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JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL DE
CONTAS ( 4.º TRIMESTRE DE 2015)
Pretende-se, com a presente Informação,
apresentar uma síntese dos principais
Acórdãos proferidos pelo Tribunal de
Contas – à semelhança do que fazemos
em relação às decisões do Centro de
Arbitragem Administrativa e, também, do
Tribunal de Justiça da União Europeia –,
descrevendo os factos, a apreciação do
Tribunal de Contas, a respectiva decisão e
analisando, ainda, qual o impacto que as
mesmas podem ter na determinação das
condutas a adoptar pela Administração
Pública.
TAX & BUSINESS
Mantêm-se, assim, as nossas Informações
periódicas também em matéria de
Finanças Públicas, Direito Financeiro e
Orçamental e de Contabilidade Pública.
This Information is intended for general distribution to clients and colleagues and the
information contained herein is provided as a general and abstract overview. It should not be
used as a basis on which to make decisions and professional legal advice should be sought
for specific cases. The contents of this Information may not be reproduced, in whole or in
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1.
Número do Acórdão:
Acórdão 18/2015 – 1.Dez – 1ª.S/SS
Data:
Data 1 de Dezembro de 2015
Número do Processo:
Processo 1783/2015, 1ª Secção
Assunto: Procedimento em sede de concurso público; recusa de visto de contrato por
ilegalidade cometida durante o procedimento.
Factos
O Município de Viseu celebrou com a empresa “Know Food - Actividades Hoteleiras, Lda”, um
contrato de fornecimento de refeições escolares para os jardins-de-infância e escolas do 1º Ciclo
do Ensino Básico pelo montante de €1.286.528,00 [s/IVA] para o ano lectivo 2015-2016
podendo ser renovado até 3 anos.
O concurso público foi aberto por deliberação da Câmara Municipal de Viseu em 26 de Fevereiro
2015, que também aprovou as condições do referido concurso.
Uma das propostas dos concorrentes foi alterada pelo júri, por sua própria iniciativa, sem ter
sido dada a possibilidade de manifestação ao concorrente (ITAU, S.A.).
Esta alteração levou a que fosse “Know Food – Actividades Hoteleiras, Lda” a vencedora do
concurso e por isso, também a entidade adjudicada.
Contudo, a empresa ITAU, S.A. manifestou-se, provando que não havia erro de cálculo ostensivo
que motivasse a alteração da proposta pelo júri.
Apreciação do Tribunal
Em face do exposto, cabia ao Tribunal apreciar a legalidade do contrato celebrado pelo
Município de Viseu.
O Código dos Contratos Públicos estabelece, «como corolário do princípio da transparência,
legalidade e concorrência, a dimensão normativa do princípio da intangibilidade das
propostas»1.
1
Cfr. o Ac. Tribunal de Contas 18/2015
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02
Quer isto dizer que não é permitida a alteração das propostas apresentadas pelos concorrentes,
seja para que estas fiquem de acordo com os critérios de adjudicação, seja para colmatar
omissões suas.
Isto permite que o júri esteja autorizado a requerer esclarecimentos dos concorrentes acerca
das suas propostas, mas nunca a alterá-las por sua própria iniciativa, especialmente sem dar ao
concorrente a possibilidade de se manifestar.
Há uma excepção ao princípio da intangibilidade das propostas referente, precisamente, às
situações de erro de cálculo ou de escrita, mas, da factualidade apurada, decorre,
especificamente provado por ITAU, S.A., que não houve qualquer erro.
E a lei determina que a alterabilidade do resultado financeiro de forma ilegal é fundamento para
a recusa de visto.
Decisão
Em face do exposto, decidiu o Tribunal recusar o visto do contrato outorgado pelo Município de
Viseu.
Implicações Práticas
Na constância de procedimentos em sede de concursos públicos, não pode o júri alterar as
propostas apresentadas pelos concorrentes, podendo estar a incorrer em ilegalidade e isso
resultar na recusa do visto.
2.
Número do Acórdão:
Acórdão 16/2015 – 27.Nov – 1ª.S/SS
Data:
Data 27 de Novembro de 2015
Número do Processo:
Processo 1642/2015, 1ª Secção
Assunto: Aquisição ilegal de participações; Assunção ilegal de obrigações geradoras de
despesa; recusa de visto.
03
Factos
A Câmara Municipal de Cascais celebrou, em 06 de Agosto de 2015, um contrato de aquisições
de 15.000.000 acções nominativas representativas da totalidade do capital social (com valor
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nominal individual de €2,00) e de créditos sobre a Sociedade “CE-Circuito do Estoril, S.A.” com
a “Parpública-Participações Públicas (SGPS), S.A.
O preço fixava-se € 4.921.000,00 e seria pago faseadamente, conforme o contrato.
As entidades acordaram que, no prazo de 30 dias a contar da transmissão das acções, a
Câmara de Cascais realizaria uma due diligence à referida sociedade.
Na realização da due diligence, o resultado final não podia representar uma variação, positiva ou
negativa, superior a €2.500.000,00.
Se tal variação, ainda que não excedesse o referido valor, representasse 10% do preço, este
seria ajustado em conformidade com aquele resultado, e seria suportado pela Parpública ou
pelo Município de Cascais, conforme aplicável.
Ainda que a transmissão estivesse dependente do visto do Tribunal de Contas, a Parpública
cedeu ao Município créditos resultantes de suprimentos concedidos à “CE – Circuito do Estoril,
S.A.”
O Município de Cascais foi questionado acerca dos motivos que impulsionaram a aquisição dos
referidos elementos e sobre a viabilidade económico-financeira da referida sociedade.
Apreciação do Tribunal
Existe um elenco legal taxativo de possíveis objectos de empresas locais. Este elenco traduz-se,
em concreto, na impossibilidade de levar por diante actividades de interesse geral e de
promoção de desenvolvimento regional e local que não se identifiquem com as actividades
elencadas e claramente definidas na lei.
É, portanto, proibida a constituição de empresa exclusivamente administrativa ou com um
intuito exclusivamente mercantil.
Não quer isto dizer que as empresas locais não possam desenvolver actividades de mercado em
ambiente concorrencial, simplesmente devem fazê-lo no âmbito da promoção do
desenvolvimento local e regional.
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A aquisição, por parte do Município, da “CE – Circuito do Estoril, S.A.” constitui, a mesma
sociedade, numa verdadeira empresa local.
A “CE – Circuito do Estoril, S.A.” tem por objecto a gestão, incluindo locação, sublocação,
exploração ou cessão da exploração do imóvel correspondente à infra-estrutura desportiva do
Autódromo Fernanda Pires de Silva, e estas actividades não se identificam com as que estão
elencadas na lei.
Entendeu-se que a actividade desenvolvida pela empresa que o Município visa adquirir não
prossegue o chamado interesse legal que é necessário como pressuposto para a aquisição.
O Município alegou o incremento do turismo, mas, no entendimento do Tribunal, este facto não
é relevante para o preenchimento da prossecução do interesse geral exigido por lei.
Para além disso, o estudo que suporta a tomada das deliberações referentes à aquisição não
contempla a avaliação dos efeitos da actividade da empresa sobre as contas, estrutura
organizacional e recursos humanos da entidade pública participante e também não atenta na
ponderação do benefício social que resultará para os cidadãos, adicionando ainda a agravante
de ter sido anunciada a futura instalação de um kartódromo no referido imóvel.
A cláusula contratual referente à due diligence, impõe ainda ao Município, um acréscimo do
preço, que pode ir até ao valor de €2.500.000,00. Tal operará sem a pronúncia dos órgãos
autárquicos e sem a cabimentação exigida e a necessária garantia de fundos disponíveis para o
efeito.
Nos termos legais, a assunção de obrigações é precedida de um conjunto de requisitos não
cumpridos, incorrendo, o Município, na violação do legalmente disposto, para este efeito.
Conclui-se, portanto, que as deliberações tomadas pela C.M. e pela A.M. sofrem de nulidades
decorrentes da violação de disposições legais, nulidades essas que se transmitem para o
contrato e que são fundamento para a recusa do visto.
Decisão
05
Em face do exposto, decidiu o Tribunal recusar o visto do contrato outorgado pelo Município de
Cascais.
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Implicações Práticas
Nos contratos para a aquisição de participações sociais celebrados por entidades públicas,
importa saber se estas vão exercer posição de domínio.
Se tal se verificar, esse contrato só pode ser celebrado mediante a prova da prossecução do
interesse geral e público.
É também necessário que o Município apresente planos de reestruturação e rentabilização para
as empresas adquiridas, sob pena de recusa de visto pelo Tribunal de Contas.
A assunção de obrigações pelos Municípios depende da verificação de requisitos exigidos por
lei, caso não se verifiquem, entende-se que são nulas as deliberações tomadas a favor da
assunção.
3.
Número do Acórdão:
Acórdão 17/2015 – 1.Dez – 1ª.S/SS
Data:
Data 1 de Dezembro de 2015
Número do Processo:
Processo 1672/2015, 1ª Secção
Assunto: recusa do visto por violação da imparcialidade; simulação de constituição de
superfície; violação da prossecução do interesse público
Factos
Em 14 de Julho de 2015, a Câmara Municipal de Tondela autorizou a abertura de concurso
público para a realização de empreitada de Requalificação/Ampliação do Estádio João Cardoso.
Em 13 de Agosto de 2015, foi celebrado contrato de empreitada entre o Município de Tondela e a
“Flonopor – Florestas e Obras Públicas do Norte, S.A.”
Em 14 de Julho de 2015, a Câmara Municipal de Tondela aprovou a constituição de um direito de
superfície gratuito, pelo prazo de 25 anos, prorrogável por mais 5 anos, sobre o referido imóvel,
propriedade do Clube Desportivo de Tondela, destinado à execução de obras de beneficiação,
considerando que era do interesse municipal.
Em 23 de Outubro de 2015, foi outorgada a escritura pública de constituição do direito de
superfície.
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Em 17 de Novembro de 2015, o Presidente da Câmara Municipal de Tondela renunciou à
presidência da Assembleia Geral do Clube Desportivo de Tondela.
Em 18 de Novembro de 2015, o Município de Tondela outorgou, com o Clube Desportivo de
Tondela, um contrato-programa com vista à cedência gratuita do uso das instalações do Estádio
João Cardoso, mediante contrapartidas.
O Município referiu que este contrato iria trazer benefícios que a comunidade retiraria em sede
do fomento e prática desportiva, bem como de desenvolvimento económico.
No imediato, o interesse público realiza-se através das contrapartidas e essencialmente através
da promoção da cidade de Tondela e de todo o seu Concelho, uma vez ser a primeira vez que o
Clube Desportivo de Tondela se encontra na primeira liga de futebol.
Apreciação do Tribunal
Como princípio previsto, tanto na lei ordinária, como na Constituição, podemos destacar o
princípio da imparcialidade, garantido pelo princípio da transparência.
É essencial garantir a transparência total na actuação administrativa, em prol do interesse
público, nomeadamente nos procedimentos concursais levados a termo no exercício das
funções públicas.
O Tribunal considerou também evidente que tanto no Município, como no Clube, a mesma
pessoa tinha uma posição primordial na definição da vontade de ambos.
O interesse público, que sustenta a actividade do Presidente da Câmara, não pode coincidir com
os interesses privados que motivam a actuação do Presidente da Assembleia Geral do Clube de
Futebol.
A dimensão objectiva do princípio da imparcialidade dita que não podem os cidadãos ter
qualquer dúvida quanto à actuação do Presidente da Câmara nem quanto à motivação dessa
mesma actuação.
O Clube Desportivo de Tondela é beneficiário imediato das obras em causa no concurso.
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É entendimento pacífico na jurisprudência de que o princípio da transparência, concretizador do
princípio da imparcialidade, previne o risco de se formarem decisões parciais. O que é objecto
de tutela não é a lesão decorrente da parcialidade, mas o mero risco dessa mesma lesão.
Entendeu, pois, o Tribunal, que a actuação do Presidente da Câmara é violadora do princípio da
imparcialidade por acarretar dúvidas sobre se aquela actuação foi, ou não, em favor do
interesse público.
Relativamente ao direito de superfície constituído a favor do Município, importa saber que após
as obras realizadas, esse direito se mantém na esfera jurídica do superficiário, mas passa a
incidir sobre o implante.
Ora, deveria caber, então, o uso e fruição do estádio, não ao Clube, mas ao Município, uma vez
que foi este último que realizou as obras.
Resultou evidente, para o Tribunal, que a obra realizada visa tão só, ou pelo menos
primordialmente, a disputa de jogos da I Liga de FPF e que é o próprio Clube, ou mesmo
terceiras entidades, nomeadamente televisivas, que vão directamente beneficiar do
investimento.
Ou seja, o Município financiou as obras, mas é realmente o Clube que vai aproveitar das receitas
geradas por essas obras.
Concluiu, deste modo, o Tribunal, que houve uma simulação de um contrato de constituição de
superfície, como mecanismo formal legítimo para apoio financeiro.
Quanto ao contrato-programa, trata-se de uma peça fundamental, exigida por lei, para a
concessão de apoios financeiros por parte das autarquias.
A celebração destes contratos não obsta a que sejam cumpridas as obrigações legais do dever
de solidariedade nacional recíproca, do princípio da equidade na distribuição de benefícios de
modo a não onerar excessivamente gerações futuras e do princípio da economia, eficiência e
eficácia, ou da utilização do mínimo de recursos, que assegurem a qualidade do serviço público,
na promoção do acréscimo da produtividade, de modo a garantir que os gastos sejam
proporcionais à receita gerada.
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Não é referido também nenhum outro contrato-programa entre o Município e o Clube, sendo
que o Município, no passado, já teria financiado outras iniciativas.
É certo que o referido contrato-programa também se refere ao apoio a outras modalidades
desportivas, mas estas, no entender do tribunal, não são suficientemente amplas, tendo em
conta que o contrato se limita às épocas referentes à actividade futebolística.
Resultou claro, para o Tribunal, neste seguimento, que o contrato foi um simples meio de
formalizar um apoio directo e específico à actividade de futebol profissional desenvolvida por
um clube privado.
Considerou, também, que havia um manifesto desequilíbrio entre os financiamentos prestados
pelo Município e as contrapartidas prestadas pelo Clube.
Os interesses de natureza difusa que estão subjacentes à projecção oferecida pela participação
do Clube na I Liga não se parecem sustentadores do referido contrato.
Não se entende, portanto, que a manutenção deste contrato-programa satisfaça o interesse
público.
São fundamento de recusa de visto as violações directas de normas financeiras.
Decisão
Em face do exposto, decidiu o Tribunal recusar o visto do contrato-programa outorgado pelo
Município de Tondela e do contrato de empreitada, bem como declarar nula a constituição do
direito de superfície e anuláveis os actos praticados com a intervenção do Presidente da
Câmara, no exercício dos seus poderes, contemporâneos ao seu cargo de Presidente da
Assembleia do Clube.
Implicações Práticas
É imperativo que os procedimentos concursais, ou quaisquer outros procedimentos
administrativos, reflictam o respeito pelo princípio da Imparcialidade e Transparência.
A dúvida acerca da imparcialidade da actuação de um dos intervenientes no exercício de
poderes públicos é fundamento para a anulabilidade dos actos em questão.
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Os contratos-programa são necessariamente celebrados em satisfação do interesse público,
nunca de entidades privadas, sob pena de recusa do visto.
4.
Número do Acórdão:
Acórdão 13/2015 – 30.Out –
1ª.S/SS
Data:
Data 30 de Outubro de 2015
Número do Processo:
Processo 2354 e 2355/2015, 1ª Secção
Assunto: admissibilidade da contratação de empréstimos de saneamento financeiro
Factos
Em 25 de Setembro de 2014, a Câmara Municipal de Alcochete autorizou a proposta do
Presidente da Câmara para a abertura de um procedimento de contratação de instituições de
crédito com vista ao pedido de empréstimo de saneamento financeiro, no montante de
€7.000.000,00, por um prazo de 12 anos e período de carência de 1 ano, para a execução de um
Plano de Saneamento Financeiro, ainda não concluído porque se aguardava o conhecimento das
propostas das referidas instituições por parte do Município.
Em 17 de Outubro de 2014 foi aprovada a análise das propostas financeiramente mais
vantajosas, concluindo pela aceitação das condições da Caixa Geral de Depósitos, S.A. para o
montante de €4.000.000,00, e do BANIF – Banco Internacional do Funchal, S.A., para o
montante de €3.000.000,00.
Em 22 e 30 de Outubro de 2014, respectivamente, a Câmara e a Assembleia Municipal
autorizaram a contratação e aprovaram a proposta do Estudo e Plano de Saneamento
Financeiro (PSF).
O montante total dos empréstimos de médio e longo prazo foi inscrito, por alteração, no
orçamento de 2014.
O Município alega a indispensabilidade do recurso ao crédito enquanto PSF, de modo a que as
dívidas do Município sejam cumpridas.
O Município alega ainda que o legislador impôs mínimos para que o PSF e o recurso ao crédito
sejam admissíveis (facultativamente, se a dívida corresponder a 1 vez a média da sua receita
corrente líquida cobrada nos três anos anteriores ou obrigatoriamente, se a dívida corresponder
a 1,5 vezes essa média ou sendo superior), não cabendo, pois, ao Tribunal, por força da
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Separação de Poderes, impedir o PSF elaborado pelo Município, estabelecendo limites legais
dependentes do valor da dívida contraída.
Apreciação do Tribunal
O Tribunal entende que, por lei, de modo a aquilatar a possibilidade de contratação de
empréstimos para o saneamento financeiro, é necessário saber se o município ultrapassou o
limite de dívida total.
Considera-se, portanto, que os municípios podem recorrer aos mecanismos de saneamento
financeiro quando a dívida total seja superior a 1 até 1,5 vezes a média da receita dos três
últimos exercícios.
Considera-se, também, que os municípios devem recorrer aos mecanismos de saneamento
financeiro quando a dívida total seja superior a 1,5 vezes a média da receita dos três últimos
exercícios, sendo que, se for superior a 1,5 até 2,25 vezes a referida média, o município deve
contrair empréstimo financeiro.
Deve também o município contrair empréstimo financeiro, no caso do montante da dívida ser
superior a 0,75 vezes a média da receita corrente líquida dos três últimos exercícios.
Se a dívida total for igual ou superior a 2,25 vezes a média da receita corrente líquida dos três
últimos exercícios, o município é obrigado a contrair empréstimo financeiro ou aderir ao
procedimento de recuperação financeira.
Fazendo uma interpretação correctiva da lei, ainda que o município não chegue ao montante
equivalente a 1,5 vezes a média da receita corrente líquida dos três últimos exercícios, pode este
não encontrar-se em situação financeira equilibrada podendo, pois, recorrer facultativamente
aos mecanismos.
No seguimento desta interpretação, não pode, também, considerar-se que o município que se
encontre com um montante total de dívida equivalente à média da receita corrente líquida dos
três últimos exercícios, se encontre numa situação financeira desequilibrada.
Mas, se a lei refere que em determinadas situações, o município pode, deve, ou é obrigado a
recorrer a mecanismos de recuperação financeira, entende o Tribunal, que também dela se
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retira que um município que não se encontre nas previstas situações, não pode contrair
empréstimos a médio e longo prazo.
Entendeu também, o Tribunal, que tais empréstimos permitidos por lei para tais situações,
apenas podem trazer de novo os municípios à situação considerada como não desequilíbrio
financeiro, ou seja, um montante total de dívida equivalente à média da receita corrente líquida
dos três últimos exercícios. Se assim não fosse, estar-se-ia a dar um tratamento mais favorável
às entidades que não se mantiveram abaixo ou neste valor, em detrimento daquelas que
conseguiram manter-se abaixo ou neste valor, e é certo que o legislador não pretendeu criar um
mecanismo de estímulo ao endividamento autárquico.
O Tribunal não entende que esteja a incorrer na violação do Princípio da Separação de Poderes,
uma vez que pode e deve ser feita uma interpretação legal da lei à luz dos princípios e à luz do
sistema jurídico envolvente.
O Município de Alcochete encontra-se, no entendimento do Tribunal, indiscutivelmente, numa
situação em que pode recorrer à contratação destes empréstimos, uma vez que a sua dívida
total foi superior a 1 até 1,5 vezes a média da receita dos três últimos exercícios.
Resultou, no entanto, uma dúvida sobre os indicadores referidos ao longo do período, uma vez
que não foi incluído o montante das responsabilidades contingentes e uma vez que a Câmara
não demonstrou de que forma podem as referidas contingências ser integradas no conceito de
dívida.
A questão, considerou o Tribunal, que se põe, não é relativa à verificação dos pressupostos da
possibilidade de contrair empréstimo, porque esses estão cumpridos, mas sim relativamente ao
valor destes que, no caso em apreço, se considera muito acima daquilo que o Município
necessitaria, ainda que se adicionem as responsabilidades contingentes, para se encontrar
novamente na situação de equilíbrio financeiro, anteriormente referida.
Esse montante justifica-se pela adição de montantes referentes a facturas dos anos de 2001,
2010, 2013 e 2014 (da listagem de pagamentos em atraso) e ao período entre 2009-2015 (da
listagem remetida com a adenda do PSF).
É patente, portanto, a inclusão de dívida correspondente a períodos posteriores à celebração
dos contratos o que, segundo o Tribunal, não é admissível.
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O Município justifica-se, ainda, com passivos resultantes da actividade da gestão orçamental de
cada exercício, que não se traduzem na reprogramação de dívida, não fazendo, por isso, parte
da recuperação e saneamento financeiros.
Considerou, ainda, o Tribunal, que a organização e determinação da informação por parte do
Município não primou pelo rigor, estabilidade e transparência, não sendo destacados
correctamente os dois momentos documentais que, por lei, deveriam ser autónomos.
Por fim, a assunção de novas obrigações decorrentes dos empréstimos em questão, por conta
da receita, agravou o incumprimento dos prazos legais previstos para os municípios.
Decisão
Em face do exposto, decidiu o Tribunal recusar o visto dos contratos outorgados pelo Município
de Alcochete.
Implicações Práticas
Importa que os Municípios sejam portadores de um total de dívida que justifique, à luz da lei, a
contracção de empréstimos, sendo que o valor desses mesmos empréstimos tem que ser
apenas o suficiente para trazer o município de novo à situação de equilíbrio financeiro, sob pena
de recusa do visto.
As dívidas elencadas no Plano de Saneamento Financeiro devem dizer respeito a uma
determinada data e devem ser obedecidos os pressupostos legais de apresentação de
informação anexa a esse mesmo Plano.
Lisboa, 09 de Fevereiro de 2016
Rogério M. Fernandes Ferreira
Olívio Mota Amador
Rita Robalo de Almeida
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