).
Assim, discordando das interpretações dicotômicas, propomos uma abordagem que integre os dois planos da análise, associando à dimensão externa os condicionamentos internos relacionados à corrosão da ordem pregressa
(Diniz, 1991 e 1993).
No contexto latino-americano, o caso brasileiro é ilustrativo do processo de extenuação do Estado como fator
de contenção de uma sociedade civil que se expandiu aceleradamente no decorrer das décadas de 70 e 80 e adqui-
A CRISE DO ESTADO NO BRASIL:
DIAGNÓSTICOS E TERAPIAS
Como ressaltamos, a partir dos anos 80, a crise do setor público foi reconhecida como um dos problemas mais
prementes e mais gerais em face dos requisitos da ordem
internacional em mutação. Um dos principais fatores apontados foram os problemas fiscais enfrentados por quase
todos os governos dos países centrais e periféricos, que
14
riu crescente densidade organizacional. Por esta razão, o
descompasso entre Estado e sociedade deve ser situado
no cerne da presente crise. O hiato entre uma institucionalidade estatal rígida, dotada de fraco potencial de incorporação política, e uma estrutura social cada vez mais
complexa e diferenciada exacerbou as tensões ligadas ao
processo de modernização. Instaurou-se um sistema multifacetado e multipolar de representação de interesses,
através do qual a sociedade extravasou do arcabouço institucional vigente, implodindo o antigo padrão de controle corporativo do Estado sobre a sociedade.
Combinando formatos corporativos, clientelistas e pluralistas, ou ainda estilos predatórios e universalistas de
interação entre atores, esse sistema expressaria um profundo processo de reordenamento social, que ainda não
esgotou suas potencialidades. Entretanto, algumas tendências podem ser identificadas. Entre estas, sobressai o obsoletismo da matriz estatista-concentradora, ao lado da
atualidade de um padrão mais descentralizado e flexível
de ação estatal.
Um fator conjuntural viria a agravar esse quadro de
dificuldades, acentuando o divórcio Estado-sociedade. A
prioridade atribuída aos programas de estabilização econômica e o acirramento dos conflitos em torno da distribuição de recursos escassos terminaram por esvaziar importantes itens da agenda pública, sobretudo aqueles
relacionados com as reformas sociais. Não só a definição
de uma estratégia de crescimento econômico, como as
perspectivas de atenuação das desigualdades sociais tornaram-se metas cada vez mais distantes. A urgência atribuída ao controle da inflação se fez acompanhar do abandono dos projetos igualitários, tão enfatizados pela Aliança
Democrática responsável pela instauração da Nova República. Estes seriam crescentemente avaliados sob o ângulo de sua extemporaneidade.
De acordo com a nova orientação, em nome de um enfoque racional e não populista acerca da pauta de prioridades, a exigência de maior inflexibilidade na gestão dos
recursos públicos viria a desaconselhar qualquer postura
favorável ao aumento dos gastos sociais. Em conseqüência, privilegiou-se uma agenda minimalista, em franco
desacordo com a dinâmica democratizante, cujos efeitos
seriam o alargamento da participação, a diversificação
das demandas e a multiplicação dos canais de vocalização à disposição dos diferentes segmentos da sociedade (Diniz, 1995a).
Assim, se a abertura democrática propiciou um aumento considerável da mobilização social e política, o
êxito das políticas econômicas foi interpretado em termos da necessidade de manter a efetividade dos mecanismos de controle e disciplina, de forma a reduzir os
fatores de instabilidade.
DEMOCRACIA, GOVERNABILIDADE
E CRISE DO ESTADO
Segundo a perspectiva aqui adotada, portanto, a crise institucional deve ser definida em função do aprofundamento da defasagem Estado-sociedade, ao lado
da ineficácia do poder público na gestão dos problemas mais prementes – como o desequilíbrio econômico, a desigualdade, a deterioração social e os altos índices de exclusão e violência. Tal enfoque, ademais,
impõe uma nova forma de caracterizar a crise de governabilidade, outro tema de alta visibilidade no debate nacional. As interpretações difundidas pelos meios
de comunicação, bem como as análises acadêmicas,
tenderiam a atribuir as causas dessa crise a fatores externos ao próprio Estado.
Desta forma, apontando a ingovernabilidade do país
como um dos principais desafios da atualidade brasileira,
o diagnóstico dominante enfatizaria os efeitos perversos
advindos da democratização crescente da ordem social e
política. Explosão de demandas, saturação da agenda, excesso de pressões desencadeadas pelo aumento acelerado da participação, expansão desordenada do quadro partidário, a prevalência de uma dinâmica de proliferação e
fragmentação das estruturas partidárias, a indisciplina do
Congresso e o desequilíbrio entre a capacidade de resposta do governo e o poder de pressão da sociedade seriam os aspectos mais destacados pela maioria dos enfoques.2 Nessa linha de raciocínio, a liberação das demandas
reprimidas pelos 20 anos de regime autoritário e a exacerbação das expectativas por políticas sociais mais efetivas restringiriam os graus de liberdade do governo da
transição acossado pela multiplicidade de pressões contraditórias, gerando paralisia decisória e perda de credibilidade (Lamounier, 1991 e 1992; Martins, 1994).
Em contraposição a esta abordagem que centra o diagnóstico da crise de governabilidade nos fatores responsáveis pela paralisia decisória, gostaríamos de chamar a atenção para um outro aspecto envolvido na produção das
políticas públicas, qual seja, as dificuldades inerentes ao
processo de implementação. Sob esse aspecto, parece-me
pertinente deslocar o foco para o contraste entre a hiperatividade decisória da cúpula governamental e a falência
executiva do Estado. O que se observou, ao longo da última década, foi basicamente a incapacidade do governo
no sentido de implementar políticas e fazer valer suas
decisões. Assim, os pontos de estrangulamento estão localizados sobretudo no âmbito da execução e da garantia
da continuidade das políticas formuladas. O referido desequilíbrio tem por base a hipertrofia da capacidade legislativa concentrada na alta burocracia governamental,
cuja produção legal, a partir do início do governo Sarney,
15
foi sistematicamente superior à produção média do Congresso (Monteiro, 1995a e 1995b).
Ao contrário do que ocorreu em alguns países em que
as políticas de ajuste dos anos 80 apoiaram-se em pactos
de ampla envergadura, a opção das elites estatais brasileiras privilegiou vias coercitivas de implementação, o que
se traduziu na preferência por instrumentos legais capazes de garantir a precedência do Executivo em face do poder Legislativo. Deu-se continuidade à tendência que prevaleceu sob o regime militar (1964-1985), de governar
através de Decretos-Leis, substituídos, a partir da Constituição de 1988, pela figura das Medidas Provisórias (MPs).
Estas foram concebidas como instrumento adequado a
conjunturas excepcionais e situações emergenciais. Porém,
cedo passaram a ser utilizadas como meio rotineiro de
governo, tendo sido empregadas para a execução de um
amplo espectro de políticas públicas, incluindo não só os
pacotes voltados para a estabilização econômica e os programas de ajuste, como também políticas setoriais, tanto
na esfera econômica, como social e cultural.
Desta forma, no que tange à produção de políticas, o
que se tem observado é a proliferação de decisões, que
são tomadas com total liberdade, sem consulta e sem transparência, por um pequeno círculo, que se localiza em instâncias enclausuradas na alta burocracia. Tais esferas administrativas situam-se fora do controle político e do
escrutínio público. Exemplificando, entre 1985 e 1988,
foram promulgados 376 Decretos-Leis, enquanto após a
promulgação da nova Constituição, entre fins do governo Sarney e os primeiros cinco meses do governo
Fernando Henrique Cardoso, foram editadas e reeditadas
mais de nove centenas de MPs (Diniz, 1995a). Segundo
levantamento mais recente, verifica-se uma tendência crescente à utilização desses instrumentos legais, ao longo dos
quatro governos da Nova República.
A Tabela 1 é indicativa do grau em que o Executivo
efetivamente usurpou a função legislativa, transforman-
do a Câmara numa instância subordinada e atrelada à iniciativa da burocracia governamental. A eficácia na administração da crise econômica foi uma das razões alegadas
para o reforço da autonomia estatal, já que o jogo político-partidário seria percebido como séria ameaça ao bom
desempenho do governo. Nessa mesma linha, o insucesso tenderia a ser atribuído à interferência da política. Entretanto, entre meados da década de 80 e o início dos anos
90, as equipes técnicas dos vários ministros responsáveis pelos sucessivos programas de estabilização econômica gozaram de alto grau de insularidade burocrática, não se verificando, em nenhum dos casos,
obstrução significativa derivada da dinâmica parlamentar. Desta forma, o fracasso daqueles planos não pode
ser explicado em função da resistência ou do poder de
veto do Congresso, a despeito do grau de fragmentação partidária existente em cada momento (Fiori,
1993:158).
Cabe ainda ressaltar que o Executivo determina a agenda do Legislativo e o conteúdo da produção legal. Do total de leis aprovadas entre 1989 e 1993, 78% originaramse da iniciativa do Executivo, no exercício de suas
prerrogativas constitucionais (Figueiredo e Limongi,
1995:34). Tais evidências sugerem que o Executivo, de
fato, tende a governar ad referendum do Congresso, já
que as MPs, embora dependam da aprovação do Legislativo para terem validade definitiva, entram de fato em
vigor imediatamente após a sua promulgação, podendo
ser reeditadas, caso não sejam aprovadas em prazo de 30
dias, prerrogativa que o Executivo pode usar indefinidamente. Desta forma, os congressistas, ainda que quisessem manifestar sua discordância, ver-se-iam, na prática,
impedidos de fazê-lo, dado o alto custo político de votar
contra uma dessas medidas. Sob tais condições, o argumento que vê o Executivo paralisado pelo poder de bloqueio de um Legislativo agressivo e indisciplinado carece de sustentação empírica (Diniz, 1995a; Monteiro, 1995a
e 1995b; Figueiredo e Limongi, 1994).
O alto grau de discricionariedade do governo, ao submeter o Legislativo a uma lógica que lhe escapa do controle, produz incentivos ao comportamento irresponsável
do Congresso, reforçando a tendência populista dos parlamentares. A assimetria de poder degrada as relações
Executivo-Legislativo, colocando este último a reboque
das iniciativas do primeiro. Em conseqüência, estimulamse as trocas clientelistas, com o amesquinhamento da prática parlamentar e o aprisionamento do Executivo pela
lógica da reciprocidade. O uso irrestrito do poder de decreto, além disso, ao tolher o debate público, impedir a
transparência e restringir a informação disponível, reduz
ainda mais o já baixo grau de accountability dos atos governamentais, num sistema político como o brasileiro ca-
TABELA 1
Número de Decretos-Leis e
Medidas Provisórias (Edição e Reedição)
Decretos-Leis e
Medidas Provisórias
Sarney
Collor
Itamar
FCH (1995)
Total
Total
523
159
416
450
1.548
MPs (editadas
e reeditadas)
147
159
416
450
1.172
Decretos-Leis
376
-
-
-
376
Fonte: Santos (1996:10); Diniz (1995a:395-6).
16
racterizado por um grau significativo de fragilidade institucional.
Entretanto, o voluntarismo da elite estatal não afeta
apenas a esfera parlamentar, senão que seus efeitos perversos atingem o próprio governo, já que, a longo prazo,
a credibilidade de seus atos tende a ser abalada. É preciso
considerar que o excesso de poder discricionário abre o
caminho para práticas de experimentação irrestrita, dada
a inexistência de freios institucionais, favorecendo uma
política errática, de avanços e recuos, ensaio e erro, introduzindo mudanças bruscas nas regras do jogo, na tentativa de corrigir erros de percurso ou de reduzir resistências, sem os percalços da negociação. Assim é que,
durante os dois primeiros governos da Nova República,
voluntarismo e experimentação, levados às últimas conseqüências, combinaram-se gerando efeitos adversos, que
produziriam o agravamento da inflação, após o insucesso
de cada plano de estabilização.
O governo Collor representou o auge desta tendência,
caracterizando-se pela tática das ações fulminantes e imobilizando o Congresso pela política do fato consumado
(Diniz, 1990a e 1990b). Munindo-se de poderes ilimitados de intervenção na ordem econômica e na vida social,
na guerra contra a inflação, o presidente Collor impôs ao
país, através de Medida Provisória, um pacote econômico que transgrediu preceitos constitucionais, violou garantias e direitos básicos da cidadania, através de medidas, como o confisco dos ativos financeiros, determinando
de fato a suspensão do Estado de Direito. Em nome do
Estado mínimo, ilustrando de forma paradigmática o paradoxo neoliberal, aprofundou a centralização e a concentração de poderes na alta burocracia, estabelecendo um
governo plenipotenciário. Ao afirmar o caráter inegociável
e intocável do Plano, transformou o Congresso num apêndice do Executivo. Após ser promulgada, entrando imediatamente em vigor, a MP do Plano Collor I produziria
efeitos avassaladores na economia e na sociedade, inviabilizando de fato qualquer reação do Congresso, dado o
alto custo político de uma ação de veto. Portanto, esse
instrumento legal acarretaria efetivamente o cerceamento da independência do Legislativo, subvertendo o princípio da separação dos poderes.3
Cabe ainda ressaltar um outro ponto. O aumento do
grau de incerteza relativo ao referencial legal-administrativo estimula o comportamento oportunista dos agentes econômicos, acentuando os problemas de ação coletiva necessariamente associados às políticas de estabilização
e ajuste estrutural. Como é sabido, na qualidade de bens
públicos, o produto de tais políticas desencadeia táticas
defensivas e ações não cooperativas por parte dos grupos
afetados.4 A insegurança provocada pela instabilidade das
regras exacerba essa tendência.
Ao contrário, portanto, da visão mais corrente, o argumento aqui proposto sustenta que a crise do poder público não pode ser explicada sem que sejam levadas em consideração as especificidades do processo de constituição
do Estado brasileiro e as tensões internas do modelo historicamente consolidado que, no decorrer do tempo, provocariam sua erosão. Segundo essa nova concepção, o
padrão de expansão, o modo de operação, o estilo de
ação cristalizados no decorrer das várias fases do antigo modelo de industrialização produziriam as irracionalidades e ineficiências consubstanciadas na crise do
Estado.
Com o advento da Nova República, tais problemas
seriam agravados pelo estilo tecnocrático de gestão, a que
nos referimos que se tornou dominante. Assim, a tensão
entre as formas de alcançar os objetivos da nova agenda
pública – estabilização econômica-reinserção internacional e institucionalização da democracia – tornou-se parte
constitutiva da crise do Estado, já que os meios postos
em prática para realizar as metas econômicas dificultariam
o aprimoramento das instituições democráticas. Eficácia
na administração da crise e consolidação democrática
foram conduzidas como alvos contraditórios. Ademais, o
diagnóstico da crise de governabilidade em termos de
fatores exógenos à máquina governamental – tais como,
a sobrecarga de pressões e as demandas advindas do jogo
democrático – produziria um círculo vicioso. Para evitar
a paralisia decisória proveniente do que seria interpretado como os excessos da democracia participativa seriam
acionadas táticas de reforço do Executivo pela via da expansão de suas prerrogativas, concentração do poder decisório na alta cúpula governamental e enclausuramento
burocrático das elites estatais. A insularidade da burocracia, por sua vez, reiteraria a tendência histórica ao alijamento da arena parlamentar-partidária.
Assim, cabe uma ruptura com a matriz restritiva e o
vezo reducionista das concepções correntes acerca das
questões relacionadas à governabilidade e à crise do Estado. A esta tendência gostaria de contrapor a proposta
de uma perspectiva integrada. Trata-se de uma abordagem que enfatiza o teor pluridimensional da governabilidade, compreendendo não só os aspectos técnicos e administrativos da atividade de governar, como também a
dimensão política. Não basta o aperfeiçoamento das táticas de impor decisões pelo alto. A eficiência não se esgota na agilidade da tomada de decisões, mas requer também capacidade de obter aquiescência aos comandos
estatais, de garantir a observância dos preceitos legais e
fazer valer as decisões governamentais. No que se refere
à crise do Estado, ao invés de atrelar a explicação à busca
de causas externas, é preciso incorporar à análise os fatores endógenos ligados ao funcionamento da máquina es-
17
tatal e ao padrão de gestão pública dominante. Além de
elevar a competência administrativa, impõe-se criar e
expandir as condições de “governance” do Estado.
se faz acompanhar da definição de um novo marco institucional que torne possível a manifestação, em novas bases, das relações industriais e da ação sindical. A criação
de mecanismos capazes de induzir à co-responsabilidade
na busca de soluções e saídas para os problemas mais
prementes, bem como o envolvimento dos partidos de
forma a suscitar o respaldo das forças políticas, constituem
aspecto crucial deste modelo. Assim, a alternativa da
concertação destaca-se pelo estreitamento dos nexos entre o governo e a sociedade, configurando-se uma sistemática através da qual os principais atores somam esforços em prol do prevalecimento de práticas cooperativas.
Um segundo ponto relevante refere-se à flexibilização
e à maleabilidade do programa elaborado para o enfrentamento da crise, aspecto integrante da estratégica de
implementação. Assim, os chamados Pactos de Moncloa
envolveram acordos sucessivos, desdobrando-se em várias etapas de negociação, entre 1977 e 1982, de modo a
permitir os ajustamentos e correções de rumo inevitáveis
no decorrer da execução das principais medidas. Ao acordo inicial assinado em 1977 entre o governo espanhol, os
principais partidos, as centrais sindicais comunista e socialista e lideranças empresariais seguiram-se, entre outros, o acordo básico de 1979, envolvendo a recém-formada associação de cúpula do empresariado e a central
sindical socialista; o de 1980, resultante de negociações
entre as centrais sindicais em torno de alguns ajustamentos na política econômica; e o Acordo Nacional sobre
Emprego, em 1981, entre governo, empregadores e sindicatos (Péres-Dias, 1987).
Em terceiro lugar, a estratégia de pacto procura alcançar um certo equilíbrio entre ganhos e perdas relativos aos
vários grupos, bem como entre sacrifícios e benefícios
pertinentes a cada segmento social. Retomando o exemplo espanhol, a negociação desenrolou-se em torno de um
pacote que envolvia um conjunto relativamente articulado de políticas econômicas e sociais, permitindo a troca
da moderação nos aumentos salariais e nas margens de
lucro das empresas pelo atendimento de certas demandas
substantivas e procedurais dos principais grupos, como a
manutenção dos salários reais, a concessão de benefícios
sociais, uma política de reconversão industrial, ou, ainda,
o direito de ter voz no processo decisório (Roca, 1987).
Finalmente, a institucionalização de um espaço para
as discussões em torno de um plano global para a administração da crise cria condições favoráveis para a definição de um consenso mínimo em torno de um novo projeto de sociedade, conjugando modernização, recuperação
econômica e fortalecimento das instituições democráticas.
No Brasil, como ressaltamos nos capítulos anteriores,
inexistem as condições históricas e institucionais que
viabilizem pactos de ampla envergadura. Entretanto,
OS PARADOXOS DA VISÃO TECNOCRÁTICA:
UM EXEMPLO PARADIGMÁTICO
O insucesso continuado na administração da crise econômica constituiria permanente ameaça à consolidação da
democracia, estando na raiz da crise de governabilidade
que afetou o governo Sarney. Ao gerar perda crescente
de credibilidade das instituições políticas, o mau desempenho na condução da política econômica teria, portanto,
conseqüências políticas adversas. Uma estratégia de governo que não leve em conta a essencialidade desta relação entre economia e política comete desde logo um erro
de avaliação que pode trazer resultados tão inesperados
quanto perversos.5 É ainda quanto a este ponto que a distinção entre estratégias negociadas e impositivas de gestão da crise alcança toda a sua significação.
Um exemplo já clássico de via negociada é o da Espanha, pós-queda do regime franquista, através dos pactos
de Moncloa levados a efeito entre 1977 e 1982.6 Sob a
liderança de Adolfo Suárez, o governo procurou encontrar uma saída para a crise econômica, estreitando simultaneamente os vínculos com a sociedade. Neste caso, a
opção por uma abordagem gradualista e de alcance geral
se fez em estreita conexão com os objetivos de integrar a
economia e a política como aspectos de uma mesma realidade sobre a qual tratava-se justamente de aplicar os
instrumentos de política econômica. Evidentemente, não
cabe qualquer tipo de idealização do modelo espanhol,
que teve, sem dúvida, seus acertos e erros. Importa apenas destacar alguns dos traços característicos da solução
negociada, para que fique mais claro o argumento central
aqui desenvolvido.
Segundo este enfoque, a administração da crise deve
ser concebida como parte de uma estratégia mais global
de reforço da institucionalidade democrática pela abertura de espaços de negociação sistemática envolvendo as
principais forças políticas e sociais. A tática de acordos e
pactos privilegia, pois, um procedimento eminentemente
político como forma de viabilizar o ajustamento à crise.
Mais precisamente, o que se procura é alcançar um equilíbrio entre a viabilidade econômica do programa de ajuste
e sua exeqüibilidade política. Tal equilíbrio não se obtém
espontaneamente, senão que resulta de uma estratégia
deliberada de busca do consentimento ativo dos grupos
sociais estratégicos, trabalhadores e empresários, que formam uma das partes do tripé constituído por governo,
partidos e organizações de cúpula representantes do capital e do trabalho. A criação desse espaço de negociação
18
entre as várias estratégias intermediárias, optou-se pela
via oposta, qual seja, a via impositiva de implementação.
Nos dois primeiros governos da Nova República, predominou a preferência pelo tratamento de choque e pelas
soluções de teor radical, daí decorrendo a opção por procedimentos em que o sigilo, o fator surpresa e a prevalência de critérios técnicos seriam peças essenciais. O
Plano Collor I é um caso paradigmático, observando-se a
exacerbação dos traços voluntaristas e impositivos implícitos no modelo. Tais características foram particularmente
marcantes no decorrer do primeiro momento de execução do programa, que se estendeu aproximadamente até
as eleições de outubro de 1990. Desta forma, o privilegiamento de um estilo tecnocrático de gestão da economia, na fase de concepção, teve como seu desdobramento natural a escolha da via coercitiva para a implementação
do plano governamental.
Foi num contexto de forte expectativa e de renovada
esperança que se deu a formulação do novo plano de estabilização econômica. Exacerbando a vocação de autonomia do presidente recém-eleito, a concepção do Plano
privilegiou critérios estritamente técnicos. Fiel ao estilo
tecnocrático, que valoriza uma abordagem neutra e
asséptica, a equipe pautou-se pelo rigor lógico das medidas delineadas, pela consistência interna dos modelos
formulados, enfatizando unilateralmente as metas imediatas a serem alcançadas. Coerente com esta orientação,
aspectos cruciais foram abstraídos, tais como, a relevância das variáveis institucionais, a compatibilidade da forma de implementação com o processo de democratização
em curso, a adequação das medidas preconizadas em face
dos preceitos constitucionais em vigor, as conseqüências
sociais e políticas que a execução do Plano acarretaria,
ou, ainda, os aspectos éticos envolvidos. Este alto grau
de abstração, operando uma simplificação extrema da
realidade, permitiu certamente uma proposta ciosa de
manter um teor coerente em seus propósitos imediatos,
sem se perder em desvios ou vias secundárias. Possibilitou, sobretudo, um programa exemplar em termos de
ousadia no manejo dos instrumentos de controle da inflação. Tais características refletiram-se no impacto provocado pelo anúncio do novo plano. Pelo grau de ruptura
com a situação anterior, resultante da execução das medidas, pelo desmantelamento drástico da ordem precedente, pelo caráter irreversível das mudanças postas em marcha, o Plano foi percebido como uma intervenção de
natureza revolucionária. Falou-se em “revolução capitalista-democrática”, “revolução social-democrata” e “revolução neoliberal”.7
Na verdade, o Plano Collor constituiu um experimento paradigmático de “reforma pelo alto”, norteado para o
combate à inflação e para a destruição dos pilares do
modelo estatista de desenvolvimento. Seguiu o padrão
anterior de intervenção tecnocrática, que privilegia a
mudança induzida pela via administrativa, descartando a
via política, esta percebida como portadora de vícios e
perversões capazes de comprometer a perfeição, virtude
e eficácia do enfoque técnico. Implantada por um ato de
força, por um restrito núcleo dotado de plenos poderes
inserido na alta burocracia, a expectativa era a de que a
mudança tornar-se-ia irrefreável pelo rigor no manejo dos
instrumentos necessários para dar-lhe vida. Imposta pelo
alto, a grande transformação seria conduzida com base
no poder pessoal do presidente, que lhe emprestaria legitimidade. A ênfase deslocou-se para os aspectos carismáticos da figura do presidente, que vinha investindo fortemente na construção da imagem de guia providencial,
agraciado pelo dom da infalibilidade e da onipotência.
Retomou-se o clima da campanha eleitoral, em que a identificação com a candidatura Collor não se fez pela adesão
a uma proposta ideológica claramente explicitada, mas
apelou-se a uma idéia-força representada pelo binômio
renovação-moralização. A mensagem de que o mundo
novo seria construído pelas mãos do líder dotado de qualidades excepcionais e descomprometido com a antiga
ordem revelou-se poderosa como elemento catalisador da
insatisfação generalizada. Um aspecto adicional foi a
mobilização dos “descamisados” pelo reforço da imagem
de guardião dos socialmente desvalidos e despossuídos
contra a arrogância dos poderosos.
A ênfase na centralidade do chefe de Estado foi facilitada pelo regime presidencialista em vigor, dada a sua forte
tradição voluntarista e imperial. Embora calcado no modelo norte-americano, o presidencialismo brasileiro tem
algumas especificidades, entre as quais a garantia da supremacia do Executivo pelo permanente reforço de suas
prerrogativas. Este traço agrava as dificuldades inerentes
a todo regime presidencialista de conviver com o princípio do equilíbrio dos poderes. Historicamente, o presidencialismo no Brasil tenderia a esvaziar o Poder Legislativo, chegando, em alguns momentos, a neutralizá-lo
completamente. Além disso, trata-se de um presidencialismo avesso à decisão colegiada e ao compromisso. O
instituto da Medida Provisória iria exacerbar essa tendência. Com a posse do governo Collor agravou-se o desequilíbrio entre os poderes, observando-se substancial aumento da autoridade discricionária do presidente.
Cabe ainda salientar um outro ponto. A concepção do
Plano concentrou-se na definição das medidas voltadas
para a consecução de seus objetivos imediatos ligados à
redução drástica da inflação, sem traçar metas de mais
longo prazo. Desta perspectiva resultou a ausência de
políticas setoriais e de propostas voltadas para a recuperação econômica do país. Faltou, portanto, um projeto
19
de fundação da nova sociedade a ser construída a partir
do desmantelamento da antiga ordem. O Programa concentrou-se na destruição do sistema anterior. O que predominou foi uma concepção de governo como administração do presente, implicando uma intervenção no
curtíssimo prazo, desvinculada de um esforço de planejamento do futuro pelo estabelecimento de políticas de médio e longo prazos. Finalmente, a ênfase no combate à inflação a qualquer preço obscureceu a percepção da
premência da questão social. Desta forma, o governo abriu
mão do recurso a políticas compensatórias, o que agravou
os custos sociais e políticos do Programa, a ponto de comprometer a viabilidade de sua execução a médio prazo.
Coerente com a orientação prevalecente durante a fase
de formulação, optou-se por uma via de implementação
segundo o estilo tecnocrático, que vê na gestão exclusivamente técnica a chave para a eficácia e o êxito do processo de execução. A revitalização da ideologia tecnocrática, centrada na idéia da eficiência e neutralidade
garantidas pela competência técnica, desde que protegida das pressões políticas, forneceria a justificativa das
práticas administrativas recriadas pelo governo Collor. Os
riscos desta postura são óbvios, já que o processo de implementação é essencialmente político. A recusa em reconhecer este fato criou dificuldades adicionais para a
execução do Plano, tendo em vista o processo de consolidação democrática em curso. Estava concluída apenas a
primeira etapa da transição, com a destruição da ordem
autoritária e a promulgação da nova Constituição destinada a instaurar as bases do regime democrático. O afastamento da estratégia de negociação, considerada inviável ou indesejável, levou à escolha de um estilo de
implementação calcado no reforço dos instrumentos de
controle e de coação, na suposição de que não só é possível, como mais adequado, disciplinar e induzir o comportamento dos agentes econômicos pela utilização dos
instrumentos coercitivos.8 Levado às últimas conseqüências, tal procedimento acarretaria o questionamento dos
imperativos da legalidade democrática, além do escamoteamento sistemático das exigências do jogo político.
Percebida como fonte de irracionalidades e distorções, a
interferência da política seria mantida a distância sempre
que resultasse impossível evitá-la totalmente.
A escolha da via coercitiva para executar o conjunto
das medidas que integram o Plano instaurou, portanto, uma
tensão permanente entre a implementação e os imperativos da consolidação democrática, transformando-os em
pólos contraditórios e ameaçando aumentar em muito a
taxa de conflito contida no processo de execução. Tais
traços, continuamente reforçados, resultaram na transgressão sistemática dos limites definidos pelo quadro legal,
institucional e constitucional em vigor.
Entre as características da implementação assim concebida, sobressai, como vimos, a busca de coerência através do reforço dos instrumentos de controle. Desta forma, procedeu-se a uma ampla reforma administrativa
capaz de garantir um alto grau de centralização decisória. Um dos principais objetivos da reforma ministerial,
que reduziu o número de ministérios e procedeu ao desmantelamento da máquina estatal, foi o fortalecimento e
a concentração de poderes no recém-criado Ministério da
Economia, que passou a acumular ampla soma de prerrogativas antes dispersas por outros órgãos. Ao lado do
Banco Central, o novo Ministério veio a ocupar o lugar
de autoridade máxima na condução do programa de estabilização.
Paralelamente ao esforço centralizador, instaurou-se
uma sistemática defensiva contra ingerências externas,
restaurando-se o modelo de processo decisório fechado e
avesso à consulta. O sigilo e a falta de transparência, típicos da fase de formulação, passaram a acompanhar toda
a fase de implementação. A ausência de diálogo e de negociação marcou as relações com os partidos e o Congresso, encarados antes como adversários políticos do que
como poderes complementares. O desprezo pelos arranjos institucionais da democracia representativa e por sua
sistemática de funcionamento levaria a que, no cálculo
político dos governantes, a tática do confronto acabasse
por prevalecer. O enclausuramento burocrático e a inacessibilidade do núcleo decisório central representam,
aliás, o complemento necessário do privilegiamento de
um estilo de implementação coercitivo, em que a execução do programa se faz por intermédio do caráter compulsório das medidas e da ampliação da regulação econômica. A rigidez e a inflexibilidade para evitar desvios
de rota e a intangibilidade do conjunto das medidas integrantes do “pacote” agregariam uma dose adicional de
atritos. Esta conseqüência não é casual, já que as tensões
não encontram, nesse formato, canais adequados de absorção, em virtude do próprio desenho institucional dos
mecanismos de gestão. Tal dificuldade em lidar com o
conflito é, pois, inerente à escolha da via coercitiva, que
privilegia o estilo impositivo de distribuição das perdas e
sacrifícios entre os vários atores, em detrimento do pacto
e da negociação.
Tal procedimento levou ao divórcio entre as metas
econômicas e políticas do governo. O combate à inflação
e a construção da institucionalidade democrática, ao invés de serem tratados como aspectos estreitamente interdependentes dentro de uma estratégia mais global, seriam
administrados como fins conflitantes, impulsionados por
lógicas contraditórias. De acordo com esta ótica, ter-seia a configuração de dois pólos antagônicos. De um lado,
estaria o governo, conduzido por propósitos superiores
20
ligados ao combate à inflação, ao saneamento da economia e ao disciplinamento das forças sociais. De outro,
teríamos as lideranças políticas, motivadas por considerações de ordem demagógica e populista, e as forças sociais, impulsionadas pelo egoísmo e pelo corporativismo
oportunista. Desta forma, governo e arena parlamentar
confrontar-se-iam como campos hostis, procurando o primeiro governar por Medidas Provisórias, neutralizando a
ação do Congresso e marginalizando os partidos, enquanto
o Congresso alternaria a aceitação passiva dos atos do
Executivo com o esforço de fazer valer sua presença pelo
exercício do poder de veto.
Esta prática teve custos para os diversos atores. O governo viu-se privado de um esquema sólido de apoio partidário, predominando um clima de relações tensas com
o Congresso e um estilo de negociação caso a caso. Destituído de base partidária e de apoio parlamentar, o governo caminhou para uma situação de progressivo isolamento político, apesar dos índices relativamente altos de
popularidade de que o presidente então desfrutava. Quanto
às relações com a sociedade civil, a ausência de diálogo
terminou por produzir uma verdadeira queda-de-braço
entre o governo e grupos estratégicos para o êxito do programa de estabilização, como os setores empresariais paulistas. O agravamento dos conflitos manifestou-se pela
troca de acusações entre o presidente e algumas das principais lideranças empresariais do país ao longo da primeira
quinzena de novembro. No que se refere ao Poder Legislativo, o custo foi o aumento do desgaste da representação parlamentar, que se refletiu nas taxas elevadas de votos
brancos e nulos, bem como no alto índice de renovação
das lideranças parlamentares nas eleições de 1990. Quanto
aos seus efeitos mais gerais, a política de implementação
do Plano Collor, agravando o desequilíbrio institucional
do país, reduziu a probabilidade de êxito do programa
governamental.
Finalmente, esta forma de implementação, longe de
atenuar, aumentou os riscos necessariamente contidos nas
tarefas de gestão. O rigor e o radicalismo das medidas
estabilizadoras, provocando alta dose de contenção de liquidez e retração da economia, levariam a que a ameaça
da perda de controle dos efeitos recessivos inerentes ao
Plano se transformasse num dado de sua administração
rotineira. O bloqueio dos canais de comunicação com os
atores sociais e políticos estreitou o campo visual dos
decisores, dificultando-lhes a percepção das alternativas
de comportamento dos agentes econômicos e das reações
dos grupos interessados. Cabe ressaltar que o desrespeito
às vontades organizadas na condução do processo de implementação revelou-se contraditório com as tendências
sociais do processo de transição, representadas pelo fortalecimento dos sindicatos e das organizações empresa-
riais, que, no decorrer do tempo, impuseram-se como interlocutores legítimos das autoridades governamentais.
Assim, por exemplo, a atitude de “guerra às elites econômicas” provocaria o retraimento dos grupos econômicos privados, indispondo-os com os procedimentos governamentais. Cabe lembrar que a preferência por políticas
econômicas coercitivas pode gerar conformidade, mas não
cria uma atmosfera de colaboração e de co-responsabilidade. Ao contrário, estimula, uma tendência típica da
cultura inflacionária há longo tempo dominante, em que
os agentes econômicos, movendo-se por um cálculo puramente individualista e por perspectivas de maximização de ganhos unilaterais, sentem-se irresponsáveis pelas conseqüências de suas ações para o resultado das
políticas de governo. Além disso, o recurso à recessão
como condição de viabilidade do plano de estabilização
estreitou substancialmente a margem de manobra do governo, impondo sempre mais rigidez e intransigência como
fatores imprescindíveis ao êxito do Programa. A ênfase
unilateral nas políticas fortemente restritivas, acarretando, na esteira da recessão, conseqüências de alto custo
social, como a queda da atividade econômica e o desemprego, sem a adoção paralela de políticas compensatórias,
aumentou o sentimento de perplexidade e insegurança nas
diferentes faixas da população. O que resultou da proposta
governamental foi a imposição de sacrifícios drásticos,
sem retorno previsível e sem prazo definido. Exigiu-se,
da sociedade, portanto, não só capacidade de renúncia,
como também confiança no desempenho de um governo
que se apresentava sem um projeto definido acerca do
futuro do país.
Em contraste com este procedimento, a revalidação de
hipóteses e projeções, as correções de rumos, típicas de
toda fase de implementação, requerem exatamente o inverso do que sugere a receita autoritária, isto é, o estreitamento dos vínculos com a sociedade e seus representantes. O movimento do real comporta sempre algum grau
de imprevisibilidade e de contingência. O espaço do inesperado, inerente à vida social, introduz continuamente
novos problemas, exigindo novas soluções. Desta forma,
é inseparável da implementação uma certa capacidade de
adaptação e de realizar ajustamentos, sem o que aumenta
a probabilidade de se instaurar um divórcio entre as metas almejadas e as exigências do processo real.
A dissonância entre governo e sociedade gerou uma
segunda ordem de dificuldades ligadas à ausência de negociação em torno da distribuição das perdas entre os diferentes atores. Na tentativa de viabilizar os sacrifícios
exigidos da população sem o recurso aos meios de persuasão típicos da democracia representativa, procurou-se
ocultar e mascarar a severidade dos meios para obter os
resultados almejados. Para tanto, a recessão e o desem-
21
prego foram omitidos enquanto foi possível, o mesmo
ocorrendo com os indícios do fracasso no combate à inflação. O contraste, cada vez mais nítido, entre as declarações governamentais e a realidade difundiu a desconfiança no Plano, minando a credibilidade do governo.
Como esperar a cooperação da sociedade, se as evidências
de que o sacrifício imposto seria inútil tornavam-se diaa-dia mais visíveis? Eis um aspecto que não poderia ser
indefinidamente escamoteado.
Foi neste contexto, quando já estava evidente que a
inflação escapava ao controle dos gestores do Plano, que
se observou a tentativa por parte do governo de articular
um pacto social. Sob a designação de entendimento nacional, acenou-se com o diálogo com os segmentos mais
organizados da sociedade brasileira, deixando-se de fora
da arena de negociações não só as parcelas numericamente
mais expressivas da população trabalhadora do país, como
os partidos políticos e as lideranças parlamentares. A opção pelo alijamento das forças políticas, inerente à tática
de promover o acordo numa instância exterior ao Congresso, reforçaria, por sua vez, a vocação imperial do
Executivo.
cesso decisório governamental associado à tradição tecnocrática de gestão pública, o que reforçou o desequilíbrio entre os poderes e enfraqueceu os mecanismos de
controles mútuos, além de debilitar as práticas de prestação de contas. Em conseqüência, acumulou-se no tempo
um considerável déficit de accountability e de responsabilidade pública. O excesso de discricionariedade dos
governos da Nova República acentuou essa tendência,
gerando burocracias insuladas do escrutínio público, cujas decisões passam ao largo dos mecanismos rotineiros
de controle democrático (Sola, 1988). Segundo a visão
tecnocrática, o confinamento seria um fator capaz de aprimorar a qualidade das decisões, maximizando seu teor
universalista. Entretanto, o desenho institucional em que
se baseia esse estilo de governo não é apropriado à consecução de objetivos sociais, reduzindo-se os incentivos
para a promoção do interesse público. Em contraposição,
nos sistemas em que vigoram os mecanismos e procedimentos que induzem os decisores a prestar contas dos
resultados de suas ações, garantindo maior transparência
e publicização das políticas, a promoção do bem-estar
geral torna-se menos problemática. À luz da perspectiva
principal-agente, Przeworski chama a atenção para questões semelhantes, ressaltando a importância do fortalecimento dos mecanismos de controle e supervisão, de forma a reverter as tendências apontadas. Em suas palavras,
o uso abusivo do poder de decreto em países como o Peru,
a Argentina e o Brasil, na década passada, ao restringir a
informação e o debate, reduziria a efetividade dos mecanismos de accountability (Przeworski, 1996:27).
Tendo em vista as considerações até aqui desenvolvidas, para repensar a reforma do Estado, parece pertinente utilizar as categorias de governabilidade e
governance como conceitos auxiliares. Trata-se de aspectos distintos e complementares que configuram a ação
estatal. Governabilidade refere-se às condições sistêmicas mais gerais sob as quais se dá o exercício do poder
numa dada sociedade, tais como, as características do regime político (se democrático ou autoritário), a forma de
governo (se parlamentarismo ou presidencialismo), as
relações entre os poderes (maior ou menor assimetria, por
exemplo), os sistemas partidários (se pluripartidarismo ou
bipartidarismo), o sistema de intermediação de interesses
(se corporativista ou pluralista), entre outras. A propósito, cabe lembrar que não há fórmulas mágicas para garantir governabilidade, já que diferentes combinações institucionais podem produzir condições favoráveis de
governabilidade.
Governance, por outro lado, diz respeito à capacidade
governativa em sentido amplo, envolvendo a capacidade
de ação estatal na implementação das políticas e na consecução das metas coletivas. Refere-se ao conjunto dos
REFORMA DO ESTADO:
A NECESSIDADE DE UM NOVO PARADIGMA
O diagnóstico da crise do Estado extrapola, portanto,
as questões ligadas ao poder decisório concentrado nas
agências governamentais, envolvendo ainda, e sobretudo, a capacidade de gerar adesão e garantir sustentabilidade política para as decisões. Os pontos de estrangulamento residindo, em grande parte, na falta de viabilidade
da implementação, esta dimensão assume importância
central (Haggard e Kaufman, 1993).
Sob esse aspecto, a pergunta fundamental é como maximizar a eficácia da ação estatal. A discussão contemporânea adota um enfoque abrangente, que focaliza não
só os aspectos técnicos e administrativos, como também
a dimensão política desta questão. Assim, cabe considerar, para além dos aspectos mais convencionais, os requisitos políticos que possibilitam uma ação eficiente por
parte do Estado. O êxito das políticas governamentais
requer, além dos instrumentos institucionais e dos recursos financeiros controlados pelo Estado, a mobilização
dos meios políticos de execução. A garantia da viabilidade política, por sua vez, envolve estratégias de articulação de alianças e coalizões que forneçam sustentação às
decisões, qualquer que seja o regime político em vigor
(Grindle e Thomas, 1991; Silva, 1993).
Um balanço do legado político-institucional da antiga
ordem revela, como ressaltado em outros trabalhos (Diniz,
1992; 1994b), o peso da lógica concentracionista do pro-
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mecanismos e procedimentos para lidar com a dimensão
participativa e plural da sociedade, o que implica expandir e aperfeiçoar os meios de interlocução e de administração do jogo de interesses. As novas condições internacionais e a complexidade crescente da ordem social
pressupõem um Estado dotado de maior flexibilidade,
capaz de descentralizar funções, transferir responsabilidades e alargar, ao invés de restringir, o universo dos atores
participantes, sem abrir mão dos instrumentos de controle e supervisão.9
Como ilustrado por inúmeros exemplos até aqui analisados, a estratégia do insulamento burocrático revela-se
irrealista, se considerarmos que a meta almejada, qual seja,
implementar escolhas públicas imunes às pressões dos
interesses particulares, não é factível. Tudo o que se consegue é eliminar alguns interesses em benefício de outros, em geral os que detêm maior poder de barganha
(Cohen e Rogers, 1992). Por outro lado, uma incorporação não predatória não se produz espontaneamente. Evitar a captura do poder público é uma tarefa complexa.
Implica estimular ou mesmo produzir um meio associativo favorável ao desempenho governamental eficiente, o
que exige uma estratégia deliberada de ação voltada para
encorajar a governança econômica e social, onde for apropriado e eficaz (Cohen e Rogers, 1992:426).
Em outros termos, superar a dicotomia Estado-mercado implica um novo estilo de gestão pública e um novo
padrão de articulação Estado-sociedade, reformulando as
práticas mais convencionais de administração pública.
Através da criação de oportunidades e incentivos introduzidos por novos arranjos institucionais é possível conduzir a formação e o modo de atuação dos grupos na direção almejada. Esse resultado, vale insistir, não pode ser
alcançado aleatoriamente, envolvendo, ao contrário, o
acionamento de instrumentos que viabilizem a inserção
do Estado na sociedade, sem abdicar de sua autoridade
(Evans, 1989). Aqui também se revela a obsolescência
dos antigos desenhos institucionais e a atualidade dos
mecanismos que reduzem a defasagem governantes-governados.
Um dos gargalos na condução das políticas estatais está
relacionado ao fraco desempenho do governo quanto à
consecução das metas coletivas. Estas acham-se comprometidas pela baixa capacidade de coordenação do Estado, o que dificulta a compatibilização dos fins definidos
socialmente. Coordenação, um dos itens em que se pode
subdividir governance, além das capacidades de comando e de implementação, significa submeter a lógica dos
interesses em jogo a um sistema integrado capaz de ajustar as diferentes visões. Longe de se tentar eliminar o
conflito, cabe administrá-lo de forma eficiente, isto é, de
forma compatível com a racionalidade governativa, que
é, por sua vez, definida em função de um projeto coletivo
(Diniz, 1995a e 1995b).
O objetivo da consolidação democrática deve, portanto, ser pensado em conexão com o tema da reforma do
Estado, o que requer que a ação deste último esteja afinada com um projeto global. Sob uma concepção estreita
predomina a tendência a se entender eficiência estatal
como decorrência direta do grau de clareza e precisão
através do qual se definem as metas a serem alcançadas.
Entretanto, democracia envolve justamente a problematização do processo de constituição dos fins, necessariamente múltiplos e mesmo antagônicos, sobretudo numa
sociedade complexa e diferenciada como a brasileira (Reis,
1993, 1994 e 1995). Agregar e compatibilizar tais fins
demanda procedimentos contínuos de negociação. Sob
esse aspecto, a visão aqui proposta contrapõe-se à perspectiva estatista e à noção de autonomia do Estado meramente enquanto capacidade de sobrepor-se a pressões.
Esse tipo de enfoque implicaria priorizar a definição das
metas pelas próprias elites estatais ou por um círculo de
especialistas, situados em instâncias enclausuradas, dissociadas da esfera em que se manifestam os interesses,
sobretudo aqueles mais dispersos e menos organizados,
em posição de franca desvantagem em relação aos demais.
De forma similar, o conceito de governance sugerido
requer que se recupere a noção de interesse público, que
vem sendo banida do vocabulário político por sua suposta
afinidade com a antiga concepção de interesses nacionais,
esta, por sua vez, estigmatizada por incompatibilidade com
a agenda da modernidade, marcada pelo predomínio da
idéia de globalização enquanto força integradora. Em contraposição, gostaria de ressaltar que a ação estatal, ao ser
dissociada de alguma noção de bem comum e da garantia
da preservação de algum grau de responsabilidade pública
na tomada de decisões, perde legitimidade.
Esse argumento encontra respaldo numa linha teórica
que ressalta a meta da cidadania plena envolvida na noção de democracia associativa (Cohen e Rogers, 1992),
em contraste com a prática da democracia delegativa,
padrão que, segundo O’Donnell (1991 e 1993), tornouse dominante na América Latina pós-autoritarismo e primazia da agenda neoliberal. Essa modalidade de democracia caracteriza-se pela baixa densidade de suas
instituições, pela hipertrofia da autoridade pessoal do presidente da República, ao lado da fragilidade dos partidos
e do sistema representativo, incluindo o poder Legislativo. O teor plebiscitário do processo eleitoral traduz-se no
voluntarismo do presidente consagrado nas urnas. Este
tende a interpretar a vitória eleitoral como uma delegação total de poder, legitimando uma ação autônoma na
definição dos interesses nacionais.10 Na ótica da democracia associativa, ao contrário, as diferentes concepções
23
de bem comum constituem importante referencial do processo decisório, tendo em vista os requisitos de uma ordem democrática. Por outro lado, para não ser uma expressão vazia ou puramente retórica, o interesse público
deve refletir a operação eficiente das instâncias de agregação, em que se dá a compatibilização do leque diversificado e contraditório das demandas sociais. Em outros
termos, tal formulação traduz um projeto coletivo que representa a capacidade do sistema político em geral e das
elites governantes em particular de conviverem com o
dissenso e o conflito não através do esforço de anulá-los,
mas da disposição para a negociação e o compromisso.
Nessa perspectiva, assume o primeiro plano a necessidade de fortalecer as instituições partidárias e parlamentares, bem como os demais mecanismos de participação e
incorporação política.
A ineficiência estatal em termos da primazia das metas coletivas torna-se particularmente perversa numa sociedade como a brasileira, marcada por graus substancialmente elevados de desigualdade social e caracterizada pelo
contraste entre um sistema social híbrido e multifacetado
e amplos vazios institucionais, configurando-se graus
extremos de destituição política, ao lado da privação social. As duas modalidades de destituição reforçam-se
mutuamente, inviabilizando o pleno exercício da cidadania. O sistema político brasileiro tem, sem dúvida, as características essenciais de uma poliarquia, entre as quais
a garantia de eleições livres e periódicas, baseadas no
sufrágio universal e em partidos competitivos, representando diferentes correntes, inclusive com um espaço demarcado para as forças oposicionistas, além de ampla liberdade de associação e de expressão. Em contrapartida,
temos uma democracia deficitária em termos da garantia
de igualdade de condições para o exercício de uma cidadania plena. Em outros termos, a esfera poliárquica se
sobrepõe a grandes espaços institucionalmente vazios,
onde o que prevalece é a ausência de direitos e a marginalização em face da cobertura proporcionada pela ordem
legal. O direito de acesso aos bens públicos e serviços
essenciais, às instâncias políticas e à Justiça, o direito de
apelar contra arbitrariedades e de exigir providências em
face da omissão dos poderes públicos estão distribuídos
de forma extremamente desigual (Santos, 1992). Eis porque alguns autores consideram que temos uma democracia peculiar, em que o Estado revela-se incapaz de fazer
valer seus ordenamentos legais sobre todo o território
nacional e através das várias categorias da estratificação
social (O’Donnell, 1991, 1993 e 1996). A rarefação do
poder público e sua incapacidade de garantir direitos básicos, por sua vez, produzem os sentimentos de desamparo social e impotência política, dada a baixa credibilidade do Estado como agente do interesse comum.
Há, portanto, um esvaziamento do poder público, uma
inércia na prestação de serviços básicos e uma ausência
de canais para a expressão de direitos elementares, deixando camadas expressivas da população à margem da
área de atuação das instituições encarregadas de resolver
seus problemas primários de saneamento, saúde, segurança, transporte e educação. A lacuna deixada pela omissão
do Estado no atendimento a necessidades fundamentais,
bem como pela inexistência de políticas sociais efetivas,
abre o espaço para a proliferação de práticas predatórias
e a disseminação da insegurança generalizada. As áreas
social e territorialmente periféricas criam sistemas paralelos de poder que tendem a alcançar níveis extremos de
violência e arbitrariedade. O fenômeno manifesta-se pelas altas taxas de criminalidade, pela corrupção e ineficiência da polícia, pela impunidade do tráfico, pela justiça privada, enfim, pela subversão cotidiana das normas
e preceitos legais, instaurando-se uma situação de
hobbesianismo social (Santos, 1992).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Reverter esse quadro requer mais do que a ampla liberdade de ação para equipes de tecnocratas enclausuradas na alta burocracia. Tal mudança impõe o fortalecimento dos nexos com a sociedade e a política. Como foi
salientado no decorrer deste trabalho, as crises de governabilidade e do Estado são indissociáveis e devem ser focalizadas em suas múltiplas dimensões. Aspectos conjunturais ligados aos efeitos econômicos e políticos da crise
internacional associam-se à dinâmica interna de corrosão
da ordem estatista sob a qual se deu a construção do capitalismo industrial no país, gerando um quadro complexo
e multifacetado, o que torna inapropriada a busca de explicações unicausais e reducionistas.
As estratégias de enfrentamento de crises desta natureza, como foi ressaltado, não podem perder de vista a
meta da consolidação democrática. Sob esse aspecto, é
imprescindível compatibilizar eficiência do Estado e aprimoramento da democracia, reduzindo o duplo divórcio
Executivo-Legislativo e Estado-sociedade. A complexidade dos problemas envolvidos requer o refinamento da
análise, enfatizando-se a dimensão política, ao lado da
dimensão técnica, no que se refere à caracterização da
reforma do Estado.
Desta forma, a noção de eficácia do Estado implica não
apenas questões ligadas à competência e eficiência da
máquina estatal, mas também aspectos ligados à sustentabilidade política das decisões e à legitimidade dos fins
que se pretende alcançar através da ação governamental.
Aumentar os graus de governabilidade de uma ordem
democrática exige não apenas um melhor desempenho da
24
máquina burocrática, elevando seu nível técnico, mas o
reforço da responsabilidade do Estado em face das metas
coletivas e das demandas básicas dos diferentes segmentos da população. O problema da governabilidade deve
ser examinado, cabe insistir, em seu teor pluridimensional, envolvendo os instrumentos institucionais, os recursos financeiros e os meios políticos de execução. Por sua
vez, a reforma do Estado, crucial para a construção de
uma nova ordem, implica maximizar as condições de
governance do sistema estatal, através da expansão das
capacidades de comando, de coordenação e de implementação do Estado, ao lado do aperfeiçoamento dos meios
de intervenção na ordem associativa. Em última instância, tais objetivos requerem uma estratégia política para
conduzir acordos e alianças, articulando arenas de negociação às instituições estatais.
Em síntese, a sugestão de um novo paradigma para
pensar a reforma do Estado impõe a ruptura com os enfoques tecnocrático e neoliberal. O primeiro, ao priorizar o
insulamento das elites estatais, a primazia do conhecimento técnico e o alijamento da política, tende a reforçar visões e práticas irrealistas porque calcadas na despolitização artificial dos processos de formulação e execução de
políticas. O segundo, influenciado pela ótica minimalista, enfatiza unilateralmente a redução do Estado, subestimando o papel do reforço e revitalização do aparelho estatal para o êxito de suas políticas, bem como a relevância
da intervenção governamental para preencher as lacunas
existentes e levar o mercado a funcionar de forma eficiente, em consonância com um projeto coletivo. Finalmente, a proposta desse novo paradigma implica não só a redefinição do conceito dominante de autonomia estatal –
entendido exclusivamente como concentração do poder
decisório na cúpula burocrática visando ao aumento de
sua capacidade de sobrepor-se às pressões e resistências
–, como também do modelo de gestão pública associado
àquele conceito. Em contrapartida, a visão de capacidade
governativa aqui sugerida pressupõe, por um lado, o
reforço dos mecanismos e procedimentos formais de
prestação de contas ao público, e, por outro, a institucionalização das práticas de cobrança por parte dos
usuários dos serviços públicos e dos organismos de
supervisão e controle.
Embora ainda incipientes, algumas experiências recentes apontam na direção indicada neste texto. No âmbito
do governo federal, as Câmaras Setoriais propiciaram um
espaço para o desdobramento de um padrão tripartite de
negociação, envolvendo os atores interessados e autoridades governamentais na busca de acordos para implementar políticas liberalizantes. Na esfera local, os Conselhos Municipais nas áreas de desenvolvimento urbano,
transporte, habitação, saneamento e meio ambiente, bem
como os exemplos de orçamento participativo, ilustram
experiências de local governance, cada vez mais difundidas (Diniz, 1994; Coelho e Diniz, 1995). Evidentemente,
é ainda prematuro avaliar se tais experimentos serão ou
não encorajados e que efeitos terão sobre os estilos de
gestão pública.
NOTAS
Retornamos aqui idéias desenvolvidas em artigos e conferências sobre o tema
da reforma do Estado (Diniz, 1995a, 1995b, 1995c e 1996). Este texto faz parte
do livro Crise, Reforma do Estado e Governabilidade: Brasil 1985/1995. Rio de
Janeiro, no prelo.
1. Em outro trabalho (Diniz, 1995c), desenvolvemos esse argumento, também
enfatizado por outros autores como Bresser Pereira (1991 e 1993).
2. Desenvolvemos esse ponto de forma mais aprofundada em Diniz (1995a).
3.Eis como Werneck Vianna (1991:14) refere-se a essa questão: “[...] o novo
governo começa a governar a partir dos fatos consumados, aproveitando-se das
medidas provisórias que, por peripécias do destino, ideadas para servir ao parlamentarismo, concederam poder de império ao Executivo, já por origem de exercício forte segundo as constituições brasileiras. O chamado Plano Collor I ignora o Congresso e a correlação de forças nele existente, e, sob o pretexto de intervir sobre a situação de emergência da hiperinflação, apresenta, embutido em seu
projeto de saneamento econômico-financeiro, um conjunto de medidas e de intenções com que se prepara para impor à sociedade suas reformas neoliberais.
Desnecessário lembrar que, naquelas circunstâncias, recusar o plano do governo
significava jogar o país na anarquia econômica, e daí para o caos político sequer
se precisaria de mais um passo. Congresso e sociedade tornam-se, então, prisioneiros da iniciativa do governo.”
4. Referimo-nos aqui aos problemas ligados ao comportamento “free-rider” e às
situações do tipo “dilemas do prisioneiro” (Olson, 1965; Tsebelis, 1990). Para
uma análise desse tipo de comportamento nas experiências latino-americanas de
estabilização e ajuste ver, entre outros, Smith (1993).
5. Guillermo O’Donnell salienta que a consolidação da democracia na América
Latina é fortemente influenciada pela capacidade revelada pelos governos na busca
de soluções para as questões urgentes geradas pela crise que assola a região
(O’Donnell, 1988:85).
6. Uma interessante análise comparando Brasil e Espanha durante a transição e
instauração do primeiro governo civil encontra-se em Lessa (1989).
7. Ver, por exemplo, Jornal do Brasil, 20/3/1990.
8. Em outros países, essa foi também a tática posta em prática pelas elites governamentais (Conaghan e Malloy, 1994).
9. A partir do início dos anos 90, inúmeros documentos do Banco Mundial ressaltariam a importância do conceito de “governance” para expandir a eficácia da
ação estatal. Ver, por exemplo, World Bank (1992).
10. De forma similar, Conaghan e Malloy (1994), analisando a implementação
da agenda neoliberal nos países dos Andes Centrais na última década, ressaltam
a especificidade do sistema político em questão, caracterizando-os como regimes políticos híbridos e situações de despotismo democrático pela combinação
peculiar de democracia eleitoral com o estilo tecnocrático-autoritário de formação de políticas. Este consagraria a prática da imposição de políticas pelo alto,
eliminando a consulta e a negociação, além de marginalizar o Congresso.
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26
REFORMAS DEMOCRÁTICAS
E
CONTRA-REFORMAS NEOLIBERAIS
REFORMAS DEMOCRÁTICAS E
JOSÉ CORRÊA LEITE
Editor do jornal Em Tempo
D
direção da burguesia e de ação independente dos setores
populares – particularmente intenso no período que vai
do governo Figueiredo ao governo Itamar. O pano de fundo é a transição para uma nova era histórica mundial,
passagem cujos movimentos engolfam o Brasil, redefinindo seu lugar em uma nova constelação de poder internacional.
O Relatório de Desenvolvimento Humano – 1996, do
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento,
traça um raio-X do mundo criado pelas mutações em curso. Ele afirma que as políticas de ajuste estrutural impostas aos países da periferia nos últimos 15 anos “dualizaram
o planeta”: 15 países cresceram rapidamente neste período, enquanto “86 países estão mais pobres do que em
1980”. Em 30 anos, a participação dos 20% mais pobres
na renda mundial diminuiu de 2,3% para 1,4%, enquanto
a dos 20% mais ricos passou de 70% para 85% da renda
mundial. E um dado exemplar, que fala por si: “a riqueza
de 358 pessoas é igual à soma dos 45% mais pobres da
população mundial, equivalente a 2,3 bilhões de pessoas!”
Embora as desigualdades entre países, regiões, classes sociais e indivíduos tenha sido um dado sempre presente na história humana, elas conheceram uma escalada
a partir do final dos anos 70 e, desde então, não pararam
de crescer.
Isto ocorreu após um período que Joan Robinson chamou de “idade de ouro” (denominação que Eric Hobsbawn
retomou em sua análise do “breve século XX”), uma era
de prosperidade e conquistas democráticas, que foram as
décadas posteriores à Segunda Guerra Mundial. A economia mundial organizava-se, então, com base em Estados e economias nacionais relativamente autônomos e internamente articulados, coexistindo num mesmo sistema
efinido o fim do monopólio estatal das telecomunicações e do petróleo, a aprovação da emenda
constitucional permitindo a reeleição presidencial tornou-se o ponto central da agenda do bloco no poder.1 Não é fortuito que esta seja a iniciativa que define
hoje a feição das reformas governamentais. A reeleição
sintetiza a meta da classe dominante no atual período.
Como destacou Francisco de Oliveira (1996), a ambição
de Fernando Henrique Cardoso a um “‘reino’ de 20 anos”
é a dimensão mais visível da vontade da coalizão PSDBPFL-PTB de estabelecer um controle duradouro da política brasileira, “normalizando” a sociedade e a política
depois das transformações democratizadoras dos anos 80.
Qualquer reflexão que pretenda dar conta desta realidade tem de integrar as propostas de “engenharia institucional” em marcos analíticos mais abrangentes, que permitam visualizar os deslocamentos nas relações de poder
na sociedade e no Estado e os interesses subjacentes às
disputas em curso. Deve tomar como fio condutor os processos que maior impacto tiveram sobre a reestruturação
da sociedade brasileira nos últimos anos – a mundialização e a adesão da burguesia ao neoliberalismo – e verificar suas conseqüências sobre a democratização da vida
política nacional.
MUNDIALIZAÇÃO, AJUSTE NEOLIBERAL
E MUDANÇAS POLÍTICAS
A abertura acelerada da economia brasileira e a aplicação no país do projeto neoliberal incidiram sobre uma
prolongada disputa política interna, iniciada com a crise
do regime militar, tornando-se a chave para o seu desenlace. Isso se deu em um quadro de crise de projeto e de
27
(hierarquizado) de relações internacionais. Elas podiam,
através de políticas econômicas de inspiração keynesiana,
construir políticas nacionais capazes de viabilizar altas
taxas de crescimento econômico e de responder às aspirações melhoria das condições de vida de boa parte de
suas populações.
Era o caso do welfare state nos países centrais, do Estado desenvolvimentista em países da periferia e das economias de planejamento burocrático dos regimes de tipo
soviético. No centro do sistema, mas também em menor
grau na periferia, a alocação de ganhos de produtividade
para os salários diretos – que sustentavam a demanda de
bens de consumo – garantia o dinamismo da acumulação.
O crescimento do salário indireto também favorecia a elevação do nível de vida. Nos três subsistemas da “economia-mundo”, altas taxas de crescimento permitiam uma
certa mobilidade social. Estes foram, entre nós, os anos
do nacional-desenvolvimentismo, que perduraram da era
Vargas até os anos 70.
A recessão internacional de 1974-5 sinalizou o esgotamento do boom capitalista do pós-guerra e do padrão
de acumulação fordista/keynesiano. A queda da taxa de
lucro nos países centrais teve como resposta a rápida
mundialização do capital, cuja face mais visível foi a formação de um sistema financeiro internacional, a partir do
mercado de eurodólares, fora do controle de qualquer
banco central (ao qual o Brasil recorreu ainda nos anos
70). A constituição de um mercado mundial de capitaldinheiro foi acompanhada da manutenção de altas taxas
de juros reais, inéditas na história do capitalismo (que no
início dos anos 80 provocaram a “crise da dívida” na
América Latina).
As economias de nosso continente tiveram de se reestruturar para continuar pagando os juros da dívida (o que,
no caso brasileiro, deu uma sobrevida às políticas de substituição de importações), crescentemente pressionadas
pelas propostas de “ajustes” do FMI/BM.
Nos países centrais, as posições conquistadas pelo
movimento sindical no período anterior foram rapidamente questionadas pelo crescimento do desemprego estrutural, pela desregulamentação, pela reestruturação dos processos de trabalho e da organização empresarial e pelos
ataques ao sistema de seguridade social, configurando um
aumento importante da taxa de exploração. As forças do
movimento trabalhista foram incapazes de enfrentar esta
ofensiva. A resposta da direita à crise ganhou consistência quando as políticas neoliberais tornaram-se hegemônicas nos principais países centrais (à exceção do Japão),
expressando uma nova percepção dos objetivos a serem
perseguidos para ação dos Estados e estabelecendo uma
nova estrutura de poder mundial, consolidada com o colapso da URSS. Mesmo a social-democracia no governo
de países europeus terminou aceitando o horizonte neoliberal e aplicando sua política. E embora as taxas de crescimento permanecessem muito inferiores às do período
anterior, as taxas de lucro voltaram a crescer.
Mas como é possível ao capitalismo contemporâneo,
o capitalismo da globalização neoliberal, que vem sendo
caracterizado como modelo de “acumulação flexível” ou
“produção enxuta” (lean production), reproduzir-se, enquanto o salário real dos assalariados, cuja expansão sustentou o dinamismo do período keynesiano/fordista, não
cresce?
Michel Husson (1995) formulou uma explicação abrangente para a dinâmica de reprodução do capitalismo contemporâneo. Ela parte da idéia de que a regra básica do
sistema atual é a não-distribuição aos assalariados dos
ganhos de produtividade. Segundo Husson, “para assegurar a realização da produção, uma parte da mais-valia
deve ser redistribuída para camadas sociais cujo consumo fornecerá os mercados necessários para o crescimento da produção. A variável de ajuste é, então, a taxa média da renda financeira, cujo papel é assegurar a adequação
entre o consumo saído deste tipo de rendas e a oferta de
mercadorias... (Isso) permite voltar a vincular o processo
de financeirização a uma base material e evitar tratar a
economia como se ela tivesse se tornado virtual... (e) compreender como o capitalismo pode conduzir uma política
de austeridade salarial sem cair em uma crise crônica de
mercados. Desta forma, o crescimento das taxas de juros
reais... (torna-se) uma chave para a partilha da mais-valia, permitindo redistribuí-la entre os detentores de rendimentos suscetíveis de a consumir, pois as oportunidades de investimentos produtivos rentáveis não crescem
na mesma rapidez que a realização da mais-valia”.
O ajuste promovido pela taxa de juros tem duas dimensões. A primeira é geográfica e se caracteriza, por um lado,
pelo fluxo de capitais, principalmente alemães e japoneses, para os EUA, e, por outro lado, pela enorme drenagem de recursos dos países endividados do Terceiro Mundo para os países centrais, a partir dos anos 80. A segunda
é social: os beneficiados por esse processo são detentores
de títulos financeiros em detrimento da massa de assalariados.
A globalização em curso é fundamentalmente uma
mundialização dos capitais. Entre 1973 e 1995, os investimentos estrangeiros diretos no mundo se multiplicaram
12 vezes, enquanto o volume de exportações aumentou
oito vezes. A centralização e a concentração dos capitais
nos países do Norte constituem oligopólios que dominam
um mercado mundial realmente unificado, embora as
empresas internacionais não tenham, via de regra, se transformado em transnacionais, isto é, não tenham se descolado de seus países de origem.
28
Este processo, afirma Michel Husson, é “a forma que
adquire a reestruturação do capital em face da crise. Neste sentido, ela não pode ser separada do giro geral para o
neoliberalismo, nem das mutações tecnológicas e organizacionais”. A orientação neoliberal impulsiona a mundialização, com a abertura comercial, as privatizações,
a desregulamentação financeira, contribuindo para eliminar os obstáculos à circulação do capital-dinheiro, num
processo em que financeirização e mundialização se reforçam mutuamente.
A economia nacional constituída pela articulação entre Estado e capital nacionais perde seu vínculo orgânico
com as mercadorias na maioria dos países, ganhando um
caráter extraterritorial, e parte importante do comércio
mundial passa a se constituir de trocas intrafirmas. As
necessidades das empresas não têm por que coincidir com
as de um país. O fluxo de capitais de curto prazo limita o
alcance da política econômica e os governos acabam fazendo dos salários a variável de ajuste para atrair capitais. Estados da periferia e mesmo muitos do centro têm
cada vez menos condições de influir sobre este movimento
de capitais, que produz enorme instabilidade financeira.
Nesse quadro, assiste-se, de um lado, à organização de
blocos regionais ao redor dos três pólos da Tríade – os
EUA, o Japão e, na CEE, a Alemanha e, de outro, ao fortalecimento de uma série de organismos internacionais,
do FMI ao G-7, do BM à OMC.
Elaborados para viabilizar o pagamento dos juros da
dívida externa pelos países da periferia, os programas de
ajuste estrutural foram sendo apresentados como um novo
modelo de crescimento nas condições de uma economia
mundial aberta. Mas, normalmente, com as aberturas, as
importações crescem mais que as exportações e provocam uma drenagem de recursos dos países de menor produtividade para os de maior produtividade. E colocando
os países do Sul em concorrência generalizada entre eles,
o modelo neoliberal estabelece uma pressão permanente
no sentido da redução dos salários, o que impede o crescimento extensivo do mercado interno.
Como conclui Michel Husson, “o modelo de reprodução esboçado para os países do Centro é generalizável para
o conjunto da economia-mundo: uma massa salarial tendencialmente bloqueada, uma taxa de acumulação muito
flutuante e diferenciada, mas que não mostra nenhuma
tendência de alta a médio e longo prazo e, para fechar o
círculo, uma parte crescente das rendas recicladas para
uma terceira demanda, onde se encontram as classes dominantes e os rentistas do Norte e do Sul – que estabelecem relações ambivalentes, de rivalidade na apropriação
do excedente, e de conivência em nível global... Encontramos, portanto, nos países do Sul, de maneira ainda mais
marcada que nos do Norte, uma polarização social mons-
E
truosa, que constitui a contrapartida de um modelo global cuja regra fundamental consiste em não beneficiar os
salários com os ganhos de produtividade... Não se deve
excluir a emergência de zonas de forte crescimento, mas,
por sua natureza social, este crescimento não fundamenta um desenvolvimento, na medida em que se baseia em
uma redistribuição excludente e que implica um modo de
repartição regressivo das rendas”.
Este modo de reprodução do capitalismo enfraquece o
Estado nacional e a coesão da nação. Um crescente desemprego estrutural e o subemprego, a desregulamentação,
os cortes dos gastos públicos na área social e o retrocesso
dos sistemas de seguridade social solapam os fundamentos da cidadania. O modelo atual se opõe a objetivos como
crescimento econômico duradouro, justiça social, distribuição mais igualitária da riqueza, solidariedade entre
diferentes setores da sociedade, controle dos governantes, democracia participativa e desenvolvimento da cidadania. O mercado apenas respeita a lei do mais forte.2
Os Estados, cada vez mais, vêem reduzidas as condições de elaborar políticas nacionais. No governo, partidos das mais distintas orientações têm sido constrangidos a aplicar as mesmas políticas, aceitando as pressões
do capital internacional e apresentando a política como
técnica, a ser manipulada com competência. O megaespeculador George Soros – citado por Ramonet (1995) –
revela plena consciência disso quando afirma: “os mercados votam todos os dias, eles forçam os governos a
adotar medidas que são certamente impopulares, mas indispensáveis. São os mercados que têm o sentido do
Estado.”
Com o aumento das desigualdades há uma perda de
homogeneidade e de “integração” social no interior de
cada país e o crescimento da criminalidade e da violência. Esgarça-se o sentimento de solidariedade social e nacional. As classes dominantes, particularmente na periferia, distanciam-se cada vez mais da maioria da população,
rompendo seus vínculos com a nação, e assumem padrões
de consumo e valores que compartilham com os privilegiados de todo o mundo; a “apartação” social se generaliza no ex-Terceiro Mundo. E Christopher Lasch (1995),
referindo-se aos Estados Unidos, fala de uma rebelião
das elites, que não querem mais carregar o “fardo” de
ter de promover um desenvolvimento inclusivo.
O crescimento econômico para regiões de países, ramos da economia e setores sociais, já não se irradia para
a maioria da sociedade e não se transforma em desenvolvimento social e nacional. Com o fim do desenvolvimento, a própria democracia republicana é solapada. As instituições políticas não podem ser diretamente privatizadas,
mas elas são, além de esvaziadas pelo mercado, oligarquizadas através da redução das possibilidades de parti-
29
cipação da população. A mídia eletrônica, concentrada nas
mãos de grandes grupos empresariais, transforma-se em
um poder político-ideológico decisivo, privado, utilizado em benefício de cada oligarquia local. Processos eleitorais transformam-se, em todo o mundo, em campanhas
de marketing entre partidos com programas semelhantes.
Não por acaso Bill Clinton foi reeleito presidente dos
Estados Unidos com o apoio de menos de 25% dos norteamericanos em condições de votar. A apatia e a abstenção eleitoriais têm se mostrado crescentes nestas democracias liberais que funcionam cada vez mais como
espetáculo midiático, parecendo confirmar a tese conservadora, explicitada por Samuel Huntington, de que “a
operação eficaz de um sistema democrático requer em
geral um nível de apatia e de não participação da parte de
certos indivíduos e grupos” (Huntington: Crozier e
Watanuki, 1975).
Estes processos, em sua maioria, não surgiram com a
globalização e o giro neoliberal do capitalismo, mas a
erosão do tecido social e da cidadania por eles produzida
cria condições para sua escalada.
punham para se defender. Ou determinações resultantes,
de um lado, da ação e do confronto de agentes sociais e
políticos e mesmo de sujeitos portadores de projetos globais e, de outro, dos balizamentos e limites à sua atividade oferecidos por instituições que expressavam cristalizações de disputas passadas. Ou ainda estabelecidas pelas
configurações simbólicas que organizavam o imaginário
social, como, por exemplo, as idéias de desenvolvimento
ou de país viável. Neste quadro, a dessincronia tornou-se
generalizada; o nacional e o internacional, a economia e
a política, os conflitos sociais e as imagens de mundo
condicionavam-se mutuamente mas não seguiam a mesma temporalidade.3
Intensas disputas propiciaram, nos anos 80, um amplo
processo de reformas democráticas, que ultrapassaram as
alterações institucionais de inspiração liberal. Alterações
importantes das relações de poder entre as classes permitiram a expressão de setores historicamente excluídos, a
conquista de espaços e de direitos democráticos e a construção de uma esfera pública não-burguesa no Brasil. Esta
enorme extensão da parcela da população que participa
da política foi, sem dúvida, uma das raízes daquilo que
analistas conservadores consideraram muitas vezes de “ingovernabilidade” do país após o fim do regime militar.
O ascenso de lutas democráticas e sociais, iniciado ainda sob o governo Geisel, provocou uma mutação e, em
seguida, um enorme crescimento da esquerda. O encontro entre o movimento sindical combativo de 1978-80 e a
esquerda socialista e cristã deu origem a uma dinâmica
de autonomia política de importantes setores populares;
o fortalecimento desta autonomia política e o desenvolvimento das lutas de massa se reforçaram mutuamente.
Esta expansão de uma esquerda democrática e popular, que expressava o processo de auto-organização de
setores excluídos da cidadania e da política, continuou
por toda a década. Os principais episódios são bem conhecidos: a formação do PT unificando boa parte da esquerda do país; a formação da CUT como central do sindicalismo independente do Estado; as mobilizações pela
eleição direta para presidente em 1984 e o deslocamento
de forças políticas que propiciou a transição para um regime democrático liberal; a disputa pelo novo ordenamento político-jurídico do país na Constituinte de 1986-8; as
disputas de governos de cidades e de estados importantes; e, finalmente, em 1989, a disputa pelo governo central, na primeira eleição direta para presidente desde 1960.
Neste período, o nível de atividade dos movimentos sociais atingiu patamares importantes, então os mais elevados do mundo, irradiando um influxo democrático por toda
a sociedade.
Da conquista do direito de greve e da liberdade de organização partidária à eleição direta para presidente, da
REFORMAS E CONTRA-REFORMA NO BRASIL
As mudanças internacionais não determinavam um
caminho único a ser trilhado pelo país. Se o neoliberalismo se impôs, foi como resultado da disputa pela resolução de uma verdadeira crise nacional – que somava uma
crise do regime político (regime militar), uma crise do
padrão de acumulação (industrialização por substituição
de importações) e uma crise das relações de classe que
sustentavam o Estado nacional (desenvolvimentista).
A existência de uma esquerda não integrada e cada vez
mais forte foi um fator central para isso, colocando uma
alternativa distinta da opção entre neodesenvolvimentismo
e neoliberalismo, com que a burguesia se debateu nos anos
80. Esta presença da esquerda, articulando uma proposta
democrática e popular, transformou este momento da história brasileira em uma encruzilhada, uma disputa entre
forças políticas com vocação protagonista, dotadas de
projetos de sociedade distintos e antagônicos. Em quase
todo o restante da América Latina, o “ajuste estrutural”
foi implantado com menos resistências. Aqui, porém, a
redefinição de uma configuração mais estável para a economia, as relações de classe e o Estado foi mais prolongada e difícil e, sob alguns aspectos, ainda não está totalmente resolvida.
A crise dos anos 80 no Brasil foi muito complexa, integrando determinações diversas. Determinações internas
e externas, capazes de alterar rapidamente ritmos e prazos. Ou advindas da profundidade e da diversidade dos
interesses estabelecidos e dos recursos de que estes dis-
30
luta pelos direitos humanos à afirmação dos direitos sociais e políticos de cada setor marginalizado, a questão
democrática esteve sempre no centro das disputas, ainda
que tivesse conteúdos diferentes para distintos atores, que
as conquistas freqüentemente estivessem ameaçadas de
retroceder e que a sociedade brasileira permanecesse profundamente desigual e injusta.4
O processo constituinte foi um momento decisivo
deste movimento de reformas democráticas: estava em
jogo a consolidação de uma democracia não apenas na
reorganização institucional de um regime liberal, mas também a manutenção da mobilização e organização independentes, a ampliação e conquista de direitos trabalhistas, sociais e políticos e a extensão das formas de
democracia.
No final dos anos 80, o debate sobre a democracia foi
se mesclando com o debate sobre o modelo de desenvolvimento. Crescia a crise do padrão de acumulação e a
pressão internacional pela adoção de medidas de inspiração neoliberal.5 A consciência do impasse e da profundidade da crise do desenvolvimentismo tornou-se aguda para
as diversas forças políticas. Os representantes da classe
dominante trouxeram à tona, na Constituinte, a discussão
sobre as alternativas colocadas para o capitalismo brasileiro, sem que uma unidade satisfatória fosse alcançada –
a inércia do desenvolvimentismo em crise ainda pesava
muito, a burguesia demonstrava uma grande incapacidade em renová-lo e a correlação de forças ainda não pendera a favor do neoliberalismo.
De outro lado, o PT formulou, entre 1985 e 1987, uma
visão estratégica de rumo para a sociedade brasileira, que
batizou de “alternativa democrática e popular”: a disputa
pelo governo central era articulada com um programa de
medidas antimonopolistas, antilatifundiárias e anti-imperialistas e um horizonte socialista (no cenário internacional, ainda estavam presentes os desdobramentos da revolução centro-americana e as iniciativas de Gorbatchev de
auto-reforma do regime soviético).
O auge da vaga democratizadora se deu na campanha
presidencial de 1989, com o impulso ganho pela candidatura Lula, que propunha aprofundar e radicalizar as
reformas democráticas. Mas seu desenlace, a eleição de
Fernando Collor, já apontava para um possível refluxo
do processo.
A opção da burguesia por Collor, no segundo turno da
eleição de 1989, foi em grande medida uma opção contra
Lula e aquilo que sua candidatura representava. Mas marcou também o início de sua gradual recomposição político-ideológica em torno do projeto neoliberal, que se fortalecia como a alternativa para enfrentar as classes
populares e recompor uma perspectiva para o capitalismo no Brasil.
E
A força do neoliberalismo, ao qual a equipe Collor se
agarrou rapidamente, advém de sua posição hegemônica
no terreno internacional. A recomposição das relações de
forças e a reacomodação de interesses no seio da classe
dominante passou a se dar em sintonia cada vez maior
com as determinações externas, a partir da aceitação de
uma margem de manobra muito menor em face do capital internacional.
O agente político mais consciente na promoção deste
deslocamento não foi o governo Collor, que desencadeou o processo com a abertura da economia, as primeiras privatizações e o desmonte do fisco. Foi, sim, o PSDB,
o partido mais internacionalizado das elites, cujos quadros estavam muito afinados com a ideologia que se impôs nos organismos econômicos internacionais nos anos
80. Ativamente construída como doutrina, projeto político e alianças a partir do “susto” de 1989, a recomposição
só se completou com a coalizão PSDB-PFL e a eleição de
Fernando Henrique presidente, em 1994, cacifado pela
estabilização monetária promovida pelo Plano Real. Apenas então pode-se afirmar que a saída neoliberal se consolidou, impondo-se tanto sobre as propostas neodesenvolvimentista, como sobre a perspectiva democrática e
popular.
O fortalecimento do neoliberalismo era, por vezes,
obscurecido pela conturbada dinâmica política do período, marcado por episódios como o impeachment de Collor
e a posse de Itamar, o plebiscito sobre sistema de governo, a CPI do orçamento, a frustrada tentativa de revisão
constitucional e a preparação do Plano Real. Mas a abertura da economia realizada a curto prazo, sem uma política industrial compensatória e sem mecanismos de proteção alternativos às tarifas alfandegárias, precipitou a rápida
reestruturação da economia.
O fracasso da política de Collor de estabilização monetária e a deflagração de uma recessão provocaram a
escalada do desemprego e da informalização das relações
de trabalho, que já vinham crescendo, e mergulharam o
país numa grave crise social. Entre 1989 e 1992, a renda
per capita caiu 9%. Esta crise representou o auge dos
impasses vividos pela sociedade brasileira nas últimas duas
décadas.6 O movimento democrático e popular encontrava-se, assim, em uma situação estruturalmente defensiva, com as lutas sociais fragilizadas pelo crescimento do
desemprego, da precarização e da miséria – embora ele
ainda tivesse força para participar ativamente da queda
de Collor e para influenciar o Congresso na CPI do orçamento e na revisão constitucional de 1993-4. E o projeto
político do PT sofria, além disso, as conseqüências do impacto do colapso da URSS e da crise do movimento socialista internacional, bem como da perda de unidade política interna e de coerência discursiva.
31
Retrospectivamente, pode-se considerar o governo
Collor como a expressão primeira, mais visível e certamente mais impopular da contra-reforma neoliberal, mas
de forma nenhuma a mais decisiva. Sua dimensão essencial é a que se expressa no terreno social, onde as conseqüências da reestruturação e da nova inserção internacional da economia continuaram se manifestando de forma
cumulativa. Foram as mudanças aí ocorridas, mais do que
quaisquer outras, que solaparam as relações de forças que
tinham sustentado os avanços da organização popular, da
participação da cidadania e da democratização da sociedade desde o final dos anos 70.
A bandeira da modernização como liberdade de mercado, inicialmente nas mãos de Collor, tornou-se patrimônio da mídia, de quase todos os setores empresariais e
dos partidos que assumiram o horizonte neoliberal.
Um discurso agressivo transforma a luta por direitos e a
força adquirida na organização popular em corporativismo, as conquistas sociais em privilégios e obstáculos à
produtividade e a defesa da economia nacional em culto
da ineficiência. Há uma intensa “luta discursiva”, em que
a direita, agora reivindicando-se moderna, avança na
desconstituição das referências e valores que sustentaram
a construção da identidade do sujeito político e social
democrático e popular.7
Mas o neoliberalismo não é apenas uma ideologia –
são interesses econômicos e políticos poderosos, que incidem, do exterior e no interior do país, sobre a luta pelo
poder na sociedade brasileira. O projeto neoliberal reorganizou, em poucos anos, a agenda política dominante
em nível mundial porque expressa mudanças profundas
nas relações de poder entre as forças sociais e políticas
fundamentais, que repercutem de maneira diferenciada em
todos os países.
FHC tem, neste terreno, uma margem de manobra decrescente, mas ainda importante.
A oposição democrática e popular, embora minoritária, mantém parte da força acumulada pela esquerda e
pelos movimentos sociais. As disputas municipais de 1996
mostram que, mesmo depois da derrota de 1994, ela tem
um espaço social e político. O potencial de uma oposição
democrática e popular no Brasil é grande. Além disso, a
unidade das forças políticas da classe dominante tem de
ser permanentemente reconquistada e as fraturas que aí
ocorrem podem ampliar o espaço de oposição. Sua margem de ação é, naturalmente, distinta conforme o terreno
de atuação: maior nos movimentos sociais, bem menor
no Parlamento, flutuante nos processos eleitorais. O espaço de uma alternativa ao neoliberalismo não pode ser,
em muitos casos, estabelecido previamente, antes das
disputas serem travadas.
O projeto da classe dominante não é fechado, compreendendo um conjunto de orientações e objetivos cujos
resultados vão sendo estabelecidos pela luta política e pelas
condições econômicas, sociais e culturais. Mas o capitalismo atual tem uma coerência interna que viabiliza sua
reprodução e que tende a se impor, com seus diversos
componentes se reforçando mutuamente – uma lógica que
é excludente.
Fernando Henrique Cardoso, em resposta às críticas
dirigidas a seu governo, caracterizando-o como neoliberal, afirma que está encaminhando a única opção possível e que a mundialização não permite outra alternativa,
por mais problemas que o modelo atual apresente.9
Contestar isso é a base de qualquer alternativa política
no mundo de hoje. Para quem tem uma posição crítica, a
história não está fechada e a globalização neoliberal não
é o destino inexorável do Brasil e da humanidade. Mas as
dificuldades existem e são grandes.
A ESQUERDA E AS REFORMAS
DEMOCRÁTICAS
Problemas de Tática e Estratégia
As condições institucionais e a correlação de forças hoje
no Brasil são favoráveis ao neoliberalismo. O bloco no
poder conta com um Executivo empenhado em realizar
as mudanças que integrem o país na lógica da mundialização do capital e dispõe de uma maioria no Legislativo,
de um Judiciário dócil e de amplo apoio da mídia.
A situação econômica é grave, confirmando a descrição do modo de reprodução do capitalismo mundializado
que esboçamos.8 Todavia, o governo parece trabalhar com
a idéia de que a venda das estatais poderá atrair o fluxo
de capitais necessário para dar uma sobrevida de alguns
anos ao modelo atual (a meta anunciada são mais 22 bilhões de dólares até o final de 1998), antes de chegar a
uma situação sem saída, “à mexicana”. Assim, o governo
As dificuldades se situam, inicialmente, no terreno das
condições de atuação política na atual conjuntura. Alguns
setores da esquerda têm defendido que seria possível distinguir entre a globalização, que teria um caráter modernizador, e o neoliberalismo, que seria excludente e regressivo. Consideram que está posta na agenda política uma
série de reformas modernizadoras que a esquerda deveria
disputar com o neoliberalismo. Uma pauta comum poderia ser construída entre a esquerda e o centro, representado fundamentalmente pelo PSDB.
Plinio de Arruda Sampaio (1995) tem sustentado uma dura
crítica a esta visão. Questiona a existência de uma pauta
comum e também as condições táticas da esquerda de travar esse tipo de disputa; o controle do bloco no poder sobre
32
as instituições e a mídia é tal que esse tipo de iniciativa
conjunta com setores do governo tende a ser por eles apropriado e utilizado para legitimar seu projeto global.
As duas questões são pertinentes. Não há uma pauta
comum entre setores populares e setores do governo que
possa ser separada da agenda global da coalizão no governo. E a disputa pelo sentido de qualquer encaminhamento conjunto se dá, nesta correlação de forças, de forma muito desfavorável aos setores populares. Trata-se de
um enfoque geral da tática da esquerda para a conjuntura
coerente, em que as propostas neoliberais são caracterizadas como uma contra-reforma e em que as iniciativas
de auto-organização e construção da cidadania na luta por
seus direitos são valorizadas.
O debate sobre tática remete aos problemas mais gerais de orientação da esquerda. Os esforços de alguns dos
seus melhores quadros que vêm se dedicando à elaboração de uma alternativa global – é o caso, por exemplo, de
César Benjamin, cuja contribuição vertebrou a elaboração do programa de governo da campanha de Lula em
1994 – têm resultado em propostas cujo eixo e pressuposto são a recuperação da autonomia e da capacidade de
ação política do Estado nacional e o deslocamento do
centro de gravidade da acumulação para a formação de
um mercado interno de massa.
Esta proposta, porém, não responde a dois problemas.
O primeiro é o da correlação de forças vinculada à mundialização, simultaneamente externa e interna. Como conquistar as condições para deslanchar esta alternativa no
plano apenas nacional? O segundo é o da constituição do
sujeito deste processo. Como formá-lo no terreno adverso criado pela implantação do neoliberalismo, com o avanço da fragmentação, das desigualdades e das injustiças,
com o esgarçamento da integração social e nacional? As
condições de atuação de um sujeito político e social de
caráter democrático e popular são hoje bem diferentes
daquelas dos anos 80.
E
de a se apropriar de atribuições econômicas hoje nas mãos
dos Estados. De qualquer forma, os pactos que o estruturam já estabelecem uma série de condicionantes à ação
dos países que o compõem.
Mas a integração da economia sul-americana, que agora
ganha velocidade, traz um potencial de grande crescimento
para os países da região, principalmente o Brasil, que tende
a ser o seu pólo, particularmente se a zona de livre-comércio não for estendida aos pólos da Tríade (no caso, a
pressão maior para a incorporação vem dos Estados Unidos). Um processo de integração regional, todavia, tem
de estar ancorado em força política e instituições respaldadas pelas populações, para fazer frente às pressões desagregadoras. Assim, o terreno da integração regional pode
constituir um espaço de disputa e de acumulação de forças para uma proposta que conceba a integração como
um processo igualmente político e cultural.
A constituição de sujeitos políticos neste plano é decisiva. Uma integração de nações e não apenas de mercados só pode ser empreendida com o concurso de forças
políticas portadoras de projetos democráticos e populares. A esquerda latino-americana conhece, porém, uma
grave crise de perspectivas. O Fórum de São Paulo, que
agrupa os principais partidos populares do continente (PT,
PRD mexicano, PC cubano e FSLN nicaragüense), formou-se como um marco de relações diplomáticas entre
forças políticas que se pretendiam com vocação governamental. Uma série de derrotas eleitorais provocou seu
retrocesso, evidenciando os limites de sua proposta, basicamente institucional. De outro lado, o zapatismo lançou recentemente uma alternativa com seu chamado à
constituição de uma “Internacional da Esperança”, mas
nem suas bases políticas (por exemplo, a relação com a
luta pelo poder ou a participação eleitoral) nem seu poder convocatório estão claros. Ainda estamos numa situação de transição entre os projetos herdados que se esgotam e a formação de uma articulação política capaz de
lidar com a América Latina “globalizada”.
O movimento sindical já deu passos neste sentido, debatendo uma proposta de direitos sociais e trabalhistas
comum aos países do Mercosul, de modo a evitar que eles
sejam nivelados por baixo (isto é, pelo padrão brasileiro). Recentemente, formulou a proposta de uma greve
geral regional. Mas trata-se ainda de iniciativas embrionárias e pontuais.
Estão em curso também outras iniciativas de integração “por baixo”, como a articulação entre as grandes cidades do Mercosul, que está se estabelecendo no eixo
Porto Alegre-Buenos Aires-Montevidéu, embora ainda
não tenha repercutido no Brasil fora do sul.
Mas a integração regional não é o único terreno para a
esquerda atuar em face da mundialização do capital. Esta
Integração Regional e Atuação Internacional
Uma parte das respostas a estes problemas parece ser
que as forças democráticas e populares devem acumular
forças para disputar os espaços em que os processos de
recomposição em curso estão se dando, isto é, no terreno
nacional e internacional. No plano nacional, parece não
existir alternativa viável a um processo que é, antes de
tudo, internacional.
No terreno do programa, um dado fundamental é o
colocado pelo Mercosul, que vem se consolidando como
uma integração de mercados, sem nenhum controle democrático ou participação das sociedades civis. Ele aponta
para uma instituição tecnocrática supranacional que ten-
33
coloca em pauta o uso das cláusulas sociais nas normas
de comércio internacional. Esta proposta é rechaçada pelo
governo e pelo empresariado brasileiros, mas é sustentada pelo sindicalismo dos países centrais, temerosos com
a “exportação de empregos” para a periferia, e por organizações de defesa dos direitos humanos. A ela se soma a
pressão dos grupos ecologistas por “cláusulas ambientais”.
As questões que são tema destas cláusulas são graves:
desrespeito de direitos trabalhistas mínimos, uso de trabalho infantil e até de trabalho escravo, devastação ambiental. É correto que elas sejam objeto de campanhas
internacionais e que todos os instrumentos de pressão
sejam acionados para combatê-las. Além disso, elas podem permitir uma articulação entre os movimentos sociais dos países da periferia e dos países centrais, criando
condições muito melhores para pressionar os governos dos
países do Sul.
Estas cláusulas, argumentam seus opositores, podem
ser utilizadas como pretexto para legitimar o protecionismo dos países centrais. Mas este ocorre porque os governos destes países têm consciência dos seus objetivos nacionais, o que em geral não ocorre na periferia. O livre
comércio mundial, sem barreiras nem condições, nos
marcos do capitalismo atual, é uma utopia reacionária,
que apenas provoca a desagregação das economias com
patamares de produtividade mais baixos. Outra objeção é
que se trata de uma ingerência na soberania das nações
que são objeto de pressão. Mas a requalificação da soberania é um dado da mundialização. Não podemos permitir que ela deixe de existir apenas quando se trata de beneficiar o capital. No caso brasileiro, dada a inexistência
de qualquer ação do governo central e mesmo, no caso
das questões ambientais, do conluio de certos governos
estaduais com interesses predadores, a pressão das ONGs,
de entidades sindicais, ecológicas e de defesa dos direitos humanos dos países centrais pode contribuir positivamente para alterações na sociedade brasileira, forçando,
por exemplo, o governo a coibir a ação das madeireiras
na Amazônia (cada vez mais empresas asiáticas que agem
com a conivência dos governos federal e estadual) ou a
encontrar formas mais efetivas de combater o trabalho
infantil (o Brasil é o 6o país do mundo neste triste ranking,
com 16% das crianças trabalhando).
As cláusulas sociais e ambientais não são uma varinha
mágica, mas ilustram um dos tipos de ação no terreno
internacional indispensável para que a esquerda brasileira volte a conquistar correlações de forças mais favoráveis. Outras ações têm se delineado, como a articulação
de ONGs e de sindicatos, campanhas internacionais de
denúncia e solidariedade, disputa da opinião pública de
diferentes países, etc. No mundo atual, uma esquerda isolada no terreno nacional, e/ou ineficaz em sua ação inter-
nacional, está condenada de antemão a fracassar na disputa de hegemonia em seu próprio país.
DEMOCRACIA DIRETA E PARTICIPATIVA
A constituição do sujeito social e político capaz de
voltar a impulsionar uma ampla democratização da sociedade brasileira tem de se dar em um terreno permanentemente redesenhado pelas políticas neoliberais.
As experiências mais bem-sucedidas da nossa esquerda no último período foram as que firmaram referências
práticas de auto-organização e de democracia direta nos
movimentos sociais que sobreviveram e os processos de
democratização do poder local através de formas de democracia participativa. São processos que constroem uma
referência política muito distinta da dominante, de forte
impacto sobre o cotidiano de setores populares.
Processos tão diferentes entre si como o Movimento
dos Trabalhadores Rurais Sem Terra e o orçamento participativo na prefeitura de Porto Alegre têm em comum
práticas de democracia participativa e direta que rompem
com a política como mera escolha de representantes sobre os quais não se tem nenhum controle. São processos
em que todos que querem podem participar e interferir
nas definições, sentindo-se solidários com o encaminhamento das decisões tomadas. Os representantes e líderes
não estão distantes, podendo ser cotidianamente cobrados e fiscalizados. O contraste com a burocratização do
movimento sindical, hoje em crise, é marcante.
As questões relativas à democratização do poder local
merecem destaque por sua importância estrutural. Com a
mundialização, uma série de cidades passam a desempenhar papel estratégico na reorganização do espaço social,
econômico e político, tornando-se atores políticos decisivos, como destacam Castells e Borja (1996). A concentração urbana cresceu muito no Brasil: 40% da população do país vive em apenas nove regiões metropolitanas
e 20% em São Paulo e no Rio de Janeiro. A atual distribuição dos recursos públicos fortaleceu os municípios em
detrimento dos estados (que estão falidos ou muito endividados). O governo municipal surge para os moradores
das cidades – com as exceções das megacidades de São
Paulo e Rio de Janeiro – como mais próximos deles, desenvolvendo atividades sob as quais se sentem em condições de opinar mais do que os estados ou a União. E trata
de questões que dizem respeito a todos, independentemente de categorias profissionais ou de estarem empregados
ou desempregados, ou ainda de serem assalariados ou
autônomos, etc.
Este é um importante espaço de construção da cidadania, de aprofundamento das experiências democráticas e
de reapropriação da política pela população, independen-
34
E
a de transformação dos ex-presidentes em senadores vitalícios! Como a da reeleição, estas propostas não são uma iniciativa de democratização do sistema político, mas surgem como medidas casuísticas, discutidas e aprovadas em função
dos interesses em jogo, apontando para uma maior oligarquização da vida política do país, segundo avaliação de Renato Lessa (1996).
Enquanto isso, as regras eleitorais, como as condições de utilização do horário
eleitoral gratuito no rádio e na televisão, a divulgação de pesquisas e as contribuições de campanha, continuam sendo definidas a cada eleição. A agenda de
“reformas políticas” dos partidos no poder continua ignorando as gritantes distorções no sistema de representação, que dão aos eleitores dos pequenos estados
um peso político muito maior que o dos eleitores dos estados mais populosos,
inflando artificialmente as bancadas de partidos conservadores. Ou a duplicação
de atribuições da Câmara pelo Senado que ao invés de zelar pelo equilíbrio da
Federação, funciona como instância revisora da Câmara Federal, novamente em
benefício de setores oligárquicos. Ou ainda a necessidade de redesenhar a distribuição de competências e recursos entre municípios, estados e União.
De fato, nestas como em outras questões, o Legislativo federal tem muito pouca
iniciativa. Hoje, 90% da pauta do Congresso é composta por iniciativas do Executivo. Entre edições e reedições, as medidas provisórias já somam, no atual
governo, segundo a deputada Maria da Conceição Tavares, mais de 1.600, o dobro
da soma dos dois governos anteriores.
temente destas iniciativas se darem como o apoio dos
governos locais ou na luta contra eles e por mais diferentes que sejam as formas organizativas que assumam. O
decisivo é a prática de formas participativas de democracia e o estabelecimento de relações solidárias que possam servir de antídoto à fragmentação e à atomização, à
competição de todos contra todos. Um choque de democracia é a única maneira eficaz de responder a um choque
de mercado.
O destaque que demos à necessidade da esquerda de
acumular forças no terreno internacional e da construção
de formas de democracia direta e participativa na base da
sociedade (ou muito próxima a ela) advém de se tratar de
pontos débeis que têm de ser superados. Afinal, o acúmulo de seu know-how prático se deu, nestes anos, principalmente na ação política, entendida no sentido mais
usual, institucional ou não – ação parlamentar, ação tradicional à frente de governos municipais e estaduais, disputas eleitorais, mobilizações de massas por reivindicações econômicas, luta pela orientação das políticas
públicas, posicionamento sobre grandes questões de sociedade. Mas esta ação política, se não for empreendida
com uma forte marca diferencial – dada por práticas de
radicalização da democracia, por uma perspectiva universalista e pelo seu direcionamento no sentido da constituição de sujeitos coletivos –, perde transparência e dissolve-se na vala comum dos projetos pessoais e do “é dando
que se recebe”, práticas estigmatizadas de forma justificada por grande parte da população.
A reeleição e as propostas de reforma que vêm sendo
debatidas pelo bloco governamental no Congresso são
parte de um movimento mais amplo de contra-reforma
política e social. A agenda das forças democráticas e populares não apenas é diferente destas propostas como se
desdobra a partir de um terreno distinto, envolvendo um
cálculo político e apostas igualmente distintas. A reforma democrática decisiva para a sociedade brasileira é viabilizar a participação constante de milhões de pessoas na
vida política da nação, não na condição de eleitores eventuais, mas de cidadãos informados e conscientes, de agentes na constituição de sujeitos coletivos e na construção
de novas relações de poder. Só assim será possível retomarmos o processo democratizador dos anos 80, restabelecermos um horizonte utópico e avançarmos na construção de uma sociedade democrática nas condições de um
mundo cada vez mais integrado.
2. As regras que o capitalismo contemporâneo pretende eliminar, segundo Claude
Julien (1994), “respondem a abusos intoleráveis, sendo uma grande conquista e
a mais pura expressão da democracia, destinada a proteger os mais fracos, a garantir as liberdades individuais, tão levianamente esmagadas pela máquina econômica, quando esta é deixada por sua própria conta. Possibilitadas pelo sufrágio universal, estas regras impõem procedimentos, fixam limites, interdições,
condições: na vida das empresas, nas operações bancárias, nos locais de trabalho, nos contratos... Elas são a própria democracia”.
3. Não há uma história dotada de ritmo homogêneo, organizada pela “correspondência entre níveis”, na qual poderiam existir “atrasos” e “processos prematuros”. A disputa entre diferentes sujeitos estabelece um jogo entre o real e o
possível, no qual uma possibilidade pode ou não tornar-se efetiva; o tempo da
política é sempre o presente. Pode-se, assim, romper com uma visão teleológica,
que permite pressupor-se normativamente uma “ordem moderna” a ser alcançada.
4. Guillermo O’Donnell (1996:28-29) aponta com clareza as limitações deste
processo. Falando sobre as conseqüências da transição em um grupo de países
da América Latina, incluído o Brasil, ele afirma que aí as liberdades mais políticas, democráticas são efetivas. “Isso diz respeito à ausência de coerção sobre o
voto e às liberdades de opinião, de movimento, de associação (...). Mas para
vastos segmentos da população, são negadas ou espezinhadas as liberdades liberais fundamentais. Os direitos das mulheres espancadas de processar seus maridos, de camponeses de conseguir um julgamento justo contra os seus patrões
proprietários de terras, a inviolabilidade de domicílio em bairros pobres e, de
forma geral, o direito do pobre e de várias minorias a um tratamento decente e a
um acesso equitativo a agências públicas e aos tribunais são freqüentemente
violados. A efetividade do conjunto todo de direitos, democráticos e liberais,
contribui para uma cidadania civil e política plena. Em muitas das novas poliarquias, os indivíduos somente são cidadãos em relação à única instituição – as
eleições – que funciona de acordo com que suas normas formais prescrevem.
Em tudo o mais, somente os membros de uma minoria privilegiada são plenamente cidadãos”.
5. Entre 1980 e 1992, o Brasil pagou 182,5 bilhões de dólares de juros da dívida
externa, enquanto gastou em educação, saúde e saneamento apenas 54,2 bilhões
de dólares.
6. Em 1992, a produção da indústria de transformação era 6,6% inferior à de
1980 e o número absoluto de postos de trabalho na indústria havia caído ao nível
de 1971. Segundo os dados da Cepal, a percentagem de pobres na sociedade
brasileira, que havia recuado de 41,4% em 1960 para 24,4% em 1980, atingiu
45% em 1992, o que corresponde a mais de 65 milhões de pessoas.
7. O discurso neoliberal promove uma inversão dos termos do debate sobre os
interesses em disputa na sociedade. Apoiando-se no fato de que os setores sociais e as correntes políticas que antes promoveram as reformas democráticas
estão na defensiva e têm de tentar manter posições já conquistadas, o “pensamento único” apresenta-se à sociedade como dinâmico e modernizador (isto é,
mudancista), em oposição a uma esquerda apresentada como conservadora. “O
conservadorismo tornado radical enfrenta o socialismo tornado conservador”,
afirma Anthony Giddens (1996). Mas a inversão é apenas aparente. O que o discurso da direita pode fazer é apropriar-se de uma concepção providencial da história, cujos ventos soprariam a favor do progresso e do enriquecimento humanos, ilusão que antes era reivindicada pela esquerda com grandes prejuízos para
sua capacidade crítica. Reacionários, conservadores e modernos não são movimentos de sentido distinto sobre a flecha da história, a volta ao passado, a manutenção do status quo ou o deslocamento rumo a um futuro presumido como melhor. Conservadora é, desde o século XVIII, a defesa dos privilégios em face das
demandas de democracia e de defesa dos velhos direitos e de conquista de novos. A contra-reforma em curso é, além de conservadora, regressiva: quer não
só manter exclusões e defender os interesses dos setores sociais dominantes mas
também, na medida do possível, reforçar e ampliar seus privilégios.
NOTAS
1. Há também, na pauta do Congresso, as propostas habituais de reformas políticas, que a cada ano retornam ao debate, como do voto distrital misto, do voto
facultativo, da barreira de 5% para os partidos elegerem parlamentares e até mesmo
35
8. O déficit comercial revela a forma irresponsável como a abertura da economia foi empreendida e já se anuncia mais um “desaquecimento” do mercado interno. A âncora cambial está sendo mantida como base da estabilização monetária, ainda que com um câmbio sobrevalorizado e conseqüências danosas para as
finanças públicas – o Tesouro tem de esterilizar a emissão monetária equivalente em cruzeiros dos dólares que entram, vendendo títulos e realimentando a ciranda financeira. O déficit em conta corrente foi de 18 bilhões de dólares em
1995, de cerca de 22 bilhões em 1996 e projeta-se um déficit de 25 bilhões para
este ano, o que implica um crescimento do passivo externo de 65 bilhões de dólares
em apenas três anos.
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9. Fernando Henrique reconheceu recentemente, falando do Brasil, que o modelo atual não pode incluir a todos. “Não nego que, provavelmente, na dinâmica
atual, não há força para incorporar todo mundo. Teremos que aumentar a dinâmica para incorporar o máximo”. (Entrevista a Vinícius Torres Freire, Folha de
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36
AS REFORMAS (DES)NECESSÁRIAS
FERNANDO LIMONGI
Professor do Departamento de Ciência Política da USP, Pesquisador do Cebrap
ARGELINA FIGUEIREDO
Professora do Departamento de Ciências Políticas da Unicamp, Pesquisadora do Cebrap
D
esde o início do processo de redemocratização,
a reforma da legislação eleitoral e partidária vem
sendo defendida por amplo espectro de analistas
e políticos. Para muitos, sem essa reforma não haveria
avanço possível no sentido da consolidação da nossa recém-inaugurada democracia. Um tanto esquecidas ao longo do primeiro ano do governo Fernando Henrique, as
propostas de reforma política retornaram ao debate público a partir das dificuldades enfrentadas pelo governo
na aprovação da reforma da previdência e, sobretudo, em
virtude da discussão da emenda favorável à reeleição
presidencial.
A necessidade de promover reformas político-institucionais é sustentada por um diagnóstico amplo e abrangente em que são alegadas inúmeras falhas e carências
do sistema político brasileiro, a maior delas a conhecida
fragilidade de nossas instituições representativas. Esta debilidade afetaria negativamente as chances da consolidação da democracia por estas plagas, uma vez que, como
se sabe, democracias modernas tendem a apresentar sistemas partidários fortes, enraizados na sociedade. No
Brasil, os partidos não seriam capazes de se constituir nos
canais através dos quais as demandas sociais ganhariam
expressão política e, desta forma, falhariam em desempenhar sua função, ou seja, prover as bases necessárias
para a sustentação de políticas governamentais. A causa
da fragilidade de nossas instituições representativas, ainda segundo este argumento, seria a legislação eleitoral e
partidária equivocada aqui adotada.
Vale notar ainda que, de acordo com esta visão, a incapacidade do sistema partidário de estruturar e dar vazão às demandas sociais acabaria por gerar uma agenda
política sobrecarregada. As reformas visariam, portanto,
segundo seus defensores, ordenar as demandas sociais que
chegam ao sistema político por meio de sua estruturação
e contenção. Em uma palavra, conferir inteligibilidade a
um sistema que carece de estrutura.
Neste artigo, procurou-se, em primeiro lugar, reconstruir os supostos centrais da argumentação dos defensores das reformas político-institucionais e mostrar que várias das predições da teoria que informa suas análises não
são observadas. Na realidade, as evidências empíricas em
favor do diagnóstico que embasa as propostas reformistas são frágeis. Boa parte do juízo corrente sobre a evolução do sistema partidário brasileiro radica-se em expectativas irrealistas, construídas a partir do modelo de
democracia partidária que, eventualmente, teve lugar na
Europa do pós-guerra.1 Assim, em lugar de explicar a
evolução do sistema partidário no período recente e o funcionamento do sistema decisório nacional, os desvios de
curso que nos afastam do modelo, as discrepâncias entre
o observado e o idealizado são tomados como evidência
comprobatória do subdesenvolvimento institucional. A
convicção de nosso “atraso” é tão forte e arraigada que
chega a cegar os analistas quanto a algumas evidências
por eles mesmos levantadas.
Feita esta reconstituição, são apresentadas evidências
que permitem questionar as inferências derivadas da legislação eleitoral e partidária. Em lugar de um plenário marcado pelo individualismo e pela inconstância, encontrase um processo decisório previsível porque estruturado
em torno de partidos disciplinados. Ou seja, as reformas
são desnecessárias porque o que as justificariam já é obtido por outros meios. Esta é a tarefa a que se dedica a
outra parte deste artigo, ou seja, a de oferecer uma explicação para o padrão de comportamento partidário encon-
37
trado. A última parte do texto discute a evolução recente
do quadro partidário, argumentando que esta deve ser entendida como integrante de um processo de transição do
sistema partidário brasileiro do bi ao pluripartidarismo.
O fraco desempenho de nossas instituições representativas, dizem seus críticos, decorreria, entre outros tantos motivos, da fragilidade dos vínculos a unir representantes e representados. Esta falha corroeria as bases do
sistema representativo, uma vez que, em função destas
debilidades, políticos não teriam por que pautar sua ação
em acordo com os interesses daqueles que lhe conferiram o mandato. Nestes termos, um dos propósitos da reforma seria adensar estes vínculos, tornando-os efetivos,
com o que seria viável que o eleitor viesse a controlar o
político a quem confere mandato.
O sistema beiraria o caos, porque seria destituído de
qualquer elemento ordenador que não os interesses individuais dos próprios políticos. Não limitado pelo eleitor,
o político brasileiro teria campo livre para usar o mandato em proveito próprio, buscando, por meio da atividade
política miúda, obter o máximo de vantagens para si e o
mínimo para seus eleitores. Para estes últimos, bastaria
oferecer o estritamente necessário para garantir sua reeleição, o que implica uma atuação voltada para as questões locais e de cunho manifestamente clientelista. Os
interesses nacionais e gerais não encontrariam veículo para
sua expressão via partidos políticos. Em suma, os princípios que informariam a ação dos políticos brasileiros estariam nas antípodas da motivação ideológica e/ou do
interesse geral. Quando confrontados com decisões relevantes, políticos olhariam, antes de mais nada, para seus
próprios interesses e, no máximo, para o de suas clientelas. Deste modo, dada a variedade destes interesses, as
decisões coletivas careceriam de qualquer princípio que
as estruturasse ou lhes conferisse previsibilidade. O partido a que um político está filiado não forneceria qualquer pista sobre seu comportamento.
As conseqüências deletérias da fluidez dos vínculos que
unem representantes e representados, segundo o diagnóstico que sustenta a proposta reformista, seriam agravadas
pela ausência de mecanismos institucionais capazes de
gerar disciplina partidária. A teoria neo-institucionalista
em voga afirma que a disciplina é uma função da legislação eleitoral, pois esta última regula o acesso aos recursos que afetam as chances de eleição e reeleição dos políticos. No Brasil, os candidatos administram as finanças
de suas campanhas e vigora a eleição proporcional por
lista aberta, isto é, a eleição e reeleição seriam, essencialmente, uma empreitada individual, a ser levada a cabo
pelo político com um mínimo de interferência e controle
do partido. Em suma, o partido não disporia dos mecanismos clássicos para punir deputados indisciplinados. Se
a legislação fosse outra, os deputados indisciplinados seriam colocados nas últimas posições da lista partidária e/
ou não teriam acesso aos fundos eleitorais controlados pelo
partido. Antecipando e temendo estas sanções, os deputados seguiriam a linha do partido.
Sendo assim, segue o argumento, a legislação eleitoral brasileira não propiciaria o surgimento de partidos
fortes, posto que incentivaria e premiaria a ação individualista dos políticos. Estes nada deveriam e nada teriam
a temer do partido, com o que atuariam no parlamento
seguindo única e exclusivamente o seu próprio interesse.
Cada um cuidaria da sua reeleição. Não haveria lugar para
estratégias políticas de longo prazo calcadas em projetos
políticos ancorados nos partidos. Prevaleceria a ação pautada por uma estratégia eleitoral de curto prazo, personalista e irresponsável. Por tudo isto, o sistema partidário
brasileiro não daria mostras de evoluir no sentido de sua
maior institucionalização. Os partidos continuariam a
apresentar vida efêmera, aparecendo e desaparecendo ao
sabor das conveniências dos políticos e suas estratégias
eleitorais de momento, denotando, acima de tudo, a falta
de qualquer enraizamento dos partidos na sociedade.
Somente a partir deste quadro seria possível entender
o incrível número de siglas existentes. Se partidos são
canais de comunicação entre a sociedade e o Estado, deveriam expressar interesses ou correntes de opinião preexistentes ou latentes na sociedade. Ora, se assim for, no
Brasil haveria partidos em excesso, já que não existiria a
necessária correspondência entre os partidos e a sociedade. Afirmar o contrário seria supor que, no Brasil de hoje,
existiriam cerca de duas dezenas de clivagens sociais ou
correntes de opinião reivindicando sua expressão política. Na ausência desta correspondência, o único interesse
ou opinião que estes partidos poderiam expressar é o dos
próprios políticos. De outra forma, como entender que
políticos criem tantos novos partidos ao longo das legislaturas em desrespeito evidente à opinião dos eleitores?
Deste quadro sombrio decorreria a incapacidade do
governo de construir coalizões estáveis. Para obter apoio
às suas iniciativas, o Executivo não poderia contar com
apelos derivados da vontade do eleitor e/ou de princípios
ideológicos. Os políticos brasileiros seriam surdos a estes reclamos. Ademais, o governo e os líderes dos partidos que lhe emprestam apoio não contariam com qualquer instrumento institucional que lhes permitisse impor
disciplina. Dessa forma, o governo teria que se valer de
coalizões formadas caso a caso, situação na qual seria presa
da chantagem individual dos políticos que venderiam caro
seu apoio às iniciativas do Executivo. Maiorias seriam formadas a um custo excessivamente alto, uma vez que teriam como base a propensão dos políticos brasileiros ao
clientelismo e ao benefício próprio.
38
Para muitos, o acerto deste diagnóstico está a salvo de
disputas a ponto de, por paradoxal que possa parecer, dispensar a apresentação de evidências empíricas sistemáticas que o corroborem. Em geral, a empiria oferece as ilustrações exemplares que comprovariam o que todos têm
por verdade estabelecida. Cita-se o exemplo do deputado
que comparou o mandato parlamentar ao passe do jogador de futebol ou o daquele que se filiou a nada menos
que sete siglas ao longo de uma legislatura para mostrar
quão frágeis são os vínculos partidários no Brasil. Tirante os exemplos deste teor, tudo o mais que temos são inferências. O caso mais significativo é o da alegada
indisciplina dos parlamentares brasileiros, tida como líquida e certa a partir de inferências calcadas no alegado
incentivo ao individualismo contido na legislação eleitoral. Não ocorreu a ninguém testá-la.
Evidências empíricas sistemáticas invalidam o diagnóstico apresentado anteriormente. Mais do que isto, apontam para um cenário em que muito do que se pretende
obter por força da inovação institucional já é realidade.
O plenário da Câmara dos Deputados caracteriza-se antes pela disciplina que pela indisciplina. O Gráfico 1 traz
a distribuição dos votos disciplinados para todas as votações nominais que tiveram lugar na Câmara entre 1989 e
1995.2 O voto do deputado é definido como disciplinado
quando ele acompanha o voto encaminhado pelo líder de
seu partido para aquela votação e indisciplinado quando
ele vota contra seu líder.3
Os dados são cristalinos. Contrariamente ao que propala como líquido e certo, a norma é o voto disciplinado.
10
100
Em uma votação qualquer, espera-se encontrar 86,9% dos
deputados votando de acordo com a orientação do líder
de seu partido. Em mais da metade das 315 votações aqui
consideradas, a porcentagem de votos disciplinados foi
superior a 89,3% do total. Em apenas 5% dos casos, a
disciplina foi inferior a 70%.
A priori, não há como classificar graus de disciplina
partidária. Esta será alta ou baixa conforme o critério que
se utilize, sendo que o mais razoável parece ser o da previsibilidade. A disciplina existente deve ser tomada como
alta desde que permita prever os resultados das decisões.
Como demonstramos em outra oportunidade, a disciplina encontrada torna as decisões do plenário previsíveis.
Se um observador qualquer entra em plenário em meio a
uma votação nominal em tempo de ouvir somente os votos encaminhados pelos líderes dos partidos, 4 ele será
capaz de prever o resultado desta votação com 90% de
chance de acerto.5
Os votos das bancadas não se distribuem de maneira
aleatória, obedecendo antes a um padrão constituído a
partir da proximidade ideológica dos partidos. A Tabela
1 demonstra que é possível reduzir o comportamento dos
partidos à ordenação ideológica clássica. Quanto mais
próximos ideologicamente forem os partidos, tanto mais
semelhante será o comportamento de suas bancadas. 6
À medida que os partidos se afastam, seja à direita ou à
esquerda, o índice de semelhança tende a cair. Tome-se o
PMDB como exemplo: em média, 81% da bancada do
PMDB e do PTB votaram de maneira similar, enquanto a
semelhança média entre os votos dos membros do PMDB
GRÁFICO 1
TABELA 1
Porcentagem de Votos Disciplinados nas Votações Nominais
Brasil – 1989-1995
Índices Médios (1) de Semelhança em Todas as Votações
1989-95
Porcentagem de votos disciplinados
0
97
Partidos
94
PDS PDIR
(2)
PFL
PTB PMDB PSDB
PDT PESQ
(3)
PT
91
88
PDS
85
82
79
76
73
88
88
86
78
65
35
32
21
90
90
81
70
38
35
24
89
81
69
34
32
21
81
71
40
37
25
77
49
46
35
PDIR
88
PFL
88
90
PTB
86
90
89
PMDB
78
81
81
70
67
64
81
PSDB
65
70
69
71
77
PDT
35
38
34
40
49
56
56
PESQ
32
35
32
37
46
58
85
PT
21
24
21
25
35
48
78
58
48
85
78
61
58
55
84
52
49
84
46
Fonte: Diário do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos; Cebrap.
(1) Para o cálculo dos índices, tomou-se o total de votações nominais analisadas no período (315).
(2) PDIR: Pequenos partidos de direita.
(3) PESQ: Pequenos partidos de esquerda.
43
0
5
10
No de casos
15
20
25
39
e do PSDB é de 77%, caindo para 49% quando se passa
para a semelhança com o PDT, 46% com os pequenos partidos de esquerda e 35% com o PT.
As decisões na Câmara dos Deputados são baseadas
em uma estrutura partidária unidimensional passível de
ser traduzida em termos ideológicos. Os partidos se dispõem neste contínuo justamente onde nossa intuição tenderia a colocá-los. Os dados permitem concluir que existem uma direita, um centro e uma esquerda que atuam de
maneira razoavelmente coordenada. Em realidade, a direita e a esquerda tendem a constituir dois blocos solidamente unidos, enquanto o centro tendeu a pender mais
para a direita que para a esquerda. Ao longo do tempo,
esta coalizão centro-direita foi se tornando mais forte e,
como se sabe, acabou por se impor na arena eleitoral e,
hoje, constitui a base de sustentação política do governo
Fernando Henrique Cardoso. Por último, cabe notar que
estes dados permitem concluir que a fragmentação nominal não acarreta problemas para o processo decisório.
Pequenos partidos de direita votam com a direita e os de
esquerda com a esquerda. A alta fragmentação nominal
esconde uma baixa fragmentação real.7
A literatura brasileira, principalmente aquela que defende de maneira mais aguerrida a necessidade das reformas político-institucionais, prevê resultados completamente diversos. Se fosse verdadeiro o diagnóstico
dominante, deveríamos observar um plenário desestruturado e totalmente carente de disciplina. Os resultados apresentados atacam o coração do diagnóstico reformista, invalidando um de seus principais supostos.
Por que encontramos um plenário tão previsível e estruturado quando a teoria centrada na legislação eleitoral
e partidária nos levava a esperar o contrário? Na nossa
opinião, três fatores explicam o padrão de comportamento parlamentar encontrado. O primeiro é a coesão partidária, ou seja, a existência de proximidade entre as preferências dos parlamentares filiados a um mesmo partido.
O segundo decorre da distribuição de direitos legislativos consagrados pela Constituição de 1988 e pelos Regimentos Internos das casas legislativas que conferem ao
Executivo e aos líderes partidários considerável poder de
agenda. Finalmente, há que se considerar que o Executivo detém recursos e mecanismos capazes de, em aliança
com as lideranças partidárias, assegurar o comportamento disciplinado das bancadas.
Os dados contidos na Tabela 1 mostram que há distinções claras no comportamento dos partidos, mesmo para
aqueles dentro de um mesmo bloco ideológico, indicando que os deputados filiados a um mesmo partido têm
preferências similares, isto é, que há coesão partidária e
que esta mesma coesão distingue os partidos entre si.
Coesão diz respeito à distribuição das preferências dos
parlamentares. O partido será tanto mais coeso quanto mais
próximas forem as preferências de seus membros. Logo,
quanto maior a coesão, menor o recurso a sanções disciplinares. No entanto, cabe notar que a coesão antecede
logicamente a disciplina, justificando o uso desta como
meio de coordenar as ações dos membros do grupo, evitando o comportamento oportunístico individual.
Outros autores levantaram evidências que apontam na
mesma direção. Por exemplo, Kinzo (1993) mostrou que
as preferências dos deputados estaduais brasileiros sobre
questões políticas permitem construir um contínuo ideológico similar ao apresentado na Tabela 1.8 Bolivar Lamounier
e Amaury de Souza, comentando os resultados da pesquisa Idesp/Fiesp junto a deputados federais, chegaram a
conclusões idênticas (Gazeta Mercantil, 7/11/96:A-8). À
maneira de Limongi e Figueiredo (1995), os autores mostram que deputados agrupam-se em três grandes blocos
ideológicos – liberais, centristas e intervencionistas – sobrepostos a uma estrutura partidária que obedece a um
critério ideológico.9
A convicção do diagnóstico segundo o qual o sistema partidário brasileiro é atacado de debilidade congênita cega os analistas no que refere à força destas e outras
evidências. A coesão notada é tida por insuficiente para
afetar e estruturar o comportamento dos parlamentares.
Em editorial, o jornal o Estado de S.Paulo noticiou os
resultados da pesquisa Idesp/Fiesp e concluiu que “quando a base governista vota as reformas econômicas e administrativas, não demonstra idêntica coerência ideológica e partidária. O governo tem de conceder, negociar e
barganhar muito. O mesmo se prevê na votação da reeleição. Na prática os congressistas só se aproximam
mesmo do consenso em temas que se referem diretamente ao legislativo. Muitos deixam as demais questões
para a negociação, mesmo que tenham posição definida
a respeito” (Estado de S.Paulo, 8/11/96:A-3, grifos nossos).
O editorialista conclui que as preferências dos parlamentares são irrelevantes na prática. Para tanto é forçado
a sugerir que votam contrariamente às próprias posições
que têm a respeito. Eventualmente, não é necessário ir
tão longe. A coesão não elimina as divergências e, sobretudo, não impede que cálculos baseados nos imperativos
eleitorais de curto prazo prevaleçam em decisões concretas. Um deputado pode estar filiado a um partido de direita, ser favorável a uma menor presença do estado na
economia e ao corte de gastos públicos e, mesmo assim,
votar contra o aumento do tempo de serviço necessário
para a aposentadoria de determinada categoria profissional. Basta, para tanto, que o deputado dependa desta categoria para se eleger. Em outras palavras, a coesão pode
não resistir aos incentivos advindos do comportamento
40
oportunístico. A existência de preferências comuns não
implica, necessariamente, a cooperação.
O poder de agenda, o segundo fator mencionado anteriormente para explicar o padrão decisório estruturado em
torno de linhas partidárias, responde a esta objeção, uma
vez que por meio deste se neutraliza o comportamento
individualista, restringindo as oportunidades para sua
ocorrência. Isto é, ainda que parlamentares sejam individualistas e tenham interesses imediatistas, a esfera para
expressão destes interesses é reduzida. Como demonstramos em outra oportunidade (Figueiredo e Limongi, 1995),
deputados têm pequena influência na determinação da
agenda dos trabalhos. A pauta dos trabalhos legislativos
é controlada, basicamente, pelo Executivo e pelas instâncias centralizadas de direção dos trabalhos legislativos
(Colégio de Líderes e Presidência da Mesa). Isto significa que o leque de opções sobre os quais os deputados são
chamados a opinar é limitado. Os projetos votados, em
geral, são apresentados pelo Executivo e tramitam sob
regime de urgência. Dito de outra maneira, o padrão centralizado de funcionamento do Poder Legislativo brasileiro neutraliza o deputado individual e seus interesses
eleitorais de curto prazo. Estes interesses, simplesmente,
têm poucas chances de expressão dada a forma vigente
de definir a pauta dos trabalhos legislativos.
A imagem do Congresso como o reino do parlamentar individual desconhece o seu funcionamento efetivo, como se fosse possível derivar de supostos interesses
eleitorais tudo o mais, passando ao largo da organização
dos trabalhos legislativos e da forma assimétrica com que
são distribuídos direitos parlamentares.10 O fato é que,
individualmente, parlamentares têm poucas possibilidades de influir na marcha dos trabalhos. Apresentar
projetos e, mesmo, emendas não garante que eles sejam
apreciados.
O terceiro fator a explicar o padrão decisório observado, acreditamos, é o fato de o governo e os líderes dos
partidos que o apóiam controlarem o acesso a recursos
que lhes permitem punir parlamentares indisciplinados. A imagem corrente sobre as negociações governoparlamentares assume um Executivo frágil e débil, presa
da chantagem dos congressistas que lhe emprestariam
apoio no varejo em troca de favores no atacado. Isto é, a
cada votação, para obter apoio, o Executivo seria forçado a atender aos interesses miúdos e sempre elásticos dos
parlamentares. Este argumento implica o reconhecimento de que o governo controla recursos que parlamentares
desejam. Apenas, por alguma razão obscura, deixa de usálo para impor disciplina. Ora, simplesmente não faz sentido supor que o Executivo seja a parte fraca nesta barganha, que seja chantageado por pequenos grupos de
parlamentares.
O Executivo encontra-se em posição vantajosa para
barganhar com os parlamentares. Não será demais
lembrar o óbvio: quem detém a caneta que nomeia também detém a que demite. Respeitadas as restrições ditadas pelas preferências, parlamentares preferem ser governo a ser oposição, isto é, o que não deixa de ser o óbvio,
querem participar do governo. Líderes partidários intermediam as relações entre o Executivo e as bancadas, controlando e cobrando dos parlamentares a sua contrapartida em votos à sua participação no governo. Por meio
desta intermediação, líderes podem impor disciplina às
suas bancadas. Os recursos para tanto, ao menos, estão
disponíveis.
Um exemplo pode ilustrar o argumento. Imaginemos
que um deputado qualquer obteve a nomeação de um correligionário para uma determinada posição. O Executivo
pode condicionar a manutenção desta posição ao comportamento futuro do deputado. Temendo as punições do
Executivo, o deputado vota de acordo com os interesses
do governo. A explicação corrente assume que o deputado obtém uma nomeação ou concessão por votação, assumindo que o Executivo dispõe e faz uso de recursos
infinitos. Recursos, no entanto, são escassos e nem todas
as demandas individuais dos parlamentares podem ser
atendidas. Logo, o parlamentar não obtém a nomeação
ou o favor individualmente, mas depende da intermediação do líder do partido. Cabe a este coordenar os variados pedidos dos membros de sua bancada, levá-los ao
Executivo, vê-los atendidos e, em contrapartida, garantir
os votos em plenário dos beneficiados. Isto é, a força dos
parlamentares depende, o que novamente é afirmar o óbvio, de seu número.
Muitos não serão convencidos por este argumento.
Afinal, a imprensa diária é pródiga em exemplos de parlamentares ou grupos de parlamentares (como o da bancada mineira ligada à construtora Mendes Junior, dos ruralistas, etc.) a ameaçar o governo, condicionando seu
apoio em uma votação qualquer ao atendimento deste ou
daquele pleito. Estas evidências, no entanto, estão longe
de ser sistemáticas ou conclusivas. Em realidade, a presença da ameaça tende a ser tomada como suficiente para
demonstrar seu sucesso, isto é, que o Executivo, para obter
maioria, foi forçado a ceder aos reclamos clientelísticos
destes grupos. No entanto, cabe notar que os custos de
fazer uma ameaça são relativamente baixos, bem inferiores, em geral, ao custo de levá-las a efeito.
Em suma, o grau de identidade das preferências de
parlamentares de um mesmo partido aliado ao poder de
agenda do Executivo e do Colégio de Líderes e/ou Presidente da Mesa explicam parte do comportamento das bancadas mostrado anteriormente. Ao contrário do que se argumenta, a questão não pode ser reduzida à diversidade
41
das preferências oriundas do imperativo eleitoral. Estes
interesses têm pequenas possibilidades de se expressar.
Nesta explicação, líderes partidários assumem posição
central. Por um lado, são capazes de impor agendas restritivas a suas bancadas. Por outro lado, atuam de maneira coordenada com o Executivo dando preferência à agenda ditada por este poder. Por que as bancadas não se
revoltam contra seus líderes? Por que os líderes dos maiores partidos entram em acordos com o chefe do Executivo? Líderes partidários intermediam as relações entre o
Executivo e as bancadas, controlando a distribuição de
recursos à disposição do Executivo. Nessa intermediação
encontram-se as bases da disciplina partidária.
Isto significa que, ao contrário do que normalmente se
argumenta, as negociações do Executivo com o Legislativo não são levadas a cabo de maneira totalmente
descentralizada, com o Executivo buscando o apoio individual de cada parlamentar a cada votação. Como demonstrado em artigo recente (Limongi e Figueiredo, 1996),
tendo o apoio do partido, o presidente pode contar com o
voto disciplinado da bancada.
Resta comentar a evolução recente do sistema partidário brasileiro, marcada pela multiplicação de siglas e
pelo incessante movimento de trocas de parlamentares
entre siglas. A imagem que apresentamos parece entrar
em contradição com o que esta evolução indicaria. Como
conciliar a imagem de partidos coesos e disciplinados, com
a fluidez do quadro partidário mais amplo? Se os partidos são coesos e disciplinados, como entender que sejam
tantos e, sobretudo, como entender que deputados troquem
de partidos ao longo da legislatura com tamanha facilidade?
Uma vez mais, parte do problema deve-se à falta de
análise sistemática das evidências. Para iniciar, vejamos
os dados relativos às mudanças de partido ao longo das
duas últimas legislaturas. Como se vê na Tabela 2, a maioria dos parlamentares não trocou uma vez sequer de partido nestas duas últimas legislaturas. Somente 8,6% dos
parlamentares trocou de partido mais de uma vez em uma
mesma legislatura.
As mudanças, está claro, apontam para a falta de estabilidade do quadro partidário. No entanto, cabe perguntar
se as coisas poderiam se dar de outra forma. Não será
demais lembrar o óbvio: as origens do atual sistema partidário brasileiro. Trata-se de um sistema que, progressivamente, passou de bi a pluripartidário. O bipartidarismo,
como se sabe, foi imposto pelo regime militar e não seria
de esperar que sobrevivesse à eliminação das barreiras
que impediam o surgimento de outros partidos. Também
não é razoável supor que a passagem para o pluripartidarismo se desse de maneira imediata e ordenada, sem alterações bruscas de rotas ou turbulências. A Tabela 3 traz
TABELA 2
Número de Mudanças de Deputados para Outro Partido
(49ª e 50ª Legislaturas)
Brasil – 1987-1994
1987-1990
1991-1994
Total
Mudanças
No Abs.
%
N o Abs.
%
No Abs.
%
Total
553
100,0
620
100,0
1.173
100,0
0
356
64,4
422
68,1
778
66,3
1
140
25,3
154
24,8
294
25,1
2
38
6,9
35
5,6
73
6,2
3 ou Mais
19
3,4
9
1,5
28
2,4
Fonte: Mesa da Câmara dos Deputados; Banco de Dados Legislativos; Cebrap.
TABELA 3
Número de Partidos com Representação na Câmara dos Deputados
Brasil – 1979-96
Anos
Nominais
Efetivos
1979
2
1,98
1980
5
2,90
1981
6
2,75
1982
5
2,25
1983
5
2,81
1984
5
2,39
1985
6
3,19
1986
9
3,29
1987
12
2,94
1988
12
2,94
1989
17
4,35
1990
22
6,67
1991
20
9,09
1992
20
10,00
1993
20
10,00
1994
19
7,69
1995
19
8,25
1996
16
7,05
42
os dados básicos relativos à evolução do número de partidos com representação na Câmara dos Deputados, da
reforma de 1979 no período 1979-96, distinguindo o número de partidos nominais e o efetivo.
A explosão do número de partidos não é concomitante
à reforma da legislação eleitoral e só veio a ocorrer a partir de 1988, passadas duas eleições e completado o período de transição para a democracia. Não é de se estranhar,
portanto, que a explosão do número de siglas se dê à
medida que se aproximam as primeiras eleições presidenciais. Estas, vale lembrar, foram solteiras, isto é, ocorreram isoladamente, permitindo que várias forças testassem
sua viabilidade eleitoral. Até então, o calendário eleitoral
e o confronto com o regime autoritário haviam detido este
processo. Nestes termos, pode-se entender as mudanças
ocorridas entre 1988 e 1989 como uma rápida e apressada adaptação aos novos tempos. Hoje, o sistema partidário brasileiro ainda passa por este processo de transição.
A tendência recente, no entanto, é diversa da anterior.
Deputados têm procurado se abrigar em partidos grandes
com viabilidade eleitoral comprovada, com o que o número de partidos apresenta tendência à queda.
Dessa forma, é possível relacionar o aparecimento de
novas siglas com a transição para a democracia e representando uma acomodação e adaptação do sistema partidário herdado do período militar aos novos tempos.
Em realidade, nesse processo, os partidos que herdaram
sua estrutura organizacional e quadros do período militar
contaram e, de certo modo ainda contam, com vantagens
eleitorais. Não é por acaso que o PMDB, o PFL, o PSDB
e o PPB são hoje os maiores partidos. Se barreiras à entrada de novos partidos tivessem sido erigidas, teriam,
tão somente, reforçado as vantagens que esses partidos
já desfrutavam e teriam, portanto, obstado a adaptação
do sistema ao pluripartidarismo. Não há crescimento linear e contínuo do número de partidos. Portanto, a explosão ocorrida em 1988-89 pode ser interpretada sem
recorrer às alegadas facilidades de entrada no mercado
eleitoral. Pode-se esperar que o número de partidos continue a cair no futuro próximo e que o sistema venha a se
estabilizar.
Para além dos efeitos da transição para o pluripartidarismo, o número de siglas a obter representação deve ser
analisado tendo por referência, no Brasil como no resto
do mundo, a magnitude dos distritos eleitorais. A especificidade do Brasil, neste aspecto, reside no fato de contarmos com 27 diferentes distritos eleitorais com magnitudes que variam de oito a 70. Assim, o número esperado
de partidos a obter representação varia por estado da federação e o sistema partidário nacional é a resultante da
articulação, necessariamente complexa, do que se passa
nos diferentes distritos. Por isto, não é de se esperar que a
fragmentação partidária nominal afete o processo decisório. Suas causas são outras.
As reformas propostas têm por base previsões e expectativas derivadas da teoria neo-institucionalista em voga.
As evidências sistemáticas que apresentamos falsificam
as expectativas da teoria e, portanto, questionam sua capacidade de servir de guia para inovações institucionais.
Não há garantias de que as reformas propostas gerarão o
que delas se espera. Em realidade, os dados apresentados
questionam sua própria necessidade, uma vez que alguns
de seus objetivos já são alcançados por outros meios.
NOTAS
1. Isto é, supõe a existência de partidos que possuam ao menos uma das seguintes
características: raízes sólidas na estrutura social como as identificadas por Lispet e
Rokkan; estruturas burocráticas complexas como aquelas encontradas por Duverger
e, finalmente, a disciplina partidária do modelo majoritário descrito por Lijphart.
2. São desconsideradas as votações que não obtiveram quórum regimental e, no
caso das emendas constitucionais, a votação em segundo turno. Foram desconsideradas ainda as votações unânimes. Ver Limongi e Figueiredo (1995) para
maiores detalhes e esclarecimentos metodológicos. Os dados da Tabela 1 expandem a base de dados utilizada anteriormente, incluindo as votações nominais
ocorridas no ano de 1995, que correspondem a cerca de 40% do total analisado
no referido artigo.
3. A proporção de votos disciplinados refere-se ao total possível de votos disciplinados, descartando-se os votos para os quais não há indicação de voto do líder. Abstenções e faltas também são desconsideradas.
4. Isto é, se este observador sabe apenas se o PPB vota sim ou não, se o PFL vota
sim ou não, etc. Ele não precisa saber o teor da matéria, nem os argumentos
apresentados pelos líderes para justificar seu voto.
5. Este resultado vale para o período 1989-94, quando havia um “método de previsão” ainda mais econômico baseado no voto dos líderes do PMDB e PFL. Para
maiores detalhes, ver Limongi e Figueiredo (1995).
6. O índice de semelhança varia entre 0 e 100 e é calculado pela seguinte fórmula 100-|%Spi-%Spj|, onde %Spi é a porcentagem de votos sim para o partido i,
enquanto %Spj diz respeito ao partido j. O sinal | indica que o que se quer encontrar é o valor absoluto desta subtração. É fácil perceber que o resultado seria
o mesmo se usássemos a porcentagem de votos não em lugar de sim. O índice
atinge seu valor máximo quando os dois partidos apresentam comportamento
similar. O valor mínimo corresponde a casos de perfeita disciplina e oposição
entre os dois partidos.
7. Para uma análise mais detalhada, consultar Limongi e Figueiredo (1995).
8. Os dados colhidos permitiram localizar no contínuo até mesmo os pequenos
partidos.
9. Almeida e Moya (1996) demonstram que pesquisas anteriores dos mesmos
autores permitiam conclusões similares.
10. A desconsideração das regras institucionais que regulam as decisões no interior do legislativo configura o que chamamos em outra oportunidade de recaída
pluralista em um argumento que do ponto de vista das reformas que propugna é
neo-institucionalista. Ver Figueiredo e Limongi 1996 para detalhes.
FIGUEIREDO, A. e LIMONGI, F. “Mudança constitucional, desempenho do
Legislativo e consolidação institucional”. Revista Brasileira de Ciências
Sociais, n.29, 1995.
__________ . Congresso Nacional: organização, processo legislativo e produção
legal. São Paulo, Cebrap, Editora Entrelinhas, 1996 (Cadernos de Pesquisa).
KINZO, M.D.G. Radiografia do quadro partidário brasileiro. Fundação KonradAdenauer-Stiftung, Pesquisa n.1, 1993.
LIMONGI, F. e FIGUEIREDO, A. “Os partidos na Câmara dos Deputados”.
Revista Dados, v.38, n.3, dezembro 1995.
__________ .“Apoio partidário no presidencialismo”. Monitor Público. Rio de
Janeiro, n.8, janeiro/março 1996.
43
EXCERTOS SOBRE A REFORMA POLÍTICA
JOSÉ GENOINO
Deputado Federal pelo PT-SP
ALDO FORNAZIERI
Professor da Escola de Sociologia e Política
A
política brasileira, indubitavelmente, está submetida ao império do economicismo. Por um lado,
grande parte da intelectualidade é herdeira da
velha máxima marxista de que a estrutura das relações
econômicas determina a superestrutura política, jurídica
e ideológica. Por outro lado, do ponto de vista das políticas de Estado, os economistas vêm pontificando há anos
e se erigiram numa espécie de sumos sacerdotes do que é
certo ou errado em relação às diretrizes governamentais.
As crises políticas são estudadas como meras conseqüências de relações socioeconômicas. As saídas e soluções
políticas ficam presas no brete do discurso economicista.
A discussão sobre o caráter do arcabouço institucional do
país ocupa sempre um espaço secundário na ordem das
prioridades. Assim, os problemas sociais e econômicos
entram num círculo vicioso sem fim porque dependem
sempre de determinadas “lógicas de desenvolvimento”,
de determinadas “condições técnicas”, sem as quais qualquer solução parece impossível. O aparato governamental trabalha muito mais em busca da realização de “determinadas condições” mirabolantes para a realização do
“progresso material e do bem-estar social” do que, propriamente, para a efetiva realização de ambos.
O tecnicismo econômico substituiu a política como
fórum de representação de interesses, como campo de
explicitação de conflitos e de negociação de soluções. As
decisões e atos de governo não fluem como conseqüência de imperativos políticos, pois o sistema decisório está
gangrenado por interesses e privilégios prefigurados que
fogem à competição política em condições de igualdade.
Esses interesses e privilégios fizeram do Estado, através
de sua ineficiência, do seu particularismo, do corporativismo, do fisiologismo, etc., a ponta-de-lança da luta pela
sua manutenção. Foi conferido, assim, um caráter público à manutenção de privilégios particularistas. É preciso, pois, desobstruir os canais da política democrática,
dos processos decisórios democráticos e da livre competição democrática para que a democracia possa efetivamente funcionar e produzir o bem-estar coletivo. A prolongada crise que o Brasil viveu e que culminou com o
impeachment de Collor e com a CPI do Orçamento foi,
acima de tudo, uma crise política. Se o Plano Real conseguiu dar uma aparência de estabilidade à política via estabilidade econômica restam ainda muitos problemas de
ordem estrutural e institucional a serem equacionados.
Apesar de pequenas melhorias, o país enfrenta ainda graves problemas de distribuição de renda. Problemas que
nenhum plano econômico, por si só, poderá solucionar.
Qualquer saída depende da competição, das negociações
e das soluções políticas que deveriam ser buscadas para o
conflito social brasileiro.
Sem cair no voluntarismo político, é preciso pregar
uma reação da política contra esta ordem enfadonha do
tecnicismo economicista. Desde os primórdios da política, em Atenas, na Grécia antiga, foi a partir da reforma institucional que se buscou solucionar problemas de natureza social. As reformas institucionais de
Sólon e Clístenes tiveram exatamente este sentido. Procuraram redirecionar o sentido da sociedade a partir do
seu centro nervoso, que é o seu sistema normativo e
institucional. É este sistema que confere sentido e orienta as sociedades para determinados fins. Afinal de
contas, os humanos, apesar de dependentes em algum
grau, não são prisioneiros da ordem natural e também
não são idiotas da objetividade. A teoria econômica,
as técnicas administrativas e gerenciais têm um lugar,
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mas devem ser colocadas nesse devido lugar: são servidoras do Estado e, portanto, da política.
Feita esta exaltação inicial em favor da política, queremos manifestar a convicção de que o atual processo de
reformas constitucionais por que passa o Brasil começou
pelo lado errado. Partiu da reforma da Ordem Econômica, está atolado nas reformas da Previdência, Administrativa e Tributária e, somente agora, e de forma casuística, fala-se em reforma política. Na verdade, o nó
institucional e socioeconômico do país deveria ser desatado, primeiro, pelo lado político-institucional. Ou seja,
naquilo que é básico e preliminar no regime democrático: a definição das regras da competição política entre os
atores. Claro que o grosso dessas regras, como sufrágio,
liberdades políticas, etc. está definido. Mas é preciso que
essas regras sejam submetidas a uma sintonia fina para
que haja uma adequada representação político-institucional dos atores sociais e para que os conflitos sociais possam encontrar canais institucionais pertinentes de embates, negociações e soluções. Sem isso, o particularismo,
o corporativismo e o uso privado do Estado continuarão
a ser a marca que já tinha o seu registro na República
Velha e que continuou, a partir de 1930, com novas formas e novos atores. Sem a reforma política, os impasses
sociais e os problemas de desenvolvimento econômico
permanecerão num eterno vaivém, com os economistas
acusando os políticos pela manipulação política da economia e os políticos acusando os economistas pelos fracassos dos planos econômicos. Este tipo de debate escamoteia o principal impasse sociopolítico da vida do país,
que é o problema da integração socioeconômica dos setores excluídos pela via de adequados mecanismos de participação política e de representação. Somente a solução
desse impasse será capaz de constituir uma cidadania efetiva, com a democratização das esferas social, econômica e política e com a fundação das verdadeiras condições
do progresso econômico e do bem-estar.
Wanderley Guilherme dos Santos, em Razões da Desordem, delineou bem os problemas que geram inadequações na participação e na integração de vastas camadas
sociais na ordem institucional e, por decorrência, geram
uma inconsistente dinâmica competitiva entre os atores
(Santos, 1992). Ou seja, no século passado o modelo de
desenvolvimento e de segmentação da economia já manifestava tendências particularistas e elitistas que não favoreciam a participação política e a integração econômica dos segmentos sociais emergentes (trabalhadores e
outros estratos sociais). Na Inglaterra, no primeiro ciclo
da revolução industrial, ocorria o contrário: desenvolvimento econômico e estabilidade política andaram juntos,
com a classe trabalhadora lutando pela apropriação de
recursos políticos para melhorar suas condições materiais.
A diminuição das barreiras à participação no jogo político, a fixação de regras de competição, a relativização do
mercado como teatro único do jogo econômico e a aceitação da ordem institucional como sistema de mediação
legítimo dos conflitos socioeconômicos foram os fatores
que estruturaram, segundo Wanderley Guilherme dos
Santos, as condições para a construção do Estado do bemestar.
Mesmo com a instauração da República, o Brasil permaneceu encalacrado no jogo político oligárquico intraelites e a ausência de um mercado nacional não favoreceu o surgimento de partidos políticos que pudessem ser
os escoadouros da competição de interesses dos atores sociais. A Revolução de 1930, consciente ou inconscientemente de seu viés bismarkiano, introduziu o estatismo
como sujeito ordenador da competição econômica e como
estruturador das categorias profissionais, da estratificação e da cidadania. Prioriza-se a política social definida
pelo Estado em detrimento da competição entre agentes
sociais e partidos políticos representativos, gerando uma
aliança entre corporativismo e burocracia. O populismo
posterior é herdeiro desse arranjo institucional. O que
Wanderley Guilherme dos Santos indica é que, no Brasil,
em certa medida, a Revolução de 30 abriu as comportas
da participação sem que houvesse uma liberalização adequada, garantidora de regras de competição política, legitimadora dos resultados da competição e instituidora dos
direitos de liberdade como o direito de organização, de
disputa, etc. O autor registra que os países que seguiram
primeiro a liberalização e depois a participação são mais
estáveis que aqueles que primeiro alargaram a participação e depois institucionalizaram a competição política.
No Brasil e na América Latina teria havido a “incorporação das massas à dinâmica da competição política antes que se obtivesse estabilidade das regras dessa competição”. Essa seria a origem da instabilidade na região.
Se esta tese é verdadeira, ela sinaliza claramente a prioridade que adquire a configuração da ordem institucional para um adequado processo de desenvolvimento
econômico e de integração social e política dos estratos sociais emergentes no sentido de viabilizar o Estado do bem-estar.
A partir de 1930, ainda segundo Wanderley Guilherme dos Santos, desenvolve-se um cenário em que os grupos sociais não firmam suas identidades através dos partidos políticos. Os trabalhadores e o empresariado são
integrados à participação via “sindicalismo tutelado”. A
política social trabalhista é a âncora desse tipo de integração que filtra a participação pelo viés da burocracia e
não dos partidos. A dinâmica do conflito social deslocase do terreno social e partidário para o interior do aparato
do Estado, potencializando a instabilidade política e as
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políticas governamentais de tipo populista. O desencontro entre processo político formal e processo participativo tem um de seus vértices na estatização da política social que, desta forma, torna-se um obstáculo ao efetivo
desenvolvimento de uma sociedade democrática e competitiva.
Partindo do conceito de poliarquia de Robert Dahl,
Guilherme dos Santos mostra, com base em vários dados
estatísticos, que muitas condições da poliarquia estão
dadas sem que esta efetivamente se cumpra. Por poliarquia entende o “elevado grau de institucionalização da
competição pelo poder (existência de regras claras, públicas e obedecidas) associado a extensa participação
política, só limitada pela idade”. As poliarquias supõem
a presença de direitos fundamentais que surgem no contexto material da urbanização, sociedades complexas,
grupos de interesses sociais e partidários que se limitam
mutuamente, controlam o governo e produzem políticas
públicas. Tomando um período que, grosso modo, começa em 1945, o autor constata que as condições da poliarquia se realizam na ordem material, com o crescimento
do PIB (65-80), com a acumulação, diferenciação produtiva e social. As condições da poliarquia também são satisfeitas no crescimento do eleitorado, na expansão da
participação eleitoral, no crescimento da organização
extrapartidária da sociedade (sindicatos, associações,
movimentos) e nos requisitos da educação, renda, diversificação, mobilidade social, pluralismo e interdependência social. Apesar de tudo isso, o autor constata que a poliarquia brasileira se restringe “à pequena mancha
institucional circunscrita por gigantesca cultura de dissimulação, de violência difusa e do enclausuramento individual e familiar”. Ou seja, há uma pequena participação
dos indivíduos nos espaços de influência, de mobilização
e de decisão. O engajamento em sindicatos, associações
e partidos é baixo e reforça-se a tendência para o não reconhecimento institucional dos conflitos. Como conseqüência, viceja o hobbesianismo social, o contato clientelista-paternalista na relação indivíduo-partido-Estado,
o particularismo e a cultura predatória em todos os códigos morais de conduta ou um comportamento, “não
segundo normas”, para usar as palavras de Guilherme
dos Santos. Diante disso, pergunta-se por que as condições não são capazes de gerar uma sociedade poliárquica real.
A conclusão a que chega Wanderley Guilherme dos
Santos é que falta credibilidade à ordem institucional para
que funcione a poliarquia. O Estado estaria sofrendo uma
alta taxa de descrédito quanto à sua eficácia regulatória.
Isto gera um enfraquecimento das expectativas e da adesão da sociedade. A causa principal desse descrédito estaria na combinação de um excessivo instrumental regu-
latório por parte do Estado aliado a uma incapacidade
crônica de fazer com que a regulação funcione e seja eficaz. A conclusão está correta e o autor prega o funcionamento do Estado mínimo – não no sentido neoliberal, mas
no sentido do funcionamento do papel básico do Estado
– como remédio ou meio para enfrentar o cenário de desagregação e segregação social que descreve. Isto, contudo, parece insuficiente. É preciso investigar as inadequações institucionais que geram a “desordem” e propor
reformas no aparato institucional para superar a ineficiência, a insuficiência e o descrédito das instituições democráticas.
Este trabalho limita-se a apontar a necessidade de criar
instituições políticas mais adequadas e sumarizar os
principais pontos de uma possível reforma política que
começa a ser discutida no governo, nos partidos e na
sociedade. Reputamos importante discutir o quadro institucional pelo seguinte pressuposto: no século XX, o funcionamento da economia sempre esteve ligado às condições políticas de governabilidade e ao regime e sistema
político vigentes. Uma economia de mercado era incompatível com o regime comunista do Leste da Europa e da
URSS. A economia de mercado não poderia ter os mesmos contornos em países como os da América Latina e
da Europa. Mesmo se comparássemos os países europeus
com os Estados Unidos veríamos matizes diferentes no
funcionamento da economia de mercado em conseqüência de quadros institucionais diferentes. Assim, um eficaz funcionamento de uma economia de mercado e de uma
sociedade democrática, equilibrada e justa, dependem de
um adequado quadro institucional.
É óbvio que o tema da reforma política deveria incluir
o debate do sistema de governo em torno das opções entre presidencialismo e parlamentarismo. Mas, pela abrangência do tema, e levando-se em conta que do ponto de
vista conjuntural esse debate não está posto, o assunto será
deixado de lado. Serão abordadas aqui apenas as questões mais relevantes que estão postas ou tenderão a ser
postas em discussão no presente momento da vida política do país.
A REELEIÇÃO
A reeleição para prefeitos, governadores e presidente
da República é, sem dúvida, o tema mais candente, não
necessariamente o mais importante, da presente discussão sobre reforma política. De acordo com o parágrafo 5o
do artigo 14 da Constituição, “são inelegíveis para os
mesmos cargos, no período subseqüente, o Presidente da
República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os prefeitos e quem os houver sucedido, ou substituído nos seis meses anteriores ao pleito”. A proposta que
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visa introduzir a reeleição trata de mudar este dispositivo, permitindo que os ocupantes dos cargos mencionados possam dispor do direito de se reelegerem no período subseqüente. De modo geral, os defensores da tese da
reeleição entendem que o ocupante do cargo não precisa
se licenciar para concorrer.
A questão da reeleição, a rigor, não está referida a nenhum princípio da democracia. É verdade que em Atenas, na Grécia antiga, a reeleição no período subseqüente
era proibida para várias magistraturas, pois se entendia
que a rotatividade na ocupação de cargos obedecia ao
princípio democrático de dar oportunidade a que mais
cidadãos ocupassem cargos de governo. Hoje em dia, a
reeleição é prática adotada na maioria dos países democráticos. Tanto nos Estados Unidos como na França esta
é permitida para o cargo de presidente. A reeleição, a rigor, visa dar oportunidade de continuidade a uma administração bem-sucedida. Alguns analistas consideram que
a ausência da reeleição no sistema presidencialista pode
ser um fator de perturbação da ordem política: na medida
em que uma administração está impedida de ter continuidade na aplicação do programa de governo, muitas vezes
os parlamentares, por interesse político-eleitoral, retiram
o apoio a ela, pondo em risco a eficácia governamental.
A reeleição conferiria mais estabilidade ao jogo político
democrático e ao próprio corpo administrativo. Embora
o argumento possa ser considerado, não parece tão relevante. Deve-se levar em conta também que o Estado moderno é constituído por um aparato gigantesco e complexo e, por isso, a eficácia governamental requer algum
tempo de aprendizado e experiência para que seja exercitada. Mesmo com a reeleição, o princípio democrático da alternância no poder continua presente, já que o
eleitorado pode decidir não reconduzir o governante ao
posto que ocupava. De qualquer forma, as Constituições ou as leis eleitorais tendem a limitar a reeleição a
uma única vez.
Nestes últimos tempos, vários países da América Latina vêm passando por processos de mudanças constitucionais, introduzindo o princípio da reeleição. Os casos mais
notórios são o do Peru e o da Argentina, que aprovaram a
mudança abrindo caminho para a reeleição de Fujimori e
Menem. Isto permite concluir que a reeleição tende a favorecer o ocupante do cargo. No Brasil, uma pesquisa do
Instituto Datafolha, divulgada pela Folha de S.Paulo de
1o setembro de 1996, mostra que a opinião pública está
dividida em relação ao tema: o princípio da reeleição é
apoiado por 47% do eleitorado e rejeitado por 46%. No
meio político, parece ter um respaldo maior. A discussão
do momento está mais polarizada antes na questão de se
o presidente Fernando Henrique Cardoso e os atuais governadores devem ou não gozar do direito à reeleição. Há
uma tendência favorável no Congresso de se aprovar o
princípio, ao menos, para os futuros governantes.
Os que são contra a concessão do direito à reeleição
do presidente Fernando Henrique e dos atuais governadores sustentam que se trata de um casuísmo. De fato,
uma das regras básicas da democracia refere-se à necessidade de definição das normas do jogo político com anterioridade ao desenvolvimento do próprio jogo. Esta premissa visa conferir estabilidade aos processos decisórios
ou de escolhas e pretende atender ao princípio da igualdade de condições entre os diversos atores e partidos políticos que disputam o poder. O casuísmo se localizaria
no fato de que os atuais governadores e presidente se elegeram sob a regra que não permite a reeleição. Na teoria
política é possível encontrar referências, até mesmo em
Locke, sobre a necessidade de que as regras do jogo eleitoral sejam definidas de forma clara e com antecedência.
A democracia, de fato, procura estabelecer condições de
igualdade aos atores que disputam o poder. Já que as regras eleitorais designam os procedimentos que devem ser
observados para se alcançar o poder, merecem ser tratadas com todo o cuidado. Os que são a favor à reeleição
dos atuais governantes sustentam que um pronunciamento favorável do Congresso é suficiente para conferir-lhe
legitimidade. Por tratar-se de emenda constitucional, a
reeleição, para ser aprovada, precisa do apoio de três quintos dos membros da Câmara e do Senado em duas votações em cada uma das Casas separadamente.
O SISTEMA ELEITORAL
O sistema eleitoral brasileiro é disciplinado pelo artigo 45 da Constituição, que determina que a Câmara Federal seja composta por representantes eleitos pelo povo,
pelo sistema proporcional – que foi introduzido no Brasil
pelo Código Eleitoral de 1932. O sistema proporcional
em vigor combina o quociente eleitoral com o quociente
partidário para definir o número de lugares de cada partido. As listas partidárias de candidatos são abertas. A maior
parte daqueles que defendem mudança do sistema eleitoral propõe o voto distrital misto ou proporcional misto, o
que vem a ser a mesma coisa. Paralelamente, defende-se
a correção das regras de representação dos estados na
Câmara, já que esta apresenta significativas distorções.
A relevância da discussão do sistema eleitoral não está
em questão. Afinal de contas, são as regras eleitorais que
disciplinam a competição que produzem os atores do processo de tomada de decisões políticas.
Contra o voto proporcional, em síntese, são dirigidas
as seguintes críticas: a) o número de cadeiras de cada
partido depende do número de votos que cada candidato,
individualmente, seja capaz de buscar; b) há um favore-
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cimento aos candidatos das corporações, das regiões, dos
grupos religiosos, etc.; c) o partido perde importância frente às lideranças individuais. Estes três fatores tendem a
agregar a fidelidade dos eleitos aos grupos que os elegem
em detrimento do partido e do seu programa. Outro problema da eleição proporcional é que ela acarreta uma luta
intestina entre candidatos do mesmo partido na disputa
por votos para conseguir a melhor colocação nas listas
abertas. Isto gera partidos difusos, frágeis, indisciplinados e desorganizados. Outro malefício do sistema proporcional é que ele obriga o candidato a buscar votos em todo
o estado, numa vasta área territorial. Além de encarecer
as campanhas, isto dificulta o controle dos eleitores sobre os eleitos, agravando a dicotomia representante/representado inerente ao sistema representativo.
A proposta do voto distrital misto foi apresentada na
Constituinte mas não teve acolhida. A Frente Parlamentarista, que se formou à época do plebiscito sobre sistema
de governo, também defendeu a adoção do voto distrital
misto. Agora, com a reforma constitucional, a tese volta
a ser proposta no caso de uma eventual reforma política.
Em todos esses momentos, a proposição do voto distrital
misto se inspirou no modelo eleitoral alemão. Alguns
analistas dizem que, na verdade, o sistema alemão é proporcional, na medida em que leva em conta os votos dados aos candidatos distritais na distribuição das cadeiras
por partido. Assim, ele seria proporcional quanto à distribuição das cadeiras por partido e misto quanto ao critério do preenchimento das cadeiras. Um dos argumentos sustentados pelos que defendem esse sistema diz que
ele tem a vantagem de aproximar o eleitor de seu representante, favorecendo o controle e a fiscalização do eleitorado sobre o sistema político.
Embora os sistemas eleitorais apresentem uma complexidade de fórmulas, hoje em dia, do ponto de vista
conceitual, eles são basicamente dois: o proporcional e o
majoritário. O princípio proporcional determina que, na
distribuição de cadeiras, se leve em conta a força social
de cada partido, considerando-se a equivalência entre
número de votos e número de assentos. O princípio majoritário diz que se deve levar em conta apenas a vontade
da maioria e que o restante dos votos deve ser desconsiderado na composição da representação. O principal argumento na defesa do sistema majoritário sustenta que
ele favorece a formação de maiorias conferindo estabilidade ao governo. Com isso, ele também aumentaria a eficácia e a governabilidade. Em contrapartida, provoca uma
distorção dos votos, deixando de fora do Parlamento forças políticas que podem ter um peso eleitoral significativo. A adoção do voto distrital misto procura aliar as vantagens do sistema proporcional, garantindo a representação
de todas as forças sociais e políticas, às vantagens do sis-
tema majoritário, aproximando o eleito dos eleitores, fortalecendo o partido político e tornando a campanha eleitoral menos dispendiosa. Enquanto na Alemanha se adota o sistema distrital misto, na França pratica-se o sistema
majoritário em dois turnos. Na Itália, até recentemente,
utilizava-se o sistema proporcional, mas, por se julgar que
se tratava de um fator de instabilidade, adotou-se o sistema distrital misto.
SISTEMA PARTIDÁRIO
O sistema eleitoral tem íntima conexão com o sistema
partidário. Um dos aspectos em que o sistema eleitoral
incide mais decisivamente sobre o sistema partidário diz
respeito à adoção da cláusula de barreira para o acesso de
um partido ao Parlamento. As cláusulas de barreira normalmente fixam a exigência de um percentual mínimo de
votos nacionais, 3% ou 5%, para que um partido passe a
ter direito a ocupar cadeiras. A introdução destas cláusulas produziria como efeito a supressão de vários partidos,
as chamadas “legendas de aluguel”, restringindo o espectro
partidário. Com efeito, o atual sistema partidário brasileiro caracteriza-se pela proliferação de legendas, a maior
parte das quais carece de representação social e de identidade política, ideológica e programática. Bolívar
Lamounier tem chamado a atenção insistentemente, e com
razão, sobre o fato de que a dispersão político-partidária
é um dos principais fatores de atraso e de instabilidade
das relações políticas. A pulverização político-partidária
não favorece a formação de maiorias e minorias definidas, dificultando a articulação de interesses na esfera política e favorecendo o enfraquecimento dos projetos e
programas que visam configurar estratégias de desenvolvimento do país.
A cláusula de barreira produziria a tendência à aglutinação partidária em torno de interesses e programas mais
definidos, de modo que as legendas a serviço do oportunismo eleitoral tenderiam a se inviabilizar. Mas ela não
representaria a supressão do pluripartidarismo, e sim a limitação de sua amplitude desordenada. Os partidos ideológicos poderiam continuar a existir, mesmo não atingindo o quociente necessário para ingressar no Parlamento.
Seriam obrigados, sim, a adotar estratégias de alargamento
de sua base eleitoral. Na medida em que a cláusula de
barreira favorece a aglutinação de maiorias, enfrenta também o problema da governabilidade. A eficácia governamental pode aumentar com a formação de uma maioria
que apóie o governo, reduzindo os riscos de quebra da
ordem institucional e inibindo o fisiologismo a que muitos governos são obrigados a recorrer para obter apoio no
Congresso. Assim, a cláusula de barreira introduziria uma
maior racionalização da representação, favorecendo o
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processo de tomadas de decisões e fortalecendo as instituições democráticas através de partidos políticos realmente representativos da sociedade.
Fernando Henrique Cardoso no artigo “Desenvolvimento associado-dependente e teoria democrática” nota
bem que o atual sistema partidário deve sua origem, em
parte, à legislação autoritária do regime militar (Cardoso, 1988). Pode-se acrescentar que os atuais partidos guardam também resquícios de herança da polarização ideológica do período da Guerra-Fria. Hoje, com o fim da
Guerra Fria, a emergência do neoliberalismo, o fenômeno da globalização e a introdução de novos paradigmas
ligados às noções de competitividade, interdependência,
despolarização, multipolarização, etc., parece necessária
uma redefinição dos partidos políticos em termos programáticos. Um simples olhar empírico sobre os atuais partidos constata que muitos estão em dessintonia completa
com nosso tempo. Outros abrigam pessoas que estão fora
de lugar. Até mesmo a aliança partidária que governa o
país parece um arranjo mal explicado e esquisito. Partidos como o PMDB, o PPB e até mesmo o PT vivem cisões internas que tornam difícil manter-se algum tipo de
convivência por muito tempo. O PSDB parece descaracterizar-se rapidamente como partido de vocação socialdemocrata. Tudo isto indica a necessidade de uma reforma partidária que, a nosso ver, seria favorecida e
impulsionada se se adotasse a cláusula de barreira.
vil, enquanto agremiação ou associação de indivíduos, o
partido se situa na esfera do direito privado. A Lei no 9.096,
que dispõe sobre partidos políticos, em seu artigo primeiro,
define o partido político como “pessoa física de direito
privado”. Nessa esfera, como nota Nélson Jobim, no relatório da Revisão Constitucional, predomina a autonomia da vontade pessoal, seja pessoa jurídica ou física. Em
caso de conflito entre indivíduo (mesmo o detentor de
mandato) e partido, predomina a vontade individual. Nenhuma lei pode obrigar o indivíduo a se submeter às determinações do partido. Mas cabe a cada uma das partes
arcar com as conseqüências políticas de seus atos. O indivíduo pode desligar-se ou ser desligado do partido, conforme possam dispor os estatutos. Não cabe ao Estado,
portanto, legislar na esfera específica da relação de vontades e concepções políticas entre o indivíduo e o partido.
Por outro lado, ainda como explica Jobim, considerando-se que os partidos pertencem também à esfera pública
estatal, são organismos paraestatais em cujo sistema está
implicado o modo de operação do Estado em relação à
sociedade civil. Neste sentido o Estado adquire o direito
de legislar sobre o sistema organizativo do partido e sobre a relação do detentor do mandato para com a agremiação que representa. Em suma, o Estado tem interesse
em preservar e promover o sistema partidário. Caso isto
não ocorra, e levando-se em conta que os partidos explicitam a forma de proceder em relação ao poder nas democracias modernas, o sistema poderá ver-se ameaçado
pela instabilidade partidária, por sua inconsistência e pelas perturbações anárquicas que possam atingir os partidos. Deve-se levar em conta ainda que quando um eleitor
sufraga um candidato, ele pretende expressar neste ato um
contrato público entre cidadão e Estado. Esta relação,
ademais, é sempre mediada pelo partido. Desta forma,
existe uma situação de fato que situa o partido na esfera
pública, tornando-o passível de sofrer o impacto normativo do Estado. A decisão de mediar com normas públicas os conflitos potenciais entre partidos e seus filiados
tem um caráter eminentemente político, dada a natureza
essencialmente política do problema e das relações dos
atores em questão.
A maior parte das propostas que visam instituir a fidelidade partidária indicam a necessidade de punir com a
perda de mandato os parlamentares que se desfiliarem
voluntariamente do partido pelo qual se elegeram. Por
outro lado, visando resguardar o direito de dissenso interno, indica-se que não há necessidade de punir com a
mesma pena os que não seguem as diretrizes partidárias.
Isto não significa que não precisa haver algum tipo de
penalidade para os que não seguem a disciplina de bancada. Também, tende-se a não facultar ao partido o direito de determinar a perda do mandato de um parlamentar
FIDELIDADE PARTIDÁRIA
O tema da fidelidade partidária remete sempre ao problema do comportamento dos detentores de mandato em
relação ao partido político pelo qual se elegeram. A normativização da fidelidade partidária visa instituir penalidades para comportamentos considerados ilícitos dos detentores de mandatos. Esses comportamentos se resumem
em três tipos de práticas: mudança de filiação partidária;
oposição às diretrizes e às definições partidárias; desfiliação de partidos por abandono ou expulsão. O problema crucial da disciplina de voto é o principal aspecto do
segundo ponto. Constata-se, de modo geral, que nos sistemas parlamentaristas impera a disciplina de voto entre
as bancadas partidárias enquanto no presidencialismo a
disciplina de voto quase nunca é adotada ou é adotada
em casos excepcionais. No Brasil, a disciplina de voto só
vale no momento em que as direções partidárias “fecham
questão” em torno de uma proposta qualquer.
O tratamento constitucional ou infraconstitucional da
questão da fidelidade partidária apresenta um certo grau
de complexidade, decorrente da dupla inserção dos partidos políticos no direito privado e no direito público. Enquanto agregação de interesses situados na sociedade ci-
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que for expulso dos quadros partidários. Existem propostas que resguardam o parlamentar da perda de mandato
em caso de desfiliação voluntária somente nas situações
de fusão de partidos ou de fundação de novo partido. Esta
ressalva parece razoável, pois, nesses casos, surgem opções que não estavam postas antes do processo eleitoral.
Fusões e fundações de partidos, além disso, são processos políticos mais amplos que o mero conflito de um parlamentar com a sua agremiação.
A troca de legenda é uma constante na tradição política brasileira. Troca-se de legenda ao sabor dos interesses
particulares dos parlamentares, através das negociatas eleitoreiras e do fisiologismo. A regulamentação da fidelidade partidária seria um elemento de maior estabilidade do
sistema partidário e do processo decisório democrático e
permitindo uma maior visualização dos interesses políticos.
A MEDIDA PROVISÓRIA
O instituto da medida provisória visa responder à seguinte questão: determinadas condições emergenciais exigem soluções eficazes e prontas, cuja urgência entra em
choque com a lentidão inerente ao processo legislativo
ordinário na formação de leis. Para enfrentar essa necessidade, algumas Constituições conferem ao Poder Executivo instrumentos normativos ágeis que possam ser utilizados em caráter extraordinário pelo chefe de governo.
Não foi a Constituição de 1988 que inaugurou essa
prerrogativa presidencial. A Constituição de 1937 já conferia ao Presidente da República a possibilidade de legislar extraordinariamente, dentro de determinados limites
e mediante autorização do Parlamento, durante os períodos de recesso do Congresso ou de dissolução da Câmara. A Constituição de 1946 restringiu essa possibilidade.
No entanto, esta voltou a aparecer no texto da Constituição de 1967 e foi abrigada na Emenda Constitucional 01/
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estruturante do processo de formação de normas do regime militar.
Com a volta da ordem constitucional democrática, em
1988, os constituintes autorizaram o Executivo a utilizar
o expediente normativo extraordinário em situações de
“relevância e urgência”, como determina o artigo 62 da
Constituição. A rigor, a medida provisória é outra denominação do decreto-lei. Segundo o professor Raul Machado Horta (1990), sua origem é a Constituição italiana
de 1948. É importante registrar que nossa Constituição
não define o que sejam casos de “relevância e urgência”,
permitindo um uso alargado e excessivo das medidas provisórias, como mostram levantamentos relativos à sua
aplicação. Para se ter uma idéia, a Casa Civil da Presidência da República apurou que, desde sua entrada em
vigor, com a promulgação da Constituição em 1988, até
13 de outubro de 1995, haviam sido editadas 1.146 medidas provisórias: em 18 meses de governo, José Sarney
editou 328 medidas provisórias; em 30 meses, Fernando
Collor editou 464; em 26 meses, Itamar Franco editou
504; e em 10 meses, Fernando Henrique Cardoso editou 140.
No Congresso, a discussão e as propostas que visam
estabelecer um limite às medidas provisórias partem de
dois ângulos de abordagem: definição e/ou exclusão das
matérias que poderiam ser disciplinadas pelas medidas
provisórias; e limitação das reedições. Quanto ao primeiro ponto, a lógica indica que o procedimento mais conveniente é definir na Constituição as matérias que devem
ser excluídas do campo possível de ser abrangido pelas
medidas provisórias. Desta forma, salvaguarda-se o poder de ação do Executivo, o seu arbítrio, em caso de si-
VOTO FACULTATIVO
Na teoria democrática, considera-se o sufrágio como
um direito do cidadão. Esta concepção está ligada à teoria da soberania popular. A rigor, em se tratando de um
direito, o voto não pode ser adotado como obrigatório.
De qualquer forma, a questão é controversa. Robert
Michels (1982), por exemplo, via na falta de correspondência entre direitos e deveres políticos um dos principais problemas no funcionamento da democracia. A desobrigação de participar na vida política do partido ou do
Estado seria um fator de fortalecimento das tendências
oligárquicas. Há uma corrente jurídica que propugna que
a cada direito corresponda um dever. No pensamento e
na tradição liberais, prevalece a noção de que o voto é
um direito que não corresponde a um dever. Por outro
lado, quando se fala em direitos, é preciso distinguir as
várias ordens de direitos. Os chamados direitos de liberdade, os direitos políticos não podem corresponder a nenhum sistema de dever. O contrário acontece com os direitos sociais: para que sejam garantidos, instituídos e
concedidos dependem de deveres. Não há direito à aposentadoria, por exemplo, se esta não estiver vinculada ao
dever de contribuição, seja do trabalhador ou do empregador. A maior parte das democracias ocidentais usa o
expediente do voto facultativo. Este foi adotado recentemente, inclusive, na Argentina.
Outro tema conexo ao da obrigatoriedade ou não do
voto diz respeito ao alistamento eleitoral. A teoria democrática considera o direito ao voto condição da cidadania. Neste sentido, o alistamento eleitoral deve ter caráter
obrigatório para que o indivíduo realize a condição preliminar de acesso à cidadania. Ao se alistar, o indivíduo
adquire um direito. O exercício desse direito deve ser livre, dependendo da vontade e da consciência de cada um.
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tuações “urgentes e relevantes” que, de fato, não podem
ser previstas pelas normas. O relatório da Revisão Constitucional sugeria que as matérias constantes no parágrafo 1o do artigo 60 da Constituição fossem vedadas ao domínio normativo das medidas provisórias. Segundo o texto
da Constituição: “Não serão objeto de delegação os atos
de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de
competência privativa da Câmara dos Deputados ou do
Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar,
nem a legislação sobre: I – organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de
seus membros; II – nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais; III – planos plurianuais,
diretrizes orçamentárias e orçamentos.”
O relatório da Revisão Constitucional sugere que seja
excluída do domínio das medidas provisórias toda a matéria penal, tendo em vista que o Estado de Direito requer
o princípio da anterioridade e da legalidade da legislação
nessa esfera normativa do poder público. A medida provisória não pode atender a este princípio.
Ainda em relação à medida provisória, há o problema
relativo ao prazo de sua conversão em lei. Atualmente, o
Congresso tem prazo de 30 dias para a apreciação das
medidas provisórias, conforme reza o parágrafo único do
artigo 62 da Constituição. Caso não sejam examinadas
nesse prazo, as MPs perdem eficácia. Mas, normalmente,
o Executivo as têm reeditado sucessivamente, tornando o
provisório permanente. Uma das propostas que encontra
mais trânsito entre os parlamentares sugere um prazo de
60 dias para a conversão das medidas provisórias em lei
ou para a sua rejeição. Agrega-se a esta proposta a vedação explícita da reedição de medidas provisórias, sejam
elas rejeitadas ou não pelo Congresso. A reedição sucessiva das medidas provisórias tem provocado transtornos
na agenda do Congresso, com a perturbação do seu planejamento. Outra conseqüência negativa é a distorção que
produz na prática corrente do processo legislativo: o artigo 67 da Constituição vai no sentido contrário à reapreciação de matérias e propostas numa mesma legislatura.
Impõe-se o critério de que um projeto rejeitado seja subscrito pela maioria absoluta dos membros de uma das Casas para que volte a ser apreciado. A regulamentação do
uso das medidas provisórias, como foi visto, é um importante passo para a limitação de seu uso abusivo por parte
do Executivo e de maior racionalização no processo de
formação de normas ordinárias.
deral. Define-se que cada estado deve ter no mínimo oito
e no máximo 70 deputados e que uma lei complementar
estabeleça o número total de deputados, bem como a representação por estado e pelo Distrito Federal. Partindo
do patamar de oito deputados, a lei, sempre aprovada no
ano anterior às eleições, deve estabelecer a representação
dos estados proporcional à população. Com isso, o número total de deputados e o número de deputados por
estado tendem a sofrer variações em cada legislatura.
Cálculos simples permitem perceber que o patamar mínimo de oito deputados por estado provoca graves distorções na representação proporcional.
Assim, por exemplo, São Paulo, com cerca de
20.800.000 eleitores, precisa de 19,80 eleitores para equivaler a um eleitor de Roraima, que tem cerca de 119.888
eleitores. São necessários 9,02 e 12,04 eleitores de São
Paulo para equivaler um eleitor, respectivamente, do Acre
e do Amapá. Com a atual conformação, os estados do
Norte e do Centro, junto com os estados do Nordeste, elegem a maioria dos representantes na Câmara Federal, sendo minoria da população. As conseqüências políticas deste
estado de coisas são óbvias.
Emenda constitucional de José Genoino propõe que
“o número total de Deputados será de quinhentos e que a
representação por estado e pelo Distrito Federal será estabelecida por lei complementar, proporcionalmente aos
eleitores, procedendo-se os ajustes necessários no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades
da Federação tenha menos que quatro Deputados”. Essa
proposta, além de estabelecer um número fixo de quinhentos deputados, não define um teto máximo por estado. Ao
fixar um patamar de quatro deputados por estado, resguarda uma representação mínima por unidade federativa, mas
reduz sensivelmente a anomalia existente no sistema proporcional que, a nosso ver, descaracteriza o princípio da
representação proporcional e macula o Estado Democrático de Direito, na medida em que os entes integrantes do
Estado Federado não têm seus eleitores representados de
forma equânime na Câmara do Deputados.
Consideramos ainda que fazem parte da reforma política do aparato do Estado as reformas do Congresso e do
Judiciário. Mas estes temas, por si só, são bastante abrangentes e merecem uma abordagem exclusiva, que foge aos
limites deste trabalho. O objetivo fundamental deste trabalho consistiu em tentar mostrar que a racionalização das
instituições políticas é condição preliminar para a efetiva
afirmação do processo democrático de representação e de
tomada de decisões. Sem isto, os demais problemas, principalmente econômicos e sociais, não terão soluções adequadas. Ou terão soluções emanadas do poder burocrático, sempre pronto a fazer concessões e promover acordos
com os interesses particularistas e corporativos.
A REPRESENTAÇÃO DOS
ESTADOS NA CÂMARA
O artigo 45 da Constituição define os critérios para o
preenchimento das cadeiras, por estado, da Câmara Fe-
51
HORTA, R.M. Revista de Informação Legislativa. Brasília, julho/setembro 1990.
LAMOUNIER, B. e NOHLEN, D. (orgs.). Presidencialismo ou parlamentarismo. São Paulo, Idesp/Edições Loyola, 1993.
CARDOSO, F.H. “Desenvolvimento associado-dependente e teoria democrática”. In: STEPAN, A. (org.). Democratizando o Brasil. Rio de Janeiro, Paz
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COLLIER, D. (org.). O novo autoritarismo na América Latina. Rio de Janeiro,
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SERRA, J. Reforma política no Brasil. São Paulo, Ed. Siciliano, 1993.
SANTOS, W.G. dos. Razões da desordem. Rio de Janeiro, Rocco, 1992.
52
O JUDICIÁRIO EM QUESTÃO
MARIA TEREZA SADEK
Professora do Departamento de Ciência Política da USP, Pesquisadora do Idesp
O
descontentamento com o Judiciário não é um problema novo, nem peculiar ao Brasil, ou mesmo
aos países latino-americanos. Críticas ao desempenho da Justiça atravessam o continente, recheando também os noticiários em países mais desenvolvidos, como
por exemplo a França, a Espanha, a Itália e Portugal. O
que pode ser visto como uma novidade é a posição central que o tema vem ocupando nos debates. A situação
dos últimos anos difere de todo o período anterior em pelo
menos dois aspectos: a Justiça transformou-se em questão prioritária – constando da agenda de reformas – e o
grau de tolerância com a baixa eficiência do sistema judicial tem diminuído.
Por outro lado, é possível sustentar que a peculiaridade do caso brasileiro, como da maior parte dos países latino-americanos, está na magnitude dos sintomas indicando a necessidade de reformas. Um trabalho feito em 1994
pelo BID concluiu que o setor Judiciário da região apresenta enorme atraso em relação a outras áreas da atividade pública. As várias dificuldades concentram-se na perda de confiança da opinião pública, no reconhecimento
da obsolescência dos procedimentos legais, na escassez
de recursos, na crescente litigiosidade nas relações sociais
e na progressiva congestão dos serviços. Avalia ainda este
estudo que, para que fossem colocados totalmente em dia
os processos, teria que ser suspenso, por vários anos, o
processamento de novas ações.
Não por outra razão, especificamente no caso brasileiro, este foi o capítulo da Constituição que recebeu o maior
número de propostas de revisão por ocasião da reforma
constitucional de 1993 – 3.917 emendas. A insatisfação
com a prestação jurisdicional tem sido expressa em inúmeras pesquisas de opinião. Institutos especializados
mostram que, em média, 70% da população não confiam
na Justiça (Vox Populi, DataFolha, Ibope). Recente levantamento feito pelo Idesp (1996a) indica que, entre os
empresários, o Judiciário é também muito mal avaliado,
chegando a 89% os que o consideram “ruim” ou “péssimo”, em termos de agilidade. Essa insatisfação vem sendo cada vez mais compartilhada pelos próprios operadores do sistema de Justiça. Magistrados e integrantes do
Ministério Público, outrora refratários a críticas, têm concordado com a existência de uma situação problemática
e, mais ainda, buscado interferir de forma mais ativa nos
debates.1
A ampla reprovação da situação presente não significa, entretanto, que exista um consenso sobre o diagnóstico e as soluções. Este artigo objetiva mapear o problema,
levantando hipóteses que busquem caracterizar a crise no
sistema de Justiça e discutir algumas das principais propostas de reforma.
A CRISE DO SISTEMA DE JUSTIÇA
Se não restam dúvidas de que a falta de credibilidade
na Justiça coloca em risco o Estado de Direito e a consolidação da democracia, além de interpor sérios obstáculos a projetos de crescimento e de abertura da economia,
há menos acordo, contudo, quanto aos diagnósticos e às
possíveis reformas com vistas a aperfeiçoar o sistema de
Justiça. Trata-se, certamente, de um problema que não se
circunscreve à instituição, produzindo efeitos abrangentes, interferindo na ordem legal, passando pela garantia
dos direitos individuais e coletivos e até mesmo dificultando a implementação de projetos de desenvolvimento e
de inserção das economias nacionais na nova ordem in-
53
ternacional. Apesar da indiscutível importância do tema,
é reduzido o conhecimento sobre as causas e as conseqüências do mal funcionamento da Justiça.
Os sinais da existência de uma crise são visíveis: processos que se avolumam; excessiva lentidão; imprevisibilidade de decisões; e custos que tornam a Justiça inacessível para todos. Esses sinais – que como já mencionado
não são recentes – têm se tornado mais fortes nos últimos
anos, impulsionados pelo expressivo aumento de demanda por Justiça. O crescimento da procura está relacionado às altas taxas de urbanização, ao processo de democratização e à instabilidade legal. Paradoxalmente, pode-se
afirmar que os sinais da crise seriam ainda mais expressivos caso houvesse maior credibilidade na Justiça e, conseqüentemente, fosse maior a demanda por seus serviços.
No quadro presente, a rigor, só se procura o Judiciário
quando não há outra alternativa ou quando se pode extrair vantagens de tal procedimento.
Qualquer diagnóstico e posteriores soluções devem
levar em conta três critérios que respondem por um maior
ou menor grau de eficiência na prestação jurisdicional:
imparcialidade, agilidade e custos. O desempenho dessas
variáveis tanto afeta a percepção por parte da população
do sistema de Justiça como permite avaliar a qualidade
desse sistema.
De forma geral, é possível afirmar que no caso brasileiro os problemas mais graves dizem respeito à agilidade e aos custos. Isso não implica dizer que não haja questionamentos quanto à imparcialidade, mas sim reconhecer
que o sistema de Justiça atingiu um importante grau de
institucionalização, ultrapassando etapas de conquista e
construção de uma identidade própria, distante das partes, sejam elas forças privadas ou o poder político.
Os problemas que afetam o Judiciário podem ser agrupados em três grandes áreas: a institucional, a estrutural e
a relativa aos procedimentos. Essas três áreas, embora por
vezes se sobreponham, compreendem problemas de natureza distinta, provocados por causas diversas e com
possibilidade de produzir diferentes conseqüências. É,
pois, conveniente distingui-las.2
O conjunto de problemas interpretado como sinal de
uma crise institucional diz respeito à posição do Judiciário na organização tripartite de poderes, isto é, a seu formato constitucional como poder independente e a sua relação com os dois outros – o Executivo e o Legislativo.
A Constituição de 1988 representou um passo importante no sentido de garantir a independência e a autonomia do poder Judiciário – qualidades indispensáveis para
a salvaguarda do Estado de Direito. Foi assegurada a autonomia administrativa e financeira ao Judiciário, cabendo a este poder a competência de elaborar o seu próprio
orçamento, que deve ser submetido ao Congresso Nacio-
nal conjuntamente com o do Executivo. A nova regra tem
validade tanto para a União como para os estados federados, abrangendo também a questão dos vencimentos dos
membros do Judiciário.
A formalização da autonomia do Judiciário em questões orçamentárias não foi acompanhada de soluções
igualmente claras no tocante ao seu formato institucional. O presidencialismo e o modelo de separação de
poderes consagrados pela nova carta constitucional
acabaram por estimular a politização do Judiciário. Cabe
a este arbitrar os conflitos entre o Executivo e o Legislativo e exercer o controle constitucional dos atos legislativos do Executivo e do Legislativo. Como foi facultado ao Executivo legislar por meio de medidas provisórias
e foi fortalecido o poder do Congresso, cresceram as
áreas de possíveis conflitos entre os dois poderes. Além
disso, como o texto constitucional é muito extenso e detalhista, dificilmente uma questão escapa de apreciação
judicial.3
Acrescente-se a estes aspectos mais dois outros: o fato
de o Judiciário acumular funções judiciais propriamente
ditas e de uma Corte Constitucional, e ainda sua estrutura
descentralizada e monocrática, que permite a ocorrência
de decisões sem uniformidade com potencialidade de
paralisar, ainda que temporariamente, medidas aprovadas
pelo Legislativo e/ou pelo Executivo. Este modelo levou
o Judiciário para o centro da vida política, tornando-o mais
vulnerável a pressões e a toda sorte de críticas. Como
exemplos, bastaria citar as decisões que interferiram diretamente na política econômica, como o Finsocial e o
IPMF,4 ou nas questões institucionais, como a autonomia
do Ministério Público e a votação aberta no caso do
impeachment do ex-presidente Collor.
Os problemas que podem ser agrupados como sinais
de uma crise estrutural do Judiciário dizem respeito à sua
pesada estrutura e à falta de agilidade. Estes são os sinais
mais visíveis da incapacidade da instituição de processar
as demandas que chegam até ela.
Também quanto a este aspecto, a Constituição de 1988
deu respostas, ao que tudo indica, insatisfatórias. Houve,
de fato, uma reorganização e uma redefinição das atribuições dos vários organismos que compõem o Poder
Judiciário. O Supremo Tribunal Federal, órgão de cúpula
do Poder Judiciário, foi modificado, passando a ter atribuições predominantemente constitucionais. Porém, além
de funções típicas de uma Corte Constitucional, cabe-lhe
também julgar, em recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última instância por outros tribunais,
quando a decisão recorrida contrariar dispositivos da
Constituição, declarar a inconstitucionalidade de tratado
ou lei federal e/ou julgar válida lei ou ato de governo local contestado em face da Constituição.
54
Por outro lado, o acesso ao STF foi consideravelmente democratizado, uma vez que se ampliou a lista de
agentes legitimados a propor ação direta de inconstitucionalidade, antes integrada apenas pelo procurador-geral da República.
Em virtude da nova posição constitucional do STF, foi
criado um órgão da máxima importância, o Superior Tribunal de Justiça, para o qual foi transferida parte das competências anteriores da Corte Suprema. Integram ainda o
poder Judiciário as justiças especiais: os tribunais e juízes
do trabalho; os tribunais e juízes eleitorais; os tribunais e
juízes militares.
A nova Constituição preocupou-se também em descentralizar a Justiça Federal, criando os tribunais regionais
federais e os tribunais e juízes dos estados e do Distrito
Federal e dos territórios. Foi conferida aos estados a organização de sua Justiça, cabendo às constituições estaduais a definição das competências dos seus respectivos
tribunais, mediante lei de organização judiciária de iniciativa do Tribunal de Justiça.
Apesar de todas essas modificações na estrutura do
Poder Judiciário, permanece crítica a relação entre o número de processos que entram e os que são julgados em
todas as instâncias e em todas as regiões e estados do país.5
O Supremo Tribunal Federal tem recebido um número
crescente de processos a cada ano. As possibilidades de
recursos e o crescimento das demandas pela democratização do país fizeram com que esta Corte recebesse só no
ano de 1993, por exemplo, 27 mil processos, o que dá
cerca 2,5 mil processos para cada ministro relatar. Para
que não se pense que se tratava de um ano excepcional,
em 1995 o total foi ainda maior, atingindo a casa dos 36
mil; e, de acordo com levantamentos do ministro Sepúlveda Pertence, nos seis primeiros meses de 1996, tiveram decisão mais de 15 mil.
Na Justiça Comum, que atende à maior parte da demanda por Justiça no país, a situação é igualmente grave.
A diferença entre o número de processos que entram e os
que são julgados, tanto na primeira como na segunda instância, é muito grande, indicando que o Judiciário não
tem sido capaz de responder, com um mínimo de eficácia, à demanda por seus serviços.6
Comumente, aponta-se o insuficiente número de juízes como um dos fatores mais importantes para explicar
a falta de agilidade do Judiciário. De fato, o Brasil apresenta uma relação bastante desfavorável entre o número
de magistrados e o tamanho da população – há cerca de
um juiz para cada 29.000 habitantes, segundo dados de
1993. Essa proporção é muito mais favorável nos países
desenvolvidos, chegando a um juiz para cada 3.448 habitantes na Alemanha, um para cada 7.692 na Itália e um
para cada 7.142 na França.
O reduzido número de magistrados é um problema que
vem sendo reconhecido pela própria instituição que, inclusive, tem aberto novos postos. Esses cargos, entretanto, não têm sido preenchidos. Repetidos exames de ingresso têm deixado evidente que a maior parte dos
candidatos está aquém das exigências da carreira. Isto pode
ser explicado tanto pela baixa qualidade dos cursos de
Direito quanto por questões alheias ao próprio concurso
público, como, por exemplo, uma deliberada política institucional no sentido de não se ampliar em demasia o número de membros da corporação.
Este último aspecto chama a atenção para uma questão extremamente relevante: a mentalidade dos integrantes do sistema de Justiça, em geral, e do Judiciário, em
particular. A socialização interna tem sido eficiente em
criar um corpo de magistrados razoavelmente homogêneo quanto aos valores e, sobretudo, fundado em uma
auto-imagem bastante positiva, infensa a críticas e a
mudanças.
A terceira área de problemas compreende um conjunto de questões relacionadas à esfera legislativa propriamente dita e aos ritos processuais. Engloba uma gama de
questões que vão da estabilidade da ordem jurídica até as
formalidades procedimentais.
As dificuldades enfrentadas pelo Judiciário, desta perspectiva, foram agravadas pela abundante legislação, sob
a forma de medidas provisórias (uma média de 6,3 por
mês no governo Sarney e de 2,3 no de Fernando Henrique
Cardoso, num total de mais de 1.500 desde 1988), desestabilizando ainda mais o sistema normativo e dificultando a atuação da Justiça a partir da entrada em vigor do
novo texto constitucional. Afora isso, é comum sustentar
que grande parte de nossa legislação está ultrapassada,
tendo sido criada para um país que pouco tem a ver com
o atual.
Ao lado da instabilidade do quadro jurídico e de uma
legislação envelhecida e muitas vezes contraditória, o
excesso de formalidades também contribui para retardar
o trabalho e encarecer a Justiça.
Este conjunto de problemas – de natureza institucional, estrutural e procedimental –, normalmente caracterizado como “crise do Judiciário”, tem servido de justificativa para a necessidade de reformas que busquem
melhorar a prestação jurisdicional, tornando-a mais ágil
e acessível.
REFORMAS
Do ponto de vista mais genérico, são dois os objetivos
de todas as propostas de reforma: dinamizar e tornar mais
acessível a proteção jurisdicional prestada por juízes e
tribunais. As soluções, para efeito de discussão, poderiam
55
ser reunidas em dois grupos: as judiciais propriamente
ditas e as extrajudiciais, englobando desde sistemas alternativos para a solução de disputas até modificações legislativas.
pio do duplo grau de jurisdição, já que retiraria dos magistrados o poder de decidir livremente, segundo a lei e o
seu convencimento pessoal. Alegam ainda estes críticos
que tais soluções visam fortalecer o órgão de cúpula do
Poder Judiciário e dar agilidade aos tribunais, implantando uma ditadura e, desta forma, impedindo a autonomia
do juiz e, conseqüentemente, a oxigenação do Judiciário.
É importante salientar que abusos de recursos acabam
por obstruir a pauta dos tribunais, servindo, na maior parte
dos casos, de instrumento para estratégias protelatórias
e, em decorrência, retardando a prestação jurisdicional.
Afora isso, de acordo com a proposta em discussão, não
se trata de impor efeito vinculante a toda e qualquer decisão dos tribunais, nem mesmo de impedir a manifestação
dos juízes singulares. Há uma regulamentação segundo a
qual as “súmulas vinculantes terão por objeto a validade,
a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca
das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários
ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica, e só poderão ser editadas
mediante decisão tomada pelo voto de três quintos dos
membros do Supremo Tribunal Federal ou dos Tribunais
Superiores, após reiteradas decisões no mesmo sentido
sobre determinada questão de direito. Demais disso, poderão provocar a aprovação, a revisão e o cancelamento
de súmula vinculante os órgãos responsáveis por sua edição ou qualquer tribunal competente na matéria; o Ministério Público da União ou dos Estados; a União, os
Estados ou o Distrito Federal; o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil e a entidade máxima representativa da magistratura nacional, reconhecida pelo
STF”.9 Pesquisa realizada pelo Idesp (1996c), em novembro de 1996, junto a deputados federais e senadores, mostra substancial receptividade no Congresso à proposta de
tornar vinculantes as súmulas, chegando a 72% o índice
de apoio.
No que se refere ao conjunto de problemas denominados estruturais, também é amplo o leque de propostas. Elas
abrangem desde alterações na estrutura do Poder Judiciário até modificações nas competências de certos órgãos.
Assim, um projeto de emenda constitucional, apresentado pelo senador Pedro Simon, tem por objetivo transformar o Supremo Tribunal Federal em Tribunal Constitucional, nos moldes dos modelos europeus, composto por
juízes com mandato fixo. Esta transformação faria com
que o Superior Tribunal de Justiça fosse ampliado, cabendo a ele a uniformização da jurisprudência relativa à
legislação federal e à proteção das liberdades fundamentais. Esta proposta é bastante polêmica e encontra ferrenhos adversários no interior da magistratura, como o ministro Célio Borja e o jurista Saulo Ramos.
Soluções Judiciais
As propostas de reformas denominadas de judiciais
procuram dar maior eficiência ao Poder Judiciário a partir de intervenções internas no próprio Poder Judiciário.
Abrangem, assim, soluções diversas, desde alterações nas
competências de seus organismos até modificações na
estrutura da instituição. Entre elas, destacam-se: a súmula
de efeito vinculante; o incidente de constitucionalidade;
eliminação dos juízes classistas na Justiça do Trabalho;
fim do poder normativo da Justiça do Trabalho; e criação
de um órgão de controle externo do Poder Judiciário. A
seguir, é feito um breve sumário de cada uma dessas propostas.
A súmula de efeito vinculante é uma das propostas que
mais chama a atenção, sendo vista por seus defensores
como indispensável para garantir a segurança jurídica e
evitar a multiplicação desnecessária de processos nas várias instâncias. Tal providência evitaria que grande parte
dos processos tenha continuidade, desafogando o Judiciário de processos desnecessários. Impediria a enxurrada
de processos idênticos e daria condições para a Justiça
acompanhar a evolução das leis conjunturais. Seus defensores lembram que mais de 80% dos casos levados ao STF,
por exemplo, referem-se a matéria já julgada. O caso mais
citado é o fato de o Supremo ter decidido em 1990 como
sendo inconstitucional a cobrança de empréstimo compulsório, criada no governo Sarney, sobre compra de carros novos e aquisição de combustível, e até hoje os ministros terem julgado mais de 10 mil vezes essa mesma
causa.
Outra modificação de grande amplitude seria a criação de incidente de constitucionalidade, que permite ao
Supremo Tribunal Federal, provocado pelo procuradorgeral da República, advogado da União, ou procuradorgeral ou advogado-geral do Estado, determinar a suspensão de processo em curso perante qualquer juízo ou
tribunal, para proferir decisão exclusivamente sobre a
questão constitucional suscitada.
Estas propostas, que constam de projeto de emenda
constitucional em andamento no Congresso, encontram
resistências por parte da magistratura7 – sobretudo de primeira instância –, de setores do Ministério Público8 e de
um grupo de juristas. Tais expedientes, segundo seus oponentes, afrontariam duas garantias institucionais: a separação de poderes, uma vez que daria poder normativo aos
tribunais – uma prerrogativa do Legislativo; e o princí-
56
Quanto às justiças especiais, a solução que vem obtendo um maior número de adeptos é a que prevê a extinção do cargo de juiz classista na Justiça do Trabalho. Uma
emenda do deputado Nedson Micheleti, apresentada em
agosto de 1995, visa alterar os artigos 111, 112, 113 e
114 da Carta Federal para extinguir o Tribunal Superior
do Trabalho, a representação classista em todos os graus
de jurisdição e o poder normativo da Justiça do Trabalho.
Segundo Piquet Carneiro, um dos membros do Conselho
da Reforma do Estado, órgão criado pelo presidente
Fernando Henrique, “o cargo de juiz classista custa ao país
R$ 500 milhões por ano e só contribui para agravar o
congestionamento da Justiça do Trabalho” (O Estado de
S.Paulo, 19/10/96). No Brasil, são 3.500 juízes titulares
e 3.500 suplentes, que ganham salários de R$ 4 mil, podendo se aposentar com apenas cinco anos de serviço.
Ainda no bojo deste tema está a extinção das juntas de
conciliação e julgamento da Justiça do Trabalho.10
No que se refere à Justiça Militar, as propostas em discussão pretendem reduzir a competência de seus juízes,
redefinindo os tipos de crimes sujeitos a seu julgamento,
quando cometidos por militares ou policiais militares.
A criação de um órgão externo de controle do Judiciário é, sem dúvida, a proposta que mais tem provocado discussões. Desde que foi apresentada pela primeira vez,
recebeu uma avalanche de protestos. Seus defensores sustentam o argumento que, dos três poderes, o Judiciário é
o mais estável e o que menos tem mecanismos de controle e
fiscalização, seja por parte da sociedade, seja de outros
poderes.11 Esta era a justificativa básica da emenda elaborada pelo deputado Genoino: “A justiça não pode ser entendida dentro de uma perspectiva exclusivamente técnico-formal. O princípio da separação dos poderes não pode
ser utilizado para consolidar a fragmentação do próprio
Estado e justificar a impossibilidade de controle social
sobre uma atividade que é pública e da mais alta relevância”; asseverando ainda que “não há Estado Democrático
de Direito sem que a sociedade civil não possa controlar
as suas instituições políticas, legislativas e judiciais”.
A Emenda no 4, apresentada pelo deputado Aloysio
Nunes Ferreira (PMDB-SP), modifica a emenda do deputado Genoino para instituir o Sistema de Controle do Poder
Judiciário, criando o Conselho Nacional da Magistratura, junto ao STF. A composição desse órgão abrange representantes do STF, dos Tribunais Superiores (STJ, TSE,
STM, e TST), dos tribunais dos diversos ramos do Poder
Judiciário federal e estadual, bem como um advogado.
A comissão de Constituição e Justiça e de Redação
opinou pela admissibilidade da proposta – Emenda Constituição Federal no 112/95 – apenas tendo sido suprimida
a expressão “externo” que qualificava o controle sobre o
poder Judiciário, bem como a menção à participação de
cidadãos nos Conselhos de Justiça. Esse sistema, de acordo
com essa versão, seria constituído por Conselhos de Justiça em nível federal, estadual e distrital, devendo realizar a fiscalização do Poder Judiciário, sendo vedada a
interferência na atividade jurisdicional, com competências para se pronunciar sobre matéria orçamentária,
vitaliciamento, promoção e perda de cargo dos magistrados, estrutura do Poder Judiciário e de seus serviços auxiliares, bem como fiscalizar o serviço judicial e receber
denúncias e reclamações contra membros da magistratura e funcionários dos serviços auxiliares.
Quanto aos componentes, a emenda prevê representantes de cada um dos Tribunais Superiores, do Ministério Público Federal, da classe dos advogados e três cidadãos brasileiros eleitos pelo Congresso Nacional. Deixa
à Lei Complementar dispor sobre a competência, organização e funcionamento do sistema de controle do poder
Judiciário.
Hoje, esta proposta tem sido vista com menos receio
pelos integrantes da magistratura, quer por limitar-se a
questões administrativas, orçamentárias e disciplinares,
sem interferir no mérito das decisões, quer por sua composição – um órgão majoritariamente integrado por membros do próprio Poder Judiciário. O Conselho da Reforma do Estado aprovou uma recomendação neste sentido,
propondo a criação de um Conselho Nacional de Justiça,
com a participação obrigatória de representantes da sociedade civil.
Saliente-se, contudo, que apesar de atualmente ser
menor a resistência a esta proposta,12 são inúmeras as vozes
que se pronunciam no sentido de que ela fere o princípio
constitucional da separação dos poderes, além de enfatizar a já existência de mecanismos “controladores” da
magistratura, tais como a corregedoria e a constante e
obrigatória presença nas atividades jurisdicionais de integrantes do Ministério Público, de advogados.
Todas estas propostas não significam desconsiderar o
peso que teria em uma melhor prestação jurisdicional a
“vontade política”. Victor Nunes Leal chamava a atenção para o fato de que apesar da importância das reformas materiais para agilizar o trabalho da Justiça, elas, isoladas, não surtiriam efeitos. Salientava que, sem vontade
política, nada seria resolvido. Há exemplos de tais tipos
de iniciativa em vários tribunais, que têm conseguido
agilizar os processos e cobrar de seus membros maior
presteza na execução de suas atribuições.13
Soluções Extrajudiciais
Estas soluções contemplam uma série de iniciativas que
vão da esfera legislativa propriamente dita até a criação
de novos espaços para a solução de disputas.
57
No que se refere à esfera legislativa, trata-se de ajustar
a lei aos imperativos da Justiça, sem que isto implique
diminuir o respeito ao devido processo legal e ao direito
de defesa. A lei processual brasileira permite, de fato, uma
pletora de recursos. Pode-se, como lembram seus críticos, até fazer embargo de declaração de despacho a embargo de declaração, isto é, o advogado diz não ter entendido os termos de uma sentença e depois alega não
compreender o esclarecimento feito pelo juiz. Esta estratégia tem claramente como objetivo ganhar tempo, retardando a sentença final. Uma maior rigidez quanto ao número e a oportunidade dos recursos não afetaria a
equanimidade da Justiça. Ainda em relação à legislação
processual, há propostas que buscam limitar as possibilidades de medida liminar ou cautelar. Muitos juristas, como
por exemplo Celso Bastos, julgam que todas as situações
jurídicas hoje são passíveis de serem postas em suspenso
por medida liminar ou cautelar, sendo mesmo até executadas em favor do autor antes que o réu tenha sido ouvido
(O Estado de S.Paulo, 11/10/96).
A desburocratização das exigências legais é uma demanda que vem ganhando adeptos. Um exemplo do excesso de formalidades encontra-se nas exigências cartoriais, como para a compra e venda de imóveis. Um projeto
de lei, apresentado em 1996 pelo deputado Hélio Bicudo,
tem por objetivo reduzir as formalidades e tornar menos
onerosa a negociação de imóvel popular. Segundo tal proposta, estariam dispensados de escritura pública os imóveis de valor igual ou inferior a R$ 30 mil. Segundo José
Osório, desembargador do Tribunal de Justiça de São
Paulo, “a maior parte das escrituras de imóveis passadas
em cartório são inócuas. São meras formalidades dispensáveis” (Folha de S.Paulo, 6/7/96). O juiz Urbano Ruiz,
presidente da Associação Juízes para a Democracia, vai
mais longe: “A maioria das escrituras passadas em cartório, assim como quase todos os serviços notariais e registro, são inúteis.” Para ele, de acordo com reportagem publicada no jornal Folha de S.Paulo, (6/7/96), poderiam
ser abolidas não só a escritura de compra e venda de imóvel, como também as escrituras de divisão de imóveis
(entre condôminos), de doação de imóvel, de dação em
pagamento (quando o imóvel é dado em pagamento), de
permuta de imóveis e de desapropriação amigável. Também poderiam ser abolidas as procurações (seriam feitas
por instrumento particular), os pactos antenupciais (constariam do próprio termo de casamento), o reconhecimento de firma e autenticação de cópias.
Quanto aos mecanismos alternativos de solução de disputas, duas medidas já vêm sendo implementadas: de um
lado, os juizados especiais que desformalizam as controvérsias; e, de outro, foi regulamentado o juízo arbitral, a
chamada “Lei Maciel”.
Os Juizados Especiais Cíveis e Criminais têm representado uma substancial melhora na prestação jurisdicional, tanto em termos de custos como de agilidade e de
acesso à Justiça. Dados sobre o Estado de São Paulo confirmam esses ganhos em qualidade: de 1988 a 1995 passaram a funcionar 138 Juizados Especiais de Pequenas
Causas no interior, 12 na capital e 20 itinerantes; neste
período foram ajuizadas 228.195 demandas e concluídas,
entre acordos e sentenças, 220.518, isto é, 96,6%.
Com a Lei Maciel foram ampliadas as possibilidades
institucionais de que a sociedade resolva eventuais conflitos comerciais e patrimoniais de modo mais simples e
ágil, reduzindo o recurso à Justiça e aliviando, assim, o
Judiciário de um grande número de processos. Calculase que cerca de 80% dos conflitos mercantis internacionais sejam solucionados através da arbitragem, sobretudo em países da Europa e na América do Norte. Nos
Estados Unidos, no início da década de 90, achavam-se
em funcionamento 1.200 programas de Resolução Alternativa de Disputas (ADR), com participação dos governos estaduais e federal, profissionais de várias áreas, advogados e universidades. Só em 1995, foram resolvidos
dessa maneira 1,2 milhão de pendências.
No Brasil, embora o Código de Processo Civil de 1929
já prevesse o juízo arbitral, esta prática sempre foi muito
reduzida, quer por questões culturais, quer porque havia
a obrigatoriedade de intervenção judicial. A entrada em
vigor da nova lei, sancionada pelo Presidente da República em setembro último, certamente contribuirá para
desafogar o Judiciário e, mais ainda, para impulsionar a
criação de mecanismos de solução de conflitos extrajudiciais, coetâneos com uma sociedade civil organizada e
desenvolvida.
Essas propostas, classificadas em judiciais e extrajudiciais, não esgotam o amplo leque de emendas que têm
por objetivo modificar o Poder Judiciário e o Sistema de
Justiça, em geral. Há outras emendas, como por exemplo, alteração dos dispositivos relativos à promoção dos
magistrados, introdução de participação do Ministério Público no concurso de provas e títulos para ingresso na
carreira da magistratura, modificação de dispositivo referente ao vitaliciamento do magistrado, estabelecimento de investidura temporária para os ministros dos STF e
do STJ, proibição à realização de sessões secretas, pelos
tribunais, para tratar de assuntos administrativos, extensão aos Ministérios Públicos dos estados e do Distrito
Federal o mecanismo de confirmação pelo poder Legislativo da escolha do procurador-geral, hoje existente para
o Ministério Público Federal.
É forçoso reconhecer que, a despeito dos obstáculos,
não há mais como adiar reformas que tenham por objetivo aperfeiçoar o Sistema de Justiça brasileiro. Destas ini-
58
10. Segundo dados do Idesp (1996c), 55% dos congressistas opinaram favoravelmente à eliminação da competência da Justiça do Trabalho para julgar reajustes salariais e outros conflitos econômicos entre empregados e empregadores;
59% a favor da eliminação do poder normativo da Justiça do Trabalho; e 72% da
extinção da figura do juiz classista na Justiça do Trabalho. Por outra parte, juízes, empresários e sindicalistas têm expressado sua concordância em relação à
extinção das vagas de juiz classista. É esta a posição oficial da Associação dos
Magistrados Brasileiros, de 72% dos empresários ouvidos na pesquisa “O Judiciário e a Economia” e também do presidente nacional da Central Única dos
Trabalhadores, Vicente Paulo da Silva.
ciativas dependerá não apenas uma maior credibilidade
no Poder Judiciário, mas também a consolidação do Estado de Direito e as chances de sucesso de inserção da
economia do país nos novos parâmetros internacionais.
NOTAS
11. Embora por ocasião da Revisão Constitucional tenham sido apresentadas 15
emendas estabelecendo algum tipo de controle externo sobre o poder Judiciário,
a mais completa e, por isso mesmo a que mais tem sido discutida é da autoria do
deputado Federal José Genoino (PT-ST). Impedido pela direção de seu partido
de apresentar a emenda, ela foi levada à discussão pelo deputado Federal Roberto
Freire (PPS-PE), então líder do governo.
1. O Idesp realizou pesquisas junto à magistratura, em 1993, e aos integrantes
do Ministério Público, em 1996. Estes levantamentos demonstram que 77% dos
juízes e 85% dos procuradores e promotores concordam totalmente ou em termos com a existência de uma crise na Justiça (Idesp, 1994 e 1996b).
2. Esta discussão é apresentada em Sadek e Arantes (1994).
12. Entre os congressistas é bastante amplo o apoio a esta proposta, chegando a 80% os que se manifestaram a favor da criação de um órgão de controle
externo do Judiciário, com maioria de membros externos à magistratura (Idesp,
1996c).
3. Um dos mais significativos exemplos de como este modelo propicia crises
institucionais ocorreu em março de 1994, quando o STF fixou a data de conversão dos salários do Judiciário, do Ministério Público, do Congresso e das estatais em URV, contrariando a Medida Provisória no 434, que estabelecia que os
salários deveriam ser convertidos com base na média dos quatro meses anteriores. Naquela ocasião, devido ao impasse entre o governo, de um lado, o Judiciário
e o Congresso, de outro, chegou-se a temer uma intervenção militar e o fechamento do Congresso e do Judiciário.
13. Pode-se citar como um exemplo de iniciativa guiada por “vontade política”
de melhorar a prestação jurisdicional o “plano de gestão para a qualidade”, implantado pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul em março de 1995. Antes
de sua adoção, o tempo médio de permanência de um processo na diretoria processual até ser distribuído aos desembargadores destinatários chegava a 60 dias.
Hoje, esse período foi reduzido para 5 dias; um processo de falência, que demorava 36 dias para ser concluído, tem sido feito em 48 horas. Outro caso que poderia ser destacado é o do Tribunal de Justiça da Paraíba: houve uma considerável redução na morosidade, além de medidas que diminuíram a impunidade, restando, atualmente, apenas 12% dos 63 mil processos que obstruíam sua pauta
até o ano passado.
4. Tem sido freqüente a diversidade de decisões não só entre juízes singulares,
como também entre os tribunais. Repetidas vezes, enquanto os tribunais federais, com exceções de algumas turmas, julgavam pela inconstitucionalidade das
alterações dos decretos-leis que majoraram a alíquota de recolhimento do PIS
(Programa de Integração Social), ou pela exigência do INSS de recolhimento de
20% sobre o pró-labore retirado da empresa e Recibos de Pagamentos de Autônomo, o Tribunal Regional Federal da 4a região manifestava-se em direção oposta.
Tais decisões foram posteriormente contrariadas pelo Supremo Tribunal Federal, ratificando as decisões dos demais tribunais.
5. Calcula-se que, se parassem de ingressar novos casos na Justiça, seriam necessários de cinco a dez anos, dependendo da região e do estado do país, para
que fossem colocados em dia todos os processos existentes.
6. Embora exista uma deficiência nas informações, o déficit de prestação jurisdicional é extremamente acentuado em todos os estados. Mesmo na região sul,
onde é melhor o desempenho do Judiciário, há, em média, de 1990 a 1994, um
resíduo de 24 mil processos frente a uma média de 183.700 iniciados por trimestre. Para uma análise pormenorizada destes dados, ver Arantes (1996).
ARANTES, R. “A crise do Judiciário”. Revista Trevisan, ano 9, n.l04, outubro
1996.
IDESP. A crise do Judiciário vista pelos juízes. São Paulo, 1994.
__________ . “O Judiciário e a economia no Brasil”. Gazeta Mercantil. Relatório. São Paulo, 1996a.
7. Pesquisa realizada pelo Idesp junto a 570 juízes em cinco estados, em 1993, mostrava que apenas 33,9% eram a favor do efeito vinculante e 14,6% da avocatória.
__________ . O Ministério Público e a Justiça no Brasil. São Paulo, 1996b.
8. Apenas 22% dos integrantes do Ministério Público manifestaram-se totalmente
a favor da atribuição de efeito vinculante às súmulas dos Tribunais Superiores e
à avocatória para assuntos constitucionais (Idesp, 1996b).
__________ . O Congresso Nacional frente aos grandes temas do momento brasileiro. Pesquisa coordenada por Bolivar Lamounier e Amaury de Souza.
São Paulo, novembro 1996c.
9. Proposta de Emenda à Constituição no 96, de 1992 apensa: PEC n o 112/95,
autor: deputado Hélio Bicudo; relator: deputado Jairo Carneiro.
SADEK, M.T. e ARANTES, R. “A crise do Judiciário e a visão dos juízes”.
Revista USP. Dossiê Judiciário, mar./abr./maio 1994.
59
REFLEXÕES SOBRE
A REFORMA DO PODER JUDICIÁRIO
URBANO RUIZ
Juiz do 1o Tribunal de Alçada Civil do Estado de São Paulo, Presidente do Conselho Executivo da Associação Juízes para a Democracia
REINALDO MILUZZI
Juiz de Direito em São Paulo, Membro do Conselho de Administração da Associação Juízes para a Democracia
O
Brasil reservou ao Judiciário, desde sua primeira Constituição, a categoria de Poder do
Estado, que deve atuar com independência e
imparcialidade na solução dos conflitos, mediante o instrumento do processo. Sua atuação, além de independente
e imparcial, deve ser harmônica com os demais Poderes
do Estado.
O prof. Manuel Gonçalves Ferreira Filho, eminente
constitucionalista pátrio, assinala que “a independência
do Judiciário é uma necessidade da liberdade individual.
Que existam no Estado órgãos independentes que possam
aplicar a lei, inclusive contra o Governo e contra a administração, é condição indispensável para a liberdade e a
proteção dos direitos humanos. E não foi outra a razão
que levou a doutrina clássica a erigir o Judiciário em poder do Estado, com função própria” (Ferreira Filho,
1990:213). Todavia, embora seja um poder independente, o Judiciário não se modernizou, contando com uma
estrutura arcaica, sem que esteja apta a vencer os desafios que enfrenta.
tos mundiais. Juscelino Kubitscheck, nos anos 50, incrementou ainda mais a industrialização e Geisel a ampliou,
na década de 70.
Em 1940, a população urbana era de apenas 20%, estando o restante no campo, ao passo que em 1980 os números se inverteram (80% nas cidades e 20% no campo).
A crescente migração deteriorou enormemente a qualidade de vida e, como conseqüência, a dos serviços públicos. Pessoas até então moradoras em pequenos vilarejos
ou mesmo no campo vieram para as grandes cidades, com
repentina troca de valores, conseqüente marginalização e
crescimento incontrolável dos conflitos.
A industrialização brasileira, no entanto, foi freada a
partir de 1980, em decorrência da crise do petróleo, drenando recursos para o mundo árabe, passando os grandes
investidores internacionais a direcionar seus interesses
para os Tigres Asiáticos, emergindo no Brasil crescente
estagnação, com recessão e desemprego, embora continuasse a migração interna. Como decorrência, avolumamse os conflitos, sobretudo de ordem coletiva. Clama-se
pelo direito de moradia, de educação, de saúde, de acesso
aos serviços públicos, à terra, ao trabalho, à segurança,
ao transporte.
E o Poder Judiciário estaria preparado e apto à resolução dos conflitos, especialmente aqueles que envolvem
coletividades inteiras? A justiça no Brasil é lenta, além
de complexa e pouco acessível ao destinatário. E a maior
parte dos juízes brasileiros concorda que o Judiciário não
funciona bem e que alguma reforma deve ser feita. Esta é
a conclusão a que chegou recente pesquisa realizada pelo
Instituto de Estudos Econômicos e Sociais de São Paulo,
tendo os magistrados brasileiros apontado como causas
principais as deficiências de ordem estrutural (número
A CRISE DO PODER JUDICIÁRIO
O prof. de Direito da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, José Eduardo Faria, explica que em
40 anos, de 1940 a 1980, o Brasil mudou seu perfil, de
agrário passou a urbano.
Com Getúlio Vargas, ingressamos na modernidade,
iniciando-se a industrialização, quer porque os dois conflitos mundiais impediam o suprimento dos bens industrializados até então consumidos, quer porque se entendeu que era o momento de ocupar os espaços perdidos
pelos países do primeiro mundo, envolvidos nos confli-
60
REFLEXÕES SOBRE A REFORMA DO PODER JUDICIÁRIO
insuficiente de juízes e falta de recursos materiais) e de
ordem processual (excesso de formalidades processuais
e legislação ultrapassada).
Todavia, não obstante seja verdadeiro que muito pequeno é o número de juízes no Brasil e que os códigos
processuais devem ser rapidamente atualizados com vistas a acelerar os julgamentos, o certo é que há igualmente
uma crise de identidade.
De nada adianta canalizar recursos a uma estrutura que
desconhece a dimensão verdadeira de seus problemas; de
nada adianta a alteração dos códigos e das leis se, entre
os que têm o poder de dizer o Direito, ainda há a arraigada idéia de que a sociedade é una, que se vive numa comunidade, embora, na realidade, a sociedade seja fragmentada, heterogênea e em franca transição.
Mais recentemente, alguns textos legais foram editados (Código de Defesa do Consumidor – Lei 8.078/90,
Lei das Execuções Penais – Lei 7.210/84, Estatuto da
Criança e do Adolescente – Lei 8.069/90 e a própria Constituição Federal), aptos a lidar com os conflitos coletivos,
bem como envolvendo questões distributivas ou de natureza social. Mas, esbarram eles numa cultura profissional
da magistratura, voltada para o individualismo e o formalismo, sobressaindo-se a mentalidade tecnicista dos
juízes, formados para lidar com o conflito intersubjetivo,
despolitizado, que prejudica a abordagem do conflito coletivo. Vale dizer, as decisões têm sido meramente formais e restritas à letra da lei.
O difícil acesso ao pobre, a inibição em situações de
mais acentuado interesse coletivo, a lentidão e burocratização dos processos, com progressiva perda de efetividade das decisões, tudo isto gera isolamento e perda de legitimidade do Judiciário perante o meio social.
Para as classes mais desfavorecidas, conforme acentuou Antonio Carlos Villen, atualmente um dos conselheiros do Conselho de Administração da Associação Juízes
para a Democracia, “o juiz é considerado como mais um
funcionário intocável, beneficiado pelas vantagens do
poder”; para os de nível econômico e/ou cultural mais alto,
“o desmoralizado protótipo do funcionário público: burocrata, desatualizado, sem criatividade inclusive para
manter uma relação interativa razoável com seu meio
social” (Villen, 1991).
Como observa o prof. José Eduardo Faria, em artigo
publicado na Revista Justiça e Democracia, da Associação Juízes para a Democracia, o Poder Judiciário está
chegando ao limite ou esgotamento de seu processo, produzindo gradativo esvaziamento dos padrões oficiais da
legalidade (Faria, 1996).
Um crescente número de pessoas passa a duvidar que
o comportamento alheio se pautará pelas regras conhecidas. Os laços de solidariedade diluem-se. As pessoas voltam-se para si próprias, recusando-se ao convívio. O privado passa a sobrepor-se ao público.
O Judiciário então tem utilidade como reserva de mercado para os que nele atuam, ganhando a vida, como advogados, promotores de justiça, juízes e funcionários. São
crescentes, por evidente, os interesses corporativos dessas categorias profissionais.
Serve, ainda, para rolar a dívida, adiando pagamentos
e o cumprimento de obrigações, permitindo também o
crescente endividamento da administração pública que não
está, pelo ordenamento, obrigada a depositar monetariamente o valor dos precatórios, dos débitos judiciais, tornando assim interminável a execução para descrédito do
Judiciário (CF, art. 100, § 1o). A atualização do valor requisitado faz-se até julho de cada ano, quando é consignado em orçamento, sobrevindo o depósito singelo, no
exercício seguinte, mais de um ano depois, quando corroído pela inflação, restando o saldo a ser apurado, para
depósito no ano subseqüente e assim sucessivamente.
O juiz deveria assumir outros papéis, como o de mediador político, porque a ação, processualmente considerada, passa a ser encarada como instrumento de participação, de atuação política, até porque os cidadãos
percebem que agindo individualmente são fracos mas,
aglutinados e organizados, conseguem espaços na mídia
de modo a, pelo menos, chamar a atenção para os gritantes problemas que enfrentam no dia-a-dia, sem que possam ser acudidos.
A política, na verdade, migra dos foros até então conhecidos, dos partidos e do Parlamento, para os movimentos organizados (sem teto, sem terra, comunidade de base,
mutuários do SFH, de mensalidades escolares, de defesa
do consumidor, etc.). É crescente, portanto, a politização
dos conflitos, mesmo porque deixam de ser intersubjetivos, individuais, para assumirem feição coletiva.
AS CONSEQÜÊNCIAS DA INEFICIÊNCIA
DO ORDENAMENTO, DO JUDICIÁRIO E DE
SEU CONGESTIONAMENTO
SUGESTÕES EQUIVOCADAS
PARA A REFORMA
Esse quadro, além de provocar uma crescente demora
no julgamento dos processos, pois é enorme o descompasso entre a oferta e a procura de tais serviços, causa
eloqüente impacto negativo na economia do país.
Além dessas mazelas, outros fatores conclamam a que
se façam sugestões para a reforma do Poder Judiciário.
Quando, no exercício da jurisdição, juízes tomam esta ou
aquela posição, como ocorreu, por exemplo, nos casos
61
Collor e Lucena e nos julgamentos sobre o Finsocial e o
IPMF, causam grande reação.
Por outro lado, é sabido que juízes das instâncias inferiores têm adotado entendimentos que, de certa forma,
buscam a oxigenação da jurisprudência. Com isso, houve
evolução em decisões sobre o concubinato, bloqueio de
poupança, depósitos prévios em desapropriações, liminares para continuidade do tratamento de aidéticos por empresas de convênios médicos.
Nessas ocasiões, há manifestações de políticos, jornalistas, advogados, sindicalistas, etc. inconformados, seja
com decisões jurisprudenciais equivocadas ou injustas –
ou tidas como tal por determinados seguimentos –, seja
com a disparidade de decisões sobre uma mesma questão.
Como conseqüência, surgem as sugestões – muitas
delas de pessoas que nem sequer estão ligadas à Justiça –
preconizando o saneamento dos problemas. E dentre as
sugestões são citados o controle externo da magistratura
(do Poder Judiciário) e as súmulas vinculantes.
Todavia, é errôneo o argumento de que é imperiosa a
criação de um controle externo para combater as decisões
jurisdicionais equivocadas ou injustas, assim como em
equívoco incorrem aqueles que defendem a proposta do
efeito vinculante das súmulas, buscando uniformização
de decisões sobre a mesma questão.
No tocante ao primeiro caso – controle externo –
jamais poderá ser ele de cunho jurisdicional. Tem de ser
de cunho administrativo, como se verá adiante.
Na verdade, naqueles casos – decisões injustas ou equivocadas – “o ataque ao problema tem a ver com a reforma da própria legislação, sobretudo a processual tão burocratizada, ou com a formação de cultura jurídica do juiz
moderno. Não se fala de cultura jurídica em termos de
conhecimento das instituições jurídicas, mas, sim, de aplicação do saber jurídico de uma forma interdisciplinar de
maneira a corresponder ao que a sociedade contemporânea quer do Judiciário. As Escolas de Magistratura deveriam se preocupar menos com a formação técnica, para
reparar as falhas deixadas pelo lamentável ensino jurídico que temos no país, que em dar ao juiz uma formação
interdisciplinar que os faça entender o novo perfil dos
conflitos contemporâneos, muito diferentes daqueles idealizados nos instrumentos legislativos dos quais dispomos
no dia-a-dia da prestação jurisdicional. Mas moldar esse
novo juiz é um trabalho que demanda tempo, pois não se
vá imaginar que se formem juízes novos da noite para o
dia. E a questão nada tem a ver com o tema central de que
se trata” (Cintra Júnior, 1995a).
E referentemente ao segundo – disparidade de entendimentos – preferível seria a adoção de sistemas mais adequados de uniformização de jurisprudência, preservando-
se a liberdade de decidir de cada juiz, garantia básica do
exercício da jurisdição (item Alternativas Sugeridas).
DO EFEITO VINCULANTE DAS SÚMULAS
Muitos têm defendido a proposta do efeito vinculante
das súmulas, como forma de minorar o problema do Poder Judiciário.
Os argumentos são variados e alguns ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) têm insistido que, para tornar a Justiça mais ágil e rápida, dentre outras inovações,
será preciso que se simplifiquem os procedimentos, encerrando-se as demoras e infindáveis discussões conflitantes entre juízes e tribunais, pelo que a decisão então
proferida no STF, naquele incidente, teria eficácia contra
todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Judiciário e em relação ao Poder Executivo. Também se pretende convalidar efeitos de atos ou leis inconstitucionais,
até o momento em que foi declarada a inconstitucionalidade, de modo a respeitar situações anteriores, já consolidadas.
A idéia, como se vê, é simpática e atrativa a todos quantos efetivamente querem um Judiciário rápido, ágil e eficiente, cumprindo sua função de resolver os conflitos,
produzindo a certeza jurídica.
A desejável estabilidade da Constituição não pode confundir-se com imutabilidade, porquanto a realidade político-social está em constante evolução e a pressão das
forças sociais deve determinar as bases da ordem estatal.
Não se desconhece, entretanto, que a reforma proposta
foi inspirada nas idéias que informam a globalização da
economia.
Assim, o ministro Jobim, coordenador da reforma, em
palestra aos juízes de São Paulo, enfatizou que tinha por
objetivo três pontos: garantir o acesso de todos ao Judiciário, previsibilidade das decisões e tempo socialmente tolerável para essas decisões. Justificou acrescentando que,
dentro do projeto neoliberal de globalização da economia, o Judiciário deveria tornar-se apto a acompanhar o
desenvolvimento do Brasil, pois ninguém fará investimentos de longo prazo se não tiver segurança nas relações
jurídicas.
Essa inovação (das súmulas vinculantes), contudo,
inclui o risco de prestigiar o autoritarismo do Judiciário,
vulnerando a competência do Legislativo, agredindo a liberdade e a independência do juiz de primeiro grau, além
de suprimir, em verdade, um grau de jurisdição. O juiz,
nos casos sumulados, não mais terá a obrigação de decidir. As Cortes Superiores farão isso por ele.
Também faz parte do pacote da reforma a criação de
um Conselho Nacional de Justiça, composto majoritariamente por juízes integrantes daquelas Cortes Superiores,
62
editoras das súmulas com efeito vinculante, o que significa que se estará criando, em verdade, um controle interno, suprimindo a independência dos juízes, em prejuízo
da democracia, da defesa dos direitos de cada um, direitos que passam a ser avaliados segundo os critérios que
orientarão a edição das súmulas, ou seja, os da globalização da economia.
Mas, como já observado, foi das discussões iniciadas
pelos juízes singulares que nasceram o reconhecimento
dos efeitos do concubinato, a exigência de prévia indenização nas desapropriações, a liberação dos valores bloqueados no Plano Collor, a exigência de atendimento
médico-hospitalar pelos convênios médicos de conveniado
com doenças excluídas dos contratos.
Como enfatizou o prof. Fábio Konder Comparato, no
jornal de nossa associação de número 7, de março/96, o
pretendido efeito vinculante dos precedentes judiciais
afrontaria duas garantias constitucionais: a da separação
dos Poderes, inscrita no artigo 2o da Constituição e a da
independência de cada juiz ou da magistratura. Como
explicou, a independência recíproca dos Poderes pressupõe, como é óbvio, que cada um deles exerça uma função
exclusiva. Caso contrário, haveria superposição funcional. A função precípua e exclusiva do Poder Legislativo,
como estabelecido desde os primórdios do regime democrático moderno, é a de ditar as leis, entendidas como
expressão da vontade do povo. Ora, a súmula com efeito
vinculante absoluto para os juízes de primeira instância
significa a introdução de um sucedâneo da lei em nosso
sistema jurídico, produzindo a superposição ou conflito
de atribuições entre os Poderes Legislativo e Judiciário.
No nosso sistema, a fonte primária do direito é sempre a
lei (art. 5o, II da CF), norma geral e abstrata que a todos
submete, emanada da vontade popular, através de seus
representantes, sem que o juiz tenha poderes para criar
preceitos com a mesma força.
Não há democracia sem liberdade no ato de julgar.
O artigo 10 da Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU exige, primeiro, que o juiz seja independente do Poder (ou dos Poderes do Estado, inclusive o Judiciário, em sua estrutura e hierarquia).
lhe suspenda a execução ( artigo 52, X, da CF). O Senado
se omite ou decide não suspender a vigência daquela norma ou lei, persistindo o problema, com repetição de discussões absolutamente idênticas em outros processos.
Bastaria, entretanto, nesse caso, revogar-se aquela norma do artigo 52, X, atribuindo-se, por conseqüência, efeito
erga omnes à decisão definitiva do Supremo.
Não se desconhece que a efetiva estabilização da jurisprudência e do próprio Judiciário apenas ocorrerá com
a da economia, quando resolvidas as questões decorrentes dos sucessivos planos econômicos, deixando o Judiciário de ser utilizado como instrumento de rolagem da
dívida, de modo a se adiar o pagamento para aqueles que
ganham com aplicações financeiras.
Demonstrando o inconveniente das súmulas, há de se
oferecer sugestões efetivas para o descongestionamento
do Judiciário, para a eficiência dos serviços que deveria
prestar.
Assim, seria conveniente, em primeiro lugar, utilizar
com mais seriedade a uniformização de jurisprudência
como mecanismo de produção da certeza jurídica. Na
medida em que fossem eliminadas as dissidências entre
as Câmaras dos Tribunais, os julgamentos fluiriam com
mais rapidez.
É necessário prestigiar as ações civis públicas para a
solução de conflitos coletivos, dentre os quais se incluem
os difusos e os individuais homogêneos. Numa só ação,
por exemplo, com economia de gastos e de tempo, poderiam ser resolvidas as questões atinentes aos aumentos
abusivos das mensalidades escolares, dos planos de saúde, dos mutuários do BNH, dos depositantes em poupança, RDBs e CDBs. Para tanto, seria preciso que se definisse com clareza a legitimidade ativa para essas ações e
que, sem corporativismo, os operadores do direito pensassem na democratização do Judiciário.
Seria de muita utilidade, ainda, a estadualização das
leis processuais. Se essas leis fossem estadualizadas, os
recursos não chegariam às Cortes Federais, terminando
nos Tribunais Estaduais, com ganho de tempo e de dinheiro. É preciso prestigiar-se o regime federativo, a independência de cada unidade federada.
Pretendendo agilizar ainda mais as decisões e diminuir
gastos supérfluos, propomos ainda a extinção da Procuradoria de Justiça, com a incorporação dos promotores
de segundo grau à Magistratura que, assim, deixariam de
oferecer pareceres repetitivos, com ganho de tempo no
andamento dos recursos.
Buscando a moralização, é necessária a extinção dos
Tribunais de Contas que, embora não pertençam ao Judiciário, têm esse nome, induzindo a equívocos. Haveria
economia de gastos e os estados poderiam fazer o efetivo
controle de suas despesas, de seus desembolsos, anteci-
ALTERNATIVAS SUGERIDAS
Quanto às Súmulas
Não se pode, ainda, pensar na edição das súmulas para
contornar problemas que poderiam ser resolvidos com
mais facilidade de outra forma.
É sabido, por exemplo, que fazendo o controle difuso
ou incidental o Supremo Tribunal Federal tem julgado
inconstitucionais leis, solicitando depois ao Senado que
63
padamente, por meio de auditorias independentes, com
maior utilidade, pois hoje o controle é sempre posterior,
depois de ocorrida a despesa, sem possibilidade, na maioria das vezes, de se recuperar os prejuízos causados. Com
isso, eliminar-se-ia esse grande cabide de empregos e
ações judiciais discutindo questões que deveriam ter sido
resolvidas administrativamente.
Não é possível, nessa linha, raciocinar como o deputado Roberto Campos, em matéria publicada na Folha de
S.Paulo de 26/05/96, entendendo que os juízes, quando
se insurgem contra as súmulas vinculantes, apenas atuam
corporativamente.
Na verdade, a reforma pretendida, naquele ponto, é
inconstitucional e há outros mecanismos que, com maior
agilidade e presteza, podem descongestionar o Judiciário, restaurando-lhe a credibilidade, transformando-o num
autêntico serviço público.
quer parece haver falado de ‘divisão’ dos Poderes, mas
de simples ‘separação’”. E concluiu que “a independência judicial não decorre da separação dos poderes, mas
surge como exigência mesma da essência da jurisdição”
(Zaffaroni, 1995).
Assim é que, nada obstante legitimados pelas urnas,
os outros dois Poderes do Estado têm a legalidade de seus
atos conferida pelo Judiciário. Ademais, um controla o
outro, reciprocamente por vários meios. Como exemplo,
temos que um presidente da República, acusado de crime
de responsabilidade e crimes comuns, foi provisoriamente
afastado em processo de impeachment em que atuaram
tanto o Legislativo, que votou o afastamento, quanto o
Judiciário, que se pronunciou sobre a legalidade de atos
no processo. Sem contar que foi a sociedade civil que,
indignada, exigiu nas ruas providências, desencadeando
o processo.
Outro exemplo: o processo de elaboração da lei pelo
Poder Legislativo culmina com a aprovação do texto; mas
este pode ser vetado, parcial ou totalmente pelo Executivo; e retornando ao Legislativo, o veto pode ser rejeitado
por maioria absoluta dos deputados e senadores.
Tudo isto está na Constituição da República (artigo 59
e seguintes) e significa nada mais que influência do Executivo sobre a atividade do Legislativo e, inversa e sucessivamente, do Legislativo sobre o Executivo, sem que
se fale em ofensa ao livre exercício de quaisquer dos Poderes.
É o sistema de freios e contrapesos.
Para o Judiciário, o que sugerem os que seriamente
examinam a questão é uma fiscalização administrativa dos
tribunais para moldar adequadamente a presença político-institucional daquele no Estado.
Quanto ao Controle Externo
A Associação Juízes para a Democracia, porque há
divergência de seus membros, ficou impossibilitada de
tomar uma posição a respeito do assunto. Todavia, há
posições pessoais de membros da Associação, defendendo o controle e, dentre eles, do Ilustre Juiz Dyrceu Aguiar
Dias Cintra Junior, que já expôs seu ponto de vista em
inúmeras oportunidades e sobretudo no artigo acima referido, do qual extraímos alguns pontos (Cintra Júnior,
1995b):
Controle administrativo – O único controle externo possível é o administrativo das cúpulas, jamais tendo poder
direto sobre juízes, para não influir, ainda que indiretamente, na jurisdição. Este preconizado controle não constitui posição exclusiva de um dos poderes do Estado, nem
ofende o princípio da separação dos Poderes. Esses devem ser independentes mas harmônicos e a harmonia se
dá exatamente pela influência mútua entre eles como previsto nas diversas instituições.
O que não pode haver, porque aí sim estaria violado o
princípio da separação, é a possibilidade de um Poder se
sobrepor ao outro, anulando-o completamente enquanto
manifestação do Estado.
Aliás, a este propósito, Eugênio Raúl Zaffaroni nota
que há no O Espírito das Leis, de Montesquieu “qualquer
expressão que exclua a possibilidade dos controles recíprocos, nem que afirme uma absurda compartimentalização que acabe em algo parecido com ‘três governos’ e,
menos ainda, que não reconheça que no exercício de suas
funções próprias esses órgãos não devam assumir funções
de outra natureza (...). As deformações compartimentalizadas não são da pena de Montesquieu, o qual nem se-
Objetivos e extensão – Não se poderia cogitar da criação de um organismo de controle externo sobre atos dos
juízes, como já foi dito, principalmente de primeiro grau,
para aplicação de penas disciplinares. Muito menos poderia haver qualquer fiscalização da atividade jurisdicional, sob pena de estar solapando os princípios nos quais
as decisões judiciais estão baseadas, de acordo com a fundamentada convicção do juiz.
A fiscalização que se quer é justamente sobre os órgãos internos de governo da magistratura – para provocar inclusive sua eficaz fiscalização da atividade funcional dos juízes, denunciando casos de irregularidade perante
eles, clara e transparentemente, de maneira a evitar protecionismo corporativista – e sobre os órgãos superiores
que ditam a política orientadora das atividades do Poder
Judiciário, quer quanto à legalidade de seus atos, quer
quanto à conveniência e oportunidade deles em termos
de aprimoramento da distribuição de justiça.
64
Judiciário, no âmbito de cada tribunal do país, ou da
aprovação de diretrizes traçadas pelos próprios tribunais
para administrar a estrutura de acordo com suas atribuições constitucionais.
Assim colocada a questão, é evidente que o órgão externo em nada alteraria o quadro atual de independência
e harmonia entre os poderes, nem interferiria na independência de cada juiz. Conferiria, ao contrário, transparência e maior credibilidade ao Judiciário, tornando inteligíveis seus objetivos e planejamento administrativo.
Em seu âmbito de atuação estaria a fiscalização sobre:
as prioridades com que se gastam verbas; implantação de
sistemas de modernização da estrutura funcional; nomeação de funcionários, quanto à legalidade e necessidade
nesta ou naquela área; distribuição de processos aos juízes; a transparência com que são promovidos e removidos juízes; a observância estrita à alternância de critérios
nos concursos de acesso (antigüidade/merecimento).
Para sua atuação, tal órgão – ou órgãos se criados um
para cada unidade federativa – poderá contar com o apoio
técnico adequado.
Enfim, tudo que não se refira à função jurisdicional
propriamente, mas com a democracia com que é gerido o
poder – e quem foi na qualidade e eficiência da jurisdição – poderia estar sujeito à atividade fiscalizadora de um
conselho externo.
Composição do conselho – Questão de extrema importância é a composição do órgão externo de controle.
É necessário que se dê espaço a representantes dos Três
Poderes, mas, também a instituições importantes, que reflitam a sociedade civil em sua diversidade, tendo todo o
interesse numa justiça independente e eficiente.
Não se pode excluir a representação de instituições
corporativas ligadas tradicionalmente à justiça (OAB e
MP), mas, igualmente, é de se cogitar da participação de
funcionários do Poder Judiciário, das universidades, de
professores de direito, de sindicalistas, da imprensa (ABI).
Um perfil diversificado do órgão, renovável temporariamente, evitaria a sua dominação por grupos com interesses cristalizados ou profissionalmente dependentes da
prestação jurisdicional.
É preciso evitar a criação de um órgão marcado pela
elitização, sem efeito de resgatar a transparência e a noção de serviço público que devem orientar a atividade
global do Judiciário.
Formas de atuação – Seria desejável que um conselho
de fiscalização tivesse dois sentidos de atuação: em alguns casos poderia exercer função decisória, vinculativa
de administração da estrutura do Judiciário pelas cúpulas
dos tribunais; em outros teria mera função opinativa, pela
influência indireta na jurisdição que poderia resultar de
poderes mais amplos em certos casos.
Assim:
- no referente a faltas funcionais, vitaliciamento, promoções e remoções de juízes, poderia ter o conselho funções investigativas (como um ombudsman, sem atribuições decisórias) e propositivas (requerendo providências
aos órgãos internos de verificação do desempenho funcional, acompanhando e divulgando todo o procedimento interno, que deve ter sempre total publicidade) para,
tornando os procedimentos administrativos internos também transparentes, evitar a proteção corporativista ou o
desvirtuamento do interesse público;
SUGESTÕES PARA A REFORMA FEITAS PELA
ASSOCIAÇÃO JUÍZES PARA A DEMOCRACIA1
1. Posiciona-se firmemente contra a adoção de súmulas com efeitos vinculantes, que não reduziriam a morosidade do Judiciário, manietariam as decisões dos juízes
aos entendimentos das cúpulas, reduzindo o trabalho e com
ele a oxigenação da jurisprudência de modo a dificultar
ou impedir evoluções como as que ocorreram nas decisões sobre concubinato, bloqueio de poupança, depósitos
prévios em desapropriações e tratamento de aidéticos por
empresas de convênios médicos, desvinculando o juiz da
realidade social, da qual são naturalmente mais distantes
aos tribunais.
2. Defende a extinção da representação classista na
Justiça do Trabalho, fonte de tráfego de influências, troca de favores, de “cabides” de emprego e aposentadorias
precoces, com grandes despesas para os cofres públicos e
nenhum benefício para a prestação do serviço judiciário.
3. Defende a extinção da Justiça Militar Estadual, corporativa por definição, sobrecarregada e incapaz de aten-
- na administração do acesso à justiça – acesso à ordem
jurídica justa – funcionaria como instância decisória tendente a planejar a modernização da estrutura, implementar políticas judiciárias (gasto de verbas nas prioridades,
legalidade e necessidade de nomeação de funcionários,
etc.), fiscalizar a distribuição de processos aos juízes e
cobrar respeito ao princípio do juiz natural.
No primeiro caso, os tribunais não se vinculariam ao
parecer do conselho externo. Teriam apenas de ouvi-lo –
obrigatoriamente em todos os casos ou apenas quando
presente algum pressuposto legal como por exemplo a
impugnação de vitaliciedade ou de promoção por antigüidade – e tomar as providências de processamento quanto às irregularidades denunciadas.
No último caso, seria de se pensar numa atuação a partir
do estabelecimento de plano a ser cumprido pelo Poder
65
der aos princípios democráticos de distribuição da justiça, constituindo-se em mais uma forma de afastar militares de suas funções institucionais para um trabalho que a
Justiça Comum realiza com maior eficiência.
4. Defende a fusão de carreiras do Poder Judiciário e
do Ministério Público na segunda instância, com transformação dos cargos destes em cargos de juízes, de modo
a aumentar o número de juízes e reduzir as despesas pela
racionalização do serviço de apoio administrativo, extinguindo-se os cargos de procuradores de justiça, existentes para funções de pareceristas dispensáveis e luxuosos.
5. Propõe a extinção dos cartórios de protestos de títulos porque sabidamente desnecessários e a municipalização dos serviços e cartórios de registro civil e imóveis,
aumentando as receitas municipais sem prejuízo para a
prestação do serviço e acabando com o monopólio existente, fonte de fortunas à custa de clientela compulsória e
em benefício de pequeno grupo privilegiado.
6. Defende a extinção dos Tribunais de Contas, serviços formalmente de apoio ao Poder Legislativo, mas na
prática historicamente destinados a legitimar atos do chefe
do Executivo responsável pelo preenchimento dos cargos
dos conselheiros, de alto custo para o erário público.
A atividade poderia ser desempenhada por empresas de
auditoria selecionadas com idoneidade, sob fiscalização
do Ministério Público, reduzindo-se as despesas.
7. Defende a retificação de regra constitucional de
modo a garantir a posição da jurisprudência quanto à indenização prévia e justa nas desapropriações, para que a
imissão de posse não se faça sem depósito de valor próximo do real de mercado do bem.
8. Propõe regra que possibilite aos Estados legislar
sobre matéria processual para atendimento das realidades regionais.
9. Defende nova redação para os dispositivos relativos à correção monetária e pagamento de precatórios judiciais, para que o Estado cumpra efetivamente o princípio da legalidade e da moralidade administrativa, deixando
de lesar os cidadãos com a protelação dos pagamentos
determinados pela Justiça.
10. Defende regra de efetiva e substancial democratização interna do Poder Judiciário, com relação à competência do órgão especial, à eleição das cúpulas pelos demais juízes e a julgamentos públicos pelos órgãos
especiais.
11. Em sendo mantida a Justiça Agrária, defende o
respeito ao princípio do juiz natural com a criação de cargos e não a designação de juízes para tais funções.
12. Propõe adoção de regra que impeça limitações ou
proibições de concessões de medidas liminares por legislação ordinária.
13. Cobra transparência do Judiciário, propondo que
todas suas decisões, inclusive as de caráter administrativo e referentes a processos de promoção, remoção e punição de juízes, sejam públicas, só podendo haver exceção a esta regra quando o direito à intimidade do
interessado no sigilo não prejudique o interesse público à
informação. Vale dizer em casos que tratam de assuntos
marcados e exclusivamente particulares (ações de família e outras a respeito de condutas sociais íntimas), em
que a res publica não está em jogo.
14. Propõe a inclusão, no ordenamento constitucional,
de regra clara impedindo práticas de nepotismo em todos
os Poderes Públicos.
15. Propõe uma nova visão do poder normativo dos
Tribunais do Trabalho, ensejando que possam atuar nos
conflitos como árbitros eleitos pelas partes, casos em que
suas decisões teriam força de irrecorribilidade.
Por fim, coerentes com a posição de nossa Associação, que preconiza a necessidade de fazer do Judiciário
um autêntico serviço público, propomos a adoção da chamada “carreira plana” no Brasil.
Em diversos países, a estruturação do Judiciário é feita de forma diversa. Adota-se a “carreira plana” – contraposta à “carreira verticalizada” – que tem a virtude de
desconcentrar poder e não perpetuar na jurisdição dos tribunais nenhum magistrado.
Onde adotada tal sistemática, há uma rotatividade dos
juízes, permitindo constante reciclagem. Os juízes ora
estão em segundo grau, revendo decisões de seus colegas, ora retornam ao primeiro grau, retomando contato
mais direto com as partes, os cartórios, a colheita das
provas.
Não há acomodação de ninguém em atividades repetitivas e desestimulantes. Os salários variam apenas em
função da antigüidade e os mais velhos na carreira em
nada submetem os mais novos. A jurisprudência vale
muito mais pela autoridade moral de seu enunciado. Não
se instala estado de tensão algum. As vocações autoritárias ficam desestimuladas (Ruiz, 1996).
ASPECTOS POSITIVOS DO PROJETO
DO DEPUTADO JAIRO CARNEIRO
Em discussão no Congresso Nacional, o projeto do
deputado Jairo Carneiro e, tal como formulado, tem alguns pontos altamente positivos.
Tal ocorre por exemplo:
- quando proíbe o nepotismo no Poder Judiciário (art. 93,
XVII);
- quando eleva à categoria de crime de responsabilidade
à retenção, pelo Executivo, dos recursos que deveriam ser
liberados, por duodécimos, ao Judiciário (art. 102);
66
- no ponto em que disciplina com clareza a execução contra
a Fazenda Pública, exigindo que os precatórios sejam
pagos atualizadamente no exercício seguinte e os créditos de natureza alimentar trinta dias depois da intimação
(art. 103 e § 1o);
dente estimulo à impunidade, à violência e à criminalidade; se é político, Governador de Estado ou mesmo
Desembargador, será julgado perante as Cortes Superiores; se Prefeito, será julgado na Capital e pelo Tribunal de Justiça.
Isso representa, em resumo, a impossibilidade de submeter essas pessoas a julgamento perante os juízes comuns, togados, e depois pelos tribunais, sem a supressão
do duplo grau de jurisdição.
Seria preciso, pois, que o nosso ordenamento permitisse, como na Europa Ocidental, episódio como o “das
mãos limpas”, o que aqui não ocorre, porque a elite dirigente sempre é julgada pelos tribunais, sem nunca submeter-se ao juiz togado como qualquer cidadão comum.
É por isso que as prisões estão cheias de cidadãos comuns
e nunca de dirigentes políticos.
É fundamental, portanto, que no combate à corrupção
se busque com urgência a eliminação de privilégios, de
foros especiais, de justiças corporativas.
É preciso, em segundo lugar, que o juiz se conscientize de que a função judicante deve ser utilizada como
mecanismo de proteção efetiva dos direitos do homem,
individual e coletivamente considerado, buscando a realização substancial e não apenas formal dos valores, direitos e liberdades do estado democrático de direito.
O juiz deve ser considerado guardião dos direitos fundamentais, na busca da preservação do estado democrático, de modo a evitar retrocessos, deixando de revelar cumplicidade com atos ilegais e inconstitucionais, bem como
alheiamento dos problemas sociais.
Deve lutar pela democratização da magistratura, tanto
no plano de ingresso como no das condições do exercício
profissional, com o fortalecimento do direito dos juízes à
liberdade de expressão, reunião e associação.
É imperioso fortalecer e difundir a recente lei paulista
que introduziu no exame de ingresso à magistratura estadual questões sobre literatura, história, psicologia, lógica
e filosofia, porquanto, para que se possa exercer a função
judicante, não basta apenas conhecer o ordenamento jurídico e as técnicas para sua aplicação. Se o juiz assume
crescentes funções que vão além do conhecimento das
ciências jurídicas, tem de se preparar para as de mediador, de agente político.
Não se pode mais sustentar que o juiz seja neutro, despolitizado, proibido de envolver-se em discussões que não
as técnicas, porque é cidadão como outro qualquer e tem
direito a opiniões. Não há juiz neutro porque não pode
haver nenhum homem neutro.
A Constituição Federal consagra o princípio da isonomia e garante a todos a liberdade de expressão, sem excluir os juízes que, quando e porque falam, não podem
ser alvo das Corregedorias do Judiciário, até porque fora
- quando propõe salutarmente a extinção dos juízes classistas;
- quando possibilita o julgamento pela Justiça Federal das
causas cíveis e criminais contra os direitos humanos, inclusive aqueles definidos em cláusulas de tratados que
vinculem o Brasil (art. 114, XII e XIII);
- quando proíbe, de forma clara, o repasse de verbas públicas, oriundas das custas e emolumentos, às entidades
de classe, como ocorre em São Paulo com a Apamagis
(art. 96, § 2o);
- quando exige o tempo mínimo de 15 anos para a aposentadoria na magistratura (art. 93, VI, b);
- quando impõe a eleição de metade dos componentes dos
órgãos especiais nos tribunais (art. 93, XIV);
- quando faculta aos tribunais a iniciativa de leis em matéria processual, impedindo, assim, que se atribua ao legislador a responsabilidade por decisões iníquas ou pela
ineficiência do próprio Judiciário (art. 96, § 1o).
Obs.: A remissão foi feita tendo em vista a alteração
do substitutivo do Relator de 29.5.96.
CONCLUSÃO
Postas essas questões, feito o diagnóstico da crise que
assola o Judiciário e das respostas que são dadas para
minorá-la, fácil se torna, por fim, definir sua função social, bem como a dos juízes.
A primeira preocupação, por evidente, é com a defesa
da independência do próprio Judiciário, não só perante
os demais Poderes, como também perante grupos de pressão de qualquer natureza, internos ou externos à magistratura.
O Judiciário tem apenas se mostrado independente do
povo, da sociedade, que não o conhece e costuma vê-lo
como instrumento de opressão, ao passo que é bem conhecido do Executivo, a cujo serviço se coloca, em detrimento dos jurisdicionados.
É necessário que se lute pela democratização do Judiciário. Não se concebe mais a manutenção de privilégios
como aqueles instituídos pela Constituição Federal no
Capítulo que trata do Poder Judiciário, que traz exceção
ao princípio “todos são iguais perante a lei”, ao criar foros privilegiados a alguns brasileiros.
Assim, se o réu é militar, tem assegurado foro próprio, sendo julgado pela própria corporação, com evi-
67
NOTAS
de suas atividades atinentes ao exercício funcional (mas
no desempenho da cidadania).
É necessário insistir que a justiça deve ser considerada como autêntico serviço público, que ajude na construção de uma sociedade mais justa, solidária, diminuindo
as desigualdades regionais, miséria, pobreza, como pretendido pelo art. 3o da nossa Constituição Federal.
Na atuação jurisdicional, deve o juiz colocar-se na
defesa dos direitos dos menores, dos pobres e das minorias, na perspectiva de emancipação social dos desfavorecidos, entendendo que o Direito deve ser encarado como
meio de transformação, buscando a realização daqueles
princípios enunciados pelo art. 3o da Lei Maior.
Mas, para atuar, depende o juiz de provocação, o que
ocorre por meio dos advogados e dos promotores de justiça, os operadores do direito.
Se tiverem idêntica perspectiva na defesa desses mesmos valores, utilizarão, por certo, as ações adequadas à
defesa dos direitos coletivos, dentre os quais se incluem
os difusos e os individuais homogêneos, tendentes a resolver num só processo, com economia de tempo e de
dinheiro, questões de relevante interesse público.
Por fim, devem os operadores do direito, dentre eles
os juízes, promover a defesa dos princípios da democracia pluralista, bem como difundir a cultura jurídica democrática, sem cerceamentos, pois apenas por meio do
debate livre e sem censura é que se começará a pensar a
solução para os graves conflitos sociais que assolam o país,
que não pode mais continuar alheio ao seu destino.
Com essas ponderações, esperamos ter trazido alguma
colaboração aos debates que precedem as discussões no
Congresso a respeito da propalada reforma do Poder Judiciário.
Por fim, é importante salientar que todas as sugestões
feitas anteriormente devem ser analisadas e criticadas por
toda a sociedade civil, a cujos interesses estão vinculados os legisladores.
Há mais de cinco anos alguns juízes de São Paulo se reuniam com freqüência
para discutir assuntos “políticos”, no sentido mais amplo que se possa dar à palavra. Era um grupo muito preocupado com a questão do resgate da cidadania do
juiz, cujo mais evidente atributo é a participação transformadora da sociedade,
num sentido promocional dos direitos declarados na Constituição da República.
O ideal de reunir institucionalmente magistrados comprometidos com a luta para
mudar tal realidade se concretizou em 13/05/91, com a fundação, na Faculdade
de Direito da USP, da Associação Juízes para a Democracia, entidade civil sem
fins lucrativos ou interesses corporativistas, cujos objetivos estatutários são, em
suma: defesa abrangente da dignidade da pessoa humana; democratização interna do Judiciário (na organização e na atuação jurisdicional); resgate do serviço
público (serviço ao público) inerente do poder, que deve se pautar pela total transparência, permitindo o controle do cidadão. A entidade se expandiu e, de âmbito
nacional, encontrou companheiros em todos os quadrantes do país. Vem estabelecendo contatos até mesmo antes da sua fundação com a associação espanhola
“Juices para la Democracia” e, por meio dela, com outras entidades européias
com os mesmos objetivos; organiza e promove cursos e seminários, dentre eles
o mais recente, com intensa repercussão na mídia e no mundo jurídico, o seminário internacional sobre a Independência Judicial na América Latina, que reuniu magistrados de todos os países latino-americanos, da Espanha e Portugal;
edita há dois anos o jornal Juízes para a Democracia, cuja tiragem atual é de
6.000 exemplares distribuídos em todos os cantos do país; publica semestralmente em conjunto com a Revista dos Tribunais a revista Justiça e Democracia,
lançada no 2o semestre de 1995, com tiragem de 2.000 exemplares, abrindo um
inédito canal de comunicação entre os juízes e a sociedade e procurando contribuir, com o debate democrático, para o aperfeiçoamento das instituições. Seus
membros se manifestam sobre questões políticas palpitantes, opinam sobre tudo o
que diga respeito à organização e distribuição da justiça, participam de debates,
identificando-se como juízes democráticos. O reconhecimento da sociedade civil
organizada, das ONGs nacionais e estrangeiras é evidente. Obteve a Medalha Chico
Mendes de Resistência conferida pelo Grupo Tortura Nunca Mais. Seu entendimento é o de que não basta que o juiz bem conheça a lei. Tem de dar ao Direito o
sentido de uma prática social rumo à utopia de uma sociedade justa que, como
advertiu Cornelius Castoriadis, não é aquela que adotou leis justas para sempre e
sim aquela em que a questão da justiça permaneça constantemente aberta.
1. Publicadas no n o 0 da revista Justiça e Democracia.
CINTRA JUNIOR, D.A. “A fiscalização do Poder Judiciário por órgão externo”. Revista dos Tribunais. São Paulo, n.719, set. 1995, p.329-342.
FARIA, J.E. Justiça e Conflito. São Paulo, RT, 1991.
__________ . “A crise no Poder Judiciário do Brasil”. Revista Justiça e Democracia, n.1, 1 o semestre 1996, p.18-64.
FERREIRA FILHO, M.G. Curso de Direito Constitucional. São Paulo, Saraiva, 1990.
RUIZ, U. “A Magistratura na Reforma do Judiciário”. Jornal O Estado de S.Paulo.
25/10/96. Seção Espaço Aberto.
VILLEN, A.C. “O juiz e a sociedade no Brasil”. Seminário Internacional sobre la
Independência Judicial em Latinoamérica. Anais... Buenos Aires, 1991.
ZAFFARONI, E.R. Poder Judiciário – crises, acertos e desacertos. Tradução
de Juarez Tavares. São Paulo, RT, 1995.
68
REFORMANDO A REFORMA: INTERESSES, ATORES E INSTITUIÇÕES DA ...
REFORMANDO A REFORMA
interesses, atores e instituições da Seguridade
Social no Brasil
MARCUS ANDRÉ DE MELO
Professor de Ciência Política da UFPe
A
xação de um piso mínimo de benefícios, irredutibilidade
do valor real dos benefícios previdenciários no tempo); e
a mecanismos que poderiam assegurar diversidade e eqüidade na forma de financiamento.
A discussão do conceito de seguridade social ocupou
espaço importante na agenda constitucional, prevalecendo a noção de seguridade como um conjunto integrado
de ações destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social, e associado à idéia
de universalidade de cobertura e atendimento. A defesa
do valor real das transferências foi um ponto importante
na medida em que a variável de ajuste do sistema da previdência entre 1979 e 1986 havia sido o valor real de benefícios, que sofreu forte compressão. Num contexto de
inflação alta e sustentada, a manipulação tecnocrática de
valores constituía um mecanismo privilegiado de negação de direitos. A diversidade das fontes de financiamento foi essencial na medida em que definia operacionalmente a integralidade das ações da seguridade.
A reconstrução política da agenda pública pós-Constituinte é balizada por três desenvolvimentos. Em primeiro
lugar, pelo protelado processo de regulamentação dos
novos dispositivos constitucionais relativos à seguridade
social. Pelo lado do financiamento, este processo foi obstaculizado pela contestação judicial do Cofins, que perdurou até fins de 1993. Por outro lado, as leis orgânicas
disciplinadoras desses dispositivos só foram implementadas tardiamente em 1990 (Lei Orgânica da Saúde), em
1991 (Lei Orgânica da Seguridade Social – Lei 8.212 e Plano de Benefícios da Previdência Social – Lei 8.213); e
em 1993 (Lei Orgânica da Assistência Social – Lei 8.742).
Em segundo lugar, pelo acirramento do comportamento
defensivo do Tesouro Nacional, tendo em vista a forte
reforma constitucional em curso representa a
desconstrução da agenda formada em torno da
questão na década de 80, e que adquiriu um formato institucional acabado com a Constituição de 1988 e
as leis orgânicas da seguridade social e da saúde. Este trabalho reconstitui a genealogia da formação da nova agenda
para o setor, e explora a especificidade da seguridade
social enquanto issue político. Inicialmente, apresenta-se
esquematicamente o projeto de corte compreensivo e universalista que informou o processo constituinte de 1988
nessa área. Em seguida, discute-se o processo de transformação da agenda pública em torno da seguridade social no período pós-Constituinte, mais especificamente
durante a primeira metade dos anos 90. A seção final explora analiticamente a especificidade da seguridade social como arena política, e mapeia a geometria dos interesses em jogo. Ressalta-se a centralidade do papel das
idéias e construções intelectuais na formação da agenda
nessa área, e discute-se o padrão de interação estratégica
entre atores.
A GENEALOGIA DA AGENDA PÚBLICA
DOS ANOS 90
O processo de revisão constitucional na área da seguridade social representa em larga medida a desconstrução
da agenda estruturada durante a Constituinte de 1988. Os
issues centrais dessa agenda,1 na área da previdência social, referiam-se ao conceito de seguridade social que
deveria informar a Carta; à equalização de benefícios e
(aumento do) grau de “inclusividade” do sistema; à discussão em torno do resgate da “dívida social da nação”;
às formas de defesa do valor real das transferências (fi-
69
deterioração das contas públicas e a diminuição dos graus
de liberdade fiscal do governo. Neste contexto, os estados e municípios, e sobretudo a previdência social, tornaram-se atores institucionais privilegiados do conflito
fiscal intragovernamental (Almeida e Cavalcanti, 1995).
O aumento da participação das contribuições sociais – que
não são partilhadas com municípios e estados – na receita fiscal da União expressou o comportamento defensivo
da União em relação às perdas que sofreu com o novo
federalismo fiscal pós-1988 (Tabela 1).
reduzido paulatinamente pela chamada “operação desembarque” até o teto de 10% estabelecido pela lei. As transferências do Tesouro para a seguridade – que têm como
fontes o Cofins (ex-Finsocial) e a contribuição sobre o
lucro, além de recursos fiscais – vêm sendo erráticas, e
significam de fato um veto à efetivação do orçamento da
seguridade social. Boicotes e não-decisões pautaram o
padrão de atuação do Tesouro em relação ao orçamento
integrado da seguridade social. O virtual aniquilamento
desse orçamento se deu com a criação do Fundo Social
de Emergência e com a interrupção de repasses do Tesouro para a saúde em 1993.
Em terceiro lugar, pela ampla mobilização a favor da
contra-reforma da previdência social iniciada na gestão
Collor. É nesse contexto que se pode falar da construção
social da idéia de crise da previdência social. Após a promulgação da Carta Constitucional de 1988, setores que
não lograram beneficiar-se com as mudanças, mobilizaram-se para obstaculizar sua implementação. Alguns setores burocráticos promoveram uma resistência passiva
às mudanças, enquanto outros setores das elites políticas
e burocráticas se mobilizaram em torno de duas idéiasforça relacionadas, mas não logicamente interdependentes: a da ingovernabilidade e a de reformas pró-mercado.
A discussão sobre a questão da ingovernabilidade assumiu grande centralidade no debate público em torno das
reformas recentes. Mais que isso, tornou-se um princípio
ordenador do campo político.4 A ingovernabilidade fiscal passou a ser invocada com base num duplo diagnóstico de rigidez fiscal e orçamentária, e de expansão de direitos sociais e dos gastos sociais crescentes sem previsão
de novas fontes de financiamento.
As reformas pró-mercado se difundiram no Brasil segundo um timing específico, sobredeterminado pelo processo de democratização. Este pautou-se por ter sido produto de um pacto inter-elites, que se estendeu por um longo
período de tempo, e sobretudo por ter precedido o processo de ajuste e estabilização econômica. Os custos do
processo de barganha política e da disputa distributiva
(entre empresários e trabalhadores organizados, setores e
firmas, corporações e entes federativos) foram socializados, o que implicou expansão fiscal e aceleração inflacionária. A agenda das iniciativas reformistas na Nova República reflete o impacto das novas demandas engendradas
pela democratização e pela existência de muitos veto
players devido à fragmentação do sistema de representação e intermediação de interesses. As iniciativas de reforma pró-mercado voltadas para o ajuste fiscal, desregulamentação e liberalização foram, dessa forma, diferidas
no tempo. As iniciativas de reforma econômica assumiram um formato mais pragmático e menos programático
do que nos outros países (Almeida, 1995). A débâcle do
TABELA 1
Evolução da Participação dos Fundos de Participação Estadual e Municipal
na Arrecadação do IPI e IR
Participação
Anos
Participação
1969/75
10,0
1985
30,0
1976
12,0
1985/88
31,0
1977
14,0
1988
38,0
1978
16,0
1989
39,5
1979/80
18,0
1990
40,5
1981
20,0
1991
41,5
1982/83
21,0
1992
42,5
26,0
1993
44,0
Anos
1984
Fonte: Pinheiro, 1995.
O crescimento das contribuições sociais vinculadas
significou “a ocupação crescente do espaço tributário e
garantiu para a área social uma disponibilidade de recursos feita à revelia do orçamento fiscal ‘puro’” ( Franco,
1995).2 A área fazendária e de planejamento do governo
começou a se mobilizar em torno da questão da rigidez
orçamentária e da necessidade de garantia de “receitas
livres”, num movimento que evoluiu para a criação do
Fundo Social de Emergência.3 A receita das contribuições sociais passou a representar mais de metade da receita tributária da União, sendo disputada pelo Tesouro.
Concretamente, a disputa envolveu as formas de financiamento do Sistema Único de Saúde, do pagamento de
encargos previdenciários da União, custeio e pessoal do
Ministério da Previdência, e dos benefícios assistenciais
e os não-contributivos (pensões rurais e renda mensal
vitalícia). A lei orgânica da seguridade estabeleceu um
cronograma de desoneração da previdência social em relação aos encargos previdenciários da União, o que representou uma vitória pontual dos setores da previdência
vis-à-vis a área fazendária e de orçamento do governo.
Até 1991, tais encargos eram financiados em sua quase
totalidade com recursos da seguridade (Finsocial), sendo
70
governo Collor em 1992-3 e recentemente as crises cambiais do México (que substituiu o Chile como show case
latino-americano para as agências multilaterais) e Argentina deslegitimaram as abordagens mais ortodoxas da
agenda neoliberal.5
A nova agenda pública foi balizada pela policy window
proporcionada pela própria Constituição através da emenda constitucional no 2 que previa a realização da revisão
constitucional a partir de cinco anos de sua promulgação.6
Nesse contexto, formularam-se as primeiras propostas de
revisão. O conteúdo substantivo das primeiras propostas
de reforma da previdência social é fortemente marcado
pelo reformismo cesarista do governo Collor. As propostas radicalizantes do Instituto Liberal, Fipe/Proseg e do
Instituto Atlântico que implicam a privatização do mercado de seguro social expressam o estado de coisas do
governo Collor e só adquirem sentido no contexto de autoritarismo e confrontação que marcaram aquela conjuntura, e que conferiam alguma factibilidade a propostas de
mudança de caráter amplo e não-incremental.7 No segundo momento do processo de agenda-setting da reforma
da previdência social, estas propostas radicalizantes foram
abandonadas. Foi um momento marcado pela agenda de
negociação que presidiu a resolução da crise aberta em setembro de 1991 em torno da proposta de reajuste dos benefícios previdenciários – a chamada “crise dos 147%”.
Esta crise resultou de uma sentença judicial favorável
aos aposentados na contestação do sub-reajuste (54,6%)
dos benefícios previdenciários em relação ao salário mínimo reajustado em 147,06%. Após prolongada disputa
judicial em torno da interpretação de dispositivos das leis
de custeio e do plano de benefícios da previdência, que
fixavam o salário mínimo como indexador, o Supremo
Tribunal Federal suspendeu a sentença de pagamento num
quadro em que o governo alegava que a decisão levaria a
previdência social à falência e o país ao caos econômico. A
mobilização dos aposentados e a massiva cobertura do episódio pela mídia levou o governo a rever sua postura inicial
e iniciar o pagamento parcelado da dívida em agosto de 1992.
Duas iniciativas no Congresso balizaram o processo
de agenda-setting. Em primeiro lugar, a CPI da previdência, criada no governo Collor para investigar graves distorções nos valores de aposentadorias e pensões que estariam dando origem aos “marajás” da previdência
(Congresso Nacional, 1991). Pela grande visibilidade que
alcançou, esta CPI permitiu a formação de uma clivagem
importante no debate público. Por um lado, a posição advogada por alguns setores, sobretudo de esquerda, para
os quais a chamada crise da previdência era uma crise
gerencial evidenciada pelas graves distorções administrativas do sistema. Por outro lado, os argumentos de setores capitaneados por liberais reformistas, para os quais as
distorções só seriam eliminadas pela privatização do sistema.
Em segundo lugar – e mais importante –, o Congresso
instituiu uma Comissão Especial do Sistema Previdenciário com a atribuição, entre outras, de propor sugestões para
a crise dos 147%. A comissão foi formada no contexto da
construção do consenso reformista, projetando a previdência social enquanto issue de grande centralidade na
arena pública. Por sua visibilidade e amplitude e pela
densidade dos debates, a Comissão Especial teve repercussões em vários níveis. Além de constituir um lugar de
aprendizagem coletiva, contribuindo para a formação de
parlamentares especialistas em seguridade social,8 permitiu uma aproximação entre elites burocráticas, especialistas setoriais, sindicais, etc.
As propostas de reforma do modelo de previdência
social instituído pela Carta de 1988 apresentadas nos últimos anos assentam-se em um diagnóstico comum que,
em linhas gerais, aponta para os seguintes aspectos da
agenda da contra-reforma: o questionamento do conceito
de seguridade social, pela suposta inconsistência entre o
princípio de seguridade social e o de seguro, que informam simultaneamente o capítulo social da Constituição,
e a proposta de separação dos orçamentos da previdência
social, da atenção à saúde e da assistência social; uma
redefinição do mix público/privado na área da previdência social a partir da unificação dos sistemas previdenciários em um regime único básico, público (na maioria
das propostas) e compulsório, e um regime complementar privado que deve cobrir os trabalhadores com rendimento superior a um ou três salários na maioria das propostas (a delimitação do espaço a ser ocupado pelo
mercado privado de fundos de pensão é definido operacionalmente na fixação do teto de benefício da previdência social básica); propõe-se a extinção dos regimes separados para militares e servidores civis, e as chamadas
aposentadorias especiais de algumas categorias profissionais (professores, magistrados, ocupantes de cargos eletivos, etc.); a forma de financiamento será baseada exclusivamente na contribuição individual dos trabalhadores,
eliminando-se na maior parte das propostas a contribuição do empregador; propõe-se na maioria das propostas
regime de capitalização para os regimes suplementares e
de repartição simples para o público (quando este é mantido e não privatizado); são propostas medidas para aumentar o tempo de contribuição, reduzir a taxa de reposição, aumentar a idade mínima de aposentadorias (pela
extinção da aposentadoria por tempo de serviço); no mesmo espírito, alinham-se as propostas (heterogêneas) que
visam equalizar as idades de aposentadoria de homens e
mulheres, e trabalhadores rurais e urbanos; também se
propõe, como estratégia geral, uma redefinição de direi-
71
tos sociais a partir da “desconstitucionalização” de matérias sociais na Constituição, que passariam a ser tratadas
por lei ordinária, de modo a se obter maior reversibilidade nestas questões; propõe-se, como estratégia de seguridade social de forma ampla, restrições à “generosidade
pública” na concessão de benefícios sociais – auxílio maternidade de 120 dias, renda vitalícia de um salário mínimo, elegibilidades com tempo de contribuição exíguo,
entre outros (Costa, 1994).
população. No sentido consagrado por Wilson (1980), a
previdência é também uma arena clientelística em que os
custos são difusos e os benefícios concentrados.
A política da seguridade envolve interesses empresariais de duas formas. Pelo lado das contribuições para
o financiamento do sistema, está no centro da disputa
distributiva entre capital e trabalho. Nesse sentido, a seguridade é um issue importante para os interesses organizados dos capitalistas. As entidades organizadas do empresariado conseguiram construir uma agenda voltada para
a desoneração de contribuições sociais, argumento reforçado pelas transformações correntes do mundo do trabalho (pela informalização crescente) e pelos imperativos
de competitividade num mundo globalizado. A incapacidade organizacional e a fragmentação de interesses do
empresariado nacional têm no entanto impedido uma ação
concertada na agenda pública – como é paradigmático o
caso da Constituinte. Iniciativas recentes como a Ação
Empresarial não tiveram êxito (Schneider, 1995). A Fiesp,
historicamente, tem liderado essas demandas, e apresentou uma agenda para a reforma da seguridade em 1993.
A proposta preconiza o fim das contribuições patronais
sobre a folha, uma previdência pública com teto de benefício de um salário mínimo, e regime de capitalização
(Fiesp, 1993).
A previdência também constitui um setor empresarial
per se. Os issues, nesse caso, transcendem a mera esfera
redistributiva e envolvem questões regulatórias. No caso
brasileiro, a previdência privada se expandiu amplamente na década de 80. Embora já bastante desenvolvido em
1988, o segmento dos fundos de pensão fechados, representados pela Abrapp, não teve participação ativa na Constituinte.11 Suas demandas se restringiram à garantia da preservação da previdência complementar e seu caráter
privado (com autonomia para definição de repasses das
patrocinadoras para os fundos), e sobretudo ao tratamento tributário dos fundos (imunidade enquanto entidade de
assistência social e não entidade financeira12) e à autonomia na gestão dos seus portfolios de investimentos – temas que têm pautado os conflitos com as autoridades
governamentais (Gazeta Mercantil, 2/08/93, 26/10/93,
29/10/93, 15/12/95; O Globo, 9/02/95).
A Abrapp tem se manifestado publicamente contra a
privatização da previdência segundo o modelo chileno
(Gazeta Mercantil, 30/09-2/10/95).13 Como entidades fechadas de previdência, elas não lucrariam diretamente com
a instituição de um modelo que supõe entidades abertas a
trabalhadores individuais. No entanto, o potencial de
mercado aberto com a expansão do mercado viabilizaria
a expansão dos fundos fechados multipatrocinados – daí
a Abrapp defender um modelo tripartite baseado no Estado, na empresa, e no trabalhador.14 O rebaixamento do
IDÉIAS, INSTITUIÇÕES E INTERESSES
A previdência social como arena política apresenta
um conjunto de especificidades que têm relevância analítica diferencial quando a análise focaliza uma reforma
constitucional nesta área setorial, e não simplesmente a
formulação e implementação de decisões mais ou menos
rotineiras no âmbito intraburocrático (Melo, 1993 e Barros e Silva, 1992). Do ponto de vista da análise compreensiva da revisão constitucional para as várias issue areas
(quebra de monopólios públicos, etc.), a previdência social é a que possui a mais alta taxa de conflitualidade.
Na medida em que envolvem elegibilidades, os custos
das decisões de política apresentam grande visibilidade
porque são fortemente concentrados nos indivíduos
(embora do ponto de vista do financiamento sejam difusos).9 Pelo caráter intertemporal da política previden-ciária
(há um hiato temporal entre contribuição e elegibilidade), as decisões envolvem não só elegibilidades presentes mas também direitos adquiridos e expectativas de direito. Ademais, cabe advertir que a proposta do governo
de revisão constitucional na área da seguridade compreende mudanças que não são tipicamente afetas ao setor
(sigilo fiscal e bancário, regulação de fundos de pensão
fechados).
As especifidades da previdência como arena política
exigem uma análise desagregada, em que se identifique
também a “geometria política” dos interesses envolvidos.
Em primeiro lugar, a política da previdência é fundamentalmente a política da transferência de riscos atuariais entre
grupos (Baldwin, 1990 e Melo, 1995). Neste sentido, tratase de uma política eminentemente redistributiva – dada a
indivisibilidade dos benefícios previdenciários.10 Ela redistribui riscos horizontalmente (entre grupos com perfis atuariais distintos) e verticalmente (entre gerações). Em sistemas segmentados como o brasileiro, ela redistribui riscos
e renda de forma desproporcional, porque certas categorias têm elegibilidades distintas e privilegiadas. Ou seja,
os riscos não são socializados a partir da definição de um
risco médio atuarial (o que seria neutro do ponto de vista
redistributivo), mas sim privilégios. Certos grupos logram
concentrar benefícios e transferir seus custos para toda a
72
teto de benefício vigente afetaria de forma negativa os
compromissos futuros dos fundos que estão baseados em
cálculos de suplementação de aposentadorias acima desses tetos.15 Os fundos fechados veriam abrir-se um mercado de grandes proporções – abrangendo cerca de 600
mil servidores – com a criação de um regime de capitalização para os servidores civis. A Abrapp sustenta que os
atuais fundos poderiam atuar como gestores.16
Os fundos de pensão abertos, ainda bastante incipientes em relação aos fechados, que tipicamente estão associados a seguradoras e conglomerados financeiros e que
seriam os grandes beneficiários da privatização do sistema, não se mobilizaram abertamente em torno dessa proposta. A Anapp – entidade que congrega os fundos fechados – não montou nenhum lobby eficiente em torno
dessa proposta. A Febraban e o IBMEC, por sua vez, apresentaram propostas de reforma que limitam o teto de benefício a um salário mínimo, atendendo aos interesses do
setor (Febraban, 1992; IBMEC, 1992). A expansão potencial do mercado atenderia a uma constelação de interesses que também incluem especialistas e gestores de
fundos fechados, bancos de investimento e analistas financeiros, além de incorporadores imobiliários. Pelo papel que cumpre de principal investidor institucional nas
Bolsas de Valores – e pelo potencial de expansão das reservas dos fundos – o espectro de interesses afetados com
as decisões na esfera da previdência social é fortemente
diversificado. Esta multiplicidade produz fragmentação
e clivagens entre os fundos e bancos privados.17
A arena da seguridade apresenta dessa forma altas taxas de interdependência com outros issues. A reforma
exige uma consideração de aspectos centrais do sistema
fiscal e tributário. Para os gestores macroeconômicos, os
fundos passaram a ocupar o papel privilegiado na montagem do novo padrão de financiamento da economia brasileira, superando o padrão baseado em fundos públicos
(Pinheiro, 1994). Na arena da disputa política estão presentes um conjunto amplo de atores burocráticos. A arena da
política exibe intensas disputas interburocráticas entre o
Ministério da Previdência e a área fiscal e fazendária.
Desde Heclo, sabemos que as elites burocráticas cumprem
um papel central na promoção de reforma de políticas
públicas (Heclo, 1974). Na realidade, estas elites não constituem um grupo de interesse entre outros na arena da
política, mas o núcleo que dá direção e unidade à inovação nas políticas. A dimensão fiscal da se-guridade e a
magnitude do seu orçamento convertem a política previdenciária num issue central da gestão macroeconômica –
sobretudo em contextos de crise fiscal aguda.
Historicamente associadas ao modelo de previdência
estatista existente, as elites burocráticas da previdência, juntamente com setores da área econômica, susten-
tam que o rebaixamento do teto de contribuições inviabilizaria financeiramente o sistema. Além destas elites,
no contexto pós-Constituinte, a Anfip tem cumprido cada
vez mais um papel de vanguarda técnica semelhante ao
desempenhado na arena da atenção à saúde pelos sanitaristas (Melo, 1993). Sua criação data de 1950, como associação dos fiscais dos antigos institutos de aposentadoria e pensões, mas foi a partir de 1988 que passou a cumprir
um papel extremamente ativo no debate público em torno da seguridade social. Embora não se trate de uma entidade sindical (papel cumprido pela Fenafisp), a Anfip,
através de laços estreitos com setores da esquerda e setores sindicais e da ampla articulação com o policy network
da área da previdência, representa um think tank alternativo que produz análises em defesa do conceito de seguridade social vigente na Constituinte.18 A entidade também acompanha e participa ativamente das atividades da
Subcomissão de Seguridade Social e Família da Câmara
dos Deputados e mantém relação estreita com parlamentares que a compõem.19 As propostas revisionais da Anfip
têm sido geralmente apresentadas por esses parlamentares. 20 A Anfip também demonstra possuir ampla capilaridade social nas suas articulações, como ficou evidenciado pelo abaixo-assinado com 30 mil assinaturas que
encaminhou contra a instalação da revisão constitucional
em 1993.
A Anfip defende as teses gerais do “partido da seguridade” e propõe, como forma de evitar a manipulação
dos recursos pela área fazendária, a criação de órgão próprio de arrecadação da seguridade, que passe a recolher
simultaneamente a contribuição sobre folha de salários e
as contribuições sobre faturamento e lucro – que dizem
respeito à Receita Federal. O Sindifisco – a partir de 1994
transformado em Unafisco/Sindical –, com seis mil afiliados, compõe junto com a Anfip (três mil afiliados) e
outras entidades de servidores públicos um conjunto articulado de defesa da seguridade social, em particular a dos
servidores civis, e de defesa corporativa da vasta burocracia setorial de fiscalização e arrecadação. Por recolherem, respectivamente, imposto sindical e contribuições em
folha de pagamento de um grande número de afiliados de
alta remuneração média, a Unafisco/Sindical e a Anfip
comandam muitos recursos que são utilizados para dar
suporte à mobilização de parceiros, a exemplo da Cobap
e do Mosap, e mesmo de parlamentares, como foi o caso
das audiências públicas nas assembléias estaduais realizadas em 1995, financiadas pela Anfip.21 A questão da
criação do órgão próprio de arrecadação da seguridade
divide estas duas entidades, sendo a proposta fortemente
combatida pela Unafisco/Sindical.22
O papel de elites técnicas e acadêmicas portadoras do
conhecimento especialista em reformas de políticas pú-
73
blicas tem sido enfatizado na literatura (Hall, 1989). No
caso brasileiro é bastante expressivo, na última década, o
surgimento de especialistas em análise econômica da previdência social, e da seguridade social em geral, substituindo a elite burocrática tradicional (os “cardeais da previdência”), com formação em direito do trabalho.23 Em
áreas emergentes – como a da economia da seguridade
social – que apresentam grande complexidade, o confronto
entre análises, propostas e cenários representa um campo
de disputa simbólica importante (Korpi, 1993). Isto explica o intenso debate público em torno da previdência
social entre especialistas e o fato de as propostas de entidades (ou mesmo de indivíduos!) com débil enraizamento social e político como o Instituto Liberal ou Instituto
Atlântico terem adquirido maior visibilidade que propostas de federações empresariais. É significativo que na revisão constitucional de 1994 não se tenha obtido consenso entre especialistas da policy community da área
econômica e da previdência quanto à operacionalização
do modelo de capitalização (devido à incerteza quanto aos
custos de transição e seu financiamento, tendo em vista a
experiência do Chile, onde tais custos foram proibitivos).24
Ao contrário da arena da atenção à saúde, a arena da
previdência social convive com atores organizados, afetados diretamente pela política. Especificidades tecnológicas dessa política – tipicamente transferências de renda
– que, ao contrário de serviços médicos típicos, apresentam uma natureza continuada, produzem a ação coletiva
de clientelas organizadas, como demonstra a experiência
de vários países. A experiência na América Latina de associação de pensionistas mostra que elas são tipicamente organizações tipo single issue, voltadas para a defesa
do valor real de pensões em ambientes inflacionários.
Criada em 1985, a Confederação Brasileira de Aposentados e Pensionistas – Cobap se fortaleceu imensamente
como ator político devido ao sucesso obtido na mobilização dos 147% em 1991-1992.25 Composta sobretudo por
antigos sindicalistas, a Cobap logrou conferir visibilidade política às suas manifestações e conquistou assento em
arenas decisórias importantes, como o Conselho Nacional de Seguridade Social, mas a habilidade de garantir visibilidade na mídia contrabalança sua debilidade organizacional. Não dispondo de contribuições em folha de
pagamento, a Cobap é fortemente dependente dos sindicatos e associações (em particular a Anfip). Embora seu
relacionamento com as centrais tenha sido conflituoso,
no período recente mantém articulação mais estreita com
a CUT (Araújo, 1992). A Cobap é uma entidade de perfil
“inclusivo” e representa os interesses dos aposentados pelo
regime geral da previdência (sobretudo o segmento minoritário de pensionistas que recebem mais que um salário mínimo). Sua plataforma contempla a criação de regi-
me geral para todas as categorias, a aposentadoria por
tempo de contribuição, e a gestão quadripartite da previdência, em que os pensionistas tenham assento.26
O Movimento de Servidores e Aposentados e Pensionistas – Mosap, por sua vez, é um produto não antecipado da instituição do regime jurídico único e da constituição de 1988, e constitui tipicamente uma associação de
tipo single issue. A ameaça de revogação da extensão aos
servidores inativos dos benefícios e vantagens asseguradas aos ativos pela Constituição vigente, e de perda de
privilégios, levou em um movimento defensivo à constituição da associação. Fundado em 1992, o Mosap é uma
frente de 39 entidades de servidores voltadas para a situação de seus inativos. Na revisão de 1995 defendia a
manutenção da vinculação dos inativos a ativos, em troca da aceitação de contribuição dos primeiros ao sistema.27 Atitude igualmente defensiva adotaram as inúmeras entidades vinculadas ao Judiciário, que concentra
grande parte das aposentadorias especiais.28
Historicamente, o mundo sindical sempre esteve enraizado na estrutura institucional do setor. As centrais
sindicais – sobretudo a CUT que tem assento no Conselho Nacional de Previdência Social – constituem um ator
importante na arena decisória da seguridade social. As
centrais aglutinam de forma fragmentária os interesses
do mundo do trabalho organizado. Com a filiação da
Contag à CUT esta aumentou o grau de inclusividade de
suas demandas, superando clivagens importantes na área
da seguridade social quanto aos direitos sociais de trabalhadores rurais e urbanos. As demandas da CUT apresentam o pressuposto comum da viabilidade da previdência social e negação de crise estrutural do sistema.
São apontados nesse sentido o alto grau de evasão das
contribuições sociais, as distorções crônicas no gerenciamento do sistema, assim como o boicote da seguridade pelo Tesouro Nacional como causas dos problemas
da seguridade social.29 A CUT também defendeu especificamente a aposentadoria por tempo de serviço (sob o
argumento de que os trabalhadores mais pobres ingressam no mercado de trabalho precocemente) e a manutenção do salário mínimo como piso; e criticou o boicote
burocrático à efetivação de direitos (sobretudo de trabalhadores rurais) consagrados em 1988. Na revisão constitucional de 1993, a CUT mudou de posição, manifestando-se a favor de reformas na aposentadoria por tempo
de serviço e do fim da integralidade da aposentadoria de
servidores públicos (assegurados os direitos adquiridos).
Mesmo com ampla e majoritária filiação de sindicatos de
servidores, a CUT tem patrocinado de forma ambígua os
interesses dos servidores públicos – fato que produziu
clivagens importantes na central. O PT tem demonstrado
uma posição mais universalista e inclusiva em suas de-
74
mandas por não restringir suas demandas ao mundo do
trabalho organizado. A questão da aposentadoria por tempo de serviço é defendida pelo PT como forma de compensação para aqueles que ingressam no mercado de trabalho mais cedo.
No processo de revisão constitucional, os trabalhadores rurais ficaram na defensiva quando seus direitos constitucionais “privilegiados” sofreram fortes críticas,30 dirigidas ao grande número de fraudes verificadas nas
aposentadorias rurais a partir de 1991 e, sobretudo, à insuficiente contribuição dos trabalhadores rurais ao sistema – objeto de críticas de sindicatos urbanos.31 A Contag,
que cumpriu papel decisivo no processo constituinte para
assegurar direitos de cidadania a um dos grupos mais destituídos da sociedade, manteve uma estratégia defensiva,
focalizada na delimitação da idade de aposentadorias rurais e na definição constitucional de produtor em regime
de economia familiar e da forma de contribuição sobre a
produção comercializada.
A arena da política previdenciária também apresenta
outras especificidades institucionais que devem ser registradas. Ela é fundamentalmente centralizada no âmbito
federal, em que inexistem problemas típicos de implementação da política. Sua baixa complexidade organizacional é um facilitador potencial de reformas. A questão
interorganizacional e federativa só se manifestou na reforma com a proposta do governo de extinguir os cerca
de 1.000 institutos municipais criados após a Constituição de 1988 e de estabelecer o monopólio da União sobre
a iniciativa legislativa (Melo, 1996).
e Legislativo, em seus aspectos procedurais e formais,
além da discussão das relações entre parlamentares, lideranças partidárias, e suas constituencies. Essas questões
serão tratadas em outro trabalho (Melo, 1996).
Vale assinalar, no entanto, em relação a essas questões, um ponto fundamental. Por terem como leitmotif a
resolução de desequilíbrios fiscais (causados por uma
conjugação de fatores demográficos, gerenciais e atuariais), as reformas previdenciárias em curso no Brasil,
assim como em muitos países, implicam a imposição de
perdas a constituencies específicas pelos promotores das
reformas (ou seja, o Executivo). No caso brasileiro, ao
contrário do que ocorre em outros países capitalistas avançados, ou se trata apenas de custos distribuídos linearmente, como no caso da elevação da idade de aposentadoria,
do alongamento do tempo de contribuição, ou da eliminação de categorias de benefícios e elevação dos requisitos para elegibilidade em programas. Trata-se também de
equalização do tratamento entre beneficiários, com a eliminação de vantagens desfrutadas por categorias específicas de beneficiários, como é o caso da extinção de algumas aposentadorias especiais. A política das reformas
previdenciárias pode ser descrita aptamente, para utilizar o termo de Pierson e Weaver (1993), como a política
da imposição de perdas.32 A capacidade de governos de
impor perdas depende de vários fatores, inclusive os de
ordem institucional. Em uma análise comparativa dos
casos do Canadá, EUA e Inglaterrra, Pierson e Weaver
enfatizam a maior capacidade de governos parlamentaristas de impor perdas e apontam para o papel de veto
points em obstaculizar reformas. Os veto points podem
resultar do federalismo, do Judiciário e da separação de
poderes do presidencialismo. A conclusão dos autores que
reformas da previdência social nesses países são particularmente difíceis de implementar em virtude não só existência de veto points mas também da estrutura de interesses que as políticas existentes produz – o que denominam
policy inheritances – e do ciclo eleitoral é particularmente iluminadora para a análise do caso brasileiro.
INSTITUIÇÕES E A “POLÍTICA DA
IMPOSIÇÃO DE PERDAS”
A seção anterior mapeou os interesses da arena política da seguridade social e discutiu sumariamente a arquitetura de sua interação no plano social mais amplo. Apontou-se a capacidade diferencial de mobilização dos
interesses organizados (ou não) e se assinalou os stakes
que estão em jogo, como também o papel das idéias e
construções intelectuais e a centralidade das elites burocráticas e técnicas. A consideração dessas variáveis permite iluminar o processo de formação da agenda de reformas no plano do Executivo. A reforma constitucional
em curso, no entanto, é um jogo de natureza fundamentalmente congressual. Os mecanismos que traduzem a
capacidade de mobilização em poder parlamentar são de
natureza fundamentalmente institucional e irredutíveis à
explicação de natureza sociológica ou de qualquer outra
que não considere as variáveis institucionais. Importa para
a análise da reforma constitucional, na área específica da
previdência social, o exame das relações entre Executivo
NOTAS
Tomamos emprestado o título de Ferrera (1991). O caso italiano de contra-reforma da seguridade apresenta traços semelhantes ao brasileiro.
1.Para uma análise sistemática, ver Melo (1993:119-164).
2. Este texto acompanhava o Plano de Ação Imediata elaborado em 1993 sob a
coordenação do autor, que era o titular da Secretaria de Política Econômica.
3. A questão da “crise das receitas livres” foi formulada de forma consistente em
vários trabalhos por Raul Velloso (1993a e 1993b).
4. Reformas institucionais e constitucionais são invocadas com base no diagnóstico de ingovernabilidade do sistema político brasileiro. Como argumentou o
ex-presidente e senador José Sarney, defendendo a necessidade da revisão constitucional, se as reformas não forem feitas “o país ficará cada vez mais
ingovernável”. Para o presidente do Partido da Frente Liberal, “a Carta de 1988
é totalmente inflacionária”. “PMDB reúne bancadas hoje” (Sarney, 1993a e
1993b). Para uma discussão aprofundada, ver Melo (1995).
75
5. No caso específico das reformas previdenciárias, o padrão incrementalista
brasileiro contrasta com os modelos de reforma estrutural (Chile) e mistos (Uruguai e Argentina). Ver Mesa-Lago (1996).
24. O Ministério da Previdência e a Comissão de Valores Mobiliários reuniram
um grupo de trabalho em novembro de 1994, composto pelo Instituto Atlântico,
a Fipe-USP e o IBMEC, para analisar os custos de transição com o argumento de
que “as tentativas anteriores de revisão não prosperaram ou porque não estivesse amadurecida a constatação de sua inviabilidade [previdência] ou porque se
esbarrava na dificuldade de financiamento dos custos de transição e do estoque
do sistema atual”. Comissão de Valores Mobiliários (1994).
6. Uma policy window representa uma conjuntura que permite o entrelaçamento
de processos independentes relativos ao reconhecimento de um fato enquanto
problema, a produção de propostas de políticas e eventos políticos. Kingdon
(1984). Como discutido a seguir, eventos políticos subseqüentes minaram, no
entanto, o desenvolvimento das reformas.
25. A entidade chegou a receber porcentagens sobre causas ganhas na Justiça.
Para uma tipologia sugestiva dos tipos de associação locais de pensionistas, ver
Simões (1994).
7. Para uma análise comparativa das propostas, ver Rodrigues Filho (1993),
Azeredo et alii (1993); Macedo (1993); Lino e Câmara (1994). Estes textos apresentam quadros sinóticos das propostas, não considerando sua enorme heterogeneidade quanto à densidade social e política das propostas.
26. Para sua plataforma na revisão constitucional, ver Cobap (1996). Consultar
também o Jornal do Aposentado, editado quinzenalmente desde 1993.
8. É o caso de Eduardo Jorge, Geraldo Alkmin, Maurílio Ferreira Lima, Roberto
Jefferson e, sobretudo, Antônio Brito.
27. Entrevista com o presidente do Mosap, Domingos Travesso, janeiro 1996.
28. É significativo que tenham recorrido a opinião de um notável da seguridade
social para defender seus direitos. Ver Fernandes (1995).
9. As decisões que implicam diminuição (ou aumento) de benefícios para um
grupo de n indivíduos é sentida de forma individualizada por estes. Do ponto de
vista do financiamento, cada indivíduo só arcará com 1/nc dos custos para aumentar (ou diminuir) os benefícios concedidos a outros indivíduos (onde c é o
custo adicional para cobrir esse aumento, ou a economia resultante, em caso de
redução). A diminuição de benefícios portanto é proporcionalmente muito mais
difícil, do ponto de vista político, encontrando forte resistência (ou lobby ativo
no caso de expansão de benefícios) por parte dos beneficiários, do que o aumento de benefícios, onde os indivíduos enfrentam problemas de ação coletiva por
arcarem com parcela insignificante do custo global. Em síntese, esse fato se deve
a que, no sistema de seguridade social, enquanto os custos são socializados os
benefícios tendem tipicamente a ser segmentados.
29. Estes três aspectos abarcam a maior parte dos pontos enumerados pela CUT
(1992, 1993a, 1993b, 1993c, 1994).
30. Para uma análise das aposentadorias rurais, na qual se estima o diminuto
aporte de recursos do setor rural ao sistema e se enfatiza o papel redistributivo
das pensões rurais, ver Delgado (1996).
31. Que parece ter mudado: “A parceria com outros segmentos é fator de suma
importância. Com essa parceria estabelecida, hoje, algumas entidades que antes
faziam com juízo de valor negativo dos trabalhadores rurais enquanto integrantes
do Regime Geral..., com a concepção de que somos nós quem estamos quebrando a previdência social, amadureceram durante o processo e já nos vêem com
bons olhos transformando-se em nossos aliados”. Contag (1996).
10. Essa indivisibilidade resulta da forma individualizada de apropriação de benefícios referida na nota 10.
32. Também para uma análise neoinstitucionalista detalhada dos casos americano e inglês, ver Pierson (1994) e Immergut (1992).
11. Por isso afirmamos em trabalho anterior que não existia corporativismo setorial nessa arena. A situação mudou entre 1988 e 1993. A própria factibilidade
de uma reforma pró-mercado em 1993 – inexistente em 1988 – foi um incentivo
para uma atuação mais agressiva da Abrapp nas revisões recentes (Câmara dos
Deputados, 1996).
12. A Abrapp impetrou uma ação direta de inconstitucionalidade no Supremo
Tribunal Federal sustando até o presente a Lei n o 8177 que enquadrava os fundos de pensão como entidades do sistema financeiro nacional – e não de assistência social – visando-se ampliar o poder fiscalizatório da Comissão de Valores
Mobiliários.
ABRAPP. “As perspectivas e os desafios da implantação de um regime de capitalização à seguridade do servidor público no bojo do RJU”, s.d., p.12, mimeo.
__________ . “Reforma da previdência social na visão da Abrapp”, mimeo.
13. Em seus documentos, a Abrapp reitera que direitos adquiridos e expectativas de
direitos têm de ser respeitados, e que a previdência não está tão longe do equilíbrio
financeiro quando se alega. Para as posições da Abrapp, ver Jornal dos Fundos de
Pensão, Jornal Abrapp, e Revista dos Fundos de Pensão, vários números.
ALMEIDA, M.H.T. de. “Pragmatism by necessity: the brazilian path of economic
reform”. Paper apresentado no seminário The Challenge of Democracy in
Latin America: rethinking State/society relations. Rio de Janeiro, 4-6 de
outubro de 1995.
14. Estes são fundos aos quais outras empresas podem se associar. Gigantes do
setor como a Valia e a Petrus são fundos multipatrocinados (Gazeta Mercantil,
05/10/95).
ALMEIDA, S.C.F. e CAVALCANTI, C.E. “As contribuições sociais e a reforma tributária”. In: AFFONSO, R. e SILVA, P.L.B. (orgs.). Reforma tributária e federação. São Paulo, Fundap/Unesp, v.2, série Federalismo no Brasil,
1995.
15. Conforme assinalou o presidente da Abrapp em “Idéias Novas e Polêmicas
na Abrapp”, Gazeta Mercantil, 08/01/96, p.A-1.
ANFIP. “Ciclo de estudo sobre previdência social”. Brasília, 5 volumes.
16. “As atuais entidades fechadas de previdência privada possuem a estrutura,
know how , e cultura adequadas, uma natureza de entes privados sem fins lucrativos.... para funcionarem como administradoras” (Abrapp, s.d.). É significativo
que o documento tenha sido produzido a convite de uma comissão interministerial
sobre o assunto.
__________ . “Compromisso com a sociedade. Subsídios para o debate sobre a
previdência social”. Brasília, 1995.
__________ . Anfip na revisão constitucional. Brasília, 1994.
__________ . Proposta do Conselho da Anfip aprovada na XIV Convenção
Nacional. Brasília, 1993.
17. É significativo que o presidente do maior fundo privado do país tenha acusado publicamente os bancos privados interessados em gerir os recursos dos fundos de promover campanha negativa sobre eles (Folha de S.Paulo).
ANFIP/CCSF-CÂMARA DOS DEPUTADOS. I Simpósio Internacional sobre
política de saúde e financiamento. Relatório final. Brasília, 1995.
18. A Anfip promoveu vários seminários sobre a seguridade social, além de ter
apresentado uma proposta específica.Ver Anfip (1995). Consultar também a Revista de Seguridade Social da entidade.
ARAÚJO, J.P. de. A luta que comoveu o Brasil. Belo Horizonte, cap.4, 1992,
p.25-30.
AZEREDO, B. et alii. “O sistema previdenciário brasileiro na revisão constitucional: análise das propostas de reforma”. Rio de Janeiro, Ciepp, n.14, 1993
(Texto para discussão).
19. A Comissão é o locus de um issue network em torno da seguridade social. A
Anfip promoveu conjuntamente com a Subcomissão um seminário sobre o tema.
Ver Devescovi (1994) e Anfip/CSSF-Câmara dos Deputados (1995).
BALDWIN, J. The politics of social solidarity: class bases of the european welfare
state 1875-1975. Cambridge University Press, 1990.
20. Na revisão de 1993, a Anfip apresentou seis propostas revisionais na área da
seguridade social através dos deputados Euler Ribeiro (PMDB-AM), Waldir Pires
(PSDB- BA), Amaury Müller (PDT-RS) e Jofran Frejat (PP-DF).Ver Anfip (1993 e
1994).
BARROS E SILVA, P.L. Limites e obstáculos à reforma do Estado no Brasil. A
experiência da previdência social na Nova República. Tese de doutorado.
São Paulo, Universidade de São Paulo, 1992.
CÂMARA DOS DEPUTADOS. “Relatório da CPI destinada a investigar denúncias de irregularidades nas entidades de previdência privada”. (Relatório
Freire Júnior), junho 1996, p.47, mimeo.
21. Entrevista com presidente da Anfip, Álvaro Solon de França, janeiro/1996;
entrevista com deputado Jair Soares, fevereiro/1996.
22. Entrevista com presidente da Unafisco/Sindical, Nelson Pessuto, janeiro e
março de 1996. Tributação em Debate, publicada pela entidade, consolidou-se
como a mais importante revista na área no país.
COBAP. Declaração de Aparecida do Norte. VII Encontro Nacional de Aposentados e Pensionistas, 24/01/96.
23. Estes especialistas – Anníbal Fernandes, Celso Barroso, entre outros – estão
reunidos em torno da Associação Brasileira de Estudos de Seguridade Social
que edita a Revista de Previdência Social. Desde 1992, a equipe dos assessores
do Ministério da Previdência Social tem sido recrutada de técnicos de carreira
do Ministério do Planejamento.
COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS. Reestruturação da previdência:
notas sobre os custos de transição. 1994, mimeo.
CONGRESSO NACIONAL. “Relatório da CPI da previdência social”. Diário
do Congresso Nacional, 12/06/1991, p.1.825-1.840.
76
CONTAG. Circular 196, 22/01/96, p.4.
COSTA, V.R. da. “A revisão constitucional: reforma ou contra-reforma”. Paper
apresentado no XVIII Encontro Nacional da Anpocs. Caxambu, 23-27 de
novembro de 1994.
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que se refere ao modelo de previdência social brasileira”, 1993a, mimeo.
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77
RELAÇÕES DE TRABALHO NO BRASIL
hora de mudar?
FRANCISCO LUÍZ SALLES GONÇALVES
Economista, Analista da Fundação Seade
N
os últimos três anos, a reforma do Estado tem
sido muito discutida, com uma característica surpreendente: nestes debates, geralmente não se
inclui a mudança das relações de trabalho. E, quando isto
se dá, é como se o processo geral de reformas políticas
fosse movido por uma energia própria, de todo independente do que ocorre ou deixa de ocorrer no plano das relações industriais; e estas só pudessem, eventualmente,
abandonar o estado de repouso em que se encontram bafejadas por eventuais lufadas de renovação oriundas daquele processo. Em tais condições, pode-se considerar que,
para todos os efeitos, o sistema de relações de trabalho
não está em pauta.
Observe-se que um aglomerado de fatores conjunturais concorre para a colocação em segundo plano do front
trabalhista. Depois de vários anos de ascensão no panorama social e político nacional, os sindicatos vêm enfrentando inéditas dificuldades, nos últimos anos, e amargando
alguns duros reveses (Gonçalves, 1994:279-285). Elementos díspares ou correlatos – como o relativo sucesso do
Plano Real, o resultado das eleições presidenciais, a abertura da economia, as mudanças na organização e na gestão dos processos produtivos, a queda da inflação, o aumento do desemprego, principalmente no setor industrial,
a tendência à redução do assalariamento com carteira de
trabalho assinada, para citar os mais significativos – têm
contribuído para debilitar os sindicatos, diminuir a sua
audiência na sociedade e colocá-los ante desafios para os
quais não estavam preparados ideológica, técnica, financeira e politicamente. Esta aparente “solução natural” da
questão sindical deve sugerir a determinados setores que
“não se provoca time que está perdendo” e que não vale a
pena, por enquanto, retomar os debates travados, ao lon-
go de 1994, sobre o contrato coletivo de trabalho, nem,
muito menos, reativar experiências como a Câmara Setorial do Setor Automotivo, de 1991-92.
Se esta é a disposição de elementos externos e até avessos ao sindicalismo, qual é a avaliação no interior do
movimento? Embora não seja possível generalizar, registre-se a observação de Sérgio Mendonça,1 no sentido de
que, diante de todas as dificuldades e dos ataques que vêm
sofrendo os sindicatos, surge uma tendência a buscar refúgio e garantia justamente no sistema atual de instituições laborais, como o corporativismo, as contribuições
financeiras obrigatórias e a Justiça do Trabalho.
O presente artigo, incorporando os elementos explicativos contidos nos dois últimos parágrafos, propõe uma
inversão na relação estabelecida anteriormente entre as
reformas políticas do Estado e da sociedade brasileira
(tema, diga-se de passagem, dia-a-dia mais etéreo) e a reestruturação do sistema brasileiro de relações de trabalho. Não apenas será mais difícil promover verdadeiras
reformas no Estado brasileiro sem mexer na estrutura das
relações laborais, como também a permanência das mesmas em seu formato atual dificultará e limitará as possibilidades e a profundidade das reformas políticas e, à
medida que estas vierem a se concretizar, o seu significado político e social será afetado de forma negativa, vindo
a tornar-se prejudiciais aos trabalhadores.
Qual é a relevância das Relações de Trabalho para a
gestação – ou não – de um ambiente social e político favorável à Reforma do Estado no Brasil? As Relações de
Trabalho constituem uma das características fundamentais de qualquer sociedade industrializada, produtora de
bens e serviços em massa. Por envolverem diretamente a
maioria da população, e mais especificamente sua parte
78
RELAÇÕES DE TRABALHO NO BRASIL: HORA DE MUDAR?
mais produtiva, organizada e atuante em todos os setores
da vida, moldam a realidade nacional em todos os aspectos, inclusive no que se refere à participação política e à
prática democrática. Indiretamente, ao afetarem os membros de núcleos familiares daqueles nelas incluídos, seu
alcance é ainda mais ponderável.
Esta idéia assume, no Brasil, características de ousadia ou de impertinência, tal a dificuldade que se encontra
para questionar-se o sistema de relações de trabalho e para
perceber-se a amplitude e a importância do seu impacto
sobre o cotidiano político e social do país. No entanto,
boa parte da flagrante dificuldade de combinar o crescimento econômico com a distribuição de seus frutos e com
instituições democráticas, que se tem manifestado de forma tão recorrente em todo o período moderno da história
brasileira, está ligada à imobilidade da estrutura e das
instituições que regem as relações trabalhistas em nosso
país.
Barbash (1984:ix) define a função das relações industriais como um modo de interação ou de tensão que
mantém a organização empresarial em suficiente equilíbrio para produzir bens e serviços a custos competitivos
e para criar empregos adequados. O papel do Estado na
criação de um meio ambiente favorável é fundamental, e
Barbash admite que sua participação se dê “seja para reforçar os interesses de uma ou outra das partes, seja, nos
tempos modernos, para resguardar um interesse geral”
(1984:7).
Os interesses sociais divergentes e até antagônicos que
manifestam-se, inevitavelmente e de forma privilegiada,
na área das relações laborais, não deixarão de surgir, em
busca de satisfação, e mesmo de hegemonia, quando se
procura aprofundar a democracia e estabelecer reformas
políticas do Estado.
O arco de alianças em torno do programa e da candidatura vitoriosos do PSDB e de Fernando Henrique Cardoso caracteriza-se por sua amplitude, tendo como componentes, em partes impossíveis de medir com precisão,
o apoio consciente às reformas previstas e a adesão sem
princípios ao governo de turno. Por isso, na política institucional, tradicional, restrita aos aparatos do Estado e
aos partidos da situação (e mesmo aos da oposição), surgem com mais presença e capacidade de pressão os setores mais articulados politicamente das classes sociais mais
abastadas e suas bancadas e representações políticas.
Atuam principalmente através dos partidos conservadores recém-convertidos à causa da democratização e da reforma de um Estado que sempre trataram como sua propriedade privada e sempre colocaram primordialmente a
serviço de seus interesses particulares, mesmo quando assumia características populistas para obter o consenso das
massas às suas diretrizes.
Nessas condições, para garantir o equilíbrio indispensável ao verdadeiro debate e à real negociação, bem como
a participação e o respaldo do que ainda perdura de organização nas classes populares a reformas políticas que não
sejam meros pretextos para favorecer aos poderosos e para
enfraquecer, esvaziar ou confundir os trabalhadores e o
povo, será necessário estabelecer canais permanentes de
diálogo e de elaboração política com os sindicatos, que
constituem a representação que ainda resta aos trabalhadores, no quadro vigente de nossas relações industriais.
O novo sindicalismo brasileiro veio à cena inserido
numa luta política pela democratização do país, processo
no qual passou rapidamente a ocupar um lugar de destaque e, por certo, não será agora que incorrerá na ingenuidade de abster-se de participar do debate sobre as reformas políticas, por menos espaço que esteja encontrando,
por menos favorável que se apresente a famosa “correlação de forças” e por mais dificuldades que esteja enfrentando para sair de atitudes defensivas e corporativas e
passar a um comportamento pró-ativo e propositivo.
DE QUE REFORMAS POLÍTICAS SE TRATA?
Uma reforma do Estado digna desse nome deveria ter
por objetivo acelerar o desenvolvimento do país, libertando-o de toda sorte de empecilhos e obstáculos que, há
séculos, o vêm tolhendo, muitos dos quais originados do
próprio aparato estatal, para transformá-lo em instrumento
de elevação das condições de vida, de trabalho e de lazer
de imensas maiorias da população brasileira, submetidas
desde sempre a variadas formas de exploração, de discriminação e de exclusão. Neste quadro, as reformas políticas têm o sentido de dar maior consistência (logo, estabilidade) à nossa incipiente democracia, favorecer o
encaminhamento das graves questões sociais que afligem
a sociedade brasileira – sem a solução destas, quaisquer
veleidades de aproximação ao “Primeiro Mundo” não
passam de fantasias consumistas –, basear o desenvolvimento na incorporação de setores majoritários da população ao mercado interno moderno, erigir um sistema educacional que possa sustentar o desenvolvimento a curto,
médio e longo prazos, perceber que a nação não pode – a
exemplo da totalidade do gênero humano – ter outros fins
estratégicos a alcançar que não os que incluem a qualidade de vida da sua população e que nela se escorem.
Talvez a reforma política mais necessária deva ser feita
na maneira como se concebe a relação entre governo e
sociedade numa democracia, para que se passe a confiar
mais no debate e no diálogo, mesmo conflituoso, entre as
partes, imersas na sociedade civil real, do que em esquemas tecnocráticos elaborados em longínquos gabinetes da
capital federal.
79
No Brasil, os esforços pela democratização da sociedade devem continuar até a mais completa remoção possível das características autoritárias, patrimonialistas e
manipuladoras das massas populares que caracterizaram
o Estado populista e autoritário entre nós. Como empreender esta tarefa sem reformar o Estado? Assim colocada, tal reforma não poderia deixar de desfrutar de amplo
consenso.
Ao mesmo tempo, é fundamental reconhecer que um
dos fatores mais significativos de atraso da vida social,
econômica, legal e política no país é a estrutura sindical
paternalista e corporativista. “Nos últimos 53 anos, o Brasil
passou por três Constituições, alternou ditadura e democracia, optou num plebiscito entre presidencialismo e
parlamentarismo, mudou várias vezes de moeda, de sistema previdenciário e de assistência médica; criaram-se
e desfizeram-se partidos políticos, presidentes suicidaramse, renunciaram, foram impedidos; o país foi tetracampeão
mundial de futebol; desenvolveu-se uma complexa indústria cultural. Todas as instituições políticas, econômicas
e culturais sofreram profundas transformações, crises e
reformulações.
Todas menos uma: a estrutura institucional das relações de trabalho – a moldura das atividades cotidianas
das pessoas ocupadas em criar as riquezas, os bens, os
serviços, os valores, a satisfação de necessidades e o conforto material (e espiritual) do conjunto dos habitantes do
país.
Esta estrutura ainda permanece praticamente igual a
como era em 1943, quando foi criada, baseando-se em
sindicatos únicos por categoria profissional e âmbito
municipal, sustentados por contribuições obrigatórias e
afastados dos locais de trabalho (onde ocorrem os problemas trabalhistas que constituem sua razão de ser) e em
uma Justiça do Trabalho encarregada de julgar tanto os
conflitos individuais como os coletivos entre capital e
trabalho.
Por suas características, espírito e concepção, o sistema não só desestimula a negociação direta entre empresas e trabalhadores ou suas organizações como a obstaculiza de mil maneiras” (Gonçalves, 1996:1).
Desta forma, a necessidade de reformar o Estado compreende a de reformular o modelo de relações industriais
no país e confunde-se com ela.
O Brasil está vivendo um esforço para definir e aprovar reformas em aspectos importantes e críticos da sociedade e do Estado: a tributária; a previdenciária; a do orçamento e das contas do Estado; a do Poder Judiciário; a
da separação entre o próprio Estado e as chamadas elites,
concomitantemente à participação mais freqüente, competente e respeitada da sociedade civil em organismos
estatais; e a do sistema de relações industriais. Este es-
forço é ditado, fundamentalmente, por necessidades e exigências cujas raízes se encontram nos longos anos de luta
pela democratização, durante o período ditatorial e que,
pelas contingências políticas de que se cercaram os primeiros governos civis, de 1984 em diante, ainda não se
havia podido levar devidamente em conta. Não pode ser
atribuído, portanto, de forma unilateral ou absoluta, a um
“ajuste neoliberal”, seja o que for que isso signifique. No
entanto, as injunções que, para o Brasil, bem como para
os demais países em desenvolvimento, são apresentadas
pelo processo de globalização da economia só podem ser
enfrentadas acelerando e aprofundando as mencionadas
reformulações do aparelho estatal brasileiro, há tanto tempo adiadas.
Note-se, a respeito disto, que a realidade internacional
tem sido interpretada e analisada, muitas vezes, por meio
do expediente que consiste em assinalar (nem sempre de
forma rigorosa) a ocorrência de um fenômeno, supor que
tenda a perdurar indefinidamente e, em seguida, a partir
do cenário assim obtido, discorrer sobre as catástrofes já
quase presentes e outras, ainda por vir. As possibilidades, as contradições, os efeitos de ação e reação que podem ser desencadeados, as alternativas dos setores sociais
e políticos atingidos, os cenários alternativos, e o estabelecimento de limites teóricos ou práticos para a progressão das tendências não fazem parte deste tipo de análise.
Esta maneira superficial de tratar o tema deixa um enorme e interessante campo de pesquisa em aberto, à espera
de que os avanços na internacionalização da economia e
da política recebam a devida – e científica – atenção.
O entendimento e o debate das questões relacionadas às
reformas do Estado seriam enormemente beneficiados.
PAPEL DAS ATUAIS RELAÇÕES DE TRABALHO
NO ESTADO BRASILEIRO
O panorama das relações industriais é o resultado da
inércia e do conformismo generalizado que, em relação a
elas, têm demonstrado sucessivos governos, líderes empresariais e sindicais, legisladores e público em geral. Isto
tem beneficiado soluções improvisadas, medidas limitadas, quando não prejudiciais, e desconfiança, intransigência e malogro nas negociações, com seus efeitos inevitáveis sobre as condições de trabalho e o nível de emprego,
sem falar do clima político resultante, desfavorável para
o florescimento dos valores democráticos.
As duas maiores dificuldades para a reforma do Estado no Brasil são o apego de políticos dos três poderes
a seus cargos, privilégios e possibilidades de tirar dos
mesmos vantagens de toda sorte – legais ou não, éticas
ou não – e o apego de setores dos movimentos populares
a uma concepção paternalista de Estado e de política.
80
Dela decorrem a idéia de que reformar o Estado será uma
perda e não um ganho, a cultura de que tudo depende do
Estado e de que o cidadão e a sociedade civil são impotentes, ou quase, sem a tutela do mesmo. A mudança necessária para a realização da reforma do Estado deverá
ser também uma transformação dessa cultura.
A estruturação de uma sociedade civil mais articulada, processo desenvolvido ao longo dos anos de lutas pelas
liberdades democráticas e pela cidadania, parece ter-se
interrompido, senão mesmo regredido, nos últimos anos.
Os sindicatos e a Igreja, antes sempre citados nos primeiros lugares nas pesquisas sobre as instituições mais merecedoras da confiança da população, hoje ocupam posições menos invejáveis. Não há dúvida de que uma parte
deste desgaste se deve a ataques e críticas desferidos a
partir de posições políticas conservadoras. Mas há também uma parte que é resultado de uma certa acomodação
com os espaços conquistados, de atitudes inconseqüentes
e superficiais muitas vezes assumidas pelos movimentos
populares e sindicais.
Especialmente no caso destes últimos, qualquer contemplação com a estrutura sindical e de relações industriais ainda vigente, qualquer hesitação ou recuo na disposição de contribuir, com habilidade e persistência, para
a conquista da liberdade e da autonomia das organizações
dos trabalhadores, tende a tornar-se fator de desgaste e
de perda de audiência e de credibilidade. E isto não por
alguma razão metafísica ou esotérica, mas porque a estrutura amolece e corrompe lentamente os sindicalistas
mais bem intencionados e mais dispostos à luta, através
do leque de vantagens e facilidades que oferece de mão
beijada: fluxo financeiro constante das contribuições obrigatórias; garantia de prédios com instalações confortáveis;
carros do sindicato; diárias; viagens; acesso aos meios de
comunicação; possibilidades de acesso a outras carreiras
(política, funcionalismo público); garantia quase total
contra a concorrência de novos quadros, propiciada pela
proibição de organização nos locais de trabalho.
É de grande pertinência a observação de Keller
(1995:78): “As experiências da Nova República com a
promoção de políticas negociadas fracassaram e, com elas,
as expectativas de uma relação nova entre Estado, sindicato e empresariado. Isso contribuiu para o fracasso dos
programas de estabilização econômica e da estratégia
governamental de reforma do sistema de proteção social
encaminhada no início da Nova República.”
Democracia e anticorporativismo deveriam andar de
mãos dadas, embora isto seja praticamente inédito no
Brasil – et pour cause. A questão não é apenas se as reformas políticas, realizadas por um governo que disponha de maioria no Congresso, podem determinar a qualidade e as possibilidades de avanços nas relações de
trabalho. A questão é que a mudança nas relações de trabalho talvez seja a condição e a garantia para que as reformas políticas em pauta possam ser aprovadas, revestir-se realmente de características modernizantes e
democráticas e gerar um processo auto-sustentável de
reforço da participação organizada da sociedade civil na
política que, a longo prazo, é a única garantia de preservação da democracia.
MUDANÇAS EM PAUTA
NAS RELAÇÕES DE TRABALHO
Um inventário das possibilidades de mudanças nas relações industriais brasileiras, cuja discussão tem sentido,
inclui algumas perspectivas que se encontram abandonadas, mas continuam importantes, ao menos para lançar
luz sobre a nossa realidade atual e as atuações dos principais interessados.
O caso mais notável é o da Câmara Setorial do Setor
Automotivo, que culminou no Acordo de Brasília, fator
de estabelecimento de novidades importantes nas negociações – tanto no âmbito das categorias metalúrgicas
envolvidas, em São Paulo, como no das principais empresas do setor – de recuperação da indústria automobilística nacional, então imersa em uma das maiores
crises de sua história, e de recuperação da própria economia nacional, através da “locomotiva” automobilística.
O ano de 1992 foi ponto de inflexão na conjuntura
econômica.
Apesar disso, a experiência foi atacada por tecnocratas do governo incomodados com a ocorrência de algo
externo aos seus conceitos neoclássicos e a seu controle,
por sindicalistas temerosos de uma fuga da rotina, que
exigia flexibilidade, estudo e competência, e por empresários inquietos com a perspectiva de negociações transparentes. Nessas condições, novas tentativas só poderão
ocorrer quando o governo assumir a responsabilidade que
lhe cabe, de coordenador e incentivador de experiências
análogas. Mas isto só teria sentido se estivesse interessado em elaborar uma política industrial séria, o que implicaria contar com a colaboração ativa de empresários e
sindicatos, e que, infelizmente, não é o caso.
Zylberstajn (1992) mostrou que, cumpridos os pressupostos da estabilização econômica e do estabelecimento
de mercados competitivos, a construção de um modelo
avançado de relações de trabalho ficaria dependendo de
se estabelecer a preponderância da negociação coletiva
para a determinação de salários e condições de trabalho.
Este novo modelo brasileiro de relações de trabalho,
para que houvesse mudanças na estrutura sindical e, mais
ainda, para que estas mudanças favorecessem o desenvolvimento de uma cultura democrática, participativa,
81
responsável e realista entre os envolvidos, compreenderia os seguintes aspectos:
- estrutura sindical: envolve a opção entre a atual unicidade imposta por lei e a liberdade sindical;
- garantias sindicais: do dirigente sindical, das coletas para
os fundos dos sindicatos (supõe-se o fim das contribuições obrigatórias), do eventual pluralismo sindical;
- representação dos trabalhadores nos locais de trabalho:
conditio sine qua non, segundo a Organização Internacional do Trabalho, para que exista liberdade sindical.
Contatos costumeiros entre as partes nas empresas, surgimento da confiança e do respeito assim construídos e
modificação da visão sindical e de suas relações com a
base. Certamente, a definição de seu papel e de suas atribuições exigirá complexas negociações com as empresas,
bem como com os atuais sindicatos de categoria profissional, muitos dos quais não vêem com bons olhos a concorrência que teriam que enfrentar e a necessidade de desenvolver novas competências;
- estrutura da negociação coletiva: grau de centralização,
calendário (datas-base ou não). Democracia (e/ou democratização) das instâncias. As realidades setoriais e empresariais. A maior transparência das empresas e a maior
responsabilidade dos trabalhadores. Maior legitimidade
das representações e dos representantes;
- garantias da negociação e mecanismos de resolução de
impasses: regras do jogo, transparência, mediação e arbitragem, greve;
- contrato coletivo, controle do emprego e demissão:
como compartilhar decisões sobre a alocação da mão-deobra;
- negociação e flexibilização: desenvolvimento da capacidade de negociação e da confiança dos e entre os negociadores; pautas mais abertas e mais ágeis;
- negociação coletiva no setor público: direito de organização e de negociação, estabelecimento de regras apropriadas à especificidade do setor;
- transição: autonomia das partes e regras temporárias.
exige que, pela primeira vez, as empresas apresentem seus
resultados com lisura e objetividade. Exigirá, também, que
os trabalhadores – e os sindicatos, se quiserem participar
do debate – preparem-se e adquiram competência técnica. Remete a negociação – e, indiretamente, a organização dos trabalhadores – para o nível das empresas. Tende
a criar novos hábitos e posturas de negociação, fundados
em dados objetivos, bem como a reforçar os aspectos
comuns dos interesses da empresa e dos trabalhadores.
Outra inovação importante foi a possibilidade de arbitragem entre as partes. Embora a redação tenha sido equivocada – caberia, na verdade, falar da possibilidade de
mediação –, o caminho está aberto para a busca de mecanismos de superação de impasses escolhidos livremente
e de comum acordo entre as partes.
Uma terceira mudança, provavelmente de efeito retardado, mas profundo, decorre da decisão do Supremo Tribunal Federal, acolhendo representação do Sindicato dos
Usineiros de Pernambuco, de anular a concessão de uma
cláusula de elevação das porcentagens pagas por horasextras de trabalho, concedida por instância inferior, sob
o argumento de que não compete à Justiça criar direitos,
função precípua do Legislativo.
Como práticas deste tipo eram relativamente comuns,
a decisão tende a eliminar um dos principais estímulos
que tinham os sindicatos para recorrer à Justiça trabalhista e, conseqüentemente, a conduzi-los, com maior competência e seriedade, à mesa de negociações. Eis o direito
(e o Direito) escrito por linhas tortas.
Mais recentemente, em dezembro de 1996, o Tribunal
Superior do Trabalho proibiu que a “contribuição confederativa”, agregada pela Constituição de 1988 às previamente existentes, com as quais se procurava acabar, seja
cobrada de trabalhadores não-filiados aos sindicatos, sem
que uma assembléia vote e aprove essa cobrança. Isto
significa que o cerco aos sindicatos sem representatividade está chegando ao ponto crítico e estratégico: o caixa. Esta situação está levando as Centrais Sindicais a estudar propostas para estabelecer o fim das contribuições
obrigatórias num período a ser determinado (Azevedo,
1997:48-49).
Por positivas e importantes que sejam, as mudanças
assinaladas refletem, ao mesmo tempo, a resistência da
nossa sociedade em promovê-las ampla, clara e sistematicamente. Testemunham, igualmente, de sua inevitabilidade, ou da impossibilidade de bloqueá-las completamente. Os problemas e fenômenos estão imersos na história,
as ações e omissões dos setores sociais têm conseqüências, e não é possível agir como se todas as possibilidades permanecessem para sempre abertas, num eterno recomeço. As questões colocadas pela realidade provocam
respostas e reações dos atores sociais, e estas modificam
EPPUR SI MUOVE
(MUDANÇAS INESPERADAS JÁ ACONTECIDAS)
Apesar de tudo o que foi dito, a inércia do sistema não
é perfeita. Algumas novidades importantes estão afetando a sua pétrea estabilidade, provindas de diferentes e, às
vezes, inesperadas latitudes.
A mais significativa foi a Medida Provisória que regulou a participação dos trabalhadores nos resultados das
empresas e que irá, aos poucos, revelando o seu enorme
potencial transformador. A discussão por ela propiciada
82
a situação. Aqueles que se abstêm de reagir, perdem a
iniciativa e têm de adaptar-se a fatos novos.
O enfraquecimento da capacidade de negociação dos
sindicatos, na estrutura vigente e na conjuntura desfavorável aos trabalhadores pela qual se está atravessando,
revela as dificuldades da negociação por categoria profissional numa situação em que a diferenciação por empresa acentua-se. A imprensa noticiou a disposição do
negociador do grupo de empresas de máquinas e eletroeletrônicos de iniciar, no Brasil, a chamada concession
bargaining, na qual não se discute que novas reivindicações sindicais serão atendidas pelas empresas, mas sim,
de que cláusulas anteriormente conquistadas os trabalhadores abrirão mão (O Estado de S.Paulo, 25/10/1996).
fazer dela um puro – e socializado – valor de uso, e não
mais um valor de troca. Os sindicatos só se desenvolveram, animados ou não por teorias e ideologias socialistas, nos países capitalistas e democráticos. Nos países do
socialismo real, seriam “correias de transmissão” do partido leninista e, estando os trabalhadores oficialmente no
poder, a greve seria um ataque ao poder operário, portanto, ato reacionário, a serviço do imperialismo ou coisa pior.
Passados tantos anos da Queda do Muro, ainda não foi
possível tomar conhecimento das contribuições destes
países e doutrinas para as Relações Industriais. Houve a
subordinação real – ainda que nem sempre haja existido
a coragem de torná-la formal – do trabalho ao Estado ou
ao Partido Único.
No “socialismo real”, o “apoio” do Estado aos sindicatos tinha seu preço, em autonomia, ideologia e âmbitos
das campanhas, das lutas e da solidariedade. “Numa sociedade industrial submetida à escassez de recursos alguém
tem que desempenhar a função gerencial, e, quando isso
acontece, alguém ou algum grupo irá desempenhar a função sindical. Mais ainda, mesmo que gerência e sindicato
discordem sobre suas respectivas partes, há, apesar de
tudo, uma interdependência essencial sobre a qual ambos
os lados têm que chegar a um acordo” (Barbash, ix).
As questões contraditórias é que precisam, podem e
devem ser negociadas, embora nunca resolvidas de uma
vez por todas. É o aprendizado de uma convivência permanente, num ambiente mutável, que gera a consciência
dos interesses, a capacidade de negociar e a cultura democrática: já não há sonhos de aniquilar o outro de uma
vez por todas, mas a consciência da necessidade de conviver, colaborando com ele no horizonte temporal visível. Como um dos pólos, ou como a forma de representação organizada de um dos pólos desta dualidade da
produção industrial, os sindicatos não correm o risco de
desaparecer, mas suas formas, âmbitos, objetivos e métodos devem, naturalmente, transformarem-se para continuarem desempenhando seu papel, em novas condições.
Na fase atual do processo de internacionalização, a
maior amplitude do panorama realça a diversidade de
estágios e níveis de desenvolvimento da produção capitalista, do assalariamento do trabalho e da conquista de
direitos pelos trabalhadores. Discussões de dumping social só adquirem sentido neste contexto: qual é a solidariedade internacional da classe trabalhadora? Quais são
os pontos estratégicos da negociação, ou antes: qual é
(deve ser) a estratégia internacional, ou ao menos nacional, dos sindicatos e da classe trabalhadora?
Como observa Leôncio Martins Rodrigues (Azevedo,
1997:50), “a globalização obriga os sindicatos a levar em
conta os efeitos de suas demandas sobre os níveis de
emprego, a se preocupar com a saúde das empresas: fase
RESPONSABILIDADES, PROPOSTAS
E PERSPECTIVAS
A própria enumeração das possíveis – necessárias e
profundas – transformações colocadas sugere que a crise
que vivemos atualmente é, antes de tudo, crise de participação popular na política. Os fatores deste deslocamento, depois dos anos de ascensão do movimento popular
que vivemos de 1978 a 1988, são, de um lado, o próprio
sucesso: as conquistas satisfazem determinadas necessidades e, em certa medida, desmobilizam aqueles que por
elas lutaram; e, de outro, os fracassos: o que não se pôde
conseguir pode parecer irrealizável ou utópico, surgem
as divisões entre as explicações sobre as causas do fracasso, e os movimentos enfraquecem-se ou esvaziam-se,
desaparecendo ou deixando espaço ainda maior para as
manipulações e as instrumentalizações de grupos, tendências e partidos.
A conjuntura tem sido tão desfavorável aos sindicatos
que já se coloca em dúvida a sua validade como representantes dos trabalhadores, a sua capacidade de mobilização e de manutenção ou obtenção de conquistas, e a
sua função na sociedade.
A resposta a esta questão pode estar relacionada à compreensão de que novos níveis de desenvolvimento do capital requerem novos níveis de participação dos trabalhadores. O Japão antecipou esta realidade, forçado pelas
condições em que se encontrava ao fim da guerra. O capitalismo sempre foi um regime de colaboração antagônica entre trabalho e capital; as formas da mesma é que
variam. Todo sindicato é, por definição, um colaborador
antagônico das empresas e do capital. A revolução socialista visaria acabar com a subordinação formal e com a
real do trabalho ao capital e, nesse contexto, não haveria
sentido em discutir as condições de compra e venda da
força de trabalho. Tratar-se-ia de eliminar a situação de
mercadoria em que foi colocada a força de trabalho, de
83
do sindicalismo de cooperação conflitiva. A ação patronal em direção ao esmagamento dos sindicatos tem custos muito altos. Os requisitos da produção com qualidade
total requerem participação dos empregados”.
No Brasil, tem-se uma estrutura sindical de inspiração
fascistóide vigorando há mais de meio século, e ainda há
dúvidas e hesitações sobre a necessidade ou a conveniência de sua mudança, confundida, freqüentemente, com o
seu fim – ou o dos sindicatos. Quando surgiram das lutas
dos trabalhadores, os sindicatos nunca o fizeram de forma indolor, incruenta, sem sangue, suor e lágrimas. Quando foram criados por decreto de um Estado paternalista e
autoritário que se pretendia o cérebro de um corpo desajeitado, e “agraciados” com renda garantida e tutela permanente, gerando a estranha tese da “hiposuficiência” dos trabalhadores e de suas organizações, tornaram-se timoratos
e dependentes do Estado, provedor de chuva e de sol.
Por outro lado, parece haver um açodamento em encurralar os trabalhadores de maneira oportunista, em aproveitar a sua fraqueza conjuntural para impor-lhes condições mais desfavoráveis, mas o resultado disto, no
máximo, será um lucro provisório para alguns empresários “espertos”. De atitudes assim, não resulta nada de
favorável ou de progressivo para a economia, as relações
de trabalho, nem muito menos para as condições de vida
e de trabalho da população, objetivo primeiro e último de
qualquer política democrática.
Volta-se, assim, ao tema da solidariedade, da fraternidade, e da responsabilidade como valores sociais que devem ser claramente e expressamente assumidos ou rejeitados, com fundamentação.
O problema de algumas, ou de várias, das políticas do
governo é que constituem uma mescla irregular de legítima e real preocupação com as reformas necessárias do
Estado e de preconceitos e oportunismos anti-sindicais,
antitrabalhador e favoráveis ao lucro fácil e despreocupado, na velha tradição brasileira. Ora, isto é justamente
o oposto do que devem ser os objetivos da Reforma do
Estado.
Na verdade, a situação das relações de trabalho, como
muitos outros pontos de fundamental importância para a
evolução democrática da sociedade já foi prejudicada pela
série de erros e derrotas que, por ingenuidade, oportunismo e imediatismo, foram-se acumulando neste ainda breve período democrático que tanta luta custou.
Com a globalização, o caminho que consiste em livrar
um combate de retaguarda, procurando, em cada caso,
resistir às pressões para reduzir certas conquistas e direitos, parece condenado (embora não seja inútil), a longo
prazo. Parece necessário pensar-se numa espécie de “fuga
para a frente”, projetando os efeitos dessas reduções para
o futuro e procurando garantia internacional de direitos
sindicais e democráticos, colaboração internacional entre os sindicatos, combate à fome e à miséria. O perigo de
se cair numa visão interessada e imediatista das reformas
vem da composição e do isolamento sociais de quem está
dirigindo o processo, em termos de origem e pertinência
social e ideológica.
Os trabalhadores e as organizações democráticas devem assumir a liderança das reformas, em vez de a elas
se oporem. Assim, estarão em condições de moldá-las
segundo os interesses sociais mais gerais – de que devem
ser portadores, se querem aspirar a alguma possibilidade
de liderança e atuação efetivas. A conjuntura mundial e
nacional são desfavoráveis, mas é nesse tipo de situação
que se forjam os espíritos para os grandes desafios e as
grandes atuações.
NOTA
1. Diretor técnico do Dieese, em palestra no Seminário “Reestruturação Produtiva e Reconversão Profissional”, promovido pela Sert e pelo Seade, em 17 de
dezembro de 1996.
AZEVEDO, R. “A massa está falida”. República. São Paulo, D’Avila Comunicações Ltda., n.3, janeiro 1997, p.46-53.
BARBASH, J. The elements of industrial relations. Madison, The University of
Wisconsin Press, 1984.
GONÇALVES, F.L.S. “A evolução recente dos acordos e conflitos coletivos no
período atual do sindicalismo brasileiro (1977-93)”. In: OLIVEIRA, C.A.B.
(org.). O mundo do trabalho – crise e mudança no final do século. São
Paulo, Scritta, 1994, p.267-287.
__________ . “Estado e sociedade: dimensões brasileiras da crise global”. São
Paulo em Perspectiva. Fundação Seade, v.9, n.4, out./dez. 1995, p.21-27.
__________ . Saúde, segurança e relações de trabalho: os casos da Braseixos
e da Osram. São Paulo, Fipe/USP, jan. 1996, mimeo.
KELLER, W. “Neocorporativismo e trabalho: a experiência brasileira recente”.
São Paulo em Perspectiva. Fundação Seade, v.9, n.4, out./dez. 1995, p.7383.
ZYLBERSTAJN, H. “Contrato coletivo e aprimoramento das relações de trabalho: para onde vamos?”. Estudos Econômicos. São Paulo, Fipe, v.22, n.
especial, 1992, p.1-23.
84
QUESTÃO SOCIAL: AFINAL, DO QUE SE TRATA?
QUESTÃO SOCIAL
afinal, do que se trata?
VERA DA SILVA TELLES
Professora do Departamento de Sociologia da USP, Pesquisadora do Núcleo de Estudos dos Direitos da Cidadania
A
pergunta do título não é retórica. Tampouco, trivial. Pois a questão social não se reduz ao reconhecimento da realidade bruta da pobreza e da
miséria. Para colocar nos termos de Castel (1995), a questão social é a aporia das sociedades modernas que põe
em foco a disjunção, sempre renovada, entre a lógica do
mercado e a dinâmica societária, entre a exigência ética
dos direitos e os imperativos de eficácia da economia, entre
a ordem legal que promete igualdade e a realidade das
desigualdades e exclusões tramada na dinâmica das relações de poder e dominação. Aporia que, nos tempos que
correm, diz respeito também à disjunção entre as esperanças de um mundo que valha a pena ser vivido inscritas
nas reivindicações por direitos e o bloqueio de perspectivas de futuro para maiorias atingidas por uma modernização selvagem que desestrutura formas de vida e faz da
vulnerabilidade e da precariedade formas de existência
que tendem a se cristalizar como único destino possível.
Vista dessa perspectiva, a questão social é o ângulo pelo
qual as sociedades podem ser descritas, lidas, problematizadas em sua história, seus dilemas e suas perspectivas de
futuro. Discutir a questão social significa um modo de se
problematizar alguns dos dilemas cruciais do cenário contemporâneo: a crise dos modelos conhecidos de welfare
state (que nunca se realizou, é bom lembrar), que reabre o
problema da justiça social, redefine o papel do Estado e o
sentido mesmo da responsabilidade pública; as novas clivagens e diferenciações produzidas pela reestruturação
produtiva e que desafiam a agenda clássica de universalização de direitos; o esgotamento do chamado modo fordista de regulação do mercado de trabalho e que, nas figuras atuais do desemprego e trabalho precário, indica uma
redefinição do lugar do trabalho (não a perda de sua cen-
tralidade, como se diz correntemente) na dinâmica societária, afetando sociabilidades, identidades, modos de existência e também formas de representação.
Seria possível dizer que, nessa encruzilhada de alternativas incertas em que estamos colocados, as mudanças
em curso (no Brasil e no mundo) fazem vir à tona a dimensão dilemática envolvida na questão social. Com o
esgotamento dos modelos conhecidos de proteção social
e regulação do trabalho, é como se estivessem sendo
reativados os sentidos das aporias, contradições, tensões
e conflitos que estiveram nas origens dessa história. Essa
é uma primeira questão que gostaríamos de enfatizar. Nesses tempos em que um determinismo econômico e tecnológico está mais do que nunca revigorado, ganhando espaço até mesmo entre os analistas mais críticos, seria
preciso se desvencilhar do fetiche dos modelos e reativar
o sentido político corporificado em armaduras institucionais nas quais se estabeleceram as mediações entre o
mundo do trabalho e a cidadania. Sentido político ancorado na temporalidade própria dos conflitos através dos
quais os trabalhadores se destacaram e, ao mesmo tempo,
dissolveram o mundo indiferenciado da pobreza na qual
estavam mergulhados, constituíram-se como atores coletivos, ganharam a cena pública e disputaram, negociaram,
arbitraram os termos de sua participação na vida social.
Sabemos que os tempos agora são outros, que as conquistas sociais alcançadas estão sendo devastadas pela
avalanche neoliberal no mundo inteiro, que a destituição
dos direitos também significa a erosão das mediações
políticas entre o mundo do trabalho e as esferas públicas
e que estas, por isso mesmo, se descaracterizam como
esferas de explicitação de conflitos e dissensos, de representação e negociação (coisa, aliás, que não acontece
85
assim de repente, mas que carrega as complicações históricas dos últimos tempos); e que é por via dessa destituição e dessa erosão dos direitos e das esferas de representação que se constrói esse consenso – que nos dias que
correm, ganha corações e mentes – de que o mercado é o
único e exclusivo princípio estruturador da sociedade e
da política, que diante de seus imperativos nada há a fazer a não ser administrar tecnicamente suas exigências,
que a sociedade deve a ele se ajustar e que os indivíduos,
agora desvencilhados das proteções tutelares dos direitos, podem finalmente provar suas energias e capacidades empreendedoras.
Sabemos também que, no caso brasileiro, os caminhos
historicamente percorridos estão a mil anos luz de distância disso que se convencionou chamar, nos países europeus, de “Trinta Gloriosos Anos”; que a reestruturação
produtiva em curso e os arranjos neoliberais hoje propostos
incidem sobre uma base histórica muito distinta da societé
salariale de que fala Castel ao descrever as dimensões
societárias e políticas do chamado modo de regulação
fordista ou, em outras formulações teóricas, modo de regulação social-democrata. Mas se a história passada importa, não é tanto para comparar modelos e lamentar (mais
uma vez) a nossa tragédia social. Se essa história pode
nos ensinar algo é porque nos permite ver que, em torno
da questão social, essa aporia das sociedades modernas
arma (ou melhor, armou historicamente) uma cena política na qual atores coletivos em conflito negociaram os
termos do contrato social.
Como diz Ewald (1985), mais do que uma ficção jurídica e um constructo teórico, o contrato é a metáfora pela
qual, na nossa tradição política (ocidental), se pensa a
natureza e o conteúdo das obrigações sociais. E se o direito é a linguagem pela qual a metáfora do contrato se
expressa, o que está em jogo na sua formulação é um certo modo de problematizar e julgar os dramas da existência nas suas exigências de eqüidade e justiça, de tipificar
a ordem de suas causalidades e definir as responsabilidades envolvidas. E é isso propriamente que arma uma cena
política na qual os critérios universais da cidadania se singularizam, no registro do conflito e do dissenso, em torno de uma negociação sempre difícil e sempre renovada
quanto à medida de igualdade e à regra de justiça que
devem prevalecer nas relações sociais. É nessa chave que,
talvez, possamos, para além da denúncia indignada da
barbárie atual, avaliar o sentido devastador da desmontagem das esferas públicas de ação e representação, pela
obstrução que isso significa da elaboração das desigualdades e diferenças nas formas de alteridades políticas, de
“sujeitos falantes”, como define Rancière (1995), que se
pronunciam sobre o justo e o injusto, e negociam as regras da vida em sociedade.
É por referência a essas questões que a pergunta inicial pode ser recolocada na indagação sobre qual seria o
lugar da questão social no cenário político brasileiro. Se
a pobreza brasileira é (e sempre foi) espantosa e continua
aumentando sob o efeito conjugado de recessão econômica, reestruturação produtiva e desmantelamento dos
serviços públicos, o que impressiona é o modo como é
figurada – como problema que não diz respeito aos parâmetros que regem a vida em sociedade e que não coloca
em questão as regras de eqüidade e justiça nas relações
sociais. Hoje, no Brasil, nossa velha e persistente pobreza ganha contemporaneidade e ares de modernidade por
conta dos novos excluídos pela reestruturação produtiva.
Mas não só por isso: lançando mão dessa ficção regressiva do mercado auto-regulável que Polanyi (1980) tão bem
criticou, nossas elites podem ficar satisfeitas com sua “modernidade” e dizer, candidamente, que a pobreza é lamentável, porém inevitável dados os imperativos da modernização tecnológica em uma economia globalizada. Entre
os “resíduos” do atraso de tempos passados e as determinações da moderna economia integrada nos circuitos globalizados da economia, a pobreza é projetada para fora
de uma esfera propriamente política de deliberação, já que
pertinente às supostas leis inescapáveis da economia.
Se a questão social é a aporia das sociedades modernas, é ela que nos dá uma chave para compreender essa
espécie de esquizofrenia de que padece a sociedade brasileira, nas imagens fraturadas de si própria, entre uma
“sociedade organizada” que promete modernidade e seu
retrato em negativo feito de anomia, violência e atraso;
entre a celebração das virtudes modernizadoras do mercado e dessa espécie de ethos empreendedor que promete
nos tirar para sempre da tacanhice própria dos países periféricos e o “social” projetado em uma esfera que escapa
à ação responsável porque inteiramente dependente dessa versão moderna das leis da natureza hoje associadas à
economia e seus imperativos de crescimento. Essa fratura traduz na verdade os aspectos mais dilemáticos da exclusão na sociedade brasileira. E é o que vem se expressando, sem ambivalências, nas propostas em pauta de
reforma da Previdência Social. Além de fragilizar a situação social (já precária) dos trabalhadores do mercado
formal de trabalho, não promete mais do que sacramentar a exclusão de uma maioria que, desde sempre, esteve
fora de qualquer sistema de proteção social – em 1990,
estimava-se que entre o desemprego e o trabalho precário no mercado informal, cerca de 52% da população ativa estavam desprovidas de qualquer garantia e proteção
social (PNAD, 1990), formidável contingente de trabalhadores que vem sido acrescido, nos últimos anos, dos
novos excluídos do mercado de trabalho por conta do efeito conjugado de crise econômica e reestruturação produ-
86
tiva. Fora dessa espécie de direito contratual que articula
trabalho e proteção social, é uma população excluída não
apenas dos benefícios sociais, mas também da cena política. A controvérsia sobre a questão que tanto agitou o
início de 1996 é emblemática nesse sentido. As conturbadas negociações entre centrais sindicais e governo em
torno da reforma da Previdência tiveram ao menos o mérito de encenar o (não)lugar da questão social no cenário
público brasileiro. Entre os argumentos cruzados a propósito dos critérios de acesso aos benefícios sociais (tempo
de serviço versus tempo de contribuição) armou-se uma
cena política na qual os termos da negociação explicitavam
exatamente essa fratura entre o que conta e é levado em
conta como questão que diz respeito à deliberação e à ação,
e o que está fora de um campo possível de intervenção.
Fora das arenas organizadas da economia e da vida social, o destino dessa gente parece, de uma vez por todas,
estar na dependência das promessas redentoras de um
mercado capaz de absorver os que para tanto tiverem competência e habilidade. Ou então das práticas (renovadas)
da filantropia pública e privada para atender aqueles que,
deserdados da sorte e incompetentes para exercer suas virtudes empreendedoras no mercado, estão fora do contrato social.
Tudo isso respira os ares desses tempos de neoliberalismo vitorioso, traduz a “ambiência social conservadora” (Oliveira, 1995) na qual as mudanças em curso estão
sendo conduzidas e reatualiza uma pesada tradição de
desigualdades e exclusões. Mas ainda precisamos entender melhor a dinâmica societária a partir da qual se estabelecem os parâmetros em torno dos quais a cena política
se arma. É uma cena política que expressa e ao mesmo
tempo duplica uma gramática social muito excludente que
joga muitos fora do poder de interpelação de sindicatos,
partidos e associações de classe. E esse é, poderíamos
dizer, o ponto cego da recente democracia brasileira: uma
sociedade civil restrita ou truncada, na qual as práticas
de representação e negociação se generalizam com dificuldades para além dos grupos mais organizados, jogando muitos, definitiva ou intermitentemente, numa situação em que não há medidas através das quais necessidades
e interesses possam ser formulados em termos de direitos, tornando factível a representação, a negociação e a
interlocução em espaços legitimados de conflito.
Essa é uma situação que parece corresponder ao que
Wanderley Guilherme dos Santos (1993) define como
“confinamento regulatório da cidadania”. Mas, ao contrário da suposição corrente de uma sociedade dualizada
entre “organizados” e “não-organizados”, essa fratura não
corresponde a dois mundos dicotômicos, um avesso do
outro. É algo que se instaura no interior mesmo da sociedade organizada, por conta do modo como esse universo
legal e institucional se organiza. Instituição que articula
o mundo do trabalho com o universo público da cidadania. Os termos pelos quais essa articulação se faz é que
podem nos fornecer uma chave para elucidar algo da lógica das exclusões.
De um lado, às avessas dos critérios universalistas da
cidadania, trata-se de direitos que, indexados ao trabalho
regular, contêm em sua própria definição o princípio que
exclui um formidável e hoje crescente contingente de trabalhadores que transitam entre o desemprego e as várias
formas de trabalho precário no assim chamado mercado
informal, que não têm acesso às garantias sociais e que
estão fora das arenas de representação sindical. De outro
lado, e no que diz respeito ao mercado formal, os direitos
trabalhistas se institucionalizaram como peça de um ordenamento jurídico, mas não se instituíram como valor,
prática e referência normativa nas relações sociais, de tal
modo que puderam conviver tão bem, ao longo da história, com um padrão autoritário e despótico de organização do processo produtivo e o uso espoliativo da força de
trabalho. Nesse caso, o que se especifica é um modo de
regulação das relações de trabalho subtraídas das formas
de representação (fabril e sindical), obstruindo o processo que Le Goff (1985) descreve – “do silêncio à palavra”
– de constituição dos grupos operários como atores coletivos portadores de uma palavra que desprivatiza a realidade fabril e titulares de direitos reconhecidos (e conquistados) como parâmetros de uma regulação democrática
das relações de trabalho, mediada pelas categorias universais da cidadania. Se isso significa muito concretamente
condições espoliativas de trabalho e a burla rotineira das
normas contratuais, é nas práticas recorrentes de demissão que essa esfera organizada do trabalho se encontra
com a outra ponta pela qual se faz presente, ainda viva,
uma tradição regulatória, autoritária e excludente, mais
de 50 anos após sua implementação.
Talvez aqui se aloje o aparente paradoxo de uma tradição de organização do trabalho, burocrática e monológica, regida por uma espécie de fúria regulatória sobre a
realidade fabril (Paoli, 1994), mas que desorganiza o tempo todo o mundo do trabalho, por via de reiterada obstrução das mediações pelas quais o vínculo do trabalho pode
se estabelecer – mediações que não estão na ordem de
uma suposta compulsão cega das leis do mercado, mas
que são construções e artifícios civis, jurídicos, políticos
que definem os limites sem os quais o mercado segue
implacável na sua lógica predatória e espoliativa. Para
retomar os termos da discussão do início desse artigo, é
aqui que se abrem as aporias das sociedades modernas.
E para colocar de modo menos metafórico e mais colado
na dura realidade da lógica do mercado capitalista, é aqui
que se definem as dimensões societárias e políticas do
87
mercado de trabalho – questão discutida por Polanyi quando desmonta a ficção de mercado auto-regulável e que é
retomada em outra chave teórica por Claus Offe (1989)
ao mostrar que sem a mediação dos direitos (e das políticas sociais), o mercado de trabalho no limite não se constitui já que devorado pelas contradições da dinâmica capitalista. O trabalhador, diz Offe, só se transforma em força
de trabalho quando se constitui como cidadão. A situação brasileira é o retrato em negativo do “mercado organizado”. E as figuras da exclusão que aí se processa são
as “classes inacabadas”.
É certo que esse padrão de regulação estatal do mercado de trabalho está perdendo vigência. É certo também –
se bem que muitas vezes esquecido – que esse esgotamento se iniciou muito antes da atual avalanche neoliberal, por conta da presença de um sindicalismo atuante que,
desde os anos 80, vem acenando com a possibilidade de
uma regulação democrática das relações de trabalho, por
via de práticas de negociação que retiram do Estado o até
então exclusivo poder de arbitragem e definição das normas trabalhistas (Paoli, 1994). Mas também é verdade que
a tradição excludente na qual se ancora essa regulação
estatal é hoje reatualizada e revigorada nas propostas em
pauta de desregulamentação do trabalho. E é uma tradição que se mantém operante e que cobra seus tributos em
um mercado que ao mesmo tempo em que gera desigualdades e pobreza crescentes, obstrui as possibilidades de
generalização de direitos – problema antigo e persistente
e que hoje ganha configurações inéditas por conta das
novas clivagens, diferenciações e segmentações produzidas pela reestruturação produtiva em curso.
politana de São Paulo, considerando-se apenas o mercado privado, praticamente a metade da população ocupada estava em seus empregos há menos de dois anos
(48,5%), dos quais expressivos 35% estavam há menos
de um ano (Tabela 1). É preciso desde logo lembrar que
esses dados ocultam enormes diferenciações e clivagens
internas ao mercado de trabalho: a precariedade intrínseca à própria atividade dos trabalhadores autônomos, muito
freqüentemente montada em uma extraordinária improvisação para mobilizar recursos e aproveitar oportunidades (sempre incertas, sempre descontínuas) no mercado;
a trama das várias ilegalidades em meio a qual se estruturam os segmentos do mercado no qual transitam os trabalhadores sem carteira de trabalho; as práticas recorrentes
de demissão no núcleo organizado da economia atingindo sobretudo o pessoal mais desqualificado, que permanece, mesmo nas empresas mais modernas e hoje em processo de reestruturação, sujeito às formas antigas ou
renovadas do velho e conhecido fordismo. É certo também que esses dados não dão conta da precarização que
hoje se instala no núcleo duro da economia por conta da
crescente utilização de formas variadas de contrato temporário e subcontratação. Mas esses dados indicam a ordem de grandeza dessa instabilidade que atravessa todo o
mercado de trabalho e é nisso, precisamente, que dizem
alguma coisa quanto ao padrão de funcionamento de um
mercado que opera e sempre operou com base nessa extraordinária fragilidade dos vínculos de trabalho.
Pode parecer uma tautologia dizer que esses trabalhadores instáveis, com pouco tempo de permanência em seus
empregos, são especialmente sujeitos ao desemprego.
Afinal, o desemprego periódico é constitutivo da trajetória errática desses trabalhadores no mercado de trabalho.
MERCADO DE TRABALHO: EROSÃO DE
DIREITOS E FRAGMENTAÇÃO SOCIAL
TABELA 1
É sob esse ângulo das difíceis, e hoje em dia mais do
que nunca dilemáticas, relações entre o mundo do trabalho e a cidadania, que gostaríamos de discutir algumas
questões pertinentes a um mercado que é e sempre foi,
para colocar nos termos correntes da discussão, um
mercado flexível. O que se segue toma como referência
algumas evidências do que vem ocorrendo no mercado
de trabalho na Região Metropolitana de São Paulo, com
base em dados da Pesquisa Emprego e Desemprego do
Seade.
O que parece praticamente definidor da dinâmica de
um mercado no qual estão ausentes os direitos como parâmetros reguladores das relações de trabalho – esse mercado flexível transparece na espantosa instabilidade ocupacional que atinge parcelas majoritárias da população
ativa. O tempo de permanência no emprego pode ser tomado como indicador disso. Em 1994, na Região Metro-
Distribuição dos Ocupados, segundo Tempo de
Permanência no Emprego Atual
Região Metropolitana de São Paulo – 1990-94
Em porcentagem
Tempo de
Permanência no
Emprego Atual
Ocupados (1)
1990
1991
1992
1993
1994
Total
Até Menos de 2 Anos
Até 1 Ano
1 a Menos de 2 Anos
2 a 4 Anos
5 a 9 Anos
10 Anos e Mais
Sem Declaração
100,0
48,9
34,8
14,1
22,8
13,1
14,6
0,6
100,0
50,1
36,1
14,0
21,3
13,8
14,2
0,5
100,0
49,7
35,0
14,7
21,3
14,4
14,1
0,5
100,0
48,9
34,9
14,0
22,4
14,6
13,8
0,3
100,0
48,5
35,1
13,4
21,9
15,4
13,8
0,3
Fonte: SEP. Convênio Seade-Dieese. Pesquisa de Emprego e Desemprego – PED. Tabulações especiais da autora.
(1) Excluem os funcionários públicos.
88
Mas isso deixa de ser uma trivialidade quando a referência é a ordem de grandeza que os dados indicam. Embora
seja verdade que o desemprego dos últimos anos vem atingindo trabalhadores antes mais preservados em seus empregos, mais experientes e qualificados, e por mais que o
perfil da população desempregada tenha também se alterado ultimamente, o fato é que esses trabalhadores instáveis compõem as parcelas majoritárias da população desempregada: em 1994, a taxa de desemprego entre o
pessoal com menos de dois anos de emprego chegava a
consideráveis 18,2% contra a média de 12,2% no conjunto dos desempregados com experiência anterior de trabalho. Representavam, em 1994, 71% dos desempregados, sendo que 57% não chegaram a ficar um ano em seus
empregos anteriores (Tabela 2).
É essa transitividade entre o trabalho instável e o desemprego que dá a medida da tragédia social engendrada
no mercado de trabalho: entre o desemprego e o trabalho
instável, a vulnerabilidade no mercado de trabalho atingia, em 1994, cerca da metade da população economicamente ativa. Como era de se esperar, essa é a situação
que praticamente tipifica os trabalhadores com menos de
18 anos. E chega a atingir 70% dos trabalhadores jovens,
entre 18 e 24 anos, e expressivos 45% dos trabalhadores
na faixa de 25 a 39 anos (Tabela 3). Essa vulnerabilidade
atravessa todo o mercado de trabalho, inclusive o núcleo
dinâmico da economia: na indústria, em 1994, entre o
desemprego e o trabalho instável, essa vulnerabilidade
atingia metade da população ativa (49,9%), variando entre 43,4% nas indústrias químicas a 61,5% nas indústrias
têxteis (Tabela 4).
É essa vulnerabilidade que gostaríamos de enfatizar.
Mais do que a oposição entre mercado formal e informal,
parece que é essa vulnerabilidade que pode nos dar uma
chave para elucidar como esse mercado opera, por via de
um permanente e contínuo curto-circuito no vínculo que
os trabalhadores chegam a estabelecer no mercado. Seria
possível dizer que nessa vulnerabilidade se aloja o “buraco negro” que absorve, sorve e subtrai as energias políticas mobilizadas pela reivindicação de direitos e pelas
práticas de representação. Traduz trajetórias de trabalho
que escapam o tempo todo da trama de relações armada
entre a sociabilidade do cotidiano do trabalho, as práticas
da representação sindical e a armadura institucional e
também jurídica por onde circulam demandas de direitos, se expressam litígios e conflitos e se definem os termos de sua possível arbitragem. É como se houvesse, no
subsolo dessa institucionalidade que articula o mundo do
trabalho com o universo formal da cidadania, um movimento que subtrai permanentemente sua efetividade –
efetividade que sempre foi muito restrita e limitada por
conta do legado ainda vivo da tradição corporativa que
TABELA 2
Distribuição dos Desempregados com Experiência Anterior
de Trabalho e Taxas de Desemprego, segundo o Tempo de Permanência
no Emprego Anterior
Em porcentagem
Desempregados
Tempo de Permanência
no Emprego Anterior
1990
1994
Distribuição
Taxas
Distribuição
Taxas
100,0
73,9
57,5
16,4
16,4
5,5
3,0
1,3
9,1
13,9
15,1
10,8
6,7
3,8
1,8
18,7
100,0
71,0
53,5
17,4
17,9
6,8
3,8
0,5
12,4
18,2
18,9
16,2
10,6
5,6
3,1
17,5
Total
Até Menos de 2 Anos
Até 1 Ano
1 a Menos de 2 Anos
2 a 4 Anos
5 a 9 Anos
10 Anos e Mais
Sem Declaração
TABELA 3
Distribuição dos Desempregados e do Total de Ocupados, por Faixa
Etária, segundo Tempo de Permanência no Emprego Atual
Região Metropolitana de São Paulo – 1994
Em porcentagem
PEA e Tempo de
Permanência no
Emprego Atual
Total
Desempregados
Ocupados
Menos de 2 Anos
2 a 4 Anos
5 a 9 Anos
10 Anos ou Mais
Sem Declaração
Faixa Etária
10 a 14 15 a 17
Anos
Anos
18 a 24 25 a 39
Anos
Anos
40 ou
Mais
Total
100,0
42,9
100,0
38,0
100,0
20,1
100,0
11,0
100,0
6,9
100,0
14,2
48,7
7,9
0,2
0,2
52
8,9
0,9
0,2
52,3
19,3
7,8
0,4
0,1
37,1
21,5
18,8
11,4
0,3
27,8
16,3
15,8
32,7
0,5
38,9
18,5
14,0
14,1
0,3
TABELA 4
Distribuição da PEA Industrial, por Ramos Industriais,
segundo Tempo de Permanência no Emprego Atual
Região Metropolitana de São Paulo – 1994
Em porcentagem
PEA Industrial
e Tempo de
Permanência no
Emprego Atual
Ramos Industriais
Metal- Químicas, Farm. Têxteis,
Outras Total
Mecânica
e Plásticos
Vestuário Indústrias
Total
100,0
Desempregados
13,6
Ocupados
Menos de 2 Anos 30,1
2 a 4 Anos
18,1
5 a 9 Anos
19,9
10 Anos ou Mais
18,3
Sem Declaração
0,1
100,0
13,7
100,0
16,4
100,0
15,7
100,0
14,8
29,7
22,2
18,1
16,2
0,1
45,1
18,5
11,9
7,9
0,2
37,1
19,6
14,6
12,9
0,2
35,1
19,1
16,5
14,4
0,1
89
historicamente regeu a organização do trabalho. Mas seria o caso de se perguntar até que ponto essa permanente
e contínua erosão por baixo da sociabilidade do trabalho não termina por repor uma ordem institucional regida
por uma lógica que obstrui a universalização dos direitos
e a generalização das práticas de representação. Essa não
é, bem o sabemos, uma questão nova. É um dilema que
sempre desafiou o sindicalismo mais atuante, mesmo em
suas fases mais gloriosas nos anos 80, mas que ganha
novas configurações no cenário atual de reestruturação
produtiva.
Precarização das relações de trabalho, heterogeneidade ocupacional redefinida através de uma variedade inédita de formas de contrato e situações de trabalho (incluída a “volta” do trabalho familiar) e desemprego de longa
duração, tudo isso vem sendo debatido, medido, analisado e não seria o caso aqui de discutir a ordem de suas
causalidades ancoradas nas mudanças em curso, conjugando uma história de longa duração e os rumos de uma
modernização selvagem que nos projeta no século XXI
sem que se tenha ainda resolvido as tarefas clássicas de
uma “modernidade incompleta” (igualdade e justiça social). No entanto, gostaríamos de enfatizar algumas questões que nos parecem importantes e que dizem respeito a
um novo diagrama de desigualdades que desafia a agenda clássica de universalização de direitos.
Os novos requerimentos tecnológicos e os novos padrões de organização do processo produtivo sobrepõem
às antigas e persistentes desigualdades uma segmentação
cada vez maior entre setores crescentemente restritos de
trabalhadores mais qualificados, mais valorizados e preservados em seus empregos, e uma maioria que não apresenta as habilitações exigidas pelo novo padrão produtivo, transitando entre o desemprego, o mercado informal
e as velhas e novas formas de trabalho precário. O que
está em jogo nesse processo é a quebra de uma estrutura
ocupacional que, mal ou bem, permitiu, durante décadas,
a integração de amplos contingentes de uma força de trabalho pouco ou nada qualificada, interrompendo um ciclo histórico e de longa duração de mobilidade ocupacional e social (Medeiros e Salm, 1994). Ainda será preciso
conhecer melhor as conseqüências societárias de mudanças que estão retirando a eficácia de estratégias ocupacionais (e de vida) ancoradas na experiência de trabalho
acumulada no correr dos anos e em uma teia de sociabilidade que sempre operou como mecanismo informal de
entrada e circulação no mercado de trabalho, mobilizando informações, oportunidades e chances de emprego. Não
se está aqui querendo encontrar alguma virtude no padrão
anterior de funcionamento do mercado, mas chamar a atenção para o fato de que o bloqueio dessa espécie de circulação (circulação precária, por certo) no mercado de tra-
balho redefine por inteiro o sentido da instabilidade ocupacional de que se tratou anteriormente.
É certo que nos últimos anos tem crescido relativamente
a presença de trabalhadores mais estáveis, com cinco a
nove anos em seus empregos (de 13%, em 1990, a 15,4%,
em 1994). Mas também é certo que essa maior estabilização é muito seletiva e responde aos novos e excludentes
critérios pelos quais vêm se dando a reestruturação produtiva, a redefinição dos modos de organização do trabalho e de suas hierarquias internas. No limite, essa maior
(e relativa) estabilização, longe de poder ser tomada em
si como um indicador positivo, tende a cristalizar segmentações e desigualdades em meio a um mercado estruturado entre enclaves de “modernidade” e uma maioria com
chances cada vez mais reduzidas no mercado de trabalho, transitando entre o desemprego, o emprego instável,
e as velhas e novas formas de trabalho precário. Parece
claro que essa segmentação significa um aumento crescente das desigualdades e disparidades salariais. Mas não
apenas isso: como vários analistas têm enfatizado, essas
segmentações se traduzem também em diferenças de padrões de consumo e estilos de vida, abrindo um fosso quase
intransponível entre o “universo da pobreza”, por onde
circulam e no qual estão fixados contingentes crescentes
de trabalhadores, e os que se integram nos circuitos modernizados do mercado e também da vida urbana, que
manipulam “essas coisas modernas, de computador” como
diz um jovem trabalhador ao relatar, desalentado, a dificuldade, para ele quase intransponível, de entrar nesse
moderno mercado de trabalho.
Essas diferenciações e segmentações não podem ser
tomadas como a tradução direta, sem mediações, das estruturas produtivas, mas antes como a contraface de uma
destituição de direitos que hoje avança por todo o mercado de trabalho, atingindo o núcleo dinâmico da economia. Trata-se de uma destituição – e isso talvez tenhamos
que entender melhor – que, ao mesmo tempo em que gera
fragmentação e exclusão, ocorre em um cenário de encolhimento do horizonte de legitimidade dos direitos sociais.1
Ainda será preciso conhecer melhor até que ponto e por
que vias essa extraordinária mutação dos significados dos
direitos que vem nas trilhas da onda neoliberal (no Brasil
e no mundo), agora apresentados como ônus, custos e
anacronismos que entravam a suposta vocação modernizadora do mercado e as virtudes empreendedoras dos indivíduos, afetam ou vem afetando a sociabilidade do trabalho. Trata-se de uma mutação que se inscreve, em estado
prático, no modo como a reestruturação produtiva vem
se dando e como as segmentações se cristalizam no mercado de trabalho.
Como bem descrevem Medeiros e Salm (1994), as novas
segmentações e dualizações vêm se processando em um
90
Talvez o mais importante – e também o mais inquietante – é que essas segmentações se instalam no interior
dos processos produtivos através de uma teia de diferenciações que minam os espaços operários tradicionais.
Como as pesquisas vêm mostrando, há no interior de um
mesmo espaço produtivo a combinação de formas modernas de gestão do trabalho regidas pelos critérios da
“participação”, “envolvimento” e comprometimento ativo com os imperativos de qualidade e produtividade, e a
persistência, mesmo que renovada e redefinida no interior das novas hierarquias ocupacionais, dos padrões fordistas de trabalho em que prevalecem as más condições
de trabalho, a insegurança dos empregos, os despotismos
de sempre mesmo que temperados pelos novos ares “participacionistas” e – esse é o ponto a ser enfatizado – a
exclusão dos benefícios e garantias que os trabalhadores
integrados nos núcleos modernizados da produção negociam como recompensa de seu próprio empenho na produção. Se é possível dizer, com Le Goff, que os direitos
significam (ao menos em princípio, princípio nunca inteiramente realizado e muito menos na experiência brasileira) uma regulação das relações de trabalho não sujeita
aos imperativos instrumentais da economia, mas regida
pelo imperativo ético de justiça e igualdade, se é nesses
termos que a reivindicação por direitos atualiza, ao menos virtualmente, a vocação universalista da cidadania,
estas práticas significam – ou podem significar – uma desfiguração da noção e da prática dos direitos através de
sua instrumentalização pela racionalidade econômica do
mercado, submetendo-os aos seus imperativos de eficácia e produtividade. Isso afeta as concepções e representações sobre o social e os direitos a ele indexados, e também a prática e as condições do exercício da cidadania.
Para os que têm a sorte de se manter integrados e (relativamente) preservados em seus empregos, as garantias
negociadas deixam de ser conjugadas na gramática da
cidadania e passam a ser percebidas sob um modo derivado do crescimento das empresas e das competências
individuais para o “envolvimento” e “comprometimento” com as exigências de qualidade e eficácia. Como
mostram pesquisas recentes, essa mutação de significados dos direitos e essa erosão dos espaços operários tradicionais é algo que vem se processando nos modos como
as novas tecnologias vêm sendo introduzidas, redefinindo o espaço e a sociabilidade operárias através da promoção de relações individualizadas em hierarquias redefinidas na organização do trabalho, com ênfase nos
critérios do desempenho individual. Para os demais, sujeitos à insegurança nos seus empregos, a noção de direitos perde qualquer sentido pela impossibilidade prática
de seu exercício e por conta dessa espécie de descredenciamento que a própria condição de trabalho implica para
quadro marcado por um “hibridismo ocupacional” que remete às formas de regulação do mercado de trabalho e se
desdobra na fragmentação dos espaços de representação,
introduzindo clivagens profundas entre parcelas cada vez
mais restritas e reduzidas de trabalhadores que conseguem
negociar garantias e prerrogativas nos espaços do trabalho e trabalhadores submetidos a relações de trabalho sem
qualquer mediação representativa, sujeitos, por isso mesmo, à gestão unilateral da força de trabalho. É um quadro
social no qual a vida sindical e as relações formais de
assalariamento convivem com um universo fragmentado
e desestruturado em situações de trabalho incomensuráveis nas suas especificidades, sem uma medida comum
que só poderia ser construída pela mediação dos direitos
e dos espaços de representação. É nesse universo que cresce a precarização. Para os trabalhadores nele inseridos,
“os sindicatos não existem, a lei funciona mal, a rotatividade é alta e a modernização é sinônimo de desemprego”. Se isso aumenta o fosso entre segmentos diferenciados
do mercado de trabalho, o hibridismo institucional isola
os setores mais modernos e compromete o poder de interpelação dos sindicatos para além das categorias profissionais mais organizadas e com maior tradição sindical.
No interior desse hibridismo institucional, as segmentações e diferenciações no mercado de trabalho se desdobram e se duplicam nos dilemas atuais das políticas sociais. Parcelas ponderáveis da população trabalhadora
integrada no mercado formal já estão vinculadas a sistemas privados de saúde, educação e aposentadoria. No que
diz respeito ao acesso aos serviços de saúde na Região
Metropolitana de São Paulo, cerca de 45% da população
ocupada possuíam convênios médicos, proporção que, no
entanto, oculta uma brutal e perversa diferenciação interna conforme níveis salariais e formas de integração no
mercado de trabalho, mostrando com isso a lógica regressiva do mercado, às avessas dos critérios universalizantes e redistributivos que os serviços sociais, em princípio, deveriam conter (Braglia, 1996). Como bem nota
Wilnês Henrique (1993), esse é um mecanismo perverso
que solapa a construção de princípios de solidariedade
social efetiva por conta de diferenciações de interesse conforme a qualidade dos serviços e benefícios. Nesse cenário, os arranjos neoliberais ganham terreno, acenando com
a perspectiva de uma privatização dos serviços públicos
que, se efetivada, haverá de institucionalizar e sacramentar a segmentação da cidadania pela clivagem entre os que
têm acesso aos serviços fornecidos pelo mercado e aqueles que são destinados aos precários serviços públicos
estatais, vistos cada vez mais como “coisa de pobre”, signo da incompetência ou fracasso daqueles que golpeados
pelos azares do destino não puderam ou não souberam
provar suas virtudes empreendedoras no mercado.
91
a barganha de garantias transfiguradas no registro de recompensas, e não como direitos que devem valer para
todos.
Essa erosão dos espaços operários tradicionais se desdobra nas práticas hoje cada vez mais freqüentes de terceirização, subcontratação e trabalho temporário. Nesse
caso, a realidade operária se fragmenta e se pulveriza ao
longo dos circuitos de cadeias produtivas que transbordam as definições formais de categorias e jurisdição sindical, subvertendo por inteiro as relações entre trabalho e
representação e estendendo como nunca esse enorme e
multifacetado universo das “classes inacabadas”, por meio
da mobilização de diversas formas de trabalho precário,
incluindo na sua ponta até mesmo o antigo e hoje crescente trabalho familiar. E isso coloca várias questões.
Por um lado, a chamada flexibilização das normas contratuais – é disso que se trata – está significando, além da
degradação das condições de trabalho e deterioração de
padrões salariais, uma segmentação jurídica que joga
muitos no pior dos mundos – um mundo no qual não existem garantias (por definição precárias) do contrato de trabalho regular, que se estrutura às margens das normas
pactuadas e dos benefícios conquistados em acordos trabalhistas e que se fragmenta na ausência de mecanismos
estáveis de representação. Se é essa situação que fragmenta
o espaço operário tradicional, solapa referências identitárias, quebra a trama de solidariedades construídas em
espaços de conflitos e representação, essa flexibilização
elide a própria questão da justiça, ao menos tal como foi
formulada na concepção moderna de direitos, mediante
uma regulamentação do trabalho inteiramente subsumida aos critérios da racionalidade instrumental do mercado.
Por outro lado, essas situações também colocam questões inteiramente novas. De um ponto de vista formal,
podemos dizer que os direitos não significam apenas garantias. Estruturam um campo de relações pela definição
– e tipificação – de responsabilidades e obrigações; e articulam (ou se articulam com) uma esfera institucional na
qual e pela qual é sempre possível, nos casos de litígios,
de burla de normas contratuais ou de problemas referentes às condições de trabalho (acidentes de trabalho, por
exemplo) proceder à imputação de responsabilidades,
apelar às instâncias da Justiça e definir os termos de uma
possível arbitragem. Se é assim, então a questão que se
coloca é a erosão prática dos direitos em circunstâncias
nas quais não está claro quem são os protagonistas, em
que as responsabilidades não são definidas claramente e
em que as esferas de deliberação estão descentradas e fragmentadas numa rede produtiva que tende, ademais, seguindo os fluxos da globalização, a ser cada vez mais
desterritorializada. Se a questão comentada anteriormente coloca o problema das relações entre trabalho e repre-
sentação, aqui a questão está nas relações de direito no
interior mesmo do processo produtivo.
Essas questões estão longe de se reduzirem a uma especulação abstrata. É algo que vem se colocando muito
concretamente nessa teia de fragmentações em que segmentos crescentes de trabalhadores, integrados na estrutura multifacetada por onde as cadeias produtivas se organizam, “desaparecem” das categorias profissionais e dos
quadros da representação sindical (Rizek e Silva, 1996).
E também dos dados que medem o perfil e a composição
das categorias profissionais, o que inclui a nós, pesquisadores, que lançam mão de definições e categorias e estatísticas que, assim parece, já não correspondem inteiramente às novas realidades.
É por esse ângulo que talvez se possa avaliar o sentido
da precarização e da fragmentação em curso na indústria.
Para voltar à objetividade (que nesses tempos perdeu muito
de sua anterior certeza) dos dados, pode-se ter ao menos
uma medida do que pode estar acontecendo:
- ao mesmo tempo em que, de 1990 a 1994, há um encolhimento do número de postos de trabalho, crescem em
toda a indústria os indicadores de precarização: assalariados sem carteira de trabalho e trabalhadores autônomos, e também os pequenos empreendimentos, de um a
49 empregados, que chegavam a ocupar cerca de 26,3%
dos trabalhadores industriais (versus 19,7% em 1994); se
considerarmos os empreendimentos com 50 a 99 empregados, essa proporção sobe para 33,8% contra 25,7% em
1990 (Tabela 5);
- embora a presença dos assalariados sem carteira e dos
autônomos seja particularmente importante nas indústrias
têxteis, foi no ramo metal-mecânico que se pôde verificar as mudanças mais significativas nos vínculos de trabalho: proporcionalmente, foi nessas indústrias que houve um maior aumento relativo tanto do assalariamento sem
carteira (de 3,8% para 7,5% em 1994) quanto dos autônomos (de 2,1% para 3,1%). É certo que esses trabalhadores
representam uma proporção relativamente pequena nessas indústrias e que o vínculo formal de trabalho (ainda?)
predomina amplamente. Mas não é irrelevante notar que
esse aumento da precariedade dos vínculos de trabalho é
acompanhada por um igualmente expressivo aumento dos
empreendimentos com até 99 empregados (de 18,1% em
1990 para 27,5% em 1994) também mais acentuado, em
termos relativos, do que nos outros ramos industriais;
- mas é no comportamento claramente diferenciado das
indústrias químicas que se pode ter, paradoxalmente, uma
medida do que anda acontecendo com o mercado de trabalho: em relação às indústrias metal-mecânicas, o crescimento relativo da precarização é nitidamente menor –
no caso dos trabalhadores autônomos, apesar de terem uma
92
TABELA 5
Ocupados na Indústria, por Ramos Industriais, segundo Posição na Ocupação, Tamanho da Empresa e Números de Empregados
Em porcentagem
Ocupados na Indústria
Posição na Ocupação, Tamanho da
Empresa e Números de Empregados
Metal-Mecânica
Químicas, Farm.
e Plásticos
Têxteis,
Vestuário
Outras
Indústrias
Total
1990
TOTAL
Posição na Ocupação
Assalariados sem Carteira
Autônomos para o Público
Autônomos para Empresa
Tamanho da Empresa
Trabalha Sozinho
Com Família e Sócios
Número de Empregados
1 a 9 Empregados
10 a 49 Empregados
50 a 99 Empregados
37,8
5,9
3,8
0,5
1,6
0,8
0,5
0,3
18,1
3,5
8,7
5,9
44,2
10,3
4,5
0,3
5,5
0,8
0,4
0,4
21,3
4,2
10,2
6,9
88,8
26,2
11,4
2,1
12,7
4,0
1,9
2,1
40,4
15,2
18,0
7,2
70,6
18,9
9,5
3,8
5,6
5,1
2,6
2,5
30,2
11,3
13,7
5,2
56,4
13,6
6,8
1,7
5,1
2,5
1,3
1,2
25,7
7,8
11,9
6,0
1994
TOTAL
Posição na Ocupação
Assalariados sem Carteira
Autônomos para o Público
Autônomos para Empresa
Tamanho da Empresa
Trabalha Sozinho
Com Família e Sócios
Número de Empregados
1 a 9 Empregados
10 a 49 Empregados
50 a 99 Empregados
28,8
10,6
7,5
0,8
2,3
1,3
0,6
0,7
27,5
6,0
13,4
8,1
20,4
12,7
5,8
0,6
6,3
0,7
0,2
0,5
19,7
4,5
9,2
6,0
57,4
32,3
14,8
4,2
13,3
6,4
2,3
4,1
51,0
20,6
21,9
8,5
41,9
23,0
12,3
4,5
6,2
5,9
3,2
2,7
36,0
12,6
16,7
6,7
37,4
18,8
10,2
2,6
6,0
3,6
1,7
1,9
33,8
10,7
15,6
7,5
para 9% em 1994, e também dos empreendimentos de 50
a 99 empregados, de 7,1% para 5,9% em 1994 (Tabela
7). E mais notável de tudo: ao contrário do que se verifica no conjunto do mercado, os trabalhadores empregados nesse setor foram os únicos que tiveram, entre 1990 e
1993, um ganho relativo em termos de salários, invertendo-se com isso o padrão que existia em 1990, quando então
os salários médios dos trabalhadores químicos eram ligeiramente inferiores aos dos metalúrgicos – em 1993, a
média salarial dos químicos chegava a ser 10% mais alta
que a dos metalúrgicos (Tabela 8).
maior participação nas indústrias químicas, esse crescimento relativo foi menor do que nas metalúrgicas; quanto aos trabalhadores sem carteira, o crescimento também
foi menor e, em 1994, sua presença nas indústrias químicas chegava a ser menor do que nas metalúrgicas (5,8%
versus 7,5%), invertendo-se a situação que existia em 1990
– 3,8% nas metalúrgicas e 4,5% nas indústrias químicas
(Tabela 5);
- quando se toma como referência apenas os trabalhadores com carteira de trabalho, as diferenças são ainda mais
acentuadas: se há, no conjunto da indústria, uma tendência nítida à maior estabilização dos trabalhadores com
carteira, essa tendência é ainda mais acentuada nas indústrias químicas – a presença de trabalhadores com cinco a
nove anos no mesmo emprego salta de 14,7% em 1990
para 23% em 1994 – diferença de mais de 50%, bem maior
do que a acorrida entre as metalúrgicas – de 18,1% em
1990 para 24,9% em 1994, um diferença de um pouco
mais de 1/3 (Tabela 6); ao contrário do que ocorre no conjunto do mercado industrial formal e de forma ainda mais
acentuada entre as metalúrgicas, há uma espantosa diminuição das empresas de um a 49 empregados, de 12,3%
Como interpretar esses dados? Quanto aos ganhos salariais relativos dos químicos em relação ao conjunto do mercado, não é tão evidente, na verdade é pouco provável
que isso decorra de uma maior organização e combatividade sindical.2 A explicação parece estar em outro lugar, em
um processo de reestruturação que, ao mesmo tempo em
que leva a uma diminuição do número de postos de trabalho, mantém em seu núcleo duro os trabalhadores mais
estáveis, mais qualificados e mais protegidos, enquanto
contingentes crescentes são “externalizados” para outros
setores e outros ramos de atividade que, assim, “somem”
93
TABELA 6
Distribuição dos Assalariados com Carteira Assinada na Indústria, por Ramos Industriais,
segundo Tempo de Permanência no Emprego Atual
Em porcentagem
Assalariados com Carteira Assinada na Indústria
Tempo de Permanência
no Emprego Atual
Metal-Mecânica
Químicas, Farm.
e Plásticos
Têxteis,
Vestuário
Outras
Indústrias
Total
1990
Total
Até 2 Anos
2 a 4 Anos
5 a 9 Anos
10 Anos e Mais
Sem Declaração
100,0
35,8
25,8
18,1
20,1
0,2
100,0
40,1
27,8
14,7
17,3
0,1
100,0
50,5
24,4
13,9
11,2
-
100,0
44,0
24,8
15,2
15,8
0,2
100,0
40,4
25,6
16,3
17,4
0,2
1994
Total
Até 2 Anos
2 a 4 Anos
5 a 9 Anos
10 Anos e Mais
Sem Declaração
100,0
31,0
21,9
24,9
22,1
0,1
100,0
30,0
27,9
23,0
19,0
0,1
100,0
46,4
25
18,3
10,1
0,2
100,0
37,0
26,3
20,2
16,3
0,2
100,0
34,9
24,3
22,3
18,3
0,2
TABELA 7
Distribuição dos Assalariados com Carteira Assinada na Indústria,
por Ramos Industriais, segundo Tamanho do Empreendimento
Em porcentagem
Assalariados com Carteira Assinada na Indústria
Tamanho do Empreendimento
Metal-Mecânica
Químicas, Farm.
e Plásticos
Têxteis,
Vestuário
Outras
Indústrias
Total
1990
Total
Até 99 Empregados
1 a 9 Empregados
10 a 49 Empregados
50 a 99 Empregados
100 a 499 Empregados
500 ou Mais
Sem Declaração
100,0
15,3
1,8
7,8
5,7
18,9
51,3
14,4
100,0
19,4
3,0
9,3
7,1
21,8
44,7
14,1
100,0
32,7
6,9
17,0
8,8
19,4
30,6
17,3
100,0
23,7
5,6
12,2
5,9
15,3
44,1
16,9
100,0
20,4
3,6
10,4
6,4
18,4
45,7
15,4
1994
Total
Até 99 Empregados
1 a 9 Empregados
10 a 49 Empregados
50 a 99 Empregados
100 a 499 Empregados
500 ou Mais
Sem Declaração
100,0
21,8
2,4
11,2
8,2
24,1
46,2
8,1
100,0
14,9
2,1
6,9
5,9
23,6
53,5
8,0
99,9
42,4
7,2
23,3
11,9
23,3
25,3
8,9
100,0
28,3
4,9
15,3
8,1
21,7
39,7
10,3
100,0
25,9
3,8
13,7
8,4
23,2
42,0
8,9
94
da categoria. Ao descrever, por exemplo, os serviços subcontratados de embalagem em uma indústria química,
Risek e Silva mostram uma terceirização suja e predatória na ponta da cadeia produtiva da empresa, que incorpora trabalhadores, na maioria mulheres, com base em
contratos temporários, submetidos a péssimas condições
de trabalho, sem os benefícios dos trabalhadores contratados (convênio médico, cesta básica, transporte) e, pior
de tudo, fora da área de atuação do sindicato, pois não
mantêm vínculo contratual estável, são computados como
trabalhadores autônomos em serviços e desaparecem dos
dados relativos ao perfil da força de trabalho do complexo químico. É aqui que talvez mais se explicite o sentido
mesmo da exclusão. Não se trata de uma gente que está
“fora” do mercado e da vida social organizada, como se
diz muito freqüentemente, mas nesse lugar que, sem a
mediação pública dos direitos e da representação, se perde na invisibilidade social. Isso sempre aconteceu no
mercado de trabalho. É o cenário das “classes inacabadas”. O peculiar aos tempos que correm é algo como uma
disjunção entre a palavra e as coisas (sem referência, aqui,
ao livro famoso de Foucault), uma realidade que escapa
às referências identificatórias, às representações (no duplo sentido, de representação sindical e representação simbólica) e se pulveriza na indiferenciação própria dos que
não têm nome – as trabalhadoras pesquisadas por Rizek e
Silva não sabem ao certo como se identificar, não se reconhecem como químicas e, quanto aos dirigentes sindicais, tampouco sabem ao certo seu lugar – se não são
químicas e tampouco são trabalhadoras “de verdade” (são
autônomas ou então assalariadas com contrato temporário), então onde estão, quem são? Somem dos dados e
muito provavelmente reaparecem nesse universo tão grande quanto nebuloso que são os “serviços”. Ou então, como
bem notam os autores, nessa caixa-preta que são as “outras atividades” – lugar dos não-classificáveis.
Difícil propor alguma conclusão que não sejam apenas inquietações. Se diante da avalanche neoliberal, a
questão que se apresenta hoje é de refundar o horizonte
de legitimidade dos direitos, também é verdade que as
mudanças em curso na economia (e na sociedade) estão
nos colocando em uma fronteira de dilemas que escapam
a conceitos, categorias e fórmulas políticas conhecidas e
que estão a exigir uma reinvenção dos termos para se
pensar as relações entre trabalho, direitos e cidadania. E
isso não depende de fórmulas teóricas, por mais bem construídas que possam ser. Está na ordem da “invenção democrática” e da refundação da política como espaços de
criação e generalização de direitos. Contra os rumos da
modernização selvagem em curso no país, é disso que
depende a possibilidade de uma redefinição das relações
entre o econômico e social, e um controle democrático
TABELA 8
Rendimento Médio de Assalariados com Carteira Assinada na Indústria,
segundo Ramos Industriais
Em R$
Rendimento Médio do Trabalho (1)
Ramos Industriais
1990
Total
Metal-Mecânica
Química, Farm. e Plásticos
Têxtil, Vestuário
Outras Indústrias
890,39
1.009,73
993,34
538,22
823,83
1993
861,24
1.003,79
1.105,14
503,86
753,31
(1) Rendimento atualizado para valores de abril de 1995.
Nota: No momento de elaboração dessas tabelas, os dados referentes a 1994 não estavam
ainda disponíveis.
do jogo do mercado. Nesses tempos incertos, em que o
consenso conservador que tomou conta da cena pública
tenta fazer crer que estamos diante de processos inelutáveis e inescapáveis, fazer essa aposta não é pouca coisa.
NOTAS
1. Devemos a Cibele Saliba Risek essa mais do que apropriada expressão – encolhimento dos horizontes de legitimidade dos direitos sociais – para avaliar o
sentido político das mudanças em curso. Agradecemos a cuidadosa leitura e discussão da primeira versão desse artigo.
2. Agradecemos a Leonardo Mello e Silva essa avaliação, e também a discussão
dos dados e da primeira versão desse artigo.
BRAGLIA, M.A. “A proteção social pelo trabalho: entre o óbvio e o exótico”.
São Paulo em Perspectiva. São Paulo, Fundação Seade, v.10, n.1, jan./mar.
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LE GOFF, J. Du silence à la parole. Droit du travail, societé, État (1830-1989).
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SANTOS, W.G. “Fronteiras do Estado Mínimo”. Razões da desordem. Rio de
Janeiro, Rocco, 1993.
95
RUMOS DA ORDEM PÚBLICA NO BRASIL
a construção do público
LUIZ EDUARDO W. WANDERLEY
Professor do Departamento de Sociologia e do Programa de Estudos Pós-Graduados
em Ciências Sociais da PUC-SP. Autor do livro O que é Universidade?
E
m trabalhos anteriores (Wanderley, 1988), foram
expostas algumas idéias sobre o processo de publicização, dos quais ressaltam-se alguns elementos centrais agora referidos ao Estado: a universalidade –
possibilidade de acesso de todos aos bens e serviços
públicos e, reciprocamente, a capacidade dos poderes públicos de oferecê-los em condições satisfatórias a todos;
a publicidade – eliminação do segredo burocrático e transparência na atuação, ou seja, dar informação verdadeira
a toda a sociedade a respeito das atividades estatais; o controle social – a ser exercido por todos os setores sociais
sobre o Estado e institucionalizado por normas conhecidas e legitimadas; a democratização da sociedade civil –
base para a democratização do Estado.
A proposição básica desta análise é a de que a sociedade brasileira vive de um modo singular a contradição público-privado, integrando e dissolvendo aspectos
tradicionais e modernos, em que a concepção republicana de público vem sendo constantemente esboçada,
mas não atingiu ainda patamares mínimos de concretização. A segunda parte do título, “A construção do público”, trata exatamente disto – o desafio de construir um
processo de publicização crescente, que se sabe será difícil, conflitivo, de duração indeterminada. Neste processo, constituem componentes essenciais: a edificação de
uma cultura e de uma educação públicas democráticas que
assegurem a universalização de direitos e deveres, uma
nova concepção da cidadania, um novo sentido de serviço público, o fortalecimento do pensamento crítico, a reestruturação do Estado, a refundação da Federação, a
reforma do sistema político, o fortalecimento da sociedade civil pela participação ativa das maiorias, pela criação
de controles sociais efetivos e pela mobilização de um
público crítico. É um mundo! Serão abordados alguns
deles.
Da perspectiva de uma colocação de caráter conceitual-terminológico, a expressão “ordem pública” pode
trazer conotações indesejáveis, seja de pensá-la como algo
autônomo em associação com as outras “ordens” da sociedade, seja de entendê-la como um subsistema social,
seja de enfatizar o aspecto de manutenção da ordem
societária. Utilizar-se-á aqui espaço público num sentido
abrangente que engloba as relações entre o econômico e
o político, o público e o privado, o público não-estatal.
Espaço público compreendido como consubstancial à
democracia, cujo princípio organizativo está unido à liberdade de expressão, contendo temas políticos e outros,
espaço aberto no qual se exprimem todos aqueles que se
autorizam a falar publicamente, logo, a assegurar certa
publicidade e mediação de seu discurso.
O ESPAÇO PÚBLICO,
DA GRÉCIA À MODERNIDADE
Antes também de se entrar na análise da realidade brasileira, caberia uma referência de natureza histórica, que
permita contrastar dois modelos canônicos: espaço público grego e espaço público moderno.
Na representação que se faz hoje do contexto grego
clássico, o espaço público estava ligado à praça pública,
lugar concreto no qual os cidadãos se encontravam para
debater as ações que interessavam ao governo da cidade.
Ele se explicitava como espaço político por excelência e
se distinguia da esfera privada do domicílio e, por extensão, do econômico. À política correspondia a ação comum,
concertada, considerando os fins da cidade como resulta-
96
RUMOS DA ORDEM PÚBLICA NO BRASIL: A CONSTRUÇÃO DO PÚBLICO
do de um diálogo, correspondendo a uma racionalidade
“comunicacional”. O mérito do modelo grego se funda
no seu cunho heurístico, numa concepção original do espaço público.
Originário das Luzes, cria-se o espaço público moderno. À época, o “espaço público burguês” significava a
contestação do absolutismo. Para Koselleck (1978), a
partir do século XVI, na Europa, em face dos riscos de
um rompimento que derivava das guerras religiosas e
objetivando-se manter a coesão social, pôde-se constituir
a esfera moderna privada da opinião e da crença. O domínio público seria regido pela razão de Estado e foi com
a força exterior da crítica – marco dos primórdios da publicidade – que se operou uma transformação do domínio público em espaço público. As pessoas privadas, reunidas nos cafés, clubes, salões, constituíram as primeiras
“esferas públicas” burguesas, para intercambiar suas experiências. Ter-se-ia aberto, assim, a possibilidade de um
espaço público orientado politicamente sob a forma de
um “reino da crítica”. Ou seja, a institucionalização de
uma crítica que utilizava os meios da moral para reduzir
ou racionalizar a dominação política.
Habermas (1984) enfatiza que foi o conceito kantiano
de publicidade, como princípio de mediação entre política e moral, que trouxe para a esfera pública burguesa a
sua “configuração teórica amadurecida”. Com o Estado
liberal de Direito dar-se-ia, na Constituição Republicana,
a passagem de um público pensante de “homens” para um
público de “cidadãos”, os quais se entenderiam sobre a
res publica. A legislação se fundaria na vontade do povo
todo e decorreria da razão. Mas este público politicamente
pensante seria formado apenas por proprietários privados,
cuja autonomia estava assegurada pela livre-concorrência. A sociedade burguesa seria aquela de ordre naturel
capaz de converter “vícios privados em virtudes públicas” (variante do slogan de Mandeville: private vices,
public benefits). Na síntese habermasiana, “a esfera pública burguesa desenvolvida baseia-se na identidade fictícia das pessoas privadas reunidas num público em seus
duplos papéis de proprietários e de meros seres humanos”.
Vale lembrar aqui a análise crítica marxista de que a autonomia não se baseia na propriedade privada, mas se
funda na esfera pública, quando se supera a identidade
burguês e homem pela identidade cidadão e homem. Em
termos futuros, após a socialização dos meios de produção, em que o poder público perde o caráter político, terse-á a esfera pública democraticamente revolucionada.
Nas palavras de Ferry (1991), enquanto para os gregos a formação do espaço público se sustentaria numa
estética da figuração, da apresentação de si, onde a “glória” seria obtida pelas “belas palavras” pronunciadas na
praça pública, para os modernos a formação do espaço
público obedeceria primeiramente ao motivo moral da
emancipação, no sentido de que a sociedade civil se compreende como saindo do estado de minoridade para aceder à maioridade, ao estado adulto.
Com o advento da sociedade de massas dá-se uma
mutação do espaço público. A distinção grega entre público e privado se dilui na dimensão “social”. O “reino
da crítica” parece se alterar por um “reino da opinião”. A
“opinião pública” não é mais a opinião esclarecida que a
distinguia da massa inculta e preconceituosa, não é o conceito das Luzes de uma opinião constituída pela razão.
Pois ela designa, sobretudo, a massa segmentada de interesses divididos e mesmo conflitivos. Os institutos de
sondagens irão retomar esta idéia de opinião pública.
A idéia burguesa de publicidade entra em crise. O divórcio entre opinião e razão quebra as bases do sufrágio
universal e da representação parlamentar. Constata-se,
também, que o caráter público da opinião, isto é, sua representação institucionalizada na imprensa e no Parlamento, se afasta cada vez mais de uma “vontade geral”. Neste
contexto, torna-se pertinente questionar as democracias
parlamentares, perguntando-se sobre qual racionalidade
política poderia responder a um espaço público democraticamente ampliado para esta massa de opiniões individuais e grupais.
A democracia representativa é questionada. Aquele
espaço público que postulava o interesse geral parece rompido. No período contemporâneo, os diagnósticos
referenciados à concepção moderna são avassaladores:
“refeudalização do espaço público; vassalização da opinião pública pelos partidos, os sindicatos, as associações
e todos os corpos intermediários; burocratização e
tecnização de uma política tornada opaca aos julgamentos e avaliações do senso comum; substituição final da
manipulação pela concertação; derrelição da cidadania,
na qual se estimula o processo anômico de uma perda da
identidade ligada ao eclipse do político, ao fim do indivíduo, a sociedade administrada, o reino da Técnica e o triunfo do espírito instrumental...” (Ferry, 1991:20).
A chegada da “sociedade mediática” transforma a conceituação do espaço público. O tema da comunicação
política ganha relevância. Para alguns, o campo da comunicação política se restringe ao jogo de interações entre os políticos, os jornalistas, os institutos de sondagem
e os intelectuais líderes de opinião. Para outros, as manifestações de opinião pública mobilizadas pelos movimentos sociais, sindicatos, manifestos políticos, ações públicas são mais públicas do que o agregado estatístico de
opiniões privadas, cunhado como “opinião pública” pelos institutos de sondagem. E no plano internacional, há
um impacto público considerável das organizações internacionais, grupos multinacionais, associações mundiais,
97
governos estrangeiros, etc. sobre o espaço político nacional – e, neste caso, o jogo se dá na opinião pública internacional. Ademais, há uma ampliação do conceito quando ele não se limita mais, espacialmente, ao Estado-Nação,
já que a comunicação de cada sociedade se dá internamente à ela e entre as sociedades. E há uma limitação quando se trata da comunicação entre somente os participantes de um grupo social, mesmo que deliberem ou
manifestem sobre temas de interesse coletivo, mas que
apresenta um impacto considerável se sua manifestação
parcial de opinião repercute e difunde-se, pela mídia, para
um público mais vasto, virtualmente indefinido, na qual
ela entra no espaço público.
São vários os estudiosos que apontam um movimento
crescente de interpenetração do espaço público pelo privado e vice-versa. Por um lado, tem havido a publicização do privado, quer pela intervenção dos poderes públicos na regulação da economia, quer pelo aumento da
intervenção estatal em todos os domínios sociais, incluindo
a regulação dos comportamentos dos indivíduos. E, por
outro, uma privatização do público, expressa pela apropriação privada dos recursos públicos, pelos contratos
coletivos entre organizações sindicais, pelas coalizões
partidárias, etc. Segundo Habermas (1984), a inter-relação dialética das duas tendências assinala a decadência
da dimensão pública: “(...) ela penetra esferas cada vez
mais extensas da sociedade e, ao mesmo tempo, perde a
sua função política, ou seja, submeter os fatos tornados
públicos ao controle de um público crítico.”
dagem que ele denomina de “sociedade de história lenta”
e que possibilita uma leitura da força ativa de um passado recorrente que constrange as mudanças sociais. Tomando por base a tradição oligárquica do Brasil, o autor
destaca, com razão, que “todo o sistema estava, por isso,
baseado em mecanismos de intermediação política de
fundamento patrimonial” (Martins, 1994:20). A dominação oligárquica da troca como favor, que eliminou da vida
pública as maiorias (índios, negros, mulheres, analfabetos) durante séculos, impedindo a conquista da cidadania, permanece rejuvenescida. Ele mostra como “as oligarquias asseguram a estabilidade do poder” e como, mais
proximamente, o voto dos analfabetos seguiu o critério
de ampliação de seu poder, seu peso político persistiu e
se expressou na aliança com os militares, nos acordos
políticos que culminaram nas eleições de Tancredo,
Sarney, Collor, Cardoso e que permanecem na atual
gestão.
Indo além da constatação da compra de votos dos pobres pelos ricos e de uma suposta modernização do sistema político baseado no aliciamento eleitoral, Martins sustenta, e há indícios de sobra para isto, que o clientelismo
político permanece e é até revigorado por formas mais
sutis. A política do favor, hoje difundida pelo mecanismo do “é dando que se recebe”, mostra que o “(...) clientelismo político sempre foi e é, antes de tudo, preferencialmente uma relação de troca de favores políticos por
benefícios econômicos, não importa em que escala. Portanto, é essencialmente uma relação entre os poderosos
e os ricos e não principalmente uma relação entre os ricos e os pobres (...) na sociedade brasileira, a modernização se dá no marco da tradição, o progresso ocorre no
marco da ordem. Portanto, as transformações sociais e
políticas são lentas, não se baseiam em acentuadas e súbitas rupturas sociais, culturais, econômicas e institucionais. O novo surge sempre como desdobramento do velho...” (Martins, 1994:29-30). Não bastassem os exemplos
históricos fulgurantes desta sociedade de história lenta em
que se mesclam o velho e o novo – na proclamação da
Independência, na abolição da escravatura, nos fazendeiros metamorfoseados em comerciantes e industriais, na
aliança entre oligarquias e militares, etc. – , a trajetória
da burguesia é uma história de transações, de troca de
favores com o Estado, e o atual pacto das elites com o
governo é mais um indicador deste processo peculiar da
sociedade brasileira.
Analisando os acontecimentos que desencadearam o
impeachment de Collor e a punição de uns poucos envolvidos, Martins se pergunta se algo mudou na concepção
de corrupção, já que a mesma tem ocorrido secularmente
na história de nosso país “sem causar estranheza, indignação ou repulsa política”. No plano moral, ele destaca
O PÚBLICO NA HISTÓRIA BRASILEIRA
Na história brasileira, pode-se vislumbrar um cruzamento, no mínimo inusitado, dos elementos morais e críticos, efeitos de fusão entre elementos estatais e públicos, teias entre elites e administração, indistinções entre
dinheiro público e dinheiro privado, corrupção e mecanismos de sua institucionalização, clientelismo e proteção, para citar alguns convergentes com a temática em
foco. Uma análise do passado e dos episódios mais recentes de denúncia de casos de corrupção, e sua punição
em casos emblemáticos, mas sobretudo parcimoniosos,
descortina um pano de fundo que permite ilustrar a fragilidade das relações entre o público e o privado e apontar
umas poucas alternativas favorecedoras de publicização.
O papel influente e crescente exercido pela mídia, basicamente pela imprensa escrita e pela televisão, mostra as
ambigüidades existentes na comunicação política.
Martins revisita a questão clássica do clientelismo,
sobre a qual já refletiram por vários cientistas sociais e
historiadores, na ótica de seu imbricamento com a corrupção no Brasil contemporâneo, empregando uma abor-
98
que débitos e créditos morais, favores como obrigações
morais, compreendidas numa ética católica (legados que
os ricos deixavam para os pobres), sempre pesaram na
história das famílias brasileiras, inclusive débitos de vingança e seu séquito de mortes. As práticas clientelistas e
patrimoniais se expandem por todos os setores sociais,
indo desde programas de rádio e televisão que distribuem
sonhos e prêmios, passando pela troca de favores entre
técnicos e funcionários dos órgãos de administração pública e privada, entre funcionários e usuários de serviços
públicos, entre chefes e colegas e subordinados nas universidades e em outras instituições, na obtenção de
informações preciosas para oferecer e executar projetos,
negócios, nas verbas consignadas nos orçamentos pelos
políticos municipais, estaduais e federais, e nos cofres das
fundações criadas pelos políticos e que se convertem em
seu patrimônio, até a cooptação de lideranças populares
pelas administrações governamentais. Sua afirmação é
bastante instigante: “Certamente é essa disseminada pratica que associa patrimônio e poder a principal responsável pela difusão e contínua renovação do que pode ser
chamado a cultura da apropriação do público pelo privado. Muito do que aparece aos olhos da classe média letrada como arbítrio e roubo, não aparece com a mesma
conotação aos olhos da grande massa pobre, rural e urbana. Até porque essa massa, de um modo ou de outro, está
inteiramente integrada na política do favor: praticamente
tudo passa pela proteção e pelo favorecimento dos desvalidos” (Martins, 1994:38).
dadã? É possível a “construção de uma noção de bem
público e de responsabilidade pública que tenham como
parâmetro a garantia dos direitos básicos de toda uma
população?” Telles pensa que sim, a partir “de uma nova
contratualidade que construa uma medida de eqüidade e
as regras da civilidade nas relações sociais”.
De sua argumentação, ressalta-se o que ela aponta como
caminhos que balizam esta direção, constituídos de experiências, práticas e acontecimentos, como o que um
grande grupo de brasileiros, nos quais nos incluímos, tende
a concordar, na linha do que Donzelot (1994) denomina
de “invenção do social” e pelo desenvolvimento dos “procedimentos de implicação” convergindo na “arte da negociação”. Da perspectiva da instituição da democracia,
“(...) em uma descoberta da lei e dos direitos que se firma
e se renova na prática da representação, interlocução e
negociação de interesses”. São sinais desta construção:
- na área do trabalho, por um lado, as chamadas Câmaras
Setoriais e, por outro lado, as lutas sindicais que incorporam as questões da qualidade de vida e do ambiente, exigindo negociações entre governos, empresas, sindicatos
e entidades civis;
- na área dos movimentos populares e das lutas urbanas,
por um lado, as conseqüências dos embates entre legalidade e legitimidade, a nova contratualidade surgindo de
forma negociada de conflitos e desembocando no surgimento de um “direito alternativo”, em que os critérios de
justiça substantiva superam os critérios da legalidade positiva e, por outro lado, um novo relacionamento dos movimentos organizados com os poderes públicos,
“(...) deslocando práticas tradicionais de mandonismo,
clientelismo e assistencialismo em formas de gestão que
se abrem à participação popular e a formas de negociação em que demandas e reivindicações estabelecem a pauta
de prioridades e relevância na distribuição de recursos
públicos, bem como a ordem das responsabilidades dos
atores envolvidos”;
- em espaços públicos múltiplos e diferenciados, podendo-se ilustrar com as propostas de “orçamento participativo”;
- nos fóruns sobre os mais diversos temas – habitação,
saúde, direitos humanos, meio ambiente, etc. – que devem ser considerados na gestão da coisa pública.
Respondendo àqueles que vêem nessas experiências e
nesses movimentos apenas algo passageiro, episódico,
fragmentado, localizado, dado que são incapazes de generalizar e universalizar novos termos de contrato social,
nesta sociedade autoritária e excludente que parece sempre renovar seus mecanismos de incorporação do novo e
se cristalizar no velho, Telles salienta que “(...) por maiores que sejam suas ambivalências e contradições, limites
CATEGORIAS CONSTITUINTES DO PÚBLICO
Uma categoria estratégica que vem sendo retomada
pelos estudiosos com enfoques heurísticos é a da cidadania. Para fundamentar a análise em certos estudos que
oferecem contribuições estimulantes, temos inicialmente
as colocações de Telles (1994) centradas nos direitos e,
para usar uma expressão de Lefort, na “consciência do
direito a ter direitos”. Prudente nas afirmações, a autora
considera a imensa complexidade, heterogeneidade e diferenciação da nossa sociedade, das ambivalências da vida
social, das ambigüidades e ao mesmo tempo ricas potencialidades das lutas e movimentos sociais, partindo da
necessidade de uma cultura pública democrática, aberta
à legitimidade dos conflitos e da diversidade de interesses e valores demandados como direitos. Numa sociedade estruturalmente marcada pela desigualdade, por uma
conflitividade crescente, pela pobreza geradora de discriminações que estão na base do apartheid social, pelos
riscos de uma dualização da sociedade, pela incompetência do Estado em garantir a igualdade jurídica, é possível
uma prática de civilidade que leve à uma convivência ci-
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e fraquezas, essas experiências permitem – e isso não é
pouco – o pensamento e a imaginação políticos, pelos
horizontes que descortinam para a invenção histórica”. E
conclui dizendo que elas registram uma sociedade civil
emergente que supera a mera contratualidade organizadora
de interesses privados, e que nessa sociedade civil se pode
construir uma noção plural de bem público, tendo como
princípio o reconhecimento recíproco de direitos. Em termos amplos, na situação brasileira, trata-se de “(...) uma
(re)criação da própria República, essa ficção que na nossa história nunca ganhou inteiramente o imaginário coletivo, nunca estruturou uma memória dos acontecimentos
e nunca se efetivou como prática e valor político, numa
quase-ausência que repõe o padrão oligárquico e patrimonialista de gestão da coisa pública”.
Na mesma direção de uma nova cidadania, em seu caráter de estratégia política por uma parte significativa da
sociedade, com a retomada da luta por direitos e sua ampliação para a construção da democracia e de uma estratégia transformadora que considere o nexo constitutivo
entre as dimensões da cultura e da política, tem-se as observações de Dagnino (1994). De seu texto, além da reafirmação de aspectos já suscitados por Telles, enfatizase a concepção da nova cidadania como a “constituição
de sujeitos sociais ativos”, já destacada por Chaui (1988)
e tantos outros, em oposição à visão liberal de mera incorporação política de setores excluídos. Que ela constitui também uma proposta de sociabilidade que requer
maior igualdade nas relações sociais. Que ela supõe um
transbordamento da acepção liberal de participação no sistema político para o direito de participação da própria definição desse sistema, no sentido da invenção de uma nova
sociedade, citando exemplos de co-gestão dos serviços
públicos (Conselhos, Fóruns, etc.). E inclui um quadro
de referência para uma questão ampla e complexa que é a
relação entre igualdade e diferença.
Mostrando um aspecto de profundas implicações do
que ele designa como uma tendência estrutural do capitalismo contemporâneo, qual seja, a função do fundo público na regulação econômica, Oliveira (1990) enfatiza
uma especificidade brasileira, de uma regulação sem esfera pública. O que quer dizer isto?, pergunta ele. “Sem
esfera pública, quer dizer a utilização do fundo público
casuisticamente, sem regras gerais, sem a constituição de
alteridades que imporiam clivagens e vertedouros por onde
passariam as decisões sob controle dos grupos e classes
sociais não apenas diretamente interessados: sobretudo os
não diretamente interessados.” Trata-se do que o autor
chama, com propriedade, de uma economia de regulação
“truncada”, da qual registramos aqui uma característica
atualíssima, que se traduz na discussão sobre os apoios
do governo federal aos bancos e no encaminhamento fa-
vorável às demandas da bancada ruralista, expressa, segundo ele, numa “(...) intervenção estatal que financia a
reprodução do capital mas não financia a reprodução da
força de trabalho”. O que caracteriza a regulação
“truncada” “(...) é simultaneamente a ausência de regras
estáveis e a ausência de direitos, inclusive os dos trabalhadores. É uma regulação permanentemente ad hoc: cada
caso é um caso (...) Ela vincula cada fonte de receita ou
despesa do Estado com algum núcleo de interesses empresariais”.
Esta situação engendra uma potencialização do poder
do empresariado e apresenta, entre outras conseqüências,
a criação pelas burguesias de um sistema (ele chama de
parapolítico, nós diríamos político com letras fortes) mais
aglutinador que os partidos. Há outra conseqüência de
grandes proporções, que é a importância econômico-política crescente das classes médias “(...) que articulam e
mediatizam as relações entre as classes ou entre os interesses particulares e o fundo público”.
Neste contexto, tem sido destacado um movimentoprocesso novo, datado de alguns anos a esta parte e com
dimensões mundiais, que vem sendo denominado de “terceiro setor global” e considerado como uma “revolução
associativa” (Salamon apud Fernandes, 1994) ou apenas
“terceiro setor”, sendo os outros dois o Estado e o mercado, e na expressão questionadora de Fernandes de “privado porém público”. Ele se distinguiria dos demais por
ser “não-governamental” e “não-lucrativo” e por ter um
caráter voluntário. “O conceito denota um conjunto de
organizações e iniciativas privadas que visam à produção de bens e serviços públicos”, segundo Fernandes,
implicando uma expansão da esfera pública pela atividade cidadã. Este autor levanta algumas questões sobre o
seu significado, sobre a condição de serem ou não organismos estruturados, sobre a classificação para uso internacional dada por Salomon e Anheir (1992), e enumera
certas pistas para as interações futuras. Sem poder entrar
aqui na polêmica sobre o assunto, é de se destacar que a
expressão é criticada por alguns como um modismo, argumentando que se trata apenas de uma faceta nova da
sociedade civil. Quer se opte por uma ou outra expressão, o certo é que elas englobam predominantemente os
movimentos sociais e as organizações não-governamentais.
Um rápido registro sobre esses sujeitos sociais. Se nos
anos 70 e 80 os movimentos populares suscitaram promessas e trouxeram contribuições valiosas para o processo de redemocratização do Brasil, com todas as ambigüidades que a democracia representativa traduz, há um
grande consenso no sentido de mostrar que sua atuação
coletiva propiciou uma transformação de mão dupla no
Estado e nos movimentos populares, conduzindo-os a
100
mudar seus discursos e práticas em conseqüência dos conflitos que envolveram ambos e da nova situação política
instalada no país. Já nos anos 80, contudo, a incapacidade do conceito “popular” de dar conta da realidade existente trouxe a emergência da expressão “movimentos sociais”, que abrange os populares e os ultrapassa, incorporando os movimentos das mulheres, dos negros, dos índios,
ecológico, etc. Quaisquer que sejam as interpretações
sobre o sentido e os resultados dos movimentos sociais
nas últimas décadas, não se pode ignorar que as ações empreendidas por eles forjaram a instituição de um novo espaço público, obrigando a reconceituações de cunho teórico e prático. A diminuição da sua presença na cena
política, nos últimos anos, e um desencanto de certos setores quanto a seu impacto transformador mostram, a nosso
juízo, exatamente que esta realidade não encontra amparo na legislação, extrapola a representatividade liberal,
demonstra que os condutos políticos e basicamente os
partidos não conseguem canalizar sua força para projetos
mais globais, e está exigindo dos estudiosos um esforço
adicional de explicação do fenômeno.
Outra realidade marcante foi a emergência das Organizações Não-Governamentais, dotadas de uma diversidade notável, que vêm ganhando importância não só
por articularem iniciativas múltiplas em vários planos da
sociedade civil, como também por combinarem formas
relevantes de associação com o Estado nas gestões de governos municipais, estaduais e federal, inclusive participando de redes continentais e mundiais, e que constituem
grupos de pressão de grande alcance. Não isentas também de muitas ambigüidades, estão trazendo subsídios
preciosos para a esperada publicização ao prestarem serviços públicos relevantes e por gestarem formas inovadoras de parceria com os poderes públicos.
Encerrando esta parte, vale assinalar a proposição de
Rey Germán de conformação do público a partir de espaços, interesses e imagens. Alfaro M. (1995:70-71) retoma esta perspectiva para dizer que “quando hablamos de
lo público nos referimos, en primer lugar a Espacios
comunes que sentimos proprios porque los designamos
como tales, los cuidamos y defendemos, los tratamos con
confiabilidad porque somos sus únicos creadores posibles,
nos pertene-cen y vamos formándolos para uso de todos,
levantando nuestras normas y exigencias (...) Son lugares donde están nuestras huellas, pero sobre los cuales
deben también estar presentes nuestras decisiones y las
capacidades sociales y culturales que nos habitan (...)
También, se trata de construir Temas e Intereses comunes.
Mediante el ejercicio de consensos y disensos, nos queda
por elaborar assun-tos de agenda pública, demandas
comunes, intereses colectivos(...) En el nivel de representaciones y lenguages expresivos, las imágenes colectivas
son también necesarias. Deberián existir bancos y flujos
de creatividad para decir en metáforas, historias, sonidos,
formas y colores, quiénes somos y para dónde nos
encaminamos juntos (...) Las ausencias expresivas son las
más terribles de una sociedad porque muestran su vacío,
proclaman la hegemonía de un silencio que denigra pasado
y futuro. Pues ‘en lo público circulan sentidos, narraciones
diversas, ofertas interpretativas’ (Rey Germán:21), modos de vernos a nosotros mismos, ideas del porvenir”.
OS RUMOS DO ESPAÇO PÚBLICO NO BRASIL
A construção do público constitui um árduo desafio.
Propomos, a seguir, subsídios para uma reflexão teórica
e para indicar rumos da ação individual e coletiva, perseguindo os novos caminhos do espaço público.
Vale registrar que se não se pode dissociar os vínculos
orgânicos que existem na inter-relação Estado e sociedade civil, para efeitos analíticos convém distingui-los.
Mesmo não sendo possível um maior aprofundamento no
âmbito deste texto, cabe uma referência a duas colocações. A primeira é que, muitas vezes, histórica e estruturalmente, a Nação não se reconhece no Estado. Nação
entendida como um povo constituído de cidadãos. Nessa
linha, a constituição de uma comunidade nacional democrática é um repto sempre presente. Comentando o documento Veinte tesis socíopolíticas y un corolarío, para uma
nova ordem estatal latino-americana, Touraine (1991:161)
afirma que “o papel prioritário do Estado é o de criar as
condições para a formação de uma consciência nacional.
A criação dessas condições passa pela diminuição das
desigualdades”. Já Fleury (1994:235) declara que “a constituição, na América Latina, de Estados sem cidadãos
implica que a existência de um poder político central não
correspondeu à criação de uma nação, entendida como a
construção de uma sociabilidade minimamente necessária para legitimar o exercício deste poder. Esta é a crise
de governabilidade que temos enfrentado durante todo este
século, com diferentes feições”.
A outra colocação diz respeito ao imperativo de democratizar o Estado, o que deverá ser empreendido simultaneamente com a democratização da sociedade civil. Desiderato que supõe um redirecionamento da
economia considerando as transformações econômicas
efetivas em curso no capitalismo mundial e nacional, porém objetivando consolidar uma formação social mais
humanizadora que rompa a inserção subordinada à globalização. No plano estatal, convém reenfatizar a idéia
da desestatização do pensamento e da prática de muitos
intelectuais e cientistas sociais que em nosso país, desde
os primórdios até os dias atuais, continuamente viveram
“à sombra do poder”, fenômeno que pode ser estendido a
101
outras categorias sociais. Superar a crença de que tudo é
resultado do poder estatal, desmitificando-o e fortalecendo alternativas originárias de outras fontes civis, e criando mecanismos eficientes que eliminem a cooptação pelo
establishment. Em contraposição, não demonizar o Estado, mas desmitificar a eficiência do mercado e perseguir
reformas que o tornem enxuto e, ao mesmo tempo, uma
instância estratégica de atuação. Refletindo sobre o que
denomina de negação maniquéia do Estado, postura que
revela um profundo estatismo ao revés, Hinkelammert
(1992:191) aponta que “assim apareceu o antiestatismo
matafísico das duas últimas décadas, que é a outra cara
de uma afirmação total do mercado. Esse antiestatismo
domina a discussão atual sobre o Estado e se transformou
no leitmotiv da visão de mundo no presente. Apareceu
desde as teorias neoliberais sobre a economia e a sociedade, para transformar-se hoje numa espécie de sentido
comum da opinião pública do mundo inteiro. Aparece até
nos países socialistas e domina a maioria das instituições
internacionais que tomam decisões políticas”.
É no horizonte desses marcos que o processo de publicização vai adquirindo densidade. Para delimitar um campo de abordagem, é na esfera da questão social que se
sobressaem os enormes limites de dar substantividade ao
público, e onde se situam hoje, com urgência escandalosa, os desafios das reformas políticas e do Estado. Salvo
melhor juízo, a questão social deve ser compreendida e
explicada, na América Latina, de modo diferente de como
foi entendida no contexto europeu. Ela se cinge essencialmente às desigualdades, injustiças e antagonismos que
fundam a sociedade latino-americana, causados pelos
modos de produção, reprodução e desenvolvimento implementados nesses 500 anos no continente. Nesse sentido, a natureza da questão social se expressa em cada conjuntura sob distintas modalidades, tais como, nas questões
indígena, nacional, negra, rural, urbana, gênero, atravessando aspectos econômicos, políticos, culturais, religiosos, étnicos, geracionais, etc. A pobreza, absoluta e relativa, característica recorrente desde a colonização até
nossos dias, vem adquirindo outros conteúdos e formas
com a mundialização acelerada em curso, derivada das
profundas transformações no trabalho (precarização, desemprego, flexibilização) e que tipifica de modo questionador o chamado “princípio da exclusão social”.
Nesta questão radica o imperativo primordial de resgatar a imensa dívida social, buscando-se por todos os
meios a eliminação da pobreza, prioridade máxima à qual
se devem se subordinar as reformas político-institucionais, sem o que a democracia se torna uma palavra vazia,
destituída de conteúdo. Os governos brasileiros da “Nova
República” não apresentaram uma estratégia coerente e
eficaz de desenvolvimento social, em que pesem os diag-
nósticos contundentes que, no entanto, ignoram as causas estruturais (Jaguaribe,1986). A orientação seguida continua subordinando a questão social à questão econômica
e as propostas se circunscrevem predominantemente a
programas compensatórios (do tipo Comunidade Solidária) de escopo limitado. A participação de representantes
governamentais nos vários Conselhos existentes, com
poucas exceções, não tem contribuído para fortalecer verdadeiramente o âmbito público. A sociedade civil tem se
mobilizado, quer pela presença nos Conselhos (Assistência Social, Criança e Adolescente, Saúde etc.), enfrentando
dificuldades de representatividade e legitimidade entre si
e de convivência com os membros governamentais, quer
por meio de campanhas localizadas e nacionais (a Ação
da Cidadania contra a Fome e pela Vida é um exemplo
fértil pelo impacto gerado). Talvez a saída esteja na colaboração: “as chances de sucesso de uma política social
coerente com um projeto estratégico nacional dependem
da amplitude dos consensos que forem se formando, em
diversos setores do Estado e da sociedade, em torno das
prioridades, das medidas, dos procedimentos e dos instrumentos dessa política” (Franco, 1996).
Para indicar uma proposta que envolve diretamente o
Estado, mas que dependerá de pressões sistemáticas de
setores civis interessados, é preciso formular uma estratégia de médio e longo prazos, por meio de reforma constitucional e de outros âmbitos, que tenha por finalidade a
quebra do padrão da economia “truncada” e da regulação
ad hoc, com o estabelecimento de regras universais aceitas e controladas que permitam o uso dos fundos públicos para todos os interessados. Para ilustrar com fatos
recentes. Implementar uma reforma bancária que envolva todo o setor, modificando a natureza e a organização
dos Bancos Central e do Brasil, atribuindo-lhes funções
de normatização e fiscalização capazes de impedir a criação indiscriminada de bancos e, nos existentes, capazes
de impedir que a má administração leve a rombos e estratagemas de corrupção, sem apelação para discursos mistificadores de quebra do sistema financeiro e defesa dos
interesses de funcionários e correntistas, e com punição
exemplar dos responsáveis. Precisar melhor e expandir
experiências do tipo “Banco do Povo”.
Na mesma linha, conduzir uma reforma administrativa que assegure descentralização, participação democrática, avaliação institucional, qualidade e competência, em
todas as instâncias do Estado. E com o estabelecimento
de meios adequados para evitar ao máximo a corrupção
do uso de recursos públicos para fins privados, utilizando controles internos e externos. A reforma não pode ser
determinada apenas por razões de eficácia e eficiência,
com objetivos de equilibrar custos e benefícios e de “enxugar a máquina administrativa”, ainda que em alguns
102
casos medidas com este escopo sejam reconhecidamente
necessárias, e levando a demissões em massa, fato em si
preocupante e com a agravante de que medidas desse tipo
têm levado à perda de pessoas com conhecimentos específicos acumulados de difícil recuperação.
Dar concretude aos dispositivos constitucionais que
modificaram o cartorialismo secular da coisa pública no
país, assegurando a descentralização e o reordenamento
institucional pela participação ativa dos Conselhos, em
todos os níveis de atuação, sob formas de organização,
representação e funcionamento que assegurem a sua democratização e uma sólida repartição do poder. Sobretudo vencer a “privatização compulsiva e indiscriminada”
da onda neoliberal, que se tem orientado por redes de
parceria entre Estado e sociedade civil articuladas maiormente “(...) com políticas utilitaristas de privatização, de
desmantelamento de direitos sociais sacramentados, de
reorientação dos gastos públicos em favor de setores produtivos, de seletividade na cobertura da proteção social
e, conseqüentemente, de descompromisso com as necessidades sociais” (Pereira, 1996:82). Neste campo, sobretudo estudar formas para que os Conselhos ampliem sua
representatividade para os setores excluídos e as massas
desorganizadas.
No âmbito da sociedade civil organizada, estimular a
atuação dos movimentos sociais de resistência, de denúncia e de proposição alternativa, a fim de que, para além
das ambigüidades em sua constituição e funcionamento
e dos problemas de consolidação, sejam instrumentos efetivos de democratização nos planos interno e externo,
saibam conviver com o pluralismo e a diferença, densifiquem sua autonomia e dinamizem os fóruns e redes, unam
os interesses parciais e localizados com projetos mais
amplos.
Potencializar iniciativas organizadas na esfera do trabalho. Se certos ramos empresariais têm conseguido uma
inserção mundial e adquirir competitividade, e outros são
eliminados com a globalização, e se as técnicas de gestão
da qualidade total invadem a organização produtiva com
alguns ganhos, mas fragilizados a médio prazo pelo desemprego estrutural e pela despreocupação com a qualidade de vida real dos trabalhadores, é preciso rever os
modelos e o planejamento da política econômica nacional. Setores expressivos dos trabalhadores têm buscado
fortalecer um novo sindicalismo participativo e menos
ideologizado, que vença os vícios estruturais do passado,
incluindo nas pautas reivindicativas temas centrais como
a redução da jornada de trabalho, os acordos coletivos de
trabalho, meio ambiente, gênero, entre outros, que ampliam a consciência de cidadania. Experiências clássicas,
tais como as comissões de fábrica, e mais atuais, como as
das câmaras setoriais, mesmo considerando que tendem
a favorecer interesses corporativos, podem estimular ganhos publicizadores na direção da democratização da sociedade brasileira.
Precisar os marcos analíticos tendo em vista experiências inovadoras de poder local, tais como as do orçamento participativo e da renda mínima, em execução por diversas gestões de municípios dispersos pelo território
nacional, assegurando, ademais, formas institucionais de
sua continuidade, e estando alertas para captar novas propostas que avancem nessa direção.
Pressionar o Congresso Nacional para normatizar o
controle público sobre os meios de comunicação de massa, superando a tendência conservadora da privatização
pura e simples. A sociedade civil deve agir no campo da
comunicação política, o que requer, por um lado, a discussão sobre o significado de opinião pública, o uso da
publicidade principalmente governamental, os mecanismos de influência eleitoral e de manipulação das informações, o escopo e os limites da comunicação política
em geral e, por outro lado, a discussão sobre o estabelecimento de mecanismos efetivos de controle social, por todos os interessados, sobre os meios massivos quando se
trata de coisas que digam respeito ao público.
Instituir uma cultura cívica. Tarefa ingente e de longa
duração. Um passo tentado em alguns estados da Federação, às vezes ligado a reformas administrativas, tem sido
o da reciclagem dos funcionários públicos que, sem uma
vontade política consistente, sem conteúdos programáticos densos nas atividades de formação, sem o convencimento dos responsáveis pela burocracia, sem a participação dos próprios funcionários, tem alcançado resultados
muito aquém do esperado. Outro passo se centra na entrada nos circuitos administrativos estatais de uma nova
geração de servidores, de perfil moderno weberiano, vários com passagem pelas universidades, que estão dando
um novo sentido à sua presença com a compreensão de
que devem ser servidores da sociedade e não dos governantes, servidores do Estado como prestador de serviços
públicos, e cuja mediação inovadora deve ser potencializada.
Encaminhamos a seguir, para finalizar, algumas ponderações selecionando três áreas nas quais o debate sobre
o público tem sido estimulante: a saúde, a educação e a
opinião pública.
1. Comentando as bases da reforma universal/publicista, característica do processo de transição democrática
no Brasil, cujas conquistas na Constituição de 1988 ela
considera tributárias das propostas formuladas pelo Movimento Sanitarista, e as dificuldades subseqüentes, Fleury
(1996:83) comenta que no capítulo da Ordem Social do
texto constitucional foram inscritos “os princípios da universalidade, eqüidade, uniformidade e equivalência e ir-
103
redutibilidade do valor dos benefícios, gestão democrática descentralizada e participativa”. Acrescentamos, com
perfil próprio para assegurar o caráter público. Esses princípios deveriam orientar a organização da Seguridade
Social mas, por motivos da manutenção da separação funcional entre previdência, saúde e assistência, acabou-se
por estabelecer um sistema de seguridade híbrido. Para
esta autora, as alterações em andamento na esfera das
políticas sociais apresentam duas tendências: “No eixo
que vai do central para o local encontramos a estratégia
de construção democrática de sistemas de proteção social universais e controlados socialmente, enquanto no
eixo que vai do público para o privado encontramos a
estratégia da racionalização da política pública voltada
para o aumento da produtividade e da eficiência com redução do gasto público. No cruzamento destes dois eixos
encontramos possibilidades alternativas de combinações
polares em substituição aos modelos central/público, prevalecente nos governos populistas, e central/privado, característico dos regimes autoritário/burocrático, tais como
local/público, local/privado, além de novos mix público/
privado, no interior de cada uma das combinações binárias. Evidentemente que a combinatória a prevalecer vai
depender da articulação das forças sociais em torno de
suas demandas e sua presença no cenário político nacional” (Fleury, 1996:89).
Neste campo de embate, em que vem dominando a
orientação baseada nos princípios da focalização, descentralização e privatização (que têm condicionado as políticas sociais governamentais na saúde e em geral), as forças que propugnam o modelo universal/publicista
pretendem mudanças nas políticas sociais enfatizando a
ampliação do controle social, da distribuição e da participação.
2. Analistas defendem a necessidade de uma redefinição sociológica do espaço público, do espaço público
político, do espaço público social. Com a passagem da
chamada “sociedade de massas” para a “sociedade mediática”, o espaço público adquire uma acepção mais vasta.
Já salientamos o surgimento de um campo de interação
entre a comunicação política, os institutos de sondagem,
a mídia e os políticos. Dessa intersecção sobressai, no
fundo, o questionamento da noção clássica de representação.
Na análise desta temática, constatam-se alguns dados
que sugerem indagações. O crescimento da importância
da mídia e o desenvolvimento das sondagens, as novas
condições de comunicação e informação políticas que
alguns chegam a sugerir como a configuração de um modo
comunicacional nas democracias modernas, tudo isto estaria restringindo ou alargando o campo da política? O
avanço das sondagens mediáticas instantâneas, das
“qualis”, que permitem ao público exprimir-se no calor
do acontecimento, poderiam adensar a manipulação, o
declínio da cidadania, ou resgatar a concepção de opinião
pública?
O acesso à mídia é seletivo, podendo mesmo se falar
numa comunicação política de massas e numa comunicação política de elites. Há uma “gramática imposta” na
mídia, não raro pobre e estereotipada, refratária à complexidade de uma reflexão amadurecida. Não negando esta
realidade, não estaria ela suscitando um novo tipo de pensamento no contato com o público?
Os avanços tecnológicos nas comunicações são constantes e multiplicadores e, certamente, trazem desafios
cotidianos com enormes implicações. As ligações com o
mundo estimuladas pelos meios tecnológicos em expansão, por exemplo no campo das ciências, estão gerando
um espaço público científico de outra ordem. No domínio privado das relações entre as pessoas em busca de
parceiros, que navegam pela Internet, está surgindo um
espaço público social com notável sucesso. Surge o “celular global”, através do qual as pessoas falam entre si
por meio de uma rede de satélites e que foi batizado pela
União Internacional de Telecomunicações com o nome
de “Terminal de Comunicações Pessoais Móveis Mundiais por Satélite”. Poder-se-ia pensar que estes processos
vão atingir o espaço público político por uma comunicação política mediatizada passando ao largo da representação tradicional? Estaríamos fortalecendo uma democracia mais “aclamativa” do que “participativa”?
3. Fortalecer a educação pública. Sim, porque uma nova
cultura de cidadania nos termos aqui enunciados deve
impregnar toda a sociedade, e um instrumento fundamental
se vincula à ação educativa. É no sistema público de ensino que reside um dos caminhos essenciais de resgate do
sentido do público. Por um lado, dar destaque aos diagnósticos que denunciam a precariedade do ensino público brasileiro e suas conhecidas mazelas, tais como carências materiais, destruição do patrimônio público, políticas
educacionais errôneas e infrutíferas, arrocho salarial dos
professores, entre tantas perversidades que imperam neste campo. Por outro lado, em contraste, valorizar e difundir o que existe de positivo, principalmente a existência
de grupos com larga tradição de luta e experiência, dispersos pelas diversas regiões do país, de projetos inovadores já testados e em andamento, de propostas criativas,
em todos os níveis de ensino, tanto da parte das administrações públicas quanto da sociedade organizada, que
constituem fatos promissores e estimulantes de que algo
substantivo se faz na direção almejada.
Para fixar a análise em dois pontos concretos, o primeiro deles se refere ao Fórum Nacional em Defesa da
Escola Pública – FNDEP, surgido em 1986 e lançado em
104
1987 em campanha nacional, acompanhado de um manifesto. Para o que interessa neste trabalho, na opinião de
Gohn (1992:215), o Fórum apresenta uma singularidade:
“é um movimento que busca preservar a atuação estatal
(...) preservar em função dos direitos da maioria dos cidadãos, preservar o Estado do disvirtuamento que ocorre
em seu interior, em que as verbas públicas são apropriadas por lobbies particulares, em função de interesses privados e não públicos”. A autora pergunta qual a concepção de público para o FNDEP, para responder que ele é
sinônimo de estatal e o estatal governamental, e a escola
pública é o equipamento coletivo estatal a serviço de todos os brasileiros; se as verbas são estatais, arrecadadas
de impostos cobrados da população, e portanto públicas,
sua destinação deve ser exclusiva para as escolas públicas; a gestão da política educacional deve ser feita pelos
Fóruns Educacionais, articulados com os respectivos
Conselhos (nacional, estaduais e municipais). Gohn problematiza a heterogeneidade dos fóruns e um fator complicador na defesa da participação da sociedade civil, qual
seja, sua pluralidade de interesses, inclusive privados,
destacando a questão das chamadas escolas comunitárias:
“(...) o que estamos querendo caracterizar são as dificuldades e as ambigüidades de se trabalhar com a categoria
do público, quando o tomamos como sinônimo de estatal, quer seja de forma restrita (em oposição ao privado),
quer de forma ampliada (como somatória da sociedade
civil e sociedade política)” (Gohn, 1992:224).
Outro ponto se baseia no processo da Lei de Diretrizes
e Bases da Educação – LDB. Como é sabido, ele tramitou
de 1988 a 1993 na Câmara, de 1994 a 1995 no Senado, e
durante 1995-96, com a nova forma dada pelo projeto
Darcy Ribeiro. Convém lembrar que, desde o início, ele
contou com intensa participação da sociedade e o acompanhamento atento do FNDEP. Os defensores do projeto
original, reconhecendo suas imperfeições e amplitude,
registram, contudo, a participação democrática de sua condução e o resultado obtido como fruto de um ingente processo de negociação e discussão. Rejeitam o modo como
se atropelou o processo e, apesar de ressaltarem alguns
pontos positivos no presente projeto em andamento, destacam a perda de conquistas obtidas anteriormente, sendo de se salientar a diluição da obrigação do Estado com
a educação, as limitações à gestão democrática, o sentido
restritivo dado à autonomia universitária, a redução da
participação da sociedade civil, a redução da educação
básica ao ensino fundamental, a dissociação entre o ensino, pesquisa e extensão, a falta de fiscalização das verbas
públicas, o retrocesso na educação infantil, para citar alguns pontos (Ação Educativa, 1996).
É válido reforçar a proposição estabelecida por Rattner
(1994:185), ao pensar uma “sociedade sustentável”, acerca
da exigência de qualquer transformação no sistema educacional. “Nas condições estruturais e conjunturais das
sociedades de desenvolvimento tardio, a democratização
do ensino e sua extensão sob a forma de educação permanente são inconcebíveis sem mudanças profundas na
distribuição social da riqueza e do poder.” As propostas
dos grupos publicistas defendem a efetiva universalização da educação, a qualidade do ensino, a gestão democrática, a eqüidade na política e a autonomia da escola,
com destaque para a eficiência e a eficácia nos gastos
públicos. Ultimamente tem sido enfatizada a possibilidade de parcerias com setores não-estatais, tais como entidades privadas, ONGs e instituições comunitárias, assegurando-se a natureza pública da educação.
A aprovação da LDB pelo Congresso Nacional, cujo
texto manteve os pontos citados anteriormente, somente
terá provada sua eficácia após alguns anos. Não obstante,
é preciso deixar claro que mesmo a consecução de fins
legítimos não pode obscurecer a existência de riscos para
a democracia-método. Isto é, o uso continuado de meios
que referendam a nossa longa história patrimonialista e
clientelista, que reforça a manutenção da falta de cultura
cívica, marca da sociedade brasileira em geral, e que, por
conseqüência, retarda enormemente a construção do público em nosso país.
Encerramos inspirando-nos em Weber: “Toda experiência histórica confirma esta verdade: o homem não teria alcançado o possível se, repetida vezes, não tivesse
tentado o impossível.”
NOTA
Este texto foi apresentado originalmente como parte da programação da Sociedade Brasileira de Sociologia na Reunião Anual da SBPC (PUC/SP, julho de
1996) e, ainda que mantendo a estrutura básica, passou por modificações de forma e conteúdo para publicação nesta revista.
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106
SOCIEDADE CIVIL E ESPAÇO GLOBAL
LISZT VIEIRA
Professor de Sociologia da PUC-Rio. Autor do livro Cidadania e Globalização.
Foi coordenador do Fórum Internacional de ONGs de 1991 a 1995.
O
ressurgimento contemporâneo do conceito de
sociedade civil tem sido interpretado como a
expressão teórica da luta dos movimentos sociais
contra o autoritarismo dos regimes comunistas e das ditaduras militares em várias partes do mundo, especialmente na Europa Oriental e na América Latina.
Nas democracias liberais do Ocidente, esse conceito
tem sido considerado como desprovido de potencial crítico para examinar as disfunções e injustiças da sociedade, ou como pertencente às formas modernas iniciais da
filosofia política que se tornaram irrelevantes para as sociedades complexas de hoje. Entretanto, o conceito de
sociedade civil vem sendo cada vez mais usado para indicar o território social ameaçado pelos mecanismos político-administrativos e econômicos, bem como para apontar o lugar fundamental para a expansão potencial da
democracia nos regimes democrático-liberais do Ocidente.
gue a sociedade civil tanto do Estado quanto da economia, tem possibilidade de servir ao papel de oposição democrática desempenhado por este conceito nos regimes
autoritários, bem como de renovar seu potencial crítico
nas democracias liberais.
A sociedade civil, segundo essa concepção, é a esfera
da interação social entre a economia e o Estado, composta principalmente de esfera íntima (família), esfera associativa (especialmente associações voluntárias), movimentos sociais e formas de comunicação pública. A
sociedade civil moderna, criada por intermédio de formas de autoconstituição e automobilização, se institucionaliza através de leis e direitos subjetivos que estabilizam a diferenciação social. As dimensões de autonomia
e institucionalização podem existir separadamente, mas
ambas seriam necessárias a longo prazo para a reprodução da sociedade civil.
A sociedade civil não engloba toda a vida social fora
do Estado e da economia. É necessário distinguir a sociedade civil tanto de uma sociedade política de partidos,
organizações políticas e parlamentos, quanto de uma sociedade econômica composta de organizações de produção e distribuição, em geral empresas, cooperativas, firmas, etc. As sociedades política e econômica surgem da
sociedade civil, partilham com ela algumas formas de
organização e comunicação e se institucionalizam através de direitos (especialmente direitos políticos e de propriedade), conjuntamente com o tecido de direitos que
asseguram a sociedade civil moderna.
Mas os atores da sociedade política e econômica estão
diretamente envolvidos com o poder do Estado e com a
produção econômica visando lucro, que eles buscam controlar e gerir. Não podem permitir-se subordinar seus
O RENASCIMENTO DO CONCEITO
DE SOCIEDADE CIVIL
A história da modernidade ocidental mostrou como as
forças espontâneas da economia de mercado capitalista,
tanto quanto o poder administrativo do Estado moderno,
ameaçaram a solidariedade social, a justiça social e a autonomia dos cidadãos. Segundo Cohen e Arato (1992),
somente um conceito de sociedade civil devidamente diferenciado da economia – e portanto da “sociedade burguesa”– pode tornar-se o centro de uma teoria social e
política crítica nas sociedades em que a economia de
mercado já desenvolveu ou está em processo de desenvolver sua própria lógica autônoma. Assim, apenas uma
reconstrução com base num modelo tripartite, que distin-
107
critérios estratégico-instrumentais aos padrões de integração normativa e comunicação aberta característicos
da sociedade civil. O papel político da sociedade civil
não está diretamente relacionado à conquista e ao controle do poder, mas à geração de influência na esfera pública cultural. O papel mediador da sociedade política
entre a sociedade civil e o Estado é indispensável, assim
como o enraizamento da sociedade política na sociedade
civil.
O mesmo pode ser dito quanto à relação entre sociedade civil e sociedade econômica, embora, historicamente,
sob o regime capitalista, a sociedade econômica tenha sido
mais hermética à influência da sociedade civil que a sociedade política. Apesar disso, a legalização dos sindicatos e o papel das negociações coletivas testemunham a
influência da sociedade civil sobre a econômica, que desempenha, assim, um papel mediador entre a sociedade
civil e o sistema de mercado.
A sociedade civil representa apenas uma dimensão do
mundo sociológico de normas, práticas, papéis, relações,
competências ou um ângulo particular de olhar este mundo do ponto de vista da construção de associações conscientes, vida associativa, auto-organização e comunicação organizada. A sociedade civil tem, assim, um âmbito
limitado, é parte da categoria mais ampla do “social” ou
do “mundo da vida”. Ela se refere às estruturas de socialização, associação e formas organizadas de comunicação do mundo da vida na medida em que elas estão sendo
institucionalizadas.
Nas democracias liberais, a sociedade civil, por definição, não se opõe à economia e ao Estado. As concepções de sociedade econômica e política expostas anteriormente referem-se a esferas de mediação perante as quais
a sociedade civil poderá exercer influência sobre os processos político-administrativos e econômicos. Uma relação antagonista da sociedade civil, ou de seus atores, com
a economia ou o Estado surge apenas quando fracassam
essas mediações, ou quando as instituições da sociedade
econômica e política servem para isolar a tomada de decisões da influência de iniciativas e organizações sociais,
participação e formas diversas de discussão pública
(Cohen e Arato, 1992).
A categoria de sociedade civil foi resgatada da tradição da teoria política clássica e reelaborada mediante uma
concepção que apresenta os valores e interesses da autonomia social contrapostos tanto ao Estado moderno quanto
à economia capitalista. Além das antinomias de Estado e
mercado, público e privado, gesellschaft e gemeinschaft,
reforma e revolução, a noção de defesa e democratização
da sociedade civil parece ser o melhor caminho para caracterizar as novas formas contemporâneas de auto-organização e autoconstituição.
Em meio a inúmeras ambigüidades de sentido relacionadas ao emprego da expressão sociedade civil, a concepção que adotamos assume uma defesa da sociedade
civil moderna capaz de preservar sua autonomia e formas de solidariedade em face do Estado e da economia.
Esse “terceiro caminho” busca, em outras palavras, garantir a autonomia da economia e do Estado moderno ao
mesmo tempo em que protege a sociedade civil da penetração destrutiva daquelas duas esferas. Não só protege
como garante a diferenciação da sociedade civil do que
Habermas (1984) chamou de “sistema” – o Estado e o
mercado – bem como sua influência reflexiva sobre essas duas esferas através das instituições da sociedade política e econômica. 1
É importante ressaltar que as normas da sociedade civil – direitos individuais, privacidade, associações voluntárias, legalidade formal, pluralidade, publicidade, livre
iniciativa – foram institucionalizadas de forma heterogênea e contraditória nas sociedades ocidentais, entrando
em conflito com a lógica econômica do lucro e a lógica
política do poder. Daí a importância dos movimentos sociais que surgiram para defender os espaços de liberdade
ameaçados pela lógica do “sistema” .
É verdade que a política da sociedade civil não se resume à contestação realizada, entre outras coisas, pelos
movimentos sociais. Fazem também parte de sua política
as formas institucionais normais de participação – votar,
militar em partidos políticos, formar grupos de interesse
ou lobbies.
Mas a dimensão utópica de uma política radical parece preferir o nível da ação coletiva. A relação entre ação
coletiva e sociedade civil é muito importante para a constituição desse novo paradigma. Além de todos os modelos funcionalistas e pluralistas, a sociedade civil deixa de
ser vista apenas de forma passiva, como um conjunto de
instituições, para ser percebida também ativamente, como
o contexto e o produto de atores coletivos que se autoconstituem.
RAÍZES TEÓRICAS
A noção de sociedade civil ressurgiu no cenário teórico e político nos anos 80, graças sobretudo à influência
de autores como Keane (1988), Wolfe (1992) e Cohen e
Arato (1992). Tal renascimento deve-se principalmente a
três fatores: o esgotamento das formas de organização
política baseadas na tradição marxista, com a conseqüente reavaliação da proposta marxista de fusão entre sociedade civil, Estado e mercado; o fortalecimento no Ocidente da crítica ao estado de bem-estar social pelo
reconhecimento de que as formas estatais de implementação de políticas de bem-estar não são neutras, e o surgi-
108
mento dos chamados “novos movimentos sociais”, que
centram sua estratégia não na demanda de ação estatal,
mas na proposição de que o Estado respeite a autonomia
de determinados setores sociais; os processos de democratização da América Latina e Europa Oriental, onde os
atores sociais e políticos identificaram sua ação como parte
da reação da sociedade civil ao Estado (Avritzer, 1993).
O conceito de sociedade civil se encontra no cerne dos
processos que levaram à constituição da modernidade
ocidental, que se revelou incapaz de produzir formas de
solidariedade a partir de estruturas de coordenação impessoal de ação. Boa parte da filosofia política e da sociologia no século XIX esteve voltada para a questão de
como produzir formas não particularistas de ação em sociedades em que as formas comunitárias de solidariedade
não mais operam e em que o mercado não é solução satisfatória para a geração de formas de igualdade e solidariedade. Daí a ligação entre a necessidade de se produzir
formas modernas de solidariedade e o conceito de sociedade civil, que aparece associado a três constatações:
- a sociedade civil aparece associada a processos de diferenciação entre Estado e mercado, direito privado e direito público. Ela identifica a vida ética e a construção de
estruturas de solidariedade com a limitação da influência
do mercado e do Estado sobre as formas interativas de
organização social. Trata-se de limitação e regulamentação, e não de abolição;
ve da crítica marxista à sociedade burguesa. Eles reivindicam ainda a defesa liberal dos direitos civis, a pluralidade societária enfatizada por Hegel, Tocqueville e outros, a solidariedade social tão cara a Durkheim, e a defesa
da esfera pública e da participação política acentuada por
Habermas e Hanna Arendt. Desta perspectiva, o fim último das revoluções não é mais a reestruturação do Estado
a partir de um novo princípio, mas a redefinição das relações entre Estado e sociedade, do ponto de vista desta
última.
Michael Waltzer (1992) concebe a “idéia de sociedade civil” como moldura político-teórica que incorpora diversas propostas históricas de sociedade, como a marxista, associada à cooperação dos produtores diretos, a
“comunitarista”, fundada no ideal rousseauniano de virtude cívica, a capitalista, baseada nas possibilidades oferecidas pelo mercado, e a nacionalista, que enfatiza a herança comum e as tradições históricas de uma nação.
A sociedade civil, para Waltzer, se apóia em seres sociais que são ao mesmo tempo cidadãos, produtores, consumidores e membros de uma nação. Ele aponta ainda os
perigos de uma concepção despolitizada de sociedade civil que prescinda do Estado, tal como foi propagada por
alguns dissidentes do regime socialista do leste europeu.
A sociedade é um campo de tensões onde ambas as esferas – Estado e sociedade civil – devem se controlar mutuamente.
Já Charles Taylor (1990) distingue três diferentes tipos de sociedade civil. No sentido mínimo, ela existe
quando há associações livres fora da tutela do poder estatal. Num sentido mais forte, quando a sociedade pode
estruturar-se e coordenar suas ações mediante associações
livres da tutela estatal. E, como alternativa ao segundo
sentido, existe sociedade civil quando o conjunto das associações pode determinar ou influenciar de forma significativa o curso das políticas do Estado.
Poder-se-ia falar de duas grandes correntes teóricas na
história do conceito de sociedade civil. A primeira, tributária da visão anti-absolutista de Locke, foi seguida por
Adam Ferguson e Adam Smith, que enfatizam o caráter
econômico da sociedade civil e sustentam que as pessoas
podem se auto-regular no mercado sem a intervenção do
governo. A segunda, na tradição de Montesquieu,
Rousseau e Tocqueville, ressalta as relações sociais estabelecidas por agentes autônomos (Taylor, 1990).
- o conceito aparece associado ao sistema legal moderno,
que cumpre o papel de relacionar indivíduos sem a intermediação do Estado, cujo poder passa a ser controlado
por regras de publicidade operando como limites legais
ao exercício da autoridade. Assim, o sistema legal estabelece, através dos direitos positivos, a institucionalização não só da sociedade civil mas também de suas formas de controle sobre o aparelho administrativo do Estado
moderno;
- o conceito de sociedade civil implica o reconhecimento
de instituições intermediárias entre o indivíduo, por um
lado, e o mercado e o Estado, por outro. Essas instituições mediadoras cumprem o papel de institucionalizar
princípios éticos que não podem ser produzidos nem pela
ação estratégica do mercado nem pelo exercício do poder
de Estado. Nesse sentido, a reconstrução da solidariedade social na modernidade estaria associada à idéia de autonomia social (Avritzer, 1993).
Segundo Arato e Cohen (1994), os movimentos sociais
contemporâneos têm se apoiado em tipos ecléticos de síntese, ligados à história do conceito de sociedade civil. Eles
pressupõem, em diferentes combinações, a divisão
gramsciana tripartite entre sociedade civil, Estado e mercado, ao mesmo tempo em que preservam aspectos-cha-
HABERMAS E O MUNDO DA VIDA
O processo de modernização, segundo Weber, se caracterizou pela dominância da razão instrumental da ciência e tecnologia sobre as outras esferas sociais. A razão,
sinônimo de liberdade para os pensadores do Iluminis-
109
mo, acabou colaborando com as guerras mundiais, o bombardeio nuclear de Hiroshima e Nagasaki, os campos de
concentração, a miséria e opressão das massas, tornandose, para os filósofos da Escola de Frankfurt, sinônimo de
dominação. Para buscar uma saída para este pessimismo,
Habermas constrói um gigantesco e complexo sistema
filosófico baseado em sua teoria da ação comunicativa.
Além da razão instrumental, haveria uma razão comunicativa, fundada na linguagem, que se expressaria na
busca do consenso entre os indivíduos, por intermédio do
diálogo. Essa razão comunicativa se encontra na esfera
cotidiana do “mundo da vida” constituída pelos elementos da cultura, da sociedade e da personalidade. Já a razão instrumental predominaria no “sistema”, isto é, nas
esferas da economia e da política (Estado) que, no processo de modernização capitalista, acabou dominando e
“colonizando” o mundo da vida. A disputa do espaço social, nos pontos de encontro entre sistema e mundo da
vida, constituiria a disputa política fundamental das sociedades contemporâneas.
A razão instrumental acabou invadindo as esferas da
moral e da estética. Habermas tenta resgatar o potencial
emancipatório da razão ao afirmar que a modernidade é
um projeto inacabado. Recusa a redução da idéia de racionalidade à racionalidade instrumental-cognitiva da
ciência, que dominaria as esferas da racionalidade prático-moral (direito), e da racionalidade estético-expressiva (arte). Para ele, é necessário fazer cessar a “reificação” e a “colonização” exercidas pelo “sistema” sobre o
“mundo da vida”, mediante a lógica dialogal da ação comunicativa ( Habermas, 1984).
Combinando de forma original a tradição hegelianomarxista com o pensamento neo-kantiano da razão e com
as contribuições de diversas ciências sociais, Habermas
confere centralidade ao papel do direito, cuja pretensão
de validade passa agora a ancorar-se na moral e não mais
na ciência. Caberia ao direito, elemento essencial à estruturação da vida democrática, a elaboração e a regulação
das normas que vão orientar a busca do consenso, pelo
diálogo, na ação comunicativa.
O discurso dos direitos já foi acusado de ser ideológico e opressor. Para Marx, os direitos formais não passam
de reflexos ideológicos da propriedade e da relação de
troca capitalistas. Mas nem todos os direitos podem ser
reduzidos ao direito de propriedade. Outra objeção clássica é a de Foucault, para quem os direitos constituem a
produção de vontade do Estado soberano articulada pelo
sistema legal positivo para assegurar a vigilância em todas as dimensões societárias; o direito e o poder não são
vistos aqui como reflexos, mas como constitutivos da
sociedade, tanto quanto as relações de produção. Mas o
Estado não pode ser a fonte de sua própria validade. Os
direitos surgem como reivindicações de grupos ou indivíduos nos espaços públicos de uma sociedade civil emergente. Eles podem ser garantidos por uma legalidade positiva, mas não se reduzem a ela.
Segundo Arato, o direito possui uma dupla natureza
ou um caráter ambíguo nas sociedades contemporâneas:
como meio de controle, funciona como veículo para a
penetração do mundo da vida pelo poder e pelo dinheiro;
como instituição, contribui para a modernização da sociedade civil, assegurando sua proteção contra a penetração das agências sistêmicas, tornando-se, assim, um componente social do próprio mundo da vida. Neste último
sentido, o direito desempenha um papel mais regulativo
do que constitutivo, servindo para expandir as esferas de
ação reguladas comunicativamente. Esta dimensão potencializadora entra em conflito com a dimensão autoritária
da intervenção burocrática implementada pela legislação.
Foucault enfatizou exclusivamente o papel da legislação
e dos direitos como meio de controle. Mas o papel regulativo do direito, no segundo sentido, pode assegurar uma
sociedade civil autônoma, auto-regulada e universalista.
Os direitos universais devem, assim, ser vistos “enquanto princípio organizativo de uma sociedade civil moderna, cuja instituição dinâmica é a esfera pública” (Arato e
Cohen, 1994).
A análise habermasiana visualisa a sociedade como
esfera simultaneamente pública e política, na qual a explicação da ação social se articularia com o movimento
político de defesa da sociedade contra a penetração dos
subsistemas nas formas comunicativas de ação. Na modernidade ocidental, segundo Habermas, ocorreu um processo de diferenciação das estruturas de racionalidade que
dissociou as estruturas sistêmicas das estruturas comunicativas do mundo da vida. Não se trata de teoria dualista
de diferenciação entre Estado e sociedade, mas de uma
forma múltipla de diferenciação, pois as estruturas sistêmicas econômicas e administrativas não só se diferenciam
do mundo da vida, mas também entre si.
É importante assinalar que tanto o sistema quanto o
mundo da vida são atravessados pelas dimensões do público e do privado. No sistema, o público é o Estado, o
privado é a economia. No mundo da vida, o público é a
participação política dos cidadãos, e o privado é a família. A figura abaixo ilustra essas relações:
110
Sistema
Mundo da Vida
Público
Estado
Participação
Opinião Pública
Privado
Economia
Família
O modelo tripartite gera, assim, dois conjuntos de dicotomias entre público e privado. Uma no âmbito dos
subsistemas (Estado/economia) e outra no âmbito da sociedade civil (formação da opinião pública/família). Estas quatro dimensões se relacionam por uma série de trocas tornadas possíveis pelos meios de controle do dinheiro
e do poder. Podemos assim distinguir entre as instituições
da esfera privada coordenadas comunicativamente (família
ou relações de amizade) e aquelas que são coordenadas
pelos mecanismos sistêmicos (economia). O mesmo ocorre
em relação às duas esferas públicas analiticamente distintas. Em decorrência, pode-se imaginar processos de
desprivatização que não envolvem estatização, bem como
mostrar que a intervenção do Estado na economia não
acarreta necessariamente a absorção ou supressão de uma
sociedade civil autônoma.
O conflito entre Estado e mercado, de um lado, e as
estruturas interativas do mundo da vida, de outro, leva
este último a se organizar em movimentos sociais
fundantes da democracia que, para Habermas, é a institucionalização no sistema político das sociedades modernas dos princípios normativos da racionalidade comunicativa. A esfera pública é o local de disputa entre os
princípios divergentes de organização da sociabilidade.
Os movimentos sociais constituem os atores que reagem
à reificação e à burocratização, propondo a defesa das
formas de solidariedade ameaçadas pela racionalização
sistêmica. Eles disputam com o Estado e com o mercado
a preservação de um espaço autônomo e democrático de
organização, de reprodução da cultura e de formação de
identidade e solidariedade.
Habermas não chega a oferecer uma teoria da sociedade civil, mas sua distinção analítica entre lógica do sistema e lógica do mundo da vida proporciona um marco
analítico onde se pode situar o conceito de sociedade civil. O conceito de integração sistêmica constitui uma primeira aproximação dos mecanismos pelos quais a economia capitalista e a administração burocrática moderna
coordenam a ação. Além disso, o conceito de integração
social do mundo da vida, enquanto consenso normativamente assegurado e comunicativamente reproduzido,
aponta o espaço no qual o conceito hermenêutico de sociedade civil pode localizar-se.2
o sistema institucional de representação no plano do Estado e a chamada sociedade civil organizada.
As associações da sociedade civil têm o papel de formadoras da opinião pública e de constituidoras da opinião coletiva nos espaços situados fora do Estado e do
mercado. Distinguem-se dos “grupos de interesse”, caracterizados pela lógica dos interesses econômicos particularistas e pela defesa dos interesses privados específicos, como, por exemplo, as organizações sindicais e
empresariais.
Os atores da sociedade civil organizados em movimentos sociais cumprem função pública, absorvendo a ação
comunicativa existente no mundo da vida e transpondo-a
para a esfera pública. Defendem o interesse público e se
constituem como instância de crítica e controle do poder.
Os grupos de interesse, por outro lado, possuem uma visão corporativa, organizam-se em lobbies e buscam se
apropriar dos espaços públicos em função dos seus interesses particularistas.
Os movimentos sociais levantam a bandeira da autonomia e da democratização da sociedade, mas seria um
erro imaginar que eles podem prescindir das instituições
do Estado como sociedade politicamente organizada. Daí
a necessidade de uma estratégia política dual (Cohen e
Arato, 1992): os movimentos sociais devem atuar no plano institucional e extra-institucional, apoiando-se ao mesmo tempo nas organizações da sociedade civil e em outros atores, como partidos e sindicatos.
O professor Sergio Costa (1994), em aguda observação, mostra que Habermas fez uma revisão de sua classificação de movimentos sociais. Na Teoria da Ação Comunicativa, estes eram considerados defensivos, com
exceção do movimento feminista, que seria o único propriamente ofensivo. A partir da noção de “política dual”
desenvolvida por Cohen e Arato, Habermas, em seu livro
Facticidade e Validade, passa a considerar os movimentos sociais como atores “duais”, com orientação política
dupla, simultaneamente defensiva e ofensiva.
A distinção entre movimentos sociais e grupos de pressão, na prática, nem sempre é muito clara. Em princípio,
os primeiros exercem uma função pública, ao defender
interesses públicos de forma aberta e transparente, fortalecendo com sua ação a esfera pública. Já os segundos,
como vimos anteriormente, se caracterizam pela defesa
de seus interesses particularistas.
Às vezes, organizações da sociedade civil lutam por
seus interesses particulares realizando acordos de cúpula, sem discussão pública. Foi o que ocorreu, por exemplo, com certas associações de moradores que acertaram
acordos com o Estado no mesmo estilo dos grupos de interesse. Nesses casos, como observa Sérgio Costa, não é
mais possível distinguir as organizações da sociedade
MOVIMENTOS SOCIAIS
E GRUPOS DE INTERESSE
A partir dos anos 80, a militância partidária começou
a entrar em declínio em função da perda de prestígio dos
partidos políticos. Estes deixaram de atrair o interesse
político de muitos cidadãos que passaram a se envolver
com outros grupos e atividades. Aumentou o fosso entre
111
civil dos grupos de interesse que se utilizam do Estado
para a consecução de seus objetivos particulares (Costa,
1994).
Contudo, não é possível, de modo algum, eliminar a
distinção analítica entre movimentos sociais e organizações da sociedade civil voltados para a defesa da cidadania e do interesse público, por um lado, e associações de
caráter econômico e político-administrativo, por outro. É
o que se tenta fazer com a idéia de “setores intermediários” que cai na vala comum ao colocar no mesmo plano
todas as organizações entre o Estado e a sociedade civil,
desde associações filantrópicas a partidos e sindicatos.
É também o que tentam fazer aqueles que em vão procuram desqualificar as organizações da sociedade civil,
equiparando-as a grupos de interesse. Mas os inúmeros
exemplos de movimentos sociais que lutam por interesses públicos, como bem ilustra, entre outros, a Ação da
Cidadania contra a Fome e a Miséria, mostram que as associações civis desempenham cada vez mais um papel de
fortalecimento da esfera pública.
Habermas, como vimos, rompera com a correlação ideológica unívoca entre sociedade civil e esfera privada,
esta última entendida como economia, e o Estado, entendido como esfera pública. Há uma esfera privada no “sistema” (economia) e uma esfera pública não-estatal, constituída pelos movimentos sociais, ONGs, associações de
cidadania.
Assim, os conceitos de público e privado já não se
aplicam automaticamente ao Estado e à sociedade civil,
respectivamente. É possível dizer hoje que existem também as esferas do estatal-privado e do incipiente socialpúblico.
Na esfera estatal-privada estão as empresas e as corporações estatais que, embora formalmente públicas, encontram sua lógica na defesa de interesses particulares,
econômicos ou setoriais, comportando-se, na prática,
como organizações de mercado. Já na esfera social-pública, ainda emergente, encontram-se os movimentos e
instituições que, embora formalmente privados, perseguem objetivos sociais, articulando a construção de um
espaço público não-estatal. É o caso das organizações nãogovernamentais que, como sugere Alan Wolfe (1992), são
também organizações de não-mercado (ONMs) e, ainda,
organizações não-corporativas.
Dessa esfera pública não-estatal estariam excluídos os
partidos políticos que, embora formalmente possam ser
considerados instituições da sociedade civil, comportamse como organizações pró-estatais. Voltados à luta pelo
poder, os partidos acabam assumindo as “razões de Estado”, pois seu centro estratégico não se situa no interior
da sociedade civil que buscam representar, mas no modelo de Estado que pretendem conservar ou mudar (Franco, 1994).
Para Alberto Melucci (1988), a existência de espaços
públicos independentes das instituições do governo, do
sistema partidário e das estruturas do Estado é condição
necessária da democracia contemporânea. Como intermediações entre o nível do poder político e as redes da vida
cotidiana, esses espaços públicos requerem simultaneamente os mecanismos da representação e da participação.
Ambos são fundamentais para a existência da democracia nas sociedades complexas. Os espaços públicos são
pontos de conexão entre as instituições políticas e as demandas coletivas, entre as funções de governo e a representação de conflitos.
A construção dessa esfera social-pública como participação social e política dos cidadãos passa pela existência de entidades e movimentos não-governamentais, nãomercantis, não-corporativos e não-partidários. Tais
entidades e movimentos são privados por sua origem, mas
públicos por sua finalidade. Eles promovem a articulação entre esfera pública e âmbito privado como nova for-
A ESFERA PÚBLICA NÃO-ESTATAL
A partir da década de 70, a noção de sociedade civil
sofreu uma verdadeira ruptura conceitual. Expressões
como autonomia, autogestão, independência, participação,
empowerment, direitos humanos, cidadania passaram a ser
associadas ao conceito de sociedade civil.
Não se trata mais de um sinônimo de sociedade, mas
de uma maneira de pensá-la, de uma perspectiva ligada à
noção de igualdade de direitos, autonomia, participação,
enfim, direitos civis, políticos e sociais da cidadania. Em
virtude disso, a sociedade civil tem de ser “organizada”.
O que era um estado natural nos filósofos contratualistas,
ou uma condição da política moderna em Hegel e Marx,
torna-se agora um objetivo para os ativistas sociais do
Segundo e Terceiro Mundos: a sociedade civil tem de ser
construída, reforçada, consolidada. Trata-se de meio e fim
da democracia política (Fernandes, 1995).
Resgatada dos livros de História pelos ativistas sociais
das últimas décadas, a noção de sociedade civil se transforma e passa a ser compreendida em oposição não apenas ao Estado, mas também ao mercado. Trata-se agora
de uma terceira dimensão da vida pública, diferente do
governo e do mercado. Em vez de sugerir a idéia de uma
arena para a competição econômica e a luta pelo poder
político, passa a significar exatamente o oposto: um campo onde prevalecem os valores da solidariedade.
É com esta perspectiva que trabalham alguns pensadores contemporâneos que forneceram importantes subsídios teóricos para a atuação das chamadas organizações
não-governamentais, tais como Alan Wolfe. O próprio
112
ma de representação, buscando alternativas de desenvolvimento democrático para a sociedade.3
As ONGs que cumprem funções públicas percebem sua
prática como inovadora na articulação de uma nova esfera pública social e se consideram precursoras de uma nova
institucionalidade. O Estado, o mercado, as corporações
e os partidos não seriam suficientes para a articulação e
ampliação da esfera pública, nem seriam adequados para
a construção de uma nova institucionalidade social-pública. Ao contrário, a pressão de uma esfera social-pública emergente que poderia efetivamente reformar e democratizar o Estado, o mercado, as corporações e os partidos.
Em suma, essas entidades e movimentos da sociedade
civil, de caráter não-governamental, não-mercantil, nãocorporativo e não-partidário podem assumir um papel
estratégico quando se transformam em sujeitos políticos
autônomos e levantam a bandeira da ética, da cidadania,
da democracia e da busca de um novo padrão de desenvolvimento que não produza a exclusão social e a degradação ambiental.
lização global, além de acarretarem maiores exigências
ao Estado, também geram incertezas e inseguranças que
vêm reforçar a necessidade de identidade nacional, enquanto não surgem novas identidades em outros âmbitos.
Mas o Estado já não detém o monopólio do espaço
público. A expansão das ONGs internacionais pode ser
vista como ponto de partida para orientações políticas
globais (ou, ao menos, que excedam o nacional) e, portanto, também como núcleo originário de uma sociedade
civil mundial. Este fenômeno, porém, ainda é limitado.
Novos problemas acabam por exigir novas instâncias
de decisão: enquanto o perigo de uma catástrofe global
parecia provir apenas de uma possível guerra atômica, a
coordenação política internacional vigente poderia ser
suficiente, já que implicava, sobretudo, as relações militares leste-oeste. Os novos cenários que surgem hoje parecem de difícil superação nos limites institucionais vigentes. Exemplo são as ameaças ao ecossistema global e
os perigos de uma desestabilização político-social de dimensão universal em decorrência das crescentes desigualdades sociais. Neste contexto, uma transferência pelo menos parcial da soberania a instâncias de decisão efetivas,
democraticamente legitimadas em nível global, parece
inevitável a médio ou longo prazo (Hein, 1994).
RUMO À SOCIEDADE CIVIL GLOBAL
Expressão de uma crescente necessidade internacional
de regulação, que o sistema vigente não podia satisfazer,
as organizações governamentais e não-governamentais
proliferaram rapidamente. De 1939 a 1980, as organizações governamentais aumentaram de 80 para mais de 600,
enquanto as ONGs cresceram de 730 para 6.000. A partir
dos anos 80, esse crescimento tem sido ainda mais impactante. Este é um dos fatores que, ao lado de alguns
outros (degradação ambiental global, erosão da hegemonia norte-americana, dificuldades de integração da Europa Oriental na “nova ordem mundial”), aponta para a revisão do sistema internacional.
Apesar das tendências à constituição de uma função
pública transnacional, o Estado nacional/territorial continua sendo a instância central de legitimação do poder e
o destinatário de demandas da população. Conseqüentemente, a socialização global origina problemas sociais,
econômicos e ecológicos – cuja solução os cidadãos exigem do Estado –, ao mesmo tempo que reduz cada vez
mais a capacidade dos Estados nacionais para resolver
problemas. A solução desses problemas parece exigir uma
“nova ordem mundial”, formas adequadas de coordenação política inter e transnacional, sem as quais são inevitáveis catástrofes de dimensões globais (catástrofes ecológicas, novas formas de terrorismo, etc.).
A necessidade de regulação política global não significa perda de significado do Estado nacional: no Terceiro
Mundo, cabe aos Estados nacionais promover o desenvolvimento econômico e político; as iniciativas de socia-
A Esfera Pública Transnacional
Ainda não surgiu nenhuma instituição com legitimidade suficiente para desempenhar em escala mundial o
papel regulador que os Estados exercem nacionalmente.
Desde o final da Guerra Fria, a ONU vem assumindo posições mais ativas, com intervenções militares ou conferências para discussão de problemas globais. Após a Eco92 no Rio, tivemos as conferências de Direitos Humanos
em Viena, de População no Cairo, de Desenvolvimento
Social em Copenhague, das Mulheres em Pequim e da
Habitação em Istambul. Embora de eficácia questionável,
as conferências têm contribuído para a criação de um espaço público mundial para o equacionamento de questões
planetárias.
A constituição dessa esfera pública global tem permitido a emergência de um ator imprescindível ao processo
de globalização: a sociedade civil. Referimo-nos aqui à
multiplicidade de organizações que, seja em nome dos
direitos de determinados grupos sociais, seja da noção de
bem-comum, não se submetem nem às razões de Estado,
nem aos mecanismo de mercado, como é o caso, sobretudo, das ONGs e dos movimentos sociais que vêm se articulando mundialmente. A articulação transnacional da
sociedade civil consiste hoje numa das poucas formas de
resistência aos desequilíbrios gerados pela globalização,
pois seus princípios éticos apontam para a instituição de
113
direitos a serem universalmente reconhecidos. “Talvez isto
seja a invenção de uma espécie de cidadania planetária,
que pode ser a base de uma democracia em escala mundial” (Muçouçah, 1995).
O Estado e o mercado, sozinhos, não parecem ter condições de enfrentar a crise econômica, social e ambiental
em que estamos mergulhados e de resolver os desafios
contemporâneos. A sociedade está sendo chamada cada
vez mais a formular alternativas. A mesma crise que enfraquece o Estado nacional tende a fortalecer as organizações da sociedade civil.
O que significa uma sociedade civil global? A globalização implica a importância crescente do nível supraterritorial, ou aterritorial, das instâncias globais e, portanto, a possibilidade e a necessidade de desenvolvimento
de uma sociedade civil global, o que significa uma esfera
que seja não-capitalista/não-Estado ou anticompetitiva/
anti-hierárquica para os esforços democráticos. Daí as
discussões sobre a reforma da ONU e de instâncias interestatais sobre novos padrões, como o direito de comunicar-se, o funcionamento dos movimentos sociais globais
e a inter-relação entre organizações interestatais, ONGs
e movimentos sociais globais, que vão além dos distritos
eleitorais/territoriais.
A sociedade civil global não é um paraíso de liberdade desterritorializada, de solidariedade, de preocupação
ecológica ou de tolerância pluralista. Mas pode ser o espaço para civilizar e superar as estruturas/processos/
ideologias capitalistas, estatistas, tecnocráticas, etc. É antes
um habitat que deve ser construído contínua e coletivamente que uma estrutura já existente e representada, ainda imperfeitamente, pelos movimentos sociais internacionais.
O desenvolvimento de uma sociedade civil global depende da democratização, da desconcentração e da descentralização das organizações interestatais e instituições
capitalistas globais, ao mesmo tempo que estimula esses
processos. Uma sociedade civil global requer a noção de
cidadania planetária, que já não pode ser simplesmente o
universalista religioso, o cosmopolita liberal ou o internacionalista socialista. A transição gradual do capitalismo industrial ao capitalismo de informação, as múltiplas
crises de crescimento e uma propagação da consciência
ecológica impõem a necessidade de alternativas que conduzam a uma política eticamente informada e consciente.
Last but not least, a construção de uma esfera pública
transnacional estará balizada por dois princípios: o interesse público internacional e o patrimônio comum da
humanidade. Os direitos humanos e o interesse público
internacional erguem limites à afirmação das soberanias
e, segundo Celso Lafer, se expressam “através da instauração do ponto de vista da humanidade, como princípio
englobante da comunidade mundial” (Monserrat Filho,
1995).
A noção de patrimônio comum da humanidade também reconhece interesses superiores da comunidade internacional face ao impasse entre interesses públicos e
privados internacionais. Os dois princípios acarretam uma
revolução no direito internacional público, tradicionalmente baseado no conceito de soberania, ao transformálo em direito geral da humanidade ou, retomando a expressão romana, direito das gentes.
Os Movimentos Sociais
Segundo Anthony Giddens, a etapa contemporânea é
de modernidade alta ou radical, caracterizada como o período do capitalismo de informação, complexo, globalizado e de alto risco. A globalização provocou um descentramento do poder em nível internacional: ele reside
cada vez menos em um cenário territorial unificado, ou
em um sujeito privilegiado único (como a burguesia internacional), ou em um determinante primário (militar/
estratégico), ou em um nível primário (o Estado nacional).
Não se pode mais continuar entendendo a ordem mundial como assunto de relações entre Estados ou blocos
hegemônicos. É necessário uma visão que considere as
complexidades das relações entre tempo e lugar e as ambigüidades do espaço como lugar. A teoria da globalização requer uma teoria multidimensional do espaço, um
processo simultâneo de âmbito e intensidade espaço-tempo
(Giddens, 1990 e Harvey, 1994).
As relações sociais em cada localidade sofrem crescentemente, mesmo que de modo diverso, o impacto de
eventos e processos distantes; e esta relação de entremeamento também pode ser observada entre classes, grupos étnicos e sexos. O reconhecimento do alcance e da
intensidade cada vez maiores das relações de espaço e
tempo, de uma socialização global cada vez mais interdependente, tornam arcaicas as noções tradicionais e simplistas do mundo social e de sua transformação. Os determinismos de classe, econômico e tecnológico, o
insurrecionalismo político e o apocalipticismo global parecem hoje superados pelos novos movimentos sociais que
começam a apresentar respostas mais complexas às preocupações globais.
A globalização produz, por um lado, movimentos democráticos, pluralistas e progressistas que assinalam a
possibilidade de alternativas pós-modernas (pós-militaristas, pós-industriais, pós-capitalistas) e a descoberta de
expressão política coletiva. Por outro lado, origina movimentos autoritários, militaristas e apocalípticos, religiosos e seculares, de direita e de esquerda (como o Sendero
114
Luminoso no Peru e os movimentos fundamentalistas,
fascistas e racistas em muitos países).
Um capitalismo de informação global parece oferecer
terreno mais favorável aos movimentos sociais que o capitalismo industrial internacionalizado. O poder dos novos movimentos em nível local, nacional e internacional
radica antes em suas novas idéias, valores e princípios
organizacionais, que no entendimento implícito e no uso
das tecnologias de informação. Isto tem sido de grande
utilidade no combate aos efeitos perversos da globalização econômica, que analisamos em outro trabalho.4
Desenvolvimento, realizada no Rio em 1992, constituem,
segundo esse autor, “uma eloqüente demonstração do dinamismo das ONGs transnacionais”.
Para o prof. Richard Falk (1995), da Universidade de
Princeton, além da “globalização por cima”, conduzida
pelos Estados dos países dominantes e pelas forças do
mercado mundial, haveria uma “globalização por baixo”,
conduzida pelas forças democráticas transnacionais, enquanto veículos do “direito da humanidade”, visando a
criação de uma sociedade civil global, como alternativa à
economia global desenhada pelas forças de mercado transnacionais. As esperanças da humanidade dependeriam da
capacidade de a “globalização por baixo” enfrentar com
eficácia a dominação da “globalização por cima” numa
série de arenas-chave que poderiam ser identificadas, em
termos gerais, como a ONU (e outras instituições internacionais), a mídia e a orientação dos Estados.
Segundo diversos estudiosos da globalização, o sistema político mundial necessita da sociedade mundial. A
sociedade civil é condição para o desenvolvimento de uma
função pública internacional democrática: só serão criadas as bases para superar as contradições entre a socialização global e a organização política em Estados nacionais quando as instituições globais começarem a ser
destinatárias das demandas de uma maioria pobre que se
auto-organiza nos atuais países em desenvolvimento.
Isto pressupõe que ao desenvolvimento da função pública a partir de cima (instituições e regimes internacionais controlados pelos países industrializados dominantes) se oponha, a partir de baixo, uma sociedade civil
mundial cada vez mais forte (entre outras coisas, mediante
a maior expansão e coordenação do trabalho das ONGs
internacionais), que se converta na base para o desenvolvimento da função pública democrática em escala mundial. Para Hein (1994), “a tentativa de conjurar a ameaça
ao meio ambiente mediante uma política de desenvolvimento sustentável pode converter-se no veículo central
de um espaço público global democrático, pois essa tentativa, quando séria, implica uma nova ordem econômica
e social em nível mundial”.
A crise global e a constatação de que o Estado e o
mercado por si sós não vão resolvê-la tendem a fortalecer o papel das ONGs como organizações da sociedade
civil na construção de alternativas e de mecanismos de
cooperação internacional.
As ONGs estão vivendo um processo de construção
de sua identidade política como ator nesse processo de
globalização, no qual sua participação é ainda irregular.
Elas atuam fazendo lobby nas grandes organizações internacionais, na ONU, nas organizações multilaterais e
ajudam na formulação de políticas ou de decisões quanto
a projetos, mas não estão ainda articuladas e coordena-
AS ORGANIZAÇÕES NÃO-GOVERNAMENTAIS
NO ESPAÇO GLOBAL
As três dimensões da atual discussão sobre a ordem
mundial – a internacionalização da função pública, a reorganização das relações internacionais após o fim do conflito leste-oeste e uma ordem econômica mundial para o
desenvolvimento sustentável – representam aspectos de
um processo de transformação, mundial e a longo prazo,
da função pública nacional em global. Este processo de
transformação corresponde à tendência de globalização
inerente ao capitalismo, e transcorre de modo assincrônico e contraditório.
Uma das principais características do mundo contemporâneo é a globalização econômica e o desenvolvimento de novas formas de solidariedade entre os cidadãos,
configurando uma tendência para a constituição de uma
sociedade civil global como contraponto à tendência ao
relativo enfraquecimento do Estado nacional. Para Roland
Robertson (1994), entre os elementos que caracterizam a
fase atual da globalização – que ele denomina “fase da
incerteza”, iniciada nos anos 60 – encontram-se a sociedade civil mundial e a cidadania mundial.
Por outro lado, Boaventura de Sousa Santos (1995)
assinala que nos últimos 20 anos novas formas de ação
social transformadora emergiram no mundo, como os
movimentos populares ou novos movimentos sociais com
novas agendas políticas – ecologia, paz, anti-racismo, antisexismo – ao lado das agendas tradicionais de melhoria
da qualidade de vida – sobrevivência econômica, habitação, terra, bem-estar social, educação.
Esses movimentos, centrados nos temas de democratização, cidadania, liberdades, identidade cultural, além
daqueles que constituem a “herança comum da humanidade” (sustentabilidade da vida humana na terra, meio
ambiente global, desarmamento nuclear) assumiram a
forma de organizações não-governamentais e, particularmente, de ONGs transnacionais. Os Tratados Alternativos das ONGs, aprovados no Fórum Global durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
115
das de modo a assegurar a eficácia política dessa atuação
no plano internacional. Por isso, pode-se dizer que as
ONGs ainda não são, mas tendem a se constituir como
atores no processo de globalização, principalmente no que
diz respeito à construção de uma nova institucionalidade
política global.
A explosão de atividades não-governamentais em geral, e das ONGs em particular, reflete a maior permeabilidade das fronteiras nacionais, bem como os avanços nas
comunicações modernas. ONGs dispersas geograficamente e organizações comunitárias de base local podem hoje
desenvolver agendas e objetivos comuns no plano internacional.
Mas vai além a responsabilidade atual dessas organizações. Em face dos impasses criados pelo modelo econômico predominante no mundo, predatório ecologicamente e injusto socialmente, essas entidades estão sendo
chamadas a desempenhar um papel de crucial importância: o de buscar alternativas, da perspectiva da sociedade
civil, para a crise ecológica e social que, pela degradação
ambiental, ameaça o planeta e, pela globalização da pobreza, flagela a humanidade.
Participação Internacional
Nas reuniões internacionais não existem procedimentos uniformes para a participação das ONGs, que conseguiram se integrar em contextos decisórios de variadas
formas. Em muitos países, especialmente no Ocidente
(Canadá, Holanda, Suécia, França, etc.), já é rotina a inclusão de representantes de ONGs nas delegações nacionais
às conferências internacionais. Eles participam diretamente das negociações como representantes da delegação nacional e são designados como “membros públicos”. Metade das delegações do Canadá e dos EUA na Conferência
sobre População no Cairo (setembro de 94) era composta
de representantes de ONGs. Existe, entretanto, segundo
algumas organizações, o perigo de cooptação, o que explica a recusa dos grupos de direitos humanos de participar das delegações governamentais.
Os países de tradição autoritária são mais herméticos
à influência das organizações da sociedade civil. Porém,
o processo das conferências das Nações Unidas, inaugurado com a Rio-92, forçou muitos governos, inclusive o
do Brasil, a se abrirem ao diálogo com as ONGs. Posteriormente, o governo brasileiro, a exemplo daqueles dos
países mais democráticos do Norte, convidou representantes da sociedade civil a integrarem a delegação do
Itamaraty em conferências sobre População no Cairo (94),
Cúpula Social em Copenhague (95), Mulheres em Pequim
(95) – o que jamais ocorrera antes dos anos 90.
Wally N’Dow, secretário geral da Conferência Habitat II, realizada na cidade de Istambul, em junho de 1996,
afirma que houve uma revolução na forma de trabalho da
ONU, pois pela primeira vez as autoridades locais e as
ONGs tiveram assento e voz no plenário de uma Conferência das Nações Unidas, embora sem direito a voto. Para
ele, o principal avanço foi a presença de novos parceiros
na mesa de negociações.
Além das conferências, as ONGs participaram de diversos grupos de trabalho que definiram normas, diretrizes e regimes de proteção. A Convenção dos Direitos da
Criança, por exemplo, teve participação direta da entidade internacional Salvem as Crianças, além de outras
ONGs. Desde 1968, uma série de ONGs tem status con-
Papel das ONGs
Segundo estimativa do PNUD – Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento, a atuação das ONGs
beneficia cerca de 250 milhões de pessoas nos países em
desenvolvimento. As organizações não-governamentais
e voluntárias tornaram-se importantes peças de apoio aos
programas de desenvolvimento nas últimas décadas. Em
1992, a assistência oficial para desenvolvimento dos países subdesenvolvidos alcançava 58,7 bilhões de dólares.
Nesse ano, as ONGs distribuíram 5,5 bilhões em doações,
representando 10% da assistência governamental e constituindo o quinto maior grupo doador (OCDE, 1994).5
Existem ONGs atuando nos planos local, nacional,
regional e internacional. A vinculação local e a conexão internacional possibilitam que as ações locais possam se interligar globalmente. É comum a associação de ONGs em
redes, que aumentam sua eficácia e seu campo de atuação.
Em muitos países, as ONGs ajudam a formular as políticas públicas. Em outros, seu papel é importante para
fiscalizar projetos bem como para denunciar arbitrariedades do governo, desde violações de direitos humanos
até omissão no cumprimento de compromissos públicos,
nacionais ou internacionais. Em alguns países, as ONGs
são criadas espontaneamente como associações civis de
base. Em outros, são criadas, de cima para baixo, pelo
Estado ou empresas do mercado. Neste caso, existe um
vício de origem que compromete a autonomia da organização, salvo se ela tiver capacidade de absorver as reivindicações da cidadania e de captar lideranças locais que
transmitam os verdadeiros anseios das comunidades.
As ONGs, em muitos países, têm desenvolvido uma
política de alianças de caráter duplo. De um lado, aliamse ao Estado para exigir do mercado o equacionamento
dos custos sociais e ambientais da produção exigido pelo
desenvolvimento sustentável; de outro, aliam-se ao mercado para exigir do Estado a realização de reformas democráticas que aumentem sua eficiência administrativa.
116
sultivo junto à Comissão Econômica e Social da ONU. A
Declaração de Estocolmo de 1972 e a Convenção de
Biodiversidade da Rio-92 partiram de documentos elaborados pela União Internacional pela Conservação da
Natureza. Os povos indígenas têm representação direta
na Comissão de Direitos Humanos, as organizações de
mulheres alcançaram vitórias expressivas na Conferência sobre População do Cairo, as organizações ambientalistas participam das reuniões da Comissão de Desenvolvimento Sustentável.
Como assinalou o Fórum de ONGs Internacionais estabelecidas no Canadá, os dirigentes de ONGs têm mais
força do que a maioria dos governos de pequenos países.
O secretário-geral da Anistia Internacional ou do
Greenpeace, por exemplo, tem mais poder de influência
no cenário internacional do que muitos países do Terceiro Mundo (Foy e Régallet, 1995).
A inclusão das ONGs no processo de decisão não está
formalizada. Isto depende, não raro, da compreensão da
presidência dos trabalhos e da tolerância das delegações
nacionais. Ainda assim, documentos elaborados por ONGs
são por vezes oficialmente apresentados em plenário através de um membro de um governo qualquer. As regras
da ONU dificultam a participação direta das ONGs, sobretudo as do sul. A ONU ainda não incorporou integralmente o espírito da Agenda 21, aprovada na Conferência
da Rio-92, que dedica dez de seus 40 capítulos a discutir
o envolvimento dos chamados “grupos sociais principais”
no acompanhamento, desenvolvimento e implementação
das medidas de desenvolvimento sustentável aprovadas
pelos governos.
Há uma série de propostas de reformas voltadas a assegurar a participação formal das ONGs nos organismos
internacionais. Lembrando os precedentes da Organização Internacional do Trabalho – OIT e da Organização
para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico –
OCDE, essas propostas propugnam a extensão desse reconhecimento formal para outros contextos, como órgãos
da ONU, entidades internacionais de acompanhamento e
monitoramento das decisões da ONU e instituições de
Bretton Woods, nas quais as ONGs teriam assento juntamente com os governos e empresas.
As reformas propostas, incluindo o Direito de Petição
para atores não-estatais, assegurariam, mediante procedimentos equitativos, a participação da sociedade civil nas
reuniões intergovernamentais, no sistema das Nações
Unidas e nas instituições financeiras internacionais. Os
benefícios institucionais resultantes seriam evidentes, pois,
segundo assinalou a Comissão sobre Governabilidade
Global – iniciativa do ex-chanceler alemão Willy Brandt
para analisar o sistema internacional – um fator crucial
na eficácia das organizações é a percepção de sua legiti-
midade, vinculada à participação e à transparência em seu
processo decisório e à natureza representativa de seus
órgãos executivos.
Reivindicar a primazia da sociedade civil exige a articulação de valores humanos universais que vão além da
dominação do Estado e das forças do mercado. Tudo indica que as ONGs têm um papel importante a desempenhar nesse processo. Temas globais como direitos das
mulheres, população, emprego, economia, meio ambiente, migração requerem fóruns globais para examinar as
escolhas e decisões. As ações das ONGs tendem a fortalecer a autonomia e a capacidade das organizações da
sociedade civil em todo o mundo. Elas estão enfrentando
o enorme desafio de levar os problemas do âmbito local
ao global e vice-versa.
É muito difícil criar políticas e mecanismos de coordenação entre organizações de culturas diversificadas.
Apesar de todas as limitações, a emergente sociedade civil global pretende desempenhar um papel histórico importante de consciência moral do planeta, e também de
expressar as necessidades e aspirações que se tornaram
uma demanda social em todas as partes e de propor as
respectivas soluções.
Em síntese, existem fortes indicações de que as ONGs
tendem a desempenhar um papel crescente nas negociações internacionais, como catalisadores de mudanças destinadas a incorporar a sociedade civil ao processo de tomada de decisões, e como instrumento de uma emergente
cidadania planetária enraizada em valores humanos universais. As organizações não-governamentais que atuam
no plano internacional poderão, assim, contribuir para a
constituição de uma nova institucionalidade política consubstanciada numa esfera pública transnacional.
GOVERNABILIDADE GLOBAL
E CIDADANIA PLANETÁRIA
A idéia de governabilidade global tem encontrado
muitas resistências, principalmente nos países do sul, onde
a interdependência crescente, de dinâmica essencialmente econômica, tem se traduzido em maior dependência e
menor governabilidade. A noção de global governance,
como já vimos, não se confunde com a idéia de governo
global de caráter centralizado. Trata-se antes de um sistema global de governo e de tomada de decisões envolvendo os atores que atuam no cenário internacional.
Vivemos uma situação inédita, pois o problema já não
é apenas a articulação nacional/internacional, mas também a amplitude e a intensidade dos problemas globais e
o acesso aos níveis de decisão pertinentes. Como o Estado soberano já não é a melhor instância para tomar decisões em escala planetária, torna-se imperiosa a necessi-
117
dade de regulação em termos mundiais – uma governabilidade global – para enfrentar os desafios impostos à humanidade e ao planeta.
Apesar disso, a “Nova Ordem Mundial” – prometida
após a Guerra do Golfo e a queda dos regimes comunistas do leste europeu – não passa hoje de um mundo fragmentado, conflituado, sem ordem coerente e marcado pela
generalização dos conflitos intra-estatais. A proposta de
governabilidade global, encaminhada nos anos 80 a partir de questões de segurança e meio ambiente, não foi
acompanhada de um esclarecimento sobre a natureza das
instituições que assumiriam a tarefa, nem sobre a articulação dos Estados nacionais com elas.
Para o economista francês Michel Rogalsky (1994), a
governabilidade global parece esbarrar em três grandes
paradoxos: ela supõe a existência de uma racionalidade
identificável e controlável, num mundo fragmentado, com
acentuadas divisões e interesses divergentes; dado que a
governabilidade nacional perde terreno dia-a-dia, como
subscrever compromissos sem autoridade suficiente para
cumpri-los?; diante da impotência crescente do sistema
das Nações Unidas, como imaginar e construir uma instituição suplementar democrática, não submetida à influência dos Estados mais poderosos, das forças econômicas e
financeiras ou da comunidade científica?
Apesar do esvaziamento do perigo nuclear e do fim do
conflito leste-oeste, a maioria dos problemas globais sobreviveu à Guerra Fria, trazendo à tona o que estava
em segundo plano: a fratura norte-sul e os conflitos entre
países desenvolvidos. Os desafios mundiais que persistem (proliferação nuclear, química e bacteriológica, ataques aos ecossistemas planetários, migrações massivas,
fome, drogas, máfias, desemprego e exclusão social massiva) exigem uma cooperação internacional de fato, pois
a mundialização dos problemas e dos comportamentos
avançou mais rápido que sua regulação.
Enquanto setores democráticos resistem à idéia de
governabilidade global, temendo um governo de especialistas que elimine o debate democrático e se transforme
numa instância global totalitária – globalitária –, certas
correntes ecologistas se deixam seduzir por argumentos
de cunho ecofascista (Cousteau e a eliminação diária de
350 mil homens para estabilizar a população da terra).
Por outro lado, a maioria dos Estados nacionais não
costuma perceber a urgência de determinadas situações,
como o risco ecológico. As controvérsias científicas retardam ainda mais as decisões que custam ou nem chegam a ser tomadas porque os diversos países não se sentem imediatamente ameaçados. Os governos democráticos,
habituados a curtos períodos eleitorais, a exigências da
mídia e a resultados imediatos, se adaptam mal à necessidade de enfrentar problemas de longo prazo.
Mas o essencial é que somente através da cooperação
internacional de todos os atores que atuam no processo
de globalização podemos esperar soluções. Isto aponta
para a limitação das soberanias nacionais e para um compromisso soberano por parte dos Estados. A governabilidade global não se implementará contra as nações mas,
ao contrário, com as nações que sejam capazes de comprometer-se de modo confiável. O desenvolvimento sustentável é uma dimensão planetária que requer a cooperação de nações, diversas e desiguais, com organizações,
desiguais e diversas, da sociedade civil global.
Segundo Hein (1994), é preciso, sobretudo, que o institucional acompanhe o socioeconômico e a política de
poder, pois a transformação da função pública deve estar
unida a uma transformação do modelo de acumulação,
de modo a possibilitar um desenvolvimento ecologicamente sustentável do potencial de produção e a satisfação das
necessidades, especialmente nas regiões pobres. Esta é a
base para que o processo de socialização global, ainda
parcial, possa conduzir a uma sociedade global que, por
sua parte, deve constituir o embasamento para a função
pública global.
Um dos fatores que impedem o desenvolvimento de
um sistema global de governabilidade é o chamado sistema das Nações Unidas, pois seu caráter internacional bloqueia a emergência de um novo sistema transnacional de
governabilidade, no qual teriam participação ativa organizações vivas da sociedade civil (associações científicas,
religiosas, entidades de classe, ONGs, etc.).
Mas um dos grandes obstáculos à globalização da função pública é que a maioria dos habitantes do Terceiro
Mundo não existe como sujeito político. Os chamados
“riscos do sul” podem levar a mecanismos globais de
controle e repressão, o que demonstra o caráter contraditório do processo político de globalização.
Por outro lado, o conceito de desenvolvimento sustentável oferece significativa contribuição ao debate sobre
uma nova ordem mundial e a globalização da organização política. Esse conceito, se quer favorecer o objetivo
de sustentabilidade fixado pelo Relatório Brundtland
(“Nosso Futuro Comum”), isto é, satisfação das necessidades do presente sem comprometer as gerações futuras,
deve conter, segundo Hein, entre outros elementos, a necessidade de um novo modelo mundial de acumulação/
desenvolvimento, que reintegre grupos sociais ou regiões
até agora marginalizados, e que possua um caráter ecologicamente durável.
O processo de aprofundamento da socialização global
parece irreversível, e a longo prazo tudo indica que a socialização global exigirá seu equivalente em termos da
função pública global. Mas não se trata de um desenvolvimento social abstrato, e sim de conflitos sociais e polí-
118
das, influenciar suas decisões e mobilizar a opinião pública. A agenda de desenvolvimento humano elaborada durante as conferências da ONU representa, em
grande medida, a agenda das ONGs”.
ticos intensos. Até que surja uma sociedade mundial com
fundamento suficiente para a ampla transferência de soberania a um Estado global –compreendido não como
governo central, mas como sistema global de governo –
continuarão tendo importância as questões de uma ordem
mundial regulada pelas diferentes sociedades nacionais.
Em suma, é importante repisar que não há motivos para
supor que a transferência da soberania política a instâncias globais transcorrerá de forma menos contraditória ou
mais planificada que a formação dos Estados nacionais
burgueses. Por outro lado, a discussão sobre a estrutura
institucional da política global deve levar em conta a constituição tendencial de novos atores do processo de globalização – as organizações da sociedade civil global – bem
como as tendências econômicas mundiais. As tentativas
de influir eficazmente nessas últimas só terão perspectivas de êxito se ocorrerem mudanças nas estruturas institucionais da esfera pública transnacional, redefinindo-se,
no plano global, as relações entre Estado, mercado e sociedade civil.
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Este artigo faz parte do livro Cidadania e Globalização (Vieira, 1997).
1. O projeto implícito nesta concepção de sociedade civil critica tanto o paternalismo estatal quanto esta outra forma de colonização da sociedade baseada na
economia de mercado sem regulação. Busca realizar o trabalho de uma política
social mediante programas autônomos e descentralizados, baseados na sociedade civil, em vez dos programas tradicionais do welfare state, assim como o trabalho de uma política econômica de regulação mediante formas não-burocráticas e menos intrusivas de legislação. Trata-se de combinar a “continuação reflexiva do welfare state” (Habermas) na democracia liberal com a “continuação
reflexiva da revolução democrática” (Arato) nos regimes autoritários.
2. Para uma análise das mediações entre o conceito de mundo da vida e o conceito de sociedade civil, consultar Cohen e Arato (1992). Para uma exposição
mais resumida, ver Vieira (1997).
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SANTOS, B.S. Toward a new common sense: law, science and politics in the
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TAYLOR, C. “Modes of civil society”. Public Culture, v.3, n.1, 1990.
3. Não se trata de apresentar uma visão idílica das ONGs ou de negar o papel do
Estado, do mercado e dos partidos. Existem ONGs que defendem interesses particularistas e ninguém ignora a necessidade de fortalecer, ampliar e aperfeiçoar
as esferas estatal-pública e social-privada. Existem agentes privados para fins
privados (mercado), agentes públicos para fins públicos (Estado), agentes privados para fins públicos (terceiro setor) e também agentes públicos para fins privados (corrupção) (Fernandes, 1995).
4. Analisamos as principais dimensões da globalização – econômica, social,
política, cultural e ambiental – em nosso livro Cidadania e Globalização (Vieira,
1997).
VIEIRA, L. Cidadania e globalização. Rio de Janeiro, Ed. Record, 1997.
WALTZER, M. “The civil society argument”. Dimensions of radical democracy.
Londres, Ed. Chantal Mousse, Verso, 1992.
WOLFE, A. “Três caminhos para o desenvolvimento: mercado, Estado e sociedade civil”. Desenvolvimento, cooperação internacional e as ONGs. Rio
de Janeiro, Ibase-PNUD, 1992.
5. O Serviço de Ligação Não-Governamental das Nações Unidas publicou, em
agosto de 1996, o dossier As Nações Unidas, as ONGs e a governabilidade global, no qual se afirma que “as ONGs deixaram de ser marginais e chegaram à
maturidade. Seus recursos financeiros para desenvolvimento provavelmente ultrapassam os da ONU. As ONGs contribuem para fixar agendas das Nações Uni-
119
A CRISE DAS CIDADES CONTEMPORÂNEAS
desafios do futuro
MARIA MARGARIDA CAVALCANTI LIMENA
Professora do Departamento de Sociologia da PUC-SP
U
m dos principais desafios do pensamento contemporâneo é, sem dúvida, compreender as grandes cidades no limiar do século XXI. A decadência das metrópoles é insistentemente evidenciada pela
literatura, pelo cinema, pelas análises urbanísticas e sociológicas especializadas, que configuram imagens nas
quais o passado e o futuro das cidades parecem estar diluídos no seu presente, em suas múltiplas identidades e
fragmentações. Algumas manifestações – como o cinema e a literatura – conseguem captar, em grande parte, o
espaço urbano como o lugar do habitar, do representar e
do encenar, através de signos que traduzem os significados e o caráter das grandes cidades. Boa parte dos diagnósticos e interpretações de caráter científico, no entanto, embora orientados por princípios globalizantes ou
totalizantes, reduzem a problemática urbana a seus aspectos estruturais ou funcionais, ou, ainda, a efeitos decorrentes de latências peculiares aos processos urbanos.
A crise das megacidades, como Nova Iorque, México,
Tóquio e São Paulo – em seu internacionalismo e cosmopolitismo – evidencia uma visão de cidade que, ao mesmo tempo em que são trazidos à luz os problemas especificamente urbanos – como crescimento desordenado,
ausência de infra-estrutura para absorver o aumento da
população, distintas formas de exclusão –, aponta no sentido de recuperar a historicidade do fenômeno urbano e
da própria modernidade como maneira de responder às
demandas e expectativas das cidades do futuro.
As grandes metrópoles, especialmente, confundem-se
com a própria modernidade, em seus aspectos contraditórios e ambíguos, continuidades e descontinuidades.
Isto implica, para a compreensão, a necessidade de situar
não apenas os sentidos da modernidade mas do próprio
urbano, como forma de lastrear as perspectivas de superação das imagens produzidas nas grandes cidades.
Estas evidenciam a fragmentação e a desordem – tanto
do ponto de vista espacial como social –, a multiplicação
dos objetos, práticas e referências (cada vez mais globalizadas), mas também a exclusão e a incapacidade de responder à complexidade crescente nos grandes centros
urbanos.
A distinção entre modernidade e modernismo, já caracterizada no século XIX, aparece recorrentemente no
pensamento de vários autores, que procuram avaliar os
diversos processos relacionados aos fenômenos da consciência, às imagens e às projeções ligadas às cidades, expressadas nas artes, na literatura e em concepções urbanísticas que, ao lado do desenvolvimento econômico e
tecnológico, explicitam uma consciência nova, as crises
do capitalismo, as ambigüidades de viver o presente com
um pé no passado e outro no futuro e uma nova racionalidade. A despeito dos contrastes da cidade real, dos impactos da pobreza, da falta de habitação e serviços, da
presença de uma grande massa de excluídos, o modernismo nas cidades explorou, sob uma infinita variedade de
formas, a dialética de espaço versus lugar, do presente
versus passado. No entanto, as imagens da produção do
espaço urbano (no discurso do poder), sob a forma de
propostas racionalizadoras, ocultam o real caráter da cidade, revelando-se como elemento determinante das desagregações que se estabelecem em diversos níveis e que
resultam no enfraquecimento dos processos sociais que
impliquem efetivas formas de apropriação do ambiente
construído.
Tecendo críticas àquilo que denomina ilusão urbanística – uma forma de urbanismo de boas intenções, imbuí-
120
A CRISE DAS CIDADES CONTEMPORÂNEAS: DESAFIOS DO
do dos valores da filosofia moderna das cidades e justificada pelo humanismo (liberal) e por uma utopia (tecnocrática) –, Henri Léfèbvre, ao traçar os contornos da
problemática urbana, fornece pistas importantes para a discussão das cidades. Ele utiliza categorias que avaliam o
fenômeno urbano em sua complexidade e historicidade,
partindo de uma definição de sociedade urbana “que resulta da urbanização completa, hoje virtual, amanhã, real”,
em suas continuidades e descontinuidades (Léfèbvre,
1970). Este conceito implica uma definição dos processos subjacentes ao desenvolvimento das cidades, resultantes do conjunto de transformações decorrentes da industrialização e da modernidade.
Para analisar a complexidade deste fenômeno que, segundo Léfèbvre, aparece mais como caos e desordem que
como objeto de estudo, é necessário considerá-lo em seus
diferentes níveis e dimensões, ao mesmo tempo distintos
e justapostos no eixo espaço-tempo. Léfèbvre distingue
um nível global, um intermediário (ou misto) e um privado. O nível global corresponde ao exercício do poder e
do Estado (como vontade e representação), da institucionalização das ações e da divisão social do trabalho, em
síntese, à lógica da organização mais geral das relações
sociais. O nível intermediário é aquele especificamente
urbano: é o domínio das ruas, praças, avenidas, edificações públicas, igrejas, escolas etc. que, longe de derivar
diretamente do global, mantém uma relação dupla com o
lugar (entorno imediato) e com a situação (condições globais), oferecendo a unidade característica do real social
(formas, funções e estruturas). A problemática do habitar, em seus aspectos sociais, antropológicos e psíquicos,
corresponde ao nível privado, não menos complexo que
os demais, na medida em que é fundante, tanto como funcionalidade, quanto como transfuncionalidade (Léfèbvre,
1970:114-115).
Ao lado das distinções por níveis, Léfèbvre introduz
as dimensões do espaço e do fenômeno urbano, a partir
de propriedades essenciais, destacando a projeção no terreno das relações sociais. Este compreende abstrações
concretas (como o mercado e as mercadorias, produtos,
capital, trabalho), o lugar e arena das estratégias, além da
vitalidade e práticas urbanas que não se reduzem às ideologias e instituições globais. A partir dessas dimensões, o
fenômeno urbano pode ser inscrito num sistema de significações e sentidos, no qual se entrecruzam a dimensão
simbólica – em que os monumentos, a arquitetura, as construções e os vazios simbolizam o mundo, a sociedade, a
cidade, o Estado; a dimensão paradigmática, que implica
e mostra as oposições – centro e periferia, alto e baixo,
aberto e fechado, simétrico e não-simétrico; e a dimensão sintagmática, que promove a articulação entre os elementos contrários.
FUTURO
Através dessas dimensões e níveis, que se relacionam
dialeticamente, Léfèbvre desenvolve a compreensão do
processo de transformação da cidade, nas sutilezas e complexidades das concepções e práticas temporais, não separando o espaço urbano de suas representações e possibilitando, portanto, a apreensão das diversas formas de
viver, perceber e imaginar a cidade.
As cidades constituem, nesse sentido, objeto complexo, cuja análise deve ser inserida num processo que possa situar a relação entre sua formação e a formação de
uma consciência urbana – moderna –, inscrevendo essa
relação na perspectiva da modernidade, do processo de
industrialização e urbanização, da cultura. Desse modo,
o desenvolvimento das grandes cidades não se vincula
apenas ao processo de expansão do capital, mas, também,
aos diferentes discursos que as apontam como marco e
balizamento dos projetos urbanos. As dimensões e níveis
que se entrecruzam, na análise de Léfèbvre, recobrem as
diversas formas de apreensão da conexão existente entre
o significado e a configuração espacial da cidade.
Conforme assinala Michel de Certeau, a cidade instaurada pelo discurso utópico e urbanístico, em sua trajetória, define-se por uma tripla relação: a produção de um
espaço próprio – racional –, que procura elidir os problemas que a comprometem; o estabelecimento de um nãotempo ou de um tempo sincrônico, capaz de fazer frente
às resistências das tradições; a criação de um sujeito universal anônimo, oferecendo a capacidade de conceber e
construir relações espaciais mediante uma aliança com o
conceito que joga com sua progressiva simbiose: planejar a cidade é ao mesmo tempo pensar a própria pluralidade do real e dar efetividade a este pensamento do plural; é saber e poder articular (Certeau, 1994). A cidade,
como nome próprio, fornece o modelo para concepções e
construções do espaço, que tem por base propriedades
estáveis, isoláveis e interligadas.
Como ambiente construído, a cidade resulta da imaginação e do trabalho coletivo do homem que desafia a natureza. Mas é também registro, escrita. Através da linguagem urbana pode-se ler seu imaginário social e político,
seu padrão cultural, sua morfologia e estrutura. Ao mesmo tempo em que a cidade é o lugar privilegiado de uma
experiência urbana caótica, constitui o espaço do não-lugar1, como local de circulação de mercadorias, pessoas e
bens simbólicos, como espaço de anonimato que acolhe,
cada vez mais, indivíduos em busca de novas relações
simbólicas.
Nesse sentido, as imagens da cidade que emergem do
pensamento urbanístico e utópico expressam as dicotomias entre modernidade e modernização, em sua ordem
visível, mas também naquela ordem invisível que governa a cidade, com regras, prescrições e restrições que
121
respondem ao seu surgimento, formação, prosperidade
e decadência, atravessando distintas fases em busca de
uma modernidade, ou pós-modernidade, como querem
alguns.
As dicotomias entre o projeto de modernidade e o processo de modernização expressam-se com clareza nas
discussões acerca das cidades. Especialmente nas grandes metrópoles, o mesmo dinamismo cultural e econômico que abre múltiplas possibilidades a seus habitantes, destrói tudo aquilo que cria – ambientes físicos, instituições
sociais, valores morais –, num perpétuo e incessante processo de criação do sempre novo. Em cidades como Paris, Nova York, Chicago, São Paulo, tudo é concebido e
executado não apenas para atender às necessidades econômicas e políticas imediatas, mas também como expressões emblemáticas da modernidade: os megaedifícios,
shopping centers, parques, monumentos demonstram a
profusão de significados implícitos naquilo que Marshall
Berman denomina a floresta de símbolos que permeia a
vida de seus habitantes. Ao mesmo tempo, vive-se, nas
grandes metrópoles, sob o signo da apatia e da indiferença: a falta de vínculos com o lugar, a falta de identidade
com o bairro, com a rua levam a uma atitude generalizada que se expressa na falta de participação na vida pública e na perda da consciência de cidadania.
A problemática urbana enfrenta, hoje, ainda, um outro
desafio: aquele relacionado ao futuro das cidades, não
apenas em termos de um planejamento com características normativas mas que seja, também, capaz de conduzir
a outras formas de sociabilidade, retomando a idéia de
cidade e vida urbana baseadas em necessidades de seus
cidadãos e remetendo, de fato, àquilo que Léfèbvre define como “o direito à cidade”, em sua utopia urbana.
A reflexão sobre as cidades nos anos 90 situa no centro das interrogações sobre o futuro das sociedades urbano-industriais os impactos globalizantes, como a intensificação das relações sociais em escala mundial, a supressão
de distâncias, a possibilidade de comunicação em tempo
real, mas também as possibilidades de solucionar conflitos, alimentar desejos e promover a emergência de novas
sociabilidades.
No mundo do tempo real, das tecnologias operando em
escala planetária, inaugura-se um novo universo simbólico, que rompe com a idéia de cultura localizada no tempo e no espaço. Como pensar o lugar – do acontecimento, do discurso ou da própria crise –, num contexto em
que se multiplicam eventos, muitas vezes não previstos,
assim como novas referências (individuais e coletivas),
induzindo não apenas a uma mudança de escala, mas também de parâmetros? Hoje, os não-lugares constituem a
medida da época: referem-se a um espaço que não pode
mais ser definido como identitário, relacional e histórico,
como o lugar antropológico; emergem da superabundância de referências (impessoais) características da sobremodernidade, tal como a define Augé (1992).
A aceleração do ritmo das transformações em diferentes planos afeta não apenas as estruturas políticas e científicas, mas noções fundamentais, como tempo e espaço.
Deslocamentos, trajetos e fluxos de comunicação, que têm
como conseqüência uma crescente supressão de distâncias, transformam-se, continuamente, num processo em
que, cada vez mais, a noção de tempo parece suplantar a
noção de espaço, criando novos significados. A idéia de
tempo enquanto relação pessoal e social – como duração
– é sobrepujada pelas diversas formas da instantaneidade, organizando, programando e otimizando a vida das
pessoas e da sociedade. Vivemos num mundo em que o
tempo é seccionado, sincronizado (out of joint, porém,
just in time), ultrapassando a si próprio e confirmando seu
domínio sobre o espaço, o que leva à redefinição das relações de poder – social e político –, conforme assinala
Paul Virilio: “...de fato, o valor estratégico do não-lugar
suplanta definitivamente o do lugar e a questão da posse
do tempo renovou o da posse territorial” (Virilio, 1996).
As grandes cidades, constituídas a partir de redes organizacionais e comunicacionais complexas, constituem
o exemplo cabal de uma nova tendência. Uma vez desaparecidos os lugares da memória – inscritos no tempo histórico –, surgem novos significados, produzindo imagens
emblemáticas da sociedade-espetáculo, das quais emerge
a figura do vencedor (ainda que efêmero, artificial, contingente) e uma realidade em que homens são substituídos por tecnologias elevadas à qualidade de sujeito.
Megalópoles, hipercidades, metápolis, ecumenópolis,
tecnópolis são termos que definem as cidades do presente,2 levando, em grande parte, a diagnósticos realistas e
prognósticos sombrios. As visões de Orwell, em 1984, e
Huxley, em Admirável Mundo Novo, ao lado das imagens
cinematográficas de Blade Runner e Robocop, apresentam diversas versões dessas tecnotopias, convergindo para
as distopias no lugar das utopias. Em outros contextos,
no entanto, especialmente no planejamento urbano, o
quadro é diverso. O Japão fornece um exemplo extremo,
ao adotar, como padrão dominante de desenvolvimento
urbano para as cidades do século XXI, utopias tecnológicas que se expressam em projetos como Tokio Teleport
City, Minato Mirai 21, High Tech City (Yokohama),
Futuristic Information City (Chiba), que encarnam as assim chamadas K-cities,3 nos moldes da ficção científica.
No entanto, sem se deixarem levar pelas visões ficcionais ou apocalípticas, alguns pensadores reconhecem,
diante da complexidade crescente dos grandes centros
urbanos, algumas possibilidades para a construção de diagnósticos capazes de balizar as perspectivas de futuro das
122
cidades. Seriam cidades “condenadas” ou pode-se falar
em utopias urbanas? Quais seriam os cenários possíveis
para as cidades no século XXI? De que modo estes cenários podem vir a afetar as políticas e práticas urbanas?
Conforme observa-se nas estatísticas mundiais, a proliferação em escala mundial das grandes cidades é uma
realidade inconteste e preocupante: existem, hoje, quatro
mil cidades com mais de cem mil habitantes, duzentas e
cinqüenta com mais de um milhão, mais de quarenta com
cinco milhões e cerca de uma quinzena com mais de dez
milhões de habitantes, ponto de partida da discussão sobre as cidades contemporâneas realizada por François
Ascher, em seu livro Metápolis ou l’avenir des villes.
Alguns argumentos interessantes são apresentados por
Ascher para responder às imagens, diagnósticos e prognósticos baseados na “condenação” das cidades contemporâneas. Para isso, parte do conceito de metápolis ou
metametrópole, que pode ser definida como “um conjunto de espaços nos quais pessoas, atividades econômicas
e territórios são integrados no funcionamento cotidiano
de uma metrópole. Uma metápolis constitui, geralmente,
um depósito de empregos, de habitats e de atividades.
Os espaços que a compõem são profundamente heterogêneos e não necessariamente contíguos. Uma metápolis
compreende pelo menos algumas centenas de milhares de
habitantes” (Ascher, 1995:34). A definição, portanto, ultrapassa e engloba os limites da metrópole, aparecendo
como uma nova forma urbana, em termos de suas possibilidades de diagnóstico e projetos de transformação.
Mas a metápolis é também espaço de mobilidades variadas e irregulares; espaço de travessias e do face a face;
espaços especializados pelas lógicas econômicas múltiplas; espaço de conflitos, de fragmentações dos interesses coletivos e de deslegitimação das instituições urbanas. Ela é complexa, no entanto, funciona. Com tal
complexidade, como pensar as cidades do futuro?
Ascher avalia algumas interpretações, situando as principais correntes de pensamento. De um lado, os liberais
que, segundo ele, acreditam haver uma prova manifesta
dos mecanismos de mercado que engendram desenvolvimento máximo e optimum global: a mão invisível do mercado agiria, deste modo, também na cidade; seus estragos específicos e suas disfunções não seriam senão
epifenômenos que, portanto, não colocariam em questão
a lógica do mercado, ainda que, por vezes, a intervenção
das autoridades públicas pudesse ser necessária para corrigir os excessos do mercado. Desse modo, o planejamento
e a gestão da cidade estariam articulados a um princípio
de base, segundo o qual a intervenção dos poderes públicos deveria reduzir-se a um mínimo.
Os marxistas, por outro lado, consideram as disfunções
urbanas como uma das manifestações mais evidentes das
FUTURO
contradições entre o caráter cada vez mais interdependente
da relação entre produção e consumo – que necessita de
uma organização coletiva – e a propriedade privada dos
meios de produção e do solo – que depende de decisões
individuais –, engendrando, assim, uma anarquia crescente. Em oposição aos liberais, para os marxistas a questão
não é de insuficiências ou excessos a serem corrigidos,
mas reporta-se a uma crise essencial das cidades capitalistas, conforme observa Castells.4
Ambas as posições têm animado os debates sobre o
controle e o planejamento das cidades, mas de maneira
geral as discussões não se encontram polarizadas: se, de
um lado, o urbanismo parte da premissa de que é necessário agir conjuntamente sobre a cidade e sobre a sociedade, por outro, têm sido desenvolvidos pensamentos, atitudes e ações reformistas, distintos do liberalismo radical
pelas formas de intervenção, em que se admite a impossibilidade de construção/transformação espontânea da
cidade.
Ascher aponta, ainda, outro lado da questão, ligado aos
aspectos ideológicos e sociais que traduzem certas diferenças no pensamento urbanístico desde o século XIX.
Retomando as análises realizadas por Françoise Choay,
faz referência às concepções urbanísticas que, de certo
modo, ainda continuam vigentes: o modelo culturalista –
que privilegia os valores culturais tradicionais – e aquele
progressista – que coloca em destaque a eficácia, a técnica, o progresso, a racionalidade –, mas que têm, em comum, uma mesma ambição: “aquela de dominar o desenvolvimento urbano pela mobilização do conhecimento
científico e pela adoção de técnicas de ordenamento do
espaço urbano” (Ascher, 1995:205).
À dificuldade de atender a tais imperativos, em face
da complexidade crescente das metápolis – quanto à diversidade de funções sociais e econômicas que as cidades assumem, à flexibilidade dos espaços que devem acolher as atividades em transformação cada vez mais
acelerada e à não correspondência entre territórios e instituições –, Ascher acrescenta uma dupla crise intelectual:
“...aquela geral, das grandes referências ideológicas que
possam constituir objetivos claros para alguns urbanistas
e aquela específica, ligada ao projeto de fundação do urbanismo como uma disciplina científica autônoma”
(Ascher, 1995:206-7).
Nesse contexto, abrem-se três frentes de contestação
do urbanismo moderno: “...as problemáticas que valorizam o caos urbano, que se apóiam nas imagens californianas e japonesas; a tese da planificação conduzida pelo
mercado, trazida pela onda econômica e ideológica liberal; e a abordagem empresarial urbana, fundada pelas referências aos princípios de gestão dos sistemas complexos” (Ascher, 1995:208-9).
123
A primeira vincula-se às concepções pós-modernistas
na arquitetura, tematizando aspectos ligados à idéia de caos
urbano como sendo criador e produtivo. Esta é exemplificada pelos projetos de Robert Venturi que, ao funcionalismo na arquitetura com sua estética simplificadora, opunha a estética e a funcionalidade dos restaurantes fast food,
das stations-service, dos néons e das publicidades nas estradas californianas, especialmente a partir dos anos 60.
Desde os anos 80, às imagens de uma arquitetura voltada
para as cidades desordenadas – configurado nas bricolages
à maneira dos subúrbios californianos – acrescentaramse novas imagens, vindas das cidades japonesas contemporâneas, eficientes do ponto de vista econômico, mas aparentemente desordenadas, caóticas e, portanto, opostas aos
cânones urbanísticos da modernidade.
Esta valorização estética do caos desdobra-se, de um
lado, numa valorização funcional e, de outro, nas possibilidades da desordem que, enquanto complexidade, conteria uma ordem espontânea, mais eficaz que a ordem
planificadora e urbanística. Nesse sentido, referências
oriundas da Teoria do Caos, como as noções de flutuação, fractais, auto-organização, entropia, etc. (relacionadas às teses de Prigogine, Lorenz e Mandelbrot) foram
abundantemente usadas, ainda que como referências metafóricas, conforme assinala Ascher.
Y. Ashihara, arquiteto japonês que desenvolveu uma
teoria do caos urbano, mostra que, de fato, este caos é
uma “ordem oculta”, particularmente aos olhos dos arquitetos e urbanistas ocidentais. O sentimento de desordem suscitado pela cidade japonesa provém de uma diferença radical na concepção de espaço: no ocidente, a
concepção de espaço – tanto das casas como das cidades
– faz-se por subtração em um movimento centrípeto: primeiro concebe-se o exterior de um conjunto, depois as
partes que o compõem; no Japão, o sentido é inverso, em
movimento centrífugo. Tóquio, por exemplo, é “um corpo orgânico disponível, aberto às metamorfoses e aos desenvolvimentos, que caminha por meio da eliminação de
seus elementos inúteis” (Ascher, 1995:208-9).
Por outro lado, de acordo com as concepções pósmodernistas – que se apóiam na total aceitação do efêmero, do fragmentário, do descontínuo e do caótico (uma
das metades da modernidade baudelairiana) – não há intenção de transcender ou opor-se a essa (des) ordem. Se
não podemos, segundo o pós-modernismo, aspirar a uma
representação unificada do mundo, nem conduzir um projeto global (Lyotard já afirmava, no início dos anos 80, a
deslegitimação das grandes narrativas), como encontrar
os elementos para comandar a metrópole? O resultado é
o ecletismo e a própria fragmentação, muitas vezes conscientemente adotada, não apenas nas fachadas e edifícios,
mas em bairros inteiros (as novas Disneyworlds?), con-
forme observa David Harvey (1992:45 a 96) referindo-se
à arquitetura nos anos 80. Ele assinala ainda que os projetos urbanos pós-modernos contam com os avanços tecnológicos, particularmente no âmbito das comunicações
– que derrubam as fronteiras entre o tempo e o espaço –,
para a legitimação de formas urbanas dispersas, descentralizadas e desconcentradas, levando tanto a um internacionalismo como a fortes diferenciações internas em cidades e sociedades baseadas no lugar, na função e no
interesse social.
Quanto à planificação conduzida pelo mercado, a
Inglaterra fornece um exemplo significativo, com as reformas e a política desenvolvida pelo governo da primeira-ministra Margaret Tatcher a partir dos anos 80. Colocando em causa uma forte tradição de town-planning, as
reformas do governo conservador promoveram uma concepção de market lead planning, pela qual é o mercado
que escolhe e decide o crescimento e as mutações urbanas, cabendo aos poderes públicos desenvolver ações de
acompanhamento, auxílio e, eventualmente, corrigir excessos ou insuficiências. Mais que resultados práticos
(diante de dificuldades de projeto e financiamento pela
iniciativa privada de obras de infra-estrutura e transportes coletivos), a aplicação, em alguns casos, dessa concepção colocou em evidência a impossibilidade de uma
abordagem liberal das cidades em outras cidades européias. Para Ascher, do ponto de vista político, tal forma
de planificação se pretendia emblemática (baseada nos
mesmos pressupostos que as modernas democracias),
possuindo, portanto, uma dimensão simbólica. Ao final
dos anos 80, as disfunções ligadas à expansão imobiliária e a acentuação dos fenômenos de exclusão – que evidenciavam a necessidade de intervenção – remeteram-se
progressivamente a um retorno à planificação urbana mais
voluntária.
Finalmente, a terceira frente de contestação do urbanismo moderno é representada, segundo Ascher, pelas
abordagens da metrópole como sistema complexo, a partir de duas perspectivas: a primeira, apontando na direção de um reforço dos instrumentos clássicos de controle
e de intervenção dos poderes públicos; e a outra partindo
da necessidade de mudança na própria concepção de intervenção pública.
No primeiro caso, a possibilidade de controle do planejamento reside em instrumentos mais efetivos – zoneamento mais preciso, controles mais rigorosos do direito
de construção, sistemas de recuperação da mais-valia fundiária e imobiliária, expropriação, financiamentos públicos, etc. – cuja eficácia é limitada; na medida em que não
são adaptados ao contexto metapolitano, acabam por engendrar efeitos perversos, ao reforçar ações que ultrapassam seus princípios e modalidades.
124
No segundo, inserem-se as abordagens que consideram a cidade como complexa, colocando em discussão a
própria noção de dominação da cidade. Partindo da mesma noção de complexidade empregada por Edgar Morin,5
“consideram a cidade como complexa, postulando um
funcionamento baseado em lógicas e racionalidades múltiplas, eventualmente contraditórias; que elas formam um
sistema aberto; que seus equilíbrios são instáveis; que
pequenas variações podem acarretar mudanças consideráveis e que a evolução é, geralmente, reversível. As metápolis, como o contexto no qual se desenvolvem, caracterizam-se, portanto, por uma grande incerteza. Face a esta
incerteza, o planejamento urbano não pode ser linear, seqüencial e mecanicista; em outros termos, não pode mais
pretender ser antecipatório, programático, sistemático,
imperativo (...). Para orientar, enquadrar, gerir o planejamento e, em sentido mais amplo, o urbanismo, devem ser
adotados instrumentos que admitam as flutuações, a criatividade, a incerteza, a contradição, a ambigüidade, a fluidez, que têm, por base, uma racionalidade limitada num
universo incerto” (Ascher, 1995:213). 6
Isto não significa, no entanto, que o planejamento deva
transformar-se em empirismo completo, pautando-se por
escolhas individuais, mas conduzir a formas de problematização e esquemas de ação capazes de abarcar os atores, as racionalidades e interesses que possam levar à realização do projeto. Uma nova abordagem para enfrentar
as questões referentes ao planejamento das cidades deve,
portanto, considerar não apenas o projeto, mas se pautar
pela importância das interações e retroações que devem
presidir a tomada de decisões baseadas no consenso e no
compromisso (e não apenas na eficácia), aproximandose das formas de gestão empresariais mais recentes. Isto
não significa, meramente, uma transferência direta dos
modelos de gestão das empresas para o planejamento e
gestão das cidades, na medida em que a racionalidade
pública é diversa da racionalidade privada; embora passe
a depender, cada vez mais, de fatores econômicos, ninguém é proprietário de uma cidade, assim como uma cidade não se constrói tendo por objetivo o lucro comercial. Nesse sentido, a gestão pública à maneira empresarial
supõe uma lógica dos atores mais que uma lógica de administração, a elaboração e a adesão a um “projeto de
cidade”, uma abordagem “incremental” e “heurística”
(isto é, que progride e avança passo a passo), um urbanismo flexível e integrado, regras e regulamentações ligadas à sua performance (que possam fixar resultados, sem
prejulgar os meios) e uma atividade permanente de negociação e comunicação (Ascher, 1995:233 e ss.).
Tais formulações encontram-se na base de algumas
propostas para as grandes cidades no próximo milênio.
Para Ascher, um urbanismo “metapolitano” deve respon-
FUTURO
der às exigências de qualidade de vida, de categorias qualificadas e não precárias. Isto supõe a oferta de habitação
abundante e diversificada, de equipamentos educativos,
culturais, esportivos, comerciais e simbólicos, adaptados
aos cânones funcionais e simbólicos dos grupos sociais.
De um ponto de vista global, as metápolis deveriam produzir e gerenciar uma imagem de contornos qualitativos,
aliando aos valores do patrimônio aqueles da modernidade. Devem produzir propostas e ações capazes de enfrentar as dificuldades ligadas à baixa qualidade de vida de
grandes parcelas da população, baseando-se em redes de
solidariedade que, por sua vez, implicam políticas contínuas de revalorização e desenclave dos bairros e setores
da cidade em crise. Em outros termos, “as metápolis devem manter seus territórios, reafetar e requalificar os espaços vazios ou obsoletos em função das transformações
técnico-econômicas, dispor de reservas fundiárias para
aproveitar as oportunidades, dominar a urbanização e
torná-la compatível com os princípios de um desenvolvimento durável” (Ascher, 1995:233 e ss.).
Em síntese, as metápolis são o lugar das trocas sociais
por excelência. Apesar dos diagnósticos apocalípticos,
estão longe de desaparecer. Ao contrário, as grandes cidades compõem-se e recompõem-se continuamente, delas emergindo novas centralidades, mobilidades, espaços
públicos e privados, concentrando empregos e trabalhadores que, por sua vez, ligam-se a um modo de vida vinculado tanto à crescente autonomia dos indivíduos como
à complexidade, cada vez maior, das relações sociais. Isto
implica o reconhecimento dos problemas metapolitanos
em sua dimensão urbana, libertos dos dogmatismos. Não
basta colocar-se ao lado daqueles que acreditam no desenvolvimento das telecomunicações e dos transportes
como forma de pôr fim à desordem urbana ou de urbanistas e planejadores que ainda empreendem esforços na tentativa de recriar uma forma de urbanidade ultrapassada,
fazendo e refazendo as cidades, como no passado. É necessário saber reconhecer suas dificuldades, ligadas, principalmente, a aspectos sociais e políticos e não apenas
técnicos e econômicos. É necessário reconhecer, ainda,
que a crise mais grave nas grandes cidades, hoje, é a da
cidadania, que faz com que se percam, pouco a pouco, o
sentimento dos interesses coletivos e a capacidade de
mobilização em torno de projetos comuns, o que implica
formas de gestão capazes de articular os níveis locais aos
globais, como parte de um mesmo sistema.
Várias são as possibilidades abertas pelo pensamento
para as cidades do futuro. Embora lastreadas em referências empíricas (as das cidades reais), algumas lembram
projeções ficcionais: megalópoles, metápolis, tecnópoles,
ecumenópolis e outros termos utilizados para sua definição, conforme apontado anteriormente. No entanto, para
125
poderosas, como as multinacionais – desterritorializadas
– serão dominantes do futuro. Retomando exemplos significativos, pode-se citar a transformação ocorrida por
meio da instalação do setor eletrônico de ponta nos últimos 20 anos em algumas regiões, criando novas cidades
ou transformando radicalmente outras (tradicionalmente
baseadas em economias agrícolas), como Silicon Valley
e Orange County, na Califórnia, Silicon Glen, na Escócia, as aglomerações eletrônicas na Irlanda, além dos países da Ásia, como Cingapura, Taiwan, Malásia, Hong
Kong, etc.
Algumas questões, no entanto, impõem-se à reflexão:
a revolução da informação levará a uma grande desigualdade entre cidades ricas e pobres? Poderemos evitar o
surgimento de cidades duais, onde poderosos empresários manipulam massas empobrecidas, blocos e continentes? Terão os movimentos sociais de massa condições
para reafirmar o poder popular frente a um futuro
orwelliano? E poderão eles obter êxito contra o tão poderoso e, ao mesmo tempo, sutil, sistema global?
A despeito dos aspectos alarmantes desta nova ordem
mundial, para Castells o futuro das cidades informacionais não é predeterminado. É possível às sociedades definidas territorialmente preservar suas identidades através
de organizações enraizadas que, crescentemente, reafirmam seu poder. As cidades do futuro podem ser pensadas como maneira de responder às tendências presentes
nas abordagens que se apóiam nos novos paradigmas
tecno-econômicos que vêm se impondo, por meio de estratégias políticas, econômicas e tecnológicas, como contribuição para a reconstrução do significado social desta
nova realidade histórica. Trata-se, no entanto, de uma tarefa complexa, que requer a articulação simultânea das
alternativas sociais e dos projetos espaciais em três níveis: cultural, econômico e político.
No nível cultural, as sociedades locais, territorialmente definidas, precisam preservar suas identidades, suas
referências espaciais e enraizamentos sócio-históricos, por
meio da preservação de símbolos de reconhecimento –
os lugares da memória coletiva –, como significado fundamental para a permanência e funcionamento das grandes cidades. Reabilitar a vida do bairro, favorecer modos
de vida associativos e responsabilidades locais são condições para isso. Nos níveis econômico e político, a adoção de políticas capazes de articular os níveis local e
global de decisão, aproveitando a flexibilidade das tecnologias e instrumentos de informação – os bancos de
dados de cidadãos, os sistemas de comunicação interativos, os centros de multimídia comunitários – como forma de reverter a lógica de dominação do espaço de fluxos, apontando a reconstrução socioeconômica dos
espaços das grandes cidades.
além das possibilidades de solução das crises enfrentadas
pelas grandes cidades na atualidade, está em jogo um novo
significado social do espaço, baseado em fluxos e interações, conforme mostra Manuel Castells ao avaliar os impactos da revolução informacional sobre o futuro das
cidades (Castells, 1996). De fato, a proliferação de computadores, redes, fac-símiles, secretárias eletrônicas, fibras-óticas, cabos, comunicação via satélite, os correios
eletrônicos, a Internet, as infovias e meios multimídia
implica novas formas de abordagem. Nesse sentido,
Castells conduz a uma avaliação sobre a tecnologia da
informação e de como esta poderá vir a reestruturar as
relações sociais entre regiões pobres e ricas, capital e trabalho, centralização e descentralização de serviços, governos e instituições não-governamentais e, finalmente,
entre indivíduo e sociedade.
Castells discute aquilo que ele denomina espaço de fluxos que irá comandar as ações das organizações do poder, bem como as instituições territorializadas, contrapondo-se à operação nos espaços dos lugares e sinalizando a
emergência das tecnópolis. Este termo é usado por Castells
e Hall (1996) para designar os cenários de cidades que
surgem da associação entre tecnologia, ciência, desenvolvimento planejado e formas diversificadas de investimentos e cooperação entre o setor público e o setor privado.
Os autores constroem uma tipologia de tecnópolis enquanto forma de concentração territorial específica e inovações tecnológicas, com potencial para gerar sinergia científica e produtividade. O primeiro tipo consiste em
complexos industriais de alta tecnologia construídos solidamente com base em inovações, cujo exemplo mais
significativo é Silicon Valley; o segundo tipo é representado, de modo geral, pelas chamadas “cidades da ciência”, relacionando-se a complexos centros de pesquisa de
excelência não ligados diretamente à manufatura, como
a experiência japonesa em Tsukuba e Kansai, esta última
importante centro multinuclear. Finalmente, o terceiro tipo
designa as áreas em que vem se configurando um novo
tipo de crescimento industrial, em termos da organização
do trabalho e da produção, capaz de atrair sólidas indústrias de alta tecnologia. Neste caso, embora os aspectos e
funções das inovações tecnológicas não sejam excluídos,
essas áreas são definidas pelo desenvolvimento econômico. Os autores citam, como exemplo, as regiões de SophiaAntipolis, na França, Cambridge, na Inglaterra, e Hsinchu,
em Taiwan.
No cenário desenhado para as cidades do terceiro milênio, que resulta da transformação dinâmica e estrutural
de regiões no mundo, as formas de organização da indústria e dos serviços deverão ser organizadas por todos, em
torno da operação de suas unidades geradoras de informação. Além disso, Castells considera que instituições
126
FUTURO
NOTAS
Isso implica, portanto, novos rumos capazes de transcender a economia e a política tradicionais, desdobrando-se numa crescente mobilização coletiva, que só pode
se efetivar pela articulação, através de reconstrução entre
o significado dos espaços da cidade – hoje globalizados
– e a autonomia dos atores, numa situação que possa conduzir ao equilíbrio entre os valores da civilização e da
cultura. Caso contrário, as tecnópolis do futuro poderão
reforçar o individualismo, as desigualdades e as formas
de dominação atualmente existentes, conduzindo aos cenários hoje apresentados pela ficção e pelo cinema.
A atenção necessária ao desenvolvimento do potencial
humano, por meio de novos valores e atitudes – ligados
a, efetivamente, querer o futuro –, poderá conduzir a outras realidades para as cidades, como nos flashes “verdadeiros-falsos” (porque imaginários, mas, ao mesmo tempo, calcados nas realidades contemporâneas) desenhados
por Joel De Rosnay, em L’Homme Symbiotique, como este:
“Paris, 26 de outubro, 2032. 11:23 AM
Paris liberada dos automóveis
Uma semana inteira de festas e manifestações irão celebrar a renovação completa do centro de Paris e a eliminação dos últimos veículos particulares das ruas da capital. É o que vem anunciando François Darouin, presidente
da Câmara Municipal. Um ambicioso programa de rearranjo, lançado em 2017 como resultado de um referendum organizado pela administração municipal, chega hoje
ao final. Os transportes coletivos compreendem linhas de
ônibus equipados com motores híbridos (elétricos e a turbina) silenciosos e não poluentes. A estrutura interna desses veículos serve à recepção de informação e educação
permanente dos usuários durante o trajeto. Mini ônibus/
táxis transportando inúmeros passageiros são dirigidos por
computadores em função das demandas por corridas particulares, transmitidas por terminais de comunicação
móveis ou fixos. Metrôs rápidos atravessam a capital, bem
como veículos expressos subterrâneos a transmissão térmica. Para circular no centro, todos os tipos de veículos
particulares – elétricos ou não – devem pagar uma taxa
elevada, correspondendo à área ocupada. A maior parte
das ruas de Paris intramuros é reservada aos pedestres, às
bicicletas e aos veículos elétricos. Os parques, calçadas,
praças, áreas de jogos e festas multiplicaram-se nos últimos quinze anos” (De Rosnay, 1995).
1. Conforme o conceito desenvolvido por Marc Augé (1992). Os não-lugares,
em oposição ao lugar, rompem com a noção de cultura localizada no tempo, caracterizando os espaços da sobremodernidade, que fazem do antigo uma citação,
como espetáculo específico a ser contemplado.
2. Esses termos são utilizados em diversas abordagens por vários autores como
Manuel Castells, Constantin Doxiadis, Paolo Soleri e outros, para definir as cidades do futuro a partir de diagnósticos das crises das grandes cidades. Ver a
respeito LeGates e Stout (1996).
3. Conforme Mitchell (1996). As k-cities (termo criado pelos dinamarqueses
Ike E. Anderson e Christian Wichman Mathiassen) definem-se pelos seguintes
elementos: conhecimento (knowledge), comunicação (kommunication), competência (kompetence), criatividade (kreativitet), conurbações (konurbationer),
energia (kraft), transporte (karriere), consumo cultural (kulturkonsum) e comercialismo (kommercialisme).
4. Também citado por Ascher.
5. Para Edgar Morin, o reconhecimento da complexidade – ultrapassando o sentido
da totalidade – exige uma outra atitude do pensamento, que deve constituir as bases
para o enfrentamento da multidimensionalidade da realidade, baseando-se em três
princípios: o princípio da dialógica, que consiste na associação de instâncias simultaneamente complementares e antagônicas; o princípio da recursão organizacional,
que indica a articulação entre os produtos e a produção (“os produtos são necessários à produção daquilo que os produz”); e o princípio hologramático, segundo o
qual a parte está no todo e o todo está a parte. A partir destes princípios, Morin
combina os elementos do tetragrama ordem/desordem/interações/organizações – cujos
termos são complementares, concorrentes e antagonistas – como base para o conhecimento, apontando uma forma de superação dos limites da lógica identitária/dedutiva. Isto leva à exclusão da contradição numa perspectiva mais ampla, cujo afrontamento torna-se possível por meio do exame empírico-lógico dos problemas. Essas
idéias encontram-se presentes em várias obras de Morin, como Introdução ao Pensamento Complexo (1991); Ciência com Consciência; Terra Pátria (1994), Meus
Demônios (1995) e outras.
6. Os grifos são do autor.
ASCHER, F. Metápolis ou l’avenir des villes. Paris, Éditions Odile Jacob, 1995.
AUGÉ, M. Non Lieux: une introduction à une anthropologie de la surmodernité.
Paris, Seuil, 1992.
CASTELLS, M. A questão urbana. Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1983.
__________ .“The reconstruction of social meaning in the space of flows”. In:
LEGATES, R.T. e STOUT, F. (orgs.). The city reader. New York, Routledge, 1996.
CASTELLS, M. e HALL, P. “Technopoles: mines and foundries of the
informational economy”. In: LEGATES, R.T. e STOUT, F.(orgs.). Op. cit.
CERTEAU, M. de. A invenção do cotidiano – artes de fazer. Petrópolis, Editora
Vozes, 1994.
DE ROSNAY, J. L’homme symbiotique. MIT Press, Cambridge, MA, EUA, 1995.
HARVEY, D. A condição pós-moderna. São Paulo, Ed. Loyola, 1992.
LÉFÈBVRE, H. La revolution urbaine. Paris, Gallimard, 1970.
LEGATES, R.T. e STOUT, F. (orgs.). Op. cit.
MITCHELL, W.J. City of bits – space, place and the Infoban. MIT Press,
Cambridge, MA, USA.
MORIN, E. Introdução ao pensamento complexo. Lisboa, Publicações Instituto
Piaget, 1991.
__________ . Ciência com consciência. Lisboa, Publicações Europa-América, s/d.
__________ . Terra pátria. Lisboa, Publicações Instituto Piaget, 1994.
__________ . Meus demônios. Lisboa, Publicações Europa-América, 1995.
VIRILIO, P. Velocidade e política. São Paulo, Estação Liberdade, 1996.
127
TENDÊNCIAS RECENTES
NO SETOR COMERCIAL
LUIS LOPES DINIZ FILHO
Geógrafo, Analista da Fundação Seade
N
atacado e no varejo durante os últimos 15 anos, a fim de
indicar alguns eixos temáticos para a elaboração de pesquisas econômicas sintonizadas com os novos rumos do
comércio contemporâneo.
os últimos anos, as transformações vividas pelo
setor industrial vêm merecendo uma grande atenção por parte da comunidade científica, da imprensa e das entidades governamentais. O processo de
reestruturação tecnológica e organizacional das empresas industriais, aliado ao fenômeno da globalização das
relações econômicas, vem acirrando a concorrência interempresas, a “competição locacional” entre países e regiões e, por fim, o problema do desemprego estrutural.
Em virtude da dimensão desses problemas e da importância que o setor industrial apresenta dentro da economia contemporânea, pouca atenção tem sido dada aos processos de reestruturação que vêm ocorrendo no âmbito
da atividade comercial.1 Contudo, é importante iniciar uma
reflexão sobre o impacto das transformações tecnológicas e organizacionais vividas recentemente pelo comércio, a fim de compreender os papéis que esse setor poderá desempenhar no novo contexto social e econômico que
vem emergindo nos últimos anos. Em primeiro lugar, a
necessidade dessa reflexão deriva da própria importância
do setor no conjunto da economia, uma vez que participa
com cerca de 7% a 12% da população ativa em muitos
países desenvolvidos e com percentuais dentro dessa mesma faixa no que diz respeito ao valor adicionado total. O
mesmo pode ser constatado para o caso do Brasil, onde o
setor abrangia 13% de todo o pessoal ocupado em 1990.2
Em segundo lugar, e mais importante, porque o comércio
está efetivamente passando por um movimento bastante
amplo de modernização tecnológica e organizacional, cujos desdobramentos se fazem sentir tanto no âmbito estrito do setor quanto no das relações intersetoriais.
Nesse sentido, o objetivo deste artigo é sintetizar as
tendências internacionais de reestruturação verificadas no
O PROCESSO DE REESTRUTURAÇÃO
NO SEGMENTO VAREJISTA
Tradicionalmente, as empresas de varejo são bastante
sensíveis às mudanças que ocorrem no perfil dos consumidores, conseqüência óbvia da função que desempenham
na cadeia de valor adicionado, que é a de distribuir bens
de consumo para a população. Em virtude disso, as pressões do ambiente concorrencial acabam sendo condicionadas por algumas transformações socioculturais que vêm
impelindo as empresas varejistas (sobretudo aquelas que
comercializam bens não-duráveis) a investir no aumento
da qualidade e na diversificação de produtos e serviços
oferecidos.
Um dos fatores que estimularam a adoção dessa estratégia foi o crescimento da importância social e legal conferida à noção de “direitos do consumidor”, que engendrou a tendência (já antiga em países como os EUA, mas
que ainda está se expandindo em escala internacional) de
aumento do número de organizações públicas e privadas
de defesa dos consumidores. A isto vieram se somar outras transformações, como a inserção das mulheres no mercado de trabalho (reduzindo o tempo disponível para compras e afazeres domésticos) e a crescente preocupação das
classes médias urbanas com questões ambientais e qualidade de vida. Como resultado, a preocupação primordial
de produtores e distribuidores passou a ser a busca de
soluções capazes de conciliar as expectativas do merca-
128
TENDÊNCIAS RECENTES NO SETOR COMERCIAL
do quanto à maior comodidade e rapidez com as preocupações relativas à qualidade dos produtos e de suas formas de conservação e acondicionamento.
Algumas das respostas mais visíveis a tais demandas
foram indicadas por estudo realizado em 1990, pela
Nielsen/Europa, cujo objetivo era identificar as tendências do comércio varejista de alimentos no contexto da
unificação européia.3 Em primeiro lugar, verificou-se a
melhoria das chamadas “marcas próprias”, que adquiriram melhor qualidade e passaram a abarcar um sortimento maior de produtos – tendência verificada também no
varejo norte-americano (O’Connor, 1992:156). Em segundo lugar, declinou a oferta dos produtos enlatados ou em
pacotes relativamente à de comida preparada e produtos
frescos, tais como peixes, verduras e pães (uma inversão
da tendência em vigor até não muito tempo atrás, quando
a prioridade das empresas era aperfeiçoar a tecnologia de
congelamento de produtos). Finalmente, foram identificadas duas outras tendências não diretamente ligadas à
oferta de produtos nos pontos de vendas, que eram a diversificação das grandes empresas varejistas e a concentração do capital e das vendas (SuperHiper, 1992a).
No que diz respeito ao processo de concentração, o
estudo da Nielsen verificou que as pequenas lojas haviam
passado para segundo plano no abastecimento de produtos alimentares, já que a participação dos hipermercados
nas vendas desses produtos tornou-se predominante. O
estudo também previa que, em 1993, a participação das
redes de super e hipermercados na comercialização de bens
de consumo em geral seria da ordem de 58%, indicando
assim a dimensão do processo de concentração no varejo. Embora essa tendência tenha se verificado de fato nos
primeiros anos da década, alguns autores afirmam que a
concentração do comércio varejista europeu atingiu o
ponto de inflexão. Com efeito, países como Inglaterra, Alemanha e França já apresentam elevada participação dos
estabelecimentos de maior porte no mercado do varejo,
havendo em média um grande supermercado para cada
70.000 habitantes. Na Inglaterra, onde a concentração é
particularmente alta, a concorrência tende a se intensificar na prestação de serviços e na diversificação da oferta
de produtos, não na expansão física da rede de pontos de
venda. Mesmo o crescimento dos grandes discounters, na
França, parece não ser suficiente para indicar um novo
ciclo de concentração, já que essas lojas participam, até
agora, com apenas 2% do mercado. Finalmente, destacam
esses autores o declínio dos grandes magazines, que estão perdendo espaço para as lojas especializadas (Almeida
e Crossetti, 1995:83).
Ainda sobre o tema da concentração, vale a pena dizer
que a recente expansão do sistema de franquias também
contribui para preservar espaços para a operação de em-
presas comerciais de pequeno porte, ao mesmo tempo em
que amplia o poder econômico das empresas maiores.
Através desse sistema, as empresas do setor industrial
podem constituir seus próprios canais de distribuição de
mercadorias sem arcar com o ônus de montar estruturas
completas de comercialização, limitando-se ao fornecimento de mercadorias e à coordenação das atividades das
lojas franqueadas. Já para as empresas varejistas (sobretudo as que operam com estabelecimentos de pequeno
porte, como lojas de conveniência e alguns segmentos de
comércio especializado), o sistema de franquias constitui
uma fórmula eficaz para implementar a expansão descentralizada de suas redes de pontos de venda, na medida em
que cada unidade franqueada constitui uma empresa com
administração independente, mas que opera de acordo com
parâmetros estabelecidos pela franqueadora. Do lado dos
pequenos empresários, a inserção em redes de franquias
permite auferir vantagens que de outro modo só seriam
acessíveis às grandes empresas, entre as quais podem ser
citadas: ganhos de escala, já que as compras de mercadorias são centralizadas pela franqueadora que possui maior
poder de negociação; possibilidade de comercializar marcas bem conhecidas pelo público; trabalhar com linhas
de produtos planejadas a partir de pesquisas de mercado
sistemáticas; acesso barato aos veículos de comunicação
de massa, etc. Por tais motivos, alguns consultores da área
afirmam que, enquanto 95% dos pequenos negócios independentes não duram além do segundo ano de operação, 97% das empresas franqueadas atingem até dez anos
(Folha de S.Paulo, 1996).
Quanto ao processo de diversificação das empresas
varejistas, o estudo da Nielsen destaca que tal estratégia
desdobra-se na busca de novos mercados e na ampliação
dos mix de produtos oferecidos em cada loja. Com efeito,
praticamente todas as grandes redes de varejo alimentar
da Europa optaram por ampliar suas operações no exterior ou diversificar suas atividades, investindo em áreas
não alimentícias. A expansão internacional das grandes
cadeias de varejo pode ser vista como a manifestação do
atual processo de internacionalização da economia no
âmbito do comércio varejista, impulsionado, nesse caso,
pela necessidade das empresas de conquistarem posições
de mercado para fazer frente ao crescimento da concorrência. Isso é particularmente importante se for considerado que as limitadas expectativas de crescimento dos
mercados de bens de consumo dos países centrais contribuem para o acirramento da competição, constituindo assim um poderoso estímulo à expansão dos grandes supermercadistas também em países periféricos possuidores de
mercados atrativos, tais como Brasil, México e Argentina.4 Já no que tange à diversificação das atividades comerciais, deve-se notar a preocupação das grandes redes
129
em investir na expansão de lojas com áreas de vendas
reservadas para produtos não alimentícios, como artigos
de moda, livros e discos.
A estas estratégias podem ainda ser acrescentadas formas mais sofisticadas de diversificação da atividade comercial, tais como a expansão das vendas a distância e
das atividades de prestação de serviços. As vendas a distância representam uma das respostas mais eficazes às demandas dos consumidores por maior comodidade, constituindo assim uma forma de comércio especializado que
tende a crescer muito nos próximos anos. Baseado nas
técnicas de telemarketing, esse tipo de comércio vem se
desenvolvendo pela incorporação de novas mídias, principalmente a telemática.5 A prestação de serviços aos clientes, por sua vez, constitui uma das estratégias mais importantes para diversificar as atividades da empresa e
preservar posições de mercado. Graças à sua intensa relação com os consumidores, necessariamente rotineira, o
varejo vem atuando cada vez mais como intermediador
na prestação de serviços pessoais, tais como fornecimento de crédito, agenciamento de viagens, venda de seguros
e produtos financeiros, etc. O primeiro passo da empresa
é, quase sempre, começar operando como intermediária
no fornecimento de crédito, freqüentemente em nome de
empresas do setor financeiro pertencentes ao mesmo grupo
econômico do próprio varejista (holdings e outras formas
de associação). Posteriormente, o fornecimento de crédito deixa de ser o principal atrativo oferecido pelo varejista, figurando em primeiro plano a intermediação na venda de outros serviços (Almeida e Crossetti, 1995:176).
Portanto, o desenvolvimento das atividades de intermediação constitui uma importante estratégia de diferenciação do produto para as empresas de varejo, além de fortalecer a posição econômica desse segmento no contexto
do processo de reestruturação da economia. Como destacam Almeida e Crossetti (1995:178), “Pode-se observar
o estabelecimento de um efetivo ‘mercado de transações’,
um mercado de controle de outros mercados, em que os
principais operadores podem ser chamados operadores de
intermediação, que obtém um amplo poder de mercado”.
Porém, a face mais visível das ações movidas pelas empresas varejistas para aumentar a qualidade e a eficiência
dos serviços que prestam é, sem dúvida, o processo de
automação do varejo. A expansão da capacidade de armazenamento, transmissão e processamento de dados, propiciada pelas novas tecnologias de informática e telecomunicações, vem permitindo a implantação de métodos
inovadores de operação e gerenciamento das atividades
de distribuição de mercadorias. O processo de automação comercial consiste basicamente na implantação de um
sistema integrado de controle das operações de venda e
do gerenciamento dos estoques, mediante uma associa-
ção das tecnologias de entrada e processamento de dados
(principalmente pontos de venda equipados com leitores
óticos) com os novos serviços de comunicação, tais como
o Eletronic Data Interchange – EDI (Diniz Filho, 1995).
No caso específico do varejo, essa associação de
tecnologias torna possível a implantação do sistema de
avaliação do lucro por item vendido (Direct Profit Product
– DPP) e não por segmentos ou linhas de alimentação.
Ao mesmo tempo, faculta às empresas comerciais
ampliarem enormemente a velocidade de comunicação
com seus clientes e fornecedores, de modo a agilizar o
processo de ressuprimento das lojas e reduzir o tempo de
estocagem das mercadorias. O aumento da velocidade de
giro dos estoques, com base num fluxo de informações
rápidas e precisas, permite ainda otimizar o processo de
definição do mix de produtos comercializados e o controle
de promoções e preços, além de oferecer condições para
o desenvolvimento de estratégias de marketing mais
sofisticadas – mesmo porque, as próprias atividades de
propaganda e marketing das empresas são informatizadas.
Com efeito, as informações oferecidas pelo sistema DPP
sobre a lucratividade obtida em cada item de produtos
aumenta a eficácia das técnicas de Space Imagine, isto é,
o planejamento do layout das lojas (distribuição dos pontos
de maior visibilidade) de acordo com a atratividade de
cada mercadoria. Igualmente importante é a montagem
de bancos de dados dos consumidores e suas preferências,
que, permitindo detectar rapidamente as mudanças nos
hábitos de consumo da população, confere maior flexibilidade às estratégias de lançamentos e de promoções
(Frúgoli Júnior, 1991).
Devido a todas essas potencialidades oferecidas pela
automação comercial, verificou-se nos últimos anos uma
difusão acelerada de novas tecnologias entre as empresas
do varejo, o que torna claro o caráter irreversível do processo de automação. Apesar disso, é preciso ressalvar que
ainda não é possível prever qual será a configuração final
do setor comercial após a consolidação plena das tecnologias de automação, e nem se pode dizer que o emprego
dessas tecnologias já tenha atingido a amplitude que muitas vezes se depreende das matérias veiculadas pela mídia – sobretudo no que diz respeito a países que se inseriram mais tarde no processo, como é o caso do Brasil.6
Em um estudo sobre modernização comercial, realizado
pelo Centro Internacional das Empresas de Comércio e
Indústria do Ramo Alimentar – Cies,7 ficou claro que já
em 1990 as redes varejistas européias utilizavam largamente a automação, mas não haviam ainda logrado extrair dessas tecnologias todos os benefícios potencialmente
oferecidos, já que a média das empresas ainda utilizava a
informática preponderantemente como fator de redução
de custos e elevação dos níveis de eficiência.8 Somente
130
as empresas de maior porte mostravam-se capazes de aplicar mais efetivamente a tecnologia de automação, de modo
a não apenas melhorar seu desempenho nas operações tradicionais, mas principalmente como instrumento de apoio
aos negócios. Mas mesmo essas grandes redes encontravam-se restritas à integração de sistemas, não tendo ainda implementado a descentralização operacional e administrativa de seus recursos tecnológicos e de banco de
dados, que constitui a forma mais eficiente de gestão dos
sistemas de informática (SuperHiper, 1992b). Vale acrescentar que o caráter ainda incompleto do processo de difusão e maximização dos benefícios oferecidos pelas tecnologias de automação tem sido reiterado em estudos mais
recentes sobre o tema (Furtado, 1995:93-95).
Adicionalmente, deve-se ressalvar que o potencial
de integração das transações interempresas oferecido
pela automação comercial ainda não se traduziu na constituição de padrões tecnológicos e normativos de âmbito
universal. A importância estratégica dos sistemas de automação para o planejamento das atividades e formas de
cooperação entre empresas, aliada aos altos investimentos necessários para readequar sistemas já constituídos,
cria conflitos de interesse que dificultam a formação de
convenções mais amplas, de modo que diversos padrões
tecnológicos e normativos continuam coexistindo, sem que
nenhum deles consiga se converter em padrão universal.
Apesar dessas ressalvas, pode-se dizer que o conjunto
de estratégias implementadas pelas empresas de varejo para
ampliar sua competitividade, tal como foram descritas até
o momento, engendraram pelo menos duas grandes tendências de transformação no âmbito do comércio varejista. Em primeiro lugar, verifica-se que as atividades varejistas deixaram de se caracterizar pelo baixo conteúdo
tecnológico, passando agora a desempenhar função importante no desenvolvimento e difusão de novas tecnologias, bem como no próprio processo de informatização
da sociedade. Não por acaso, as empresas desse segmento
constituem hoje os principais clientes das empresas do tipo
Value Added Network (VAN), que são responsáveis pela
operação dos serviços de EDI. Em segundo lugar, constatase que como reflexo do uso intensivo da informática nesse
segmento, ampliaram-se as exigências de qualificação profissional, seja no que diz respeito à gerência intermediária
ou às atividades operacionais. Em virtude disso, alguns autores afirmam que têm crescido os investimentos das empresas de varejo em treinamento de pessoal, já que os requisitos de qualificação, na esteira da própria informatização
das empresas, passam a ganhar importância como fator de
vantagem competitiva (Almeida e Crossetti, 1995:177).
Por fim, é significativo destacar que as estratégias implementadas recentemente pelo varejo vêm contribuindo
para alterar o próprio padrão de concorrência vigente, o
que diz respeito tanto às formas de relacionamento entre
as empresas do comércio como às relações intersetoriais.
Tradicionalmente, o comércio varejista constituía um segmento relativamente frágil em relação aos outros, já que
as empresas industriais e atacadistas operavam com volumes de vendas muito maiores. Hoje, as grandes cadeias
supermercadistas da Europa e dos EUA realizam vendas
em escalas bastante superiores às de qualquer fornecedor, fato este que, somado à grande concentração do capital varejista, assegurou-lhes um significativo poder oligopsônico (sobretudo em relação à indústria de alimentos
e de produtos de uso doméstico).9 Como resultado, as empresas de supermercados ampliaram seu poder econômico dentro da cadeia de produção e distribuição de bens de
consumo corrente, o que lhes permite determinar, até certo
ponto, o perfil dos processos de reestruturação e modernização que vêm ocorrendo nas empresas que operam
dentro dessa cadeia.10
O PROCESSO DE REESTRUTURAÇÃO
NO SEGMENTO ATACADISTA
Pelo fato de o atacado atuar principalmente como intermediário entre empresas, as transformações pelas quais esse
segmento vem passando terminam por receber menor atenção por parte da mídia, tornando-se assim menos perceptíveis para o público em geral. Apesar disso, é importante
destacar a forma como esse segmento vem se engajando no
corrente processo de reestruturação da economia dos países
capitalistas avançados, o que tem atraído o interesse de alguns importantes centros de pesquisas econômicas.
De acordo com estudo da Oficina Estadistica de Las
Comunidades Europeas (1991), podem ser identificadas
várias tendências econômicas que, direta ou indiretamente,
incidem sobre a estrutura de comercialização atacadista. A
concentração de capital, com eliminação de pequenas empresas, é uma das tendências verificadas no atacado europeu ainda em princípios da década de 90, o que parece ser
uma conseqüência do aumento do nível de competição nesse segmento. Outra tendência é a elevação do volume de
negócios e do pessoal ocupado no segmento atacadista, revelando sua capacidade de se inserir dinamicamente nos
movimentos de transformação da economia. Entre os vários fatores que podem estar contribuindo para esse crescimento, o processo de unificação do mercado europeu
parece ser um dos mais significativos, especialmente quando se considera que o aumento da participação do atacado no comércio de importação e exportação é outra tendência verificada no início desta década.
Porém, existem outros aspectos do atual processo de reestruturação da economia que influenciam o segmento atacadista de formas nem sempre convergentes. Segundo a
131
Oficina Estadistica (1991:17), podia-se identificar, no início dos anos 90, a tendência de externalização das atividades de distribuição de mercadorias por parte das empresas
do setor produtivo, em correspondência com o movimento
geral de terceirização que, segundo a bibliografia especializada, constitui uma das características mais marcantes da onda
de reestruturação em curso. Todavia, se esse movimento abre
potencialmente novos espaços para a atuação do atacado,
por outro lado já se notava uma tendência (ainda que não
tão forte) de estreitamento dos vínculos entre empresas industriais e varejistas, com a transferência para estas últimas,
da distribuição e do armazenamento de mercadorias.
Em uma visão geral, porém, pode-se dizer que não há
perspectivas de retraimento da atividade de distribuição
em virtude dos recentes movimentos de transformação da
economia, já que a funcionalidade desse segmento na
cadeia de valor agregado não chega a ser questionada pelo
desenvolvimento de parcerias entre produtores e varejistas. De fato, uma das funções primordiais do atacado é
cobrir as lacunas existentes na capacidade de abastecimento do varejo por parte das empresas industriais, visto
que, enquanto estas últimas atuam como produtoras especializadas de bens em larga escala, os varejistas trabalham quase sempre na comercialização de uma gama muito
variada de mercadorias. Somente um setor especializado
na logística de distribuição poderia livrar as indústrias do
ônus de suprir diretamente as lojas do varejo não especializado, fazendo o armazenamento e a posterior distribuição fracionada de produtos. É graças a essa especialização que o atacado tem logrado inserir-se de forma
dinâmica nas mudanças mais recentes da economia, tirando proveito do próprio movimento de modernização
do varejo. É o caso do estímulo que a expansão das lojas
de conveniência oferece para o crescimento do atacado:
por trabalharem com volumes de mercadorias relativamente pequenos, mix diversificado e giro muito rápido, tais
lojas representam um importante nicho de mercado para
esse segmento. Exemplo menos comum, mas que merece
ser citado, é o dos atacadistas que passaram a realizar
vendas a varejo para mercados exclusivistas, tais como
condomínios residenciais de alto padrão, através da aplicação da telemática ao sistema de vendas a distância.11
Entretanto, a capacidade do atacado de incorporar dinamicamente os estímulos do modelo econômico emergente (e de perfil ainda em definição) já não depende somente do desempenho alcançado na execução das funções
de distribuição. Isto reflete na forma como as empresas
atacadistas vêm investindo no desenvolvimento de estratégias de competitividade mais sofisticadas, que não se
restringem à busca do menor preço e enfatizam a concorrência via diversificação e melhoria da qualidade dos serviços prestados aos clientes.
Entre os grandes atacadistas norte-americanos, bastante
avançados na implementação dessas estratégias, o objetivo primordial da prestação de serviços é ampliar o grau
de “fidelidade” dos clientes, ou seja, estabelecer vínculos mais constantes de relacionamento com as empresas
de varejo, principalmente através de contratos de fornecimento exclusivo. O atacadista Richfood, por exemplo,
possui um departamento de projetos somente para orientar seus clientes em atividades tais como planejamento
de instalação e reforma de lojas, desenvolvimento de
layouts e projeto arquitetônico, entre outros serviços que
oferece.12 Já o atacadista Super Valu, maior empresa do
setor nos EUA, criou a divisão Sweet Life, especializada
em assessorar clientes no planejamento de elementoschave do varejo, tais como a composição do mix de produtos (diferenciado por loja), planos de promoções e
merchandising. Como resultado, essa divisão conseguiu
formar um corpo de 327 clientes cativos, responsáveis por
um volume de entregas da ordem de 430 mil caixas por
semana, que são assistidos por um grupo de 12 consultores de negócios. A ênfase na prestação de serviços atua
também no sentido de estreitar as relações do atacado com
as empresas do setor de serviços pessoais e sociais, como
demonstram as recentes experiências do Virginia Food
Service. Essa empresa criou uma divisão institucional, a
“Pocahontas”, especializada no atendimento a restaurantes, hospitais e rotisserias, entre outros tipos de estabelecimento. Bem treinados e munidos de lap tops com
modems, os vendedores dessa divisão oferecem aos clientes, no momento mesmo de fechar negócios, um verdadeiro serviço de consultoria para a montagem de cardápios, fornecendo informações que incluem até o cálculo do
preço por tipo de refeição servida e dos valores nutritivos
de cada tipo (Yazbek, 1995).
Com o crescimento da importância estratégica da prestação de serviços, ampliou-se também a necessidade de
investir nas atividades de pesquisa e planejamento de
médio e longo prazos. Isto significa que, para desempenhar eficientemente sua função de prestar assessoria às
atividades de varejo (importantes sobretudo para as pequenas empresas), os atacadistas precisam ser capazes de
antecipar as demandas do seu cliente imediato13 e, ao
mesmo tempo, detectar as tendências do próprio mercado consumidor. Não por acaso, os grandes atacadistas
norte-americanos possuem equipes de pesquisa e desenvolvimento especializadas no acompanhamento das mudanças nos hábitos de consumo da população, levantando assim as informações necessárias para planejar o
tipo de atendimento mais adequado ao perfil dos consumidores.14 Pode-se dizer que a orientação geral das atividades do atacado americano é estabelecida a partir das
demandas do mercado de consumo final, com efeitos im-
132
portantes sobre o próprio planejamento das empresas
varejistas.
Talvez o ápice desse sistema de cooperação e planejamento integrado das grandes redes de atacado e varejo
possa ser identificado nas chamadas “cadeias de associação voluntária”, modalidade de associação entre empresas em que os grandes atacadistas atuam como responsáveis pelo abastecimento e coordenação das atividades de
um grande número de lojas de varejo. Tomando-se novamente o exemplo da Richfood, verifica-se que essa empresa opera atualmente com um conjunto de 128 lojas independentes que, identificadas publicamente pelo selo
IGA, recebem catálogos de produtos e revendem as mercadorias sob o compromisso de utilizar displays padronizados, o que assegura a unidade do conjunto. A coordenação das atividades da rede é ainda reforçada por
workshops trimestrais em que os lojistas são informados
sobre as estratégias de promoção a serem adotadas.
Estas novas formas de associação entre atacado e varejo suscitam a questão de saber até que ponto a participação de pequenos varejistas nessas cadeias não seria, para
muitos deles, mais uma questão de sobrevivência frente
ao avanço das grandes redes super e hipermercadistas do
que uma adesão entusiástica às novas formas de parceria.
Ainda que o nível de exigência dos atacadistas para a
participação de pequenas empresas nessas cadeias possa
ser elevado, o suporte logístico oferecido e o apoio mercadológico prestado pelas empresas atacadistas podem ser
um fator de segurança para muitos varejistas independentes, que de outra forma teriam dificuldades para competir
com o poderio de mercado das grandes redes. Além do
mais, se o vínculo estabelecido com grandes atacadistas
constitui uma forma de parceria muito assimétrica, por
outro lado evita que as lojas independentes tenham de
negociar diretamente com grandes fornecedores industriais, o que também iria colocá-las em situação de desvantagem, dado que teriam que negociar pequenos volumes de mercadorias. Se a incorporação do varejo
independente às cadeias voluntárias continuar se generalizando, pode-se levantar a hipótese de que esse mecanismo poderá vir a ser mais um elemento limitador da concentração de capital no segmento varejista, mantendo
assim uma margem considerável para a participação de
pequenas empresas independentes no mercado, ainda que,
para isso, tais empresas tenham que se organizar virtualmente da mesma forma que nas redes de franquias.
Outro ponto que merece ser realçado é a possibilidade
de que a diversificação das atividades exercidas pelas
empresas de atacado atinja um nível tal que acabe por
alterar a própria natureza desse segmento. Com efeito, a
ênfase dada ao “marketing de serviços” pelos empresários atacadistas é de tal ordem que já tem levado alguns
representantes desse segmento a defini-lo como a atividade principal do atacado, superior à própria compra e
venda de mercadorias.15 Esta última passaria a ser apenas
o resultado obtido com o trabalho de marketing direcionado para a conquista e preservação de clientes.
Apesar da contundência dessa assertiva, não se deve
pensar que a ênfase atual na prestação de serviços tenha
transformado a competição baseada em preços numa preocupação irrelevante para as empresas desse segmento. Pelo
contrário, é preciso frisar que a eficiência dos atacadistas
no fornecimento de produtos, segundo critérios de rapidez e preços baixos, constitui um fator essencial nas negociações que envolvem a formação dos vários tipos
de parcerias, desde contratos de fornecimento exclusivo
até cadeias voluntárias. Em função disso, as empresas
atacadistas vêm produzindo sucessivos aprimoramentos
nos métodos de planejamento e execução integrada das
atividades de armazenamento e distribuição, designados
mais precisamente pelo termo “logística”.
Segundo consultores especializados, os últimos anos
trouxeram uma mudança significativa no conceito de logística, que deixou de ser definida apenas como o estudo
e planejamento das atividades imediatamente ligadas à
distribuição física, passando a enfocar o conjunto de atividades que compõem o “fluxo total da mercadoria”, ou
seja, todo o ciclo de produção, distribuição e consumo.16
Nesse contexto, as mais recentes inovações organizacionais do atacado podem ser definidas da seguinte maneira: “A palavra de ordem dos anos 90 é o ECR – Efficient
Consumer Response (...). A sua base de sustentação está
na logística, a única forma de se conseguir eficiência e
agilidade nas operações. A aplicação do ECR aumenta o
valor agregado dos produtos – por exemplo, preços mais
baixos, produtos mais frescos ou adequados – analisando
os processos de cadeias de negócios do setor, desde o
fornecedor de embalagens até o varejo e, finalmente, o
consumidor” (Tanabe, 1996:30).
Do ponto de vista estratégico, o eixo básico do conceito de ECR é o enfoque orientado para o consumidor
final, o que constitui uma importante inovação trazida pelo
atacado norte-americano. Para implementar esse novo
modelo logístico, porém, é necessário percorrer um longo caminho, que envolve pelo menos quatro movimentos
bastante amplos de reestruturação das empresas: realização de um trabalho de reengenharia voltado para a redefinição da estrutura organizacional da empresa, cargos,
funções, recursos humanos, atividades principais, etc.;
pesquisa de métodos desenvolvidos pelas empresas mais
avançadas no intuito de incorporar suas experiências
(benchmarking); utilização intensa dos recursos de EDI,
tecnologia indispensável para a integração e coordenação de atividades; e implementação do Activity Based
133
Costing (ABC), conjunto de técnicas que permitem identificar e calcular os custos de distribuição em todos os
canais, contabilizando assim todos os custos envolvidos
em cada uma das atividades necessárias à comercialização de mercadorias. O resultado a ser perseguido com esses
movimentos é a eliminação da burocracia que permeia as
transações internas e externas das grandes empresas atacadistas, de modo a remover os obstáculos que possam
prejudicar o fluxo de informações entre diferentes departamentos de uma mesma empresa e/ou entre os atacadistas e seus vários parceiros. Nesse sentido, o ECR constitui um sistema de parcerias voltado para a integração dos
canais de distribuição de mercadorias, a qual só se realiza plenamente quando as decisões passam a ser tomadas
a partir da sondagem do consumidor final e do compartilhamento de informações entre parceiros atacadistas, distribuidores, varejistas e industriais (Tanabe, 1996).
Um ponto que merece ser destacado refere-se ao fato
de que esse conjunto de inovações organizacionais não
poderia ter acontecido sem o suporte tecnológico desenvolvido nos últimos anos. À semelhança do que vem ocorrendo no varejo, o atacado deixou de se caracterizar como
um segmento de baixo conteúdo tecnológico, uma vez que
foi capaz de adaptar os recentes avanços nas áreas de comunicações e informática às suas próprias necessidades.
Para aumentar a eficiência da administração dos estoques,
as convencionais empilhadeiras passaram a ser equipadas com um conjunto integrado de coletor de dados,
scanner e transmissor de radiofreqüência, permitindo assim um melhor monitoramento das tarefas executadas
pelos operadores dos veículos e, sobretudo, o acompanhamento do fluxo de mercadorias em tempo real, de modo
a calcular a velocidade de giro de cada item. Além de
aumentar a eficiência dessas operações rotineiras, tal sistema cria novas possibilidades de controle e mensuração
dos níveis de produtividade da empresa, tais como os indicadores de produtividade por funcionário, por máquina, ou por seção. De modo análogo ao que ocorre com as
empilhadeiras, os caminhões passaram a contar com computadores de bordo e transmissores, produzindo ganhos
de eficiência em todos os aspectos que envolvem as operações de transporte de mercadorias, a saber: fiscalização
do trabalho dos motoristas, coibindo práticas nocivas à
conservação dos veículos ou que impliquem desperdício
de tempo; roteirização mais eficiente das entregas, que
passam a ser planejadas com base em informações rápidas e precisas sobre os níveis de estoque dos clientes e os
prazos de entrega dos fornecedores; maior economia de
combustível, peças e acessórios, derivada da racionalização dos roteiros e dos serviços internos de manutenção
(propiciada pela informatização integrada também das
oficinas),17 etc. Por fim, a aplicação de tecnologia às ati-
vidades de armazenamento e distribuição torna possível
reduzir a burocracia nas transações internas e externas das
empresas, já que a troca de informações entre centros de
distribuição, matriz, fornecedores e clientes torna-se muito
mais ágil e tende a eliminar o preenchimento de requisições, notas fiscais e outros documentos em forma impressa
(Revista Distribuição, 1995).
Em suma, pode-se perceber que as recentes transformações vividas pelo atacado vêm conduzindo esse segmento a níveis elevados de sofisticação tecnológica e organizacional, resultante da diversificação das atividades
das empresas e do maior estreitamento das relações com
setores comerciais e não-comerciais. Refletindo a tendência de diversificação, as empresas atacadistas passaram a
investir na formação de grupos de funcionários mais qualificados, responsáveis pelas atividades de pesquisa de
mercado, marketing, consultoria de negócios, planejamento logístico e outras. Os efeitos disso são bastante interessantes, como demonstra o caso da divisão Sweet Life,
que substituiu a figura do vendedor pela do consultor de
negócios, responsável por prestar serviços aos parceiros
varejistas. Mesmo quando os vendedores não são propriamente substituídos, verifica-se o crescimento da autonomia e a ampliação das funções que exercem, já que eles
passam a ser negociadores, capazes de formular propostas, tomar decisões e fornecer informações aos clientes.
Com esse novo perfil de vendedores, equipamentos como
lap tops e modems passaram a ser ferramentas de trabalho indispensáveis para agilizar o fornecimento de informações aos clientes, reforçando ainda mais a necessidade de investimentos em qualificação e treinamento por
parte das empresas atacadistas.
SÍNTESE DAS TENDÊNCIAS DE
REESTRUTURAÇÃO E SUGESTÕES
PARA O ESTUDO DO SETOR COMERCIAL
A comparação das trajetórias do varejo e atacado, nos
últimos anos, permite identificar algumas tendências gerais de reestruturação do setor comercial, que podem ser
esquematizadas da seguinte maneira:
- internacionalização das empresas comerciais, manifesta na expansão das cadeias varejistas em mercados nacionais atrativos e no aumento da participação dos atacadistas nas operações de importação e exportação;
- desenvolvimento de estratégias de competição baseadas na melhoria e diversificação de produtos e serviços,
não apenas na redução de preços;
- aumento da importância conferida ao planejamento estratégico, realizado com base na sondagem sistemática do
mercado consumidor e na análise integrada do “fluxo total da mercadoria” (produção, distribuição e consumo);
134
- desenvolvimento e generalização de tecnologias de automação comercial, com vistas a ampliar a eficiência das
operações logísticas e sofisticar as técnicas de marketing
e de gerenciamento;
- aumento das exigências relativas à qualificação profissional, refletindo-se na maior preocupação das empresas
com treinamento;
- crescimento da participação das empresas comerciais
como intermediárias nas transações entre os agentes da
cadeia de valor agregado, através da venda de serviços
aos consumidores e da orientação prestada aos fornecedores em relação às tendências do mercado consumidor;
- aprofundamento e diversificação das formas de parceria
entre empresas comerciais e também entre comércio e indústria (franquias, cadeias de associação voluntária, etc.);
- alteração das formas de relacionamento entre indústria
e comércio, com aumento do poder econômico das empresas comerciais;
À luz das discussões realizadas até o momento, podese concluir que as tendências de reestruturação ensaiadas
pelo comércio vêm sendo impulsionadas e definidas pela
exacerbação da concorrência, característica própria dos
grandes ciclos de reestruturação econômica que se mostra particularmente acentuada no período atual (Furtado, 1995:83), mas que muitas vezes é deixada de lado pelos
analistas mais diretamente ligados às empresas do setor.
A rápida difusão dos equipamentos de automação, por
exemplo, indica claramente a existência de uma corrida
de atualização tecnológica dentro do comércio. Por outro
lado, a universalização de convenções tecnológicas e normativas, que poderia maximizar o potencial de integração dessas tecnologias (seja no âmbito da logística, seja
no das transações entre empresas), vem sendo obstaculizada pelos conflitos entre as grandes empresas, cada qual
interessada em transformar seus próprios sistemas em
padrão hegemônico. Assim também ocorre com a expansão e o aprofundamento das formas de parceria (como
franquias e cadeias voluntárias), que, embora contribuindo para preservar espaços de atuação para as pequenas
empresas, reduzem as chances de sobrevivência daquelas que não forem capazes de se associar aos grandes capitais. Na outra ponta do processo, o estreitamento das
relações entre as grandes empresas dos setores produtivos e comerciais sugere que há um esforço mais ou menos generalizado para consolidar posições de mercado e
deslocar a competição do âmbito das relações entre empresas para o das relações entre grupos de empresas associadas. Tudo isso serve para demonstrar o modo como o
acirramento da concorrência, intrínseco ao atual processo de reestruturação da economia, vem exigindo estratégias ativas de adaptação por parte das empresas do setor
comercial.
Todavia, existem grandes dificuldades para avançar na
análise das causas e conseqüências do processo de reestruturação do comércio, ou mesmo para traçar um cenário sobre o futuro desse setor, em virtude da falta de pesquisas
sistemáticas que permitam analisar e quantificar o processo
de reestruturação em curso, principalmente no que diz respeito ao caso brasileiro. Somente através da aplicação de
pesquisas especificamente planejadas para esse fim será
possível avaliar até que ponto as tendências de reestruturação delineadas anteriormente estariam transformando efetivamente o perfil da atividade comercial, bem como os impactos sociais e econômicos que estariam produzindo.
Do ponto de vista do mercado de trabalho, por exemplo, é preciso constituir indicadores que possibilitem aferir
até que ponto o aumento da importância atribuída ao treinamento de pessoal poderia estar alterando o nível médio
de qualificação do pessoal ocupado no comércio (tradicionalmente, um dos setores que utiliza mais intensamente
mão-de-obra de baixa qualificação profissional e regimes
de trabalho flexíveis). Igualmente importante seria pesquisar os efeitos do aumento de produtividade e das novas formas de comercialização (tais como as vendas a
distância) sobre o nível de emprego no comércio, principalmente considerando-se a grande participação desse
setor na PEA total. Faltam também pesquisas que captem
as formas de aplicação e gestão dos recursos de informática e telecomunicações, bem como o grau de “cobertura” das novas tecnologias segundo as áreas de operação
das empresas ou as funções administrativas e operacionais que já são executadas através dessas tecnologias.
Como último exemplo, seria importante construir pesquisas capazes de indicar quais estratégias de competitividade estão sendo adotadas pelas empresas comerciais. Isto
permitiria averiguar, entre outras hipóteses, se o desenvolvimento das técnicas de pesquisa de mercado (propiciado pela formação de bancos de dados sobre os consumidores) não poderia repercutir positivamente na
competitividade das próprias indústrias de bens de consumo, na esteira de parcerias bem articuladas entre as
empresas de comércio e seus fornecedores.
Evidentemente, a abordagem desses temas através de indicadores econômicos é bastante complexa, fato que talvez
explique por que as pesquisas de comércio realizadas pelos
mais conhecidos órgãos oficiais de estatística do mundo não
estão instrumentalizadas para a produção desse tipo de indicadores. Além disso, o estudo aprofundado do processo de
automação comercial e das novas estratégias das empresas
exigiria provavelmente a montagem de questionários extensos e complexos, contrariando assim a tendência de simplificação das pesquisas econômicas verificada atualmente. No
caso específico do Brasil, é preciso considerar também que
a produção de indicadores voltados para o estudo das inova-
135
posição central dentro da cadeia produtiva, ganhando assim maior capacidade
de impor seus interesses dentro do processo de reestruturação das atividades
(Furtado, 1995:84).
11. A entrada de empresas atacadistas no negócio de vendas a distância, com a
utilização de modernos recursos de telemática e multimídia, já vem sendo ensaiada inclusive no Brasil, como demonstra o projeto “Supermercado Eletrônico”, desenvolvido pelo Atacado Vila Nova (Revista Distribuição, 1995a).
ções ocorridas no comércio terá que se dar em paralelo com
um movimento mais amplo de reestruturação do Sistema
Estatístico Nacional, que abrange o remodelamento das
próprias pesquisas econômicas estruturais. Isto significa
que, inicialmente, as pesquisas de comércio terão de se concentrar na construção de indicadores voltados para a caracterização econômica das empresas comerciais e de suas
estruturas de comercialização, avançando apenas alguns indicadores básicos para o acompanhamento dos processos de
difusão de novas tecnologias e de diversificação das atividades econômicas dessas empresas.
Seja como for, é possível concluir que o amplo processo
de reestruturação econômica em curso não poderá ser compreendido por completo através de pesquisas focadas exclusivamente na dinâmica industrial, já que as inovações tecnológicas e organizacionais ocorridas no comércio tendem
a transformar as estratégias de competitividade das empresas desse setor num elemento importante para a definição
do novo modelo econômico emergente. Espera-se que este
artigo tenha servido para demonstrar a relevância dos fenômenos que vêm ocorrendo no comércio, além de apontar
alguns eixos temáticos para a montagem de pesquisas econômicas sintonizadas com a dinâmica recente desse setor.
12. A Richfood chega mesmo a utilizar a capacidade ociosa de seus computadores para fazer a contabilidade de 150 das 1.200 lojas que atende (Yazbek, 1995:48).
13. Segundo o consultor de empresas Alberto Martins Callegaro, “o serviço (...)
é um bem abstrato, que só é percebido pelo benefício que presta ao consumidor.
Para isso, a empresa precisa estar à frente do cliente, para se antecipar a ele nas
suas demandas” (Revista Distribuição, 1995c).
14. Altamiro Carlos Borges Júnior (1995:48), diretor da empresa de consultoria
ABPL, fornece um bom exemplo de como isso funciona: “(...) quando se detecta
uma tendência para o consumo de produtos frescos, eles [os atacadistas norte-americanos] preparam armazéns para trabalhar com 5, 10 temperaturas diferentes”.
15. O presidente da Associação Brasileira de Atacadistas e Distribuidores, Luiz
Antonio Tonin, tem divulgado essa idéia entre os empresários brasileiros, relativamente atrasados em relação aos modernos métodos e conceitos do atacado norteamericano (Tanabe, 1996:28).
16. Alguns especialistas emprestam um significado ainda mais abrangente a esse
conceito, incluindo também a produção da matéria-prima e a destinação do lixo
como etapas que interessam ao enfoque da logística (Tanabe, 1996).
17. Vale notar que a incorporação dos equipamentos de informática aos veículos
levou à criação de softwares modulares específicos para as atividades de roteirização de entregas e, de forma mais ampla, para a administração integrada de
oficinas, depósitos, escritório central e demais divisões das empresas atacadistas (Revista Distribuição, 1995b).
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n.35, ago. 1995, p.46-51.
ZIMMERMANN, G. “Diagnóstico do segmento do comércio”. In: CANO, W.
(coord.). Diagnósticos setoriais da economia paulista. Setores de indústria e de serviços. São Paulo, Fundação Seade, v.3, 1992, p.117-144 (Coleção São Paulo no Limiar do Século XXI).
NOTAS
Agradecemos os comentários e sugestões de Paula Montagner e Armando Barros de Castro.
1. A menor atenção dispensada ao comércio pode ser atribuída também à pequena produção teórica acumulada sobre esse setor, tanto na literatura econômica
nacional como na internacional (Zimmermann, 1992 e Oi, s.d.).
2. Os dados relativos aos países desenvolvidos foram citados por Almeida e Crossetti
(1995:171). Já os dados referentes ao comércio brasileiro foram produzidos pela PNAD
e citados na Pesquisa Anual de Comércio – PAC, para o ano de 1990.
3. Trata-se da pesquisa “Passaporte Europeu Nielsen”, primeiro diagnóstico do
varejo alimentar a abranger de forma padronizada os 16 principais mercados da
Europa (SuperHiper, 1992a).
4. O mercado norte-americano, por exemplo, apresenta crescimento de apenas 2%
ao ano, o que explica em grande parte a expansão de importantes redes supermercadistas, como a Wal-Mart, em mercados estrangeiros (Almeida e Crossetti, 1995:180).
5. Vale dizer que esse tipo de atividade tem estimulado a disseminação dos cartões de crédito, que tendem a se tornar a forma predominante de pagamento nas
operações de venda a distância (Almeida e Crossetti, 1995:178).
6. A difusão desses equipamentos vem se acelerando Brasil e, principalmente,
no Estado de São Paulo, conforme indicado em estudo recente (Diniz Filho, 1995).
Apesar disso, não se dispõe de informações mais refinadas sobre o processo de
automação do comércio brasileiro, que permitam identificar quais funções das
empresas já estariam automatizadas ou a forma de gestão dos recursos de informática e telecomunicações.
7. O Cies é uma associação que reúne as 250 maiores redes varejistas de alimentos
do mundo (movimentando vendas da ordem de 600 bilhões de dólares anuais) e
seus fornecedores (SuperHiper, 1992b).
8. Segundo o diagnóstico do Cies, as tecnologias de informática eram utilizadas de
maneira mais intensa nas atividades de retaguarda, apoiando cerca de 70% das áreas
de administração e finanças. Nas áreas de compras e logística o grau de cobertura
dessas tecnologias girava em torno de 48% e 38%, respectivamente. A informática
era menos empregada nas áreas de propaganda e marketing, com 30%, e de “loja/
escritório frente”, com apenas 20% de cobertura (SuperHiper, 1992b).
9. Segundo Almeida e Crossetti (1995:173), a própria ênfase das redes de super
e hipermercados no desenvolvimento de marcas próprias constitui uma importante “fonte de aumento de poder a expensas da indústria, possibilitando ainda
uma sensível ampliação das margens de lucro do varejo”.
10. Em outros setores, como no automobilístico, são as indústrias que ocupam a
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