Clique aqui para baixar esta edição
Transcrição
Clique aqui para baixar esta edição
Sur, periferias desplazadas en Bogotá Omar Enrique Moreno Blanco Resumen La conurbación sur es la síntesis de la población más pobre, que migra por empobrecimiento o expulsada por el conflicto armado; vive allí por la facilidad de adquisición y ocupación del predio; la funcionalidad de la autopista al sur le permite ocupar en un tiempo relativamente corto. Hacia 1985 se reconoce un primer salto en crecimiento demográfico y ocupación morfológica. En la fase actual la tendencia apunta a otro salto demográfico sin que se amplíe la ocupación. Además de la falta de planeación, característica capitalista, es agravada ahora por el creciente monopolio del transporte, la persistencia del desempleo y, la falta de inversión Estatal. Todo ello puede llevar a caminos en donde lo reconocible solo sea la barbarie humana. Palabras clave: periferia; metrópoli; conurbación; conflicto; tierra. Abstract The south conurbation is the synthesis of the poorest population, which migrates due to impoverishment or expulsion by the armed conflict; they live there because of the facility in land acquisition and occupation and because of the functionality of the freeway, which allows them to occupy the land in a relatively short period of time. In 1985, there was the first leap in demographic growth and morphologic occupation. Nowadays, the tendency points to another demographic leap, without increasing occupation. Due to lack of planning , a capitalist characteristic, occupation is now aggravated by the increasing transport monopoly, the persistence of unemployment and the lack of investment by the State. All this may lead to ways where only the human barbarism can be recognized. Key-words: periphery; metropolis; conurbation; conflict; land. cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 omar enrique moreno blanco 14 Colombia tuvo un auge en el proceso de crecimiento demográfico a partir la década de 1960. Bogotá, capital político– administrativa, fue haciéndose cada vez más fuerte en el contexto del sistema de ciudades nacionales. De cuatro grandes ciudades predominantes (cuadricefalia) y relativamente equilibradas, hacia una ciudad con mayor primacía. El sur de la ciudad ha sido el lugar en donde se han establecido con mayor proporción la población más pobre durante el periodo. El área en la actualidad ha crecido describiendo morfologías expansivas hasta alcanzar conurbarse con el municipio de Soacha. Hoy la ciudad de Bogotá y por lo menos ocho ciudades 1 conforman de hecho una metrópoli. Por cierto, “informal” ya que no existe jurídicamente como en otras del país. El comienzo de la “explosión” demográfica en el país (1960) confirma que hoy el país es definitivamente urbano. Lamentablemente no son solo los porcentajes superiores a sesenta por ciento, sino también por que desde algo más de dos décadas atrás viene ocurriendo el destierro de habitantes del campo. En mayo de 2006 se totalizan 3’252.8032 personas llamados eufemísticamente “desplazados” internos, provienen de áreas rurales o son trabajadores del sector agroindustrial que llegan a ciudades intermedias y capitales. El sur de la metrópoli bogotana. El sur de Bogotá, Soacha y Sibaté son los escenarios de esta historia. cadernos metrópole 16 pp. 13-33 Este ensayo no tiene el propósito de esclarecer las razones estructurales del conflicto armado colombiano. Pero es preciso un compromiso necesario para alinderar este planteamiento en medio de ese conflicto. En primer lugar, el soporte material y el botín del conflicto, es la tierra agrícola o urbana. Existen 2.428 propietarios, públicos y privados, que poseen 440.000 Km2, equivalente al 53,5% del territorio. Los 2.3 millones de campesinos que poseen tierras de menos de 0,03 Km2, son el 1,7% del territorio. En segundo lugar los protagonistas principales del conflicto armado colombiano son las organizaciones insurgentes, el ejército institucional del Estado y un ejército para-institucional.3 Más allá de siglas de todo tipo la mayoría de la población sufre las consecuencias o es espectadora. Más allá del sensacionalismo de la venta de información por los medios, no hay guerra civil en el país en estricto sentido. Las condiciones de consolidación de viviendas y barrios cada vez es más precaria. El suelo es depredado por variadas formas de producción, hasta que el urbanizador legal o ilegal demuestra que es mayor el lucro obtenido por la parcelación, urbanización y edificación de suelo escaso a las demandas del proceso de metropolización. La población se encuentra desorganizada, dependiente de programas asistencialistas y sujeta a violencia (sitio, toque de queda y asesinatos) en medio de la guerra de aparatos militares. 2osem. 2006 sur, periferias desplazadas en bogotá 15 Proceso de consolidación del área conurbada En el área conurbada concurren tres factores principales: el crecimiento demográfico, el uso del suelo (adquisición y ocupación) y el corredor urbano regional como tipología del sistema vial nacional que articula el acceso de transporte terrestre, además, la provisión de agua y la localización de la industria. El objetivo es explicar con detenimiento estos tres aspectos que determinan las particularidades del caso de estudio: la re-utilización de infraestructuras así sean incompletas, la sobre-explotación de suelos de anteriores usos mineros y/o agrícolas para futuras viviendas y el papel cumplido por la autopista al sur como parte del sistema vial nacional que conecta a Bogotá y la cuenca alta del río con el sur y el occidente del país. Lejos de querer mostrar una perspectiva romántica de los pobres. Estos factores son parte del conflicto colombiano por consolidar lugares en donde la cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 omar enrique moreno blanco población urbana mas pobre pueda tener por lo menos “un techo donde meter la cabeza”, una casa en donde pueda morir de viejo y tranquilo. Crecimiento demográfico 16 De los asentamientos urbanos de la cuenca alta del río Bogotá, Soacha registra la mayor densidad -170 hab/has aproximadamente- y tiende a acercarse a la densidad de Bogotá (en 1997 198 hab/has). En 1985 se consideraban ocupadas por áreas urbanas 32.000 de las 154.000 has. 4 de la altiplanicie (CAR, 1985); en 1996, 40.000 y, la cifra proyectada para este año es 46.000 hectáreas. La superficie total de Soacha es de 358 km2, su área urbana es de 1.443 has. y la rural agropecuaria de 22.651 has. De estas últimas 18.200 están ocupadas con pastos tanto naturales como mejorados, 2.175 son agrícolas. La superficie de Sibaté es de 169 km 2 de los cuales 87 has. son urbanas y 16.813 rurales, de ellas 6.410 son agrícolas. Aunque el ritmo relativo de crecimiento ha bajado en términos cuantitativos, la ciudad continúa incorporando “cerca de 5.000 hectáreas en los últimos 11 años, al tiempo que se desarrolla un fuerte proceso de transformación de la ciudad ya construida.” 5 Bogotá es una ciudad relativamente densa (198 hab/ha) pero contrasta con el desarrollo disperso y el gran consumo de área que se está produciendo en otros municipios del valle alto del río, o con el desarrollo precario e incompleto de Soacha, que forman parte del mismo sistema de asentamientos. Un estudio aerofotográfico que pretende cuantificar el área construida a partir de la base censal, da las siguientes cifras: Tabla nº 1 – Ocupación por hectáreas de Bogotá Año censal 1938 1951 1964 1973 1985 1999* Hectáreas 2.225 3.942 11.250 13.992 24.046 31.162 Fuente: Ordoñez (1992). *dato POT Bogotá. Tabla nº 2 – Crecimiento informal Período 1986-1991 1991-1993 1993-1995 1995-1998 Total Años Área (Ha) 5 2 2 3 12 635,50 436,00 677,20 402,00 2.150,70 Fuente: Plan de Ordenamiento Territorial. Bogotá, 2001. cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 Promedio anual Ha/año 127,1 216,0 338,6 134,0 179,2 sur, periferias desplazadas en bogotá Tabla nº 3 – Condiciones normativas de tratamiento urbanos en área de expansión y/o consolidación edificada Municipio Tratamiento Sectores/ Zonas Índice de ocupación Índice de construcción Altura maxima en pisos nº viv. por hactárea Desarrollo Residencial Campestre Corredor vial 0,5 0,8 5 80 Consolidacion Mejoramiento Integral Area urbana 0,7 0,8 4 80 Desarrollo Residencial Campestre Corredor vial 0,3 0,7 17 260 Consolidacion Area urbana 0,6 Sin Dato 17 125 Sibaté Soacha Fuente: Plan de Ordenamiento Territorial. Saocha, acuerdo No 46 de 2000, Plan Básico de Ordenamiento Territorial. Sibaté, acuerdo No 11 de 2002. El borde sur seguirá ocupándose ilegalmente pues la urbanización no planificada alcanzaría densidades medias del orden de 40 viviendas por hectárea, mucho menores que las previstas por la norma como se muestra en la tabla anterior. Los bordes son de mucha importancia por ser un espacio de expansión de la ciudad. El asunto es que hoy los barrios no son los únicos espacios de posible expansión, también lo son los municipios más cercanos, incluso los que hoy son la periferia metropolitana. En el sector sobre el perímetro sur-occidente de Bogotá, los municipios de Soacha y Sibaté muestran un crecimiento de población histórica importante. Existe un salto en las cifras en dos periodos. En el primero, hasta 1964, Bogotá creció 2.5 veces con relación a 1951; Bosa y Soacha crecieron 1.4 veces en promedio en el mismo periodo. Entre 1951 y 1985 las localidades son las protagonistas del salto demográfico. Ciudad Bolívar creció 7.3 veces, Bosa 6 y Soacha 2.9 veces. El DANE6 no dispone de datos depurados del periodo cesal 2005. Tabla nº 4 – Población histórica de municipios Año Soacha Sibaté 1951 1964 1973 1985 1993 20.441 32.600 39.405 114.489 230.335 Sin Dato 10.083 14.031 21.792 21.266 Fuente: Alcaldía mayor / DAPD. Estadísticas. DANE. Bogotá Cundinamarca. 2003 cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 17 omar enrique moreno blanco Tabla nº 5 – Crecimiento de población en el área de trabajo. (1 municipios, 2 localidades administrativasde Bogotá) Lugar 1951 Bogotá Ciudad Bolívar 2 Ciudad Kennedy 2 Bosa 2 Soacha 1 Sibaté 1 660.000 Sin Dato Sin Dato 16.313 20.441 Sin Dato 1964 1973 1985 1’730.000 Sin Dato Sin Dato 23.950 32.600 Sin Dato 2’877.000 44.770 222.544 250.000 39.405 14.031 4’262.127 326.119 561.710 122.737 114.489 21.792 1993 2000 5’440.401 6’173.094 418.609 474.297 758.870 649.816 215.816 259.454 230.335 350.000 21.266 26.983 Fuentes: DANE y DAPD Estadísticas, Santa fe de Bogotá, Secretaría de planeación de Soacha y de Sibaté. 1997. Dos periodos están marcados: las tres primeras décadas y el segundo en las dos últimas. La tabla de tasas intercensales confirma que los mayores índices coinciden con los periodos y, sobre todo, que la población rural va decreciendo en números negativos para los últimos dos decenios. En particular en Sibaté la población total no registró grandes saltos, la tabla muestra el aumento en población rural en el periodo 85-93 y su caída en el 93-97. Tabla nº 6 – Tasa de crecimiento intercensal población total y rural. Soacha y Sibaté. 18 Pob. Total Soacha Sibaté 1951-1964 1964-1973 1973-1985 1985-1993 1993-1997 1.6 Sin Dato 5.0 7.4 8.9 3.4 9.9 1.5 5.6 0.3 -3.0 0.3 -2.4 3.5 2.3 -2.0 Pob. Rural Soacha Sibaté -1.3 Sin Dato 1.3 4.0 Fuentes: Rother y otros. Estudio población Bogotá DE. 1958, DANE y DAPD Estadísticas, Bogotá. 2000. La situación nacional historica ha ocasionado movimientos de población en el área de Cazucá, Ciudadela Sucre, León XIII y una parte de Bosa, Ciudad Bolívar en el área conurbada provienen de circunstancias de destierro de etapas de conflicto anteriores. A pesar de que existen muchas dificultades para la sistematización de la información sobre los procesos de movilidad de cadernos metrópole 16 pp. 13-33 población “desplazada” en el país, instituciones como Codhes7 y la Arquidiócesis de Bogotá han realizado mediciones reconocidas nacionalmente. Un resumen general de la movilidad forzada de la población muestra que llega a Bogotá un del 23% del total, 640.000 personas, el numero oficial es de 400.000. Estas cifras muestran que al fenómeno del desplazamiento forzado se le debería sumar la 2osem. 2006 sur, periferias desplazadas en bogotá población que llega por empobrecimiento o expectativas de mejorar su situación. Esta población se asienta en las localidades del lado sur de Bogotá, desde el oriente hasta el occidente; están en los barrios o localidades periféricas y adyacentes a la conurbación. En 2004 eran el 32%,8 unos 200. 000 habitantes aproximadamente. Esas cifras refuerzan el argumento de que la nueva población que llega a la ciudad núcleo no se ubica en los inquilinatos de los barrios del centro de la ciudad. Desde 1991 los barrios periféricos de la ciudad central han venido alojando a la población migrante; esa tendencia marca una variación muy importante en el patrón de localización que había representado hasta ahora el arrendatario en el centro de la ciudad (Dureau, 1997). Es decir, antes los movimientos internos en la ciudad tenían más importancia relativa que las formas de crecimiento actuales. Con estos cambios también coincide que el crecimiento demográfico normal ha estado en las localidades que protagonizan el proceso de conurbación de los últimos veinte años: Ciudad Bolívar y Bosa. Estas lugares se generaron en la década del 70 y ahora, con viviendas mas o menos consolidadas, seguramente ofrecen arrendamientos como recurso para mantenerlas productivas. La población que llega atraída por la ciudad encuentra una metrópoli que le puede ofrecer una oportunidad de empleo, una oferta variada de servicios, mejores niveles de atención en salud o refugio y escondite, la posibilidad de confundirse con los demás y atenuar la amenaza que lo expulsó a la metrópoli. Uso de suelos y mercado inmobiliario El primer elemento que caracteriza esa etapa fue que la familia escogía el lugar de vivienda por el precio; aunque allí han habitado sobre todo trabajadores, la cercanía a la fuente de trabajo no fue un criterio determinante, según lo afirman estudios realizados sobre la situación del empleo, con inestabilidad laboral y subempleo dominante en el país (Cuervo, 1992). El fragmento de población con menor nivel adquisitivo (la mayoría de los que viven en el área de estudio) debe ubicarse en donde los precios del suelo sean más baratos y/o las facilidades para ocuparlo lo hagan más atractivo (Vernez, 1973). En la década de 1980 se da gran impulso a la industria de la construcción con la creación del sistema UPAC9 (sistema de ahorro y préstamo en valor constante), con ello se afectó indudablemente los precios de la tierra. En antiguas áreas no urbanizadas o viejos barrios populares se modificaron tendencias, el rápido aumento de los precios de la tierra “desplazó” sectores de baja renta hacia la periferia (Borrero Ochoa, 1980). En términos morfológicos lo edificado adoptaba una dinámica centrífuga, en donde la trama urbana gira en torno de un centro hasta colmatarlo, luego se podía producir un segundo movimiento, cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 19 omar enrique moreno blanco 20 producto de la centralización algunos fragmentos quedaron separados sobre ellos operó un efecto centrípeto en la compactación de los intersticios urbanos, de esa forma queda un remanente que se completa en otros ciclos de crecimiento a través de la iniciativa pública o privada. El factor transversal que cruza esta realidad es la utilidad. Los efectos de compactación, expansión combinado en forma desigual y en tiempos de evolución distintos para cualquier periodo afectan la escasez de área para urbanizar. Los agentes “ilegales” o “informales” obtienen una tasa de ganancia alta. Dada la baja inversión inicial, rapidez relativa en las ventas y seguridad en la cartera. Las consecuencias para todos los sectores sociales es que los dueños de terrenos, sin generar inversión de su pecunia. Solo actúan como intermediarios o comercializadores, obligando a otros sectores a efectuar traslados del ahorro salarial en el caso de familias pobres en el área o el rubro de inversión de un país en infraestructuras que ocasionan una inflación de costos. Mientras que este sector improductivo vive de la plusvalía socialmente generada. Como no existió, ni existe hoy política consecuente que use mecanismos reguladores (que existen) del crecimiento urbano y el adecuado uso de las infraestructuras diferente al que realiza el mercado inmobiliario, las distintas fuerzas actúan diferencialmente en el centro de la ciudad y en los crecimientos conurbados. De esta forma se generan patrones de localización en los que la variable precio cadernos metrópole 16 pp. 13-33 resulta definitiva en las combinaciones de las nuevas formas de crecimiento. Este problema se profundiza con la política actual del Estado, la vivienda de interés social VIS debía cumplir con una meta de 400.000 entre 2002 a 2006. La Ministra de Ambiente y Vivienda dijo “Llevamos 339.298 soluciones”. La Contraloría General de la Republica dise “los subsidios asignados para VIS en los cuatro últimos años, que sólo ascienden a 210.000”. El Dane, entidad que lleva el registro del número de licencias de construcción de vivienda aprobadas en los 77 municipios más grandes del país dise que “tan solo fueron aprobadas 138.544 unidades de VIS” .10 ¡Que especulación! Por otro lado la emergencia de vivienda que se produce en áreas desprovistas de calidades urbanísticas se da en cualquier terreno y en el momento más oportuno para el mercado. Esto sucede cuando el suelo ha cumplido un ciclo de productividad económica, bien porque haya acumulado valor por obras de crecimiento urbano contiguas o porque ya se le ha extraído una parte de la posibilidad de explotación para luego incorporarlo de hecho a un proceso de crecimiento urbano. Agentes constructores De acuerdo a sus mecanismos de financiación y función en la producción de este tipo de bienes, anteriormente existieron: los agentes gubernamentales, esto es, el Instituto de Crédito Territorial, el Banco Cen- 2osem. 2006 sur, periferias desplazadas en bogotá tral Hipotecario; los ocupantes de terrenos privados o públicos que adoptaban mecanismos comunitarios solidarios para el manejo y desarrollo de las viviendas; los urbanizadores privados actuando con testaferros “piratas”; y finalmente, las viviendas vendidas por empresas comerciales financiadas por la banca privada. Hoy la realidad es distinta, el Estado facilita dinero a los agentes comerciales asignando subsidios a familias destinados a esas empresas; persisten las actuaciones sin control de los “piratas” (han suplantado incluso iniciativas de sectores pobres organizados) que siguen siendo la principal opción para el fragmento de población más pobre. En consecuencia, el sector privado concentra la oferta de suelo para vivienda. La ciudad de Bogotá se construye a un ritmo de 4.5 millones de metros cuadrados al año promediados en el año 2003 (incluido el 40% no convencional, informal DADP). Datos de Camacol, gremio de los industriales constructores, muestra que los mayores índices de viviendas producidas ocurrieron en 1983, 1995 y 2003; además de ello la mayor parte de unidades están en áreas ligadas al proceso de conurbación. Según las evidencias la demanda por vivienda no ha decaído ni el déficit ha sido cubierto (2 millones aproximadamente). Camacol muestra caída de la tasa de construcción en la última década que explican por la recesión de la economía nacional. El DAPD lo constata. La ciudad creció 3.206,37 hectáreas entre 1987 y 1998, a un promedio de 289,6 hectáreas anuales. De este crecimiento, 1.413,5 hectáreas (el 44.1%), correspondieron a desarrollos clandestinos. Esta urbanización se localizó preferentemente en las localidades de Usme, Bosa, Ciudad Bolívar y Kennedy. En estas cuatro localidades se concentraron 955,60 hectáreas, equivalentes a algo más de las dos terceras partes de la clandestinidad de la ciudad (67,60%).11 En entrevistas algunos dirigentes de los barrios lo ratificaron. Para la absoluta mayoría de los líderes, los que llegan y se asientan allí lo hacen por la facilidad económica de la oferta que encuentran.12 Esto puede ejemplificarse: una familia conoce dos ofertas, una de agentes de la construcción legal, le entregan el lote con el pago de 30% del valor total ($ 1.300 dólares); otra oferta, el agente ilegal le entrega un lote de mas tamaño, con variaciones de la localización geográfica y carente de las calidades urbanísticas, por el 10% o menos del valor total ($230 dólares), en cuotas mensuales y sin ningún documento público reconocido. Además, una vez ocupado y pagadas algunas de las cuotas mensuales, la familia ocupante deja de pagar o paga a su “acomodo” por el hecho de que no media ninguna relación de obligación legalmente válida. A través de las entrevistas se supo que en los barrios Corintos, Oasis o Villa Sandra los agentes ilegales o “piratas” operan a través de terceras personas, los llamados “tierreros”, que usan las máquinas de explotación de las canteras para adecuar el cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 21 omar enrique moreno blanco 22 terreno en rústicas calles o manzanas. También actúan luego de que una o varias familias ocupan predios semiadecuados; entonces, cuando el barrio está en pleno proceso autogestionado por la comunidad, llegan a reclamar la propiedad para desarrollar el afirmado de las vías y la conducción provisional de agua. Los casos del barrio la Esperanza de Cazucá y una parte del terreno del barrio Luis Carlos Galán son evidencia de ello, en ambos casos la familia de Rafael Forero Fetecua13 ha reclamado y entrado en negociación con los ocupantes. La otra “ventaja”, si se le puede llamar así, es que el agente inmobiliario ilegal o “pirata” puede permitirse no recibir la totalidad del precio por los lotes que vende o recibir por cuotas a largo plazo el valor total, porque hace ya mucho tiempo ha obtenido la ganancia del suelo que ahora vende para uso residencial. Los procesos posteriores de implementación de servicios públicos y mayor nivel de frecuencias de transporte los diligencia y realiza la comunidad organizada. El Estado y las alcaldías municipales o las organizaciones no gubernamentales ponen recursos económicos, insumos y regularizan los documentos públicos de los ocupantes. La ilegalidad de los agentes inmobiliarios es legitimada de hecho y en últimas por todas las anteriores actuaciones. En estricto sentido, a los que se tilda de “invasores” no son los habitantes, porque ocupan pagando con dinero efectivo a los agentes inmobiliarios ilegales y pagan al Estado cadernos metrópole 16 pp. 13-33 por los servicios públicos o con trabajo a las ONG(s). En el área conurbada los nuevos habitantes – aquellos llamados marginales – son segregados en sus derechos constitucionales porque el Estado no atiende el derecho a la vivienda. El crecimiento metropolitano en donde la “única” autoridad es el mercado es otra realidad que tienen que enfrentar. La localización industrial El uso del suelo en industria es el segundo en importancia en el área conurbada. Las posibilidades de localización de este uso han variado debido a que las necesidades de metros cuadrados de suelo han cambiado. Las instalaciones físicas para la actividad industrial varían según los recursos tecnológicos de los que se dispone o por los productos manufacturados que se procesan. En los años 60 las industrias necesitaban predios de una hectárea o más, caso de los localizados en el Muña; en los parques industriales de Santa Ana, Maipore o las instaladas sobre la carretera a Canoas, las perimetrales al casco tradicional de Soacha y las ubicadas en Cazucá. Su localización estuvo determinada por la oferta de áreas con facilidades funcionales para el tránsito y la manipulación de carga o insumos y por el transporte de las mercancías a los centros de comercio. En síntesis, los factores de localización de la industria para esa época fueron:14 el capital, la tierra, la mano de obra, las ma- 2osem. 2006 sur, periferias desplazadas en bogotá terias primas, la energía, el mercado de consumo, las políticas del Estado y las economías de aglomeración facilitadas por el entorno urbano o regional. Respecto del área de Soacha y Sibaté se puede afirmar que las economías de aglomeración constituirían el principal factor de atracción para la industria, esas economías se manifestaban en las infraestructuras existentes (autopista al sur), mano de obra y existencia de otras industrias, instituciones financieras y servicios de mantenimiento. En las industrias del periodo de los años 60 y 70 predominaban tipologías espaciales, pertenecientes al llamado periodo “fordísta”, exigían grandes áreas (Ordoñez, 1992). Las zonas industriales sobre este corredor siguieron patrones de localización agrupada, contiguas una a otra. En un renglón de la industria esta la agroindustria de flores, no es un uso del suelo ligado directamente a las ocupaciones con vivienda, pero ocupa mucha mano de obra, tiene presencia baja en estos dos municipios pues esta concentrado en municipios cercanos Mosquera y Funza. La única industrial distinta de la manufacturera y de larga duración en los cincuenta años de análisis es la minera: la explotación de arcillas, arenas y triturados15 que aún se mantiene y ha generado nuevas localizaciones de barrios como la casi totalidad de Perdomo alto, Altos de Cazucá, Altos de la Florida, entre otros. Las informaciones tergiversadas ganaran el apelativo de “emporio industrial” para Soacha y Sibaté. Pero en la realidad desde hace mas de diez años los llamados procesos de des-industrialización han redefinido el área. El Plan de Ordenamiento Territorial de Soacha evalúa ese renglón: [...] para 1996 sólo representó el 0.1% de los ingresos totales municipales, esta cifra es muy pequeña si se tiene en cuenta que el potencial minero de Soacha es muy grande en relación al resto de Cundinamarca y aun los volúmenes de producción; para 1997 las regalías entraron a significar un 0.33% y el 98 un 0.31%. en la gráfica se observa que las regalías empezaron a crecer menos aceleradamente desde 1997. Finalmente hemos encontrado que la cercanía de la industria manufacturera ha sido el telón de transición entre la autopista al sur y los barrios, la industria minera ha dado paso a barrios construidos en áreas en donde antes hubo extracción. La particularidad de la sobre-explotación del suelo es reafirmada con el reconocimiento empírico del comportamiento de este uso de suelos. En la actualidad las variaciones funcionales de la industria subdividió su proceso de manufactura en partes que pueden estar aisladas de un centro matriz. La pequeña empresa, la maquila y las concesiones a otras, posibilitan que la tipología use lotes promedio de un barrio residencial sin menor traumatismo. Lo cual significa que la densificación, un piso mas, un cuarto mas, en viviendas populares posibilita renta para los propietarios, mayor concentración de usos en un área dada, mayor precariedad en la medida en cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 23 omar enrique moreno blanco que, por ejemplo, sistemas eléctricos, sistemas viales estarán cada ves más exigidos, tendrán probablemente mayor deterioro. El corredor urbano regional al sur 24 La energía producida por el vapor aumentó en consecuencia el área de las ciudades; también aumentó la tendencia que manifestaban las nuevas comunidades urbanas a establecerse a lo largo de las principales líneas de transporte. Ese amontonamiento puramente físico de la población, al cual Patrick Geddes dio el nombre de “conurbación”, era una consecuencia directa de régimen del carbón y del hierro. Poco o nada tiene que ver con la formación social de la ciudad, con la cual solo tiene un parecido casual en la razón de la concentración de gente y edificios que lleva aparejada (Mumford, 1960, p. 302). Esta descripción se ajusta al área de estudio porque el crecimiento urbano ha estado ligado a la vía principal. Bogotá mantiene constantes geográficas y físicas, entre ellas los corredores de acceso a la ciudad repartidos en los diferentes puntos cardinales que articulan el crecimiento a lo largo de su trazado; por otra parte, la analogía de la explotación de minerales está corroborada con las minas de calizas, arenas y arcillas; además en esta zona los desarrollos de vivienda se generan una vez se agota la explotación. Por supuesto, también se produce “concentración de gente y edificios”. cadernos metrópole 16 pp. 13-33 La principal diferencia entre la opinión de Mumford y la realidad del crecimiento en el área es que el remanente de prosperidad para los habitantes – en teoría ese desarrollo industrial y minero debería proveer empleo suficiente, condiciones de vida en barrios con equipamientos e infraestructura- no se produce. Las explotaciones de cantera en el municipio de Soacha no producen mucho empleo y generan condiciones ambientales adversas. La industria metalúrgica en el corredor se reduce por la coyuntura económica nacional en la rama, por ejemplo, la Siderúrgica del Muña es subutilizada a menos del 50 % de la capacidad instalada, y la compañía Colmesa, productora de bienes de capital en el sector energético corre la misma suerte. El papel central del corredor es la consolidación de las relaciones funcionales entre las ciudades que conectan la capital con el sur del país; desde la década de los cincuenta las tres poblaciones (Bosa, Soacha y Sibaté) han estado relativamente cerca y encadenadas. El concepto de corredor urbano regional se caracteriza por estar localizado en el margen sur-oriental del río Bogotá, como se mantiene más cerca de la falda de los cerros sur- orientales del municipio de Soacha es muy accesible a varias de las zonas en crecimiento en medias y altas pendientes. El área aferente del corredor tiene una dimensión bastante amplia, supera la cuenca alta. En esas áreas se producen suelos para usos recreativos y vacacionales. 2osem. 2006 sur, periferias desplazadas en bogotá La traza vial local En el área de estudio esas trazas no tienen un pasado muy lejano; la red de carreteras nacionales, departamentales y locales se ha construido sobre los viejos senderos precolombinos. Las carreteras nacionales han venido generando dinámicas en el uso de suelos a lo largo de los municipios por los que pasan. Incluso, las vías son escenario de las luchas sociales cuando los niveles de segregación son intolerables; pero la vía también es “progreso” porque hace posibles el acceso, la comunicación, el intercambio comercial, etc. El análisis de las formas de crecimiento con relación a las trazas preexistentes muestra que antes de los años 60 hay antecedentes lejanos en los caminos rudimentarios como: el camino a Casa Blanca, el camino a Meissen, el camino a Osorio el camino a la vereda San Bernardino, el camino de Bosatama, el camino de Cazucá, el camino de Terreros, el camino a la vereda de Fusunga, el camino a Canoas, y a Santa Ana habilitaron las posibilidades de los ejes del sistema vial actual. Ellos se constituyen en el palimpsesto previo del desarrollo del crecimiento de la actividad constructora. El transporte publico La cercanía relativa de Soacha y Bogotá facilita más las ventajas de localización a los circuitos de transporte anteriores, pero la situación se precariza, paradójicamente, con la privatización de segmentos de vías por la empresa Transmilenio. La combinación de empresas de transporte legales e ilegales entre ciudades mantuvo una característica particular hasta el 2003. Con un pasaje pago podía hacer un recorrido con un trasbordo (ver gráfica nº 2 y 3), con costos de pasaje relativamente bajos ($0,40 dólares) aun para quienes viven fuera del perímetro urbano y con tiempos de recorrido tolerables (2 horas en 20 Km de recorrido). El transporte es otro factor fundamental para escoger la opción de vivienda y desplazamiento al trabajo. Uno de los dirigentes comunales describía cómo las carreteras realizadas para la explotación de canteras facilitan la llegada de los nuevos pobladores a través de automotores adaptados. Ello explica la cantidad de este tipo de vehículos (cerca del 60%) que por razones técnicas pueden penetrar mejor la red de vías en laderas. Por otro lado los costos de operación son menores (con mayores riesgos para pasajeros) que en otras empresas y funcionalmente pueden desempeñarse mejor en horas no pico. Para la mayoría de la población el transporte público en sí mismo es un factor que le permite mantener su lugar de vivienda en Soacha (gastaría $40 dólares al mes por pasajes ida y vuelta) porque en la mayoría de casos, no se hace trasbordo y la tarifa es aceptable. Los datos de la consultoría realizada por la UPTC y la STT corroboran que en el municipio de Soacha el tipo de vehículo está en función del cubrimiento de los cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 25 omar enrique moreno blanco Gráfico 1 – Porcentaje de transbordo de los viajes originados em Spacha Gráfico 2 – Opinión sobre la tarifa en el transporte colectivo Gráfico 3 – Tipos de vehículos usados en transporte colectivo 26 Fuente: Estudios e inventarios. Corredor Bogotá-Soacha. UPTC-STT, 1999. barrios. La mayoría de pasajeros movilizados en colectivos corresponden a lugares retirados y con alta densidad de población como por ejemplo Ciudadela Sucre, Compartir, San Carlos y San Mateo. No hay cifras de vehículos y pasajeros en zonas muy aisladas de la conurbación. Además escapa al estudio tipos de transporte nocturnos ilegales y otros de corto recorridos como mototaxis y/p bicitaxis. El tipo de vehículo y sus destinos se mueven por una red del sistema vial de tres ciudades, en donde solo en una de ellas (Bocadernos metrópole 16 pp. 13-33 gotá) existen reglamentaciones exigentes en parque automotor. La particularidad es la “flexibilidad” de este tipo de transporte, que puede generar rutas de acuerdo a la demanda, tipo de vehículos adecuados a la circunstancia geográfica y costos de operación que no exceden la capacidad de pago. Ahora esas condiciones varían sobre la base del monopolio de una empresa que usufructúa la creciente demanda y la escasez de oferta. De nuevo, más allá del impresionismo de los medios de información, la empresa Transmilenio es 2osem. 2006 sur, periferias desplazadas en bogotá Tabla 7 – Despachos y pasajeros por tipo de vehículo Vehículo Despachos Colectivos Buseta Bus Total .348 2.317 1.184 9.849 Pasajeros 178.241 137.571 97.866 413.678 Fuente: Estudios e inventarios. Corredor Bogotá-Soacha. UPTC-STT, 1999. funcionalmente buena. Pero el lucro esperado de un monopolio es siempre será perverso con relación a las personas que no tiene suficiente para pagar. Parafraseando la vieja frase modernista “la función sigue el signo $”. Acceso y consumo de agua Otro aspecto que facilita la ocupación en el área de estudio es el acceso y consumo de agua articulados también al corredor urbano y regional porque la primera forma de adquirirla es en carrotanques. En el área conurbada, y en una buena parte del resto del municipio de Soacha, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá presta el servicio en forma mayoritaria – aunque coexisten formas distintas de prestar el servicio. También existen el acueducto del municipio de Soacha, otras empresas particulares gestionan y extraen agua del subsuelo en una zona residencial delimitada; este método existe en los barrios Rincón de Santa fe, Compartir, Ciudad Latina, Quintas de la Laguna, San Nicolás, Ciudadela Sucre y Cagua. La diversidad de orígenes y empresas da lugar a mezclas de gestión administrativa sobre el recurso: venta de agua por horas, por litros o por calidad de potabilidad, entre otras. Las tuberías matrices tienen el mismo “sentido” del corredor urbano; en las laderas es factible llevar tanques de bombeo. Una vez allí la comunidad tiende una red de mangueras que conducen el agua hasta donde la entidad municipal no lo hace. 27 El sur es sinónimo de violencia El “sur” para un bogotano es violencia. Un lector desprevenido puede preguntarse después de leer la presentación y la argumentación, no hay guerra civil, pero... ¿No hay Paz? En efecto la situación puede ser paradojica, se han perpetrado crímenes de lesa humanidad y el país no ha conocido una dictadura militar como ocurrió en otros paises de America Latina. El reelecto presidente Alvaro Uribe Velez propone una “Visión Colombia Segundo Centenario: 2019” cuyo eje es la consolidación del proceso de “pacificación” del país, lo que significa la derrota de toda oposición armada, política y social al régimen político y al modelo de desarrollo. En la actualidad cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 omar enrique moreno blanco 28 el proceso que adelanta el gobierno aquivale a sacrificar la justicia en aras de alcanzar la “paz”. En el área de trabajo, ese territorio es naturalmente escenario del conflicto. Antes con la influencia de organizaciones insurgentes, partidos y movimientos de izquierda. Ahora la influencia es de las organizaciones para-institucionales, partidos y movimientos de derecha. Sin el menor de los amarillismo hoy existen denuncias de cómo la Policía Nacional colombiana detiene jóvenes en Ciudad Bolívar y fasilita que los llamados “paramilitares” les ofrescan enrrolarse por 450 a 600 mil pesos mensuales; o por 100 mil mensuales, por servir de informantes, mas un porcentaje de la extorción que ayuden a obtener de los comerciantes del sector. ¿Como es que todo este comenzo? J.Manuel Arango,16 un fundador y actual líder barrial comentó para la investigación en febrero de 2003 lo siguiente: En el año 1977 primero de abril, empezó la toma de tierras. En estos cerros, desde la Autopista hacia el sur del municipio de Soacha, había criaderos de cabras y de chivos, cultivos de fique y mucha piedra. Éramos una cantidad de personas venidas por la violencia y ayudadas por la Central Nacional Pro Vivienda (Cenaprov). Transcurrieron pocos días y más o menos a los dos o tres meses ya eran 34 familias asentadas que habían llegado de una en una. Así fue como aparecieron las primeras casitas de los invasores y se formó el primer barrio de los 39 que ahora son. En esa época por las vías lecadernos metrópole 16 pp. 13-33 gales, constitucionales y de planeación sólo existía Cazucá.17 Nosotros recuperamos las tierras que los españoles o los gringos les robaron a nuestros ancestros. Se fue adquiriendo una posición de amo y señor en nuestro sector pero a raíz de eso empezó la violencia; vino la represión y mataron a tres compañeros. Más o menos en 1979 se comenzó a hablar de la necesidad de gestionar el agua y el alcantarillado porque todo se botaba por encima de la tierra y rodaba por el cerro. El agua era un problema, pero también el transporte. Había enfermedades como dengue y paludismo. No podíamos esperar; en la Avenida había un hidrante, las comunidades se lo apropiaron y lo abrían cuando lo necesitaban, allá se lavaba la ropa y se cargaba el agua para las casas. Muchos de nosotros somos odiados porque somos de izquierda, porque no estamos de acuerdo con el sistema; sin embargo esa lucha sirvió para que muchos rojos y azules18 se hicieran al lado de nosotros y se tomaran todo esto que hoy son los Altos de Cazucá más el sector de Corinto y parte de Ciudadela Sucre. Leonor Serrano [...] cuando ya era gobernadora nos declaró zona roja y dijo que esto era un vivero de la subversión, a raíz de eso nos ganamos al epíteto y todos los dirigentes fuimos estigmatizados de guerrilleros. Hasta el año 2000, en un Consejo de Seguridad, se dijo que no existía guerrilla sino delincuencia común. Nosotros nos reíamos porque como guerrilleros valíamos algo pero ¿quién da un peso por un delincuente común? Fíjese como es la inflación. [...] El 17 de Febrero por la noche para amanecer el 18, ocurrió la primera masacre de ocho jóvenes, 2osem. 2006 sur, periferias desplazadas en bogotá en Santa Bibiana, en medio de dos bases militares y sin que el ejército que patrullaba los barrios se diera cuenta. Conclusiones parciales El crecimiento histórico del área conurbada actual ha estado determinado por aspectos generales relacionados entre sí, por ejemplo, la población es muy pobre; se localiza allí por la facilidad de adquisición y ocupación del predio; la funcionalidad de la autopista al sur le permite al nuevo habitante ocupar en un tiempo relativamente corto. Además el caos, el desorden, la falta de planeación, característica capitalista, ahora agravada por creciente monopolio globalizado puede llevar a caminos en donde lo reconocible sea la barbarie humana. 1. En las dos últimas décadas ha existido un salto en el número de habitantes en el área conurbada. Según el censo de 1985 la localidad de Ciudad Bolívar creció 7.3 veces con respecto al censo de 1973. En el mismo periodo Bosa creció 6 veces y Soacha 2.9 veces. Las cifras de la década del noventa muestran un crecimiento de por lo menos 1 vez más. La población que llega por “desplazamiento” forzoso no se ha sido cuantificada en forma sistemática pero es posible corroborar que una cantidad cercana al 32% de la registrada en Bogotá se asienta en el área. El conflicto lejos de terminar haciendo justicia para las victimas esta incrementando la impunidad. Y no se hace referencia a lo que toca a los tribunales judiciales. Se hace referencia a la mínima igualdad de derechos en lo que toca a las moradas en la constitución política de 1991. 2. El factor más importante para que una familia escoja lugar de vivienda es el precio con el que se adquiere, es decir, la facilidad económica para la entrega y ocupación del predio o casa-lote. Al usuario poco le interesa si tiene título notarial o no, su interés es tener techo o resguardo que pueda reclamar para sí porque lo ocupa. Por esta razón el valor de la “solución” de vivienda “informal” es bajo en comparación con el valor de una “solución” en el mercado legal, sea de agentes comerciales o Estatales. Cuestión distinta es el costo de construcción que llega a ser muy elevado por el valor agregado que el usuario debe pagar al intermediario vendedor de materiales y por el trabajo individual o familiar que se invierte en la vivienda “informal” a lo largo de la vida del núcleo familiar. Por la observación durante el tiempo estudiado se concluye que la actividad constructora de los agentes “piratas” está asociada con los industriales mineros. Ese suelo, una vez agotado, es frecuentemente ocupado por vivienda. El suelo es sobre-explotado y no se invierta en las condiciones infraestructurales suficientes para que sea urbanizado. Este hecho excluiría a este tipo de suelos de la oferta para vivienda pero las condiciones de pobreza de sus compradores lo incluyen en el mercado. cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 29 omar enrique moreno blanco 30 En el periodo de 1985 a 1995 el Estado y las inmobiliarias comerciales recibieron incentivos financieros; a los usuarios potenciales se les ofrecían subsidios; en general se promocionaba la actividad en la VIS. El problema no fue reintegrar renta en efectivo a los potenciales usuarios, el problema estructural fue y, sigue siendo la falta de empleo que permita estabilidad y un grado mínimo de ahorro que permita inversión en la consolidación física de la vivienda y el barrio. 3. El factor ha facilitado el crecimiento en un corto periodo (1970 a 1990): transportes, acceso al consumo de agua y la localización de actividades distintas a la vivienda, en especial la industria minera. Este factor es una preexistencia en el sentido en que articula caminos rudimentarios y trazas que hoy sirven de soporte para el sistema vial actual que mantiene nivel altos de precariedad. El corredor urbano regional conduce y extiende las dinámicas de crecimiento e involucra y sobrepasa los núcleos (centros históricos y polígonos de proyectos urbanos) principales y secundarios hacia la región y la cuenca alta del río Bogotá. El transporte se ha podido prestar en forma mas o menos eficiente en función de llegar a un destino. Además la multiplicidad y flexibilidad de rutas disminuye la necesidad de trasbordo. En la perspectiva la privatización de las vías para el servicio de buses articulados monopolizados por un consorcio ha demostrado el incremento de tarifas. El cadernos metrópole 16 pp. 13-33 desempleo de conductores y personas ligadas directamente o indirectamente a los otros tipos de transporte que entraría en bancarrota. El monopolio se ha revelado incapaz frente a cuestiones de flexibilidad de rutas por la necesaria composición orgánica de capital en la inversión de buses y vías e infraestructuras que no se adecuan a las particularidades geográficas. A pesar de que en el negocio está inmiscuido el Estado el lucro recibido apenas llega 3%. Las posibilidades de reinversión son cuantitativamente inferiores. 4. Finalmente, podríamos organizar los factores principales en la generación del proceso de conurbación de la siguiente manera: el fenómeno demográfico tuvo comportamientos en fases de tiempos ordenados y en forma ascendente desde 1951 hasta 1973, otro escalón fue hasta 1985 y de allí a 1993. En relación con el uso del suelo la década del 70 es una etapa importante, entre 1985 y 1995 hay un auge en la producción de suelo para uso de la vivienda. Estas series coinciden con las fases identificadas en la construcción de los mapas de las morfologías urbanas: unas condiciones generativas del 50 al 60, un salto en los 70 y un proceso de consolidación en el 80 y 90. Es posible que la primera década del siglo XXI sea reconocida por un segundo salto. En ese sentido coinciden oleadas de emigrantes a las principales ciudades, a Bogotá particularmente. En la actualidad el área conurbada esta congestionada y segregada de la 2osem. 2006 sur, periferias desplazadas en bogotá ciudad central. A la vista no existen condiciones materiales ni de la población, ni de la inversión pública para transformar las infraestructuras. Por el contrario se prevé que el área se colmata más y usando las mismas. Eso solo significa menor justicia con las condiciones cada vez mas deshumanizadas. Menos paz, más violencia. Omar Enrique Moreno Blanco Doutorando da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Arquiteto e Mestrado em urbanismo pela Universidade Nacional de Colômbia. [email protected] Notas (1) Sibaté, Soacha, Mosquera, Madrid, Funza, Cota, Chia, La Calera cuyo centro funcional, dependiente de empleos es Bogotá. Son ciudades mucho menores en número de habitantes comparadas con Bogotá, pero por ello mismo, lugares inmediatos de residencia del conjunto de la población. (2) Boletin Codhes, mayo 2006, para el III Encuentro del Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado. 7 a 9 de julio de 2006 en Bogotá. (3) Las Autodefensas unidas de colombia AUC. Con los mismos objetivos institucionales (defensa de la propiedad privada, principalmente) pero justifiando su existencia por la ineficacia del Estado en llevarlos acavo. (4) Hectáreas Has, unidad de superfície equivalente a 10.000 m2 o 0,01 Km2. (5) DAPD. Plan de Ordenamiento Territorial. Octubre de 1999. (6) La institución estatal habia realizado el último censo en 1993, para Soacha realizó uno con carácter piloto, y en 2005 adelantó el ultimo, pero no existen cifras depuradas finales. (7) Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, Codhes – Colombia. Informe 2005. (8) Ibid. (9) En la actualidad adoptó el nombre de unidades de valor regulado UVR, mantiene el mismo sentido de estimulo a la industria constructora. (10) Todas las afirmaciones sistematiadas por Cabrera, Mauricio. Resultados de la política de VIS. Consultor privado. Para Portafolio mayo de 2006, Bogotá. (11) DAPD. Plan de Ordenamiento Territorial. cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 31 omar enrique moreno blanco (12) El salario minimo legal vigente es de $ 175 dólares aproximadamente. (13) Reconocido “urbanizador pirata”. (14) Ibid. (15) Asociación de Industriales de Cazucá. Boletín de mayo de 1998. (16) Arango es ex asesor constituyente y consejero en el Concejo para Competitividad de Cundinamarca. (17) Construido por el Instituto de credito territorial, entidad adscrita al Estado. (18) Se refiere a los partidos tradicionales de derecha: el Liberal y el Conservador respectivamente. Referências 32 ACUERDO n. 11 de 2002. “Por medio del cual se adopta el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sibaté” P.B.O.T-Sibaté. ACUERDO n. 46 Diciembre 27 de 2000. “Por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Soacha” P.O.T. Soacha. ALCADÍA MAYOR DE BOGOTÁ (2001). Plan de ordenamiento territorial. Documento de soporte técnico. Bogotá. __________ (2003). DAPD - Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Estadísticas. DANE - Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas. Recopilación del autor para Bogotá y Cundinamarca. ALCADÍA MUNICIPAL DE SIBATÉ. (2002). Plan básico de ordenamiento territorial. Sibaté, acuerdo n. 11. Sibaté. ALCADÍA MUNICIPAL DE SOACHA. (2000). Plan de ordenamiento territorial. Soacha, acuerdo n. 46. Soacha. BORRERO OCHOA, O. (1980) El valor del suelo urbano y sus implicaciones en el desarrollo de la ciudad. Análisis del caso Bogotá. Centro de estudios nacionales de construcción. Cenac Bogotá. CAR - CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL (1985). Caracterización de la cuenca alta del rio Bogotá. Bogotá. CUERVO, L. M. (1992). Localización de la Actividad Económica, El futuro de la Capital. Un estudio de Prospectiva Urbana. Misión Bogotá, Siglo XXI. cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 sur, periferias desplazadas en bogotá DAPD - Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Estadísticas. DANE - Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas. Secretaría de Planeación Municipal de Soacha y de Sibaté (1997). Recopilación del autor para el área. DAPD (1999 y 2003). Documentos tecnicos de soporte del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. Distrito Capital. Departamento Administrativo de Planeación Distrital. DUREAU, F. (1997). Dinámicas demográficas em Colombia. CEDE Uniandes. MUMFORD, L. (1960). Técnica y civilización. . Buenos Aires, Editorial Nueva Visión. ORDOÑEZ, T. H. (1992). Industrialización en el corredor Soacha - Sibaté. UPTC_IGAC. ROTHER, H. y otros (1958). Estudio población Bogotá DE. Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Artes. Bogotá. UPTC - UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA Y TECNOLÓGICA DE TUNJA CUNDINAMARCA (1999). Secretaria de Transito y Transporte del município de Soacha, Cundinamarca. Informe de consultaria Corredor Bogotá - Soacha. Estudios e Inventarios. Soacha VERNEZ, G. (1973). Ciudad y campo: políticas de desarrollo urbano en América latina. Congreso Interamericano de Planificación 1972. Edita Sociedad Colombiana de Planificación. Recebido em jun/2006 Aprovado em out/2006 cadernos metrópole 16 33 pp. 13-33 2osem. 2006 Sur, periferias desplazadas en Bogotá Omar Enrique Moreno Blanco Resumen La conurbación sur es la síntesis de la población más pobre, que migra por empobrecimiento o expulsada por el conflicto armado; vive allí por la facilidad de adquisición y ocupación del predio; la funcionalidad de la autopista al sur le permite ocupar en un tiempo relativamente corto. Hacia 1985 se reconoce un primer salto en crecimiento demográfico y ocupación morfológica. En la fase actual la tendencia apunta a otro salto demográfico sin que se amplíe la ocupación. Además de la falta de planeación, característica capitalista, es agravada ahora por el creciente monopolio del transporte, la persistencia del desempleo y, la falta de inversión Estatal. Todo ello puede llevar a caminos en donde lo reconocible solo sea la barbarie humana. Palabras clave: periferia; metrópoli; conurbación; conflicto; tierra. Abstract The south conurbation is the synthesis of the poorest population, which migrates due to impoverishment or expulsion by the armed conflict; they live there because of the facility in land acquisition and occupation and because of the functionality of the freeway, which allows them to occupy the land in a relatively short period of time. In 1985, there was the first leap in demographic growth and morphologic occupation. Nowadays, the tendency points to another demographic leap, without increasing occupation. Due to lack of planning , a capitalist characteristic, occupation is now aggravated by the increasing transport monopoly, the persistence of unemployment and the lack of investment by the State. All this may lead to ways where only the human barbarism can be recognized. Key-words: periphery; metropolis; conurbation; conflict; land. cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 omar enrique moreno blanco 14 Colombia tuvo un auge en el proceso de crecimiento demográfico a partir la década de 1960. Bogotá, capital político– administrativa, fue haciéndose cada vez más fuerte en el contexto del sistema de ciudades nacionales. De cuatro grandes ciudades predominantes (cuadricefalia) y relativamente equilibradas, hacia una ciudad con mayor primacía. El sur de la ciudad ha sido el lugar en donde se han establecido con mayor proporción la población más pobre durante el periodo. El área en la actualidad ha crecido describiendo morfologías expansivas hasta alcanzar conurbarse con el municipio de Soacha. Hoy la ciudad de Bogotá y por lo menos ocho ciudades 1 conforman de hecho una metrópoli. Por cierto, “informal” ya que no existe jurídicamente como en otras del país. El comienzo de la “explosión” demográfica en el país (1960) confirma que hoy el país es definitivamente urbano. Lamentablemente no son solo los porcentajes superiores a sesenta por ciento, sino también por que desde algo más de dos décadas atrás viene ocurriendo el destierro de habitantes del campo. En mayo de 2006 se totalizan 3’252.8032 personas llamados eufemísticamente “desplazados” internos, provienen de áreas rurales o son trabajadores del sector agroindustrial que llegan a ciudades intermedias y capitales. El sur de la metrópoli bogotana. El sur de Bogotá, Soacha y Sibaté son los escenarios de esta historia. cadernos metrópole 16 pp. 13-33 Este ensayo no tiene el propósito de esclarecer las razones estructurales del conflicto armado colombiano. Pero es preciso un compromiso necesario para alinderar este planteamiento en medio de ese conflicto. En primer lugar, el soporte material y el botín del conflicto, es la tierra agrícola o urbana. Existen 2.428 propietarios, públicos y privados, que poseen 440.000 Km2, equivalente al 53,5% del territorio. Los 2.3 millones de campesinos que poseen tierras de menos de 0,03 Km2, son el 1,7% del territorio. En segundo lugar los protagonistas principales del conflicto armado colombiano son las organizaciones insurgentes, el ejército institucional del Estado y un ejército para-institucional.3 Más allá de siglas de todo tipo la mayoría de la población sufre las consecuencias o es espectadora. Más allá del sensacionalismo de la venta de información por los medios, no hay guerra civil en el país en estricto sentido. Las condiciones de consolidación de viviendas y barrios cada vez es más precaria. El suelo es depredado por variadas formas de producción, hasta que el urbanizador legal o ilegal demuestra que es mayor el lucro obtenido por la parcelación, urbanización y edificación de suelo escaso a las demandas del proceso de metropolización. La población se encuentra desorganizada, dependiente de programas asistencialistas y sujeta a violencia (sitio, toque de queda y asesinatos) en medio de la guerra de aparatos militares. 2osem. 2006 sur, periferias desplazadas en bogotá 15 Proceso de consolidación del área conurbada En el área conurbada concurren tres factores principales: el crecimiento demográfico, el uso del suelo (adquisición y ocupación) y el corredor urbano regional como tipología del sistema vial nacional que articula el acceso de transporte terrestre, además, la provisión de agua y la localización de la industria. El objetivo es explicar con detenimiento estos tres aspectos que determinan las particularidades del caso de estudio: la re-utilización de infraestructuras así sean incompletas, la sobre-explotación de suelos de anteriores usos mineros y/o agrícolas para futuras viviendas y el papel cumplido por la autopista al sur como parte del sistema vial nacional que conecta a Bogotá y la cuenca alta del río con el sur y el occidente del país. Lejos de querer mostrar una perspectiva romántica de los pobres. Estos factores son parte del conflicto colombiano por consolidar lugares en donde la cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 omar enrique moreno blanco población urbana mas pobre pueda tener por lo menos “un techo donde meter la cabeza”, una casa en donde pueda morir de viejo y tranquilo. Crecimiento demográfico 16 De los asentamientos urbanos de la cuenca alta del río Bogotá, Soacha registra la mayor densidad -170 hab/has aproximadamente- y tiende a acercarse a la densidad de Bogotá (en 1997 198 hab/has). En 1985 se consideraban ocupadas por áreas urbanas 32.000 de las 154.000 has. 4 de la altiplanicie (CAR, 1985); en 1996, 40.000 y, la cifra proyectada para este año es 46.000 hectáreas. La superficie total de Soacha es de 358 km2, su área urbana es de 1.443 has. y la rural agropecuaria de 22.651 has. De estas últimas 18.200 están ocupadas con pastos tanto naturales como mejorados, 2.175 son agrícolas. La superficie de Sibaté es de 169 km 2 de los cuales 87 has. son urbanas y 16.813 rurales, de ellas 6.410 son agrícolas. Aunque el ritmo relativo de crecimiento ha bajado en términos cuantitativos, la ciudad continúa incorporando “cerca de 5.000 hectáreas en los últimos 11 años, al tiempo que se desarrolla un fuerte proceso de transformación de la ciudad ya construida.” 5 Bogotá es una ciudad relativamente densa (198 hab/ha) pero contrasta con el desarrollo disperso y el gran consumo de área que se está produciendo en otros municipios del valle alto del río, o con el desarrollo precario e incompleto de Soacha, que forman parte del mismo sistema de asentamientos. Un estudio aerofotográfico que pretende cuantificar el área construida a partir de la base censal, da las siguientes cifras: Tabla nº 1 – Ocupación por hectáreas de Bogotá Año censal 1938 1951 1964 1973 1985 1999* Hectáreas 2.225 3.942 11.250 13.992 24.046 31.162 Fuente: Ordoñez (1992). *dato POT Bogotá. Tabla nº 2 – Crecimiento informal Período 1986-1991 1991-1993 1993-1995 1995-1998 Total Años Área (Ha) 5 2 2 3 12 635,50 436,00 677,20 402,00 2.150,70 Fuente: Plan de Ordenamiento Territorial. Bogotá, 2001. cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 Promedio anual Ha/año 127,1 216,0 338,6 134,0 179,2 sur, periferias desplazadas en bogotá Tabla nº 3 – Condiciones normativas de tratamiento urbanos en área de expansión y/o consolidación edificada Municipio Tratamiento Sectores/ Zonas Índice de ocupación Índice de construcción Altura maxima en pisos nº viv. por hactárea Desarrollo Residencial Campestre Corredor vial 0,5 0,8 5 80 Consolidacion Mejoramiento Integral Area urbana 0,7 0,8 4 80 Desarrollo Residencial Campestre Corredor vial 0,3 0,7 17 260 Consolidacion Area urbana 0,6 Sin Dato 17 125 Sibaté Soacha Fuente: Plan de Ordenamiento Territorial. Saocha, acuerdo No 46 de 2000, Plan Básico de Ordenamiento Territorial. Sibaté, acuerdo No 11 de 2002. El borde sur seguirá ocupándose ilegalmente pues la urbanización no planificada alcanzaría densidades medias del orden de 40 viviendas por hectárea, mucho menores que las previstas por la norma como se muestra en la tabla anterior. Los bordes son de mucha importancia por ser un espacio de expansión de la ciudad. El asunto es que hoy los barrios no son los únicos espacios de posible expansión, también lo son los municipios más cercanos, incluso los que hoy son la periferia metropolitana. En el sector sobre el perímetro sur-occidente de Bogotá, los municipios de Soacha y Sibaté muestran un crecimiento de población histórica importante. Existe un salto en las cifras en dos periodos. En el primero, hasta 1964, Bogotá creció 2.5 veces con relación a 1951; Bosa y Soacha crecieron 1.4 veces en promedio en el mismo periodo. Entre 1951 y 1985 las localidades son las protagonistas del salto demográfico. Ciudad Bolívar creció 7.3 veces, Bosa 6 y Soacha 2.9 veces. El DANE6 no dispone de datos depurados del periodo cesal 2005. Tabla nº 4 – Población histórica de municipios Año Soacha Sibaté 1951 1964 1973 1985 1993 20.441 32.600 39.405 114.489 230.335 Sin Dato 10.083 14.031 21.792 21.266 Fuente: Alcaldía mayor / DAPD. Estadísticas. DANE. Bogotá Cundinamarca. 2003 cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 17 omar enrique moreno blanco Tabla nº 5 – Crecimiento de población en el área de trabajo. (1 municipios, 2 localidades administrativasde Bogotá) Lugar 1951 Bogotá Ciudad Bolívar 2 Ciudad Kennedy 2 Bosa 2 Soacha 1 Sibaté 1 660.000 Sin Dato Sin Dato 16.313 20.441 Sin Dato 1964 1973 1985 1’730.000 Sin Dato Sin Dato 23.950 32.600 Sin Dato 2’877.000 44.770 222.544 250.000 39.405 14.031 4’262.127 326.119 561.710 122.737 114.489 21.792 1993 2000 5’440.401 6’173.094 418.609 474.297 758.870 649.816 215.816 259.454 230.335 350.000 21.266 26.983 Fuentes: DANE y DAPD Estadísticas, Santa fe de Bogotá, Secretaría de planeación de Soacha y de Sibaté. 1997. Dos periodos están marcados: las tres primeras décadas y el segundo en las dos últimas. La tabla de tasas intercensales confirma que los mayores índices coinciden con los periodos y, sobre todo, que la población rural va decreciendo en números negativos para los últimos dos decenios. En particular en Sibaté la población total no registró grandes saltos, la tabla muestra el aumento en población rural en el periodo 85-93 y su caída en el 93-97. Tabla nº 6 – Tasa de crecimiento intercensal población total y rural. Soacha y Sibaté. 18 Pob. Total Soacha Sibaté 1951-1964 1964-1973 1973-1985 1985-1993 1993-1997 1.6 Sin Dato 5.0 7.4 8.9 3.4 9.9 1.5 5.6 0.3 -3.0 0.3 -2.4 3.5 2.3 -2.0 Pob. Rural Soacha Sibaté -1.3 Sin Dato 1.3 4.0 Fuentes: Rother y otros. Estudio población Bogotá DE. 1958, DANE y DAPD Estadísticas, Bogotá. 2000. La situación nacional historica ha ocasionado movimientos de población en el área de Cazucá, Ciudadela Sucre, León XIII y una parte de Bosa, Ciudad Bolívar en el área conurbada provienen de circunstancias de destierro de etapas de conflicto anteriores. A pesar de que existen muchas dificultades para la sistematización de la información sobre los procesos de movilidad de cadernos metrópole 16 pp. 13-33 población “desplazada” en el país, instituciones como Codhes7 y la Arquidiócesis de Bogotá han realizado mediciones reconocidas nacionalmente. Un resumen general de la movilidad forzada de la población muestra que llega a Bogotá un del 23% del total, 640.000 personas, el numero oficial es de 400.000. Estas cifras muestran que al fenómeno del desplazamiento forzado se le debería sumar la 2osem. 2006 sur, periferias desplazadas en bogotá población que llega por empobrecimiento o expectativas de mejorar su situación. Esta población se asienta en las localidades del lado sur de Bogotá, desde el oriente hasta el occidente; están en los barrios o localidades periféricas y adyacentes a la conurbación. En 2004 eran el 32%,8 unos 200. 000 habitantes aproximadamente. Esas cifras refuerzan el argumento de que la nueva población que llega a la ciudad núcleo no se ubica en los inquilinatos de los barrios del centro de la ciudad. Desde 1991 los barrios periféricos de la ciudad central han venido alojando a la población migrante; esa tendencia marca una variación muy importante en el patrón de localización que había representado hasta ahora el arrendatario en el centro de la ciudad (Dureau, 1997). Es decir, antes los movimientos internos en la ciudad tenían más importancia relativa que las formas de crecimiento actuales. Con estos cambios también coincide que el crecimiento demográfico normal ha estado en las localidades que protagonizan el proceso de conurbación de los últimos veinte años: Ciudad Bolívar y Bosa. Estas lugares se generaron en la década del 70 y ahora, con viviendas mas o menos consolidadas, seguramente ofrecen arrendamientos como recurso para mantenerlas productivas. La población que llega atraída por la ciudad encuentra una metrópoli que le puede ofrecer una oportunidad de empleo, una oferta variada de servicios, mejores niveles de atención en salud o refugio y escondite, la posibilidad de confundirse con los demás y atenuar la amenaza que lo expulsó a la metrópoli. Uso de suelos y mercado inmobiliario El primer elemento que caracteriza esa etapa fue que la familia escogía el lugar de vivienda por el precio; aunque allí han habitado sobre todo trabajadores, la cercanía a la fuente de trabajo no fue un criterio determinante, según lo afirman estudios realizados sobre la situación del empleo, con inestabilidad laboral y subempleo dominante en el país (Cuervo, 1992). El fragmento de población con menor nivel adquisitivo (la mayoría de los que viven en el área de estudio) debe ubicarse en donde los precios del suelo sean más baratos y/o las facilidades para ocuparlo lo hagan más atractivo (Vernez, 1973). En la década de 1980 se da gran impulso a la industria de la construcción con la creación del sistema UPAC9 (sistema de ahorro y préstamo en valor constante), con ello se afectó indudablemente los precios de la tierra. En antiguas áreas no urbanizadas o viejos barrios populares se modificaron tendencias, el rápido aumento de los precios de la tierra “desplazó” sectores de baja renta hacia la periferia (Borrero Ochoa, 1980). En términos morfológicos lo edificado adoptaba una dinámica centrífuga, en donde la trama urbana gira en torno de un centro hasta colmatarlo, luego se podía producir un segundo movimiento, cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 19 omar enrique moreno blanco 20 producto de la centralización algunos fragmentos quedaron separados sobre ellos operó un efecto centrípeto en la compactación de los intersticios urbanos, de esa forma queda un remanente que se completa en otros ciclos de crecimiento a través de la iniciativa pública o privada. El factor transversal que cruza esta realidad es la utilidad. Los efectos de compactación, expansión combinado en forma desigual y en tiempos de evolución distintos para cualquier periodo afectan la escasez de área para urbanizar. Los agentes “ilegales” o “informales” obtienen una tasa de ganancia alta. Dada la baja inversión inicial, rapidez relativa en las ventas y seguridad en la cartera. Las consecuencias para todos los sectores sociales es que los dueños de terrenos, sin generar inversión de su pecunia. Solo actúan como intermediarios o comercializadores, obligando a otros sectores a efectuar traslados del ahorro salarial en el caso de familias pobres en el área o el rubro de inversión de un país en infraestructuras que ocasionan una inflación de costos. Mientras que este sector improductivo vive de la plusvalía socialmente generada. Como no existió, ni existe hoy política consecuente que use mecanismos reguladores (que existen) del crecimiento urbano y el adecuado uso de las infraestructuras diferente al que realiza el mercado inmobiliario, las distintas fuerzas actúan diferencialmente en el centro de la ciudad y en los crecimientos conurbados. De esta forma se generan patrones de localización en los que la variable precio cadernos metrópole 16 pp. 13-33 resulta definitiva en las combinaciones de las nuevas formas de crecimiento. Este problema se profundiza con la política actual del Estado, la vivienda de interés social VIS debía cumplir con una meta de 400.000 entre 2002 a 2006. La Ministra de Ambiente y Vivienda dijo “Llevamos 339.298 soluciones”. La Contraloría General de la Republica dise “los subsidios asignados para VIS en los cuatro últimos años, que sólo ascienden a 210.000”. El Dane, entidad que lleva el registro del número de licencias de construcción de vivienda aprobadas en los 77 municipios más grandes del país dise que “tan solo fueron aprobadas 138.544 unidades de VIS” .10 ¡Que especulación! Por otro lado la emergencia de vivienda que se produce en áreas desprovistas de calidades urbanísticas se da en cualquier terreno y en el momento más oportuno para el mercado. Esto sucede cuando el suelo ha cumplido un ciclo de productividad económica, bien porque haya acumulado valor por obras de crecimiento urbano contiguas o porque ya se le ha extraído una parte de la posibilidad de explotación para luego incorporarlo de hecho a un proceso de crecimiento urbano. Agentes constructores De acuerdo a sus mecanismos de financiación y función en la producción de este tipo de bienes, anteriormente existieron: los agentes gubernamentales, esto es, el Instituto de Crédito Territorial, el Banco Cen- 2osem. 2006 sur, periferias desplazadas en bogotá tral Hipotecario; los ocupantes de terrenos privados o públicos que adoptaban mecanismos comunitarios solidarios para el manejo y desarrollo de las viviendas; los urbanizadores privados actuando con testaferros “piratas”; y finalmente, las viviendas vendidas por empresas comerciales financiadas por la banca privada. Hoy la realidad es distinta, el Estado facilita dinero a los agentes comerciales asignando subsidios a familias destinados a esas empresas; persisten las actuaciones sin control de los “piratas” (han suplantado incluso iniciativas de sectores pobres organizados) que siguen siendo la principal opción para el fragmento de población más pobre. En consecuencia, el sector privado concentra la oferta de suelo para vivienda. La ciudad de Bogotá se construye a un ritmo de 4.5 millones de metros cuadrados al año promediados en el año 2003 (incluido el 40% no convencional, informal DADP). Datos de Camacol, gremio de los industriales constructores, muestra que los mayores índices de viviendas producidas ocurrieron en 1983, 1995 y 2003; además de ello la mayor parte de unidades están en áreas ligadas al proceso de conurbación. Según las evidencias la demanda por vivienda no ha decaído ni el déficit ha sido cubierto (2 millones aproximadamente). Camacol muestra caída de la tasa de construcción en la última década que explican por la recesión de la economía nacional. El DAPD lo constata. La ciudad creció 3.206,37 hectáreas entre 1987 y 1998, a un promedio de 289,6 hectáreas anuales. De este crecimiento, 1.413,5 hectáreas (el 44.1%), correspondieron a desarrollos clandestinos. Esta urbanización se localizó preferentemente en las localidades de Usme, Bosa, Ciudad Bolívar y Kennedy. En estas cuatro localidades se concentraron 955,60 hectáreas, equivalentes a algo más de las dos terceras partes de la clandestinidad de la ciudad (67,60%).11 En entrevistas algunos dirigentes de los barrios lo ratificaron. Para la absoluta mayoría de los líderes, los que llegan y se asientan allí lo hacen por la facilidad económica de la oferta que encuentran.12 Esto puede ejemplificarse: una familia conoce dos ofertas, una de agentes de la construcción legal, le entregan el lote con el pago de 30% del valor total ($ 1.300 dólares); otra oferta, el agente ilegal le entrega un lote de mas tamaño, con variaciones de la localización geográfica y carente de las calidades urbanísticas, por el 10% o menos del valor total ($230 dólares), en cuotas mensuales y sin ningún documento público reconocido. Además, una vez ocupado y pagadas algunas de las cuotas mensuales, la familia ocupante deja de pagar o paga a su “acomodo” por el hecho de que no media ninguna relación de obligación legalmente válida. A través de las entrevistas se supo que en los barrios Corintos, Oasis o Villa Sandra los agentes ilegales o “piratas” operan a través de terceras personas, los llamados “tierreros”, que usan las máquinas de explotación de las canteras para adecuar el cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 21 omar enrique moreno blanco 22 terreno en rústicas calles o manzanas. También actúan luego de que una o varias familias ocupan predios semiadecuados; entonces, cuando el barrio está en pleno proceso autogestionado por la comunidad, llegan a reclamar la propiedad para desarrollar el afirmado de las vías y la conducción provisional de agua. Los casos del barrio la Esperanza de Cazucá y una parte del terreno del barrio Luis Carlos Galán son evidencia de ello, en ambos casos la familia de Rafael Forero Fetecua13 ha reclamado y entrado en negociación con los ocupantes. La otra “ventaja”, si se le puede llamar así, es que el agente inmobiliario ilegal o “pirata” puede permitirse no recibir la totalidad del precio por los lotes que vende o recibir por cuotas a largo plazo el valor total, porque hace ya mucho tiempo ha obtenido la ganancia del suelo que ahora vende para uso residencial. Los procesos posteriores de implementación de servicios públicos y mayor nivel de frecuencias de transporte los diligencia y realiza la comunidad organizada. El Estado y las alcaldías municipales o las organizaciones no gubernamentales ponen recursos económicos, insumos y regularizan los documentos públicos de los ocupantes. La ilegalidad de los agentes inmobiliarios es legitimada de hecho y en últimas por todas las anteriores actuaciones. En estricto sentido, a los que se tilda de “invasores” no son los habitantes, porque ocupan pagando con dinero efectivo a los agentes inmobiliarios ilegales y pagan al Estado cadernos metrópole 16 pp. 13-33 por los servicios públicos o con trabajo a las ONG(s). En el área conurbada los nuevos habitantes – aquellos llamados marginales – son segregados en sus derechos constitucionales porque el Estado no atiende el derecho a la vivienda. El crecimiento metropolitano en donde la “única” autoridad es el mercado es otra realidad que tienen que enfrentar. La localización industrial El uso del suelo en industria es el segundo en importancia en el área conurbada. Las posibilidades de localización de este uso han variado debido a que las necesidades de metros cuadrados de suelo han cambiado. Las instalaciones físicas para la actividad industrial varían según los recursos tecnológicos de los que se dispone o por los productos manufacturados que se procesan. En los años 60 las industrias necesitaban predios de una hectárea o más, caso de los localizados en el Muña; en los parques industriales de Santa Ana, Maipore o las instaladas sobre la carretera a Canoas, las perimetrales al casco tradicional de Soacha y las ubicadas en Cazucá. Su localización estuvo determinada por la oferta de áreas con facilidades funcionales para el tránsito y la manipulación de carga o insumos y por el transporte de las mercancías a los centros de comercio. En síntesis, los factores de localización de la industria para esa época fueron:14 el capital, la tierra, la mano de obra, las ma- 2osem. 2006 sur, periferias desplazadas en bogotá terias primas, la energía, el mercado de consumo, las políticas del Estado y las economías de aglomeración facilitadas por el entorno urbano o regional. Respecto del área de Soacha y Sibaté se puede afirmar que las economías de aglomeración constituirían el principal factor de atracción para la industria, esas economías se manifestaban en las infraestructuras existentes (autopista al sur), mano de obra y existencia de otras industrias, instituciones financieras y servicios de mantenimiento. En las industrias del periodo de los años 60 y 70 predominaban tipologías espaciales, pertenecientes al llamado periodo “fordísta”, exigían grandes áreas (Ordoñez, 1992). Las zonas industriales sobre este corredor siguieron patrones de localización agrupada, contiguas una a otra. En un renglón de la industria esta la agroindustria de flores, no es un uso del suelo ligado directamente a las ocupaciones con vivienda, pero ocupa mucha mano de obra, tiene presencia baja en estos dos municipios pues esta concentrado en municipios cercanos Mosquera y Funza. La única industrial distinta de la manufacturera y de larga duración en los cincuenta años de análisis es la minera: la explotación de arcillas, arenas y triturados15 que aún se mantiene y ha generado nuevas localizaciones de barrios como la casi totalidad de Perdomo alto, Altos de Cazucá, Altos de la Florida, entre otros. Las informaciones tergiversadas ganaran el apelativo de “emporio industrial” para Soacha y Sibaté. Pero en la realidad desde hace mas de diez años los llamados procesos de des-industrialización han redefinido el área. El Plan de Ordenamiento Territorial de Soacha evalúa ese renglón: [...] para 1996 sólo representó el 0.1% de los ingresos totales municipales, esta cifra es muy pequeña si se tiene en cuenta que el potencial minero de Soacha es muy grande en relación al resto de Cundinamarca y aun los volúmenes de producción; para 1997 las regalías entraron a significar un 0.33% y el 98 un 0.31%. en la gráfica se observa que las regalías empezaron a crecer menos aceleradamente desde 1997. Finalmente hemos encontrado que la cercanía de la industria manufacturera ha sido el telón de transición entre la autopista al sur y los barrios, la industria minera ha dado paso a barrios construidos en áreas en donde antes hubo extracción. La particularidad de la sobre-explotación del suelo es reafirmada con el reconocimiento empírico del comportamiento de este uso de suelos. En la actualidad las variaciones funcionales de la industria subdividió su proceso de manufactura en partes que pueden estar aisladas de un centro matriz. La pequeña empresa, la maquila y las concesiones a otras, posibilitan que la tipología use lotes promedio de un barrio residencial sin menor traumatismo. Lo cual significa que la densificación, un piso mas, un cuarto mas, en viviendas populares posibilita renta para los propietarios, mayor concentración de usos en un área dada, mayor precariedad en la medida en cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 23 omar enrique moreno blanco que, por ejemplo, sistemas eléctricos, sistemas viales estarán cada ves más exigidos, tendrán probablemente mayor deterioro. El corredor urbano regional al sur 24 La energía producida por el vapor aumentó en consecuencia el área de las ciudades; también aumentó la tendencia que manifestaban las nuevas comunidades urbanas a establecerse a lo largo de las principales líneas de transporte. Ese amontonamiento puramente físico de la población, al cual Patrick Geddes dio el nombre de “conurbación”, era una consecuencia directa de régimen del carbón y del hierro. Poco o nada tiene que ver con la formación social de la ciudad, con la cual solo tiene un parecido casual en la razón de la concentración de gente y edificios que lleva aparejada (Mumford, 1960, p. 302). Esta descripción se ajusta al área de estudio porque el crecimiento urbano ha estado ligado a la vía principal. Bogotá mantiene constantes geográficas y físicas, entre ellas los corredores de acceso a la ciudad repartidos en los diferentes puntos cardinales que articulan el crecimiento a lo largo de su trazado; por otra parte, la analogía de la explotación de minerales está corroborada con las minas de calizas, arenas y arcillas; además en esta zona los desarrollos de vivienda se generan una vez se agota la explotación. Por supuesto, también se produce “concentración de gente y edificios”. cadernos metrópole 16 pp. 13-33 La principal diferencia entre la opinión de Mumford y la realidad del crecimiento en el área es que el remanente de prosperidad para los habitantes – en teoría ese desarrollo industrial y minero debería proveer empleo suficiente, condiciones de vida en barrios con equipamientos e infraestructura- no se produce. Las explotaciones de cantera en el municipio de Soacha no producen mucho empleo y generan condiciones ambientales adversas. La industria metalúrgica en el corredor se reduce por la coyuntura económica nacional en la rama, por ejemplo, la Siderúrgica del Muña es subutilizada a menos del 50 % de la capacidad instalada, y la compañía Colmesa, productora de bienes de capital en el sector energético corre la misma suerte. El papel central del corredor es la consolidación de las relaciones funcionales entre las ciudades que conectan la capital con el sur del país; desde la década de los cincuenta las tres poblaciones (Bosa, Soacha y Sibaté) han estado relativamente cerca y encadenadas. El concepto de corredor urbano regional se caracteriza por estar localizado en el margen sur-oriental del río Bogotá, como se mantiene más cerca de la falda de los cerros sur- orientales del municipio de Soacha es muy accesible a varias de las zonas en crecimiento en medias y altas pendientes. El área aferente del corredor tiene una dimensión bastante amplia, supera la cuenca alta. En esas áreas se producen suelos para usos recreativos y vacacionales. 2osem. 2006 sur, periferias desplazadas en bogotá La traza vial local En el área de estudio esas trazas no tienen un pasado muy lejano; la red de carreteras nacionales, departamentales y locales se ha construido sobre los viejos senderos precolombinos. Las carreteras nacionales han venido generando dinámicas en el uso de suelos a lo largo de los municipios por los que pasan. Incluso, las vías son escenario de las luchas sociales cuando los niveles de segregación son intolerables; pero la vía también es “progreso” porque hace posibles el acceso, la comunicación, el intercambio comercial, etc. El análisis de las formas de crecimiento con relación a las trazas preexistentes muestra que antes de los años 60 hay antecedentes lejanos en los caminos rudimentarios como: el camino a Casa Blanca, el camino a Meissen, el camino a Osorio el camino a la vereda San Bernardino, el camino de Bosatama, el camino de Cazucá, el camino de Terreros, el camino a la vereda de Fusunga, el camino a Canoas, y a Santa Ana habilitaron las posibilidades de los ejes del sistema vial actual. Ellos se constituyen en el palimpsesto previo del desarrollo del crecimiento de la actividad constructora. El transporte publico La cercanía relativa de Soacha y Bogotá facilita más las ventajas de localización a los circuitos de transporte anteriores, pero la situación se precariza, paradójicamente, con la privatización de segmentos de vías por la empresa Transmilenio. La combinación de empresas de transporte legales e ilegales entre ciudades mantuvo una característica particular hasta el 2003. Con un pasaje pago podía hacer un recorrido con un trasbordo (ver gráfica nº 2 y 3), con costos de pasaje relativamente bajos ($0,40 dólares) aun para quienes viven fuera del perímetro urbano y con tiempos de recorrido tolerables (2 horas en 20 Km de recorrido). El transporte es otro factor fundamental para escoger la opción de vivienda y desplazamiento al trabajo. Uno de los dirigentes comunales describía cómo las carreteras realizadas para la explotación de canteras facilitan la llegada de los nuevos pobladores a través de automotores adaptados. Ello explica la cantidad de este tipo de vehículos (cerca del 60%) que por razones técnicas pueden penetrar mejor la red de vías en laderas. Por otro lado los costos de operación son menores (con mayores riesgos para pasajeros) que en otras empresas y funcionalmente pueden desempeñarse mejor en horas no pico. Para la mayoría de la población el transporte público en sí mismo es un factor que le permite mantener su lugar de vivienda en Soacha (gastaría $40 dólares al mes por pasajes ida y vuelta) porque en la mayoría de casos, no se hace trasbordo y la tarifa es aceptable. Los datos de la consultoría realizada por la UPTC y la STT corroboran que en el municipio de Soacha el tipo de vehículo está en función del cubrimiento de los cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 25 omar enrique moreno blanco Gráfico 1 – Porcentaje de transbordo de los viajes originados em Spacha Gráfico 2 – Opinión sobre la tarifa en el transporte colectivo Gráfico 3 – Tipos de vehículos usados en transporte colectivo 26 Fuente: Estudios e inventarios. Corredor Bogotá-Soacha. UPTC-STT, 1999. barrios. La mayoría de pasajeros movilizados en colectivos corresponden a lugares retirados y con alta densidad de población como por ejemplo Ciudadela Sucre, Compartir, San Carlos y San Mateo. No hay cifras de vehículos y pasajeros en zonas muy aisladas de la conurbación. Además escapa al estudio tipos de transporte nocturnos ilegales y otros de corto recorridos como mototaxis y/p bicitaxis. El tipo de vehículo y sus destinos se mueven por una red del sistema vial de tres ciudades, en donde solo en una de ellas (Bocadernos metrópole 16 pp. 13-33 gotá) existen reglamentaciones exigentes en parque automotor. La particularidad es la “flexibilidad” de este tipo de transporte, que puede generar rutas de acuerdo a la demanda, tipo de vehículos adecuados a la circunstancia geográfica y costos de operación que no exceden la capacidad de pago. Ahora esas condiciones varían sobre la base del monopolio de una empresa que usufructúa la creciente demanda y la escasez de oferta. De nuevo, más allá del impresionismo de los medios de información, la empresa Transmilenio es 2osem. 2006 sur, periferias desplazadas en bogotá Tabla 7 – Despachos y pasajeros por tipo de vehículo Vehículo Despachos Colectivos Buseta Bus Total .348 2.317 1.184 9.849 Pasajeros 178.241 137.571 97.866 413.678 Fuente: Estudios e inventarios. Corredor Bogotá-Soacha. UPTC-STT, 1999. funcionalmente buena. Pero el lucro esperado de un monopolio es siempre será perverso con relación a las personas que no tiene suficiente para pagar. Parafraseando la vieja frase modernista “la función sigue el signo $”. Acceso y consumo de agua Otro aspecto que facilita la ocupación en el área de estudio es el acceso y consumo de agua articulados también al corredor urbano y regional porque la primera forma de adquirirla es en carrotanques. En el área conurbada, y en una buena parte del resto del municipio de Soacha, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá presta el servicio en forma mayoritaria – aunque coexisten formas distintas de prestar el servicio. También existen el acueducto del municipio de Soacha, otras empresas particulares gestionan y extraen agua del subsuelo en una zona residencial delimitada; este método existe en los barrios Rincón de Santa fe, Compartir, Ciudad Latina, Quintas de la Laguna, San Nicolás, Ciudadela Sucre y Cagua. La diversidad de orígenes y empresas da lugar a mezclas de gestión administrativa sobre el recurso: venta de agua por horas, por litros o por calidad de potabilidad, entre otras. Las tuberías matrices tienen el mismo “sentido” del corredor urbano; en las laderas es factible llevar tanques de bombeo. Una vez allí la comunidad tiende una red de mangueras que conducen el agua hasta donde la entidad municipal no lo hace. 27 El sur es sinónimo de violencia El “sur” para un bogotano es violencia. Un lector desprevenido puede preguntarse después de leer la presentación y la argumentación, no hay guerra civil, pero... ¿No hay Paz? En efecto la situación puede ser paradojica, se han perpetrado crímenes de lesa humanidad y el país no ha conocido una dictadura militar como ocurrió en otros paises de America Latina. El reelecto presidente Alvaro Uribe Velez propone una “Visión Colombia Segundo Centenario: 2019” cuyo eje es la consolidación del proceso de “pacificación” del país, lo que significa la derrota de toda oposición armada, política y social al régimen político y al modelo de desarrollo. En la actualidad cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 omar enrique moreno blanco 28 el proceso que adelanta el gobierno aquivale a sacrificar la justicia en aras de alcanzar la “paz”. En el área de trabajo, ese territorio es naturalmente escenario del conflicto. Antes con la influencia de organizaciones insurgentes, partidos y movimientos de izquierda. Ahora la influencia es de las organizaciones para-institucionales, partidos y movimientos de derecha. Sin el menor de los amarillismo hoy existen denuncias de cómo la Policía Nacional colombiana detiene jóvenes en Ciudad Bolívar y fasilita que los llamados “paramilitares” les ofrescan enrrolarse por 450 a 600 mil pesos mensuales; o por 100 mil mensuales, por servir de informantes, mas un porcentaje de la extorción que ayuden a obtener de los comerciantes del sector. ¿Como es que todo este comenzo? J.Manuel Arango,16 un fundador y actual líder barrial comentó para la investigación en febrero de 2003 lo siguiente: En el año 1977 primero de abril, empezó la toma de tierras. En estos cerros, desde la Autopista hacia el sur del municipio de Soacha, había criaderos de cabras y de chivos, cultivos de fique y mucha piedra. Éramos una cantidad de personas venidas por la violencia y ayudadas por la Central Nacional Pro Vivienda (Cenaprov). Transcurrieron pocos días y más o menos a los dos o tres meses ya eran 34 familias asentadas que habían llegado de una en una. Así fue como aparecieron las primeras casitas de los invasores y se formó el primer barrio de los 39 que ahora son. En esa época por las vías lecadernos metrópole 16 pp. 13-33 gales, constitucionales y de planeación sólo existía Cazucá.17 Nosotros recuperamos las tierras que los españoles o los gringos les robaron a nuestros ancestros. Se fue adquiriendo una posición de amo y señor en nuestro sector pero a raíz de eso empezó la violencia; vino la represión y mataron a tres compañeros. Más o menos en 1979 se comenzó a hablar de la necesidad de gestionar el agua y el alcantarillado porque todo se botaba por encima de la tierra y rodaba por el cerro. El agua era un problema, pero también el transporte. Había enfermedades como dengue y paludismo. No podíamos esperar; en la Avenida había un hidrante, las comunidades se lo apropiaron y lo abrían cuando lo necesitaban, allá se lavaba la ropa y se cargaba el agua para las casas. Muchos de nosotros somos odiados porque somos de izquierda, porque no estamos de acuerdo con el sistema; sin embargo esa lucha sirvió para que muchos rojos y azules18 se hicieran al lado de nosotros y se tomaran todo esto que hoy son los Altos de Cazucá más el sector de Corinto y parte de Ciudadela Sucre. Leonor Serrano [...] cuando ya era gobernadora nos declaró zona roja y dijo que esto era un vivero de la subversión, a raíz de eso nos ganamos al epíteto y todos los dirigentes fuimos estigmatizados de guerrilleros. Hasta el año 2000, en un Consejo de Seguridad, se dijo que no existía guerrilla sino delincuencia común. Nosotros nos reíamos porque como guerrilleros valíamos algo pero ¿quién da un peso por un delincuente común? Fíjese como es la inflación. [...] El 17 de Febrero por la noche para amanecer el 18, ocurrió la primera masacre de ocho jóvenes, 2osem. 2006 sur, periferias desplazadas en bogotá en Santa Bibiana, en medio de dos bases militares y sin que el ejército que patrullaba los barrios se diera cuenta. Conclusiones parciales El crecimiento histórico del área conurbada actual ha estado determinado por aspectos generales relacionados entre sí, por ejemplo, la población es muy pobre; se localiza allí por la facilidad de adquisición y ocupación del predio; la funcionalidad de la autopista al sur le permite al nuevo habitante ocupar en un tiempo relativamente corto. Además el caos, el desorden, la falta de planeación, característica capitalista, ahora agravada por creciente monopolio globalizado puede llevar a caminos en donde lo reconocible sea la barbarie humana. 1. En las dos últimas décadas ha existido un salto en el número de habitantes en el área conurbada. Según el censo de 1985 la localidad de Ciudad Bolívar creció 7.3 veces con respecto al censo de 1973. En el mismo periodo Bosa creció 6 veces y Soacha 2.9 veces. Las cifras de la década del noventa muestran un crecimiento de por lo menos 1 vez más. La población que llega por “desplazamiento” forzoso no se ha sido cuantificada en forma sistemática pero es posible corroborar que una cantidad cercana al 32% de la registrada en Bogotá se asienta en el área. El conflicto lejos de terminar haciendo justicia para las victimas esta incrementando la impunidad. Y no se hace referencia a lo que toca a los tribunales judiciales. Se hace referencia a la mínima igualdad de derechos en lo que toca a las moradas en la constitución política de 1991. 2. El factor más importante para que una familia escoja lugar de vivienda es el precio con el que se adquiere, es decir, la facilidad económica para la entrega y ocupación del predio o casa-lote. Al usuario poco le interesa si tiene título notarial o no, su interés es tener techo o resguardo que pueda reclamar para sí porque lo ocupa. Por esta razón el valor de la “solución” de vivienda “informal” es bajo en comparación con el valor de una “solución” en el mercado legal, sea de agentes comerciales o Estatales. Cuestión distinta es el costo de construcción que llega a ser muy elevado por el valor agregado que el usuario debe pagar al intermediario vendedor de materiales y por el trabajo individual o familiar que se invierte en la vivienda “informal” a lo largo de la vida del núcleo familiar. Por la observación durante el tiempo estudiado se concluye que la actividad constructora de los agentes “piratas” está asociada con los industriales mineros. Ese suelo, una vez agotado, es frecuentemente ocupado por vivienda. El suelo es sobre-explotado y no se invierta en las condiciones infraestructurales suficientes para que sea urbanizado. Este hecho excluiría a este tipo de suelos de la oferta para vivienda pero las condiciones de pobreza de sus compradores lo incluyen en el mercado. cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 29 omar enrique moreno blanco 30 En el periodo de 1985 a 1995 el Estado y las inmobiliarias comerciales recibieron incentivos financieros; a los usuarios potenciales se les ofrecían subsidios; en general se promocionaba la actividad en la VIS. El problema no fue reintegrar renta en efectivo a los potenciales usuarios, el problema estructural fue y, sigue siendo la falta de empleo que permita estabilidad y un grado mínimo de ahorro que permita inversión en la consolidación física de la vivienda y el barrio. 3. El factor ha facilitado el crecimiento en un corto periodo (1970 a 1990): transportes, acceso al consumo de agua y la localización de actividades distintas a la vivienda, en especial la industria minera. Este factor es una preexistencia en el sentido en que articula caminos rudimentarios y trazas que hoy sirven de soporte para el sistema vial actual que mantiene nivel altos de precariedad. El corredor urbano regional conduce y extiende las dinámicas de crecimiento e involucra y sobrepasa los núcleos (centros históricos y polígonos de proyectos urbanos) principales y secundarios hacia la región y la cuenca alta del río Bogotá. El transporte se ha podido prestar en forma mas o menos eficiente en función de llegar a un destino. Además la multiplicidad y flexibilidad de rutas disminuye la necesidad de trasbordo. En la perspectiva la privatización de las vías para el servicio de buses articulados monopolizados por un consorcio ha demostrado el incremento de tarifas. El cadernos metrópole 16 pp. 13-33 desempleo de conductores y personas ligadas directamente o indirectamente a los otros tipos de transporte que entraría en bancarrota. El monopolio se ha revelado incapaz frente a cuestiones de flexibilidad de rutas por la necesaria composición orgánica de capital en la inversión de buses y vías e infraestructuras que no se adecuan a las particularidades geográficas. A pesar de que en el negocio está inmiscuido el Estado el lucro recibido apenas llega 3%. Las posibilidades de reinversión son cuantitativamente inferiores. 4. Finalmente, podríamos organizar los factores principales en la generación del proceso de conurbación de la siguiente manera: el fenómeno demográfico tuvo comportamientos en fases de tiempos ordenados y en forma ascendente desde 1951 hasta 1973, otro escalón fue hasta 1985 y de allí a 1993. En relación con el uso del suelo la década del 70 es una etapa importante, entre 1985 y 1995 hay un auge en la producción de suelo para uso de la vivienda. Estas series coinciden con las fases identificadas en la construcción de los mapas de las morfologías urbanas: unas condiciones generativas del 50 al 60, un salto en los 70 y un proceso de consolidación en el 80 y 90. Es posible que la primera década del siglo XXI sea reconocida por un segundo salto. En ese sentido coinciden oleadas de emigrantes a las principales ciudades, a Bogotá particularmente. En la actualidad el área conurbada esta congestionada y segregada de la 2osem. 2006 sur, periferias desplazadas en bogotá ciudad central. A la vista no existen condiciones materiales ni de la población, ni de la inversión pública para transformar las infraestructuras. Por el contrario se prevé que el área se colmata más y usando las mismas. Eso solo significa menor justicia con las condiciones cada vez mas deshumanizadas. Menos paz, más violencia. Omar Enrique Moreno Blanco Doutorando da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Arquiteto e Mestrado em urbanismo pela Universidade Nacional de Colômbia. [email protected] Notas (1) Sibaté, Soacha, Mosquera, Madrid, Funza, Cota, Chia, La Calera cuyo centro funcional, dependiente de empleos es Bogotá. Son ciudades mucho menores en número de habitantes comparadas con Bogotá, pero por ello mismo, lugares inmediatos de residencia del conjunto de la población. (2) Boletin Codhes, mayo 2006, para el III Encuentro del Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado. 7 a 9 de julio de 2006 en Bogotá. (3) Las Autodefensas unidas de colombia AUC. Con los mismos objetivos institucionales (defensa de la propiedad privada, principalmente) pero justifiando su existencia por la ineficacia del Estado en llevarlos acavo. (4) Hectáreas Has, unidad de superfície equivalente a 10.000 m2 o 0,01 Km2. (5) DAPD. Plan de Ordenamiento Territorial. Octubre de 1999. (6) La institución estatal habia realizado el último censo en 1993, para Soacha realizó uno con carácter piloto, y en 2005 adelantó el ultimo, pero no existen cifras depuradas finales. (7) Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, Codhes – Colombia. Informe 2005. (8) Ibid. (9) En la actualidad adoptó el nombre de unidades de valor regulado UVR, mantiene el mismo sentido de estimulo a la industria constructora. (10) Todas las afirmaciones sistematiadas por Cabrera, Mauricio. Resultados de la política de VIS. Consultor privado. Para Portafolio mayo de 2006, Bogotá. (11) DAPD. Plan de Ordenamiento Territorial. cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 31 omar enrique moreno blanco (12) El salario minimo legal vigente es de $ 175 dólares aproximadamente. (13) Reconocido “urbanizador pirata”. (14) Ibid. (15) Asociación de Industriales de Cazucá. Boletín de mayo de 1998. (16) Arango es ex asesor constituyente y consejero en el Concejo para Competitividad de Cundinamarca. (17) Construido por el Instituto de credito territorial, entidad adscrita al Estado. (18) Se refiere a los partidos tradicionales de derecha: el Liberal y el Conservador respectivamente. Referências 32 ACUERDO n. 11 de 2002. “Por medio del cual se adopta el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sibaté” P.B.O.T-Sibaté. ACUERDO n. 46 Diciembre 27 de 2000. “Por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Soacha” P.O.T. Soacha. ALCADÍA MAYOR DE BOGOTÁ (2001). Plan de ordenamiento territorial. Documento de soporte técnico. Bogotá. __________ (2003). DAPD - Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Estadísticas. DANE - Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas. Recopilación del autor para Bogotá y Cundinamarca. ALCADÍA MUNICIPAL DE SIBATÉ. (2002). Plan básico de ordenamiento territorial. Sibaté, acuerdo n. 11. Sibaté. ALCADÍA MUNICIPAL DE SOACHA. (2000). Plan de ordenamiento territorial. Soacha, acuerdo n. 46. Soacha. BORRERO OCHOA, O. (1980) El valor del suelo urbano y sus implicaciones en el desarrollo de la ciudad. Análisis del caso Bogotá. Centro de estudios nacionales de construcción. Cenac Bogotá. CAR - CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL (1985). Caracterización de la cuenca alta del rio Bogotá. Bogotá. CUERVO, L. M. (1992). Localización de la Actividad Económica, El futuro de la Capital. Un estudio de Prospectiva Urbana. Misión Bogotá, Siglo XXI. cadernos metrópole 16 pp. 13-33 2osem. 2006 sur, periferias desplazadas en bogotá DAPD - Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Estadísticas. DANE - Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas. Secretaría de Planeación Municipal de Soacha y de Sibaté (1997). Recopilación del autor para el área. DAPD (1999 y 2003). Documentos tecnicos de soporte del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. Distrito Capital. Departamento Administrativo de Planeación Distrital. DUREAU, F. (1997). Dinámicas demográficas em Colombia. CEDE Uniandes. MUMFORD, L. (1960). Técnica y civilización. . Buenos Aires, Editorial Nueva Visión. ORDOÑEZ, T. H. (1992). Industrialización en el corredor Soacha - Sibaté. UPTC_IGAC. ROTHER, H. y otros (1958). Estudio población Bogotá DE. Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Artes. Bogotá. UPTC - UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA Y TECNOLÓGICA DE TUNJA CUNDINAMARCA (1999). Secretaria de Transito y Transporte del município de Soacha, Cundinamarca. Informe de consultaria Corredor Bogotá - Soacha. Estudios e Inventarios. Soacha VERNEZ, G. (1973). Ciudad y campo: políticas de desarrollo urbano en América latina. Congreso Interamericano de Planificación 1972. Edita Sociedad Colombiana de Planificación. Recebido em jun/2006 Aprovado em out/2006 cadernos metrópole 16 33 pp. 13-33 2osem. 2006 Distribuição e funcionalidades espaciais do terciário moderno Luís Henrique Freitas Diniz Ralfo Matos Resumo Em sua configuração contemporânea, o capitalismo vem passando por transformações importantes, sobretudo no que tange à divisão internacional do trabalho. O alto grau de integração da economia em escala global, fruto em grande medida da revolução nas tecnologias de transporte e informação, reduz a própria relação espaço-tempo dos fluxos, causando um crescente alargamento dos contextos territoriais e a formação de territóriosrede. Nesse contexto, as atividades terciárias ganham um papel importante na (re)estruturação espacial da produção. O presente artigo tem por objetivo avançar na discussão relativa a esse novo papel das atividades terciárias, analisando, sobretudo, suas funcionalidades e sua distribuição, bem como sua articulação inter-setorial. Palavras-chave: setor terciário; reestruturação econômica; organização do espaço. Abstract In its current configuration, capitalism has been undergoing important transformations, especially regarding the international division of labor. The increasing integration of the economies in a global scale is commonly related to the revolutions in the transport and information technologies, causing a growing enlargement of the territorial contexts and the formation of netterritories. In this scenario the tertiary activities play an important role in the spatial restructuring of production. This paper aims to contribute to the discussion concerning the new role of the tertiary activities, focusing on their functionalities, distribution, and inter-sector relations. Key-words: tertiary activities; economic restructuring; space order. cadernos metrópole 16 pp. 59-83 2osem. 2006 luís henrique freitas diniz e ralfo matos Introdução 60 O presente artigo tem por objetivo avançar na discussão relativa à reestruturação econômica pela qual vem passando o Brasil e a economia mundial como um todo, com o crescimento da participação do setor terciário na estrutura setorial da economia, seja do ponto de vista de emprego, seja do ponto de vista do produto. As mudanças pelas quais vem passando a dinâmica econômica mundial desde o último quartel do século XX e neste começo de século XXI, advêm, em grande medida, de novos padrões tecnológicos da indústria, sobretudo nas áreas informacionais e de distribuição. No cerne dessas mudanças tecnológicas estão dois setores que são base para esses novos padrões tecnológicos, os setores de telecomunicações e transportes, que caracterizam a própria relação espaço-tempo dos fluxos, sejam eles de mercadorias ou de informações. Dessa forma, essas novas tecnologias possibilitam uma diminuição das distâncias, favorecendo a formação de redes e/ou dos “territórios-rede” (Santos, 1993). Ante essas mudanças, observa-se uma crescente integração internacional, sobretudo econômica, com as empresas funcionando em rede, através de articulações local-global. Se, por um lado, as atividades econômicas tendem a se descentralizar, sobretudo em suas funções produtivas, surgem outras atividades, essas em crescente concentração, que possibilitam a gestão dessas atividades. cadernos metrópole 16 pp. 59-83 Nesse contexto o setor terciário, ou setor de serviços, passa a ter grande relevância dentre as novas dinâmicas espaciais das atividades econômicas, sobretudo dando base a essa nova configuração espacial, fruto do aprofundamento das relações centroperiferia em diversas escalas. O próximo item busca inserir o setor terciário na discussão sobre a estruturação urbano-industrial, tentando elucidar suas funcionalidades, sobretudo na nova dinâmica econômica contemporânea. Setor de serviços e a reestruturação econômica O setor de serviços O setor de serviços se apresenta como um setor de difícil conceituação. Isso se deve, principalmente, a sua característica extremamente heterogênea. A utilização do termo “serviços” aparece pela primeira vez em Fisher (1952), quando ele designa como setor de serviços aquelas atividades que se caracterizam pela não produção de bens materiais. Hill (1977), por outro lado, define duas características-chave na conceituação das atividades que compõem o setor: 1) a atividade de um serviço determina uma mudança na condição de uma pessoa, ou de uma mercadoria pertencente a uma unidade econômica, que ocorre com a concordância da pessoa interessada ou da unidade econômica proprietária da mercadoria; 2osem. 2006 distribuição e funcionalidades espaciais do terciário moderno 2) essa mudança é resultado de uma atividade de uma outra unidade econômica (Andrade, 1994, p. 5). Riddle (1986) propõe uma definição a partir de três elementos: natureza do produto, natureza dos insumos e o propósito da atividade. A autora destaca a especificidade do setor de serviços na característica de seu produto, de ser um processo ou atividade, dando-lhe o atributo de intangibilidade. A literatura sobre a conceituação do setor de serviços não foi capaz de elaborar uma definição ao mesmo tempo completa e objetiva do setor, contribuindo mais para a distinção entre bens e serviços. Dada essa dificuldade de conceituação, esse ramo de atividade acaba por ser considerado um grupo de atividades heterogêneas que apresentam algumas características em comum. Porém, as mudanças recentes causadas, sobretudo, por uma reestruturação produtiva inerente a um novo paradigma pós-fordista, 1 vêm transformando o setor em um elemento dinâmico da economia, com crescente participação no produto e no emprego, necessitando de uma melhor observância dessas atividades. Por isso, é crescente o número de trabalhos que abordam o tema, em sua maioria tentativas de delimitação dessas atividades através de classificações e tipologias referentes a esse ramo de atividade econômica. Essa forma de análise é importante, pois permite a formação de grupos homogêneos dentro do setor terciário, permitindo a visualização de tendências específicas dentro dele. Algumas características são de suma importância para o entendimento do setor de serviços, tais quais intangibilidade de seu produto, rigidez espacial, devida a sua característica de intransportabilidade, 2 inestocabilidade e simultaneidade entre produção e consumo. Browning e Singelman (1978) propuseram uma classificação que foi internacionalmente aceita. Os autores distinguem o setor de serviços em quatro grupos, orientados de acordo com a demanda por esses serviços. Os grupos são: serviços produtivos, demandados por outras empresas no decorrer de seu processo produtivo, tal qual um insumo; serviços distributivos, demandados, também, por empresas, porém posteriormente ao processo produtivo, fazendo a articulação entre processo produtivo e mercado consumidor; serviços sociais, ligados à demanda final, porém voltada a demandas coletivas; e serviços pessoais, de demanda final e individual. Essa classificação é importante, na medida em que permite visualizar a articulação intersetorial das atividades terciárias, bem como sua funcionalidade. Os setores de serviços produtivos e distributivos aparecem como complementares ao processo produtivo, encadeados ora à montante, no caso dos serviços produtivos, ora à jusante, no caso de serviços distributivos. Esses serviços são de grande importância, já que dão maior dinamismo ao processo produtivo, garantindo melhor gerenciamento, centralização de informações através de sistemas ágeis de comunicação, maiores condições de crédito e financiamento e um sistema de cadernos metrópole 16 pp. 59-83 2osem. 2006 61 luís henrique freitas diniz e ralfo matos distribuição, permitindo “conexão” à economia global (Diniz et.al., 1995). O processo de “terciarização” 62 Como já explicitado, o capitalismo, em sua configuração contemporânea, tem demonstrado mudanças importantes. Nesse novo paradigma, o setor de serviços tem demonstrado importância crescente na nova dinâmica da economia, sobretudo das grandes metrópoles, seja em relação à geração de produto, seja em relação à estrutura ocupacional. Esse processo incitou importantes discussões, relativas ao crescimento do setor terciário na participação no produto e no emprego, bem como em sua funcionalidade diante da nova dinâmica da economia capitalista, o que faz surgir novas correntes em busca de uma explicação para o fenômeno. Uma delas foi a corrente pósindustrialista, derivada, principalmente, dos estudos de Fisher (1952) e Clarck (1960). Essa corrente propunha uma dinâmica de etapas de desenvolvimento partindo do setor agrícola, passando pelo setor industrial e, posteriormente, com um elevado grau de complexidade em relação à estrutura produtiva, o setor de serviços. Na concepção pós-industrialista o setor de serviços era o resultado da constituição de uma “sociedade de consumo de massa”, atrelado, assim, ao crescimento do consumo de serviços finais. A idéia é que o crescimento dos serviços estaria vinculado, por um lado, à alta elasticidade-renda cadernos metrópole 16 pp. 59-83 da demanda, segundo a “lei de Engel”, pela qual, em etapas avançadas de desenvolvimento econômico, a demanda por serviços finais seria maior que a de bens manufaturados (já que estes seriam bens superiores, tendo assim impacto sobre o produto do setor). Por outro lado, o aumento da participação do setor terciário na ocupação seria reflexo do gap de produtividade entre a indústria e o setor de serviços,3 que, combinado ao crescimento relativo de demanda por esses serviços, levaria a uma transferência de mão-deobra de outros setores para o mesmo (Andrade, 1994). O argumento pós-industrialista acaba por se mostrar falho, à medida que o diferencial de produtividade, um dos pontos centrais de sua análise, faria com que a médio e a longo prazo os preços desses serviços fossem relativamente crescentes, o que, combinado com uma alta elasticidade-renda da demanda, teria impactos negativos sobre esse setor. Além disso, a corrente pós-industrialista não dava conta das verdadeiras mudanças que estavam ocorrendo na sociedade. Não de um novo paradigma produtivo, centrado na setor de serviços, mas sim de um processo de reestruturação da produção industrial, no qual o setor de serviços passa a ter grande importância na estrutura produtiva. Assim, o argumento de que o setor dinâmico nas atividades terciárias estaria atrelado ao consumo final torna-se improcedente, como é argumentado por Gershuny e Miles, segundo afirmam Dedecca e Montagner (apud Andrade): 2osem. 2006 distribuição e funcionalidades espaciais do terciário moderno O ponto central da crítica aos pósindustrialistas refere-se à atual impossibilidade de compreender o crescimento do terciário desconectado das transformações industriais promovidas pela incorporação de novas tecnologias. O ritmo e a própria criação de novas atividades terciárias estão determinados pela capacidade de modernização dos setores produtores de bens, em particular na indústria de transformação, através da incorporação e difusão de novas tecnologias. Nesse sentido perde a importância a hipótese de que os serviços cresceram atrelados ao consumo final. (1994, p. 10) Assim, ao contrário do defendido pelos pós-industrialistas o setor dinâmico das atividades terciárias, responsável pelo crescimento de sua participação no produto, é aquele ligado à demanda industrial. Dessa forma, os serviços produtivos tornam-se de grande importância. Cohen e Zysman (1987) argumentam que, no estágio atual do capitalismo, o que ocorre não é uma substituição setorial de indústria por serviços enquanto pólo dinâmico, mas, sim, uma reestruturação do setor industrial a partir da qual o setor de serviços passa a ter uma importante relação de complementaridade, expressa pelo crescimento de atividades tais como serviços financeiros e de consultoria, dentre outros. Está em curso a revolução microeletrônica, envolvendo novas formas de automação e robótica. Multiplicam-se e intensificamse as possibilidades de racionalização do processo produtivo. Criam-se novas espe- cializações e alteram-se as condições de articulação entre as forças produtivas, bem como do trabalho intelectual e manual. O operário, o técnico e o engenheiro são postos em novas relações recíprocas e contínuas, diversificadas e inovadoras, no âmbito do processo produtivo. Diferentemente das megatecnologias do período industrialista, que se tornavam obstáculos ao desenvolvimento descentralizado, enraizadas em suas comunidades de base, a automação é ela mesma ambivalente. Enquanto que as megatecnologias eram tecnologias rígidas, a microeletrônica é uma tecnologia-encruzilhada: não impede nem impõe um tipo de desenvolvimento. Diferentemente da eletronuclear ou da indústria espacial, ela pode servir tanto à hipercentralização como à autogestão ou à centralização autogestionadas. (Gorz, 1983, p. 67) Outra visão importante para o entendimento do crescimento do setor terciário, que se refere mais especificamente ao período compreendido entre as décadas de 60 e 70 em países de industrialização tardia, sobretudo na América Latina, é a visão da escola estruturalista latino-americana, a “escola cepalina”. Ela atribui o alargamento da participação dessas atividades à sua funcionalidade enquanto absorvedor de mão-de-obra desqualificada, proveniente do êxodo rural e do elevado crescimento demográfico, conseqüência de um processo de industrialização e urbanização tardios. Apesar de ser uma visão datada, chama-se a atenção para uma importante funcionalidade, relativa à acomodação da mão-de-obra desqualificada, agora cadernos metrópole 16 pp. 59-83 2osem. 2006 63 luís henrique freitas diniz e ralfo matos 64 urbana e expulsa do mercado formal, crescentemente seletivo. O setor terciário ainda possui componentes de “atraso”, relacionados a atividades de baixa produtividade, e uma funcionalidade importante relacionada à questão de absorção de mão-de-obra excedente. Assim, podemos encontrar no setor terciário setores que abrigam os excluídos do mercado de trabalho formal, em atividades de baixa qualificação, e, por conseqüência, de baixos rendimentos, muitos deles não incorporados ao mercado formal, ou seja, pertencentes à chamada “economia informal”. Assim, em seu processo de formação do espaço, o capital forma núcleos de reprodução pura e simples da força de trabalho, para acomodar a mão-de-obra excedente, excluída do circuito organizado da economia. Com isso, faz-se necessário distinguir dois movimentos possíveis quanto a expansões do terciário, sobretudo em países não desenvolvidos: um ligado ao circuito organizado da economia e conectado à dinâmica produtiva, e outro ligado à precarização do mercado de trabalho, com inchamento dos serviços atrasados de menor produtividade e menores rendimentos, caracterizando o setor como um setor “dual”, tal como coloca Andrade (1994). Por um lado, um setor de serviços “atrasados”, que apresenta uma dinâmica própria e teve sua origem no processo de urbanização e desenvolvimento desses países, mas que vem exercendo um papel de funcionalidade cadernos metrópole 16 pp. 59-83 importante como absorvedor de mão-deobra. (...) Por outro lado, um setor de serviços “modernos” integrados com a indústria de transformação, que tem sua dinâmica atrelada à dinâmica do segmento hegemônico e vem, recentemente adquirindo um papel relevante no processo produtivo, vis-à-vis a reestruturação produtiva que vem ocorrendo principalmente a partir dos anos 80. (p. 13) Dois segmentos principais surgem como dominantes no setor de serviços, um inserido no processo de modernização e reestruturação da indústria, e assim se beneficiando do transbordamento tecnológico da mesma, com níveis de produtividade maiores que a média dos serviços em geral; e outro com o importante papel de acomodação da mão-de-obra excluída dos segmentos organizados da economia, 4 o que, em certa medida, explica o diferencial de produtividade entre a indústria e os serviços, vistos agregadamente. O setor de serviços e o processo de urbanização O crescimento do setor de serviços tem forte relação com a urbanização. Para Lemos (1988), o processo de urbanização se confunde com o processo de centralização e concentração dos serviços, sendo reflexo da dinâmica capitalista de reprodução do capital no espaço. Assim, no contexto do processo de industrialização, este necessitava da formação de um complexo de serviços capazes de fornecer os insumos básicos à reprodução da força de trabalho, ao 2osem. 2006 distribuição e funcionalidades espaciais do terciário moderno mesmo tempo que sua formação concentrada fornecia escala para a indústria, em termos de mercado. A lógica de reprodução do capital no setor terciário, conduz à concentração e à centralização das atividades terciárias fazendo surgir centros urbanos. (Ibid., p. 15) Para entender essa idéia, deve-se partir de uma característica fundamental das atividades terciárias, que é sua restrição espacial, conseqüência de sua intransportabilidade. Assim, o seu desenvolvimento leva, necessariamente, a sua concentração nas cidades. O esquema de reprodução dessa atividade só pode ocorrer em função de ganhos de escala em sua produção, o que leva à constituição de um complexo de serviços complementares. Com o avanço de tecnologias de comunicação e transporte a influenciar nas relações tempo-espaço, a rede urbana se alastra, e formam-se redes hierarquizadas, polarizadas por grandes cidades. As indústrias são expulsas dos centros para as periferias, buscando reduzir suas deseconomias de escala crescentes em função da deterioração dos serviços decorrentes da crescente concentração, bem como do crescente custo de oportunidade de se manterem terrenos nos centros extremamente valorizados. Urbanização é mais do que o resultado da migração rural. Ela implica a formação de redes urbanas fortemente polarizadas por grandes cidades ao redor das quais se formam áreas metropolitanas, e os núcleos destas áreas, por mais estranho que pareça, não são constituídos por concen- trações industriais, mas por complexos de serviços. Na configuração típica, o centro metropolitano é formado por um conjunto de serviços de controle ao redor dos quais se organizam outros serviços que atendem às necessidades da população. A grande indústria tende a se afastar do centro metropolitano, localizando-se em sua periferia, em geral ao longo dos eixos de comunicação. O que hoje em dia organiza a aglomeração urbana é sem dúvida o complexo de serviços que constitui a sua razão de ser (Lemos, 1988, p. 227). De tal maneira, a organização do espaço se dá de forma a favorecer a dinâmica produtiva local, facilitando o ciclo produtivo através dos serviços relacionados à gestão da produção, à reprodução da força de trabalho e à distribuição da produção. Para melhor entender a formação das redes urbanas e a localização das atividades econômicas em seu território, sobretudo as atividades terciárias, deve-se primeiro entender a influência dos aspectos aglomerativos e desaglomerativos inerentes à localização de atividades econômicas na rede urbana. As primeiras tentativas de análise de localização de atividades econômicas já estão implícitas na obra de Von Thünen ([1826], 1966), com a utilização das zonas concêntricas, chamando a atenção para a escala decrescente dos valores da terra a partir do centro da cidade, e as funções de uso da terra daí decorrentes, também observados por Haig (1920). Isso decorre da diferenciação da acessibilidade a bens e serviços, bem como da proximidade aos mercados relacionada à localização na rede cadernos metrópole 16 pp. 59-83 2osem. 2006 65 luís henrique freitas diniz e ralfo matos 66 urbana. Dessa forma, o aluguel varia em razão direta da acessibilidade. Assim, seguindo o raciocínio suscitado por Haig , toda atividade econômica apresenta certa utilidade relativa a um pedaço de terra, com essa utilidade refletindo o preço que o agente está disposto a pagar por esse terreno, de forma que, quanto maior a utilidade, maior o preço. Assim, em condições competitivas, a oferta de preço da terra assegurará, a longo prazo, uma distribuição ótima dos terrenos em função de sua utilidade para os diversos agentes. Para melhor entender essa dinâmica de localização das atividades econômicas, podemos aprofundar essa idéia através dos estudos de Lösch (1910) e Von Thünen ([1826], 1966). Os aspectos aglomerativos são bem ilustrados por Lösch. Em seu trabalho, ele parte de um centro produtor que consegue atingir um nível de escala superior a seus concorrentes, pelo qual ele consegue ofertar bens a um preço mais baixo que os outros, a ponto de atrair consumidores de outras regiões vizinhas, ou seja, a um preço que, somado aos custos de transporte, ainda assim seja mais baixo. Quanto mais longe, maior o custo de transporte, de forma que em certo ponto não seria mais vantajoso comprá-lo. Assim cria-se um sentido aglomerativo aos consumidores desses bens, já que quanto mais próximo do centro produtor menor o preço de mercado (preço de mercado = preço de produção + custo de transporte) desse produto. Por outro lado, Von Thünen, através de sua análise da agricultura, já chamara a cadernos metrópole 16 pp. 59-83 atenção para aspectos desaglomerativos dos centros urbanos. Para isso, ele pressupunha custo de transporte unitário e produto físico fixo por unidade territorial, de forma que quanto maior fosse a demanda maior seria a expansão das terras utilizadas para a produção. Dessa forma, quanto mais perto do centro maior será a renda da terra derivada dos menores custos de transporte, o que pressiona o custo de oportunidade de se possuir o terreno, já que esses terrenos terão alto valor de troca, determinando uma maior racionalização de seu uso. Se pensarmos na convivência de diversas atividades econômicas nesse centro urbano, é natural que se concentrem no centro as atividades que tenham um uso mais intensivo do solo e um maior custo de transporte, enquanto que atividades com uso mais extensivo do solo e/ou menor custo de transporte irão se localizar em regiões periféricas da rede urbana. Assim desenvolve-se um esquema de hierarquização das atividades econômicas ao redor de um “centro” (mercado), de acordo com as características específicas de cada atividade. Seguindo o raciocínio aglomerativo e desaglomerativo, pode-se inferir que os serviços serão mais concentrados e centralizados à medida que possuam uma restrição espacial, difícil transportabilidade, devendo localizar-se perto de seus mercados, e são intensivos quanto ao uso do solo (ocupam menos espaço). Os serviços ainda dependem da estrutura oferecida por outros serviços complementares, intensificando a concentração. 2osem. 2006 distribuição e funcionalidades espaciais do terciário moderno Assim, chegamos a uma distribuição espacial conforme a desenvolvida por Christaller (1933), que propõe uma rede hierarquizada de cidades, de acordo com as escalas de oferta de serviços (estas em função de sua estrutura de demanda), de forma que os centros ofertantes mais abrangentes espacialmente atendem à demanda de outras regiões, que, por sua vez, ofertam para outras menores, formando assim uma rede de relações econômicas de forma espacialmente hierarquizada, em função da tecnologia própria à oferta de serviços, sobretudo os que Christaler nomeia “Serviços Superiores”. As relações dar-se-iam dariam através de um lugar central capaz de ofertar bens e serviços para suas regiões vizinhas. O modelo de Christaler mostra-se primordial, introduzindo a concepção da Rede de Cidades, concepção amplamente utilizada ainda hoje para o entendimento da distribuição das cidades pelo território. Noyelle, ao analisar a questão da rede de cidades, propõe uma hierarquia das cidades baseada em uma classificação do sistema urbano em quatro tipos de cidade: centros de serviço avançados diversificados, centros de serviços avançados especializados, centros de produção e centros orientados para o consumo. Assim, a função primordial da centralidade é polarizar, através da oferta de bens, e serviços para suas regiões complementares, bens e serviços centrais, como comércio atacadista e varejista, serviços bancários, organizações de negócios, serviços profissionais, serviços administrativos, além de serviços tais como educação e diversão. Dessa forma, a teoria do lugar central afirma que a cidade-pólo cresce levando a uma expansão mais do que proporcional na demanda de bens e serviços centrais, e, portanto, da renda líquida recebida pelos habitantes da cidade empregados em seu fornecimento, aumentando o seu potencial enquanto mercado consumidor. Nos países subdesenvolvidos, esse crescimento teve sérias implicações. O crescimento rápido e desordenado das áreas urbanas, ocasionado pelo êxodo rural, levou à criação de um contingente de mão-de-obra excedente nas cidades e, conseqüentemente, a uma precarização do mercado de trabalho, levando-nos de volta à questão da precarização do trabalho refletida no inchaço do terciário. Urbanização em países desenvolvidos versus urbanização em países subdesenvolvidos Para análise do setor de serviços é importante distinguir o processo de urbanização ocorrido nos países desenvolvidos do ocorrido nos países não desenvolvidos. Nos países desenvolvidos, o processo de urbanização deu-se em conseqüência das necessidades criadas pela industrialização. Neles, a estrutura ocupacional é resultado das mudanças tecnológicas e do próprio fenômeno de urbanização. Já nos países subdesenvolvidos, o processo de urbanização está mais fortemente relacionado a fatores demográficos, tais quais êxodo rural e alta taxa de fecundidade. cadernos metrópole 16 pp. 59-83 2osem. 2006 67 luís henrique freitas diniz e ralfo matos 68 Assim, nesses países, em sua fase inicial de desenvolvimento, o inchamento do terciário, em relação à estrutura ocupacional, não pode ser interpretado enquanto estágio avançado de urbanização. Nesse caso, a alta participação dos serviços no emprego é decorrência de dois fatores: a característica de baixa produtividade inerente a esse setor combinada à formação de uma população “marginalizada” nas cidades. Como conseqüência, essa ocupação é associada a uma população com baixo nível de escolaridade e de rendimento, exercendo atividades marginalmente inseridas no contexto formal da economia. A partir das décadas dos 70 e 80, a estrutura do setor de serviços apresenta mudanças, tanto nos países desenvolvidos como nos em desenvolvimento. A dinâmica do setor de serviços passa a estar atrelada à interação desse setor com a indústria através dos serviços produtivos e distributivos. Assim, a expansão das atividades terciárias reflete o crescimento da divisão do trabalho em um novo paradigma produtivo, de bases estritamente científicas. Paralelamente à difusão da microeletrônica na estrutura produtiva, a reestruturação do papel dos serviços na dinâmica industrial tem impactos profundos sobre a estrutura espacial internacional e regional. É importante frisarmos o papel das inovações tecnológicas que interagem com o crescimento dos serviços avançados, determinando mudanças na estrutura produtiva e ocupacional e na distribuição espacial das atividades econômicas. Em termos de demanda final, a tendência marcante é a dicadernos metrópole 16 pp. 59-83 ferenciação de produtos e serviços refletindo altos níveis de renda e mudanças de hábito. A difusão da microeletrônica, combinada com os serviços avançados permite mudanças na produção de manufatura, no gerenciamento de pessoal, escoamento da produção, desenvolvimento do produto, propaganda, etc., determinando mudanças nas plantas de produção, que tendem a se localizar em subúrbios, zonas periféricas e zonas rurais. Isto confirma o argumento de Saskia Sassen sobre a descentralização espacial acompanhada de uma integração global por parte do controle da produção. (Andrade, 1994, p. 18) Os centros urbanos capazes de oferecer serviços avançados passam a ser um requisito do processo de industrialização. Eles passam a ter função imprescindível no gerenciamento internacional da produção, bem como no processo de difusão tecnológica. A organização e a expansão da produção são resultado de um processo internacionalizado de relações econômicas estabelecidas através dos serviços avançados (ibid., p. 17), de forma que o setor terciário passa a ter cada vez mais uma função indutora de tal desenvolvimento, conforme nos chama a atenção Kon. Na atualidade, a reestruturação da composição em economias de diferentes níveis de desenvolvimento é associada à velocidade e ao grau de inovação tecnológica nos processos produtivos e organizacionais, princi- 2osem. 2006 distribuição e funcionalidades espaciais do terciário moderno palmente ligados ao setor de serviços, particularmente no campo da telemática e outros processos de telecomunicações, serviços de informática relacionados à transferência de informação e conhecimento, além dos serviços financeiros de apoio à produção e ao consumo. (2003, p. 1) Isso se dá por intermédio da estrutura hierárquica de cidades, com a proeminência das “cidades globais”. Segundo Saskia Sassen (1991), as cidades globais seriam pontos de comando da organização da produção, possíveis graças à centralização de serviços avançados nessas metrópoles, possibilitando o controle transnacional das firmas. As novas tecnologias derivadas da microeletrônica, sobretudo na área de informação e comunicação, as NTIC, permitem centralizar a organização da produção simultaneamente à dispersão espacial da produção. Esse processo tem forte impacto sobre a estrutura do mercado de trabalho, sobretudo nas metrópoles, criando uma demanda por mão-de-obra altamente qualificada, cuja estrutura ocupacional é alterada em função dessa reorganização espacial do emprego. O padrão flexível de organização da produção modifica as condições sociais e técnicas de organização do trabalho, torna o trabalhador polivalente, abre perspectivas de mobilidade social vertical e horizontal, acima e abaixo, mas também intensifica a tecnificação da força produtiva do trabalho, potenciando-a. O trabalhador é levado a ajustar-se às novas exigências da produção de mercadoria e excedente, lucro ou maisvalia. Em última instância, o que comanda a flexibilização do trabalho e do trabalhador é um novo padrão de racionalidade do processo de reprodução ampliada do capital, lançado em escala global. (Ianni, 2001, p. 129) Globalização ou glocalização? Essas mudanças tecnológicas, advindas, sobretudo, das tecnologias da informação, bem como da crescente integração internacional, levaram a se acreditar no desenraizamento das atividades econômicas do território, transformando-se as mesmas em simples fluxos de recursos de um lado para outro do espaço de produção e de mercado gradualmente acessível. Para Storper (1994), apesar de diversas atividades apresentarem uma crescente flexibilidade espacial, sobretudo aquelas relacionadas a atividades com baixo grau relativo de capital fixo, não dependente relativamente de mão-de-obra altamente qualificada e dependentes de insumos, o núcleo da economia continua altamente territorializada. Várias atividades se desenraizaram, em conseqüência da generalização das áreas de mercado (política e economicamente induzidas), da crescente eficiência da infra-estrutura de transportes, dos avanços tecnológicos na área das telecomunicações e transmissão de informações, bem como do desenvolvimento de áreas diversas com capacidades econômicas e sociais básicas. cadernos metrópole 16 pp. 59-83 2osem. 2006 69 luís henrique freitas diniz e ralfo matos 70 Porém, a internacionalização não necessariamente está eliminando a territorialização, ao contrário, ela pode estar se adequando a ela (ibid.). Atividades produtivas-chave, as de maior conteúdo de especialização, conhecimento e tecnologia, ao contrário, demonstram uma crescente concentração em territórios centrais, porém cada vez mais inseridas em redes de relacionamento com outras regiões centrais e a células desterritorializadas de seus sistemas de produção e marketing . Dessa forma, tanto as atividades territorializadas como as desterritorializadas dão origem a sistemas de produção de localização globalizada, dando origem ao termo “glocalizado”. É através dessas atividades territorializadas que se dão as articulações locais-globais, de forma que as forças-chave e propulsoras na economia global são, assim, as partes dos sistemas de produção territorializadas (ibid.). A globalização não elimina os contextos sociais e institucionais locais. Ao contrário, reforça a importância dos tecidos locais. Estabelecem-se duas naturezas de competição e relações: a) fortes (técnicas e de mercado), na qual o processo de inovação é central e, b) fracas (identidade, atmosfera, interações, cultura industrial etc.). Na confluência destas duas dimensões ou conceitos insere-se a dimensão local como relação das empresas com o espaço, sendo que a organização local torna-se componente estrutural de um processo de natureza global. O nexo global-local como relação de poder e o empresário como facadernos metrópole 16 pp. 59-83 tor de globalização e ator local na dialética global-local. Global-local como cultura de complexidade, fundamentada na dimensão ecológica, sistêmica e de conhecimento evolutivo. Ecológica como fundamento epistemológico e categoria de integração para o estudo do sistema social e sua relação com o meio ambiente. Sistêmico como princípio de interação e reciprocidade entre o todo e suas partes. De conhecimento evolutivo no sentido da cumulatividade, irreversibilidade e impredicabilidade em uma combinação de tempo, espaço e subjetividade. Embora o global estabeleça um espaço de fluxos que amarra diferentes e mutáveis sistemas locais, não há redutibilidade entre o local e o global, no sentido de que nem o todo pode ser quebrado ou dividido em partes nem a soma das partes reconstitui o todo, pois são autoorganizativos e portanto não desmembráveis. (Diniz, 2000, p. 4) Essa territorialização se dá, sobretudo, através de três forças causais: a) as economias de aglomeração; b) excedentes e interdependências organizacionais que se desenvolvem em contextos locais específicos, e que condicionam o aprendizado tecnológico por organizações e agentes mais especializados, bem como através de esquemas de ações partilhados, o que Storper e Venables (2005) chamam de “o burburinho” da cidade; e, por fim, o que de certa forma une os outros dois fatores é que c) estruturas institucionais e ações são a base de formas de coordenação econômica específicas de um lugar. Essas interdependências e relacionamentos, 2osem. 2006 distribuição e funcionalidades espaciais do terciário moderno muitas vezes, são de difícil identificação à medida que são relações, em grande parte, não comerciais (Storper, 1994) e de tal forma dificilmente mensuráveis. Esses centros territorializados são o núcleo do desenvolvimento tecnológico, o que dá sua condição de centralidade. O desenvolvimento tecnológico é efeito em localizações-base, em um ambiente de produção territorialmente concentrado, sendo conseqüência desse ambiente. Esses centros só podem se desenvolver combinando um ambiente de produção territorialmente concentrado com centros de pesquisa e desenvolvimento e mão-deobra altamente qualificada e especializada. Segundo Storper, esses são “distritos de tecnologia”, que crescem acima da média das economias avançadas em geral, e cuja composição de suas atividades econômicas é favorecida por grandes proporções de emprego com altos salários e alto valor agregado, são responsáveis por grandes proporções das exportações das economias avançadas. Nesse sentido, a especialização está fortemente ligada à territorialização e à especialização de exportação, e não à dinâmica das fábricas diversificadas ou ao fluxo desenraizado de capital ou de bens. (Ibid., p. 20) Esses distritos tecnológicos, fazendo a articulação local-global, funcionam como nodos de uma Rede Transfronteiriça (RTF) de cidades (Mattos, 2004), possibilitando a formação, expansão e integração de um amplo número de empresas formadas e operando em rede. Esse processo originou a formação de um espaço mundial de acumulação, em que inúmeras empresasrede valorizam seus capitais em um crescente número de atividades e territórios. Esses nodos das RTF dispersaram-se pelo território, mas apenas para locais capazes de atender suas exigências: disponibilidade de sistemas de informação e comunicação capazes de permitir contato instantâneo com o meio global; oferta diversificada e eficiente de serviços avançados especializados; contingentes amplos e qualificados de recursos humanos; ambiente de difusão tecnológica; tecido produtivo amplo e diversificado; e mercado capaz de garantir o acesso a uma demanda solvente também ampla, diversificada e em expansão. Dessa forma a RTF se dispersa para cidades com características metropolitanas, lócus por excelência das relações sociais e econômicas (Panizzi, 1990), surgindo as Áreas Metropolitanas Principais (AMP’s). Dessa forma se desenvolve um crescimento de áreas metropolitanas diversas, em uma dinâmica de “desconcentração concentrada”, dando maior “musculatura” às redes urbanas. Essas cidades-nodos passaram a ser elementos essenciais para a nova dinâmica capitalista, pois a organização e articulação dessas cidades numa rede global possibilita a otimização da valorização do capital. Por esse raciocínio, essas cidades passam de fato a abrigar serviços produtivos avançados de controle da produção que permitem a difusão de tecnologias de todos os tipos, desde a implantação de cadernos metrópole 16 pp. 59-83 2osem. 2006 71 luís henrique freitas diniz e ralfo matos 72 novos processos de produção até as formas de capitalização ou articulação institucional, as quais favoreçam a maior produtividade e, conseqüentemente, a valorização do capital, que possibilitem as práticas de “gestão do território” (Corrêa, 1992). A gestão do território é definida por Corrêa (ibid.) como um conjunto de práticas que visam o controle da organização do espaço que permita a reprodução e expansão das relações que definem um dado território. Através da gestão do território, o mesmo se fragmenta em diversas regiões, que progressivamente vão adquirindo maior conteúdo funcional, de acordo com o avanço tecnológico, de tal forma que através de seus arranjos e rearranjos a gestão acaba por criar diferenciações espaciais. Esse desmembramento do território econômico, e a conseqüente flexibilidade espacial dos arranjos produtivos, foi possibilitado, em grande medida, pela mudança da divisão técnica do trabalho, antes característica do ambiente intrafabril, agora articulada espacialmente em rede, sobretudo através da externalização de atividades, agora, terciárias. Porém, a crescente integração das relações sociais em redes, com relações ora verticais, ora horizontais, aumenta sobremaneira a complexidade das relações, e como tal seu nível de incerteza relacionada ao sistema produtivo como um todo. Por essa razão, à medida que a tecnologia permite a dispersão espacial, ela requer uma gestão espacial altamente centralizada, evocando a figura dos centros decisórios, espaços de irradiação político-tecnológica, produtocadernos metrópole 16 pp. 59-83 res mais do que de bens, mas de idéias, de matrizes tecnológicas, de onde emergem bases para fluxos informacionais que sejam ao mesmo tempo universalistas, e adaptáveis a diferentes particularidades, viabilizando assim a gestão do território em diversas escalas. Em função da formação dessas redes de relações econômicas imbricadas, desenvolve-se o que Dreifuss (2004) chama de “ tecnobergs”: grandes corporações multinacionais, que, por seu caráter estratégico, são chamadas de Corporações Estratégicas Transnacionais (CETs), por trás das quais se observa uma gama infindável de encadeamentos, seja a montante ou a jusante, de arranjos produtivo-espaciais multidimensionais, referenciados em uma divisão técnico-espacial do trabalho em escala global, de forma que a corporação em si é apenas a “ponta do iceberg” de estruturas de produção e distribuição gigantescas. Esses “tecnobergs” centram suas atividades na produção das já mencionadas matrizes tecnológicas (a tecnologia de ponta) a partir das quais se desenvolvem uma série de outras inovações e adaptações multifuncionais a serem disseminadas multissetorialmente, o que lhes garante um mercado extenso e diversificado. Não se trata de uma simples expansão da atuação das grandes corporações à escala mundial e na ampliação do mercado, acelerada nos 30 anos que se seguiram à II Guerra Mundial, mas de uma mudança nas relações de poder, na criação de cadeias de valor baseadas em novas formas de coo- 2osem. 2006 distribuição e funcionalidades espaciais do terciário moderno peração e competição, na destruição ou desestruturação das autonomias monetárias nacionais. Neste novo contexto vêm ocorrendo mudanças nos padrões de organização industrial, com a expansão do horizonte econômico das companhias, decorrente da redução do espaço econômico e do tempo, ampliando as fontes de recursos, o mercado e as tecnologias para além das fronteiras nacionais ou continentais. Pode ocorrer, também, a desincorporação e despersonificação da tecnologia, com o aumento da difusão e integração de soluções plurais e flexíveis, mudanças nas relações entre oferta e demanda, entre produção e consumo, com ampliação e diversificação da cesta de bens e serviços. Amplia-se a interdependência mas alteram-se as formas de contratação, competição, cooperação e dependência, bem como as relações entre Estados Nacionais, entre Estado e as empresas privadas, em um processo simultâneo de homogeneização e diferenciação. (Diniz, 2000, p. 2) A produção dessas matrizes tecnológicas envolve investimentos altíssimos, sobretudo em mão-de-obra muito qualificada e equipamentos de alta complexidade. Porém, esse investimento é mais utilizado em seu processo de pesquisa e desenvolvimento do que em sua reprodução e distribuição, de forma que os custos envolvidos nessas atividades são em grande medida custos fixos, o que lhes dá o caráter de atividades com ganhos crescentes de escala, o que determina uma estrutura de mercado tendendo ao monopólio. Além disso, o alto nível de financiamento exigido por essas atividades restringe a ação dos tecnobergs a regiões com alta disponibilidade de capital. Essas características, dentre outras, dão um caráter de crescente centralização e concentração de suas atividades. A manutenção dos encadeamentos “imersos”, que dão base às atividades desenvolvidas pelos tecnobergs , exigem ações estratégicas por parte das corporações, em busca de uma forma de gestão do território que permita a estabilidade dos encadeamentos. Uma das estratégias é a diversificação dos consumidores, de modo que as matrizes tecnológicas serão tanto melhores quanto maior a sua flexibilidade e adequação a diversos produtos e/ou usuários, ainda que mantendo seu caráter especializado. A excelência de uma CET será determinada pela capacidade de ganhar ou de manter a supremacia de saberes especializados que um mundo centrado em tecnobergs requer, aliada à capacitação técnica de produção e serviços irradiados a partir de uma matriz científica e de sua competência tecnológica, além de uma substancial “capacidade cultural e intelectual” genérica que lhe permite buscar uma taxa de adaptação a diferentes mercados e sociedades que será necessariamente alta. (Dreifuss, 2004, p. 86) Inserido nessa teia de relações, cada ação de cada agente ganha um alto grau de conteúdo informacional, dentro do sistema nomeado por Dreifuss (ibid.) Sistema tele-info-nano-opto-computrônico satelitais, denotando mesmo a tendência convergente das tecnologias informacionais, que permitem a recali- cadernos metrópole 16 pp. 59-83 2osem. 2006 73 luís henrique freitas diniz e ralfo matos 74 bragem constante e adequação dos sistemas pelo monitoramento em tempo real, via fluxo informacional. Além da formação de grandes aglomerados de atividades encadeadas, no ambiente de “tecnobergs” a coordenação de esforços, fusões e diversas outras formas de relacionamento interinstitucionais passam a ter grande importância pelo crescente entrelaçamento das atividades e pelas próprias características da produção tecnológica. O alto grau de incerteza envolvido na produção tecnológica de ponta exige uma estrutura de mercado que seja cooperativa e articulada entre as diversas instituições, já que envolve uma gama imensa de atividades, cada uma com demandas tecnológicas distintas, o que exige matrizes tecnológicas versáteis, flexíveis. Essa necessidade de conhecimento impele as CETs rumo aos limites de suas capacidades e possibilidades de adquirir, aliar-se, fundir-se, ou estabelecer joint ventures em grande escala. Além disso, as CETs deverão possuir uma capacidade de aplicação multissetorial de suas potencialidades e saberes tecnológicos, e deverão ser capazes de integrar seus produtos-serviços como componentes essenciais da produção de outras CETs, enquanto pluritecnologia – seja em “famílias” de produtos existentes ou em gestação, seja em clusters (amálgamas) resultantes dos vários entrecruzamentos tecnológicos. Seu produto, na realidade, passa a ser a própria competência crucial de uso múltiplo, embutida no produto físico, concreto ou virtual e na capacidade de desenvolver os produtos essenciais para oucadernos metrópole 16 pp. 59-83 tros sistemas de produção (...) As CETs não dependem mais de um pacote tecnológico determinado, pois operam sobre uma matriz extremamente versátil de conhecimentos, de competências cruciais e saberes impressionantemente variados, necessariamente interativos. No Fundo, as CETs são fortes não por deterem um produto determinado, posto que todos os produtos têm um tempo de vida limitado (e cada vez mais reduzido), mas por deterem a capacidade, em princípio ilimitada, de criar produtos a partir dos seus estoques de saberes científicos e de competências tecnológicas, que configuram seus trunfos reais. (Ibid., p. 86) Dessa forma, os relacionamentos entre as instituições envolvidas nesse processo não podem ser analisadas apenas do ponto de vista de uma racionalidade típica, econômica. Devemos considerar o que Habermas (1996) chamou de racionalidade comunicativa, pela qual esses agentes se relacionam de forma coordenada, fazendo a “interface” entre as instituições, no que ganha importância o que Storper (1997) denomina “ativos relacionais” e outras interdependências não comercializáveis, o que significa que a capacidade de atração passa a depender, crescentemente de um conjunto de elementos sociais locais (Diniz, 2000). Em uma economia do aprendizado, é mister considerar as forças da história, a cultura, os costumes e as instituições como expressões territorializadas, sobre as quais repousam as possibilidades do exercício do aprendizado e da produção de inovações e/ou adaptações tecnológicas. (Matos, 2005, p. 17) 2osem. 2006 distribuição e funcionalidades espaciais do terciário moderno Dessa forma, paralelamente à dominação das regiões centrais, via matrizes tecnológicas, as regiões e/ou os lugares, ganham força à medida que interferem nas adaptações, no processo e irradiação, tecnológica. A homogeneização da linguagem, via tecnologia, além de inserir uma gama crescente de identidades territorializadas “à moda antiga” no espaço de fluxos, permite a multiplicação de uma outra infinidade de identidades, agora referenciadas pela formação de territórios-rede, em maior e menor grau em função do acesso às redes, no que se fazem fundamentais as políticas de educação e inclusão digital. Mesmo o Estado, enquanto agente, com toda sua perda de autonomia, mantém papéis importantes nessa estrutura, diminuindo as incertezas relativas às atividades de produção tecnológica, aumentando as “garantias”, articulando e/ou coordenando atores envolvidos nas diversas relações interinstitucionais e, o que de certa forma resume as funções anteriores, na criação e manutenção de Sistemas Nacionais de Inovação (SNI). Assim, a divisão tecnopolítica do território torna-se cada vez mais seletiva no processo de produção do espaço, sobretudo com relação àqueles fatores que Dreifuss (2004) nomeia de qualidades societárias. Na década de 90, alicerçados nas incipientes infonomias e gnoseonomias nacionais, os países passam a ser situados a partir das suas qualidades societárias – (universitárias, intelectuais, educacionais etc.), bem como de suas possibilidades organizacionais e téc- nicas de realização, geradas pelo mundo de tecnobergs. Configura-se uma heterotopia de produtores diferenciados pelas suas funções, possibilidades e capacidades perante os processos de produção material e de conhecimento, enquanto sociedades/estados. As novas tecnonomias e novas realidades societárias são construídas e centradas ao redor das ações de corporações estratégicas, apoiadas por seus governos, configurando: a) focos indutores de conhecimento (científico e tecnológico) e focos geradores de tecnologia de ponta; b) pólos motores tecnoprodutivos avançados; c) plataformas terceirizantes de produção e comercialização; d) plataformas quarteirizantes de montagem e comercialização. (Ibid., p. 96) Dessa forma, configura-se uma divisão tecnoespacial das atividades referenciada a uma nova divisão técnica do trabalho, não mais intrafabril, mas cotejada por arranjos espaciais específicos. Enquanto as regiões de maior centralidade vão desenvolver matrizes tecnológicas, conforme suas funcionalidades enquanto focos indutores de conhecimento e geradores de tecnologia de ponta, surgem novas centralidades, pólos motores tecnoprodutivos avançados, responsáveis por traduzir as matrizes tecnológicas em produtos “georreferenciados”, ou seja, adaptados ao contexto local/ regional. Essa mediação é recorrente no sistema, a cada mudança de escala equivale uma mediação global-local, tal qual um sistema de irradiação da produção tecnológica central, pretensamente universal. As formas de inserção nesse sistema serão cadernos metrópole 16 pp. 59-83 2osem. 2006 75 luís henrique freitas diniz e ralfo matos 76 determinadas em grande medida pela “capacidade social” de inserção em uma economia inovativa, tal como a presença de mão-de-obra qualificada, infra-estrutura de transportes e comunicações que permitam a “conexão global”, ambientes institucionais favoráveis, etc. Seguindo o raciocínio, em uma visão transescalar, quanto mais próximo às regiões centrais, maior o grau de autonomia e responsabilidade das atividades, em sua inserção no sistema de irradiação tecnológica; por outro lado, quanto mais próximo das “periferias” maior o grau de automatização, e portanto menor o grau de autonomia das atividades. São justamente as matrizes tecnológicas, traduzidas para seu contexto específico, que permitem a automatização das atividades no nível local, como montagem e comercialização em bases exportadoras regionais. Nesse contexto, o setor terciário passa a ter funcionalidades importantes na configuração territorial, seja na expansão da rede urbana, que induz e é induzida pela expansão de uma série de “serviços urbanos”, seja pelo próprio caráter das estruturas produtivas de uma economia centrada na inovação. O aumento do peso dos serviços na estrutura produtiva, em termos de produto e empregos, e as mudanças tecnológicas decorrentes da informática e da telemática, mudam a natureza dos serviços. Não só amplia o leque de atividades deste como muda, também, a natureza da comercialização, permitindo a ampliação dos serviços comercializáveis à distância. De não cadernos metrópole 16 pp. 59-83 tradables, uma grande parcela dos serviços passam a tradables, em função do desenvolvimento da tecnologia da informação, especialmente da informática e da telemática, o que permite o transporte dos serviços, eliminando ou reduzindo o efeito da distância, superando a característica histórica de serem produzidos e consumidos, simultaneamente, no mesmo local da produção (...) Por outro lado, a integração agriculturaindústria-serviços aumenta a demanda dos chamados serviços à produção, especialmente com o crescimento da internacionalização e a necessidade de administração e controle das grandes organizações (engenharia, pesquisa e desenvolvimento, mercado, propaganda, seguros, bancos, processamento de dados, contabilidade) e à circulação (venda, transporte, assistência técnica, manutenção, instalação, etc.). Por sua vez, o aumento da terciarização amplia a complementaridade entre indústria e serviços e implica a atração dos serviços parta próximo à produção, com tendência à reaglomeração e à clusterização, podendo ocorrer também a clusterização em um conjunto de serviços que são incorporados e comercializados através de bens. (Diniz, 2000, p. 14) Setor terciário, tipologias, verticalidades e funcionalidades espaciais Sendo assim, o setor terciário, analisado segundo sua estrutura interna, reflete em grande medida o duplo movimento de dispersão da rede urbana e da cultura urbano-industrial, e centralização da gestão 2osem. 2006 distribuição e funcionalidades espaciais do terciário moderno da produção, aumentando sobremaneira a complexidade das relações em que se inserem essas atividades, adequando-se a cada contexto e escala de funcionamento das atividades produtivas, conectando-as aos diversos espaços de fluxos, com tudo que isso envolve. A dispersão da rede urbana reflete a expansão dos serviços ligados às funções que poderíamos dizer de infra-estrutura e reprodução urbana, com atividades tais como serviços públicos básicos, como coleta de lixo, transportes urbanos, serviços de saúde e educação, comércio, serviços de alimentação, ou mesmo outras atividades complementares à industria, mas com um grau ainda baixo de conteúdo informacional, tal como atividades de reparo e manutenção de baixa complexidade. Já a centralização da produção reflete a concentração de atividades de alto grau de especialização e altamente informacionais, ligadas às atividades produtivas, que passam a ter cada vez uma parcela maior no valor adicionado nas mercadorias, reflexo do crescente conteúdo técnico-informacional “cristalizado”. Assim, poderíamos pensar em uma tipologia distinguindo esses dois tipos de serviço: Serviços de Infra-estrutura e Reprodução e Serviços Técnico-Informacionais Complementares à Produção. Se compararmos essa tipologia com a tipologia de Browning e Singelman (1978), anteriormente explicitada, os serviços de infra-estrutura e reprodução abrangeriam os serviços sociais, pessoais, e parte dos serviços distributivos e produtivos de menor conteúdo técnico-científico, como o setor de transportes, nos serviços distributivos, e serviços de reparo e manutenção de menor complexidade, no caso dos serviços produtivos. Já os serviços técnicocientíficos complementares à produção abrangeriam as atividades de maior conteúdo técnico-científico dos serviços produtivos e distributivos, tais como os setores de pesquisa e desenvolvimento, no caso dos serviços produtivos, e serviços de publicidade e propaganda, no caso dos serviços distributivos. Por outro lado, se analisarmos os serviços de acordo com as plataformas propostas por Dreifuss (2004), as regiões que apresentam maior conteúdo técnico, ou seja, aquelas mais “próximas” aos centros produtores de matrizes tecnológicas, tendem a apresentar um terciário com maior grau de diversificação (fruto da própria renda urbana), mas, sobretudo, com participações importantes de serviços técnicoinformacionais complementares à produção, tais como de pesquisa e desenvolvimento, serviços financeiros, serviços de planejamento e organização, administração, publicidade e propaganda, dentre outros; enquanto que nas regiões de inserção via produção e montagem, observa-se também a presença de serviços, mas com um menor grau de diversificação e proeminência de serviços de infra-estrutura e reprodução urbana, além de outros serviços de reparo e manutenção de baixa complexidade, que dão suporte mais direto à produção. Assim, os serviços de infra-estrutura e reprodução tendem a ser menos verticalizados, com relação à rede urbana, ou cadernos metrópole 16 pp. 59-83 2osem. 2006 77 luís henrique freitas diniz e ralfo matos 78 mais horizontalizados, ou seja, sua distribuição espacial tende a ser mais dispersa na rede, enquanto que os serviços técnicocientíficos complementares à produção tendem a ser mais verticalizados, e, portanto, concentrados espacialmente em um número relativamente reduzido de localidades da rede, até porque esses serviços dependem de contextos espaciais específicos, tais como oferta de mão-de-obra especializada, ambientes de transbordamento tecnológico, além de demandar uma alta escala, em atividades de alta seletividade espacial. A distribuição espacial das atividades terciárias, analisada segundo as funcionalidades espaciais específicas de cada tipo de serviço, reflete, assim, a própria divisão espacial do trabalho e os mecanismos pelos quais se dá a gestão do território, já que são as atividades terciárias, sobretudo as de serviços técnico-científicos complementares à produção, que possibilitam essa articulação entre as diversas regiões de um território, bem como as articulações local-globais, de forma que as funcionalidades do setor terciário estão no cerne da estruturação do território como um todo. As funcionalidades espaciais específicas dos serviços de infra-estrutura e reprodução urbana relacionam-se à reprodução e viabilização das atividades urbanas rotineiras realizadas no âmbito local, tal como o consumo final de mercadorias, atividades de reprodução da mão-de-obra, atividades terciárias de complementaridade mais direta à indústria, etc., sendo um condicionante mesmo da fixação de populações e atividades em uma dada recadernos metrópole 16 pp. 59-83 gião. As atividades terciárias relacionadas à infra-estrutura e reprodução urbana possuem ainda uma importante funcionalidade na acomodação de mão-de-obra excedente, em uma economia crescentemente seletiva com relação à mão-de-obra. Já os serviços técnico-científicos complementares à produção têm funções relativas às articulações local-globais informacionais: a) telecomunicação: essa é talvez a funcionalidade de maior destaque, já que é ela que possibilita todas as outras, sendo condição primeira do fluxo informacional; b) difusão tecnológica: essa é outra funcionalidade importante, que permite que inovações, geralmente ocorridas em regiões centrais da rede urbana, possam se difundir pelos arranjos produtivos, possibilitadas por serviços de consultoria, assessoria e planejamento técnico-científico; c) articulação institucional local: com o crescimento dos fluxos transfronteiriços, são cada vez mais importantes os serviços que articulam as atividades institucionalmente nos foros locais; d) monitoramento da produtividade: a relativa flexibilização da produção, financiada muitas vezes por fluxos financeiros interespaciais, exige formas de monitorar os resultados obtidos quanto à valorização e rotação do capital. Dessa forma, através de regulamentação do Estado, surge a obrigatoriedade de produção de indicadores contábeis e financeiros que reflitam o desempenho de uma dada atividade refletindo em outro indicador: a evolução da valorização das ações relativas a tais atividades, orientando os fluxos de capital de acordo com suas 2osem. 2006 distribuição e funcionalidades espaciais do terciário moderno possibilidades de valorização; e) diminuição de incertezas espaciais: alguns serviços, sobretudo financeiros, têm a função de diminuir incertezas espaciais, tais como incertezas cambiais; f) inovações tecnológicas: permitem a inserção privilegiada de uma dada localidade no meio global, possibilitando ganhos via mais-valia relativa através dos serviços de P&D. Conclusões O setor terciário coloca-se, dessa forma, no cerne da reestruturação econômica contemporânea, não por ser o núcleo da economia, mas por dar base às articulações espaciais de fluxos, em uma sociedade estruturada crescentemente em redes, onde essas articulações fazem-se cada vez mais necessárias. Na estruturação dos “tecnobergs”, um ponto fundamental é a estruturação de uma rede financeira que permita a formação de fundos localizados, capazes de financiar as atividades de produção tecnológica, atividades essas de alto grau de incerteza e rendimento, dada a “centralidade” e inserção no processo inovativo de seu produto. Isso gera um fluxo financeiro em direção a essas centralidades, na medida de sua inserção, garantindo o financiamento dessas atividades e reproduzindo o fluxo do “excedente” em direção à “cidade”, que domina, mas em função da tecnologia. O movimento de implosão-explosão descrito por Lefebvre (2002) toma forma de sistema, em um processo de separação trabalho intelectual versus trabalho manual, em que se centralizam as funções de planejamento, desenvolvimento, gestão, etc., e se dispersam as atividades produtivas de acordo com as vantagens comparativas, no contexto de crescente diminuição dos custos de comunicação e transporte. Porém, deve-se ter em vista que essa relação é “simbiótica”, à medida que o trabalho intelectual deve absorver crescentemente o trabalho manual à medida que este se torna seu objeto de análise, dentro de uma economia do aprendizado, das “recalibragens” dos modelos. Aí reside uma possibilidade de ascensão, a universalização de certos serviços urbanos, tais como educação e saúde, aliada a políticas de difusão tecnológica, e maior mobilidade espacial, podendo possibilitar a ascensão em estruturas sociais pela inserção no processo inovativo. A formação de uma sociedade baseada no conhecimento e no processo inovativo nos põe em uma encruzilhada, numa janela de oportunidade, por um lado, que é a possibilidade de democratização do acesso ao conhecimento, e assim, o acesso ao mercado de trabalho em condições cada vez mais iguais, ou ao contrário, o pior dos mundos, a explosão da desigualdade pela falta de acesso ao conhecimento e pela manutenção dos círculos viciosos de pobreza, o que passa, em grande medida, por política de educação e outras políticas industriais que possibilitem a inserção nesses meios, como incubadoras, dentre outras iniciativas. Como se pôde perceber, no contexto das diversas mudanças na estruturação territorial das atividades econômicas observadas nos últimos anos, todas estão entrelaçadas por relações com atividades cadernos metrópole 16 pp. 59-83 2osem. 2006 79 luís henrique freitas diniz e ralfo matos terciárias, que induzem e são induzidas, que condicionam e são condicionadas, por tal estruturação, o que, por si, justifica a pesquisa das relações e do caráter dessas atividades no novo contexto das sociedades urbano-industriais. O crescimento do setor terciário reflete em grande medida a própria reestruturação da relação capital-trabalho, tendo assim impactos importantes sobre a estrutura do mercado de trabalho, tornando-o mais seletivo, sobretudo com relação ao nível de qualificação. Dessa forma, fica clara a necessidade de se aprofundar no entendimento do setor terciário, buscando entender sua distribuição espacial segundo suas funcionalidade, bem como sua relação com dinâmicas ocupacionais, que busquem esclarecer essa reestruturação da relação capitaltrabalho e suas relações com uma nova divisão internacional do trabalho, bem como novas inserções ocupacionais que se desenvolvem nesse contexto, buscando suas “virtudes e vícios”. Luís Henrique Freitas Diniz Mestrando da Pós-Graduação em Geografia do Instituto de Geociências da Universidade Federal de Minas Gerais. [email protected] 80 Ralfo Matos Doutor em Demografia, professor do Departamento de Geografia do Instituto de Geociências da Universidade Federal de Minas Gerais [email protected] Notas (1) Este assunto será melhor abordado na seqüência. (2) Embora esta seja uma característica dos serviços, não se pode defini-los em função apenas desses aspectos. “Em regra, os bens são pensados como sendo mais duráveis, mais transportáveis que os serviços. Porém, programas de softwares para computadores são tanto duráveis quanto transportáveis. Alguns serviços ao produtor, como auxílio temporário ou conservação de edifícios não são duráveis nem transportáveis. Outros serviços como os serviços de consultoria legal, de engenharia e administração são transportáveis via telecomunicações e via aérea” (Tschetter, 1987, citado por Andrade, 1994, p. 7). (3) Gershuny e Miles (1983) analisam mais de perto essa questão do gap de produtividade, através da análise da evolução de seus preços relativos e de sua participação, acabando por reiterar esse diferencial. cadernos metrópole 16 pp. 59-83 2osem. 2006 distribuição e funcionalidades espaciais do terciário moderno (4) É importante ter em vista que a caracterização do terciário em dois núcleos é, em certa medida, arbitrária, já que o que se observa é uma gama de serviços em que essas duas tendências se entrelaçam, sendo que a maior parte das atividades são de difícil distinção, de forma que a caracterização tem uma função meramente analítica. Referências ANDRADE, M. V. (1994). Setor de Serviços no Brasil: A dualidade revisitada (1981-1990). Dissertação de mestrado. Belo Horizonte, UFMG/Cedeplar. BROWNING, H. C. e SINGELMAN, J. (1978). The transformation of the US labour force: the interaction of industry and occupation. Politics and society. v. 8, n. 3-4, pp.481-509. CARDOSO, M. F. T. C. e AZEVEDO, L. M. P. de (1982). Rede de Localidades Centrais: uma tipologia aplicada ao Brasil. Rio de Janeiro, IBGE. Revista Brasileira de Geografia, v. 44, n. 4. CERQUEIRA, H. E. A. da G. e SIMÕES, R. (1997). Modernização e diferenciação econômica em Belo Horizonte. Belo Horizonte. CHRISTALLER, W. (1933). Central places in southern Germany. Jena, Fischer. CLARCK, c. (1960). Les conditions du progress economic. Presses universitaires de France, Paris. COHEN, S. e ZYSMAN, J. (1987). Manufacturing matters: the myth of the post-industrial economy. New York, Basic Books. CORRÊA, R. L. (1992). Corporação, práticas espaciais e gestão do território. Rio de Janeiro, IBGE. Revista Brasileira de Geografia, v. 54, n. 3. CROCCO, M. A.; GALINARI, R.; SANTOS, F.; LEMOS, M. B. e SIMÕES, R. (2003). Metodologia de identificação de arranjos produtivos locais potenciais. Belo Horizonte, UFMG/Cedeplar. (Texto para discussão) Disponível em: http://www.cedeplar.ufmg.br/pesquisas/td.html. DINIZ, C. C. (2000). Global-local: Interdependências e Desigualdade ou Notas para uma Política Tecnológica e Industrial Regionalizada no Brasil. Rio de Janeiro, IE/UFRJ (Estudos Temáticos). __________ (2001). Globalização, Escalas Territoriais e Política Tecnológica regionalizada no Brasil. Belo Horizonte, UFMG/Cedeplar. (Texto para discussão). Disponível em: http:// www.cedeplar.ufmg.br/pesquisas/td.html. DINIZ, C. C. et al. (1995). “Diretrizes para o Desenvolvimento Econômico de Belo Horizonte”. In: Plano Diretor de Belo Horizonte. Belo Horizonte, Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. DINIZ, L. H. F. (2004). A distribuição espacial do setor terciário do município de Belo Horizonte. Belo Horizonte, UFMG/FACE. DREIFUSS, R. A. (2004). Transformações: matrizes do século XXI. Petrópolis, RJ, Vozes. cadernos metrópole 16 pp. 59-83 2osem. 2006 81 luís henrique freitas diniz e ralfo matos FERREIRA, M. S. (1996). Rede de Cidades em Minas Gerais a partir da realocação da indústria paulista. Belo Horizonte. FISCHER, A. G. B. (1952). A note on tertiary production. The economic Journal. GERSHUNY, J. e MILES, I. (1988). The new service economy. Londres, Frances Printer. GORZ, A. (1983). Los caminhos del paraíso. Barcelona, Laia. HABERMAS, J. (1996). Racionalidade e Comunicação. Lisboa, Edições 70. HILL, T. P. (1977). On goods and services. The review of income and wealth. Séries 23, pp. 315-339. IANNI, O. (2001). A era do globalismo. Rio de Janeiro, Civilização Brasileira. KON, A. (2003). “Atividades terciárias: induzidas ou indutoras do desenvolvimento econômico?”. In: FERRAZ, J. C.; CROCCO, M. A. e ELIAS, L. A. (ed.) Liberalização econômica e desenvolvimento: modelos, políticas e restrições. São Paulo, Futura, pp. 180-202. LEFEBVRE, H. (2002). A revolução Urbana. Belo Horizonte, UFMG. LEMOS, M. B. (1988). Espaço e capital: Um estudo sobre a dinâmica centro x periferia. Tese de doutorado. Campinas, Unicamp/IE. MACEDO, P. B. R. e SIMÕES, R. (1998). Amenidades urbanas e correlação espacial: uma análise intra-urbana para BH (MG). Rio de Janeiro. 82 MATOS, R. E.(2005). “Das grandes divisões do Brasil à idéia do urbano em rede tripartite”. In: MATOS, R. E. (org). Espacialidades em rede: população, urbamização e migração no Brasil contemporâneo. Belo Horizonte, C/Arte. MATTOS, C. A. de (2004). “Redes Nodos e Cidades: transformação da metrópole latino-americana”. In: RIBEIRO, L. C. Q. (org). Metrópoles: entre a coesão e a fragmentação, a cooperação e o conflito. FASE, Perseu Abramo, Observatório das Metrópoles. São Paulo e Rio de Janeiro. NORTH, D. C. (1995). Teoria da Localização e Crescimento Econômico Regional. Chicago. NOYELLE, T. J. (1983). The rise of advanced services – some implications for economic development in U.S. cities. APA Journal. PANIZZI, W. M. (1990). “Na urbanização brasileira, ainda o predomínio da metrópole”. In: RIBEIRO, A. C. T. e MACHADO, D. P. (orgs.). Metropolização e rede urbana: perspectivas dos anos 90. Rio de Janeiro, UFRJ/IPPUR. pp. 46-53. RICHARDSON, H. W. (s.d). Economia regional: teoria da localização, estrutura urbana e crescimento regional. Rio de Janeiro. SANTOS, M. (1993). A urbanização brasileira. São Paulo. SASSEN, S. (1991). The global cities. Paper prepared for presentation at the conference on cities and space to be held in Belo Horizonte, august. __________ (1998). Ciudades en la economia global: enfoques teoricos y metodologicos. EURE, Santiago, v. 24, n. 71, pp. cadernos metrópole 16 pp. 59-83 2osem. 2006 distribuição e funcionalidades espaciais do terciário moderno SIMÕES, R.; HERMETO, A. M.; AMARAL, P. e DINIZ, L. H. F. (2004). “Serviços e a Rede Metropolitana”. In: LEMOS, M. et al. Projeto BH do século XXI. Belo Horizonte, UFMG/ Cedeplar. Disponível em: http://www.cedeplar.ufmg.br/pesquisas/sub_pes_pbh.php. STORPER, M. (1994). “Territorialização numa economia global: possibilidades de desenvolvimento tecnológico, comercial e regional em economias subdesenvolvidas”. In: LAVINAS, L.; CARLEIAL, L. e NABUCO, M.R. (org). Integração, região e regionalismo. Rio de Janeiro, Bertrand Brasil. __________ (1997). “Regional economies as relational assets”. In: LEE, R. e WILLS, J. (ed.). Geographies of economies. Londres, Arnold. STORPER, M. e VENABLES, A. J. (2005). “O burburinho: a força econômica da cidade”. In: DINIZ, C. C. E LEMOS, M. B. Economia e Território. Belo Horizonte, UFMG. VON THÜNEN, J. H. (1966). The isolated [1826]. Oxford, Pergamon Press. Recebido em jun/2006 Aprovado em set/2006 83 cadernos metrópole 16 pp. 59-83 2osem. 2006 A representação normativa contemporânea da qualidade urbana nas cidades brasileiras José Ronal Moura de Santa Inez Resumo Neste artigo, procuramos contribuir para a construção de uma noção de “qualidade urbana” na cidade de São Paulo, no período atual, a partir das representações registradas no discurso normativo recente, contido na legislação urbanística editada desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade em 2001, incluindo as Leis municipais das Subprefeituras (2002), do Plano Diretor (2002) e do Zoneamento (2004) da cidade de São Paulo. Inclui também a observação da representação da qualidade urbana pelo levantamento dos principais estudos de indicadores relacionados à qualidade de vida e ambiental das cidades brasileiras, tomados como complementos da acepção normativa. Palavras-chave: urbanismo; legislação urbanística; qualidade urbana; discurso normativo; planejamento urbano. Abstract In this article, we intend to contribute to the construction of a notion of “urban quality” in the city of São Paulo – Brazil -, in the contemporary period, based on the representations found in the recent legal texts that form the urban legislation in force since the promulgation of the Brazilian Constitution, in 1988, and of “Estatuto da Cidade” (City Statute - the regulatory guide for urban policies in Brazil), in 2001, including the municipal laws of “Subprefeituras” (2002), “Plano Diretor” (city master plan - 2002) and “Zoneamento” (Zoning - 2004) of São Paulo. The article also includes the observation of the representation of “urban quality” through the study of the main “indicators” related to “quality of life” and “environmental quality” of Brazilian cities, usually taken as complements to the legal acceptions. Key-words: urbanism; urban legal instruments; urban quality; legal discourse; urban planning. cadernos metrópole 16 pp. 85-108 2osem. 2006 josé ronal moura de santa inez Introdução 86 Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 e da Lei Federal do Estatuto da Cidade em 2001, estão colocadas possibilidades para a promoção de transformações importantes nas cidades brasileiras. Essas possibilidades estão presentes no discurso normativo do Estatuto da Cidade e dos instrumentos legais urbanísticos dele decorrentes, como os Planos Diretores Municipais e as leis de Zoneamento, principalmente. Podemos aventar que o campo do “urbanismo”, no Brasil, está “adiantado” em relação a outros, no que diz respeito à promoção das reformas necessárias nas cidades e em tantos setores da vida em nosso país. Algumas reformas em discussão, também desde a edição da Constituição de 1988, como a política e a tributária, ainda não alcançaram o estágio da organização normativa que a “Reforma Urbana” logrou após os cerca de 15 anos passados desde a vigência da nova Carta Magna. Aspecto amplamente discutido no âmbito da nova legislação urbanística a que nos referimos diz respeito às noções das funções sociais da cidade e da propriedade. Essas duas noções estão presentes, nas novas leis, nas passagens mais diretamente relacionadas às diretrizes de amplo espectro, de maior abrangência, no que diz respeito às transformações necessárias para a produção de cidades progressivamente mais justas no Brasil, ou seja, capazes de oferecer oportunidades de acesso a bens, serviços e renda de maneira igual, equilibrada, a todos os moradores: cadernos metrópole 16 pp. 85-108 em síntese, de maneira efetivamente democrática. Estudando mais de perto os textos das novas leis, observamos que as duas noções têm, efetivamente, tratamento genérico. Daí a suposta dificuldade em implementar tais funções, como explicado em muitas manifestações à época da discussão dos projetos dessas leis. Simplificando muito, podemos dizer que a fração do capital privado representada pelo capital imobiliário especulador viu ameaçado o funcionamento até então tranqüilo dos mecanismos de sua reprodução e ampliação. As funções sociais da cidade e da propriedade foram, efetivamente, instrumentos concebidos para combater aqueles mecanismos, reconhecidamente responsáveis por muito da natureza excludente das cidades brasileiras. Pretendemos apontar que as duas noções não são, contudo, apenas genéricas, no interior dos novos instrumentos normativos. Elas estão, para nós, estreitamente vinculadas a uma noção de “qualidade urbana”, que constitui o núcleo de nosso esforço de conceituação. Assim, as noções de “função social da cidade” e de “função social da propriedade” deixam de ter, para nós, o caráter fluido, quase abstrato que as definições que as acompanham imediatamente permitem inferir. Essas funções estão diretamente relacionadas à idéia de “ordenação” da cidade, noção por sua vez vinculada, para nós, à “espacialização da qualidade urbana”, admitindo-se que as funções sociais, tanto da cidade quanto da propriedade, apenas podem ser medidas através da “materialidade” dos acessos à terra, a bens 2osem. 2006 a representação normativa contemporânea da qualidade urbana nas cidades brasileiras e a serviços por parte do conjunto dos moradores das cidades. Para estudar a “qualidade urbana” na legislação recente e suas relações com os conceitos de função social da cidade e da propriedade, pesquisamos, em recorte específico, o discurso, o texto das disposições contidas nos novos instrumentos estratégicos de intervenção urbanística, no período considerado, e em que medida são passíveis de associação à materialização da “ordenação” das cidades. Os novos instrumentos que estudamos são a Lei Federal 10.257/2001 - Estatuto da Cidade - e as Leis municipais das Subprefeituras (2002), do Plano Diretor (2002) e do Zoneamento (2004) da cidade de São Paulo. Funções sociais da cidade e da propriedade, ordenação da cidade e qualidade urbana na Constituição Federal de 1988 Nos instrumentos de âmbito federal, destacam-se os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, que tratam da política urbana. Nesses dois artigos, não há referência ao termo “qualidade”. No texto do caput do Artigo 182, lêem-se dois objetivos da política urbana, a saber: “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”. Em seguida, no parágrafo 2º deste Artigo, lêse que “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade, expressas no Plano Diretor”. Nossos grifos, postos sob os termos “ordenar” e “ordenação”, buscam destacar a importância desses conceitos para a definição das duas funções sociais propostas na Constituição. Os termos “ordenar” e “ordenação” significam dispor organizadamente, dar arranjo metódico às partes de um todo, dispor elementos de um conjunto segundo uma relação de ordem. O temo “ordenação” possui ainda sentido jurídico, do que tem força legal, estatuto legal. Podemos, no caso das cidades, aduzir aos termos a pressuposição de que a disposição e o arranjo, por serem metódicos e feitos segundo uma relação de ordem, apenas podem ser feitos segundo critérios e valores preestabelecidos. Nesse sentido, a ordenação da cidade pressupõe, para sua realização, a existência e a aplicação de um conjunto de valores hierarquizados. Esses valores não são explicitados na parte dedicada à política urbana, mas podem ser depreendidos de outras passagens da Constituição, como a dos princípios fundamentais (Título I – Art. 1º), em que destacamos como fundamentos da República “a cidadania”, “a dignidade da pessoa humana” e “os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa”, enquanto princípios associados àqueles valores determinantes de ordenação . Outros valores determinantes da idéia de ordenação são encontrados no Capítulo dos Direitos Sociais (Art. 6º), que incluem a educação , a saúde , o trabalho , o lazer , a segurança , a previdência social , a proteção cadernos metrópole 16 pp. 85-108 2osem. 2006 87 josé ronal moura de santa inez 88 à maternidade e à infância e a assistência aos desamparados. As “funções sociais da cidade” e sua “ordenação”, subentende-se, são associadas principalmente ao funcionamento de serviços e de equipamentos, sobretudo públicos, de maneira a que atendam aos cidadãos indistintamente. Inclui também a noção de que os bens naturais que constituem o suporte físico da cidade, o meio ambiente (e nele, a terra, especialmente), são também objetos cuja fruição deve ser socializada. O fato de a terra ser, no modo de produção capitalista, mercadoria, dificulta a compreensão de sua dimensão social. Sua apropriação privada, e a proteção que a própria Constituição dá à propriedade privada, desenham limites imprecisos sobre o que é “socializável” em sua apropriação. As interpretações dadas a essa função da propriedade aparecem contidas na legislação federal específica da política urbana (o Estatuto da Cidade) e, no caso que estudamos, nos instrumentos urbanísticos específicos da cidade de São Paulo. Dentre vários aspectos descritos, nas duas leis, como constituintes daquela função, destaca-se um, que diz respeito à regularização de terrenos ocupados por população de baixa renda. Grande parte dos demais aspectos enunciados constitui o corolário dessa diretriz maior. Ainda na Constituição Federal, a noção de aproveitamento do solo urbano é associada à da função social da cidade, subentendendo-se que a não-utilização do solo urbano, por proprietários, é especulativa, de natureza, portanto, improdutiva. O cadernos metrópole 16 pp. 85-108 parágrafo 4º do Artigo 182 autoriza os municípios, em seus Planos Diretores, a punir o proprietário de solo urbano não utilizado ou subutilizado, podendo ser a ele imposto, sucessivamente, o parcelamento ou edificação compulsórios, a cobrança de imposto progressivo no tempo e a desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública. A noção da “função social da cidade”, na Constituição Federal, é também associada à determinação da concessão de domínio de área urbana privada de até 250 metros quadrados àquele que a possuir por cinco anos ininterruptamente, sem oposição, utilizando-a para moradia própria, e desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano. Finalmente, no Artigo 225, encontramse disposições sobre o meio ambiente, onde é informado que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado , ...essencial à qualidade de vida, observando-se que essas disposições aplicam-se, em parte significativa, ao meio urbano. A função social da cidade , na forma prevista na Constituição Federal, pode ser associada ao conjunto de valores acima apontado (cidadania, dignidade da pessoa humana, valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, educação , saúde, trabalho, lazer , segurança , previdência social, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, propriedade da terra, meio ambiente ecologicamente equilibrado e qualidade de vida), valores esses capazes de, pressupostamente, conferir ordem à cidade. 2osem. 2006 a representação normativa contemporânea da qualidade urbana nas cidades brasileiras Um grupo de noções presentes na Carta Magna, que inclui as de ordenação da cidade, de função social da cidade e da propriedade e de valores associados a essas duas primeiras, constitui, para nós, a base conceitual que dá suporte à materialidade das transformações pretendidas nas cidades brasileiras, através do que denominamos espacialização da qualidade urbana. Termos relacionados à noção de qualidade urbana nos novos instrumentos legais de ordenação urbana no Brasil Qualidade urbana no Estatuto da Cidade, de 2001 No Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001), é possível identificar conceitos que ampliam aqueles presentes na Constituição Federal, associados à função social da cidade. Nessa lei, ficou definido que a cidade e a propriedade urbana têm que cumprir função social, garantindo-se o bem coletivo, a segurança e o bem-estar dos cidadãos, além do equilíbrio ambiental. Essas disposições estão informadas em 16 incisos presentes em seu Artigo 2º, que, em síntese, definem como diretrizes gerais: 1. garantia a cidades sustentáveis; 2. participação popular na gestão urbana; 3. cooperação entre diferentes instâncias de governo e da iniciativa privada; 4. distribuição espacial da população e de atividades econômicas de forma a evitar distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente; 5. oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos de forma democrática e acessível a todos; 6. ordenação do uso e ocupação do solo; 7. integração entre áreas urbanas e rurais do município; 8. adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental; 9. justa distribuição de benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização; 10. privilégio a investimentos geradores de bemestar e fruição de bens por diferentes segmentos sociais; 11. recuperação de investimentos públicos que tenham gerado valorização imobiliária; 12. proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico; 13. audiência do poder público municipal e da população em intervenções geradoras de efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente e sobre o patrimônio; 14. regularização fundiária de áreas ocupadas por população de baixa renda; 15. simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias; 16. isonomia de condições para agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativas à urbanização. Entre os termos empregados nas disposições acima indicadas, admitimos que a determinação da constituição de espaço cadernos metrópole 16 pp. 85-108 2osem. 2006 89 josé ronal moura de santa inez 90 urbano portador de “qualidade urbana” está implícita nos conceitos que grifamos, a saber: de sustentabilidade, participação popular, cooperação, controle (evitar), acessibilidade democrática, ordenação, integração, justa distribuição, bem-estar, fruição, recuperação, proteção, preservação, audiência, regularização, simplificação e isonomia. Numa acepção gramatical da instrumentalização legal, podemos aceitar que os termos destacados possuem função adjetiva dos conteúdos sobre os quais dispõem. Ou seja, que qualificam as diretrizes contidas nos enunciados. Poderíamos, deduzindo do texto, aceitar que as ações propostas resultarão, ao fim e ao cabo de suas efetivações, em cidades sustentadas, gestão urbana democratizada, ações públicas e privadas coordenadas, população e atividades econômicas distribuídas espacialmente de maneira equilibrada, meio ambiente saudável, serviços e equipamentos públicos democratizados, uso e ocupação do solo ordenados, áreas urbanas e rurais integradas, vantagens e ônus igualmente distribuídos, cidade saudável e fruída, investimentos públicos recuperados, meio ambiente natural e construído, e patrimônio cultural, artístico, paisagístico e arqueológico protegidos, preservados e recuperados, poder público e população ouvidos, áreas ocupadas irregularmente por população de baixa renda regularizadas, legislação urbanística simplificada e condições de oportunidades de participação no processo de urbanização equalizadas para agentes públicos e privados. cadernos metrópole 16 pp. 85-108 Esses atributos, todos reunidos, resultariam, hipoteticamente, em cidades boas para se viver, cidades com qualidade urbana. No Estatuto da Cidade, o termo qualidade aparece citado duas vezes, associado ao conceito de qualidade de vida. Esses termos estão no Artigo 37 (que dispõe sobre a elaboração de Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV) e no Artigo 39 (que dispõe sobre o Plano Diretor). Na primeira passagem, é possível identificar associações de maior ou menor qualidade de vida, na execução do EIV, dependendo da análise de aspectos que envolvam: I - adensamento populacional; II - equipamentos urbanos e comunitários; III - uso e ocupação do solo; IV - valorização imobiliária; V - geração de tráfego e demanda por transporte público; VI - ventilação e iluminação; VII - paisagem urbana e patrimônio natural e cultural. No Artigo 39, nas disposições acerca do Plano Diretor, a função social da propriedade urbana é cumprida quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas,... Qualidade urbana no Plano Diretor de São Paulo de 2002 Na lei do Plano Diretor de São Paulo (Lei nº 13.430, de 13 de setembro de 2002), a qualidade urbana aparece relacionada à qualidade ambiental e à qualidade de vida. O 2osem. 2006 a representação normativa contemporânea da qualidade urbana nas cidades brasileiras termo “qualidade” aparece expressamente citado em 53 passagens da lei, sendo que 13 delas fazem referência à qualidade de vida da população, 21 à qualidade ambiental e 19 passagens a outros aspectos, cujas políticas e objetivos estão pautados pela qualidade. As principais passagens do Plano Diretor que apontam disposições referentes ao que estamos conceituando como “qualidade urbana” são: Nos objetivos gerais, o Plano inclui, em seu Artigo 8º, inciso II: [...] elevar a qualidade de vida da população, particularmente no que se refere à saúde, à educação, à cultura, às condições habitacionais, à infra-estrutura e aos serviços públicos, de forma a promover a inclusão social, reduzindo as desigualdades que atingem diferentes camadas da população e regiões da Cidade; inciso IV - elevar a qualidade do ambiente urbano, por meio da preservação dos recursos naturais e da proteção do patrimônio histórico, artístico, cultural, urbanístico, arqueológico e paisagístico; inciso V - garantir a todos os habitantes da Cidade acesso a condições seguras de qualidade do ar, da água e de alimentos, química e bacteriologicamente seguros, de circulação e habitação em áreas livres de resíduos, de poluição visual e sonora, de uso dos espaços abertos e verdes. No Capítulo III do Título I, da Política Urbana, o Plano apresenta, em seu artigo 9º, como função social do município, garantir a qualidade ambiental e paisagística. No Capítulo IV do Título I, da Função Social da Propriedade Urbana, o Plano dispõe , em seu Artigo 11, que [...] a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, no mínimo, os seguintes requisitos: I - o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social, o acesso universal aos direitos sociais e ao desenvolvimento econômico; II - a compatibilidade do uso da propriedade com a infra-estrutura, equipamentos e serviços públicos disponíveis; III - a compatibilidade do uso da propriedade com a preservação da qualidade do ambiente urbano e natural. No Capítulo II do Título II, do Desenvolvimento Humano e Qualidade de Vida, os Artigos 20 e 23 dispõem que [...] o Poder Público Municipal priorizará combater a exclusão e as desigualdades sociais, adotando políticas públicas que promovam e ampliem a melhoria da qualidade de vida dos seus munícipes, atendendo às suas necessidades básicas, garantindo a fruição de bens e serviços socioculturais e urbanos que a Cidade oferece e buscando a participação e inclusão de todos os segmentos sociais, sem qualquer tipo de discriminação, e que [...] as políticas abordadas neste capítulo têm como objetivos gerais a inclusão social, o estímulo à participação da população na definição, execução e controle das cadernos metrópole 16 pp. 85-108 2osem. 2006 91 josé ronal moura de santa inez políticas públicas e a preservação e melhoria da qualidade de vida, bem como a superação das dificuldades que se antepõem ao uso pleno da Cidade pelos que nela vivem. ... IV - o apoio a movimentos e manifestações culturais que contribuam para a qualidade da vida cultural e pluralidade da Cidade de São Paulo. No Artigo 32, são apontadas como ações estratégicas no campo da Educação: “...III - relativas à democratização do conhecimento e à construção da qualidade social da Educação”. No Artigo 35, são indicadas ações estratégicas no campo da Saúde: No Artigo 42, entre os objetivos no campo dos esportes, lazer e recreação, o Plano inclui: “...III - oferecer acesso universal e integral às práticas esportivas, promovendo bem-estar e melhoria da qualidade de vida”. No Artigo 49, entre as diretrizes da política de abastecimento, o Plano prevê: ... X - promover ações para os portadores de necessidades especiais nos diferentes níveis de atenção à saúde, visando à melhoria de qualidade de vida; ...XVI - promover a melhoria da saúde ambiental da Cidade, no âmbito do controle da qualidade do ar e dos níveis de ruído nos locais pertinentes. 92 No Artigo 37, são apontadas diretrizes da Assistência Social: ... XIII - o desenvolvimento de condições para o pleno exercício da cidadania e a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos idosos”. No artigo 38, ainda relativo às ações estratégicas da Assistência Social: ... VI - a disseminação de informação sobre a utilização racional dos alimentos sobre a legislação referente à qualidade, higiene e preço dos produtos. No Capítulo III, em que estão apresentadas as disposições referentes ao meio ambiente e ao desenvolvimento urbano, encontramos, no Plano, no Artigo 55, entre os objetivos da política ambiental: ... I - implementar as diretrizes contidas na Política Nacional do Meio Ambiente, Política Nacional de Recursos Hídricos, Política Nacional de Saneamento, Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar, Lei Orgânica do Município e demais normas correlatas e regulamentares da legislação federal e da legislação estadual, no que couber. ...Parágrafo 1º – I - fortalecer as instâncias de participação e de controle da sociedade civil sobre as políticas desenvolvidas no campo da assistência social, como os Conselhos Municipais, Conselhos Tutelares da Criança e do Adolescente, Grande Conselho do Idoso, Fóruns de Defesa de Direitos, e demais organizações relacionadas à luta pela melhoria da qualidade de vida. No que diz respeito aos serviços de saneamento, o Plano Diretor determina, no artigo 64, entre os objetivos: No Artigo 40, constitui diretriz concernente à Cultura: ... I - assegurar a qualidade e a regularidade plena no abastecimento de água para con- cadernos metrópole 16 pp. 85-108 2osem. 2006 a representação normativa contemporânea da qualidade urbana nas cidades brasileiras sumo humano e outros fins, capaz de atender às demandas geradas em seu território; e no Artigo 65, entre as diretrizes para o setor: ... I - o estabelecimento de metas progressivas de regularidade e qualidade no sistema de abastecimento de água e no sistema de tratamento de esgotos mediante entendimentos com a concessionária. Quanto aos resíduos sólidos, os objetivos da política para o Setor preconizados no Plano diretor incluem: “...V - preservar a qualidade dos recursos hídricos pelo controle efetivo do descarte de resíduos em áreas de mananciais”; e, entre as ações estratégicas para a política de resíduos sólidos, no Artigo 72: “... XIII - estabelecer indicadores de qualidade do serviço de limpeza urbana que incorporem a pesquisa periódica de opinião pública”. No Artigo 77, nas diretrizes para a política de urbanização e uso do solo: ...I - a reversão do esvaziamento populacional, melhoria da qualidade dos espaços públicos e do meio ambiente, estímulo às atividades de comércio e serviços e preservação e reabilitação do patrimônio arquitetônico nas áreas subaproveitadas de urbanização consolidada; e entre as ações estratégicas desta política, definidas no artigo 78: ... XI - melhorar a qualidade e eficácia dos elementos de identificação dos logradouros e a orientação para sua acessibilidade por veículos e pedestres; XII - implantar mobiliário urbano de qualidade em toda a Cidade. Entre as diretrizes para a política habitacional, lê-se, no Artigo 80: ... II – o desenvolvimento de programas de melhoria da qualidade de vida dos moradores de habitações de interesse social, nas unidades habitacionais, infra-estrutura urbana e equipamentos, estimulando programas geradores de emprego e renda, a valorização do espaço público, assegurando a integração desses programas com a perspectiva de desenvolvimento das comunidade; ... V – a produção de unidades habitacionais para a população de baixa renda, com qualidade e conforto, assegurando níveis adequados de acessibilidade, de serviços de infra-estrutura básica, equipamentos sociais, de educação, saúde, cultura, assistência social, segurança, abastecimento e esportes, lazer e recreação; ... X – a intervenção em áreas degradadas e de risco, de modo a garantir a integridade física, o direito à moradia e a recuperação da qualidade ambiental dessas áreas; ... XIX – o estímulo à realização de parcerias com universidades e institutos de pesquisa para desenvolvimento de alternativas de menor custo e maior qualidade e produtividade das edificações residenciais. Os objetivos da política de circulação viária e de transportes incluem, no artigo 82: ... XII – reduzir a carga poluidora gerada pelo sistema de transportes, incluindo a implantação gradativa de ônibus movidos a fonte de energia limpa, de modo a respeitar os índices cadernos metrópole 16 pp. 85-108 2osem. 2006 93 josé ronal moura de santa inez de qualidade ambiental definidos pela legislação do órgão técnico competente. E entre as ações estratégicas desta política, no Artigo 84 ... XII – estabelecer programa de recuperação e conservação do sistema viário, de forma a incorporar tecnologia que contribua para a melhoria da qualidade ambiental. As ações estratégicas para as áreas públicas, definidas no Artigo 87, incluem: 94 ... I – encaminhar para apreciação e deliberação da Câmara Municipal, no prazo máximo de 1 (um) ano após a publicação desta lei, projeto de lei do Código de Posturas, disciplinando as condições e os parâmetros para uso das áreas e espaços públicos por atividades, equipamentos, infra-estrutura, mobiliário e outros elementos subordinados à melhoria da qualidade da paisagem urbana, ao interesse público, às funções sociais da Cidade e às diretrizes deste Plano Diretor Estratégico. A política para a paisagem urbana inclui, no artigo 91: “... II – garantir a qualidade ambiental do espaço público”; e entre as diretrizes, no Artigo 92: ... I – a criação de instrumentos técnicos, institucionais e legais de gestão da paisagem urbana, eficazes, visando garantir sua qualidade; IV – a implementação de programas de educação ambiental visando conscientizar a população a respeito da valorização da paisagem urbana como fator de melhoria da qualidade de vida. cadernos metrópole 16 pp. 85-108 Os programas de pavimentação, definidos no Artigo 96, têm, entre seus objetivos: “...I – garantir acessibilidade, com qualidade urbanística, aos logradouros oficiais dotados de infra-estrutura urbana, equipamentos e serviços públicos”. No Título III do Plano diretor de 2002, que trata do Plano Urbanístico Ambiental do Município, encontramos, no parágrafo 2º do Artigo 101, entre os elementos definidos como “integradores do território do município”: ... III – as Áreas Verdes, que constituem o conjunto dos espaços arborizados e ajardinados, de propriedade pública ou privada, necessários à manutenção da qualidade ambiental e ao desenvolvimento sustentável do Município. No Artigo 106, o Plano institui o Programa de Recuperação Ambiental de Cursos D’Água e Fundos de Vale, compreendendo um conjunto de ações, sob a coordenação do Executivo, com a participação de proprietários, moradores, usuários e investidores em geral, visando promover transformações urbanísticas estruturais e a progressiva valorização e melhoria da qualidade ambiental da Cidade, com a implantação de parques lineares contínuos e caminhos verdes a serem incorporados ao Sistema de Áreas Verdes do Município. No Artigo 126, o Plano determina o estímulo à geração de novas centralidades e à dinamização das já existentes. No Parágrafo 1º deste Artigo, 2osem. 2006 a representação normativa contemporânea da qualidade urbana nas cidades brasileiras [...] ficam definidas como Áreas de Intervenção Urbana as faixas de largura de até 300 (trezentos) metros de cada lado dos eixos de centralidade, visando à inclusão social e à melhoria da qualidade dos centros atuais e futuros. Na parte dedicada à Habitação, o Plano dispõe, no Parágrafo único do Artigo 128, que [...] a Lei de Uso e Ocupação do Solo, os Planos Regionais e demais leis que integram o Sistema de Planejamento deverão garantir a habitabilidade das áreas residenciais e a qualidade das intervenções relacionadas à moradia. No que diz respeito às áreas verdes, no Artigo 131, fica disposto que [...] o Sistema de Áreas Verdes do Município é constituído pelo conjunto de espaços significativos ajardinados e arborizados, de propriedade pública ou privada, necessários à manutenção da qualidade ambiental urbana tendo por objetivo a preservação, proteção, recuperação e ampliação desses espaços. No Artigo 148, que dispõe sobre o Macrozoneamento, fica disposto que [...] na Macrozona de Proteção Ambiental os núcleos urbanizados, as edificações, os usos e a intensidade de usos, e a regularização de assentamentos, subordinar-se-ão à necessidade de manter ou restaurar a qualidade do ambiente natural e respeitar a fragilidade dos seus terrenos. Ainda na Seção que trata do Uso e Ocupação do solo, o Plano prevê, em seu Artigo 155, Parágrafo 2º, inciso II, a “melhoria da qualidade dos espaços públicos e do meio ambiente”, ao dispor sobre as transformações urbanísticas estruturais na Macroárea de Reestruturação e Requalificação. No Artigo 164, o Plano determina que [...] as Zonas Mistas .... destinam-se à implantação de usos residenciais e não residenciais, de comércio, de serviços e indústrias, conjugadamente aos usos residenciais, segundo critérios gerais de compatibilidade de incômodo e qualidade ambiental. E também que [...] no território correspondente às Zonas Mistas, a lei de parcelamento, uso e ocupação do solo e os planos regionais poderão criar áreas para compatibilizar e consolidar a inserção das redes estruturais ao ambiente e necessidades locais, modular a transição de usos, incômodos ou não, adequar à circulação de veículos e demais funções urbanas, preservar a qualidade ambiental ou estimular o desenvolvimento urbano. Nas diretrizes para a revisão da legislação de uso e ocupação do solo, no artigo 185, inciso VI, fica disposto que [...] a legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo estabelecerá as condições físicas e ambientais que deverá considerar as áreas de ocorrências físicas, paisagísticas, seja de elementos isolados ou de paisagens naturais, seja de espaços cadernos metrópole 16 pp. 85-108 2osem. 2006 95 josé ronal moura de santa inez construídos isolados ou de padrões e porções de tecidos urbanos que merecem preservação por suas características, excepcionalidade ou qualidades ambientais. No Artigo 190 fica determinado, no parágrafo 5º, que [...] os tecidos urbanos pouco ou não qualificados serão objeto de consideração especial visando à sua estruturação urbanística e ambiental, de modo a reduzir o atual desnível de qualidade entre os bairros. No Capítulo dos instrumentos de gestão urbana e ambiental, o Plano define, no Artigo 198, que 96 [...] para o planejamento, controle, gestão e promoção do desenvolvimento urbano, o Município de São Paulo adotará, dentre outros, os instrumentos de política urbana que forem necessários, notadamente aqueles previstos na Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001 – Estatuto da Cidade e em consonância com as diretrizes contidas na Política Nacional do Meio Ambiente. E nos incisos: XXXVI – estabelecimento de padrões de qualidade ambiental; XXXVII – incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental; XL – Relatório de Qualidade do Meio Ambiente. Dispõe ainda, o Plano, em seu Artigo 248, que [...] lei instituirá o zoneamento ambiental do Município, como instrumento definidor das ações e medidas de promoção, cadernos metrópole 16 pp. 85-108 proteção e recuperação da qualidade ambiental do espaço físico-territorial, segundo suas características ambientais. E, no artigo 249, que “na elaboração do zoneamento ambiental, serão considerados, entre outros fatores: II – a adequação da qualidade ambiental aos usos”. No Artigo 253, ainda na Seção referente à política ambiental do município, o Plano prevê que [...] com a finalidade de proteger, recuperar e melhorar a qualidade ambiental do Município fica instituído o Programa de Intervenções Ambientais, coordenado pelo Executivo por meio da Secretaria Municipal de Planejamento Urbano - Sempla e da Secretaria Municipal de Meio Ambiente SMMA, .... De acordo com o Parágrafo Único deste Artigo, [...] são consideradas áreas prioritárias para implantação do Programa de Intervenções Ambientais as áreas integrantes do Sistema de Áreas Verdes, bem como todas as áreas públicas ou privadas importantes para a recuperação e melhoria da qualidade ambiental do Município. Na parte destinada às disposições referentes aos Relatórios de Impacto de Vizinhança, o Plano prevê, no Parágrafo 2º do Artigo 257, que [...] o Estudo de Impacto de Vizinhança .... deverá contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da população 2osem. 2006 a representação normativa contemporânea da qualidade urbana nas cidades brasileiras residente na área e suas proximidades, incluindo a análise, dentre outras, das seguintes questões: I – adensamento populacional; II – equipamentos urbanos e comunitários; III – uso e ocupação do solo; IV – valorização imobiliária; V – geração de tráfego e demanda por transporte público; VI – ventilação e iluminação; VII – paisagem urbana e patrimônio natural e cultural; VIII – definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos, bem como daquelas intensificadoras dos impactos positivos. No Título IV do Plano, da Gestão Democrática do Sistema de Planejamento Urbano, no capítulo II, que trata do Sistema Municipal de Informações, o Plano prevê, no Parágrafo 6º do Artigo 264, que [...] o Sistema Municipal de Informações deverá oferecer indicadores de qualidade dos serviços públicos, da infra-estrutura instalada e dos demais temas pertinentes a serem anualmente aferidos, publicados no Diário Oficial do Município e divulgados por outros meios a toda a população, em especial aos Conselhos Setoriais, as entidades representativas de participação popular e as instâncias de participação e representação regional. Qualidade urbana na lei das Subprefeituras do Município de São Paulo, de 2002 Através da lei nº 13.399, de 1º de agosto de 2002, foram criadas as Subprefeituras do Município de São Paulo. Essa lei consolidou propostas encaminhadas desde administrações municipais anteriores, de dotar as subdivisões administrativas existentes de graus maiores de autonomia, sobretudo financeira e de encaminhamento de programas e projetos de âmbito “local”. De promulgação praticamente concomitante à da lei do Plano Diretor do mesmo ano, essas duas leis inscreveram-se em estratégia de renovar, de forma ampla e abrangente, o escopo dos instrumentos normativos urbanos, alicerçadas nas possibilidades trazidas pela edição do Estatuto da Cidade, no ano anterior. Em muito menor quantidade do que na lei do Plano Diretor, na lei das Subprefeituras é pouco empregado o termo “qualidade”, sendo presentes, em menor número, as associações com diretrizes de espacialização da qualidade urbana. No Artigo 5º, entre as atribuições das Subprefeituras , prevê o inciso VIII “ampliar a oferta, agilizar e melhorar a qualidade dos serviços locais, a partir das diretrizes centrais.” No Artigo 9º, em que estão previstas as competências dos Subprefeitos, prevê o inciso II – [...] coordenar técnica, política e administrativamente esforços, recursos e meios legalmente postos à sua disposição, para elevar índices de qualidade de vida, observadas as prioridades e diretrizes estabelecidas pelo Governo Municipal. No Artigo 10, em que estão previstas as atribuições da Secretaria Municipal das Subprefeituras, determina o inciso III [...] criar indicadores para dimensionar os recursos humanos e materiais para as cadernos metrópole 16 pp. 85-108 2osem. 2006 97 josé ronal moura de santa inez Subprefeituras, a partir de padrões de qualidade e da realidade de cada região. Qualidade urbana na lei de Zoneamento, de 2004 98 Na Lei nº 13.385, de 25 de agosto de 2004 – Lei de Zoneamento – os empregos do termo “qualidade” aparecem também associados predominantemente às noções de “qualidade de vida” e de “qualidade ambiental”, além de referências específicas à “qualidade urbanística”. No Artigo 43, parágrafo 2º, que inclui as disposições sobre os Planos de Bairro, complementares ao Plano Diretor Estratégico, no inciso X, está prevista melhoria da acessibilidade aos equipamentos públicos, da qualidade urbanística da Região”. Também no mesmo Artigo e parágrafo, no inciso XI, está prevista a pação da população na condução, implementação e controle das ações estratégicas. No Capítulo referente à Região Sul, estão previstas as seguintes disposições: no Artigo 66, que Os objetivos de desenvolvimento urbano ambiental para a região sul, na região dos mananciais e de proteção ambiental do município são: .... III – tratar conjuntamente os problemas sociais e ambientais e os vetores de desenvolvimento, conjugando vários esforços para reverter a lógica da ocupação irregular dos mananciais, promovendo: .... b) reurbanização e regularização dos assentamentos precários com qualidade ambiental; .... IV – garantir a qualidade da água e reserva de abastecimento para o Município de São Paulo e região metropolitana; ....V – melhorar as condições de qualidade de vida do contingente populacional trabalhador que caracteriza a região. E no Artigo 75, [...] melhoria da qualidade ambiental das áreas residenciais e projetos de bolsões residenciais propostos pela comunidade local, nos termos da lei municipal nº 11.322/92. No Título das Políticas Públicas Regionais, nos Princípios Gerais, no Artigo 53, há disposição que diz respeito ao Desenvolvimento Humano e Qualidade de Vida, de que trata o Capítulo II do Título II do PDE, é preponderantemente dependente de uma ação descentralizada do Poder Público, cabendo a cada Subprefeitura articular, em seu território, as políticas setoriais das diversas Secretarias e envolver a particicadernos metrópole 16 pp. 85-108 Fica instituída a Operação Urbana Consorciada Pólo de Desenvolvimento Sul compreendendo áreas situadas nas Subprefeituras de Santo Amaro, Campo Limpo, Capela do Socorro e M’Boi Mirim, com os seguintes objetivos e diretrizes: I – promover o desenvolvimento econômico sustentável da Zona Sul e do extremo sul, atraindo investimentos e gerando empregos de qualidade para a região. No Artigo 95, que inicia a Parte III da lei, em que estão definidas as disposições concernentes ao parcelamento, uso e ocupação do solo propriamente ditos, está disposto que 2osem. 2006 a representação normativa contemporânea da qualidade urbana nas cidades brasileiras A disciplina do uso e ocupação do solo, das atividades de urbanização e do parcelamento do solo no território do Município de São Paulo, nos termos da Lei nº 13.430, de 13 de setembro de 2002 – Plano Diretor Estratégico - PDE, tem em vista: I – assegurar localização adequada para as diferentes funções e atividades urbanas, segundo critérios urbanísticos definidos em função: a) da manutenção e recuperação da qualidade ambiental .... IV – preservar e melhorar a qualidade de vida urbana para toda a população. Nas disposições referentes ao Macrozoneamento municipal e às Zonas Especiais, no Artigo 98, fica definido que [...] o território do Município é dividido em duas Macrozonas complementares, a Macrozona de Proteção Ambiental e a Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana, descritas e delimitadas no PDE.....Parágrafo 1º – Na Macrozona de Proteção Ambiental os núcleos urbanizados, as edificações, os usos, a intensidade de usos e a regularização de assentamentos, subordinar-se-ão à necessidade de manter ou restaurar a qualidade do ambiente natural e respeitar a fragilidade dos seus terrenos. No Artigo 108, no estabelecimento das Zonas pertencentes à Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana, no inciso III, define como Zonas Mistas, - ZM: porções do território da Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana, destinadas à implantação de usos residenciais e não residenciais, inclusive no mesmo lote ou edificação, segundo critérios gerais de compatibilidade de incômodo e qualidade ambiental, que têm como referência o uso residencial, classificadas como:... No Artigo 116, no estabelecimento das Zonas Especiais de Preservação Cultura (Zepec), ficam definidas, no inciso II, as Áreas de Urbanização Especial (AUE) como Conjuntos urbanos com características homogêneas de traçado viário, vegetação e índices urbanísticos, que constituem formas de urbanização de determinada época, que devem ser preservados por suas qualidades ambientais. No Artigo 157, que classifica os uso incômodos (ou não-Residenciais especiais – nR3), enquadram-se, segundo o inciso II, os [...] empreendimentos geradores de impacto ambiental: aqueles que possam causar alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente e que direta ou indiretamente afetem: ... e) a qualidade dos recursos ambientais. No Artigo 159, onde estão classificados os usos não residenciais ambientalmente compatíveis com o desenvolvimento sustentável – nR4, as atividades de comércio (varejista ou atacadista), de prestação de serviços, institucionais e industriais compostos pelos seguintes grupos de atividades: .... III – ecoturismo: atividades cujo desenvolvimento relaciona-se à conservação de condições ambientais específicas, viabilizando também o seu aproveitamento econômico e favorecendo o bem-estar e a qualidade de vida, tais como ecoturismo, clubes, pousadas, entre outras. cadernos metrópole 16 pp. 85-108 2osem. 2006 99 josé ronal moura de santa inez O Artigo 169 define, entre os usos industriais especiais Ind-3, as atividades: ... II – curtimento e outras preparações de couro: indústrias com alto potencial de poluição do meio ambiente, tanto pelas emanações odoríferas, como pela qualidade dos efluentes e resíduos sólidos industriais gerados, que, em geral, necessitam de précondicionamentos para disposições conjuntas em sistemas de tratamento públicos ou privados. 100 O Artigo 176 define os parâmetros de incomodidade e as condições de instalação, que têm como referência: “I – nas zonas de uso: a) na ZER e nas ZCLz: a preservação da qualidade de vida do uso estritamente residencial”. Finalmente, no Artigo 201, fica estabelecido que [...] a aprovação de projeto de parcelamento do solo, edificação, mudança de uso ou instalação de equipamentos que necessitem de autorização especial, em terrenos públicos ou privados considerados contaminados ou suspeitos de contaminação por material nocivo ao meio ambiente e à saúde pública, ficará condicionada à apresentação pelo empreendedor, de laudo técnico conclusivo de avaliação de risco, assinado por profissional habilitado, de investigação do terreno para o uso existente ou pretendido, o qual será submetido à apreciação e deliberação da Secretaria do Verde e Meio Ambiente - SVMA, através do Departamento de Controle da Qualidade Ambiental Decont, respeitada a legislação pertinente em vigor. cadernos metrópole 16 pp. 85-108 Contribuição para uma definição de “qualidade urbana” Para dar subsídios a uma definição de “qualidade urbana”, nos apoiaremos no que é possível construir, como conceito, a partir da literatura e da legislação concernentes às cidades brasileiras no período recente. Devemos precisar que nosso interesse é o de elaborar um conceito útil para o estudo das transformações das cidades brasileiras em período recente, em particular da cidade de São Paulo, que constituem nosso objeto de estudo mais específico. A pesquisa do termo “qualidade urbana” tem revelado seu reduzido emprego, tanto nos estudos e publicações da área de conhecimento específica da Arquitetura e do Urbanismo no Brasil quanto na legislação e nos demais instrumentos pertinentes à regulação e regulamentação das cidades brasileiras, particularmente no período desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 até o momento atual. Na literatura, procuramos inicialmente identificar os trabalhos em que são apresentados indicadores de qualidade urbana. De plano, identificamos que a qualidade urbana tem sido estudada e avaliada através da “qualidade ambiental urbana” e da “qualidade de vida urbana”. Entre os principais trabalhos que procuram fornecer instrumentos de avaliação da qualidade urbana, podemos destacar a contribuição de Helena Comin Vargas, que situa a “qualidade urbana” no interior da discussão da “qualidade ambiental urbana” (1999). 2osem. 2006 a representação normativa contemporânea da qualidade urbana nas cidades brasileiras Para essa autora, uma definição de “qualidade ambiental urbana” requer, necessariamente, a “discussão do significado de qualidade de vida”. Sua contribuição, nesse texto em que discute a “busca de uma nova ética para qualidade ambiental urbana”, inclui a abordagem do trinômio “qualidade de vida”, “qualidade de vida urbana” e “qualidade ambiental urbana” desde uma perspectiva nova, que tem recebido diferentes contribuições. Após discorrer sobre as diferentes abordagens dos fatores daquele trinômio desde uma perspectiva histórica, a autora situa o debate atual em torno da relação entre meio-ambiente e população, apontando o que chama de “crescimento do enfoque qualitativo”. Em seguida, destaca que, para tratar da qualidade ambiental urbana, é necessário precisar os conceitos de “ecossistema urbano”, de “qualidade de vida” e de “qualidade urbana”. Sua construção culmina na elaboração de um quadro em que estão presentes os fatores constitutivos da “qualidade ambiental urbana”, que podem ser incluídos, segundo ela, em “quatro aspectos principais de análise”, que devem ser considerados: um primeiro aspecto, denominado “espacial”, inclui os fatores “bem-estar” (vegetação, espaços abertos, tranqüilidade), “acessibilidade” (sistema viário, transporte), “desenho urbano” (visuais, monotonia, desordem, informação), “referenciais” (orientação, história, marcos), “uso e ocupação do solo” (densidades, conflito de usos, facilidades, permeabilidade, segregação). O segundo aspecto, denominado “biológico”, para ela, inclui os fatores “saúde física” (saneamento, insolação, poluição sonora, do ar), “saúde mental” (estresse, congestionamentos, filas, solidão, reclamações) e “segurança” (trânsito, edificações, marginalidade). O terceiro aspecto, denominado “social”, inclui os fatores “organização” (comunitária, de classe, associações), “realização pessoal” (amizade, afeto, reconhecimento), “contatos” (encontros, privacidade, solidariedade), “atividades” (lazer, recreação, cultura, compras), “realização profissional” (mobilidade, oportunidades), “acesso e opções” (moradia, trabalho, serviços urbanos, serviços sociais e transporte). E o quarto aspecto, denominado “econômico”, inclui os fatores “oportunidades” (emprego, trabalho, negócios), “produtividade” (economia e deseconomias de aglomeração, trânsito, custo de vida, competição, complementaridade) e “diversidade” (escolhas). O que nos interessa particularmente neste percurso é que a autora se vale de um conceito de “qualidade urbana” para moldar um conceito includente, de “qualidade ambiental urbana”, enquanto que o que pretendemos é utilizar uma idéia de “qualidade urbana” que abrange a de “qualidade ambiental urbana” e a de “qualidade de vida urbana”. Em São Paulo, destaca-se a pesquisa do Núcleo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade e Assistência Social da PUC-SP, coordenado pela professora Aldaíza Sposati, cujo objeto consiste na confecção de um “mapa de exclusão/inclusão social” da cidade de São Paulo. A reunião de fontes, neste caso, apresenta-se sintetizada em quatro índices: autonomia, qualidade de vida, desenvolvimento humano e equidade. cadernos metrópole 16 pp. 85-108 2osem. 2006 101 josé ronal moura de santa inez 102 Cada um desses índices é composto, basicamente, por dados estatísticos disponíveis em diversas fontes. Interessa-nos, aqui, destacar que a “qualidade ambiental” aparece incluída no indicador “qualidade de vida”, de acordo com o quadro de indicadores da pesquisa. Outras referências para a discussão de indicadores de qualidade ambiental e de qualidade de vida podem ser citadas. Uma é encontrada na pesquisa de João Carlos Nucci (2001), sobre qualidade ambiental no Distrito de Santa Cecília, na cidade de São Paulo. Nesse trabalho, o autor apresenta como indicadores de “qualidade ambiental” os seguintes fatores: clima e poluição atmosférica, água: enchentes, água: abastecimento, resíduos líquidos, resíduos sólidos, poluição sonora e visual, cobertura vegetal, áreas verdes e espaços livres, espaços livres e recreação, verticalização e densidade populacional. A abordagem, como em outros trabalhos que tratam da qualidade ambiental urbana, é limitada às medições que podem ser feitas para cada indicador, tendo-se, como resultado, áreas de maior ou menor qualidade ambiental, dependendo da maior ou menor presença de um problema ou da maior ou menor oferta de serviços. Outra referência é a pesquisa coordenada pela professora Marta Adriana Bustos Romero, intitulada “Indicadores de sustentabilidade dos espaços públicos urbanos: aspectos metodológicos e atributos das estruturas urbanas”, na Universidade de Brasília. Em trabalho apresentado em 2004, aponta os resultados de breve levantamento acerca do “estado da arte da produção de indicadores”, em que indica cadernos metrópole 16 pp. 85-108 4 “eixos de análise”: um primeiro, que denomina “das bacias hidrográficas”, um segundo, “do bioclimatismo dos espaços públicos”, um terceiro, “da segregação socioespacial” e um quarto eixo, da “acessibilidade e mobilidade”.1 A contribuição mais abrangente para a conceituação de qualidade urbana é encontrada na pesquisa coordenada pela professora Maria Inês Nahas, do Instituto de Desenvolvimento Humano Sustentável (IDHS) da PUC-MG, que tem por objeto a construção de índices sociais urbanos em âmbito nacional. Para tanto, está já apresentado o que é chamado, na pesquisa, de “temas do índice de qualidade de vida urbana nas cidades”. Os temas obtidos na pesquisa para a produção do índice incluem: habitação, infra-estrutura de saneamento, lazer, saúde, segurança/violência, trabalho/emprego, infra-estrutura de transporte/mobilidade, educação, meio ambiente e aspectos ambientais stricto sensu , cultura, energia elétrica, justiça, economia municipal, serviços urbanos, infra-estrutura de telefonia e telecomunicações, pobreza, abastecimento alimentar, urbanismo, assistência social, demografia, alimentação – Estado Nutricional e Esportes.2 Em seminário sobre política nacional de desenvolvimento urbano, realizado em 2004, em palestra intitulada “Indicadores sociais para formulação de políticas públicas e monitoramento da qualidade de vida urbana nas cidades brasileiras”, a coordenadora da pesquisa apresentou a evolução histórica recente, no Brasil, do conteúdo dos indicadores sociais, mostrando que, a 2osem. 2006 a representação normativa contemporânea da qualidade urbana nas cidades brasileiras partir dos anos 90 e 2000, tem-se tornado complexa a metodologia de desenvolvimento desses indicadores, pela especialização dos estudos, o que produziu, na prática, a adoção de vários índices em várias diferentes cidades brasileiras. Mais recentemente, os índices mais abrangentes incluem, principalmente, o Índice de Desenvolvimento Humano, o Índice de Desenvolvimento Social, o Índice de Exclusão Social e o Índice de Desenvolvimento Infantil. Em um esforço de síntese, é proposta a adoção de indicadores de abrangência temática intermunicipal e de abrangência intra-urbana. Os primeiros são, por sua vez, subdivididos em quatro grupos: 1 – educação e saúde; 2 – renda, habitação e saneamento; 3 – pobreza, transporte, trabalho e violência e 4 – abastecimento, assistência social, cultura, esportes, serviços urbanos, justiça e meio-ambiente. Os segundos indicadores, de abrangência intra-urbana, são subdivididos em 6 grupos: 1 – educação; 2 – saúde, saneamento e renda; 3 – habitação; 4 – finanças, segurança e energia; 5 – transportes, agropecuária e telefonia e 6 – meio-ambiente, uso do solo, comércio, serviços, esportes, trabalho e governo.3 Nos vários trabalhos que têm tratado da qualidade ambiental urbana e da qualidade de vida urbana, procuramos identificar que indicadores são comuns e mais relevantes, em síntese, quais fatores são os mais adotados, nas diferentes pesquisas, e quais são tomados com pesos mais expressivos nas diferentes abordagens e métodos. O que temos observado é que os aspectos relacionados à habitação, à educação, à saúde e à mobilidade são os de maior presença nas diferentes pesquisas, independentemente dos “pesos” que cada fator tem em cada abordagem. Também é importante observar que esses fatores são passíveis de “cruzamentos” em suas utilizações, o que torna suas utilizações dependentes dos objetivos de cada pesquisa. Por exemplo, os indicadores sanitários, como acesso e qualidade da água consumida e acesso e disposição final de esgotos domésticos são fatores associados tanto à moradia quanto à saúde da população. Conclusões Os destaques indicados nas passagens dos textos legais vistos acima, bem como os indicadores utilizados nas pesquisas sobre qualidade de vida e qualidade ambientalurbanas, acima enunciados, indicam a grande profusão de noções associadas àquelas de qualidade, em especial à de qualidade de vida e de qualidade ambiental. O termo qualidade urbanística é utilizado em menor número de referências, mas ocorre associado ao das duas referências mais recorrentes de qualidade, a “ambiental” e a “de vida”. Podemos admitir que a qualidade de vida e a qualidade ambiental estão associadas a praticamente todos os objetivos e políticas, incluindo especialmente aquelas relacionadas ao cumprimento da função social da propriedade urbana, do turismo, do desenvolvimento humano, da educação, da saúde, da assistência social, da cultura, dos esportes, lazer e recreação, do cadernos metrópole 16 pp. 85-108 2osem. 2006 103 josé ronal moura de santa inez 104 abastecimento, da política ambiental, do saneamento básico, da urbanização e uso do solo, da habitação, da circulação viária e transportes, das áreas públicas e da paisagem urbana e da rede hídrica estrutural. O zoneamento previsto no Plano Diretor de 2002 também inclui disposições diretamente associadas a incrementos na qualidade ambiental urbana, enquanto que o novo instrumento, nele contido, do “Estudo de Impacto de Vizinhança” prevê que sua elaboração esteja apoiada, destacadamente, nos efeitos positivos e negativos na qualidade de vida das populações afetadas pelos empreendimentos enquadrados como passíveis daqueles impactos. Admitimos que, na Constituição Federal de 1988 e no Estatuto da Cidade de 2001, o conceito de “qualidade urbana” é implícito ao de função social da cidade. Esta, por sua vez, é associada à noção de ordenação da cidade, que pode ser tomada como includente das anteriores, já que pressupõe a existência de uma ordem de valores necessários àquela ordenação. Um conceito que merece abordagem mais aprofundada do que o espaço deste trabalho permite é o de ordenação da cidade. Sua importância deve-se ao fato de estar, na legislação estudada, diretamente associado ao das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Tal abordagem remete, por sua vez, à necessidade do aprofundamento do estudo dos conceitos de valor (e de valor na cidade), e suas relações com a abordagem proposta. Nas leis municipais acima estudadas, observamos que a noção da qualidade urcadernos metrópole 16 pp. 85-108 bana é, em decorrência da lei maior e da Constituição, explicitamente associada a padrões de qualidade ambiental da cidade e de qualidade de vida da população nela presente, em escalas abrangentes. Ou seja, podemos aceitar que nessas leis estão estabelecidos vínculos entre o desenvolvimento da cidade no que se refere ao acesso, por parte do conjunto dos moradores, a patamares de qualidade de vida e de qualidade ambiental que sintetizam uma “qualidade urbana” fundada em diretrizes amplamente explicitadas. No que diz respeito ao esforço de conceituar a “qualidade urbana” e sua espacialização nas cidades brasileiras, em nossa pesquisa, não nos colocamos em posição de avaliar indicadores “mais” ou “menos” úteis para a determinação de índices de “maior” ou “menor” qualidade ambiental e de vida urbana. O que pretendemos destacar é que, a partir do acima exposto, podemos observar que os termos “qualidade ambiental urbana” e “qualidade de vida” são utilizados como espécies de subsídios primários para o estudo da exclusão e para a formulação de políticas públicas de generalização de acessos e oportunidades nas cidades brasileiras. Para nós, definiremos, como conceito útil para a discussão da “espacialização” da “qualidade urbana”, que esta abrange a qualidade ambiental urbana e a qualidade de vida urbana, e, ainda, que ela pode ser definida como resultante da composição de valores de “qualidade ambiental urbana” e de “qualidade de vida urbana”, medidos por indicadores próprios de cada 2osem. 2006 a representação normativa contemporânea da qualidade urbana nas cidades brasileiras uma, e variáveis segundo objetos e métodos próprios de cada pesquisa. Mas, como estabelecer medida de qualidade urbana, já que os indicadores de “qualidade ambiental” e de “qualidade de vida” possuem, por seu lado, cada um, unidades diversas de medida? A medida da “qualidade urbana” dependerá do peso que se atribua a cada interferência transformadora da paisagem. Essa ponderação dos fatores da composição variará de acordo com circunstâncias históricas, econômicas, políticas, etc. de cada cidade, ou de diferentes porções dela. Distintos “valores”, numa escala de medição da “qualidade urbana”, podem ser atribuídos, por exemplo, a uma escola recém-inaugurada e a uma via pavimentada, em bairros de moradores ricos e pobres. Considerando-se as diferentes unidades de medida dos diferentes indicadores utilizados para “medir” a qualidade de vida urbana e a qualidade ambiental urbana, admitimos que essa resultante da composição de valores de “qualidade ambiental” e de “qualidade de vida” é de difícil construção aritmética (pela soma direta de valores). Podemos propor, contudo, que essa composição é melhor compreendida se tomada mais abstratamente, de forma vetorial, como resultante de fatores com características distintas. Estaremos, portanto, formalmente mais próximos de resultantes determinadoras de qualidade urbana com medidas de naturezas abstratas, subjetivas, como “boa” ou “média” ou “ruim”, ou ainda “superior a uma qualidade (ou estado) anterior”, manifestada sobre um espaço determinado da cidade. A definição acima proposta da medida da qualidade urbana impõe a reflexão sobre a relevância da comparação da “qualidade urbana” entre diferentes porções do território de uma cidade, já que, novamente, recai-se sobre o problema da atribuição de pesos a valores de diferentes intervenções. Um terminal de ônibus implantado em um bairro pobre de periferia tem valor “muito maior” do que um equipamento igual implantado em um bairro rico. Nesse sentido, ele é portador de “maior qualidade urbana” no primeiro caso. E como comparar o mesmo terminal de ônibus implantado no bairro pobre de periferia e a execução de uma ponte no bairro rico, que facilita o tráfego do transporte individual ? Qual das duas interferências tem maior “valor” para o recorte em que são implementadas ? Qual das duas agrega maior “qualidade urbana”? A resposta está em nos contentarmos com a percepção de que determinadas intervenções são portadoras de aumento na “qualidade urbana” de um lugar, ou paisagem, enquanto outras são portadoras de diminuição na “qualidade urbana”, e outras ainda podem ser “neutras”, não somam e nem reduzem a qualidade urbana de um lugar. Nossa abordagem procura dar dimensão ao que nomeamos “espacialização da qualidade urbana”. Ao utilizarmos o conceito delicado de “espaço”, queremos dar, àquela resultante que denominamos “qualidade urbana”, dimensão complexa, que envolve aquela intrusão da sociedade na paisagem de que fala Milton Santos, quando escreve que cadernos metrópole 16 pp. 85-108 2osem. 2006 105 josé ronal moura de santa inez [...] a paisagem é o conjunto de formas que, num determinado momento, exprimem as heranças que representam as sucessivas relações entre homem e natureza. O espaço são essas formas mais a vida que as anima... a paisagem é transtemporal, juntando objetos passados e presentes, uma construção transversal. O espaço é sempre um presente, uma construção horizontal, uma situação única. Cada paisagem se caracteriza por uma dada distribuição de formas-objetos, providas de um conteúdo técnico específico. Já o espaço resulta da intrusão da sociedade nessas formas-objetos. (2004, p. 103) 106 A complexidade se coloca de maneira mais evidente se ampliarmos a discussão para essa intrusão no lugar e no território, como apontamos acima. Queremos propor uma compreensão de “espacialização da qualidade urbana” como, em primeiro lugar, uma acepção em que intervenções materiais (projetos e obras) realizadas em diferentes porções da cidade (territórios e lugares) manifestam incrementos de valores materiais e imateriais, objetivos e subjetivos, que variam segundo diferentes valores que possuem essas intervenções para diferentes grupos (classes) sociais, e que impõem, nesse sentido, a construção de um conceito de qualidade urbana associada a espaços urbanos, portadores que são de uma condensação do que há de específico impresso e acumulado em suas paisagens, em seus territórios e lugares. Assim, para nós, a qualidade urbana deverá ser objeto de observação em recortes espaciais, aos quais estão associados recortes territoriais, de paisagens e de lugares. Finalmente, nosso esforço de demonstrar que a noção da “qualidade urbana” é condensadora de uma representação normativa da ordenação das cidades brasileiras no período atual, indica o campo conceitual que se abre, de forma tentacular, à extensão de conceitos que se impõem aprofundar nas relações com a noção central aqui proposta. Os entrelaçamentos que surgem como decorrentes dessa aproximação que nos esforçamos para apresentar incluem mergulhos necessários nos conceitos de valor, de lugar e de território, além daquela de ordem, a fim de que possam ser acompanhadas e medidas as efetivas intervenções portadoras de transformações de qualidade nas cidades brasileiras. José Ronal Moura de Santa Inez Arquiteto e urbanista. Doutor em urbanismo pela Universidade de Paris. Professor e coordenador do Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Arquitetura e Urbanismo da Universidade São Judas Tadeu - São Paulo [email protected] cadernos metrópole 16 pp. 85-108 2osem. 2006 a representação normativa contemporânea da qualidade urbana nas cidades brasileiras Notas (1) Romero, M. A. B. e outros: Indicadores de sustentabilidade dos espaços públicos urbanos: aspectos metodológicos e atributos das estruturas urbanas – Seminário. A questão ambiental urbana: experiências e perspectivas. Universidade de Brasília, 28, 29 e 30 de julho de 2004. (2) Palestra proferida pela Professora Maria Inês Nahas, do IDHS – PUC-MG, intitulada “Indicadores sociais para a formulação de políticas públicas e monitoramento da qualidade de vida urbana nas cidades brasileiras”. Seminário sobre política nacional de desenvolvimento urbano. Ministério das Cidades, 24 a 26 de novembro de 2004. Brasília, DF, Brasil. (3) Outra fonte de indicadores concernentes à qualidade urbana é encontrada no CEROI – Cities Environment Reports on the Internet, organismo vinculado ao United Nations Environment Programme. Embora não inclua na sua rede de cidades estudadas os países do continente americano, define como indicadores ambientais urbanos: acesso à água potável / emissões aéreas / qualidade do ar / produção da cidade / consumo de energia / áreas verdes / cuidados com a saúde / preços de moradia / mortalidade infantil / investimentos em áreas verdes / investimentos em sistemas de aprovisionamento de água / organizações que utilizam sistemas de auditagem ambiental / participação em processos decisórios / participação em eleições / moradias de população pobre / densidade populacional / crescimento populacional / presença de processos da Agenda 21 Local / preço da água / qualidade da água potável / reciclagem / relação salário-renda / segurança/ atendimento escolar / modos de transporte / tempos de deslocamentos / produção de lixo / tratamento de águas usadas / consumo de água. Disponível em: http//ceroi.net/ind/ Referências BRASIL. República Federativa do (1988). Constituição Federal de 1988 – Arts. 182 e 183. __________ (2001). Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001 [Estatuto da Cidade]. CALDAS, E. L. e KAYANO, J. (2001). “Indicadores para o diálogo”. In: Novos contornos da gestão local: conceitos em construção. São Paulo, Inst. Polis /Programa Gestão Pública e Cidadania. NAHAS, M. I. (2004). “Indicadores sociais para a formulação de políticas públicas e monitoramento da qualidade de vida urbana nas cidades brasileiras”. IDHS/PUC-MG. Palestra no Seminário sobre política nacional de desenvolvimento urbano. Ministério das Cidades - 24 a 26 de novembro de 2004. Brasília, DF, Brasil. NUCCI, J. C. (2001). Qualidade Ambiental & Adensamento Urbano: um estudo de Ecologia e planejamento da paisagem aplicado ao Distrito de Santa Cecília (MSP) - São Paulo, Humanitas/FFLCH/USP. ROMERO, M. A. B. e outros. (2004). Indicadores de sustentabilidade dos espaços públicos urbanos: aspectos metodológicos e atributos das estruturas urbanas. Seminário A questão ambiental urbana: experiências e perspectivas. Universidade de Brasília, 28, 29 e 30 de julho de 2004. cadernos metrópole 16 pp. 85-108 2osem. 2006 107 josé ronal moura de santa inez SANTOS, M. (2004). A natureza do espaço: Tempo, Razão e Emoção. São Paulo, Edusp. SÃO PAULO, Prefeitura do Município de (2002). Lei Municipal n° 13.339, de 1º de agosto de 2002 [Lei de criação das Subprefeituras do Município de São Paulo]. __________ (2002). Lei Municipal n° 13.430, de 13 de setembro de 2002 [Plano Diretor Estratégico e Sistema de Planejamento e Gestão do Desenvolvimento Urbano do Município de São Paulo]. __________ (2004). Lei Municipal n° 13.385, de 25 de agosto de 2004 [Zoneamento da cidade de São Paulo]. CEROI (2005). Cities Environment Reports on the Internet. United Nations Environment Programme. Disponível em: http//ceroi.net/ind/. VARGAS, H. C. (1998). População e meio ambiente na entrada do terceiro milênio: em busca de uma nova ética. Encontro Nacional de Estudos Populacionais. População, Globalização e Exclusão. Caxambu, ABEP. __________ (1999). Qualidade ambiental urbana: em busca de uma nova ética. VII Encontro Nacional da Anpur. Porto Alegre. 24 a 28 de maio de 1999. VILLAÇA, F. (2005). As ilusões do Plano Diretor. Disponível em: http://www.uap.br/fau/fau/ galeria/paginas/0508_a_ilusao_do_pd_villaca.pdf. 108 Recebido em jun/2006 Aprovado em out/2006 cadernos metrópole 16 pp. 85-108 2osem. 2006 Estatuto da Cidade e preservação do meio ambiente urbano1 Julia Azevedo Moretti Resumo A proteção do patrimônio cultural inserido na problemática urbana sempre foi sensível a tensões entre a preservação e o uso do solo. Em função desse conflito, o tombamento, carro-chefe das políticas de preservação, torna-se objeto de questionamentos, em especial sobre desapropriação e indenização. A partir de apontamentos sobre a eficácia das políticas públicas de preservação do patrimônio cultural pretende-se avaliar o impacto das modificações introduzidas pelo Estatuto da Cidade e as novas perspectivas para a utilização do tombamento como parte da política urbana municipal. Enfim, analisar de que forma a função social da propriedade e da cidade e a combinação de instrumentos limitadores de direitos com mecanismos compensatórios podem reforçar as políticas de preservação e atenuar conflitos. Palavras-chave: patrimônio cultural; tombamento; Estatuto da Cidade; eficácia. Abstract Preservation of urban cultural heritage is associated with the problems deriving from land use law, revealing a conflict between the need of protection and the urge for urban development. Due to the above-mentioned conflict, the most important Brazilian preservation instrument, called tombamento (listing), is questioned due to indemnity and expropriation actions. Based on an analysis of the efficacy of public policies of cultural heritage preservation, this article presents a new scenario created by the enactment of the City Statute and the new perspectives for the use of tombamento as part of the municipal urban policy. This article will also analyze in what ways the principle of the social function of property and city and the combination of restrictive mechanisms with compensatory ones may help the preservation policies to attenuate conflicts. Key-words: cultural heritage; tombamento; City Statute; efficacy. cadernos metrópole 16 pp. 109-120 2osem. 2006 julia azevedo moretti Patrimônio cultural e meio ambiente 110 Doutrina e textos legais apontam para a inclusão do patrimônio cultural na concepção de meio ambiente, que passa a ser entendido de forma holística. Isso implica a aplicação de normas e princípios que regem a matéria ambiental também à preservação do patrimônio cultural, inclusive imobiliário. Assim, princípios como o da natureza pública da proteção ambiental, da participação comunitária, da responsabilidade, da prevenção, da inclusão da variável ambiental nas decisões sobre política pública de desenvolvimento e do desenvolvimento sustentável orientam também as políticas de proteção ao patrimônio cultural. O equilíbrio ambiental a ser garantido está relacionado com a adequação entre o aspecto dinâmico da cultura e eleição de exemplares significativos a proteger. E diversos são os critérios, não apenas o histórico, a serem levados em consideração para a decisão por preservar. Na interpretação da cidade e de seu patrimônio cultural pode-se enfatizar um critério racional, uma dimensão sensorial ou uma dimensão emocional (Fenerich, 2000). Nesse processo, é essencial a participação da sociedade, legítima produtora e maior beneficiária do patrimônio cultural. A gestão democrática permite, inclusive, maior garantia de proteção dos bens culturais, na medida em que as pessoas sentem-se ligadas aos bens e reconhecem a efetiva representatividade de seu valor cultural. cadernos metrópole 16 pp. 109-120 Instrumentos para preservação do patrimônio cultural Sendo amplo o conceito de patrimônio cultural contemplado pela Constituição (art. 216), a qual consagra o pluralismo tanto dos bens quanto dos grupos que os produzem, extenso também é o rol de instrumentos passíveis de serem adotados para a sua preservação. Os instrumentos elencados no art. 216 §1º da Constituição são apenas exemplificativos, não havendo restrições quanto à forma de preservação: o que há no texto constitucional é o dever de preservar. Assim, é possível adotar técnicas de repressão de condutas proibidas, bem como instrumentos de estímulo a condutas desejadas (Bobbio, 1980). Essa conjugação de técnicas jurídicas diferentes conduz a uma distinção entre os instrumentos de proteção do patrimônio cultural. Quanto aos efeitos, os instrumentos de proteção podem ser limitadores de direito, podem estabelecer compensações a limites impostos e, finalmente, podem representar um estímulo à preservação. O direito acompanha as transformações verificadas no modelo de Estado. A superação do modelo liberal clássico pressupõe que os instrumentos jurídicos utilizados para a concretização de uma política pública representem uma combinação de técnicas diversas: os mecanismos limitadores do direito não devem mais dominar o cenário das políticas públicas de proteção do patrimônio cultural. No entanto, o tombamento tem sido, desde sua 2osem. 2006 estatuto da cidade e preservação do meio ambiente urbano criação, o carro-chefe das políticas preservacionistas, sendo relativamente pouco aproveitados os instrumentos de outras naturezas. Preservação clássica: tombamento O instrumento de preservação do patrimônio cultural mais antigo e mais consolidado é o tombamento. O instituto surge em 1937 (Decreto-lei nº 25/37), como reflexo da inserção dos princípios do Estado do Bem-Estar Social no bojo do texto constitucional de 1934. Justamente por limitar o direito de propriedade, que durante muito tempo foi tido como expressão da pessoa e de sua individualidade, o tombamento já surge no cenário jurídico enfrentando um questionamento acerca de sua constitucionalidade. Assim, o mecanismo já nasce envolto pela discussão da necessidade de indenização e de sua distinção da desapropriação. Esse debate fica explícito em ação interposta por um dos proprietários de imóveis na região do Arco de Teles e da Praça XV, no Rio de Janeiro, os quais haviam sido tombados compulsoriamente. A questão colocada na época era: seria constitucional uma medida que limitasse de tal forma a propriedade, se aproximando da desapropriação, sem a previsão de justa indenização? São emblemáticas as manifestações de alguns juízes do STF no julgamento do caso, as quais marcam a consolidação do tombamento e sua desvinculação da desapropriação.2 Relator Ministro Castro Nunes: “Ao invés de atentar contra a propriedade, o que o ‘Serviço’ [de Defesa do Patrimônio Histórico] faz é justamente proteger a propriedade, a saber, protege a propriedade de valor histórico ou artístico contra (...) o proprietário ignorante e ganancioso. E protege visando a utilidade comum. (...) Para proteger, isto é acautelar, defender ou preservar os valores artísticos ou históricos existentes no país, o Estado não pretende nem precisa transferir paro o seu domínio tais valores. Quer deixá-los em poder dos respectivos donos, com a obrigação, a estes imposta, de os conservar. Ministro Otávio Kelly: “Não pode o invocado interesse coletivo, por mais respeitável que seja (...) conduzir a uma disfarçada tomada da coisa, sem compensação dos prejuízos que resultarão ao seu proprietário”. O tombamento foi mantido e o Decreto-lei 25 teve, portanto, um importante papel na efetivação do princípio da função social da propriedade e na viabilização da intervenção na propriedade visando a preservação do patrimônio cultural. Superada essa questão inicial, o tombamento foi se consolidando, sendo progressivamente regulamentado no âmbito de cada estado da federação e também nos municípios. No entanto, superado o debate sobre a constitucionalidade do tombamento, o instituto foi envolto por uma nova discussão: sua natureza jurídica. As teorias acerca da natureza jurídica do tombamento sempre foram construídas em torno do seu caráter de limitação cadernos metrópole 16 pp. 109-120 2osem. 2006 111 julia azevedo moretti 112 indenizável, dada a pressão causada por interesses de particulares em obter indenizações pelas restrições incidentes em suas propriedades. As doutrinas administrativas dominaram a cena e enquadrando o tombamento, na maior parte das vezes, como servidão administrativa ou como limitação administrativa. 3 Com a consolidação do princípio da função social da propriedade, ponto no qual o Estatuto da Cidade tem grande relevância, fica evidente não ser necessário enquadrar o tombamento em uma figura jurídica do direito administrativo. Pode, o tombamento, ser considerado como um instituto de natureza própria, adequado à preservação do patrimônio cultural,4 não apenas limitador do direito de propriedade, mas capaz de exigir uma atuação positiva do proprietário no cumprimento da função socioambiental da propriedade com valor cultural: a sua conservação. Infelizmente, hoje se verifica um retrocesso nesse ponto: apesar de estar consolidado o princípio da função social da propriedade, os tribunais superiores têm adotado a tese de desapropriação indireta,5 autorizando indenizações altíssimas, algumas vezes sem a transferência do domínio ao poder público. Essa tendência acaba por desnaturar ambos os institutos: da desapropriação indireta e do tombamento. Nesse sentido, é muito usada a tese de Celso Antônio Bandeira de Mello (1987) de “sacrifício de direitos”, provocando sérios gravames econômicos individualizados. cadernos metrópole 16 pp. 109-120 Tombamento ante uma nova dinâmica urbana O tombamento, enquanto instrumento que refletia um sonho de preservação do patrimônio cultural, idealizado especialmente por Mário de Andrade, foi pensado ante uma realidade de constante destruição do patrimônio. Na cidade de São Paulo, havia uma dinâmica urbana restrita em uma determinada área, fazendo com que a cidade fosse sendo reconstruída em cima de seu passado. A cidade de concreto armado substitui a cidade de tijolo, a qual, por sua vez, havia substituído a cidade de barro (Toledo, 1983), num processo de adensamento constante. Nesse quadro, um instrumento que impusesse alguma imobilidade, tal qual o tombamento, era de mais absoluta necessidade. Atualmente, vemos uma dinâmica urbana de crescimento das áreas periféricas, a tão anunciada periferização, marcante nas cidades brasileiras. Dados apontam que em 2000 as fronteiras paulistanas abrigavam 33% da população, enquanto em 1991 apenas 19% da população habitava as fronteiras urbanas (Dias, 2004). Essa tendência é confirmada no Atlas Ambiental do Município de São Paulo, no qual encontram-se dados socioeconômicos, dentre eles um mapa de crescimento populacional. Nesse mapa é possível verificar que a taxa de crescimento populacional (% do crescimento anual) do distrito de Anhanguera (extremo norte) é da ordem de 10.00 a 18.12, enquanto que em bairros centrais 2osem. 2006 estatuto da cidade e preservação do meio ambiente urbano como Sé, Bela Vista, Mooca, entre outros, a taxa de crescimento populacional é de -6.24 a -0.01. Não que a cidade tenha deixado de “crescer para cima”,6 mas o processo de construir ao lado tem se intensificado. Diante dessa nova realidade, uma política de preservação do patrimônio cultural não pode ser estruturada exclusivamente em um único instrumento: o tombamento. O tombamento continua tendo sua importância, especialmente em duas situações. A primeira, ao se tratar de um processo de tombamento voluntário, quando o instrumento está associado a um reconhecimento do valor cultural do bem. A segunda hipótese, na qual o tombamento cumpre um papel primordial, diz com os casos nos quais há uma tensão muito grande entre a necessidade de preservação do valor cultural e a especulação imobiliária indutora de interesses na destruição do bem. Neste último caso, a imobilidade trazida com o tombamento é a melhor forma de garantir a preservação do bem. Vale ressaltar que, mesmo nesses casos, não é aconselhável o uso do tombamento como único instrumento. Sua combinação com instrumentos compensatórios ameniza a insatisfação decorrente da limitação ao direito de propriedade e evita questionamentos judiciais, tornando mais eficaz a preservação. A preservação do patrimônio cultural imobiliário deve se adequar à política urbana, incorporando novas dinâmicas de produção da cidade, sem prejuízo da proteção dos bens culturais. Essa adequação atende aos princípios propostos pelo Esta- tuto da Cidade para o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, a saber, da garantia do direito a cidades sustentáveis (art. 2º I) e da proteção e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural (art. 2º XII). Eficácia jurídica da legislação de proteção do patrimônio cultural A legislação de preservação do patrimônio cultural forma um todo completo e orgânico. A regulamentação existente, desde a Constituição até legislação de âmbito local,7 dá conta da pluralidade de bens culturais, bem como da diversidade de fontes produtoras. A legislação apresenta uma pluralidade de instrumentos passíveis de serem utilizados, combina a ação executiva com a ação legislativa e judicial, expressa por ações civis públicas de defesa ao patrimônio cultural, por exemplo. Além disso, há no sistema jurídico a previsão de conselhos de deliberação com participação popular, contemplando a gestão democrática. Pode-se dizer que, no campo da preservação do patrimônio cultural, o sistema jurídico está completo e apto para produzir efeitos, ou seja, “as normas podem ser aplicadas e exigidas dentro dos limites precisos do sistema jurídico” (Faria, 1993, p. 96). Mais do que isso, há uma integração entre a legislação de proteção do patrimônio cultural e a legislação urbanística que permite uma proteção adequada dos espaços culturais imersos na problemática cadernos metrópole 16 pp. 109-120 2osem. 2006 113 julia azevedo moretti do uso do território urbano. Apenas em um ponto verificou-se certa sobreposição de normas de regulação do território com normas de preservação: o zoneamento usado como instrumento de preservação, e o tombamento.8 Eficácia sociológica da legislação de proteção do patrimônio cultural 114 Uma política pública de preservação do patrimônio cultural deve conter instrumentos legais para efetivá-la. Como afirmado anteriormente, existe uma completude do sistema jurídico de proteção dos bens culturais, mas isso não é suficiente: o exercício, gozo e fruição do direito à preservação do patrimônio cultural dependem também de uma ação positiva do Estado. É necessário, portanto, avaliar se na implementação de uma política pública de preservação foram alcançados os resultados esperados, se as metas que orientaram a edição das leis foram obtidas. O que se pôde avaliar foi a ausência de eficácia sociológica plena. A atuação do judiciário9, favorável aos pedidos de desapropriação indireta e ao pagamento de indenizações, acaba por abalar o princípio da função socioambiental da propriedade. As contestações dos proprietários ao tombamento, feitas em processos judiciais ou nos próprios processos administrativos, apesar de não serem regra, demonstram a insuficiência das políticas públicas em garantir compensação adequada, em especial cadernos metrópole 16 pp. 109-120 nos casos em que há um conflito grande com interesses econômicos e imobiliários. Os técnicos ligados aos órgãos de preservação apontam para a deficiência da fiscalização, fato que fragiliza o princípio da prevenção, o qual deveria orientar as políticas públicas de proteção do meio ambiente cultural. Outra falha encontrada diz com a representatividade dos Conselhos de Preservação, nos quais é fraca a participação popular.10 Além disso, crescente é o interesse da população na preservação dos bens culturais. Técnicos apontam para um aumento no número de pedidos de tombamento de bens de referência para uma determinada comunidade. A consciência cultural é fortalecida por programas de formação de agentes culturais, 11 informações veiculadas na mídia (televisão e jornais) ,12 bem como distribuição de cartilhas. Além disso, técnicos ligados à preservação do patrimônio entendem haver uma freqüência regular na aplicação da legislação de proteção dos bens culturais. Estatuto da cidade e suas contribuições à preservação do patrimônio cultural O Estatuto da Cidade é também uma grande vitória no campo da preservação do patrimônio cultural. Inicialmente, ao reafirmar o princípio da função social da propriedade, o Estatuto da Cidade deixa claro que ele faz parte do próprio conceito de propriedade (Silva, 2000), da sua estrutura, 2osem. 2006 estatuto da cidade e preservação do meio ambiente urbano não sendo mera limitação administrativa à propriedade. Assim, não resta dúvida acerca de ter a propriedade privada uma dimensão coletiva, concretizada no cumprimento da função social (Grau, 2001), podendo exigir-se ações positivas do proprietário. A propriedade na qual se identifica um valor cultural a ser protegido cumpre sua função socioambiental com a sua conservação, a ser garantida pelo proprietário, com a colaboração do Estado. Mas o Estatuto da Cidade vai além, inserindo a preservação ambiental e a recuperação do patrimônio cultural entre as diretrizes gerais da política urbana, política essa que visa ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Assim, a preservação do patrimônio cultural, associada à regulação do território urbano, traduz o cumprimento das funções sociais da propriedade e da cidade, ou seja, da preservação da memória coletiva, da história da cidade, da manifestação cultural de seu povo. A previsão de uma pluralidade de instrumentos que podem ser usados em conjunto reforça a possibilidade de construção de uma política pública de proteção do meio ambiente baseada em mecanismos de diversas naturezas, não apenas limitadores de direito como o tombamento. No rol de instrumentos apresentados no art. 4º, ao lado do tombamento (art. 4º, V, “d”) encontram-se mecanismos de incentivo, como os benefícios fiscais e financeiros (art. 4º, IV, “c”), além de instrumentos de compensação, por exemplo, a transferência do direito de construir (art. 4º, V, “o”). O Estatuto da Cidade possibilita que, através de seu instrumento básico de política urbana, o plano diretor, seja estabelecida a transferência do direito de construir. Esse instrumento é de vital importância para a elaboração de uma política pública de preservação do patrimônio cultural estruturada em mecanismos de diversas naturezas. Sendo inevitável em alguns casos o uso de instrumentos de limitação de direitos, tal qual o tombamento, conforme afirmado anteriormente, a possibilidade de utilização de instrumentos compensatórios é essencial para o pleno sucesso da preservação. A transferência do direito de construir (art. 35 e ss) marca a distinção do direito de propriedade do direito de construir, encerrando os debates sobre indenização no caso de tombamento. Ora, as limitações decorrentes do tombamento incidem especialmente sobre o direito de construir (modificar, destruir e reconstruir) e não sobre a propriedade, a qual deve atender à sua função social. Em casos de tensão com interesses especulativos imobiliários justamente o interesse mais afetado diz com a impossibilidade de aproveitar o coeficiente máximo de ocupação do terreno no qual se encontra o bem imóvel tombado. Sendo possível exercer o direito de construir em outro local, enfraquecidos ficam os argumentos pela desapropriação indireta e o dever de indenizar decorrente de limitações passíveis de afetar o valor econômico do bem. A transferência do direito de construir, enquanto instrumento de compensação, auxilia na diminuição dos fatores de cadernos metrópole 16 pp. 109-120 2osem. 2006 115 julia azevedo moretti 116 tensão, sendo mais facilmente aceitas as limitações impostas para garantir o cumprimento da função social da propriedade. É, a transferência do direito de construir, emblemática da construção de políticas públicas de preservação baseadas em uma pluralidade de instrumentos13 visando não apenas a proteção do patrimônio cultural e da memória coletiva, mas também a construção de uma cidade sustentável, na qual sejam equilibrados interesses imobiliários, econômicos e individuais, com interesses coletivos. A forte indicação do Estatuto da Cidade para a gestão democrática (art. 2º II) tem também um forte impacto nas políticas de preservação do patrimônio cultural. A participação popular deve ser intensificada, não apenas na eleição dos bens culturais objeto de proteção, mas também na produção de novas formas de manifestação. No primeiro caso, seria essencial a revisão da composição dos conselhos municipais de preservação, intensificando a participação da população e de associações civis. Reforçando a educação para a cultura será possível estimular a participação da população nas decisões sobre os bens a serem preservados, bem como intensificar o processo de produção da cultura popular. Finalmente, também fica encerrada a questão acerca da competência legislativa municipal em matéria ambiental e de preservação do patrimônio cultural, polêmica criada pela falta de menção aos municípios no artigo 24 da Constituição. cadernos metrópole 16 pp. 109-120 Conclusão O Estatuto da Cidade representa um grande passo para a efetiva proteção do patrimônio cultural, em especial o imobiliário urbano, fortemente inserido na problemática do uso e regulação do território. A Lei 10.257/01 traz metas claras para a participação do município, incorpora e apresenta mecanismos de forte incentivo para a gestão democrática, além de contribuir para a desconstrução da cultura da desapropriação indireta acompanha da de indenizações milionárias, na medida em que dissocia o direito de propriedade do direito de construir, oferecendo mecanismos de compensação às limitações e imposição de comportamentos positivos, inerentes ao cumprimento da função socioambiental da propriedade detentora de valor cultural. As modificações introduzidas pelo Estatuto da Cidade não implicam o abandono do tombamento enquanto instrumento de preservação. Pelo contrário, ele é expressamente previsto pelo próprio Estatuto (art. 4º, V, “d”) como instrumento da política urbana. Como afirmado anteriormente, o tombamento é um instrumento de preservação importante, especialmente nos casos de tensão entre a proteção do bem e o interesse imobiliário especulativo. Nessas hipóteses, a imobilidade advinda do tombamento pode ser determinante na manutenção de sua integralidade do bem. Se o tombamento não é um instrumento de preservação de eficácia 2osem. 2006 estatuto da cidade e preservação do meio ambiente urbano plena, o Estatuto da Cidade permite que ele seja aprimorado na medida em que traz indicações importantes sobre gestão democrática, sobre o uso de uma pluralidade de instrumentos e sobre as funções sociais da cidade e da propriedade. Enfim, o Estatuto da Cidade permite que seja vislumbrado o papel cultural a ser cumprido pela cidade, que diz com a construção de novos espaços e novas manifestações, inerentes ao desenvolvimento urbano, ao mesmo tempo em que são cultivadas antigas expressões, expressões que fizeram parte da formação do espaço físico urbano, bem como do imaginário, da cultura de seu povo. Assim, é possível construir uma política cultural no espaço urbano que acompanhe a regulação do território e o desenvolvimento da cidade, uma política cultural estruturada na forma de um tripé: preservação, produção de novos bens culturais e educação. Isso, pois, ao mesmo tempo em que é preciso manter viva a memória do que já foi construído, preservando-se o patrimônio cultural significativo, também é necessário dar continuidade à construção de uma cultura autêntica, representativa da realidade atual. Com a educação, além de estimular o interesse do público, visar-se-ia a formação e qualificação para a cultura, o que é essencial, pois, de certa forma, dá sentido à preservação e ao estímulo à produção, ao gerar interesse na memória e na prática cultural. Julia Azevedo Moretti Advogada pela Universidade de São Paulo, assessora jurídica da Prefeitura Municipal do Guarujá, cedida para a Gerência Regional do Patrimônio da União para coordenar o programa de regularização fundiária de assentamento informais em áreas da União. [email protected] Notas (1) O presente artigo tem por base os resultados obtidos em pesquisa realizada entre maio de 2002 e abril de 2003, com financiamento da Fapesp e orientação de José Eduardo Campos de Oliveira Faria. (2) Revista de Direito Administrativo, n. 2 de 1945, pp. 100 e ss. (3) Isso se dá porque é na intervenção do poder público no direito de propriedade que mais evidentemente se manifesta a autoridade da administração. Também por ter um impacto econômico considerável, a intervenção do poder público na propriedade imobiliária, os casos de tombamento de imóveis alcançam maior amplitude, o que, entre outros motivos, faz o tombamento ser associado a uma forma de proteção de bens imóveis. cadernos metrópole 16 pp. 109-120 2osem. 2006 117 julia azevedo moretti (4) Interessante destacar que o tombamento pode ser aplicado para preservar qualquer bem cultural material, suporte físico capaz de incorporar uma certa imobilidade inerente ao tombamento. Seu objeto é mais restrito do que aquele contemplado pela Constituição, mas adequado às características do tombamento. Por exemplo, o patrimônio imaterial não é passível de preservação via tombamento, mas é contemplado pela Constituição como valor a ser protegido, que incorpora, entre outras coisas, o patrimônio imaterial. O anteprojeto elaborado por Mário de Andrade, o qual serviu de base para o Decreto-lei n.º 25, já previa a possibilidade de preservação de bens imateriais, idéia não contemplada no texto final, dada a ausência de especificações de instrumentos legais de proteção e mecanismos de incorporação dos bens imateriais. (5) Nesse sentido, os seguintes acórdãos: STJ, Primeira Turma, RESP 173158/RJ, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, j. 28/3/2000, DJ 11/9/2000 p. 224, por maioria. STJ, Primeira Turma, RESP 119902/SP, Rel. Min. José Delgado, j. 18/8/1998, DJ 01/3/1999 p. 224, por maioria. STJ, Primeira Turma, RESP 220983/SP, Rel. Min. José Delgado, j. 15/8/2000, DJ 25/9/2000 p. 72, v.u. (6) Dados do Atlas Ambiental do Município de São Paulo mostram que ainda há uma grande concentração demográfica nas áreas centrais, sendo a densidade populacional bruta de distritos como Santa Cecília, Bela Vista e Consolação da ordem de 150,00 a 249,60 habitantes por hectare, enquanto Grajaú, Iguatemi e Tremembé, por exemplo, apresentam densidade de 25,00 a 49,99 hab/hec. 118 (7) Nesse estudo foram analisados textos constitucionais já revogados, a atual Constituição (1988), leis federais, bem como a legislação do Estado de São Paulo e do Município de São Paulo relacionadas à preservação do patrimônio cultural. (8) Alguns técnicos ligados à Secretaria de Planejamento Urbano da Prefeitura de São Paulo acreditam que o tombamento no âmbito local acabou por esvaziar o zoneamento, lamentando esse fato na medida em que o zoneamento, por ter natureza jurídica de lei, estaria revestido de um caráter mais democrático, além de ser menos discricionário. (9) Foram analisados julgados dos tribunais superiores (TRF e STJ) na matéria relativa ao tombamento desde 1986, data de criação do Ministério da Cultura. (10) Um ano após a aprovação da Lei Municipal 10.032/85 criando o Conselho Municipal de Preservação do Patrimônio Cultural e Ambiental da Cidade de São Paulo (Conpresp), uma alteração introduzida pela Lei 10.236/86 restringiu o número de membros do Conselho afetando, principalmente, a participação da sociedade civil nesse órgão deliberativo. (11) A prefeitura de São Paulo, com ajuda da Unesco, está promovendo cursos de formação de agentes culturais, que terão a incumbência de detectar e estimular a produção cultural das suas comunidades. Os cursos estão sendo oferecidos aos inscritos nos programas sociais “Bolsa Trabalho” e “Começar de Novo” e serão oferecidos pelo dramaturgo Augusto Boal. Também o Departamento do Patrimônio Histórico (DPH) mantém um programa de educação cultural com atividades em museus e visitação ao centro histórico da cidade. (12) A TV Cultura, no passado, chegou a veicular mensagens sobre o patrimônio cultural. O assunto é tema recorrente de reportagens em jornais de circulação nacional como a Folha de S.Paulo e Estado de S.Paulo. (13) Não obstante a previsão de instrumentos de compensação pelo Estatuto da Cidade, o tombamento pode ser aplicado isoladamente. Na hipótese de a transferência do direito de construir não ter sido prevista na legislação municipal, inexistindo regulamentação do cadernos metrópole 16 pp. 109-120 2osem. 2006 estatuto da cidade e preservação do meio ambiente urbano instrumento ou de procedimento da transferência do potencial construtivo, seria interessante que o município, seguindo os princípios do Estatuto da Cidade, elaborasse algum mecanismo de compensação, de forma a garantir uma política de preservação pluralista. Referências BOBBIO, N. (1980). Contribución a la Teoría del Derecho. Valência, Fernando Torres Editor. CARVALHO, C. E. V. de (1991). Desapropriação Indireta. Revista de Direito Público. São Paulo, n. 97. CASTRO, S. R. de (1991). O Estado na preservação dos bens culturais. Rio de Janeiro, Renovar. DIAS, E. C. (2004). SP cresce 6 vezes mais em fronteira urbana. Folha de S.Paulo. Cotidiano, 27 de junho de 2004, pp. C1, C3 e C4. EBERHARD, C. (1997). Brief reflections on what “efficacy”of a whole legal order could mean - in contrast to the efficacy of a single law. DHDI-Droits de l’Homme et Dialogue Interculturel. Mimeo. FARIA, J. E. C. de O. (1989). O Brasil pós-constituinte. Rio de Janeiro, Graal. __________ (1993). Direito e Economia na Democratização Brasileira. São Paulo, Malheiros. FENERICH, A. R. L. (2000). Preservação em São Paulo :análise de procedimentos metodológicos. Dissertação (Mestrado). Faculdade de Arquitetura e Urbanismo. São Paulo, Universidade de São Paulo. FERNANDES, E. (1995). Law and Urban Change in Brazil. Aldershot, Avebury. FERRAZ JR., T. S. (1990). Interpretação e Estudos da Constituição de 1988. São Paulo, Atlas. GRAU, E. R. (2001). A ordem econômica na Constituição de 1988: interpretação e crítica. 6 ed. São Paulo, Malheiros. GUIMARAENS, M. E. B. (2002). Instrumentos de Proteção ao Patrimônio Cultural. Avaliando o Estatuto da Cidade. /II Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico. Porto Alegre, Editora Evangraf. IBAÑEZ, M. del R. A. (1994). Los Espacios culturales e la ordenacion urbanistica. Servicio de Publicaciones de la Universidad de Oviedo. Madrid, Marcial Pons. KELSEN, H. (1999). Teoria Pura do Direito. 6 ed. São Paulo, Martins Fontes. MELLO, C. A. B. de (1987). Tombamento e dever de indenizar. Revista de Direito Público. São Paulo, n. 81, pp. 65-73. PIRES, M. C. S. (1994). Da proteção ao patrimônio cultural: o tombamento como principal instituto. Belo Horizonte, Livraria Del Rey Editora. cadernos metrópole 16 pp. 109-120 2osem. 2006 119 julia azevedo moretti RODRIGUES, J. E. R. R. (2000). Patrimônio cultural: análise de alguns aspectos polêmicos. Revista de Direito Ambiental. São Paulo, n. 21, pp. 174-191. SÃO PAULO. Prefeitura. Atlas Ambiental do Município de São Paulo. Disponível em: http:// atlasambiental.prefeitura.sp.gov.br/. Acesso em: 18/08/2004. SILVA, J. A. da (2000). Curso de Direito Constitucional Positivo. 18 ed. São Paulo, Malheiros. SOUZA FILHO, C. F. M. de (1997). Bens Culturais e Proteção Jurídica. Porto Alegre, Unidade Editorial. TOLEDO, B. L. (1983). São Paulo: três cidades em um século. 2 ed. aumentada. São Paulo, Livraria Duas Cidades. Vários Autores (1987). Revista do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, n. 22. Recebido em jun/2006 Aprovado em out/2006 120 cadernos metrópole 16 pp. 109-120 2osem. 2006 A valorização fundiária da propriedade urbana Nelson Baltrusis Resumo O conhecimento do funcionamento do mercado, em uma determinada cidade ou região, se traduz num importante instrumento de planejamento urbano. Nesse momento em que os municípios brasileiros estão revendo seus planos diretores e procurando a fórmula de uma cidade mais justa socioterritorialmente, esse conhecimento pode ser muito importante. Neste texto trataremos das relações entre a ação do poder público e do mercado imobiliário como atores responsáveis pelo processo de estruturação da cidade e da valorização de partes da cidade. Destacaremos as principais experiências municipais com instrumentos de recuperação de mais-valias urbanas. E, por último, teceremos algumas considerações sobre a dinâmica imobiliária em relação à questão do planejamento urbano e a utilização de instrumentos de recuperação de mais-valias urbanas. Palavras-chave: instrumentos urbanísticos; planejamento urbano; mercado imobiliário; economia urbana; sustentabilidade. Abstract The knowledge about how the market works in a certain city or region is an important urban planning tool. Now that Brazilian cities are reviewing their master plans and looking for the formula of a fairer city in social and territorial terms, this knowledge can be very important. In this text, we will approach the relationship between the action of the public power and of the real estate market as agents responsible for the city’s restructuring process and for the valuation of parts of the city. We will highlight the main municipal experiences as tools of recuperation of urban surplus value. Finally, some considerations about real estate dynamics will be presented in relation to urban planning and the use of tools to recuperate the urban surplus value. Key-words: urban tools; urban planning; real estate market; urban economy; sustainability. cadernos metrópole 16 pp. 121-139 2osem. 2006 nelson baltrusis Apresentação 122 O processo de revisão do plano diretor de um município é o momento em que os agentes produtores da cidade refletem sobre como explicitar, do ponto de vista da estruturação urbana, as metas para o desenvolvimento socioeconômico e espacial. As cidades, sejam elas grandes ou pequenas, procuram respostas para algumas questões recorrentes ao planejamento territorial: por que a cidade não conseguiu superar seus problemas, como a concentração da pobreza em algumas partes da cidade, o aumento de assentamentos precários e a degradação de centros históricos? No mundo todo, várias cidades têm se preocupado em “recuperar” a importância dos centros históricos. Que instrumentos e quais os mecanismos de gestão utilizar para atrair investimentos no sentido de “revitalizar” ou “recriar” as atividades centrais? Outra questão, sempre presente, pelo menos em relação às grandes cidades metropolitanas brasileiras, diz respeito à existência de terrenos vazios e imóveis subutilizados em regiões infra-estruturadas enquanto a cidade se expande horizontalmente e até precariamente nas fronteiras físicoambientais. Qual a importância do aproveitamento desses imóveis vazios e subutilizados numa estratégia de desenvolvimento sustentado? Como conciliar os interesses do mercado imobiliário que, ao reter esses imóveis, via de regra, apropria-se dos investimentos públicos através da valorização desses imóveis, com a necessidade de promover uma cidade mais justa do ponto cadernos metrópole 16 pp. 121-139 de vista socioterritorial, promovendo usos diversificados e “uma mistura social” no intuito de combater a “expulsão branca” da população de mais baixa renda? Como, então, criar instrumentos que consigam capturar as mais-valias urbanas de terrenos que são valorizados por ações públicas, obras, zoneamento, etc., e as transferir para as regiões menos privilegiadas utilizando instrumentos que promovam a redistribuição e contribuam para que o mercado de terras funcione de forma equilibrada? Muitos dos problemas acima se relacionam, direta ou indiretamente, com a questão da propriedade fundiária da terra urbana. Um dos principais desafios para o planejador urbano é utilizar instrumentos para que a propriedade cumpra a sua função social e evitar que a especulação imobiliária e a apropriação privada da valorização de imóveis decorrente de investimentos públicos sejam entraves para transformar o município numa cidade mais justa. A especulação imobiliária é capaz de expulsar populações inteiras, ao se apropriar da valorização de áreas. O proprietário de terras pode reter glebas ociosas aguardando o melhor momento para vendê-las. Para Haddad (s.d.), a especulação imobiliária encarece o preço da terra em áreas infra-estruturadas, inviabilizando projetos residenciais para a população de baixa renda. Essa população sem opção de mercado vai ocupar as áreas periféricas sem infra-estrutura, geralmente em áreas ambientalmente frágeis, como encostas de morros e áreas de mangues. Nesse sentido, esse autor afirma que os mercados de terra 2osem. 2006 a valorização fundiária da propriedade urbana urbana devem ser compreendidos e disciplinados, para que haja um equilíbrio de oportunidades (ibid., p. 201). É necessário deixar claro que, mesmo nas sociedades com economias mais liberais, o poder público tem um papel importante na regulação do mercado. Para os defensores da mão invisível urbana aos valores praticados pelo mercado. As atualizações dessas plantas são realizadas através de pesquisa de preços de imóveis comercializados, os dados dos Impostos de Transação de Bens Imobiliários – ITBI, servem de base para se ter uma idéia do funcionamento do mercado imobiliário. Conforme Smolka e Furtado [...] o mercado seria o mecanismo que conciliaria a liberdade das escolhas individuais e a configuração de uma ordem espacial eficiente. [...] as administrações públicas (locais) têm se dado conta da importância do valor de mercado de sua prerrogativa de controlar os direitos de ocupação do solo e de definir o timing das obras públicas. (2001, p. 20) O caos existente nas grandes cidades brasileiras é a expressão mais clara da “eficiência” dessa mão invisível urbana. Sem a intervenção do poder público, com seus mecanismos de controle, prevalece a desordem. No entanto, em grande parte dos países do terceiro mundo, o controle e as regras urbanísticas só existem para partes de cidade (Abramo, 2001a, p. 10). Os proprietários das áreas mais urbanizadas e, portanto, mais valorizadas se apropriam da maisvalia urbana. Para Jaramillo, não há dúvidas de que a maior parte dos planejadores urbanos contemporâneos pretendem [...] recuperar para o Estado os incrementos dos preços dos terrenos nas cidades. Dentro da lógica de que o crescimento dos preços do solo urbano é uma expressão paradigmática de uma vantagem privada e unilateral que emerge de um processo coletivo, a urbanização. (2001, p. 71) Nas cidades brasileiras, o poder público municipal procura manter as plantas genéricas de valores atualizadas em relação Porém, o debate sobre a recuperação de mais-valia urbana nas cidades brasileiras ainda é um tabu, que necessita ser enfrentado e discutido. Para que seja possível implementar e aplicar da melhor forma os instrumentos urbanísticos e fiscais relacionados à captação de mais-valias urbanas, é necessário avançar na análise da dinâmica do mercado imobiliário. O grande desafio é antever os movimentos do mercado e potencializar as oportunidades, e para onde estão se deslocando as sedes de grupos empresariais, prédios institucionais do poder público. A possibilidade de otimizar as atividades ligadas ao turismo de lazer e ao patrimônio do centro histórico e da zona portuária e manutenção e atração de investimentos e novas centralidades nas regiões mais excluídas da cidade é apontada por agentes do mercado como uma possibilidade real de atrair investimentos e recuperar a qualidade urbana de áreas centrais. As diferenças socioterritoriais das cidades brasileiras, grosso modo, são resultantes cadernos metrópole 16 pp. 121-139 2osem. 2006 123 nelson baltrusis do processo de urbanização excludente. 1 O preço dos terrenos varia de acordo com a sua localização: aqueles melhor localizados, com infra-estrutura e com serviços públicos, alcançam melhores ofertas. No entanto, esse preço que o proprietário particular se apropria é fruto do investimento coletivo. Ou seja, o incremento no valor de uma propriedade particular urbana se dá através da apropriação indevida do investimento, que é público. Vários economistas, Abramo, Smolka, Dowall, entre outros autores que trabalham com as questões econômicas das cidades, acreditam que, para que os mercados funcionem de forma equilibrada, seria necessário criar um imposto para 124 [...] captar aquele valor do solo que é atribuído ao esforço da comunidade e que injustamente é captado pelos donos de terra. (Smolka e Furtado, 2001) Para alguns economistas, esse imposto deveria trazer benefícios a longo prazo, em termos de igualdade e eficiência urbana, que funcionaria como um “mecanismo capaz de combater as desigualdades e a pobreza que acompanham o desenvolvimento econômico”. No entanto, os instrumentos de recuperação de mais-valias urbanas, além de sua capacidade redistributiva, são importantes para o planejamento urbano nas cidades brasileiras, visto ser uma alternativa para financiar o desenvolvimento urbano sustentado. A incapacidade dos governos da maior parte das cidades brasileiras em prover de cadernos metrópole 16 pp. 121-139 serviços urbanos e infra-estrutura toda a terra necessária para acomodar o crescimento das famílias de baixa renda em áreas urbanas constitui um dos maiores, senão o maior dos desafios que essas cidades enfrentam hoje. A recuperação de mais-valia pode ser entendida como a mobilização de parte (ou o limite da totalidade) dos incrementos do valor da terra atribuído aos esforços da comunidade para convertê-las em arrecadação publica por via fiscal (através de impostos, taxas, contribuições e outra formas) ou, mais diretamente, em melhoramentos in loco em benefício dos moradores ou da comunidade em geral. Essas mais-valias urbanas resultam em geral de ações alheias ao proprietário e, mais notadamente, derivam da atuação pública, seja através de investimentos em infra-estrutura ou de decisões regulatórias sobre o uso do solo urbano. Apesar disso, esses incrementos do valor da terra, sem uma intervenção por parte do poder público para sua recuperação, são apropriados de forma privada. Entre os principais instrumentos de recuperação de mais-valia urbana utilizada pelas cidades brasileiras, talvez a mais conhecida e aplicada seja a Contribuição de Melhorias. Quando o poder público municipal realiza uma benfeitoria numa determinada rua de um bairro, por exemplo, a pavimentação de uma rua, é cobrada do proprietário do imóvel um contribuição. Em geral, o valor cobrado é proporcional ao tamanho da fachada do imóvel. Outro instrumento incorporado por muitos municípios em suas legislações, 2osem. 2006 a valorização fundiária da propriedade urbana desde o final dos anos 1970, é o Solo Criado ou a Outorga Onerosa para fins de Construção. Esse instrumento encontrou muitas dificuldades para a sua implementação, sua eficácia depende do estabelecimento de um Coeficiente Único de Aproveitamento do Solo. O estabelecimento desse Coeficiente, para alguns técnicos – tributaristas, juristas e urbanistas –, feriria o princípio do direito de propriedade. Nesse texto, trataremos das experiências e avaliaremos a utilização de alguns instrumentos, apoiados no princípio do solo criado para a captação de mais-valias urbanas. A Constituição Federal de 1988 trouxe mudanças importantes para o cenário político, principalmente para os municípios. De acordo com Carvalho [...] a Constituição restituiu e ampliou o poder da esfera legislativa, introduziu a participação direta da sociedade e de suas associações na produção e gestão das políticas públicas, ampliou os instrumentos de controle social sobre a ação estatal e recuperou a autonomia da esfera municipal de governo, dotando-a de maior volume de recursos financeiros. ( 2002, p. 2) Entre as atribuições dos municípios, estabelece como competência do poder público municipal a responsabilidade pela execução da política de desenvolvimento urbano. As diretrizes dessa política seriam definidas através da realização do plano diretor. O Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001) vem regulamentar essa competência dos municípios. O mercado e o plano visto pelos produtores da cidade: o papel dos agentes do mercado2 É possível identificar pelo menos três tipos de agentes e empreendedores3 que atuam no mercado imobiliário da maior parte das cidades brasileiras: a) aqueles voltados à produção e comercialização de imóveis residenciais de alto padrão ou padrão médio alto. Em geral, esses empreendimentos se situam em áreas nobres; b) aqueles voltados à produção e comercialização de imóveis para uso comercial ou de serviços; e c) aquele voltados a produção de moradias para a população de renda média baixa e baixa renda. Em várias cidades brasileiras, o circuito do capital imobiliário se restringe a um pequeno grupo de agentes. Via de regra, o que acontece é que o agente de mercado é o proprietário do terreno, muitas vezes é o empreendedor e o construtor e, até mesmo, em alguns casos, o agente financeiro – responsável por levantar recursos para o financiamento da obra. As vantagens desse tipo de dinâmica reside no fato de que a existência de proximidade entre os agentes do mercado e os operadores do poder público pode contribuir para criar um ambiente favorável à “concertações” para futuros empreendimentos de interesse ao desenvolvimento da cidade e região. Geralmente, existem alguns consensos em relação à revitalização da área central e à utilização do potencial turístico ambiental da cidade, urbanização de áreas degradadas, cadernos metrópole 16 pp. 121-139 2osem. 2006 125 nelson baltrusis 126 não só para atrair novos investimentos, mas para possibilitar a melhoria da qualidade de vida dos moradores da cidade. A divergência começa se evidenciar em relação à forma de promover essas ações. No processo de revisão do plano diretor do município de Vitória no Espírito Santo, enquanto agentes do mercado apontaram na leitura comunitária para a flexibilização da legislação e o estabelecimento de “índices de aproveitamento compatíveis com o desenvolvimento da cidade”, setores da sociedade organizada reivindicam o cumprimento e a impossibilidade de se modificarem os padrões construtivos. A mudança do padrão construtivo também reflete a mudança da preferência pela escolha de um produto. Se o mercado produz é porque existe alguém disposto a consumir aquele produto. Por outro lado, a verticalização acentuada de alguns bairros assusta os moradores de bairros residenciais que vêem seus imóveis perderem o valor de mercado, além de sofrer as conseqüências dos novos empreendimentos: maior geração do fluxo de tráfego, provocando congestionamentos, demanda de novos comércios e serviços, o que força a mudança de usos de bairros residenciais. Grosso modo, as visões dos principais agentes do mercado e produtores da cidade giram entre adotar uma legislação mais restritiva e o seu oposto, a de flexibilizá-la para incentivar a produção imobiliária e atrair investimentos para a reprodução da cidade. O poder público deve entender essa dicotomia e criar canais de gestão para realizar concertações no sencadernos metrópole 16 pp. 121-139 tido que a cidade continue o seu ritmo de crescimento, e a sua vocação de cidade central da região metropolitana e do estado, com as necessidades de se manterem suas características com atrativos ambientais e turísticos. A utilização de instrumentos como a Outorga Onerosa, a Transferência de Potencial Construtivo, demarcar as áreas com objeto de Operações Urbanas e até mesmo Consórcios Imobiliários poderão ser utilizados como instrumentos facilitadores do processo de “concertação urbana”. No entanto, alguns agentes do mercado não acreditam na capacidade do poder público local em articular as demandas dos agentes do mercado imobiliário, os novos instrumentos e o processo de estruturação da cidade. Na visão dos operadores do poder público, os agentes do mercado imobiliário têm um papel importante na reprodução da cidade “formal”, no entanto (para os operadores), os agentes do mercado são conservadores em relações a mudanças na legislação urbanística. De fato, a maior parte dos agentes vêem com sérias restrições a adoção de instrumentos urbanísticos que possam limitar o direito de construir, tais como a adoção da Outorga Onerosa. Os agentes do mercado acreditam que – caso esses instrumentos sejam incorporados à legislação urbanística do município – a transparência das regras, o preparo do corpo técnico do poder público e um período de transição seriam necessários para que a sua implantação não provoque transtornos à produção imobiliária da cidade. 2osem. 2006 a valorização fundiária da propriedade urbana Experiências com instrumentos de recuperação de mais-valias Vários instrumentos de captação de maisvalias urbanas foram adotados no Brasil, desde a década de 1980: outorga onerosa do direito de construir, operações urbanas, transferência de potencial construtivo utilizando o conceito do Solo Criado. O Solo Criado surge no debate do planejamento urbano nos anos 1970, baseado em duas vertentes da regulação pública do uso do solo urbano: a européia, destacando as experiências francesa e italiana. De acordo com Ribeiro e Cardoso, há a constatação dos [...] limites dos instrumentos urbanísticos, basicamente o zoneamento, para conter a elevação dos preços da terra, dos imóveis e dos equipamentos e serviços urbanos e, desta forma, reverter a segregação urbana (2003, pp. 226-227); e a experiência norte-americana que procurou criar um mecanismo que flexibilizasse as regras rígidas dos zoneamentos à lógica do mercado. O jurista José Afonso da Silva (1997) define o solo criado como solos edificáveis artificiais, suportados pelos solos naturais dos lotes, abrigando seu conceito quatro mecanismos básicos: 1. coeficiente de aproveitamento único; 2. vinculação a um sistema de zoneamento rigoroso; 3. transferência do direito de construir; 4. proporcionalidade entre solos públicos e solos privados. Solo Criado será toda edificação acima do coeficiente único, quer envolva ocupação de espaço aéreo, quer a de subsolo. A utilização de instrumentos para capturar as mais-valias urbanas nas cidades brasileiras tem despertado discussões, no entanto, poucos municípios conseguiram implantar em suas legislações municipais instrumentos dessa natureza sem provocar um debate acirrado por diversos setores da sociedade civil organizada. É interessante perceber que, apesar do senso comum de que é necessário possuir instrumentos para regular o crescimento urbano das nossas cidades de forma mais equilibrado, sustentável e justo, criar uma legislação que trate a questão da recuperação de mais-valias não tem sido uma tarefa fácil. De um lado existem alguns urbanistas que acreditam que a instituição da Outorga Onerosa flexibilizaria a legislação em favor do capital imobiliário e aumentaria a desigualdade territorial das cidades, pois a aplicação do solo criado, ao possibilitar um aumento na densidade de ocupação de uma área, poderia auferir uma maior lucratividade ao empreendimento privado. De outro, as mais-valias capturadas por essa flexibilização poderiam ser utilizadas para investir em setores menos privilegiados da cidade, os recursos provindos dessas operações poderiam ser destinados a fundos setoriais para habitação, regularização fundiária e/ou de desenvolvimento urbano. Alguns setores do mercado imobiliário vêem a adoção de instrumentos dessa natureza como um entrave para a indústria da construção civil, pois oneraria os custos de produção, que seriam repassados ao cadernos metrópole 16 pp. 121-139 2osem. 2006 127 nelson baltrusis 128 consumidor final. Ribeiro e Cardoso argumentam que, ao contrário do que afirmam os agentes do mercado imobiliário, a sua adoção contribuiria para o aumento da oferta de terra urbanizada e a longo prazo ocorreria uma diminuição no preço da terra. Para alguns juristas e tributaristas como o Dr. Ives Grandas, a utilização da Outorga Onerosa seria inconstitucional, uma vez que assumiria as características de tributo sobre a propriedade privada que já é taxada pelo IPTU. A venda de Outorga seria, para o professor Grandas, bitributação. Para essa corrente de juristas, a figura do solo criado se caracterizaria como uma restrição do direito constitucional da propriedade, já que impediria o proprietário de construir. Na verdade, o instrumento separa o direito constitucional da propriedade do direito de construir. De acordo com Carvalho [...] o solo criado é a instituição de um novo padrão de relacionamento entre os setores público e privado, em particular os agentes produtores de espaço urbano, esse mecanismo vem romper com a natureza tão somente regulatória dos instrumentos urbanísticos tradicionalmente utilizados. A separação universal e generalizada entre os direitos de propriedade e de construção altera estruturalmente as relações entre aqueles setores, submetendo-se as ações do setor privado às decisões públicas. (2002, p. 14) Para Maricato, referenciando-se aos trabalhos de Fix (2000) e Withaker e Fix (2001), os instrumentos de captação de mais-valias urbanas como as Operações Urbanas e a Outorga Onerosa podem, cadernos metrópole 16 pp. 121-139 [...] dependendo de como se dá sua aplicação, representar um avanço social e político ou reafirmar o primado do mercado. O texto da lei não garante que o poder público não seja capturado por interesses provados ao investir os recursos captados na valorização da própria área e, com isso, favorecer apenas os empresários que aí investem. (2002, p. 111) Já Smolka e Furtado defendem que esse debate é ideológico, e que não se discutem os benefícios que os instrumentos de recuperação de mais-valias podem trazer para o planejamento da cidade. A trajetória de implementação em alguns municípios brasileiros Destacaremos algumas experiências de municípios que implantaram o instituto do Solo Criado como a outorga onerosa em Natal, Curitiba e Porto Alegre, as operações urbanas e interligadas em São Paulo e Rio de Janeiro. Realizaremos uma breve avaliação de como o instrumento foi implantado e os resultados obtidos. Veremos se os recursos utilizados captados pela comercialização dos potenciais construtivos ou de mudança de uso foram investidos em programas de habitação social geridos por fundos municipais. Natal - O Plano Diretor de Natal – Lei Complementar nº 007, de 5 de agosto de 1994 –, em seu artigo 16, definiu que, nas Zonas Adensáveis, os índices construtivos poderiam ser aumentados em regime de outorga onerosa, permitindo assim a construção de 2osem. 2006 a valorização fundiária da propriedade urbana área superior àquela permitida pela densidade ou coeficiente básico estabelecido pelo zoneamento (D=180h/ha – C.A = 1,8). A concessão atenderá o limite da densidade construtiva máxima. Para obter a outorga o empreendedor paga um valor correspondente a 1% do valor do empreendimento. Os recursos financeiros arrecadados com a outorga vão para um Fundo Municipal de Urbanização, que é gerido pelo Conselho Municipal de Habitação e Desenvolvimento Social (Conhabin) e devem ser utilizados nos programas da política habitacional do município. De acordo com Bentes, a falta de agilidade para a aprovação dos projetos, causada, principalmente pela falta de adequação da estrutura municipal para atender às demandas do Plano Diretor e pela ausência de uma política municipal de habitação são os principais entraves para a aplicação plena do instrumento. A Outorga Onerosa foi utilizada em duas situações: para a aprovação de novos empreendimentos e para fins de regularização. De acordo com Bentes (1997), a maioria dos casos de utilização de outorga onerosa tinha como objetivo a regularização. Em relação aos novos empreendimentos, ela afirma ter havido até 1996, apenas quatro processos (três residenciais e um de uso comercial). Para Bentes, esse número reduzido de processo: [...] explica-se pelo fato de os empreendedores terem feito estoque de projeto antes da lei 007/94 entrar totalmente em vigor. Nos seis meses de transição do Plano, registrou-se o licenciamento de 300 empreendimentos que aprovaram os empreendimentos sob as regras anteriores e mais permissivas (1997, p. 76). Poder-se-ia utilizar a compra de outorga para a regularização de edificações existentes mediante parecer favorável do Conselho Municipal de Planejamento Urbano – Conplam. Nesses casos, o valor da outorga corresponderia a aproximadamente 4% do valor do empreendimento. Curitiba - O solo criado existe desde 1990 e consiste na concessão de aumento de potencial construtivo em determinadas áreas da cidade, mediante pagamento ao Fundo Municipal de Habitação - FMH, administrado pela Cohab. As normas de concessão do potencial são reguladas por legislação específica (lei de zoneamento e uso do solo) e, nos empreendimentos, resultam no acréscimo de área construída ou número de pavimentos. O Solo Criado em Curitiba foi criado com o intuito de transferir imóveis urbanos ou recursos financeiros ao Fundo Municipal de Habitação. A figura da Outorga Onerosa aparece como Solo Criado – Lei Ordinária nº 7.420 de 16 de março de 1990 –, com o objetivo de possibilitar o aumento do coeficiente de aproveitamento, adensando os terrenos ao longo da linha expressa de ônibus. O instrumento possibilitava o acréscimo de “potencial construtivo e/ou número de pavimentos em edifícios habitacionais nas diversas zonas residenciais” (IPEA/IPPUC, 2002, p. 120). O empresário interessado em empreender acima do coeficiente pagaria pelo potencial adicionado de acordo com uma cadernos metrópole 16 pp. 121-139 2osem. 2006 129 nelson baltrusis 130 tabela, que leva em conta, entre outros fatores, a área acrescida como incentivo construtivo e a região onde estava inserido o projeto. Toda a arrecadação resultante da aplicação do solo criado era canalizada para o financiamento de programas habitacionais de interesse social – loteamentos e regularização fundiária. De acordo com os dados da prefeitura municipal de Curitiba, em 2003, a arrecadação de Solo Criado, se constitui como a principal receita do Fundo Municipal de Habitação (FMH). Em 2003, segundo dados do Sinduscon, o sindicato das empresas do setor, a construção imobiliária em Curitiba registrou o menor desempenho desde 1995. No primeiro ano de funcionamento do mecanismo, quando ele ainda não era conhecido, gerou receita de R$273.000,00 (em valores atualizados). No entanto os valores arrecadados, que atingiram um pico em 1995, quando arrecadou R$4.300.000,00 (em valores da época), apresentaram queda nos anos seguintes. Entre 1996 e 2001, a arrecadação média ficou em torno de R$1.300.000,00 ao ano, caiu para R$1.190.000,00 em 2002 e para R$570.000,00 em 2003. De modo geral, a evolução da receita do solo criado apresenta altos e baixos diretamente relacionados com o comportamento da economia. O período de melhor desempenho ocorreu entre os anos de 1994 e 1996, quando o país vivia a euforia do Plano Real e as atividades econômicas estavam em processo de expansão. Até 2003, o solo criado arrecadou R$23.000,00, permitindo o atendimento de 20,4 mil famílias, com cadernos metrópole 16 pp. 121-139 lotes, obras de urbanização ou títulos de propriedade. Porto Alegre – A legislação referente ao Solo Criado surge em 1975 através da publicação de um decreto municipal determinando [...] que as áreas a serem extraídas ao proprietário em razão de ampliação do sistema viário ou da implementação de praças e escolas (medidas propostas no Plano Diretor) seriam trocadas pelo direito de construir na parte que permaneceu intacta, em operação alternativa à desapropriação, objetivando o financiamento de obras viárias e de habitação de interesse social. Em 1979, o instrumento foi alterado, possibilitando a venda do potencial construtivo para terceiros e permitindo a negociação do potencial e sua utilização em outras áreas. O potencial que poderia ser disponibilizado para a venda correspondia ao adensamento permitido pelo zoneamento não praticado em determinadas áreas da zona em função da existência de parques, áreas públicas, bens tombados e áreas de preservação. Desde 1994, a outorga onerosa é feita a partir do estabelecimento de um limite construtivo máximo por quarteirão, na área de ocupação intensiva, que varia de 08 a 30%. A possibilidade de compra de potencial construtivo adicional era ofertada ao conjunto de proprietários de um grupo de quarteirões em leilão público. Foram realizados leilões de três em três meses. Nessas ocasiões, eram definidos os potenciais de construção a serem oferecidos 2osem. 2006 a valorização fundiária da propriedade urbana e os preços mínimos para cada área. Além desse mecanismo de leilão de potencial adicional, o empreendedor poderia comprar até 100 m 2 como “ajuste do projeto” quando este ultrapassasse os parâmetros estabelecidos pelo zoneamento. Essa compra era feita através de uma guia paga na Secretaria da Fazenda e anexada às plantas, quando da aprovação do projeto. O instrumento foi sendo progressivamente apropriado pelo mercado da construção civil, que utilizava cerca de 40.000 m2 por ano de potencial construtivo outorgado de forma onerosa – valor que representava em média 9% do total construído a cada ano na cidade. O município de Porto Alegre tratou a cidade como um produto da articulação de interesses dos diversos setores da sociedade. De acordo com Damásio (2000), o planejamento não se restringiu a uma lei congelada, e com isso foi possível: [...] compreender o papel do poder público não mais como um mero normatizador do investimento privado no urbano; exigese do Município, políticas e instrumentos de gerenciamento do uso do solo urbano que promovam o envolvimento dos agentes produtores da cidade e que gerem oportunidades de articulação dos interesses público-privados. Para atender a essa articulação, o município trabalhou com o conceito de Projetos Especiais – empreendimentos urbanos que, pela sua natureza, pelo seu porte, pelo possível impacto na infra-estrutura urbana ou pela proposição de normas diferenciadas merecem uma análise específica. Damásio destaca que esses projetos se constituíam, [...] numa alternativa concreta de regulação do uso e ocupação do solo que incorpora a flexibilidade e que promove, desta forma, a definição de parâmetros adequados às especificidades e peculiaridades de uma determinada gleba ou setor urbano. O empreendedor poderia, através de um Projeto Especial, propor normas diferenciadas para o seu empreendimento, desde que fosse mantido o potencial construtivo do terreno; este somente poderia ser aumentado a partir da compra de Solo Criado, dentro dos parâmetros de monitoramento da densidade. O conceito de Projeto Especial possibilitou qualificar setores da cidade através de parcerias, articulando as oportunidades de investimento privado ao interesse público, através das “Operações Concertadas”. Conforme o texto da lei: Operação Concertada é o processo pelo qual se estabelecem as condições e compromissos necessários, firmados em Termo de Ajustamento, para implementação de empreendimentos compreendendo edificações e parcelamentos do solo com características especiais, ou para o desenvolvimento de áreas da cidade que necessitem acordos programáticos, adequados às diretrizes gerais e estratégias definidas. De acordo com Damásio [...] trata-se da oportunidade do poder público, além de estabelecer normas cadernos metrópole 16 pp. 121-139 2osem. 2006 131 nelson baltrusis diferenciadas para um caso especial através do conceito de Projeto Especial, estabelecer também medidas mitigadoras dos impactos advindos da implementação do empreendimento, ou ainda, estabelecer uma parceria para o desenvolvimento de um setor ou área da cidade, articulando interesses mútuos. (2000) 132 O Plano Diretor de Porto Alegre classificou os Projetos Especiais como: Pontuais – aqueles que cumprissem as normas gerais, porém necessitassem de análise especial por condicionantes do próprio lote; e os de Impacto Urbano I e II – aqueles que envolvessem a proposição de normas próprias ou requeressem acordos programáticos prévios a sua urbanização, mediante Operações Concertadas. Os projetos classificados como “de Impacto” passavam pela análise e deliberação do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano Ambiental, órgão de assessoramento do Prefeito, que tem como composição um terço de representação governamental, um terço de representação de entidades civis e o último terço de representação comunitária, através de oito conselheiros que representam cada um uma região distinta da cidade. São Paulo - Utilizou instrumentos de captação de mais-valias urbanas como a Outorga Onerosa do Direito de Construir através das Operações Interligadas e das Operações Urbanas Consorciadas. As operações Interligadas se constituíram numa alternativa criada por lei, através da qual os proprietários privados poderiam alterar os índices de construtibilidade de seus cadernos metrópole 16 pp. 121-139 terrenos, doando à prefeitura um determinado número de Habitações de Interesse Social (HIS) destinada as populações de baixa renda moradoras em favelas. A Lei 10.209 foi aprovada em dezembro de 1986 e, em 1987, determinava que uma porcentagem mínima de 50% do valor do benefício econômico recebido pela mudança dos coeficientes de construtibilidade deveriam ser transformados em casas populares e transferidos a prefeitura para atender às populações que residiam em áreas de riscos (favelas). A operação apoiava-se no conceito do solo criado, o que quer dizer obter os recursos financeiros para as intervenções propostas a partir da outorga onerosa ao setor privado do direito de construir adicionalmente em relação às restrições impostas pela legislação, que estabelece normas de uso e ocupação do solo (zoneamento). A lei orgânica do município de São Paulo permite a realização das Operações Urbanas em seu território. E a iniciativa de uma Operação Urbana parte do poder executivo, que demarca um perímetro onde estabelece uma série de intervenções em infra-estrutura, ruas, avenidas, pontes, túneis, moradias, etc. Cada Operação Urbana deve ser aprovada por lei específica e, entre 1990 e 2002 (antes da aprovação do novo plano diretor), foram aprovadas quatro operações urbanas no município de São Paulo: Operação Água Branca e Centro. Foram as primeiras que tiveram projetos aprovados e renderam frutos de contrapartidas econômicas. Pode-se dizer que foram operações exitosas, ainda que existam problemas, 2osem. 2006 a valorização fundiária da propriedade urbana alheios à Operação Urbana propriamente dita, que dificultaram o desenvolvimento de todas as suas potencialidades. Operação Urbana Anhangabaú-Centro (Lei n.12.349/97). Inicialmente chamada de Anhangabaú, com um perímetro de cerca de 50ha. posteriormente foi ampliada, passando a se chamar Operação Urbana Centro, ocupando uma área de 84,2ha. em torno do centro histórico da cidade, especialmente nos distritos Sé e República. Seu principal objetivo era requalificar a região central ambientalmente, recuperar o patrimônio histórico, canalizar as águas pluviais (para evitar inundações) e interferir corretivamente na volumetria das quadras. Nos primeiros três anos de vigência, foram aprovados três projetos de oito propostas apresentadas. O principal dispositivo utilizado foi o que permite a regularização onerosa das edificações irregulares. Ao dizer que os edifícios pertencentes a empresas privadas se encontravam em situação irregular, o poder público reconhecia a gravidade do problema e propunha alternativas para sua resolução. Uma das alternativas seria a demolição das edificações irregulares, o que não seria interessante para o poder público e muito menos para os empreendedores privados. A Operação Urbana permitiu que aquelas edificações construídas acima do permitido fossem regularizadas por lei, mediante a uma contrapartida econômica destinada a obras no perímetro demarcado da própria Operação Urbana. Um quarto projeto aprovado foi negociado por US$2.100.000,00 e permitia o direito de construção adicional em um antigo edifício de uma empresa de distribuição de energia elétrica transformando-o em Shopping Center. Os projetos aprovados no perímetro da Operação Urbana Centro produziram cerca 5,5 milhões de dólares em contrapartidas econômicas. Operação Urbana Água Branca (Lei 11.774/95). Demarcava um perímetro de cerca de 500ha. numa região relativamente degradada da cidade, a Barra Funda. No final dos anos 1990, foi aprovado um grande projeto em terrenos que pertenciam a uma antiga indústria tradicional paulista, adquirida por um grande empreendedor imobiliário, onde foram construídos quatro grandes edifícios empresariais de um total de 13 previstos compreendendo centros de lazer, hotéis 5 estrelas, Shopping Center, etc. Ao empreendedor imobiliário se permitiu um coeficiente de aproveitamento de 4,0, quando o permitido pela lei de zoneamento originalmente era de 1,0; isto significou um incremento 210.000 m 2 aos 72.000 m2 ao seu direito de construir originais. A contrapartida econômica devida pelo empreendedor ao governo municipal foi determinada em cerca de US$20.000.000,00 dividida em treze intervenções no perímetro da Operação Urbana, entre as quais se destacaram as construções de uma avenida de cerca de 1,5 km e de um túnel de 120 metros. Operação Urbana Faria Lima (Lei 11.732/95) . Constitui-se de um perímetro de aproximadamente de 450ha. Essa Operação é bem diferente das anteriores, pois foi lançada depois que o governo municipal realizou grandes despesas com ampliação cadernos metrópole 16 pp. 121-139 2osem. 2006 133 nelson baltrusis 134 da Avenida Faria Lima e as desapropriações necessárias. Foram gastos pelo poder público municipal cerca de US$150.000.000,00 a serem recuperados com os projetos aprovados. Para diversos autores e técnicos – Sandroni, Maricato, Fix entre outros – do ponto de vista urbanístico, essa operação era desnecessária, se considerarmos que essa região já possuía um grande dinamismo imobiliário. E do ponto de vista financeiro, as contrapartidas econômicas obtidas não conseguiram recuperar os gastos com a ampliação da avenida e as desapropriações. Operação Urbana Água Espraiada (final de 2001). Para a viabilização dessa Operação foi criado um novo instrumento financeiro, os Certificados de Potencial Adicional de Construção - CEPACs. Esses certificados são emitidos pelo governo municipal e vendidos em títulos ou utilizados diretamente no pagamento de obras, desapropriações e aquisições de terrenos para a construção de Habitações de Interesse Social. Os possuidores desses certificados podem utilizar em projetos próprio dentro do perímetro da Operação Urbana ou vender a empreendedores interessados em se utilizar o potencial adicional. Esse instrumento financeiro poderá ser importante para que administração obtenha recursos extra-orçamentários para a realização de obras de infra-estrutura indispensáveis ao desenvolvimento de uma região. Esse instrumento materializa financeiramente a Outorga Onerosa e está previsto no Estatuto da Cidade, podendo ser utilizado amplamente nas Operações Urbanas. cadernos metrópole 16 pp. 121-139 No caso de São Paulo, a Outorga Onerosa se relaciona apenas com as Operações Urbanas. O plano diretor de 2002 permite a captura de mais-valias em todo o território municipal através da fixação de um Coeficiente de Aproveitamento Básico e um Coeficiente de Aproveitamento Máximo. A possibilidade de se construir além do coeficiente básico até o limite do coeficiente máximo ocorre mediante uma contrapartida financeira por parte do interessado, calculada segundo regras estabelecidas no próprio plano diretor. O plano diretor estabelece diferenças entre esses máximos e mínimos, de acordo com cada região da cidade. O mecanismo constitui, em síntese, um importante meio de estruturação urbanística e de arrecadação de fundos para projetos próprios para o desenvolvimento urbano. Rio de Janeiro - O Plano Diretor da cidade do Rio de Janeiro, em vigor desde 1992, tinha como objetivo reverter o processo de segregação socioespacial, tão presente na cidade, assim como nas demais grandes cidades brasileiras. Os planos urbanísticos realizados na cidade pouco trouxeram de novo em termos de transformações que redundassem em melhor ordenamento do espaço urbano, gerando aumento no bem-estar social e qualidade de vida. Os dois principais instrumentos contemplados pelo plano diretor do Rio de Janeiro são o Solo Criado e o IPTU progressivo (conforme Cavalieri, 1994, p. 376). Esses instrumentos se constituíam numa inovação sem precedentes na legislação municipal. O primeiro, previsto 2osem. 2006 a valorização fundiária da propriedade urbana enquanto instituição de ônus pecuniário para o licenciamento de edificações que superem o coeficiente 1 de aproveitamento do solo (respeitado o gabarito previsto para a região) , e o segundo enquanto penalidade para o proprietário de terreno infra-estruturado que não dê adequado aproveitamento ao seu imóvel, pelo qual majoram-se, ano a ano, as alíquotas relativas ao imposto sobre a propriedade do solo, até que se dê utilização ao mesmo, de acordo com as o disposto no planejamento para aquela determinada região da cidade em que o terreno, em questão, se encontre. Visava contornar o problema básico identificado na cidade, relativo à baixa disponibilidade de terra para a população carente de moradia, em função de seu alto custo. Nesse sentido, buscaria induzir a oferta habitacional otimizando as possibilidades que esses “novos instrumentos” possibilitariam. De acordo com Cavalieri, [...] o Plano Diretor adotou a noção de que o elemento vetor da política habitacional, no âmbito do município, está menos na produção formal de moradias e mais no controle institucional da propriedade urbana. (Ibid., p. 382) Desse modo, podemos dizer que o plano diretor do Rio de Janeiro não tratou de utilizar os instrumentos de captação de mais-valias urbanas como um mecanismo de arrecadação, mas como elementos de regulação do uso do solo e da oferta de terras na cidade, buscando interferir em alguns aspectos da produção habitacional realizada pelo mercado imobiliário formal. No entanto, os dois principais instrumentos previstos para que o objetivo do plano se realizasse plenamente – o Solo Criado (identificado no Plano como “criação de solo”) e o “IPTU progressivo” – não foram aplicados, pois dependiam da edição de outras leis municipais que regulamentassem sua aplicação. Desenhando cenários Os governos locais buscam por novas formas de financiar o desenvolvimento urbano e, para isso, de acordo com Dowall, é necessário desenvolver ferramentas fiscais, com informações precisas sobre valores de terra para avaliar os impactos que o desenvolvimento de infra-estrutura provoca na variação do preço da terra. Ao sistematizar informações de valor de terra, podemos avaliar criticamente a aplicação desses novos instrumentos. Ao avaliar o impacto de investimentos públicos, o governo local pode usar essa informação para fixar impostos, tributos ou taxas para capturar a mais-valia produzida por tais investimentos (Dowall, 1994). Entre o mercado e o plano, deve se repensar, [...] como o lugar privilegiado da redefinição das novas formas de organização da produção e do relacionamento entre a ação do poder público e os agentes privados (...) (criando a possibilidade) de uma nova contratualidade social na cidade. (Abramo, 2001b, p. 9) Acreditamos que essa nova contratualidade possa ser construída nos vários cadernos metrópole 16 pp. 121-139 2osem. 2006 135 nelson baltrusis 136 municípios que estão revendo seus planos diretores. Não se deve esperar que o mercado, por si só, tome a atitude de equilibrar essa situação. O poder público, além das ações diretas de intervenção – obras de infra-estrutura em áreas degradadas, investimentos em serviços públicos, etc., – pode utilizar instrumentos que induzam o mercado a produzir um equilíbrio territorial. Não é comum que isso aconteça, mas, como vimos nas experiências acima relatadas, existe um esforço para encontrar novos rumos para o desenvolvimento urbano nas cidades brasileiras. Não existem receitas prontas, cada cidade deverá a partir de suas necessidades e possibilidades “acordar” regras que garantam o desenvolvimento sustentado. É necessário, ainda, ter claro, que não adianta nada desenvolver uma boa legislação se ela não estiver condizente com a realidade local. É preciso ressaltar que muitos dos problemas de gestão urbana e do mercado imobiliário só encontrarão respostas efetivas quando forem tratadas no âmbito da região metropolitana. A seguir, propomos algumas considerações passíveis de serem adotadas para que poder público e mercados interajam e encontrem soluções para a construção de um espaço urbano melhor. No decorrer do trabalho, tratamos de alguns instrumentos e mecanismos que agora sintetizamos. 1) No que se refere à utilização dos vazios urbanos: levantar terrenos vazios e cadernos metrópole 16 pp. 121-139 demarcar os subutilizados para serem objetos de intervenção ou de edificação compulsória dentro de uma estratégia de provimento habitacional e ou de empreendimento de equipamentos públicos. 2) Ainda a respeito de imóveis subutilizados, poderiam ser demarcados como Zonas Especiais de Interesse Social, para serem empreendidas Habitações de Interesse Social. Como áreas de uma percentagem desses imóveis poderiam ser destinadas a outros usos, os proprietários dessas áreas demarcadas poderiam ter um aumento no Coeficiente de Aproveitamento que poderiam ser utilizado no empreendimento ou comercializado com novos empreendimentos ou empreendimentos que necessitem de regularização de sua edificação. 3) Instituir o instrumento do Solo Criado, através da definição de Coeficiente Básico de Aproveitamento, Coeficiente Máximo e Outorga Onerosa para os empreendimentos que necessitem ultrapassar o coeficiente. 4) Demarcar áreas de Operações Urbanas visando aplicar melhor os instrumentos de captação de mais-valias urbanas (com base no princípio do Solo Criado). 5) Utilizar instrumentos que possibilitem a Transferência de Potencial Construtivo em áreas de preservação histórica (central) e ou ambientais. 6) Utilizar os canais de participação para a gestão do solo urbano na cidade (audiências públicas, conselhos, etc.). 2osem. 2006 a valorização fundiária da propriedade urbana Cenários 1 – Aprova o plano diretor Prefeitura Mercado Efeito no espaço urbano Implanta os mecanismos de planejamento do solo urbano baseado o princípio do Solo Criado e da Outorga Onerosa para fins de construção Apropria-se dos instrumentos e começa a atuar em conformidade com as novas regras e, ao mesmo tempo que empreende seus imóveis, contribui para que os recursos da cidade sejam aplicados de forma mais justa e democrática Com a apropriação da maisvalia urbana, o poder público passa a investir melhor e mais igualitariamente os recursos para a reprodução da cidade 2 – Aprova o plano diretor Prefeitura Mercado Efeito no espaço urbano Não consegue implantar os instrumentos O mercado continua agindo sem nenhum controle e o esquema de livre concorrência contribui para aumentar as despesas de reprodução da cidade A situação de dualidade territorial tende a crescer e pode contribuir para o aumento ou a expulsão da população de mais baixa renda 3 – Não aprova o plano diretor Prefeitura Mercado Efeito no espaço urbano Mesmo sem aprovação, a prefeitura estabelece um diálogo com atores que produzem a cidade e traçam metas para que ela se torne mais competitiva. Em contrapartida, os agentes beneficiados contribuirão para diminuir as desigualdades socioterritoriais 1 – Se os agentes do mercado se colocarem como parceiros 1 – As ações estabelecidas nas metas começam a transformar a cidade, diminuindo a irregularidade 2 – Se os agentes não se colocarem como parceiros 2 – A produção da cidade continuará a se dar de forma desorganizada e reproduzindo a exclusão territorial, aumentando os problemas urbanos e, ao longo do tempo, tornando inviável o convívio Nelson Baltrusis Sociólogo, Doutor em Arquitetura e Urbanismo pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo. Professor do Mestrado em Planejamento Territorial e Desenvolvimento Social da Universidade Católica do Salvador. [email protected] cadernos metrópole 16 pp. 121-139 2osem. 2006 137 nelson baltrusis Notas (1) Existe vasta bibliografia sobre esse tema, no entanto, várias correntes do pensamento brasileiro, das mais diversas matizes, concordam que o modelo de desenvolvimento das cidades brasileiras é excludente. (2) Esta parte do texto foi elaborada a partir reuniões, oficinas realizadas com técnicos do setor de planejamento, agentes e representantes do mercado imobiliário em municípios que incorporaram a análise do mercado imobiliário no processo de revisão, particularmente de Guarulhos, na Região Metropolitana de São Paulo, e de Vitória, no Espírito Santo. (3) Quando me refiro a esses agentes estou me reportando àqueles que atuam do lado da oferta e produção de bens imobiliários. Referências ABRAMO, P. (2001a). Mercado e ordem urbana. Do caos à teoria da localização residencial. Rio de Janeiro, Bertrand Brasil. 138 ABRAMO, P. (org.) (2001b). Cidades em transformação: entre o plano e o mercado. Experiências internacionais de gestão do solo urbano. Rio de Janeiro, Observatório Imobiliário e de Políticas do Solo, IPPUR/UFRJ. BALTRUSIS, N. (2003). O mercado imobiliário em Guarulhos. Relatório de avaliação do mercado imobiliário no município de Guarulhos para subsidiar o plano diretor. Guarulhos, SP. BENTES, D. (1997). Aplicação de novos instrumentos urbanísticos no município de Natal. Revista Polis. São Paulo. CARVALHO, S. N. (2002). O Estatuto da Cidade e as possibilidades políticas do plano diretor. Anais do III Encontro ABCP. UFF, Niterói, 28 a 31 de junho de 2002. CAVALIERI, F. (1994). “Plano Diretor de 1992 da cidade do Rio de Janeiro: possibilidades e limites da reforma urbana”. In: RIBEIRO, L.C.Q. e SANTOS JR., O. A. Globalização, Fragmentação e Reforma Urbana. O futuro das cidades brasileira na crise. Rio de Janeiro, Civilização Brasileira. DAMÁSIO, C. P. (2000). Projetos especiais e operações concertadas. Cadernos do Urbanismo 3. Secretaria Municipal de Urbanismo do Município do Rio de Janeiro. Disponível em http:/ /www.rio.rj.gov.br/smu/paginas/noticias_caderno6.htm. D’OLIVEIRA, S. L. C. (2001). Excesso de legislação, déficit de participação. Anais do IX Encontro Nacional da ANPUR. Rio de Janeiro. DORNELAS, H. L. (2003). Aspectos Jurídicos da Outorga Onerosa do Direito de Construir – Solo Criado. Disponível em: www.jusvi.com. Rio de Janeiro. cadernos metrópole 16 pp. 121-139 2osem. 2006 a valorização fundiária da propriedade urbana DOWALL, D. E. (1994). “An overview of the land-market assessment technique”. In: Jones e Ward. Methodology for land & housing market analysis. USA, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge. FIX, M. (2000). A fórmula mágica da parceria: Operação Urbana em São Paulo. Cadernos de Urbnismo, ano 11, n. 03. Rio de Janeiro, RJ. HADDAD, E. (s.d.). Report in Urban Land-market research in São Paulo, Brasil. Fotocópia. HEREDA, J; NAGAI, S.; KLINK, J. e BALTRUSIS, N. (1997). O impacto das AEIS no mercado imobiliário de Diadema. Revista Polis, n. 29. São Paulo. IPEA/IPPUC (2002). Instrumentos de Planejamento e Gestão Urbana: Curitiba. Instituto de Economia Aplicada IPEA, Série Gestão do Uso do Solo e Disfunções do Crescimento Urbano, Brasília, DF. JARAMILLO, S. (2001). “La experiencia colombiana en la recuperación estatal de los incrementos del precio del suelo. La Contribuición de Valorización y la Participación en Plusvalía”. In: SMOLKA, M. e FURTADO, F. (ed.) (2001). Recuperación de plusvalia em América Latina – alternativas para el desarrollo urbano. Santiago, Chile, PUC CHILE, Eurelibros e Lincoln Institute of Land Policy. MARICATO, E. (2001). Brasil, Cidades. Alternativas para a crise urbana. Petrópolis, Vozes. MARTINS, I. G. S. (2001). Um projeto contra a cidade. Jornal Valor, 31 de maio de 2001, São Paulo. PASTERNAK, S. e BALTRUSIS, N. (2003). Um olhar sobre a habitação em São Paulo. Cadernos Metrópole n. 09, pp. 81-117, São Paulo, Educ. RIBEIRO, L. C. Q. e CARDOSO, A. L. (2003). “A concessão onerosa do direito de construir”. In: RIBEIRO, L. C. Q. e CARDOSO, A. L. Reforma urbana e gestão democrática. Promessas e desafios do Estatuto da Cidade. Rio de Janeiro, Observatório UFRJ-IPPUR e Fase, Revan. SILVA, J. A. (1997). Direito Urbanístico Brasileiro. 2 ed. rev. atual. São Paulo, Malheiros. SMOLKA, M. e FURTADO, F. (2001). “Ensayo introdutorio: recuperación de plusvalia em Latinoamérica: ¿bravura o bravata?”. In: SMOLKA, M. e FURTADO, F. (ed.) (2001). Recuperación de plusvalia em América Latina – alternativas para el desarrollo urbano. Santiago, Chile, PUC CHILE, Eurelibros e Lincoln Institute of Land Policy. WHITAKER, J. e FIX, M. (2001). A urbanização e o falso milagre do CEPAC. Folha de S.Paulo, p. 3, 17/4/2003. São Paulo, SP. Recebido em jun/2006 Aprovado em out/2006 cadernos metrópole 16 pp. 121-139 2osem. 2006 139 Novas tipologias habitacionais perante a expansão do capital imobiliário-turístico em Natal, RN Alexsandro Cardoso Ferreira da Silva Maria Dulce Picanço Bentes Sobrinha Maria do Livramento M. Clementino Resumo Na década de 90, teve início em Natal uma nova modalidade de apropriação do espaço, orientada principalmente pelo turismo. As evidências empíricas dessa dinâmica são identificadas pela diversificação das tipologias habitacionais e por edifícios verticalizados nas áreas turísticas. Abordamos no trabalho a relação entre o capital imobiliário-turístico e as novas tipologias habitacionais em Natal, com destaque para: a) a característica tipológica da habitação nas áreas de interesse turístico e sua relação com processos de segregação residencial e fragmentação socioespacial ; b) as modalidades e especificidades de uso das residências e seus efeitos sobre a dinâmica urbana, focalizando-se o caráter sazonal da ocupação dos imóveis; c) a densificação e afirmação do território “turistificado” e sua relação com a legislação urbanística. Palavras-chave: capital imobiliário; capital turístico; capital imobiliário-turístico; novas tipologias habitacionais; diversificação urbana; adensamento urbano. Abstract From the 1990s onwards, urban growth has followed tourism development in the city of Natal. Demand by international tourists and real estate rising prices contributed to the increase in sales and rents. Empirical evidence suggests that there is greater diversification of housing typologies as well as more high-rise buildings in these areas. In this paper, we approach the relationship between tourist real estate capital and the new housing typologies, emphasizing: the housing typology and its relationship to processes of residential segregation and socio-spatial fragmentation; the use attributed to the new typologies and its effects on the urban dynamics, considering the sector’s seasonal character, which gives rise to a phantom city of second homes; the dense occupation of the tourist area and its relationship to urban legislation. Key-words: real estate capital; tourist capital; tourist real estate capital; new housing typologies; urban diversity; urban density. cadernos metrópole 16 pp. 141-162 2osem. 2006 alexsandro c. f. da silva, maria dulce p. bentes sobrinha e maria do livramento m. clementino Introdução 142 Carece de reflexão o recente fenômeno de entrelaçamento do setor turístico com o imobiliário e destes – como um novo segmento econômico – com a política urbana. A informação veiculada pelos analistas do mercado imobiliário em Natal, no Rio Grande do Norte, demonstra-nos o seguinte cenário: o imobiliário cresce porque a conjuntura é de forte procura por parte dos turistas estrangeiros, que compram aqui imóveis baratos (cerca de 40% da oferta de imóveis na orla marítima) tendo em vista o elevado poder aquisitivo de suas moedas (euro ou dólar) no mercado imobiliário local. Essa forte procura de imóveis por parte de estrangeiros, europeus principalmente, remete-nos a pensar numa conjuntura de forte procura internacional em quantidade e com uma crescente diferenciação de produto, fazendo crescer o setor em todo planeta. Portas, Domingues e Cabral (2003) explicam a dinâmica imobiliária residencial, em Portugal e na Europa, principalmente, pelo decréscimo das taxas de juros internacionais, pela forte concorrência bancária, pela crise e pela forte volatilidade nos mercados financeiros (bolsas). A habitação para além de seu valor de uso, transformase num produto financeiro interessante em termos de aplicação de poupança ou investimento. Aqui, no além-mar, do outro lado do Atlântico, essa dinâmica imobiliária residencial global, européia, tem assumido a forma de: a) uma segunda residência, ora destinada às férias em paraíso ensolarado, cadernos metrópole 16 pp. 141-162 ora destinada à ampliação da renda doméstica pela possibilidade de arrendamento (aluguel) do imóvel durante todo ano, num pool de hotelaria ou hospitalidade turística; b) um segundo negócio ou expansão de empreendimentos, que requer um capital de investimento e a associação com grupos locais e nacionais ligados ao imobiliário ou ao turismo. Do lado da procura, que se estende aos estrangeiros e a outros não-residentes, verificam-se claras mudanças de atitude: segunda residência, escolha de novas tipologias habitacionais, acessibilidade a novos locais, com a elevação do rendimento médio e com escolhas que definem trajetórias de distinção social : procura de “paisagem”, de “natureza”, de “verde”, de “ar puro”, de condomínios fechados. Nos aglomerados urbanos fortemente atrativos, como em cidades balneárias” como Natal, de grande procura turística, a demanda aumenta ainda mais porque é maior a expectativa de valorização do investimento. Do lado da oferta (local e local associada), assiste-se a uma clara segmentação dos mercados, a um marketing agressivo e direcionado (feito lá fora, na Europa) e à criação permanente de expectativas (quanto à segurança, qualidade construtiva, novos materiais, equipamento sofisticado) acelerando a mobilidade residencial. Diferentemente de Natal, em algumas áreas balneárias e “centros de retiro” (Logon e Molocht apud Guidens, 2000), do velho continente, e mesmo da Ásia , essa conjugação vem dando mostras de desaceleração, atribuída por Portas, Domingues 2osem. 2006 novas tipologias habitacionais perante a expansão do capital imobiliário-turístico em natal e Cabral (2003), ao endividamento das famílias, crédito mal parado, construção vazia por vender. No entanto, essa situação não é o que vem acontecendo em cidades litorâneas do Nordeste do Brasil, a exemplo de Natal, Recife, Fortaleza, Salvador e Maceió. Nesse cenário, deve ser observado e relativizado o âmbito e a eficácia da regulação urbanística, bem como suas limitações. Boa parte da discussão dessa questão centra-se na excessiva dependência do financiamento público (municipal, principalmente) para prover a infra-estrutura necessária à expansão dos investimentos desse novo segmento (turismo/imobiliário) em relação às receitas fiscais auferidas direta ou indiretamente dessa avalanche de investimentos. Este ensaio tem o objetivo de discutir os efeitos sobre a dinâmica urbana de Natal desse novo e recente segmento econômico que aqui chamamos turismo/imobiliário, ressaltando também o aspecto da regulação urbanística. Trabalharemos com a hipótese de que as modalidades e especificidades de uso dessas novas habitações, notadamente a segunda residência, cria a “cidade fantasma”, centrada na excessiva dependência de financiamento público em relação aos proveitos fiscais diretos-indiretos que essa dinâmica imobiliária poderia gerar. O universo de análise é o bairro de Ponta Negra, área turistificada e integrante da orla marítima da cidade que, desde meados dos anos noventa, vem sendo objeto de práticas de incorporação imobiliária e oficializando-se como “área de expansão” do sistema de incorporação imobiliária na estrutura urbana de Natal. Do mesmo modo, o bairro é reafirmado como área de intensos investimentos em hotelaria e serviços de apoio ao turismo. O trabalho aborda: 1) as modalidades e especificidades de uso das residências e seus efeitos sobre a dinâmica urbana , focalizando o caráter sazonal da ocupação dos imóveis (emergência de um outro momento das chamadas “segundas residências” ou da “ cidade fantasma”); 2) a densificação e a afirmação do território “turistificado” e sua relação com a legislação urbanística de Natal; 3) a mudança nas características tipológicas da habitação e a dinâmica imobiliária nas áreas de interesse turístico (bairro de Ponta Negra) e sua relação com os processos de segregação residencial e fragmentação socioespacial. Momentos do processo de ocupação do espaço de Ponta Negra: das casas de veraneio ao bairro turístico O bairro de Ponta Negra possui características muito próprias, relacionadas não apenas com a sua história de formação e consolidação nos anos 70, mas de sua fase mais recente – anos noventa e atualidade. O bairro se configurou a partir de de tipos de assentamentos: vila de pescadores com produção informal de habitações; a orla marítima com as casas de veraneio e, nos anos 70, os conjuntos habitacionais cadernos metrópole 16 pp. 141-162 2osem. 2006 143 alexsandro c. f. da silva, maria dulce p. bentes sobrinha e maria do livramento m. clementino 144 horizontais ou de três pavimentos. Nas últimas três décadas, a ocupação de Ponta Negra se deu pela pressão do desenvolvimento imobiliário, primeiramente através de conjuntos habitacionais financiados pelo antigo BNH (Conjuntos Ponta Negra e Alagamar). Na década de 90 do século passado, verifica-se uma mudança significativa no padrão dos produtos imobiliários voltados, agora, para empreendimentos modernos, em sua maioria verticalizados. Em Ponta Negra, a mudança no padrão imobiliário vem acontecendo de forma acelerada, visível na paisagem urbana, notadamente após os investimentos em saneamento e urbanização da praia realizados neste início de século, com recursos do Programa de Desenvolvimento do Turismo do Nordeste (Prodetur/NE). São empreendimentos que cada vez mais crescem numericamente de forma concentrada no bairro. Praia urbana, com população nativa de pescadores, teve sua origem na Vila, núcleo do povoamento da área. Até a década de 1960, a praia de Ponta Negra era ocupada pelos moradores da vila (que viviam da pesca, da agricultura comunal e do artesanato) e por veranistas que construíram suas casas de veraneio à beira-mar. Esse primeiro momento da construção de segundas residências em Natal apresentava uma ocupação da orla marítima rarefeita de “casas de veraneio” mantidas por famílias de classe média-alta em praias como Ponta Negra, e Redinha e depois Pirangi e Búzios, ocupadas nas férias escolares e durante os largos feriados Carnaval e Páscoa). cadernos metrópole 16 pp. 141-162 Ponta Negra apresentava grandes dificuldades de acesso, por não possuir uma estrada pavimentada que a ligasse aos bairros antigos da cidade. Em 1965, com o início das atividades do Centro de Lançamentos de Foguetes da Barreira do Inferno, ocorreram mudanças no uso do solo de Ponta Negra. A construção da Barreira do Inferno contribuiu para redefinição do espaço da zona sul de Natal, na medida em que levou a infra-estrutura aos terrenos mais distantes e fez a estrada asfaltada (atual av. Engenheiro Roberto Freire), ligando a Barreira a Natal. Promovendo, inclusive, alterações nas condições de trabalho e moradia. Na década de 1970, o bairro começa a desenvolver-se, de fato, com a construção de conjuntos habitacionais. Hoje, cerca de 68% da população residente no bairro (23.600 pessoas no Censo 2000, o que corresponde a 3,3 % da população de Natal), mora nos conjuntos. Azevedo (apud Silva, 2003, p. 82) “aponta a instalação dos conjuntos como forma de valorizar as terras já loteadas, aumentando seu preço de compra”. As terras localizadas, não só em Ponta Negra, mas entre Ponta Negra e os bairros já existentes (Capim Macio, principalmente), rapidamente se valorizaram, pois agora era possível a ocupação de tais terras. A emergência do turismo nos anos de 1980 e sua reestruturação pós Prodetur-NE nos anos de 1990 criou, efetivamente, a possibilidade de “segundas residências” para um público não-local. Na década de 1980, o mercado de terras, como registra Ferreira (1996), já estava praticamente 2osem. 2006 novas tipologias habitacionais perante a expansão do capital imobiliário-turístico em natal Tabela 1 – Relação de conjuntos habitacionais em Ponta Negra Conjunto habitacional Ano Conjunto Ponta Negra Conjunto Alagamar Conjunto Serrambi I Conjunto Serrambi II Conjunto Serrambi III Conjunto Natal Sul I Morada Sul Torre do Sul Residencial Solar da Vila Residencial Normandia La Rochelle Residence 1978 1979 1989 ----1981 ----------- Unidades 1.837 158 504 456 228 185 24 24 168 54 48 3.686 Total População 8.267 711 1.895 1.715 857 1.832 108 90 632 203 180 casas casas aptos. aptos. aptos. aptos. 15.850 Fonte: Semurb, 2003, p. 4 e p. 1. consolidado em Natal, com o solo criado parcelado. Mas esses parcelamentos não ofereciam os serviços e infra-estrutura necessários à habitação. Para ela, a instalação fragmentada dos conjuntos, a formação de enormes vazios urbanos e a permissividade da administração pública foram responsáveis pela valorização das terras com a definitiva ocupação por parte da população através de (re)loteamentos nas décadas de 1980 e 1990. Em 2003, já eram 33 os loteamentos em Ponta Negra (Semurb, 2003, p. 19). O alto preço da terra deve-se, hoje, à valorização de sua localização. A infra-estrutura, como bem observou Costa (2000), vem depois. Ainda na década de 80, foi iniciado em Natal um grande crescimento da atividade turística. O marco fundamental para a expansão da atividade turística foi a construção da Via Costeira. É uma avenida de 12 km, que liga a praia de Areia Preta, próxima ao centro da cidade, à praia de Ponta Negra, cuja paisagem natural é marcada pelo Morro do Careca (principal cartão postal de Natal). Assim, a reorganização socioespacial de Ponta Negra (e mesmo de Natal) é impulsionada pela Via Costeira, com o novo acesso à Ponta Negra.1 No que diz respeito à importância da Via Costeira para as modificações sofridas pelo bairro de Ponta Negra, este se tornou, com ela, o local preferido de turistas e moradores vindos de outros países, de outras partes do Brasil e da cidade. Ponta Negra contava então com dois acessos: a Via Costeira e a av. Roberto Freire (Silva, 2003, pp. 50-53). 2 Hoje, o bairro concentra shoppings, bancos, bares e restaurantes, postos de combustível, padarias e lojas de conveniência, locadoras de veículos, locadoras de vídeo, concessionárias de automóveis, agências de viagens, farmácias, escolas, feira de artesanato, supermercados, todos voltados para a atividade turística e para a classe média alta que mora em suas proximidades. cadernos metrópole 16 pp. 141-162 2osem. 2006 145 alexsandro c. f. da silva, maria dulce p. bentes sobrinha e maria do livramento m. clementino Com o crescimento da atividade turística, a partir dos anos 80, outras ações foram desenvolvidas pelo poder público no bairro. Entre elas, o projeto Rota do Sol financiado pelo Prodetur-NE. Ela ajudaria na interligação entre Ponta Negra e demais espaços da cidade e de todo o litoral sul de Natal. Na medida em que a Rota do Sol facilitou o fluxo de turistas, permitiu o desenvolvimento dos serviços, da especulação imobiliária, da ampliação do comércio e, sobretudo, proporcionou a criação de novos empreendimentos imobiliários voltados à habitação, ao comércio e serviços (notadamente hotéis e pousadas) no bairro. 146 Modalidades e especificidades de uso das residências (e segundas residências) e seus efeitos sobre a dinâmica urbana: “a Cidade Fantasma” como hipótese Em Ponta Negra, a mudança no padrão imobiliário é acelerada em face do processo de turistificação da área. No contexto de crescimento da atividade turística em Natal a maior concentração de turistas, de meios de hospedagem e de entretenimento se concentra nesse bairro. O número excessivo de hotéis, pousadas, bares, restaurantes, casas noturnas, albergues, locadoras de veículos, agências de viagem, localizados no bairro e na Via Costeira são destinados ao atendimento de uma demanda instalada nos últimos 20 anos, principalmente onde a atividade hoteleira teve seu maior desenvolvimento.3 cadernos metrópole 16 pp. 141-162 A turistificação do bairro de Ponta Negra se inicia em meados dos anos 90, e coincide com o processo de verticalização de Natal. Mudanças no uso do solo acompanharam o desenvolvimento turístico do bairro, que cresceu significativamente. As casas de veraneio foram, ao longo das duas últimas décadas, reformadas, vendidas, deixando de existir pelas excelentes ofertas da especulação imobiliária que lotearam suas glebas localizadas na proximidade da praia. Os Conjuntos Habitacionais, principalmente Ponta Negra e Alagamar, passaram, também, por significativas mudanças, em virtude do avanço do turismo. Em suas ruas externas se encontram serviços voltados a essa atividade. Nas ruas internas, há novos usos, além do residencial, muitos deles são pousadas, mercadinhos, farmácias, escolas, restaurantes, etc. Muitas moradias já foram totalmente descaracterizadas e são destinadas a atividades puramente empresariais. A Vila, mais que qualquer outro espaço, foi totalmente reinventada. Assim, no contexto de desenvolvimento do turismo, a atividade terciária foi expandida, tanto em direção à praia, redirecionando o uso da Vila e das antigas casas de veraneio, como adentrando os dois primeiros conjuntos habitacionais do bairro (logo, os mais bem localizados). Nesse contexto de reorganização espacial de Ponta Negra, todo o investimento em infra-estrutura e serviços públicos tem contribuído para estabelecer uma forte pressão sobre o mercado imobiliário (Silva, 2003, p. 127). Esse novo momento comporta transformações substanciais no 2osem. 2006 novas tipologias habitacionais perante a expansão do capital imobiliário-turístico em natal Tabela 2 – Dimensionamento dos empreendimentos em Ponta Negra Nº de apartamentos Empreendimentos Pavimentos Therra Mare Residencial Maximum Home Service Ponta Negra Beach (Center) Yacht Village Residence Ponta Negra Flat Solar Mares Paradise Residense Flat 12 20 --3 10 21 18 61 77 155 93 120 21 174 20 22 10 10 22 35 terrenos 70 174 32 38 184 360 169 Pontamares Residencial Natal Plaza Porto Verão Residence Praia Sul Residence Sports Park (4 torres) Corais de Ponta Negra (4 torres) Ponta Negra Boulevard Total 1.559 lotes Garagens 64 77 30 93 32 63 72 fixas 100 rotativas 70 116 rotativas 32 38 370 20 169 garagens 2.046 Fonte: Clementino, 2004. modelo precedente da oferta residencial (conjuntos habitacionais horizontais ou de três pavimentos), no perfil social dos moradores e nas formas de sociabilidade daí resultantes. Portanto, para o capital imobiliário, o bairro de Ponta Negra se consolida como espaço para bons negócios e de enriquecimento condicionado pela existência de terrenos propícios para construção imobiliária destinada a habitação, comércio, serviços e empreendimentos destinados à atividade turística. Há nesse contexto duas formas de obtenção de renda: uma gerada pela atividade turística e outra pela exploração e especulação imobiliária, cuja renda vem de fatores como a localização dos terrenos ou dos empreendimentos. Em 2004, eram 14 os grandes empreendimentos direcionados à moradia e ao lazer. No geral, os apartamentos são pequenos, tendo em média 55m 2. O Sports Park e o Corais de Ponta Negra, com áreas que mais lembram clubes recreativos, são dotados das condições de segurança exigida pelos que vivem em condomínios fechados nas grandes cidades. Vendiamse, ao mesmo tempo, o lazer e um estilo de vida. São esses condomínios verticalizados (flats, principalmente) e condomínios fechados horizontais que vêm marcando cada vez mais a mudança de um modelo de “cidade aberta” centrada na noção de espaço público e em valores de integração social com o restante da cidade, para a um regime de “cidade fechada” marcada pela afirmação de uma cidadania privada e consumo da paisagem (Svampa, 2001). Portanto, o que vem ocorrendo é que esses empreendimentos vêm beneficiandose ou utilizando-se da infra-estrutura criada pelo turismo, obtendo cada vez mais renda com esses negócios e, também, valorizando estoques de terra. cadernos metrópole 16 pp. 141-162 2osem. 2006 147 alexsandro c. f. da silva, maria dulce p. bentes sobrinha e maria do livramento m. clementino As modalidades e especificidades de uso das residências na área “turistificada” 148 Esses empreendimentos mudaram o padrão imobiliário do bairro e mesmo da cidade. O processo de verticalização se intensificou com o aumento da atuação desses grupos privados, sobretudo no que se refere à criação de grandes empreendimentos residenciais. Além disso, o avanço da atividade turística influenciou os projetos, na medida em que acrescentou uma nova clientela ao mercado de imóveis: estrangeiros, europeus, principalmente os oriundos de Portugal, Espanha, Noruega. Além da população local, de classe média, potencialmente compradora dos imóveis, para morar ou investir, é, de fato, o turista estrangeiro que tem contribuído para dinamizar o mercado imobiliário. O aumento da atividade turística e do turismo internacional mudou também os tipos de uso da produção imobiliária e o padrão dos imóveis. Além da oferta de apartamentos residenciais, passou-se a construir e vender apartamentos tipo flat. Criou-se novo filão de mercado, que atende ao interesse de todo tipo de comprador: da classe média local que compra para ter renda de aluguel; do turista brasileiro que retorna para “tentar a vida” e só vê Ponta Negra como o “único” lugar bom de morar; e, do turista estrangeiro, para quem U$50 mil representa muito pouco quando a vantagem é ter um apartamento com renda de aluguel e disponível nos dias do ano que retornar, como segunda residência. cadernos metrópole 16 pp. 141-162 São essas urbanizações integradas – residências tipo apartamento com diversificados espaços de lazer, padrão “clubes de lazer”, cuidadosamente planejados– que se integram estética e funcionalmente ao bairro e à praia, particularmente à paisagem do Morro do Careca. Numa primeira aproximação, sistematizamos as seguintes modalidades ou tipos de residências em Ponta Negra: Tipo 1 – Condomínios antigos e conjuntos habitacionais: são os mais simples, com blocos de no máximo três pavimentos, caracterizados por uma intensa vida social interna (relações solidárias entre vizinhos); localizam-se distante da praia e foram construídos no tempo da “cidade aberta”, dos conjuntos residenciais horizontais, para atender às necessidades de expansão imobiliária da zona sul de Natal nos anos 80, já sob influência do turismo. Tipo 2 – Condomínios tipo flats: são voltados tanto para fim residencial como para consumo do turismo, ampliando para seus usuários a rede de serviços pessoais e de lazer; Tipo 3 – Condomínios fechados verticais: são voltados para fim residencial ampliando marcadamente para seus usuários as condições de lazer e segurança. São concebidos para atrair o turista estrangeiro a constituir uma “segunda residência”. Vendem principalmente a paisagem do mar e do principal ícone da praia: o Morro do Careca; Tipo 4 – Condomínios fechados horizontais: é a oferta menos difundida e 2osem. 2006 novas tipologias habitacionais perante a expansão do capital imobiliário-turístico em natal a mais recente, orientados para as classes média e alta e também para o turista. O condomínio oferece a infra-estrutura interna de lazer e serviço, ficando a cargo do comprador a idealização e construção da residência. Na praia, as antigas casas de veraneio da orla marítima foram substituídas para abrigar hotéis, pousadas, restaurantes, bares, comércio, pequenos shoppings centers , e serviços, inclusive bancários. Na Vila, o turismo adentrou em cheio e requalificou a área, tornando-a o “espaço síntese” de todos os processos hoje vivenciados por Ponta Negra. Local de moradia, pousadas, pequenos bares, pequeno comércio portas abertas e ambulante, nigtclubs, etc. Ainda em fase investigativa e seguindo um campo de problematização e formulação de hipóteses apoiadas nos conceitos de segregação residencial e fragmentação sociopolítica espacial (Ribeiro, 2004), tentamos sistematizar a especificidade de uso das residências na área turistificada de Natal tendo em vista perseguir a hipótese da cidade fantasma. Tendo por base os trabalhos de Clementino (2004) e Ferreira (2005) estabelecemos diferentes grupos de moradores: a) moradores permanentes – estabelecidos nas residências de tipo 1 (condomínios antigos, de três pavimentos) e tipo 4 (condomínios recentes, fechados, horizontais); b) moradores permanentes e temporários – estabelecidos nas residências de tipo 2 (flats ) e tipo 3 (apart/clubs). O caráter sazonal da ocupação dos imóveis: as segundas residências de turistas estrangeiros De modo geral, pode-se distinguir perfis diferentes entre as categorias de ocupação sazonal dos imóveis residenciais a) turistas, com ocupação entre 3 e 7 dias, que optam pela permanência em flats, em vez do sistema de hotelaria tradicional. È uma modalidade confortável, mais barata, uma vez que seu custo (diário, semanal, mensal) não é estipulado por pessoa e sim por unidade habitacional. Ou seja, o aluguel do flat contém todas as vantagens (ou quase todas) da hotelaria tradicional, incluindo conforto, lazer e segurança, a um custo familiar mais cômodo. b) turistas, com ocupação de tempo mais prolongada, que optam pela “segunda residência” em “apart/clubs”. É uma modalidade nova, resultante do processo de turistificação da área e do fluxo de turistas estrangeiros. No geral, são imóveis adquiridos por estrangeiros que optam por passar parte do ano aproveitando o sol e o mar, notadamente durante o período de inverno no hemisfério norte. No que se refere às novas modalidades e especificidades de uso das residências em relação aos efeitos gerados sobre a dinâmica urbana, podemos dizer que os diferentes atores (econômicos, sociais e políticos) têm interesses muito diferentes na área e seu peso desigual revela um perigoso desequilíbrio de poderes no momento de legitimar realidades e fatos consumados, cadernos metrópole 16 pp. 141-162 2osem. 2006 149 alexsandro c. f. da silva, maria dulce p. bentes sobrinha e maria do livramento m. clementino 150 notadamente à luz da legislação urbanística. Aparece fortemente a figura do incorporador imobiliário, assegurando uma demanda sustentada desse novo padrão habitacional. O boom imobiliário atrai capitais de muitas origens e escalas. Já prevalecem capitais especializados e identifica-se a entrada do “pequeno” investidor estrangeiro; aquele que vem no rastro do turista de seu país. Os atores sociais intervenientes têm desempenhado importante papel no conflito gerado pela turistificação da área: notadamente conflito pela manutenção da paisagem e pelas questões ambientais do bairro em geral. Há resistência a essas tendências: a) movimentos pró-manutenção da área nom edificandi da Av. Roberto Freire, sob o argumento de que a edificação dessa área esconderia o principal cartão postal da cidade: o morro do Careca; b) resistência à ocupação da área de Lagoinha; c) movimento pela permanência e ampliação do núcleo original da Vila como uma AEIS (Área de Interesse Social) na recente revisão do Plano Diretor de Natal. As cidades balneárias, os centros de retiro, apresentam vantagens e limites, pois tendem a produzir a “cidade fantasma”. No caso de Ponta Negra, o novo padrão imobiliário, tipo apart/club, mesmo associado ao turismo, sugere ainda baixa ocupação do imóvel durante o ano. E, na medida em que parte dos imóveis têm uso limitado durante um período do ano, são criadas dificuldades de vida para os moradores permanentes, que se vêem de uma hora para outra atropelados em sua rotina; pelo congestionamento no uso de cadernos metrópole 16 pp. 141-162 elevadores, garagens, uso de equipamentos de lazer, sobrecarga de energia elétrica, etc. Exigem uma infra-estrutura urbana cara e esforços do poder público para acompanhar o ritmo de novas construções: energia, telefone, água, esgoto, saneamento, etc. Como hipótese, coloca-se que parte dessa infra-estrutura ficará ociosa, devido ao crescente número de “segundas residências”. Estando assegurada pelos poderes públicos a estrutura básica do empreendimento, é certo que os proprietários pagam regularmente o condomínio, o IPTU e as taxas extras eventualmente cobradas; é mantida uma demanda de empregos e serviços para manutenção interna do imóvel: administrador, procurador, faxineiro, etc. É criada, também, uma demanda de serviços mais ampliados no bairro e mesmo na cidade: comércio, serviços, shoppings centers, hipermercados, etc. Porém, observa-se que parte dessa infra-estrutura ficará ociosa, que parte desse comércio e serviços demandado sofrerá agudamente com a baixa estação, pois nem sempre as “segundas residências” estão associadas ao fluxo de turismo para fins econômicos. Tudo isso, além de elevar sobremaneira o preço da terra urbana e dos imóveis, e estimular a especulação imobiliária. Densificação do território “turistificado”: regulação do solo urbano em Ponta Negra Datam da década de 1970 as primeiras iniciativas de regulação do uso do solo na área correspondente ao atual Bairro Ponta 2osem. 2006 novas tipologias habitacionais perante a expansão do capital imobiliário-turístico em natal Negra. Através do Decreto nº 2.236, de 19/7/1979, foi instituída a Áreas Non Edificandi correspondente aos terrenos adjacentes à Av. Roberto Freire. O objetivo foi o de preservar a paisagem da praia de Ponta Negra, principalmente a vista do Morro do Careca (Figura 1). Nos anos de 1980, o Plano Diretor de Natal – Lei nº3.175/84, instituiu a faixa liorânea do bairro como Zona Especial Turística 1 (ZET1). A regulamentação dessa Zona se deu através da Lei nº 3.607/1987, que estabeleceu parâmetros restritivos de ocupação do solo, limitando o gabarito das edificações a dois pavimentos (7,5m). O Plano Diretor de 1994 , Lei nº 7, confirmou os parâmetros da ZET1 e definiu todo o bair- ro Ponta Negra como Área de Adensamento Básico (densidade básica residencial de 180 hab/ha). A fragilidade da infra-estrutura de saneamento e os objetivos de preservação da paisagem fundamentaram amplamente a distinção desse bairro em relação às Áreas Adensáveis de Natal. Com a implantação do sistema de saneamento básico no bairro, em 1999, ano em que tiveram início as obras do projeto de urbanização da orla marítima de Ponta Negra, intensificou-se a pressão dos agentes imobiliários para a mudança da legislação urbanística, de forma a garantir maior potencialidade construtiva. Alterações na legislação foram efetivadas a partir desse ano, com destaque para a Lei Complementar Figura 1 – Natal: Bairro Ponta Negra - Legislação 151 Fonte: SEMTAS - PMN (2004) Nota: Elaboração dos autores cadernos metrópole 16 pp. 141-162 2osem. 2006 alexsandro c. f. da silva, maria dulce p. bentes sobrinha e maria do livramento m. clementino 152 nº 22/99, que transformou a densidade básica residencial de 180hab/ha para 225hab/ ha, válida para todos os terrenos contidos na Zona Urbana de Natal. Porém, foi com a criação de uma Zona Adensável em Ponta Negra – Lei nº 27, de 3/11/2000 – que se verificou um impacto de transformação mais expressivo no processo de ocupação do solo e na paisagem do Bairro. A densidade básica residencial passou a ser de 350hab/ha. Isso repercutiu diretamente na verticalização da área mais interiorizada do bairro em relação à orla, com efeitos sobre o processo de valorização imobiliária. A Vila de Ponta Negra, núcleo original do bairro, constituído em sua formação por populações tradicionais (pescadores e rendeiras), representa uma das áreas mais atingidas pelos efeitos de densificação da área. O centro da Vila é reconhecido como Área Especial de Interesse Social (AEIS) pelo Plano Diretor de Natal (Lei nº 7/94), aguardando contudo a sua regulamentação. A partir de 2004, no processo de discussão pública da revisão do Plano Diretor de Natal ( Lei nº 7/04), foi assinalada a inadequação dos parâmetros definidos para a Zona Adensável de Ponta Negra. Ficou evidente que a infra-estrutura de saneamento, ainda que tivesse sido ampliada, não era suficiente para atender à demanda gerada pela densidade autorizada em lei. Sobretudo, o sistema viário apresentou graves limites, sendo crítico o escoamento do tráfego, principalmente no eixo Rota do Sol, Av. Roberto Freire e Via Costeira. As discussões geradas nos fóruns técnicos e de participação social destacaram cadernos metrópole 16 pp. 141-162 esse problema, resultando em propostas de transformação do bairro Ponta Negra em Área de Adensamento Básico. A proposta de revisão do Plano Diretor de Natal encontra-se em votação na Câmara de Vereadores. Constata-se que o Bairro Ponta Negra possui, em sua trajetória de formação, um marco regulatório que, embora tensionado pelas pressões do mercado imobiliário, sobretudo a partir de 2000, apresenta mecanismos de proteção ambiental. A busca de preservação da paisagem se inscreve desde o momento em que se intensifica o processo de ocupação do bairro, no final dos anos de 1970 até o presente. Por outro lado, populações fundadoras e residentes da Vila de Ponta Negra têm sido atingidas com relação à dinâmica de valorização imobiliária. A ausência de regulamentação da AEIS instituída e a fragilidade dos programas habitacionais na área da Vila de Ponta Negra concorrem para a diferenciação e substituição da população moradora dessa área por imigrantes, sobretudo de outros estados e países. Característica tipológica da habitação e a dinâmica imobiliária em Ponta Negra: relações com processos de segregação residencial e fragmentação socioespacial No terceiro eixo de análise deste artigo, farse-á necessário evidenciar quais dinâmicas do mercado imobiliário foram responsáveis 2osem. 2006 novas tipologias habitacionais perante a expansão do capital imobiliário-turístico em natal pela estruturação da Região Sul de Natal e, mais especificamente do bairro de Ponta Negra, como área de maior dinâmica imobiliária, lócus das tipologias apontadas no item “Momentos do processo de ocupação do espaço de Ponta Negra: das casas de veraneio ao bairro turístico”. Os anos de 1990 foram fundamentais para a consolidação do mercado imobiliário em Natal, sem a presença dos recursos do Banco Nacional da Habitação – BNH, encerrados em 1986. O papel do Incorporador, como descrito por Ferreira (1996), saiu fortalecido e capitalizado pelos investimentos em habitação popular realizados no período de 1970 e 1986. Tais incorporadores modificaram seu perfil de atuação nos anos de 1990, no sentido de oferecer produtos imobiliários para uma cidade que se estruturava como centro de atração para investimentos turísticos – Prodetur, principalmente. Ocorreu um boom imobiliário em áreas adjacentes ao eixo centro-sul de Natal, além de uma formação de área conurbada com Parnamirim. A Tabela 1 registra a dinâmica de utilização de terrenos e o aumento de área predial ocorrida no ano fiscal 2002 e 2003, identificados por Bastos (2004, p. 66). Em primeiro lugar, cabe a ressalva da não totalidade no Cadastro Imobiliário, das propriedades do Município de Natal, devido às partes mais periféricas e subnormais da cidade não estarem incluídas no Cadastro. Entretanto, como estamos nos referindo neste artigo ao mercado imobiliário formal, os números permitem a análise dos dados.4 Em 2002, 79% dos imóveis eram do tipo predial, isto é, com edificação sobre o lote; 21% era lote vazio. Em 2003 ocorre uma pequena variação, com aumento de unidades prediais (80%) e diminuição de lotes vazios (20%). Embora seja uma variação pequena em termos de unidades territoriais, a diminuição de áreas vazias no município de Natal tem sido uma constante no processo de produção imobiliária. Em levantamento realizado em 1992, o Instituto de Planejamento de Natal – Iplanat – registrava a existência de 39.742 terrenos não edificados, totalizando 5.287 ha; essa variação corresponde a pouco mais de 1.200 terrenos ocupados por edificações em 10 anos. Tabela 1 – Imóveis no Cadastro Imobiliário da Prefeitura de Natal - 2002-2003 Tipo propriedade Ano 2002 Qtde. % Ano 2003 Área (ha) % Qtde. % Área (ha) % Predial 148.087 79 1.758 26 150.247 80 1.861 27 Territorial 38.516 21 4.944 74 38.319 20 4.939 73 Total 186.603 100 6.702 100 188.566 100 6.800 100 Fonte: Bastos, 2004, p. 66 cadernos metrópole 16 pp. 141-162 2osem. 2006 153 alexsandro c. f. da silva, maria dulce p. bentes sobrinha e maria do livramento m. clementino 154 Um dado a ser explicitado é que, embora tenha sido acrescido em 103 hectares de área construída, só ouve consumo de 5 hectares de terrenos vazios, o que indica o aproveitamento e a utilização de áreas já edificadas (ibid., p. 67). Esse fato refere-se à concentração de novos edifícios em áreas já consolidadas, especialmente no eixo formal da cidade, além da densificação de áreas ocupadas e a verticalização. Costa (2000) registra que 70% de todas as unidades prediais acima de três pavimentos foram construídos na década de 1990, em bairros considerados formalizados, do ponto de vista do Cadastro Imobiliário. Nesse sentido, a Secretaria de Finanças realizou atualização dos dados cadastrais em cinco zonas desde o final da década de 1990: Candelária e Pitimbu (Zona Sul) em 2001, Ponta Negra (Zona Sul) em 2002 e Capim Macio (Zona Sul) em 2003, isto é, nos bairros mais cobiçados pelo mercado imobiliário e com as mais altas taxas de IPTU da cidade. O objetivo é ampliar a arrecadação sobre partes da cidade que são conhecidamente formais e “boas pagadoras” de IPTU. O Gráfico 1 demonstra a distribuição de valores arrecadados em 2002, por Região Administrativa: a Região Leste (bairros mais antigos e com presença de fortes áreas comerciais, residenciais e serviços) lidera com 40,77% da arrecadação, seguida de perto pela Região Sul (bairros mais recentes e com forte presença de áreas residenciais) com 37,22% da arrecadação. As Regiões Oeste e Norte são ocupadas predominantemente por população de baixa renda, informalidade da moradia e da terra. Percebe-se, então, que a área de maior crescimento das atividades imobiliárias na década de 1990 foi a Região Sul, principalmente no eixo da Av. Senador Salgado Filho/Hermes da Fonseca. No bairro de Ponta Negra, a valorização imobiliária foi intensificada no final da década de 1990, com o Projeto de Urbanização da Orla (construção do calçadão e quiosques), saneamento e drenagem de um trecho do bairro, paisagismo na Av. Engenheiro Roberto Freire (avenida de acesso ao bairro), entre investimentos públicos. No setor privado, destacam-se a construção de um Shopping Center e diversas pousadas à beira-mar. Gráfico 1 – Valor dos tributos por região administrativa (2002), em % oeste oeste sul sul norte norte leste leste 0 10 20 30 Fonte: Semfi, 2002. cadernos metrópole 16 pp. 141-162 2osem. 2006 40 50 novas tipologias habitacionais perante a expansão do capital imobiliário-turístico em natal Em 2000, mudanças na legislação urbanística ampliaram em um setor específico do bairro a densidade básica para 350 ha, o que permitiu a construção de 3.5 vezes a área dos terrenos; isso causou uma corrida das incorporadoras para adquirir terrenos em Ponta Negra e construir, principalmente, flats. O resultado foi o total co- lapso das redes de saneamento e drenagem e a suspensão, por parte da Prefeitura, em 2004, de qualquer alvará para construção para o bairro (atualmente a Revisão do Plano Diretor de Natal reduz o coeficiente de aproveitamento do bairro). No período de 1998-2003, Bastos (2004, pp. 104-106) demonstra o registro Figura 2 – Natal: Renda dos bairros e valores imobiliários Legenda até 1 SM - 14,70% 1 - 1,5 SM - 32,35% 1,5 - 2 SM - 17,64% 2 - 2,5 SM - 5,83% 2,5 - 5 SM - 5,82% 5 - 10 SN - 14,70% mais de 10 SM - 5,88% 155 São Gonçalo do Amarante Macaíba Parnamirim Fonte: IBGE, 2000. Empresas&Empresários, maio de 2004, p. 33. Nota: Base Cartográfica – IBGE, 2000. cadernos metrópole 16 pp. 141-162 2osem. 2006 alexsandro c. f. da silva, maria dulce p. bentes sobrinha e maria do livramento m. clementino de 19.131 transmissões imobiliárias formais em Natal. Em relação ao período, 1998 representou 7,4% das transações; em 1999 esse volume passou para 17%, ficando estável nesse patamar até 2002, quando passa para 21%. Do total de transações imobiliárias (19982003) 85,39% são do tipo habitacional (43,07% apartamentos e 42,32% casas), o que indica forte concentração da construção civil na construção de moradias para faixas de renda média e média alta em Natal. 156 Os negócios, cujo objeto da transmissão são apartamentos, se situam na segunda posição do ranking de vendas no mercado de imóveis. Esses imóveis são responsáveis por aproximadamente a terça parte das transmissões ocorridas no período de estudo. Esse tipo de imóvel apresenta-se no mercado em um ritmo crescente, apesar da ocorrência de leve queda no volume de negócios, em 2001. (Ibid., p. 112) Os maiores níveis de Intensidade de fluxos imobiliários 5 dá-se às margens da avenidas Hermes da Fonseca e Salgado Filho, em um eixo centro-sul de Natal. Desde o tradicional e consolidado bairro de Tirol (terceira área ocupada por moradia em Natal, a partir de 1930) até Capim-Macio e Ponta Negra, bairros ocupados nos anos de 1980. A Figura 2 demonstra a relação entre a renda da população dos bairros e os preços imobiliários, onde se percebe que o eixo centro-sul condiciona os preços altos desde o bairro de Tirol e Petrópolis até Ponta Negra. A partir do afastamento desse eixo imobiliário, os preços dos terrenos e imóveis caem em direção à periferia da cidade. Nescadernos metrópole 16 pp. 141-162 se sentido, as tipologias imobiliárias descritas anteriormente acabam por se concentrar em uma faixa relativamente estreita da cidade, o que acaba contribuindo para a manutenção de um eixo contínuo de valorização imobiliária, ligado diretamente com o acesso à infra-estrutura e à paisagem natural da cidade. A verticalização se faz cada vez mais presente no eixo centro-sul, em bairros como Candelária, Lagoa Nova e Ponta Negra. Nos anos de 1990, Costa (2000, p. 214) registra um total de 67% de todas as construções verticais realizadas em Natal, sendo a grande maioria prédios residenciais. Em Ponta Negra, ocorreu a integração do bairro nesse boom imobiliário no final dos anos de 1990, quando da construção de obras na orla. O mercado imobiliário atrelou ao seu produto a paisagem como um ativo imobiliário, ampliando o alcance da demanda também para um público estrangeiro. Nobre (2001) comenta: Pode-se afirmar que a intensificação das atividades econômicas na cidade, representada principalmente pela afirmação de Natal enquanto destino turístico nacional, favoreceu o aumento da produção de edifícios verticais destinados ao uso habitacional, na década de 1990. O incremento proporcionado pelos investimentos na economia local, inclusive de capital internacional, pode ser constatado tomando-se como exemplo a instalação na cidade de grandes redes de supermercado. (p. 103) O mar, as dunas e a qualidade de vida passam a ser incorporados no discurso imobiliário valorizando os empreendimentos. 2osem. 2006 novas tipologias habitacionais perante a expansão do capital imobiliário-turístico em natal Ponta Negra, à beira-mar, assim como Areia Preta (praia na Região Leste), passam a sofrer um boom imobiliário muito mais intenso do que os imóveis localizados no eixo centro-sul. Flats, edifícios de apartamentos, hotéis, passam a substituir antigas casas de veraneio e ocupar terrenos vazios. Isso pode ser melhor visualizado ao analisarmos os gráficos a seguir. Utilizando dados da Semurb, referentes ao pagamento de Outorga Onerosa,6 é possível visualizar quais áreas da cidade apresentam um maior dinamismo em termos de mercado imobiliário. No Gráfico 2, no período de 1997 a 2004, estão listados os índices de construção de quatro bairros: Ponta Negra (Região Sul), Lagoa Nova (Região Sul), Petrópolis (Região Leste) e Barro Vermelho (Região Leste); destes, o bairro mais recente, em termos de ocupação imobiliária, é Ponta Negra; entretanto, o ano de 2000, em Ponta Negra, registra-se a maior quantidade de área construída do período, permanecendo em um nível alto em 2003 e 2004, superior aos bairros tradicionais. No Gráfico 3, em um período de 1996 e 2000, Ponta Negra também se destaca estando em segundo lugar, atrás de Lagoa Nova. Considerando que a Zona Adensável em Ponta Negra foi criada apenas em 2000 (Lei Complementar 027/00), pode-se perceber a importância que assumiu para o mercado imobiliário local. 157 Gráfico 2 – Área construída com pagamento de Outorga Onerosa em quatro bairros em Natal (1996-2000) Bairros 70000 2000 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 60000 2000 2001 50000 40000 2003 2003 30000 2003 2004 20000 2001 10000 0 2003 1997 1997 2004 2004 1997 2000 2001 Ponte Negra 2001 Petrópolis Barro Vermelho 2004 1997 Lagoa Nova Área construída Fonte: Semurb, Revisão do Plano Diretor de Natal, 2005. cadernos metrópole 16 pp. 141-162 2osem. 2006 alexsandro c. f. da silva, maria dulce p. bentes sobrinha e maria do livramento m. clementino Gráfico 3 – Área construída total com pagamento de Outorga Total de áreas construídas com pagamento de Outorga Onerosa em quatro bairros de Natal (1996-2000) 160000 139992 140000 120000 116387 100000 80289 80000 60000 42872 40000 20000 0 Ponte Negra Petrópolis Barro Vermelho Lagoa Nova Bairros Fonte: Semurb, Revisão do Plano Diretor de Natal, 2005. 158 Considerações finais Neste artigo, abordamos os efeitos do turismo imobiliário sobre a dinâmica urbana de Natal, articulando os condicionantes da legislação urbanística, sobretudo no que se refere à trajetória de adensamento do bairro Ponta Negra, universo de análise. Trabalhamos com a hipótese de que as modalidades e especificidades de uso das novas habitações, notadamente a segunda residência, cria a “cidade fantasma”, centrada na excessiva dependência de financiamento público em relação aos proveitos fiscais diretos-indiretos que essa dinâmica imobiliária poderia gerar. Pode-se apontar, como uma tendência consolidada, que o bairro de Ponta Negra enfrentou, nos últimos 10 anos, um conjunto de transformações em sua tipologia cadernos metrópole 16 pp. 141-162 habitacional e uso do solo, modificando seu perfil social e a utilização dos espaços, mesmo aqueles que não são beira-mar. Esse conjunto de modificações, novas atividades e usos foi motivado por uma “turistificação” de áreas do bairro, que passaram a receber uma população marcadamente advindas no rastro de um constante fluxo turístico; essa população causou uma pressão no setor imobiliário, principalmente o aumento no número das chamadas “segundas-residências”, que recebem não apenas as famílias, mas amigos e parentes dos visitantes. Essa prática vem se constituindo como reserva de uma população sazonal, que, por sua vez, impacta o setor de serviços, reestruturado em torno de novas funcionalidades: locadora de carros, restaurantes, salão de beleza, etc. 2osem. 2006 novas tipologias habitacionais perante a expansão do capital imobiliário-turístico em natal Seguindo a faixa litorânea, a segunda área de interesse imobiliário é o bairro de Areia Preta, zona Leste de Natal, onde uma nova área residencial de população de alto poder aquisitivo – população local – foi edificada. A ocupação da faixa costeira tenderá a ser mais dinamizada com a finalização da construção da nova ponte sobre o rio Potengi; o bairro da Redinha, margem esquerda do rio Potengi, assim como toda a Região Norte de Natal, será integrada fisicamente à parte sul, ampliando as áreas de interesse imobiliário. Esse fato parece levar a uma maior atuação imobiliária na área metropolitana, como forma de integrar glebas até então pouco valorizadas. A hipótese da “cidade fantasma” está suportada no caráter fluido da atividade turística e na volatilidade do capital imobiliário, e por sua capacidade de articular um novo padrão habitacional na área turistificada de Natal. A diversificação e a mistura das atividades, o aumento da procura de imóveis resultante da diversidade de motivações aproximam o que chamamos de “turismo/imobiliário” de um “urbanismo de afinidades” (Svampa, 2001). Ou seja, esta- mos nos afastando cada vez mais de um modelo de “cidade aberta”, europeu – aquele que os europeus estão perdendo e, quem sabe até buscando reaver por aqui – centrado na noção de espaço público e em valores como a cidadania política e a integração social. E nos aproximando de um regime de “cidade fechada”, marcada pela afirmação de uma cidadania privada. Estamos consolidando condomínios fechados e comunidades fechadas, inspiradas no modelo norte-americano de moradia unifamiliar e na segurança A crise do Estado, a desindustrialização e o aumento da insegurança urbana contribuem cada vez mais para separar os setores sociais mais favorecidos dos pobres e excluídos. Como diz Svampa (ibid.), aquele modelo de socialização que encontrava nas classes médias urbanas seu protagonista central e seu suporte básico no Estado como agente impulsionador da integração social, entrou em colapso. A nova dinâmica social das grandes cidades brasileiras é, pois, produto do surgimento de novas formas de pobreza e desigualdade, com acentuado aumento das desigualdades sociais. Alexsandro Cardoso Ferreira da Silva Arquiteto e urbanista , mestre em Arquitetura e Urbanismo, coordenador de Patrimônio Histórico, Arquitetônico e Arqueológico da Secretaria Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente de Natal, participa do Observatório das Metrópoles, Instituto do Milênio-CNPq, sendo integrante, como pesquisador na UFRN, do Núcleo RMNatal. [email protected] cadernos metrópole 16 pp. 141-162 2osem. 2006 159 alexsandro c. f. da silva, maria dulce p. bentes sobrinha e maria do livramento m. clementino Maria Dulce Picanço Bentes Sobrinha Arquiteta e urbanista , doutora em Estruturas Ambientais Urbana pela FAU-USP, Professora do Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo e do DARQ/ UFRN, como pesquisadora participa do Observatório das Metrópoles, Instituto do Milênio-CNPq, sendo integrante do Núcleo RMNatal. [email protected] Maria do Livramento M. Clementino Socióloga e economista, professora dos Programas de Pós-Graduação em Ciências Sociais e Economia da UFRN. Doutora em Economia pela Unicamp. Fez pós-doutoramento em Lyon2, França. Atualmente, coordena o Núcleo Avançado de Políticas Públicas – NAPP – da UFRN, inclusive o curso de Especialização em Gestão de Políticas Públicas do Programa da Escola de Governo da UFRN. Como pesquisadora, participa do Observatório das Metrópoles, Instituto do Milênio-CNPq, sendo integrante da coordenação executiva do projeto e coordenadora no Núcleo RMNatal. [email protected] Notas 160 (1) A Via Costeira limita-se, à direita (sentido norte-sul), por um conjunto de dunas e, à esquerda, pelo oceano Atlântico. Tem um conjunto de hotéis de categorias 3, 4, e 5 estrelas, casa de show e cervejaria, restaurantes e Centro de Convenções. (2) Em seu trabalho, Lopes Jr. (2000, p. 41) diz que “a urbanização turística do litoral sul de Natal redimensiona a dinâmica espacial da cidade, redirigindo a dinâmica urbana do centro e suas praias para a zona sul”. Segundo ele, essa dinâmica estende-se de Ponta Negra em direção à Av. Salgado Filho, contornando o Parque das Dunas pela “antiga estrada de Ponta Negra”, hoje, Av. Eng. Roberto Freire. Essa avenida foi duplicada em 1982 e, recentemente, (re)urbanizada pelo governo do estado, que construiu, na margem esquerda (sentido Natal-Ponta Negra), um calçadão para pedestres de cerca de três quilômetros. (3) O que vem ocorrendo é que esses empreendimentos cada vez mais se diversificam e se modernizam, beneficiando-se da excelente localização do bairro e utilizando-se da infraestrutura criada pelo turismo, quase sempre sob patrocínio dos governos do estado e do município de Natal. No ano 2000, por exemplo, foi executado o projeto Orla de Ponta Negra, com recursos oriundos do Prodetur-NE. Desse projeto de urbanização, fez parte a construção do calçadão na orla marítima, com três quilômetros de extensão e a substituição das antigas barracas de praia por quiosques de apoio aos freqüentadores da praia e/ou turistas (Semurb, 2003, p. 4). (4) “Frise-se que a diferença [entre o número real de unidades e o Cadastro] se compõe de 27.536 unidades domiciliares, que dentre os imóveis prediais cadastrados incluem-se não apenas os domiciliares mas também os não domiciliares” (Bastos, 2004, p. 73). cadernos metrópole 16 pp. 141-162 2osem. 2006 novas tipologias habitacionais perante a expansão do capital imobiliário-turístico em natal (5) Intensidade: indicador que mede o consumo de bens imobiliários. Mede a quantidade de transações imobiliárias através do ITIV – Imposto de Transmissão Inter-vivos. (6) Outorga Onerosa: instituída pelo Plano Diretor de Natal (Lei 7/94). O poder público demarcou uma densidade básica para todos os bairros da cidade e densidades diferenciadas, em bairros específicos. Para construções acima da densidade básica é cobrado um valor, relacionado com a área construída do empreendimento. Referências AQUINO, A. M. M. C. (2004).Coletânea da Legislação Urbanística do Município de Natal. Natal, Semurb. BASTOS, N. S. M. de. (2004). Território em Movimento: dinâmica imobiliária estruturação intra-urbana do município de Natal – 1998-2003. Dissertação (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo). Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo. Natal, Universidade Federal do Rio Grande do Norte. CLEMENTINO, L. (2004). Novos empreendimentos Imobiliários em Ponta Negra. Monografia de Graduação em Geografia. Natal, UFRN. CLEMENTINO, M. do L. M. (1995). Economia e Urbanização: o Rio Grande do Norte nos anos 70. Natal, UFRN (Coleção Humanas Letras). __________ (2003). “Rio Grande do Norte: novas dinâmicas, mesmas cidades”. In : GONÇALVES, F.; BRANDÃO, C. e GALVÃO, A. C. Regiões e Cidades, Cidades nas Regiões. São Paulo, Unesp. COSTA, A. A. da. (2000). A verticalização e as transformações do espaço urbano em NatalRN. Tese (Doutorado em Geografia). Programa de Pós-Graduação em Geografia. Rio de Janeiro, Universidade Federal do Rio de Janeiro. FERREIRA, A. L. de A. (1996). De la producción del espacio urbano a la creación de territorios en la ciudad. Un estudio sobre la constitución de lo urbano en Natal. Tese de doutorado em geografia. Espanha, Universidad de Barcelona. FERREIRA, A. L. de A. e SILVA, A. F. C. da. (2005). Para além do muro alto: turismo imobiliário e novas configurações socioespaciais na região Metropolitana de Natal-RN/Brasil. Trabalho apresentado na IGU-Meeting (Igu International Geographical Union). Natal, RN. GIDDENS, A. (2000). Sociologia. 2 ed. Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian. IPLANAT. (1992). Vazios Urbanos no Município de Natal – Relatório. Natal, Instituto de Planejamento Urbano do Município de Natal. LOPES JÚNIOR, E. (2000). A construção social da cidade do prazer Natal. Natal, EDUFRN. cadernos metrópole 16 pp. 141-162 2osem. 2006 161 alexsandro c. f. da silva, maria dulce p. bentes sobrinha e maria do livramento m. clementino NOBRE, P. J. L. (2001). Entre o cartão postal e a cidade real: um estudo sobre a produção imobiliária em Natal. Dissertação (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo). Programa de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo. Natal, Universidade Federal do Rio Grande do Norte. PORTAS, N.; DOMINGUES, Á. e CABRAL, J. (2003). Políticas Urbanas: Tendências, estratégias e oportunidades. Lisboa, Fundação Calouste Gulbenkian. RIBEIRO, L. C. de Q. (1996). “Incorporação imobiliária: características, dinâmica e impasses”. In: RIBEIRO, L. C. de Q. e AZEVEDO, S. de.(org.). A crise da moradia nas grandes cidades brasileiras: da questão da habitação à reforma urbana. Rio de Janeiro, UFRJ. __________ (1997). Dos cortiços aos condomínios fechados: as formas de produção da moradia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, Civilização Brasileira. RIBEIRO, L.C. de Q.; SANTOS JUNIOR, O. A. e AZEVEDO, S. de (2004). (orgs.). Democracia e gestão local: a experiência dos conselhos municipais no Brasil. Rio de Janeiro, Revan. SEMFI - Secretaria Municipal de Finanças. (2002). IPTU dos bairros de Natal. Natal (mimeo). SEMTAS - Secretaria Municipal de Trabalho e Ação Social. (2004). Levantamento das áreas subnormais de Natal. Natal, fotos aéreas (mimeo). SEMURB. (2003). Ponta Negra: conheça melhor o seu bairro. Natal, Prefeitura Municipal de Natal. __________ (2005). Relatório técnico para o processo do Plano Diretor de Natal. Natal (mimeo). 162 SILVA, Â. M. (2003). Os objetos imobiliários e a produção do espaço da zona sul: 1980-2000 moradia e trabalho. Dissertação (Mestrado em Ciências Sociais). Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes. Natal, Universidade Federal do Rio Grande do Norte. SVAMPA, M. (2001). Los que ganaron. La vida en los countries y barrios privados. Buenos Aires, Biblos. Recebido em jun/2006 Aprovado em out/2006 cadernos metrópole 16 pp. 141-162 2osem. 2006 Conflitos socioambientais e ocupação urbana no Rio de Janeiro Gabriela da Costa Silva Resumo A participação da sociedade civil na elaboração de políticas públicas em inúmeras cidades brasileiras vem adquirindo importância, a exemplo do histórico de ocupação urbana da Região da Barra da Tijuca, no Município do Rio de Janeiro, principalmente, quanto à reivindicação por saneamento ambiental. A longa trajetória dos impasses socioambientais encontrados nesse processo reivindicativo, que ainda perdura, deve-se ao fato de os administradores públicos locais e regionais haverem conduzido a dinâmica de produção da malha urbana conforme os interesses dos grandes incorporadores imobiliários da região. Assim, é vital identificar os conflitos socioambientais surgidos do processo de ocupação urbana da Região da Barra da Tijuca, desde os anos 70, especificamente quanto à luta por implantação de infra-estrutura de saneamento ambiental. Palavras-chave: conflitos socioambientais; saneamento ambiental; ocupação urbana. Abstract The civil participation in the elaboration of public policies in several Brazilian cities has been acquiring importance, as in the case of the urban occupation history of the Region of Barra da Tijuca, in the city of Rio de Janeiro, mainly in relation to the demand of environmental sewerage. The long trajectory of the social-environmental disagreements found in this demand process, which still persists, results from the fact that local and regional public administrators have been conducting the production dynamics of the urban fabric according to the interests of important regional real state agencies. Thus, it is vital to identify the social-environmental conflicts that have emerged in the urban occupation process of the Region of Barra da Tijuca since the 1970s, especially concerning the struggle for the implementation of environmental sewerage infrastructure. Key-words: social-environmental conflicts; environmental sewerage; urban occupation. cadernos metrópole 16 pp. 163-186 2osem. 2006 gabriela da costa silva Introdução 164 A temática dos conflitos urbanos, sobretudo dos conflitos socioambientais no contexto urbano, emerge no processo de expansão urbana da Região da Barra da Tijuca, na Baixada de Jacarepaguá, no município do Rio de Janeiro, especialmente no que tange à participação social na estruturação de políticas públicas de urbanismo e de meio ambiente, tanto municipal quanto estadual. A análise da expansão urbana na região, desde 1970 até hoje, a partir da implantação do Plano Piloto do arquiteto e urbanista Lúcio Costa (1969), permitiu identificar as disputas envolvendo vários atores sociais no que concerne ao processo de reivindicação, por parte da sociedade civil e de suas entidades representativas, pela implantação de equipamento sanitário na Baixada de Jacarepaguá. De fato, a região surge como paradigma, pois, apesar dos sucessivos investimentos financeiros em determinados componentes urbanos – implantação de rede de abastecimento de água e de gás, de serviço de coleta de lixo, de rede de energia elétrica, de vias públicas, etc. –, não há ainda hoje solução satisfatória para o problema da implantação de esgotamento sanitário. Portanto, a ausência de saneamento ambiental na região se torna objeto causador de sucessivos conflitos socioambientais entre poder público e sociedade civil. Enfim, pretende-se primeiro conceituar o tema dos conflitos socioambientais. Segundo, analisar o processo de ocupação cadernos metrópole 16 pp. 163-186 urbana da Região da Barra da Tijuca, na Baixada de Jacarepaguá, no município do Rio de Janeiro, desde 1970, visando discutir a participação social nas políticas públicas municipal e estadual. Terceiro, analisar o histórico de debates e disputas entre os diversos atores sociais sobre o saneamento ambiental na região. Por último, identificar os conflitos socioambientais inseridos nesse histórico de reivindicação pela implantação de equipamento sanitário. Conflitos socioambientais: o conceito Se, por um lado, o processo de ocupação urbana resulta das práticas econômicas que regem o mercado de valorização do preço da terra urbana, por outro lado, essas práticas refletem os interesses de grupos sociais, mercado, empresas, poderes e instituições. Na disputa pelo controle do solo urbano, surge o confronto de interesses entre esses atores sociais, que, por sua vez, serão responsáveis pelo próprio processo de expansão urbana e, conseqüentemente, por processos que podem levar à degradação do meio ambiente. Segundo Bredariol (1997), os conflitos socioambientais representam um tipo particular de conflito social, que expressa uma disputa entre interesses opostos pelo controle de recursos naturais e pelo uso do meio ambiente comum. Esses conflitos sociais têm como objeto alguns elementos da natureza e expressam relações de tensão entre interesses coletivos versus interesses privados no que concerne à apropriação de espaços públicos. 2osem. 2006 conflitos socioambientais e ocupação urbana no rio de janeiro No Brasil, a temática dos conflitos socioambientais aparece, especialmente, nas lutas pela mitigação de carências imediatas (Ferreira, 1996). Devido ao fato de ainda reinar na sociedade brasileira uma situação de marcante exclusão social, o movimento social e ambientalista encontra dificuldades em transpor os problemas urbanos mais imediatos, por exemplo, a falta de infra-estrutura de saneamento. No sentido de solucionar a problemática ambiental urbana, seria necessário que os agentes sociais vencessem os limites dos conflitos localizados em favor de debates formuladores de inovações nas políticas públicas atuais. No caso de uma maior participação desses agentes junto ao poderes Legislativo e Executivo, é provável que fossem contempladas tanto as demandas urgentes quanto as diretrizes para uma política pública que permitisse a melhoria da qualidade ambiental na cidade. De acordo com Fuks (2001), a degradação ambiental, a qual se encontra na origem dos conflitos socioambientais, atinge grupos sociais irrestritos que, portanto, assumem uma postura pública de maior interesse ante os problemas ambientais. Os conflitos que freqüentemente se estabelecem entre governo e atores sociais resultam, em princípio, do entendimento da proteção do meio ambiente como bem público, tal qual segurança, saúde, educação, etc. Desse modo, a questão ambiental passa a ser problematizada no âmbito da construção de políticas públicas, ou seja, da legislação. Para o autor, se, num primeiro momento, a proteção do meio ambiente pressupõe a universalidade, de fato, a maioria dos agentes sociais organizados e engajados nas causas ambientais pertence às classes sociais mais abastadas. Por isso, não casualmente, as críticas em relação a determinadas posturas ambientais defendem o meio ambiente como bem coletivo de um grupo restrito, uma vez que refletem ora valores sociais, ora benefícios de proteção, ambos espacial e socialmente definidos. Assim, tanto os custos como os benefícios da proteção do meio ambiente distribuem-se desigualmente na sociedade, variando de acordo com a política local. Porém, no que tange à qualidade do meio ambiente urbano, a crise ambiental afeta de maneira distinta as classes sociais, ricas e pobres. Quando os recursos são escassos, os ricos podem continuar consumindo mesmo a preços elevados, ao contrário dos pobres. Quando os recursos estão poluídos, afetarão primeiramente os grupos sociais pobres, que, devido à baixa capacidade de articulação de interesses sociais para exercer pressão sobre o poder público e à baixa mobilidade econômicosocial, não têm acesso à boa qualidade de moradia em bairros com infra-estrutura adequada: abastecimento d’água, saneamento, coleta de lixo, ruas pavimentadas e drenagem. Por isso, as classes pobres se encontram mais expostas a problemas de saúde, desde doenças de veiculação hídrica a desordens psicológicas, mas também a situações de risco, como alagamento, deslizamento ou outro desastre natural. Entretanto, algumas formas de poluição afetarão cadernos metrópole 16 pp. 163-186 2osem. 2006 165 gabriela da costa silva 166 cedo ou tarde as camadas mais abastadas da sociedade, mesmo porque há muitos serviços ambientais coletivos, como no caso de a falta de saneamento resultar na poluição das águas em cidades litorâneas (Jacobs, 1991; Hardoy, Mitlin e Satterthwaite, 1992). Nesse contexto, é fundamental o papel do poder público na busca da mitigação dos impactos sobre o meio ambiente, seja por meio de uma política de investimentos na implantação de infra-estrutura de saneamento e de programas de recuperação ambiental, seja por meio de uma legislação específica para a regulação do meio ambiente. Assim, na busca do entendimento do papel da sociedade civil no processo de formulação de uma política pública capaz de promover a ocupação urbana da Região da Barra da Tijuca em equilíbrio com a manutenção da qualidade do meio ambiente urbano, é vital ana- lisar o histórico de expansão urbana e da reivindicação por saneamento ambiental. Barra da Tijuca: a ocupação urbana da região O crescimento urbano da cidade do Rio de Janeiro tem se direcionado para a Zona Oeste, sobretudo, para a Baixada de Jacarepaguá, onde se insere a Região da Barra da Tijuca (XXIV RA,1 Figura 1), sobretudo a partir da valorização do preço da terra urbana, segundo a dinâmica do mercado imobiliário. A recente ocupação urbana da região, a partir dos anos 70, vem transformando sua paisagem, que era habitacional rural, graças, tanto à expansão imobiliária destinada às classes de média e alta renda, quanto ao crescimento das favelas, onde reside a população de baixa renda. Figura 1 – Município do Rio de Janeiro segundo Regiões Administrativas Fonte: Anuário (modificado) (1997). cadernos metrópole 16 pp. 163-186 2osem. 2006 conflitos socioambientais e ocupação urbana no rio de janeiro Figura 2 – Croquis de Lúcio Costa para os eixos do Plano Piloto da Baixada de Jacarepaguá Fonte: Costa (modificado) (1969). A expansão da malha urbana na Barra da Tijuca deveu-se, sobremaneira, aos investimentos em infra-estrutura balizados pelo Plano Piloto do arquiteto e urbanista Lúcio Costa (1969), cuja proposta era elaborar o ordenamento do uso do solo segundo uma visão global que articulava o novo centro de negócios da Barra da Tijuca ao centro histórico da Cidade do Rio de Janeiro e ao novo centro de Santa Cruz, 2 ligando a cidade de leste a oeste. Desse modo, a região surgia como futuro core da cidade, reestruturando o espaço da cidade e, nomeadamente, direcionando a migração populacional rumo à Zona Oeste (Cardoso, 1989; Figura 2). De fato, diversas condicionantes explicam o expressivo processo de ocupação da Barra da Tijuca. Primeiro, a propaganda da indústria imobiliária, que promoveu a região como uma “nova Zona Sul”, devido à contigüidade com a Zona Sul da cidade e ao contato com a natureza, especialmente para habitação exclusiva às camadas de média e alta renda. Segundo, a enorme concentração de terras nas mãos de apenas quatro grandes proprietários acelerou a ocupação urbana. Terceiro, os investimentos do governo federal, por meio dos recursos do SFH (Sistema Financeiro de Habitação), nas décadas de 70 e 80, que beneficiaram a produção imobiliária das grandes incorporadoras na região. Quarto, os maciços investimentos públicos em obras de infraestrutura viária, que facilitaram o acesso ao bairro, entre 1966 a 1982 (Leitão, 1995). Segundo Gonçalves (1999), a melhoria da rede viária na região permitiu a construção de grandes condomínios residenciais na década de 70. 3 Além disso, houve a cadernos metrópole 16 pp. 163-186 2osem. 2006 167 gabriela da costa silva 168 implantação de infra-estrutura de distribuição de energia elétrica, abastecimento de água e de gás (ibid.). 4 Contudo, o problema do esgotamento sanitário foi resolvido com a construção de compactas estações de tratamento de esgotos nos condomínios, cuja maioria, todavia, ora funciona precariamente ora não funciona, de acordo com comunicação pessoal de Alaôr Santiago, em 2004. Assim, esse conjunto de investimentos na Barra da Tijuca, sejam públicos sejam privados, para atender às necessidades da industria imobiliária, permite-nos compreender a vertiginosa expansão demográfica nos últimos trinta anos, como o bairro com o maior índice de crescimento popu-lacional da Cidade do Rio de Janeiro. No período entre 1960 e 2000 (Tabela 1, Figuras 3 e 4), a população da Barra da Tijuca (XXIV R.A.) cresceu 38,35 vezes mais que a do município e 21,91 vezes mais que a de Jacarepaguá (XVI R.A.). Essa expansão urbana da região incrementou a densidade populacional, principalmente, nos últimos vinte anos, quando a taxa de crescimento da densidade da população na região representou 3,69 vezes a do município (Tabela 2). 5 Segundo Ribeiro (1997), a Barra da Tijuca repete a lógica da incorporação imobiliária instaurada em Copacabana, no que concerne à intenção de aumentar a densidade local. É importante, outrossim, observar que essa densificação urbana decorre do crescimento de áreas residenciais graças à implantação de grandes condomínios fechados com edifícios de apartamentos: 85% dos imóveis são residenciais, dos quais 68,5% são apartamentos (IPP, 2001b). Tabela 1 – População residente no município do Rio de Janeiro, segundo Regiões Administrativas Local Rio de Janeiro Jacarepaguá Barra da Tijuca 1960 3.307.163 164.092 2.580 1970 1980 4.251.618 235.238 5.779 1991 5.090.700 315.623 40.726 1996 5.480.778 428.073 98.229 5.551.538 446.360 129.632 2000 Taxa de crescimento 5.857.904 469.682 174.353 Fonte: Modificado de IPP (2001d). Tabela 2 – Densidade populacional na Barra da Tijuca (hab/ha), em 20006 Local Rio de Janeiro Copacabana Jacarepaguá Barra da Tijuca 1980 1991 2000 50,9 442,5 33,1 3,2 54,8 351,2 45,0 7,7 58,6 333,6 49,3 13,6 Fonte: Modificado de IPP (2001a) cadernos metrópole 16 pp. 163-186 2osem. 2006 Taxa de crescimento 1,15 0,75 1,49 4,25 1,77 2,86 67,57 conflitos socioambientais e ocupação urbana no rio de janeiro Figura 3 – Trecho da Barra da Tijuca e Lagoa da Tijuca, 1955 Fonte: SMAC (2000). 169 Figura 4 – Trecho da Barra da Tijuca e Lagoa da Tijuca, 1999 Fonte: SMAC (2000). cadernos metrópole 16 pp. 163-186 2osem. 2006 gabriela da costa silva Tabela 3 – Evolução das favelas na Região da Barra da Tijuca (XXIV R.A.) Local 1996 Rio de Janeiro AP-4 Jacarepaguá (XVI R.A.) Barra da Tijuca (XXIV R.A.) 952.429 86.157 70.605 15.552 2000 Taxa de crescimento 1.092.783 144.298 113.227 31.071 1,14 1,67 1,60 1,99 Fonte: Iplanrio/Acoabr (modificado)(1993). Figura 5 – Densidade demográfica da favela Rio das Pedras 170 Foto: Jornal do Brasil , 1999. Na Barra da Tijuca, igualmente a demais regiões da cidade do Rio de Janeiro, a malha formal cresce enquanto surgem as áreas residenciais informais (Tabela 3 e Figura 5). Entre 1991 e 2000, as áreas regulares cresceram anualmente 1,7% em Jacarepaguá e 6% na Barra da Tijuca, enquanto o crescimento anual das favelas foi de 7,5% em Jacarepaguá e 10% na Barra da Tijuca (IBGE, 2006). Portanto, nesse período, para cada 100 novos moradores da cidade formal, surgiram 86 moradores em favela. Entre 1991 e 2000, o crescimento da população residente em favelas na Barra da Tijuca (XXIV R.A.) foi o maior na Área de Planejamento - 4 (AP-4) (IPP, 2001a). cadernos metrópole 16 pp. 163-186 De fato, a região é produto de um processo de ocupação do espaço caracterizado por uma dinâmica contraditória, segundo a qual o poder público, apesar da incapacidade em atender às diversas demandas sociais, torna-se o principal agente na produção do espaço urbano, através de planos e intervenções urbanas, concentrando e investindo nas funções urbanas mais essenciais da cidade. Igualmente, o capital privado, cujas ações visam principalmente a rentabilidade, utiliza o planejamento urbano, nesse caso o Plano Piloto de Lúcio Costa (1969) e suas posteriores modificações, para atender aos interesses das grandes empresas imobiliárias (Silva, 2004). 2osem. 2006 conflitos socioambientais e ocupação urbana no rio de janeiro Tabela 4 – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH), por ordem de IDH, segundo Regiões Administrativas – 1991 e 2000 Região administrativa Copacabana Lagoa Botafogo Tijuca Barra da Tijuca Jacarepaguá Índice de Longevidade (IDH-L) Índice de Educação Índice de Renda (IDH-E) (IDH-R) Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH) 1991 2000 1991 2000 1991 2000 1991 2000 0,780 0,784 0,788 0,751 0,741 0,731 0,879 0,864 0,859 0,829 0,795 0,780 0,953 0,947 0,970 0,962 0,891 0,892 0,990 0,989 0,990 0,987 0,961 0,933 0,964 1,000 0,948 0,894 0,978 0,770 1,000 1,000 0,993 0,954 1,000 0,819 0,899 0,910 0,902 0,869 0,870 0,798 0,956 0,951 0,947 0,923 0,918 0,844 Fonte: Modificado de IPP (2001c). Portanto, os investimentos em grandes empreendimentos imobiliários na região, especialmente os residenciais dirigidos para as classes sociais mais abastadas, permitiram o progressivo desenvolvimento socioeconômico da região. Conforme o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) do município do Rio de Janeiro, a Barra da Tijuca se classifica como região de médio-alto desenvolvimento humano, ocupando o quinto lugar no ranking da cidade (IPP, 2003; Tabela 4).7 Note-se que o Índice de Renda (IDH-R) é o indicador balizador para o surgimento de empreendimentos imobiliários residenciais de luxo para as classes sociais de alta renda. Por exemplo, em 2003, a renda média da Região da Barra da Tijuca (XXIV R.A.), de 13 salários mínimos, era maior do que o dobro da renda média do Município (cerca de seis salários mínimos) (IPP, 2003). A esse despeito, uma pesquisa da Associação de Dirigentes de Empresas do Mercado Imobiliário (Ademi-RJ, 2004), verificou que em relação às unidades escrituradas, no ranking de vendas de unidades vendidas: Jacarepaguá ocupou o primeiro lugar, com 569; Barra da Tijuca, o segundo, com 347; e Recreio dos Bandeirantes, o terceiro, com 131. Entretanto, na média do segundo semestre de 2003, o bairro que disponibilizou o maior número de unidades para a venda foi a Barra da Tijuca (1.079), seguida por Jacarepaguá (971) e depois pelo Recreio dos Bandeirantes (638). Recentemente, o destaque para a Região da Barra da Tijuca como locus ícone de investimentos no setor imobiliário residencial se deveu, sobretudo, à implantação de sete dos 17 locais de provas dos Jogos Panamericanos de 2007 (RIO 2007). Isso graças ao enorme sucesso do empreendimento imobiliário Vila Pan-Americana, em construção na Barra da Tijuca pela Agenco, com financiamento da Caixa Econômica, que teve seus 1.350 apartamentos, sendo 91% do total, vendidos em dez horas. Ou seja, quase dois imóveis negociados por minuto. Esse cadernos metrópole 16 pp. 163-186 2osem. 2006 171 gabriela da costa silva 172 evento corroborou, inclusive, para que a W/Brasil, agência de propaganda que assina a campanha de lançamento da Vila, e a Patrimóvel, imobiliária responsável pela venda de 75% das unidades, inscrevessem a Vila Pan-Americana no Guiness Book , em categorias diferentes e separadamente (Vila, 2006a). Enfim, a rápida ocupação urbana da Barra da Tijuca, balizada pela especulação imobiliária voltada para classes sociais mais ricas, que provocou tanto o surgimento de aterros indiscriminados como a ocupação regular e irregular das margens de rios e lagoas, vem ocorrendo sem que a região disponha de infra-estruturas de saneamento para a coleta e o tratamento dos esgotos, comprometendo assim a qualidade ambiental da região por problemas de assoreamento, de destruição da vegetação de manguezais, etc. (Hough, 2000; Rodrigues, 2000). Desse modo, cabe o estudo do histórico da reivindicação por saneamento ambiental na região. Saneamento ambiental: a reivindicação social na Barra da Tijuca A Baixada de Jacarepaguá é, provavelmente, no município do Rio de Janeiro, o maior exemplo da possível contradição entre desenvolvimento urbano e sustentabilidade ambiental. O resultado da expansão urbana na região, desacompanhada de uma política pública de investimentos em infra-estruturas de saneamento, é a cadernos metrópole 16 pp. 163-186 degradação ambiental do Complexo Lagunar da Baixada de Jacarepaguá. Nesse contexto, de desassistência por parte do poder público em servir a população com equipamento sanitário adequado, emerge um atento movimento popular de reivindicação pela implantação desse equipamento. Segundo Evangelista (1989), a reivindicação pela implantação de equipamento sanitário na Barra da Tijuca teve início em fevereiro de 1981, com a formação da Associação de Moradores e Amigos da Barra da Tijuca (Amabarra). A partir de 1982, em vista da proposta de implantação de um emissário submarino, a associação passou a questionar o modelo de tratamento de esgoto a ser implantado na área, sob a justificativa de que apenas o emissário submarino não evitaria a poluição das águas da praia da Barra da Tijuca, a exemplo de Ipanema. Além de não possuir uma estação de tratamento de esgoto, o emissário submarino de Ipanema libera material junto à orla marítima, devido à má conservação dos dutos. Na Barra da Tijuca, o cerne da reivindicação por equipamento era a possibilidade de implantação do emissário submarino, avaliando as vantagens, no caso da valorização dos imóveis na área, e as desvantagens, na hipótese de danos ecológicos. Dessa forma, não havia a reivindicação por um modelo de equipamento sanitário específico, mas a procura por um modelo eficiente capaz de sanar os problemas causados pela ausência de uma rede de esgoto (ibid.; Figura 6). Ao contrário da típica reivindicação por equipamento sanitário, liderada pelas 2osem. 2006 conflitos socioambientais e ocupação urbana no rio de janeiro Figura 6 – Saneamento na Região Metropolitana do Rio de Janeiro Fonte: Modificado de Observatório de Políticas Públicas Urbanas e Gestão Municipal. IPPUR/UFRJ-FASE (2001a) 173 Figura 7 – Saneamento e estrutura socioespacial na Região Metropolitana do Rio de Janeiro Fonte: Modificado de Observatório de Políticas Públicas Urbanas e Gestão Municipal. IPPUR/UFRJ-FASE (2001b) cadernos metrópole 16 pp. 163-186 2osem. 2006 gabriela da costa silva 174 classes sociais mais pobres, na Barra da Tijuca, as classes média e média-alta lideraram a reivindicação, que também contou com a participação das classes mais pobres residentes nas favelas da área (ibid.). De fato, a Amabarra teve papel decisivo no movimento de reivindicação por equipamento sanitário, para além da participação de outras entidades, como a XXIV Região Administrativa (Barra da Tijuca), a Federação dos Condomínios da Barra da Tijuca e Jacarepaguá (Febarja), e a Associação de Comércio e Indústria da Barra da Tijuca (Acibarra). Paralelamente à reivindicação liderada pela Amabarra, surge um movimento de luta pela preservação dos elementos naturais, a Associação Ecológica da Barra da Tijuca (AEBT). A partir da sua formação, em 1980, a associação questiona o modelo de equipamento sanitário a fim de minimizar os danos à natureza, destacadamente às praias, rios e lagoas. Assim, em 1981, as duas associações se unem sob uma nova ótica quanto à reivindicação (ibid.; Figura 7). O tema do equipamento sanitário tornava-se urgente à medida que, nos bairros da região, surgiam problemas com relação às formas adotadas para o destino do esgoto. Nas áreas onde os domicílios ligavam-se na rede pública de águas pluviais, a exemplo do Tijucamar e do Jardim Oceânico, surgiam valas negras nas vias públicas. Já nas residências com fossas sépticas, havia a suspeita de contaminação do lençol freático. Para além desses problemas, o crescimento urbano da área justificava a implantação de um sistema capaz de atender todo o bairro. Entretanto, a reivindicação cadernos metrópole 16 pp. 163-186 por equipamento sanitário somente assume maior importância a partir das discussões acerca da bitributação arcada pelos condomínios. Havia sido estabelecido o compromisso dos grandes empreendimentos imobiliários em implantar compactas estações de tratamento de esgoto (ETE), porém os condomínios, além de arcarem com a manutenção desses equipamentos, continuavam a pagar taxas correspondentes ao esgotamento à Companhia Estadual de Água e Esgoto (Cedae). Segundo Comeford (1997), a construção do emissário submarino surge, nesse momento, como solução para as divergências entre os condomínios, hospitais, hotéis e a Cedae, quanto à fiscalização do funcionamento dessas estações de tratamento de esgoto. Em 1982, a questão teria sido resolvida pelo referido órgão público, ao assumir integralmente a manutenção das estações de esgoto dos condomínios (Evangelista, 1989). Entretanto, segundo o engenheiro civil e sanitarista Alaôr Santiago, até 2004, a manutenção das referidas ETE era custeada pelos condomínios. Contudo, essa situação ainda persiste. Assim, a principal reivindicação da Amabarra tornou-se a implantação de equipamento sanitário na área, surgindo diversas propostas acerca do modelo a ser implantado. Enquanto a Amabarra defendia a implantação de lagoas de estabilização, tanto o Poder Público Estadual quanto as grandes companhias privadas optavam pela construção do emissário submarino. De um lado, a adoção do equipamento beneficiava as grandes empresas imobiliárias, à medida que facilitava a expansão urbana do 2osem. 2006 conflitos socioambientais e ocupação urbana no rio de janeiro bairro, por outro, a implantação de uma estação de tratamento de esgoto delimitava a área de expansão dos empreendimentos imobiliários devido à capacidade máxima de tratamento de efluentes domésticos (ibid.). A partir de 1983, a Cedae ainda defendia a implantação do emissário, a Amabarra, juntamente com outras associações civis, propunha a adoção de medidas ecológicas em favor na preservação do meio ambiente. As associações, portanto, elaboram um anteprojeto alternativo que visava à implantação de lagoas de estabilização para o tratamento de esgoto da região (ibid.). Esse sistema significava uma alternativa mais barata e ecológica ante a implantação do emissário submarino, apesar de demandar uma área de 1,7 km ², representando um investimento de grandes montantes na compra da terra. Entretanto, segundo a Secretaria Estadual de Obras e Meio Ambiente (Soma), a falta de terras disponíveis na região inviabilizava o projeto. Em 1984, porém, a Comissão Especial de Inquérito (CEI), presidida pelo Vereador Alberto Garcia do Partido Democrático Trabalhista (PDT), e constituída pela Resolução 264/84, realizada pela Câmara de Vereadores do Município do Rio de Janeiro concluiu que não haveria necessidade de desapropriação, graças à grande área das terras disponíveis (ibid.). Cabe ressaltar, contudo, que, segundo o engenheiro civil e sanitarista Alaôr Santiago, as terras públicas disponíveis se referiam a parcelas de terra espraiadas na região, portanto, inadequadas à implantação das lagoas de estabilização, que necessitam de imensa área. Mesmo com o capital para o projeto, o atraso no início das obras de construção da rede de esgoto ocorreu devido às discussões sobre o destino final do esgoto, dentro de uma nova perspectiva, segunda a qual o equipamento sanitário beneficia toda a cidade, pois que o eixo de expansão urbana ocorre em direção à Baixada de Jacarepaguá. Assim, em novembro de 1984, uma nova proposta é lançada, sob a perspectiva de um sistema interligando as Baixadas de Jacarepaguá e Fluminense, em favor da despoluição da Baía de Guanabara. O sistema seria composto de redes coletoras de esgotos nas baixadas, interligadas, levando os dejetos para um emissário submarino capaz de atender cerca de cinco milhões de pessoas (ibid.). A luta por equipamento sanitário assumiu nova perspectiva, entre 1985 e 1986, sob a qual o problema do tratamento de esgoto transcendia os domínios da Barra da Tijuca, atingindo a cidade do Rio de Janeiro. A reivindicação pretendia de fato o tratamento do esgoto, não apenas a definição para uma solução ao destino dos dejetos, a exemplo de outras áreas da cidade. A Amabarra, diante de perspectivas negativas com relação ao modelo de equipamento sanitário a ser adotado, propõe a implantação das lagoas de estabilização, cuja função seria tratar o esgoto a ser lançado ao mar pelo emissário submarino. Assim, para a construção das lagoas, a Prefeitura do Município do Rio de Janeiro deveria conceder os terrenos, que estariam cadernos metrópole 16 pp. 163-186 2osem. 2006 175 gabriela da costa silva 176 disponíveis por doação ou desapropriação, onerando a proposta. Finalmente, em sete de março de 1986, decidiu-se pela construção do emissário submarino na Barra da Tijuca, juntamente com uma estação de tratamento preliminar de esgoto que, no entanto, eliminaria apenas 10% da carga poluidora (ibid.). De fato, o movimento reivindicativo se fortaleceu em setembro de 1986, quando a União, juntamente com a Famerj (Federação das Associações de Moradores do Estado do Rio de Janeiro), se posicionaram contra a Cedae e a Secretaria Estadual de Obras e Meio Ambiente (Soma). Essa era a primeira vez que um assunto de estado era deslocado para a esfera federal (Pontes, 2002). As obras, que aguardavam a licitação no segundo semestre de 1986 com conclusão prevista para março de 1987, contrariavam a vontade das associações envolvidas no movimento reivindicatório. Assim, a decisão foi instaurar um processo na 9ª Vara de Fazenda Pública intimando o Serviço de Patrimônio da União (SPU) a se manifestar sobre a construção do emissário submarino, pois que o esgoto da região comprometeria a qualidade das águas territoriais. O processo é concedido à Procuradoria da República, que transfere a competência ao governo do estado, sob a liderança de Moreira Franco, que manteve a determinação inicial. A alternativa final das associações de moradores da Barra da Tijuca e Jacarepaguá, juntamente com a Famerj, foi a de promover uma Ação Civil Pública contra a Cedae. O benefício concedido foi o adiamento do início das obras (Evangelista, 1989). cadernos metrópole 16 pp. 163-186 O início das obras do emissário, já com uma estação de tratamento de esgotos, era previsto para o primeiro trimestre de 1988. Contudo, apenas em 1990 foram estabelecidos os critérios básicos para a execução do projeto, por meio da assinatura de um convênio entre o Ministério Público, entidades comunitárias e órgãos públicos estaduais, como: Companhia Estadual de Águas e Esgoto (Cedae), Fundação Superintendência Estadual de Rios e Lagoas (Serla) e Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (Feema) (Pontes, 2002). Desse momento até 2001, há pouco avanço na resolução dos conflitos sociais, políticos e técnicos em torno do problema do saneamento na Baixada de Jacarepaguá. O edital da Prefeitura, lançado em setembro de 1999 pela Secretaria Municipal de Obras e Serviços Públicos (SMO) determinava que: em até quatro anos 90% dos imóveis da região fossem ligados na rede de água e de esgoto; 80% de todos os dejetos fossem tratados antes de enviados para alto-mar; e o prazo de concessão fosse de 20 anos. Já o projeto do governo do estado previa, em dois anos, a construção de emissário com cinco quilômetros de extensão. Seriam feitos ainda 286 quilômetros de rede coletora, seis elevatórias e uma estação de tratamento de esgoto, na Avenida Ayrton Senna, com capacidade para receber até 2,8 metros cúbicos de material por segundo. A empresa escolhida seria aquela que oferecesse o menor preço pela obra. Em meio a isso, o governo do estado ameaçava ir à Justiça, caso a prefeitura insistisse em 2osem. 2006 conflitos socioambientais e ocupação urbana no rio de janeiro lançar o edital para a construção do emissário submarino da Barra da Tijuca, baseandose em legislação específica. Comparando ambas as propostas, vê-se que a proposta do município era mais flexível, pois, o edital da prefeitura permitia que as empresas vencedoras decidissem sobre a obra. Havia, portanto, dois editais de licitação, mas nenhuma obra. Enquanto o governo do estado anunciava para março de 2001 o início das obras de construção do emissário submarino da Barra da Tijuca, a prefeitura iniciava um processo de concorrência com o mesmo objetivo. À época, os Secretários Municipais de Meio Ambiente, Eduardo Paes, e de Obras, Eider Dantas, promoveram uma audiência pública na sede da Prefeitura para divulgar os termos do edital. Contudo, permaneciam as divergências. O então Secretário Estadual de Saneamento, Luiz Henrique Lima, afirmava que, pela Lei Estadual Complementar 87/97, cabia ao governo do estado estabelecer as regras de concessão. Assim, em 12 de janeiro de 2001 foi publicado em Diário Oficial comunicado em que o governo do estado reafirmava sua competência sobre o assunto, mesmo porque o processo de escolha da empresa estava em andamento. Por sua vez, o então Subsecretário Municipal de Obras, Cláudio Albuquerque, defendia que a proposta da Prefeitura – que previa a exploração por concessão a terceiros – era perfeitamente legal. O argumento se baseava na Constituição de 1988, que garantiu ao município o poder de legislar sobre o uso do solo. O edital do município, segundo ele, seria uma garantia de que as obras sairiam do papel. Nesse mesmo período, apesar dos conflitos entre as esferas públicas municipal e estadual, no que concerne ao projeto de saneamento da Baixada de Jacarepaguá e de construção do emissário submarino da Barra da Tijuca, a prefeitura e o governo do estado começaram a se entender e a alinhavar acordos na área de Meio Ambiente. Durante debate promovido pelo jornal O Globo, em 11 de janeiro de 2001, os Secretários de Meio Ambiente do estado e do município, André Corrêa e Eduardo Paes, respectivamente, acertaram parceria na administração das lagoas da Baixada de Jacarepaguá, do Parque do Maciço da Pedra Branca, etc. Igualmente, os dois secretários combinaram a municipalização dos rios que começam e terminam na capital, bem como parcerias voltadas para a educação ambiental e a reciclagem de lixo em comunidades carentes. Os secretários também decidiram continuar com as medições da qualidade da água do mar isoladamente, mas com a divulgação conjunta dos dados, sempre obedecendo às informações que forem mais restritivas. Uma vez reafirmada a competência do governo do estado sobre a questão do esgotamento sanitário na região, ganhava destaque seu edital para a “concessão pública para os serviços de operação dos sistemas de abastecimento de água, de coleta e tratamento de esgoto na Baixada de Jacarepaguá, Barra da Tijuca e Recreio dos Bandeirantes”, incluindo as “áreas carentes”, lançado em 14 de julho de 2000, que tinha por cadernos metrópole 16 pp. 163-186 2osem. 2006 177 gabriela da costa silva objetivo selecionar a empresa concessionária que se responsabilizaria por: [...] rede coletora, tratamento e destino final dos esgotos sanitários; implantação, manutenção e operação da distribuição de água potável, (...), devidamente obedecida a legislação em vigor, em especial a ambiental. (Governo, 2000) 178 Assim, se, por um lado, após quase 20 anos de luta pela implantação de equipamento sanitário na região, surgia uma proposta concreta de melhoria da qualidade de vida e do meio ambiente, por outro lado, diversos impasses nortearam a proposta do governo do estado, desde críticas ao edital, por parte dos movimentos sociais através de seus representantes, até ações civis contra irregularidades no andamento das obras, por parte do Legislativo e do Judiciário (Silva, 2004). Finalmente, em 21 de fevereiro de 2001, o então governador Anthony Garotinho assinou os contratos com as empreiteiras vencedoras para iniciar o Programa de Despoluição e Saneamento Básico da Baixada de Jacarepaguá, formando-se o Consórcio Barra Nova, composto pelas construtoras Norberto Odebrecht e Carioca Engenharia. A primeira fase do projeto consistia na construção de uma estação de tratamento com capacidade para receber 2.000 L de esgoto por segundo. A estação seria ligada ao emissário, que tem oito quilômetros de extensão, sendo cinco deles submersos. Além do emissário, seriam construídos 286 quilômetros de redes de esgoto em 60 mil residências e mais 11 cadernos metrópole 16 pp. 163-186 elevatórias. A obra previa ainda a instalação de 29 mil hidrômetros. A meta era atender, em 24 meses, 160 mil moradores da Barra da Tijuca e 477 mil na Baixada de Jacarepaguá. A execução das obras seria acompanhada pela Agência de Desenvolvimento da Baixada de Jacarepaguá (AD-JA), formada de representantes dos bairros envolvidos nas obras (Governo, 2000). O programa, cujas obras teriam início em meados de março com previsão de término de dois anos, ou seja, março de 2003, teve suas obras interrompidas e adiadas várias vezes, ora por falta de condições climáticas favoráveis ora por causa de dívidas com construtoras. Note-se, contudo, que o principal problema assenta-se na proposta de não tratar a região como um todo. Segundo o engenheiro civil e sanitarista Alaôr Santiago, [...] essa obra não atende toda a bacia hidrográfica da região. Por exemplo, o Recreio está fora, a Barra é só até a altura do emissário. Quase 50% de Jacarepaguá também está fora e a bacia hidrográfica é uma só. (Tubos, 2004) A esse despeito, ressalta-se que com relação à área de abrangência do projeto, o edital que orienta as obras do referido programa estabelece que a área de concessão compreende a Região da Barra da Tijuca (XXIV R. A.) e a Região de Jacarepaguá (XVI R. A.), abrangendo uma área de 29.000 ha, incluindo os bairros do Recreio dos Bandeirantes, de Vargem Grande e de Vargem Pequena. Contudo, ainda conforme Alaôr Santiago, quase 2/3 da Região de 2osem. 2006 conflitos socioambientais e ocupação urbana no rio de janeiro Jacarepaguá não será beneficiada com o projeto, sendo que aproximadamente 70% despejam esgoto in natura nos corpos d’água da região. Isso equivale a dizer que, numericamente, os efluentes domésticos e industriais que hoje poluem os corpos hídricos, muito provavelmente, continuarão a fazê-lo após a conclusão das obras. Igualmente, para o engenheiro, o fato de a prefeitura estar executando o saneamento no Recreio dos Bandeirantes e o governo do estado, na Barra da Tijuca e em Jacarepaguá, não colabora para uma solução definitiva para o problema da degradação ambiental do complexo lagunar da região, uma vez que deveria haver integração entre esses sistemas de esgotamento (Treiger, 2003). Portanto, se a princípio acreditavase que, com o início das obras, em 2001, estaria assegurado o cumprimento das promessas de décadas de reivindicação por saneamento ambiental na região, desde os anos 80, parece que, até o presente momento, está afastada a hipótese de conclusão dessas obras em curto prazo. Isso porque, segundo a Cedae, hoje, a previsão para o término do emissário submarino e da ETE é abril e setembro de 2006, respectivamente, quando estará concluída a primeira etapa das obras de esgotamento sanitário do Programa de Despoluição e Saneamento Básico da Baixada de Jacarepaguá, que vêm sendo executadas pela Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano (Semadur), através da Cedae. De acordo com a referida Companhia, quando todas as obras do programa de saneamento estiverem concluídas, o novo sistema não apenas beneficiará os cursos hídricos da região, impedindo o atual lançamento de 2.800 litros de esgoto in natura por segundo, mas também 677 mil habitantes da região e, daqui a 10 ou 15 anos, cerca de 1,2 milhões de habitantes (Emissário, 2006). Note-se que, conforme ressaltou Otavio Leite, então presidente da Comissão Especial Pró-Emissário da Alerj, caso as obras não sejam concluídas em 2006 poderá haver prejuízos para os Jogos Pan-Americanos de 2007, e afetar o sonho de sediar a próxima Olimpíada (Comissão, 2004). A singularidade do movimento de reivindicação na Barra da Tijuca, de acordo com Evangelista (1989), em comparação aos demais movimentos de mesmo caráter em outras cidades brasileiras, expressa uma alternativa para o processo de adoção do modelo de tratamento de esgoto no país. De fato, a discussão acerca do emissário submarino na Barra da Tijuca tem origem na precariedade dos emissários existentes no litoral brasileiro8. O movimento preocupou-se, não apenas com a poluição da praia, mas, principalmente, com o tratamento de esgoto, daí o fato de a reivindicação enfocar o caráter ecológico presente no processo de ocupação urbana da área, graças aos recursos naturais, como a praia, os rios, as lagoas, e as montanhas. Na Barra da Tijuca, devido à ideologia que permitiu o modelo de expansão urbana adotado, sobressaiu-se a questão ecológica. Recentemente, a reivindicação por equipamento sanitário adequado na Baixada de Jacarepaguá, especialmente na Barra da Tijuca, cadernos metrópole 16 pp. 163-186 2osem. 2006 179 gabriela da costa silva 180 vem recebendo destaque pelo principal representante político da sociedade civil organizada na luta pelo saneamento na região, a Comissão Especial Pró-Emissário, da Assembléia Legislativa do Rio de Janeiro (Alerj), presidida pelo deputado estadual André Luiz Lazaroni de Moraes. 9 A comissão vem realizando, desde 2003, diversas audiências públicas no sentido de acompanhar o andamento das obras de saneamento na região (Quelhas, 2004). Entretanto, essas ações foram incapazes de evitar os diversos problemas surgidos desde o início das obras. De fato, os problemas com relação à execução das obras para implantação de equipamento sanitário na Região da Barra da Tijuca e Jacarepaguá vêm conduzindo ao surgimento de ações por parte, tanto de agentes sociais, através de suas entidades representativas, como de agentes políticos, especialmente das esferas governamentais do Legislativo e do Judiciário. Por exemplo, cinco entidades, que fazem parte da Comissão Comunitária de Acompanhamento das Obras de Saneamento, elaboraram um relatório, no qual acusam o governo do estado de alterar o projeto original, comprar equipamentos impróprios e utilizar materiais inadequados na execução dos serviços. Segundo esse relatório, algumas áreas de Jacarepaguá e Barra da Tijuca foram suprimidas do projeto de saneamento, após o processo de licitação. De fato, o então Secretário Estadual de Saneamento e Recursos Hídricos, Luiz Henrique Lima, reconheceu haver mudanças, mas garantiu que outras novas cadernos metrópole 16 pp. 163-186 áreas foram incluídas no programa. Mais ainda, de acordo com Kléber Machado, então presidente da Associação Barralerta, a Comissão Comunitária nunca foi autorizada a vistoriar os canteiros de obras nem teve acesso aos projetos de execução (Saneamento, 2001). Essa denúncia foi confirmada por Alaôr Santiago, engenheiro civil e sanitarista e membro da referida comissão, que afirmou não ter conseguido, em 2001, reunir-se com as secretarias estaduais sequer uma vez (Rabelo, 2002). Note-se que, até 2004, segundo Alaôr Santiago, a Comissão Comunitária de Acompanhamento das Obras de Saneamento, não teve acesso nem ao cronograma físico-financeiro nem aos projetos de execução. Tampouco se reuniu com os responsáveis pelas obras para um debate técnico, desde sua criação em dezembro de 2000. Assim sendo, parece que não há transparência quanto à execução das obras de saneamento na região, uma vez que o governo do estado não vem permitindo um controle social por parte da referida comissão. Dentre os problemas anteriormente mencionados, destacam-se: a) ausência de transparência no desenvolvimento do projeto, pois a Comissão Comunitária de Acompanhamento das Obras de Saneamento não teve acesso aos projetos de execução, nem foi autorizada a vistoriar os canteiros de obras; b) ausência de EIA-Rima (Estudo e Relatório de Impacto Ambiental) para a obra do emissário submarino; c) compra e utilização de materiais impróprios na execução dos serviços; d) ausência 2osem. 2006 conflitos socioambientais e ocupação urbana no rio de janeiro de projeto articulado para recuperação das lagoas; e) adiamento da solução para os esgotos dos bairros do Recreio dos Bandeirantes, de Vargem Grande e de parte de Jacarepaguá; f ) ausência de equacionamento para o destino final do lodo gerado na Estação de Tratamento de Esgoto (ETE) (Silva, 2004). Enfim, a questão do saneamento na Região da Barra da Tijuca, na Baixada de Jacarepaguá, exprime de maneira clara a contradição existente no processo de ocupação do tecido urbano dessa região, uma vez que, ainda hoje, passados quase 37 anos da implantação do Plano Lúcio Costa, de 1969, não há uma resolução satisfatória, ante os diversos atores sociais, para o problema dos esgotos domésticos e industriais lançados diariamente no sistema lagunar da região. Conflitos socioambientais identificados Os conflitos socioambientais, conforme definido anteriormente, referem-se às disputas entre os diversos atores sociais de uma localidade em função de divergências de interesses ante determinado impacto ambiental. Assim sendo, identificam-se alguns conflitos socioambientais relacionados, direta ou indiretamente, com o problema do saneamento ambiental na Baixada de Jacarepaguá, especialmente na Região da Barra da Tijuca (XXIV R. A.). O primeiro refere-se ao fato de a implantação de equipamento sanitário na região vir sendo, desde os anos 80, o principal objeto gerador de conflitos entre a população e o governo do estado, bem como entre o poder público municipal e o estadual. Se, inicialmente, a partir de 2001, acreditou-se que o problema da falta de saneamento seria solucionado a curto prazo, hoje, o atraso no cronograma de obras deflagra a provável prorrogação desses conflitos socioambientais. O segundo conflito socioambiental trata da relação conflituosa entre a administração pública estadual e a comunidade local. Cabe ressaltar o fato de ainda hoje haver a bitributação quanto aos serviços de coleta e de tratamento de esgotos domésticos. Apesar das diversas ações civis no sentido de extinguir a cobrança da Cedae por esses serviços, que o referido órgão não presta, uma vez que apenas o abastecimento de água é garantido à população, em detrimento da coleta e do tratamento de esgoto sanitário, segundo o engenheiro civil e sanitarista Alaôr Santiago, os condomínios da Barra da Tijuca ainda custeiam as suas estações de tratamento de esgoto (ETE) e pagam as taxas cobradas pela Cedae pelos serviços referentes ao esgoto sanitário. Entretanto, devido ao alto custo da manutenção dessas estações e do deslocamento do lodo produzido para o depósito sanitário em Gramacho, é comum o lançamento dos esgotos sanitários in natura das lagoas da região à noite, inclusive pela própria Cedae (Bredariol, 1997). Já o terceiro conflito retrata as divergências entre as esferas públicas municipal e estadual, responsáveis pelo lançamento cadernos metrópole 16 pp. 163-186 2osem. 2006 181 gabriela da costa silva do edital que regeria a implantação do programa de saneamento ambiental na região. É provável que a disputa pelo controle dos serviços de coleta e de tratamento de esgotos sanitários na região se deva ao fato de a comunidade local ser representada pelas classes mais ricas, que garantiriam o retorno do investimento financeiro público por meio do pagamento de taxas desses serviços, incluindo o aumento futuro de tributação. Conclusões 182 A análise dos conflitos socioambientais anteriormente descritos confirma o alto valor do preço da terra na Barra da Tijuca como objeto de consumo e de controle urbano. Enquanto a transformação da região em bairro de status garantiu o sobrelucro aos incorporadores imobiliários, por meio da venda de imóveis às classes mais abastadas, a restrição do acesso à terra pelas classes pobres revela uma forma de controle do espaço urbano evidenciado pelo aumento do número de favelas na região, que reflete nitidamente a segregação socioespacial que vem ocorrendo e que tende a aumentar, caso não haja uma proposta de mitigação desse problema socioambiental. De fato, o processo de ocupação da região, comandado pelas grandes empresas imobiliárias, dependeu essencialmente da implantação da rede de abastecimento de água, de gás e de energia elétrica, e do sistema viário, pois, no que tange à coleta dos esgotos sanitários domésticos houve opções, ora da fossa séptica, ora das compactas estações de tratamento de esgoto. Destarte, a falta de rede de coleta, tratamento e destino final dos efluentes sanitários permitiu, nesse caso, a deterioração da qualidade das águas do Complexo Lagunar da Baixada de Jacarepaguá (Silva, 2004). Nota-se, portanto, um descompasso entre os investimentos nos setores de saneamento ambiental e os demais setores de infra-estrutura urbana na região, apesar dos esforços da comunidade e do poder público em minimizar essa crítica situação ambiental. Enfim, é nítida a similaridade entre a realidade socioambiental da Região da Barra da Tijuca e a de outras, nas grandes cidades brasileiras, onde o cenário de crescimento urbano tem sido impulsionado por objetivos econômicos em busca da maximização da rentabilidade através da valorização do preço da terra, ainda que em detrimento da qualidade dos recursos naturais. Gabriela da Costa Silva Arquiteta e urbanista pela Universidade Federal do Rio de Janeiro. Mestre com louvor em urbanismo pelo Prourb/FAU/UFRJ. Doutoranda em Planejamento e Gestão Ambiental pelo Programa de PósGraduação em Geografia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. [email protected] cadernos metrópole 16 pp. 163-186 2osem. 2006 conflitos socioambientais e ocupação urbana no rio de janeiro Notas (1) Fazem parte da XXIV R.A. os bairros: Barra da Tijuca; Recreio dos Bandeirantes; Vargem Grande; Vargem Pequena; Camorim; Joá; Itanhangá; e Grumari. Os bairros de Vargem Grande, Vargem Pequena e Camorim são áreas que ainda conservam alguns traços rurais. Já Prainha e Grumari são áreas preservadas de qualquer ocupação, quase virgens. O bairro da Barra da Tijuca ocupa 36 km², aproximadamente a quinta parte da área total da XXIV R.A. (2) O novo centro de Santa Cruz constava no Plano Doxiadis, de 1963. (3) Notem-se os condomínios residencias: Village Oceanique, Terrazas da Barra, Nova Ipanema, Novo Leblon, Atlântico Sul, Riviera dei Fiori e Barramares. Igualmente, propiciou o aumento da freqüência de moradores de outras áreas da cidade em busca de lazer, fazendo surgir, assim, diversos clubes, como: Fazenda Clube Marapendi; Clube Canaveral; Riviera Country Clube; Nevada Praia Clube; Vivendas Clube da Barra; Oásis Clube do Rio de Janeiro; Week End; Edifício Fanny; e Country Clube Caça e Pesca. Entretanto, alguns desses transformaram-se em condomínios residenciais (Gonçalves, 1999). (4) Entre 1980 e 1983, durante a gestão do governador Chagas Freitas, a Companhia Estadual de Água e Esgoto (Cedae) inaugurou a Adutora da Barra, para atender à demanda crescente da região. Igualmente, a Companhia Estadual de Gás (CEG) implantou a canalização de gás (Gonçalves, 1999). (5) Em 1980, havia 23.485 habitantes no bairro da Barra da Tijuca contra 5.642 no Recreio dos Bandeirantes. Em 1960, esse número cresceu para 82.702 e 20.414 habitantes, respectivamente (Anuário, 1997). (6) A inserção de Copacabana deve-se ao fato de possuir a segunda maior densidade populacional no município do Rio de Janeiro. (7) O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) é obtido pela média aritmética simples de três índices referentes às dimensões Longevidade (IDHM-Longevidade), Educação (IDHM-Educação) e Renda (IDHM-Renda) (IPP, 2001c). (8) Entre os grandes emissários brasileiros, destacam-se os seguintes: Santos (SP); Ipanema (RJ); Salvador (BA); Fortaleza (CE); Porto Alegre (RS); Maceió (AL); São Luiz (MA); Manaus (AM) (Evangelista, 1989). (9) Criada em 2003, para acompanhar o Programa de Saneamento da Barra da Tijuca, Jacarepaguá e Recreio, a Comissão Especial Pró-Emissário organizou audiências públicas e vistorias, para cobrar da Cedae a execução do cronograma físico-financeiro da obra. “A comissão teve um peso político importante para garantir o andamento dessas obras, que são fundamentais para a região”, analisa Otávio Leite, então deputado estadual, atual vice-prefeito da cidade do Rio de Janeiro, que idealizou e presidiu a comissão até 2004 (Quelhas, 2004). cadernos metrópole 16 pp. 163-186 2osem. 2006 183 gabriela da costa silva Referências ADEMI-RJ - Associação de Dirigentes de Empresas do Mercado Imobiliário (2004). Pesquisa Ademi do mercado imobiliário. Análise do segundo semestre de 2003. Rio de Janeiro, Ademi - Departamento de Pesquisa. BREDARIOL, C. (1997). “Conflitos ambientais urbanos. Casos da cidade do Rio de Janeiro”. In: LIMONCIC, F. e SCOTTO, G. (orgs.). Conflitos sócio-ambientais no Brasil: o caso do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, IBASE. CARDOSO, A. L. (1989). Maneiras de pensar o urbanismo: questões teórico-metodológicas. In: Encontro da ANPUR. Anais... Águas de São Pedro, ANPUR. COMEFORD, J. (1997). “Conflitos ambientais no Rio de Janeiro: Observações a partir da imprensa”. In: LIMONCIC, F. e SCOTTO, G. (orgs.). Conflitos sócio-ambientais no Brasil: o caso do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, IBASE. COMISSÃO Pró-Emissário aponta lentidão da obra (2004). Jornal do Commercio, 30 dez. 2004. Disponível em: http://www.otavioleite.com.br/abrenoticia.asp?codnoticia=1319. Acesso em: 6/fev./2006. COSTA, L. (1969). Plano Piloto para a urbanização da baixada compreendida entre a Barra da Tijuca, o Pontal da Sernambetiba e Jacarepaguá. Guanabara, Agência Jornalística Image. 184 EMISSÁRIO da Barra será concluído em abril (2006). Disponível em: http://www.cedae.rj.gov.br/ raiz/006.asp?CD_NOTICIA=655. Acesso em: 6/fev./2006. EVANGELISTA, H. de A. (1989). Uma abordagem geográfica à reivindicação por equipamento sanitário. Dissertação (Mestrado em Geografia). Programa de Pós-Graduação em Geografia. Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro. FERREIRA, L. da C. (1996). “A busca de alternativas de sustentabilidade no poder local”. In: FERREIRA, L. da C. e VIOLA, E. (orgs.). Incertezas de sustentabilidade na globalização. Campinas, Unicamp. FUKS, M. (2001). Conflitos ambientais no Rio de Janeiro: ação e debate nas arenas públicas. Rio de Janeiro, Editora UFRJ. GONÇALVES, A. L. (1999). Barra da Tijuca, o lugar. Rio de Janeiro, Thex, Biblioteca da Universidade Estácio de Sá. GOVERNO do Estado do Rio de Janeiro (2000). Edital de “concessão pública para serviços de operação dos sistemas de abastecimento de água, de coleta e tratamento de esgoto na Baixada de Jacarepaguá, Barra da Tijuca e Recreio dos Bandeirantes”. Rio de Janeiro. HARDOY, J. E.; MITLIN, D. e SATTERTHWAITE, D. (1992). Environmental problems in Third World Cities. Londres, Earthscan Publications. HOUGH, M. (2000). Cities and natural process. Londres, Routledge. IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2006). Censo Demográfico 1991. Contagem da População 1996 e Agregago de setores de sinopse preliminar do Censo Demográfico 2000. Disponível em: http://www.ibge.gov.br. Acesso em: 5/mar/2006. cadernos metrópole 16 pp. 163-186 2osem. 2006 conflitos socioambientais e ocupação urbana no rio de janeiro IPLANRIO, Empresa Municipal de Informática S. A. e ACOABR, Assistência Comunitária aos Assentamentos de Baixa Renda do Município do Rio de Janeiro (1993). Cadastramento de Assentamentos de Baixa Renda. Rio de Janeiro, Iplanrio/Acoabr. IPP - Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos (1997). Anuário Estatístico da Cidade do Rio de Janeiro 95-97 (CD-ROM). __________ (2001a). Domicílios, população residente em favelas (Setores Censitários – Aglomerados Subnormais) e densidade domiciliar, segundo as Áreas de Planejamento, Regiões Administrativas – 1991/1996/2000. Rio de Janeiro (Armazém de Dados/Características Demográficas). __________ (2001b). Imóveis residenciais, comerciais e indústrias, por tipologia e faixas de área construída, segundo as Áreas de Planejamento, Regiões Administrativas e Bairros – 2000. Rio de Janeiro (Armazém de Dados/Ambiente Construído). __________ (2001c). População residente, área territorial e densidade demográfica, segundo as Áreas de Planejamento, Regiões Administrativas e Bairros – 1960/1996 e 2000. Rio de Janeiro, (Armazém de Dados/Características Demográficas). __________ (2001d). População residente, área territorial e densidade demográfica, segundo as Áreas de Planejamento, Regiões Administrativas e Bairros - 1960/1996 e 2000. Rio de Janeiro (Armazém de Dados/Características Demográficas). __________ (2003). Notas técnicas do Plano Estratégico 2001/2004 - Campo Grande, Grande Méier e Barra da Tijuca (n. 2, 3 e 4). Rio de Janeiro, IPP (Coleção Estudos da Cidade). JACOBS, M. (1991). The green economy: environment, sustainable development and the politics of the future. Massachusets, Pluto. LEITÃO, G. (1995). A construção do eldorado urbano: o plano piloto da Barra da Tijuca, Baixada de Jacarepaguá 1970/1986. Rio de Janeiro, UFF. OBSERVATÓRIO de Políticas Públicas Urbanas e Gestão Municipal (2001a). Réseau d’approvisionement en eau, 1982. Agglomération de Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, IPPUR/ UFRJ-FASE. __________ (2001b). Réseau d’assainissement en eau. Agglomération de Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, IPPUR/UFRJ-FASE. PONTES, F. (2002). Polêmica de 23 anos na região. O Globo, 25 abr. 2002. Barra, p. 45. QUELHAS, A.; PARADA, C. e PORTO, F. (2004). Dois anos de muitos projetos, discursos e atuação em comissões. Rio de Janeiro, Jornal da Alerj - Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro, 24 a 30/nov/2004, ano II, n. 64, pp. 4-5. RABELO, F. (2002). Líder comunitário diz que pedra é desculpa para falta de verba. JB on line, Rio de Janeiro, 26/fev./2002. Disponível em: http://www.jbonline.terra.com.br. Acesso em: 26/fev./ 2002. RIBEIRO, L. C. de Q. (1997). Dos cortiços aos condomínios fechados: as formas de produção da moradia na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, Civilização Brasileira: IPPUR, UFRJ-FASE. cadernos metrópole 16 pp. 163-186 2osem. 2006 185 RODRIGUES, A. C. (2000). Da lama ao caos: diagnóstico dos impactos ambientais provocados pela poluição por efluentes domésticos na Lagoa de Marapendi (Barra da Tijuca – RJ). Monografia (Graduação em Geografia). Departamento de Geografia. Rio de Janeiro, Universidade Federal do Rio de Janeiro. SANEAMENTO da Barra vira alvo de denúncias (2001). O Globo, Rio de Janeiro, 2/nov/2001. SILVA, G. da C. (2004). Impactos ambientais resultantes do processo de ocupação urbana na Baixada de Jacarepaguá. Dissertação (Mestrado em Urbanismo) Programa de Pós-graduação em Urbanismo. Rio de Janeiro, Universidade Federal do Rio de Janeiro. SMAC - Secretaria Municipal de Meio Ambiente (2000). Mapeamento e caraterização do uso das terras e cobertura vegetal no Município do Rio de Janeiro entre os anos de 1984 e 1999. Rio de Janeiro, SMAC. TREIGER, R. (2003). Recuperação lagunar de Jacarepaguá (documentário em vídeo). Rio de Janeiro. TUBOS ao mar. JB on line (2004). Rio de Janeiro, 30/mar/2004. Disponível em: http:// www.jbonline.terra.com.br. Acesso em 14/abr/2004. VILA do Pan tenta o Guinness (2006a). O Globo. 5/fev./2006. Disponível em: http:// www.sinduscon-rio.com.br/sindusletter/sinduslettet_080206/n6.htm. Acesso em: 9/mar/2006. VILA Pan-americana: um marco histórico no mercado imobiliário do Rio de Janeiro (2006b). CRECI-RJ - Conselho Regional de Corretores de Imóveis do Estado do Rio de Janeiro. Disponível em: http://www.creci-rj.org.br/stand/pagina7.htm. Aesso em: 10/mar/2006. Recebido em ago/2006 Aprovado em set/2006