Equidad Fiscal en Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay

Transcrição

Serie de Equidad Fiscal en América Latina del BID
Equidad Fiscal en Brasil, Chile,
Paraguay y Uruguay
Versión Preliminar
2010
OTROS ESTUDIOS DE LA SERIE
La Equidad Fiscal en los Países Andinos (2006)
A. Barreix, L. Villela y J. Roca (editores)
Patrocinado por el Ministerio Británico para el Desarrollo Internacional (DFID), el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y la Comunidad Andina de Naciones
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La Equidad Fiscal en Centroamérica, Panamá y República Dominicana (2009)
A. Barreix, M. Bès y J. Roca
Patrocinado por EUROsociAL Fiscal y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
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CONTENIDO
PARTE I
Equidade Fiscal no Brasil (1) A estrutura tributária, as transferências públicas e a distribuição de renda
(Claudio Salvadori Dedecca)………………………………………………………………………………………….…..
3
Equidade Fiscal no Brasil (2) (Fernando Rezende e José Roberto Afonso & equipe técnica)………………….
34
PARTE II
Equidad Fiscal en Chile: Un Análisis de la Incidencia Distributiva de los Impuestos y el Gasto Social
(Michael Jorratt)…………………………………………………………………………………………………………….
106
PARTE III
Equidad Fiscal en Paraguay – (Manuel Alarcón)……………………………………………………………………..
178
PARTE IV
Equidad Fiscal en Uruguay: Cuánto y cómo modifica el Estado el bienestar de los uruguayos (Jerónimo
Roca)…………………………………………………………………………………………………………………………
2
240
BRASIL
Setembro de 2009
Equidade Fiscal no Brasil (1)
A estrutura tributária, as transferências públicas e a distribuição de renda
1 2
Claudio Salvadori Dedecca3
1
Trabalho realizado para o Banco Interamericano de Desenvolvimento dentro do Acordo de Colaboração EUROsociAL Fiscalidad.
O desenvolvimento deste trabalho contou com o apoio da Profa. Rosangela Ballini na elaboração dos indicadores estatístico e de
Cassiano Bezerra Trovão na preparação da base de dados.
3
Professor Titular do Instituto de Economia da Unicamp, Brasil.
2
3
INDICE
Apresentação........................................................................................................................................... ..
5
1.
Aspectos gerais do sistema tributário brasileiro ..................................................................... ..
5
2.
Trajetória metodológica …………………………………………………………………………………
7
8
2.1.
A construção das variáveis de rendimentos monetários e não monetários.........................
2.2.
As bases de dados disponíveis ...................................................................................
.....
11
2.3.
Os tipos de renda adotados ............................................................................................ ......
16
2.4.
A estrutura de impostos ........................................................................................................
17
17
3.
Algumas informações básicas sobre as famílias brasileiras ..................................................
4.
Alguns dados básicos sobre renda e consumo ......................................................................... .
5.
As distribuições renda no Brasil e o sistema tributário ..........................................................
19
23
Indicadores de progressividade e regressão .................................................................
30
▫
Indice de Kakwani ......................................................................................................
30
▫
Indice de Reynolds-Smolensky ...................................................................................
30
Referências bibliográficas ..................................................................................................................
33
Anexo 1 –
4
APRESENTAÇÃO
O objetivo deste estudo foi explorar as mudanças na distribuição de renda no Brasil considerando tanto as
imposições tributárias como as transferência de renda da política pública. Ele está organizado em quarto
partes.
Inicialmente, é apresentada a trajetória metodológica percorrida para a construção da base de dados
utilizada e para a elaboração dos resultados demandados pelos objetivos do estudo. A fonte de dados que
lastreia este esforço é a Pesquisa de Orçamentos Familiares – POF/IBGE, tendo sido lançada mão, de
maneira pontual, à informação sobre presença de filhos das famílias brasileiras em escola pública propiciada
pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD/IBGE. A partir dos dados da POF, foram
construídas algumas variáveis adicionais, em particular para tratamento mais detalhado da variável renda
das famílias. Como resultado foi estabelecido dez tipos de renda para a análise.
A segunda parte apresenta algumas informações básicas sobre as famílias brasileiras, com o propósito de
averiguar possíveis diferenças representativas no perfil demográfico das famílias segundo estrato de renda.
Os resultados indicam razoável homogeneidade em termos de perfil das famílias em termos de tamanho e
número de filhos. Este resultado permite desconsiderar possíveis impactos de natureza demográfica sobre a
distribuição de rendimentos.
Em seguida são explorados alguns dados básicos sobre renda e consumo das famílias brasileiras, com o
propósito de dar pistas quanto à composição da renda familiar e da incidência tributária média no país.
Finalmente, desenvolve-se a análise da distribuição de renda considerando tanto os efeitos dos tributos
diretos e indiretos, quanto das transferências públicas monetárias e não monetárias. Os resultados mostram
a existência de um sistema tributário regressivo, mas com influência tênue sobre a desigualdade.
Quanto ao sistema de sistema de transferência pública monetária e não monetária, nota-se uma contribuição
positiva importante. Contudo, os resultados mostram que, mesmo após a intervenção pública, observa-se
ainda a recorrência de uma elevada concentração da estrutura de rendimento.
1. Aspectos gerais do sistema tributário brasileiro
A estrutura atual do sistema tributário brasileiro foi estabelecida em 1967, quando o país passou a contar
pela primeira vez com uma Código Nacional Tributário estabelecido e coordenado pelo Governo Federal. O
sistema estabelecido concentrou grande poder nas mãos do Governo Federal, que o manteve razoavelmente
intocado até 1988, quando uma nova Constituição Nacional, construída como parte do processo de
democratização do país, definiu mudanças que deram mais autonomia aos entes federativos de modificarem
aliquotas e criarem certas categorias de impostos ou contribuições.
5
Desde a sua origem em 1967, o sistema tributário foi objeto de controvérsia ao menos em relação a dois
aspectos: cumulatividade e regressividade. O debate se pautou, especialmente, sobre os tributos indiretos,
os quais por terem aliquotas únicas tenderiam a incidir mais intensamente sobre a população de baixa, em
razão das caracteristicas de seu padrão de consumo e a imposição tributária que recai sobre.
Como afirmado em documento da Secretaria da Receita Federal, temos convivido (relativamente bem) com
um modelo misto de valor agregado e cumulatividade há algumas décadas. No entanto, após a Constituição
de
1988, dois fatores alteraram esse "equilíbrio misto" do sistema tributário brasileiro: por um lado, a
descentralização de receitas obrigou a União a restabelecer sua receita disponível mediante aumento dos
tributos não-partilháveis e, por outro, a autonomia estadual deu às Unidades Federadas um poder de alterar
e guerrear com o principal "IVA" brasileiro, o ICMS. Após tantos anos, chega-se a uma situação realmente
inusitada: se, por um lado, questiona-se fortemente o alto grau de participação das contribuições sociais na
arrecadação, por outro, o "IVA" brasileiro não é realmente um IVA e, em verdade, acabou negando sua
própria natureza de valor agregado ao concentrar cerca de 50% da arrecadação em poucas bases cobradas
com substituição tributária (energia elétrica, combustíveis, telecomunicação e veículos). Aliás, bases que são
insumos importantes do processo produtivo e acabam por distorcer a própria cadeia de valor agregado e
conferir regressividade ao imposto (MF-SRF, 2002).
Desde o final da década de 1980, tem se observado uma tendência de aumento da participação dos tributos
não-partilháveis nas mãos do Governo Federal. Por exemplo, o Programa de Integração Social/Contribuição
para Financiamento da Previdência Socia – PIS/COFINS teve sua participação aumentada de 9% para 14%
do total da arrecadação dos trës níveis de governos, entre 1990 e 2007. Neste período, a participação total
do Governo Federal cresceu de 66% para 70%. Estes resultados revelam tanto a centralização da
arrecadação nas mãos da União, como o movimento que ela fez, desde 1988, para preservar sua
participação, inclusive incrementando-a.
Ao mesmo em que a autonomia dada pela Constituição Nacional aos estados para manejarem as aliquotas
dos impostos e contribuições de sua responsabilidade, tornou-se intrumento de defesa da receita em um
contexto de ausência de crescimento, bem como de mecanismo para atrair novos investimentos. Uma guerra
fiscal entre os estados foi estabelecida, tendo as grandes empresas nacionais e internacionais aproveitado a
oportunidade para realizar novos investimento e realocações de plantas baseadas nas vantagens fiscais
ofertadas por certos estados.
A estratégia adotada pelos estados produziu uma maior fragmentação do sistema tributário brasileiro, em
especial do ICMS, ao resultar em uma diferenciação ponderável de aliquotas segundo categorias de produtos
e serviços. Este movimento tornou extremamente difícil o conhecimento da estrutura de aliquotas de ICMS
existente no país, especialmente pela adoção de critérios distintos por parte de cada um dos estados.
Como única exceção à esta tendência, tem se observado a desoneração da cesta básica de alimentos por
parte de vários estados, podendo tal conduta ser vista como razoavelemente generalizada. Informações
compiladas por Silva Filho (2004) mostram uma convergência para uma aliquota de 7% para o ICMS da
cesta básica, sendo que certos estados, como São Paulo, adotaram têm isentado certos produtos
6
alimentares básicos. Contudo, dada a diversidade socioeconômica prevalecente no país, que se reflete em
ponderável diferenciação dos padrões de consumo regionais, cada estado tem adotada aliquotas reduzidas
para os produtos de maior consumo e produção locais. De certa forma, os estado procuram com esta
conduta favorecer o consumo, mas também a produção existente em seu território.
Frente a esta dificuldade, em grande medida sem solução, este estudo tomou as alíquotas de ICMS para o
Estado de São Paulo, em razão da maior facilidade de acesso a esta informação, realizando alguns ajustes a
partir de algumas outras disponíveis para outros estados.
Ademais, o estudo considerou os tributos que recaem sobre a familias, que possuem maior incidência sobre
seus níveis de renda e que são geralmente adotados em estudos internacionais. São eles: a Contribuição
Para a Previdência Social - CPS, o Imposto de Renda sobre Pessoa Física - IRPF, o Imposto sobre Produtos
Industriais - IPI, o Programa de Integração Social/Contribuição para Financiamento da Previdência Social PIS/COFINS e o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS.
A dedução dos valores da CPS e o IRPF, encontrados na base de dados de referência, da renda bruta
informada permitiu obter a renda líquida das famíliasm antes da incidência dos impostos indiretos. O
lançamento do conjunto destes impostos (IPI, PIS/COFINS e ICMS) resultou na renda bruta ou liquida após a
imposição tributária.
O procedimento adotado não considerou a totalidade dos impostos incidentes sobre a renda das famílias,
mas somente aqueles mais representativos e que são em geral adotados em estudos para outros países. Em
seu conjunto, os impostos considerados representavam 60% da arrecadação total das três esferas de
governo em 2007 (ver Anexo).
2. Trajetória metodológica
A realização deste estudo encontra-se condicionada por três restrições de natureza metodológica. A primeira
refere-se às orientações que as instituições de desenvolvimento multilaterais estabelecem para o tratamento
das informações sobre renda. Em grande medida, estas orientações encontram-se compiladas no documento
realizado por diversas dessas instituições e por alguns institutos nacionais de estatística que tem ordenado
os esforços de análise sobre distribuição de renda e desigualdade tanto internacional como nacionalmente
(Canberra Group, 2001).
A outra restrição se deve à disponibilidade de informação sobre renda no Brasil. O uso de bases de dados de
origem domiciliar tem se constituído no procedimento mais utilizado para análise da distribuição de renda e
desigualdade. No Brasil, são duas as fontes de informação passíveis de serem exploradas: a Pesquisa
Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD e a Pesquisa de Orçamentos Familiares – POF, ambas
produzidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. Como todas as fontes de informação,
ambas possuem limitações quanto à mensuração da renda, seja do valor monetário como valor não
7
monetário auferidos pelas famílias. Somente algumas formas de renda são levantadas por estas pesquisas,
estabelecendo-se, portanto, restrição à análise sobre distribuição de renda.
A última restrição a ser inicialmente mencionada diz respeito às informações sobre incidência tributária e
transferências monetárias e não monetárias propiciadas pelas políticas públicas. A existência de um sistema
tributário complexo no país expressa-se em razoável autonomia para os entes da federação (estados e
municípios) estabelecer alíquotas de impostos na órbita da circulação de bens e serviços, bem como de
outros de natureza estadual e municipal. Em termos objetivos, a complexidade do sistema tributário se
transformou em um verdadeiro caleidoscópio de impostos, taxas e contribuições, que torna praticamente
impossível conhecer a estrutura de alíquotas existente hoje no país. Nem os próprios estados e municípios
possuem suas estruturas consolidadas e disponíveis para conhecimento da população ou para estudos
tributários. Deste modo, este documento foi adotou conduta encontrada em outros estudos,
realizados
inclusive no âmbito das instituições do próprio Governo Brasileiro (MF-SRF, 2002; e Vianna ET alli, 2000).
Quanto às transferências monetárias e não monetárias das políticas públicas, existe uma grande carência de
informação no Brasil. Os dados da previdência social podem ser parcialmente conhecidos através das
pesquisas domiciliares, não sendo disponibilizados pelo Ministério da Previdência Social os dados
administrativos. Quanto às informações das transferências não monetárias das duas principais políticas
sociais, saúde e educação, podem ser conhecidos somente os seus valores per capita de natureza
orçamentária.
Estas três principais restrições condicionaram o escopo metodológico do estudo e, por conseqüência, dos
resultados e da própria análise.
2.1 A construção das variáveis de rendimentos monetários e não monetários
O procedimento para tratamento da variável renda tem sido objeto de crescente esforço metodológico
realizado tanto no plano internacional como nacional. A tendência de maior complexidade institucional que
acompanha o desenvolvimento da sociedade capitalista estabelece igual complexidade nas formas de
rendimento auferido, bem como do sistema tributário que sobre ele incide. A diversidade das formas de
rendimento se expressa seja quando sua natureza é monetária como quando não monetária.
Sobre a forma tradicional de renda auferida via mercado, como o salário, a renda do trabalho autônomo, o
pró-labore, se soma aquela propiciada pela posse de ativos associada a uma ampla gama de produtos
desenvolvida pelas instituições financeiras. Pode-se mencionar tantos os ativos clássicos, como as ações e
títulos públicos, como aqueles vinculados a fundos privados de previdência. Como aponta estudo detalhado
sobre o patrimônio das famílias, some of the most striking effects are the broadening of the stockholder base,
the growth in mutual fund participation, the increasing importance of private pension funds, and the
enthusiastic employee response to retirement accounts (such as 401(k) accounts in the United States). On
8
the liability side, there has been fast growth in credit card use and in consumer indebtedness, debt often
coexisting with asset holdings offering lower rates of return than loan rates (Guiso et alli, 2002:1).
Também, é importante ressaltar a presença crescente de transferências públicas monetárias destinadas a
estabelecer níveis mínimos de renda para as famílias mais pobres. Em vários países europeus, tem o
exemplo do subsídio habitação. Segundo a Eurostat, instituto de estatística da Comunidade Européia, 6 de
cada 10 domicílios recebem algumas forma de subsídio monetário ou não monetário.
Quanto às formas não monetárias, as transferências públicas em espécie, isto é em serviços diretos (social
transfer in-kind, STIK), tem apresentado crescente importância na constituição da renda das famílias. Os
serviços públicos de saúde e educação e o subsídio ao transporte público são os principais exemplos deste
tipo de transferência.
Também, outras formas de renda não monetária devem ser consideradas, como aquela oriunda da
propriedade do domicílio e a da produção de bens e serviços para próprio consumo.
A partir do reconhecimento da complexidade das formas de renda presentes no capitalismo atual, instituições
internacionais, como a OCDE, Banco Mundial, ONU, OIT, e os institutos nacionais de estatística dos países
desenvolvidos propõem um tratamento da variável em dois estágios – ver Quadro 1. Um primeiro que se
traduziria na definição de renda disponível (disposable income), entendida como a somatória da renda de
mercado, a resultante das transferências monetárias (contribuição para a previdência social, plano de saúde
pago pelo empregador e taxas e impostos pagos) e as transferências em espécie. Em seguida o documento
sugere uma expansão do conceito de renda, que incorpora algumas formas de natureza mais pontual
(patrimônio) ou a renda implícita da produção para consumo próprio (Canberra Group, 2001).
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Quadro 1
Components of disposable income
1 Employee income
1.1 Cash wages and salaries
2 Income from self-employment
2.1 Profit/loss from unincorporated enterprise
Imputed income from self-employment
2.4 Goods and services produced for barter, less cost of inputs *
2.5 Goods produced for home consumption, less cost of inputs *
3 Income less expenses from rentals, except rent of land **
4 Property income
4.1 Interest received less interest paid
4.2 Dividends
5 Current transfers received
5.1 Social insurance benefits from employers’ schemes
5.2 Social insurance benefits in cash from government schemes
5.3 Universal social assistance benefits in cash from government
5.4 Means-tested social assistance benefits in cash from government
5.5 Regular inter-household cash transfers received
6 Total income (sum of 1 to 5)
7 Current transfers paid
7.2 Employees’ social insurance contributions
7.3 Taxes on income
8 Disposable income (6 less 7)
Souce: Canberra Group (2001) Expert Group on Household Income Statistics, Ottawa: Canberra
Group.
* Not included in LIS DPI
** Included in property income in LIS DPI
Estas orientações têm sido adotadas em estudos realizados pelas instituições multilaterais de
desenvolvimento. Em estudo detalhado sobre a evolução recente da desigualdade em seus países membros,
a OCDE (2008) adotou plenamente as orientação do documento do Canberra Group (2001). Igual conduta é
encontrada nos documentos da ONU (2005) e da OIT (2003). Estudos nacionais também trilham igual
trajetória metodológica (Weinberg, 2004; e Jones, 2008).
Tomando como referência inicial a renda de mercado (market income), a metodologia busca construir a
renda disponível, agregando as renda monetárias e não monetárias oriundas de patrimônio e das
transferências públicas, menos os impostos e taxas pagas pelas famílias. A resultante é a renda disponível
(disposable income).
Deve-se ressaltar, entretanto, que este procedimento respeita o conceito de Hicks sobre renda, isto é, que a
renda disponível corresponde à capacidade de gasto das famílias resultante de um estoque estável de ativos.
Como explicita documento da OIT, three principles usually discussed in connection with the definition of
income for a specified reference period are: (1)
receipts should be expected to recur regularly to be
considered as “income”; (2) to be considered as “income”, receipts should contribute to current economic
well-being; (3) receipts arising from a reduction in net worth should be excluded from the concept of income
ILO, 2003:8).
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As orientações do Canberra Group, convergentes com as diretrizes da OIT, procuram construir um conceito
adequado à atual institucionalidade da sociedade capitalista, preservando, entretanto, a noção de renda
corrente. Isto é, aquela que pode ser considerada como auferida de maneira estável pelas famílias e que tem
o potencial de sustentar um determinado padrão de consumo de bens e serviços ao longo do tempo, onde as
mudanças a serem consideradas seriam somente aquelas oriundas de uma alteração que perdure no médio
ou longo prazo.
Este é o conceito de renda adotado amplamente nas pesquisas domiciliares em todo o mundo. A praticidade
na captação da informação é inquestionável, pois considera a renda que recorrentemente é apropriada pela
família e que sustenta um determinado padrão de consumo de bens e serviços.
Cabe, entretanto, ressaltar que este procedimento apresenta dificuldade em mensurar as formas de renda
oriundas de ativos (patromônio) que não sejam utilizadas pelas famílias em seu padrão de consumo corrente.
Em outras palavras, ganhos com ativos financeiros que são reaplicados e que se sustentam aumentos de
patrimônio tendem não ser considerados, pois não são incorporados à renda utilizada correntemente pelas
famílias. Esta dificuldade comum a todos os levantamentos domiciliares (Weinberg, 2004; e Pikkety, 2001), é
também observada na experiência brasileira. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, capta
fundamentalmente a renda de mercado mais as transferências monetárias da política pública. Um escopo um
mais abrangente é encontrado para a Pesquisa de Orçamentos Familiares, que busca apreender a renda de
ativos, bem como permite conhecer a estrutura de gasto e, por conseqüência, uma estimativa de incidência
tributária. Ocorre que o primeiro levantamento é realizado anualmente, enquanto o segundo é produzido, no
mínimo, a cada cinco anos. Ademais, ambos tendem apresentar, em razão dos critérios adotados, limitações
quanto à capitação das formas de renda que não estejam associadas aos rendimentos correntes do trabalho
e das transferências públicas monetárias.
2.2 As bases de dados disponíveis
O desenvolvimento deste estudo tem suporte nas duas bases de dados mencionadas. No Brasil, os dados
sobre renda de origem administrativa não são disponibilizados. Assim, as bases de dados da previdência
social e do imposto de renda de pessoa física e jurídica não estão disponíveis para estudos de natureza
acadêmica ou no campo da gestão da política pública.
A Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD é realizada anualmente no mês de setembro pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. Este levantamento tem a função de atualizar os dados
socioeconômicos no período compreendido entre os anos de realização do Censo Demográfico, em geral
executado no ano final de cada década (final zero). A PNAD se constitui em um levantamento extenso, que
procura captar informações demográficas, sobre condições de moradia, sobre condições sociais e sobre o
mercado de trabalho. A cada ano, a pesquisa adota um questionário adicional, que explora algum tema
especial que seja de interesse da política pública.
11
Até 2003, a pesquisa tinha uma cobertura que excluía os domicílios da zona rural da Região Norte do país.
Atualmente todo o território é coberto pela pesquisa. Quanto ao nível de desagregação espacial, a PNAD
permite conhecer as informações para os estados e para as principais regiões metropolitanas. Informações
municipais continuam sendo exclusivamente levantadas no Censo Demográfico.
A Pesquisa de Orçamentos Familiares – POF é produzida pelo IBGE em um intervalo mínimo de cinco anos.
O principal objetivo do levantamento é conhecer a estrutura de receita e, especialmente, de despesas das
famílias. Por ser um levantamento de natureza bastante complexa, ele é realizado em uma periodicidade
menor e apresenta a possibilidade de desagregação restrita aos estados da federação.
Apesar de complementares, as duas fontes de informação não são totalmente compatíveis em razão,
especialmente, de adotarem amostras com escopos diferentes, bem como pelo fato de serem realizadas
independentemente. Assim, em 2003, os domicílios da amostra da PNAD são distintos daqueles encontrados
na amostra da POF. Este procedimento, apesar de correto por garantir que as entrevistas não causem
exaustão na declaração de informação, fazem que os levantamentos não possam ser integrados. Deste
modo, a única possibilidade é a articulação das bases de dados, com o objetivo de as tornarem, dentro do
possível, complementares.
Esta foi a estratégia adotada neste estudo. Com o objetivo de se apropriar de maneira articulada da
informação de ambos os levantamentos, foi construída uma variável chave que permitiu incorporar alguns
dos indicadores da PNAD na base da POF.
A variável chave foi construída segundo o procedimento seguinte a partir da base da PNAD: (i) foi calculada
a renda familiar relativa à soma dos rendimentos do trabalho mais aqueles da previdência social; (ii) foram
construídos os estratos para cada 5 percentis de famílias; (iii) foram calculados o número total de membros, o
número de membros de 6 a 17 anos, o número de membros de 6 a 17 anos que estudam, e o número de
membros de 6 a 17 anos que estudam em escola pública de cada família; iii. Criou se uma variável chave
das famílias segundo estrato de renda e numero total de membros.
O passo seguinte foi a construção da variável chave na POF segundo o mesmo procedimento adotado para
a PNAD. Construída a variável chave em cada uma das bases, foram incorporados os dados sobre os filhos
de 6 a 17 anos informados pela PNAD na base POF. Esta articulação teve o objetivo de introduzir na base
POF a informação sobre acesso a educação pelas famílias segundo nível de renda e tamanho das mesmas.
12
Quadro 2
Bancos de Dados - Variáveis Disponíveis (1)
Unidade da federação
Número unidade de consumo
Quantidade de moradores
Tipo de domicílio
Quantidade de cômodos
Cômodos servindo dormitório
Condição na ocupação
Renda total mensal da UC
Sexo da pessoa de referência
Idade da pessoa de referência
Idade do Cônjuge
Idade Média dos filhos
Anos de Estudo da pessoa de referência
Anos médios de estudo dos filhos
Anos de Estudo do cônjuge
Pessoa de referência tem cartão de crédito
Pessoa de referência tem cheque especial
Pessoa de referência tem plano de saúde
Número de beneficiários do plano de saude
Presença de Conjuge
Número de Filhos
Número de Agregados
Valor rendimento deflac e anual RC
Valor previdência deflacionado e anualizado RC
Valor Imposto de Renda deflac e anual RC
Valor outras deduções deflac e anual RC
Valor de outros rendimentos, ativos imóveis ou financeiros
Valor de outros rendimentos do trabalho
Valor de outros rendimentos, previdência
Valor de outros rendimentos, aluguéis
Valor de outros rendimentos, benefícios do trabalho
Valor de outros rendimentos, proteção social
Valor de outros rendimentos
Valor de dedução de outros rendimentos
Número de ocupados no serviço domestico
Número de Veículos
Valor da despesa de Serv Domestdeflacionado e anualizado
Valor do INSS deflacionado e anualizado
Valor das Despesas Especiais com Produtos Famacêutico
Valor das Despesas Especiais com Assistência à Saúde
Valor das despesas com Habitação
Valor das despesas com Construção e Reformas
Valor das despesas com Outros Serviços e Taxas de Habitação
Valor das despesas com Aluguel de Aparelhos de Uso Doméstico
Valor das despesas individuais com Comunicações
Valor das despesas individuais com Transportes
Valor das despesas individuais com Alimentação Fora
Valor das despesas individuais com Fumo
Valor das despesas individuais com Jogos e Apostas
Valor das despesas individuais com Leitura
Valor das despesas individuais com Diversões, Esportes e Apostas
Valor das despesas individuais com Produtos Famacêuticos
Continua
13
Quadro 2
Bancos de Dados - Variáveis Disponíveis (1)
Valor das despesas individuais com Artigos de Higiene e Beleza
Valor das despesas individuais com Serviços Pessoais
Valor das despesas individuais com Artigos de Papelaria
Valor das despesas individuais com Brinquedos e recreação
Valor das despesas individuais com Roupas de Homem
Valor das despesas individuais com Roupas de Mulher
Valor das despesas individuais com Roupas de Criança
Valor das despesas individuais com Artigos de Armarinho
Valor das despesas individuais com Bolsas, Calçados e Cintos
Valor das despesas individuais com Artigos de Banheiro, Copa e Cozinha
Valor das despesas individuais com Outras despesas individuais
Valor das despesas individuais com Viagens
Valor das despesas individuais com Assistência à Saúde
Valor das despesas individuais com Acessórios e Manutenção de Veículos
Valor das despesas individuais com Serviços Bancários e Profissionais
Valor das despesas individuais com Cerimônias Familiares e Religiosas
Valor das despesas individuais com Jóias, Relógios e Aparelhos Celulares
Valor das despesas individuais com Outros Imóveis
Valor das despesas individuais com Contribuições e Transferência Financeiras
Valor das despesas individuais com Educação
Valor das despesas individuais com Documentação, Seguro com Veículos
Valor das outras despesas com Aquisição de Aparelhos e Máquinas
Valor das outras despesas com Aquisição de Instrumentos e Utilidades
Valor das outras despesas com Aquisição de Móveis
Valor das outras despesas com Artigos de Decoração e Forração
Valor das despesas com alimentos
Valor das despesas com bebidas não-alcoólicas e infusões
Valor das despesas com produtos de limpeza doméstica
Valor das despesas com produtos de higiêne corporal e bebidas alcoólicas
Pessoas de 6 a 17 anos
Pessoas de 6 a 17 anos que frequentam escola
Pessoas de 6 a 17 anos que frequentam escola pública
Valor da Transferência de Renda Educação
Valor da Transferência de Renda Saúde
Valor Total Pago em Impostos
Valor da Despesa Total
Valor da Aliquota média
Renda Bruta Total Monetária Anualisada e Deflacionada
Renda Líquida Total Monetária Anualisada e Deflacionada
Valor do Rendimento Bruto Monetário Depois dos Impostos
Valor do Rendimento Líquido Depois dos Impostos
Rendimento Bruto do Trabalho
Rendimento Bruto do Trabalho mais Transferências Monetárias
Rendimento Bruto do Trabalho mais Transferências Totais
Rendimento Líquido do Trabalho
Rendimento Líquido do Trabalho mais Transferências Monetárias
Rendimento Líquido do Trabalho mais Transferências Totais
(1) Váriáveis e informações oriundas da Pesquisa de Orçamentos Familiares - POF/IBGE e/ou
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - PNAD/IBGE.
Estruturada a base de dados com as informações básicas consolidadas, foram realizados os procedimentos
adicionais:
1.
Considerando o gasto médio consolidado com os níveis de ensino fundamental e médio,
foi estimada a transferência monetária para as famílias com filhos de 6 a 17 anos na
escola pública.
2.
Foram estimados os valores pagos em impostos indiretos segundo as rubricas de
consumo (despesa) consideradas pela POF para cada uma das famílias. Este cálculo foi
feito com base na tabela de alíquotas para o Estado de São Paulo.
14
3.
A partir da relação entre o total de impostos indiretos pagos e a despesa total, foi
calculada a alíquota média de impostos indiretos pagos de cada família.
4.
Com base nas informações da POF, foi calculado o total de imposto de renda e
contribuições sociais pagas por cada família.
5.
Em seguida foram elaboradas algumas variáveis auxiliares com objetivo de especificar
alguns tipos de renda familiar.
6.
Finalmente, foram construídas as formas de renda consideradas mais relevantes para a
análise deste estudo.
Descritos os passos metodológicos realizados para a construção da base de dados para o desenvolvimento
deste estudo, cabe apresentar mais cuidadosamente a construção das variáveis de renda que darão suporte
à análise. São quatro as variáveis de renda adotadas, cuja elaboração se realizou segundo a orientação
seguinte.
A Pesquisa de Orçamentos Familiares levanta informações sobre os rendimentos monetários auferidos
através do exercício do trabalho. Isto é, os rendimentos do trabalho assalariado, do trabalho autônomo e o
pró-labore. Segundo orientação feita pelo Canberra Group (2001), o conjunto destas formas de renda são
denominadas como renda de mercado. Ela é tomada como referência para construção das demais variáveis
de renda.
Ainda de acordo com as mesmas orientações metodológicas, agrega-se à renda de mercado aquelas
oriundas das transferências públicas feitas pelos programas de previdência social ou de proteção social. No
caso da POF de 2003, são conhecidas somente as transferências feitas pela previdência social brasileira,
tendo baixa contribuição aquela propiciada pela proteção social, como a associada ao programa bolsafamilia. Em suma, foi construída uma variável resultante da soma da renda de mercado mais das
transferências públicas monetárias.
Esta variável é aquela que mais se aproxima do conceito de renda corrente adotado tanto pelas instituições
multilaterais como pelos institutos nacionais de estatística, em razão de sua maior aderência ao conceito de
renda proposto por Hicks. A justificativa para tal conduta é bastante simples. Estas formas de renda são as
que tendem apresentar maior estabilidade ao longo do tempo e, portanto, maior representatividade da
informação coletada pelos levantamentos sócioeconômicos de natureza domiciliar.
Considerando a estrutura de aliquotas de impostos do Estado de São Paulo e a os valores de despesa de
bens e serviços realizados coletivamente pelos domicilios, foi estimado o valor total de impostos pagos.
O total dos impostos pagos, das contribuições sociais e do imposto de renda foram deduzidos da renda de
mercado mais transferências, operação que permitiu a elaboração da renda disponível dos domicílios. Isto é,
da renda corrente exclusive impostos.
15
O último passo adotado foi a inclusão da transferência não monetária relacionada ao política pública de
ensino fudamental e fundamental. Foi considerado o gasto médio declarado pelo Ministério da Educação
para o ano de 2003, o qual foi incluído na renda disponível mais transferências dos domicílios com filhos de 6
a 17 anos estudando em escola pública.
2.3 Os tipos de renda adotados
Ao final da adoção dos procedimentos descritos, foi consolidar possível dez tipos de renda (ver Quadro 2), os
quais encontram em total concordância com as orientações do Canberra Group (2001).
A renda de referência inicial é aquela resultante do exercício do trabalho, constituída pelos salários,
rendimentos do trabalho autônomo e pró labore. Como se verá mais a frente, o rendimento bruto do trabalho
respondia, em 2003, por mais de 60% do rendimento total monetário das famílias. Sobre este rendimento,
foram lançados o imposto de renda e as contribuições sociais, chegando-se ao rendimento líquido do
trabalho.
Sobre os dois tipos de rendimento do trabalho, foram lançados os rendimentos da previdência social,
aluguéis, de posse de ativos, da proteção social e de outras formas renda monetária captadas pela POF.
Este procedimento permitiu chegar ao rendimento total monetário, tanto bruto quanto líquido.
Sobre os rendimentos totais monetários de cada família foram lançadas as alíquotas médias de imposto
indireto, chegando aos rendimentos totais monetários depois dos impostos. Este tipo de rendimento é o que
apresenta maior potencial para comparações internacionais, pois é aquele que mais se aproxima das
recomendações feitas pelas instituições internacionais (Canberra Group, 2001; e ILO, 2003).
Dois outros tipos de rendimentos foram elaborados, tanto em termo bruto como líquido. Ambos tendo como
referência o rendimento do trabalho. Eles incluíram as transferências públicas monetárias, previdência e
proteção sociais, e a não monetária, no caso aquela derivada da política de educação. A referência na renda
do trabalho tem como razão sua centralidade na condição de vida das famílias e o potencial impacto que as
transferências públicas podem sobre tal condição gerar.
Quadro 2
Tipos de Renda
Rendimento Bruto Total Monetário
Rendimento Líquido Total Monetário
Rendimento Bruto Monetário Depois dos Impostos
Rendimento Líquido Monetário Depois dos Impostos
16
2.4 A estrutura de impostos
De acordo com os objetivos propostos para o estudo, se desenvolveu procedimento com o objetivo de obter
a renda domiciliar exclusive impostos. Esta iniciativa apresentava razoável dificuldade de ser enfrentada, em
razão da complexidade do sistema tributário de um país organizado segundo uma federação e de tamanho
continental.
No Brasil, os três principais entes publicos, os governos federal, estaduais e municipais, têm relativa
autonomia para estabelecer aliquotas diferenciadas de taxas e impostos, apesar da existência de um Código
Nacional Tributário. Este se restringe à determinação de classes, responsabilidade destas pelos entes da
federação e alíquotas máximas de impostos, taxas e contribuições de melhoria. Esta autonomia tem sido
utilizada pelos estados e municípios para atrair as empresas, gerando razoável discrepância das aliquotas
por eles adotadas. Ao governo federal cabem os impostos sobre a produção industrial, a propriedade da terra
rural, as diversas formas de energia, de movimentação financeira e de renda. Aos estados destinam-se os
impostos sobre circulação de mercadorias e serviços e sobre propriedade de veículos. E aos municípios os
impostos sobre propriedade urbana e de serviços.
Na ultima reforma tributária realizada no país, em 1966, as alíquotas dos diversos impostos foram
padronizadas. Entretanto, um movimento progressivo de perda de padronização tem ocorrido deste 1988,
tornando extremamente complexa a estrutura de aliquotas prevalecentes no país.
Tal complexidade associada a um limitado grau de organização dos entes públicos torna impossível o
conhecimento das aliquotas adotas na estrutura tributária pelos diversos níveis de governo. A contrução
desta base de informações se constitui um tema de pesquisa per si, que escapa totalmente do objetivo e da
capacidade deste estudo em realizar. Ademais, seguindo procedimento adotado internacionalmente, foram
considerados somente os impostos indiretos. O total de impostos pagos pelas famílias foi estimado a partir
da despesa total por elas declarada.
A definição das alíquotas de impostos foi realizada como base nas informações propiciadas pelos estudos de
Vianna et alli (2000), MF-SRF (2002) e Silveira (2008). Como nos últimos anos, observou uma conduta
generalizada dos estados em desonerar a cesta básica alimentar, a estrutura de alíquotas foi ajustada
segundo as informações sobre incidência de impostos sobre alimentos encontrada para Estado de São
Paulo, devido a disponibilidade desta informação para este ente da federação. .
Conhecidos os principais passsos metodológicos realizados para a construção dos indicadores de renda,
encontra-se aberta a possibilidade de análise do impacto das transferências públicas e do sistema de
impostos sobre distribuição de renda.
3. Algumas informações básicas sobre as famílias brasileiras
A análise dos dados de renda requer inicialmente que seja dada atenção à algumas informações gerais
sobre o perfil das famílias brasileiras, entendidas estas enquanto unidade básicas de consumo segundo o
sistema nacional de informação estatística. A razão desta preocupação é bastante simples. É fundamental
17
que se analise possíveis impactos das características das famílias sobre a distribuição de renda,
especialmente aquela relativa ao seu tamanho médio. Na Tabela 1, são apresentados alguns indicadores
básicos, que serão rapidamente aqui analisados.
Segundo a Pesquisa de Orçamentos Familiares, o padrão demográfico atual do Brasil caracteriza-se por um
tamanho relativamente homogêneo de famílias em termos de tamanho médio segundo estratos de renda
familiar. Em 2003, as famílias brasileiras tinham um tamanho médio que variava de 3.4 a 4,0 pessoas
segundo os estratos de renda, havendo uma grande concentração ao redor de 3,8 pessoas. O desvio padrão
observado em relação à média era somente de 4%.
Esta razoável homogeneidade é também encontrada quando se analisa o número médio de filhos por família
segundo estratos de renda. A variação encontra-se no intervalo de 1,9 e 1,5 filhos por família, com um desvio
padrão em relação a media é 5%. Resultado semelhante é observado para a idade média da pessoa de
referência da família.
A importância de se analisar estas duas informações básicas sobre as famílias deve-se à preocupação que
diferenças significativas de tamanho poderiam ter impacto importante sobre as condições de vida das
mesmas. Isto é, um tamanho relativamente maior das famílias de baixa renda, tenderia acentuar a fragilidade
de renda com conseqüências sobre as condições de vida. Caso isto fosse observado, seria necessário que
houvesse uma padronização das famílias para que a distribuição de renda fosse analisada. Os dados
encontrados não sugerem a necessidade deste tipo de procedimento, facilitando o uso das informações de
renda das famílias.
Quanto aos anos de estudo, os dados revelam serem mais elevados para os estratos superiores, seja para a
pessoa de referência como para os filhos. É sabido que o Brasil se caracteriza por uma baixa escolaridade
de sua população. Em média, a escolaridade observada para os chefes de famílias correspondia a 6,8 anos
e para os filhos 9,3 anos. Isto é, a escolaridade média encontrada era próxima ao ensino fundamental.
Diversos estudos apontam que a situação de escolaridade brasileira tende se refletir nos níveis e na
distribuição de rendimentos. Mesmo considerando que ela não seja a principal determinante da condição de
baixa renda, é inegável que ela é parte de sua explicação.
Os dois últimos indicadores básicos encontrados na Tabela 1 referem-se à participação de dois tipos
relevantes de despesa para a população de baixa renda.
O indicador relativo de gasto com habitação mostra que ele descreve à medida que cresce a renda.
Entretanto, este movimento é relativamente estreito se considerado que não existe no Brasil qualquer
subsídio ou política mais abrangente de habitação para a população de baixa renda. O motivo que justifica tal
situação deve-se ao elevado acesso à habitação por mecanismos informais de aquisição ou ocupação de
áreas, que alimentam o crescimento recorrente de favelas e, portanto, de habitações precárias no país. Os
últimos governos federais, e também alguns estaduais, tem retomado políticas habitacionais para as
populações de baixa renda, mas que ainda apresentam alcance limitado e são incapazes de substituir os
mecanismos informais de acesso à habitação ou reduzir a situação de precariedade habitacional
prevalecente no país.
18
Do ponto de vista deste estudo, interessa ressaltar que o gasto com habitação não deve influenciar
diferenciar a renda disponível das famílias para os demais gastos. O nível de restrição que ele impõe é
razoavelmente homogêneo para todos os estrato de renda.
Tabela 1 - Indicadores básicos sobre famílias (unidades de consumo) segundo estrato de renda
familiar e região geográfica
Brasil, 2003
Despesa
Anos de
Anos
com
Quantidade
Idade da
Idade Média Estudo da médios de Número de alimentos
de
pessoa de
dos filhos
pessoa de estudo dos
Filhos
na
moradores referência
referência
filhos
despesa
total (%)
1o. Decil
3,7
39,9
17,8
3,5
6,3
1,9
38,1
2o. Decil
3,4
47,3
17,6
3,7
5,8
1,5
38,8
3o. Decil
3,8
44,9
20,7
4,3
7,2
1,7
33,9
4o. Decil
3,8
46,6
21,4
4,7
7,3
1,6
31,7
5o. Decil
3,8
47,8
22,5
5,1
7,9
1,6
29,8
6o. Decil
4,0
46,3
24,8
5,9
8,8
1,7
26,2
7o. Decil
4,0
46,0
25,8
6,8
10,1
1,7
22,9
8o. Decil
3,9
45,8
25,9
8,4
11,0
1,7
18,7
9o. Decil
4,0
46,1
26,9
10,9
13,0
1,7
15,1
10o. Decil
3,8
48,3
26,9
15,1
15,6
1,6
8,4
Total
3,8
45,9
23,0
6,8
9,3
1,7
18,5
Fonte: Pesquisa de Orçamentos Familiares 2003, POF/IBGE. Microdados.
Despesa
com
habitação
na
despesa
total (%)
21,0
21,8
20,5
20,8
21,3
20,9
20,8
19,9
18,8
16,5
18,9
O último indicador encontrado refere-se à participação da alimentação na despesa total das famílias. O
resultado revela uma grande discrepância quando considerados os estratos de renda. Entre as famílias mais
pobres, quase 40% da renda destina-se à despesa com alimentos, enquanto que naquelas de renda elevada
encontra-se abaixo de 15%. Apesar do país ser um grande produtor de alimentos e propiciar que eles
cheguem à população à preços internacionalmente baixos, constata-se que mesmo assim eles pesam
significativamente na estrutura de despesa da população de baixa renda.
Por este motivo, tem se observado nos últimos anos uma política de desoneração dos produtos alimentares
básicos que predominam na cesta consumida pela população de baixa renda. Os governos estaduais têm
adotado alíquotas zero para os alimentos mais consumidos por este segmento da população. Juntamente
com a política de salário mínimo, de transferência de renda e aumento do nível de emprego, esta política
deve ter influenciado positivamente a recuperação do consumo no país nos últimos anos, que tem sido
marcada por uma expansão expressiva dos segmentos de produtos para a população de baixa renda.
Do ponto de vista deste estudo, merece destaque a importância dos gastos com alimentação realizados pela
população de baixa renda, pois, nestas condições, imposições tributárias elevadas para este tipo de
consumo tendem deprimir fundamentalmente a renda disponível dos estratos inferiores.
4. Alguns dados básicos sobre renda e consumo
A principal base de dados utilizada neste estudo, a Pesquisa de Orçamentos Familiares, constitui-se em um
levantamento realizado junto a 45 mil famílias, tanto urbano como rurais e com representatividade para todas
as regiões geográficas do país.
19
A distribuição regional da amostra obedece critérios de representatividade estatística, com o objetivo de
permitir conhecer adequadamente os orçamentos familiares do conjunto do país bem como de suas diversas
regiões. Apesar deste estudo não explorar as diferenças regionais e nem aquelas existentes entre estados, é
importante ter presente a composição das famílias de cada estrato para as regiões geográficas brasileiras.
Adotando-se o rendimento total monetário, percebe-se que as famílias da Região Nordeste preponderam nos
estratos inferiores, enquanto que os da Região Sudeste apresentam as participações mais elevadas nos
estratos superiores. Estes dados já indicam existir diferenças relevantes na distribuição de renda entre
regiões geográficas, sendo a Região Nordeste com a maior incidência nos estratos inferiores.
Considerando que a amostra da Pesquisa de Orçamentos Familiares deve refletir as estruturas da população
e de famílias existentes, pode-se dizer que um sistema tributário regressivo tenderia penalizar mais a região
Nordeste, bem como um progressivo deveria lhe ser mais favorável.
Tabela 2 - Distribuição das famílias (unidades de consumo) segundo estrato
de renda familiar e região geográfica
Brasil, 2003
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
1o. Decil
18,5
58,4
9,0
4,7
9,5
2o. Decil
16,6
52,4
11,8
6,3
12,9
3o. Decil
16,7
48,6
12,6
7,1
15,0
4o. Decil
14,7
44,6
12,9
10,2
17,5
5o. Decil
14,1
41,3
15,4
11,3
17,9
6o. Decil
13,9
36,3
19,0
13,4
17,4
7o. Decil
12,4
32,4
20,2
16,2
18,8
8o. Decil
12,9
27,7
22,6
19,3
17,5
9o. Decil
13,3
25,4
24,5
19,2
17,6
10o. Decil
11,4
23,1
29,5
17,8
18,1
Total
14,5
39,0
17,7
12,6
16,2
A consolidação dos dados de renda, segundo os critérios de tipos de rendimentos anteriormente
apresentados, resulta nos indicadores médios apresentados na Tabela 3. De acordo com o resultado, o
rendimento bruto do trabalho correspondia a 67% da renda bruta total monetária. Isto é, aproximadamente,
R$ 3,00 de cada R$ 4,00 da renda monetárias das famílias, em 2003, tinham origem no trabalho.
Por outro lado, o rendimento líquido monetário representava 93% do rendimento bruto, sendo que o total de
impostos indiretos sobre consumo e serviços representava 15% deste último rendimento. Segundo a POF, os
impostos indiretos são o componente principal da imposição tributária que recai sobre a renda das famílias.
Ainda de acordo com esta fonte, o conjunto de impostos e contribuições sociais representava 21% do
rendimento bruto das famílias.
Deve-se ressaltar que este cálculo não incorpora outras classes de impostos, contribuições ou taxas
existentes nos diversos níveis de governo, como a contribuição econômica existente nos preços dos
combustíveis (federal), o imposto pago anualmente pela posse de veículo automotor (estadual) ou o imposto
referente à propriedade imobiliária (municipal).
Considerando outros indicadores encontrados na Tabela 2, é possível observar as contribuições das
transferências monetárias e não monetárias sobre a renda do trabalho. As monetárias representam 14
20
pontos porcentuais adicionais e as não monetária quase mais 6 pontos porcentuais. Os dados revelam,
portanto, que as transferências públicas têm uma participação média equivalente a quase 1/3 da renda do
trabalho, bruta ou liquida.
Tabela 2 - Indicadores médios anualizados de renda das famílias (unidades de
consumo)
Brasil, 2003
R$
62,4
10.400
51,2
8.530
100,0
Rendimento Bruto Total Monetário
16.663
93,4
Rendimento Líquido Total Monetário
15.560
82,0
Rendimento Bruto Monetário Depois dos Impostos
13.669
76,6
Rendimento Líquido Monetário Depois dos Impostos
12.769
76,0
12.672
62,5
10.409
81,6
13.604
67,1
11.189
Total da contribuição para a previdência social
Total Imposto de renda pago
Total de Outras deduções
Total do imposto sobre consumo e serviços
443
292
208
2518
Total da contribuição para a previdência social (%) (1)
5,2
Total Imposto de renda pago (%) (1)
3,4
Total de Outras deduções (1)
2,4
Aliquota média de imposto sobre consumo e serviços (%) (2)
15,1
(1) Em relação ao rendimento bruto do trabalho
(2) Em relação ao rendimento bruto total monetário
As informações propiciadas pela Pesquisa de Orçamentos Familiares revelam que um pouco mais de 2/3 da
massa de rendimentos tinham origem no trabalho. Os dois outros tipos de renda mais representativos eram
os associados a ativos imóveis e financeiros e a previdência social.
Aceita a proposição que as pesquisas domiciliares captam preferencialmente a renda corrente, constata-se
que os resultados são consistentes, ao evidenciarem a importância da renda do trabalho no orçamento das
famílias. Contudo, tal constatação deve ser analisada com devida atenção, pois os dados revelam também
uma baixa incidência de renda relacionada a ativos imóveis e financeiros, que, segundo o padrão
internacional, tendem ser subestimados em pesquisas domiciliares.
21
Gráfico 1 - Com pos ição da m as s a total bruta de re nda m one tária das fam ílias s e gundo tipos de
re ndim e nto
Outras rendas
2,1
Renda de ativos imóveis
ou f inanceiros
14,4
Renda de aluguéis
Renda da proteção social
1,7
0,3
Renda da previdência
social
13,3
Outras rendas associadas
a benef ícios do trabalho
1,2
Outras rendas do trabalho
4,6
Renda do Trabalho
62,4
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
Entretanto, a provável subestimação desta forma de renda na POF é menor que aquela encontrada na
Pesquisa Nacional de Amostra de Domicílios, PNAD/IBGE, realizada anualmente, que informa ser 4/5 a
participação da renda do trabalho na massa total de rendimentos. E uma participação inferior a 2% para a
4
renda derivada de ativos financeiros . Considerando o reconhecido grau de financeirização dos orçamentos
familiares nos estratos superiores (Guiso, 2002), especialmente em uma economia de altas taxas de juros
reais como a brasileira, é legitimo argumentar que a Pesquisa de Orçamentos Familiares – POF tende ser
mais adequada para a análise da renda, em comparação ao levantamento socioeconômico anual existente
no Brasil.
Explicita-se, portanto, ser a Pesquisa de Orçamentos Familiares uma fonte de informação mais adequada
para análise da renda corrente, sendo que, ademais, ela é a única que permite analisar possíveis impactos
do sistema tributário sobre a distribuição de renda no país. A subestimativa de renda provavelmente existente
na POF não poder ser avaliada, sem o acesso a informações administrativas do imposto de renda, de
movimentação financeira ou da previdência social.
Deste modo, os resultados apresentados neste estudo dizem respeito fundamentalmente à renda corrente
auferida e que explica o padrão de consumo recorrente das famílias. Sendo que, de maneira determinante, a
renda que o sustenta o consumo permanente das famílias tem na atividade do trabalho sua referência
principal.
4
Nos últimos anos, tem se observado uma elevação da participação da renda de ativos financeiros na massa total de
rendimentos informada pela PNAD. O incremento se deve aos benefícios do Programa Bolsa- Família, que são captados
junto com juros e outros rendimentos financeiros. Este procedimento adotado pela PNAD, tem dificultado a análise do
impacto do programa sobre a distribuição da renda corrente das famílias, exigindo a adoção de procedimento, com
alguma arbitrariedade metodológica, visando a identificação da renda do bolsa família na declaração de renda associada a
ativos financeiros.
22
5. As distribuições renda no Brasil e o sistema tributário
Estas últimas observações são relevantes para entender a opção em relação aos tipos de renda adotados
neste estudo. Foram construídos dez formas de renda, seguindo orientação encontrada em documentos das
instituições multilaterais de desenvolvimento, em especial daquelas presentes no documento produzido pelo
Canberra Group (2001).
Ademais, considerando também as limitações da base de dados de referência, foram privilegiadas três
formas de imposição tributária:
Impostos e contribuições diretas – imposto de renda de pessoa física e as contribuições sociais
vinculadas ao contrato de trabalho;
Impostos
indiretos
–
imposto
sobre
produtos
industrializados,
social/contribuição para financiamento da previdência social
programa
de
integração
e imposto sobre circulação de
mercadorias e serviços.
Para cálculo do impacto da imposição tributária indireta sobre a renda, foi adotado o procedimento
seguinte:
Gi x (ICMSi/100) / (1+ ((IPIi/100)+(PIS/COFINSi/100)))
Onde: Gi é o gasto total familiar na classe de consumo de bens ou serviços i;
ICMSi é a alíquota média do imposto de circulação de mercadorias e serviços na classe de
consumo de bens ou serviços i;
IPIi
é a alíquota média do Imposto sobre Produtos Industrializados na classe de consumo
de bens i;
PIS/COFINS é a alíquota média do Programa de Integração Social/Contribuição para
Financiamento da Previdêncial Social na classe de Consumo de bens e serviços i.
O procedimento segue, de maneira modificada, orientação encontrada no documento Vianna et alli (2000).
Quanto ao ICMS, foram adotadas como referência as alíquotas para o Estado de São Paulo, modificada a
partir das informações compiladas para os estados brasileiros por Silva Filho (2004). Este procedimento foi
importante devido à difusão, ao longo desta década, da conduta dos estados brasileiros em desonerar a
cesta básica. Isto é, os principais produtos que compõem o gasto com produtos alimentares da maioria das
famílias brasileiras.
Em relação ao IPI e ao PIS/PASEP foram adotas as alíquotas nacionais, em razão desses tributos
pertencerem ao Governo Federal.
Finalmente, as informações para cálculo da incidência do imposto de renda e das contribuições sociais
correspondem exatamente aos valores encontrados na base de dados da Pesquisa sobre Informações
Sociais.
23
A Tabela 2 apresenta uma síntese dos indicadores de renda familiar per capita segundo tipos de rendimentos
por estratos de renda.
Uma observação necessita ser apresentada antes de considerações sobre os
resultados. Ela se refere às diferenças entre os rendimentos do trabalho e o bruto total monetário.
Ela é expressiva nos primeiro decil, sendo a razão bastante simples. Ela se deve aos rendimentos da
previdência social. Nos decis inferiores, muitas famílias não possuem rendimento do trabalho ou auferem um
valor muito baixo, sendo que o rendimento da previdência social constitui-se em sua fonte principal de renda.
24
Tabela 2
Indicadores de Renda Familiar Per Capita segundo Tipos de Rendimentos
Brasil 2003
Rendimentos Médios
Rendimento Bruto
do Trabalho
Rendimento
Líquido do
Trabalho
Rendimento Bruto
Total Monetário
Rendimento Líquido
Total Monetário
Rendimento Bruto
Monetário Depois
dos Impostos
Rendimento
Líquido Monetário
Depois dos
Impostos
Rendimento Bruto
do Trabalho mais
Transferências
Monetárias
Rendimento
Líquido do
Trabalho mais
Transferências
Monetárias
Rendimento Bruto
do Trabalho mais
Transferências
Totais
Rendimento
Líquido do
Trabalho mais
Transferências
Totais
Decil 1
Decil 2
Decil 3
Decil 4
Decil 5
Decil 6
Decil 7
Decil 8
Decil 9
Decil 10
Total
271
1.710
2.713
3.790
5.064
6.686
8.973
12.492
19.411
56.352
10.400
229
1.445
2.281
3.168
4.215
5.549
7.417
10.278
15.930
45.976
8.530
1.159
2.722
3.919
5.306
6.834
8.946
11.947
16.941
26.845
83.934
16.663
925
2.687
3.836
5.185
6.644
8.637
11.466
16.124
25.362
76.874
15.560
981
2.296
3.285
4.444
5.700
7.430
9.886
13.969
22.044
68.398
13.669
791
2.265
3.214
4.338
5.541
7.173
9.481
13.278
20.820
62.626
12.769
840
2.436
3.395
4.644
5.860
7.573
9.958
13.732
21.388
61.558
12.672
709
2.061
2.866
3.892
4.907
6.293
8.242
11.308
17.567
50.278
10.409
1.884
3.658
4.983
6.149
7.517
9.115
11.324
14.889
22.211
61.929
13.604
1.580
3.068
4.179
5.153
6.274
7.591
9.387
12.287
18.249
50.560
11.189
Decil 1
Decil 2
Decil 3
Decil 4
Decil 5
Decil 6
Decil 7
Decil 8
Decil 9
Decil 10
Total
2,6
16,4
26,1
36,4
48,7
64,3
86,3
120,1
186,6
541,9
100,0
2,7
16,9
26,7
37,1
49,4
65,1
87,0
120,5
186,7
539,0
100,0
7,0
16,3
23,5
31,8
41,0
53,7
71,7
101,7
161,1
503,7
100,0
5,9
17,3
24,7
33,3
42,7
55,5
73,7
103,6
163,0
494,1
100,0
7,2
16,8
24,0
32,5
41,7
54,4
72,3
102,2
161,3
500,4
100,0
6,2
17,7
25,2
34,0
43,4
56,2
74,3
104,0
163,1
490,5
100,0
6,6
19,2
26,8
36,6
46,2
59,8
78,6
108,4
168,8
485,8
100,0
6,8
19,8
27,5
37,4
47,1
60,5
79,2
108,6
168,8
483,0
100,0
13,9
26,9
36,6
45,2
55,3
67,0
83,2
109,4
163,3
455,2
100,0
14,1
27,4
37,4
46,1
56,1
67,8
83,9
109,8
163,1
451,9
100,0
10+ / 2081,4
78,0
42,5
41,7
41,1
40,3
38,4
36,8
23,5
22,9
25
Por outro lado, nota-se o declínio da participação da renda do trabalho nos decis superiores. O motivo se
deve à maior expressão dos tipos de rendas não oriundas do trabalho, como, por exemplo, a renda de ativos
em geral.
Contudo, o rendimento do trabalho continua explicando mais de 60% da renda do último decil, reiterando
argumento anterior sobre a importância deste tipo de renda para a determinação do padrão de consumo.
Em relação aos resultados obtidos, nota-se prontamente uma exacerbada dispersão em termos de
rendimentos médios entre os decis inferiores e o superior, sendo que ela se expressa particularmente
acentuada na renda do trabalho, isto é, na principal fonte de renda corrente da população brasileira. Os
tributos diretos, imposto de renda mais contribuições sociais, provocam um redução da dispersão observada,
mas que deve ser considerada tênue. De uma relação entre os rendimentos brutos do trabalho dos 10% mais
ricos e dos 20% mais pobre de 81 vezes, ela se reduz para o rendimento líquido do trabalho para 78 vezes.
A redução desta dispersão é mais intensa quando se analisa o rendimento total monetário, tanto bruto quanto
líquido. As transferências públicasrelativas à proteção e previdência social favorecem especialmente os
estratos inferiores, levando que a dispersão caia quase a metade. Este movimento se explica, em especial,
pelo impacto das transferências no primeiro estrato, cuja renda monetária bruta era, aproximadamente, 3,5 a
renda do trabalho, enquanto no último estrato ela era apenas 50% superior.
A contribuição das transferências públicas para redução da dispersão se amplia quando são incorporadas as
transferências não monetárias de saúde e educação. Quando analisada a renda do trabalho mais o total de
transferência, a dispersão corresponde, aproximadamente, a ¼ daquele observada somente para a renda do
trabalho.
Mesmo assim, é inegável a prevalência de uma ainda elevada dispersão entre o topo e a base da estrutura
de rendimentos. Se por um lado, a política social, o imposto de renda e as contribuições sociais contribuem
para reduzir esta dispersão, nota-se que os tributos diretos e indiretos dão uma contribuição quase nula. O
sistema tributário parece que ser um instrumento de política pública contra a exacerbada desigualdade de
renda estabelecida no país a partir das rendas do trabalho.
26
Gráfico 2 - Participação do rendim ento bruto do trabalho no rendim ento bruto total das Fam ílias
segundo estratos de renda
80,00
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00
Decil 1
Decil 2
Decil 3
Decil 4
Decil 5
Decil 6
Decil 7
Decil 8
Decil 9
Decil 10
Total
Fonte: Pesquisa de Orçamentos Familiares 2003, POF/IBGE. Microdados
O retrato desfavorável da relação entre estrutura de renda e sistema tributário no Brasil é evidenciado
quando se analisa a distribuição da massa de renda segundo os diversos tipos de rendimentos.
Tomando-se as participações do estrato 10% superior, observa-se que a participação mais elevada é
encontrada para o rendimento total monetário, sendo superior àquele encontrada para a renda do trabalho. A
queda
da
participação
somente
é
observada
quando
27
consideradas
as
transferência
públicas.
Tabela 3
Distribuição Acumulada da Massa de Renda Familiar Per Capita segundo Tipos de Rendimentos
Brasil 2003
Massa de Renda
Rendimento Bruto
do Trabalho
Rendimento
Líquido do
Trabalho
Rendimento Bruto
Total Monetário
Rendimento
Líquido Total
Monetário
Decil 1
0,54
0,56
0,71
Decil 2
1,97
2,06
2,54
Decil 3
4,32
4,45
4,86
Decil 4
7,53
7,71
8,12
Decil 5
11,83
12,06
12,22
Decil 6
17,46
17,77
17,35
Decil 7
24,94
25,27
24,22
Decil 8
35,39
35,74
34,03
Decil 9
51,63
51,97
49,62
Decil 10
100,00
100,00
100,00
Rendimento
Líquido Monetário
Depois dos
Impostos
Rendimento Bruto
Monetário Depois
dos Impostos
0,61
2,55
4,98
8,39
12,65
17,95
24,98
35,05
50,76
100,00
0,74
2,62
4,99
8,32
12,47
17,68
24,60
34,45
49,98
100,00
Rendimento Bruto
do Trabalho mais
Transferências
Monetárias
0,64
2,62
5,12
8,58
12,92
18,28
25,33
35,46
51,11
100,00
Rendimento
Líquido do
Trabalho mais
Transferências
Monetárias
0,78
2,85
5,60
9,18
13,83
19,51
26,85
37,05
52,94
100,00
Rendimento Bruto
do Trabalho mais
Transferências
Totais
0,81
3,02
5,75
9,48
14,10
19,85
27,22
37,43
53,33
100,00
2,08
5,05
8,86
13,18
18,06
23,78
31,09
40,87
55,86
100,00
Rendimento
Líquido do
Trabalho mais
Transferências
Totais
2,12
5,17
9,08
13,48
18,44
24,20
31,56
41,33
56,25
100,00
Tabela 4
Índices de Desigualdade da Massa de Renda Familiar Per Capita segundo Tipos de Rendimentos
Brasil 2003
Rendimento Bruto
do Trabalho
Rendimento
Líquido do
Trabalho
Rendimento Bruto
Total Monetário
Rendimento
Líquido Total
Monetário
Rendimento Bruto
Monetário Depois
dos Impostos
Rendimento
Líquido Monetário
Depois dos
Impostos
Rendimento Bruto
do Trabalho mais
Transferências
Monetárias
Rendimento
Líquido do
Trabalho mais
Transferências
Monetárias
Rendimento Bruto
do Trabalho mais
Transferências
Totais
Rendimento
Líquido do
Trabalho mais
Transferências
Totais
Gini
0,6067
0,6030
0,6135
0,6030
0,6093
0,5988
0,5859
0,5817
0,5285
0,5237
Theil
0,7437
0,7342
0,7817
0,7525
0,7700
0,7409
0,6923
0,6822
0,5723
0,5620
Khawani
-0,054325
Reynolds-Smolensky
0,010450
28
Em relação ao rendimento do trabalho líquido do trabalho, as transferências públicas provocam uma
redução da participação do estrato superior, aproximadamente, de 3 pontos porcentuais e as não
monetárias de mais 2,5 pontos porcentuais.
Este diagnóstico tem respaldo quando analisado os indicadores de desigualdade (Tabela 4), expressos nos
indices de Gini e Theil. Os indicadores observados para as rendas do trabalho e para os rendimentos total
monetário são muito próximos. Quando consideradas as imposições da tributação indireta, a queda é
extremamente tênue. Somente com a inclusão das transferências públicas é que se observa uma queda mais
expressiva dos índices de desigualdade.
Quanto aos índices sínteses de Khawani e de Reynolds-Smolensky, que expressam a contribuição do ICMS
sobre a distribução de renda, constata-se que o resultado do primeiro índice aponta ser a imposição tributária
acentua a desigualdade sendo que o segundo expressa sua intensidade. Os resultados indicam que o sitema
tributário é regressivo, mas sua inflência negativa sobre a distribuição de renda deve ser como muito limitada.
Anexo 1 – Indicadores de progressividade e regressão
Indice de Kakwani
La progresividad o regresividad de un determinado impuesto también puede determinarse comparando la
curva de Lorenz del ingreso de los hogares pre-acción fiscal con la curva de concentración de dicho
impuesto. La curva de Lorenz de una distribución de ingresos es una función que indica el porcentaje de
ingresos, respecto del total, que posee cada porcentaje de la población acumulada, una vez que la misma ha
sido ordenada en forma creciente por su nivel de ingresos, esto es, de más pobres a más ricos. En otras
palabras, L(p) indica el porcentaje de ingresos que posee el p por ciento más pobre de la población en
relación al total de ingresos. (Gradín y del Río, 2001). A su vez, la curva de concentración mide para cada
porcentaje acumulado de la población -ordenada en forma creciente por su nivel de ingresos- cuál es el
porcentaje acumulado que paga del impuesto en cuestión.
De acuerdo a este análisis gráfico, un
determinado impuesto será progresivo en toda la distribución si y solo si la curva de concentración del mismo
está siempre por debajo de la curva de Lorenz del ingreso de los hogares pre-acción fiscal (dominancia de
Lorenz).
Si la dominancia de Lorenz no se verifica –porque las curvas se cruzan una o más veces-, igualmente
cualquier cálculo que resuma la desigualdad en un solo número –como el índice de Gini- permite una
ordenación completa de las distribuciones de ingreso, es decir, cualquier par de distribuciones puede ser
ordenado sin ambigüedad.
El índice de Gini, que se deriva de la curva de Lorenz, mide el área entre esta curva y la línea de 45% equidistribución- (en términos de proporción respecto al área por debajo de dicha línea de equidistribución).
Toma, por tanto, valores entre 0 (máxima igualdad) y 1 (máxima desigualdad). Su fácil interpretación lo ha
vuelto el indicador más utilizado. A su vez, el cuasi-Gini del impuesto se calcula de manera similar al Gini del
ingreso, pero sobre la curva de concentración del impuesto. De ahí la distinción semántica.
Por lo dicho, el índice de progresividad de Kakwani, que se basa en el índice de Gini, permite en cualquier
caso indicar la progresividad o regresividad de determinado impuesto. Por ejemplo, para el caso del IVA, el
indicador de Kakwani se define como:
K = cuasi Gini (IVA) - Gini (Ingreso antes de la Política Fiscal).
Si K > 0, esto es, si el IVA se distribuye más inequitativamente que el ingreso antes de la política fiscal, el
impuesto contribuye a disminuir la desigualdad en la distribución del ingreso siendo, por tanto, progresivo. Si,
por el contrario, K < 0, el impuesto será regresivo.
Indice de Reynolds-Smolensky
Ahora bien, el índice de Kakwani permite estimar cuán progresivo o regresivo es determinado impuesto, pero
al no estar influenciado por su recaudación dice poco sobre su capacidad redistributiva. Un impuesto puede
30
ser fuertemente progresivo, pero si su recaudación es irrelevante también lo será su capacidad redistributiva.
Por tanto, el análisis se complementa considerando el índice de Reynolds-Smolensky, indicador global de la
capacidad redistributiva del impuesto en cuestión. Por continuar con el ejemplo, en el caso del IVA dicho
índice se define como
RS = Gini (Ingreso antes de la Política Fiscal)- Gini (Ingreso después del IVA).
Si RS < 0, su magnitud (en términos absolutos) indica cuántos puntos del Gini ha aumentado la desigualdad
en la distribución del ingreso como consecuencia de la regresividad del IVA introducido. Lo contrario si RS >
0.
Nótese que al Gini antes de impuestos se resta el Gini después de impuestos -y no el cuasi-Gini-. Esto
implica reordenar las observaciones de menor a mayor ingreso después de impuestos (en este caso,
después del IVA). Ahora bien, una definición alternativa del Reynolds-Smolensky es:
Es decir, al Gini antes de impuestos se resta el cuasi-Gini después de impuestos. Las observaciones, por
tanto, no se reordenan sino que continúan ordenadas de menor a mayor ingreso antes de impuestos.
Como se ve, esta definición captura el efecto total de un impuesto, que puede descomponerse en un (i)
efecto igualador y (ii) un efecto “reordenación” . No obstante, existe cierto consenso respecto a que el efecto
“reordenación” no es estrictamente un efecto redistributivo. La versión del Reynolds-Smolensky que figura en
el trabajo es la citada en primer término.
Finalmente, los indicadores globales de progresividad (Kakwani) y de capacidad redistributiva (ReynoldsSmolensky) utilizados en el trabajo se basan en el índice de Gini. Es sabido que el valor del índice de Gini
disminuye como respuesta a una transferencia desde una renta más alta a otra más baja, con la
particularidad de que (a) no es sensible a los niveles de renta de los individuos entre los que tiene lugar la
transferencia y (b) sí lo es en relación a la diferencia de renta entre dichos individuos. Por tanto, resulta claro
que, aunque no explícitamente, el índice de Gini tiene incorporado un juicio de valor respecto al efecto de la
transferencia en la desigualdad. Si, dada una diferencia de renta, se quisiera conceder mayor valor a una
transferencia entre dos individuos con dicha diferencia ubicados en los tramos bajos de la distribución que a
una transferencia entre dos individuos con dicha diferencia pero ubicados en los tramos altos , el índice de
Gini no resultaría adecuado.
31
Anexo 2
Receita Tributária po Tributo e Competência
Brasil, 2006 e 2007
TRIBUTO/COMPETÊNCIA
Total da Receita Tributária
R$ Milhões
2006
% PIB
%
R$ Milhões
2007
% PIB
%
794.121,53
33,51%
100,00%
903.638,93
34,79%
100,00%
Tributos do Governo Federal
550.788,49
Orçamento Fiscal
182.478,17
Imposto de Renda
136.965,20
Pessoas Físicas
7.994,38
Pessoas Jurídicas
53.824,88
Retido na Fonte
75.145,94
Imposto sobre Produtos Industrializados
28.223,97
Imposto sobre Operações Financeiras
6.734,25
Impostos sobre o Comércio Exterior
9.934,65
Imposto Territorial Rural
303,34
Impostos Prov. sobre Mov. Financeira
0,03
Taxas Federais
316,74
Orçamento Seguridade Social
309.425,18
Contribuição para a Previdência Social
123.520,20
Cofins
89.548,35
Contribuição Prov. sobre Mov. Financeira
32.057,93
Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
27.040,11
Contribuição para o PIS
19.796,24
Contribuição para o Pasep
3.578,52
Contribuição do Servidor Público
11.993,43
Outras Contribuições Sociais
1.890,41
Demais
58.885,15
Contribuição para o FGTS
36.505,40
Cide Combustíveis
7.904,67
Cide Remessas
660,07
Fundaf
297,44
Outras Contribuições Econômicas
945,87
Salário Educação
6.965,41
Contribuições para o Sistema S
5.606,29
Tributos do Governo Estadual
208.946,49
ICMS
171.668,62
IPVA
12.418,74
ITCD
940,74
Taxas Estaduais
3.855,90
Previdência Estadual
16.246,35
Outros
3.816,15
Tributos do Governo Municipal
34.386,54
ISS
15.545,85
IPTU
10.262,75
ITBI
2.275,36
Taxas Municipais
2.878,33
Previdência Municipal
3.309,87
Outros Tributos
114,4
Fonte: Ministério da Fazenda, Secretaria da Receita Federal do Brasil.
23,24%
7,70%
5,78%
0,34%
2,27%
3,17%
1,19%
0,28%
0,42%
0,01%
0,00%
0,01%
13,06%
5,21%
3,78%
1,35%
1,14%
0,84%
0,15%
0,51%
0,08%
2,48%
1,54%
0,33%
0,03%
0,01%
0,04%
0,29%
0,24%
8,82%
7,24%
0,52%
0,04%
0,16%
0,69%
0,16%
1,45%
0,66%
0,43%
0,10%
0,12%
0,14%
0,00%
69,36%
22,98%
17,25%
1,01%
6,78%
9,46%
3,55%
0,85%
1,25%
0,04%
0,00%
0,04%
38,96%
15,55%
11,28%
4,04%
3,41%
2,49%
0,45%
1,51%
0,24%
7,42%
4,60%
1,00%
0,08%
0,04%
0,12%
0,88%
0,71%
26,31%
21,62%
1,56%
0,12%
0,49%
2,05%
0,48%
4,33%
1,96%
1,29%
0,29%
0,36%
0,42%
0,01%
632.648,56
213.919,93
160.358,31
12.811,84
67.510,93
80.035,54
32.866,96
7.794,95
12.186,33
330,66
0,03
382,68
353.073,31
140.411,68
99.163,73
36.319,86
32.880,15
21.802,07
4.037,45
15.216,43
3.241,94
65.655,33
41.630,51
7.950,00
793,53
307,36
1.143,08
7.156,35
6.674,49
231.120,65
187.624,65
14.689,97
1.207,19
4.436,38
19.051,91
4.110,56
39.869,71
18.746,10
11.388,51
2.794,69
2.925,46
3.881,44
133,51
24,36%
8,24%
6,17%
0,49%
2,60%
3,08%
1,27%
0,30%
0,47%
0,01%
0,00%
0,01%
13,59%
5,41%
3,82%
1,40%
1,27%
0,84%
0,16%
0,59%
0,12%
2,53%
1,60%
0,31%
0,03%
0,01%
0,04%
0,28%
0,26%
8,90%
7,22%
0,57%
0,05%
0,17%
0,73%
0,16%
1,53%
0,72%
0,44%
0,11%
0,11%
0,15%
0,01%
70,01%
23,67%
17,75%
1,42%
7,47%
8,86%
3,64%
0,86%
1,35%
0,04%
0,00%
0,04%
39,07%
15,54%
10,97%
4,02%
3,64%
2,41%
0,45%
1,68%
0,36%
7,27%
4,61%
0,88%
0,09%
0,03%
0,13%
0,79%
0,74%
25,58%
20,76%
1,63%
0,13%
0,49%
2,11%
0,45%
4,41%
2,07%
1,26%
0,31%
0,32%
0,43%
0,01%
32
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Weinberg, D.H. (2006) Income data quality issues in the CPS, Monthly Labor Review, June, Washington DC:
Bureau of Labor Statistics.
33
BRASIL
Março de 2010
Equidade Fiscal no Brasil (2)
Conteúdo: Dados Gerais, Bases de Dados, Procedimentos Metodológicos e Primeiros Resultados
Fernando Rezende e José Roberto Afonso & equipe técnica
34
SUMÁRIO
Apresentação………………………………………………………………………………………………………
I.
Tributação…………………………………………………………………………………………………..
I.1
O sistema tributário nacional: aspectos relevantes e comportamento recenté……………..
I.2
Base de datos e procedimientos metodológicos……………………………………………....
I.2.1
Tributação Direta: quais Deduções, Impostos, Taxas e Contribuições?................
a) Tributos diretos na POF………………………………………………………………….
37
44
45
45
49
Tributos Indiretos na POF…………………………………………………………………
52
a) Alternativa para estimar a incidencia da tributação indireta………………………….
54
54
Gastos sociais………………………………………………………………………...............................
II.1
Estrututura dos gastos sociais e seu desempenho recenté……………………………………
54
II.2
Base de datos e procedimientos de estimação………………………………………………….
56
II.2.1
Benefícios previdenciários e assistenciais: informações se têm das
transferencias monetarias………………………………………………………………..
b) Pesquisa de orçamentos familiares…………………………………………………….
57
c) PNAD………………………………………………………………………………………
57
60
d) Discriminando os regimes previdenciários na POF de 2002 – 03 e nas PNAD….
61
II.2.2
A provisão publica em Saúde e Educação: posibilidades de valoração dos
beneficios não monetários………………………………………………………………
III.
37
b) Tributos diretos na PNAD: o que se pode estimar e de maneira……………………
I.2.2
II.
37
Incidência e os impactos distributivos: dificuldades e questões metodológicas……………
64
67
III.1
Renda versus gastos………………………………………………………………………………..
67
III.2
“Decompondo” a renda: beneficios e tributos……………………………………………………
69
III.3
Decomposição do Índice de Gini e progressividade de transferencias e tributos…………..
70
III.3.1 O índice de progressividade de Kakwani………………………………………………..
72
35
IV.
III.3.2 Progressividade e reordenamento: avaliação com base na ordenação ex post…
74
III.3.3 Efeitos marginais das transferencias e tributos na desigualdade de renda…………
76
Resultados preliminares 1: dados administrativos, incidência tributaria e acceso aos
serviços públicos…………………………………………………………………………………………...
V.
V.1
IV.1
Pesquisas domiciliares (POF) versus dados administrativos………………………………….
79
IV.2
Incidência da tributação direta na POF…………………………………………………………..
82
IV.3
Tributação indireta:tributos, incidencia e carga sobre a renda e consumo………………….
86
IV.4
Previdência e assistência: participação na renda e estrutura de distribuição……………….
89
Resultados preliminares 2: impactos distributivos de tributação e das transferencias
monetarias…………………………………………………………………………………………………
92
Efeitos distribuitivos da concessão de beneficios e da incidencia tributária………………………….
92
V.2
Descomposição da desigualdade das rendas inicial, final e disponível: efeitos marginais
transferencias e dos tributos………………………………………………………………………
V.3
VI.
79
94
Impactos distributivos dos beneficios e dos tributos:medidas de progressividade de
reordenamento……………………………………………………………………………………...
98
Referências bibliográficas………………………………………………………………………………...
102
36
APRESENTAÇÃO
Este primeiro relatório da pesquisa “Equidade Fiscal no Brasil” aborda à composição e características
básicas do sistema tributário brasileiro e dos seus gastos públicos sociais, assim como comenta mudanças
realizadas nos últimos anos que de alguma forma tiveram efeitos sobre a tributação e o gasto que por sua
vez condicionam a distribuição da renda no País. Tal análise é acompanhada de uma detalhada apreciação
das fontes estatísticas que podem ser utilizadas na quantificação do impacto distributivo dos tributos e dos
gastos sociais, bem como dos procedimentos utilizados para contornar algumas das deficiências que essas
informações apresentam.
Com base nos procedimentos metodológicos descritos e em estudos anteriores sobre o tema, este relatório
apresenta também resultados preliminares de estimativas de impactos distributivos dos tributos diretos e
indiretos no Brasil, bem como das transferências monetárias de renda promovidas pelo governo. Tais
resultados serão revistos e complementados com novas estimativas que ampliarão o alcance do impacto
distributivo dos tributos, incluindo os impostos estaduais e municipais, e adicionarão o efeito decorrente da
provisão de bens e serviços de educação e saúde, que têm um peso considerável no caso das populações
de menor poder aquisitivo. Tais complementos tornarão este o estudo mais completo a avaliar a equidade
fiscal no Brasil.
A seqüência em que os temas são apresentados neste relatório corresponde ao plano de trabalho que será
adotado na continuidade de sua execução.
I.
TRIBUTAÇÃO
I.1.
O sistema tributário nacional: aspectos relevantes e comportamento recente
Dada a exigência de sustentação da disciplina fiscal em um contexto de crescimento dos gastos, a carga
tributária global do Brasil apresentou, ao longo da década de 2000, um crescimento bastante intenso, que só
foi interrompido no último ano da década (2009) pela crise internacional. Enquanto, em 2000, a carga
tributária se situava na marca de 31,15% do PIB, em 2009 ela alcançou 34,98% do PIB, um pouco abaixo do
ponto máximo da década que ocorreu no ano de 2008: 35,82% do PIB. Em decorrência, a carga tributária
brasileira se aproximou dos níveis médios registrados em países desenvolvidos, bem acima das economias
5
emergentes . O gráfico 1 ilustra a evolução histórica da carga tributária global no Brasil.
Gráfico 1 – Carga Tributária Bruta Global no Pós-Guerra: 1947/2009
A partir de dados do FMI, em 2005 a carga tributária média dos países industriais (desenvolvidos) foi de 38,80% do PIB,
enquanto a do Brasil foi de 34,95% do PIB no mesmo ano. Os países em desenvolvimento apresentaram uma carga média de
27,44% do PIB.
5
37
O gráfico reflete uma tendência histórica de aumento da carga tributária brasileira, que na década de
quarenta estava na casa dos 14% do PIB e na década de 2000 esteve sempre acima de 30% do PIB. Os
anos em que a carga global se situa acima da linha de tendência correspondem, regra geral, a períodos em
que os impostos crescem para financiar atuação do Estado na promoção do crescimento econômico durante
o regime militar (de meados da década de 1960 até o final da década de 1970), para garantir a estabilidade
econômica e para ampliar os gastos sociais (na última década). Apesar do último ano da série (2009)
apresentar uma queda da carga com relação ao ano anterior (devido à crise internacional), esta ainda
permaneceu dentro dos padrões históricos e acima da linha de tendência.
A tendência histórica crescente da carga tributária foi acompanhada de mudanças importantes na sua
composição. Do ponto de vista da federação, embora a participação dos estados seja expressiva, destaca-se
a alta concentração da arrecadação no governo central (puxada pelas contribuições), a despeito das
inclinações federalistas da Constituição de 1988. De outra parte, embora a contribuição dos municípios para
a carga tributária global seja relativamente pequena, seu poder de gasto é ampliado por meio de
transferências, como mostra a repartição das receitas tributárias disponíveis. Os gráficos 2 e 3 mostram a
composição da arrecadação tributária e da receita disponível na federação brasileira.
Gráfico 2 – Arrecadação direta por esfera de Governo em % da Carga Global - 2009
Fonte: STN, CEF e BACEN. Elaboração própria.
Gráfico 3 – Receita disponível por esfera de governo em % da Carga Global - 2009
Nota-se que 68% de toda a arrecadação tributária realizada no Brasil em 2009 foi gerada diretamente pela
União, o que denota um razoável grau de concentração do poder tributário. Embora a participação do
38
governo federal na receita tributária disponível (depois de computadas a repartição constitucional de
impostos) diminua para de 56,3% da receita tributária nacional, a concentração do seu poder de gasto
também é significativa. Sob a ótica da repartição final dos recursos, percebe-se que os municípios são os
maiores beneficiários do regime de transferências, pois arrecadam diretamente pouco mais de 6% da receita
tributária nacional em 2009, mas dispõem de 18,5% daquela receita para gastar. Como os estados
transferem aos municípios mais do que recebem da União, seu poder de gasto é menor (25,2%) do que o
montante dos impostos que arrecadam (26%, ambos em relação à carga tributária bruta do País).
A ampliação das contribuições – sociais e de intervenção no domínio econômico – no sistema tributário
brasileiro é a principal responsável pela expressiva concentração dos recursos nas mãos do governo federal.
O gráfico 4 mostra a importância que essas contribuições assumem na atual composição da carga tributária
da União.
Gráfico 4 – Composição da Carga Tributária da União – 2009
As referidas contribuições responderam por mais de 65% dos tributos arrecadados pelo governo federal em
2009, após terem apresentado um crescimento constante desde o início da década de 1990. A preferência
por esses tributos decorre do fato de eles não serem partilhados com estados e municípios, o que aumenta a
receita disponível da União, e de gerarem expressivos volumes de receita por terem uma base ampla e
incidência cumulativa, além de serem de fácil cobrança (as principais podem ser exigidas em três meses
depois de criadas ou majoradas, enquanto os principais impostos são limitados pelo chamado princípio da
anualidade). Ao contrário do padrão mundial, as contribuições no Brasil não alcançam apenas os salários,
mas também incidem sobre o faturamento e as receitas e sobre os lucros (até 2007, ainda alcançava a
movimentação financeira).
Mais do que a elevada carga tributária brasileira, a sua estrutura explica muito dos danos que causa à
competitividade da produção nacional, quanto à regressividade tributária. A composição dessa carga por
base de incidência dos tributos em 2000 e em 2009 é apresentada na tabela 1, que permite comparar as
mudanças registradas na última década.
39
Tabela 1 – Carga Tributária Global do Brasil por Base de Incidência – 2000 a 2009
Verifica-se que o bloco relativo à soma dos tributos sobre renda e lucros, salários e patrimônio arrecadaram
17,8% do PIB em 2009, pouco mais da metade da carga tributária do Brasil em 2009. Chama a atenção que
supera o bloco formado pelos tributos sobre bens e serviços, comércio exterior, transações financeiras e
taxas, que arrecadou 16,03% do PIB ou 46% do total da carga. Tais resultados, do ponto de vista
redistributivo, representam uma nítida melhoria com relação ao início da década, haja vista que em 2000 o
bloco de tributos indiretos respondia por 53,2% da carga tributária total.
A atual composição da carga, entretanto, ainda não pode ser confortável por dois motivos. Primeiro, a
participação dos tributos sobre a produção (indiretos) no Brasil ainda é muito elevada quando comparada a
outros sistemas tributários que apresentam maior eficiência redistributiva no mundo. Segundo, a crise
internacional afetou os resultados de 2009, especialmente da tributação de bens e serviços, o que permite
afirmar que a comparação com o ano de 2008 seria mais justa do ponto de vista evolutivo e, naquele ano, os
tributos diretos e indiretos detinham praticamente a mesma participação na carga global.
Dos tributos indiretos, o imposto estadual sobre circulação de mercadorias e serviços de comunicações e
transportes – ICMS – é, individualmente, o mais importante à luz do montante arrecadado. Em 2009, este
imposto arrecadou o equivalente a 7% do PIB ou 20% da carga tributária global. O ICMS ganha destaque
menos por sua magnitude ou importância relativa e mais por ser de competência tributária dos governos
estaduais (ao contrário do resto do mundo em que impostos sobre o valor agregado são exigidos pelo
governo central), obedecer a legislações diferenciadas em cada um dos 26 estados mais o Distrito Federal
(inclusive, é possível que o mesmo bem ou serviço seja submetido à alíquota distinta de uma para outra
40
jurisdição) e ter suas transações interestaduais submetida a um princípio misto (ainda que a maior alíquota
6
caiba ao estado de origem, na maior parte do País). Estas peculiaridades do ICMS brasileiro dificultam a
redução de sua regressividade, particularmente em face de maior participação de produtos básicos na
estrutura produtiva de estados menos desenvolvidos.
Outros tributos indiretos que têm alta relevância na tributação nacional são as contribuições sociais sobre a
receita bruta (COFINS e PIS) e o imposto sobre produtos industrializados (IPI). A tabela 2 mostra o ranking
dos principais tributos entre 2000 e 2009.
Tabela 2 – Carga Tributária Global do Brasil por Principais Tributos – 2000 a 2009
A queda no ritmo de atividade econômica em 2009 em face da crise internacional, bem como a concessão de
benefícios fiscais para estimular a economia, contribuiu para a redução da participação relativa do ICMS e do
IPI. Esse fato, somado à extinção da CPMF, que deixou de ser cobrada a partir de 2008, é que explica a
redução da participação dos impostos indiretos na carga tributária global e não uma ação deliberada do
governo para tornar o sistema tributário menos regressivo.
Quanto aos impostos diretos, algumas peculiaridades no sistema tributário brasileiro reduzem as
possibilidades de ampliar a equidade fiscal. Uma delas se refere ao maior peso da tributação dos lucros das
pessoas jurídicas, que resulta da incidência do imposto (IRPJ) e da contribuição social (CSSL), que geram,
respectivamente, 2,46% e 1,36% do PIB. Como a alíquota básica do IR para PJ‟s é de 15%, enquanto que as
PF‟s estão sujeitas a alíquotas progressivas que podem alcançar 27,5%, muitos indivíduos, em especial
profissionais liberais, optam por receber seus rendimentos como micro ou pequenas empresas, pagando um
imposto inferior ao que deveriam pagar efetivamente.
O IRPF apresenta duas alíquotas relativamente baixas e próximas, desde sua simplificação em 1989, sendo
que, no ano calendário 2009, houve um aumento para quatro alíquotas, bastante próximas. As alíquotas
eram, até 2008, de 15% e de 27,5%, sendo que para esse ano calendário, rendimentos abaixo de R$ 1.373
não sofriam tributação, rendimentos entre R$ 1.373 e R$ 2.743 eram taxados em 15% e rendimentos acima
de R$ 2.743 eram taxados a 27,5%. Como as alíquotas são marginais, ninguém paga 27,5% de sua renda
em IRPF e apenas indivíduos com rendas extremamente elevadas pagam algo próximo a 27,5%.
As exceções são para produtos derivados de petróleo e energia elétrica, que são cobrados a partir do princípio do destino
(cobrado no estado consumidor).
6
41
Tabela 3 - Limites nominais e reais das alíquotas do Imposto de Renda-Pessoa Física
Nominal
(1)
Deflacionadas
(2)
Ano
15%
27,50%
15%
27,50%
2001
900
1.800
1.455
2.911
2002
1.058
2.115
1.578
3.154
2003
1.058
2.115
1.375
2.749
2004
1.058
2.115
1.290
2.579
2005
1.164
2.326
1.328
2.654
2006
1.249
2.497
1.368
2.734
2007
1.314
2.625
1.388
2.774
2008
1.373
2.743
1.373
2.743
Fonte: SRF.
Notas: (1): Não se apresentaram os dados de 2009, pois ainda não se conta com Investigações Domiciliares
para esse ano. Alíquotas em http://www.receita.fazenda.gov.br/Aliquotas/ContribFont.htm
(2): O deflator utilizado foi o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo.
Obs.: Valores mensais do rendimento.
A tabela 3 mostra os limites, deflacionados pelo IPCA médio de cada ano, das alíquotas de 15% e 27,5%. A
receita tem reajustado os limites de modo a mantê-los próximos da inflação esperada e as variações não têm
sido muito grandes.
As deduções são tão importantes quanto às alíquotas, pois com deduções generosas parte expressiva da
renda passa a ser não tributável, reduzindo, assim, a alíquota efetiva. No Brasil pode-se empregar uma
dedução única, no caso de declaração simplificada, que corresponde a 20% dos rendimentos tributáveis até
o limite de dedução anual de R$ 12.194,86, ou, quando se trata de declaração completa, um conjunto de
7
deduções, dentre as quais se destacam :
8
contribuição previdenciária oficial (sem limite) ;
gastos com saúde (sem limite);
deduções de R$ 1655,88 anuais (R$ 137,99 mensais) por dependente;
pensão alimentícia (sem limite);
gastos com educação até o limite de R$ 2.592,29 anuais para cada pessoa listada na declaração
(contribuinte mais os dependentes);
dedução de R$ 1.372,81 mensais, aplicável aos rendimentos de aposentadorias, para indivíduos com
idade igual a 65 ou mais;
doentes com doenças graves e crônicas (por exemplo, pessoas com câncer ou problemas cardíacos)
têm dedução de toda sua renda – são isentas de IRPF; e
7
8.
Valores para o IRPF do ano calendário 2008, último ano em que se dispõe da PNAD..
Para quem contribui para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), há um limite de contribuição.
42
há algumas deduções menores, como com os gastos resultantes de doações a entidades filantrópicas.
o
Todos os valores acima se referem ao ano-calendário 2008 e foram estabelecidos na Lei n 11.482, de 31 de
maio de 2007. Segundo dados da SRF (2008), a importância relativa das deduções, de acordo com
9
informações relativas a 2005 , é a seguinte: desconto simplificado (29%), despesas médicas (20%),
abatimento com dependentes (15%), contribuição previdenciária oficial (14%) e gastos com instrução (8%).
As outras deduções têm valores menores. Esta estrutura não varia muito de ano para ano, embora se
verifique crescimento das deduções relativas a gastos com saúde.
A tabela 4 apresenta o desempenho recente da arrecadação do IR dos indivíduos (IRPF) acrescido do retido
na fonte sobre rendimentos do trabalho, em que fica clara a tendência ao gradual aumento, tanto em
porcentagem do PIB, quanto em relação a carga tributária bruta. Ainda assim, tais índices são relativamente
baixos pois não passam de 2,3% do PIB e nem de 6,4% da receita tributária nacional.
Tabela 4 - Arrecadação do Imposto de Renda-Pessoa Física como porcentagem do PIB e da carga
tributária bruta
IRPF
Anos
Em R$ bilhões correntes
em % do PIB
em % da CTB
2002
26.942
1,82
5,64
2003
31.531
1,85
5,81
2004
37.556
1,93
5,89
2005
43.011
2,00
5,92
2006
47.695
2,01
5,90
2007
56.003
2,16
6,14
2008
66.600
2,30
6,36
Fontes: IPEA/Coordenação de Finanças Públicas (CFP), SRF do Brasil e IBGE.
Nota: IRPF = IRPF (não retido na fonte) + IRRF sobre os rendimentos do trabalho.
Outro ponto que merece destaque nos impostos diretos é a baixa participação dos tributos incidentes sobre o
10
patrimônio. Além deste tipo de tributo ter relevância muito baixa na carga tributária nacional, é curioso que
o imposto (estadual) sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA) arrecade 38% a mais que o
imposto (municipal) sobre propriedade predial e territorial urbana em 2009 – como ilustrado no Gráfico 5 -, o
que também tem efeitos sobre a baixa progressividade tributária do País.
Ultimo levantamento disponibilizado pela Receita Federal do Brasil se refere ao exercício de 2005, a ver em:
www.receita.fazenda.gov.br/Publico/estudotributarios/estatisticas/GrandesNumerosDIRPF2005.pdf
10 Em 2005 os países industriais (desenvolvidos) arrecadavam em média 2,08% do PIB em tributos patrimoniais, enquanto no
Brasil esta cifra fora de 1,22% do PIB.
9
43
Gráfico 5 – Tributos Patrimoniais: IPTU x IPVA - 2009
Estes breves comentários sobre a evolução da estrutura tributária brasileira já apontam os primeiros indícios
da baixa aderência do sistema tributário brasileiro aos princípios de equidade fiscal. A comprovação desses
indícios, bem como a medição do grau de iniqüidade na repartição do ônus tributário já foi objeto de estudos
11
que trataram dessa questão, mas uma das principais deficiências deles foi se restringirem aos impostos
federais (quando o fizeram, incluíram informações de um estado como representativa da totalidade dos
estados brasileiros), ignorando a diversidade de situações e o peso dos tributos estaduais e municipais na
composição da carga tributária global, o que se procurará atender e corrigir nesta pesquisa.
I.2.
Base de dados e procedimentos metodológicos
O aperfeiçoamento das estimativas sobre o impacto da tributação na distribuição da renda depende das
escolhas a serem feitas com respeito à base de dados a serem utilizadas, a partir do entendimento das
possibilidades e deficiências que apresentam, bem como das opções a serem adotadas para contornar suas
deficiências.
O Brasil conta com duas investigações domiciliares que podem ser utilizadas na estimativa da incidência
tributária sobre as famílias: a Pesquisa Nacional de Amostra de Domicílios (PNAD) e a Pesquisa de
Orçamentos Familiares (POF). Enquanto a primeira é realizada anualmente e se destaca pela maior
abrangência temporal e por uma amostra de maior envergadura, a segunda, por ter foco nas despesas,
fornece informações mais “precisas” da renda e dos tributos diretos, permitindo a realização de estimativas
da incidência da tributação do consumo, ou seja, da tributação indireta.
A PNAD, que cobre todo o país, centra sua investigação na captação dos dados de trabalho e rendimento,
além de coletar informações sobre os domicílios e as pessoas residentes. Assim sendo, oferece também
uma rica gama de informações socioeconômicas e demográficas, dentre as quais cabe destacar: as rendas
oriundas da previdência e da assistência sociais; a freqüência à escola e suas características – se pública, ou
não, o nível de ensino e o nível de governo responsável pela administração; e, em alguns anos, o acesso e
a utilização de serviços de saúde. No entanto, ao não abranger a investigação dos gastos familiares e não ter
por foco a coleta detalhada dos rendimentos, exibe frente à POF uma deficiência no que concerne ao quesito
renda.
A PNAD possibilita estimar a incidência de tributos diretos, especificamente os incidentes sobre a Renda e
sobre o Patrimônio Imobiliário ou, mas especificamente, o IRPF, as contribuições previdenciárias e o IPTU.
Essas estimativas são feitas mediante a aplicação das normais legais relativas a esses tributos às
informações contidas na PNAD sobre os rendimentos recebidos, as relações de trabalho (ou, segundo a
11
Ver VIANNA (2000), IMMERVOLL et.alli (2007) e SILVEIRA (2008), dentre outros.
44
definição da PNAD, a natureza da ocupação) e os valores declarados para os imóveis próprios, de modo a
obter os potenciais valores do IRPF, das contribuições previdenciárias e do IPTU. Dessa forma, as
estimativas baseadas na PNAD superestimam os montantes desses tributos, ao não levar em conta tanto a
elisão com a evasão fiscal. O detalhamento dos procedimentos para tais estimativas será apresentado
adiante.
De outra parte, ainda que a POF ofereça, melhores dados sobre a renda, ela ocorre a cada cinco anos,
sendo que somente na mais recente, a de 2003, a cobertura foi nacional. Ademais, sua amostra é menor,
além de não captar o acesso e a utilização de serviços públicos de saúde. Apesar disso, a POF fornece uma
base melhor para a avaliação da carga tributaria incidente sobre as famílias, pois as informações que
propicia sobre os rendimentos permitem, também, identificar os tributos incidentes sobre a renda,
notadamente o Imposto de Renda e as Contribuições Previdenciárias. Contêm, ainda, informações sobre os
tributos e taxas pagos em razão da posse e do uso de bens imóveis e móveis. Com base nas despesas
efetuadas pelas famílias em bens e serviços, a POF permite estimar a incidência dos tributos indiretos,
assumindo que eles na realidade recaem sobre o consumo, mesmo quando aplicados ao faturamento ou à
receita das empresas.
As informações sobre transferências monetárias contidas na POF discriminam as aposentadorias e pensões,
os auxílios previdenciários e assistenciais – sejam públicos, sejam privados – e os diversos programas de
transferência de renda e de apoio ao trabalhador. No entanto, os dados das pesquisas domiciliares
brasileiras não discriminam qual o regime público previdenciário das aposentadorias e pensões por elas
enumeradas, isto é, se a informação se refere ao regime geral de previdência ou ao regime próprio dos
servidores públicos.
Com base na POF, estima-se que é possível avaliar o impacto distributivo de cerca de 60% da carga
tributária nacional. Esse nível de cobertura é bastante expressivo, haja vista que cerca de 30% dos tributos
não cobertos se referem ao IRPJ, à parcela dos empregadores nas contribuições previdenciárias, e aos
demais tributos que recaem sobre pessoas jurídicas ou sobre empregadores, como o FGTS, o salárioeducação, as contribuições ao Sistema S e o imposto sobre comércio exterior. A parcela restante inclui
alguns tributos que embora tenham alguma importância não incidem sobre a renda e/ou patrimônio das
famílias, ou são de difícil tratamento, como a CPMF, o IOF e os impostos sobre transmissão de bens, que,
juntos, representavam 5,4% da carga tributária nacional. Com a extinção da CPMF, a importância desse
grupo diminuiu significativamente.
I.2.1.
Tributação Direta: quais Deduções, Impostos, Taxas e Contribuições?
a) Tributos diretos na POF
Na POF são investigadas as deduções incidentes sobre variados recebimentos, estando discriminadas as
12
contribuições previdenciárias (ou previdência pública), IR e outras deduções que recaem sobre o
rendimento do trabalho – principal e secundário. No caso dos outros rendimentos, que incluem
aposentadorias e pensões, programas de transferência de renda, auxílios, bolsa de estudo, pensão
alimentícia, doações, aluguéis, investiga-se o total de deduções, sem as discriminar, estando agrupadas sob
a mesma categoria o recolhimento da previdência, o IR e as outras deduções. O mesmo ocorre no caso de
Infelizmente não se tem muita clareza de tudo o que está englobado em “outras deduções”, pois segundo os manuais da
pesquisa – especialmente o dos entrevistadores – aqui se inscreveria, principalmente, o ISS, não sendo incluído o
recolhimento do FGTS. Cabe destacar que da análise dos trabalhadores que apresentam “outras deduções” encontram-se
aqueles (é o caso de empregados públicos, militares e empregados do setor privado) sob os quais não incide tal tributo.
12.
45
outros recebimentos, que abrangem o 13° salário e o abono de férias, saque de PIS/PASEP e FGTS,
indenização trabalhista, vendas, lucros, empréstimos, heranças e dividendos, para os quais a informação
refere-se apenas ao total de deduções.
A maneira como a informação é apresentada, permite concluir que na rubrica “outras deduções” dos
rendimentos do trabalho encontram-se o ISS e outros descontos que tanto podem ser tributos diretos como
podem não ser. Já nas “deduções” de outros rendimentos que não do trabalho e nas “deduções” de outros
recebimentos estão englobados valores relativos a contribuições previdenciárias, IR e ISS, além de outras
deduções que não se referem a encargos tributários.
Além dos tributos incidentes sobre a renda, são coletados pela POF os incidentes sobre o patrimônio – IPTU
– e sobre os veículos automotivos – o IPVA. Consideramos que outros encargos incidentes sobre os
veículos, além do IPVA, tais como as despesas com licença, emplacamento, multas, transferência de veículo,
perícia e carteira de habilitação, devem ser agrupados na rubrica “impostos sobre veículos”.
Encargos relativos a outras contribuições, como as contribuições de classe (sindicatos e conselhos
profissionais), ou a outras “formas” de incidência de tributos já descritos – como o IR relativo a exercício
anterior, o ISS de caráter eventual e os recolhimentos à previdência pública, podem ser extraídos do quadro
que trata de despesas com contribuições, transferências e encargos financeiros. Nas despesas com serviços
domésticos reportam-se as despesas efetuadas com o recolhimento da parcela do empregado à previdência
social. E, por fim, ainda que bastante subestimados, são coletados os gastos realizados com o pagamento da
CPMF.
Em resumo, as informações constantes da POF permitem reunir os valores relativos ao pagamento de
tributos diretos em quatro grupos: IR, IPTU, IPVA e demais tributos sobre renda. Neste último grupo estão
incluídas as duas rubricas de deduções sobre a renda – do trabalho e de outras fontes, o ISS eventual, as
contribuições de classe e a CPMF.
No quadro 1, abaixo, encontram-se discriminados todos os códigos considerados no agrupamento dos
tributos diretos em contribuições trabalhistas, imposto de renda, IPTU, IPVA e outras deduções sobre a
renda.
Quadro 1- Grupos de tributos com suas descrições na POF 2002-2003
Grupo de
tributos
Tipo de Tributo
Contribuição
previdenciária sobre
renda do trabalho
Descrição na POF
Dedução do rendimento do trabalho (empregado privado, empregado
público, empregado doméstico, empregado temporário na área rural,
empregador e conta própria) para a previdência pública
Previdência pública (federal-iapas, estadual, municipal, militar)
Funrural
INSS
Gastos individuais com
INSS
Seguro coletivo de trabalho (previdência pública)
Fundo especial da polícia militar (previdência militar)
Previdência estadual
Previdência municipal
46
Previdência militar
Previdência federal
Fundo de pensão militar
Previdência pública
INSS do empregado
doméstico
Contribuição previdência pública para trabalhadores empregados
domésticos
Dedução do rendimento do trabalho (empregado privado, empregado
Imposto de Renda sobre
público, empregado doméstico, empregado temporário na área rural,
renda do trabalho
empregador e conta própria) relativa ao imposto de renda
IR
Gastos individuais com
Imposto de Renda
Complementação do imposto de renda
Imposto de renda do exercício anterior
Emplacamento de automóvel
Licença de automóvel
Multas
Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA)
IPVA (Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores)
Imposto sobre propriedade (IPVA)
Taxa de expediente (DETRAN)
Taxa de carteira de habilitação
Perícia de veiculo (taxa)
IPVA
IPVA e taxas com
automóveis
Taxa de transferência de veiculo
Transferência de veiculo (taxa)
Taxa de transferência de placa de veículo
Transferência de placa de veiculo (taxa)
Fotografia de acidente (perícia)
Documento único de trânsito
DUT (documento único de trânsito)
Taxa de nada consta
Nada consta (taxa)
Baixa de reserva de registro de veículo
47
Taxa de baixa de reserva de registro de veículo
Exame para renovação de carteira de motorista
Exame psicotécnico de carteira de motorista
Taxa de desalienação de veículo
Taxa de legislação (DETRAN)
Taxa de expediente
Emplacamento de caminhão
Licença de caminhão
Emplacamento de moto
Licença de moto
Emplacamento de embarcação
Licença de embarcação
Emplacamento de automóvel
(continuação)
Grupo de
tributos
Tipo de Tributo
Descrição na POF
Imposto predial (domicilio principal)
IPTU
Imposto predial
Adicionais de imposto predial (juros, multa, etc.)(domicílio principal)
Juros de imposto predial (domicílio principal)
IPTU Imóvel principal
Multa de imposto predial (domicílio principal)
IPTU
Imposto Territorial Rural
SPU (serviço de patrimônio da união)
Serviço de patrimônio da união (SPU)
INCRA
Imposto predial (outros imóveis)
IPTU Outros imóveis
Imposto predial
48
Imposto territorial (outros imóveis)
Imposto territorial
INCRA (imposto)
SPU (serviço de patrimônio da união)
Serviço de patrimônio da união (SPU)
Certificado de cadastro de imóvel
Outras deduções
sobre renda do
trabalho
Deduções sobre
outras rendas que não
trabalho
Outras deduções do rendimento do trabalho (empregado privado,
empregado público, empregado doméstico, empregado temporário na
área rural, empregador e conta própria)
Deduções sobre outros rendimentos: aposentadorias e pensões, bolsa
de estudo, pensão alimentícia, auxílios, aluguéis, programas de
transferência de renda e complementações salariais.
Imposto sobre serviços (ISS) (eventual)
ISS eventual
ISS (imposto sobre serviços) (eventual)
Conselho e associação de classe
Associação de classe
OUTROS
Associação de trabalhadores
Contribuição sindicato e associação de trabalhadores (mensal)
Contribuições de
classe
Contribuição para outras associações
Associações outras (contribuição)
Cooperativa (mensalidade)
Imposto sindical (anual)
Contribuição sindical (anual)
Imposto sobre cheque (CPMF)
CPMF
CPMF (imposto sobre cheque)
b) Tributos Diretos na PNAD: o que se pode estimar e de que maneira
A PNAD possibilita a estimação das contribuições previdenciárias e do IRPF, dado que ela, como dito, conta
com informações sobre a inserção das pessoas no mercado de trabalho, entre as quais se contribuintes ou
não da previdência social, e apura os rendimentos percebidos pelas pessoas. Assim sendo, pode-se simular
o que ocorreria se todos seguissem as regras, ou seja, o potencial desses dois tributos, desconsiderando
tanto a elisão como a evasão.
49
A principal limitação da PNAD é que mede mal as rendas muito elevadas, especialmente no que se refere a
rendimentos do capital. Na renda do trabalho, o problema é menor, mas ainda assim há dúvidas com respeito
ao fato de todos os declarantes da PNAD informarem corretamente sua renda bruta, a despeito de ser assim
determinado aos entrevistadores em seus manuais e treinamentos. Este defeito parece-nos mitigado uma
vez que sua ocorrência deve ser maior entre os indivíduos de menor renda e nível de escolaridade mais
baixo, grupo demográfico não pagante do IRPF.
Uma segunda limitação é que os abatimentos ou a isenção do IRPF decorrente de gastos com saúde ou
relacionados a estados de saúde, que tem muita importância no caso desse imposto, não aparece na PNAD.
Isto ocorre porque esta pesquisa não mede nem gastos com saúde, nem estados de saúde, nem atividades
relacionadas à saúde. A PNAD também não mede gastos com educação, mas pergunta quem freqüenta a
escola e se a escola freqüentada é pública ou privada.
Sob uma perspectiva diferente, no entanto, as informações da PNAD podem ser úteis para analisar a receita
potencial do IRPF a partir dos parâmetros relevantes para o cálculo desse imposto, como as alíquotas e
seus limites, as deduções item a item, a dedução simplificada e os parâmetros para a declaração conjunta.
As alíquotas não apresentam maiores problemas, mas o calculo das deduções é bem mais complicado,
especialmente no caso daquelas que são mais importantes como as deduções relativas a gastos e isenções
relacionados à saúde e às deduções para a previdência social. Estimativas da receita potencial com base na
PNAD podem ser geradas para estimar o grau de elisão e evasão fiscal.
Já para as contribuições previdenciárias as limitações da PNAD são menos graves, uma vez que a sua
principal limitação, a subdeclaração da renda, é menos expressiva para os rendimentos do trabalho, sobre os
quais incidem as contribuições “pessoais"ao sistema de previdência. Outra limitação é que a PNAD não
oferece informações sobre a contribuição previdenciária efetivamente paga. O que não é problema para os
funcionários públicos e empregados com carteira, pois ela é descontada do pagamento de suas
remunerações. Mas é problema para as demais ocupações. O fato é que não se sabe qual o salário-decontribuição declarado (para fins de contribuição previdenciária) e muito menos se o indivíduo (mais
especificamente o trabalhador por conta-própria) aderiu ao Plano Simplificado de Previdência Social, que
possui alíquota de contribuição diferenciada.
No entanto, como se conta com informações sobre o tipo de ocupação, o ramo de atividade do trabalhador e
se ele contribui para a previdência social pode-se estimar o valor potencial das contribuições sociais,
aplicando-se o regulamento ora em vigor. No quadro 2 encontram-se discriminadas as categorias de
contribuintes, e as regras aplicadas ao cálculo da contribuição previdenciária vigentes em 2008.
Quadro 2 – Regras e alíquotas das contribuições previdenciárias – Brasil, 2008
Faixa de renda
Alíquota
(R$)
Categoria
(%)
De
Até
Empregados com carteira
415,00
911,70
8,00
911,71
1519,50
9,00
50
1.519,51
3.038,99
11,0
acima de 3.038,99
11,0 de R$ 3.089,99
Militares
Todas
10,5
Servidores Públicos
Todas
11,0
Contribuintes individuais para conta-próprias com
renda igual a 1 salário mínimo
415,00
11,00
Contribuintes individuais e facultativos
415,01
3.089,99
20,0
Contribuintes individuais e facultativos
acima de 3.038,99
20,0 de R$ 3.038,99
Inativos do setor público (ver método de
discriminação no tópico c) da seção II.2.2
acima de 4.862,38
11,0% da renda superior à R$
4.862,38 para
Fonte: Elaboração própria para aplicação na PNAD 2008.
Na avaliação dos impactos distributivos da previdência social deve-se ter presente a presença de duas
modalidades bastante distintas em nosso sistema público previdenciário: o RGPS e os RPPSs ou previdência
do funcionalismo público. Os registros administrativos relativos a esses regimes explicitam as diferenças de
perfis distributivos, o que reflete, grosso modo, o arcabouço legal e as normas de cada um deles. Em ambos
os casos, são sistemas de repartição, ou seja, baseados na solidariedade entre gerações, sendo financiados,
de um lado, pelas contribuições dos trabalhadores e dos empregadores e, de outro, por recursos fiscais do
tesouro, ou melhor, por contribuições – tributos indiretos – pagas por toda a sociedade. As regras de
concessão dos benefícios no que concerne aos prazos de contribuição e de idade não se apresentam muito
díspares, concentrando-se as diferenças nas regras de cálculo das remunerações, pois os servidores
públicos têm, grosso modo, direitos a benefícios iguais aos recebidos quando na ativa (integralidade) e aos
mesmos reajustes concedidos aos servidores (proporcionalidade). Para os aposentados e pensionistas do
RGPS, ou seja, os trabalhadores contribuintes do setor privado, existem limites tanto para as remunerações
como para os reajustes. Verdade que ambos os sistemas tem caráter contributivo, ou seja, são espécies de
seguro social, no sentido de que seu beneficio guarda relação com as contribuições realizadas. Isso explica,
em grande medida, parte das diferenças nos perfis distributivos, dado que as contribuições são proporcionais
aos ganhos e os limites de remuneração para os benefícios valem, também, para os salários de contribuição.
É fato, todavia, que a relação entre contribuições e benefícios previdenciários não é direta, devido às
mudanças nas regras dos sistemas, às alterações no mercado de trabalho e às mudanças demográficas,
requerendo-se, portanto, avaliações intertemporais. Soma-se a isso a presença de subsídios – descompasso
entre o potencial (“capitalização”) das contribuições e os valores mínimos dos benefícios – nos dois sistemas,
sendo os subsídios importantes na previdência rural e nos benefícios assistenciais no âmbito do RGPS, e
estando disseminados nos Regimes Próprios, particularmente nas pensões e nos benefícios dos militares.
Cabe avaliar, também, outros indicadores que refletem a importância – ou, em outros termos, o
“funcionamento” – da previdência: sua incidência na população e o grau de reposição dos benefícios frente à
renda de atividade. Quanto à primeira questão, contabilizam-se cerca de 48 milhões de pessoas que contam
com algum beneficiário de aposentadoria ou pensão, o que representa 29,2% do total de famílias. No caso
da taxa de reposição, isto é, a relação entre o valor médio do benefício previdenciário e a remuneração
média do trabalho, essa atinge 63,0%, tendo por parâmetros os valores médios dessas remunerações
naquelas famílias em que elas não são nulas.
51
Fica patente, portanto, a amplitude do sistema previdenciário brasileiro e o quão substancial é a renda
recebida por aposentados e pensionistas. Em relação ao primeiro indicador, cabe resgatar outro que ilustra o
mesmo fato: cerca de 80% dos idosos – pessoas de idade igual e superior a 60 anos – recebem benefícios
previdenciários. Já o dado de reposição da renda quando da inatividade mostra-se em patamar semelhante à
de países que contam com robustos sistemas de proteção social.
I.2.2.
Tributos Indiretos na POF
Com base na POF é possível estimar a incidência dos seguintes tributos indiretos: o ICMS, o IPI, o PIS, a
COFINS e a CIDE, com base nas alíquotas aplicadas a cada modalidade de tributo. No caso do ICMS, que é
de competência dos estados, é necessário conhecer as legislações estaduais, ou adotar como referencia
aquela adotada em um, ou mais de um, estado entre os mais importantes.
No caso do IPI e do ICMS, as alíquotas, relativas a cada item de despesa, bem como os benefícios
tributários concedidos para alguns produtos, sejam isenções, sejam reduções de base de cálculo podem ser
obtidos a partir do regulamento aplicado pelo governo federal e pelos estados Esses benefícios são em maior
número e mais complexos no caso do ICMS, e se destinam, de modo especial, a produtos de primeira
necessidade e àqueles que sofrem maior competição de outros estados e/ou países.
Algumas despesas são descartadas, pois se referem ao pagamento de serviços, impostos e taxas.
Inscrevem-se, nesse grupo, as despesas com serviços pessoais, as denominadas “outras despesas
correntes” e as despesas que tratam da diminuição do passivo, bem como parcelas das despesas diversas e
dos gastos com educação, saúde e habitação. Sobressaem nesse grupo os gastos com jogos e apostas,
cerimônias e festas, serviços profissionais, cursos regulares, serviços de assistência à saúde, aluguéis
consertos de artigos do lar. Além disso, consideram-se somente as despesas monetárias, pois as despesas
13
não-monetárias são predominantemente serviços não passíveis de tributação pelos impostos em tela ou
originam-se de atividades realizadas à margem dos mercados.
No caso do PIS e da COFINS, a opção é adotar, para todos os gastos com os produtos considerados
passíveis de tributação pelo ICMS e pelo IPI, a alíquota de 9,25% que se aplica às empresas que optam
14
pelo regime de incidência não-cumulativa. Ou seja, considera-se que essas contribuições incidem sobre o
consumo das famílias na medida das suas alíquotas. Cabe examinar as implicações dessa opção, dado que
uma gama expressiva de empresas, ou melhor, de setores produtivos encontra-se no regime de incidência
cumulativa, implicando alíquotas efetivas distintas da do regime não-cumulativo.
Os procedimentos adotados na estimativa da incidência desses tributos parte da aplicação, em uma primeira
etapa, aos gastos – preços – da respectiva alíquota nominal do ICMS, obtendo-se o valor correspondente a
esse tributo. Vale notar que ao aplicar a alíquota nominal do ICMS ao gasto ou preço, como rege a legislação
desse tributo, na realidade se está praticando uma alíquota superior, se considerarmos que a base de
incidência é o preço sem o tributo ( O ICMS é cobrado “por dentro”). Em uma segunda etapa, desconta-se
dos gastos a parcela correspondente ao ICMS, gerando-se assim novos valores, que incorporam a parcela
correspondente ao IPI. Desses montantes foram extraídos os valores anteriores ao recolhimento do IPI e do
ICMS através da seguinte fórmula:
dispêndios líquidos na ausência de ICMS e IPI = (gastos – ICMS)/(1+alíquota nominal do IPI)
A POF 2002-2003 apresentou como grande novidade a investigação das despesas não monetária com bens e, no caso dos
serviços, com o usufruto do imóvel próprio ou cedido e com os de assistência à saúde.
14. “As alíquotas da Contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS, com a incidência não-cumulativa, são, respectivamente,
de um inteiro e sessenta e cinco centésimos por cento (1,65%) e de sete inteiros e seis décimos por cento (7,6%).”
13
52
15
Podendo-se obter, em seguida, o valor dos gastos correspondente ao pagamento do IPI. Essa seqüência
de procedimentos tem por fundamento o fato de o IPI fazer parte da base de cálculo do ICMS. Quanto ao PIS
e à COFINS, aplica-se a alíquota do regime de não-cumulatividade aos valores globais dos correspondentes
dispêndios, resultando daí a parcela relativa a essas contribuições.
Quando se decide aplicar aos gastos as alíquotas legais do ICMS e do IPI, levando-se em conta isenções,
benefícios e modalidades de operacionalização, tem-se por pressuposto que é perfeita – estatutária – a
operação desses impostos, não ocorrendo, portanto, elisões fiscais, cobranças em cascata (cumulatividade),
sonegações, entre outros. Tal situação é, evidentemente, hipotética, sendo aqui considerada com base em
dois pressupostos. O primeiro diz respeito ao fato de que os produtos de maior peso no orçamento das
famílias, sejam pobres ou não, têm em suas cadeias de produção e comercialização o predomínio de
grandes indústrias e empresas, que são, grosso modo, formadoras de preços. Essas se caracterizam pela
legalidade de suas operações tributárias e fiscais, ou seja, em seus preços estão presentes os custos
tributários, onde se sobressaem os impostos indiretos aqui tratados: ICMS, IPI e PIS/COFINS. Isso porque a
parcela de tributos presente nos preços praticados pela grande indústria, atacado e varejo, é a margem que
possibilita àquelas que elidem serem ainda competitivas. Decorre disso o segundo pressuposto, não se está
aqui estimando os impactos da tributação indireta efetiva, mas o custo desses tributos, ao se considerar que
eles fazem parte dos preços da economia como um todo. Assim, é verdade que a incidência estatutária – ou
legal – não se efetiva, na totalidade, em termos de recursos fiscais, mas, de outro lado, ela se constitui em
um custo para as famílias na efetivação de seus gastos.
No caso da CIDE incidente sobre operações realizadas com combustíveis (CIDE-Combustíveis), consideramse, de um lado, as alíquotas, definidas em 2004, de R$ 0,28 por litro de gasolina e de R$ 0,07 por litro de
óleo diesel; e, de outro, a média dos preços desses combustíveis praticados naquele ano. Como resultado,
chega-se a alíquotas efetivas de 14,7% e de 5,6% para gasolina e óleo diesel, respectivamente.
No caso do ICMS é preciso ter em mente a dificuldade de levar em conta o efeito da concessão de benefícios
tributários, uma vez que eles diferem entre os estados brasileiros, sendo razoável supor que aqueles que
dispõem de maior riqueza e, portanto, de maior base tributária, contam com maiores possibilidade de
conceder benefícios tributários, notadamente sobre o consumo, ainda mais por ser o tributo é cobrado
preferencialmente pelo estado produtor e não pelo estado consumidor.
Os trabalhos anteriores a este que buscaram apurar a carga tributária indireta elegeram um estado
representativo e uma cidade representativa. A limitação desse tipo de levantamento é que não são captadas
as diferenças regionais na política tributária. Cabem sublinhar que nos resultados preliminares apresentados
nesse relatório empregou-se, ainda como parâmetro, as alíquotas do ICMS aplicadas no estado de São
Paulo. No relatório final os resultados abrangerão todo o cipoal de situações estaduais.
Este trabalho dará um passo adiante, pois, além das especificidades dos impostos federais selecionados,
pretende levar em consideração as alíquotas do ICMS de cada estado, bem como os tratamentos
diferenciados, tais como a redução da base de cálculo e isenção, previstos nos Regulamentos do ICMS de
cada Unidade da Federação, para 8.856 produtos investigados pela POF de 2002-2003. Como cada um dos
5.564 municípios tem a sua própria regra para o ISS, foram consideradas as alíquotas das capitais de cada
Unidade da Federação. Dentro dos produtos e serviços levantados pela POF de 2002-2003, o ISS incide
sobre 856 deles. Sendo assim, há incidência dos tributos indiretos selecionados sobre 9.712 dos 10.436
produtos da POF de 2002-2003. Desta forma, chega-se mais próximo da realidade para cada estado,
tornando mais evidentes as particularidades do sistema tributário brasileiro.
15.
Para isso, basta subtrair do total anterior (gastos líquidos do ICMS – o numerador do lado direito da fórmula) o novo total
obtido (gastos líquidos de ICMS e IPI).
53
a) Alternativa para Estimar a Incidência da Tributação Indireta
Outra forma de se estimar a incidência da tributação indireta sobre o consumo familiar utiliza a Matriz de
Insumo Produto e as Contas Nacionais. Efetivamente, SIQUEIRA et al. (2001) e PEREIRA & IKEDA (2001),
com base nos dados da Matriz de Insumo-Produto e das tabelas de Usos e Recursos das Contas Nacionais,
elaboraram metodologias de estimação das alíquotas efetivas levando em conta as características do
processo de produção de cada produto, o que permite incorporar os estágios de produção até o consumo
16
final . No caso das contribuições, a metodologia empregada por PEREIRA & YKEDA busca depurar a matriz
de coeficientes técnicos dos efeitos das contribuições cumulativas por meio de um expediente recursivo,
para, então, estimar as alíquotas efetivas, tendo em vista a cumulatividade das contribuições e os
17
encadeamentos produtivos.
Uma dificuldade presente nessa abordagem, além das criticas que se tem com respeito à consistência da
matriz de insumo-produto, diz respeito ao elevado grau de agregação dos setores da matriz e das contas
nacionais em relação à discriminação detalhada dos bens e serviços da POF. Assim, perde-se parte da
riqueza de informações da POF e se força uma compatibilização entre os setores e as rubricas de despesas,
cuja relação não é direta.
Pretende-se desenvolver, no presente estudo, estimativas de incidência baseadas nas Contas Nacionais,
tendo presente a necessidade de construir um “tradutor” entre as rubricas das Contas Nacionais e as
relativas às despesas da POF. A construção desse tradutor será uma das atividades desse estudo, pois com
ele tornar-se-á possível estimar a carga tributaria efetiva sobre as famílias, o que será cotejado com as
estimativas com base no “perfeito” funcionamento da legislação dos tributos indiretos. Vale notar que o IBGE
desenvolveu “tradutor”, com o objetivo de empregar os dados da POF nas Contas Nacionais,
especificamente para o consumo das famílias, o qual se buscará junto ao Departamento das Contas
Nacionais.
II.
GASTOS SOCIAIS
II.1.
Estrutura dos Gastos Sociais e seu Desempenho Recente
Uma primeira visão geral do gasto público pode ser extraída da consolidação dos balanços das três esferas
18
de governo, com a Tabela 5 reportando a situação em 2000 e 2008. Na forma consolidada que são
divulgadas pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), o total da despesa chega a 62,5% do PIB no último
ano. Porém, tal magnitude, alerta-se, está supervalorizada pelas transferências intergovernamentais
(montam a 8,83% do PIB, computadas as concedidas pelo governo federal e também pelos estaduais), que
implicam em dupla ou múltipla contagem, bem assim pelo giro da dívida pública e sua escrituração pelo
regime de caixa, que distorcem o real gasto com o seu serviço (18,71% do PIB). Assim, se fossem deduzidas
as transferências entre governos e o serviço da dívida, o total do gasto primário cairia para 39,72% do PIB
em 2009.
“... impostos indiretos são arrecadados em vários estágios do processo de produção e venda, de forma que seus efeitos
sobre os preços pagos pelo consumidor final na cadeia de transações não são claros. O efeito final sobre os preços depende
não apenas da medida em que os impostos são transferidos para frente em cada estágio de produção, mas também da
estrutura precisa das transações interindustriais”.(SIQUEIRA et al. 2001: 514)
17 “..., num quadro de tributação cumulativa os valores dos insumos estão inflados, o que se transmite para os valores da
produção e, por conseqüência, dos coeficientes técnicos. ... Foi preciso, partir da estimativa (viesada) dos efeitos da tributação
em cascata obtida com base na matriz suja de impostos e aplicá-la para desinflar os valores transacionados entre os setores ...
Desta forma chega-se, após varias rodadas desse processo, a uma estimativa da matriz limpa de impostos”. (PEREIRA &
IKEDA, 2001: 1)
18 A STN ainda não divulgou dados consolidados de despesa do setor público para o ano de 2009.
16
54
Tabela 5 – Despesas do Setor Público Consolidado pro Grupo de Natureza – 2000 a 2008
Despesa do Setor Público Consolidado por Grupo de Natureza - 2000 e 2008
Natureza de Despesa
Despesas Correntes
Pessoal e Encargos Sociais
Juros e Encargos da Dívida
Outras Despesas Correntes
Despesas de Capital
Investimentos
Inversões Financeiras
Amortização/Refinanciamento da Dívida
Despesa Total
R$ Bilhões
435,40
213,22
47,43
174,75
398,41
27,41
16,79
354,22
833,81
2000
% do PIB
36,91
18,08
4,02
14,82
33,78
2,32
1,42
30,03
70,69
% do Total
52,22
25,57
5,69
20,96
47,78
3,29
2,01
42,48
100,00
R$ Bilhões
1263,45
384,41
130,47
748,57
614,98
93,70
51,02
470,26
1878,42
2008
% do PIB
42,05
12,79
4,34
24,91
20,47
3,12
1,70
15,65
62,51
% do Total
67,26
20,46
6,95
39,85
32,74
4,99
2,72
25,03
100,00
2008-2000
% do PIB % do Total
5,13
15,04
-5,28
-5,11
0,32
1,26
10,10
18,89
-13,31
-15,04
0,79
1,70
0,27
0,70
-14,38
-17,45
-8,18
0,00
Fonte: Consolidação das Contas Públicas/STN.
Em que pese as distorções nas magnitudes, a evolução mostra uma tendência expansionista, em particular
das outras despesas correntes (+10,1 pontos do PIB), em ritmo bem superior ao dos investimentos (+0,8
pontos).
Outra forma de observação do gasto público, e que permite a observações dos setores onde estão sendo
aplicados os recursos do setor público, é a despesa pela ótica da função. A tabela 6 mostra a relação das
funções de governo em que União, estados e municípios gastaram em 2000 e 2008 – mais uma vez, levando
em conta o valor originalmente divulgado pela STN.
Chama-se a atenção que essa mera agregação embute uma dupla ou múltipla contagem dos gastos, uma
vez que não são consideradas e eliminadas as despesas com transferências intergovernamentais. No caso
dos gastos sociais, tal distorção afetar sobremaneira a função Saúde por conta dos repasses do Sistema
Único de Saúde (SUS), com os mesmos recursos contando no governo federal e, por vezes, também no
estadual; as transferências concedidas em 2008 são estimadas em 1, 31% do PIB, com isso o gasto líquido
deve ter sido de 3,45% do produto. A função previdência, por compreender apenas benefícios, não é afetada
mas, vale lembrar que o gasto próximo a 17% do PIB leva em conta não apenas os benefícios pagos pelo
regime geral, como também pelos regimes próprios dos servidores públicos.
Tabela 6 – Despesa do Setor Público Consolidado por Função – 2000 e 2008
55
Despesa do Setor Público Consolidado por Função - 2000 e 2008
Função
Legislativa
Judiciária
Essencial à Justiça
Administração
Defesa Nacional
Segurança Pública
Relações Exteriores
Função Social
Assistência Social
Previdência Social
Saúde
Trabalho
Educação
Cultura
Direitos da Cidadania
Urbanismo
Habitação
Saneamento
Gestão Ambiental
Ciência e Tecnologia
Agricultura
Organização Agrária
Indústria
Comércio e Serviços
Comunicações
Energia
Transporte
Desporto e Lazer
Encargos Especiais
Outros
Despesa Total
R$ Bilhões
7,46
16,22
0,68
6,59
10,63
2,19
0,75
138,22
4,44
93,41
20,27
6,88
10,62
0,24
0,41
0,19
1,61
0,16
1,14
1,24
7,65
1,09
0,32
1,86
0,58
0,52
13,85
0,17
434,59
188,04
833,81
2000
% do PIB
0,63
1,38
0,06
0,56
0,90
0,19
0,06
11,72
0,38
7,92
1,72
0,58
0,90
0,02
0,03
0,02
0,14
0,01
0,10
0,11
0,65
0,09
0,03
0,16
0,05
0,04
1,17
0,01
36,85
15,94
70,69
% do Total
0,90
1,95
0,08
0,79
1,28
0,26
0,09
16,58
0,53
11,20
2,43
0,83
1,27
0,03
0,05
0,02
0,19
0,02
0,14
0,15
0,92
0,13
0,04
0,22
0,07
0,06
1,66
0,02
52,12
22,55
100,00
R$ Bilhões
19,21
36,74
13,42
65,05
22,19
41,16
1,85
729,91
38,20
315,80
142,78
24,06
146,09
5,15
5,69
34,36
5,31
12,46
7,61
6,79
15,60
4,62
3,75
6,47
1,40
1,66
39,59
3,97
853,86
0,00
1874,84
2008
% do PIB
0,64
1,22
0,45
2,16
0,74
1,37
0,06
24,29
1,27
10,51
4,75
0,80
4,86
0,17
0,19
1,14
0,18
0,41
0,25
0,23
0,52
0,15
0,12
0,22
0,05
0,06
1,32
0,13
28,42
0,00
62,39
% do Total
1,02
1,96
0,72
3,47
1,18
2,20
0,10
38,93
2,04
16,84
7,62
1,28
7,79
0,27
0,30
1,83
0,28
0,66
0,41
0,36
0,83
0,25
0,20
0,34
0,07
0,09
2,11
0,21
45,54
0,00
100,00
2008-2000
% do PIB % do Total
0,01
0,13
-0,15
0,01
0,39
0,63
1,61
2,68
-0,16
-0,09
1,18
1,93
0,00
0,01
12,57
22,35
0,89
1,50
2,59
5,64
3,03
5,18
0,22
0,46
3,96
6,52
0,15
0,25
0,15
0,25
1,13
1,81
0,04
0,09
0,40
0,65
0,16
0,27
0,12
0,21
-0,13
-0,08
0,06
0,12
0,10
0,16
0,06
0,12
0,00
0,00
0,01
0,03
0,14
0,45
0,12
0,19
-8,43
-6,58
-15,94
-22,55
-8,30
0,00
Fonte: Consolidação das Contas Públicas/STN.
A citação da consolidação dos balanços visa apenas dar uma idéia inicial da importância do gasto social no
orçamento brasileiro e, como tal, a necessidade de incorporar nos estudos de equidade fiscal o impacto
redistributivo dessa modalidade de gastos, o que está entre um dos propósitos centrais deste estudo. Se o
objetivo deste estudo fosse apenas traçar a magnitude da despesa pública no País, aí caberia aprofundar o
levantamento estatístico para corrigir a distorção resultante das transferências entre governos e, mesmo, do
serviço da dívida pública, ou, alternativamente, mudar a fonte primária da pesquisa para a contabilidade
nacional. Porém, como o objeto deste estudo é a equidade, o que importa é medir quanto de benefício e de
serviço público é pago a cada família brasileira, dispensando maiores atenções para o correto gasto nacional.
II.2.
Bases de dados e procedimentos de estimação
O emprego da Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) como fonte de informações para a avaliação do
impacto distributivo do gasto social permite analisar apenas o efeito da parcela do gasto público relativa às
transferências monetárias ou, mais especificamente, aos benefícios previdenciários e assistenciais, às bolsas
de estudo e ao seguro desemprego. No governo federal, as transferências monetárias para as famílias, que
incluem as relativas à previdência social dos trabalhadores em geral (RGPS) e à dos serviços públicos, bem
como parcelas substanciais das ações de assistência social, de proteção ao trabalhador e de alimentação e
nutrição, representam 77,4% do Gasto Social Federal (GSF), sendo que os benefícios do RGPS e o dos
servidores públicos respondem por mais de 2/3 do GSF.
Esse quadro se altera quando se adicionam os gastos sociais efetuados por estados e municípios, uma vez
que os gastos em educação básica contam com a participação significativa de estados e municípios,
diferentemente do que ocorre nos dispêndios com saúde, em que as transferências governamentais têm
56
papel de destaque. No caso da previdência, as aposentadorias e pensões dos servidores estaduais e
municipais também alcançam montantes expressivos.
No presente estudo pretende-se estimar, também, os efeitos distributivos das transferências públicas nãomonetárias destinadas às famílias, isto é, daquelas ações e políticas que se consubstanciam em benefícios
em espécie. Dentre essas se destacam as políticas de saúde e educação, que se caracterizam pela oferta de
bens e serviços à população e não pela transferência de valores (monetários) às pessoas e famílias para a
aquisição no mercado dos bens e serviços de saúde e educação. A valoração – monetização – desses
serviços e sua alocação nas diferentes famílias, segundo suas características socioeconômicas e
demográficas, dependem da existência de informações dos gastos públicos em saúde e educação e de
estatísticas de acesso e uso dessas políticas. Conta-se, atualmente, com dados detalhados dos orçamentos
das diferentes esferas de governo nessas áreas, bem como informações acerca da utilização desses
serviços, segundo algumas de suas características, nas investigações domiciliares.
19
Em verdade, existe para os gastos em saúde, estudo que apresenta metodologia de alocação das
despesas do SUS com a produção ambulatorial e as internações hospitalares empregando o suplemento de
Saúde da PNAD, realizado nos anos de 1998, 2003 e 2008. Há, assim, uma lacuna na alocação de parcela
importante dos gastos em saúde, que não os do Sistema SUS, sejam outras rubricas da execução
orçamentária do Ministério da Saúde sejam os gastos próprios de estados e municípios. Adiante são
detalhados os procedimentos para alocação do gasto publico em saúde, empregando, de um lado, os dados
financeiros do SUS, do Orçamento do Ministério da Saúde e do Sistema de Informações sobre Orçamentos
Públicos em Saúde (SIOPS) e, de outro, das informações do Suplemento Saúde da PNAD 2003. Não existe
na POF dados, que permitam a alocação dos gastos públicos em saúde nas famílias, procedimento que só é
possível na PNAD.
Já para a provisão publica de educação conta-se com informações relativas à freqüência à escola, se essa é
pública ou particular e qual o nível e série escolar que freqüenta tanto na PNAD como na POF. E, em relação
aos dados do gasto público, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
estimou o valor mensal per capita gasto pelo poder público – as três esferas – com cada aluno por nível e
série escolar. Assim sendo, a valoração da provisão pública em educação é tarefa menos complexa.
II.2.1. Benefícios Previdenciários e Assistenciais: que informações se têm das transferências
monetárias
a) Pesquisa de Orçamentos Familiares
O sistema previdenciário está estruturado em dois regimes públicos – o dos trabalhadores do setor privado e
o dos funcionários públicos civis e militares – e a previdência complementar, administrada por entidades
privadas e fiscalizada pelo setor público. Os dois regimes públicos são de afiliação obrigatória para seus
trabalhadores e constituem sistemas de repartição, ou seja, os recursos recolhidos junto aos contribuintes
atuais destinam-se ao pagamento dos benefícios de hoje – aposentadorias, pensões e auxílios. Assim, é um
pacto social intergeracional, com os ativos financiando os inativos, contando, atualmente, com recursos
extras às contribuições. A principal diferença situa-se nos valores dos benefícios, já que no regime geral há
um teto, enquanto no regime de funcionários públicos e militares vale como beneficio a última remuneração
percebida – ou a média das remunerações recebidas em período relativamente recente.
Os dados gerados pelas pesquisas domiciliares brasileiras, no caso do regime previdenciário público, não
identificam se as aposentadorias e pensões por elas enumeradas se referem ao regime geral de previdência
ou ao regime de previdência dos servidores públicos. Identificando, todavia, aqueles recebimentos originários
19
Ver RAMOS (2001).
57
da previdência privada e, no caso da POF, também, os diversos auxílios, sejam os concedidos pelos
empregadores, sejam os de caráter previdenciário.
Para uma melhor compreensão dos procedimentos a serem utilizados no estudo é importante conhecer em
detalhes os tipos e as propriedades dos benefícios governamentais de caráter previdenciário e assistencial.
No caso da previdência social, considerando tão-somente os benefícios concedidos no âmbito do Regime
Geral, se conta com dois grandes conjuntos: os previdenciários e os acidentários, ambos geridos pelo
Ministério da Previdência e Assistência Social (MPS). Os benefícios previdenciários são subdivididos em
cinco subconjuntos: aposentadorias, pensões, auxílios, salário-maternidade e o agregado “outros”. As
aposentadorias se subdividem nas seguintes categorias: por tempo de contribuição; por idade; ou por
invalidez. Os auxílios podem ser: por doença, por reclusão e por acidente. No agregado “outros” se
encontram o salário-família, o abono de permanência e as vantagens dos servidores. As pensões e o saláriomaternidade não comportam subdivisões.
Os benefícios acidentários estão subdivididos em três espécies: os auxílios – doença, acidente e
suplementar –, as aposentadorias por invalidez e as pensões por morte. Os dados do Anuário Estatístico da
Previdência mostram que as aposentadorias e as pensões por morte – inscritas nos benefícios
20
previdenciários – representam a quase totalidade dos benefícios do RGPS .
Vale notar que os regimes próprios de previdência, ou seja, a previdência dos servidores públicos civis e
militares das mais variadas esferas conta com benefícios semelhantes e, como já dito, com valores maiores e
maior prodigalidade na concessão. Isso pode ser notado pela presença nesses regimes de auxílios
natalidade, creche, saúde, tratamento, educação, alguns deles extintos para os trabalhadores do setor
privado.
Somam-se a esses benefícios da previdência social as transferências monetárias governamentais
relacionadas à assistência social e à proteção ao trabalhador. No primeiro caso, têm-se os chamados
benefícios assistenciais amparados na Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), os programas de
transferência de renda para as famílias e populações pobres e os programas de proteção social a jovens e
crianças. Enquanto os primeiros inserem-se, grosso modo, no complexo da previdência social, já que sua
concessão esta ligada à incapacidade laboral de idosos e deficientes que se encontram em situação de
pobreza (ou seja, ligados àquilo que se consideram riscos sociais clássicos), os outros são programas
destinados a complementar a renda de famílias pobres ou de assegurar a crianças e jovens condições
econômicas para se afastarem do trabalho ou do abuso e exploração sexual. Entre as ações de proteção ao
trabalhador, o seguro-desemprego é aquela que se constitui em transferência monetária.
Há que se fazer uma distinção entre os diversos benefícios monetários, tal como são aqui considerados
(distinção relacionada à realização, ou não, de uma contribuição). Em outras palavras, há benefícios
contributivos e não-contributivos. No primeiro grupo inserem-se as aposentadorias, pensões, auxílios e o
seguro-desemprego. No outro grupo se encontram as transferências de caráter assistencial, como o
Benefício de Prestação Continuada (BPC-LOAS), a Renda Mensal Vitalícia (RMV), o Bolsa Família (e os
programas de transferência de renda que vêm sendo reunidos nesse programa – Bolsa Escola, Bolsa
Alimentação e Auxilio-Gás), o Agente Jovem e o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), entre
outros. Ainda que alguns estudiosos considerem as aposentadorias e pensões rurais como benefícios nãocontributivos, o que se tem, na realidade, é a existência de subvenções para alguns dos benefícios
contributivos, caso da previdência social rural, ou melhor, da previdência para segurados especiais que
desenvolvem atividades agrícolas em regime de economia familiar. Logo, entre os benefícios monetários
encontram-se, de um lado, aqueles que se caracterizam, grosso modo, como um seguro, ou seja, são
lastreados pelas contribuições dos trabalhadores e seus empregadores às situações clássicas de risco. De
outro, situam-se os voltados a resguardar a população dos mesmos tipos de riscos, mas que contam com
20 Em
2007, as aposentadorias e pensões respondiam por cerca de 90% dos benefícios, em número e valor total.
58
subsídios, dadas as renúncias concedidas às contribuições, especialmente as patronais. A previdência rural
e as desonerações para as pequenas empresas optantes do Simples, os empregadores domésticos, as
entidades filantrópicas e os clubes de futebol inserem-se nesse conjunto de subsídios. Por fim, os benefícios
claramente não-contributivos, como os programas de transferência de renda, e os normatizados pela LOAS.
Ora, os dados, como se verá, mostram que o perfil distributivo dos benefícios previdenciários é muito
semelhante ao das contribuições, podendo-se concluir que a distribuição das aposentadorias reflete em
grande medida a compra do seguro provido pelo setor público, conclusão que deve ser contextualizada, pois
não se conta com informações sobre a distribuição das renúncias concedidas às contribuições patronais.
Os tipos de recebimento categorizados pela POF que guardam similaridade com as transferências
monetárias realizadas pelo poder público – benefícios previdenciários, assistenciais, de proteção ao
trabalhador e educacionais – podem ser reunidos em cinco grandes agregados: aposentadorias e pensões ;
auxílios; bolsa de estudo; programas de transferência de renda; e seguro-desemprego. . Isso permite incluir
na análise alguns tipos de benefícios concedidos pelos empregadores em caráter facultativo, ou em razão de
acordo trabalhista, bem como os concedidos a servidores públicos. O Quadro 3 relaciona as informações
contidas na POF às distintas espécies de transferências.
Quadro 3 - Tipos de Transferências Monetárias – Benefícios – Investigados na POF 2002-2003 e
Relação com as Políticas Públicas.
Grupo de
benefício
1
Tipo de
transferência
Aposentadorias e
pensões
2
Auxílio deficiência
3
Auxílio doença
4
5
Descrição na POF
Código
POF
Aposentadoria e pensão do
instituto de previdência
pública
5301101
Pensão do instituto de
previdência pública
5301102
Aposentadoria, pensão do
inst. de prev. pública
5301103
Restituição da previdência
pública
5402901
Devolução da previdência
pública
5402902
Pensão do instituto de
previdência pública
5401102
Pensionista (rendimento)
5403001
Auxílio a portadores de
deficiência física
Auxílio doença
Regime Geral da Previdência
Social e Regimes Próprios de
Previdência (serviço público):
 aposentadoria por idade;
 aposentadoria por tempo
de contribuição;
 aposentadoria por
invalidez;
 aposentadoria especial;
 pensão por morte
5304001
 BPC – Deficiência
5304401
 RGPS – benefício
previdenciário ou
acidentário
 CNPq e CAPES: bolsa de
estudo
Programas Federais,
Auxílio médico
5304402
Bolsa de Estudo
Bolsa de Estudo
5301301
Programas de
Renda Mínima
5303501
59
Política Pública
Transferência de
Renda
6
Seguro
desemprego
7
Auxílios
Maternidade e
Natalidade
8
9
10
PETI – Programa de
Erradicação do Trabalho
Infantil
Cesta Básica
Cartão Cidadão
Auxílio-Leite
Bolsa Renda
Bolsa-Escola
Bolsa Escola
Adjunto de solidariedade
Agente Jovem – programa
governamental para jovem
desempregado
Auxílio-Gás
Auxílio Energia Elétrica
Seguro-desemprego
Salário-desemprego
Auxílio-desemprego
5303502
5303503
5303504
5303505
5303506
5303601
5303602
5303701
5303801
5303901
5304101
5402301
5402302
5402303
Auxílio-natalidade
5401201
Auxílio-maternidade
5402401
Auxílio-doença (previdência
pública)
5401301
Auxílio-saúde
5402601
Auxílio-tratamento
5404301
Auxílio de
Acidente de
Trabalho
Acidente de trabalho
(previdência pública)
5402801
Auxílio Educação
Auxílio-educação
Auxílio-creche
Salário-educação
Auxílio-escola
Auxílio-mãe guardiã
5403201
5403202
5403203
5403204
5403205
Auxílios para
Tratamento de
Saúde
Estaduais e Municipais de
Transferência de Renda:
 Bolsa Família
 MDS – Proteção Social
Básica e Especial
 Auxílio a famílias em
municípios em calamidade
(seca)
 Seguro-desemprego
 Benefício para servidores
públicos
 RGPS – salário
maternidade
 RGPS – benefício
previdenciário ou
acidentário
 Benefício a servidores ressarcimento a gastos em
saúde
 RGPS: benefício
previdenciário ou
acidentário
Benefício concedido pelo
empregador – público ou
privado – sem relação com os
regimes previdenciários
públicos
12
Auxílio Funeral
Auxílio-funeral
5403601
públicos
Fonte: POF, Cardoso Jr. & Castro (2005), Boletim de Políticas Sociais do IPEA (vários números)
11
Auxílio Velhice
Auxílio-velhice
5403801
b) PNAD
Na PNAD são coletadas os rendimentos do trabalho – principal, secundário e de outros –, das
aposentadorias e pensões – sejam públicas sejam privadas –, do abono de permanência, de aluguéis, de
doações e de outros rendimentos – grande grupo que contém juros de caderneta de poupança e de outras
aplicações financeiras, dividendos, programas sociais, etc. Assim como na POF, os rendimentos oriundos de
aposentadorias e pensões públicas não estão discriminados pelo regime, ou seja, encontram-se juntos os
60
oriundos do RGPS – INSS - e dos RPPS – servidores públicos civis e militares. Buscar-se-á, com base nos
registros administrativos, discriminar as aposentadorias e pensões públicas, segundo o Regime de
Previdência Social. Na seção seguinte, explicita-se tal procedimento para a POF 2002-2003, processo que
pode ser reproduzido nas PNADs.
Já os rendimentos provenientes da Assistência Social Pública, tanto o BPC-LOAS como o Programa Bolsa
Família, encontram-se, em grande medida, na categoria “outros rendimentos”. Verdade que, no caso do
BPC-LOAS, é possível que parcela expressiva dos beneficiários o considerem como um tipo de
aposentadoria e pensão, estando, assim, computados nessa categoria de rendimentos. Por outro lado, nas
PNADs de 2004 e 2006 foram realizados suplementos específicos sobre os programas assistenciais
governamentais, onde foram coletadas informações sobre os programas que beneficiavam os domicílios,
tendo sido, ademais, determinado aos entrevistadores que os rendimentos desses programas fossem
coletados na variável outros rendimentos. Para esses dois anos, portanto, existem melhores informações
sobre os rendimentos oriundos da assistência social pública.
De toda sorte, para os todos os anos da PNAD, pode-se discriminar os programas de transferência
condicionada de renda, no caso o Bolsa Família, empregando os valores que tal programa transfere em
função da renda e da composição demográfica. Explicitando melhor, o Programa Bolsa Família transfere
recursos às famílias segundo sua renda e o número de crianças e adolescentes que a compõe, existindo o
que se denomina valores típicos de repasse desse programa. Discriminando na variável outros rendimentos
aqueles iguais a tais valores típicos ter-se-á uma proxi dos rendimentos provenientes do Bolsa Família.
Concretamente, os valores típicos correspondentes ao Programa Bolsa Família, bem como de seus
remanescentes (Bolsa Escola, Cartão Alimentação, Bolsa Alimentação e Auxílio Gás), validos para setembro
de 2008, quando da coleta de dados da última PNAD disponível eram: R$ 50,00; R$ 65,00; R$ 80,00; R$
95,00; R$ 15,00; R$ 30,00; R$ 45,00; R$ 58,00; R$ 76,00; R$ 94,00; R$ 18,00; R$ 36,00; R$ 54,00; R$
88,00; R$ 118,00; R$ 106,00; R$ 136,00; R$ 124,00; R$ 154,00; R$ 142,00; R$ 172,00; R$ 48,00; R$ 78,00;
R$ 66,00; R$ 96,00; R$ 84,00; R$ 114,00; R$ 62,00; R$ 82,00; R$ 102,00; R$ 122,00; R$ 92,00; R$ 112,00;
R$ 142,00; R$ 132,00; R$ 162,00; R$ 152,00; R$ 182,00; R$ 20,00; R$ 40,00; R$ 60,00; R$ 30,00; R$ 70,00;
R$ 100,00; R$ 90,00; R$ 120,00.
Já no caso do BPC, considerar-se-á como rendimento proveniente dessa política todos os valores iguais ao
salário mínimo no mês de referencia da PNAD na variável outros rendimentos. Vale notar, todavia, que tal
procedimento implicará em subestimar o impacto dessa política, visto que parcela expressiva dos
rendimentos dela provenientes deve ter sido coletada, como já dito, nos rendimentos originários de
aposentadorias e pensões públicas. Assim sendo, na avaliação dos efeitos distributivos das aposentadorias e
pensões realizar-se-á a análise daquelas cujo valor é igual ao salário mínimo da época associando a essas
os rendimentos de mesmo valor apurados na variável outros rendimentos.
c) Discriminando os Regimes Previdenciários na POF de 2002-03 e nas PNADs
Conforme mencionado, as pesquisas domiciliares não discriminam a qual dos dois regimes os benefícios
recebidos à conta da previdência pública se refere. È necessário, portanto, adotar procedimentos
complementares para separar os beneficiários do regime geral de previdência (PDPS), dos regimes
previdenciários próprios de servidores públicos (RPPSs)
O primeiro passo consiste em estimar a quantidade de servidores públicos estaduais e municipais
aposentados, uma vez que os registros administrativos – MPS e STN do Ministério da Fazenda – fornecem
tão-somente os valores anuais gastos com aposentadorias e pensões. Com base em pesquisa junto aos
61
21
demonstrativos previdenciários dos Regimes Próprios de Estados e Municípios , obtêm-se valores de R$
1.800 e R$ 1.000 como as remunerações médias mensais de aposentados e pensionistas estaduais e
municipais, respectivamente. O número de servidores estaduais e municipais é então obtido dividindo-se o
gasto anual por treze (são treze pagamentos por ano) e o resultado dessa operação pelo valor médio dos
benefícios. Somando-se aos valores estimados de gastos mensais de estados e municípios os gastos
efetuados à conta do RGPS, disponíveis na Base de Dados da Previdência Social, e os realizados pelo
governo federal, divulgados no Boletim Estatístico de Pessoal do MPS, chega-se à quantidade mensal de
pagamentos de aposentadorias e pensões, que, em 2002, foi de 22,3 milhões. Como esse valor é 1,29 vezes
superior ao captado pela POF de 2002-2003, aplicou-se, então, um fator de ajuste – 0,776 – às quantidades
de aposentadorias e pensões presentes nos registros administrativos dos dois regimes – RGPS e RPPSs – a
fim de adequá-las à POF (tabela 7).
Tabela 7 – Quantidade e valor das Aposentadorias e Pensões, segundo os regimes de previdência, e
comparação com os dados coletados pela POF 2002-03
Benefícios
Valores
Mensais
total em 2002
(1.000)
milhões de R$
(2)
(3)
Regimes
médios mensais
R$
RGPS
Aposentadorias, Pensões e Benefícios Assistenciais
19.649
82.755
323,97
943
31.629
2.580,83
31.680
2.585,07
RPPS
Federal
Min. Planejamento
Min. Previdência Social
Estados
Séc. Tesouro Nacional
1.314
30.759
1.800
Min. Previdência Social
1.300
30.418
1.800
395
5.130
1.000
Estimativa total (A) (1)
22.286
149.982
517,68
Pesquisa de Orçamentos Familiares (B)
17.289
115.493
513,84
Municípios (Sec. Tesouro – MF)
21
Disponíveis em: <http://www.previdencia.gov.br/sps/app/dempre/default.asp>.
62
Cobertura POF (B/A)
77,6%
77,0%
99,3%
Fontes: microdados da POF, Base de Dados da Previdência Social, Boletim do Servidor - Min. Planejamento,
Secr. Tesouro Nacional
Notas: (1) - Nos benefícios dos RPPSs, foram considerados os dados do Min. Planejamento, Min.
Previdência Social e Secr. Tesouro para os níveis federal, estadual e municipal, respectivamente. Já
para os valores, a diferença foi o emprego dos dados do Min. Previdência no âmbito federal.
(2) - O número de beneficiários de Estados e Municípios foi calculado com base nos valores médios
mensais arbitrados (em itálico). Posição em dezembro de 2002.
(3) - Para o cálculo dos valores médios mensais considerou-se o pagamento de 13 parcelas.
O passo seguinte consiste em compatibilizar os estratos de remuneração da estrutura de distribuição de
aposentadorias do RGPS com a aplicada aos servidores civis aposentados do Poder Executivo Federal, essa
última empregada como uma proxy da totalidade dos RPPSs. A adoção de faixas de SMs se deve ao seu
emprego no RGPS. Foi possível fazer o mesmo para os estratos dos servidores aposentados porque esses
estratos são compostos de intervalos de múltiplos de R$ 100 e, em 2002, o SM era de R$ 200. Isso permite
estimar a participação dos benefícios de cada regime por faixas compatíveis de remuneração (ver tabela 8)
Um resultado bem consistente é encontrado pelo sorteio aleatório dos beneficiários por faixas de rendimento,
respeitando-se a distribuição dos benefícios por regime e pela faixa anteriormente estimada. Cabe, todavia,
alertar para alguns vieses na distribuição segundo os montantes globais. É constatado um
superdimensionamento da participação do RGPS, que passa a representar 60% frente aos 55% apontados
pelos registros administrativos. E, no caso da estrutura de participação no valor total do RGPS, segundo
faixas de SMs, é observada uma queda na parcela apropriada pelas faixas intermediárias e incrementos nas
faixas extremas.
Tabela 8 - Estrutura de Distribuição dos Benefícios, segundo Faixas de Salários Mínimos, por Regimes de
Previdência Social.
(Em %)
Estratos de Valor Compatíveis
RGPS
RPPSs
Participação no total
até 3 SM.
99,4
0,6
80,4
3 a 4 SM.
88,8
11,2
4,7
4 a 5 SM.
84,3
15,7
3,9
5 a 6 SM.
69,9
30,1
3,1
6 a 7 SM
59,8
40,2
1,7
7 a 10 SM
35,8
64,2
2,5
2,9
97,1
3,7
Acima de 10 SM
Fontes: IBGE/POF (microdados), Base de Dados da Previdência Social, Boletim do Servidor –
Ministério do Planejamento.
63
II.2.2.
A provisão publica em Saúde e Educação: possibilidades de valoração dos benefícios não
monetários
O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira do Ministério da Educação estimou
o valor gasto por aluno, segundo níveis de ensino, nas escolas públicas. Aplicando-se esse valor estimado às
pessoas que freqüentam escola pública em que nível, informação essa apurada pela PNAD, é possível
atribuir valores à provisão pública em educação para cada um dos domicílios.
Na tabela 9 encontram-se os valores estimados para o período 2000 a 2008, deflacionados para valores
desse último ano, tendo sido consideradas as despesas com pessoal ativo, encargos sociais, outras
despesas correntes, despesas de capital e em P&D, relativos às três esferas de governo. Não foram,
portanto, incluídas as despesas com aposentadorias e pensões, bolsas de estudo, financiamento estudantil e
juros, amortizações e encargos da dívida da área.
Tabela 9 - Estimativa do Investimento Público Direto em educação por estudante com os valores
corrigidos para 2008 pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), por nível de
ensino – Brasil 2000 – 2008
Investimento Público Direto por Estudante (R$1,00 de 2008)
Níveis de Ensino
Ano
Total em
todos os
Níveis
Ensino Fundamental
Educação Educação
Básica
Infantil
De 1ª a 4ª
Séries ou
Anos Iniciais
De 5ª a 8ª
Séries ou Anos
Finais
Ensino
Médio
Educação
Superior
2000
1.667
1.388
1.587
1.365
1.393
1.324
15.341
2001
1.726
1.439
1.433
1.349
1.518
1.506
15.161
2002
1.722
1.426
1.350
1.576
1.463
1.060
14.374
2003
1.724
1.448
1.553
1.526
1.450
1.217
12.594
2004
1.824
1.548
1.655
1.638
1.656
1.133
12.749
2005
1.940
1.643
1.566
1.833
1.746
1.146
12.965
2006
2.259
1.961
1.695
2.019
2.217
1.568
13.076
2007
2.612
2.291
2.069
2.408
2.509
1.837
13.861
2008
2.995
2.632
2.206
2.761
2.946
2.122
14.763
Fonte: INEP/MEC
No caso da Saúde, utilizar-se-á como ponto de partida da metodologia desenvolvida por Ramos (2001), que,
utilizando o suplemento de saúde da PNAD, no caso 1998, e dos dados do SUS de produção ambulatorial e
de internações hospitalares estimou os impactos distributivos dessa parcela do gasto público em saúde. No
caso do presente estudo, empregar-se-á também o Suplemento de Saúde das PNADs de 2003 e 2008 e os
dados da produção ambulatorial e de internações hospitalares do DATASUS (SIA/SIH), sendo que para os
64
gastos serão, também, consideradas outras despesas presentes na execução orçamentária do Ministério da
Saúde, bem como os gastos de Estados e municípios disponíveis no SIOPS.
Com base nos dados da execução orçamentária do Ministério da Saúde (MS) de 2003 e de 2008, é possível
classificar os gastos em saúde em seis grandes grupos e 26 subgrupos, conforme a tabela 10. Foram
excluídos os gastos do MS com pessoal inativo, amortizações, juros e investimentos, pois essas despesas
não se relacionam ao provimento de serviços públicos de saúde, ao menos no momento em que se avalia o
impacto distributivo (é possível dizer que se tratam de serviços prestados anteriormente, como no caso dos
inativos, ou que podem se realizar no futuro, caso dos investimentos).
Tabela 10 - Gasto público federal com saúde – Brasil, 2003
Valor gasto
Grande Grupo
Subgrupo
%
(em 2003 )
Internações
Obstetrícia
865 349 095
3.3
Pediatria
765 699 275
2.9
Psiquiatria
545 615 197
2.1
4 677 463 498
17.7
INCA e Pioneiras Sociais
328 395 713
1.2
Consultas médicas
630 149 443
2.4
39 886 797
0.2
Consultas com outros profissionais
644 765 640
2.4
Quimioterapia, hemodiálise e afins
1 691 798 413
6.4
30 351 252
0.1
Cirurgia em ambulatório
347 185 700
1.3
Gesso ou imobilização
238 561 843
0.9
2 534 238 158
9.6
242 577 992
0.9
3 519 620 073
13.4
409 603 455
1.6
13 629 000
0.1
213 421 462
0.8
Outras internações
Consultas odontológicas
Injeções e curativos
Atendimentos ambulatoriais
Exames complementares
Outros atendimentos
PAB e PSF
Vacinas e vacinações
Proesf
Outros
Hospitais próprios do FNS
65
ANSS
59 761 795
0.2
Manutenção do SUS (diversos)
492 722 473
1.9
Farmácia Básica
176 643 969
0.7
Medicamentos
633 974 908
2.4
DST/Aids
550 999 998
2.1
Medicamentos excepcionais
516 000 000
2.0
3 330 832 338
12.6
136 889 214
0.5
2 643 740 473
10.0
6 700 000
0.0
71 265 170
0.3
26 357 842 344
100
Medicamentos
Pessoal Ativo
Pessoal ativo
Manutenção de unidades indígenas
Programas universais, pesquisa científica
Serviços públicos
KFW Ceará e Piauí
Prevenção do câncer cérvico-uterino
Total
Fonte: Execução orçamentária do Ministério da Saúde, 2003.
O agrupamento em quatro categorias de internações busca a compatibilização dos dados de internações
hospitalares do SUS com o quesito das PNADs relativo a internações nos últimos 12 meses. Discriminou-se
da população que foi internada, segundo a PNAD, as realizadas por crianças até 11 anos de idade e por
mulheres que tiveram filhos e aquelas pessoas cuja internação foi por motivo psiquiátrico. Assim sendo,
tornou-se possível alocar os gastos com as internações pediátricas, obstétricas e psiquiátricas a esses
subconjuntos de pessoas. Em uma segunda etapa, dividiu-se o valor gasto pelo MS nesses quatro primeiros
subgrupos – obstetrícia, pediatria, psiquiatria e outras internações –pelo número de internações declaradas
na PNAD, empregando, ademais, o número de dias internados como ponderados. Para o agregado “INCA e
Pioneiras Sociais”, a opção é distribuir o valor gasto para todos os pacientes classificados em “Outras
internações”.
Em relação aos procedimentos ambulatoriais, realizou-se um esforço de compatibilização entre a pergunta
da PNAD referente aos atendimentos realizados nas duas últimas semanas e a ampla gama de
procedimentos do Sistema de Informações Ambulatoriais. Esta compatibilização é, grosso modo, a realizada
por Ramos (2001) para 1998, tendo sido, no entanto, desenvolvidos ajustes, dado que houveram mudanças
na classificação dos procedimentos no SIA/SIH, bem como a incorporação de novos procedimentos.
No caso de consultas médicas, odontológicas e com outros profissionais de saúde, injeções e curativos,
cirurgias em ambulatório, imobilizações, exames complementares e outros atendimentos pode-se utilizar uma
média simples do valor gasto pelo número de atendimentos em cada categoria. Na alocação dos gastos com
atendimentos de alta complexidade, empregou-se a categoria de atendimento “Quimioterapia, Hemodiálise e
Afins” do Suplemento Saúde da PNAD para a distribuição dessas despesas. Já vacinas e vacinações foram
distribuídas igualmente entre as pessoas que declararam ter realizado junto ao SUS este procedimento.
66
Os valores de gastos com o PAB e o PSF foram somados e alocados igualmente entre os indivíduos que
declararam terem realizado consultas médicas, atendimento por agente comunitário pelo SUS ou outro
atendimento em posto de saúde no âmbito do SUS. Os gastos com o Programa de Estruturação do
Programa Saúde da Família (PROESF) foram alocados entre os beneficiários do PAB e do PSF.
O grupo “Outros” abarca três subgrupos: hospitais próprios, cuja apropriação pode se basear na utilização de
informações referentes à utilização de serviços ambulatoriais ou internações em hospitais públicos do SUS;
gastos diversos, especialmente com manutenção administrativa, o DATASUS e a auxílios aos servidores,
cujos valores podem ser repartidos por igual entre todos que utilizaram serviços ambulatoriais ou internações
pelo SUS; e gastos da Agência Nacional de Saúde Suplemente (ANSS), que se podem ser repartidos por
igual entre os usuários do setor privado.
Quantos aos medicamentos, considerou-se as rubricas “Farmácia Básica” e “Aquisição e Distribuição de
Medicamentos” como uma só despesa, distribuindo igualmente entre as pessoas que declararam ter recebido
medicamentos gratuitos (exclusive amostra grátis) na última consulta médica. Como não se discrimina na
PNAD os potenciais beneficiários dos medicamentos para DST/AIDS, decidiu-se distribuir os recursos com
eles gastos para toda a população brasileira. Por fim, para os medicamentos excepcionais a alocação dos
gastos foi realizada com base na distribuição dos procedimentos de alta complexidade (“Quimioterapia,
hemodiálise e afins”).
O destino dos gastos com pessoal ativo vincula-se aos órgãos de trabalho. Assim, as despesas com pessoal
ativo da Fiocruz, FUNASA e ANVISA têm caráter universal, sendo, portanto, distribuídos entre toda a
população. Por seu turno, os usuários do SUS compartilham de forma igualitária as despesas do FNS e dos
hospitais específicos. Já para despesa com pessoal ativo da ANSS, decidiu-se alocar essa despesa entre os
usuários de planos de saúde, quesito que se encontra no questionário do Suplemento Saúde;
Finalmente, o último grupo constitui é formado por serviços que podem ser considerados bens públicos, cujos
valores dividem-se por igual entre o seu público-alvo. No caso dos “gastos universais”, que incluem o
controle de endemias, comunicação social e fomento à pesquisa, trata-se de toda a população brasileira. As
despesas com manutenção de unidades indígenas devem ser atribuídas à respectiva população e os gastos
com a prevenção do câncer cérvico-uterino a mulheres usuárias do SUS. Por último, as despesas com a
parceria com o banco alemão KFW no Ceará e no Piauí devem ser repartidas por igual entre a população de
cada estado.
Uma vez distribuídos todos os gastos federais, basta somar e observar a proporção apropriada por cada tipo
de família. No tocante aos gastos estaduais, é possível reproduzir a distribuição dos gastos federais em cada
estado. Assim, por exemplo, o total gasto por uma unidade da federação pode ser dividido entre os tipos de
família daquela unidade segundo as mesmas proporções do gasto federal realizado nesse mesmo estado.
No caso dos municípios, pode-se dividi-los em dois grupos: aqueles pertencentes às regiões metropolitanas
(RM‟s) e os demais. Para o primeiro grupo pode-se usar a repartição dos gastos federais nas respectivas
regiões metropolitanas para distribuir os gastos dos municípios da mesma região. Para os demais
municípios, a opção é somar os gastos municipais em cada estado (exclusive os municípios metropolitanos)
e distribuir estes gastos de acordo com os gastos federais com serviços ambulatoriais (exclusive
atendimentos de alta complexidade, isto é, quimioterapia, hemodiálise e afins) naquele estado.
III.
INCIDÊNCIA E OS
METODOLÓGICAS
III.1
Renda versus Gastos
IMPACTOS
DISTRIBUTIVOS:
67
DIFICULDADES
E
QUESTÕES
Quando se está debatendo a progressividade ou regressividade da tributação, o que está, de fato, em jogo é
o tratamento dado a questões como a eqüidade e o bem-estar, critérios centrais na construção dos sistemas
tributários. Agora o problema é definir o que é ser equânime em termos de tributação ou, em outras palavras,
como definir aquela “justa parte” que deve caber a cada um para que a eqüidade seja alcançada. Duas são
as correntes de pensamentos no tratamento dessa problemática.
De um lado, estão os que advogam que a eqüidade da tributação deve se refletir nos serviços públicos
oferecidos aos contribuintes, o que se denomina princípio do benefício. A métrica da eqüidade é dada pela
consonância entre o montante dos impostos pagos e os serviços recebidos, o que implica dizer que ela não
22
depende somente da estrutura tributária, mas de sua associação à estrutura dos gastos governamentais.
A outra corrente tem por preceito a capacidade de pagamento, restringindo a discussão da eqüidade da
23
tributação a essa capacidade stricto sensu, isto é, desvinculada da política de gastos.
Na primeira abordagem não se outorga aos tributos característica redistributiva, dado que para serem
equânimes, eles devem financiar a provisão de serviços de igual valor ao pago pelo contribuinte. Ou, nessa
concepção, como bem diz Vianna (2000, p. 30): “(...) na prática não há como separar tributos destinados a
financiar serviços públicos em geral daqueles serviços destinados às necessidades específicas dos
contribuintes beneficiários.”
Pode-se dar outro tratamento à questão da eqüidade na tributação e de sua conexão com os gastos
governamentais, especialmente os sociais. A melhoria na distribuição da renda, ou seja, a busca por mais
24
eqüidade seria uma finalidade da tributação e das políticas públicas. De toda sorte, no caso da tributação, a
segunda concepção é a mais adequada aos objetivos do estudo, uma vez que os aspectos redistributivos
são por ela considerados. Há, nesse caso, uma discussão a ser desenvolvida que diz respeito aos
parâmetros de mensuração da capacidade de pagamento: se a renda ou o consumo? Parece evidente que
tal discussão se relaciona, em parte, à modalidade de tributação, se a direta ou a indireta.
Para que os tributos diretos tenham efeitos distributivos eles devem ser necessariamente progressivos, ou
seja, as alíquotas devem crescer com a renda – que é base de incidência tributária. Ora, isso significa dizer
que a tributação progressiva está em conformidade com a noção de capacidade de pagamento. Já na
tributação indireta essa relação não é factível, uma vez que não se consegue associar o tributo às
características socioeconômicas do contribuinte. Existe somente a possibilidade de associação entre a renda
das famílias e os respectivos perfis de consumo, ou seja, alguns grupos de produtos têm um peso maior no
orçamento, a depender do nível de renda.
Além disso, é fato que, enquanto nas famílias pobres, ou situadas nos estratos inferiores de renda, as
despesas em consumo perfazem a quase totalidade do orçamento, no caso das mais ricas, parcela dos
rendimentos se destina à poupança, o que implica regressividade na tributação sobre o consumo. Isso se
considerarmos a renda como o parâmetro da capacidade de pagamento e não as despesas de consumo. E é
quanto a essa escolha que se assiste ao debate em que uns defendem os gastos de consumo como o
parâmetro da capacidade do pagamento para os tributos incidentes sobre o consumo, e outros acreditam que
se deve preservar a renda como tal parâmetro.
O argumento da escolha dos gastos de consumo como base de análise da incidência da tributação indireta é
de que eles refletem mais apropriadamente o padrão de vida das famílias do que a renda, em razão de
serem mais estáveis ao longo do ciclo de vida. Essa estabilidade está fundada na hipótese de que os
Hobbes, Locke e Adam Smith são os precursores dessa abordagem, que repousa no chamado princípio do benefício.
Essa abordagem tem suas origens em Rousseau e Stuart Mill.
24. Um dos pressupostos para tanto seria a busca em equalizar as oportunidades consubstanciadas no poder de compra das
famílias, ou seja, dar tratamento desigual aos desiguais para se alcançar uma sociedade mais justa em termos de distribuição da
riqueza. No limite, seria atender a célebre frase de Marx no Programa de Gotha: “ (...) de cada qual, segundo sua capacidade; a
cada qual, segundo suas necessidades”.
22.
23.
68
consumidores nivelam tais dispêndios no decorrer do tempo empregando para isso a poupança ou o
endividamento, evitando as variações na renda. Disso resulta que os gastos são mais adequados como
parâmetro da capacidade de pagamento, pois reflete melhor aquilo que se denomina renda permanente, ou
seja, as oportunidades de consumo no longo prazo.
Existem dois tipos de crítica ao uso dos gastos como parâmetro na mensuração da regressividade ou
progressividade da tributação. A primeira, de caráter mais teórico, e apontado acima, é que seu emprego
implica inibir objetivos redistributivos na montagem dos sistemas tributários. Ora, para que a tributação tenha
efeitos distributivos há que empregar a renda, que é a variável que melhor representa a riqueza E, como bem
diz Vianna (2000, p. 62): “(...) a idéia de se preservar a poupança, implícita na abordagem do consumo como
parâmetro de incidência da tributação indireta, perde sentido ou torna-se estranha, uma vez que a decisão de
poupar implica necessariamente a acumulação de riqueza.”
Existem, ademais, objeções empíricas ao uso dos gastos. A primeira se relaciona às dificuldades em definir
os expurgos no desembolso global para se chegar aos gastos em consumo que efetivamente se
caracterizam pela estabilidade ao longo do tempo. Efetivamente, além dos gastos com impostos e dos
destinados ao aumento dos ativos e à diminuição dos passivos, devem ser desconsiderados ou não os
gastos com aquisição de bens duráveis, com a manutenção do lar e aqueles de menor freqüência? A outra
objeção é que na grande maioria dos estudos sobre desigualdade as medidas empregadas se referem à
renda, empregada, também, para se estimar pobreza e indigência.
Essa objeção é ainda maior quando se tem no escopo da avaliação proposta a tributação direta, que incide
efetivamente sobre a renda, e os benefícios monetários governamentais, cuja concessão tem relação com a
renda – ou melhor, com o trabalho e/ou com a insuficiência desta.
Nessa discussão sobre que parâmetro empregar para a avaliação da incidência tributária é importante
verificar que nas POFs é comum a presença de déficits orçamentários nas famílias situadas nos estratos
inferiores e médios de renda. Em outros termos, a renda reportada por essas famílias é inferior ao
desembolso global, sendo que para aquelas famílias situadas na base da distribuição o descompasso se
observa, inclusive, com as despesas de consumo. Esse quadro, que não se observa para as famílias dos
estratos superiores de renda, se reflete de duas maneiras no que concerne à discussão sobre que parâmetro
empregar na avaliação da incidência dos tributos e da desigualdade: a) a regressividade fica manifesta –
chegando a ser bastante pronunciada – quando se utiliza a renda como medida de avaliação; e b) a
desigualdade na distribuição dos gastos é inferior à que se observa no caso da renda.
III.2.
“Decompondo” a Renda: Benefícios e Tributos
A avaliação dos impactos distributivos dos diferentes tipos de transferências e de impostos sobre a renda das
famílias é realizada por meio dos indicadores usuais de concentração da renda, considerando-se tais
indicadores para as rendas anteriores e posteriores à concessão dos benefícios e à incidência „dos tributos.
Os impactos distributivos, ou seja, a mudança nos índices de concentração resulta de dois componentes: o
primeiro, relativo ao grau de progressividade ou regressividade do benefício ou tributo, e o segundo,
concernente aos rearranjos que tais intervenções provocam no ordenamento das famílias pela renda.
Emprega-se, então, um esquema de estágios de renda, com a primeira, denominada renda original,
constituindo-se dos rendimentos de caráter privado. Ou seja, todos aqueles rendimentos auferidos pelos
membros das famílias antes da adição dos benefícios ou da dedução dos impostos. Em um segundo
momento adicionam-se à renda original os benefícios monetários concedidos pelo Estado, sejam de caráter
previdenciário, sejam assistenciais, obtendo-se a chamada renda inicial. Deduzindo-se desta os impostos
sobre a renda, as contribuições previdenciárias e os impostos sobre patrimônio – imóveis e veículos – chega-
69
se à renda final. Subtraindo-se os impostos indiretos resulta a renda disponível ou a renda após a tributação.
Tal esquema está descrito na figura 1.
Adicionalmente, é importante acrescentar ao efeito distributivo dos gastos os benefícios públicos em espécie
– notadamente os serviços públicos educacionais e de saúde, de forma a obter um resultado que reflete o
impacto de todos os benefícios e tributos.
FIGURA 1 - Estágios de Redistribuição da Renda
RENDA ORIGINAL
anterior a intervenção governamental
(trabalho, vendas, juros, aluguéis, doações, etc.)
+
BENEFÍCIOS – TRANSFÊNCIAS - MONETÁRIOS
(aposentadorias, pensões, auxílios, bolsas, seguro desemprego e outros)
=
RENDA INICIAL
-
IMPOSTOS DIRETOS
(imposto de renda, contribuições previdenciárias, iptu, ipva e outros)
=
RENDA FINAL
-
IMPOSTOS INDIRETOS
(icms, ipi, pis-cofins e cide)
=
RENDA DISPONÍVEL
III.3.
Decomposição do Índice de Gini e Progressividade de Transferências e Tributos
25
Nesta subseção buscamos apresentar as principais abordagens de avaliação dos impactos distributivos da
concessão de benefícios e da incidência tributária. A primeira tem por base a decomposição das medidas de
25
Este tópico se baseia nos trabalhos de Lambert (2001), Hoffmann (2007) e Lerman e Yitzhaki (1994, 1995).
70
desigualdade, que, na maior parte dos casos, é empregada para se avaliar a contribuição das principais
fontes de renda na desigualdade. Assim, as transferências monetárias governamentais são uma das fontes
de renda avaliadas, dentre as quais sobressai a previdência social. O principal componente da renda é o
composto das rendas originárias do mercado de trabalho, que se busca analisar discriminando-as pelos
ramos de atividade, posição na ocupação e formalização das relações de trabalho. Por fim, têm-se as rendas
provenientes das transferências privadas, das vendas e aluguéis e das aplicações de capital.
A avaliação das contribuições para a desigualdade da renda dos tributos diretos e indiretos e das
transferências governamentais, por meio da decomposição do índice de Gini, é uma das “metodologias”
usualmente empregadas em estudos dessa natureza.
Outra abordagem consiste na identificação do grau de progressividade ou regressividade dos benefícios e
tributos e seus efeitos no ordenamento das famílias pela renda. A distinção é de caráter instrutivo, dado que
em ambas as abordagens se empregam as mesmas medidas de concentração, ou seja, os coeficientes de
concentração, e da importância de cada item na renda.
Na decomposição a avaliação tem por base a renda resultante, ou seja, só se pode avaliar a contribuição das
diferentes parcelas (no caso, as transferências e tributos), quando a concessão ou incidência já se efetivou.
No caso da decomposição dos impactos distributivos em efeitos de progressividade e efeitos de rearranjo
podem ser consideradas como base de avaliação tanto a renda ex ante como a ex post.
A avaliação dos efeitos com base na renda ex post privilegia a avaliação de possíveis mudanças nas
políticas previdenciárias, assistenciais, de concessão de benefícios e tributaria, a partir da situação reinante.
Ou seja, considera mais interessante responder à pergunta sobre o efeito de um novo real transferido ou
retirado do que sobre o impacto do primeiro real concedido ou recolhido em determinado tipo de
transferência ou tributo.
Vamos considerar que a renda
xi – posterior ao beneficio ou ao tributo, ou mais amplamente a renda ex post
– está ordenada de maneira que:
26
x1
x2  xn
O índice de Gini dessa distribuição pode ser calculado por meio da expressão
Gx
2
n
2
n
i 1
ixi
1
1
n
(1)
ou
Gx
com
2
cov(i, xi ) ,
n
(2)
1 n
xi
ni 1
Admite-se que a renda
xi é formada por k parcelas:
k
xi
26.
h 1
xhi
(3)
A apresentação a seguir está baseada em Hoffmann (2007).
71
A média da h-ésima parcela é
h
1 n
xhi
ni 1
(4)
e a respectiva participação na renda total é
n
h
i 1
n
h
xhi
i 1
(5)
xi
Substituindo (3) em (2), se obtém
k
Gx
2
n
Gx
2 k
nh1
h 1
cov(i, xhi )
ou
1
h
cov(i, xhi )
(6)
h
De modo semelhante a (2), pode-se definir a razão de concentração da h-ésima parcela como
Ch
2
n
cov(i, xhi )
h
x
2
cov i , hi
n
h
(7)
Deve-se ter presente que as razões de concentração são definidas com base na ordenação pela renda final.
Como resultado de (6) e (7), tem-se que
k
Gx
h 1
h
Ch
(8)
Como se pode depreender, a razão de concentração é proporcional à covariância entre as posições de
ordem i e as rendas relativas
xhi
h
. Assim, a razão de concentração não é afetada pela troca de sinal da
parcela, uma vez que as rendas relativas permanecerão as mesmas. Pode-se verificar que
1
1
1
Ch 1
n
n
(9)
III.3.1. O índice de progressividade de Kakwani 27
27.
Para maiores detalhes, ver Lambert (2001).
72
Sendo zi a renda inicial e ti o tributo, a taxa média de tributação é
n
i 1
n
g
i 1
onde
z
ti
t
zi
,
(10)
z
é a média da renda inicial e
t
é a média do tributo.
Neste item vamos admitir que as pessoas estão ordenadas conforme os valores da renda inicial, isto é,
z2  zn
z1
Então o índice de Gini da renda ex ante é
2
Gz
n
cov(i, zi )
z
e a razão de concentração do tributo é
2
cov(i, t i )
n t
Ct
Seja
C z t a razão de concentração da renda após a cobrança do tributo e seja G z t o respectivo índice de
Gini. O índice de progressividade de Kakwani é definido como
K
Ct G z
(11)
e pode-se demonstrar que
Gz
Gz
g
t
1 g
K
(Gz
t
Cz t ) ,
Gz
Se o tributo não causar reordenação das renda, temos
(G z G z t ) é proporcional ao índice de progressividade
K
(12)
t
C z t e a mudança no índice de Gini
. Logicamente, o efeito sobre a desigualdade
será tanto maior quanto maior for a taxa média g. No caso mais geral, como mostra a expressão (12), poderá
haver um efeito da reordenação, que nunca será positivo, pois
Gz
t
Cz
t
(o índice de Gini de uma
distribuição não pode ser menor do que a razão de concentração para uma ordenação distinta daquela da
própria variável).
73
Consideremos, a seguir, que a renda ex post é obtida adicionando um benefício ( bi ) à renda inicial ( z i ).
Temos
n
i 1
n
i 1
com
b
bi
b
zi
z
(13)
,
sendo o valor médio do benefício. Ainda adotando a ordenação conforme valores crescentes da
renda inicial, a razão de concentração do benefício é
2
Cb
Seja
Cz
b
n
cov(i, bi ) .
b
a razão de concentração da renda após o beneficio e seja
índice de progressividade de Kakwani é definido como
Gz
b
o respectivo índice de Gini. O
28
G z Cb
K
(14)
e pode-se demonstrar que a alteração no índice de Gini devida ao benefício é
Gz Gz
b
K
1
(Gz
b
Cz b ) ,
(15)
As expressões (14) e (15) mostram que a mudança na desigualdade decorre da progressividade do tributo ou
29
beneficio, ponderado pela participação deles na renda posterior, e de alterações no ordenamento das
o
famílias. O segundo termo no 2 membro das expressões (12) e (15) é sempre negativo, indicando que, na
avaliação dos impactos distributivos, com base na renda anterior, os efeitos de reordenamento podem causar
apenas arrefecimento dos ganhos distributivos decorrentes da progressividade.
III.3.2. Progressividade e reordenamento: avaliação com base na ordenação ex post
28.
HOFFMANN (2007) sustenta o uso do termo “progressividade” para aqueles benefícios que contribuam para a queda da
desigualdade, diversamente de LAMBERT (2001). Argumenta que “os termos „progressivo‟ e „regressivo‟ estão diretamente
associados à idéia de menor e maior desigualdade”. Lembra, ademais, que “um beneficio corresponde a um imposto
negativo”, sendo, portanto, razoável por analogia com a definição de imposto progressivo
beneficio é progressivo se
d
dz
b
z
0
ou
d b
dz z
0
d t
dz z
0,
“considerar que um
para todo z”.
29.
O índice de Kakwani ponderado pela participação da parcela (tributo ou benefício) na renda posterior foi denominado por
Lambert (2001, p. 207) índice de Reynolds e Smolensky.
74
Depreende-se, do anterior, que a avaliação dos efeitos na desigualdade da concessão de benefícios ou da
incidência de tributos depende de qual é a renda que se usa para o ordenamento das famílias. E, a principal
30
razão é que o reordenamento se altera conforme a renda que se utiliza como base na avaliação.
Para atender ao objetivo de se compreender o que determina a desigualdade da renda posterior à concessão
31
dos benefícios ou à incidência de tributos –– inicial ( z b) , final ( z b d ) e disponível ( z b t ) ––
deve-se iniciar com expressões para
Gz b , Gz
b d
Gz
,
b t
, o que significa priorizar a ordenação conforme
os valores da renda ex post à intervenção governamental.
Deduz-se que,
Gz
b
Gz
b t
g (Ct G z
b t
) (G z
b
Cz b ) ,
(16)
32
, sendo que as razões de concentração são calculadas com base na ordenação pela renda disponível.
Decidiu-se nomear
(Ct G z
b t
) como o índice de progressividade de Lerman e Yitzhaki para tributos
LY
,
dado que esses autores apontaram os problemas da analise baseada no ordenamento pela renda ex ante,
33
sustentando o uso do ordenamento pela renda ex post.
Segue, então que,
Gz
b
Gz
b t
g
LY
(G z
b
Cz b )
(17)
Essa expressão mostra que, analogamente ao apontado no tópico anterior, a mudança no índice de Gini se
compõe de um termo associado a uma medida de progressividade do imposto e um efeito puro de
reordenação.
De modo semelhante aos tributos, a interpretação da desigualdade de renda posterior à concessão do
beneficio ( z
b) deve se basear na ordenação conforme os valores de z b . As razões de concentração
se referem à ordenação de
z b.
“In particular, estimates of global effects of a tax or transfer will depend on the order in which the source is entered. For
example, the inequality impact of the social security tax will differ depending on whether one deducts social security taxes
from gross income or from income net of personal income taxes. A major reason is that the rankings differ with each income
concept” (Lerman; Yitzhaki, 1995, p. 45-46).
31. Definiu-se d como os tributos diretos e t como o total dos tributos – diretos e indiretos.
32. O C é a razão de concentração dos tributos, com as famílias ordenadas pela renda posterior.
t
33. “We favor the use of equation 4 [similar a 16], partly because we think that the after-tax ranking is the appropriate ranking
for calculating progressivity” (Lerman; Yitzhaki, 1995, p. 51).
30
75
Deduz-se que,
C z Gz
(G z
b
b
Cb ) (G z C z )
(18)
O índice de progressividade dos benefícios de Lerman e Yitzhaki é definido como
LY
Gz
b
Cb
Substituindo em (18), segue-se que
Gz Gz
b
LY
(G z C z )
(19)
Essa expressão mostra, mais uma vez, como a mudança no índice de Gini depende de uma medida de
progressividade e de um efeito de reordenação. Como afirmam Lerman e Yitzhaki (1995, p. 51),
In the case of tax-induced changes in Ginis, the first term in equation [16 e 19] is greater, equal, or
smaller than zero depending on whether the tax, on average, is progressive, a constant share of
income, or regressive. (…) The major difference between this index and Kakwani's measure of
progressivity is that Kakwani weights the income changes by before-tax rankings while the
progressivity index implied in equation 4 weights by after-tax rankings.
III.3.3. Efeitos marginais das transferências e tributos na desigualdade de renda
A avaliação de alterações no índice de Gini devido a alterações muito pequenas no valor dos benefícios ou
dos tributos indica os verdadeiros efeitos dessas intervenções, dado que, nesse caso, não ocorrem
reordenamentos das famílias. Ou seja, busca-se identificar as contribuições marginais dos benefícios e
tributos na desigualdade. Nas palavras de Lerman e Yitzhaki (1995, p. 47),
(...) estimates of marginal inequality effects of income sources reveal the pure impact of narrowing
income gaps, since ranks do not change as a result of marginal changes in a particular income
source. As noted above, the global or before-after estimates are subject to uncertainty because of
rankings.
A seguir, será mostrado que a progressividade dos tributos e benefícios, medida pelos índices de Lerman e
Yitzhaki
LY
e
LY ,
é proporcional ao nível de variação no índice de Gini em decorrência de um aumento
marginal no valor do beneficio ou do tributo.
Seja b o benefício e seja x a renda ex post. Então, a relação entre o valor dos benefícios e o valor da renda
inicial é
76
b
(20)
( x b)
e o índice de Gini da renda ex post é
1
Gx
Cx
1
b
Cb
1
(21)
Supondo-se uma alteração proporcional no valor dos benefícios o novo valor pode ser descrito como
bd
com
1
(22)
b
, em que δ é positivo e arbitrariamente pequeno, a ponto de não causar a reordenação das
C x b e C b continuarem as mesmas.
rendas ex post, o que implica as razões de concentração
O novo valor de β é
(23)
D
Assim, o novo índice de Gini da renda ex post é
1
1
Cx
e, lembrando (21), a variação de
b
Cb
1
Gx é
1
Gx
1
1
1
Cx
b
1
1
Cb
(24)
Após alguma manipulação algébrica, usando (21), obtemos
Gx
1
Gx
1
(Cb Gx )
(25)
Pode-se definir o nível de variação do índice de Gini advindo do incremento marginal do benefício como
lim
0
Gx
1
(Cb Gx )
(26)
ou, lembrando a expressão do índice de progressividade de Lerman e Yitzhaki,
77
Gx
lim
(27)
LY
1
0
Fica, portanto, explicitado que o índice
LY
serve para avaliar o efeito, sobre o índice de Gini, de um
pequeno aumento proporcional no valor do benefício ou transferência do governo. O efeito é proporcional a
esse índice de progressividade, com sinal contrário.
Retomando a apresentação inicial da seção, relativa à decomposição do índice de Gini, onde foi visto que,
quando a renda final
xi é formada por k parcelas –– expressão (3), o índice de Gini pode ser decomposto
em k parcelas –– expressão (8) ––, que pode ser expressa do seguinte modo:
k
h
h 1
(C h G x ) 0
Assim como em (26), a intensidade da variação de
parcela
x hi é dada por
h
(28)
G x decorrente de um pequeno aumento proporcional na
(C h G x ) , sintetizando o potencial de cada parcela – no caso dos benefícios –
em colaborar na alteração da desigualdade.
Uma definição geral do índice de progressividade de Lerman e Yitzaki, válida tanto para benefícios como
para tributos, considerando que tributos são parcelas negativas da renda final x, é
(sinal de
h
Note-se que as definições de
e
LK
h
LK
)(G x C h )
(29)
, dadas anteriormente, são casos particulares de (29).
De (28) e (29) segue-se que
k
|
h 1
h
|
h
0
Essa expressão mostra que, havendo parcelas progressivas
(
h
0) , obrigatoriamente as outras parcelas
serão regressivas, de tal maneira que a soma ponderada das medidas de progressividade seja nula.
78
IV.
IV.1.
RESULTADOS PRELIMINARES 1:
DADOS ADMINISTRATIVOS, INCIDENCIA
34
PÚBLICOS
TRIBUTARIA
E
ACESSO
AOS
SERVIÇOS
Pesquisas Domiciliares (POF) versus Dados Administrativos
Nessa subseção são cotejados os registros administrativos dos tributos, benefícios, contribuições, auxílios e
programas de transferência com as informações coletadas ou estimadas pela POF durante o biênio 20022003 – tabela 11.
No caso das aposentadorias e pensões, aí inseridos os benefícios da LOAS (BPC), os valores anuais da
POF de 2002-2003 representam entre 71% e 77% dos mesmos valores reportados pelos registros
administrativos de 2002 e da média do biênio 2002/2003, respectivamente. Se esse nível de cobertura pode
ser considerado bem significativo, o mesmo não se observa para os auxílios previdenciários – doença,
acidente, salário-família, abono de permanência – e para o seguro-desemprego, pois os montantes anuais
captados na POF respondem, no melhor cenário, por cerca de 1/5 do total efetivamente concedido. Em
nosso entender, parte dessa subavaliação pode se dever à captação desses auxílios na rubrica de
rendimentos do trabalho, uma vez que parcela dos auxílios – notadamente doença e reclusão – substituem o
rendimento normalmente auferido.
Tabela 11 - Comparação entre os Valores das Transferências e dos Tributos na POF de 2002-2003 e os
Registros Administrativos
(em R$ milhões correntes)
Benefícios e tributos
POF de
2002-2003
Dados administrativos
2002
(A)
2003
(B)
Transferências
115.493
Aposentadorias e pensões
RGPS
União e estados
Média
“Cobertura”
(%)
(A/B)
(A/C)
(C)
149.983
173.892
161.938
82.755
100.162
91.459
62.098
67.850
64.974
77
71
Como apontado, nos resultados preliminares apresentados nessa seção e na seguinte as estimativas referentes ao ICMS
foram realizadas com base na aplicação das alíquotas praticadas no estado de São Paulo. Assim há que se ter presente que, o
emprego da legislação paulista para se estimar o custo da tributação indireta arcado pelas famílias, implica na subestimação
desse custo, pois a concessão de benefícios tributários por esse estado não reflete a realidade brasileira. Em realidade, são os
estados de maior riqueza e, portanto, de maior base tributária, que contam com maiores possibilidade de conceder benefícios
tributários, notadamente sobre o consumo. De todo modo, decidiu-se, com isso, compensar em parte a superestimativa da
tributação ao considerar o perfeito funcionamento do ICMS. Esse é um problema do atual sistema tributário nacional, qual
seja: estados onde a presença de famílias mais pobres é maior não contam com base de arrecadação do ICMS que os
permitam conceder esse tipo de benefício, ainda mais que o tributo é cobrado preferencialmente pelo estado produtor e não
consumidor.
No relatório final tal situação será sanada ao se empregar as alíquotas do ICMS praticadas em cada um dos estados nos dados
de consumo apurados pela POF em cada um deles. Em realidade, tal procedimento implica, também, em simplificações ou
problemas, uma vez que considera que a base de incidência do imposto é o estado onde foi consumido o bem ou serviço,
quando se sabe que o sistema de cobrança do ICMS é fundamentalmente sobre a origem do produto.
34
79
Municípios
Auxílios previdenciários
Seguro-desemprego
5.130
5.880
5.505
1.114
6.078
8.590
7.334
18
15
977
5.678
6.617
6.147
17
16
Bolsas de estudo
3.609
Programas de transferência de renda
2.234
2.257
3.207
2.732
99
82
123.428
163.996
192.306
178.151
75
69
27.228
28.934
27.522
28.228
94
96
20.917
19.390
20.154
União
3.150
3.054
3.102
Estados
4.187
4.195
4.191
680
883
781
30.177
34.532
32.355
61
57
8.428
10.580
9.504
64.408
67.539
72.633
70.086
95
92
Total das transferências
Sem estimativa
Tributos diretos
Previdência pública
RGPS
Municípios
IR pessoas
18.497
ISS
Outras deduções
9.426
Deduções outros recebimentos
9.257
Total dos tributos diretos sobre a
renda
12.887
6.710
7.976
7.343
192
175
IPTU
IPVA
5.377
7.017
7.740
7.378
77
73
CPMF
1.692
20.336
23.011
21.673
8
8
Tributos indiretos
83.591
105.386
120.233
112.810
79
74
ICMS
IPI
24.683
20.045
17.924
18.984
123
130
PIS/COFINS
42.072
63.716
73.465
68.590
66
61
4.885
7.583
8.406
7.994
64
61
155.231
196.730
220.027
208.379
79
74
CIDE-Combustíveis
Total dos tributos indiretos
80
Fontes: IBGE/POF de 2002-2003 (microdados); AEPS Infologo – http://creme.dataprev.gov.br/infologo/
(aposentadorias e pensões do RGPS e da União e estados, auxílios previdenciários e contribuições à
previdência do RGPS e da União e estados); MDS (programas de transferência de renda); MTE (segurodesemprego); STN (aposentadorias e pensões e contribuições previdenciárias dos municípios); SRF (IR, ISS,
IPTU, IPVA, CPMF, ICMS, IPI, PIS-COFINS e CIDE-Combustíveis).
A expressiva cobertura dos programas de transferência deve ser vista com cuidado, pois só foram
considerados os dados dos programas federais – Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, auxílio-gás, cartão
35
alimentação e o Bolsa Família –, sendo que as iniciativas de estados e municípios são de grande
importância, especialmente naquele momento – 2002-2003 – quando o governo federal ainda não havia
36
unificado e ampliado seus programas de transferência. Para o conjunto das transferências monetárias
abarcadas nesse estudo a cobertura da POF de 2002-2003 situa-se ao redor de 70%, devido, principalmente,
à boa enumeração dos benefícios previdenciários e assistenciais, que representam 93% das transferências.
Observam-se, no caso dos tributos diretos, vários graus de compatibilidade entre a POF e os registros
administrativos, sobressaindo-se as contribuições previdenciárias, pois as duas fontes quase que se
equivalem. Vale notar, no entanto, que as contribuições dos servidores públicos – federais, estaduais e
municipais – que correspondem a 1/3 do respectivo total não estão discriminadas nos registros
administrativos. Em situação bastante diversa, encontra-se o IR, cuja cobertura pela POF é da ordem de 2/3,
embora parte do IR na POF seja reportado na rubrica “deduções de outros recebimentos". Dessa forma, é
melhor comparar o total das deduções sobre os rendimentos reportados na POF com a soma das
contribuições previdenciárias, o IR sobre famílias – pessoas físicas e os retidos para as fontes “rendimento
do trabalho” e “outros rendimentos” – e o ISS. Assim feito, os dados se mostram muito próximos, com a POF
abrangendo 95% desses tributos diretos no ano de 2002.
Para os tributos sobre patrimônio – IPTU e IPVA – há dois quadros bem distintos, uma vez que na POF o
total pago com IPTU é quase duas vezes superior ao do registro administrativo, enquanto para o IPVA a
cobertura é da ordem de 3/4, participação que se observa, também, para aposentadorias e pensões e no
principal tributo indireto, o ICMS. Quanto à CPMF, como previsto, a subavaliação é bem expressiva, com o
reportado pelas famílias na POF representando tão-somente 8% do registrado pela Receita Federal. É fato
que parte substancial da CPMF é paga pelas empresas, não abarcando, contudo, toda a diferença POFRegistro Administrativo.
A estimativa da carga tributária do ICMS com base na POF representa cerca de 3/4 do apurado pela Receita
Federal. Parte da subestimativa está relacionada ao emprego de São Paulo como parâmetro de aplicação
das normas de incidência do tributo, pois nesse estado os benefícios tributários são em maior volume. Podese creditar essa subavaliação à hipótese de funcionamento “perfeito” do tributo, uma vez que são
desconsiderados os efeitos cumulativos do imposto em razão de “quebras” na cadeia de recolhimento seja
pela elisão fiscal seja por benefícios concedidos a elos da cadeia produtiva. Mas, como analisado, a hipótese
de perfeito funcionamento – em que se inscreve a inexistência de elisão fiscal – implica superestimar a carga
fiscal, requerendo outras hipóteses para o descompasso entre POF e registros administrativos.
Em relação aos outros tributos indiretos, observam-se duas situações: para o PIS-COFINS e a CIDECombustíveis as estimativas realizadas com a POF representam cerca de 2/3 do total recolhido pela Receita
35.
Conta-se com dados do Bolsa Família a partir de 2003, ainda que sua criação date de 9 de janeiro de 2004 por meio da Lei
10.836.
36. Levantamento superficial aponta para a existência de programas de transferência de renda, com verbas estaduais e
municipais, em Goiás, Distrito Federal, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Acre,
Amazonas, Roraima, Amapá e Pará, e ainda nos municípios paulistas de Santo André, Campinas, Ribeirão Preto e na capital –
com 300 mil famílias atendidas – e em grande parte das capitais do país. O que vem ocorrendo são parcerias dos governos
estaduais e municipais com o governo federal – Bolsa Família – com o objetivo de aumentar o beneficio.
81
Federal, o que, para a primeira contribuição, pode ser creditado, em parte, à parcela paga pelo segmento
financeiro e pelo setor público – cerca de 10% do total do PIS/PASEP/COFINS. Já para a CIDECombustíveis, deve-se considerar a frota de automóveis, cuja propriedade e/ou utilização não é das famílias,
apontando para uma cobertura expressiva da pesquisa para essa contribuição. A outra situação é a do IPI,
em que o valor estimado com a POF é 1,23 vezes maior do que o montante reportado pela Receita. Aqui a
hipótese de inexistência de elisão fiscal deve ser a responsável pela superestimativa.
IV.2.
Incidência da Tributação Direta na POF
O objetivo deste tópico é apresentar os principais dados quanto à incidência dos tributos diretos sobre as
famílias brasileiras, avaliando o quão progressivos ou regressivos são os impostos diretos.
Na POF, como apontado, essa avaliação é direta, uma vez que nela são coletadas as deduções sobre os
rendimentos – contribuições previdenciárias, imposto de renda e outras deduções - e os impostos incidentes
sobre o patrimônio. Já nas outras investigações domiciliares podem ser realizadas estimativas da incidência
dos tributos diretos, aplicando-se, para tanto, as normas de incidência dos impostos e contribuições sobre a
renda e, de modo menos apurado, sobre imóveis e automóveis. A diferença é que no caso da POF conta-se
com o valor declarado dos tributos e não com o montante ideal – esperado - de recolhimento.
O que a POF 2002/03 nos mostra? Primeiramente, fica evidente a baixa progressividade da tributação direta
no país, uma vez que as famílias localizadas no décimo mais pobre da população destinam 3,7% de sua
renda ao pagamento e/ou recolhimento de impostos, enquanto no décimo mais rico a carga tributária é de
12,0%. E, o pior é que enquanto nas famílias do primeiro décimo o rendimento monetário mensal familiar per
capita é de tão somente R$ 23,80, nas 10% mais ricas esse é de R$ 2.126,53. Considerou-se que a
progressividade da tributação direta é baixa em função de que o índice de progressividade de Kakwani é de
37
0,1229, valor inferior ao observado em seis países desenvolvidos , onde, ademais, o peso da tributação
direta na renda disponível encontra-se ao redor de 1/3, enquanto no Brasil é de tão somente 10%. E, para os
outros quatro países com progressividades menores, os tributos diretos têm uma participação muito mais
expressiva na renda, em torno de 45%, além de serem os países com menor desigualdade na distribuição da
renda pessoal. Assim, em nosso país, além da tributação direta ter um peso menos expressivo, ela ainda se
mostra menos progressiva do que nos países onde os sistemas tributários e de concessão de benefícios
sociais apresentam efeitos redistributivos.
Depreende-se da análise da tabela 12 que a progressividade na tributação direta se deve, notadamente, à
incidência do imposto de renda, sendo que os tributos sobre patrimônio apresentam, grosso modo, um perfil
neutro. E, no que concerne às contribuições previdenciárias, a reduzida progressividade que se observa é
decorrente, como anteriormente ilustrado, do alto grau de desfiliação previdenciária dos trabalhadores mais
pobres. Os outros tributos, que abrangem descontos sobre renda do trabalho principal exclusive o IR e as
contribuições previdenciárias, entre os quais se destaca o ISS, se encontram, em termos de incidência, em
posição intermediária à do imposto de renda e ao das contribuições previdenciárias.
Tabela 12 - Rendimento Monetário Mensal Familiar per capita, participação da tributação direta na
renda e composição dos tributos diretos, segundo décimos de renda familiar per capita – Brasil, 2003.
Estratos de renda
Rendimento
%
monetário mensal tributação
Composição
DE BEER et al. (2001). A análise dos índices de progressividade será realizada de modo mais pormenorizado em seção
próxima.
37
82
familiar per capita
médio
limite
superior
(2)
direta
sobre a
renda
Contribuições
trabalhistas
IR
IPTU
IPVA
Outros
tributos
Décimos de renda
1º
23,80
40,89
3,7
26,5%
0,1%
48,7%
12,6%
12,1%
2º
57,16
73,00
2,8
48,5%
0,2%
22,5%
10,3%
18,6%
3º
90,34
109,12
4,1
46,0%
0,3%
26,6%
5,0%
22,2%
4º
128,81
149,71
4,5
51,3%
0,5%
22,0%
6,0%
20,1%
5º
172,83
199,13
4,9
52,1%
0,6%
21,8%
6,3%
19,2%
6º
229,79
264,49
5,7
47,0%
0,7%
25,3%
8,4%
18,7%
7º
309,75
364,18
6,9
48,4%
1,0%
20,9%
7,0%
22,7%
8º
440,22
534,86
7,7
43,4%
2,6%
23,0%
9,0%
22,0%
9º
706,03
957,96
8,8
41,8%
9,1%
16,8%
7,6%
24,7%
2.126,53 54.953,67
12,0
25,5%
31,6%
11,8%
5,4%
25,7%
5% mais ricos
2.544,65
1.556,21
12,7
23,2%
34,6%
10,8%
4,7%
26,7%
1% mais ricos
6.325,38
3.655,50
12,5
19,2%
39,7%
10,1%
3,6%
27,4%
9,5
32,6%
21,6%
15,0%
6,3%
24,5%
10º
Outros estratos
Média
428,59
Fonte: Microdados da POF 2002/03
Nota: (1): No caso dos 5% mais ricos e dos 1% mais ricos os valores referem-se aos limites inferiores, uma
vez que o limite superior é de R$ 54.953,67.
A tributação direta suportada pelas famílias pode apresentar outras variações, além das relacionadas ao
nível de renda, dentre elas as associadas à origem do recebimento. A depender da fonte de recebimento a
incidência da tributação direta, especificamente, do imposto de renda e das contribuições previdenciárias, se
diferenciará. Efetivamente, uma família cuja renda é predominantemente oriunda do trabalho assalariado
com carteira assinada recolhe mais tributos diretos que uma família de renda semelhante, mas cujas
principais fontes são os aluguéis, o negócio próprio e as aplicações financeiras. Buscou-se, assim,
discriminar as principais fontes de rendimento. Os dados corroboram o fato de que as famílias cujas rendas
são provenientes do assalariamento são aquelas que arcam com as maiores cargas tributárias relativas ao IR
e ao recolhimento previdenciário, como se pode verificar na tabela 13.
Chama a atenção, também, o fato de que as famílias de maior renda – 20% mais ricos –, cujos rendimentos
são predominantemente oriundos da venda de ativos e das aplicações de capital suportam uma carga de
tributos diretos semelhante e até inferior à das famílias dos estratos intermediários de renda (2º e 3º quintos
de renda), cujas rendas são oriundas do trabalho assalariado. Efetivamente, as primeiras, cujo rendimento
83
monetário mensal familiar per capita é de cerca de R$ 2,7 mil, contribuem com 4,97% dessa renda em
tributos diretos, enquanto as famílias de assalariados, com rendimentos mensais per capita médias de R$
110,29 e R$ 201,05, suportam cargas de tributação direta de 5,73 e 6,55, respectivamente.
Tabela 13 - Rendimento Monetário Mensal Familiar per capita, participação da tributação direta total,
do imposto de renda e das contribuições previdenciárias na renda, segundo décimos selecionados de
renda familiar per capita e fonte predominante do rendimento – Brasil, 2003.
Variáveis
Rendimento
monetário
mensal familiar
per capita (1)
Quintos
Recebimento predominante
Média ou
de
total
renda EmpregadoEmpregador (4)Conta própriaTransferências (2)Aluguéis (4)Outros (3)
1º
42,53
45,47
36,87
42,19
46,69
36,85
40,49
2º
110,29
110,18
107,63
109,48
102,95
109,67
109,57
3º
201,05
207,64
198,34
203,88
211,32
207,71
201,30
4º
373,62
381,46
374,47
377,32
389,94
386,42
374,96
5º
1.272,54
1.731,17
1.223,62
1.558,99
1.507,28 2.672,54
1.415,91
407,51
1.138,59
297,32
401,20
836,73 1.283,31
428,59
1º
3,67
0,84
2,44
1,79
12,33
6,27
3,07
2º
5,73
1,99
2,76
1,68
43,97
2,76
4,35
3º
6,55
3,63
3,20
4,06
6,66
2,77
5,39
4º
8,61
6,03
4,87
5,78
6,63
2,79
7,37
5º
14,19
7,99
7,21
10,63
6,76
4,97
11,21
média
11,60
7,72
5,71
8,45
7,19
4,77
9,49
1º
0,01
-
0,00
-
-
-
0,00
2º
0,03
-
0,01
0,00
-
-
0,02
3º
0,05
0,10
0,02
0,00
0,01
-
0,03
4º
0,20
0,21
0,07
0,01
-
-
0,15
5º
4,74
2,27
1,52
0,45
0,00
1,35
3,02
média
2,98
2,05
0,86
0,30
0,00
1,22
2,03
1º
1,92
0,08
0,34
0,05
-
0,13
1,04
2º
3,21
0,23
0,33
0,17
0,43
0,37
1,96
3º
3,84
1,11
0,59
0,20
0,17
0,90
2,47
4º
4,47
0,83
0,75
0,49
0,31
0,67
3,06
média
% tributação
direta
% IR
%
contribuições
previdenciárias
84
5º
4,70
1,55
1,17
0,52
0,42
1,15
2,87
média
4,43
1,47
0,91
0,45
0,40
1,11
2,79
1º
16.351.776
136.966
10.768.690
7.273.987
95.116
374.524 35.168.812
2º
20.120.372
293.350
6.892.333
7.348.356
104.957
400.716 35.160.084
3º
21.093.398
548.057
6.462.518
6.527.457
152.525
391.613 35.175.567
4º
22.229.604
1.504.865
5.780.193
4.687.882
250.892
696.038 35.149.474
5º
19.718.408
3.545.552
4.648.435
5.316.151
536.348 1.427.134 35.192.028
total
99.513.558
6.028.789
34.552.169
31.153.832
1.139.839 3.290.024175.845.964
População
Fonte: dados individualizados (microdados) da POF 2002/03
Nota:
(1) Considerou-se somente a renda monetária, ainda que a pesquisa tenha investigado a renda não
monetária. Valor referente a 15 de janeiro de 2003, data de referência da pesquisa.
(2) Abrange as aposentadorias da previdência pública – INSS e regime do funcionalismo público, da
previdência privada, as bolsas de estudo, as transferências transitórias – programas de renda
mínima, heranças, pensões alimentícias, mesadas, doações, prêmios de jogos de azar.
(3) Abarca as vendas esporádicas de ativos, os empréstimos, as aplicações de capital e outros,
dentre os quais se encontram os recebimentos de lucros.
(4) Há casos para esses recebimentos para os quais se conta com menos de 100 observações na amostra, o
que requer cuidado na análise dos dados. São eles: os dois primeiros quintos de renda de renda de
empregador e os quatro menores quintos de renda predominante de aluguéis.
Fica evidente que o imposto de renda recai de fato naquelas famílias em que predominam os rendimentos
oriundos do assalariamento e, em menor grau, nas de empregadores e de trabalhadores por conta-própria.
Enquanto isso, nas famílias de renda mais elevada, em que predominam as rendas não advindas do
trabalho, o pagamento de imposto de renda é pouco expressivo. No caso das contribuições previdenciárias, a
situação é ainda mais distorcida, pois a incidência sobre os mais pobres – quinto mais pobre – situa-se ao
redor de 1%, passando a cerca de 3% nos 20% mais ricos, mostrando-se um pouco mais progressiva para o
caso das famílias em que predominam as rendas originárias do trabalho.
Esse cenário de baixa incidência tributária sobre os rendimentos nos estratos mais ricos, quando os
rendimentos são originários predominantemente das aplicações de capital, das vendas de ativos, dos lucros
e dos empréstimos é ainda mais agudo, ao se observar os 5% e 1% mais ricos. Nessas famílias os tributos
diretos representam 4,5% e 5,7% das rendas, cujos valores mensais familiares per capita são de R$ 4,2 mil e
R$ 7,1 mil, respectivamente. Incidência semelhante à que recai sobre as famílias situadas no 3º e 4º
décimos, com renda predominantemente originária do trabalho assalariado.
Considerando-se que a tributação indireta continua penalizando mais as famílias dos estratos inferiores de
38
renda, como será apontado a seguir e o foi em trabalho recente, em que se empregou a POF 1995/96 , o
grau de progressividade da tributação direta se mostra insuficiente para contrabalançar a regressividade da
tributação indireta. Efetivamente, em 1995/96, a carga dos tributos indiretos sobre a renda das famílias
metropolitanas foi de 25,7% no primeiro décimo, 14,3% no quarto, passando a 10,5% no sétimo, e atingindo
somente 6,5% no último. Adicionando-se a incidência dos tributos diretos, a carga tributária total na renda
38
SILVEIRA (2003).
85
das famílias atingia a 28%, no primeiro décimo, a 23%, no seguinte, caindo para cerca de 20% no terceiro,
quarto e quinto décimos, passando, na metade mais rica, a representar entre 14% e 16%. Tais números são
39
suficientes para demonstrar o caráter reforçador da desigualdade da renda de nosso sistema tributário.
IV.3.
Tributação Indireta: tributos, incidência e carga sobre a renda e consumo 40
Foram considerados o ICMS, o IPI, o PIS, a COFINS e a CIDE dos combustíveis. As alíquotas efetivas foram
calculadas segundo as regras em vigor, como observado anteriormente, sendo que para o ICMS, que é de
competência dos estados, decidiu-se empregar a legislação paulista. Essas escolhas têm por hipóteses que
os tributos indiretos “funcionam” perfeitamente, ou seja, não incorrem em cobrança em cascata – seja pela
41
descontinuidade dos recolhimentos e créditos, seja por interpretação das normas de desoneração - e, de
outro, que os tributos indiretos são parte dos preços de toda a aquisição monetária de bens em que a
incidência é definida. Não são consideradas, portanto, a elisão fiscal e a eficiência do sistema de
arrecadação tributária, fatos que quando não considerados implicam em superestimar a carga tributária. O
emprego da legislação paulista, por outro lado, pode implicar em queda na estimativa, caso o estado, pela
amplitude de sua base tributária, conceda uma gama maior de benefícios, pois a característica do ICMS de
cobrança mista destino-origem resulta menor base nos outros estados e na centralidade de São Paulo na
42
arrecadação de ICMS.
A tabela 14 apresenta as estimativas da carga fiscal direta e indireta sobre as famílias, evidenciando o
elevado grau de regressividade da tributação indireta que, ao não ser contrabalançada pela progressividade
dos tributos diretos, acarreta a regressividade do sistema tributário. Isso se dá quando se empregam os
recebimentos como base de avaliação da carga, e mostra-se, ainda mais regressivo, ao se considerar
somente a parcela monetária da renda. A situação é bastante diversa quando se utiliza o gasto como
parâmetro de incidência. Ainda assim, os tributos indiretos se apresentam regressivos, pois representam 1/5
do gasto monetário nos décimos inferiores e medianos de renda, decaindo um pouco nos décimos superiores
de renda para atingir a 15% nos 10% mais ricos. Comportamento semelhante se observa para o gasto total.
Tabela 14 - Participação dos tributos diretos e indiretos na renda e no gasto, Brasil – 2003
Décimos de
% Indireta
% Direta (1)
% Total Tributos
Sonia Rocha (2002) analisou o impacto distributivo do imposto de renda, tendo avaliado, também, o comportamento das
deduções e realizado simulações com outras estruturas de alíquotas. Com base nos dados das PNADs 1981-1998 e aplicando
as regras do imposto de renda em cada um dos anos, qualificando como pouco expressiva a queda do índice de Gini entre a
renda familiar per capita antes e depois do imposto. Queda que variou entre -3,2% e -5,2%, que não se pode considerar
desprezível. Efeito que é eliminado quando se consideram as deduções, segundo o exercício feito pela autora para o ano de
1999.
Já SIQUEIRA (2002) realiza simulação, em que seria ampliado o número de alíquotas, com a desoneração dos menores
salários e o aumento da incidência dos maiores. Como resultado ter-se-ia um efeito concentrador. Cabe sublinhar que com as
alíquotas selecionadas, dado o perfil distributivo da renda pessoal, esse seria o resultado previsto de antemão.
40 Nessa seção, foram excluídas as famílias que contam com renda disponível – renda descontados os tributos diretos e
indiretos – negativas, bem como os membros dos domicílios que são pensionistas, empregados domésticos e parentes de
empregados domésticos. Com isso, a amostra se reduz para 46.698 unidades de consumo, com a população atingindo a
169.600.252 pessoas.
41 Em VIANNA et al. (2000) e em MAGALHÃES et al. (2001), a metodologia de cálculo das alíquotas efetivas para produtos
alimentares beneficiários de desoneração, notadamente a de redução da base de cálculo redundavam em cobrança em cascata.
A legislação, no momento, não define o percentual de redução da base de cálculo, mas a alíquota final. Assim, assistiu-se a
aperfeiçoamentos na legislação paulista para os benefícios fiscais, bem como se ampliou o leque de produtos contemplados.
42 São Paulo foi responsável, em 2002 e 2003, por 35,3% e 33,8% do ICMS, respectivamente. No PIB nacional sua
participação atingiu a 32,6% e 31,8% nesses dois anos, e de 30,3% no consumo das famílias, segundo a POF.
39
86
renda
disponível
Renda
total
Renda
monetária
Gasto
total
Gasto
monetário
Renda
total
Renda
monetária
Renda
total
Renda
monetária
Mix gasto (indireta) e
renda (direta) (2)
Total
Monetário
1º
29
54
16
21
3
5
32
59
18
26
2º
24
36
16
20
3
5
28
41
19
25
3º
21
30
16
20
3
5
24
35
19
25
4º
19
26
16
20
4
5
23
31
20
25
5º
18
23
16
20
5
6
23
29
20
26
6º
18
22
16
20
5
6
23
28
21
26
7º
16
20
16
19
6
7
22
27
22
26
8º
16
19
16
19
7
8
23
27
23
27
9º
15
17
15
18
8
9
22
26
23
27
10º
11
12
13
15
10
11
21
23
24
26
Total
14
17
15
18
8
9
22
26
23
27
Fonte: microdados da POF 2002-03
Notas:
(1) Não foram descontados
Tomando a renda como parâmetro para avaliar a carga tributária, como sugerido anteriormente, o Gráfico 6
resume a carga fiscal sobre as famílias com base na renda total. No caso dos tributos indiretos, a avaliação
se baseia na renda final, ou seja, descontados os tributos diretos. Assim, na figura, constam as participações
dos tributos diretos e indiretos na renda total inicial e dos tributos indiretos na renda total final – descontados
todos os tributos diretos.
Gráfico 6 - Carga tributária sobre renda total
87
30%
27%
indireta - final
indireta - inicial
24%
direta - inicial
21%
18%
15%
12%
9%
6%
3%
0%
1°
2°
3º
4º
5º
6º
7º
8º
9º
10º
total
décimos de renda familiar per capitadisponível
(renda menos tributos)
A regressividade da tributação indireta e a progressividade da tributação direta encontram-se evidenciadas
no gráfico, cabendo notar que o resultado final é a regressividade da carga tributária total, dado que nos 10%
mais pobres ela atinge ao redor de 32%, caindo continuamente até representar, nos 10% mais ricos, 22%.
Como se compõe a tributação indireta é o objetivo da tabela 15, onde se observa, de um lado, não haver
diferenças substanciais em sua composição nos diferentes décimos de renda. De outro lado, se nota o
predomínio do ICMS, que responde por 55% da carga indireta avaliada, cabendo ao PIS-COFINS o segundo
posto, com uma participação da ordem de 30%. Grosso modo, o IPI responde pelo restante, dado que a
CIDE-Combustíveis tem um papel marginal na composição da tributação indireta.
Tabela 15 - Valores mensais familiar per capita dos tributos indiretos – ICMS, IPI, PIS-COFINS e CIDE – da
renda total e da renda monetária, segundo décimos de renda monetária disponível familiar per capita
(R$ janeiro 2003)
Décimos de
renda
disponível
ICMS
IPI
PIS-COFINS
CIDE
Renda total
Renda
monetária
1
11,45
3,35
5,69
0,36
71,70
38,67
2
13,97
3,80
6,93
0,48
104,05
69,34
3
16,67
4,87
8,50
0,52
147,36
101,39
4
19,39
5,42
9,85
0,60
181,35
136,96
5
22,98
6,49
11,80
0,75
229,11
180,52
6
28,92
7,98
14,73
1,31
300,45
240,09
7
34,02
9,54
17,37
1,78
382,43
316,67
88
8
47,02
14,16
23,99
2,54
534,94
453,49
9
64,67
18,07
32,42
4,69
818,73
717,83
10
134,05
41,61
66,77
9,89
2.362,16
2.151,85
total
39,32
11,53
19,81
2,29
513,35
440,79
Fonte: microdados da POF 2002-03
A regressividade da tributação indireta fica mais uma vez ilustrada quando se avalia a razão entre as rendas
dos mais ricos frente à dos mais pobres em comparação com o valor dessa razão para os tributos indiretos.
Efetivamente, enquanto a razão 20+/40- para a renda total se situa ao redor de 13 vezes, no caso dos
tributos indiretos essa relação é de 6,7 vezes. Situação que se mostra ainda mais aguda quando se cotejam
as razões entre os 10% mais ricos e os 10% mais pobres, sendo de 33 vezes, para a renda total, e de tão
somente 12 vezes, no caso dos tributos indiretos.
IV.4.
Previdência e Assistência: participação na renda e estrutura de distribuição
Primeiramente, vale verificar, com base em dados da PNAD, quão progressivas (regressivas) são as
contribuições e as aposentadorias, informação que consta da Tabela 16. No que concerne às contribuições
previdenciárias dos trabalhadores – importante fonte de financiamento da previdência – é bastante claro seu
caráter progressivo, pois sua participação na renda monetária cresce do 1° ao 5º décimo e do 7° ao 9°
décimo de renda domiciliar per capita, diminuindo no último décimo. Efetivamente, nos 30% mais pobres, a
participação das contribuições previdenciárias sobre a renda situa-se entre 1 e 3,4%, passando nos 30%
seguintes a representar entre 4,1% e 4,4% da renda. Nos 30% abaixo dos 10% mais ricos, o peso das
contribuições varia entre 5,5% e 6,6%, com os 10% mais ricos contribuindo com 6,4% de sua renda para a
previdência. Pode-se inferir que a progressividade das contribuições se deva à menor presença de
trabalhadores formais nos primeiros décimos de renda, o que implica em ausência de proteção
previdenciária.
Já no caso dos benefícios previdenciários, pode-se apontar para certa regressividade. Embora o 6° décimo
seja aquele em que os benefícios representam a maior proporção da renda per capita (25,5%), nos 20% mais
pobres os benefícios representam 8,0% da renda, enquanto entre os 20% mais ricos eles somam 18,8%.
Ressalte-se novamente, entretanto, que nessa análise estão incluídos tanto os benefícios do Regime Geral
quanto os dos Regimes Próprios de Previdência Social dos servidores públicos – esses últimos
provavelmente responsáveis pelo grosso da regressividade observada.
Tabela 16 - Valor da renda domiciliar per capita e participação de aposentadorias e pensões e de
contribuições previdenciárias na renda, segundo décimos de renda. Brasil – 2008
Décimos de
renda
domiciliar per
capita
Participação percentual na renda
Benefícios
Contribuições
previdenciários previdenciárias
Renda
domiciliar
per capita
1
4,5%
0,9%
R$ 57,48
2
11,5%
2,8%
R$ 125,84
89
3
14,6%
3,4%
R$ 181,85
4
15,2%
4,1%
R$ 238,82
5
17,4%
4,5%
R$ 306,60
6
25,5%
4,4%
R$ 390,85
7
17,0%
5,5%
R$ 484,40
8
17,5%
6,1%
R$ 642,58
9
19,5%
6,6%
R$ 942,48
10
18,0%
6,4%
R$ 2.546,45
Média
18,1%
5,5%
R$ 591,74
Fonte: microdados da PNAD 2008. Elaboração: Autores
Outra forma de analisar o perfil distributivo da previdência é: medir o impacto distributivo da contribuição
previdenciária, apresentando a queda percentual do índice de Gini com as contribuições, decorrentes de sua
participação na renda e de seu coeficiente de concentração. Como se pode verificar na Tabela 16, as
contribuições previdenciárias, segundo as estimativas na PNAD 2008, representem 5,5% da renda –
negativa, visto ser um imposto, ou seja, que implica em queda na renda – e apresenta um coeficiente de
concentração superior a renda. Em função disso, observa-se uma queda no índice de Gini de 0,59%, com as
contribuições respondendo por -0,69% do índice de Gini após sua incidência – tabela 16. Portanto, as
contribuições previdenciárias são levemente progressivas, sendo seu impacto distributivo ainda menor em
razão da baixa importância sobre a renda total. Duas possibilidades podem ser aventadas para o incremento
de seu potencial distributivo, quais sejam: desonerar ou isentar a contribuição previdenciária dos
trabalhadores para o primeiro salário mínimo percebido e ampliar o limite superior do salário de contribuição.
Tabela 17 – Participação da contribuição previdenciária na renda, coeficiente de concentração e
redução do Gini – 2008
Gini
Original
Gini após
contribuições
Queda %
do Gini
0,545
0,542
-0,59
Participação Coeficiente de
Parcela de Gini
na Renda
Concentração
Participação * CC
%
(%)
(CC)
- 5,50
0,610
- 0,0037
- 0,69
Fonte: Elaboração própria com base na PNAD 2008.
Pode-se, também, avaliar o perfil distributivo da previdência, com base nos dados da POF, comparando,
como feito com a PNAD, as composições dos montantes das contribuições previdenciárias dos trabalhadores
e das aposentadorias e pensões, segundo estratos de renda. Considerando-se que a previdência social no
Brasil – seja o RGPS sejam os RPPS – é de repartição, ou seja, os ativos de hoje financiam os benefícios
dos atuais inativos, é válido mensurar as parcelas nos montantes contributivos e dos benefícios que cabem
aos diferentes grupos populacionais segundo níveis de renda. Surge, contudo, um questionamento em face
das participações das contribuições e das aposentadorias em relação à renda, de 3,1% e 12,8%,
90
respectivamente: Que sistema de repartição é esse, com tal grau de desbalanceamento atuarial? Em
primeiro lugar, há que observar que a parcela dos empregadores não foi considerada, sendo ela, grosso
modo, de 2 vezes a dos empregados. Assim, as contribuições passariam a representar 9,3% da renda.
Adicionando-se a isso as subvenções a agricultores familiares, empregados domésticos e trabalhadores
rurais, bem como as desonerações para pequenas empresas e entidades filantrópicas, entre outros, chegase a um maior equilíbrio entre a parcela das contribuições no total da renda pessoal e a participação das
aposentadorias e pensões nessa mesma renda.
Caso estejam sendo repartidos de maneira semelhante, a previdência social não estará, grosso modo, nem
reforçando nem atenuando a concentração da renda pessoal. Esse é o espírito do gráfico 7, onde se pode
notar que as diferenças entre as participações nas contribuições previdenciárias e nas aposentadorias pelos
décimos de renda não são expressivas, situando-se entre –5,4 e 3,0 p.p. Na realidade, os seis primeiros
décimos apropriam-se de parcela maior das aposentadorias em relação às suas participações no total das
contribuições. Destaca-se o ganho no 6o décimo e a quase paridade no 1o décimo. Isso é contrabalançado
pela maior participação no total das contribuições que na das aposentadorias nos 40% mais ricos, com
destaque para o diferencial no 9o décimo, que responde por quase 20% das contribuições contra uma
participação no total das aposentadorias de menos de 15%.
Gráfico 7 - Brasil: Parcela das Aposentadorias (e Pensões) e das Contribuições Previdenciárias por
Décimos de Renda Monetária Domiciliar per capita – 2002-2003
50%
3,00
aposentadorias e pensões
45%
2,40
contribuições
1,80
diferença
40%
1,20
35%
0,00
30%
pontos percentuais
0,60
-0,60
25%
-1,20
-1,80
20%
-2,40
15%
-3,00
-3,60
10%
-4,20
5%
-4,80
0%
-5,40
1
2
3
4
5
6
7
decimos de renda monetária domiciliar per capita
8
9
10
Fonte:
IBGE/POF de 2002-2003 (microdados).
É fato, todavia, que há uma grande concentração do montante das aposentadorias nos décimos mais ricos,
com os 10% e os 20% mais ricos apropriando-se de 49% e 69%, respectivamente. Ainda que a distribuição
das contribuições seja ainda mais concentrada, os ganhos distributivos poderiam ser de maior envergadura.
Com respeito a transferências de renda, elas apresentam uma importância marginal na renda total. Segundo
os dados da POF de 2002-2003, os auxílios, sejam os de caráter previdenciário sejam os concedidos pelos
empregadores – em grande medida, resultado de acordos trabalhistas –, os programas de transferência de
91
renda – as chamadas “bolsas” – e o seguro-desemprego representavam 0,5% da renda monetária. Ainda que
se realizem ajustes, dado, como visto, serem bastante subavaliados os dados da POF para os auxílios
previdenciários e para o seguro-desemprego, esses benefícios e transferências atingiriam no máximo a 2,5%
da renda monetária. Quanto à focalização, ou seja, a concentração desses benefícios nos estratos
populacionais de menor renda, fica evidente a diferença entre os programas de transferência, de um lado, e
os auxílios e o seguro-desemprego, de outro. Tendo em conta que esses dois últimos benefícios se efetivam
em razão da inserção formal ao mercado de trabalho, sua menor importância e presença nos estratos
inferiores de renda refletem as precárias relações trabalhistas das pessoas mais pobres e, por conseguinte, a
ausência de proteção social que afeta esses estratos populacionais.
Em relação aos programas de transferência de renda, os dados mostram o peso que eles assumem na renda
dos 10% mais pobres, atingindo 7,8% da renda monetária e decaindo continuamente em seguida. Dado o
desempenho dos programas de transferência, que, entre 2002 e 2006, tiveram um incremento de 3,5 vezes
no total dos recursos, e que, hoje, atendem a cerca de 12 milhões de famílias, é de se esperar que sua
importância na renda das famílias mais pobres tenha ganhado maior expressão e se estendido para além
dos 10% mais pobres. Recente estudo que avalia os efeitos dos programas de transferência de renda, com
base nos dados da PNAD de 2004, mostra que 80% da renda do Bolsa Família se dirigia às famílias com
renda inferior a 1/2 SM per capita, o que representa 32% da população (Soares et al., 2007).
V.
RESULTADOS PRELIMINARES 2: Impactos distributivos da tributação e das transferências
monetárias
V.1.
Efeitos Distributivos da Concessão de Benefícios e da Incidência Tributária
A abordagem mais usual de avaliação dos impactos distributivos do sistema de proteção social, da política
tributária e da oferta de serviços públicos de caráter universal – saúde e educação – é aquela que compara
as medidas de concentração da renda – especialmente o índice de Gini – antes e depois da intervenção
governamental. Se tal abordagem se mostra muito intuitiva, ela apresenta sérias limitações, dado que não
indica de modo claro a que se deve a mudança no índice, se à progressividade da política ou se a alterações
no ordenamento das famílias. Em verdade, não mostra qual dos dois efeitos predominou. Ademais, como já
se apontou, com base em Lerman e Yitzhaki, a avaliação dos efeitos depende da renda que será empregada
como base, se a anterior ou a posterior, ou seja, que ordenamento das famílias servirá de base na
mensuração da progressividade e do efeito do reordenamento.
De toda sorte, vale iniciar a análise dos impactos por essas estimativas globais, cabendo adiantar que se
adota aqui a avaliação com base na renda ex post, uma vez que propostas de alteração das políticas só
fazem sentido sob a realidade existente. E, ademais, a análise de alterações marginais nas políticas de
proteção social, tributária e de provisão pública de serviços se desenvolve com base na renda resultante,
final. Do mesmo modo, a questão pertinente é saber o efeito de se conceder ou se tributar R$ 1 adicional e
não o efeito do primeiro real transferido ou recolhido.
Na tabela 18 são apresentadas as alterações na estrutura de repartição da renda domiciliar na passagem
para cada um dos estágios de renda, segundo os quintos e o primeiro e último décimos pelas respectivas
rendas domiciliares per capita, bem como seus valores médios mensais e coeficientes de Gini, em valores
percentuais.
Observa-se que o coeficiente de Gini da renda domiciliar per capita não se altera quando se passa da renda
original para a renda disponível, ou seja, a incorporação das transferências e a incidência dos impostos –
o
diretos e indiretos – não se reflete em alteração da principal medida de concentração. Em realidade o 1 , o 2o
92
e o último quintos exibem um tênue crescimento de suas participações na renda, que contrabalançada pela
o
o
perda no 3 e 4 décimos, resulta em estabilidade no índice de Gini.
Tabela 18 - Brasil: Distribuição da Renda Domiciliar Total para os Diferentes Estágios da Renda,
segundo Quintos e Décimos Selecionados da Renda – 2002-2003
Parcela da renda apropriada por cada quinto e décimo (%)
Renda original
Renda inicial
Renda final
Renda disponível
Quintos
1º
2,3
2,7
2,9
2,6
2º
5,6
5,9
6,2
5,9
3º
9,9
10,1
10,5
10,1
4º
18,0
18,0
18,3
17,9
5º
64,2
63,2
62,0
63,6
1º
0,7
0,9
1,0
0,9
10º
48,0
47,0
45,7
47,5
Coeficiente de Gini (%)
60,3
58,8
57,5
59,3
453,10
513,35
472,76
399,81
Décimos
Média (R$)
Fonte: IBGE/POF de 2002-2003 (microdados).
Verificam-se ganhos distributivos com a concessão de benefícios previdenciários e assistenciais, dos
auxílios, das bolsas de estudos e do seguro-desemprego, com o índice de Gini diminuindo 4,2%, ou queda
de, 0,027, que continua, em menor grau, com a tributação direta, totalizando, em comparação com o índice
da renda original, uma queda absoluta de – 0,040 (– 6,2%). Essa expressiva diminuição da desigualdade é
quase que integralmente perdida com a incidência dos tributos indiretos, dado que o índice de Gini da renda
disponível é somente 1,7% inferior ao da renda original.
93
V.2.
Decomposição da Desigualdade das Rendas Inicial, Final e Disponível: Efeitos Marginais das
Transferências e dos Tributos
A avaliação com base na decomposição das medidas de desigualdade tem por base a renda ex post e foi
desenvolvida em cada um dos três estágios da renda, ou seja, a cada etapa incorporando uma “nova”
intervenção governamental: a concessão de benefícios, o desconto dos tributos diretos e a incidência da
tributação indireta.
A renda monetária inicial foi decomposta em duas parcelas: a denominada original, ou seja, da soma dos
recebimentos de caráter privado – trabalho, vendas, aluguéis, doações e transferências de outras famílias,
juros e dividendos – e a oriunda das transferências monetárias governamentais, especialmente, os benefícios
previdenciários e assistenciais. Os benefícios respondem por 13,7% da renda monetária inicial, cabendo às
aposentadorias e pensões a quase totalidade dessa participação. Efetivamente, segundo as estimativas,
55,9% e 37,7% do valor total das transferências aqui analisadas são de responsabilidade dos benefícios
concedidos pelo RGPS e pelos RPPSs, respectivamente. As bolsas de estudo, os programas de
transferência de renda, os auxílios e o seguro-desemprego respondem pelos restantes 6,5% das
transferências. Assim, esses benefícios, por terem pequena importância na renda, têm uma contribuição
marginal na desigualdade da renda monetária, cabendo à previdência social um papel de maior destaque.
Todavia, visto que a previdência como um todo apresenta uma razão de concentração relativamente próxima
ao do índice de Gini da renda monetária inicial, sua contribuição ao índice de Gini (12,8%) é similar à
participação na renda (13,7%). Isso indica que, pelos dados da POF, a previdência social tem um efeito
distributivo pouco expressivo. Tal conclusão guarda semelhança com os resultados alcançados por outros
estudos que, com base nos dados da PNAD, concluem que previdência social apresenta, grosso modo, um
caráter neutro na distribuição da renda no Brasil (HOFFMANN, 2003a, 2003b, 2007).
Contudo, quando se discriminam os dois regimes previdenciários, fica patente o papel distributivo do RGPS,
pois sua razão de concentração é bem inferior ao índice de Gini da renda final. Já as aposentadorias e
pensões do funcionalismo público apresentam uma razão de concentração bastante elevada, indicando seu
caráter regressivo e mostrando que aumentos nessa fonte de renda geram incrementos na desigualdade. As
contribuições marginais do RGPS e dos RPPSs à desigualdade da renda inicial são de, respectivamente,
0,018 e 0,015 (tabela 19), isto é, enquanto um pequeno aumento proporcional nas aposentadorias do RGPS
implicaria diminuição do índice de Gini, o oposto ocorre para a previdência do setor público.
Os auxílios e o seguro-desemprego apresentam razões de concentração semelhantes, em torno de 0,300,
bem inferior ao índice de Gini e pouco menor que a razão de concentração das aposentadorias e pensões do
RGPS. Dado o pequeno peso desses benefícios na renda, suas participações no índice de Gini são quase
nulas, assim como suas contribuições marginais. Ou seja, pequenos incrementos proporcionais nessas
transferências implicam leves decréscimos no índice de Gini.
As outras duas transferências – bolsas de estudos e programas de transferência de renda – cujas
participações na renda inicial são de 0,4% e 0,2%, respectivamente, têm comportamentos diametralmente
opostos. Enquanto a razão de concentração das bolsas de estudo é próxima a 1, ou seja, são transferências
muito regressivas, os programas de transferência de renda exibem razão de concentração negativa (–0,224),
significando que se concentram nos estratos inferiores de renda e contribuem negativamente ao índice de
Gini. Sua efetividade na diminuição da desigualdade é reduzida em razão de sua inexpressiva participação
na renda final, respondendo por tão-somente –0,1% do índice de Gini da renda inicial. Assim, apesar de mais
progressivo que as aposentadorias do RGPS, a contribuição marginal das bolsas ao decréscimo do Gini é de
cerca de 1/10 do efeito marginal dos benefícios do RGPS (tabela 19).
Observam-se alterações pouco expressivas nas razões de concentração das transferências quando se
empregam as rendas final – sem tributos diretos – e disponível – descontada toda a tributação – devido ao
fato do índice de Gini, para ambas as renda, situar-se em patamar relativamente elevado e de não
94
ocorrerem mudanças expressivas no ordenamento das famílias (tabela 19). Efetivamente, na passagem da
renda final para a disponível, assiste-se a um aumento – considerando-se os valores em módulo – das
contribuições marginais das aposentadorias e pensões, pois, nesse caso, é relativamente expressivo o
aumento do índice de Gini (6,6%).
Os tributos diretos representam 10,5% da renda final ou 9,5% sobre a renda na qual incidem – a renda inicial
–, com as contribuições previdenciárias representando cerca de 1/3 dos tributos, vindo a seguir as outras
deduções (1/4), o IR (1/5), o IPTU (1/6) e, por fim, o IPVA (1/16).
O IR e, em menor grau, as outras deduções e o IPVA se mostram progressivos, pois suas razões de
concentração são superiores ao índice de Gini da renda final, enquanto as contribuições previdenciárias são,
grosso modo, neutras, ao apresentarem razão de concentração próxima ao índice. Já o IPTU exibe uma
razão de concentração inferior ao índice de Gini e, portanto, contribuição marginal positiva, ou seja,
pequenos aumentos proporcionais em seu valor implica aumento na desigualdade. Esse resultado aponta
para um desvirtuamento do objetivo desse imposto, pois não é admissível a regressividade em um tributo
sobre o patrimônio.
O baixo efeito distributivo de cada um dos tributos diretos é ainda menor devido à pequena participação deles
na renda. Isto diminui em muito o potencial distributivo do imposto de renda. Assim, acréscimos proporcionais
no IR, ainda que acarrete uma diminuição na desigualdade, esta é pouco expressiva (contribuição marginal
de –0,006).
Efetivamente, desconsideradas as famílias cujo resultado final são rendas negativas, o índice de Gini da
renda original – situação hipotética – é de 0,6451, sendo de 0,6176 para a renda inicial. Com os tributos
diretos, o índice de Gini cai para 0,6051 – renda final, aumentando para 0,6335 com a incidência dos tributos
indiretos. As contribuições marginais ao índice de Gini da renda disponível – somente para resultados não
negativos dessa renda – são para o total dos benefícios totais, dos tributos diretos e dos indiretos de –0,009,
–0,009 e 0,04343, respectivamente. Verifica-se que a retirada das rendas negativas diminui a eficácia
distributiva das transferências e dos tributos diretos, amplificando a regressividade dos tributos indiretos.
43.
Os coeficientes de concentração das transferências, dos tributos diretos e dos indiretos, nessa situação, são de 0,5851,
0,7072 e 0,4386, que se encontram ilustrados na figura 12.
95
Tabela 19 - Brasil: Decomposição dos Índices de Gini da Renda Inicial, Final e Disponível – 2002-2003.
Benefícios ou Tributos
Renda monetária sem benefícios
Valor médio
(R$ jan./03)
Participação na renda (%)
Inicial
Final
Disponível
Razão de concentração
Contribuição marginal
Renda inicial Renda final Renda disponível
Inicial
Final
0,0054
(1)
Disponível
370,57
86,3
95,4
117,7
0,6304
0,6269
0,6136
0,0117
-0,0487
Benefícios totais
58,67
13,7
15,1
18,6
0,5843
0,5840
0,5886 -0,0055 -0,0046
-0,0124
Aposentadorias e pensões
54,88
12,8
14,1
17,4
0,5940
0,5933
0,5978 -0,0039 -0,0030
-0,0099
RGPS
32,79
7,6
8,4
10,4
0,3838
0,3855
0,3939 -0,0184 -0,0193
-0,0272
RPPS
22,10
5,1
5,7
7,0
0,9062
0,9019
0,9007
0,0163
0,0172
Auxílios
0,54
0,1
0,1
0,2
0,3090
0,3132
0,3117 -0,0003 -0,0003
-0,0007
Bolsa de estudo
1,72
0,4
0,4
0,5
0,9345
0,9377
0,9353
Bolsas
1,06
0,2
0,3
0,3
-0,2244
Seguro desemprego
0,46
0,1
0,1
0,1
429,24
100,0
110,5
136,4
Renda monetária inicial
0,0145
0,0012
0,0013
0,0014
-0,2152
-0,1878 -0,0017 -0,0025
-0,0025
0,3043
0,3132
0,3188 -0,0003 -0,0003
-0,0003
0,6241
0,6210
0,6102
0,0071
-0,0611
Tributos diretos
40,74
-10,5
-12,9
0,6820
0,6547
-0,0071
0,0000
Contribuições previdenciárias
13,26
-3,4
-4,2
0,6080
0,5902
0,0002
0,0027
Imposto de Renda
8,79
-2,3
-2,8
0,8805
0,8651
-0,0061
-0,0059
IPTU
6,12
-1,6
-1,9
0,5089
0,4586
0,0017
0,0037
96
IPVA
Outros diretos
Renda final (desc. tributos diretos)
2,55
-0,7
-0,8
0,6810
0,6088
-0,0005
0,0004
10,01
-2,6
-3,2
0,7120
0,6871
-0,0025
-0,0010
388,51
100,0
123,4
0,6146
0,6055
-0,0611
Tributos indiretos
73,78
-23,4
0,3943
0,0610
ICMS
39,73
-12,6
0,3896
0,0334
IPI
11,73
-3,7
0,3950
0,0096
PIS-COFINS
20,00
-6,4
0,3885
0,0171
2,32
-0,7
0,5220
0,0009
314,73
100,0
0,6550
CIDE-Combustíveis
Renda disponível
Fonte: IBGE/POF de 2002-2003 (microdados)
Notas: (1):
lim
D h® 0
DG
=
Dh
h
(Ch - G )
97
Retomando as informações da tabela 19 – onde são consideradas as rendas negativas – para a análise dos
tributos indiretos, verifica-se que estes representam quase 1/4 da renda disponível, sendo todos eles
regressivos. Em verdade as razões de concentração dos três principais – ICMS, IPI e PIS-COFINS – situamse abaixo de 0,400, ou seja, bastante inferior ao índice de Gini da renda disponível, de 0,655. Resulta disso
que pequenas elevações proporcionais desses tributos implicam acréscimos na desigualdade, cuja
envergadura sobressai frente aos efeitos distributivos dos benefícios e dos tributos diretos. Esses três
tributos apresentam efeitos marginais bem expressivos, com o ICMS tendo a maior contribuição marginal e a
PIS-COFINS e o IPI rivalizando com os valores das aposentadorias do RGPS – de caráter distributivo – e dos
RPPSs – de perfil concentrador.
V.3.
Impactos Distributivos dos Benefícios e dos Tributos: Medidas de Progressividade e Efeitos
de Reordenamento 44
Nesta subseção, a avaliação dos impactos distributivos dos benefícios e tributos será feita com base no
comportamento dos dois componentes que sintetizam as alterações nos índices de desigualdade, como
descrito na seção metodológica. Comportamento esse que varia, a depender da renda empregada como
parâmetro: se ela é a anterior ao beneficio ou tributo ou se é a posterior. Veremos que os indicadores de
progressividade e os efeitos de rearranjo são bem diferentes, também a depender da renda empregada como
parâmetro de avaliação. Foi visto que os efeitos de reordenamento, na abordagem tradicional de uma política
de caráter progressivo, atenuam seus impactos distributivos. Diversamente, quando se emprega a renda ex
post como parâmetro de análise, os dois efeitos têm sinais iguais – sem inflar, portanto, o caráter progressivo
da política.
Na tabela 20 estão os resultados para as duas abordagens, denominando-se indicadores de Lerman e
Yitzhaki – progressividade e reordenamento – quando se emprega a renda resultante – após os benefícios
ou tributos – como o parâmetro. Os indicadores ditos originais – progressividade de Kakwani e de
Reordenamento –, dado o emprego mais usual na literatura, se baseiam na renda prévia, vale dizer, aquela
anterior à concessão dos benefícios e da incidência dos impostos.
Os índices de Gini constantes na coluna 2 da tabela referem-se, de um lado, aos quatro estágios distributivos
considerados: rendas originais, inicial, final e disponível. Trata-se sempre da parcela monetária da renda, ou
seja, não se referem à renda total. De outro lado, no caso dos benefícios, os índices se referem à situação
anterior à sua concessão, ou seja, a uma renda inicial descontada o benefício. E por fim, no caso dos tributos
diretos e indiretos, os índices de Gini são os resultantes, respectivamente, do recolhimento do tributo direto
sobre a renda inicial (em que já estão incorporados os benefícios) e da incidência do tributo indireto sobre a
renda final.
Na coluna 3 encontram-se as diferenças entre os índices resultantes das políticas previdenciária, assistencial
e de tributação, em realidade entre o índice de Gini antes e o índice depois da política. As variações no
índice de Gini se decompõem em duas parcelas: uma relacionada ao grau de progressividade do(s)
beneficio(s) ou do(s) imposto(s) examinado(s) e a outra ao reordenamento da população, segundo a renda,
44.
Consideraram-se todas as famílias, mesmo aquelas com rendas final e disponível negativas, ainda que tal situação careça de
significado. Excluíram-se, todavia, os pensionistas, empregados domésticos e parentes de empregados domésticos
98
que ocorre devido ou à concessão do beneficio ou à incidência do imposto. Cabe ao peso do beneficio ou do
imposto sobre a renda o papel de ponderador do caráter progressivo/regressivo do beneficio ou do imposto.
De um índice de Gini de 0.651 para a renda original, ou seja, da renda composta de recebimentos “privados”
– trabalho, investimentos e transferências não-públicas – assiste-se a uma diminuição para 0.624 quando se
incorporam os benefícios públicos e dos empregadores – aposentadorias e pensões, auxílios, programas de
transferência de renda, bolsa de estudo e seguro-desemprego. Nas etapas seguintes, quando são
consideradas as rendas após o recolhimento dos impostos diretos – IR, contribuições previdenciárias, IPTU,
IPVA e as outras deduções – e a incidência dos indiretos – ICMS, IPI, PIS-COFINS e CIDE – o Gini,
primeiramente, cai para 0,615, em decorrência dos impostos diretos, para, em seguida, recrudescer ao nível
da renda original – 0,655. Assim, os ganhos distributivos decorrentes das transferências monetárias
governamentais e da tributação direta são corroídos pelos tributos indiretos. Dito de outro modo, a
concentração da renda, medida pelo índice de Gini, após ter diminuído 5,5%, graças à concessão de
benefícios e à tributação direta, aumentou 6,6%, tendo como resultado final – ou seja, frente ao índice da
renda original –, um aumento absoluto de 0,004 ou, em termos percentuais, de 0,6%.
Vale notar que o índice atingiu um mínimo em 0,615, o que aponta para a rigidez na concentração de renda
no país, dado que o montante dos benefícios concedidos e dos tributos diretos é relativamente expressivo,
representando juntos 23,2% da renda inicial – aquela declarada pelas famílias. Todavia, se compararmos
com informações de outros países, especificamente, países centrais, membros da OCDE, evidencia-se que,
de modo geral, tanto a participação dos benefícios e tributos diretos é mais expressiva como são mais
progressivas as políticas de seguridade social e de tributação sobre a renda e patrimônio.
99
Tabela 20 - Indicadores de progressividade, participação na renda e efeitos de reordenamento dos benefícios e tributos diretos e indiretos Brasil, 2002/03
Benefícios e Tributos
Gini
Diferença
dos
índices de Índice de
Kakwani
Gini
(8)
(4)
Renda anterior
% benefício ou
tributo na renda
posterior
Renda posterior
Reordename
nto
(5)
Índice de
Lerman &
Yitzhaki
% benefício ou
tributo na renda
anterior
(6)
Reordename
nto
(7)
Renda original (Xo)
0,6510
Renda Inicial (Benefícios- b) (Xi)
0,6241
0,0269
0,4796
0,1367
0,0387
0,0398
0,1583
0,0206
Renda Final (Trib. Diretos - t) (Xf)
0,6146
0,0095
0,1229
0,1049
0,0034
0,0674
0,0949
0,0031
Renda Disponível (Trib. Indiretos ti) (Xd)
0,6550
-0,0404
-0,1338
0,2344
0,0091
-0,2607
0,1899
0,0091
Aposentadorias e pensões (1)
0,6485
0,0244
0,4849
0,1279
0,0376
0,0301
0,1466
0,0200
RGPS (1)
0,6574
0,0333
0,6987
0,0764
0,0200
0,2403
0,0827
0,0134
RPPS (1)
0,6142
-0,0099
0,1433
0,0515
0,0172
-0,2821
0,0543
0,0054
Auxílios (1)
0,6246
0,0005
0,5527
0,0013
0,0002
0,3151
0,0013
0,0001
Bolsa de Estudo (1)
0,6231
-0,0010
-0,0168
0,0040
0,0009
-0,3104
0,0040
0,0002
Programas de Transferência de
Renda (1)
0,6263
0,0022
0,9587
0,0025
0,0001
0,8485
0,0025
0,0001
Seguro Desemprego (1)
0,6245
0,0004
0,3816
0,0011
0,0000
0,3197
0,0011
0,0000
Contribuições previdenciárias (2)
0,6239
0,0002
0,0362
0,0319
0,0010
-0,0081
0,0309
0,0004
100
Imposto de Renda (2)
0,6180
0,0061
0,3063
0,0209
0,0003
0,2754
0,0205
0,0005
IPTU (2)
0,6247
-0,0006
0,0211
0,0145
0,0009
-0,1051
0,0143
0,0009
IPVA (2)
0,6237
0,0004
0,0742
0,0060
0,0000
0,0665
0,0060
0,0000
Outros Descontos (2)
0,6211
0,0030
0,1513
0,0239
0,0006
0,1031
0,0233
0,0006
ICMS (3)
0,6328
-0,0182
-0,1426
0,1139
0,0020
-0,1987
0,1023
0,0021
IPI (3)
0,6184
-0,0038
-0,1107
0,0311
0,0003
-0,1368
0,0302
0,0004
PIS-COFINS (3)
0,6230
-0,0084
-0,1470
0,0543
0,0004
-0,1709
0,0515
0,0004
CIDE combustíveis (3)
0,6146
0,0001
0,0138
0,0060
0,0000
0,0027
0,0060
0,0000
Fonte: microdados da POF 2002/03
Notas: (1): Os índices de Gini referem-se à renda inicial descontado o benefício. A diferença dos índices de Gini é entre o da renda inicial sem o benefício e o da renda inicial.
(2): Os índices de Gini referem-se à renda inicial descontado o tributo direto. A diferença dos índices de Gini é entre o da renda inicial e o da renda inicial menos o tributo direto.
(3): Os índices de Gini referem-se à renda final descontado o tributo indireto. A diferença dos índices de Gini é entre o da renda final e o da renda final descontado o tributo indireto.
(4): GXo – Cb, para benefícios, Ct – GXi, para tributos diretos, Cti – GXf, para tributos indiretos, considerando o ordenamento das famílias pela renda anterior – original, inicial e final,
respectivamente.
(5): GXi – CXi, para benefícios, GXf – CXf, para tributos diretos, e GXd – CXd, para tributos indiretos, considerando o ordenamento das famílias pela renda anterior – original, inicial e final,
respectivamente.
(6): GXi-Cb, para benefícios, Ct – Gf, para tributos diretos, e Cti – Gd, para tributos indiretos, com as razões concentração com base no ordenamento pela renda posterior – inicial, final e
disponível, respectivamente.
(7): GXo – CXo, para benefícios, GXi – CXi, para tributos diretos, e GXf – CXf, para tributos indiretos, com as razões de concentração com base no ordenamento pela renda posterior – inicial,
final e disponível, respectivamente.
(8): No caso da renda anterior como parâmetro, o diferencial entre os coeficientes de Gini, ou seja, G Xo – GXi, GXi – GXf e GXf – GXd resulta da diferença entre o índice de Kakwani
ponderado pela participação do benefício ou tributo na renda posterior e o efeito de reordenamento [(col. 4 * col. 5) – col. 6]. No
caso da renda posterior como parâmetro, as
diferenças entre os índices de Gini resultam da soma entre o indice de Lerman-Yitzhaki ponderado pela participação do benefício ou tributo na renda anterior
e
o
efeito
de
reordenamento
[(col.
7
*
col.
8)
+
col.
9]
101
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QUADRO RESUMO:
BASES DE DADOS, REFERÊNCIAS E PROCEDIMENTOS
TRIBUTAÇÃO
Indireta
POF
Com base na legislação: hipótese de funcionamento perfeito da legislação; calcula-se a carga e
não o quanto se arrecada
Silveira (2008): ICMS (base São Paulo), IPI, PIS-COFINS e CIDE-Combustíveis.
103
Payeras (2008): ICMS (todos Estados), IPI, PIS-COFINS e ISS
POF, Contas Nacionais e Matriz Insumo-Produto
No caso trabalha-se com as alíquotas efetivas, havendo, por outro lado, a necessidade de um
tradutor POF x Contas que incorre em arbitrariedade
Conceição
Anpec 2009
Direta
POF
Fazem parte das despesas discriminadas pelas famílias, sendo que alguns são subenumerados,
como a CPMF
Silveira (2008): IRPF, Contribuições Previdenciárias, Outros Tributos Diretos, IPTU e
IPVA
PNAD
Estima-se com base nos dados da renda, da relação trabalhistas e com o acesso aos serviços
públicos de educação e saúde (gasto “via” POF). Tem-se, então, a carga tributária potencial.
Soares et all (2009): IRPF e Contribuições Previdenciárias.
Ficam fora ou sub-enumerados, dentre os tributos diretos, a CPMF, o IOF, o ITBI e o ITCB e, dentre os indiretos,
a CSLL e o Imposto de Importação
GASTOS SOCIAIS
Transferências Monetárias
POF
Com base na declaração das famílias, conta-se com informações de benefícios monetários
repassados as famílias, entre os quais, os previdenciários, os assistenciais, os trabalhistas e os
educacionais.
Silveira (2008): Benefícios previdenciários – inclusive os auxílios, dentre os quais os
acidentários –, benefícios assistenciais – BPC-LOAS e Programas de Transferência
Condicionada de Renda –, seguro desemprego e bolsas de estudo.
PNAD
Com base na declaração das famílias, conta-se com informações de benefícios monetários
repassados as famílias, entre os quais, os previdenciários, os assistenciais, os trabalhistas e os
educacionais.
104
Soares et all (2007): Aposentadorias e pensões, BPC e Bolsa Família.
Serviços públicos de educação e saúde – transferências não monetárias.
POF
Pode-se distribuir o gasto público em educação, tendo por parâmetros os valores médios por
aluno, segundo níveis de ensino, apurados pelo INEP e/ou FUNDEB, e a declaração das famílias
relativa à freqüência escolar: nível e rede – pública ou privada.
PNAD
Idem POF para gasto em educação.
No caso da saúde, empregar os dados do SUS e do Sistema de Gastos em Saúde (SIOPS) e os
dados do suplemento saúde da PNAD, realizados em 2003 e 2008.
POF 
 PNAD
Gasto público em saúde
Potenciais tributos diretos
Melhor apuração gastos em educação
Inexistência tributos indiretos
Defasagem gastos previdenciários e assistenciais
Sem estimativa IPTU e IPVA
Tributos diretos melhor apurados
Única fonte pra os tributos indiretos
Dois caminhos para solucionar as lacunas de uma e outra pesquisa:
1. Imputar na POF 2002-03 as estimativas de gastos públicos em saúde e educação desenvolvidos na
PNAD, por meio de modelo econométrico em dois estágios. No primeiro apura-se a probabilidade de ser
beneficiário da provisão publica e, no segundo, o montante “gasto”.
2. Imputar na PNAD as estimativas de incidência direta e indireta apurados na POF, empregando os
mesmos modelos.
Alternativa 1 parece-nos a melhor.
Perguntas: a) que variáveis empregar no modelo e b) que problemas de endogeneidade existem.
Se escolhermos a alternativa 1, há que se analisar a evolução, entre 2003 e 2008, com base nas PNADs, das
transferências monetárias e dos gastos em educação e saúde – nesse caso a depender da divulgação dos
dados do suplemento Saúde de 2008. É que nos últimos anos ocorreram alterações expressivas na previdência,
assistência e no gasto em educação.
105
CHILE
Junio 2008
Equidad Fiscal en Chile
Un Análisis de la Incidencia Distributiva de los Impuestos y el Gasto Social
Michael Jorratt
106
Resumen
El propósito de este estudio es determinar la incidencia de los impuestos y el gasto social en la distribución del
ingreso. Para ello, se ha utilizado como fuente principal de información la Encuesta de Caracterización
Socioeconómica (CASEN) del año 2003. Se ha optado por utilizar el ingreso familiar como medida de bienestar y
a los hogares como unidad de análisis. Los supuestos de incidencia utilizados son los tradicionales, es decir, se
atribuye el pago de los impuestos directos a los factores gravados y el pago de los impuestos indirectos a los
consumidores.
Los resultados muestran que la política fiscal en Chile es progresiva, lo que se debe exclusivamente a la
focalización del gasto social. La política tributaria, en cambio, es prácticamente proporcional. En efecto, la
distribución del ingreso antes de la política fiscal se resume en un índice de Gini de 0,5791. Luego de aplicar los
impuestos, la distribución prácticamente no cambia, midiéndose un Gini de 0,5764. Por último, después de
aplicar el gasto social, este indicador se reduce a 0,5315.
En cuanto a la política tributaria, el análisis incluyó el Impuesto a la Renta, el IVA, el Impuesto Específico a los
Combustibles, el Impuesto Específico al Tabaco y los impuestos a las bebidas, productos suntuarios y juegos de
azar. De ellos, el Impuesto a la Renta es el único que resulta ser progresivo. Por otra parte, sólo el IVA y el
Impuesto a la Renta muestran impactos significativos en la distribución del ingreso, aunque en sentido contrario.
En efecto, el índice Reynolds-Smolensky alcanza un valor de -0,0178 para el primero y 0,0206 para el segundo.
Respecto del gasto social, se estudiaron los subsidios monetarios y el gasto social en educación y salud. Todos
resultaron ser progresivos, aunque con distintos impactos distributivos. Los subsidios monetarios tienen un
impacto redistributivo moderado, con un índice Reynolds-Smolensky de 0,0007. El gasto en educación muestra
el impacto redistributivo de mayor significación, con un índice Reynolds-Smolensky de 0,0294, que se explica
fundamentalmente por las subvenciones educacionales de enseñanza básica y media. Por su parte, el gasto en
salud es el que muestra una mayor concentración en la población de menores ingresos y un impacto
redistributivo también importante, reflejado en un índice Reynolds-Smolensky de 0,0119.
107
ÍNDICE
1.
Introducción...………………………………………………………………………………………………… 110
2.
Breve reseña sobre la estructura tributaria chilena ………………………………………………… 111
2.1.
La recaudación de la estructura tributaria ………………………………………………………… 111
2.2.
Impuestos a nivel de Gobierno Central …………………………………………………………… 116
2.2.1. Impuestos a la renta ………………………………………………………………………… 116
2.2.2. Impuesto al valor agregado (IVA) …………………………………………………………. 118
2.2.3. Impuestos adicionales al IVA ……………………………………………………………….119
2.2.4. Impuesto a los tabacos ……………………………………………………………………. 120
2.2.5. Impuestos a los combustibles ………………………………………………………………120
2.2.6. Impuesto a los actos jurídicos (de Timbres y Estampillas)……………………………… 120
2.2.7. Impuestos a los juegos de azar …………………………….………………………………120
2.2.8. Impuesto al comercio exterior ……………………………….……………………………. 120
2.3.
Impuestos a nivel de Gobiernos Locales …………………………….…………………………… 121
2.3.1. Impuesto territorial (a los bienes raíces)…………………….…………………………… 121
2.3.2. Impuestos a la circulación de vehículos……………………………………………………121
2.3.3. Patentes municipales……………………………………………………………………… 121
2.3.4. Impuesto a la transferencia de vehículos usados……………………………………… 121
3.
Antecedentes sobre el Gasto Público …………………………………………………………………… 122
4.
Metodología…………………………………………………………………………………………………… 129
5.
4.1.
Fuentes de información...…………………………………………………………………………… 129
4.2.
Definiciones y convenciones básicas …………………………………………………………….. 130
4.3.
Estimación del ingreso antes de la política fiscal.…………….………………………………… 133
4.4.
Estimación de los impuestos pagados …………………………………………………………… 133
4.5.
Estimación de los subsidios recibidos …………………………………………………………… 137
Resultados .................................................................................................................................
108
139
5.1.
Ingresos antes de la política fiscal…………………………………………………………………. 139
5.2.
Impuestos …………………………………………………………………………………………….. 140
5.3.
5.4.
6.
5.2.1.
Impuesto a la renta ………………………………………………………………………… 140
5.2.2.
Impuesto al valor agregado ………………………………………………………………. 141
5.2.3.
Impuesto a los combustibles …………………………………………………………….. 142
5.2.4.
Impuesto al tabaco ………………………………………………………………………… 144
5.2.5.
Impuesto a las bebidas ……………………………………………………………………. 145
5.2.6.
Otros impuestos ……………………………………………………………………………. 147
Subsidios……………………………………………………………………………………………… 149
5.3.1.
Subsidios monetarios………………………………………………………………………. 149
5.3.2.
Gasto en educación………………………………………………………………………… 150
5.3.3.
Gasto en salud……………………………………………………………………………… 154
Ingresos después de la política fiscal……………………………………………………………… 156
Conclusiones…………………………………………………………………………………………………. 158
Referencias bibliográficas……....…………………………………………………………………………………… 159
Anexo……………………………………………………………………………………………………………………. 160
109
1
Introducción
América Latina es la región con mayor desigualdad en la distribución del ingreso en el mundo, y ciertamente
Chile no es la excepción. Efectivamente, en el estudio de Desarrollo Humano del PNUD (2006), Chile aparece
como el país con peor distribución del ingreso dentro del segmento de 63 países calificados con “alto desarrollo
humano”. Es por ello que el tema de la carga tributaria y de cómo ésta se distribuye entre los distintos sectores y
agentes de la economía constituye un tema de permanente discusión.
Ahora bien, un análisis integral del impacto distributivo de los impuestos debe considerar también el destino del
gasto público que éstos financian. A fin de cuentas, la aplicación de un impuesto regresivo tiene poca
importancia desde el punto de vista de la equidad si es que la recaudación que se logra con él se redistribuye a
través de un gasto público bien focalizado.
En este sentido, el presente estudio tiene como propósito determinar la incidencia distributiva de la política fiscal
en Chile, considerando los impactos tanto de la política tributaria como del gasto público.
El trabajo se organiza de la siguiente manera: en el capítulo 2 se presenta una breve reseña sobre la estructura
tributaria chilena; en el capítulo 3 se muestran antecedentes sobre el gasto público; en el capítulo 4 se describen
las fuentes de información y la metodología a utilizar; en el capítulo 5 se presentan los resultados; y, finalmente,
en el capítulo 6 se presentan las conclusiones.
110
2
Breve reseña sobre la estructura tributaria chilena
2.1
La Recaudación de la Estructura Tributaria
En la tabla 1 se presentan las cifras de recaudación impositiva para el período 1990 a 2006, las cuales indican
una carga tributaria total que oscila en torno a 17,5% del PIB.
Los impuestos de mayor relevancia son el IVA, que representó aproximadamente un 45% de la recaudación
total, y el Impuesto a la Renta, cuya participación es cercana al 25% a lo largo del período. Esta situación cambia
radicalmente en 2006, año en que la participación de ambos impuestos prácticamente se iguala, siendo ésta de
un 38% para el impuesto a la renta y 40% para el IVA. Este cambio obedece fundamentalmente al alto precio del
cobre del último tiempo, que ha producido un aumento significativo de la tributación a la renta de las empresas
mineras privadas, muchas de las cuales se encontraban en situación de pérdidas tributarias en la primera mitad
de la década.
En un segundo nivel de importancia dentro de los impuestos del Gobierno Central, se encuentran los impuestos
a los combustibles, que representan entre un 5% y un 8,1% de la recaudación a lo largo del período, el impuesto
de Timbres y Estampillas, cuya participación oscila entre un 2,5% y un 4,1%, el impuesto al tabaco, que explica
entre un 3% y un 4,2% de la recaudación total, y los aranceles a las importaciones, con una participación cada
vez menor, pasando de un 15,4% en 1990 a un 2,3% en 2006.
Dentro de los impuestos municipales, el de mayor importancia recaudatoria es el Impuesto Territorial, cuya
participación oscila entre un 3,0% y un 4,3% de los ingresos tributarios totales a lo largo del período de análisis.
Desde otro punto de vista, se observa que la estructura tributaria chilena tiene una marcada concentración en los
impuestos indirectos. Es así que en 2003 estos gravámenes aportaron el 71,9% de los ingresos totales (12,5%
del PIB), en tanto que los impuestos directos (Impuesto a la Renta y Patentes Municipales) aportaron sólo el
28,1% del total (4,9% del PIB).
111
Tabla 1
1
Recaudación Tributaria 2001-2006
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
2006
En miles de millones de pesos de cada año
I. Impuestos Gobierno Central
A la renta
1.34
4
238
2.01
2
2.62
4
3.30
5
3.74
2
4.40
7
5.16
7
5.67
4
5.95
6
5.80
7
6.61
9
7.23
8
7.71
0
8.11
7
9.11
4
11.19
3
13.22
8
1.32
8
1.44
2
1.49
5
1.37
4
1.73
8
2.00
9
2.15
2
2.29
2
2.65
2
3.952
5.436
494
632
813
944
1.07
9
1.55
8
1.85
1
2.14
9
2.51
0
2.83
5
2.97
4
2.93
2
3.26
0
3.49
9
3.81
7
4.19
7
4.79
8
5.348
5.706
IVA
650
933
1.26
8
Tabaco
61
78
92
109
127
149
168
184
208
247
283
303
323
333
354
383
427
Combustibles
117
162
201
234
229
276
340
406
453
468
533
605
634
650
643
737
717
Timbres y estampillas
46
54
77
111
135
154
198
234
229
246
241
293
338
363
396
458
481
Comercio exterior
222
276
335
413
452
580
622
590
625
592
605
525
500
375
324
328
329
Otros
10
14
19
66
4
18
1
-17
-30
-52
-41
4
-54
-93
-53
-14
133
105
148
195
246
273
350
422
485
544
581
621
676
723
788
795
927
1.076
Impuesto Territorial
267
288
308
315
351
344
412
479
Permisos de circulación
93
93
102
110
121
120
139
162
Patentes municipales
128
138
157
181
199
210
234
272
II. Impuestos Municipales
112
Tabla 1
1
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Derechos municipales
2006
92
102
109
118
117
121
141
164
1.44
8
2.16
0
2.81
9
3.55
1
4.01
5
4.75
6
5.59
0
6.15
9
6.50
0
6.38
7
7.24
0
7.91
4
8.43
3
8.90
6
9.90
9
12.12
0
14.30
4
92,8
93,2
93,1
93,1
93,2
92,7
92,4
92,1
91,6
90,9
91,4
91,5
91,4
91,1
92,0
92,4
92,5
A la renta
16,4
22,9
22,4
22,9
23,5
22,7
23,8
23,4
23,0
21,5
24,0
25,4
25,5
25,7
26,8
32,6
38,0
IVA
44,9
43,2
45,0
43,9
46,1
45,2
44,9
46,0
45,8
45,9
45,0
44,2
45,3
47,1
48,4
44,1
39,9
Tabaco
4,2
3,6
3,3
3,1
3,2
3,1
3,0
3,0
3,2
3,9
3,9
3,8
3,8
3,7
3,6
3,2
3,0
Combustibles
8,1
7,5
7,1
6,6
5,7
5,8
6,1
6,6
7,0
7,3
7,4
7,6
7,5
7,3
6,5
6,1
5,0
3,2
2,5
2,7
3,1
3,4
3,2
3,5
3,8
3,5
3,8
3,3
3,7
4,0
4,1
4,0
3,8
3,4
Comercio exterior
15,4
12,8
11,9
11,6
11,3
12,2
11,1
9,6
9,6
9,3
8,4
6,6
5,9
4,2
3,3
2,7
2,3
Otros
0,7
0,6
0,7
1,9
0,1
0,4
0,0
-0,3
-0,5
-0,8
-0,6
0,1
-0,6
-1,0
-0,5
-0,1
0,9
7,2
6,8
6,9
6,9
6,8
7,3
7,6
7,9
8,4
9,1
8,6
8,5
8,6
8,9
8,0
7,6
7,5
4,3
4,1
3,9
3,7
3,9
3,5
3,4
3,3
1,5
1,3
1,3
1,3
1,4
1,2
1,1
1,1
2,1
2,0
2,0
2,1
2,2
2,1
1,9
1,9
Impuestos Gob. General (I+II)
Como porcentaje del total
113
Tabla 1
1
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
2006
1,5
1,5
1,4
1,4
1,3
1,2
1,2
1,1
100,
0
100,
0
100,
0
100,
0
100,
0
100,
0
100,
0
100,
0
100,
0
100,
0
100,
0
100,
0
100,
0
100,
0
100,
0
100,0
100,0
14,0
15,8
16,3
17,1
16,1
15,6
16,5
16,3
16,3
15,6
16,3
16,6
16,6
15,9
15,6
16,8
17,1
A la renta
2,5
3,9
3,9
4,2
4,1
3,8
4,3
4,2
4,1
3,7
4,3
4,6
4,6
4,5
4,5
5,9
7,0
IVA
6,8
7,3
7,9
8,1
8,0
7,6
8,0
8,2
8,1
7,9
8,0
8,0
8,2
8,2
8,2
8,0
7,4
Tabaco
0,6
0,6
0,6
0,6
0,5
0,5
0,5
0,5
0,6
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,6
0,6
0,6
Combustibles
1,2
1,3
1,2
1,2
1,0
1,0
1,1
1,2
1,2
1,3
1,3
1,4
1,4
1,3
1,1
1,1
0,9
0,5
0,4
0,5
0,6
0,6
0,5
0,6
0,7
0,6
0,7
0,6
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,6
Comercio exterior
2,3
2,2
2,1
2,1
2,0
2,1
2,0
1,7
1,7
1,6
1,5
1,2
1,1
0,7
0,6
0,5
0,4
Otros
0,1
0,1
0,1
0,3
0,0
0,1
0,0
0,0
-0,1
-0,1
-0,1
0,0
-0,1
-0,2
-0,1
0,0
0,2
1,1
1,2
1,2
1,3
1,2
1,2
1,4
1,4
1,5
1,6
1,5
1,6
1,6
1,5
1,4
1,4
1,4
0,7
0,7
0,7
0,7
0,7
0,6
0,6
0,6
0,3
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
Como porcentaje del PIB
114
Tabla 1
1
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
15,1
17,0
17,5
18,4
17,3
16,8
17,9
17,7
17,8
2006
0,3
0,3
0,3
0,3
0,2
0,2
0,2
0,2
17,2
17,8
18,2
18,2
17,4
17,0
18,2
18,5
Fuente: Elaborado en base a los Informes de Ingresos Fiscales de la Tesorería General de la República y a las Estadísticas de Finanzas Públicas de la
Dirección de Presupuestos.
1/ No incluye los ingresos tributarios de la minera estatal CODELCO, los cuales son registrados como Ingresos del Cobre en las estadísticas de
recaudació
115
2.2
2.2.1
Impuestos a nivel de Gobierno Central
Impuesto a la Renta
Gravámenes y tasas:
La Ley de Impuesto a la Renta distingue entre las rentas del capital, denominadas de Primera Categoría, y las
rentas del trabajo, identificadas con la Segunda Categoría. Las primeras se gravan con el “Impuesto de Primera
Categoría”, cuya tasa es de un 17% y opera como un anticipo de los impuestos personales que deben pagar los
accionistas, socios o dueños de las empresas, por los dividendos o retiros de utilidades. En efecto, este impuesto
está integrado con el impuesto personal (Global Complementario) que afecta a los accionistas, socios o dueños
de las empresas. Esto se materializa reconociendo al Impuesto de Primera Categoría como un crédito contra el
impuesto personal, el que incluso es susceptible de devolución, si la obligación personal es inferior al impuesto
que adelantó la empresa.
Las empresas del Estado deben pagar, en forma adicional, un impuesto de 40% sobre las utilidades generadas.
A su vez, las empresas mineras deben pagar un impuesto adicional a la renta, de tasa variable, que llega hasta
5% sobre utilidades operacionales (“Royalty minero”).
Por otra parte, las rentas provenientes de una actividad laboral ejercida en forma dependiente, tales como
sueldos, salarios, pensiones y rentas accesorias o complementarias a las anteriores, quedan gravadas con el
Impuesto de Segunda Categoría (ISC). Este gravamen se aplica con una escala de tasas progresivas y es
retenido y declarado mensualmente por el empleador.
Tabla 2
Escala de tasas – Diciembre de 2005
Impuesto Único de Segunda Categoría
Renta Tributable Aprox.
Desde
Hasta
Tasa Marginal
(UTM)
(UTM)
0
13,5
Exento
13,5
30
5%
30
50
10%
50
70
15%
70
90
25%
90
120
32%
120
150
37%
150
Y más
40%
116
Nota: La UTM (unidad tributaria mensual) es una unidad reajustable por
inflación, cuyo valor a diciembre de 2007 equivalía aproximadamente a
70 dólares
Todas las rentas obtenidas por las personas naturales residentes, ya sean del capital o del trabajo, deben pagar
anualmente el Impuesto Global Complementario (IGC), pudiendo rebajar como crédito los impuestos de Primera
45
o Segunda Categoría que hayan afectado a unas y otras . En la práctica, el IGC afecta a las personas que
obtienen rentas por el ejercicio de actividades laborales independientes; por actividades empresariales en calidad
de socio, accionista o dueño de empresas; por retornos en inversiones financieras; etc. Con excepción de la
rentas por instrumentos financieros, en la mayoría de los casos se aplica algún mecanismo de retención o
anticipo a cuenta del gravamen. El IGC recae únicamente sobre las personas naturales con domicilio o
residencia en Chile. Es un tributo individual que se aplica con una escala equivalente de tramos y tasas
progresivas que el ISC, pero que se declara y paga en forma anual (en Abril) sobre las rentas percibidas en el
46
año anterior .
Esquema Sinóptico del Impuesto a la Renta Chileno
Rentas del capital Impuesto de Primera Categoría
Rentas del trabajo Impuesto de Segunda Categoría
Personas naturales residentes  Impuesto
Global Complementario con crédito por los
impuestos de categoría.
o
o
Personas naturales o jurídicas no
residentes  Impuesto Adicional con
crédito por los impuestos de categoría.
Residentes: Pagan sobre renta mundial
No residentes: Pagan sólo por rentas de fuente chilena
El Impuesto Adicional afecta a las personas naturales o jurídicas que no tienen residencia ni domicilio en Chile.
Se aplica con una tasa general de 35% y opera sobre las utilidades distribuidas o retiradas por la vía de remesas
hacia el exterior, de fuente chilena. Otros tipos de remesas al exterior también están afectas a este gravamen
con diferentes tasas impositivas. En forma análoga al IGC, el Impuesto Adicional que se aplica a la remesa de
utilidades empresariales también funciona bajo el mecanismo de integración con el Impuesto de Primera
Categoría. Es decir, para los contribuyentes del Impuesto Adicional, el Impuesto de Primera Categoría pagado
por las empresas sobre las rentas que se remesan, sirve de crédito a su obligación.
45
Salvo las personas que sólo hayan percibido rentas del trabajo dependientes, en cuyo caso el Impuesto de Primera
Categoría toma el carácter de impuesto único a la renta.
46
Es decir, los límites de cada tramo se obtienen multiplicando los valores de la tabla del ISC por 12.
117
Franquicias que reducen el pago de impuestos personales:
La ley contempla algunas franquicias principalmente orientadas a incentivar el ahorro de las personas, las cuales
deben ser consideradas en un estudio de incidencia tributaria, por cuanto pueden reducir significativamente el
pago de impuestos. En primer lugar, se permite deducir de la base imponible de los trabajadores dependientes
las cotizaciones obligatorias para fondos de pensiones y seguros de salud. Las primeras equivalen a un 12,3%
de la renta mensual (10% de ahorro provisional y 2,3% de comisión y seguro de invalidez) y las segundas a un
7% de la renta mensual. En ambos casos se aplica un límite máximo de cotizaciones, equivalente a los
porcentajes anteriores aplicados sobre un sueldo máximo imponible de 60 Unidades de Fomento (UF)
(aproximadamente 2.400 dólares).
En segundo lugar, tanto los trabajadores dependientes como los independientes tienen derecho a rebajar de la
base imponible de sus impuestos personales las cantidades destinadas a “Ahorro Provisional Voluntario”,
instrumentos regulados por ley y que tienen como objetivo incrementar las futuras pensiones de los trabajadores.
Mediante esta franquicia se pueden deducir hasta 50 UF mensuales (aproximadamente 2.000 dólares).
En tercer lugar, la ley permite la deducción anual de los intereses pagados, devengados en créditos con garantía
hipotecaria destinados a la compra o construcción de viviendas. El monto deducible es menor mientras mayor
sea la renta de la persona, y en ningún caso puede exceder de 8 Unidades Tributarias Anuales (UTA)
(aproximadamente 6.600 dólares).
Por otro lado, los trabajadores independientes pueden optar entre llevar la contabilidad efectiva de sus gastos o
rebajar gastos presuntos iguales al 30% de sus ingresos. Aproximadamente un 80% de ellos opta por la segunda
alternativa, puesto que en la práctica los gastos efectivos asociados al ejercicio de una profesión u oficio son
bastante inferiores a ese porcentaje.
Adicionalmente, la ley contempla un incentivo al ahorro conocido como 57 bis, en referencia al artículo que lo
establece. Esta franquicia permite postergar el pago de IGC por aquella parte de las rentas que hayan sido
ahorradas en instrumentos financieros que determina la ley, hasta el momento en que se produzca el desahorro
de estas cantidades. El beneficio funciona en la forma de un crédito contra el citado impuesto al momento del
ahorro, equivalente al ahorro neto del ejercicio multiplicado por un 15%; y un débito a reintegrar por concepto de
dicho impuesto al momento del desahorro, igual al 15% aplicado sobre el ahorro neto negativo determinado al
término del ejercicio.
En sexto lugar, la ley contempla algunas exenciones para las rentas de capitales mobiliarios de bajo monto,
obtenidas por trabajadores dependientes. En el caso de interese financieros y dividendos, se eximen del
impuesto las rentas anuales que no superen las 20 UTM (aproximadamente 1.400 dólares).
Finalmente, hasta el año 2003 también se permitía deducir un 20% del valor de las acciones de primera emisión
que hubiesen sido adquiridas antes del 29 de julio de 1998.
2.2.2
Impuesto al Valor Agregado (IVA)
El IVA en Chile opera como un impuesto tipo consumo, gravando con una tasa de 19% la totalidad de los bienes
y la mayor parte de los servicios. El gravamen no contempla tasas diferenciadas, salvo para la construcción de
viviendas, en donde existe un crédito especial igual al 65% de los débitos, mecanismo equivalente a la aplicación
de una tasa reducida del 6,7%. Se aplican exenciones simples a algunos servicios, tales como los de educación,
118
salud (con ciertas limitaciones), transporte de pasajeros, intereses financieros, algunas primas de seguros y los
honorarios profesionales. La tasa cero está reservada sólo para las exportaciones, la que se materializa
mediante la devolución mensual de los remanentes.
Para quienes no son exportadores, los remanentes de IVA, producto de compras afectas superiores a las ventas
afectas, pueden ser rebajados de los débitos de IVA de los meses siguientes. Sin embargo, es posible acceder a
la devolución de un remanente cuando proviene de compras de activos fijos y ha sido arrastrado por seis meses
o más.
2.2.3
Impuestos Adicionales al IVA
Productos Suntuarios:
Se aplica un impuesto de 15%, adicional al IVA, sobre la primera venta o importación de los siguientes bienes:
artículos de oro, platino y marfil; joyas y piedras preciosas; pieles finas; alfombras, tapices y cualquier otro
artículo de similar naturaleza, calificados como finos por la administración tributaria; vehículos casa-rodantes
autopropulsados; conservas de caviar y sucedáneos; y armas de aire o gas comprimido, sus accesorios y
proyectiles, excepto los de caza submarina.
En el caso de los artículos de oro, platino y marfil; joyas y piedras preciosas; y pieles finas, el impuesto se aplica
también sobre el valor agregado en las siguientes etapas de comercialización, de manera similar al IVA.
Además, los artículos de pirotecnia, tales como fuegos artificiales, petardos y similares, están afectos también a
este impuesto, pero con una tasa de 50%.
Impuesto a las Bebidas Alcohólicas, Analcohólicas y Productos Similares:
La venta o importación de bebidas alcohólicas, analcohólicas y productos similares paga un impuesto adicional al
IVA. El impuesto recae sobre la misma base imponible del IVA, con la salvedad de que no se aplica a las ventas
que efectúa el comerciante minorista al consumidor final. Las tasas vigentes para este impuesto son: (i) Licores,
piscos, whisky, aguardientes y destilados, incluyendo los vinos licorosos o aromatizados similares al vermouth:
47
tasa del 27%; (ii) Vinos destinados al consumo , ya sean gasificados, espumosos o champaña, generosos o
asoleados, chichas y sidras destinadas al consumo, cualquiera que sea su envase, cerveza y otras bebidas
alcohólicas, cualquiera que sea su tipo, calidad o denominación, tasa del 15%; y (iii) bebidas analcohólicas
naturales o artificiales, jarabes, y en general cualquier otro producto que las sustituya o que sirva para preparar
bebidas similares y las aguas minerales o termales que hayan sido adicionadas con colorante, sabor o
edulcorante: tasa de 13%. Las exportaciones gozan de una exención total o tasa cero, a través de un
procedimiento de recuperación vía crédito, o bien, por devolución directa.
Impuesto a la Importación de Vehículos de Lujo (derogado a contar de 2007):
En el caso de los vehículos cuyo valor aduanero exceda de aproximadamente US$27.700, se aplica una tasa de
un 21,25% sobre el valor aduanero que se halle por encima de este monto. Están exentos de este impuesto los
47
Un caso de excepción recae en las ventas de vino a granel realizadas por productores a otros vendedores sujetos de
este impuesto, las cuales no están gravadas.
119
vehículos dedicados al transporte de pasajeros con más de quince asientos; camiones y camionetas con
capacidad de carga superior a los 2.000 kilos, tractores, carretillas automóviles, vehículos casa-rodantes
autopropulsados o para transporte fuera de carretera, coches celulares, ambulancias, coches mortuorios y
blindados para el transporte.
2.2.4
Impuesto a los Tabacos
Los cigarros puros pagan un impuesto de 51% sobre su precio bruto de venta al consumidor, es decir, incluido el
propio impuesto a los tabacos. Los cigarrillos pagan un impuesto de 60,4% sobre su precio de venta al
consumidor, por cada paquete, caja o envoltorio; y el tabaco elaborado, sea en hebras, tabletas, pastas o
cuerdas, granulados, picadura o pulverizado, paga un impuesto de 57,9%.
2.2.5
Impuestos a los Combustibles
Este gravamen recae sobre la primera venta o importación de gasolina automotriz y de petróleo diesel. Su base
imponible está formada por la cantidad de combustible, expresada en metros cúbicos. La tasa del impuesto es de
1,5 UTM (90 US$) por metro cúbico para el petróleo diesel y de 6 UTM (US$362) por metro cúbico para la
gasolina automotriz. En este gravamen, se establece un sistema de recuperación en la declaración mensual del
impuesto al petróleo diesel soportado en su adquisición, cuando no ha sido destinado a vehículos motorizados
que transiten por calles, caminos y vías públicas en general. Por otra parte, se permite a las empresas de
transporte de carga pesada, recuperar un porcentaje de las sumas pagadas por dichos vehículos, por concepto
del impuesto específico al petróleo diesel.
2.2.6
Impuesto a los Actos Jurídicos (de Timbres y Estampillas)
El Impuesto de Timbres y Estampillas tiene básicamente dos componentes. Uno de ellos es el denominado
“impuesto al crédito”, el cual grava las operaciones de crédito y su base imponible es el monto del capital
documentado en la obligación crediticia. La tasa impositiva es de 0,1% por cada mes o fracción que media entre
su fecha de emisión y vencimiento, con un máximo de 1,2%. Los instrumentos a la vista o sin plazo de
48
vencimiento tienen una tasa de 0,5% sobre su monto . La segunda componente corresponde al “impuesto al
cheque”, que grava los giros de cuentas corrientes a través de cheques o cualquier otro medio. Este gravamen
opera con una tasa fija de aproximadamente 30 centavos de dólar por cheque o giro. Los protestos de cheques
por falta de fondos, las actas de protesto de letras de cambio y pagarés a la orden se gravan con una tasa de 1%
sobre su monto, con un mínimo aproximado de US$5 y un máximo aproximado de US$60.
2.2.7 Impuestos a los Juegos de Azar
Existen tres textos legales que establecen impuestos que afectan cada uno a distintos juegos de azar. El
primero, grava los juegos de lotería y otros juegos de azar legales, con una tasa de 15% sobre el monto total de
las apuestas. El segundo, grava las apuestas hípicas, con una tasa de 3% sobre el monto total de las apuestas.
Y el tercero, grava a los casinos de juegos con dos componentes: la primera, consiste en un impuesto de
aproximadamente US$4 por cada persona que ingresa; la segunda, aplica una tasa del 20% sobre los ingresos
brutos de las sociedades operadoras de casinos de juegos. La recaudación de esta tasa se distribuye en partes
iguales entre el Gobierno Central y el municipio en donde opera el casino.
2.2.8
Impuesto al Comercio Exterior
48
En este concepto entran instrumentos como letras de cambio, pagarés, créditos simples o documentarios, entrega de
facturas o cuentas en cobranza, descuento bancario de letras, préstamos y otras operaciones de crédito de dinero.
120
Los bienes importados están afectos a un impuesto ad valorem cuya tasa es actualmente de 6%, con
independencia del tipo de mercadería. Cabe señalar que Chile ha suscrito 19 acuerdos comerciales, que
involucran a 53 países, por lo que una parte considerable de los productos importados se encuentra desgravada.
Es así que, de acuerdo a cifras del Ministerio de Hacienda, en 2006 el arancel promedio fue de 1,6%.
2.3
Impuestos a nivel de Gobiernos Locales
2.3.1
Impuesto Territorial (a los bienes raíces)
El Impuesto a los Bienes Raíces se aplica sobre el avalúo fiscal de las propiedades, el que a su vez es
determinado por la administración tributaria. Los bienes raíces agrícolas están sujetos a una tasa anual del 1%, y
contempla un tramo de avalúo exento de aproximadamente $6 millones (US$13 mil).
En el caso de los bienes raíces no agrícolas, se debe distinguir si su destino es habitacional o de otro tipo. Los
habitacionales gozan de un tramo de avalúo exento de aproximadamente $13 millones (US$27 mil); sobre la
parte del avalúo que exceda a ese monto, pero sea inferior a aproximadamente $46 millones (US$97 mil), se
aplica una tasa anual de 1,2%; y por la parte del avalúo que sobrepase los $46 millones (US$97 mil), se aplica
una tasa anual 1,4%. Respecto de los bienes raíces con destino no-habitacional, se aplica una tasa anual de
1,4%. Sobre los bienes raíces no agrícolas, se aplica además una sobretasa de 0,025%, de beneficio del
49
gobierno central.
2.3.2
Impuestos a la circulación de vehículos
Este gravamen se determina sobre el avalúo fiscal de los vehículos. El impuesto opera con una escala
progresiva de tasas, que van desde 1% hasta 4,5%. Esta última tasa se aplica a vehículos con avalúo por
encima de unos $13 millones (US$24 mil). El gravamen contempla un mínimo aproximado de $16 mil (US$30).
2.3.3
Grava la actividad que ejerce un contribuyente en su local, oficina, establecimiento, kiosko o lugar determinado.
Si los contribuyentes operan en el régimen de rentas efectivas en el que deben llevar un balance general, la tasa
impositiva de la patente puede ir entre 0,25% y 0,5% del capital propio. Dicho gravamen no puede ser inferior a
$32 mil (US$60) ni superior a $130 millones (US$241 mil).
2.3.4
Impuesto a la transferencia de vehículos usados
La base imponible corresponde al valor máximo entre el precio de venta y el valor de la tasación fiscal del
vehículo que es transferido. La tasa impositiva es del 1,5%.
49
El Impuesto a los Bienes Raíces considera además exenciones generales para ciertas viviendas y predios agrícolas,
por ejemplo, para predios destinados al culto, a la educación y al deporte.
121
3.
Antecedentes sobre el Gasto Público
En la tabla 3 se muestra la clasificación funcional del gasto público del Gobierno Central, para los años 1990 a
2006. Durante el período, el gasto público, neto de cotizaciones y copago de salud, osciló entre un 17,1% y un
21,4% de PIB.
Centrando el análisis en el año 2003, se aprecia que la principal componente del gasto público correspondió a la
Protección Social, que representó un 36,6% del gasto total y 7,3% del PIB. La mayor parte de este gasto, un
76%, proviene del pago de pensiones de vejez del antiguo sistema de repartos. Al mirar su evolución se observa
un descenso respecto de principios de los noventa, cuando representaba sobre un 8% del PIB. Este descenso es
consecuencia del traspaso paulatino de las jubilaciones desde el sistema antiguo al sistema privado de
pensiones.
En segundo lugar de importancia, con un 18,9% del total, aparece el gasto en Educación, que alcanzó a 3,8
puntos del PIB en 2003. Este gasto se concentra fuertemente en la educación preescolar, básica y media. En
efecto, alrededor del 60% del gasto público en educación corresponde a la subvención por alumno que el Estado
entrega tanto a los establecimientos municipales como particulares, que imparten educación parvularia, básica y
media. Otro 5% del gasto total en educación llega a estos mismos establecimientos a través de programas de
alimentación, salud escolar y entrega de textos de estudios y útiles escolares.
Por su parte, la educación superior o terciaria absorbe cerca del 11% del gasto total en educación,
50
principalmente a través del aporte fiscal directo a las universidades tradicionales y la entrega de becas de
estudio y prestamos a estudiantes de bajos ingresos. En términos relativos, en la educación superior el
financiamiento del sector público es considerablemente menor que en la educación primaria y secundaria.
En cuanto a la evolución del gasto público en educación, se observa un incremento importante en los últimos
años. En la primera mitad de la década de los noventa el gasto público en educación promedio un 2,4% PIB, en
tanto que en los últimos cinco años el promedio es de 3,5% del PIB.
En tercer lugar, con una participación del 14,9% del total, se encuentra el gasto social en Salud, que para el año
2003 representó un 3% del PIB. Cabe tener presente que las personas afiliadas al Sistema Público de Salud
deben cotizar mensualmente un 7% de sus ingresos al Fondo Nacional de Salud (FONASA) y efectuar un
copago cada vez que reciben una prestación, el que depende de el tipo de prestación y el nivel de rentas del
beneficiario.
De acuerdo con la información publicada por FONASA, en 2003 las cotizaciones de salud alcanzaron a 1% del
PIB, mientras que el copago representó 0,2% del PIB. De esta forma, si se restan ambos conceptos del gasto en
salud, se llega a un subsidio neto equivalente al 1,7% del PIB. Al observar la evolución de esta variable, se
concluye que el gasto neto en salud a experimentado también un importante aumento en los últimos años,
50
Conjunto de 25 universidades que existían con anterioridad a la Reforma del Sistema Universitario del año 1981, a partir
de la cual se crearon diversas universidades privadas.
122
pasando de un promedio de 1,2% del PIB, en los primeros cinco años del período analizado, a 1,7% del PIB en
los últimos cinco años.
En cuarto lugar, aparece el gasto público en Asuntos Económicos, con una participación del 13,2%, que equivale
a un 2,4% del PIB. En esta partida inciden, en orden de importancia, los gastos destinados al sistema de
transporte, a subsidios para sectores primarios y gastos en actividades de investigación y desarrollo.
En seguida, y con una participación relativa menor, se encuentra el gasto público en Orden Público y Seguridad
(1,2% del PIB); Defensa (1,4% del PIB); Servicios Públicos Generales (1,4% del PIB); Vivienda y Servicios
Comunitarios (0,2% del PIB); Actividades Recreativas, Cultura y Religión (0,1% del PIB); y Protección del Medio
Ambiente (0,1% del PIB).
123
Tabla 3
CLASIFICACION FUNCIONAL DE EROGACIONES DEL GOBIERNO CENTRAL TOTAL
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
2003
2004
2005
2006
En miles de millones de pesos de cada año
GASTO TOTAL
1.890 2.516 3.125 3.764 4.394 5.033 5.839 6.476 7.194 7.954 8.575 9.163 9.774
10.200 10.937 11.999 13.241
Protección Social
780
1.040 1.263 1.519 1.736 1.971 2.273 2.448 2.692 2.943 3.217 3.447 3.595
3.732
3.876
4.255
4.530
Educación
221
297
1.928
2.099
2.162
2.373
384
484
585
713
884
1.024 1.215 1.399 1.514 1.691 1.849
Preescolar, básica y media
149
19
2
248
314
359
498
618
730
854
981
1.1
22
1.2
69
1.40
6
1.47
3
1.65
0
1.68
9
1.84
3
Superior
37
56
70
83
91
105
123
137
158
173
186
199
214
215
231
243
269
Resto
35
48
66
88
135
110
143
157
203
245
206
223
229
240
218
230
261
Salud neta
80
1.092
1.305
133
194
250
344
391
460
511
576
620
674
746
796
887
973
180
25
8
350
440
565
642
751
845
953
1.0
34
1.1
53
1.2
93
1.39
0
1.51
5
1.64
5
1.84
5
2.16
0
Cotizaciones
-85
10
5
130
158
184
208
241
275
304
333
384
438
-477
-519
-562
-644
-740
Copago
-16
-19
-25
-32
-37
-43
-50
-58
-73
-82
-96
109
-117
-109
-110
-109
-114
Gasto público
Asuntos Económicos
194
307
413
498
631
741
868
124
1.009 1.072 1.137 1.227 1.156 1.277
1.350
1.405
1.667
1.915
Tabla 3
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
2003
2004
2005
2006
Orden Público y Seguridad
83
115
154
193
221
260
316
369
417
466
499
558
611
670
727
864
962
Defensa
222
260
306
340
359
406
478
533
593
646
686
738
740
690
819
864
936
Servicios Públicos Generales
273
332
359
411
440
458
441
447
484
540
559
642
709
742
797
840
897
Vivienda y Serv. Comunitarios
22
17
31
41
43
53
64
75
78
126
118
90
91
94
130
136
193
Recreación, Cultura y Religión
11
10
14
18
21
25
34
36
38
46
51
50
67
70
73
79
83
5
8
10
13
17
21
24
29
32
31
45
39
36
38
40
46
Protección del Medio Ambiente 4
Como porcentaje del total
GASTO TOTAL
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Protección Social
41,3
41,3 40,4
40,4
39,5
39,2
38,9
37,8
37,4
37,0
37,5
37,6
36,8
36,6
35,4
35,5
34,2
Educación
11,7
11,8 12,3
12,9
13,3
14,2
15,1
15,8
16,9
17,6
17,7
18,5
18,9
18,9
19,2
18,0
17,9
7,9
7,6
7,9
8,3
8,2
9,9
10,
6
Superior
2,0
2,2
2,2
2,2
2,1
2,1
2,1
2,1
2,2
2,2
2,2
2,2
2,2
2,1
2,1
2,0
2,0
Resto
1,9
1,9
2,1
2,3
3,1
2,2
2,4
2,4
2,8
3,1
2,4
2,4
2,3
2,4
2,0
1,9
2,0
Salud neta
4,2
5,3
6,2
6,6
7,8
7,8
7,9
125
11,
3
11,
9
12,
3
13,
1
13,
8
14,4
14,4
15,1
14,1
13,9
7,9
8,0
7,8
7,9
8,1
8,1
8,7
8,9
9,1
9,9
Tabla 3
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Gasto público
Cotizaciones
Copago
2003
2004
2005
2006
9,5
10,
3
11,
2
11,
7
12,
9
12,
8
12,
9
13,
0
13,
3
13,
0
13,
5
14,
1
14,2
14,9
15,0
15,4
16,3
-4,5
4,2
-4,2
-4,2
-4,2
-4,1
-4,1
-4,2
-4,2
-4,2
-4,5
-4,8
-4,9
-5,1
-5,1
-5,4
-5,6
-0,8
0,8
-0,8
-0,8
-0,8
-0,9
-0,9
-0,9
-1,0
-1,0
-1,1
-1,2
-1,2
-1,1
-1,0
-0,9
-0,9
Asuntos Económicos
10,3
12,2 13,2
13,2
14,4
14,7
14,9
15,6
14,9
14,3
14,3
12,6
13,1
13,2
12,8
13,9
14,5
4,4
4,6
4,9
5,1
5,0
5,2
5,4
5,7
5,8
5,9
5,8
6,1
6,3
6,6
6,6
7,2
7,3
Defensa
11,7
10,3 9,8
9,0
8,2
8,1
8,2
8,2
8,2
8,1
8,0
8,0
7,6
6,8
7,5
7,2
7,1
14,4
13,2 11,5
10,9
10,0
9,1
7,6
6,9
6,7
6,8
6,5
7,0
7,2
7,3
7,3
7,0
6,8
1,2
0,7
1,0
1,1
1,0
1,1
1,1
1,2
1,1
1,6
1,4
1,0
0,9
0,9
1,2
1,1
1,5
0,6
0,4
0,4
0,5
0,5
0,5
0,6
0,6
0,5
0,6
0,6
0,6
0,7
0,7
0,7
0,7
0,6
Protección del Medio Ambiente 0,2
0,2
0,3
0,3
0,3
0,3
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,5
0,4
0,4
0,3
0,3
0,3
Como porcentaje del PIB
GASTO TOTAL
19,6
19,8 19,4
19,5
19,0
17,8
18,7
18,7
19,7
21,4
21,1
21,0
21,1
19,9
18,7
18,0
17,1
Protección Social
8,1
8,2
7,9
7,5
7,0
7,3
7,1
7,4
7,9
7,9
7,9
7,8
7,3
6,6
6,4
5,9
7,8
126
Tabla 3
Educación
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
2003
2004
2005
2006
2,3
3,8
3,6
3,2
3,1
2,3
2,4
2,5
2,5
2,5
2,8
2,9
3,3
3,8
3,7
3,9
4,0
1,5
1,5
1,5
1,6
1,5
1,8
2,0
2,1
2,3
2,6
2,8
2,9
3,0
2,9
2,8
2,5
2,4
Superior
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,4
0,5
0,5
0,5
0,5
0,4
0,4
0,4
0,3
Resto
0,4
0,4
0,4
0,5
0,6
0,4
0,5
0,5
0,6
0,7
0,5
0,5
0,5
0,5
0,4
0,3
0,3
Salud neta
0,8
1,0
1,2
1,3
1,5
1,4
1,5
1,5
1,6
1,7
1,7
1,7
1,7
1,7
1,7
1,6
1,7
1,9
2,0
2,2
2,3
2,4
2,3
2,4
2,4
2,6
2,8
2,8
3,0
3,0
3,0
2,8
2,8
2,8
Cotizaciones
-0,9
0,8
-0,8
-0,8
-0,8
-0,7
-0,8
-0,8
-0,8
-0,9
-0,9
-1,0
-1,0
-1,0
-1,0
-1,0
-1,0
Copago
-0,2
0,2
-0,2
-0,2
-0,2
-0,2
-0,2
-0,2
-0,2
-0,2
-0,2
-0,3
-0,3
-0,2
-0,2
-0,2
-0,1
Gasto en salud
Asuntos Económicos
2,0
2,4
2,6
2,6
2,7
2,6
2,8
2,9
2,9
3,1
3,0
2,7
2,8
2,6
2,4
2,5
2,5
0,9
0,9
1,0
1,0
1,0
0,9
1,0
1,1
1,1
1,3
1,2
1,3
1,3
1,3
1,2
1,3
1,2
Defensa
2,3
2,0
1,9
1,8
1,5
1,4
1,5
1,5
1,6
1,7
1,7
1,7
1,6
1,3
1,4
1,3
1,2
2,8
2,6
2,2
2,1
1,9
1,6
1,4
1,3
1,3
1,5
1,4
1,5
1,5
1,5
1,4
1,3
1,2
0,2
0,1
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,3
0,3
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
0,2
127
Tabla 3
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
2003
2004
2005
2006
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Protección del Medio Ambiente 0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
Fuente: Estadísticas de las Finanzas Públicas, Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda; y estadísticas del Fondo Nacional de Salud
(FONASA
128
4.
Metodología
En lo sustantivo, en este trabajo se siguen los requerimientos metodológicos indicados por la coordinación
técnica del proyecto, con lo que se pretende garantizar la comparación entre los resultados obtenidos para
distintos países.
Tal como se señaló anteriormente, el propósito de este estudio es determinar la incidencia de los impuestos y
el gasto social en la distribución del ingreso. En ese sentido, el foco está puesto en lo que se conoce como la
equidad vertical de la política fiscal. Según este concepto, las personas con mayor capacidad contributiva
debieran pagar proporcionalmente más impuestos que aquellos con una menor capacidad contributiva. De
igual forma, el gasto social debiera favorecer proporcionalmente más a la población de menores ingresos.
También es un atributo deseable, sobretodo de la política tributaria, la equidad en un sentido horizontal. Esto
es, que personas iguales en términos de capacidad contributiva soporten cargas tributarias similares. Si bien
el acento del trabajo no está puesto en este concepto, la metodología aplicada permite obtener algunas
conclusiones a este respecto.
4.1
Fuentes de Información
Para medir la incidencia de los impuestos y el gasto social en la distribución del ingreso, es necesario,
primero, medir cómo se distribuyen los ingresos de los hogares antes de pagar de impuestos y de recibir el
gasto social; segundo, medir los impuestos que soportan los hogares según niveles de ingreso; tercero,
medir el gasto social que reciben los hogares, según niveles de ingreso; y, cuarto, medir cómo se distribuyen
los ingresos de los hogares después de impuestos, después del gasto social y después de la política fiscal, y
comparar esa distribución con la de los ingresos antes de impuestos y gasto.
Para realizar lo anterior, se requiere información de los ingresos, a nivel de hogares e individuos, pues esa es
la variable principal a medir y la base del impuesto a la renta; de consumo por producto, necesaria para
estimar los impuestos indirectos; y de subsidios monetarios y no monetarios. En Chile no existe una única
fuente de información que contenga todos estos datos, por lo que fue necesario relacionar diferentes fuentes
para alcanzar el objetivo. A continuación, se describen las tres principales.
(i)
Encuesta de Caracterización Socioeconómica de Chile del año 2003 (CASEN)
El eje del estudio fue la información de ingresos registrada en la Encuesta CASEN del año 2003. Una
alternativa a la encuesta CASEN para la obtención de datos de ingresos, que fue desechada, es la
información individual de rentas contenida en las bases de datos tributarias. Aun cuando tales bases
contienen a un alto porcentaje del universo de personas que obtienen ingresos, presentan algunos
inconvenientes difíciles de superar. En primer lugar, la dificultad de acceder a datos tributarios individuales,
aún cuando sean innominados. Segundo, la información de ingresos de las fuentes tributarias está
subestimada debido a que algunos ingresos no se declaran ante la autoridad fiscal, ya sea por
subdeclaración o bien porque la normativa permite excluir o liberar legalmente ciertas rentas en cuanto a su
declaración.
Las encuestas también tienen un problema de subdeclaración. Sin embargo, existen metodologías que
permiten ajustar los valores con aquellos estimados en las cuentas nacionales. Otra ventaja de usar esta
encuesta como la CASEN, y que no existe en las bases tributarias, es el vínculo de los individuos con los
hogares, que permite la agrupación en deciles de ingreso familiar per cápita.
La encuesta CASEN 2003 considera una muestra de 272 mil personas, pertenecientes a 68.150 hogares.
Fue levantada entre el 8 de noviembre y el 20 de diciembre de 2003 y tiene representatividad nacional,
regional y por zonas (urbana y rural).
(ii)
Encuesta de Presupuestos Familiares de Chile del año 1997 (EPF)
La EPF proporciona información del consumo de los hogares a nivel de productos, la que fue utilizada para
estimar el IVA y los demás impuestos indirectos que pagan los hogares, según su nivel de renta per cápita.
Esta encuesta fue levantada entre agosto de 1996 y julio de 1997 y es representativa sólo de la Región
Metropolitana (un tercio de la población nacional reside en esta región). El detalle de los consumos en los
diferentes productos afectos a impuestos indirectos permite estimar qué fracción del ingreso se destina a
dichos impuestos. Se debe tener presente, eso sí, que las pautas de consumo del año 2003 con toda
seguridad no son las mismas que las del año 1997, cuando se hizo la encuesta. Sin embargo, ésta constituye
51
la única información disponible al momento de realizar este trabajo .
(iii)
Matriz de Insumo-Producto del año 2003 (MIP)
La tasa efectiva de IVA, para los distintos productos, es distinta a la legal, debido a la traslación de impuesto
que generan las exenciones. Hay dos efectos distintos asociados al concepto de traslación. Por un lado, está
el IVA implícito en los bienes acogidos a exención parcial, pues el IVA soportado en la compra de insumos
encarece el precio final de esos bienes. Y, por otro lado, está el IVA que se recauda por “efecto cascada”,
cuando el bien exento es intermedio y utilizado por un sector que produce un bien afecto. Para estimar
ambos conceptos de recaudación, se empleó la información de transacciones intersectoriales contenida en la
Matriz de Insumo-Producto 2003, elaborada por el Banco Central y que comprende los datos de ventas y
compras a nivel de 77 sectores productivos.
Asimismo, se usó la MIP para estimar la traslación al consumidor final del impuesto a los combustibles
usados como insumos en las distintas actividades productivas.
4.2
Definiciones y convenciones básicas
Indicador de bienestar:
Una primera consideración metodológica se refiere a la elección de un indicador de bienestar que sirva como
referencia para la medición del efecto distributivo de la política fiscal. Las opciones tradicionales son dos:
ingreso y consumo. Los estudios de equidad fiscal mayoritariamente han optado por el ingreso. Sin embargo,
se debe tener en consideración que en un estudio de corte anual como el presente, la utilización del ingreso
presenta algunos problemas que tienen que ver con la componente transitoria del mismo. En efecto, es
posible que, por ejemplo, una persona momentáneamente desocupada, pero con un patrimonio y nivel de
consumo considerable, sea clasificada en el decil más pobre. Para evitar esos errores de clasificación, sería
necesario medir el ingreso permanente, variable que no es fácil estimar a partir de las encuestas de hogares.
En ese sentido, el consumo tiene la ventaja de ser un buen estimador del ingreso permanente.
51
Lamentablemente, la nueva EPF, levantada durante 2007, aún no está disponible.
130
En definitiva, se ha optado por utilizar el ingreso familiar como medida de bienestar, pero se utilizará además
el consumo sólo para el análisis de la progresividad del Impuesto al Valor Agregado.
Unidad de análisis
La unidad de análisis son los hogares. No obstante, y con el fin de entregar información complementaria, en
anexos se presentan los resultados considerando como unidad de análisis a los individuos.
Las variables de ingresos, impuestos y gastos se estiman primero a nivel de individuos, para luego consolidar
la información a nivel de hogares, valiéndose de los enlaces individuos-hogares disponibles en la encuesta
CASEN.
Impuestos considerados en la estimación:
En la Tabla 4 se señalan los impuestos que han sido incluidos en la estimación de la incidencia tributaria y
aquellos que se han omitido. A modo de síntesis, se han incluido los impuestos personales a la renta, el IVA,
los impuestos adicionales al IVA, los impuestos a productos específicos y los impuestos a los juegos de azar.
En conjunto, estos gravámenes representan un 72,3% de la recaudación tributaria total con incidencia
potencial en las personas naturales. Esto es, excluyendo los impuestos de retención a no residentes y el
impuesto adicional a empresas estatales.
Supuestos de incidencia:
Se aplican los mismos supuestos que reconocen la mayoría de trabajos de este tipo, en el sentido de atribuir
el pago de los impuestos directos a los factores gravados (Impuestos a la Renta) y el pago de los impuestos
indirectos a los consumidores (IVA y demás impuestos al consumo). En la Tabla 4 se indican los sujetos en
que se ha supuesto la incidencia de los gravámenes.
Tabla 4
Componentes consideradas en la carga tributaria y supuestos de incidencia sobre personas naturales
Componentes
Incluido Persona
soportante
natural % de
la
recaudación
total
Gobierno Central:
Impuesto a la Renta de las Empresas
X
9,1
Imp. Renta de las Personas Físicas: 
Único de Segunda Categoría (IUSC)
Trabajador dependiente
Imp. Renta Personas de las Personas
Físicas: Global Complementario (IGC)
(a)
IVA
 (b) Consumidor
6,9
Trabajador independiente, 3,6
empresario,
socio
o
accionista,
y
demás
rentistas residentes
48,1

Consumidor
0,0
Impuesto a las Bebidas Alcohólicas, 
Consumidor
1,4
Impuesto a Productos Suntuarios
131
Analcohólicas y Similares
Impuesto a la
Vehículos de Lujo
Importación
de X
0,1
Impuesto a los Tabacos

Consumidor
4,0
Impuestos a Combustibles: Gasolinas

Consumidor
6,2
Impuestos a Combustibles: Petróleo 
Diesel
Consumidor
1,5
Impuesto a los Actos Jurídicos
X
4,4
Impuesto a los Juegos de Azar

X
4,5
Otros
X
0,3
bienes X
4,4
Impuestos a la circulación de vehículos X
1,5
X
2,5
de X
0,9
Consumidor
0,3
Gobiernos Locales:
raíces)
Impuesto a la
vehículos usados
(a
los
transferencia
Notas:
(a) Por la parte del Impuesto a la Renta de las empresas, se considera sólo el impuesto a las
utilidades retenidas, y por la parte del Impuesto Global Complementario sobre las personas
físicas propietarias de las empresas, se considera el impuesto personal antes de rebajar el
crédito de primera categoría sobre las utilidades retiradas o distribuidas.
(b) Sólo se considera la parte de recaudación efectiva del IVA atribuible al consumo de las familias
(se excluye la parte de recaudación que estaría representada por el gasto de la Administración
Pública).
Período de estimación:
La carga tributaria se evaluó con información anual, aunque para efectos operativos se expresó en base a
promedios mensuales. Un marco de análisis más general supondría una evaluación bajo una perspectiva
plurianual o de ciclo de vida de los individuos. Sin embargo, por las dificultades de modelación y
requerimientos de información asociados a ese tipo de estimaciones, se optó por aplicar una estimación
anual. El año de medición de los ingresos es el año calendario 2003. Esta elección está determinada
básicamente por ser éste el año de medición de los ingresos de la encuesta nacional de ingresos. Los
impuestos distribuidos, a su vez, correspondieron a los devengados durante el año 2003, que en el caso de
los impuestos a la renta, se declaran al año siguiente. Los datos de la EPF, si bien están medidos para 1997,
fueron usados sólo para considerar las pautas de distribución del consumo por bienes y servicios. Es decir,
se supuso que esas pautas son las mismas que se habrían registrado en el año 2003. Como se señaló antes,
este antecedente con seguridad ha cambiado desde la fecha de la encuesta hasta el año de medición. Pero
se utilizó por ser la mejor información disponible para tal efecto.
Ajustes por subdeclaración:
Está demostrado que en las encuestas de hogares existe una significativa subdeclaración de los ingresos
familiares. Como el porcentaje de subdeclaración es potencialmente distinto para las distintas fuentes de
132
ingresos y estratos de renta, los resultados de un estudio de incidencia pueden ser erróneos si es que
previamente no se realiza un ajuste a los ingresos.
Felizmente, las variables de ingreso de la encuesta CASEN han sido previamente sometidas a un
procedimiento de ajuste, mediante el cual los valores originales son amplificados por un factor de corrección
52
para hacerlos coincidir con los ingresos reportados en las Cuentas Nacionales.
Valor locativo:
El valor locativo corresponde al beneficio que produce el uso de la vivienda propia, el cual debe ser
contabilizado como un ingreso del grupo familiar. Este ingreso es capturado por la encuesta CASEN cuando
se les pregunta a los encuestados respecto del monto que pagarían por arriendo si tuviesen que arrendar la
vivienda propia en la cual habitan. A diferencia de lo que ocurre con las demás variables de ingreso, el valor
locativo presenta un ostensible grado de sobreestimación (Feres (1996)), por lo que es ajustado a la baja
para hacerlo coincidir con las cifras de Cuentas Nacionales.
Autoconsumo y autosuministro:
Ambos conceptos forman parte de los ingresos familiares y, por lo tanto, deben ser considerados para los
fines de este estudio. La encuesta CASEN incorpora en su cuestionario preguntas respecto de ambos ítems,
por lo que quedan correctamente reflejados en las variables de ingresos.
4.3
Estimación del ingreso antes de la política fiscal
La variable de la encuesta CASEN que más se aproxima al ingreso antes de la política fiscal es el ingreso
autónomo, que incorpora los ingresos líquidos (después de impuestos y cotizaciones sociales) del trabajo
dependiente; los ingresos del trabajo independiente; las rentas de capitales mobiliarios; las ganancias de
capital realizadas; los ingresos por arriendos de bienes raíces; los retiros de utilidades; los dividendos de
acciones; las pensiones y jubilaciones; el cobro de seguros de desempleo; las pensiones asistenciales; el
autoconsumo; el autosuministro; el valor locativo; y las donaciones.
Sin embargo, esta variable fue sometida a algunos ajustes. En primer lugar, se sumó las cotizaciones para
fondos de pensiones y salud, puesto que la encuesta pregunta respecto de los ingresos líquidos. En segundo
lugar, y por la misma razón, se sumó el impuesto a la renta. En particular, los retiros de utilidades y
dividendos se convirtieron a ingresos brutos, es decir, antes de la aplicación del impuesto de Primera
Categoría. Por último, se restaron las pensiones asistenciales, puesto que estas no tienen un componente de
contraprestación, por lo que corresponden más bien a un subsidio monetario.
4.4
Estimación de los impuestos pagados
La principal dificultad para estimar la carga tributaria a partir de los datos contenidos en la encuesta de
ingresos es que el dato de los impuestos pagados no es consignado en ellas. Tampoco es posible conocer la
identidad de cada encuestado para así poder ligarlo directamente con el impuesto a la renta que declaró ante
52
La explicación más detallada de la metodología se encuentra en Feres (1996)
133
la autoridad tributaria. Más aún, en el caso de los impuestos indirectos ni siquiera existe una declaración
individual asociable al consumidor. Para resolver este problema existen dos caminos alternativos. El primero,
es asignar la recaudación efectiva a los individuos, en función de alguna variable que guarde relación con la
base tributaria. Por ejemplo, el Impuesto a la Renta se puede distribuir en proporción a las variables de
ingreso tributable contenidas en la encuesta, en tanto que el IVA se puede distribuir en proporción al
consumo afecto de los hogares. La principal limitación de este método es que dificulta la realización posterior
de simulaciones de cambios legales, toda vez que no es posible reproducir en las bases de datos el cálculo
del impuesto como una multiplicación de tasa y base tributaria.
El segundo camino, consiste en estimar los impuestos teóricos, aplicando las tasas impositivas sobre las
bases tributarias estimadas a partir de las variables recogidas en las encuestas. El problema de esta
alternativa es que el impuesto resultante es efectivamente uno de carácter teórico, que no necesariamente
guarda relación con el impuesto que cada individuo pagó en la realidad, ya sea porque hay evasión, elusión o
exoneraciones legales no recogidas en la encuesta.
En este trabajo se optó por el segundo enfoque, con algunas excepciones que serán comentadas más
adelante.
Cálculo del Impuesto a la Renta:
El primer paso para el cálculo del Impuesto a la Renta consistió en calcular la base tributaria a partir de las
variables de ingreso de la encuesta CASEN. Para ello, al ingreso antes de la política fiscal, descrito en la
sección 4.3, se le restaron las cotizaciones para fondos de pensión y salud, que son deducibles; el
autoconsumo, el autosuministro y el valor locativo, que no son tributables; y las rentas de arrendamiento de
bienes raíces, que mayoritariamente se encuentran exentas del impuesto. A su vez, se restó de los ingresos
por honorarios el gasto presunto admitido para fines tributarios, equivalente al valor mínimo entre el 30% de
53
los ingresos y 15 UTA ; y para los trabajadores dependientes, las rentas de intereses y dividendos que no
54
excedieran de 20 UTM . Por otro lado, se sumaron algunos subsidios monetarios que son tributables, tales
como las pensiones asistenciales.
Existen algunas franquicias, mencionadas en la sección 2.2.1, cuyo monto no guarda relación con ninguna de
las variables disponibles en la encuesta, pero que deben ser consideradas, por cuanto pueden afectar
significativamente el monto de los impuestos pagados. En estos casos, se hizo una imputación de los montos
efectivos, obtenidos del Informe Anual de Gastos Tributarios, elaborado por el Servicio de Impuestos Internos
(SII). En el informe del año 2004, que muestra los gastos tributarios asociados a las rentas percibidas en el
año 2003, existe una desagregación a nivel de centiles, la que fue utilizada para imputar el valor de las
franquicias según los estratos de ingresos. Las franquicias consideradas en este procedimiento fueron las
deducciones por Ahorro Provisional Voluntario (APV); las deducciones de intereses de créditos hipotecarios;
la deducción de los dividendos de créditos hipotecarios para viviendas DFL 2 adquiridas en los años 1998 y
1999; el crédito por ahorro neto positivo, del artículo 57 bis; y la deducción del 20% de las inversiones en
acciones de pago (ex artículo 57 bis).
Para asegurar concordancia entre los estratos de ingreso de la encuesta CASEN y aquellos del informe de
gasto tributario, se creó una variable de ingreso auxiliar similar a la utilizada en dicho informe, y se procedió a
ordenar a los individuos de la encuesta de menor a mayor ingreso auxiliar. Posteriormente, se asignó cada
gasto tributario de manera aleatoria a los individuos de cada centil de renta.
53
15 Unidades Tributarias Anuales, equivalentes a US$12.000, aproximadamente. En rigor, puede haber un gasto
efectivo asociado a estas rentas, que haya sido deducido por el encuestado al momento de entregar la información de sus
ingresos. Sin embargo, mayoritariamente las personas que optan por rebajar gastos presuntos son aquellas que no tienen
gastos efectivos o cuyo monto es irrelevante.
54
20 Unidades Tributarias Mensuales, equivalentes a US$1.400, aproximadamente.
134
Sobre la base tributaria neta de las deducciones por gastos tributarios, se aplicó la escala de tasas. Luego,
del impuesto así determinado, se restó el crédito por ahorro neto positivo, obteniendo de esta manera el
Impuesto a la Renta de cada individuo.
Cálculo del IVA:
En el caso del IVA y los demás impuestos indirectos hay una complicación adicional, por cuanto la EPF es de
1997, por lo que no es posible calcularlos directamente para el año 2003. El supuesto que se adoptó fue que
la distribución del consumo por deciles es la misma en 2003 que en 1997.
En base a los consumos por productos de la EPF y el cuadrante de transacciones intermedias de la MIP
1996, se estimaron las tasas efectivas de IVA por producto. La tasa efectiva considera el IVA trasladado de
los insumos al precio final, en el caso de los productos de consumo final exentos, y también el efecto
cascada que eleva la tasa efectiva de los productos afectos, por causa de las exenciones que afectan a
transacciones intermedias.
Primero, se calculó la tasa de IVA que paga cada producto en función de si está exento o si está gravado. La
55
tasa legal de 18,25% expresada sobre precios netos para un producto afecto, resulta ser de un 15,43%
cuando se la expresa sobre precios brutos (igual a 18,25%/(1+18,25%)). A este concepto se le llamó tasa
implícita del IVA. Segundo, se calculó la tasa implícita por traslación de los bienes exentos, considerando el
impuesto que pagaron los bienes afectos que sirvieron de insumos a la producción de esos bienes exentos.
Tercero, se calculó la tasa implícita por traslación a los bienes gravados que usaron bienes exentos
intermedios en su producción, toda vez que al usarse como insumos, agregan una carga extra de IVA
denominada de “cascada” o “piramidación”. Estos dos últimos cálculos se realizaron a partir de la
información de compras y ventas entre sectores de la MIP de 1996.
Al adicionar las tres componentes descritas se determinó una tasa implícita de IVA total por producto (el
efecto estándar del gravamen en el producto, si es gravado; la carga contenida en los insumos, si el bien es
exento; y la carga “cascada” contenida en el producto, si es gravado y usa insumos exentos) (ver tabla 5).
Esta tasa implícita de IVA total por producto se aplicó al gasto total de cada decil en dicho producto. Luego,
se agregó la información del IVA para todos los productos en los cuales gasta el decil, con lo que se obtuvo
el IVA total asociado a cada estrato como porcentaje de su consumo total.
Posteriormente, se estimó el consumo de los hogares por decil para el año 2003, aplicando la misma
56
distribución por estrato de la EPF al consumo hogares 2003 de Cuentas Nacionales . Luego, se aplicó la
tasa media de IVA por decil al consumo antes estimado y se calculó el IVA como porcentaje del ingreso.
Finalmente, se asignó a cada hogar, por concepto de IVA, la carga de IVA del decil correspondiente
multiplicado por su ingreso.
Tabla 5:
Tasas Efectivas de IVA por Familias de Productos – Año 2003
55
56
Corresponde al promedio ponderado del año 2003, es decir, 9 meses con tasa 18% y 3 meses con tasa 19%.
Se excluyó del consumo de Cuentas Nacionales el valor locativo, el cual no se considera en la EPF.
135
Tasas Implícitas Efectivas de IVA (%)
Familia de Productos
Consumo
final
afecto
Efecto
cascada
Traslación
productos Tasa total
exentos
Bienes y servicios afectos
15,43
1,71
-
17,14
Transporte ferroviario de pasajeros
-
-
12,16
12,16
Transporte terrestre de pasajeros
-
-
11,85
11,85
Seguros generales
-
-
11,49
11,49
Transporte aéreo de pasajeros
-
-
9,26
9,26
-
-
7,23
7,23
Servicios varios
-
-
6,27
6,27
Educación
-
-
4,38
4,38
Servicios profesionales
-
-
4,35
4,35
Seguros de vida y de salud
-
-
4,23
4,23
Servicios financieros
-
-
4,21
4,21
Servicios de salud
-
-
4,07
4,07
Arriendo de bienes raíces
-
-
3,67
3,67
Entradas a
deportivos
espectáculos
culturales
y
Cálculo de los demás impuestos Indirectos:
Para los impuestos a las bebidas alcohólicas y analcohólicas y el impuesto al tabaco se aplicó la misma
metodología descrita para el IVA. La tasa implícita obtenida en los productos afectados con un impuesto
adicional al IVA se estimó descontando el IVA asociado a ese producto, con la sola excepción del impuesto al
tabaco, cuya legislación establece que el IVA sea incluido en su base de aplicación. En el caso del impuesto
a las bebidas alcohólicas, la tasa implícita se estimó suponiendo un margen del minorista de 30%, en
atención a que en estos bienes la tasa adicional al producto se aplica en la modalidad de valor agregado,
pero sólo hasta la penúltima etapa de comercialización. En los licores, por ejemplo, la tasa legal de 27% se
tradujo
en
una
tasa
implícita
del
producto
de
19,08%
(se
obtuvo
como
27%/(1+27%*(1+30%)*(1+18,25%))=19,08%)). Esta tasa implícita del impuesto especial total por el producto
“licores” se aplicó al gasto total de cada decil en dicho producto.
En el caso de los impuestos a los combustibles, a los productos suntuarios y a los juegos de azar, se optó
por distribuir la recaudación efectiva, al no haber manera de estima la base tributaria a partir de la
información contenida en las encuestas. El impuesto a la gasolina se distribuyó por decil siguiendo la misma
distribución del consumo de gasolina registrado en la EPF. Luego, se calculó el impuesto como porcentaje
del ingreso de cada decil y se asignó a cada persona esa fracción de su ingreso por concepto de este
impuesto. Con los impuestos a los productos suntuarios y a los juegos de azar se siguió el mismo
procedimiento, pero distribuyendo el impuesto según la participación de cada decil de la EPF en el consumo
de joyas y juegos de azar, respectivamente.
136
En cuanto al petróleo diesel, el consumo directo por parte de los hogares es bajo, afectándolos
indirectamente a través del uso de servicios de transporte de pasajeros y del consumo de cualquier otro
57
producto para cuya elaboración se utilicen servicios de transporte . Usando las tablas de utilización
intermedia y final de la MIP 2003, se obtuvo primero el gasto de los hogares en transporte terrestre de carga
y pasajeros, y luego, a través de iteraciones sucesivas, se estimó el gasto en transporte implícito en el
consumo de los distintos productos. Posteriormente, se distribuyó el gasto en transporte, directo e indirecto,
por deciles, usando la distribución de consumos de la EPF. Finalmente, se distribuyó la recaudación del
impuesto siguiendo la misma distribución del gasto en transporte previamente estimado.
4.5
Estimación de los subsidios recibidos
Subsidios monetarios:
Los subsidios monetarios vienen valorados en la encuesta CASEN, no requiriendo estimaciones adicionales
ni ajustes.
Los subsidios monetarios que contempla la encuesta son los siguientes: Pensiones Asistenciales (PASIS),
Subsidio Único Familiar (SUF), Subsidio al Consumo de Agua Potable (SAP), Asignación Familiar y Subsidio
de Cesantía.
Subsidios de Educación:
La metodología usada en el caso de los programas de educación, consiste fundamentalmente en la
imputación del costo mensual, en la forma de un ingreso adicional, a los miembros del hogar que declaran
recibirlos en la encuesta CASEN. Los valores imputados fueron obtenidos de la ejecución presupuestaria del
año 2003 de los distintos programas de gasto. Los programas considerados fueron los siguientes:
Tabla 6:
Programas de Educación Año 2003 Considerados en el Estudio
Beneficiarios
Nombre del Programa
Ejecución 2003
(millones de pesos)
Subvenciones de educación
Preescolar, básica y media 1.246.352
Aporte fiscal directo e indirecto
Educación superior
Programa de Alimentación Escolar
Preescolar, básica y media 87.445
Junta Nacional de Jardines Infantiles (JUNJI)
Preescolar
44.210
Aporte a corporaciones de educación
Básica y media
24.918
Becas de educación superior
Educación superior
21.764
Programa de textos escolares
Básica y media
10.987
Asistencia médica
Preescolar, básica y media 3.310
57
129.285
Hay que recordar que el impuesto al petróleo diesel sólo se paga cuando el combustible se usa en actividades de
transporte terrestre.
137
Integra
Básica y media
2.153
Programa especial de útiles escolares
Básica y media
1.109
Salud oral
Básica y media
1.082
Total gasto en educación imputado
1.572.615
Con los valores de la ejecución presupuestaria se construyó una matriz con el gasto mensual de cada
programa, distribuido por nivel educacional al que está destinado. De la encuesta CASEN se obtuvo el
número de personas que declaró recibir cada programa, con lo cual se determinó un gasto mensual por
persona, que posteriormente fue asignado a esas mismas personas.
Subsidios en Salud:
El Ministerio de Planificación y Cooperación (MIDEPLAN) realiza una serie de análisis a partir de la encuesta
CASEN, dentro de los cuales se encuentra la valoración del impacto distributivo del gasto social de los
principales programas de salud.
Para la valorización de las atenciones de salud, MIDEPLAN calcula los beneficios y costos de las
prestaciones recibidas por las personas afiliadas al Sistema Público de Salud. El beneficio se estima
distribuyendo el gasto efectivo proporcionado por el Fondo Nacional de Salud (FONASA) y el Ministerio de
Salud, de acuerdo a la distribución de las atenciones de salud estimadas a partir de la encuesta CASEN.
Luego, se resta el copago efectuado por los beneficiarios, de acuerdo al grupo de salud al que pertenecen y
al tipo de atención recibida. Por otro lado, a partir de información de la encuesta CASEN y del balance de
FONASA, se estiman las cotizaciones de salud efectuadas por las personas afiliadas al Sistema Público de
Salud. La diferencia entre el valor neto de las prestaciones y las cotizaciones de salud constituye la
valoración final del subsidio no monetario de salud recibido (MIDEPLAN (2004)).
Los resultados de estas estimaciones sólo están disponibles de manera agregada, por decil de ingreso
autónomo per capita del hogar, para cada uno de los tres componentes: beneficios, cotizaciones y copago.
Para los propósitos de este trabajo es conveniente poder distribuir estos valores a cada persona, para
efectos de realizar también un análisis de incidencia a nivel de individuos. Para realizar esta tarea, se
distribuyó la cotización y el copago en proporción a la renta del trabajo declarada por cada persona en la
encuesta CASEN. En tanto que los beneficios de salud se distribuyeron en partes iguales entre todos quienes
declararon usar el sistema público de salud.
138
5.
Resultados
5.1
Ingresos antes de la política fiscal
En la tabla 7 se muestra la distribución del ingreso antes de la política fiscal, según deciles de ingreso per
cápita del hogar. En la segunda columna se muestra el ingreso mensual promedio de cada decil, medido en
pesos. Mientras el decil más pobre recibe un ingreso mensual promedio de $16.950 por cada integrante del
grupo familiar, en el decil más rico alcanza a $958.953.
En términos de participación porcentual (columna 3), se observa que las personas pertenecientes al 20%
más rico de la población reciben el 62,45% de los ingresos, mientras que el 20% más pobre sólo participa del
2,88% de ellos. Es decir, el quintil de mayores ingresos gana 21,7 veces más que el quintil con menores
rentas.
Por último, se ha determinado un coeficiente Gini de distribución del ingreso igual a 0,5791
Tabla 7
Distribución del Ingreso antes de Impuestos
Ingreso
Per
Decil de Ingreso Per Cápita del Hogar
% del Ingreso
Cápita del Hogar
(pesos)
1
16.950
0,83
2
41.608
2,05
3
57.853
2,85
4
75.788
3,73
5
95.188
4,69
6
119.157
5,87
7
152.245
7,50
8
203.685
10,03
9
309.292
15,23
10
958.952
47,22
Total
203.072
100,00
Gini antes de impuestos
0,5791
Q5/Q1
21,7
139
5.2
Impuestos
5.2.1
Impuesto a la Renta
Según se aprecia en la tabla 8, el pago del Impuesto a la Renta se concentra fuertemente en el último decil,
el cual aporta sobre el 95% de la recaudación total (columna 2). La progresión de la tasa media (columna 3)
muestra que el impuesto, como proporción del ingreso, crece a medida que aumenta la renta. Se observa
que los primeros tres deciles prácticamente no pagan el impuesto; de los deciles 4 al 8 el pago es inferior al
0,5% por ciento del ingreso; el decil nueve aporta apenas el 0,77% de su ingreso; mientras el decil más rico
soporta una tasa media de 10,38%.
El coeficiente Gini después del impuesto baja a 0,5584, lo que significa que el impuesto es progresivo. Esto
se corrobora con el índice Kakwani, que resulta mayor que cero. El valor del índice Reynolds-Smolensky, que
corresponde a la diferencia entre el Gini antes de impuestos y el Gini después del Impuesto a la Renta, es
también positivo y de un valor significativo, en comparación al resto de los impuestos, como se verá más
adelante. Eso significa que el impuesto no sólo es progresivo, sino que además tiene una capacidad
redistributiva relevante. Esta capacidad redistributiva está asociada a la importancia del impuesto en la
recaudación. En efecto, como se señaló en la sección 2, el Impuesto a la Renta aporta sobre el 25% de los
ingresos tributarios totales.
Tabla 8
Incidencia del Impuesto a la Renta
Recaudación
Decil de Ingreso
%
de Ingreso
Per Cápita del
Recaudación
Hogar
(%)
1
0,00
0,00
2
0,00
0,00
3
0,00
0,00
4
0,00
0,01
5
0,02
0,02
6
0,06
0,05
7
0,19
0,13
8
0,51
0,26
9
2,33
0,77
10
96,89
10,38
Total
100,00
5,06
140
/
Efectos Distributivos del Impuesto
5.2.2
0,5791
Gini después del impuesto
0,5584
Cuasi-Gini del impuesto
0,9677
Índice Kakwani
0,3887
Índice Reynolds-Smolensky
0,0206
Impuesto al Valor Agregado
La tabla 9 resume los resultados obtenidos respecto de la incidencia del IVA. En términos de la distribución
de la recaudación por estratos de renta, se concluye que la población perteneciente al 20% más pobre aporta
el 5,8% de la recaudación, mientras que el 20% más rico contribuye con un 51,4%.
La progresión de la tasa media muestra que el pago de IVA, como proporción del ingreso, se reduce a
medida que estos aumentan. El decil más pobre destina un 35,3% de sus ingresos al pago de IVA, mientras
que el decil más rico destina sólo un 8,8%, siendo el promedio de la población un 11,9%. Al medir el pago de
IVA como proporción del consumo, el impuesto sigue siendo regresivo, aunque en menor medida.
En cuanto a los indicadores distributivos, el índice de Gini después de IVA sube a 0,5968. El índice Kakwani
es negativo, por lo que se concluye que el impuesto es regresivo y, en vista del valor que alcanza el índice
Reynolds-Smolensky, de un potencial redistributivo importante.
La regresividad del IVA se ve acentuada por la existencia de un conjunto de exenciones que benefician
principalmente a la población de mayores ingresos, tales como las exenciones a los servicios educacionales,
servicios de salud, servicios profesionales, seguros e intereses financieros, entre otras. Por otro lado, la única
exención progresiva es aquella a favor del transporte terrestre de pasajeros.
141
Tabla 9
Incidencia del IVA
Decil de Ingreso
%
de Recaudación
Per Cápita del
Recaudación
Ingreso
Hogar
/ Recaudación /
Consumo
1
2,48
35,31
15,58
2
3,39
19,66
15,29
3
4,15
17,34
15,07
4
4,96
15,78
15,15
5
6,07
15,40
15,18
6
7,11
14,41
14,78
7
8,89
14,09
14,63
8
11,51
13,64
14,18
9
16,51
12,88
13,30
10
34,94
8,79
12,19
Total
100,00
11,89
13,70
5.2.3
0,5791
0,5968
0,4493
Índice Kakwani
-0,1298
-0,0178
Impuesto a los Combustibles
Los impuestos a los combustibles comprenden el impuesto a las gasolinas automotrices y el impuesto al
petróleo diesel usado en el transporte. Los efectos distributivos de ambos son opuestos. En efecto, para el
primero se obtuvo un índice Kakwani positivo, de lo que se concluye que es progresivo (tabla 10). En tanto, el
segundo presenta un índice Kakwani negativo, por lo tanto es regresivo (tabla 11). Ahora bien, el potencial
distributivo de ambos es relativamente bajo, como queda reflejado en el Índice Reynolds-Smolensky.
142
También resulta interesante notar que la población perteneciente al 20% de mayores ingresos aporta el
68,4% de la recaudación del impuesto a la gasolina y sólo el 33,2% de la recaudación de impuesto al
petróleo diesel.
Los resultados no son sorprendentes. Las gasolinas automotrices se utilizan mayoritariamente en los
vehículos particulares y taxis. Por su parte, el petróleo diesel se utiliza principalmente en el trasporte
colectivo, que atiende sobretodo a los estratos de menores ingresos, y en el trasporte de carga, que se
transfiere a los precios de la mayor parte de los bienes de consumo.
Tabla 10
Incidencia del Impuesto a las Gasolinas Automotrices
Decil de Ingreso
%
de Recaudación
Per Cápita del
Recaudación
Ingreso
Hogar
1
0,63
1,23
2
0,76
0,61
3
1,52
0,87
4
2,14
0,94
5
2,98
1,04
6
4,40
1,23
7
7,11
1,55
8
12,05
1,97
9
21,04
2,26
10
47,39
1,64
Total
100,00
1,64
0,5791
0,5779
0,6528
Índice Kakwani
0,0737
0,0012
143
/
Tabla 11
Incidencia del Impuesto al Petróleo Diesel
Decil de Ingreso
%
Per Cápita del
Recaudación
Hogar
de Recaudación
Ingreso
1
3,53
1,09
2
5,17
0,65
3
6,42
0,58
4
7,60
0,52
5
9,40
0,52
6
10,45
0,46
7
11,37
0,39
8
12,79
0,33
9
13,98
0,24
10
19,29
0,10
Total
100,00
0,26
/
5.2.4
0,5791
0,5799
0,2571
Índice Kakwani
-0,3220
-0,0008
Impuesto al Tabaco
El impuesto al tabaco es regresivo, según se concluye del análisis presentado en la tabla 12. En efecto, el
índice Kakwani es negativo, aunque el poder regresivo del impuesto es limitado, como se concluye con el
índice Reynolds-Smolensky.
Llama la atención, en todo caso, que este impuesto tenga un mayor efecto regresivo que el impuesto al
diesel recién analizado. En esto influye evidentemente la alta alícuota que se aplica sobre el tabaco, que
expresada en términos del precio antes de impuesto, alcanza a un 153%. Es así que la recaudación de este
144
impuesto es 2,4 veces superior a la del impuesto al diesel, lo que determina también un mayor impacto
distributivo.
Tabla 12
Incidencia del Impuesto al Tabaco
Decil de Ingreso
%
Per Cápita del
Recaudación
Hogar
de Recaudación
Ingreso
1
3,44
1,92
2
4,84
1,10
3
6,27
1,02
4
7,67
0,95
5
9,50
0,94
6
9,92
0,78
7
11,17
0,69
8
13,20
0,61
9
14,64
0,45
10
19,36
0,19
Total
100,00
0,46
/
5.2.5
0,5791
0,5805
0,2669
Índice Kakwani
-0,3122
-0,0015
Impuesto a las Bebidas
El impuesto sobre las bebidas también resulta ser regresivo, lo que se expresa en un Kakwani negativo, pero
de bajo impacto, como deja ver el Reynolds-Smolensky (ver tabla 13).
Cabe recordar que este impuesto se aplica tanto sobre las bebidas alcohólicas como sobre aquellas bebidas
sin contenido de alcohol. Gravar las primeras con un impuesto especial se justifica por los daños a la salud
145
que provoca el consumo excesivo de alcohol y las externalidades negativas que las acciones derivadas de su
consumo excesivo causan a la sociedad. Sin embargo, no es fácil encontrar argumentos que justifiquen la
aplicación de un impuesto especial sobre las bebidas sin contenido de alcohol, más allá que los ingresos que
tal impuesto genera. Peor aún si este gravamen es regresivo, como sugieren los resultados.
Tabla 13
Incidencia del Impuesto a las Bebidas
Decil de Ingreso
%
de Recaudación
Per Cápita del
Recaudación
Ingreso
Hogar
1
2,71
0,73
2
3,91
0,43
3
5,06
0,40
4
6,04
0,36
5
7,52
0,36
6
9,00
0,34
7
10,51
0,32
8
12,95
0,29
9
16,60
0,25
10
25,70
0,12
Total
100,00
0,22
0,5791
0,5796
0,3622
Índice Kakwani
-0,2174
-0,0005
146
/
5.2.6
Otros Impuestos
Resta analizar la incidencia distributiva del impuesto adicional a la venta de productos suntuarios y los
impuestos a los juegos de azar. Según se aprecia en las tablas 14 y 15, ambos gravámenes son regresivos,
pero con escaso impacto distributivo, según los valores encontrados para el índice Reynolds-Smolensky.
Vale la pena un comentario más sobre el impuesto a los productos suntuarios. Este impuesto fue diseñado
para tener un efecto progresivo, pues grava principalmente artículos cuyo consumo se considera de lujo. El
impacto regresivo que arrojan los resultados del estudio puede explicarse por la dificultad para identificar los
bienes gravados dentro de la clasificación de bienes de la EPF. En virtud de esta dificultad, se optó por
distribuir la recaudación del impuesto en las proporciones que representan el consumo de joyas, artículo
identificable y que se presume es uno de los principales bienes gravado con este tributo.
Al margen de este problema metodológico, la recaudación del impuesto a los productos suntuarios es tan
pequeña, que su impacto distributivo resulta ser marginal. Se estima recomendable evaluar la derogación de
este tributo, por cuanto no cumple el objetivo para el cual fue diseñado e incluso es probable que los costos
de administración y cumplimiento compensen la escasa recaudación que logra.
Tabla 14
Incidencia del Impuesto a Productos Suntuarios
Decil de Ingreso
%
de Recaudación
Per Cápita del
Recaudación
Ingreso
Hogar
1
1,11
0,0009
2
1,86
0,0006
3
2,94
0,0007
4
3,81
0,0007
5
6,35
0,0010
6
6,81
0,0008
7
7,06
0,0007
8
9,65
0,0007
9
21,59
0,0010
10
38,83
0,0006
Total
100,00
0,0007
147
/
0,5791
0,5791
0,5389
Índice Kakwani
-0,0402
0,0000
Tabla 15
Incidencia del Impuesto a los Juegos de Azar
Decil de Ingreso
%
de Recaudación
Per Cápita del
Recaudación
Ingreso
Hogar
1
2,86
0,21
2
4,02
0,12
3
5,13
0,11
4
5,19
0,08
5
6,25
0,08
6
7,53
0,08
7
9,31
0,08
8
13,69
0,08
9
18,74
0,08
10
27,29
0,04
Total
100,00
0,06
0,5791
0,5792
0,3922
Índice Kakwani
-0,1870
-0,0001
148
/
5.3
Subsidios
5.3.1
Subsidios Monetarios
Los subsidios monetarios son progresivos. En efecto, el 20% más pobre recibe más del 50% de los
subsidios, mientras que el 20% más rico recibe apenas sobre un 7%. Esto se corrobora con un índice
58
Kakwani negativo . Sin embargo, su impacto redistributivo es moderado, pues el Gini se reduce en sólo
0,0007 después de la acción de estos gastos.
Tabla 16
Incidencia de los Subsidios Monetarios
Decil de Ingreso
Per
Cápita
del % de Gasto
Hogar
Gasto / Ingreso
1
35,85
3,00
2
14,51
0,49
3
10,95
0,27
4
7,69
0,14
5
7,03
0,10
6
5,59
0,07
7
5,59
0,05
8
5,61
0,04
9
2,70
0,01
10
4,48
0,01
Total
100,00
0,07
Efectos Distributivos del Gasto
0,5791
Gini después del gasto
0,5784
Cuasi-Gini del gasto
-0,4129
Índice Kakwani
-0,9913
0,0007
58
Los cálculos se efectúan con valores absolutos de gasto e impuesto, por lo que ahora un índice Kakwani negativo es
sinónimo de progresividad.
149
5.3.2
Gasto en Educación
El gasto total en educación es progresivo. En la tabla 17 se aprecia que el 20% más pobre recibe sobre el
28% del gasto, en tanto que el 20% más rico recibe aproximadamente un 10%. En término de los
indicadores, se puede ver que el Gini se reduce en 0,0294, lo que da cuenta de un impacto significativo en la
redistribución del ingreso.
Tabla 17
Incidencia del Gasto en Educación
Decil de Ingreso
Per
Cápita
del % de Gasto
Hogar
Gasto / Ingreso
1
14,45
62,28
2
13,87
24,35
3
13,46
17,00
4
11,97
11,54
5
10,26
7,87
6
9,47
5,80
7
8,31
3,99
8
7,54
2,70
9
6,55
1,55
10
4,11
0,31
Total
100,00
3,60
0,5791
0,5523
-0,1874
Índice Kakwani
-0,7371
0,0268
En las tablas 17a, 17b y 17c se muestra el efecto distributivo del gasto público en los distintos niveles de
enseñanza. Todos ellos son progresivos, pero con distintos grados de significación. En efecto, el gasto en
educación preescolar está más fuertemente concentrado en la población de menos recursos que los dos
restantes, como queda de manifiesto al observar el índice Kakwani, que alcanza el valor más negativo para
150
este nivel de enseñanza. Sin embargo, los volúmenes de recursos destinados a estos programas no permiten
un efecto redistributivo importante. Es así que el Gini después del gasto en educación preescolar se reduce
sólo en 0,0008 respecto de aquel antes de gastos.
Por su parte, el gasto en educación básica y media está algo menos concentrado en la población de bajos
ingresos que el gasto en educación preescolar. Sin embargo, producto de la alta cantidad de recursos
involucrados en estos programas, concentrados mayoritariamente en la subvención escolar, su impacto
redistributivo es considerable: el Gini después del gasto en educación básica y media se reduce en 0,0248
respecto del Gini antes de gastos.
Finalmente, el gasto en educación superior es también progresivo, pero a diferencia de los anteriores no está
concentrado en los deciles de menores ingresos. Es así que el 20% más pobre recibe un 7,1% del gasto,
mientras que el 20% más rico recibe un 25,1%. Por lo mismo, su efecto redistributivo es moderado,
induciendo una reducción del Gini de 0,0013 respecto del aquel antes de gastos.
Tabla 17a
Incidencia del Gasto en Educación Pre-escolar
Decil de Ingreso Per
Cápita del Hogar
% de Gasto
Gasto / Ingreso
1
15,44
1,83
2
13,59
0,66
3
15,00
0,52
4
13,27
0,35
5
13,36
0,28
6
11,24
0,19
7
8,30
0,11
8
5,07
0,05
9
3,73
0,02
10
1,00
0,00
Total
100,00
0,10
0,5791
0,5783
-0,2682
Índice Kakwani
-0,8473
0,0008
151
Tabla 17b
Incidencia del Gasto en Educación Básica y Media
Cápita del Hogar
% de Gasto
Gasto / Ingreso
1
14,56
59,83
2
14,15
23,68
3
13,14
15,82
4
11,93
10,97
5
10,35
7,57
6
9,35
5,46
7
8,33
3,81
8
7,62
2,61
9
6,52
1,47
10
4,04
0,29
Total
100,00
3,43
0,5791
0,5543
-0,2461
Índice Kakwani
-0,8252
0,0248
152
Tabla 17c
Incidencia del Gasto en Educación Superior
Cápita del Hogar
% de Gasto
Gasto / Ingreso
1
3,94
2,02
2
3,16
0,66
3
10,25
1,54
4
8,31
0,95
5
6,43
0,59
6
9,83
0,72
7
9,40
0,54
8
13,57
0,58
9
15,96
0,45
10
19,16
0,17
Total
100,00
0,43
0,5791
0,5777
0,2470
Índice Kakwani
-0,3320
0,0013
153
5.3.3
Gasto en Salud
Según se aprecia en la tabla 18, el gasto neto en salud es progresivo y muestra una concentración mayor
que el gasto en educación y los subsidios monetario, lo que se refleja en el índice Kakwani, cuyo valor es el
más negativo. El 20% más pobre recibe el 61,1% del gasto neto en salud, en tanto que el 20% más rico
realiza un pago neto equivalente a -23,1%, es decir, las cotizaciones pagadas son superiores a los beneficios
percibidos. Asimismo, el gasto neto en salud muestra un impacto redistributivo apreciable, puesto que el Gini
se reduce en 0,0119 respecto del Gini antes de gastos.
Tabla 18
Incidencia del Gasto en Salud
Decil de Ingreso
Per Cápita del % de Gasto
Hogar
Gasto / Ingreso
1
32,79
32,72
2
28,30
11,50
3
20,58
6,02
4
14,74
3,29
5
12,28
2,18
6
9,28
1,32
7
7,53
0,84
8
-2,43
-0,20
9
-7,32
-0,40
10
-15,76
-0,28
Total
100,00
0,83
0,5791
0,5672
-0,8316
Índice Kakwani
-1,4107
0,0119
154
En la tabla 18a se muestra el impacto redistributivo de las cotizaciones de salud. Esta componente del gasto
neto en salud resulta ser regresiva, induciendo un aumento del Gini de 0,005. Esta regresividad se explica
por dos causas. La primera, es que la cotización es igual a un 7% de las remuneraciones, pero se aplica un
tope cuando la renta supera el máximo legal. Por lo tanto, las cotizaciones que pagan las personas de
mayores ingresos son menores como proporción de sus ingresos. La segunda causa, es que la mayor parte
de las personas con los ingresos más altos, en los deciles 9 y 10, cotizan en el sistema privado de salud.
Por su parte, en la tabla 18b se muestra el impacto redistributivo de los beneficios de salud, que corresponde
al valor de las prestaciones recibidas, netas de los copagos. Esta es la componente que explica la
progresividad del gasto neto en salud, la que induce una reducción del Gini de 0,0157 respecto del Gini antes
de gastos.
Tabla 18a
Incidencia del Pago de Cotizaciones de Salud
Cápita del Hogar
% de Gasto
Gasto / Ingreso
1
2,34
-4,10
2
4,68
-3,34
3
6,63
-3,40
4
8,25
-3,23
5
9,85
-3,07
6
11,33
-2,83
7
12,62
-2,46
8
14,24
-2,08
9
14,55
-1,40
10
15,53
-0,48
Total
100,00
-1,46
0,5791
0,5841
0,2420
Índice Kakwani
-0,3371
-0,0050
155
Tabla 18b
Incidencia de los Beneficios de Salud
Cápita del Hogar
% de Gasto
Gasto / Ingreso
1
13,38
36,81
2
13,25
14,85
3
11,69
9,42
4
10,60
6,52
5
10,73
5,25
6
10,59
4,14
7
10,78
3,30
8
8,19
1,88
9
6,61
1,00
10
4,18
0,20
Total
100,00
2,30
5.4
0,5791
0,5634
-0,1433
Índice Kakwani
-0,7224
0,0157
Ingresos después de la política fiscal
Finalmente, en la tabla 19 se resume la incidencia redistributiva de la política fiscal. A modo de síntesis se
puede señalar que la política fiscal es progresiva, lo que obedece fundamentalmente a la focalización del
gasto público. La estructura tributaria, en cambio, no juega un rol significativo en la redistribución del ingreso,
pues de acuerdo a los resultados obtenidos ésta es prácticamente proporcional.
El índice de Gini se reduce marginalmente después de la política tributaria, pasando de 0,5791 a 0,5764. Sin
embargo, después del gasto social se aprecia una reducción significativa, llegando a 0,5315.
156
Asimismo, antes de la política fiscal el quintil de mayores ingresos recibe una renta 21,66 veces más alta que
el quintil más pobre, relación que aumenta a 23,92 veces después de la política tributaria y se reduce a 13,72
veces después de aplicar el gasto social.
Tabla 19
Incidencia de la Política Fiscal
Decil de Ingreso
Ingreso después
Ingreso antes de Ingreso después
Per Cápita del
de Impuestos y
Política Fiscal
de Impuestos
Hogar
Gasto
1
0,83
0,62
1,55
2
2,05
1,97
2,75
3
2,85
2,82
3,45
4
3,73
3,78
4,23
5
4,69
4,76
5,07
6
5,87
6,03
6,21
7
7,50
7,72
7,74
8
10,03
10,33
10,08
9
15,23
15,74
15,11
10
47,22
46,24
43,81
Total
100,00
100,00
100,00
Gini
0,5791
0,5764
0,5315
Q5/Q1
21,66
23,92
13,72
157
6.
Conclusiones
Los resultados del presente estudio muestran que la política fiscal en Chile es progresiva, lo que se debe
exclusivamente a la focalización del gasto social. La política tributaria, en cambio, es prácticamente
proporcional. En efecto, la distribución del ingreso antes de la política fiscal se resume en un índice de Gini
de 0,5791. Luego de aplicar los impuestos, la distribución prácticamente no cambia, midiéndose un Gini de
0,5764. Por último, después de aplicar el gasto social, este indicador se reduce a 0,5315.
En cuanto a la política tributaria, el análisis incluyó el Impuesto a la Renta, el IVA, el Impuesto Específico a
los Combustibles, el Impuesto Específico al Tabaco y los impuestos a las bebidas, productos suntuarios y
juegos de azar. De ellos, el Impuesto a la Renta es el único que resulta ser progresivo. Por otra parte, sólo el
IVA y el Impuesto a la Renta muestran impactos significativos en la distribución del ingreso, aunque en
sentido contrario. En efecto, el índice Reynolds-Smolensky alcanza un valor de -0,0178 para el primero y
0,0206 para el segundo.
Puede llamar la atención el que la política tributaria resulte levemente progresiva, contradiciendo los
59
resultados de estudios anteriores que la muestran ligeramente regresiva . Esta diferencia obedece a que en
el presente estudio se ha optado por medir el impuesto a la renta teórico, en vez de imputar la recaudación
efectiva. Como la recaudación teórica es mayor a la efectiva, pues no se han hecho supuestos de evasión, se
potencia el impacto redistributivo de este impuesto, superando a la regresividad conjunta del resto de los
tributos.
Respecto del gasto social, se estudiaron los subsidios monetarios y el gasto social en educación y salud.
Todos resultaron ser progresivos, aunque con distintos impactos distributivos. Los subsidios monetarios
tienen un impacto redistributivo moderado, con un índice Reynolds-Smolensky de 0,0007. El gasto en
educación muestra el impacto redistributivo de mayor significación, con un índice Reynolds-Smolensky de
0,0294, que se explica fundamentalmente por las subvenciones educacionales de enseñanza básica y media.
Por su parte, el gasto en salud es el que muestra una mayor concentración en la población de menores
ingresos y un impacto redistributivo también importante, reflejado en un índice Reynolds-Smolensky de
0,0119.
59
Engel et al (1998) y Cantallopts et al (2007)
158
Referencias bibliográficas
BANCO CENTRAL DE CHILE (2002) “Matriz de Insumo-Producto de la Economía Chilena 2003”,
Santiago.
CANTALLOPTS, J.; M. JORRATT; y D. SCHERMAN (2007) “Equidad Tributaria en Chile. Un Nuevo
Modelo para Evaluar Alternativas de Reforma”, Santiago.
ENGEL, E.; A. GALETOVIC; y C. RADDATZ (1998) “Reforma Tributaria y Distribución del Ingreso en
Chile”.
http://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/e0808per.pdf
Instituto Nacional de Estadísticas (1999) “V Encuesta de Presupuestos Familiares, 1996-1997”, Santiago.
MIDEPLAN (2003) “Encuesta de caracterización socioeconómica, CASEN”.
PNUD (2006) “Informe sobre desarrollo humano - 2006”.
Servicio
de
Impuestos
Internos
(2006)
“Informe
Anual
http://www.sii.cl/aprenda_sobre_impuestos/estudios/gasto_tributario.htm
159
de
Gasto
Tributario”
ANEXO
Resultados por Deciles de Individuos
1.
Ingresos antes de la política fiscal
Tabla 1
Distribución del Ingreso antes de Impuestos
Ingreso promedio
Decil
Individuos
de
(pesos)
% del Ingreso
1
16.546
0,96
2
38.297
2,21
3
52.808
3,05
4
67.813
3,92
5
84.919
4,90
6
105.576
6,10
7
133.790
7,73
8
176.869
10,22
9
264.061
15,25
10
790.759
45,67
Total
173.144
100,00
0,5621
Q5/Q1
19,2
160
3. Efectos distributivos de los impuestos
Tabla 2
Incidencia del Impuesto a la Renta
Recaudación
Ingreso
Decil
Individuos
de %
de
Recaudación
(%)
1
0,00
0,00
2
0,00
0,00
3
0,00
0,00
4
0,00
0,00
5
0,02
0,02
6
0,06
0,05
7
0,18
0,12
8
0,51
0,25
9
2,30
0,75
10
96,92
10,59
Total
100,00
4,99
0,5621
0,5409
0,9669
Índice Kakwani
0,4048
0,0212
161
/
Tabla 3
Incidencia del IVA
Decil
Individuos
de %
Recaudación
de Recaudación
Ingreso
1
2,54
32,67
2
3,61
20,06
3
4,39
17,72
4
5,16
16,22
5
6,20
15,55
6
7,37
14,87
7
8,94
14,24
8
11,48
13,82
9
16,35
13,19
10
33,95
9,14
Total
100,00
12,30
0,5621
0,5804
0,4334
Índice Kakwani
-0,1287
-0,0183
162
/
Tabla 4
Incidencia
del
Automotrices
Decil
Individuos
Impuesto
a
de %
Recaudación
las
Gasolinas
de Recaudación
Ingreso
1
0,65
1,09
2
0,78
0,56
3
1,45
0,76
4
2,25
0,92
5
2,99
0,97
6
4,22
1,10
7
6,71
1,39
8
11,43
1,79
9
20,98
2,20
10
48,53
1,70
Total
100,00
1,60
0,5621
0,5605
0,6571
Índice Kakwani
0,0951
0,0015
163
/
Tabla 5
Incidencia del Impuesto al Petróleo Diesel
Decil
Individuos
de %
Recaudación
de Recaudación
Ingreso
1
3,41
1,00
2
5,17
0,66
3
6,44
0,59
4
7,51
0,54
5
9,04
0,52
6
10,66
0,49
7
11,63
0,42
8
12,85
0,35
9
14,37
0,26
10
18,93
0,12
Total
100,00
0,28
0,5621
0,5629
0,2563
Índice Kakwani
-0,3058
-0,0009
164
/
Tabla 6
Incidencia del Impuesto al Tabaco
Decil
Individuos
de %
Recaudación
de Recaudación
Ingreso
1
3,34
1,77
2
4,85
1,11
3
6,20
1,03
4
7,50
0,97
5
9,21
0,95
6
10,51
0,87
7
11,12
0,73
8
13,03
0,65
9
15,04
0,50
10
19,21
0,21
Total
100,00
0,51
0,5621
0,5636
0,2667
Índice Kakwani
-0,2954
-0,0015
165
/
Tabla 7
Incidencia del Impuesto a las Bebidas
Decil
Individuos
de %
Recaudación
de Recaudación
Ingreso
1
2,69
0,67
2
4,00
0,43
3
5,14
0,40
4
6,13
0,37
5
7,38
0,36
6
9,02
0,35
7
10,70
0,33
8
12,83
0,30
9
16,64
0,26
10
25,47
0,13
Total
100,00
0,24
0,5621
0,5626
0,3564
Índice Kakwani
-0,2057
-0,0005
166
/
Tabla 8
Incidencia del Impuesto a Productos Suntuarios
Decil
Individuos
de %
Recaudación
de Recaudación
Ingreso
1
1,12
0,0008
2
1,90
0,0006
3
2,97
0,0007
4
3,85
0,0007
5
5,75
0,0008
6
7,91
0,0009
7
7,88
0,0007
8
9,33
0,0007
9
19,53
0,0009
10
39,77
0,0006
Total
100,00
0,0007
0,5621
0,5621
0,5331
Índice Kakwani
-0,0289
0,0000
167
/
Tabla 9
Incidencia del Impuesto a los Juegos de Azar
Decil
Individuos
de %
Recaudación
de Recaudación
Ingreso
1
2,87
0,19
2
4,17
0,12
3
5,33
0,11
4
5,73
0,09
5
6,19
0,08
6
7,56
0,08
7
9,19
0,08
8
12,69
0,08
9
18,66
0,08
10
27,60
0,04
Total
100,00
0,06
0,5621
0,5622
0,3825
Índice Kakwani
-0,1796
-0,0001
168
/
3.
Efectos distributivos del gasto social
Tabla 10
Incidencia de los Subsidios Monetarios
Decil
Individuos
de
% de Gasto
Gasto / Ingreso
1
30,90
2,12
2
15,11
0,45
3
11,48
0,25
4
9,08
0,15
5
7,76
0,10
6
5,98
0,06
7
6,04
0,05
8
6,22
0,04
9
3,53
0,02
10
3,91
0,01
Total
100,00
0,07
0,5621
0,5614
-0,3689
Índice Kakwani
-0,9310
0,0006
169
Tabla 11
Incidencia del Gasto en Educación
Decil
Individuos
de
% de Gasto
Gasto / Ingreso
1
14,10
73,05
2
13,24
29,64
3
12,36
20,07
4
11,67
14,76
5
10,24
10,34
6
9,67
7,85
7
8,94
5,73
8
8,02
3,89
9
6,88
2,23
10
4,87
0,53
Total
100,00
4,95
0,5621
0,5278
-0,1598
Índice Kakwani
-0,7219
0,0342
170
Tabla 11ª
Incidencia del Gasto en Educación Pre-escolar
Decil
Individuos
de
% de Gasto
Gasto / Ingreso
1
14,55
2,09
2
13,46
0,83
3
13,16
0,59
4
13,83
0,48
5
10,92
0,31
6
13,59
0,31
7
9,43
0,17
8
5,39
0,07
9
3,59
0,03
10
2,08
0,01
Total
100,00
0,14
0,5621
0,5610
-0,2331
Índice Kakwani
-0,7952
0,0011
171
Tabla 11b
Incidencia del Gasto en Educación Básica y Media
Decil
Individuos
de
% de Gasto
Gasto / Ingreso
1
14,19
70,47
2
13,40
28,77
3
12,19
18,97
4
11,63
14,09
5
10,34
10,01
6
9,61
7,48
7
8,87
5,45
8
8,04
3,74
9
6,87
2,14
10
4,85
0,50
Total
100,00
4,75
0,5621
0,5297
-0,2082
Índice Kakwani
-0,7703
0,0323
172
Tabla 11c
Incidencia del Gasto en Educación Superior
Decil
Individuos
de
% de Gasto
Gasto / Ingreso
1
3,63
1,76
2
2,70
0,57
3
7,53
1,15
4
6,84
0,81
5
6,53
0,62
6
8,84
0,67
7
11,97
0,72
8
12,87
0,59
9
16,54
0,50
10
22,57
0,23
Total
100,00
0,46
0,5621
0,5610
0,3130
Índice Kakwani
-0,2490
0,0011
173
Tabla 12
Incidencia del Gasto en Salud
Decil
Individuos
de
% de Gasto
Gasto / Ingreso
1
28,13
33,89
2
25,10
13,07
3
19,63
7,41
4
14,23
4,18
5
11,31
2,66
6
9,23
1,74
7
7,28
1,09
8
1,94
0,22
9
-5,00
-0,38
10
-11,85
-0,30
Total
100,00
1,15
0,5621
0,5476
-0,6895
Índice Kakwani
-1,2516
0,0144
174
Tabla 12a
Incidencia del Pago de Cotizaciones de Salud
Decil
Individuos
de
% de Gasto
Gasto / Ingreso
1
2,31
-3,92
2
4,43
-3,25
3
6,35
-3,39
4
8,01
-3,33
5
9,50
-3,15
6
11,15
-2,97
7
12,66
-2,66
8
14,28
-2,27
9
15,27
-1,63
10
16,04
-0,57
Total
100,00
-1,63
0,5621
0,5666
0,2571
Índice Kakwani
-0,3049
-0,0045
175
Tabla 12b
Incidencia de los Beneficios de Salud
Decil
Individuos
de
% de Gasto
Gasto / Ingreso
1
13,01
37,82
2
13,00
16,32
3
11,86
10,80
4
10,59
7,51
5
10,25
5,81
6
10,35
4,72
7
10,43
3,75
8
9,17
2,49
9
6,87
1,25
10
4,48
0,27
Total
100,00
2,78
0,5621
0,5434
-0,1313
Índice Kakwani
-0,6933
0,0187
176
4.
Efectos distributivos de la política fiscal
Tabla 13
Incidencia de la Política Fiscal
Decil
Individuos
Ingreso después
de Ingreso antes de Ingreso después de Impuestos y
Política Fiscal
de Impuestos
Gasto
1
0,96
0,75
1,90
2
2,21
2,13
3,09
3
3,05
3,03
3,79
4
3,92
3,96
4,54
5
4,90
5,00
5,39
6
6,10
6,26
6,50
7
7,73
7,99
8,03
8
10,22
10,56
10,30
9
15,25
15,77
14,97
10
45,67
44,56
41,49
Total
100,00
100,00
100,00
Gini
0,5621
0,5590
0,5026
Q5/Q1
19,23
20,97
11,32
177
PARAGUAY
Mayo de 2010
Equidad Fiscal en Paraguay
ASA Consultores
Economía, Tributación y Finanzas*
* Se agradecen los valiosos comentarios y aportes realizados por los Sres. Alberto Barreix y Jerónimo Roca, que sin la contribución de
ellos no hubiera sido posible llegar a la calidad del presente trabajo
178
INDICE
Introducción……………………………………………………………………………………………………………181
Breve descripción del Paraguay y de su situación macroeconómica................................……………...182
I.
Antecedentes………………………………………………………………………………………………………......182
II.
Breve descripción de la situación macroeconómica del Paraguay……………………………………...182
III.
Principales reformas acometidas en los últimos años.......................................................................189
IV.
Futuros pasos a seguir…………………………………………………………………………………........191
Análisis del sector público en el Paraguay………………………………………………………………….......193
I.
El Sector Público en el Paraguay……………………………………………………………………….......193
II.
Ingresos Públicos…………………………………………………………………………………………......194
a.
Nivel de importancia del Sector Público por niveles de Gobierno medido por el lado de los
Ingresos……………………………………………………………………………………………....194
III.
b.
Breve descripción del Régimen Tributario en el Paraguay……………………………………...195
c.
Impuestos en el Paraguay…………………………………………………………………………..197
Gastos Públicos…………………………………………………………………………………………….....206
a.
Nivel de importancia del Sector Público por niveles de Gobierno medido por el lado de los
Gastos………………………………………………………………………………………………..206
b.
Gasto Social…………………………………………………………………………………………..207
Análisis de la Equidad Fiscal en el Paraguay……………………………………………………………….......212
I.
Metodología……………………………………………………………………………………………….......212
II.
Supuestos asumidos……………………………………………………………………………………........214
III.
Indicadores de progresividad y capacidad redistributiva……………………………………………........216
179
IV.
Análisis por instrumento de Política Fiscal…………………………………………………………….......219
a.
Impuesto al Valor Agregado (IVA)………………………………………………………………....219
b.
Impuesto Selectivo al Consumo (ISC )…………………………………………………………....221
-
Combustibles. .……………………………………………………………………………...222
-
Otros bienes (Cigarrillos, Bebidas alcohólicas y no alcohólicas)……………………..223
c.
Gasto Social en Educación………………………………………………………………………....224
d.
Gasto Social en Salud……………………………………………………………………………....226
e.
Gasto Social en Pensiones………………………………………………………………………....227
Análisis de los efectos de la Política Fiscal…………………………………………………………………......228
I.
Ingresos de las familias antes de la política fiscal…………………………………………………….......228
II.
Bienestar de las familias después de la política fiscal………………………………………………........228
Conclusiones……………………………………………………………………………………………………….....232
Anexos……………………………………………………………………………………………………………….....234
180
INTRODUCCION
América Latina es la región con mayor disparidad en la distribución del ingreso en el mundo. Adicionalmente,
los países están haciendo un importante esfuerzo por mantener la disciplina fiscal y focalizar el gasto público
con el fin de mejorar no sólo la eficiencia del mismo sino su impacto redistributivo.
Este trabajo tiene como propósito estudiar los efectos de la política fiscal en la distribución del ingreso en un
sentido integral, es decir evaluando los impactos tanto de la política tributaria como también del gasto público
que ésta financia. En consecuencia, se estudiará tanto la equidad tributaria como la del gasto público social.
Considerar la equidad exclusivamente por la tributación es un análisis incompleto ya que puede morigerarse
con las siguientes acciones: a través del mayor recaudo que proporciona y que se convierte en la fuente de
un mayor gasto público que, a su vez, puede asignarse progresivamente; a través de las exoneraciones o la
aplicación de tasas diferenciales a las ventas de bienes y servicios que participan más fuertemente en las
canastas de los estratos de menores ingresos.
A su vez, es reconocido que el instrumento de política fiscal que mejor ha funcionado atendiendo a
consideraciones redistributivas es el gasto público social (GPS) aunque justo es reconocer que existen
impuestos con capacidad distributiva como el personal a la renta. En este sentido, aunque América Latina no
está entre las regiones que tiene el menor GPS per cápita del orbe, el gasto en salud y educación debería ser
redistributivo al igual que el gasto de tipo “focalizado” en los sectores más pobres. Estas erogaciones
públicas deberían ser eficientemente desarrolladas y eficazmente dirigidas para aliviar los niveles de pobreza
y, especialmente, la distribución del ingreso en el país. La segunda parte del estudio tendrá en cuenta la
equidad del gasto social, y con ello avanzará en una evaluación global de la política fiscal en la equidad del
sistema para tributos y gastos públicos. Por esta razón se complementará este estudio con uno similar de
gasto público social.
El Estado, a través de su política de impuestos y gastos, modifica la distribución del bienestar. Si se adopta
como indicador del bienestar el ingreso de las familias, el primer paso para medir el impacto de la política
fiscal en la distribución del ingreso de los hogares consiste en determinar cuál es la distribución del ingreso
antes de la acción de dicha política fiscal. A posteriori, una vez definida la incidencia de la política tributaria y
la de gasto público social, por comparación entre la situación ex ante y ex post, se determinará si la política
fiscal en su integridad resulta regresiva o progresiva.
181
BREVE DESCRIPCIÓN DEL PARAGUAY Y DE SU SITUACIÓN MACROECONÓMICA
I.
Antecedentes
La República del Paraguay es un país pequeño, considerando comparativamente a los demás países de la
2
región, cuenta con una superficie de 405.000 Km . Se encuentra ubicado en el centro de América del Sur,
teniendo fronteras con Brasil, Argentina y Bolivia; posee una población de un poco más de 6 millones de
habitantes, dividida geográficamente en 17 regiones y un poco más de 330 municipios.
Políticamente, se describe como un país unitario, que ha pasado de un régimen dictatorial a uno democrático
en 1989, perdurando hasta la fecha la etapa de la transición. En este periodo se han llevado adelante
muchas reformas estructurales importantes en el campo económico principalmente, pero los resultados no
fueron los esperados, dado que la situación económica se ha deteriorado muy rápidamente en la década de
los ´90, en donde la renta per-cápita ha pasado a ser similar a la de 17 años atrás, es decir, por debajo de los
US$ 1.000
60
(aprox. € 800), para volver a recuperarse y ubicarse a finales del 2009 en torno a los US$ 2.350
(aprox. € 1.650).
Las carencias son importantes, a tal punto que aproximadamente el 40% de la población vive por debajo de
61
la línea de la pobreza , los servicios públicos son ineficientes, ineficaces y con bajo nivel de cobertura, las
infraestructuras son insuficientes y la alta informalidad de la economía es una de las características más
resaltantes. A todo esto se suma que la mayoría de los Presidentes elegidos desde la vigencia del Gobierno
democrático soportan cargos judiciales, y en algunos casos han sido declarados culpables, por actos de
corrupción durante su administración.
Por otra parte, se señala además que no hay equidad en la distribución de funciones entre los poderes del
estado, no se cuenta con un Poder Judicial que en la práctica sea independiente, y en muchas ocasiones los
órganos de control no cumplen acabadamente con su misión.
II.
Breve descripción de la situación macroeconómica del Paraguay
Los principales indicadores del comportamiento macroeconómico del Paraguay por sectores se describen a
continuación:
60
Los datos del año 2005 muestran que la IPC se encontraba en US$ 1.017, aunque en los dos años anteriores esté
había estado en torno a los US$ 920 - 970.
61
Menos de US$ 2 por día
182
Sector Real
El país en el 2009 tuvo que soportar diversos choques externos e internos, los que básicamente se pueden
resumir en:
Externos
o
Crisis financiera internacional
o
Caída en el precio de nuestros productos de exportación
o
Sequia
Internos
o
Falta de una política gubernamental eficaz para hacer frente o por lo menos para suavizar los
choque externos
La evolución del PIB ha sido uno de los peores de los últimos años y ha permitido que sea una década con
altibajos, en donde las mayores retracciones se observaron al inicio y final del período, puesto que al analizar
el período 2000-2009, la riqueza en el país ha caído en el último año, pero lo relevante es la tendencia de la
misma, dado que a inicios del nuevo milenio las perspectivas eran más negativas que alentadoras, en tanto
que a finales de la 1ª década del nuevo milenio la tendencia es muy favorable, ubicándose en torno a la tasa
de crecimiento potencial del país, es decir, en torno al 4%. Lo citado se puede apreciar en el siguiente
gráfico:
Gráfico 1
PIB Real
8,0
6,0
4,0
2,0
2,1
3,8
4,1
2,9
4,3
6,8
5,8
0,0
-2,0
-3,3
0,0
-3,8
-4,0
-6,0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fuente: ASA Consultores. Elaboración propia con datos del BCP
183
2007
2008
2009
A más de considerar la evolución del PIB real, que nos muestra la dinámica que ha tenido la economía una
vez excluidos el nivel general de precios, también debemos analizar el comportamiento de la inflación, la que
por definición implica un alza sostenida en el nivel general de precios. La importancia del análisis del
comportamiento de la inflación viene dado por el hecho de que la misma es uno de los componentes de la
tasa de interés, es decir, en la medida en que tengamos más inflación tendremos un crédito más caro o
menos accesible.
Como se puede apreciar más abajo, la inflación no ha sido un problema especialmente durante el año 2009,
donde el nivel de actividad económica se contrajo y como consecuencia de ello no hubo grandes reajustes en
los precios. En el gráfico (Cuadro 2) se aprecia lo señalado precedentemente:
Gráfico 2
25,0
20,0
15,0
10,0
5,0
ago-09
mar-09
oct-08
may-08
dic-07
jul-07
feb-07
sep-06
abr-06
nov-05
jun-05
ene-05
ago-04
mar-04
oct-03
may-03
dic-02
jul-02
feb-02
sep-01
abr-01
nov-00
jun-00
ene-00
0,0
Si analizamos en un horizonte mayor podemos apreciar que la variación en el nivel general de precios en la
1ª década del nuevo milenio, se encuentra en torno al 8,3%, aún cuando en el 2009 la inflación promedio fue
del 2,6%. Está situación es relevante, dado que en la medida en que no se cuenten con medidas creíbles de
reducción de la inflación o se defina una senda de la desinflación, ésta volverá a su senda histórica, aunque
si podríamos decir que hay una tendencia a ubicarse en torno al 5% con un rango de variación [hacia arriba y
hacia abajo] de 2,5 puntos porcentuales, a pesar de que en los últimos años estuvo más cerca del umbral
superior que del inferior.
Sector Monetario y Financiero
Otro de los Sectores de mayor relevancia dentro de la economía es el mercado del dinero, en donde tanto
oferentes (ahorristas) como demandantes (prestatarios) concurren a los efectos de tener una remuneración
por ser propietarios del factor de producción (Capital) por una parte, y por otra, los inversionistas que
184
concurren al efecto de contar con recursos financieros para llevar adelante los proyectos de inversión
definidos.
En ese sentido se pueden diferenciar 2 momentos importantes en materia del crédito principalmente, en
donde en la 1ª mitad de la década se observa una caída consistente y sin visos de recuperación, en tanto
que en la segunda mitad se observa un ascenso constante en la evolución de los créditos, hasta antes de
que la economía mundial entre en crisis (2º Semestre del 2008). No obstante, a pesar de que el crédito haya
caído, éste nunca estuvo por debajo de los niveles de los primeros cinco años del nuevo milenio. Lo
mencionado se puede apreciar en el siguiente cuadro 3:
Gráfico 3
70,0
60,0
Depósitos
Créditos
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
-10,0
-20,0
-30,0
jul-09
ene-09
jul-08
ene-08
jul-07
ene-07
jul-06
ene-06
jul-05
ene-05
jul-04
ene-04
jul-03
ene-03
jul-02
ene-02
jul-01
ene-01
jul-00
ene-00
-40,0
Fuente: ASA
Consultores. Elaboración propia con datos del BCP
Un aspecto relevante, que se cita en el presente trabajo es que durante el 2009, los créditos han estado muy
por debajo de la dinámica del 2008, es decir, las variaciones en promedio fueron del 32,5% vs. el 51,8%, Sin
embargo, dichas variaciones se han ubicado por encima del observado en los años anteriores (2000-2007).
Con relación a los depósitos, los mismos también han tenido la misma tendencia que los créditos, aunque a
un menor ritmo. Así en el 2009, la tasa de crecimiento promedio fue del 28,1%. En el 2008 habían crecido en
promedio al 33,2%.
Con respecto a la tasa de interés pasiva (pagada a los ahorristas) y las activas (pagada por los prestatarios)
podemos ver que la misma ha venido cayendo en los últimos años y en especial durante finales del 2007 e
inicios del 2008, mientras que el spread (margen de intermediación) ha venido reduciéndose de vuelta a
185
finales del 2009, ubicándose a niveles promedio del 2007 y 2008, e inferiores a los años anteriores. Lo
expresado se puede apreciar en el siguiente gráfico:
Gráfico 4
18,0
65,0
16,0
Activas
55,0
14,0
Pasivas
12,0
10,0
45,0
8,0
35,0
6,0
Tasas Pasivas
En %
Tasas Actias
En %
20,0
75,0
4,0
25,0
2,0
jul-09
ene-09
jul-08
ene-08
jul-07
ene-07
jul-06
ene-06
jul-05
ene-05
jul-04
ene-04
jul-03
ene-03
jul-02
ene-02
jul-01
ene-01
jul-00
0,0
ene-00
15,0
Fuente: ASA
Consultores. Elaboración propia con datos del BCP
Sector Externo
Al cierre del año 2009, finalizó el peor año de la década al analizar los valores relativos, dado que las
exportaciones cayeron en 28% y las importaciones en 24%, situación no observada en los últimos 10 años,
aunque es importante resaltar que los valores son largamente superiores a los observados a inicios del
nuevo milenio. Lo mencionado se puede apreciar en el siguiente cuadro:
Cuadro 1
En millones de dólares.
Año
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
EXPORTACIONES
869
990
951
1.242
1.627
1.688
1.906
2.785
4.463
3.191
IMPORTACIONES
2.050
1.989
1.510
1.766
2.480
3.073
4.502
5.539
8.506
6.497
186
En materia cambiaria, al final del año los valores no favorecieron a las exportaciones aunque si a las
importaciones, dado que su valor se aprecio en 5%, es decir, tuvo un comportamiento a la baja con relación
al cierre del 2008. EL comportamiento desde inicios del 2000 hasta el cierre del 2009, se puede visualizar en
el siguiente gráfico:
Gráfico 6
Tipo de Cambio Nominal G/US$
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
jul-09
ene-09
jul-08
ene-08
jul-07
ene-07
jul-06
ene-06
jul-05
ene-05
jul-04
ene-04
jul-03
ene-03
jul-02
ene-02
jul-01
ene-01
jul-00
ene-00
0
El buen desempeño del sector primario se tradujo en mayores exportaciones del país, y mayor entrada de
divisas para el país, como ya se observó en la dinámica de las intercambios con el resto del mundo, así como
una mayor acumulación de reservas internacionales netas a tal punto de que el país paso a tener una
posición acreedora con relación al resto del mundo, es decir, nuestros activos fueron superiores a nuestras
deudas con el resto del mundo, es decir, a partir del 2007 los activos internacionales netos superaron a la
deuda externa. Lo mencionado se puede apreciar en el siguiente gráfico:
Gráfico 7
187
4.500
3.861
4.000
3.500
Deud a Extern a
Reservas Internacionales
3.000
2.478
2.500
2.234
2.283
2.162
2.864
2.462
2.391
2.271
2.197
2.230
2.000
2.232
2.234
1.703
1.500
1.297
1.168
1.000
772
983
723
641
500
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: ASA Consultores. Elaboración propia con datos del BCP. Cifras en Millones de US$
Sector Fiscal
Las cuentas públicas luego de estar al borde de una cesación de pagos en el 2003, y gracias a la adopción
de medidas fiscales concretas (modificación tributaria, cambio en las reglas del sistema de pensiones
públicas, por citar las más relevantes), sumados al buen desempeño de la economía de los últimos años,
implicaron un mejoramiento de la salud del Tesoro Nacional, dado que luego de, lograr consolidar su
situación, pasó a contar con resultados superavitarios desde el 2004 al 2009. La evolución de los ingresos y
egresos de la última década se puede apreciar en el siguiente gráfico:
Gráfico 8
Ingresos & Egresos
En Millones de G. Corrientes
14.000.000
12.000.000
Ingresos
Egresos
10.000.000
8.000.000
6.000.000
4.000.000
2.000.000
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fuente: ASA Consultores. Elaboración propia con datos del MH
188
2006
2007
2008
2009
El resultado del último año no estuvo quizás acorde a lo que requerían las expectativas de los agentes
privados, dada la crisis financiera y económica del mundo desarrollado que se tradujo en una contracción de
la demanda internacional, así como en los precios de nuestros principales productos de exportación, por una
parte; y por otra, los embates climáticos del 2009, que provocaron grandes pérdidas especialmente para el
sector primario. Los resultados de las cuentas públicas se pueden apreciar en el siguiente gráfico:
Gráfico 9
Superávit
Resultado Fiscal. En % del PIB
2,5
3,0
1,6
2,0
0,8
1,0
0,5
1,0
0,1
-0,4
0,0
-1,2
Deficit
-1,0
-2,0
-3,2
-3,0
-4,0
-4,6
-5,0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: ASA Consultores. Elaboración propia con datos del MH
Los detalles de cada uno de los sectores con el comportamiento numérico se pueden apreciar en el
Cuadro 1 del Anexo.
III.
Principales reformas acometidas en los últimos años
Con el cambio del régimen de gobierno (del autoritario al democrático) en el año 1989, se inicia un periodo de
apertura y liberalización de la economía, con el fin de sentar las bases para el nuevo modelo del desarrollo
económico del país, dado que el modelo de desarrollo se consideraba obsoleto, hallándose inmerso en un
periodo de retracción económica que se había iniciado en los últimos años de la década de los ´80, lo cual
generó un alto endeudamiento público. Aunque este período de inicio de reformas legales se da en un
escenario de baja institucionalidad de los organismos y entidades del estado, y la implementación a
destiempo de algunas reformas generaron una gran desconfianza hacia el nuevo régimen democrático, que
se vio acentuada en su legitimidad con las crisis financieras de los años 1995 y 1997, así como por la doble
acefalia que se dio en el año 1999 en el Poder Ejecutivo, originado por el magnicidio del Vicepresidente de la
República y posterior renuncia forzosa del Titular. Aún en medio de este periodo de mucha inestabilidad
política se acometen distintas reformas en los distintos campos, de modo a contar con regímenes más
189
flexibles y acordes a las tendencias en los distintos países de la región y del mundo, y en ese sentido se
realizaron reformas [se citan solo las más emblemáticas] en los siguientes campos:
Sector Fiscal
-
Ley de Reforma Tributaria (125/91).
-
Ley de re-estructuración del Ministerio de Hacienda y del financiamiento (109/90).
-
Ley de Administración Financiera del Estado (1.535/99).
-
Un programa de re-estructuración de la deuda interna con las principales entidades financieras
del país.
-
Una Ley de Reforma de Pensiones de la Caja Fiscal (para funcionarios).
-
Ley que modifica y amplia la Reforma Tributaria [Ley 125/91] por la cual se ampliaba la base de
imposición de la mayoría de los impuestos vigentes (IVA, Renta empresarial, Impuestos
Selectivos, etc.), así como se establecía un Impuesto a la Renta de las Personas Físicas, entre
otras medidas (2.421/04).
-
Ley de Reforma del Código Aduanero (2.422/04).
Sector Financiero
-
Ley Carta orgánica del BCP (489/95).
-
Ley que regula los Fondos Patrimoniales de Inversión (811/95).
-
Ley de Seguros (827/96).
-
Ley de Bancos, Financieras y otras entidades de créditos (861/96).
-
Ley de Negocios Fiduciarios (921/96).
-
Ley que regula las calificadoras de riesgo (1.056/97).
-
Ley de Bolsa de Productos (1.163/97).
-
Ley de Mercado de Valores (1.284/98).
-
Ley de Garantía de Depósitos y Resolución de Entidades de Intermediación Financiera sujetos
de la Ley General de Bancos, Financieras y Otras Entidades de Crédito (2.334/03).
-
Ley por el cual se crea la Banca de 2º Piso con la denominación de Agencia Financiera de
Desarrollo (2.640/05)
Sector Inversiones
-
Ley de Incentivos a la Inversión (60/90).
-
Ley de Sociedades Anónimas (388/94).
-
Ley de Promoción de inversiones (527/94).
-
Ley de Zonas Francas (523/95).
-
Ley de Marcas (1.294/98).
-
Ley de Derechos de Autor (1.328/98).
-
Ley de Patentes e Invenciones (1.630/00).
190
-
Ley de Contrataciones Públicas (2.051/03)
-
Ley que crea el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (2.419/04).
Por otra parte, en otros campos se han tenido avances discretos o casi nulos como ser los casos de:
-
La reforma de la seguridad social no pudo lograrse la aprobación de los proyectos de Leyes
remitidos al Congreso, debido a la gran variedad de opiniones que dichos proyectos generaron
en varios sectores de la comunidad; por lo que los parlamentarios tampoco lograron consensos
ni para aprobarlos ni para rechazarlos, por lo que aún se encuentran en estudio.
-
Un programa de re-estructuración de la deuda interna con las principales entidades financieras
del país.
-
El presupuesto general de la nación en función a un programa de racionalización de los gastos
corrientes.
-
No acumulación de nuevos atrasos externos.
-
El desarrollo de un Plan de Reforma de la Función Pública (Ley Nº 1.626/00).
-
El inicio de la implementación de un Plan de Reestructuración del Banco Central.
-
El Acuerdo entre el BCP y el MH para la regularización de deudas entre las partes.
-
En las Empresas Públicas los procedimientos de ajustes regulares de precios y tarifas públicas,
que reflejen las variaciones de los precios internacionales y el tipo de cambio, así como la
presentación de un Plan de participación de capital privado en las principales Empresas Públicas.
-
Aplicación de Auditorías Externas Integrales (Financieras y de Gestión) a las cuentas de las
principales empresas públicas y el Instituto de Previsión Social (para empleados del sector
privado).
-
Mejoramiento de la publicación de datos del Gobierno y las Empresas Públicas.
-
Reforma de las Instituciones del Estado a fin de tener una mayor eficiencia y eficacia en la
entrega de los servicios públicos (a nivel central y subnacional)
A más de las medidas mencionadas y de aquellas que aún se encuentran en agenda, el Gobierno negoció un
Acuerdo Stand-by con el Fondo Monetario Internacional (2003 - 2008), que daba respaldo internacional a
muchas de las medidas internas planteadas.
IV.
Futuros pasos a seguir
La perspectiva económica del Paraguay viene mejorando de una manera notoria, hecho que se puede
observar en las calificadoras de riesgo, las que han mejorado, aunque sea de manera modesta la calificación
del país. Por tanto, las medidas de políticas fiscales y monetarias prudentes van teniendo como resultado
una economía estabilizada.
191
Los desafíos actuales se centran en el inicio del proceso de reforma estructural actualmente en marcha, da
una mejor perspectiva económica al país para el mediano plazo. Uno de los principales problemas a resolver
quizás sea la escasa, o incluso nula productividad (empresarial y laboral), a fin de fortalecer el proceso de
crecimiento en el mediano plazo, para ello es condición sine qua non el contar con un entorno
macroeconómico estable.
El proseguir con una política fiscal prudente y una política monetaria que priorice la estabilidad de precios,
sentará las bases para ese crecimiento. En materia estructural aunque hay mucho aún por hacer, quizás una
buena estrategia debe de ser lograr la plena implementación de las ya aprobadas.
Las principales líneas de reforma estructural, aun pendientes, van encaminadas a mejorar el entorno del:

Sector Público, a fin de fortalecer el marco presupuestario, el contar con un marco de gestión
fiscal y aduanera, un mayor y mejor control de los gastos, una reorganización de la administración pública y
una revisión exhaustiva de los regímenes de pensión y de salud, tanto público como privado

Sector financiero, que pretende asegurar una asignación eficiente de los recursos financieros y
eliminar las vulnerabilidades, por lo cual se propone reforzar la situación financiera del Banco Central, así
como mejorar sus operaciones, modernizar la supervisión bancaria, fortalecer la reglamentación prudencial,
reforzar los bancos estatales, promover el mercado de capitales y mejorar el sistema de pagos.

Programa de promoción del crecimiento. Existen muchos obstáculos para el crecimiento en
diversas áreas, que deben ser eliminados. Para ello será necesario mejorar el desempeño de las empresas
públicas, el clima para la inversión, la productividad del sector agrícola, los procedimientos de los tribunales
civiles y el funcionamiento del mercado.

Red de protección social. A fin de proteger a los sectores sociales más vulnerables y mejorar los
programas sociales, para mitigar la pobreza generalizada. Para ello, será necesario, entre otras cosas,
reforzar los programas de asistencia social con vistas a lograr anticipadamente los Objetivos de Desarrollo
del Milenio, adoptar una estrategia de reducción de la pobreza, focalizar mejor las subvenciones del gasoil
mediante una realineación de los precios internos con los precios internacionales e introducir un sistema de
transferencias de fondos a los grupos más vulnerables, condicionadas por contratos explícitos con los
beneficiarios. Confiamos en que estas iniciativas contribuirán a reducir la desigualdad del ingreso y a
aumentar la equidad social.
192
ANÁLISIS DEL SECTOR PÚBLICO EN EL PARAGUAY
I.
El Sector Público en el Paraguay
El Paraguay conforme a la Carta Constitucional es un “…en Estado social de derecho, unitario, indivisible, y
descentralizado en la forma que establecen esta Constitución y las leyes…”, es decir, en la propia
constitución se hace mención al carácter unitario y descentralizado al mismo tiempo. Por ello, la organización
desde el punto de vista económico es la siguiente:
Administración
Central
AACC
Entidades
Gobierno Central
Descentralizadas
GGCC
EEDD
Seguridad Social
EESS
Gobierno
Gobierno
Departamental
General
GGDD
GG
Gobierno
Local
Sector
(Municipalidades)
Público no
GGLL
Financiero
SPNF
Empresas
Públicas
EEPP
Sector
Publico
SSPP
193
Banco
Central del
Paraguay
BCP
Sector
Público
Financiero
SPF
Otras
Entidades
Financieras
Oficiales
EEFF
Conforme se puede apreciar en el Diagrama, el Paraguay cuenta con una estructura similar a muchos países
en donde se pueden visualizar todos los niveles de Gobierno y a partir de ello se puede avanzar en la
identificación de roles que cumplen tanto vertical como horizontalmente las distintas Entidades del Estado.
II.
Ingresos Públicos
a. Nivel de importancia del Sector Público por niveles de Gobierno
Se presenta a continuación un grafico comparativo desagregado en base a la relevancia de los distintos
componentes por el lado de los ingresos en los tres niveles de Gobierno.
En los Ingresos Totales del Sector Público, visualizado por niveles de Gobierno, se puede apreciar una gran
diferencia porcentual en la administración de ingresos que tiene la Administración Central con relación a los
Gobiernos Subnacionales medidos como una proporción de la riqueza generada en el país (PIB). Lo dicho se
puede apreciar en el siguiente gráfico:
Gráfico 10
194
Gobernaciones
0,5%
Municipalidades
1,6%
Ingresos totales
En % del PIB
Prom. Período 2005-2008
Administración
Central
18,2%
Fuente: ASA Consultores con datos del MH
Si realizamos un análisis comparativo diríamos que el 91% de los recursos son administrados por el
Gobierno Central; el 2% por las Gobernaciones y el 7% por las Municipalidades
Está situación recoge el promedio del período 2005-2008, periodo en el cual los Gobiernos Subnacionales
vienen recibiendo de manera creciente recursos de la Administración Central por la Coparticipación en los
Royalties y Compensaciones recibidos por el Tesoro Nacional de las Entidades Binacionales Itaipu y
Yacyreta, en donde lo relevante de resaltar es que las participaciones en el pasado estaban aún más
centralizadas.
De todo lo expuesto, lo relevante de corresponde a la Administración Central y en ese sentido veremos la
evolución de los Ingresos por componentes, en función a la clasificación económica, es decir, considerando
los ingresos corrientes y de capital.
b. Breve descripción del Régimen Tributario en el Paraguay
A los efectos de contextualizar la evolución en materia impositiva se realiza una breve descripción de la
estructura de los impuestos en el Paraguay, en su estado anterior al año 1992, el actual o vigente, así como
se mencionan los principales cambios que se irán implementando durante el periodo 2005-2013, dada la
modificación de la Política Tributaria realizada en el 2004. Así mismo, en el apartado final de éste Capítulo se
exponen aspectos relativos a la corrupción en el Paraguay, en donde se ubican y sus criterios de percepción,
tales como el uso discrecional de la norma que se traduce en una presión tributaria baja con relación al
potencial, así como con respecto a los demás países con características similares.
1.
Sistema tributario anterior a la reforma del año 1992
195
El sistema tributario anterior a la reforma del año 1992 era totalmente anacrónico y obsoleto, su principal
componente era el impuesto de papel sellado y estampillas, que en su última versión se regía por la Ley 1003
del año 1964. Existían además otros impuestos:
-
Impuestos a los Alcoholes – Decreto Ley Nº 5.559/41
-
Impuestos internos al consumo – Decreto Ley Nº 5/52
-
Patentes fiscales – Decreto Ley Nº 344/71
-
Patentes fiscales sobre autovehículos – Ley Nº 449/67
-
Impuestos internos a los combustibles – Ley Nº 8859/41 y Decreto Ley Nº 59/53
-
Impuestos a las herencias, legados y donaciones – Ley Nº 68/53
-
Régimen sustitutivo del impuesto a la renta de las empresas – Ley Nº 322/62
-
Impuestos internos al ganado y faenamiento - Decreto Ley Nº 11/53 & Ley Nº 622/77
-
Impuesto a la renta de las empresas – Decreto Ley Nº 9.240/49
-
Impuestos a las ventas y a los servicios – Ley Nº 69/68 & Ley 1.035/83
-
Impuesto al capital de determinadas entidades – Ley Nº 70/68
Por todo esto, constituía una necesidad imprescindible realizar una reforma tributaria que simplificara e
hiciera objetivas las reglas y relaciones con el contribuyente, así como generar los recursos genuinamente
impositivos que en su lógica guarden la debida elasticidad con la evolución de la economía real y de los
precios.
Respecto al Régimen Tributario, éste ha experimentado una reforma en el año 1991, con la Ley 125/91,
mediante la cual el número de impuestos se redujo de más de 80 a 9, se simplificó el sistema administrativo,
y se incorporó el Impuesto al Valor Agregado (IVA).
Los ingresos tributarios tuvieron una tendencia ascendente en la primera mitad de los años 90, lo cual se vio
explicado principalmente por una aplicación plena del nuevo régimen tributario aprobado a finales del año
1991, así como por una potenciación del comercio de triangulación (régimen de turismo). A partir del año
1994, cuando tuvo que haberse aplicado en forma plena la ley impositiva, se inicia la sanción de leyes que
otorgan beneficios, incentivos o privilegios sectoriales, con lo cual fue erosionándose la base de los
impuestos más importantes como ser el impuesto a la renta de las empresas y el IVA. A finales del año 2003
se contaban con más de 40 leyes que otorgan ventajas o alicientes tributarios.
Al final de la década se pudo observar la paulatina y sostenida erosión de la base imponible de los impuestos
vigentes con lo cual obviamente el actual régimen tributario fue perdiendo efectividad.
196
Gráfico 11
Presion Tributaria1
14,0%
13,0%
12,0%
11,0%
10,0%
10,0%
10,4%
11,9%
11,9%
12,0%
11,4%
11,5%
12,4%
7,0%
10,7%
8,0%
10,8%
9,0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
6,0%
1
No incorpora las contribuciones a la Seguridad Social
c. Impuestos en el Paraguay
Estructura tributaria vigente
En Paraguay, el gobierno central recaudó por concepto de impuestos -sin incluir cotizaciones a la seguridad
social- una cifra de G. 9,2 billones en el 2009, monto que equivale a unos US$ 2.003 millones y a un 12,4%
del PIB para ese año, tal como se indica en el cuadro que detalla los componentes más abajo.
La estructura tributaria de Paraguay está concentrada en un número relativamente reducido de impuestos,
siendo los principales el Impuesto al Valor Agregado (IVA); el impuesto a la renta de las empresas, que opera
sobre distintas modalidades; y un impuesto sobre el comercio exterior aplicado a las importaciones. A ellos
se agregan impuestos selectivos sobre ciertos consumos, como por ejemplo el gravamen a los combustibles,
tabacos, bebidas y alcoholes y un impuesto sobre los actos y documentos. Dentro de éste diseño, una
característica notoria resulta ser la “ausencia efectiva” de un impuesto a la renta para las personas físicas
(IRP) o de un impuesto al patrimonio.
El actual régimen impositivo vigente data del año 1.992, ocasión en la que fue promulgada la Ley 125/91 y
fue modificada y ampliada por Ley 2.421 del año 2004. La principal virtud del actual régimen tributario fue el
hecho de haber sistematizado y eliminado un gran número de leyes especiales y de afectación especifica que
tenía el Paraguay y que se constituían en un conjunto incoherente, amorfo e inconexo de normas del régimen
tributario nacional y que, consecuentemente, la hacía extremadamente ineficiente, tanto en su administración
como en su interpretación por los agentes económicos y contribuyentes.
Con la sanción de la Ley 125/91, modificado y ampliado por la Ley 2.421/04, el régimen tributario quedó
sistematizado en:
197
LIBRO I - Impuestos a los Ingresos (Empresariales)
Titulo 1:
Capítulo I: Rentas de actividades comerciales, industriales o de servicios que no sean
de carácter personal
Capítulo II: Rentas de las actividades agropecuarias
Capítulo III: Renta del Servicio de Carácter Personal
Titulo 2:
Renta del Pequeño Contribuyente
LIBRO II - Impuestos al Capital
Titulo Único:
Impuesto Inmobiliario (Actualmente éste impuesto se encuentra bajo la administración
de los Gobiernos Locales)
LIBRO III - Impuestos al Consumo
Titulo 1:
Titulo 2:
Impuesto Selectivo al Consumo
Titulo 3:
Impuesto a la Comercialización Interna de Ganado Vacuno (Derogado)
LIBRO IV - Otros Impuestos
Titulo 1:
Impuesto a los Actos y Documentos (Derogado)
Otros: Patente Fiscal Extraordinaria para auto vehículos (En proceso de extinción)
A los efectos de determinar la estructura total de impuesto del Paraguay, es de mencionar a los impuestos al
comercio exterior, los cuales se hallan regidos por la Ley 2.422/04 que establece el “Código Aduanero” y la
Ley Nº 621/95 "Que aprueba el Protocolo relativo al Código Aduanero del MERCOSUR”.
Cuadro 2
INGRESOS TRIBUTARIOS DEL PARAGUAY
Gobierno Central - Año 2009
Conceptos
En Millones de:
G.
US$
Como %
del Total
En %
del PIB
Impuestos Directos
2.193.000
477
24%
2,9%
Impuesto a la Renta Empresarial
2.193.000
477
24%
2,9%
Impuestos Indirectos
7.014.000
1.526
76%
9,4%
Otros Impuestos
1.492.000
4.450.000
977.000
95.000
325
968
213
21
16%
48%
11%
1%
2,0%
6,0%
1,3%
0,1%
Total Ingresos Tributarios
9.207.000
2.004
100%
12,4%
198
Tal como se pudo apreciar en el cuadro expuesto, en el total de impuestos recaudados se verifica una fuerte
predominancia de los impuestos indirectos. En efecto, éste tipo de tributos -incluidos el IVA, el ISC, el ICEx y
otros- representa un 76% del total de ingresos generados al año por el sistema impositivo.
Dentro de los impuestos indirectos, el IVA es el impuesto que exhibe el mayor rendimiento relativo. Éste
gravamen opera con un tipo general del 10% [aunque existen distintos tipos que buscan revertir la
regresividad de este impuesto] y genera una recaudación del orden de los US$ 968 millones, monto que
equivale a un 48% del total de los ingresos tributarios. Le siguen en importancia los Impuestos Selectivos al
Consumo (Combustibles, tabaco, bebidas, alcoholes y bienes suntuarios) con una participación del 16%
sobre el total y posteriormente el impuesto aduanero que viene perdiendo importancia relativa.
Por su parte, la tributación directa está sustentada casi exclusivamente por el impuesto a la renta de las
empresas. El tipo general de éste gravamen es del 10% más un 5% por distribución de utilidades y 15%
adicional por remesas al exterior, impuesto que coexiste con diversas exenciones totales o parciales, como
ser la Ley de Maquila (Ley 1.064/97), la apertura de capital en el Mercado de Valores [hasta la finalización de
los beneficios otorgados, dado que ya no pueden otorgarse nuevos privilegios], el procesamiento en zonas
francas (Ley 523/95), Forestación (Ley 536/94), Leasing (Ley 1.295/98), entre otros. Al régimen anterior, se
agrega un tratamiento simplificado (ingresos menos egresos) y presuntivo para las rentas del sector
agropecuario y una modalidad simplificada para los pequeños contribuyentes cuyas ventas anuales no
superen aproximadamente US$ 22.000 al año, los que abonan un impuesto simplificado (ingresos menos
egresos) o un sistema presunto del 3% de sus ventas totales, el que resulte menor y que se denomina
Impuesto a la Renta del Pequeño Contribuyente.
Situación actual del sistema tributario
El sistema impositivo del país cuenta con un diseño simple y no-pesado para los contribuyentes e inversores,
aunque la no vigencia desde el 2006 del Impuesto a la Renta Personal (IRP) ha generado un vacío en el
sistema tributario general y en el impuesto a la renta de las empresas en particular, por lo cual la
Administración Tributaria ha identificado la necesidad de hacer precisiones relativas a la no deducibilidad del
impuesto, mediante la introducción de ciertas expresiones que salven los vacíos o lagunas legales respecto a
las rentas no gravadas, que serán limitadas a aquellas de fuente extranjera.
El Paraguay en el año 2.004 realizó unos ajustes en el régimen tributario que buscaba sostener y potenciar el
régimen vigente hasta ese momento, dado que con el transcurrir de los últimos años ha sido objeto de
muchas modificaciones, el cual en sí mismo pretendía:
1. Combatir la informalidad.
199
2. Reducir significativamente la evasión fiscal.
3. Sentar las bases para un país más competitivo.
4. Recaudar más por mejor base de contribuyentes.
5. Mayor participación ciudadana en la red de auto control.
6. Una mejor administración tributaria.
7. Transparencia informativa, pública y privada.
Las modificaciones implementadas son un componente esencial de toda estrategia comprehensiva para
lograr el ajuste estructural y reasumir el desafío del crecimiento económico, buscando la sostenibilidad del
proceso de desarrollo que garantice mayores niveles de bienestar y justicia social.
Siguiendo esta premisa, se puede expresar que los objetivos en forma resumido fueron i) lograr un
Reordenamiento jurídico integral del Sistema Tributario Nacional para hacerlo instrumento apto para el
desenvolvimiento eficaz de la economía, en armonía con las demás acciones y medidas operativas de la
Política Económica Global; y, ii) alcanzar niveles de Ingresos Tributarios que no impacten en la sociedad con
una presión tributaria que eventualmente pudiera afectar las decisiones de consumo, trabajo o inversión de
los agentes económicos, así como para no incidir en la racional utilización de los factores de la producción en
un marco de equilibrio dinámico.
El proyecto de modificación tributaria, en su versión aprobado contempló modificaciones al impuesto a la
renta de las empresas, al tributo único o impuesto de las pequeñas empresas, así como en el impuesto sobre
actividades agropecuarias, el IVA y el impuesto selectivo al consumo. Además, se crea un impuesto a la
renta personal (IRP).
A continuación se describen y analizan los aspectos más relevantes de las modificaciones introducidas en el
régimen tributario:
Impuesto a la Renta de las Empresas
Los cambios propuestos a éste impuesto se pueden agrupar en tres ámbitos: i) modificación de las
estructuras de tipos; ii) ampliación de la base imponible; y, iii) modificación al régimen agropecuario.
Modificación de la estructura de tipos:
En la ley se prevén las siguientes medidas:
o
Reducir el tipo general de 30% al 20% en el año 1 y a partir del año 2, la misma quedará fijada en
forma permanente en el 10%. Se introduce un tipo diferencial en caso de distribución de utilidades, la
cual se sitúa en el 5%, así como del 15% para las remesas de dividendos al exterior.
o
Derogar los tipos especiales de 15% y 10% para las Sociedades Anónimas Emisoras de Capital
Abierto -SAECAS-, la reducción del 95% del impuesto determinado conforme a la Ley 60/90, de
Fomento a las Inversiones, por mencionar las de mayor relevancia, dado que se derogan todas las
200
leyes generales o especiales que establecen regímenes especiales para el impuesto a la renta de las
empresas.
Ampliación de la base imponible y derogación de regímenes especiales:
En primer lugar, se derogan las siguientes exenciones contempladas en el artículo 14 de la Ley 125/91:
o
Exoneración a los intereses de Títulos-Valores
o
Se restringe la exención a favor de las entidades sin fines de lucro, quedando gravadas cuando
realicen, en forma permanente, empresarial y habitual, actividades generadoras de rentas afectas.
o
Exención que beneficia a las entidades de educación, salvo que exista distribución de utilidades.
Además, se introducen las siguientes modificaciones:
o
Se modifica el artículo 5, para considerar como rentas de fuente paraguaya los intereses de capitales
colocados en el exterior.
o
Se modifica el artículo 9, para precisar que las entidades financieras no podrán deducir de la renta
neta las utilidades del ejercicio que destinen a reservas legales. Esto se funda en que la Ley 861/96
establecía franquicias exclusivas para el sector financiero, que determina que estas entidades tengan
una tributación media bastante inferior a las empresas de otros sectores económicos.
o
En el caso de intereses o comisiones remesados a entidades bancarias en el exterior, se presumirá
una renta del 20% de los importes brutos. Actualmente se presume un 100% si el pagador de la renta
es una agencia, sucursal u otro establecimiento situado en el país o 50% si el pagador no cuenta con
agencia, sucursal u otro establecimiento en el país.
Impuesto a la Renta Agropecuario
Se reemplaza la actual determinación de una renta presunta (12% del avalúo fiscal de los inmuebles rurales)
por una renta efectiva mediante contabilidad simplificada para todos aquellos inmuebles cuya superficie
superen las 300 hectáreas (Has.) en la Región Oriental del país y de 1.500 Has. en la Región Occidental. La
renta neta se determinará por la diferencia entre el ingreso total y todas las erogaciones relacionadas con la
actividad.
Las explotaciones medianas, cuya superficie se encuentren entre las 20 y 300 Has. o entre 20 y 1.500 Has.,
dependiendo de su ubicación en la Región Oriental u Occidental, respectivamente, se encuentran regidas
por un sistema presunto de determinación en función a informaciones relativas a la productividad de las
tierras. Quedan exonerados del impuesto quienes exploten una superficie total que no supere las 20 Has. en
la Región Oriental y 100 Has. en la Región Occidental.
En resumen podríamos decir que a los efectos tributarios el Paraguay cuenta con 3 tipos de inmuebles, en
función a los que se determinarán si están o no alcanzados, así como el sistema de liquidación: El detalle
sería el siguiente:
201
1.
2.
Inmuebles grandes:
a.-
Región Oriental: Superficies > a 300 Has.
b.-
Región Occidental: Superficies > a 1.500 Has.
Inmuebles medianos: a.b.-
3.
Inmuebles pequeños: a.b.-
Región Oriental: Superficies > 20 y < a 300 Has.
Región Occidental: Superficies > 100 y < a 1.500 Has
Región Oriental: Superficies < a 20 Has.
Región Occidental: Superficies < a 100 Has.
El tipo del impuesto se reduce del 25% al 10%, para los grandes inmuebles y al 2,5% para los inmuebles
medianos.
Se incorpora la compensación, para los medianos productores, del 100% del IVA pagado en las
adquisiciones de bienes y servicios. En el caso de los Grandes Inmuebles esto pasa a constituirse en parte
del costo de producción.
Renta del Pequeño Contribuyente (Ex Tributo Único)
Con los cambios propuestos el Tributo Único pasa a formar parte del impuesto a la renta de las empresas y
se reemplaza su nombre por el de “Renta del Pequeño Contribuyente”. Los principales cambios al régimen
de tributación son los siguientes:
La renta se determinará sobre un sistema simplificado de ingresos menos egresos o en forma
presunta la que se determinará como el 30% de los ingresos brutos y el tipo del impuesto será del
10%. En la actualidad, el Tributo Único presenta un sistema de liquidación sobre base presunta, en
donde la renta presunta sobre la cual se aplicará el tipo del impuesto corresponde al monto mayor
que resulte entre los ingresos reales y los ingresos presuntos, definidos estos últimos como la suma
de los pagos por concepto de sueldos, arrendamiento de inmuebles, servicios básicos y mercaderías
e insumos, más una imputación por concepto de utilidad. A su vez, el tipo actual es del 4%.
Se eleva de G 53 millones (≈ US$ 11.000) a G 100 millones (≈ US$ 22.000) el límite de ventas para
acceder al régimen.
Se elimina la posibilidad de rebajar como crédito contra el impuesto el 50% del IVA pagado en las
compras
Los contribuyentes afectos a éste régimen serán contribuyentes de IVA. En la actualidad, el impuesto
es sustitutivo del impuesto a la renta de las empresas y del IVA.
Impuesto a la Renta Personal
Se crea un impuesto a las rentas personales. La renta bruta estará comprendida por las rentas del trabajo,
obtenidas en relación de dependencia o no; el 50% de los dividendos y utilidades distribuidas; y las
202
ganancias de capital obtenidas en la venta de bienes inmuebles y títulos-valores. De la renta bruta se podrán
deducir las cotizaciones sociales; las donaciones al Estado y otras entidades; los gastos y erogaciones
locales; los gastos e inversiones relacionados con la actividad; y los gastos personales y familiares.
Se establece un tramo exento que para el año 1 se fija en diez salarios mínimos mensuales para cada
persona física contribuyente. Éste tramo irá disminuyendo en un lapso de siete años, para quedar finalmente
en tres salarios mínimos mensuales. El tipo del impuesto es:
Ingresos > 10 salarios mínimos mensuales...............................................10%
3
salarios
mínimos
≤
mensuales
Ingresos
≥
a
10
salarios
mínimos
mensuales....................................................................................................8%
El diseño actual del Impuesto a la Renta Personal presenta como característica principal el incentivo a que
las personas exijan comprobantes de ventas para disminuir la evasión y es por ello que establece la
posibilidad de deducir de la renta bruta la totalidad de los gastos personales y familiares, siempre y cuando
los mismos se hallen debidamente documentados.
La descripción sinóptica de la propuesta del Impuesto a la Renta Personal para el Paraguay es la siguiente:
Cuadro 3
Paraguay: Ley que debió aplicarse desde
Aspectos generales de diseño
el año 2006
Nota: En estudio suspensión hasta el 2013
Renta Gravada
Renta Neta
Deducciones
Sin límites, siempre que estén documentados
Proporcional o Progresiva
Progresiva
Tipo
Ingresos > a 10 SMM: 10%
Ingresos > 10 SMM e < a 10 SMM: 8%
Criterio Jurisdiccional
Grava renta de fuente paraguaya
Tratamiento de los Dividendos
50% de las Utilidades acreditadas
Tratamiento de Ganancias de Capital
100% de las rentas generadas
Carry forward
Se pueden computar las pérdidas de períodos
anteriores hasta el 20% del Ingreso Bruto del
siguiente ejercicio fiscal
Declaración patrimonial
Al inicio y en forma anual deben de
presentarse en forma complementaria la
declaración patrimonial de las personas.
Nota: SMM = Salarios Mínimos Mensuales
Fuente: ASA Consultores
203
En un análisis sobre quienes serían los contribuyentes potenciales se puede verificar que según los datos de
la Encuesta Integrada de Hogares, en el Paraguay existirían aproximadamente 19.000 personas que estarían
sujetas al impuesto a la renta personal en su etapa inicial. Lo mencionado se puede apreciar en el siguiente
cuadro:
Cuadro 4
Paraguay: Número de Personas y Promedio de Ingreso de la Ocupación Principal de la Población
Ocupada de 10 años y más años de edad por tramos de Ingresos
En guaraníes nominales - Año 2002
Ampliaciones de bases y derogaciones de regímenes especiales:
o
Se agrega a la definición de enajenación la cesión de acciones y se eliminan las fusiones y
absorciones.
o
Se agrega a la definición de servicios, los servicios de obras con entrega de materiales y se eliminan
los reaseguros.
o
Se incorpora como contribuyentes a las personas físicas que presten servicios profesionales y
personales en forma independiente al monto de los ingresos anuales (En la actualidad solo son
contribuyentes aquellos cuyos ingresos son superiores a G. 18 millones o ≈ US$ 4.000).
o
Se deroga la exoneración a la venta de bienes inmuebles nuevos.
o
Se deroga la exoneración a la importación y venta de combustibles.
204
o
Se deroga la exoneración a la intermediación financiera y se gravan los intereses, comisiones y otros
conceptos por el otorgamiento de préstamos
o
Se deroga la exoneración al arrendamiento de inmuebles.
o
Se deroga la exoneración a la venta de revistas que no sean de carácter científico, educativo y/o
cultural y otros materiales impresos. La exoneración persiste para los libros, periódicos y revistas de
interés científico, educativo y/o cultural.
o
A partir del año 3 es facultad del Poder Ejecutivo seguir aplicando regímenes especiales de
tributación. El efecto inmediato de esta norma, de derogarse, es la eliminación del régimen especial
para el transporte de pasajeros, según el cual estos servicios quedan afectos a un tipo de 0,75%, y la
derogación del régimen de turismo, que rebaja a un 1,5% el tipo de determinados productos, citando
los más relevantes.
Así mismo se registran cambio de tipos, cuyo resumen es el siguiente:
o
Hasta 5% para:
 Productos de la canasta básica familiar (arroz, fideos, aceites, harina, sal yodada, leche, huevos,
carnes y yerba mate)
o
5% en forma definitiva para:
 Los contratos de cesión de uso de bienes (Muebles, inmuebles e intangibles)
 Venta de inmuebles
o
5% en transición para los medicamentos y las financiaciones.
 Después de dos años, se incrementará en un punto anual, hasta llegar al tipo general del 10%.
o
10% para las restantes
o
Se establece un tipo máximo de 12% para la sección I, sobre cigarrillos y tabacos. El tipo actual es
de 7% y 8%, dependiendo del bien.
o
En la sección II, se reduce de 8% a 5% el tipo aplicable a las bebidas sin alcohol o con un máximo de
2% de alcohol; todos los tipos sobre bebidas alcohólicas se mantienen a excepción del champagne
que se eleva del 10% al 12%. Se suprime al agua mineral.
o
En la sección III, se eleva de 5% a 10% el tipo máximo aplicable al alcohol desnaturalizado. Se
suprime el alcohol carburante.
o
La Sección IV Relativa a los Combustibles no sufren modificación y continúan con el tipo máximo del
50%
o
Se crea una nueva Sección, la “V” relativa a los Artículos Suntuarios y de Lujo:
205
III.
-
Perfumes
5%
-
Joyas
5%
-
Relojes
5%
-
Armas
5%
-
Instrumentos musicales
1%
-
Artículos Electrónicos
1%
-
Juguetes
1%
Gastos Públicos
A. Nivel de importancia del Sector Público por niveles de Gobierno medidos por los gastos
El análisis por el lado del Gasto Público por niveles de Gobierno no nos brinda un escenario diferente al
descrito con respecto a los ingresos, dado que la Ejecución de las erogaciones por la Administración Central
representan el 15,7% de los bienes y servicios finales producidos en el país (PIB) con relación al 1% y al
0,3% que tienen las Municipalidades y las Gobernaciones, respectivamente. Lo mencionado se puede
apreciar en el siguiente gráfico:
Grafico 12
Municipalidades
Gastos
1,4%
En % del PIB
Prom. Período 2005-2008
Gobernaciones
0,4%
Administración Central
0,0%
17,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
Fuente: ASA Consultores con datos del MH - Informes Financieros 2005-2008
Dada la alta importancia relativa de los gastos de la Administración Central se realizará un análisis sobre la
composición de la misma, partiendo de su estructura desde el punto de vista económico, es decir, cuanto se
destinan a Gastos Corrientes y cuanto a Gastos de Capital. Esta primera aproximación sentará las bases
para caracterizar y dar algunas líneas de pensamiento sobre el gasto social.
206
La participación del Gasto Corriente en la última década (2000-2009) ha sido del 78% en el Gasto Total,
teniendo por tanto los Gastos de Capital una ponderación del 22%, es decir, menos de la ¼ de total del
presupuesto de la Administración Central. A fin de magnificar la participación por componentes, a
continuación se presenta un cuadro como porcentaje del PIB del período 2000-2009:
Cuadro 5
Gasto Corriente
Gasto de Capital
Gasto Total
En % del PIB
17%
17%
16%
14%
13%
13%
14%
13%
12%
14%
5%
4%
5%
4%
4%
4%
4%
4%
3%
4%
22%
20%
21%
17%
17%
17%
18%
17%
15%
19%
B.
Gasto Social
En el presente trabajo nos interesa enfatizar el análisis en el Gasto Social y por ello vamos a analizar su
evolución, dado que en el caso de Paraguay conforme ya se visualizo en la alta participación de los Gastos
Corrientes y dentro de esta partida, los salarios son la partida más relevante y rígida a su vez, por lo cual,
podemos concluir que los gastos sociales tienen un alto componente de salarios con lo cual la eficiencia del
gasto social se relativiza.
Según el Presupuesto General de la Nación, se consideran Servicios Sociales “…aquellas acciones
inherentes a la prestación de servicios de salud, promoción y asistencia social, seguridad social, educación y
cultura y otros gastos en servicios sociales…”.
Por otra parte, la falta de gestión por resultados atenta contra las estrategias de racionalización y
consecuente priorización del Gasto con lo que el gasto social podríamos decir que su principal característica
es la falta de una política social consensuada entre los distintos actores con lo cual la asignación
presupuestaria en materia, más allá de las restricciones que ya presenta, tiene una tendencia residual, es
decir, en la medida en que haya recursos y/o iniciativas se destinarán más recursos al sector.
La evolución de los gastos sociales con relación a los gastos totales se puede apreciar en el siguiente
cuadro:
207
Cuadro 6
Años
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Gasto Social
En Millones Var. Interanual
de US$
en %
776
439
-43,4%
502
14,4%
456
-9,2%
535
17,3%
610
14,0%
864
41,6%
1.123
30,0%
1.418
26,3%
1.568
10,6%
Gasto Total
En %
En Millones Var. Interanual
del PIB
de US$
en %
11,0%
1.753
6,9%
1.406
-19,8%
10,0%
1.164
-17,2%
8,2%
1.140
-2,1%
7,7%
1.344
17,9%
8,2%
1.501
11,7%
9,3%
1.873
24,8%
9,2%
2.273
21,4%
8,4%
2.747
20,9%
10,5%
3.079
12,1%
En %
del PIB
24,7%
22,0%
23,1%
20,6%
19,3%
20,1%
20,2%
18,6%
16,3%
20,6%
Del cuadro precedente podemos diferenciar claramente 2 etapas: i) la del 1º quinquenio de la década
caracterizada por la falta de recursos y de acceso al financiamiento con lo cual el gasto social claramente ha
tenido una menor dinámica que el gasto total; y, ii) el 2º quinquenio de la década donde fueron superados los
problemas de iliquidez del Tesoro Nacional y términos del grado de protección de las fluctuaciones del gasto
social vis-a-vis las del gasto total agregado, esta ha mantenido una mayor protección relativa con respecto a
los demás gastos por funciones, a excepción de aquellos destinados al servicio de la deuda pública.
Si analizamos en contexto regional
62
podemos ver que existen 3 categorías
Gasto Social:
Indicador
Países
- Alto
mayor al 13% del PIB
Argentina, Chile y Costa Rica
- Medio
entre 9% y 13% del PIB
Brasil, Colombia y Jamaica
- Bajo
menor al 9% del PIB
Paraguay (8,9% ), Bolivia,
63
México y Perú
62
Rossana Mostajo - Gasto Social y Distribución del Ingreso: Caracterización e Impacto redistributivo en países
seleccionados de América Latina y el Caribe.
63
Corresponde al periodo 2000-2009
208
Por otra parte, la mayor protección relativa ha ido acompañando en algún sentido el comportamiento de la
economía en su conjunto y en ese sentido podemos apreciar en el siguiente gráfico, la asignación del Gasto
Social versus el Gasto Total, como proporción del PIB:
Grafico 13
30%
25%
Gasto Total
25%
22%
Gasto Social
23%
21%
20%
19%
20%
20%
21%
19%
16%
15%
10%
11%
10%
7%
8%
8%
8%
9%
9%
10%
8%
5%
0%
2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 2.008 2.009
Las principales partidas del Gasto Social, tomando como parámetro el año 2009, priorizadas son i) Educación
(42%); ii) Salud (21%); iii) Seguridad Social o Pensiones (19%); y, iv) Promoción y Acción Social (16%), con
lo cual se cuenta con el 98% del gasto social. Un aspecto relevante de mencionar es el alto dinamismo que
muestra desde el año 2006 la partida de Promoción y Acción Social relacionado con los programas de
Transferencias Monetarias Condicionadas a personas en extrema pobreza. Lo enunciado se puede apreciar
en el siguiente gráfico:
Gráfico 14
209
Otros
34,7
2%
Salud
325,1
21%
Educacion
660,3
42%
Promoción y
Acción
Social
249,8
16%
Seguridad
Social
298,1
19%
La evolución histórica de los componentes, agrupados por principales partidas, se puede apreciar en el
siguiente cuadro:
Cuadro 7
Cifras en Millones de US$
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Sociales
776
439
502
456
535
610
864
1.123
1.418
1.568
- Salud
111,1
97,8
70,7
62,8
76,6
108,3
154,2
207,0
239,3
325,1
6,0
10,0
86,4
112,3
140,3
249,8
Servicios
- Promoción y
Acción Social
-
Seguridad
Social
249,8
67,7
164,9
150,1
158,0
183,8
216,0
252,6
315,0
298,1
- Educación
377,7
251,2
235,0
221,4
257,9
295,0
380,5
483,1
656,8
660,3
- Otros
37,4
22,3
31,4
21,7
36,5
12,9
26,9
68,0
66,5
34,7
210
Dentro de los Gastos Sociales, en el periodo analizado (2000-2009), la salud y la seguridad social fueron
relativamente más protegidos mientras que el gasto en educación y otros han sido menos protegido. Esta
afirmación se relativiza a partir de la asignación de recursos para la Promoción y Protección Social, que ha
sido el principal destinatario de los recursos públicos en los últimos años.
Finalmente es de mencionar que los Gastos Sociales han tenido la dinámica mencionada como
consecuencia principal de la mayor priorización del Gasto Social como resultado de una mayor bonanza
fiscal, que se tradujo en resultados superavitarios de la Administración Central en el período 2004-2009. Lo
mencionado se puede apreciar en el siguiente gráfico:
Gráfico 14
Valores como % del PIB
12,0%
10,0%
11,0%
10,5%
10,0%
8,0%
9,3%
8,2%
6,0%
6,9%
7,7%
9,2%
8,2%
4,0%
1,6%
2,0%
0,0%
0,8%
0,5%
1,0%
0,1%
-3,2%
-2,0%
-4,0%
2,5%
-0,4%
-1,2%
8,4%
-4,6%
Gasto Social
Resultado Fiscal
-6,0%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
211
2006
2007
2008
2009
Análisis de la Equidad en el Paraguay
I. Metodología
Para evaluar la equidad de la política tributaria y del gasto público en cualquier país es necesaria la
determinación y caracterización de la distribución del ingreso antes de la acción estatal. Se necesita para
ello de una fuente de información, con cobertura nacional, que permita discriminar los distintos componentes
del ingreso y capte las diferentes variables que permitan aproximar los efectos de las políticas públicas.
La fuente de información
La fuente de información utilizada es la Encuesta Integrada de Hogares (EIH) 2000-01 realizada por la
Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) con el apoyo del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) en el marco del Proyecto MECOVI, en el período septiembre 2000 – agosto 2001. La EIH
2000-01 tiene cobertura nacional y su diseño muestral permite estimaciones para cuatro dominios de estudio:
Asunción, Central Urbano, Resto Urbano y Área rural. Para captar los efectos de la estacionalidad de los
ingresos y gastos de los hogares en el transcurso del año, el diseño muestral consideró la recolección de los
datos a nivel trimestral, seleccionándose muestras para cada trimestre de la encuesta.
El marco muestral se construyó a partir del Censo Nacional de Viviendas de 1992, siendo bietápico,
probabilístico y estratificado. El marco muestral para la primera etapa de selección es, para cada estrato, el
conjunto de unidades de primera etapa (UPM) que definen el estrato a partir de la información del Censo de
1992 más las actualizaciones posteriores. El marco muestral para la segunda etapa de selección es el
conjunto de listados de actualización cartográfica con el número de viviendas y de hogares, en cada UPM
seleccionada en la primera etapa. El tamaño de la muestra a nivel nacional es de 8.960 viviendas, distribuida
por estratos. En la primera etapa se seleccionaron UPM con un mínimo de 12 viviendas. En la segunda
etapa se seleccionaron 10 viviendas dentro de cada UPM.
La encuesta se levantó en un período de 12 meses, de septiembre del 2000 a agosto del 2001. El mes medio
de la EIH es marzo del 2001 por lo que se considera representativa de ese año. Esto significa que el análisis
de la equidad de la política fiscal se referirá al año 2001. La EIH indaga a profundidad los distintos
componentes de ingresos y gastos de los hogares, lo que permite estimar la incidencia de los impuestos al
consumo y al ingreso. Incorpora una serie de variables sobre el acceso de las personas a la educación, salud
y pensiones, lo que permite aproximar el impacto de los gastos públicos sociales en dichos sectores.
La unidad de análisis
Pese a que distintos tributos y programas sociales se dirigen a personas individuales y la teoría del bienestar
recomienda que el análisis se centre en el individuo, la unidad de análisis pertinente para el análisis de la
equidad de la política fiscal en el presente trabajo es el hogar pues es ahí donde se agregan y redistribuyen
212
los ingresos individuales y donde se decide la estrategia de gastos familiares. Además todos los análisis de
progresividad e impacto distributivo del sistema tributario se han centrado en los hogares, porque su
interpretación resulta más intuitiva.
64
Otro motivo importante al momento de elegir al hogar como unidad de análisis radica en que las encuestas
normalmente no recogen información sobre la forma en que se distribuyen los recursos al interior del hogar
de modo que suele suponerse una equidad interna en la asignación de estos cuando el análisis se quiere
realizar por persona, lo cual no es necesariamente correcto. Esto no significa que todos los hogares sean
iguales y por el contrario se deben considerar sus diferencias, en cuanto al número de miembros y su
composición por edad y sexo, para establecer el indicador de bienestar.
El indicador de bienestar
Siendo el hogar la unidad de análisis, el indicador de bienestar sobre el cual se evaluará la equidad de la
política fiscal debe ser especificado. En la literatura económica se ha debatido, y se continúa debatiendo,
sobre si es mejor opción considerar el ingreso o el consumo como variable de referencia para medir el
impacto en la equidad de la política fiscal. El fondo de la discusión se traduce en cuál de estas dos variables
es el mejor indicador del bienestar.
Desde una perspectiva utilitarista, el consumo aparece como el indicador más adecuado además de que se
torna relativamente más fácil de medir. También es menos sensible a la coyuntura y en esa medida es un
mejor predictor del ingreso permanente. No obstante, la EIH como cualquier encuesta de ingresos y gastos,
mide las compras y no el consumo. Para aproximar el consumo se requiere información adicional que la EIH
no ofrece.
Por una parte, los bienes de consumo durable ofrecen un servicio durante su vida útil por lo que se debe
estimar ese servicio para todos los hogares que poseen estos bienes y no solo considerar los hogares que
los adquirieron durante el período de referencia de la encuesta. Para hacerlo se requiere conocer la fecha
de adquisición de los bienes de consumo durable, información que no ofrece la EIH. Por otra parte, en el
caso del consumo de los alimentos, la EIH indaga sobre las compras en la semana de la entrevista y a partir
de ahí se mensualiza. No se pregunta sobre los inventarios iníciales y finales de modo que tampoco puede
estimarse el consumo aparente. Esto significa que en tanto se torne más frecuente las compras a plazos
mayores (por quincena o por mes), se presentarán hogares con un alto consumo puntual y muchos otros
hogares sin compra alguna. Esto si bien en el diseño de la EIH se compensa para el promedio, no es el caso
para los hogares individuales.
Dos aspectos adicionales dificultan el manejo de los gastos de consumo para el estudio del impacto de la
política fiscal según Trejos (2007). El primero es que no puede aproximarse un consumo previo a la política
64
En el Anexo se presentan los cuadros con los indicadores estimados utilizando como unidad de análisis a los
individuos.
213
fiscal, pues las transferencias en dinero aportadas por la política social y el mismo aporte de los servicios
suministrados por los programas sociales, generan o liberan ingresos que ya se han canalizado en consumo.
También el efecto de los impuestos directos y al consumo se encuentra ya contemplados en la medición del
gasto de consumo. El segundo elemento tiene que ver con su consistencia macro. Para determinarla se
debe comparar con una estimación exógena cuyo candidato claro es el gasto de consumo final de los
hogares que estiman las cuentas nacionales. Este sin embargo incluye el consumo de las instituciones
privadas sin fines de lucro, tiende a estimarse de manera residual y con una clasificación que no es
comparable con la que surge de la EIH por lo que tampoco es una referencia óptima.
Debido a estos inconvenientes, el indicador de bienestar a utilizar en este trabajo es el ingreso de los
hogares. Es claro que la medición de los ingresos tiene problemas, si se quiere mayor precisión, que los
asociados con la medición del consumo, por lo que debe darse un tratamiento particular como se discutirá en
la sección siguiente.
No obstante, es más claro arribar a un ingreso antes de la política fiscal.
Para
considerar las diferencias en tamaño y composición de los hogares, el indicador de bienestar a utilizar es el
ingreso per cápita del hogar. El ingreso per cápita del hogar será entonces el ingreso equivalente del hogar.
Ello supone que lo único que hace diferencia entre los hogares es su tamaño relativo. En otras palabras, se
supone implícitamente que no existen diferentes requerimientos de consumo en razón de la edad, sexo,
actividad o condición de los miembros del hogar al tiempo que tampoco se contempla la posibilidad de que
existan economías de escala en el consumo.
II. Supuestos asumidos
a-) Microsimulación estática y sin comportamiento
La microsimulación realizada en este trabajo es estática, en el sentido de que parte de una muestra crosssection de microdatos que mantiene constantes sus características demográficas y socioeconómicas a lo
largo del tiempo. La simulación dinámica, por el contrario, tiene en cuenta los efectos del tiempo sobre dichas
características, sometiendo a las unidades de análisis a un proceso de envejecimiento año a año, desde su
65
nacimiento hasta su muerte, con el objetivo de simular el ciclo vital completo de todas y cada una de ellas .
Por otra parte, el presente trabajo no incorpora el análisis del comportamiento de los agentes económicos
ante la introducción de los impuestos, es decir, no estima ni considera sus funciones de reacción. Hacerlo
implicaría, en primer lugar, estimar y, luego, considerar en la simulación la elasticidad-precio de la demanda
de los bienes y servicios, las elasticidades cruzadas y la elasticidad gasto. Previamente debe estimarse la
elasticidad de la oferta o, como se hace usualmente, suponer que es infinita (el productor traslada
completamente el impuesto indirecto al precio).
En este trabajo, la estimación de los impuestos se realiza atendiendo exclusivamente al cambio de normativa
y suponiendo que dicho cambio no afecta el comportamiento de los contribuyentes (decisiones ahorro65
Sanz Sanz y otros (2004).
214
consumo, trabajo-ocio). En concreto, se ha supuesto que el gasto monetario de los agentes económicos en
los diferentes bienes y/o servicios, una vez introducidos los impuestos que se consideran en el análisis, se
mantiene constante, de modo que cae el gasto “real” (sin impuestos). La premisa es que la restricción
presupuestaria del consumidor se mantiene fija y el gasto se reasigna sin considerar el impacto del cambio
de precios relativos (no se captura el efecto sustitución). El supuesto tiene la única finalidad de simplificar la
microsimulación.
Aún en el marco de modelos de microsimulación con comportamiento se supone que los precios de
producción no cambian como consecuencia de las reformas impositivas y sí lo hacen los precios finales de
consumo.
b-) Ingresos negativos y ceros
Se ha decidido no considerar en el análisis aquellos hogares con ingresos negativos. Sin embargo, en el
caso de ingresos cero, hemos decidido no eliminarlos, aún cuando existen argumentos de no considerarlos.
Sin embargo, como se ha decidido tomar el ingreso corriente como indicador de bienestar (ante la
imposibilidad de estimar el ingreso permanente), se asumirán todas las contras y serán considerados.
c-) Uprating
Se decidió no realizar un ajuste (por inflación) de las variables monetarias (uprating), suponiendo que las
estructuras del ingreso y el consumo de la Encuesta de Hogares no han variado dramáticamente desde el
momento de su realización hasta hoy.
d-) Impuestos y Gastos Públicos considerados
Debido a que la realidad paraguaya se caracteriza por una alta participación de la tributación indirecta, de
transferencias no monetarias y de transferencias monetarias no contributivas -asistencia social-, la misma
obliga considerar conjuntamente todo el sistema tributario y del gasto público al momento de estimar
mediante las microsimulaciones los efectos de determinar el impacto de la política fiscal en la distribución del
ingreso de los hogares.
Sin embargo, se debe aclarar por un lado que el ejercicio de microsimulación realizado es “sin
comportamiento”, es decir, no se estiman ni consideran las funciones de reacción de los agentes económicos
ante la introducción de los impuestos. Por este motivo, no se tienen en cuenta en el análisis aquellos
impuestos respecto a cuya incidencia económica existe amplio consenso, a saber: el Impuesto al Valor
Agregado y los impuestos selectivos al consumo -hay amplio acuerdo en la literatura respecto a que se
trasladan al consumidor final- y el Impuesto a la Renta Personal -soportado por la persona física gravada-.
Por el contrario, no existe un consenso tan generalizado respecto a la incidencia económica del Impuesto a
215
la Renta Empresarial y de los aranceles. Por tanto, en lugar de realizar supuestos heroicos al respecto se ha
preferido descartar su análisis.
Por otro lado se ha considerado el llamado gasto público social -educación, salud y transferencias no
contributivas-, pues no existen criterios teóricos ni información disponible para asignar todo el gasto público,
en especial el gasto en justicia, en defensa, etc.
e-) Imputación de los Impuestos
En el trabajo se optó por asignar los impuestos determinando su base imponible a partir de la información de
la EIH y aplicando, luego, el tipo impositivo correspondiente (“recaudación teórica”) en vez de imputar la
“recaudación real”. La decisión se ha tomado al considerar el IVA, el principal impuesto del país. La
recaudación de IVA puede verse como el pago que realizan todos los agentes que no pueden descontar el
impuesto, a saber: (i) los consumidores finales, (ii) el Gobierno y (iii) los sectores productores de bienes y
servicios exonerados que compran insumos gravados con IVA.
f-) Imputación del Gasto Público Social
Para la asignación del gasto público social se ha identificado a sus beneficiarios a partir de la EIH y se les
asignó el monto del gasto público que figura en la ejecución presupuestal de los Ministerios respectivos, es
decir, las áreas de salud, educación y pensiones (Ministerio de Hacienda). Esto implica asociar el costo de la
prestación gubernamental al beneficio recibido por el beneficiario, lo cual no es necesariamente cierto si se
consideran las ineficiencias que suelen producirse en la aplicación de los recursos.
III. Indicadores de Progresividad y Capacidad redistributiva
Existe una amplísima colección de indicadores que intentan medir la progresividad y capacidad redistributiva
del sistema tributario y el gasto público social. Entre las varias elecciones posibles se ha decidido utilizar los
siguientes indicadores:
a-) Progresión de la tasa media
El más habitual de los indicadores “locales” de progresividad es la progresión de la tasa media. Se les llama
indicadores locales pues informan de la progresividad (o regresividad) al pasar de un tramo a otro de la
distribución del ingreso, pero no aportan una evaluación global de la progresividad (o regresividad) del
impuesto en cuestión. De acuerdo a este indicador, un impuesto es progresivo si el pago de dicho impuesto
como porcentaje del ingreso (consumo) de quien lo paga, es decir, la tasa efectiva Impuesto/Ingreso o
Impuesto/Consumo, crece a medida que crece el ingreso (Consumo) de los contribuyentes.
216
b-) Índice de Kakwani
La progresividad o regresividad de un determinado impuesto también puede determinarse comparando la
curva de Lorenz del ingreso de los hogares pre-acción fiscal con la curva de concentración de dicho
impuesto. La curva de Lorenz de una distribución de ingresos es una función que indica el porcentaje de
ingresos, respecto del total, que posee cada porcentaje de la población acumulada, una vez que la misma ha
sido ordenada en forma creciente por su nivel de ingresos, esto es, de más pobres a más ricos. En otras
palabras, L(p) indica el porcentaje de ingresos que posee el p por ciento más pobre de la población en
relación al total de ingresos. (Gradín y del Río, 2001). A su vez, la curva de concentración mide para cada
porcentaje acumulado de la población -ordenada en forma creciente por su nivel de ingresos- cuál es el
porcentaje acumulado que paga del impuesto en cuestión. De acuerdo a este análisis gráfico, un
determinado impuesto será progresivo en toda la distribución si y solo si la curva de concentración del mismo
está siempre por debajo de la curva de Lorenz del ingreso de los hogares pre-acción fiscal (dominancia de
Lorenz).
Si la dominancia de Lorenz no se verifica -porque las curvas se cruzan una o más veces-, igualmente
cualquier cálculo que resuma la desigualdad en un solo número -como el índice de Gini- permite una
ordenación completa de las distribuciones de ingreso, es decir, cualquier par de distribuciones puede ser
ordenado sin ambigüedad (Lambert, 1993).
El índice de Gini, que se deriva de la curva de Lorenz, mide el área entre esta curva y la línea de 45% equidistribución- (en términos de proporción respecto al área por debajo de dicha línea de equidistribución).
Toma, por tanto, valores entre 0 (máxima igualdad) y 1 (máxima desigualdad). Su fácil interpretación lo ha
vuelto el indicador más utilizado. A su vez, el cuasi-Gini del impuesto se calcula de manera similar al Gini del
ingreso, pero sobre la curva de concentración del impuesto. De ahí la distinción semántica.
Por lo dicho, el índice de progresividad de Kakwani, que se basa en el índice de Gini, permite en cualquier
caso indicar la progresividad o regresividad de determinado impuesto. Por ejemplo, para el caso del IVA, el
indicador de Kakwani se define como:
K = cuasi Gini (IVA) - Gini (Ingreso antes de la Política Fiscal).
66
Si K > 0, esto es, si el IVA se distribuye más inequitativamente que el ingreso
antes de la política fiscal, el impuesto contribuye a disminuir la desigualdad
en la distribución del ingreso siendo, por tanto, progresivo. Si, por el
contrario, K < 0, el impuesto será regresivo.
66
Si se considera el consumo como indicador de bienestar, el índice se define como K =cuasi Gini (IVA) - Gini (Consumo
antes de la Política Fiscal).
217
c-) Índice de Reynolds-Smolensky
Por tanto, el análisis se complementa considerando el índice de Reynolds-Smolensky, indicador global de la
67
capacidad redistributiva del impuesto en cuestión . Por continuar con el ejemplo, en el caso del IVA dicho
índice se define como:
RS = Gini (Ingreso antes de la Política Fiscal)- Gini (Ingreso después del
68
IVA) .
Si RS < 0, su magnitud (en términos absolutos) indica cuántos puntos del
Gini ha aumentado la desigualdad en la distribución del ingreso como
consecuencia de la regresividad del IVA introducido. Lo contrario si RS > 0.
Nótese que al Gini antes de impuestos se resta el Gini después de impuestos -y no el cuasi-Gini-. Esto
implica reordenar las observaciones de menor a mayor ingreso después de impuestos (en este caso,
después del IVA). Ahora bien, una definición alternativa del Reynolds-Smolensky es:
GX C X T

Efecto
total
[G X G X T ] [GX T C X T ]
 


Efecto
igualador
Efecto
reordenaci ón
Es decir, al Gini antes de impuestos se resta el cuasi-Gini después de impuestos. Las observaciones, por
tanto, no se reordenan sino que continúan ordenadas de menor a mayor ingreso antes de impuestos.
Como se ve, esta definición captura el efecto total de un impuesto, que puede descomponerse en un (i)
efecto igualador y (ii) un efecto “reordenación” -ver Lambert, 1993-. No obstante, existe cierto consenso
respecto a que el efecto “reordenación” no es estrictamente un efecto redistributivo. La versión del ReynoldsSmolensky que figura en el trabajo es la citada en primer término.
Finalmente, los indicadores globales de progresividad (Kakwani) y de capacidad redistributiva (ReynoldsSmolensky) utilizados en el trabajo se basan en el índice de Gini. Es sabido que el valor del índice de Gini
67
Un indicador local de la capacidad redistributiva de un impuesto es la participación relativa en el ingreso, que mide
los cambios en el ingreso relativo de un grupo determinado de la población como consecuencia de la aplicación del
impuesto.
68
Si se considera el consumo como indicador de bienestar, el índice se define como RS = Gini (Consumo antes de la
Política Fiscal) – Gini (Consumo después del IVA).
218
disminuye como respuesta a una transferencia desde una renta más alta a otra más baja, con la
particularidad de que no es sensible a los niveles de renta de los individuos entre los que tiene lugar la
transferencia y sí lo es en relación a la diferencia de renta entre dichos individuos. Por tanto, resulta claro
que, aunque no explícitamente, el índice de Gini tiene incorporado un juicio de valor respecto al efecto de la
transferencia en la desigualdad. Si, dada una diferencia de renta, se quisiera conceder mayor valor a una
transferencia entre dos individuos con dicha diferencia ubicados en los tramos bajos de la distribución que a
una transferencia entre dos individuos con dicha diferencia pero ubicados en los tramos altos, el índice de
Gini no resultaría adecuado. (Lambert, 1989).
IV. Análisis por instrumento de Política Fiscal
a)
Impuesto al Valor Agregado (IVA)
El impuesto sobre las ventas es la principal fuente de ingresos tributarios del gobierno general y su
importancia ha aumentado en el tiempo a partir del reordenamiento tributario llevado adelante en el año 1991
con la aplicación de la Ley 125. Ampliaciones realizadas en su base impositiva así como en la tarifa con la
reforma tributaria llevada adelante con la Ley 2421 del año 2004 también han contribuido a su mayor
protagonismo, protagonismo que alcanza actualmente al 6% del PIB y al 48% de los ingresos tributarios del
gobierno general en el año 2009. La Ley 125/1991, modificada y ampliada por la Ley 2421 del año 2004, se
caracteriza por una tasa general de imposición del 10% sobre el precio neto de venta de la mayoría de los
bienes lo que la hace sencilla de administrar. En el caso de los bienes básicos de la canasta básica familiar,
así como en el caso de los medicamentos, alquileres y venta de inmuebles e intermediación financiera, se
aplica una tasa diferencial del 5%.
El IVA se aplica en el momento de consumo por lo que no discrimina por el origen de la producción y se
recae sobre todos los bienes, excepto una canasta de bienes exentos, generalmente bienes en estado
natural o sin procesamiento. También se aplica sobre un conjunto limitado de servicios que taxativamente
señala la ley. Estas exoneraciones buscan reducir la carga en los sectores más pobres y aumentar la
equidad vertical. No obstante, la lista de bienes y servicios exonerados no se limita a bienes y servicios de
consumo básico lo que diluye su objetivo de equidad (progresividad) y reduce la base del impuesto. Esta
base acotada hace también que el impuesto sobre las ventas no funcione efectivamente como un impuesto
sobre el valor agregado, pues si bien se permite acreditar el impuesto de ventas pagado en la compra de los
insumos incorporados en el bien producido, no se incluyen los demás costos y servicios asociados con la
producción.
Para estimar la incidencia del impuesto sobre las ventas se parte de un archivo de gasto de los hogares por
artículo que surge de la EIH 2000-01 y se procede a determinar cuáles de estos se encuentran sujetos al
impuesto y cuáles exonerados. La EIH 2000/01 identifica aproximadamente 230 artículos diferentes y estos
se revisaron a partir de la legislación vigente en ese año y la nueva vigente en el 2004. Como para cada
bien o servicio consumido por las familias, el gasto incurrido (GT) incorpora ya el monto del impuesto
219
cobrado, se estima el gasto neto de impuestos (GN = (GT/1,10) en el caso de los sujetos a una tasa del 10%
y un procedimiento similar para los sujetos a una tasa del 5%) y luego el impuesto se calculó por diferencia
(IVA = GT – GN).
En el Cuadro 8 se presenta la información de los hogares ordenados tanto según su ingreso per cápita como
el gasto de consumo per cápita, sin ajuste pero con valor locativo, como variable de ordenamiento. La
comparación se hace teniendo en cuenta el régimen tributario vigente al momento de la encuesta (Ley
125/91) y la aplicación sobre la misma base del nuevo régimen tributario ocurrido en el 2004 (Ley 2421/04), a
fin de poder observar los efectos de la reforma fiscal sobre los indicadores de equidad fiscal. En el caso del
IVA el doble cálculo -denominador ingreso y denominador consumo- es relevante porque existe una alta
probabilidad de que en el primer caso el impuesto resulte regresivo y en el segundo progresivo.
Cuadro 8
Paraguay: Indices de Progresividad y Capacidad Redistributiva
del Impuesto sobre las Ventas (IVA) según Regimen Tributario
Ingresos ordenados
Ingresos ordenados
según ingreso per cápita
según consumo per cápita
Indicador a nivel de Hogares
Ley 125/91
Ley 2421/04
Ley 125/91
Ley 2421/04
Progresividad: Tasa Media
7.0
7.5
4.1
4.5
Decil 1
Decil 2
Decil 3
Decil 4
Decil 5
Decil 6
Decil 7
Decil 8
Decil 9
Decil 10
24.1
6.2
6.9
5.1
5.3
5.0
4.7
4.3
4.4
4.0
24.6
6.4
7.1
5.6
6.7
5.6
5.2
4.7
4.9
4.6
3.0
3.3
3.6
3.5
3.9
4.1
4.6
4.7
5.2
5.0
3.0
3.5
3.8
3.9
4.4
5.4
5.0
5.2
5.8
5.6
0.4408
-0.1170
0.4504
-0.1075
0.5202
0.0672
0.5242
0.0712
0.5578
0.5630
-0.0052
0.5578
0.5632
-0.0054
0.4530
0.4498
0.0032
0.4530
0.4491
0.0039
Cuasi-Gini
Kakwani
Capacidad Redistributiva
Gini del Ingreso antes de la política fiscal
Gini del Ingreso después de la política fiscal
Reynolds-Smolensky
Fuente: Elaboración propia en base a la EIH 2000-01
En efecto, el IVA aparece como regresivo cuando los hogares se ordenan según su ingreso per cápita. Ello
es claro al observar como la tasa media del impuesto se reduce casi sistemáticamente conforme se pasa a
estratos de ingresos superiores. Considerando los regímenes tributarios, la reforma tributaria del 2004
parece no haber reducido el efecto regresivo del impuesto, antes bien la tasa relativa se incrementó en todos
los deciles, si bien el efecto sería levemente superior en los deciles de los hogares más ricos.
220
La regresividad del impuesto, en ambos regímenes, se comprueba al considerar el cuasi Gini del impuesto
(0,4408 y 0,4504 respectivamente) así como el índice de Kakwani negativo creciente (-0,1170 y -0,1075) lo
cual implica que el impuesto ha contribuido a aumentar la desigualdad en la distribución del ingreso.
Aún cuando el IVA sea, desde este punto de vista global y localmente un impuesto regresivo, su capacidad
redistributiva es limitada pues solo aumenta el coeficiente de Gini de la distribución del ingreso equivalente
descontado el impuesto en cerca de cinco décimos del uno por ciento (-0,0052 y -0,0054 respectivamente)
de acuerdo a lo indica el índice de Reynolds-Smolensky.
Cuando la atención se pone en el consumo per cápita de los hogares, el impuesto sobre las ventas se vuelve
progresivo aunque mantiene una limitada capacidad redistributiva. Esta progresividad se logra porque el
consumo se distribuye de modo menos desigual que el ingreso (el coeficiente de Gini antes de la política
fiscal se reduce casi doce puntos porcentuales) y el impuesto se distribuye más desigual que cuando se
considera el ingreso (el cuasi Gini del impuesto es mayor en siete puntos porcentuales). Ello genera un
índice de Kakwani positivo (0,0672 y 0,0712 respectivamente) lo que corrobora su progresividad. Esto se
traduce en una capacidad redistributiva positiva al reducir el coeficiente de Gini del consumo, en alrededor de
tres décimos del uno por ciento (RS = 0,0032) en el caso de la Ley 125/91 y en cerca de cuatro décimos del
uno por ciento (RS = 0,0039) en el caso de la Ley 2421/04.
b)
Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)
Los impuestos selectivos al consumo (ISC) se aplican a un conjunto de bienes que tienen diversas
características. Por una parte, se aplica a bienes que se podrían llamar de lujo pues se caracterizan por una
demanda con alta elasticidad ingreso y una baja elasticidad precio. Un impuesto de este tipo se considera
progresivo y permitiría captar recursos sin mayores distorsiones en el consumo para canalizarlo a los grupos
de menores ingresos. También se aplica a bienes y servicios que tienen externalidades negativas que al no
reflejarse en el precio se consume más de lo socialmente deseado. Aquí entran los bienes y servicios que
inducen a la adicción y pueden generar enfermedades y problemas sociales, como el tabaco, el licor y las
apuestas. También se incluyen los bienes con efectos ambientales negativos como los hidrocarburos y los
vehículos. Los impuestos en estos casos buscan corregir las distorsiones generadas por las externalidades
tratando que estas se reflejen en los costos privados. Las críticas a estos impuestos giran en torno a su
efecto distorsionador de los precios relativos, al posible fomento del comercio desleal (contrabando) y a un
costo de administración que crece más que proporcional al aumento del número de bienes sujetos al
impuesto y a su recaudación efectiva. Esto último aconseja a concentrarse en pocos productos de fácil cobro.
Los impuestos selectivos de consumo se aplican a productos importados (sobre el valor aduanero más los
derechos de importación) o producidos localmente (sobre el precio de venta al contado del fabricante) y
utiliza tasas ad valorem que oscilan entre 0% y 50%. Para su estimación se asignó la tasa vigente en 1991
como en el 2004 para cada mercancía incorporada en la EIH y el impuesto se calculó sobre la base del gasto
neto de impuesto de ventas (GN) y siguiendo el mismo procedimiento de este. Estimado el impuesto por
221
cada bien, se agruparon en cuatros grupos: cigarrillos y tabaco, bebidas alcohólicas, bebidas no alcohólicas y
combustibles.
En el caso de los combustibles se calculó su incidencia directa (compra de combustible) como indirecta
(compra de bienes o servicios intensivos en combustible como el transporte público).
-
Combustibles
El impacto del impuesto selectivo sobre los combustibles, suele ser muy diferente según se considere
solamente el impacto directo (pago del impuesto selectivo por el combustible utilizado en el vehículo del
hogar) o también los impactos indirectos (pago del impuesto selectivo por el combustible incorporado en el
transporte de pasajeros consumidos por el hogar). La experiencia indica que al considerar solamente el
impacto directo suele concluirse que el impuesto es fuertemente progresivo mientras que al considerar,
además, los impactos indirectos suele concluirse que el impuesto es regresivo.
La progresividad y capacidad redistributiva del impuesto único a los combustibles se puede apreciar en el
Cuadro 9. Si se considera solo la parte del impuesto que llega directamente a los hogares a través de la
compra de combustible, en el marco de la Ley 125/91, el impuesto es progresivo (el índice de Kakwani es
positivo) aunque con una capacidad redistributiva marginal (R-S = 0,0004). Si bien bajo las nuevas reglas
tributarias del 2004 el impuesto no pierde su carácter progresivo (el índice de Kakwani sigue siendo positivo),
su capacidad redistributiva se reduce aún más (R-S = 0,0003).
Al considerar la posible incidencia de la parte del impuesto que afecta por su traslado a los pasajes de
transporte público, el impuesto que recae sobre esa parte se torna regresivo. Esto es válido para los dos
regímenes analizados globalmente, siendo el índice de Kakwani negativo e idéntico en ambos casos. Aún
cuando, localmente, la reforma tributaria del 2004 parece mejorar marginalmente la situación de equidad de
algunos deciles de ingresos, la capacidad redistributiva del impuesto en términos globales es negativa en
ambos regímenes, si bien de manera muy limitada. Esto lo confirma el coeficiente de Gini de la distribución
del ingreso, el cual no sufre prácticamente variación antes como después de la aplicación de la política fiscal.
El pequeño aumento en dicho indicador confirma el incremento marginal de la desigualdad.
Cuadro 9
222
-
Otros bienes (Cigarrillos, Bebidas alcohólicas y no alcohólicas)
El resto de los impuestos selectivos al consumo se han agrupado en tres categorías: bebidas alcohólicas,
bebidas no alcohólicas y cigarrillos. El impuesto por hogar se calculó producto por producto según su gasto y
dependiendo de las tasas en cada uno de los regímenes tributarios analizados.
El impuesto selectivo a los cigarrillos afecta en mayor medida a los hogares de ingresos menores quienes
enfrentan tasas medias mayores. Esto puede comprobarse al analizar el cuasi Gini, el cual es el menor de las
tres categorías analizadas, lo que significa que su curva de concentración se aproxima a la curva de
equidistribución y que el monto absoluto pagado de impuesto por cada estrato de ingreso es muy similar.
También significa que la regresividad global es elevada en relación a las otras categorías lo que se refleja en
un índice de Kakwani de -0,2498. No obstante su limitado peso, pues su tasa media es del 0,07% y 0,10%
respectivamente, según se trate del régimen analizado, no provoca mayores cambios distributivos a pesar de
ser altamente regresivo con respecto a las otras categorías, lo que se evidencia en un RS = -0,0001.
Constituye en un impuesto con limitado impacto fiscal y alta regresividad relativa, pero plenamente justificado
por la externalidad negativa asociada con el consumo del tabaco.
Cuadro 10
223
El impuesto selectivo a las bebidas alcohólicas tiene un peso relativo limitado similar al del impuesto a los
cigarrillos, con la diferencia de que se tornan menos regresivos. Al mirar las tasas medias se observa que
esta regresividad no se reproduce a lo largo de la distribución del ingreso, afectando en mayor medida al
primer decil.
Este impuesto no provoca mayor cambio en el coeficiente de Gini de la distribución del
bienestar por lo que su capacidad redistributiva es prácticamente nula. De nuevo, son las externalidades
negativas asociadas a su consumo y su facilidad de recaudación lo que justifican su existencia.
Por otro lado, el impuesto selectivo al consumo aplicado a las bebidas sin alcohol tienen un peso similar en el
marco de la Ley 125/91 y resulta apenas cerca de la mitad del anterior bajo la normativa de la Ley 2124/04,
siendo en ambos casos regresivo (K < 0). Su capacidad redistributiva es prácticamente nula con un RS que
tiende a cero.
c) Gasto Social en Educación
Por mandato constitucional el Estado es el encargado de ofrecer la educación general (preescolar, primaria y
media), la cual es obligatoria hasta el noveno grado (hasta el tercer ciclo), y gratuita.
La educación
preescolar comprende al menos un año que se imparte a la edad de cinco años. La educación primaria
comprende nueve años o tres ciclos de tres años cada uno, en tanto que la educación secundaria o media
contempla un ciclo de tres años de carácter técnico. Estos servicios son ofrecidos por el Ministerio de
Educación y Cultura (MEC).
224
La educación universitaria está en manos públicas como privadas, éstas últimas de reciente creación y
menor calidad que sus contrapartes estatales. Dentro de los servicios educativos de carácter superior se
incluye también la formación profesional de las fuerzas públicas.
El gasto del gobierno general en servicios educativos se distribuye entre los hogares con miembros que
están asistiendo a las distintas modalidades o niveles a partir de un costo medio que se mantiene constante
por modalidad o nivel educativo, de modo que se asigna la totalidad del gasto incurrido por el gobierno
general en estos servicios. Este gasto representó cerca del 4% del PIB en el año 2001 y el Cuadro 11 ofrece
un resumen sobre su progresividad y capacidad redistributiva.
Cuadro 11
Los servicios de educación primaria constituyen el programa más pro-pobre con el cuasi Gini negativo con
mayor valor absoluto lo que implica automáticamente que es progresivo relativo (K < 0) haciendo el análisis
tanto desde el punto de vista de los ingresos como del consumo. Ello es así porque favorece marcadamente
a los hogares de menores ingresos que de paso cuentan con mayor población en esos grupos de edad
escolar. El gasto que llega al 40% más pobre, correspondiente a los dos primeros deciles de ingresos,
resulta 38 veces lo recibido por los dos deciles superiores en el caso de considerar el ingreso per cápita,
siendo esta relación cercana a la mitad en el caso del consumo per cápita (16 veces lo recibido por los dos
deciles superiores). Al ser el GPS en educación primaria y secundaria el que mayor cantidad de recursos
moviliza es el que produce una mayor capacidad redistributiva, reduciendo el coeficiente de Gini de la
distribución del ingreso en 1,9 puntos porcentuales en el caso del ingreso equivalente y en 1,6 puntos
porcentuales en el caso del consumo.
225
Estos resultados muestran que toda la educación general o básica estatal, favorecen a los hogares en mayor
proporción conforme menor sea su ingreso (o consumo) y que el último decil casi no recibe GPS por estos
programas, con una alta progresividad local. La educación general en su conjunto se mantiene pro-pobre y
es responsable de una reducción del coeficiente de Gini de la distribución del ingreso en torno a los 1,8
puntos porcentuales en el caso del ingreso y 1,5 puntos porcentuales en el caso del consumo.
La educación superior y universitaria muestra una curva de concentración que se ubica por debajo de la
diagonal (CG positivo y alto). El índice de Kakwani se mantiene por debajo de cero (progresivo relativo) y
con escasa capacidad redistributiva casi nula pero positiva tanto desde el punto de vista del ingreso como del
consumo.
d) Gasto Social en Salud
Globalmente, los servicios de salud en su conjunto se mantienen como programas pro-pobre, con una
progresividad local (tasa media decreciente) y relativa (K<0), considerando tanto el ingreso per cápita como
el consumo per cápita. El 40% recibe un gasto que resulta un poco más de veinte veces lo captado por el
20% más rico. Debido a que estos servicios de salud movilizan en conjunto cerca del 2% del PIB (2001), un
porcentaje considerado bajo con respecto a los estándares internacionales, dicho gasto logra reducir el
coeficiente de Gini de la distribución del ingreso sólo marginalmente, en cerca de 0,44 puntos porcentuales
en el caso de los ingresos y 0,37 puntos porcentuales en el caso del consumo.
Cuadro 12
226
e) Gasto Social en Pensiones
Las transferencias producto de los sistemas de pensiones contributivas representaban cerca del 3,3% del
PIB en el año 2001. Dentro de estos sistemas, existe uno de carácter público aunque administra cotizaciones
público-privada, denominado Instituto de Previsión Social (IPS) que convive con un conjunto de regímenes
especiales con cargo al presupuesto nacional o del gobierno central y agrupadas en la denominada Caja
Fiscal, al cual pertenecen entre otros, funcionarios públicos, docentes, policías y militares.
De manera general los programas de pensiones contributivas, presentan curvas de concentración por debajo
de la diagonal (cuasi Gini positivo) de modo que no son pro-pobres, siendo mayor la concentración en el caso
de los ingresos que del consumo. En el caso de la Caja Fiscal, régimen a cargo del presupuesto nacional,
resulta no solo pro-rico sino además tiene carácter regresivo relativo (K>0), esto es, se distribuye más
desigual que el ingreso. Así mismo, no tiene una fuerte capacidad redistributiva (R-S positivo pero cercano a
cero).
Cuadro 13
227
Análisis de los efectos de la Política Fiscal
I.
Ingresos y/o Consumo de las familias antes de la Política Fiscal
Realizar un análisis de los ingresos de las familias antes de la política fiscal nos da una idea de la
importancia que tiene la acción estatal con la finalidad de dar soluciones efectivas a fin de disminuir la mala
distribución de los recursos, así como la asignación de los mismos.
Del análisis realizado, y por el lado del gasto, podemos resaltar que las políticas sociales por el lado del gasto
público no han sido objeto de una priorización adecuada y por tanto no han ido en línea con los objetivos de
la reducción de la pobreza, tanto rural como urbana.
Por otra parte, también es relevante mencionar que las cuentas públicas no han tenido la mejor performance
al momento de la realización de la EIH, y en ese sentido la gestión pública ha implicado a su vez un
empeoramiento hasta el año 2004, aproximadamente, periodo a partir del cual se observa un mejoramiento
en los ingresos y los que se traducen a su vez en un mayor gasto social, aunque quizás aún con el déficit de
calidad del mismo. Muchas veces la mayor asignación presupuestaria implico preferentemente el
mejoramiento salarial así como mayores contrataciones en los sectores involucrados (salud y educación,
principalmente) así como ha surgido una nueva partida a partir del año 2005, denominada Transferencias
Monetarias Condicionadas [a sanitación y educación de los niños] a personas en extrema pobreza, con lo
cual los resultados probablemente se podrán observar luego de realizar una nueva muestra y luego de cierto
años de vigencia de la política estatal de priorización del gasto público social.
Con relación a los ingresos, es de mencionar que generalmente en el diseño del régimen tributario, no se ha
priorizado como objetivo la redistribución de la renta y la riqueza a través del sistema impositivo. Con la
aprobación de la Ley 2421 en el año 2004, hubieron intentos superficiales de lograr una mayor equidad, los
que podrían considerarse como estériles ante la no vigencia del Impuesto a la Renta Personal [luego de 6
años de su aprobación y con 2 suspensiones y una 3ª en proceso de aprobación], en tanto que la aplicación
del IVA diferenciado (5% vs. 10%) para determinados ítems de la canasta familiar así como la reducción del
Impuesto Selectivo al Consumo sobre la bebidas no alcohólicas (del 8% al 5%), se podría decir que pocos
efectos ha surtido en lograr una menor regresividad de este impuesto.
II.
Bienestar de las familias después de la política fiscal
Efectos del Impuesto al Valor Agregado
Considerando el ingreso per cápita, el IVA aparece como regresivo pues la tasa media del impuesto se
reduce casi sistemáticamente conforme se pasa a estratos de ingresos superiores. Considerando los
regímenes tributarios, la reforma tributaria del 2004 parece no haber reducido el efecto regresivo del
228
impuesto, antes bien la tasa relativa se incrementó en todos los deciles, si bien el efecto sería levemente
superior en los deciles de los hogares más ricos.
La regresividad del impuesto, en ambos regímenes, se comprueba al considerar el cuasi Gini del impuesto
(0,4408 y 0,4504 respectivamente) así como el índice de Kakwani negativo creciente (-0,1170 y -0,1075) lo
cual implica que el impuesto ha contribuido a aumentar la desigualdad en la distribución del ingreso.
Aún cuando el IVA sea, desde este punto de vista global y localmente un impuesto regresivo, su capacidad
redistributiva es limitada pues solo aumenta el coeficiente de Gini de la distribución del ingreso equivalente
descontado el impuesto en cerca de cinco décimos del uno por ciento (-0,0052 y -0,0054 respectivamente)
de acuerdo a lo indica el índice de Reynolds-Smolensky.
Al considerar el consumo per cápita de los hogares, el impuesto sobre las ventas se vuelve progresivo
aunque mantiene una limitada capacidad redistributiva. Esta progresividad se logra porque el consumo se
distribuye de modo menos desigual que el ingreso (el coeficiente de Gini antes de la política fiscal se reduce
casi doce puntos porcentuales) y el impuesto se distribuye más desigual que cuando se considera el ingreso
(el cuasi Gini del impuesto es mayor en siete puntos porcentuales). Ello genera un índice de Kakwani
positivo (0,0672 y 0,0712 respectivamente) lo que corrobora su progresividad. Esto se traduce en una
capacidad redistributiva positiva al reducir el coeficiente de Gini del consumo, en alrededor de tres décimos
del uno por ciento (RS = 0,0032) en el caso de la Ley 125/91 y en cerca de cuatro décimos del uno por ciento
(RS = 0,0039) en el caso de la Ley 2421/04.
Efectos del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC)
En el caso de los Combustibles, si se considera solo la parte del impuesto que llega directamente a los
hogares a través de la compra de combustible, en el marco de la Ley 125/91, el impuesto es progresivo (el
índice de Kakwani es positivo) aunque con una capacidad redistributiva marginal (R-S = 0,0004). Si bien bajo
las nuevas reglas tributarias del 2004 el impuesto no pierde su carácter progresivo (el índice de Kakwani
sigue siendo positivo), su capacidad redistributiva se reduce aún más (R-S = 0,0003).
Al considerar la posible incidencia de la parte del impuesto que afecta por su traslado a los pasajes de
transporte público, el impuesto que recae sobre esa parte se torna regresivo. Esto es válido para los dos
regímenes analizados globalmente, siendo el índice de Kakwani negativo e idéntico en ambos casos. Aún
cuando, localmente, la reforma tributaria del 2004 parece mejorar marginalmente la situación de equidad de
algunos deciles de ingresos, la capacidad redistributiva del impuesto en términos globales es negativa en
ambos regímenes, si bien de manera muy limitada. Esto lo confirma el coeficiente de Gini de la distribución
del ingreso, el cual no sufre prácticamente variación antes como después de la aplicación de la política fiscal.
El pequeño aumento en dicho indicador confirma el incremento marginal de la desigualdad.
229
El impuesto selectivo a los cigarrillos afecta en mayor medida a los hogares de ingresos menores quienes
enfrentan tasas medias mayores. El cuasi Gini es menor al presentado por las bebidas alcohólicas y no
alcohólicas y presenta una regresividad global es elevada con un índice de Kakwani de -0,2498. No obstante
su limitado peso, pues su tasa media es del 0,07% y 0,10% respectivamente, según los regímenes tributarios
analizados, no provoca mayores cambios distributivos a pesar de ser altamente regresivo con respecto a las
otras categorías, lo que se evidencia en un RS = -0,0001. Constituye en un impuesto con limitado impacto
fiscal y alta regresividad relativa, pero plenamente justificado por la externalidad negativa asociada con el
consumo del tabaco.
El impuesto selectivo a las bebidas alcohólicas tiene un peso relativo limitado similar al del impuesto a los
cigarrillos, con la diferencia de que se torna menos regresivo. Esta regresividad no se reproduce a lo largo
de la distribución del ingreso, afectando en mayor medida al primer decil. Este impuesto no provoca mayor
cambio en el coeficiente de Gini de la distribución del bienestar por lo que su capacidad redistributiva es
prácticamente nula. De nuevo, son las externalidades negativas asociadas a su consumo y su facilidad de
recaudación lo que justifican su existencia.
Por otro lado, el impuesto selectivo al consumo aplicado a las bebidas sin alcohol tienen un peso similar en el
marco de la Ley 125/91 y resulta apenas cerca de la mitad del anterior bajo la normativa de la Ley 2124/04,
siendo en ambos casos regresivo (K < 0). Su capacidad redistributiva es prácticamente nula con un RS que
tiende a cero.
Efectos del Gasto Social en Educación
El gasto social destinado a la educación primaria-secundaria, en relación a la destinada a la superioruniversitaria constituye el programa más pro-pobre con el cuasi Gini negativo con mayor valor absoluto lo que
implica automáticamente que es progresivo relativo (K < 0) haciendo el análisis tanto desde el punto de vista
de los ingresos como del consumo. Ello es así porque favorece marcadamente a los hogares de menores
ingresos que de paso cuentan con mayor población en esos grupos de edad escolar. El gasto que llega al
40% más pobre, correspondiente a los dos primeros deciles de ingresos, resulta 38 veces lo recibido por los
dos deciles superiores en el caso de considerar el ingreso per cápita, siendo esta relación cercana a la mitad
en el caso del consumo per cápita (16 veces lo recibido por los dos deciles superiores). Al ser el GPS en
educación primaria y secundaria el que mayor cantidad de recursos moviliza es el que produce una mayor
capacidad redistributiva, reduciendo el coeficiente de Gini de la distribución del ingreso en 1,9 puntos
porcentuales en el caso del ingreso equivalente y en 1,6 puntos porcentuales en el caso del consumo.
Estos resultados demuestran que toda la educación general o básica estatal, favorecen a los hogares en
mayor proporción conforme menor sea su ingreso (o consumo) y que el último decil casi no recibe GPS por
estos programas, con una alta progresividad local. La educación general en su conjunto se mantiene propobre y es responsable de una reducción del coeficiente de Gini de la distribución del ingreso en torno a los
1,8 puntos porcentuales en el caso del ingreso y 1,5 puntos porcentuales en el caso del consumo.
230
La educación superior y universitaria muestra una curva de concentración que se ubica por debajo de la
diagonal (CG positivo y alto). El índice de Kakwani se mantiene por debajo de cero (progresivo relativo) y
con escasa capacidad redistributiva casi nula pero positiva tanto desde el punto de vista del ingreso como del
consumo.
Efectos del Gasto Social en Salud
Globalmente, los servicios de salud en su conjunto se mantienen como programas pro-pobre, con una
progresividad local (tasa media decreciente) y relativa (K<0), considerando tanto el ingreso per cápita como
el consumo per cápita. El 40% recibe un gasto que resulta un poco más de veinte veces lo captado por el
20% más rico. Debido a que estos servicios de salud movilizan en conjunto cerca del 2% del PIB (2001), un
porcentaje considerado bajo con respecto a los estándares internacionales, dicho gasto logra reducir el
coeficiente de Gini de la distribución del ingreso sólo marginalmente, en cerca de 0,44 puntos porcentuales
en el caso de los ingresos y 0,37 puntos porcentuales en el caso del consumo.
Efectos del Gasto Social en Pensiones
De manera general los programas de pensiones contributivas presentan curvas de concentración por debajo
de la diagonal (cuasi Gini positivo) de modo que no son pro-pobres, siendo mayor la concentración en el caso
de los ingresos que del consumo. En el caso de la Caja Fiscal, régimen a cargo del presupuesto nacional,
resulta no solo pro-rico sino además tiene carácter regresivo relativo (K>0), esto es, se distribuye más
desigual que el ingreso. Así mismo, no tiene una fuerte capacidad redistributiva (R-S positivo pero cercano a
cero).
231
CONCLUSIONES
1. El Paraguay es uno de los países más pequeños y con mayor desigualdad en Sudamérica y que en los
últimos años del nuevo milenio ha visto reverdecer la pobreza sin que se haya visualizado una verdadera
y efectiva presencia del Estado, a través de sus políticas y/o de su accionar.
2. Las políticas públicas que han sido priorizadas han buscado reordenar e institucionalizar el accionar del
Estado en los últimos casi 20 años, pero muchos de los intentos aún siguen siendo el reflejo de las
decisiones individuales y que no necesariamente son seguidas y fortalecidas en los procesos de
transición de
un gobierno a otro, situación verificada en el lento proceso de transición hacia la
democracia.
3. El régimen tributario del año 1992 (Ley 125) sentó las bases para una nueva relación entre los agentes
público y privado pero sus efectos fueron diluyéndose en la medida que se avanzaba y llegaba al nuevo
milenio. Las bases de la discusión de las modificaciones al sistema impositivo (Ley 2421/2004) giraron en
torno a una mayor justicia y equidad en la tributación de modo a ampliar la base imponible [en número de
contribuyentes y hechos imponibles], pero poco o nada en el objetivo de una mejor asignación de los
recursos y/o en mejorar la distribución de la renta y la riqueza.
4. Una evaluación ex post de la Ley 2421/2004, que modificó y amplió la Ley 125/1991, da muestras claras
que el objetivo fiscal en la modificación de la norma tributaria no fue la de avanzar en una mayor atención
hacia los más necesitados a través del instrumento de la política fiscal que es el régimen tributario. El
análisis de los gastos en consumo de los hogares con la Ley 125/1991 y con la Ley 2421, luego del
análisis del IVA y del ISC aplicado sobre todos los bienes afectados, no han sufrido grandes variaciones,
conforme a los Índices de Kakwani y Reynolds-Smolensky.
5. La falta de vigencia efectiva del IRP poco ha ayudado para sentar las bases de una mayor equidad en el
régimen tributario del Paraguay y las señales recibidas dan poca certeza de que se pueda tener en
vigencia este impuesto en el PRY, con lo cual seguirá postergándose el cumplimiento pleno de uno de
los principios de la imposición que es la EQUIDAD.
6. Las políticas por el lado del gasto público han sido ineficaces en avanzar decididamente en la priorización
del gasto social a fin de mitigar la pobreza, lograr una mejor asignación de los recursos productivos y por
sobre todo influir decididamente en la redistribución de la renta y la riqueza.
7. La mayor priorización del gasto social, sin un ajuste y/o mayor eficiencia por parte de la gestión de
Estado, así como sin una efectividad del GPS por lo menos mínima, no sienta las bases para comprender
cuales son los verdaderos objetivos buscados y esperados desde el Estado para los más desprotegidos.
232
8. El GPS en educación luego de la intervención del Estado tiene una orientación pro-pobres lo cual indica
que va en la dirección correcta, aunque lo relevante será evaluar la calidad de este gasto a largo plazo.
Los esfuerzos en los últimos años han ido en la búsqueda de una mayor cobertura en la educación inicial
y primaria, aunque el déficit observado aún sigue siendo la retención escolar, así como la efectiva
culminación de la educación media (formación técnica). Por su parte, la educación universitaria es
regresiva, es decir, beneficia en mayor medida a los deciles con mayores ingresos que a aquellos con
menores.
9. El GPS en salud, al igual que la educación, tiene una orientación hacia los más desprotegidos y se puede
indicar que avanzar efectivamente en estos programas se traducirán en mayores beneficios para los
colectivos con menores ingresos.
10. Queda suficientemente claro que por razones redistributivas se debe de avanzar decididamente en
destinar mayores recursos hacía este sector, así como en la educación, puesto que con sanidad y
educación se tiene renta y con renta se tiene sanidad y educación, por tanto bajo el argumento de la
equidad justifica la provisión pública de los servicios médicos y educativos.
11. El GPS en pensiones, a diferencia de educación y salud, no tiene una orientación hacia los más pobres,
sino que todo lo contrario. Esta situación es consistente con la baja cobertura de la seguridad social en el
PRY [14,6% de la población económicamente activa -PEA- o 7% de la población total es aportante o
cotiza en algún tipo de entidad de seguridad social], dado que quienes aportan generalmente se
encuentran dentro de los deciles que cuentan con ingresos permanentes, con lo cual los beneficios van
de vuelta hacia este colectivo. Los intentos de favorecer a los desprotegidos hasta el momento se puede
considerar nulos o ineficaces, dado que no se cuentan con reglas claras para lograr una mayor
profundidad de la seguridad social -para que abarque a una mayoría de la PEA, por ejemplo- o para
dotar a las personas con más de 60 años de edad de una pensión mínima [la ley aprobada por el cual se
otorga pensiones no contributivas a las personas mayores de 60 años de edad no se ha implementado
por falta de recursos financieros] aún sigue en la dulce espera.
12. La política fiscal, en el período analizado, ha sido ineficaz para dotar de mayores ingresos y/o capacidad
de consumo a las familias de escasos recursos o en situación de pobreza con lo cual se requiere de un
diseño de políticas públicas que logren el justo equilibrio entre lo económico y social, es decir, que no se
privilegie lo social en detrimento de lo económico, dado que eso puede implicar la inviabilidad de la
política social en el largo plazo.
13. No hay que olvidar que el sistema tributario es “uno” de los elementos empleado por el Sector Público
para el logro del objetivo de la redistribución, y que actúa conjuntamente con el gasto social, las
transferencias, las políticas de rentas, la regulación en materia de derechos de propiedad y de la
competencia.
233
ANEXOS
ABREVIATURAS
PRY
República del Paraguay
BCP
Banco Central del Paraguay
MH
Ministerio de Hacienda
DGEEC
Dirección General de Estadísticas, Encuestas y Censos
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
MEC
Ministerio de Educación y Culto
MSPBS
Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social
IPS
Instituto de Previsión Social
CF
Caja Fiscal del Ministerio de Hacienda
SMM
Salarios Mínimos Mensuales
EIH
Encuesta Integrada de Hogares
UPM
Unidad de Primera Etapa
IRP
Impuesto a la Renta Personal
IVA
ISC
ICEx
Impuestos al Comercio Exterior (Gravamen Aduanero)
SAECAS
Sociedades Anónimas Emisoras de Capital Abierto
GT
Gasto Total Incurrido
GN
Gasto Neto de Impuestos
GPS
Gasto Público Social
CG
Coeficiente de Gini
K
Índice de Kakwani
R-S
Índice de Reynolds-Smolensky
PIB
Producto Interno Bruto
IPC
Índice de Precios al Consumidor
G.
Guaraní (Unidad monetaria local)
US$
Dólar de los EUA
Has
Hectáreas
234
CUADRO 1
235
CUADRO 2
236
CUADRO 3
CUADRO 4
237
CUADRO 5
CUADRO 6
238
CUADRO 7
239
URUGUAY
Junio 2010
Equidad Fiscal en Uruguay
Cuánto y cómo modifica el Estado el bienestar de los uruguayos
El impacto conjunto de los Impuestos y el Gasto Público Social en la Distribución del Ingreso
Jerónimo Roca
240
INDICE
I. Introducción………………………………………………………………………………………………………...243
II. La distribución del ingreso antes de la política fiscal………………………………………………………245
1. Observaciones previas……………………………………………………………………………………245
2. La distribución del ingreso antes de la Política Fiscal…………………………………………………247
III. Progresividad e impacto redistributivo del sistema tributario……………………………………..…….248
1. Impuesto al Valor Agregado (IVA)……………………………………………………………………….250
2. Impuesto Específico Interno (IMESI)…………………………………………………………………….253
2.1. IMESI Bebidas……………………………………………………………………………...…..253
2.2. IMESI sobre Tabacos y Cigarrillos……………………………………………………...……258
2.3. IMESI sobre Combustibles……………………………………………………………………259
3. Impuesto sobre la Renta Personal………………………………………………………………………261
III. Progresividad e impacto redistributivo del gasto público social………………………………………..264
1. Observaciones preliminares………………………………………………………………………………264
2. Gasto Público en Educación Pre-Escolar y Primaria…………………………………………………..266
3. Gasto Público en Educación Secundaria……………………………………………………………….267
4. Gasto Público en Educación Terciaria…………………………………………………………………..269
5. Gasto Público en Salud…………………………………………………………………………………...270
6. Jubilaciones y Pensiones…………………………………………………………………………………271
7. Seguro de Desempleo…………………………………………………………………………………….271
8. Subsidio por Enfermedad…………………………………………………………………………………273
241
9. Asignaciones Familiares………………………………………………………………………………..…274
10. Ingreso Ciudadano (PANES)……………………………………………………………………………276
11. Tarjeta Alimentaria (PANES)……………………………………………………………………………277
12. Alimentos Gratis………………………………………………………………………………………….278
IV. Impacto conjunto del sistema tributario y el gasto público social………………………………………280
1. El impacto del Sistema Tributario en la Distribución del Ingreso…………………………………… 280
2. El impacto del Gasto Público Social en la Distribución del Ingreso………………………………….282
3. El impacto conjunto del Sistema Tributario y del Gasto Público Social en la Distribución del
Ingreso...............................................................................................................................................283
Referencias Bibliográficas ....................................................................................................................... ...285
Anexo I – Consideraciones Metodológicas.....................................................................................................287
Anexo II – Sobre el sistea tributario …………………………………………………………………………...….. 295
Anexo III – Sobre el gasto público social ………………………………………………………………………… 297
242
I. INTRODUCCIÓN
Los modelos de microsimulación de impuestos y prestaciones de la OCDE –más frecuentemente llamados
modelos tax-benefit- tienen, entre otros objetivos, evaluar el efecto de la política fiscal sobre el bienestar de
los individuos. Para la OCDE, dos ejemplos muestran claramente la necesidad de considerar conjuntamente
impuestos y transferencias (gasto público social) para evaluar el efecto final de la política fiscal: (i) las
transferencias sociales están sometidas a impuestos en algunos países y (ii) muchas de las prestaciones se
otorgan a través de reducciones en la base imponible o deducciones en la cuota del impuesto a la renta
personal (gasto tributario).
69
Los modelos tax-benefit simulan los efectos de impuestos y transferencias sobre el ingreso familiar. Calculan,
aplicando la normativa de cada país, los impuestos directos pagados, las prestaciones sociales recibidas y el
ingreso neto final. Los impuestos generalmente considerados son el impuesto a la renta personal y las
contribuciones de los trabajadores a la Seguridad Social. Dentro de las prestaciones, las transferencias
monetarias que atienden situaciones de desempleo son las más importantes (prestaciones contributivas y
asistenciales por desempleo).
La realidad de los países en vías de desarrollo, como Uruguay, con alta participación de la tributación
indirecta, de transferencias no monetarias y de transferencias monetarias no contributivas –asistencia social-,
hace obligatorio un tratamiento más comprehensivo. En concreto, a efectos de determinar el impacto de la
política fiscal en la distribución del ingreso se impone la consideración conjunta de todo el sistema tributario al menos de aquellos impuestos para los cuales existe amplio consenso respecto a su incidencia- y del gasto
público social –pues no existen criterios teóricos ni información disponible para asignar todo el gasto público,
en especial el gasto en justicia, en defensa, etc.
No existe ningún estudio que haya analizado en Uruguay el impacto conjunto del sistema tributario y el gasto
público social en la distribución del ingreso. En efecto, hay algunos trabajos que han considerado el impacto
del sistema tributario y, por otro lado, siguiendo metodologías no necesariamente coherentes, otros trabajos
han considerado el impacto del gasto público social. Por tanto, resulta relevante conocer cómo el Estado
uruguayo, a través de sus políticas tributaria y de gasto público social conjuntamente consideradas, modifica
la distribución del bienestar.
69 Ejemplos citados por Urbanos y Utrilla (2001).
243
Si se adopta como indicador de bienestar el ingreso de las familias, el primer paso para medir el impacto
redistributivo de la política fiscal consiste en determinar cuál es la distribución de dicho ingreso antes de la
acción de la política fiscal. A posteriori, una vez definida la incidencia conjunta de la política tributaria y la de
gasto público social, por comparación entre la situación ex ante (sin política fiscal) y ex post (con política
fiscal), se determina si dicha política resulta regresiva o progresiva y se estima su impacto redistributivo.
En el presente trabajo, este análisis se ha realizado a través de un ejercicio de microsimulación, estático y sin
70
comportamiento , realizado sobre los microdatos de la Encuesta de Gasto e Ingreso de los Hogares 20052006 (de aquí en adelante, para simplificar, EGIH).
70 Al respecto, véase el Anexo Metodológico.
244
II. LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO ANTES DE LA POLÍTICA FISCAL
1. Observaciones previas
1.1. Ingreso antes de la Política Fiscal - Si se adopta como indicador de bienestar el ingreso de las familias,
el primer paso para medir el impacto distributivo de la política fiscal consiste en determinar cuál es la
distribución de dicho ingreso antes de la acción de la política fiscal. A posteriori, una vez definida la incidencia
conjunta de la política tributaria y la de Gasto Público Social, por comparación entre la situación ex ante (sin
política fiscal) y ex post (con política fiscal), se determina si dicha política resulta progresiva o regresiva y se
estima su impacto redistributivo o concentrador.
En el Anexo Metodológico se explican los procedimientos seguidos para definir el ingreso pre-fiscal. Aún así,
se considera necesario adelantar aquí dos observaciones:
a) La EGIH informa el ingreso líquido, neto de las contribuciones a la Seguridad Social, pero el ingreso prepolítica fiscal es el ingreso bruto. Por tanto, corresponde realizar el proceso de elevación del ingreso neto a
líquido (gross up), lo que efectivamente se hizo en este trabajo.
b) La evaluación del impacto distributivo de las pensiones, cuyo efecto neto se verifica a lo largo del ciclo de
vida, introduce problemas en un enfoque anual como el que aquí se ha realizado.
Antes que nada, parece claro que solo habrá efecto redistributivo si no hubo una contraprestación
equivalente. En un sistema de Seguridad Social de reparto (o mixto), si, en términos actuariales, las
pensiones recibidas por los pasivos actuales fueran superiores a las contribuciones realizadas durante el
período activo, sería pertinente incluir la diferencia como transferencia pública. Del mismo modo, si las
pensiones recibidas fuesen actuarialmente inferiores a las contribuciones realizadas durante la vida activa,
sería pertinente considerar la diferencia como un impuesto. La correcta determinación de si se está ante una
u otra situación no es posible en el contexto de un enfoque anual; por el contrario, solo puede realizarse
mediante un enfoque de ciclo vital (y sin entrar en todos los problemas metodológicos que supone realizarlo).
En esta primera versión del trabajo se ha adoptado provisoriamente la solución extrema de incluir las
pensiones dentro de los ingresos originales de los hogares (ingresos antes de la política fiscal), en el
supuesto de que son el beneficio (actuarialmente equivalente) recibido por una contribución anterior (al igual
que los ingresos por intereses son la remuneración a un depósito previamente realizado).
245
Otra opción, más compleja, es estimar los componentes de contraprestación y de subsidio de cada pensión,
adjudicando el componente contraprestación al ingreso antes de la política fiscal e imputando el subsidio
como transferencia recibida. Por un lado, se considera el valor presente de los beneficios obtenidos mediante
la tasa de descuento, la esperanza de vida al momento de retiro y la pensión promedio inicial. Por otro lado,
el valor actualizado de los aportes teniendo en cuenta la tasa de descuento (crecimiento de los salarios), la
tasa de aporte y los años requeridos ajustados por el costo de administración. El efecto (neto) fiscal
porcentual surge de la diferencia del cociente de valor actual de los beneficios sobre el de los aportes menos
uno. En este resultado final juegan varios supuestos discutibles como es que ningún beneficiario se jubila sin
los años de aportes que la legislación obliga, la tasa de capitalización de los aportes y el cálculo de la
esperanza de vida al momento del retiro, entre otras.
71
c) El ingreso pre-fiscal del cual se parte en este trabajo incluye el valor locativo, es decir, el alquiler que los
propietarios deberían pagar en caso de que tuviesen que arrendar la vivienda que poseen y habitan. Es claro,
por lo dicho, que se trata de una renta no observable, que debe imputarse. La EGIH incluye una estimación,
realizada por el propietario, de cuál es el alquiler potencial de su vivienda.
1.2. Ajustes por no respuesta y/o subdeclaración - Estudios realizados para diferentes países han identificado
significativos niveles de no respuesta y subdeclaración en los ingresos captados por las Encuestas de
Hogares. Por otra parte, existe evidencia clara de que dicha subdeclaración está asociada a las fuentes de
ingreso, registrándose niveles de subdeclaración muy altos en las rentas del capital, significativos en los
ingresos de trabajadores independientes, siendo significativamente menores en salarios y jubilaciones. Si
esta subdeclaración diferencial por fuentes de ingreso también implica una subdeclaración diferencial por
estratos de renta –lo que es muy probable, dado que las rentas de capital son percbidas por los estratos de
mayores ingresos- la evaluación de la desigualdad sin una corrección previa puede arrojar resultados
incorrectos.
Los ajustes por no respuesta y subdeclaración tienen mucho más de “arte” que de “ciencia” y dependen de
las fuentes de información externas (a la Encuesta de Hogares) disponibles. Lo habitual es, siguiendo la
sugerencia de CEPAL, comparar, para las diferentes fuentes de ingresos, los valores que surgen de la
Encuesta de Hogares con los de Cuentas Nacionales.
Esta comparación se ha realizado para los ingresos del trabajo (sueldos y salarios), los ingresos de los
trabajadores independientes (patrones y cuentapropistas) y las transferencias recibidas (incluidas las
71
Alternativamente, se puede realizar un análisis de microdatos de cohortes en varios períodos, lo que suele exceder el alcance de trabajos como éste.
246
jubilaciones). De la comparación con las Cuentas Nacionales resulta que la EGIH capta satisfactoriamente
estas fuentes de ingreso.
No sucede lo mismo en el caso de las rentas del capital –alquileres, intereses, dividendos y otros-, donde la
no respuesta y/o subdeclaración son notorias. No obstante, debe tenerse muy presente que en esta primera
versión del trabajo no se ha realizado aún el ajuste correspondiente. En la versión final del mismo, dicho
ajuste se realizará siguiendo la propuesta de Engel et al (1999), que ya fue aplicada para Ecuador en Roca
(2009).
72
1.3. Deciles de individuos ordenados según su ingreso per capita - Para diseñar los deciles de individuos ,
éstos se han ordenado según su ingreso per capita (en rigor, según el ingreso per capita del hogar al que
pertenecen). Esta decisión se ha optado dado que el concepto de ingreso per capita es muy intuitivo y, por
ello, generalizado. No obstante, es claro que no recoge correctamente las diferentes necesidades de los
hogares. En efecto, no toma en cuenta las economías de escala en el consumo del hogar ni considera las
diferentes necesidades de adultos y niños. Como respuesta a estas carencias ha surgido una literatura, tan
vasta como controvertida, de las llamadas escalas de equivalencia, esto es, índices que se usan para
convertir cualquier medida de bienestar de un hogar –ingreso o consumo- en una medida de bienestar
equivalente, que permita la comparación entre hogares con diferentes necesidades.
73
2. La distribución del ingreso antes de la Política Fiscal
En la Tabla 1 se presenta la distribución del ingreso pre–fiscal en Uruguay estimada para el año 2006 a partir
del procesamiento de la EGIH. En primer lugar, el índice de Gini de dicha distribución, 0,4995, aunque
revelador de una concentración significativa del ingreso es de los más bajos -sino el más bajo- de América
Latina. En segundo lugar, el porcentaje del ingreso total percibido por el 10% más rico de la población
(36.3%) es más de tres veces el que percibe el 40% más pobre (11%) y casi 12 veces el que percibe el 20%
más pobre (3.1%). Nuevamente, estos ratios revelan una concentración significativa del ingreso pero, a la
vez, se ubican claramente por debajo de los del resto de los países de la región donde, en promedio, la
participación en el ingreso del 10% más rico es más de 5 veces la del 40% más pobre, lo que marca un rasgo
muy propio de la desigualdad en América Latina: la muy alta concentración del ingreso en los estratos más
ricos de la sociedad. Por tanto, la distribución del ingreso en Uruguay es menos desigual que la del resto de
los países de la región y, en particular, la polarización –rasgo típico de América Latina- es también
claramente inferior en Uruguay.
72
73
Como se explica en el Anexo Metodológico, se ha optado por los individuos (y no los hogares) como unidad de análisis.
Para una explicación tan clara como rigurosa, véase Ruiz-Castillo (2004).
247
No obstante, son necesarias dos advertencias: i) esta comparación en términos relativos a los demás países
de la región no debe perder de vista que América Latina es la región más desigual del mundo, y ii) Uruguay
74
es uno de los países con menor movilidad social de la región , siendo la movilidad uno más de los varios
modos válidos de ver la desigualdad. (Al respecto, véase Barreix, Bes y Roca, 2009).
Tabla 1
Distribución del Ingreso Pre-Fiscal
Por deciles de individuos ordenados según su ingreso per capita
Decil
% del Y
Nº Ind
Nº Hog
% Hog
Ind x Hog
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
312,668
314,092
312,307
314,437
313,464
313,632
313,863
313,342
313,429
313,807
3,135,041
66,891
73,637
82,965
91,409
102,783
109,768
117,998
126,153
132,461
144,862
1,048,927
6.4
7.0
7.9
8.7
9.8
10.5
11.2
12.0
12.6
13.8
100.0
4.7
4.3
3.8
3.4
3.0
2.9
2.7
2.5
2.4
2.2
3.0
4010+
10+ / 40 Gini
11.0
36.3
3.3
0.4995
Fuente: elaboración propia en base a EGIH
Un resultado clásico que muestra la Tabla 1 es el mayor número de integrantes de los hogares de menores
ingresos. El número de individuos por hogar decrece sin discontinuidades desde el decil 1 (4.7 individuos por
hogar) hasta el 10 (3 individuos por hogar).
III. PROGRESIVIDAD E IMPACTO REDISTRIBUTIVO DEL SISTEMA TRIBUTARIO
En esta sección se presentan los resultados del ejercicio de microsimulación realizado para estimar la
progresividad y evaluar el impacto redistributivo del sistema tributario de Uruguay. Como ya se adelantó,
dicho ejercicio es “sin comportamiento”, es decir, no se estiman ni consideran las funciones de reacción de
los agentes económicos ante la introducción de los impuestos.
74
75
Véase Calónico (2006).
Véase el Anexo Metodológico.
248
75
Por este motivo, se ha decidido tener en
cuenta en el análisis aquellos impuestos respecto a cuya incidencia económica
76
existe amplio consenso, a
saber: el IVA y los impuestos selectivos al consumo –hay amplio acuerdo en la literatura respecto a que se
trasladan al consumidor final- y el Impuesto a la Renta Personal -soportado por la persona física gravada-.
Por el contrario, no existe un consenso tan generalizado respecto a la incidencia económica del Impuesto a la
Renta Empresarial y de los aranceles. Por tanto, en lugar de realizar supuestos heroicos al respecto, en esta
serie de estudios de Equidad Fiscal que el BID y EUROsociAL Fiscalidad están llevando adelante para los
países de América Latinase ha preferido descartar su análisis.
En consecuencia, éste no es un estudio de incidencia, como habitualmente –y en forma incorrecta- se les
denomina, pues no estiman la incidencia sino que, por el contrario, la suponen, aunque sólo cuando existe un
consenso amplio y robusto –basado en análisis teóricos y evidencia empírica-. Éste es, por tanto, un análisis
de la progresividad (regresividad) e impacto redistributivo (concentrador) del sistema tributario, supuesta
determinada incidencia.
La progresividad de los impuestos considerados se analiza a través de dos indicadores: la progresión de la
tasa media y el índice de Kakwani. De acuerdo a la progresión de la tasa media (indicador local
77
de
progresividad), un determinado impuesto será progresivo si expresado como porcentaje del ingreso del
78
hogar –tasa media- aumenta a medida que se avanza en la escala de ingresos de los individuos .
Por su parte, el índice de Kakwani, que se basa en el índice de Gini, permite en cualquier caso indicar la
progresividad o regresividad de determinado impuesto (indicador global). Por ejemplo, para el caso del IVA,
el indicador de Kakwani se define como:
79
K = cuasi Gini (IVA) - Gini (Ingreso antes de la Política Fiscal) .
El cuasi-Gini del impuesto se calcula de manera similar al Gini del ingreso, pero sobre la curva de
concentración del impuesto. De ahí la distinción semántica. Si K > 0, esto es, si el IVA se distribuye más
inequitativamente que el ingreso antes de la política fiscal, el impuesto contribuye a disminuir la desigualdad
en la distribución del ingreso, siendo, por tanto, progresivo. Si, por el contrario, K < 0, el impuesto será
regresivo.
Por tanto, el análisis se complementa considerando el índice de Reynolds-Smolensky, indicador (global) de la
76 Sobre quién recae, en definitiva, la carga del impuesto, más allá de quién es el sujeto pasivo (incidencia legal).
77
78
79
Se les llama indicadores locales pues informan de la progresividad (o regresividad) al pasar de un tramo a otro de la distribución del ingreso, pero no
aportan una evaluación global de la progresividad (o regresividad) del impuesto en cuestión.
En esta sección, con fines de simplificación, se hará referencia exclusivamente al ingreso como indicador de bienestar y a los individuos como unidad
de análisis. No obstante, claro está, todos los indicadores valen igualmente si se elige el consumo como indicador de bienestar y los hogares como
unidad de análisis.
Si se considera el consumo como indicador de bienestar, el índice se define como K =cuasi Gini (IVA) - Gini (Consumo antes de la Política Fiscal).
249
capacidad redistributiva del impuesto en cuestión. Por continuar con el ejemplo, en el caso del IVA dicho
índice se define como
80
RS = Gini (Ingreso antes de la Política Fiscal)- Gini (Ingreso después del IVA) .
Si RS < 0, su magnitud (en términos absolutos) indica cuántos puntos del Gini ha aumentado la desigualdad
en la distribución del ingreso como consecuencia de la regresividad del IVA introducido. Lo contrario si RS >
0.
1. Impuesto al Valor Agregado (IVA)
Uruguay fue uno de los primeros países de América Latina en introducir el IVA, en 1973. Desde el comienzo
estuvo definido como tipo consumo y basado en el principio de destino. La tasa general (tasa básica) actual,
vigente luego de la Reforma Tributaria que entró en vigor el 1 de julio de 2007, es 22% (antes 23%). Existe,
además, una tasa reducida (tasa mínima) de 10% (14% antes de la Reforma Tributaria). Actualmente, esta
tasa reducida grava, básicamente, a la mayoría de los bienes de la canasta básica; medicamentos; servicios
de salud; transporte de pasajeros; y primera enajenación de bienes inmuebles. Las principales exoneraciones
son los servicios de educación; arrendamientos de inmuebles; combustibles, excepto fuel oil y gas oil;
algunos bienes de la canasta básica (leche, carne ovina, pescado, leña); y libros, revistas y periódicos. Los
cigarrillos, exonerados antes de la Reforma Tributaria, son actualmente gravados a la tasa básica de IVA
(además del selectivo, IMESI, que siempre los gravó).
Respecto a las transacciones financieras, el IVA solo grava los intereses de préstamos que financian el
consumo. Es distintivo del IVA uruguayo el régimen en suspenso para las ventas del sector agropecuario,
similar al de las operaciones intracomunitarias en la Unión Europea.
Antes de la Reforma Tributaria, en adición al IVA se recaudaba el COFIS, un IVA mayorista al 3% sobre
importaciones y enajenaciones a contribuyentes de IVA o IMESI (impuestos selectivos) de bienes industriales
alcanzados por los mismos impuestos, excepto combustibles. Este impuesto fue derogado por la Reforma
Tributaria.
80
Si se considera el consumo como indicador de bienestar, el índice se define como RS = Gini (Consumo antes de la Política Fiscal) – Gini (Consumo después del
IVA).
250
Como se adelantó, en este trabajo se analizan la progresividad (regresividad) y el impacto redistributivo
(concentrador) de los impuestos vigentes. Dicho de otro modo, sobre los microdatos de la EGIH 2005-2006
se simula la legislación tributaria actualmente vigente. En el caso del IVA, para calcular el impuesto pagado
por cada uno de los hogares de la encuesta se consideraron todos y cada uno de sus gastos en bienes y
servicios y se les adjudicó la tasa de IVA correspondiente. Ahora bien, el gasto relevado por la EGIH es IVA
incluido. Por tanto, para determinar el IVA en primer lugar hubo que quitar el impuesto incluido en el gasto,
tomando en cuenta la legislación vigente en el momento de realización de la la encuesta y, en segundo lugar,
imputar el IVA de acuerdo a la normativa actual.
81
Por razones que se presentan más adelante y se desarrollan en el Anexo Metodológico, en los estudios de
Equidad Fiscal que EUROsociAL y el BID han realizado para los países del MERCOSUR se ha decidido
imputar los impuestos determinando su base imponible a partir de la información de las Encuestas de
Hogares utilizadas y aplicando, luego, el tipo impositivo correspondiente (recaudación “teórica”) en vez de
imputar la recaudación “real”. En el caso del IVA este método plantea un inconveniente serio si la encuesta
utilizada subestima significativamente el consumo, que es precisamente lo que sucede con la EGIH de
Uruguay.
En efecto, tal cual se aprecia en la Tabla 2, la EGIH sólo capta aproximadamente las dos terceras partes del
82
consumo (con valor locativo ) que informan las Cuentas Nacionales. Es esperable, entonces, que el IVA
“teórico” imputado sea significativamente menor al IVA “real” y, por tanto, se subestime su impacto en la
distribución del ingreso. En una versión más avanzada de este trabajo, se proyecta realizar la imputación de
la recaudación “real” y así poder comparar los resultados obtenidos con una y otra metodología. No obstante,
los inconvenientes de esta segunda opción se adelantan en el Anexo Metodológico.
Tabla 2
Consumo Cuentas Nacionales versus EGIH
A. Cuentas Nacionales (CN)
1. CF Privado 2006 sin Valor Locativo (VL)
2. VL
3. CF Privado 2006 con VL
Mill $ - Año
313,523
33,609
347,131
B. EGIH
1. Gasto Consumo sin VL
2. VL
3. Gasto No Consumo
Total Gasto
Mill $ - Año
186,612
33,609
68,511
288,732
C. EGIH / CN
Gasto Consumo c/VL
Gasto Consumo s/VL
%
63.4
59.5
Fuente: elaboración propia en base a EGIH y Banco Central.
81 La normativa relevante no es sólo la del IVA sino también la del IMESI (impuestos selectivos) pues la base imponible del IVA incluye el IMESI.
El valor locativo es el alquiler que los propietarios deberían pagar en caso de que tuviesen que arrendar la vivienda que poseen y habitan. El valor locativo
debe formar parte tanto del ingreso como del consumo del hogar. Se trata de una partida no observable y que, por tanto, debe imputarse.
82
251
Antes de pasar a los resultados obtenidos, se considera necesaria una última aclaración. Es sensato suponer
que no solamente se traslada al consumidor final el IVA incluido en las ventas de bienes y servicios gravados
sino que también se traslada el IVA incluido en las compras de insumos intermedios e inversiones que
realizan los oferentes de bienes y servicios exonerados. Por tanto, este IVA también debería haber sido
estimado. No obstante, en esta primera versión del trabajo no se ha considerado este concepto. Téngase
presente, sin embargo, que la progresiva generalización del IVA (que ha gravado al gas oil, los servicios de
salud, la venta de inmuebles nuevos, cigarrillos) ha disminuido la relevancia de este monto que, según
Miraballes (2005), llegó a representar un 25% de la recaudación del IVA de Uruguay.
Los resultados obtenidos se presentan en la Tabla 3.
Cuando se considera el ingreso como indicador de bienestar, casi sin excepciones el IVA resulta regresivo y
no es sorprendente que así sea. En efecto, los deciles más ricos consumen un porcentaje significativamente
menor de su ingreso que los más pobres, que no tienen capacidad de ahorro y consumen la totalidad del
mismo. Por tanto, aunque existan exoneraciones y estén “bien diseñadas” –en el sentido de que recaen
sobre bienes y servicios con mayor participación en la canasta de consumo de los deciles más pobres- el
IVA, como porcentaje del ingreso, será menor en los deciles más ricos que en los más pobres, resultando,
por tanto, regresivo. Este es precisamente el resultado que muestra la Tabla 3 para Uruguay. El IVA se
distribuye más igualitariamente (cuasi-Gini = 0.3914) que el ingreso pre-fiscal (Gini = 0.4995) y resulta, en
consecuencia, regresivo (K = -0.1081). El peso del impuesto en el ingreso pre-fiscal decrece sin
discontinuidades a medida que se pasa del decil más pobre (para el que representa un 21.6% de su ingreso
pre-fiscal) al más rico (para el que representa sólo un 6.5%).
Los “perdedores”, aquellos cuya participación en el ingreso cae luego del impuesto, son los siete deciles más
pobres. Su participación en el ingreso prefiscal, 33.8%, cae moderadamente luego del impuesto, a 33.1%. El
impacto concentrador del impuesto en la distribución del ingreso es significativo: el índice de Gini de la
distribución del ingreso pasa de 0.4995 a 0.5096 (R-S = - 0.0101).
Tabla 3
252
Progresividad y efecto distributivo del IVA - Recaudación Teórica
Decil
% en el Y
antes del
Impuesto
Tasa media
% en el Y
después del
Impuesto
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
21.6
12.7
11.4
10.2
9.9
9.0
8.7
8.1
7.6
6.5
8.1
0.8
2.1
3.2
4.4
5.8
7.4
9.4
12.4
17.6
36.9
100.0
1. Desigualdad
Gini antes T
0.4995
cuasi-Gini T
0.3914
Gini después T
0.5096
Kakwani
-0.1081
R-S
-0.0101
2. Transferencias
Trf del 100.14
Trf del 400.47
Trf del 10+
Gan (+) y
Perd (-)
¿Quién paga el
Impuesto?
+
+
+
2.5
3.4
4.7
5.7
7.2
8.3
10.2
12.4
16.4
29.1
100.0
3. ¿Quién paga el Imp?
4016.3
10+
29.1
40-/10+
0.6
-0.63
No obstante, no debe perderse de vista que en términos absolutos son los deciles de más altos ingresos los
que pagan la mayor parte del impuesto. En efecto, el 10% más rico de la población paga casi el 30% del
impuesto (29.1%), casi el doble que el 40% más pobre (16.3%). Esto debería alentar a continuar el camino
de la generalización del IVA y, a la vez, compensando a los deciles más pobres. Esta es precisamente la
propuesta de “personalización” del IVA que plantean Barreix, Bes y Roca (2009), que es particularmente
viable en países con Uruguay, con un bajo porcentaje de pobreza. En efecto, en países con extendidas
exenciones en el IVA y altos índices de pobreza, la generalización del impuesto empeoraría la situación de
los pobres y sería muy complejo –administrativa y financieramente- compensar a todos con el aumento de
recaudación obtenida.
2. Impuesto Específico Interno (IMESI)
2.1. IMESI Bebidas
El diseño del impuesto selectivo que actualmente grava las bebidas alcohólicas y no alcohólicas (numerales
1 a 7 y 16 del artículo 1º del Título 11 del Texto Ordenado 1996) fue definido por el Decreto 520/007, del 22
de diciembre de 2007. En primer lugar, este Decreto estableció un nuevo sistema de determinación de la
base imponible del IMESI sobre las bebidas.
83
La nueva base imponible es la suma de una base fija más una
base (que la Administración Tributaria llama) ad valorem. La base fija se establece por Decreto (en diciembre
83
El Decreto hace lo propio para las grasas y lubricantes (numerales 12 y 13).
253
de cada año para el año siguiente). Por su parte, la base ad valorem es la diferencia entre el precio de venta
del fabricante o importador al distribuidor y la base fija. Por tanto, para todos aquellos que vendan a un precio
superior a la base fija, la base será el precio de venta del fabricante o importador al distribuidor. Con este
método, la Administración Tributaria se evita el costo administrativo de los ajustes bimestrales a los precios
fictos que debía realizar en el esquema de liquidación anterior. En el esquema actual, la inflación se cubre
con la base ad valorem.
En segundo lugar, el Decreto 520/2007 determinó las nuevas tasas del impuesto, las que se presentan en la
Tabla 4.
Tabla 4
Numeral
Bebida
Tasa
1
Vermouth, vinos finos, licorosos, espumantes, especiales y champagne
30%
2
Alcoholes potables, incluso vínicos, excepto los incluidos en el numeral siguiente
7.5%
3
Alcoholes potables, incluso vínicos, que se utilicen para encabezar vinos comunes
hasta 12º y otros alcoholes (ver Título 11, Texto Ordenado 1996)
7%
4
Bebidas alcohólicas, incluso caña y grapa
48%
5
Cerveza
22%
6
Aguas minerales
8%
6
Bebidas base jugo de frutas
18%
6
Alimentos líquidos
12%
7
Maltas
14%
7
Otras bebidas base jugo de frutas
18%
7
Otros alimentos líquidos
12%
7
Demás
20%
16
Amargos
20%
Fuente: Título 11 Texto Ordenado 1996 y Decreto 520/007.
254
Al igual que en el caso del IVA, el impuesto se ha imputado determinando su base imponible a partir del
consumo de bebidas declarado por los hogares en la EGIH y aplicando, luego, el tipo impositivo
correspondiente (recaudación “teórica”).
2.1.1. IMESI Bebidas No Alcohólicas
Los resultados obtenidos para las bebidas no alcohólicas se presentan en la Tabla 5.
El IMESI Bebidas No Alcohólicas se distribuye más igualitariamente (cuasi-Gini = 0.3924) que el ingreso prefiscal (Gini = 0.4995) y resulta, en consecuencia, regresivo (K = -0.1071). Aunque con discontinuidades, el
peso del impuesto en el ingreso pre-fiscal decrece a medida que se pasa del decil más pobre (para el que
representa 0.31% de su ingreso pre-fiscal) al más rico (para el que representa 0.12%).
Los “perdedores”, aquellos cuya participación en el ingreso cae luego del impuesto, son los ocho deciles más
pobres. Dada su muy baja recaudación, el impacto concentrador del impuesto en la distribución del ingreso
es insignificante: el índice de Gini de la distribución del ingreso pasa de 0.4995 a 0.4997 (R-S = - 0.0002).
Tabla 5
255
Progresividad y efecto distributivo del IMESI BEBIDAS NO ALCOHÓLICAS - Recaudación
Teórica
Decil
% en el Y
antes del
Impuesto
Tasa media
% en el Y
después del
Impuesto
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
0.31
0.21
0.23
0.19
0.21
0.21
0.20
0.18
0.16
0.12
0.16
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
1. Desigualdad
Gini antes T
0.4995
cuasi-Gini T
0.3924
Gini después T
0.4997
Kakwani
-0.1071
R-S
-0.0002
2. Transferencias
Trf del 100.00
Trf del 400.01
Trf del 10+
Gan (+) y
Perd (-)
¿Quién paga el
Impuesto?
+
+
1.8
2.7
4.6
5.2
7.6
9.5
11.5
13.8
17.4
26.0
100.0
4014.3
10+
26.0
40-/10+
0.6
-0.02
2.1.2. IMESI sobre la Cerveza
Los resultados obtenidos en relación a la cerveza se presentan separadamente del resto de las bebidas
alcohólicas en la Tabla 6.
El IMESI que grava la cerveza se distribuye más igualitariamente (cuasi-Gini = 0.4033) que el ingreso prefiscal (Gini = 0.4995) y resulta, en consecuencia, regresivo (K = -0.0962). No obstante, dada su muy baja
recaudación (la tasa efectiva promedio es insignificante, 0.02% del ingreso pre-fiscal), el impacto
concentrador del impuesto en la distribución del ingreso es insignificante: el índice de Gini de la distribución
del ingreso se mantiene prácticamente inalterado luego del impuesto.
Tabla 6
256
Progresividad y efecto distributivo del IMESI CERVEZAS - Recaudación Teórica
Decil
% en el Y
antes del
Impuesto
Tasa media
% en el Y
después del
Impuesto
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
0.01
0.02
0.05
0.02
0.03
0.03
0.03
0.03
0.02
0.02
0.02
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
1. Desigualdad
Gini antes T
0.4995
cuasi-Gini T
0.4033
Gini después T
0.4995
Kakwani
-0.0962
R-S
0.0000
2. Transferencias
Trf del 100.00
Trf del 400.00
Trf del 10+
Gan (+) y
Perd (-)
¿Quién paga el
Impuesto?
+
+
+
+
0.4
1.4
6.4
4.2
8.6
8.4
13.8
13.6
18.1
25.1
100.0
4012.5
10+
25.1
40-/10+
0.5
0.00
2.1.3. IMESI Resto Bebidas Alcohólicas
Los resultados obtenidos para el resto de las bebidas alcohólicas se presentan en la Tabla 7.
Este “resto” de bebidas alcohólicas agrupa tanto bebidas habitualmente consumidas por los estratos de
menores ingresos (grapa y caña) como por los estratos de mayores ingresos (whisky). A diferencia del
84
resultado habitual , el impuesto selectivo sobre estas bebidas resulta progresivo (K = 0.1463). Sin embargo,
dada su baja recaudación (la tasa efectiva promedio es insignificante, 0.04% del ingreso pre-fiscal) su efecto
redistributivo es casi nulo (R-S = 0.0001).
Tabla 7
84
Véase Barreix, Roca y Villela (2006) para la Comunidad Andina y Barreix, Bes y Roca (2009) para Centroamérica, Panamá y República Dominicana.
257
Progresividad y efecto distributivo del IMESI RESTO BEBIDAS ALCOHOLICAS Recaudación Teórica
Decil
% en el Y
antes del
Impuesto
Tasa media
% en el Y
después del
Impuesto
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
0.02
0.01
0.02
0.01
0.01
0.02
0.02
0.05
0.06
0.04
0.04
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
1. Desigualdad
Gini antes T
0.4995
cuasi-Gini T
0.6458
Gini después T
0.4994
Kakwani
0.1463
R-S
0.0001
2. Transferencias
Trf del 100.00
Trf del 400.00
Trf del 10+
Gan (+) y
Perd (-)
¿Quién paga el
Impuesto?
+
+
+
+
+
+
+
-
0.6
0.7
1.7
1.1
1.1
4.5
6.4
16.1
28.4
39.4
100.0
404.1
10+
39.4
40-/10+
0.1
0.00
2.2. IMESI sobre Tabacos y Cigarrillos
El Decreto 232/007, de junio de 2007, estableció la forma de liquidación del IMESI sobre tabacos y cigarrillos
actualmente vigente.
85
Este Decreto fija una base específica para los tabacos y otra para los cigarrillos
86
y
sobre ella aplica una tasa –actualmente de 70% en ambos casos- para llegar al monto de impuesto a pagar.
Adicionalmente, como se adelantó, la presión tributaria sobre los cigarrillos ha aumentado pues desde la
Reforma Tributaria de julio de 2007 pasaron a estar gravados por la tasa general de IVA (22%).
Los impuestos selectivos sobre el tabaco y sus derivados pretenden corregir la externalidad negativa
generada por el daño a la salud que causa su consumo. Siendo compartido el objetivo corregir esta
externalidad negativa, es necesario igualmente señalar que, de acuerdo a los resultados obtenidos para
Uruguay, comunes a los demás países de América Latina, dicho objetivo es incompatible con el de equidad.
En efecto, tal cual se ve en la Tabla 8, el IMESI sobre los cigarrillos se distribuye más equitativamente (cuasiGini = 0.2806) que el ingreso pre-fiscal (Gini = 0.4996) y resulta, por tanto, regresivo (K = - 0.2189). No
Este Decreto derogó el Decreto 142/003 y sus normas modificativas y complementarias según las cuales se liquidaba, hasta ese momento, el IMESI
Cigarrillos.
86 En el caso de los tabacos la referencia es el paquete de 45 gramos y en el caso de los cigarrillos la cajilla de 20 unidades.
85
258
obstante, el efecto concentrador del impuesto es muy modesto, dada su baja recaudación (la tasa efectiva
más alta, la del decil más pobre, es de apenas 0.78% del ingreso pre-fiscal). En efecto, la distribución del
ingreso prácticamente no se altera luego del impuesto (R-S = - 0.0006).
Tabla 8
Progresividad y efecto distributivo del IMESI TABACOS - Recaudación Teórica
Decil
% en el Y
antes del
Impuesto
Tasa media
% en el Y
después del
Impuesto
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
0.78
0.58
0.51
0.50
0.47
0.34
0.42
0.33
0.29
0.14
0.29
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.4
100.0
1. Desigualdad
Gini antes T
0.4995
cuasi-Gini T
0.2806
Gini después T
0.5001
Kakwani
-0.2189
R-S
-0.0006
2. Transferencias
Trf del 100.00
Trf del 400.03
Trf del 10+
Gan (+) y
Perd (-)
¿Quién paga el
Impuesto?
+
+
2.5
4.3
5.8
7.8
9.3
8.7
13.5
13.8
17.4
16.9
100.0
4020.4
10+
16.9
40-/10+
1.2
-0.06
3.3. IMESI sobre Combustibles
De los combustibles habitualmente utilizados en el vehículo del hogar –naftas y gas oil-, solamente las naftas
continúan gravadas por el IMESI, diseñado en este caso como un monto fijo por litro vendido. El gas oil sólo
tributa IVA a la tasa básica, desde el 1 de mayo de 2007. También están gravados por IMESI las grasas y
87
lubricantes utilizados en el vehículo del hogar .
Respecto a los combustibles utilizados en la vivienda, el único gravado por IMESI es el keroseno y está
diseñado como un monto fijo por litro vendido. Los demás combustibles habitualmente utilizados en la
vivienda (gas por cañería, supergas, carbón y leña) no están gravados por IMESI y sí por IVA a la tasa básica
(con excepción de la leña).
87
39% sobre la base imponible determinada de igual modo que las bebidas, tal cual se explicó anteriormente.
259
El impacto de los impuestos selectivos al consumo de combustibles suele ser muy diferente según se
considere (a) solamento el impacto directo –pago del impuesto selectivo por el combustible utilizado para el
vehículo del hogar y, eventualmente, otros usos (cocción de alimentos, calefacción y/o alumbrado)- o (b)
también los impactos indirectos –básicamente pago del impuesto selectivo por el combustible incorporado en
el transporte de pasajeros y en el transporte de carga de los bienes consumidos por el hogar-. El impacto
directo –en particular, el combustible para el vehículo del hogar- suele ser fuertemente progresivo, mientras
que el indirecto resulta ser regresivo y suele más que neutralizar el impacto directo, con lo que el efecto total
es regresivo.
En el caso de Uruguay, no obstante, la sustitución del IMESI por IVA al gas oil, que es el combustible
utilizado intensivamente en el transporte de carga y de pasajeros, ha disminuido la relevancia de este
impacto indirecto.
Tabla 9
Progresividad y efecto distributivo del IMESI COMBUSTIBLES - Recaudación Teórica
Decil
% en el Y
antes del
Impuesto
Tasa media
% en el Y
después del
Impuesto
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
0.51
0.38
0.58
0.49
0.64
0.64
0.57
0.50
0.62
0.76
0.64
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.5
17.5
36.3
100.0
1. Desigualdad
Gini antes T
0.4995
cuasi-Gini T
0.5543
Gini después T
0.4992
Kakwani
0.0548
R-S
0.0003
Gan (+) y
Perd (-)
¿Quién paga el
Impuesto?
+
+
+
+
+
+
+
+
-
0.7
1.3
3.0
3.5
5.9
7.4
8.4
9.8
16.8
43.1
100.0
2. Transferencias
Trf del 100.00
Trf del 40-0.02
Trf del 10+
408.5
10+
43.1
40-/10+
0.2
0.04
El IMESI sobre los combustibles se distribuye más desigualmente (cuasi-Gini = 0.5543) que el ingreso prefiscal (Gini = 0.4995) y resulta, por tanto, ligeramente progresivo. El 10% de mayores ingresos paga casi el
43.1% del impuesto, más de 5 veces lo que paga el 40% más pobre (8.5%). No obstante, el impacto
redistributivo es muy moderado (R-S = 0.0003) dada la baja recaudación del impuesto que es, no obstante,
claramente superior a las de los demás impuestos selectivos.
260
3. Impuesto sobre la Renta Personal
Contrariamente a lo que suele afirmarse, antes de la Reforma Tributaria de julio de 2007 Uruguay tenía un
impuesto personal a la renta. Más precisamente, tenía un sistema de imposición a la renta de tipo cedular
incompleto, es decir, una variedad de impuestos gravaban determinadas rentas a tasas diferenciales pero
otras rentas no estaban alcanzadas. Por ejemplo, el Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP) se
imponía sobre los salarios y pensiones, el Impuesto a las Comisiones alcanzaba un gran número de servicios
no profesionales (despachantes de aduana, corredores de cambio, vendedores, etc.) y las empresas
unipersonales estaban gravadas por el impuesto de sociedades, pero otras rentas, como intereses,
alquileres, ganancias de capital y los servicios profesionales, no estaban gravadas.
Esta imposición a la renta se complementaba con una serie de impuestos menores, poco eficientes
(distorsivos) y/o de alto costo de administración y cumplimiento. Gran parte de ellos fue producto de los
continuos “ajustes fiscales” de la última década, que en rigor fueron ajustes tributarios menores, que llevaron
a un deterioro de la calidad del diseño tributario. Por citar algunos: COFIS –IVA mayorista-, IMABA –impuesto
a los activos bancarios-, ICOSIFI –Impuesto de Control del Sistema Financiero-, Impuesto a las Tarjetas de
Crédito, Impuesto a las Cesiones de Deportistas, Impuesto a las Ventas Forzadas, Impuesto a los Sorteos,
Impuesto a la Compra-Venta de Bienes Muebles en Remate Público.
88
En los trece años del período 1990-
2002 se crearon trece impuestos, exactamente a razón de uno por año. Como se verá, la introducción del
impuesto sobre la renta dual permitió la derogación de la mayoría de ellos.
La necesidad de resolver los problemas de diseño de este sistema cedular incompleto de tributación sobre la
renta fue una de las razones que llevó a redefinirlo. La Reforma Tributaria de julio de 2007 introdujo un
sistema de imposición a la renta dual a la uruguaya que integra armónicamente sus tres componentes, la
renta personal –vinculada al ahorro y al esfuerzo del trabajo-, la empresarial –ligada conceptualmente a la
inversión- y la internacional –la conexión con las retribuciones a la inversión, el ahorro y los servicios de no
89
residentes . (Véase Barreix y Roca, 2007).
El impuesto a la renta dual a la uruguaya toma la idea central del dual nórdico de gravar separadamente las
rentas del trabajo –a tasas progresivas- y las rentas del capital –a tasas proporcionales-. Por su parte,
establece una tasa inferior para los rendimientos del capital (intereses, dividendos y utilidades, alquileres,
ganancias de capital) igual a la tasa marginal inferior que grava las rentas del trabajo. Esta tasa constituye el
“ancla” del sistema, la tasa mínima a la cual se comienzan a gravar las rentas. A su vez, la tasa marginal
máxima que grava las rentas del trabajo es muy cercana a la tasa que grava las rentas (netas)
empresariales. El debate político determinó que la tasa liberatoria sobre las rentas del capital fuese 12% y,
88 El COFIS es un IVA mayorista con efecto acumulación sobre los servicios y el consumidor final por la etapa minorista. Fue creado para financiar la rebaja
de aportes patronales a la Seguridad Social a determinados sectores, rebaja con la que se pretendió compensar una equivocada política cambiaria. El IMABA
se traslada al tomador del crédito y, por tanto, castiga la inversión. Para el resto de los impuestos, véase Dirección General Impositiva del Uruguay (DGI),
Texto Ordenado.
89 Estas bases amplias favorecen la captación de las ganancias inframarginales en los períodos ascendentes del ciclo.
261
por tanto, ligeramente diferente a la tasa marginal menor sobre las rentas del trabajo, que se fijó en 10%.
Estas rentas del trabajo tributan hasta 25%, tasa que es a su vez la que grava las rentas empresariales.
Figura 1
DUAL A LA URUGUAYA
25%
20%
10%
Rentas
Empresariales
Rentas del Trabajo Tasa máxima
Arbitraje: rentas
empresariales como rentas
de capital
Rentas del Trabajo Tasa mínima
Rentas Puras de
Capital
Por tanto, la diferencia principal con el dual nórdico, que queda reflejada en las figuras adjuntas, es que éste
“ancla” a la tasa que grava a las rentas empresariales y las rentas brutas de capital (en torno al 30%), que a
su vez es la tasa menor del impuesto a las rentas del trabajo, las que son gravadas progresivamente hasta
tasas cercanas al 50%. Con esto, el dual nórdico genera una oportunidad de arbitraje para las rentas del
trabajo de los cuentapropistas, las que pueden disfrazarse de rentas empresariales. Muchos expertos
consideran que éste es el “talón de Aquiles” del dual nórdico. Algo similar pasa en Chile –que aplica un IRPF
sintético-, donde la renta empresarial es gravada al 17% y la tasa marginal mayor que grava las rentas del
trabajo es del 40%. Por este motivo, Chile tiene un gasto tributario –costo del “diferimiento” del impuesto o
rentas de personas físicas disfrazadas de rentas empresariales- de más de 100% de lo que recauda. En
efecto, el gasto tributario originado en el IRPF es de 2% del PIB cuando recauda algo menos de 2% del PBI
por este tributo.
Por el contrario, el dual a la uruguaya limita esta posibilidad de arbitraje al punto de que deja libre la opción
de tributar el impuesto a la renta empresarial o el personal a las personas físicas que presten servicios
profesionales u obtengan rentas de tipo empresarial. Finalmente, aunque no soluciona el posible arbitraje
entre rentas empresariales y rentas brutas de capital éste se resuelve con reglas habituales en la imposición
a la renta de empresas, de mucho más fácil implementación que los controles a los que obliga el dual
nórdico. Por ejemplo, el arbitraje en el dual a la uruguaya entre intereses –gravados, como se verá, al 10%que son deducidos para la determinación de la renta empresarial (25%) puede resolverse exigiendo que la
deducción se ajuste a la proporción entre la tasa a la que se grava mediante retención liberatoria al capital y
la de la renta empresarial (10/25 en esta propuesta).
90
Figura 2
90 Otra forma más compleja es utilizar el método del crédito pago en la renta retenida de capital y aplicar conjuntamente reglas de capitalización débil (think
capitalization) en intereses o limitaciones en otro tipo de rentas de capital para la determinación de la renta empresarial.
262
DUAL NORDICO
50%
Rentas del Trabajo Tasa máxima
Arbitraje: rentas del trabajo
de cuenta-propistas como
rentas empresariales
30%
Rentas
Empresariales
Rentas Puras de
Capital
Rentas del Trabajo Tasa mínima
Finalmente, el dual a la uruguaya recoge del impuesto a la renta uniforme (flat tax)
91
las características de
tener un mínimo no imponible que deja fuera del impuesto al 60% más pobre de la población y limitar las
deducciones y créditos que erosionan la base del componente personal del impuesto, especialmente en
América Latina.
El impacto del IRPF en la distribución del ingreso se simula liquidando el impuesto en base a la información
personal y del hogar de cada uno de los encuestados, información que aportan los microdatos de la EGIH.
Se considera la legislación actualmente vigente. Por tanto, se liquida el IASS (el impuesto sobre la renta
personal de los jubilados) y se asigna a cada contribuyente la mejor opción de tributación entre la individual y
la conjunta. Esta opción estuvo disponible por primera vez para el ejercicio 2009; antes, la tributación
individual era forzosa. Los resultados obtenidos se presentan en la Tabla 10.
El impuesto se distribuye mucho más desigualmente (cuasi-Gini = 0.8630) que el ingreso pre-fiscal (Gini =
0.4995) y resulta, por tanto, significativamente progresivo (K = 0.3635). Su alta progresividad es obvia si se
considera que el 10% de más altos ingresos, que percibe el 36.3% del ingreso pre-fiscal, paga casi el 80%
del impuesto (78.3%). Más del 90% del tributo (92.1%) recae sobre el quintil de más altos ingresos de la
población. Para el 70% más pobre de la población, el impuesto sólo representa, en promedio, un 0.2% de su
ingreso pre-fiscal.
El único decil perdedor con la introducción del IRPF es el más alto, cuya participación en el ingreso cae de
36.3% (antes del impuesto) a 34.9% (luego del IRPF). Dicho de otro modo, la transferencia que el 10% más
rico realiza al resto de la sociedad como consecuencia del impuesto es de 1.41% del ingreso total (casi 4%
de su ingreso propio). El índice de Gini de la distribución del ingreso cae de 0.4995 a 0.4874 (R-S = 0.0121).
Así medido, como se verá más adelante, este impacto redistributivo del impuesto es más de un 10% mayor al
del gasto público en educación secundaria y aproximadamente igual a las dos terceras partes del impacto
redistributivo del gasto público en educación pre-escolar y primaria.
91 Un modelo modificado de la versión teórica desarrollada por Hall y Rabushka (1995), se puso en vigencia recientemente en más de una docena de países,
en especial en economías del ex bloque soviético.
263
Tabla 10
Progresividad y efecto distributivo del IRPF - Libre Opción (Indiv o Conj)
Decil
% en el Y
antes del
Impuesto
Tasa media
% en el Y
después del
Impuesto
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
0.0
0.0
0.1
0.2
0.2
0.3
0.7
1.2
2.6
7.0
3.3
1.0
2.2
3.4
4.7
6.1
7.7
9.7
12.7
17.6
34.9
100.0
1. Desigualdad
Gini antes T
0.4995
cuasi-Gini T
0.8630
Gini después T
0.4874
Kakwani
0.3635
R-S
0.0121
2. Transferencias
Trf del 10-0.03
Trf del 40-0.35
Trf del 10+
Gan (+) y
Perd (-)
¿Quién paga
el Impuesto?
+
+
+
+
+
+
+
+
+
-
0.0
0.0
0.1
0.3
0.4
0.6
2.0
4.6
13.8
78.3
100.0
400.4
10+
78.3
10+/40182.7
1.41
III. PROGRESIVIDAD E IMPACTO REDISTRIBUTIVO DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL
1. Observaciones preliminares
1.1. Gasto Público Social - En este trabajo, al igual que en la mayoría de la literatura sobre el tema, se ha
considerado la progresividad y el impacto redistributivo del habitualmente denominado Gasto Público Social
(GPS), esto es, educación, salud, pensiones y asistencia social (GPS focalizado). La razón es que no existen
principios generalmente aceptados ni para valorar financieramente los bienes públicos puros (defensa,
justicia, administración general) ni para identificar a sus beneficiarios.
1.2. Imputación del GPS - Se ha seguido la forma más habitual de imputar el GPS, identificando a sus
beneficiarios a partir de la EGIH y asignando a ellos el monto del gasto público que figura en la ejecución
presupuestal de los Ministerios respectivos. Este procedimiento, aunque prácticamente ineludible, es
cuestionable por varias razones: no toma en cuenta ineficiencias, calidad del gasto, posible existencia de
264
corrupción, diferencias en los costos de prestación entre grupos, posibles desestímulos a la oferta laboral,
etc. Sobre este punto se abunda en el Anexo Metodológico.
1.3. Progresividad e Impacto Redistributivo - La progresividad del GPS se evaluará con los mismos
indicadores considerados para el sistema tributario. Por tanto, según la progresión de la tasa media
(indicador local de progresividad), determinado ítem de gasto público será progresivo si expresado como
porcentaje del ingreso del individuo -tasa media- decrece a medida que se avanza en la escala de ingresos.
A su vez, definiremos el índice de Kakwani (indicador global de progresividad) como
K = cuasi Gini (GPS) - Gini (Ingreso antes de la Política Fiscal).
Si K < 0, esto es, si el gasto público se distribuye más equitativamente que el ingreso antes de la política
fiscal, dicho gasto contribuye a disminuir la desigualdad en la distribución del ingreso siendo, por tanto,
progresivo. Si, por el contrario, K > 0, el gasto público será regresivo.
Finalmente, y al igual que en el caso del sistema tributario, se evalúa el impacto redistributivo de los
diferentes rubros del Gasto Público Social a través del índice de Reynolds-Smolensky, que compara la
distribución del ingreso antes y después del gasto analizado.
Ahora bien, las definiciones de progresividad y redistribución que se han empleado hasta ahora tienen un
juicio de valor implícito: que la desigualdad es un concepto relativo. Por ejemplo, se ha definido un impuesto
como progresivo si su pago en relación al ingreso crece a medida que se pasa de los estratos más ricos a los
más pobres en la distribución del ingreso. Este impuesto reduce la desigualdad relativa de la renta, la
desigualdad antes del impuesto, y no otra desigualdad. En este contexto, un impuesto de suma fija sería
regresivo. Sin embargo, para quien considerase que la desigualdad absoluta (y no la relativa) es el concepto
relevante, un impuesto de suma fija resultaría neutral.
El enfoque relativo de la desigualdad resulta insatisfactorio cuando se considera la distribución del Gasto
Público Social. En este caso, intuitivamente, se recurre a un concepto absoluto de la desigualdad, más
exigente, por el cual un beneficio solo es igualador cuando es mayor, en términos absolutos, lo otorgado a los
estratos de más bajos ingresos. En este contexto, un beneficio de suma fija es neutral.
Diremos, por tanto, que un gasto público es pro-pobre si el porcentaje otorgado disminuye a medida que
aumenta el nivel de ingreso de los hogares; de lo contrario, se dirá que es pro-rico. Dicho de otro modo, el
GPS será pro-pobre si el cuasi-Gini de su distribución es negativo. Esto se da cuando el porcentaje del GPS
total asignado al p por ciento más pobre de la población supera al p por ciento del ingreso, que es el
porcentaje del ingreso total que le correspondería en una distribución igualitaria.
265
Es claro que un determinado programa de gasto público social puede ser progresivo –su importancia, en
relación al ingreso de los hogares, disminuye a medida que aumenta el ingreso- y, a la vez, pro-rico -los
estratos más ricos se benefician con un mayor porcentaje del gasto público en cuestión-. Un caso típico,
como se verá en los resultados obtenidos, es la educación universitaria.
2. Gasto Público en Educación Pre-Escolar y Primaria
El gasto en educación pública pre-escolar y primaria del año 2006, 1.1% del PIB, se distribuyó
proporcionalmente entre cada uno de los beneficiarios del mismo identificados en la EGIH.
92
Los resultados
obtenidos se presentan en la Tabla 11.
El gasto en educación pública pre-escolar y primaria no sólo es progresivo sino que, además, es pro-pobre (K
= -0.4038). El 40% más pobre de la población, que recibe 11% del ingreso pre-fiscal, se beneficia con más
del 70% del gasto público en educación pre-escolar y primaria. Casi el 80% de este gasto se concentra en la
mitad más pobre de la población. Este resultado está en línea con los obtenidos en la Comunidad Andina y
93
Centroamérica , donde también el uso de la educación pública básica es cada vez menor a medida que se
pasa de los deciles más pobres a los más ricos de la distribución del ingreso.
Los cinco deciles más pobres son los “ganadores”, es decir, su participación en el ingreso post-gasto público
aumenta respecto a su participación en el ingreso pre-fiscal (de 16.8% a 18.2%). La desigualdad, medida por
el índice de R-S (0.0185), disminuye significativamente.
Tabla 11
92 Se considera beneficiario del GPS en educación pre-escolar quien alcanzó como nivel educativo más alto la educación pre-escolar (responde 1 a la
pregunta 27), está actualmente estudiando (responde 1 a la pregunta 28.1), asiste a un instituto público (responde 1 a la pregunta 28.2) y ese instituto es
gratuito (responde 3 a la pregunta 28.3). Por su parte, se considera beneficiario del GPS en educación primaria quien alcanzó como nivel educativo más alto
la educación primaria (responde 2 a la pregunta 27), está actualmente estudiando (responde 1 a la pregunta 28.1), asiste a un instituto público (responde 1 a la
pregunta 28.2) y ese instituto es gratuito (responde 3 a la pregunta 28.3).
93
Véase Barreix, Roca y Villela (2006) y Barreix, Bes y Roca (2009).
266
Progresividad y efecto distributivo de Educación Pre-Escolar + Primaria
Decil
% en el Y
antes del
GPS
Tasa media
% en el Y
después del
GPS
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
55.7
18.5
9.8
6.0
3.5
2.0
1.2
0.7
0.3
0.1
2.2
1.4
2.5
3.6
4.7
6.0
7.5
9.4
12.3
17.2
35.5
100.0
1. Desigualdad
Gini antes T
0.4995
cuasi-Gini T
-0.4038
Gini después T
0.4810
Kakwani
-0.9033
R-S
0.0185
Gan (+) y
Perd (-)
+
+
+
+
+
-
2. Transferencias
Trf del 10-0.49
Trf del 40-1.26
Trf del 10+
¿Quién
recibe el
GPS?
24.2
18.5
15.0
12.6
9.4
7.0
5.5
4.3
2.6
0.9
100.0
3. ¿Quién recibe el GPS?
4070.4
10+
0.9
40-/10+
78.2
0.75
3. Gasto Público en Educación Secundaria
El gasto en educación pública secundaria del año 2006, 0.93% del PIB, se distribuyó proporcionalmente entre
cada uno de los beneficiarios del mismo identificados en la EGIH.
94
Los resultados obtenidos se presentan en
la Tabla 12.
El gasto en educación pública secundaria no sólo es progresivo sino que, además, es pro-pobre (K = 0.1476), aunque menos significativamente que en el caso de la educación pre-escolar y primaria. En efecto,
el 40% más pobre de la población, que recibe 11% del ingreso pre-fiscal y se beneficiaba con más del 70%
del gasto en educación pre-escolar y primaria, recibe algo menos de la mitad (48.9%) del gasto público en
educación secundaria.
94 Se considera beneficiario del gasto público en educación secundaria quien ha alcanzado como nivel educativo más alto la educación secundaria (responde
3 a la pregunta 27), está actualmente estudiando (responde 1 a la pregunta 28.1), asiste a un instituto público (responde 1 a la pregunta 28.2) y ese instituto es
gratuito (responde 3 a la pregunta 28.3).
267
Los seis deciles más pobres son los “ganadores”, es decir, su participación en el ingreso post-gasto público
aumenta respecto a su participación en el ingreso pre-fiscal (de 24.3% a 25.2%). La disminución de la
desigualdad, medida por el índice de R-S (0.0109), no es despreciable.
Tabla 12
Progresividad y efecto distributivo de Educación Secundaria
Decil
% en el Y
antes del
GPS
Tasa media
% en el Y
después del
GPS
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
21.4
10.0
6.9
5.3
4.2
2.7
1.7
1.0
0.7
0.2
1.8
1.1
2.3
3.5
4.7
6.0
7.5
9.5
12.3
17.3
35.7
100.0
1. Desigualdad
Gini antes T
0.4995
cuasi-Gini T
-0.1476
Gini después T
0.4886
Kakwani
-0.6471
R-S
0.0109
2. Transferencias
Trf del 10-0.18
Trf del 40-0.67
Trf del 10+
Gan (+) y
Perd (-)
¿Quién recibe
el GPS?
+
+
+
+
+
+
-
11.1
11.9
12.7
13.2
13.7
11.1
8.9
6.7
6.6
4.1
100.0
4048.9
10+
4.1
40-/10+
11.8
0.57
Se considera oportuno realizar tres puntualizaciones sobre los resultados aquí obtenidos para la educación
básica (pre-escolar, primaria y secundaria):
i) No puede afirmarse que la concentración del gasto en educación pública básica en los estratos de menores
ingresos responda a una correcta “focalización” del mismo, pues no hay un proceso de selección para admitir
a los niños de los hogares más pobres (inclusión) y dejar de lado a los de hogares más ricos (exclusión). Por
el contrario, se trata de un proceso de “selección natural”.
ii) Este proceso de “selección natural” puede ser indicador de un problema –quienes tienen posibilidades
eluden la educación pública por ser de inferior calidad- antes que de un correcto destino del gasto público. Es
oportuno, por tanto, remarcar que este trabajo no evalúa la calidad de la educación recibida. Un gasto propobre, en la medida que mejora la distribución del ingreso, es considerado positivo, sin considerar que, si es
de mala calidad, puede resultar, por el contrario, una condena casi segura a un pronto fracaso estudiantil.
268
iii) Finalmente, en el contexto de este trabajo un gasto pro-pobre muestra una mejoría inmediata en la
distribución del ingreso. No obstante, en la realidad es poco probable que éste sea el efecto de gastos como
la educación que, aún en caso de tener niveles aceptables de calidad, exigen un proceso de maduración.
Como señalan Machinea y Hopenhayn (2005), ésta es una de las razones que explica la aparente paradoja
de un deterioro en la distribución del ingreso en América Latina entre 1990 y 2002 simultáneamente con un
aumento de los rubros del GPS más progresivos (educación y salud, entre otros).
4. Gasto Público en Educación Terciaria
El gasto en educación pública terciaria del año 2006, 0.53% del PIB, se distribuyó proporcionalmente entre
cada uno de los beneficiarios del mismo identificados en la EGIH.
95
Además del gasto en educación
universitaria, se incluye el gasto en educación técnica, en magisterio y en profesorado. Los resultados
obtenidos se presentan en la Tabla 13.
Tabla 13
Progresividad y efecto distributivo de Educación Universitaria (+ Otras Terciarias)
Decil
% en el Y
antes del
GPS
Tasa media
% en el Y
después del
GPS
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
4.5
1.9
1.5
1.3
1.4
1.1
1.1
1.5
1.0
0.6
1.0
1.0
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.5
17.5
36.1
100.0
1. Desigualdad
Gini antes T
0.4995
cuasi-Gini T
0.3171
Gini después T
0.4980
Kakwani
-0.1824
R-S
0.0015
2. Transferencias
Trf del 10-0.03
Trf del 40-0.08
Trf del 10+
Gan (+) y
Perd (-)
¿Quién recibe el
GPS?
+
+
+
+
+
+
+
+
+
-
4.2
4.0
5.0
5.8
7.8
8.0
9.8
17.8
17.7
20.0
100.0
4018.9
10+
20.0
40-/10+
0.9
0.16
95 Se considera beneficiario del gasto público en educación terciaria quien ha alcanzado como nivel educativo más alto el universitario o similar (responde 8 a
la pregunta 27.1), está actualmente estudiando (responde 1 a la pregunta 28.1), asiste a un instituto público (responde 1 a la pregunta 28.2) y ese instituto es
gratuito (responde 3 a la pregunta 28.3). También se incluyen como beneficiarios del gasto en educación pública terciaria quienes asisten a la enseñanza
técnica, a magisterio y a profesorado.
269
Al igual que en los países de la Comunidad Andina y Centroamérica, en Uruguay el comportamiento del
gasto público en educación terciaria (básicamente educación universitaria) es marcadamente diferente al del
gasto en educación básica. En efecto, aunque progresivo, el gasto en educación terciaria es pro-rico (K =
0.3171). En efecto, el porcentaje del gasto público en educación universitaria crece significativamente a
medida que se pasa de los tramos más bajos a los más altos de la distribución del ingreso (Tabla 13). El 20%
más rico recibe el doble (37.7%) de lo que recibe el 40% más pobre (18.9%). Sólo el 10% más rico recibe un
5% más (20%) de lo que recibe el 40% más pobre (18.9%).
Es claro, por tanto, que quienes mayoritariamente acceden a la educación superior pública son integrantes
de los hogares de mayores ingresos. Visto de otro modo, son los estratos más pobres, usuarios casi
exclusivos de la educación pública, quienes, luego, no acceden a la educación universitaria. Aunque esto no
habilita, en modo alguno, a hablar de causalidad (mala educación pública, nivel insuficiente para acceder a la
educación terciaria), sí refuerza la idea de que el acceso a la educación pública sólo por los estratos más
pobres es indicador de problemas (en este caso, no llegan a los niveles educativos más altos) más que de
una correcta focalización de ese gasto público (universal).
No obstante el marcado sesgo pro-rico del gasto en educación universitaria, existe consenso en relación a
las externalidades positivas asociadas al mismo. Por tanto, una alternativa al pago de matrícula universitaria
es reforzar el cobro del impuesto a la renta personal, que es el instrumento adecuado para gravar los
rendimientos del capital humano. (Véase Barreix, Bes y Roca, 2009).
5. Gasto Público en Salud
El gasto público en salud del año 2006, 1.95% del PIB, se distribuyó proporcionalmente entre cada uno de los
beneficiarios del mismo identificados en la EGIH. En base a la información que brinda esta encuesta, se
identifica como beneficiarios del gasto público en salud a quienes responden que reciben asistencia en
Ministerio de Salud Pública, Hospital de Clínicas, Hospital Militar o Policial, Policlínica Municipal o vía
Asignaciones Familiares.
96
El gasto público en salud no sólo es progresivo sino que, además, es pro-pobre (K = -0.3132). El uso de la
salud pública disminuye sin discontinuidades a medida que se pasa de los deciles más pobres a los más
ricos de la distribución. El 40% más pobre de la población, que recibe 11% del ingreso pre-fiscal, se beneficia
con casi el 63% del gasto público en salud. Aproximadamente las tres cuartas partes de este gasto se
concentran en la mitad más pobre de la población y menos de un 5% del gasto público en salud beneficia al
20% más rico de la población.
El gasto en educación representa, en promedio, casi un 50% del ingreso pre-fiscal del 20% más pobre de la
población. Los seis deciles de menores ingresos son los “ganadores”, es decir, su participación en el ingreso
post-gasto público aumenta respecto a su participación en el ingreso pre-fiscal (de 24.3% a 26.5%). El
96 La pregunta de la EGIH sobre dónde recibe atención a la salud (pregunta 32) admite indicar hasta tres lugares diferentes: 1 MSP, 2 Hospital de Clínicas, 3
Hospital Militar o Policial, 4 Policlínica Municipal, 5 Asignaciones Familiares, 6 Instituciones de Asistencia Médica Colectiva (IAMC), 7 Seguros Integrales
Privados (SIP) y 8 Otra. Como se dijo en el texto principal, se consideran beneficiarios del gasto público en salud quienes declaran alguna de las opciones 1 a
5. Como la EGIH no permite conocer la intensidad que estos beneficiarios hicieron del servicio público de salud, el gasto debió repartirse proporcionalmente
entre todos ellos.
270
impacto redistributivo, efecto conjunto de la progresividad y el monto del gasto, es el más significativo de
todos los ítems del GPS: el índice de Gini (x 100) luego del gasto en salud disminuye casi 3 puntos (R-S =
0.0293).
Tabla 14
Progresividad y efecto distributivo de GPS en Salud
Decil
% en el Y
antes del
GPS
Tasa media
% en el Y
después del
GPS
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
68.5
28.9
17.2
11.7
7.6
4.5
2.8
1.5
0.7
0.1
3.8
1.5
2.7
3.8
4.9
6.1
7.5
9.4
12.2
17.0
35.0
100.0
1. Desigualdad
Gini antes T
0.4995
cuasi-Gini T
-0.3132
Gini después T
0.4702
Kakwani
-0.8127
R-S
0.0293
2. Transferencias
Trf del 10-0.59
Trf del 40-1.89
Trf del 10+
Gan (+) y
Perd (-)
¿Quién recibe
el GPS?
+
+
+
+
+
+
-
17.0
16.6
15.2
14.1
11.8
9.0
7.1
4.9
3.1
1.3
100.0
4062.8
10+
1.3
40-/10+
46.7
1.27
6. Jubilaciones y Pensiones
Como ya se dijo, en esta primera versión del trabajo se ha adoptado provisoriamente la solución extrema de
incluir las pensiones dentro de los ingresos originales de los hogares (ingresos antes de la política fiscal), en
el supuesto de que son el beneficio (actuarialmente equivalente) recibido por una contribución anterior (al
igual que los ingresos por intereses son la remuneración a un depósito previamente realizado). Dada esta
decisión, una forma de mostrar el impacto redistributivo de las jubilaciones es quitarlas del ingreso pre-fiscal y
comparar el índice de Gini con y sin jubilaciones. Este impacto ex – post se calculará con fines ilustrativos,
pero en la versión final del trabajo se espera presentar una solución técnica más fina.
7. Seguro de Desempleo
Esta prestación es un subsidio mensual en dinero que se paga a todo trabajador en situación forzosa de
desempleo, no imputable a su voluntad o capacidad laboral, por hasta 6 meses de inactividad continua o
discontinua. En principio, tienen derecho al beneficio todos los trabajadores de la actividad privada que
prestan servicios remunerados para terceros, con algunas exclusiones. Para una descripción detallada de
este subsidio (cómo se adquiere el derecho, quiénes están excluidos del mismo, monto, posibilidades de
prórroga, etc.) véase Banco de Previsión Social (BPS, 2009).
271
La imputación del seguro por desempleo se realizó totalmente en base a información de la EGIH, que
pregunta a los encuestados cuánto ingreso recibieron por seguro de desempleo.
97
El número de beneficiarios
que resulta del procesamiento de la EGIH (realizando, claro está, su expansión a nivel poblacional) es 13.933
beneficiarios, que se considera representativo del número de beneficiarios que informa el BPS, 17.622
(79,1%). En términos monetarios, la representatividad es algo menor (75,4%). En efecto, del procesamiento
de la EGIH resulta que los ingresos recibidos por seguro de desempleo totalizaron 0,12% del PIB ($ 592,8
millones) mientras que el BPS afirma haber pagado 0,16% del PIB ($ 785,7 millones). Aún si se considerase
insatisfactoria la representatividad de la EGIH, no habría criterios teóricos ni prácticos sólidos para corregir la
subrepresentación.
Los resultados en relación a la progresividad e impacto redistributivo del seguro de desempleo se presentan
en la Tabla 15.
Tabla 15
Progresividad y efecto distributivo del Seguro de Paro
Decil
% en el Y
antes del
GPS
Tasa media
% en el Y
después del
GPS
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
5.8
1.4
1.3
0.6
0.2
0.3
0.3
0.1
0.0
0.0
0.2
1.0
2.2
3.4
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.4
36.2
100.0
1. Desigualdad
Gini antes T
0.4995
cuasi-Gini T
-0.3399
Gini después T
0.4979
Kakwani
-0.8394
R-S
0.0016
2. Transferencias
Trf del 10-0.05
Trf del 40-0.13
Trf del 10+
Gan (+) y
Perd (-)
¿Quién recibe
el GPS?
+
+
+
+
+
+
-
22.7
12.9
18.0
12.1
4.3
8.5
12.5
5.7
1.9
1.5
100.0
4065.7
10+
1.5
40-/10+
43.4
0.08
Este subsidio no sólo es progresivo sino que, además, es pro-pobre (K = -0.3339). El 40% más pobre de la
población recibe casi las dos terceras partes del seguro. Este resultado es esperable pues quienes están
recibiendo el seguro de desempleo son, por definición, quienes han dejado de percibir ingresos y, al haberse
empobrecido, se han “movido” a los deciles más bajos de la distribución. No obstante, dado su bajo monto,
97 Pregunta 54.1 del Formulario 1.
272
su impacto redistributivo es casi insignificante, es decir, la distribución del ingreso luego de esta transferencia
prácticamente no se altera (R-S = 0.0016).
8. Subsidio por Enfermedad
98
El trabajador de la actividad privada amparado por el Seguro por Enfermedad
que quede impedido de
trabajar por razones de salud, tiene derecho desde el cuarto día de la enfermedad inclusive, y en caso de
internación desde el primer día, a percibir una prestación en dinero, equivalente al 70% de su sueldo o salario
básico más la cuota parte del aguinaldo correspondiente al período de licencia certificada, con un tope de 3
Bases de Prestación y Contribución (BPC). Los pagos del subsidio se realizan en forma mensual de acuerdo
a calendario, y pueden cubrir hasta un año con otro de prórroga. Para una descripción detallada de este
subsidio, véase BPS (2009).
La imputación del subsidio por enfermedad se realizó totalmente en base a información de la EGIH, que
pregunta a los encuestados cuánto ingreso recibieron por subsidio por enfermedad.
99
El número de
beneficiarios que resulta del procesamiento de la EGIH (realizando, claro está, su expansión a nivel
poblacional) es 10.300 beneficiarios, que se considera representativo del número de beneficiarios que
informa el BPS, 11.089 (92,9%). En términos monetarios, la EGIH capta más pagos por subsidio por
enfermedad ($ 480.2 millones, 0.10% del PIB) que los que informa el BPS ($ 424.7 millones, 0.09% del PIB).
Los resultados en relación a la progresividad e impacto redistributivo del seguro de desempleo se presentan
en la Tabla 16.
Tabla 16
98
99
Decreto Ley 14.407
Pregunta 54.1 del Formulario 1.
273
Progresividad y efecto distributivo del Seguro de Enfermedad
Por deciles de INDIVIDUOS ordenados según su INGRESO per capita
Decil
% en el Y
antes del
GPS
Tasa media
% en el Y
después del
GPS
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
3.6
0.5
0.2
0.5
0.8
0.1
0.0
0.4
0.1
0.0
0.2
1.0
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.5
17.5
36.2
100.0
1. Desigualdad
Gini antes T
0.4995
cuasi-Gini T
-0.0510
Gini después T
0.4987
Kakwani
-0.5505
R-S
0.0008
2. Transferencias
Trf del 10-0.03
Trf del 40-0.05
Trf del 10+
Gan (+) y
Perd (-)
¿Quién recibe
el GPS?
+
+
+
+
+
+
-
17.6
5.5
4.0
11.0
24.7
2.0
2.1
22.8
5.8
4.4
100.0
4038.1
10+
4.4
40-/10+
8.7
0.06
Fuente: elaboración propia en base a EG
Este subsidio es progresivo y, además, ligeramente pro-pobre (K = -0.0510). No obstante, el 40% más pobre
de la población recibe algo menos del 40% del subsidio (38.1%). Dado que esta transferencia alcanza
exclusivamente a los trabajadores del sector formal -como se dijo, cubre a quienes cotizan al Seguro por
Enfermedad- no debe esperarse, a priori, que se concentre en los estratos de más bajos ingresos, en los que
cae la mayoría de la población ocupada en el sector informal de la economía. Dado su bajo monto, su
impacto redistributivo es casi insignificante, es decir, la distribución del ingreso luego del subsidio
prácticamente no se altera (R-S = 0.0008).
9. Asignaciones Familiares
La prestación por Asignaciones Familiares, creada en 1943 por la Ley 10.449, aunque inicialmente concebida
para los trabajadores cubiertos por la Seguridad Social, se ha ido redefiniendo como una prestación a los
hogares compuestos por asalariados de menores recursos (Ley 16.697 de 1995) y por adultos no amparados
por el sistema de Seguridad Social con niños a su cargo (Ley 17.139 de 1995 y Ley 17.758 de 2004).
100
Grosso modo, en el momento de realización de la EGIH recibían esta prestación todos los hogares con
ingresos de cualquier naturaleza inferiores a 3 BPC. La prestación es solamente económica y su monto se
establece en el 16% de la BPC por cada hijo o menor a cargo.
101
Los beneficiarios son los menores de 15
años; los menores de 17 años que no hayan completado educación primaria por razones fundadas; los
100
101
Véase Arim y Vigorito (2006).
En el caso de los incapaces el monto de la prestación es el doble (32% de la BPC).
274
mayores de 15 años que estén recibiendo enseñanza de nivel superior a primaria, hasta los 18 años; y los
incapacitados para trabajar.
La imputación del monto recibido por Asignaciones Familiares se realizó totalmente en base a información de
la EGIH.
102
El número de beneficiarios que resulta del procesamiento de la EGIH (realizando, claro está, su
expansión a nivel poblacional) es 547.400, muy similar al número de beneficiarios que informa el BPS,
540.006. En términos monetarios, de la EGIH resulta un pago de Asignaciones Familiares (0,32% del PIB; $
1.521,6 millones) casi idéntico al que informa el BPS (0,32% del PIB; $ 1.538,5 millones).
Los resultados en relación a la progresividad e impacto redistributivo de las Asignaciones Familiares se
presentan en la Tabla 17
Tabla 17
Progresividad y efecto distributivo de Asignaciones Familiares
Decil
% en el Y
antes del
GPS
Tasa media
% en el Y
después del
GPS
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
13.9
5.1
2.9
1.9
1.1
0.6
0.4
0.2
0.1
0.0
0.6
1.1
2.3
3.4
4.6
5.9
7.5
9.5
12.4
17.4
36.1
100.4
1. Desigualdad
Gini antes T
0.4995
cuasi-Gini T
-0.3846
Gini después T
0.4941
Kakwani
-0.8841
R-S
0.0054
2. Transferencias
Trf del 10-0.12
Trf del 40-0.35
Trf del 10+
Gan (+) y
Perd (-)
¿Quién recibe
el GPS?
+
+
+
+
+
-
21.4
18.2
15.7
14.0
10.3
7.3
6.1
3.3
2.7
1.1
100.0
4069.2
10+
1.1
40-/10+
65.1
0.21
Las Asignaciones Familiares no sólo son progresivas sino, además, pro-pobres (K = -0.3846). Esta
transferencia disminuye sin discontinuidades a medida que se pasa de los deciles más pobres a los más
ricos de la distribución del ingreso y llega a representar el 14% del ingreso pre-fiscal del decil más pobre de la
población. El 40% más pobre, que recibe 11% del ingreso pre-fiscal, se beneficia con casi el 70% del gasto
público en Asignaciones Familiares.
102 La EGIH pregunta al encuestado si cobra o no Asignaciones Familiares (pregunta 54.5.1 del Formulario 1). En caso de respuesta positiva, pregunta
cuántas cobra por mes (pregunta 54.5.2), si las declaró en el sueldo (pregunta 54.6), si cobra las Asignaciones Familiares por mes o cada dos meses (pregunta
54.7) y, finalmente, cuánto cobró la última vez (pregunta 54.8). Es importante destacar que, a diferencia de lo que sucede con el Hogar Constituido, ninguno
de los encuestados dice haber incluido las Asignaciones Familiares en el sueldo declarado. De este modo, el ingreso pre-política fiscal no está “contaminado”
por esta transferencia pública y, por tanto, su impacto redistributivo puede determinarse sin problemas metodológicos.
275
La mitad más pobre de la población es la “ganadora”, es decir, su participación en el ingreso postAsignaciones Familiares aumenta respecto a su participación en el ingreso pre-fiscal, pero este aumento es
muy moderado, de 16.8% a 17.2%. Dicho de otro modo, dado el bajo monto de esta transferencia (0.32% del
PIB), su impacto redistributivo, efecto conjunto de la progresividad y el monto, es muy moderado: la
distribución del ingreso casi no se modifica luego de imputadas las Asignaciones Familiares (R-S = 0.0054).
10. Ingreso Ciudadano (PANES)
La Ley 17.869, del 20 de mayo de 2005, creó el Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES).
Este Plan estuvo constituido por un conjunto de intervenciones dirigidas a hogares de muy bajos ingresos y
su duración, definida desde un principio, fue de dos años (2005 – 2007).
El Ingreso Ciudadano fue una prestación monetaria que formó parte del PANES. Consistió en una prestación
fija por hogar de 1 BPC a los hogares de muy bajos ingresos (aquellos cuyos ingresos por todo concepto,
exceptuándose las asignaciones familiares, prestaciones por invalidez y vejez, no superasen, al mes de
marzo de 2005, los $ 1.300 por persona y presentasen carencias críticas en sus condiciones de vida).
El Ingreso Ciudadano fue concebido como una transferencia condicionada. En efecto, se exigieron como
requisitos indispensables para recibirlo la inscripción y asistencia regular de los menores al sistema educativo
formal, controles médicos periódicos de los niños, adolescentes y mujeres embarazadas del hogar y la
participación en actividades comunitarias.
La imputación del Ingreso Ciudadano se realizó en base a información de la EGIH.
103
El número de
beneficiarios que resulta del procesamiento de la EGIH (realizando, claro está, su expansión a nivel
poblacional) es 50.705, significativamente por debajo del que informa el Ministerio de Desarrollo Social
(MIDES), 74.500 (68.1%). Aunque la representatividad no es satisfactoria, como no se dispone de criterios
sólidos para imputar la brecha por no respuesta, se decidió respetar la información original. Por su parte, en
términos monetarios se ha constatado que un número relevante de hogares de la muestra declara haber
cobrado montos muy superiores a los legales, seguramente porque están declarando el cobro de varios
meses a la vez. Por este motivo, se decidió imputar a cada uno de los hogares beneficiarios 1 BPC, tal cual
indica la legislación. Como resultado de este proceso resulta un pago de Ingreso Ciudadano de 0,20% del
PIB ($ 902 millones).
Los resultados en relación a la progresividad e impacto redistributivo del Ingreso Ciudadano se presentan en
la Tabla 18.
Tabla 18
103 La EGIH pregunta al encuestado cuánto recibió el mes pasado por Ingreso Ciudadano (pregunta 55 del Formulario 1).
276
Progresividad y efecto distributivo del Ingreso Ciudadano (PANES)
Decil
% en el Y
antes del
GPS
Tasa media
% en el Y
después del
GPS
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
22.7
4.6
1.0
0.2
0.1
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
0.4
1.1
2.3
3.3
4.5
5.9
7.4
9.4
12.4
17.4
36.2
100.0
1. Desigualdad
Gini antes T
0.4995
cuasi-Gini T
-0.7852
Gini después T
0.4950
Kakwani
-1.2847
R-S
0.0045
2. Transferencias
Trf del 10-0.21
Trf del 40-0.31
Trf del 10+
Gan (+) y
Perd (-)
¿Quién recibe
el GPS?
+
+
+
-
58.7
27.7
8.9
2.8
1.2
0.8
0.0
0.0
0.0
0.0
100.0
4098.0
10+
0.0
40-/10+
--
0.13
Fuente: elaboración propia en base a la EGIH
El Ingreso Ciudadano es claramente pro-pobre (K = -0.7852). Casi el 60% de esta transferencia se focaliza
en el decil más pobre de la población, para el que el Ingreso Ciudadano representa casi una cuarta parte
(22.7%) de su ingreso pre-fiscal. Los únicos “ganadores”, aquellos cuya participación en el ingreso crece
luego de esta transferencia, son los tres deciles más pobres, que reciben más del 95% de la misma. Esto
muestra una correcta focalización del Ingreso Ciudadano, casi sin fugas a sectores a los que, por definición,
no se pretendía favorecer. En efecto, los deciles 4 al 6 reciben menos de un 5% de la transferencia.
Sin embargo, el impacto redistributivo es modesto (R-S = 0.0045) pues el monto de la transferencia, influido
en este ejercicio por la subcaptación de los beneficiarios, es de sólo 0.2% del PIB.
11. Tarjeta Alimentaria (PANES)
Todos los hogares aceptados en el PANES que cuentan con menores de 18 años o mujeres embarazadas
tienen acceso a esta transferencia en especie. El beneficio es proporcional al número de potenciales
beneficiarios en el hogar, ajustándose de acuerdo a la siguiente escala:
1 beneficiario (menor de 18 años o embarazada) - $ 300
2 beneficiarios - $ 450
277
Esta prestación comenzó a otorgarse en abril de 2006, cuando ya se había realizado el relevamiento de 6 de
los 12 meses de la EGIH.
104
Seguramente por este motivo la captación de la EGIH es muy baja: menos de
8.000 beneficiarios, mientras que el MIDES informa más de 57.000 a finales de 2006.
Como proxy, se podría realizar una imputación exclusivamente en base al número de menores de 18 años
que haya en los hogares que declaran percibir el Ingreso Ciudadano, porque la EGIH ofrece información
sobre el número de mujeres embarazadas en dichos hogares.
12. Alimentos Gratis
La EGIH pregunta a los encuestados si reciben regularmente algún tipo de alimentación gratuita.
105
Para
aquellos que responden afirmativamente pregunta si se trata de (i) alimentación o comidas preparadas o (ii)
canastas de alimentos, abriendo dentro de esta segunda opción 12 posibilidades: común (INDA), bajo peso
(riesgo nutricional), plomo, pensionistas, diabéticos, renales, renal-diabético, celíacos, tuberculosis,
oncológicos, SIDA (VIH+), otra.
106
Tabla 19
Personas que reciben Alimentos Gratis según EGIH
1
2
4
5
6
7
8
10
12
Canastas de Alimentos
INDA
Bajo Peso
Pensionistas
Diabéticos
Renales
Renal-Diabético
Celíacos
Oncológicos
Otra
Comidas Preparadas
Total
Nº Personas
56,711
4,327
15,071
416
1,131
70
800
2,777
12,395
135,706
%
24.7
1.9
6.6
0.2
0.5
0.0
0.3
1.2
5.4
59.2
229,404
100.0
De acuerdo a la EGIH, el total de beneficiarios de estas transferencias alimentarias llega a casi 230.000
(Tabla 19). Téngase presente que no se trata estrictamente de 230.000 beneficiarios diferentes, pues
algunos encuestados declaran recibir 2 o 3 tipos de alimentación gratuita. Como se ve en la Tabla 19, la
canasta de INDA y, sobre todo, las comidas preparadas (comedores) son los que más beneficiarios tienen.
Aquí se ha supuesto que el 100% de las comidas preparadas son servidas por comedores públicos, lo que
sobreestima el efecto de la transferencia pues es sabido que existe un porcentaje significativo de comedores
El INE, además, sólo ha informado las respuestas a “cuánto recibió el mes pasado” y no las respuestas a “cuánto recibió los últimos 12 meses”, lo que
podría haber permitido salvar este problema.
105 Pregunta 30, Formulario 1.
106 Pregunta 31, Formulario 1.
104
278
privados, que no se ha determinado en esta primera versión del documento. Siempre de acuerdo a la EGIH,
el monto de estas transferencias alimentarias totalizó 0.25% del PIB en 2006 ($ 1.200 millones).
Los resultados en relación a la progresividad e impacto redistributivo de las transferencias alimentarias se
presentan en la Tabla 20.
Estas ayudas alimentarias son claramente pro-pobres (K = -0.6126). El 30% más pobre de la población, que
recibe el 6.4% del ingreso pre-fiscal, se beneficia con casi el 80% (77.9%) de esta transferencia. Los
alimentos gratis representan más de un 20% del ingreso pre-fiscal del decil más pobre de la población. Las
“fugas” hacia los sectores de más altos ingresos, a los que por definición no se pretende favorecer, son poco
significativas. En efecto, los deciles 7 a 10 reciben menos de un 5% (4.7%) de estos alimentos gratis.
El impacto en la distribución del ingreso de esta transferencia, muy progresiva pero de baja significación
(0.25% del PIB) es modesto. En efecto, la participación en la distribución del ingreso de los deciles
“ganadores”, los cuatro más pobres, pasa de 11% (en el ingreso pre-fiscal) a 11.3% (en el ingreso posttransferencia) y el índice de Gini de la distribución del ingreso se reduce pero ligeramente luego de la
transferencia (R-S = 0.0052).
Tabla 20
Progresividad y efecto distributivo del GPS en Alimentos Gratis
Decil
% en el Y
antes del
GPS
Tasa media
% en el Y
después del
GPS
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
20.8
4.7
2.4
0.9
0.4
0.2
0.1
0.0
0.0
0.0
0.5
1.1
2.3
3.4
4.6
5.9
7.5
9.4
12.4
17.4
36.1
100.0
1. Desigualdad
Gini antes T
0.4995
cuasi-Gini T
-0.6126
Gini después T
0.4943
Kakwani
-1.1121
R-S
0.0052
2. Transferencias
Trf del 10-0.19
Trf del 40-0.36
Trf del 10+
Gan (+) y
Perd (-)
¿Quién recibe
el GPS?
+
+
+
+
-
40.4
21.0
16.4
8.9
4.7
3.8
2.7
1.2
0.5
0.2
100.0
4086.8
10+
0.2
40-/10+
--
0.17
279
V.
IMPACTO CONJUNTO DEL SISTEMA TRIBUTARIO Y EL GASTO PÚBLICO SOCIAL
1. El impacto del Sistema Tributario en la Distribución del Ingreso
Antes que nada, es necesario aclarar que, en rigor, aquí no se evalúa el impacto de “todo” el sistema
tributario sino, como se dijo, de los impuestos considerados en el análisis –IVA, selectivos e impuesto sobre
la renta personal-, aquellos impuestos respecto a cuya incidencia existe consenso en la literatura. Los
resultados obtenidos se presentan en la Tabla 21.
Tabla 21
Progresividad y efecto distributivo del Sistema Tributario
Decil
% en el Y
antes del
Impuesto
Tasa media
% en el Y
después del
Impuesto
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
23.3
13.9
12.9
11.6
11.5
10.5
10.6
10.4
11.3
14.6
12.5
0.8
2.1
3.3
4.6
5.9
7.6
9.7
12.7
17.7
35.4
100.0
1. Desigualdad
Gini antes T
0.4995
cuasi-Gini T
0.5208
Gini después T
0.4974
Kakwani
0.0213
R-S
0.0021
2. Transferencias
Trf del 100.12
Trf del 400.12
Trf del 10+
Gan (+) y
Perd (-)
¿Quién paga
el Impuesto?
+
+
+
+
+
+
-
1.7
2.4
3.4
4.2
5.4
6.3
8.0
10.3
15.8
42.3
100.0
4011.8
10+
42.3
10+/403.6
0.86
Los impuestos considerados se distribuyen más desigualmente (cuasi-Gini = 0.5208) que el ingreso pre-fiscal
(Gini = 0.4995) y, por tanto, conjuntamente considerados resultan ligeramente progresivos (K = 0.0213). No
obstante, es necesario advertir que algunos problemas metodológicos que pretenden ser salvados en la
versión final de este documento pueden estar sesgando los resultados, aunque ligeramente, hacia un lado
(progresividad) u otro (regresividad). Recuérdese, por ejemplo, que el impacto del IVA está subestimado por
la subvaluación del consumo en la EGIH y porque no se ha considerado el efecto del IVA incluido en las
compras de insumos que realizan los oferentes de bienes y servicios exonerados. En sentido contrario, aún
280
debe considerarse un escenario que corrija la no respuesta y/o subdeclaración de las rentas del capital, lo
que seguramente pronunciará la progresividad y el impacto redistributivo del IRPF.
En la Figura 3 se muestra el índice de Gini después de cada uno de los impuestos allí representados. La
barra horizontal roja representa el índice de Gini de la distribución del ingreso pre-fiscal (0.4995) y la azul el
índice de Gini después de impuestos (0.4974). Resulta claro que la distribución del ingreso después los
impuestos selectivos permanece prácticamente inalterada y que son el IVA (concentrador) y el IRPF
(redistributivo) los que modifican, en sentidos opuestos, la distribución del ingreso pre-fiscal. La Figura 3
muestra que, en este ejercicio de microsimulación, el efecto redistributivo del IRPF prima sobre el efecto
concentrador del IVA y, por tanto, la distribución del ingreso después de impuestos mejora levemente,
disminuyendo el índice de Gini de 0.4995 (línea roja) a 0.4974 (línea azul).
Figura 3
Gini después de cada Impuesto
0.5150
0.5100
0.5050
0.5000
0.4950
0.4900
0.4850
0.4800
0.4750
IVA
IMESI Bebidas
IMESI Tabaco
IMESI Combustibles
IRPF
Resulta interesante señalar que los “perdedores”, aquellos cuya participación en el ingreso cae luego de
impuestos, son los tres deciles más pobres –efecto IVA- y el decil más rico –efecto IRPF-. Ciertamente, el
30% de menos ingresos, que recibe un 6.4% del ingreso pre-fiscal, paga el 7.6% de los impuestos, y el 10%
de mayores ingresos, que recibe un 36.3% del ingreso pre-fiscal, paga un 42.3% de los impuestos. Esto
sugiere dos observaciones. En primer lugar, este resultado contradice la visión convencional de que es la
clase media la “perdedora” cuando de impuestos se trata. Por el contrario, los deciles 5 a 8, que perciben el
35.3% del ingreso pre-fiscal, pagan el 30% de los impuestos. En segundo lugar, el que los tres deciles más
pobres sean “perdedores” nuevamente reafirma la idea de “personalizar” el IVA planteada por Barreix, Bes y
Roca (2009), de modo de no exonerar torpemente el mayor consumo (en términos absolutos) de bienes y
servicios exonerados por parte de los sectores de más altos ingresos, y compensar focalizadamente a los
deciles más pobres por el aumento del impuesto que provocaría su generalización.
281
2. El impacto del Gasto Público Social en la Distribución del Ingreso
Como muestra la Tabla 22, el GPS en Uruguay no sólo es progresivo sino, además, pro-pobre (cuasi-Gini = 0.2727). Por ejemplo, el 40% más pobre de la población, que recibe el 11% del ingreso pre-fiscal, se
beneficia con el 60% del GPS, 5 veces y media su participación en el ingreso ante de la política fiscal. Por el
contrario, el 20% de más altos ingresos, que recibe más de la mitad del ingreso pre-fiscal (53.8%), se
beneficia con menos del 10% del GPS (8.2%).
El GPS representa más del doble del ingreso pre-fiscal del 10% más pobre de la población y más de las tres
cuartas partes del ingreso pre-fiscal del segundo decil más pobre.
Los 6 deciles más pobres, que reciben casi el 80% del GPS (78.7%), son los “ganadores”. En efecto, su
participación en el ingreso aumenta más de un 20%, pasando de 24.3% (en el ingreso pre-fiscal) a 29.5% (en
el ingreso post-GPS).
Tabla 22
Progresividad y efecto distributivo del GPS
Por deciles de INDIVIDUOS ordenados según su INGRESO per capita
Decil
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
% en el Y antes
del GPS
Tasa media
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
1. Desigualdad
Gini antes T
0.4995
cuasi-Gini T
-0.2727
Gini después T
0.4204
Kakwani
-0.7722
R-S
0.0791
216.9
75.6
43.2
28.5
19.1
11.6
7.7
5.3
2.9
1.0
10.7
% en el Y
después del
GPS
Gan (+) y
Perd (-)
¿Quién recibe
el GPS?
+
+
+
+
+
+
-
19.1
15.4
13.5
12.1
10.6
8.1
6.9
6.2
4.7
3.5
100.0
2.7
3.4
4.3
5.3
6.3
7.5
9.2
11.8
16.3
33.1
100.0
2. Transferencias
Trf del 10-1.75
Trf del 40-4.73
Trf del 10+
4060.0
10+
3.5
40-/10+
17.4
3.16
En la Figura 4 se muestra el índice de Gini después de cada uno de los ítems del GPS allí representados. El
seguro de paro, el de enfermedad, las Asignaciones Familiares, el Ingreso Ciudadano (PANES) y los
alimentos gratis se han agrupado en un solo ítem al que se ha llamado Asistencia Social. La barra horizontal
roja representa el índice de Gini de la distribución del ingreso pre-fiscal (0.4995) y la azul el índice de Gini
282
después del GPS (0.4204). Resulta evidente que todos los ítems del GPS tienen un impacto redistributivo, es
decir, contribuyen a disminuir la desigualdad en la distribución del ingreso. El impacto conjunto del GPS es
realmente significativo: el índice de Gini (x 100) cae casi 8 puntos luego imputado el GPS. La transferencia
que recibe el 40% más pobre como consecuencia del GPS es de casi 5% del ingreso total (4.73%), casi la
mitad de su ingreso pre-fiscal.
Figura 4
Gini después de cada GPS
0.5200
0.5000
0.4800
0.4600
0.4400
0.4200
0.4000
Primaria
Secundaria
Universitaria
Salud
Asistencia Social
3. El impacto conjunto del Sistema Tributario y del Gasto Público Social en la Distribución del Ingreso
Finalmente, en la Tabla 23 se presenta el impacto conjunto del sistema tributario y el GPS en la distribución
del ingreso.
Tabla 23
283
Progresividad y efecto distributivo conjunto del Sistema Tributario y el GPS
Decil
% en el Y
antes del
GPS
Tasa media
% en el Y
después del
GPS
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Total
0.9
2.2
3.3
4.5
5.9
7.5
9.5
12.4
17.5
36.3
100.0
193.6
61.6
30.3
16.9
7.6
1.1
-2.9
-5.0
-8.4
-13.6
-1.8
2.8
3.6
4.4
5.4
6.4
7.7
9.4
12.0
16.3
32.0
100.0
Gan (+) y
Perd (-)
+
+
+
+
+
+
-
Impacto distributivo de la Política Fiscal ( Y - ST + GPS)
Gini Y Pre-Fiscal
0.4995
Gini después ST
0.4974
Gini después GPS
0.4204
Gini después ST y GPS
0.4179
R-S
0.0816
Como ya se vió, la leve redistribución que introduce el sistema tributario -el índice de Gini pasa de 0.4995 a
0.4974- es acentuada por el gasto público social -el Gini después de descontar los impuestos y sumar el GPS
es 0.4179.
El 60% más pobre de la población “gana” con la política fiscal. En efecto, su participación en el ingreso pasa
de 24.3% (en el ingreso pre-fiscal) a 30.3% (en el ingreso post-polífica fiscal). El 20% de más altos ingresos,
que “pierde” con la política fiscal, disminuye su participación de 53.8% (en el ingreso pre-fiscal) a 48.3% (en
el ingreso post-política fiscal).
284
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Síntesis.
286
ANEXO I – Consideraciones Metodológicas
1. Microsimulación estática y sin comportamiento
1.1.
Estática o dinámica
La microsimulación realizada en este trabajo es estática, en el sentido de que parte de una muestra crosssection de microdatos que mantiene constantes sus características demográficas y socioeconómicas a lo
largo del tiempo. La simulación dinámica, por el contrario, tiene en cuenta los efectos del tiempo sobre dichas
características, sometiendo a las unidades de análisis a un proceso de envejecimiento año a año, desde su
nacimiento hasta su muerte, con el objetivo de simular el ciclo vital completo de todas y cada una de ellas
1.2.
107
.
Sin comportamiento o con comportamiento
Por otra parte, los trabajos no incorporan el análisis del comportamiento de los agentes económicos ante la
introducción de los impuestos ni del Gasto Público Social (GPS), es decir, no estiman ni consideran sus
funciones de reacción. En el caso de los impuestos, hacerlo implicaría, en primer lugar, estimar y, luego,
considerar en la simulación la elasticidad-precio de la demanda de los bienes y servicios, las elasticidades
cruzadas y la elasticidad gasto. Previamente debe estimarse la elasticidad de la oferta o, como se hace
usualmente, suponer que es infinita (el productor traslada completamente el impuesto al precio).
En este trabajo, la estimación del impacto distributivo de los impuestos se realiza atendiendo exclusivamente
al cambio de normativa y suponiendo que dicho cambio no afecta el comportamiento de los contribuyentes
(decisiones ahorro-consumo, trabajo-ocio). En concreto, se ha supuesto que el gasto monetario de los
agentes económicos en los diferentes bienes y/o servicios, una vez introducidos los impuestos que se
consideran en el análisis, se mantiene constante, de modo que cae el gasto “real” (sin impuestos). La
premisa es que la restricción presupuestaria del consumidor se mantiene fija y el gasto se reasigna sin
considerar el impacto del cambio de precios relativos (no se captura el efecto sustitución). El supuesto tiene
la única finalidad de simplificar la microsimulación.
107
Sanz Sanz y otros (2004).
287
Aún en el marco de modelos de microsimulación con comportamiento se supone que los precios de
producción no cambian como consecuencia de las reformas impositivas y sí lo hacen los precios finales de
consumo.
2. Los microdatos
2.1. Encuesta de Gasto e Ingreso de los Hogares 2005-2006
El principal objetivo del Instituto Nacional de Estadística (INE) de Uruguay al realizar la EGIH fue estimar la
estructura promedio de gastos de consumo de los hogares, con el propósito de actualizar la base de cálculo
del Indice de Precios de Consumo (IPC) con una cobertura geográfica ampliada.
La EGIH, representativa de todo el país, fue realizada a más de 7.000 hogares entre los meses de noviembre
de 2005 y octubre de 2006 (la muestra se distribuyó uniformemente por mes para captar las variaciones
producto de la estacionalidad). A los efectos de la selección de la muestra se definieron cuatro dominios de
estudio que representan también cuatro subuniversos: Montevideo, localidades urbanas del Interior de 5.000
o más habitantes, localidades urbanas del Interior de menos de 5.000 habitantes y área rural del Interior. La
estratificación utilizada fue diferente en cada subuniverso:
- En Montevideo la estratificación es doble, por área (urbano-rural) y nivel socioeconómico (4 estratos
urbanos, 3 estratos rurales).
- Para las localidades mayores del Interior los estratos son las localidades (51 estratos).
- En las localidades pequeñas del Interior los estratos son el conjunto de localidades pequeñas en cada
departamento (18 estratos).
- En el Área Rural los estratos se conforman con la parte rural de cada departamento (18 estratos).
En la Encuesta se utilizaron dos tipos de instrumentos: cuestionarios para el encuestador y cuestionarios de
auto-llenado.
Cuestionarios para el Encuestador
Cuestionarios de auto-llenado
Cuestionario 1
Cuestionario 2
Características sociodemográficas e ingreso del
Gastos diarios del hogar
hogar
Cuestionario 4
Cuestionario 3
Gastos para períodos superiores a la semana
Gastos diarios individuales
288
Todas las consideraciones metodológicas sobre la EGIH se encuentran en INE (2008).
2.2. Ajustes por no respuesta y subdeclaración
Estudios realizados para diferentes países han identificado significativos niveles de no respuesta y
subdeclaración en los ingresos captados por las Encuestas de Hogares. Algunos de estos estudios, por otra
parte, han determinado que dicha subdeclaración está asociada a las fuentes de ingreso, registrándose los
niveles de subdeclaración más altos en las rentas del capital y de trabajadores independientes, siendo
significativamente menores en salarios y jubilaciones. Si esta subdeclaración diferencial por fuentes de
ingreso también implica una subdeclaración diferencial por estratos de renta, la evaluación de la desigualdad
sin una corrección previa puede arrojar resultados incorrectos.
Los ajustes por no respuesta y subdeclaración tienen mucho más de “arte” que de “ciencia” y dependen en
cada país de las fuentes de información externas (a la Encuesta de Hogares) disponibles. Por tanto, para
conocer las soluciones adoptadas en cada uno de los países aquí estudiados, se sugiere consultar los
respectivos trabajos.
Lo habitual ha sido, siguiendo la sugerencia de CEPAL, comparar, para las diferentes fuentes de ingresos,
los valores que surgen de la Encuesta de Hogares con los de Cuentas Nacionales. En el caso de los salarios
y las pensiones, las diferencias suelen atribuirse a subdeclaración. No obstante, en el caso de las rentas del
capital, el muy bajo número de encuestados que declara recibir dichos ingresos deja en evidencia la
presencia de una fuerte no respuesta. Engel et al (1999) proponen un método para corregirla.
3. El indicador de bienestar
3.1. Ingreso versus consumo
Lo más frecuente en los países desarrollados a la hora de analizar los efectos redistributivos del IVA es
considerar el ratio IVA/Consumo, mientras que cuando se analizan los efectos redistributivos del IRPF se
considera el ratio IRPF/Ingreso. No obstante, en este trabajo, que pretende analizar el impacto conjunto de
todo el sistema tributario, es obligada la elección de una u otra variable.
En la literatura económica se ha debatido, y se continúa debatiendo, sobre si es mejor opción considerar el
ingreso o el gasto como variable de referencia para medir el impacto en la equidad de la política fiscal. El
fondo de la discusión se traduce en cuál de estas dos variables es el mejor indicador del bienestar.
Tradicionalmente se ha preferido considerar el ingreso corriente, e incluso más recientemente, cuando ha
comenzado a primar la idea de que la desigualdad relevante es la desigualdad de oportunidades (Sen, 1992), el
ingreso ha sobrevivido como indicador de referencia pues se le considera como un muy buen proxy de las
oportunidades que tiene un individuo. No obstante, últimamente el debate parece inclinarse a favor del
consumo, no sólo porque se afirma que el bienestar proviene directa e inmediatamente de los bienes y servicios
consumidos, sino porque, además, la elección del ingreso es objeto de varias críticas:
289
(i) La subdeclaración de ingresos en las encuestas de hogares es un fenómeno empíricamente probado.
Algunos estudios, que han analizado dicha subdeclaración por fuentes de ingresos, la asocian al auto-empleo,
los ingresos de los profesionales y las rentas de capital -lo que puede determinar una subdeclaración
diferencial por estratos de ingresos, pues son los hogares más ricos quienes perciben rentas de capital. Por
el contrario, este alto nivel de subdeclaración no se verifica en el consumo.
(ii) Transitoriedad. La percepción (o no percepción) de determinado nivel de ingresos es en ocasiones
transitoria y, por ejemplo, considerar dichos ingresos para medir el impacto del IVA –que grava el
consumo- puede conducir a conclusiones erróneas. Si un jubilado logra acceder a un alto consumo,
financiándolo con el desahorro propio de esta etapa del ciclo vital, la carga del IVA sobre sus ingresos
resultará muy alta y, a la vez, poco informativa. Del mismo modo, si en el período de realización de la
encuesta determinado hogar recibe un ingreso extraordinario -zafralidad-, la carga del IVA sobre dichos
ingresos será muy baja y, también, poco informativa, pues se trata de ingresos que serán consumidos en
los siguientes períodos
108
.
Para solucionar el problema que introduce la transitoriedad de la percepción de ingresos, algunos autores
han propuesto considerar el ingreso permanente (y no el corriente) como indicador de referencia. Dada su
dificultad de cálculo, el paso siguiente ha sido proponer el consumo como mejor proxy del ingreso
permanente.
3.2. Qué va en Ingreso, qué va en Consumo
a) Valor Locativo y renta de los bienes durables
Si se define como ingreso la retribución a todos los activos de un hogar (o individuo), no solo deberían
considerarse las retribuciones al trabajo y al capital sino también la renta derivada del uso de los bienes
durables propios
109
. En particular, por su relevancia, correspondería considerar los bienes inmuebles. Suele
definirse como valor locativo el alquiler que los propietarios deberían pagar en caso de que tuviesen que
arrendar la vivienda que poseen y habitan. Es claro, por lo dicho, que se trata de una renta no observable,
que debe imputarse. Técnicamente, el valor locativo debe formar parte del ingreso y del consumo del hogar,
de los que se parte para realizar el análisis, y así se ha recomendado proceder. Las Encuestas de Hogares
suelen incluir una estimación, realizada por el propietario, de cuál es el alquiler potencial de su vivienda.
b) Autoconsumo y autosuministro
Suele entenderse por autoconsumo la producción doméstica de bienes que pudiendo estar destinados al
mercado son consumidos por el hogar. La finalidad principal ha de ser la producción para satisfacer las
necesidades de consumo del hogar, independientemente de la posibilidad de comercializar los excedentes.
Por otra parte, suele entenderse por autosuministro el retiro de mercancías que el hogar efectúa para su
consumo de una empresa de su propiedad no constituida en sociedad.
108
109
Este problema se agrava cuando la encuesta de hogares se realiza mediante una única entrevista y no durante varias entrevistas a
lo largo del año.
Gasparini y otros (2001)
290
Técnicamente, tanto el autoconsumo como el autosuministro deben formar parte del ingreso y del consumo del
hogar de los que se parte para realizar el análisis y así se ha procedido.
c) Ingresos corrientes (no extraordinarios)
3.3. Ingreso y Consumo antes de la Política Fiscal
Si se adopta como indicador de bienestar el ingreso de las familias, el primer paso para medir el impacto
redistributivo de la política fiscal consiste en determinar cuál es la distribución de dicho ingreso antes de la acción
de la política fiscal. A posteriori, una vez definida la incidencia conjunta de la política tributaria y la de Gasto
Público Social, por comparación entre la situación ex ante (sin política fiscal) y ex post (con política fiscal), se
determina si dicha política resulta regresiva o progresiva y se estima su impacto redistributivo.
3.3.1. Transferencias Públicas
El ingreso antes de la Política Fiscal. Si lo que se pretende es partir de la distribución del ingreso antes de la
política fiscal, debe tenerse presente que el ingreso captado por las Encuestas de Hogares suele tener
incorporadas transferencias públicas (monetarias) por lo que ya será, en cierto modo, un ingreso post política fiscal. En el siguiente cuadro se esquematizan los ajustes que correspondería hacer en el ingreso
captado por las Encuestas para efectivamente partir del ingreso antes de la política fiscal (También se
informan los ajustes para obtener el ingreso después de la política fiscal, que es aquel del cual parten
algunos estudios).
Transferencias
Públicas
Monetarias
Transferencias
Públicas No
Monetarias
Ingreso antes de la Política Fiscal
Ingreso después de la Política Fiscal
Incluidas en el ingreso captado por
Incluidas en el ingreso captado por la
la Encuesta => deducirlas
Encuesta => OK
No incluidas en el ingreso captado
No incluidas en el ingreso captado por
por la Encuesta => OK
la Encuesta => valorarlas y sumarlas
Consumo antes de la Política Fiscal. Del mismo modo, el consumo de los hogares ya ha sido financiado, en
parte, por el Gasto Público Social. Por ejemplo, cierto porcentaje (más o menos relevante) del consumo de
los hogares es financiado por las transferencias monetarias realizadas por el gobierno. Por tanto, se parte de
un gasto que ya está afectado por la política fiscal. En el siguiente cuadro se esquematizan los ajustes que
correspondería hacer en el consumo captado por la Encuesta para efectivamente partir del consumo antes
de la política fiscal.
291
En este caso es importante señalar que las transferencias públicas monetarias que hayan recibido los
hogares y, además, hayan afectado al consumo, estarán incluidas en el gasto monetario captado por la
Encuesta. Correspondería, por tanto, deducirlas si es que efectivamente se quiere partir de un consumo prepolítica fiscal. No obstante, es claro que no hay modo correcto de hacerlo pues no se tiene la información
respecto al consumo de qué bienes y servicios fueron afectadas dichas transferencias (y aún en caso de
tenerla es dudoso que hiciera sentido económico).
Consumo antes de la PF
Consumo después de la PF
Incluidas en el gasto monetario
relevado por la Encuesta (si fueron
Transferencias
efectivamente afectadas al consumo
Públicas Monetarias
del hogar) => correspondería
deducirlas, pero no hay modo correcto
Incluidas en el gasto
monetario relevado por la
Encuesta => OK
de hacerlo
Transferencias
Públicas No
Monetarias
No incluidas en el gasto
No incluidas en el gasto monetario
monetario relevado por la
relevado por la Encuesta => OK
Encuesta => valorarlas y
sumarlas
3.3.2. De ingreso líquido a bruto (gross-up).
Algunas de las Encuestas de Hogares informan la renta líquida, neta de las contribuciones a la Seguridad
Social y de las retenciones del Impuesto a la Renta de las Personas Físicas (IRPF). La distribución de la
renta pre-política fiscal es la de la renta bruta. Por tanto, corresponde realizar el proceso de elevación de la
renta líquida a bruta (gross up).
3.3.3. Tratamiento de las pensiones
La evaluación del impacto distributivo de las pensiones, cuyo efecto neto se verifica a lo largo del ciclo de
vida, introduce problemas en un enfoque anual
110
como el que se ha realizado en estos trabajos.
Antes que nada, parece claro que solo habrá efecto redistributivo si no hubo una contraprestación
equivalente. En un sistema de Seguridad Social de reparto (o mixto), si, en términos actuariales, las
pensiones recibidas por los pasivos actuales fueran superiores a las contribuciones realizadas durante el
período activo, sería pertinente incluir la diferencia como transferencia pública. Del mismo modo, si las
pensiones recibidas fuesen actuarialmente inferiores a las contribuciones realizadas durante la vida activa,
sería pertinente considerar la diferencia como un impuesto. La correcta determinación de si se está ante una
110
Solo se cuenta con la información de los ingresos recibidos por los individuos de la muestra en el año de realización de la encuesta.
292
u otra situación no es posible en el contexto de un enfoque anual; por el contrario, solo puede realizarse
mediante un enfoque de ciclo vital (y sin entrar en todos los problemas metodológicos que supone realizarlo).
Una solución extrema es incluir las pensiones dentro de los ingresos originales de los hogares (ingresos
antes de la política fiscal), en el supuesto de que son el beneficio (actuarialmente equivalente) recibido
por una contribución anterior (al igual que los ingresos por intereses son la remuneración a un depósito
previamente realizado).
Otra opción, más compleja que se ha seguido en este trabajo es estimar los componentes de
contraprestación y de subsidio de cada pensión, adjudicando el componente contraprestación al ingreso
antes de la política fiscal e imputando el subsidio como transferencia recibida. Por un lado, se considera el
valor presente de los beneficios obtenidos mediante la tasa de descuento, la esperanza de vida al momento
de retiro y la pensión promedio inicial. Por otro lado, el valor actualizado de los aportes teniendo en cuenta la
tasa de descuento (crecimiento de los salarios), la tasa de aporte y los años requeridos ajustados por el costo
de administración. El efecto (neto) fiscal porcentual surge de la diferencia del cociente de valor actual de los
beneficios sobre el de los aportes menos uno.
En este resultado final juegan varios supuestos discutibles como es que ningún beneficiario se jubila sin los
años de aportes que la legislación obliga, la tasa de capitalización de los aportes y el cálculo de la esperanza
de vida al momento del retiro, entre otras. Alternativamente, se podría haber adoptado un análisis de
microdatos de cohortes en varios períodos, lo que excedía el alcance de este trabajo.
3.4. Per capita o escalas de equivalencia
Las diferentes necesidades de hogares de distinta composición y el surgimiento de las economías de
equivalencia son explicados muy clara y rigurosamente por Ruiz-Castillo (2004). En esa explicación se basan
los comentarios de esta sección.
Para diseñar los deciles de hogares o de individuos, éstos suelen ordenarse según su renta per capita. Así se
ha procedido en este trabajo. La opción es claramente superior a la de considerar la renta total del hogar; es
evidente que un hogar de un solo miembro disfrutará de un mayor bienestar que un hogar de cuatro
miembros con el mismo ingreso. Más aún, su uso es tan generalizado que, pese a sus limitaciones, se suele
igualmente recomendar su cálculo. No obstante, es claro que no recoge correctamente las diferentes
necesidades de los hogares. En efecto:
(i) No toma en cuenta las economías de escala en el consumo del hogar. La existencia de bienes públicos o
semi-públicos determina la aparición de economías de escala. Por ejemplo, el consumo de energía
eléctrica de un hogar de seis personas no será el triple del de un hogar de dos personas. Estas
economías de escala en el consumo determinan, entonces, que hogares con diferente tamaño tengan
diferentes necesidades.
(ii) No considera las diferentes necesidades de adultos y niños. Por tanto, hogares de igual tamaño pero
diferente composición demográfica tendrán diferentes necesidades.
293
Como respuesta, ha surgido una literatura, tan vasta como controvertida, de las llamadas escalas de
equivalencia, esto es, índices que se usan para convertir cualquier medida de bienestar de un hogar –ingreso
o consumo- en una medida de bienestar equivalente, que permita la comparación entre hogares con
diferentes necesidades.
En los estudios futuros de este Proyecto, parece pertinente, por tanto, evaluar el impacto redistributivo de la
política fiscal considerando no sólo el ingreso per capita sino, además, alguna medida de ingreso
equivalente. Por ejemplo, Ruiz-Castillo (2004) considera para México la siguiente especificación para el gasto
neto
111
equivalente:
gastoneto/(adultos a menores) , siendo a = 1/3 y
=0.8.
4. Unidad de análisis: hogares versus individuos
Una decisión metodológica que debe adoptarse es considerar como unidad de análisis a los hogares o a los
individuos. Por un lado, la teoría del bienestar recomienda que el análisis se centre en el individuo -los
hogares no tienen “entidad moral”, señala Ruiz Castillo (2004)- y, por otro lado, los análisis de progresividad
e impacto distributivo del sistema tributario se han centrado en los hogares, porque su interpretación resulta
más intuitiva y porque se considera que el hogar, como unidad, decide la estrategia de ingresos y gastos
familiares
112
.
La decisión tiene implicancias pues es sabido que los hogares de menores ingresos tienen una cantidad
promedio mayor de integrantes. Por ejemplo, la mayoría de los subsidios (GPS) se otorga a nivel individual.
Dado que los hogares pobres tienen una cantidad de miembros mayor que el promedio, si se consideran
deciles de hogares, el porcentaje del subsidio total que reciben esos deciles pobres resultará mayor que si se
consideran deciles de individuos.
En este trabajo, siguiendo la pauta metodológica común que el BID y EUROsociAL Fiscalidad han propuesto
para los estudios de los demás países del MERCOSUR y Chile, se ha tomado como unidad de análisis a los
individuos. Por tanto, a cada individuo se le imputa el ingreso per capita del hogar al que pertenece, los
estratos de ingreso –serán deciles- contienen igual cantidad de individuos ordenados según este ingreso que
se les imputa y se calcula la tasa promedio Impuesto/Ingreso (GPS/Ingreso) para cada decil.
111
112
Neto se refiere a luego de ajustes, como la imputación del consumo de bienes durables, que no es del caso tratar aquí.
Debe reconocerse, no obstante, que la tendencia a defender la tributación individual en el impuesto a la renta personal (versus la
conjunta) se apoya, entre otros factores, en la opinión contraria.
294
ANEXO II – Sobre el Sistema Tributario
1. Impuestos considerados
La realidad de los países latinoamericanos en general y de Uruguay en particular, con alta participación de la
tributación indirecta, de transferencias no monetarias y de transferencias monetarias no contributivas –
asistencia social-, hace obligatorio un tratamiento más comprehensivo que el de los modelos tax benefit de la
OCDE. En concreto, a efectos de determinar el impacto de la política fiscal en la distribución del ingreso se
impone la consideración conjunta de todo el sistema tributario y del gasto público.
No obstante, es necesario apresurarse a aclarar que, como los ejercicios de microsimulación realizados son
“sin comportamiento” -es decir, no se estiman ni consideran las funciones de reacción de los agentes
económicos ante la introducción de los impuestos- solo se ha decidido tener en cuenta en el análisis aquellos
impuestos respecto a cuya incidencia económica –sobre quién recae, en definitiva, la carga del impuestoexiste amplio consenso, a saber: el Impuesto al Valor Agregado, los impuestos selectivos al consumo y el
Impuesto a la Renta Personal. Por el contrario, no existe un consenso tan generalizado respecto a la
incidencia económica del Impuesto a la Renta Empresarial y de los impuestos al comercio exterior. Por tanto,
en lugar de realizar supuestos heróicos al respecto se ha preferido descartar su análisis.
a) Se considera que el IVA es trasladado al consumidor final. Aún en el marco de modelos de
microsimulación con comportamiento se supone que los precios de producción no cambian como
consecuencia de las reformas impositivas y sí lo hacen los precios finales de consumo. Esto implica
suponer respecto de la incidencia económica del IVA que la función de oferta tiene una elasticidad infinita
y dicho impuesto es trasladado al consumidor final. En este trabajo también se ha adoptado este
supuesto.
Debe precisarse que correspondería considerar que no solamente se traslada al consumidor final el IVA
incluido en las ventas de bienes y servicios gravados sino que también se traslada el IVA incluido en las
compras de insumos intermedios y en la inversión que realizan los oferentes de bienes y servicios
exonerados. No obstante, en esta primera versión del trabajo no se ha considerado este concepto.
b) Se supone que las curvas de oferta de los bienes y servicios gravados por los impuestos selectivos al
consumo son horizontales (elasticidad infinita), de modo que los productores de los mismos pueden
trasladar los impuestos a precios.
c) El Impuesto a la Renta de las Personas Físicas es soportado por quien percibe los ingresos.
2. Recaudación teórica o recaudación real
En este trabajo se ha optado por asignar los impuestos determinando su base imponible a partir de la
información de la EGIH y aplicando, luego, el tipo impositivo correspondiente (“recaudación teórica”) en vez de
imputar la “recaudación real”. Tal cual se explica a continuación, la decisión se ha tomado al considerar el IVA,
295
el principal recaudador de Uruguay. La recaudación de IVA puede verse como el pago que realizan todos los
agentes que no pueden descontar el impuesto, a saber: (i) los consumidores finales, (ii) el Gobierno y (iii) los
sectores productores de bienes y servicios exonerados que compran insumos gravados con IVA.
Respecto a (ii), el IVA del Gobierno, la “recaudación teórica” no lo imputa, lo cual es correcto. La “recaudación real”
suele considerarlo y, por tanto, supone equivocadamente que el IVA que el Gobierno se recauda a sí mismo
recae sobre los consumidores. Debe admitirse, no obstante, que es posible depurar la recaudación total del IVA
pagado por el Gobierno.
Respecto a (iii), el IVA incluido en las compras de insumos gravados por IVA que hacen los sectores productores
de bienes y servicios exonerados, la “recaudación teórica” suele no imputarlo y, por tanto, se subestima el impacto
113
del IVA. No obstante, si se cuenta con una Tabla de Oferta-Utilización, puede imputarse
. A su vez, la
“recaudación real” sí lo imputa, pero incorrectamente, de acuerdo a la estructura de consumo (promedio) de los
bienes y servicios gravados, que no es necesariamente igual a la de bienes y servicios exonerados.
Dependiendo del diseño del impuesto, este monto puede ser no despreciable. Por ejemplo, Miraballes (2005)
estimó que, antes de la Reforma Tributaria, un 25% de la recaudación del IVA de Uruguay se originaba en
estas compras.
Por otra parte, la “recaudación teórica” no considera la evasión y, por tanto, sobrestima el impacto del IVA.
Pero la “recaudación real”, que sí la considera, supone que (a) juega igual para las compras de los hogares
de menores ingresos que para las de los de mayores ingresos y que (b) la evasión “llega” al consumidor -se
traslada con el mismo supuesto que el impuesto-, lo cual no es necesariamente cierto pues es probable que
buena parte se lo apropie el vendedor.
Finalmente, entre los principales objetivos de los estudios de incidencia fiscal está el realizar simulaciones.
Parece claro que la forma idónea de hacerlo es vía “recaudación teórica”, desde que es imposible realizarlo
con recaudación real.
113
Ver, por ejemplo, Roca y Vallarino (2003) para Ecuador.
296
ANEXO III – Sobre el Gasto Público Social
1. Gasto Público considerado
En estos trabajos, al igual que en la mayoría de la literatura sobre el tema, sólo se ha considerado el
habitualmente denominado Gasto Público Social (GPS), esto es, educación, salud, pensiones y asistencia
social (gasto público social focalizado). La razón es que no existen principios generalmente aceptados ni para
valorar financieramente los bienes públicos puros (defensa, justicia, administración general) ni para identificar
a sus beneficiarios.
Respecto a lo que aquí llamaremos asistencia social, cabría definirla –siguiendo a Lindert, Skoufias y Shapiro
(2005)
114
- como las trasferencias públicas –monetarias o en especie-, habitualmente no contributivas, que
tienen como objetivo central reducir la pobreza y la desigualdad en la distribución del ingreso a través de la
asistencia focalizada a individuos u hogares pobres.
2. Imputación del Gasto Público Social
2.1. Identificación de los beneficiarios
La EGIH permite la identificación individual (microsimulación) de los receptores del GPS. Nótese que al
limitar el grupo de beneficiarios a los receptores del GPS, se ignoran posible externalidades positivas, tanto
contemporáneas como futuras, que pudieren surgir de estos egresos públicos.
2.2.
Supuestos (heroicos) de la imputación del GPS
La forma más habitual de asignar el GPS es identificar a sus beneficiarios a partir de la encuesta de hogares
con la que se trabaja y a ellos asignarles el monto del gasto público que figura en la ejecución presupuestal
de los Ministerios respectivos –salud, educación, social, etc.-. Éste es el procedimieno que se ha seguido en
este trabajo. Debe reconocerse que, aunque prácticamente ineludible, este procedimiento es cuestionable
por varias razones, a saber
115
:
i) Se supone, implícitamente, que el beneficio recibido es igual al costo (medio) de la provisión del bien o
prestación del servicio. Un mayor gasto de GPS será interpretado como un mayor beneficio para su
receptor, siendo que este mayor gasto puede responder a mayores costos provocados por ineficiencias
en su prestación. Tampoco se analiza si la provisión privada del rubro pudiere ser más eficiente.
ii) El ejercicio no incluye consideraciones relativas a la calidad del GPS. Si determinado gasto público –por
ejemplo, el gasto en educación primaria- resulta progresivo, se computará una mejor distribución del
ingreso una vez recibido dicho gasto e implícitamente se le estará juzgando como positivo. Este no será
necesariamente el caso si, en la realidad, la asistencia a la educación pública es una casi segura
114
115
Los autores definen cuidadosamente la asistencia social comparándola con la Seguridad Social.
Véase CEDLAS (2005).
297
condena a un pronto fracaso estudiantil y, en consecuencia, a la imposibilidad de acceder a los empleos
mejor remunerados.
iii) Se considera que la totalidad de las partidas presupuestales es recibida por los beneficiarios, es decir, que
no hay desvíos de las transferencias públicas debido a, por ejemplo, corrupción. Si no fuese éste el caso,
se estaría sobrestimando el impacto del gasto público.
iv) Este supuesto ignora diferencias en los costos de prestación entre grupos; por ejemplo, los costos
educativos en escuelas urbanas y rurales.
v) Al considerar exclusivamente la ejecución presupuestal de los diferentes rubros del GPS, no se está
imputando ninguna renta por el uso de la inversión –edificios y equipamiento-, que puede ser relevante
en casos como el de la salud. Aunque existen diversos modos de estimar esta renta, se han dejado de
lado por las complicaciones que dicha estimación introduce.
vi) Por tratarse de microsimulaciones sin comportamiento, se escapa al análisis la posibilidad de que la
transferencia pública desestimule la oferta de trabajo.
298

Equidad Fiscal en Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay

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