avaliação ambiental estratégica como instrumento de política

AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA COMO INSTRUMENTO DE
POLÍTICA AMBIENTAL NO BRASIL
Priscila Oppermann1
Anne Caroline Malvestio2
Marcelo Montaño3
RESUMO: Este trabalho tem como objetivo discutir o papel e as perspectivas para a
Avaliação Ambiental Estratégica como um instrumento de política ambiental no Brasil,
partindo da situação atual do instrumento sob os aspectos formais / institucionais e
práticos no país. Recorreu-se, então, ao diagnóstico efetuado recentemente por
pesquisadores do Núcleo de Estudos de Política Ambiental da EESC/USP em relação
ao estado da arte da AAE no país. Neste contexto, aponta-se o caráter inovador da
AAE enquanto instrumento de avaliação de impacto e de suporte ao planejamento, em
conjunto com a necessidade de se delimitar com clareza qual o papel da AAE que se
pretende diante do quadro geral de instrumentos de política ambiental, de forma a
assegurar sua validade no campo do planejamento.
PALAVRAS-CHAVE: Avaliação Ambiental Estratégica, Instrumentos de Política
Ambiental, planejamento.
INTRODUÇÃO
.
A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) é um instrumento de planejamento
que tem como principal objetivo inserir a variável ambiental no processo decisório e na
formulação de políticas, planos e programas (PPPs). Este instrumento é desenvolvido
por meio de um processo sistemático que promove novas formas de tomada de
decisões a partir da discussão de alternativas em níveis estratégicos (enquanto as
opções ainda estão abertas), integrando princípios, valores e objetivos de
sustentabilidade nos processos de planejamento (THERIVEL, 2004, JONES et al.,
2005, FISCHER, 2007). Nas últimas décadas, pode ser verificada uma grande
mobilização por parte de países em desenvolvimento em adotar essa ferramenta
1
Estudante de Doutorado junto ao Programa de Pós-Graduação em Ciências da Engenharia
Ambiental – PPGSEA/EESC/USP, [email protected]
2
Estudante de Mestrado junto ao Programa de Pós-Graduação em Ciências da Engenharia
2
Estudante de Mestrado junto ao Programa de Pós-Graduação em Ciências da Engenharia
Ambiental – PPGSEA/EESC/USP, [email protected], Engenheira Ambiental.
3
Professor do Departamento de Hidráulica e Saneamento da Escola de Engenharia de São
Carlos – EESC-USP, coordenador do Núcleo de Estudos de Política Ambiental NEPA/PPGSEA/EESC/USP, [email protected].
(GLASSON; SALVADOR, 2000), grande parte influenciada pela prática já realizada em
países desenvolvidos, e parte devido aos incentivos de agências financiadoras que
solicitam a AAE como pré-requisito para o financiamento de ações para o
desenvolvimento econômico (PELLIN et al., 2011).
No Brasil, a Política Nacional do Meio Ambiente, Lei 6.938/81, composta por
um conjunto de treze instrumentos, é o mecanismo legal responsável por
compatibilizar a manutenção da qualidade ambiental e o desenvolvimento (BRASIL,
1981). Dentre os seus instrumentos, a PNMA tem na Avaliação de Impactos
Ambientais (AIA) um dos principais instrumentos de apoio ao processo decisório.
Porém, como regulamentada no país (Resolução CONAMA 01/86 e Resolução
CONAMA 237/97), a AIA trata da avaliação ambiental de projetos e de forma vinculada
ao licenciamento ambiental de atividades. Assim, o arcabouço legal brasileiro atual
não configura oportunidades para a verificação da qualidade ambiental em níveis mais
estratégicos de decisão, que incluem políticas, planos, programas (PPPs).
Internacionalmente, a AAE é um dos instrumentos usados para se avaliar
questões ambientais em níveis estratégicos (PPPs). No Brasil, as limitações dos
processos de AIA aplicados a projetos, bem como o reconhecimento das vantagens de
se discutir questões ambientais previamente no processo de planejamento, tem
apontado a AAE como um importante instrumento capaz na tentativa de preencher as
lacunas existentes. O interesse pela implementação da ferramenta progrediu nos
últimos anos, desencadeando processos institucionais para a sua regulamentação e
despertando o interesse na aplicação da ferramenta.
Entretanto, o papel e espaço de atuação da AAE no Brasil ainda não estão
claramente definidos, tampouco sua prática consolidada. Nesse contexto, as
avaliações brasileiras têm sido questionadas com relação ao seu caráter estratégico,
forma como vêm sendo utilizadas e alinhamento com as boas práticas (EGLER, 2001;
PELLIN et al., 2011), além de ser ressaltado o uso do termo Avaliação Ambiental
Estratégica de forma pouco rigorosa (SÁNCHEZ, 2008).
Apesar do debate da AAE no Brasil não ser propriamente recente, ainda se
carece de discussão aprofundada em torno da funcionalidade do instrumento com
base em elementos empíricos relacionados à sua prática e aos diferentes contextos
em que vem sendo aplicado. Sendo assim, o presente trabalho tem como objetivo
apresentar o quadro institucional que delimita a prática da AAE no país e as
perspectivas de sua inserção no contexto brasileiro, valendo-se dos resultados de uma
pesquisa científica recém finalizada.
AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL NO BRASIL
Um dos principais instrumentos de planejamento e gestão ambiental utilizado
tanto em países desenvolvidos como em desenvolvimento, segundo Glasson e
Salvador (2000), é a Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), que tem como objetivo
descrever antecipadamente as consequências sobre o ambiente, decorrentes das
ações humanas potencialmente causadoras de significativo impacto ambiental
(OLIVEIRA; MONTAÑO; SOUZA, 2009). Introduzida em 1969 nos Estados Unidos (por
meio da promulgação da National Environmental Policy Act – NEPA), a AIA foi
progressivamente sendo implantada em diversos países, porém, geralmente dirigida
para projetos individuais e não para os níveis estratégicos do planejamento (políticas,
planos e programas), restringindo o alcance da AIA (FISCHER, 2007).
No Brasil, a avaliação de impacto ambiental é um dos 13 instrumentos da
Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) (Lei 6.938/1981), orientados para a
compatibilização do desenvolvimento socioeconômico com a qualidade ambiental,
objetivo geral da política.
Capaz de identificar as consequências futuras de determinadas atividades ou
ações propostas (IAIA, 1999), a AIA é um dos mais importantes instrumentos
regulamentados pela PNMA. Após a sua incorporação formal, as legislações estaduais
e municipais brasileiras também adotaram seus princípios, mas a prática efetiva da
AIA aconteceu somente após a aprovação da resolução Conama 01/86, que
estabeleceu uma serie de requisitos e diretrizes para a sua aplicação (SÁNCHEZ,
2008).
Assim como ocorreu no cenário internacional, a prática de AIA no Brasil é
orientada a projetos, tendo sido regulamentada como uma das etapas do
licenciamento ambiental, e limitando-se a subsidiar decisões de aprovação de projetos
de empreendimentos individuais, e não processos de planejamento e decisões
políticas e estratégicas (MMA, 2002).
Segundo Teixeira (2008), a inexistência no Brasil de um instrumento de
avaliação ambiental que seja mais abrangente e contínuo impede a visão geral do
planejamento, acarretando problemas como o conflito pelo uso de recursos ambientais
e cumulatividade de impactos. Essa deficiência também foi apontada pelo Ministério
do Meio Ambiente, que relata a necessidade de um instrumento capaz de interferir nos
planos e programas geradores de projetos e de avaliar seus impactos cumulativos
(MMA, 2002).
É neste contexto que a avaliação ambiental aplicada a níveis estratégicos do
processo de planejamento tem ganhado força, seja no âmbito internacional ou no
âmbito nacional. De acordo com Sadler e Verheem (1996, p. 27) a Avaliação
Ambiental Estratégica (AAE) é definida como:
[...] um processo sistemático para avaliar as consequências
ambientais de uma política, plano ou programa (PPP), de forma a
assegurar que elas sejam integralmente incluídas e apropriadamente
consideradas no estágio inicial e apropriado do processo de tomada
de decisão, juntamente com as considerações de ordem econômicas
e sociais.
A AAE propõe a consideração das questões ambientais a partir de uma
abordagem estratégica, diferenciando-se da abordagem tradicionalmente usada em
avaliação de impactos. Ressalta-se, ainda, seu caráter propositivo, tendo como função
dar suporte ao planejamento, buscando inserir questões ambientais nos momentos
iniciais do processo de planejamento, o que aumenta as chances de que o
planejamento de fato incorporar essas questões (FISCHER, 2007; STOEGLEHNER,
2010; THERIVEL & MINAS, 2002; VAN BURREN & NOOTEBOOM, 2009).
A AAE distancia-se, portanto, do caráter aprovativo/reprovativo da AIA de
projetos. E nesse sentido pode-se destacar a AAE como um instrumento de "inovação"
dentre os instrumentos de avaliação de impacto, à medida que propõe o deslocamento
das discussões para o campo estratégico, em que as alternativas ainda estão abertas.
Destaca-se, também, seu potencial como instrumento de fortalecimento da
política ambiental em um contexto de crescimento econômico em que as opções para
o desenvolvimento ainda não estão totalmente definidas, e consequentemente uma
ampla gama de efeitos ambientais significativos ainda está para ser determinada.
Segundo Egler (2001, p. 187), nesse contexto de desenvolvimento:
[...] o uso de um procedimento de avaliação como o processo de
AAE, o qual é concebido para analisar os impactos ambientais e
sociais de políticas, planos e programas de desenvolvimento, é muito
mais apropriado para a situação brasileira do que o processo de AIA,
que tem aplicação restrita a projetos.
O uso adequado da AAE na esfera de políticas, planos e programas ainda
poderia fomentar inovações ou mudanças na “rotina” estabelecida pelo planejamento
tradicional (FISCHER, 2007), por exemplo, provocando uma abordagem com vistas à
compatibilização do desenvolvimento econômico e qualidade ambiental; contribuindo
para a comunicação entre os diversos setores no âmbito do planejamento;
colaborando com outros instrumentos da política nacional de meio ambiente, por
exemplo, o zoneamento ecológico econômico (EGLER, 2001).
INICIATIVAS INSTITUCIONAIS DE AAE NO BRASIL
A partir do reconhecimento da AAE como um instrumento importante no auxílio
à tomada de decisão em esferas mais estratégicas do planejamento, diferentes
iniciativas institucionais surgiram com o intuito de formalizar a AAE como instrumento
de política ambiental no Brasil. Inicialmente proposta em nível estadual pelo Conselho
Estadual de Meio Ambiente do Estado de São Paulo (CONSEMA-SP) em 1994, e na
esfera federal pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA) em 2002, a AAE passou por
diversas tentativas de inclusão na legislação brasileira nas últimas duas décadas. A
Tabela 1 exibe o histórico de iniciativas para a implementação da AAE no país.
Ao longo desses anos, foram promovidos eventos de discussão conceitual e
capacitação institucional com vistas a uma maior apropriação da ferramenta pelos
órgãos públicos (MMA, 2002). Como produto dos trabalhos do MMA foram publicadas
apostilas e criados grupos de discussão para elaborar métodos de aplicação da AAE
no Brasil (PELLIN et al, 2011). Entretanto, mesmo com alguns avanços para promover
esta ferramenta, as iniciativas de regulamentar a AAE em escala federal não foram
levadas adiante e a sua prática ainda é realizada de maneira voluntária no país. De
forma geral, essas iniciativas apareceram como uma tentativa de suprir as lacunas da
AIA aplicada apenas a projetos. Mas, o que tem sido observado é que a maioria
desses processos vem sendo postergados até sua prescrição e inativação diante de
outras prioridades políticas, como medidas voltadas para o crescimento econômico
(OPPERMANN, 2012).
Por outro lado, em alguns estados a AAE foi incorporada nos estatutos legais
por meio de decretos (Tabela 1). No caso dos estados de Minas Gerais e Bahia
comissões de órgãos públicos, responsáveis pela organização em torno do
instrumento, foram estabelecidas e atuaram por um período de tempo, resultando na
realização de experiências práticas, por exemplo no setor rodoviário e portuário. No
entanto, mudanças de gestão e de prioridades de governo desarranjaram a estrutura
mobilizada para o gerenciamento da AAE, provocando a estagnação das atividades
relacionadas ao instrumento (OPPERMANN, 2012). Esses casos ilustram a
importância da vontade política para que a AAE seja incorporada ou não em um
sistema de planejamento, e de como a transição entre governos prejudica o
desenvolvimento desses processos.
Tabela 1 - Iniciativas para a implementação da AAE no Brasil.
Ano
Escala
Instituição/Ator
responsável
Iniciativa
1994
Estadual –
São Paulo
Conselho Estadual
do Meio Ambiente
do estado de São
Paulo (CONSEMA)
Tentativa de institucionalização da AAE
2002
Federal
Ministério do Meio
Ambiente (MMA)
Promoveu
estudo
sobre
AAE
recomendando a sua adoção por meio de
legislação.
2003
Federal
Câmara
Deputados
Projeto de Lei 2.072 – Buscou Introduzir a
obrigatoriedade da AAE de PPPs.
2003
Estadual –
Minas
Gerais
Governo do Estado
Decreto n° 43.372/2003 - Cria o Núcleo
Gestão Ambiental em Secretarias
Estado ao qual compete elaborar
Avaliação Ambiental Estratégica
planos, programas e projetos.
2004
Federal
Tribunal de Contas
da União
Acórdão 464 - Adoção da AAE na
elaboração do Plano Plurianual e no
planejamento de políticas, planos e
programas setoriais.
2008
Estadual Bahia
Governo do Estado
Decreto n°11.235/2008 – Prevê o uso da
AAE
na
avaliação
dos
impactos
socioambientais de planos, programas,
projetos e políticas públicas setoriais
sobre a política do meio ambiente e de
proteção à biodiversidade do estado da
Bahia.
2010
Federal
MMA
Consulta Pública – Pretendeu estabelecer
os princípios, condições e os critérios
básicos para o emprego da AAE como
instrumento
avançado
de
política
ambiental dos processos de formulação
de estratégias de ação que ocorram em
diferentes níveis de decisão do Governo
Federal.
dos
de
de
a
de
2010
Federal
Secretaria de Assuntos
Estratégicos
Chamada Pública – Buscou contratar
um consultor para elaborar diretrizes
para AAE.
2010
Estadual –
São Paulo
Governo do Estado
Decreto n°55.947/2010 – Prevê o uso
da
AAE
para
analisar
as
consequências ambientais de políticas,
planos e programas públicos e
privados, frente aos desafios das
mudanças climáticas.
2011
Estadual –
Rio
de
Janeiro
Assembleia Legislativa
PL N°280/2011 – Encontra-se em
tramitação para criar o código
ambiental do Rio de Janeiro, prevendo
o uso da AAE nas políticas, planos e
programas elaborados pelos órgãos
públicos do estado.
Fonte: Oppermann (2012) complementado de Teixeira (2008) e Sánchez (2008)
Já no estado de São Paulo, a iniciativa de institucionalizar a AAE apareceu
pela primeira vez em 1994, mas os trabalhos relacionados não tiveram resultados
práticos (SÁNCHEZ, 2008). Somente em 2010 surge o primeiro dispositivo que
estabelece formalmente a necessidade de aplicação da AAE, direcionada para a
previsão das consequências ambientais das ações que integram a Política Estadual de
Mudanças Climáticas. O Decreto Estadual n°55.947/2010 estabelece diretrizes e
prazos para a aplicação da AAE e atribui competências para a inserção do instrumento
junto ao quadro institucional de planejamento estadual.
Uma dificuldade que chama a atenção é a falta de articulação entre as
instituições. Os órgãos que se propõe a recomendar/exigir, realizar e coordenar as
AAEs enfrentam significativas dificuldades de comunicação. Mesmo com a crescente
discussão em relação ao tema e o número significativo de iniciativas de implementar a
AAE de maneira formal, as instituições públicas não possuem clareza na atribuição de
responsabilidades, nem elos de comunicação necessários para promover uma maior
estruturação do instrumento no país.
Apesar de se discutir há anos a aplicação da AAE como instrumento de apoio a
tomada de decisão no Brasil e de existirem diversas iniciativas com o intuito de
incorporá-la aos instrumentos de avaliação de impacto, a organização institucional do
país impõe limitações importantes a este processo, como pode ser verificado no
cenário apresentado. Desta forma, grandes desafios persistem para a adequada
regulamentação da AAE, bem como se impõem à prática do instrumento.
INICIATIVAS DE APLICAÇÃO DA AAE NO BRASIL
Apesar do contexto institucional apresentado, a prática da AAE tem ocorrido no
Brasil, sobretudo, de maneira pontual e voluntária. A decisão pelo uso de uma
avaliação estratégica tem sido feita de forma ocasional e fortemente vinculadas a
políticas de salvaguarda de agências internacionais de fomento como BID e Banco
Mundial, ou por iniciativas de órgãos estaduais de meio ambiente e planejamento.
Apenas duas das 36 AAEs identificadas até o ano de 2012 foram elaboradas por
iniciativas de empresas privadas.
Vale ressaltar, a esse respeito, que muitas dessas práticas apesar de não
serem obrigatórias por força de lei, tornaram-se obrigatórias a medida em que o órgão
ambiental exigiu sua elaboração, em alguns casos inclusive por meio de deliberações.
Em se tratando das práticas relacionadas ao BID tem-se situação semelhante uma vez
que a elaboração da AAE é pré-requisito para a concessão do financiamento. Nessas
situações, então, a AAE não foi usada voluntariamente no sentido de ser uma iniciativa
espontânea do proponente do objeto da AAE.
Em relação ao nível estratégico em que a AAE tem sido utilizada, destacam-se
os programas (majoritariamente aqueles associados a solicitações de financiamento) e
aquilo que no Brasil tem sido referido como "projetos estruturantes" no contexto do
PAC (Figura 1). Definidos como “intervenções que provocam alterações em cadeia
numa dada situação – econômica, ambiental, social levando a um estágio superior de
sua evolução” (MMA, 2002, p. 44), a utilização da AAE para estes objetos tem sido
apontada como controversa por tratar de um momento do planejamento em que as
principais decisões já estão tomadas, chegando-se ao detalhe de projetos e restando
pouco espaço para a atuação de uma avaliação estratégica dos efeitos ambientais
(OLIVEIRA, MONTAÑO, SOUZA, 2009).
Plano
14%
Projeto
estruturante
44%
Programa
42%
Figura 1 – Porcentagem de AAEs brasileiras aplicadas a planos, programas e projetos
estruturantes, com relação ao total de AAEs elaboradas até 2012 e identificados pelos autores
(36 AAEs). Fonte: elaboração própria.
De todo modo, a aplicação da AAE aos projetos estruturantes constitui uma
oportunidade de se analisar conjuntos de empreendimentos de grande porte (cuja
decisão de implantação já foi tomada por motivos políticos e/ou econômicos) a partir
de uma perspectiva mais ampla e não apenas focado nos impactos diretos de cada
atividade. A avaliação estratégica aplicada nesses contextos permite uma melhor
compreensão do cenário de modificações provocadas pelos empreendimentos, e
amplia o quadro de opções para adaptar e mitigar o novo cenário.
A falta de regulamentação e definição de procedimentos metodológicos que
orientem a aplicação do instrumento dificulta a assimilação e o aprendizado em torno
de sua inserção no processo decisório. Ainda, há uma dificuldade inerente em lidar
com questões ambientais na esfera do planejamento estratégico, especialmente por
conta da intensa setorização e especialização da administração pública. Por fim, uma
outra questão importante está relacionada com a transitoriedade da administração
pública, que inibe a continuidade de ações e planejamentos com objetivos de longo
prazo.
PERSPECTIVAS PARA A AAE COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA AMBIENTAL
Avaliação ambiental estratégica, como já apontado, visa dar suporte à tomada
de decisão, buscando integrar questões ambientais no processo de planejamento,
tendo como princípio orientador proteger o meio ambiente e promover a
sustentabilidade (THERIVEL, 2004). A AAE, portanto, está alinhada com o objetivo
geral da PNMA brasileira de compatibilizar desenvolvimento e a manutenção da
qualidade ambiental, tendo potencial para ser um importante instrumento de política
ambiental no contexto brasileiro.
Assim, em um cenário ideal, a AAE seria amplamente utilizada pelos
planejadores nos diversos níveis estratégicos (políticas, planos e programas), esferas
administrativas (federal, estadual, municipal) e setores. E seria aplicada de acordo
com os pressupostos teóricos do instrumento, inserida no início do processo de
planejamento e compreendida como um instrumento de suporte ao planejamento, e
não como mais um instrumento burocrático que impõe barreiras aos procedimentos já
estabelecidos (como os estudos de impacto ambiental de projetos no Brasil, que não
raro são encarados como processos onerosos e que atrapalham o desenvolvimento
(GLASSON; SALVADOR, 2000)).
No entanto, observando-se o contexto atual da AAE no país, seja pela
perspectiva institucional como pela prática, nota-se que este cenário está longe de ser
atingido, tendo em vista as principais lacunas identificadas nesse processo, por
exemplo:
• pouca clareza na definição de responsabilidades institucionais;
• falta de conhecimento do instrumento por parte das instituições públicas que
administram o instrumento;
• dificuldades de articulação institucional;
• falta de vontade política na continuidade dos processos institucionais de AAE;
• dificuldade dos planejadores de lidar com instrumentos que visam resultados
de longo prazo, em especial pela transitoriedade da administração pública;
• dificuldade de lidar com questões ambientais no âmbito do planejamento por
ser um tema transversal, que necessita o envolvimento de múltiplos setores;
• inexistência de regulamentação ou metodologia para a prática;
• prática da AAE voltada para processos de licenciamento.
Outros cenários mais alinhados com o contexto brasileiro, porém, podem ser
vislumbrados a partir do conhecimento das iniciativas institucionais e práticas da AAE
no país. Para se discutir as perspectivas da AAE nesse contexto optou-se por refletir
em torno de três cenários possíveis: i. manutenção da situação atual, ii.
regulamentação da AAE como obrigatória para alguns casos e iii. não regulamentação
da AAE como obrigatória, com elaboração de diretrizes e guias definindo o papel da
AAE e seus procedimentos essenciais.
No primeiro cenário, manter-se-ia a situação atual, na qual a AAE é praticada
sem a existência de regulamentação, diretrizes ou guia metodológico nacionais, e é
aplicada recorrentemente a níveis menos estratégicos (em especial projetos
estruturantes). Nesse cenário, as dificuldades e deficiências observadas atualmente
para a AAE continuariam existindo, destacando-se as lacunas apresentadas com
relação à prática. Pode-se vislumbrar, ainda, que algum aperfeiçoamento poderia
acontecer em função da experiência adquirida ao longo do tempo. No entanto,
seguindo a tendência atual do pequeno número de AAEs elaboradas no Brasil (36
AAEs em 15 anos, enquanto a Irlanda, por exemplo, elaborou 287 AAEs em oito anos
(EPA, 2012)), a projeção desse cenário sugere que o aperfeiçoamento seria pouco
expressivo.
Outro cenário possível seria a promulgação de legislação que defina a AAE
como um instrumento obrigatório, com indicação de diretrizes e procedimentos a
serem observados em sua aplicação. A consideração desse cenário é justificada pela
quantidade de iniciativas institucionais de oficializar a Avaliação Ambiental Estratégica,
tanto no âmbito federal como estadual, sinalizando que existe interesse no
alinhamento do instrumento em relação aos seus fundamentos teóricos e
metodológicos.
Para alguns autores, a implementação adequada de um sistema de AAE
depende da delimitação de requerimentos claros e de uma regulamentação formal
para o instrumento em qualquer contexto nacional (BUCKLEY, 2000; VON SEHT
1999). O que é especialmente válido, tendo em vista a maneira como se deu a
inserção da AAE em diversos países em que a exigência legal claramente contribui
para a consolidação no uso do instrumento (como é o caso, por exemplo, para os
estados-membro da União Europeia, Canadá, Nova Zelândia e Estados Unidos).
Uma das consequências diretas da regulamentação, no contexto brasileiro,
seria a estruturação de um sistema de AAE, com a atribuição de responsabilidades e
definição de procedimentos para a sua inserção no processo de planejamento.
Segundo Silva (2010), a regulamentação da AAE atuaria na legitimação dos
profissionais da AAE, tendo em vista a necessidade da articulação institucional e do
estímulo à participação popular no processo. Outros benefícios também podem ser
citados como a viabilização de recursos humanos e financeiros destinados ao
instrumento, atualmente escassos.
Além do uso compulsório do instrumento para os casos especificados nas
regulamentações, outros efeitos indiretos poderiam ser alcançados a partir do uso
obrigatório da AAE, por exemplo, a intensificação da comunicação entre diferentes
setores e maior publicidade dos processos de planejamento, que têm sido
consequências positivas da aplicação da AAE em diferentes contextos (COMISSÃO
DAS COMUNIDADES EUROPEIAS, 2009; FISCHER, 2007; THERIVEL, 2004), mas
tem sido uma dificuldade verificada no Brasil.
Dentre as iniciativas para institucionalização da AAE no país, apenas no caso
do estado de São Paulo verifica-se uma situação concreta em relação à sua utilização.
No âmbito do governo federal, não obstante o instrumento venha sendo discutido
desde meados de 2002 culminando com uma iniciativa concreta apenas no ano de
2010, com a realização de consulta pública a respeito de uma minuta de portaria do
MMA para a aplicação da AAE na esfera governamental, não se verifica qualquer
outra iniciativa concreta para a sua aplicação.
Em termos legislativos, desde 2003 encontra-se em tramitação um Projeto de
Lei para a integração deste instrumento ao quadro geral de instrumentos da Política
Nacional do Meio Ambiente, retirado em 2010 e substituído por outro de igual teor em
2011.
Avaliando o cenário sob um ponto de vista mais amplo, a questão ambiental no
Brasil, embora venha ganhando um maior destaque nas últimas décadas, ainda
apresenta dificuldades em se tornar uma prioridade política (RODRIGUES, 2013;
CARNEIRO, 2008).
Segundo esses autores, o meio ambiente tem sido abordado
como um tema setorial e fragmentado, principalmente devido a uma fraca articulação
institucional e de políticas focadas na reparação de danos ambientais através de
mecanismos de comando e controle.
No que tange à coordenação institucional, para Teixeira (2008) a troca das
equipes de profissionais dos ministérios do Meio Ambiente e do Planejamento
envolvidos com a AAE está diretamente relacionada com a lentidão das iniciativas de
implementação do instrumento. Oppermann (2012) também identificou a transição de
governos como um fator significativo na estagnação de processos administrativos,
tanto em escala federal como na estadual. Com a mudança de líderes políticos
mudam-se também os objetivos e prioridades de governo, desestruturando equipes e
processos de execução em longo prazo, como a AAE. Para Hílden et al. (2004), os
vetores políticos que determinam as prioridades do planejamento do desenvolvimento
apresentam-se como fatores limitantes tanto no processo de institucionalização quanto
na aplicação da AAE, ao determinarem a integração ou não das questões ambientais
na tomada de decisão (ALENCAR, 2006; SILVA, 2010; LEMOS, 2011; OPPERMANN,
2012).
Outro ponto fundamental em se tratando do cenário de consolidação de
legislação que regulamente e torne obrigatória a AAE diz respeito à aplicabilidade da
legislação. De todo modo, como apontado por Chaker e colaboradores (2006), a
legislação não é o único caminho para se inserir a AAE como instrumento de política
ambiental em um país. Segundo os autores, há casos em que ao invés da força de lei,
apenas a elaboração de diretrizes de procedimentos atuam como referências
suficientes para estimular o alinhamento da prática da AAE com seus princípios e
fundamentos conceituais e metodológicos. Em determinados contextos, inclusive,
defende-se a não regulamentação do instrumento como um caminho mais adequado,
como é o caso da África do Sul (RETIEF, 2007).
Este seria um terceiro cenário possível no caso brasileiro, no qual se manteria
a prática do instrumento como voluntária (não obrigatória), disponibilizando-se guias e
diretrizes para sua aplicação (um papel que poderia ser cumprido, por exemplo, pelo
Ministério do Meio Ambiente em conjunto com o CONAMA). Alguns problemas
tenderiam a ser evitados nesse caso, como a utilização da AAE apenas por seu
caráter obrigatório, sem compromisso com seus resultados substantivos. Haveria,
então, uma tendência de práticas mais efetivas no sentido de realmente influenciar o
processo de planejamento em direção à incorporação de aspectos ambientais dentre
as variáveis empregadas na tomada de decisão. Vale ressaltar, no entanto, que
algumas das fragilidades observadas para a AAE no contexto atual possivelmente
seriam recrudescidos, por exemplo, o seu uso aplicado à escala de projetos orientado
para o licenciamento ambiental (PELLIN, et al., 2011).
De todo modo, todos os cenários discutidos apresentam aspectos positivos e
negativos que devem ser levados em consideração, e avaliados com cautela a fim de
minimizar os riscos de paralização do processo decisório a partir da utilização do
instrumento e sua transformação em um obstáculo burocrático, incompatível com as
necessidades do sistema ambiental brasileiro.
Retoma-se, então, o papel da AAE como um instrumento inovador de avaliação
de impacto no quadro brasileiro. Uma vez que se propõe a inserir questões ambientais
em etapas do planejamento em que usualmente não são discutidas, e por ser um
instrumento com características operacionais distintas das avaliações de impacto já
estabelecidas no Brasil, a AAE traz consigo a perspectiva de provocar mudanças
importantes no processo de planejamento como vem sendo praticado no país,
refletindo o processo de aprendizagem descrito por Kidd, Fischer e Jha-Thakur (2011)
e ilustrado na Figura 2 a seguir.
Figura 2 – O processo de aprendizagem individual e organizacional, segundo Kidd, Fischer e
Jha-Thakur (2011)
Segundo os autores, o processo de aprendizagem provocado através da
aplicação da AAE pode ser compreendido a partir do elemento (Quem?) que se
espera 'aprender' a partir das atividades inerentes ao instrumento. Desta forma, em
um primeiro momento, se enfatiza a aprendizagem individual - afinal, é através dos
indivíduos que os processos de AAE são operados e, de certo modo, todos os que se
envolvem com o processo irão aprendem algo a partir desta experiência. Entretanto, a
AAE é particularmente orientada para o provimento de informações para o
planejamento de políticas, planos e programas (públicos) de desenvolvimento, o que
faz com que as organizações envolvidas com a aplicação do instrumento também
apresentem algum aprendizado a partir de suas experiências. Além disso, tendo em
vista as oportunidades que a AAE oferece para a participação pública, é de se esperar
que o processo de aplicação da AAE ainda ofereça oportunidades para um
aprendizado da sociedade como um todo.
Evidentemente, o modo como este aprendizado ocorre e que efeitos provoca é
intensamente dependendo do contexto em que o instrumento é aplicado. Sendo
assim, considera-se que a integração dos fatores descritos pode resultar em uma
configuração que favoreça a inovação, tanto sob o ponto de vista dos temas,
indicadores e métodos que serão aplicados na esfera estratégica de avaliação de
impactos quanto, sobretudo, em relação a uma estrutura institucional que promova, de
fato, a integração dos aspectos ambientais ao planejamento estratégico de políticas,
planos e programas de desenvolvimento no Brasil.
CONCLUSÕES
A AAE é um instrumento de suporte à tomada de decisão amplamente utilizado
por diferentes países e que possui características importantes para suprir as lacunas
atualmente apresentadas pelo Brasil, principalmente no tocante às limitações
apresentadas pelo processo de avaliação de impactos de projetos. Nesse sentido, a
inserção de questões ambientais em momentos iniciais do planejamento e com vistas
à sustentabilidade é apontada como um dos maiores benefícios a serem obtidos a
partir da implementação da AAE. Trata-se de um processo que não poderá ocorrer de
modo pleno no país sem a incorporação de elementos inovadores no atual quadro de
aplicação de instrumentos de política ambiental, tanto em termos conceituais e
metodológicos quanto, sobretudo, institucionais.
Pela discussão realizada no presente trabalho foi possível verificar que, apesar
da grande demanda para que a AAE passe a compor o quadro de instrumentos de
política ambiental voltados para a compatibilização da qualidade ambiental com o
desenvolvimento econômico no Brasil, existem limitações significativas que atuam
como barreiras para a sua incorporação concreta na matriz institucional brasileira. No
presente
trabalho
foram
apresentados
três
cenários
para
os
possíveis
desdobramentos que serão verificados no país: a continuação da atual trajetória; a
formalização da AAE no quadro legal brasileiro; e a conformação de um sistema
voluntário com definição de diretrizes para o instrumento.
De maneira geral, o trabalho destaca a importância da definição de diretrizes
para fornecer o suporte necessário ao instrumento em sua estruturação institucional e
do ponto de vista operacional e metodológico. A literatura tem sido bastante clara ao
apontar que a inexistência de requerimentos claramente definidos para a aplicação da
AAE torna este instrumento vulnerável a interpretações conceituais deficientes, à
burocratização do processo decisório e à invalidação de seu caráter estratégico.
A permanência do estado atual de aplicação desse instrumento no país sugere
limitações expressivas ao seu desenvolvimento e, sobretudo, à aprendizagem e
inovação. O acúmulo de experiência a longo prazo talvez pudesse trazer consigo
alguma contribuição positiva neste sentido, porém a um ritmo extremamente lento.
De todo modo, as lacunas no quadro institucional discutidas no presente
apresentado devem ser corrigidas para que a AAE possa, de fato, ser um instrumento
de suporte ao planejamento e desenvolvimento orientado para a sustentabilidade no
Brasil. Para isso, será importante que o país caminhe no sentido de promover as
condições estruturais elementares para a integração do instrumento, que incluem a
definição de diretrizes e objetivos para a AAE, a delimitação do quadro institucional
com definição de competências e atribuições, e a promoção da capacitação dos
agentes e instituições responsáveis por sua elaboração e controle de qualidade.
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