lauro soares de freitas

Transcrição

LAURO SOARES DE FREITAS
UM ESTUDO DO PLANEJAMENTO DE NOVOS SERVIÇOS
PREVENTIVOS DE SEGURANÇA PÚBLICA NA
POLÍCIA MILITAR DE MINAS GERAIS
BELO HORIZONTE
ESCOLA DE ENGENHARIA
MAIO DE 2003
Um Estudo do Planejamento de Novos Serviços Preventivos de Segurança Pública na Polícia Militar de Minas Gerais
LAURO SOARES DE FREITAS
UM ESTUDO DO PLANEJAMENTO DE NOVOS SERVIÇOS
PREVENTIVOS DE SEGURANÇA PÚBLICA
NA POLÍCIA MILITAR DE MINAS GERAIS
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado em
Engenharia de Produção da Escola de Engenharia
da Universidade Federal de Minas Gerais, como
requisito Parcial à obtenção do Título de Mestre em
Engenharia de Produção.
Linha de Pesquisa: Gestão pela Qualidade e
Desenvolvimento de Produtos.
Orientador: Prof. Lin Chih Cheng – Departamento
de Engenharia de Produção – UFMG.
BELO HORIZONTE
ESCOLA DE ENGENHARIA
MAIO DE 2003
1
Agradecimentos
Ao Núcleo da Tecnologia da
Qualidade e Inovação – NTQi pelo apoio
na pesquisa.
Ao Prof. Cheng – grande pai e
amigo – pela confiança, amizade e
principalmente pela oportunidade.
Aos Professores João Martins e
Gustavo Gúzman pelos ensinamentos
transmitidos nas aulas do curso.
A
PMMG
pela
abertura
proporcionada para pesquisa e a todos
policiais que conheci e com quem falei
nesses quase dois anos de pesquisa.
À CAPES pelo auxílio financeiro e a
cada brasileiro que contribui para que eu
tivesse um ensino de alta qualidade e
gratuito.
Aos amigos do SSD, ao grande
amigo Fabiano Verli e ao Leo.
À Daniela pela compreensão,
carinho e ajuda nos momentos mais
difíceis.
Aos meus pais por compreenderem
a minha ausência e pelo amor com que me
criaram. A Maira e Adélia minhas irmãs
companheiras.
E a Deus por tudo de maravilhoso
que tem proporcionado em minha vida.
2
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
B.O. – Boletim de Ocorrência
BPM – Batalhão de Polícia Militar
CBGDP – Congresso Brasileiro de Gestão de Desenvolvimento de Produtos
Cia. – Companhia (Unidade de área)
CICOP – Centro de Inteligência e Comunicação da Polícia Militar
CONSEG – Conselho de Segurança
CONSEP – Conselho Comunitário de Segurança Pública
CPC – Comando de Policiamento da Capital
Cmte. – Comandante
CRISP – Centro de Estudos de Criminalidade e Segurança Pública
DIAO – Diretriz Auxiliar das Operações
DNS – Desenvolvimento de um Novo Serviço
EUA – Estados Unidos da América
E.M. – Estado Maior da Polícia Militar
GDP – Gestão de Desenvolvimento de Produtos
GDPS – Gestão de Desenvolvimento de Produtos e Serviços
GDS – Gestão de Desenvolvimento de Serviços
IBGDP – Instituto Brasileiro de Gestão de Desenvolvimento de Produtos
IC – Índice de Criminalidade
ICV – Índice de Criminalidade Violenta.
IESP – Instituto de Educação de Segurança Pública
ONG – Organizações Não Governamentais
PM1 – Sessão da Unidade responsável pelo Gerenciamento de Recursos humanos
PM2 – Sessão da Unidade responsável pelo trabalho de Inteligência
PM3 – Sessão da Unidade responsável pelas operações e estatística da criminalidade
PM4 – Sessão da Unidade responsável pelo Gerenciamento dos recursos logísticos
PM5 – Sessão de Comunicação interna e externa da Polícia Militar de Minas Gerais
PM6 – Sessão do Estado do Estado Maior responsável por contratos, licitações e
administração financeira da organização.
P.A.R.E. – Ponto de Avaliação e Realização de Escolhas
PCC – Primeiro Comando da Capital
PDS – Processo de Desenvolvimento de Serviços
PDP – Processo de Desenvolvimento de Produto
PM – Polícia Militar
PMMG – Polícia Militar de Minas Gerais
MTC – Manual de Trabalho de Comando
RPM – Região de Polícia Militar
ROTAM – Rondas Táticas Metropolitanas
SIDS – Sistema Integrado de Defesa Social
UEOp - Unidades de Execução Operacional
3
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1.0 – A Estrutura Administrativa e os Níveis de Direção e de Decisão da
PMMG...........................................................................................................................14
FIGURA 2.0 – Diagrama de Causa-Efeito dos Princípios e Características do Modelo
Tradicional de Policiamento..........................................................................................24
FIGURA 2.1 – As Cinco Etapas Da Metodologia De Resolução De Problemas...........39
FIGURA 2.2 – Estrutura para classificação dos serviços prestados pela Polícia Militar
de Minas Gerais............................................................................................................46
FIGURA 3.0 – Estrutura de Classificação das Dimensões e Tópicos da Gestão do
Desenvolvimento de Novos Serviços............................................................................52
FIGURA 3.1 – Benefícios proporcionados pela utilização de um Padrão Gerencial de
Desenvolvimento de Serviços.......................................................................................60
FIGURA 3.2 – Estágios de um Processo Genérico de Desenvolvimento de Novos
Serviços.........................................................................................................................62
FIGURA 3.3 – Modelo sistemático para o desenvolvimento de serviços......................63
FIGURA 3.4 – O modelo típico do processo Stage-gate...............................................66
FIGURA 3.5 – Modelo de pré-requisitos do serviço......................................................70
FIGURA 3.6 - O Back-end do processo de desenvolvimento de produtos...................77
FIGURA 3.7 – Impacto das decisões de lançamento no desempenho do produto.......78
FIGURA 4.0 - Estratégia de pesquisa adotada.............................................................82
FIGURA 4.1 - Ciclo da pesquisa-ação segundo COUGHLAN & COGHLAN................88
FIGURA 4.2 – O Processo cíclico da pesquisa-ação segundo SUSMAN & EVERED.91
FIGURA 5.0 – Cronologia das atividades da pesquisa de campo................................94
FIGURA 5.1 – Modelo atual de Desenvolvimento de serviços da PMMG..................109
FIGURA 5.2 – Modelo Gerencial de Desenvolvimento de Serviços Preventivos
Comunitários da Polícia Militar de Minas Gerais.........................................................114
FIGURA 5.3 – Fluxograma Gerencial das idéias e serviços.......................................122
FIGURA 6.0 – Análise comparativa entre os principais modelos de desenvolvimento de
serviços e o Padrão Gerencial da PMMG...................................................................136
4
LISTA DE QUADROS
QUADRO 2.0 – Uma Análise Comparativa das Dificuldades de Implementação do
Policiamento Comunitário que estão sujeitas as agências policiais norte Americanas e
Brasileiras......................................................................................................................35
QUADRO 2.1 – A aplicação da metodologia de resolução de problemas nos modelos
comunitários e tradicionais de Polícia...........................................................................40
QUADRO 2.2 – Classificação dos problemas da PMMG..............................................41
QUADRO 3.0 – Medidas de desempenho do resultado e do Processo de
Desenvolvimento de um novo Serviço..........................................................................53
QUADRO 3.1 – Características dos Serviços e o seu impacto num modelo típico De
Desenvolvimento de novos produtos Tangíveis............................................................58
QUADRO 3.2: Desdobramento das etapas do Processo de Desenvolvimento de
Serviço criado por Edvardsson......................................................................................71
QUADRO: 3.3 – Quadro Comparativo sobre as 4 metodologias de desenvolvimento de
serviços mais referenciadas na literatura......................................................................72
QUADRO 4.0- Análise comparativa entre o Positivismo e a Pesquisa-Ação................84
QUADRO 4.1 – Situações propícias a utilização da Pesquisa-Ação como instrumento
de Pesquisa...................................................................................................................85
QUADRO 5.0 - Uma análise comparativa da realidade do PDS da PMMG à Luz Da
Base Conceitual-teórica..............................................................................................102
QUADRO 5.1 – Lista de critérios para aprovação e inserção de serviços no SIDS...122
QUADRO 6.0 – Benefícios almejados pelo emprego de Padrão Gerencial em
Empresas Privadas e numa Instituição Pública de Segurança...................................137
QUADRO 6.1 – Análise comparativa do emprego das melhores práticas de
desenvolvimento de serviços nas empresas privadas e na PMMG............................138
QUADRO 6.2 – Semelhanças entre os critérios de avaliação sugeridos pela literatura e
os critérios escolhidos pela PMMG para avaliar idéias de novos serviços.................139
5
LISTA DE TABELAS E GRÁFICOS
GRÁFICO 1.0 – A Evolução da Criminalidade em Minas Gerais..................................10
TABELA 1.0 - Avaliação da qualidade dos serviços das Polícias Militar e Civil em
Minas Gerais................................................................................................................ 11
TABELA 1.1 – Número do perfil hierárquico e do sexo do efetivo da PMMG...............13
TABELA 1.2 – Crescimento do efetivo disponível na corporação e da população do
Estado de Minas Gerais................................................................................................13
TABELA 1.3 – Números do trabalho reativo da PMMG nos anos de 1993 E 2002......16
6
UM ESTUDO DO PLANEJAMENTO DE NOVOS SERVIÇOS PREVENTIVOS DE
SEGURANÇA PÚBLICA NA POLÍCIA MILITAR DE MINAS GERAIS
RESUMO
A situação de caos vivida pelo Sistema de Segurança Pública nos estados brasileiros
tem obrigado as autoridades a substituir gradativamente as ineficazes ações reativas
de policiamento por “ações preventivas comunitárias” de combate à criminalidade.
Faltam entretanto, métodos e instrumentos de gestão para auxiliar as unidades da
Polícia Militar a desenvolver novos serviços de prevenção com maior rapidez,
qualidade e eficiência.
Por outro lado, as empresas privadas que se destacam por um eficaz Sistema de
Desenvolvimento de Produtos e Serviços têm adotado algumas práticas com sucesso
para solucionar esse mesmo problema. Tem-se como pressuposto que: a base
conceitual-teórica de Gestão de Desenvolvimento de Serviços (GDS) utilizada pelas
empresas privadas pode ser utilizada no trabalho de planejamento de serviços
policiais e que a estratégia preventiva suportada por uma maior participação dos
policiais de linha de frente e da comunidade seja mais eficaz que a reativa. Neste
sentido, o trabalho pretende avaliar até que ponto essa base conceitual-teórica da
GDS pode ser adaptada e implementada para o planejamento de novos serviços de
prevenção da Polícia Militar de Minas Gerais (PMMG). A fim de alcançar esse objetivo
geral são propostos os seguintes objetivos específicos: (1) formular um método de
trabalho para o desenvolvimento de novos serviços preventivos, adaptado aos
princípios de policiamento comunitário e policiamento orientado para resolução de
problemas; (2) criar um instrumento de gestão a ser utilizado pelo comando geral na
captação, avaliação e seleção de idéias de novos serviços, no lançamento interno de
novos serviços de prevenção e no gerenciamento do portfolio de serviços preventivos;
e (3) avaliar as diferenças e similaridades da aplicação da base conceitual-teórica de
GDS tradicional à instituição de segurança pública preventiva.
A metodologia de “pesquisa-ação” foi utilizada como estratégia de pesquisa. A
conclusão deste trabalho é que a transposição da base-conceitual teórica de GDS de
empresas privadas para uma instituição pública foi importante e possível com
pequenas adaptações, que estão principalmente relacionadas à natureza da
corporação. Entretanto, pode-se dizer que o fato de haver similaridades entre os
princípios e as características dos serviços policiais preventivos com os serviços
prestados por empresas privadas facilitou esta transposição.
7
8
1.0 – INTRODUÇÃO
Esta dissertação pretende avaliar a implementação de uma base conceitual-teórica da
Gestão de Desenvolvimento de Serviços (GDS), utilizada por empresas privadas, no
planejamento de novos serviços de prevenção de uma instituição pública de
segurança, mais especificamente na Polícia Militar de Minas Gerais (PMMG). Este
capítulo introdutório tem como objetivo principal evidenciar o problema envolvido no
projeto de pesquisa e os objetivos estabelecidos a partir dele.
Assim, o capítulo é dividido em cinco partes: a primeira descreve o contexto da
pesquisa. A segunda parte faz uma descrição das características da instituição onde a
pesquisa foi conduzida. A terceira parte apresenta o problema de pesquisa que é
desdobrado em objetivos geral e específicos na quarta parte. Por fim, a quinta parte
apresenta a estrutura da dissertação dando uma visão geral do trabalho.
1.1– O PROBLEMA DA CRIMINALIDADE E A SEGURANÇA PÚBLICA NO BRASIL
E EM MINAS GERAIS
“Estado paralelo, crime organizado, PCC, comando vermelho, tráfico de drogas, atos
de terrorismo, violência nas escolas, seqüestros relâmpagos, toque de recolher e
chacinas”. Essas palavras são o reflexo de uma crescente onda de criminalidade que
tem deixado a sociedade brasileira amedrontada e completamente descrente quanto a
uma possível solução para um dos maiores problemas do País: “A Criminalidade”.
Vejamos alguns dados que justificam esta preocupação da sociedade brasileira e
principalmente a mineira com respeito a segurança pública:
¾ A taxa de homicídios no Brasil é uma das maiores da América Latina,
perdendo apenas para México e Colômbia, países que enfrentam
movimentos de guerrilhas. O índice brasileiro fica entre 25 e 30 homicídios
por 100 mil habitantes, o quádruplo do índice dos Estados Unidos 1 . Em
média, uma pessoa é assassinada a cada 13 minutos no Brasil 2 . Belo
Horizonte tem índice de 26,3 homicídios por 100 mil habitantes.
1
2
Fonte: Revista Veja, edição 1662, ano 33 do dia 16/08/2000.
Fonte: Revista Veja n.º 1652 do dia 7/6/2000.
9
¾ Numa recente pesquisa do jornal Folha de São Paulo 3 , 21% dos brasileiros
consideraram a criminalidade como o segundo maior problema do Brasil.
Em 1996 esse percentual girava em torno de 2%. Este número atual de
21% da criminalidade é menor apenas que o valor de 32% do desemprego.
¾ Pesquisa encomendada pelo Ministério da Justiça a 10 capitais brasileiras
mostrou que 50% dos moradores dessas capitais brasileiras evitam sair a
noite com medo dos assaltantes, 38% não circulam por ruas que são tidas
como perigosas e 15% da população evita conversar com estranhos e até
mesmo com vizinhos 4 .
¾ Somente no ano de 2000, mais de 36 mil armas brancas e de fogo foram
apreendidas em Minas Gerais. O número de pessoas apreendidas pela
PMMG nesse mesmo ano foi de 199.235 pessoas 5 .
¾ Em Minas Gerais, o índice de criminalidade 6 (I.C.) tem sofrido sucessivos
aumentos desde o início da década de 90, conforme pode ser visto no
GRÁFICO 1.0.
Taxa de crescimento do I.C. em %
Evolução da criminalidade em Minas Gerais
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
GRÁFICO 1.0 – A Evolução da Criminalidade em Minas Gerais. Fonte: PMMG.
Esses números são suficientes para demonstrar a importância do tema “segurança
pública” tanto no âmbito regional quanto nacional. Entretanto, mais que mostrar a
relevância da questão de segurança pública é preciso apontar as causas principais de
taxas de criminalidade tão elevadas. Esta já é uma tarefa bem mais complicada.
3
Fonte: Folha de São Paulo – Cotidiano 10 março de 2002.
Fonte: Ministério da Justiça do Brasil. www.mj.gov.br
5
Fonte: Assessoria de Comunicação Social da PMMG.
6
O índice de criminalidade é valor da razão do produto de crimes por 1000, pela população do estado.
4
10
Embora não seja o foco deste trabalho, é preciso aprofundar um pouco nessa questão
e dizer que a criminalidade é um grande problema com resoluções que vão muito além
de uma simples ordem de serviço para policiais militares de uma Companhia (Cia.).
A resolução do problema da criminalidade pode ser comparada à resolução de um
sistema de equações complexas repletas de variáveis interdependentes, como as
variáveis citadas por (KAHN, 2003): taxas de desemprego e urbanização, distribuição
de renda, níveis educacionais da população, a existência de substâncias crimogênicas
como álcool, drogas, armas de fogo e etc. Além disso, agravam a situação da
criminalidade no Brasil a desarticulação das forças policiais no combate ao crime
(BEATO, 1999), a falta de investimentos para o treinamento e modernização das
polícias, a má remuneração de policiais que, aliciados por criminosos, acabam sendo
corrompidos, a falta de presídios e a ineficiência geral do sistema de Justiça Criminal.
Se por um lado, a identificação das causas principais da criminalidade tem sido uma
tarefa difícil, a visualização das conseqüências da ação dos criminosos é bem mais
fácil. A criminalidade, somente em Belo Horizonte, tem provocado um prejuízo anual
de cerca de R$ 883 Milhões. Este valor representa cerca de 4,1% do PIB da capital no
ano de 1999 (RONDON, 2003).
Neste cenário de crise e prejuízos, a avaliação que a sociedade mineira faz sobre a
qualidade dos serviços prestados pelas polícias Civil e Militar é de insatisfação (ver
TABELA 1.0).
No Estado
Avaliação
positiva
Avaliação
regular
Avaliação
negativa
Na Capital
No Interior
Polícia Militar
Polícia Civil
Polícia Militar
Polícia Civil
Polícia Militar
Polícia Civil
(%)
(%)
(%)
(%)
(%)
(%)
43
39
41
30
43
40
43
38
44
40
42
38
12
15
15
24
12
14
Avaliação positiva = Notas ótimo e bom
Avaliação negativa = Notas péssima e ruim
TABELA 1.0: Avaliação da Qualidade dos Serviços das polícias Militar e Civil em M.G.
Fonte: Pesquisa Vox Populi, Publicada No Jornal Estado De Minas Em 06/06/99.
11
Outros números que também revelariam sentimentos de descrença, desconfiança e
insegurança da população mineira nestas duas instituições serão poupados neste
momento, para a colocação de uma previsão pessimista, no que tange à segurança
pública de Minas Gerais.
Cada vez mais, Minas Gerais tem sido vítima da “ação organizada” de criminosos.
Felizmente, os atos terroristas, os “toques de recolher” estabelecidos por traficantes de
droga à sociedade carioca e o crescente número das modalidades de seqüestros
vividos pelos paulistas ainda não fazem parte do dia-a-dia dos mineiros.
Entretanto, alguns especialistas em segurança pública e criminalidade têm advertido
em congressos e seminários que se não forem desenvolvidas ações preventivas, o
que tem acontecido em São Paulo e no Rio de Janeiro hoje, acontecerá em Minas
Gerais nos próximos anos.
Esta seção serviu para descrever a realidade na qual se insere o problema de
pesquisa. A seguir serão apresentadas algumas características da instituição onde a
pesquisa foi realizada.
1.2 – A INSTITUIÇÃO PESQUISADA – A POLÍCIA MILITAR DE MINAS GERAIS
A Polícia Militar de Minas Gerais foi criada em 1775 pelo então governador de Minas,
Dom Antônio de Noronha e recebeu o nome de Regimento Regular de Cavalaria de
Minas. As primeiras atividades desse “exército-estadual” consistiam na defesa do
território da Capitania, na contenção de tumultos e na garantia do envio do ouro para o
Reino Português (CASTRO, 1998).
Passados 227 anos de sua criação, a Polícia Militar de Minas Gerais (PMMG)
incorporou funções mais abrangentes de: polícia ostensiva de prevenção criminal, de
trânsito urbano e rodoviário, de proteção ao meio ambiente, preservação e
restauração da ordem pública que a qualificam como uma “força pública estadual” 7 .
Considerada uma das forças policiais mais respeitadas da federação (BEATO, 1999),
a PMMG tem uma nova missão, definida na Constituição, de exercer um papel de
prevenção criminal no Estado.
12
Prestando um considerável portfolio de serviços públicos à sociedade mineira, a
PMMG está presente em todos os 853 municípios do Estado. No total, são quase 2000
sedes 8 de polícia que contêm um número total de “colaboradores disponíveis” superior
a 35 mil (ver TABELA 1.1).
Número e perfil hierárquico e sexo do efetivo da Polícia Militar de Minas Gerais
Oficiais*
Praças**
Total
Masculino
2.146
30.693
32.839
Feminino
387
2.043
2.430
35.269
TABELA 1.1 – Número do Perfil Hierárquico e do Sexo do Efetivo da PMMG. Fonte:
Seção de Recursos Humanos da PMMG. * OS OFICIAIS OCUPAM OS POSTOS DE SUBTENENTE A
CORONEL. ** AS PRAÇAS OCUPAM O CARGO DE SOLDADO A 1º SARGENTO.
Esse número impressiona à primeira a vista, mas a PMMG estima que haja
atualmente um claro 9 do efetivo de oficiais de 24,0% e das praças de 10%.
Embora não haja um consenso entre os pesquisadores da literatura de segurança
pública à respeito de uma relação direta e efetiva do número de policiais e viaturas nas
variações de índices de criminalidade 10 , o que se percebe pela TABELA 1.2 e pelo
GRÁFICO 1.0, é que em Minas Gerais o número de policiais militares não tem
acompanhado o crescimento populacional e o avanço da criminalidade.
ANO
POPULAÇÃO*
EFETIVO PM (Disponível)**
RELAÇÃO HAB/PM
1990
16.154.834
34.991
461,68
1997
16.663.613
40.610
410,33
1998
16.690.109
40.420
412,91
1999
16.706.008
37.495
445,55
2000
17.383.548
36.785
453,24
2001
17.891.494***
35.269
507,28
TABELA 1.2 – Crescimento do efetivo disponível na corporação e da população do Estado de
Minas Gerais. Fonte: IBGE* e Recursos Humanos da PMMG**. (***População estimada pelo IBGE)
7
Determinação da Carta Magna Mineira (Emenda à Constituição 29 de 1997).
Fonte: Assessoria de Comunicação Social da PMMG – PM 5.
9
O Claro corresponde à diferença entre o número de policiais necessário e disponível pela PMMG.
10
Para um melhor entendimento sobre esta discussão ver os estudos de: BEATO, 1999; KAHN, 2003; e o
famoso estudo realizado por KELLING et al. (1974), em Kansas City (EUA) na década de 70.
8
13
Esses 35 mil policiais estão dispostos numa estrutura administrativa composta por três
níveis
de
direção
(Geral,
Intermediária
e
Operacional)
que
respondem
respectivamente pelas decisões: Estratégicas, Táticas e Operacionais da corporação
(ver FIGURA 1.0).
NÍVEL DE DIREÇÃO
GERAL
NÍVEL DE DIREÇÃO
INTERMEDIÁRIA
NÍVEL DE
DIREÇÃO
OPERACIONAL
COMANDO
GERAL
COMANDOS
REGIONAIS DE
POLÍCIA MILITAR
UNIDADES DE EXECUÇÃO
OPERACIONAL
Batalhões de PM , Companhia PM
Independente, Companhia
Florestal, Companhias especiais:
GATE, ROTAM.
DECISÕES
ESTRATÉGICAS
DIRETORIAS
DE APOIO
ADMINISTRATIVO
E LOGÍSTICO
DECISÕES
TÁTICAS
UNIDADES DE EXECUÇÃO
DE APOIO
CRS, HPM, Assistência jurídica e
institucional, Ajudância Geral e
outros..
DECISÕES
OPERACIONAIS
FIGURA 1.0 – A Estrutura Administrativa e os níveis de direção e decisão da PMMG.
Fonte: PMMG.
Segundo GUZMAN (2002), a estrutura funcional, centralizada e com unidades
divididas geograficamente ou por regiões da Polícia Militar, favorece o controle interno,
a hierarquia e a disciplina, mas por outro lado, burocratiza as atividades de trabalho e
dificulta a comunicação entre a ponta operacional e os comandos superiores.
Na próxima seção, o problema vivido pela instituição e o problema da pesquisa são
colocados lado a lado, para facilitar o entendimento futuro sobre os objetivos desta
pesquisa.
14
1.3. – O PROBLEMA DE PESQUISA
No sentido de tentar coibir o aumento da criminalidade em Minas Gerais, a PMMG tem
passado por intensas transformações desde 1999, quando o Comando de
Policiamento da Capital desenvolveu o programa: “Polícia de Resultados”. Dentre as
principais ações intra e inter-institucionais, estabelecidas a partir deste marco
destacam-se 11 :
♦ a implementação do geoprocessamento como ferramenta de apoio nas
decisões táticas de policiamento;
♦ o início da criação dos Conselhos Comunitários de Segurança Pública
(CONSEP), como um passo inicial para a implementação da filosofia de
Polícia Comunitária;
♦ o estabelecimento de convênios e parcerias com universidades e outras
agências de polícia para treinamento e capacitação de seus policiais;
♦ a preocupação com a questão relacionada aos Direitos Humanos, numa
tentativa de reduzir os casos de abuso de autoridade e violência policial;
♦ a criação de canais de comunicação com a sociedade para o
encaminhamento de denúncias anônimas contra marginais e violência
policial;
♦ a reestruturação e informatização do Boletim de Ocorrência (B.O.);
♦ e o mais recente projeto iniciado em 2000, a criação de um Sistema
Integrado de Defesa Social (SIDS), passo inicial para uma maior integração
da Polícia Militar com outros segmentos da Justiça Criminal.
Esse processo de reestruturação está relacionado à melhoria da qualidade da
prestação de serviços da PMMG. Entretanto, uma análise sobre o portfolio de serviços
da PMMG, revela que cerca de 85% 12 dos serviços prestados à sociedade mineira são
serviços repressivos ou reativos, isto é, serviços prestados após a ocorrência do delito.
Os números da prestação de serviços da PMMG, vistos na TABELA 1.3, revelam que
mesmo com o aumento da produtividade reativa nos últimos anos, a PMMG não tem
conseguido reduzir a crescente onda de criminalidade em Minas Gerais.
11
Para um melhor entendimento sobre estas transformações ver: (PMMG, 2002).
Este número foi obtido por uma análise quantitativa das operações policiais descritas na Diretrizes
Auxiliar de Operações da PMMG - DIAO.
12
15
Números do trabalho reativo da PMMG nos anos de 1993 e 2002.
Indicadores de produção de serviços à comunidade
1993*
2002*
5
10
Número de atendimento de ocorrências/ano. (em milhões)
0.9
2,8
Número de pessoas apreendidas/ano em MG pela PMMG. (em milhares)
112
201
Quilometragem mensal média percorrida pelo somatório das viaturas da PMMG.
(em milhões de Km/mês)
TABELA 1.3 – Números do trabalho reativo da PMMG nos Anos de 1993 E 2002.
Fonte: PMMG. (* VALORES APROXIMADOS).
Esta situação de ineficácia e descrença 13 nos serviços reativos prestados pela PMMG
tem feito com que o Alto Comando da PMMG e os responsáveis pela segurança
pública do Estado percebessem a importância de se prestar “serviços preventivos” de
combate à micro-criminalidade 14 em parceria com a sociedade.
A criação dos CONSEP´s reflete esta percepção, uma vez que representa uma nova
forma de prestação de serviços preventivos pela Polícia Militar. Entretanto, percebe-se
que há uma necessidade de capacitar as unidades policiais de instrumentos para
gestão de serviços e muni-las de recursos e informações, de forma que elas possam
buscar, em conjunto com a comunidade, soluções para os problemas de criminalidade
e, em particular, desenvolver e prestar serviços preventivos comunitários. Existe
então: uma incapacidade atual das unidades policiais em desenvolver e prestar novos
serviços de “prevenção” com rapidez, com a qualidade desejada pela comunidade e
com a eficácia necessária para combater e controlar a criminalidade e a violência.
Este tipo de problema também é vivido por algumas unidades de corporações
privadas. Como tentativa para solucionar este tipo de problema, essas empresas
privadas têm procurado adotar diferentes práticas para desenvolver produtos e
serviços com sucesso. Dentre as principais destacam-se:
•
a utilização de processos formais de desenvolvimento sem saltar etapas, e o
emprego de técnicas e ferramentas de suporte nestas etapas (DE BRENTANI,
1995; GRIFFIN, 1997);
13
Alguns números que comprovam esta afirmação: Apenas 43% da população do Estado fazem uma
avaliação positiva dos serviços prestados pela PMMG. Além disso, só 37% da população do Estado de
Minas Gerais confiam nos serviços prestados pela PMMG e cerca de 43% da população da Capital
acredita que a PM é uma polícia incompetente (BEATO, 1999).
14
A micro-criminalidade está relacionada a pequenos crimes contra o patrimônio, crimes contra pessoa,
tais como: furtos, atos de vandalismo, assaltos, etc.. Um outro tipo de crime mais organizado e articulado
por organizações criminosas é definido como macro-criminalidade. Esse tipo de crime não é foco do
trabalho. Exemplos são: o narcotráfico, crime do colarinho branco, falsificação de combustíveis, etc.
16
•
a criação de equipes multidisciplinares, que contam com líderes com
autonomia (Empowered) e com a presença do pessoal de linha de frente
(EDVARDSSON, 1994 e 1997; FITZSIMMONS & FITZSIMMONS, 2000;
GOLDSTEIN et al., 2002);
•
uma forte orientação para o mercado, procurando incorporar a voz do cliente
no planejamento de novos produtos e serviços (COOPER et al. 1994;
COOPER & EDGETT 1999);
•
o envolvimento de todas as áreas funcionais, fornecedores e clientes no
processo de desenvolvimento desde as etapas iniciais (COOPER et al., 1994);
O emprego destas práticas tem apresentado resultados tão positivos a ponto de a
literatura de Gestão de Desenvolvimento de Produtos e Serviços (G.D.P.S.)
estabelecê-las como as melhores práticas (GRIFFIN, 1997).
Uma análise comparativa entre os “serviços de segurança pública” prestados pela
Polícia Militar (PM) e os “serviços de mercado” prestados por empresas privadas (Ex.:
serviços bancários, de transporte, serviços médicos hospitalares e outros), revela
semelhanças e diferenças entre eles. Entre as semelhanças, pode-se citar as
características gerais de serviço, tais como: intangibilidade, inseparabilidade,
heterogeneidade e perecibilidade. Essas semelhanças se tornam maiores quando o
serviço preventivo, caracterizado por uma maior interação e uma maior integração
entre o policial e a comunidade, é retratado. Entre as diferenças entre eles destacamse as de natureza: serviço por direito ao invés de serviço por aquisição (compra);
serviço reativo de segurança, a priori, não é desejado porém necessário em
circunstâncias de emergência, o alto risco de vida para quem presta o serviço e a
possibilidade de uso da força física, no caso da PM, para a prestação de serviço.
Um paralelo sobre as características desses dois tipos de instituição também aponta
diferenças e semelhanças. Ao contrário das empresas privadas que visam o lucro e
têm missões definidas internamente, a Polícia Militar é uma instituição pública sem fins
lucrativos com missão definida em Constituição Federal. Além disso, nessa instituição
pública de segurança, os cargos de trabalho são mais estratificados e visíveis por uma
hierarquia militar. Como semelhanças pode-se dizer que, assim como as empresas
privadas, as unidades policiais também são compostas por áreas funcionais de
trabalho (Recursos humanos, Logística, Comunicação, Planejamento, e outras) que
projetam e produzem os serviços definidos pela sua missão.
17
A literatura sobre Gestão de Desenvolvimento de Serviços (GDS) de Segurança
Pública, a partir da perspectiva de Engenharia de Produção, pode ser considerada
como inexistente. Existe sim, literatura de segurança pública que aborda modelos ou
filosofias de policiamento, mas que não focaliza como os serviços de segurança
podem ser desenvolvidos e nem indica quais métodos ou instrumentos poderiam ser
utilizados como suporte.
Pressupõe-se nesse momento que: 1º- a estratégia preventiva de policiamento com
maior participação dos policiais de linha de frente e da comunidade seja mais eficaz
que a reativa; 2º- pelas semelhanças entre empresas privadas de serviços e a
instituição PMMG e seus serviços prestados, a teoria de GDS utilizada pelas
empresas privadas pode ser utilizada no trabalho de desenvolvimento de serviços
policiais.
1.4 – OBJETIVOS DA PESQUISA
Diante do problema e pressupostos apresentados este projeto de pesquisa tem por:
Objetivo geral:
• Avaliar
até
que
ponto
a
base
conceitual-teórica
de
Gestão
de
Desenvolvimento de Serviços (GDS), em particular, o processo formal de
desenvolvimento de serviço e os processos de geração de idéias e
lançamento do serviço, utilizada por empresas privadas, pode ser adaptada
e implementada no desenvolvimento de serviços preventivos de uma
instituição de segurança pública.
Objetivos específicos:
• Formular um método de trabalho para o desenvolvimento de novos serviços
preventivos, adaptado aos princípios de policiamento comunitário e
policiamento orientado para resolução de problemas;
•
Criar um instrumento de gestão a ser utilizado na captação, avaliação e
seleção de idéias de novos serviços de prevenção, no lançamento interno
de novos serviços de prevenção e no gerenciamento do portfolio de
serviços preventivos;
•
Avaliar as diferenças e similaridades da aplicação da base conceitualteórica de GDS tradicional à instituição de segurança pública preventiva.
18
1.5 – ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO
Para atingir os objetivos estabelecidos acima, este trabalho é dividido em seis
capítulos. Como foi visto, este primeiro capítulo teve a finalidade de contextualizar e
justificar este trabalho de pesquisa, definir os seus objetivos geral e específicos, e
descrever a instituição onde ela foi realizada.
Os capítulos dois e três constituem o levantamento do marco teórico ou a revisão
bibliográfica deste trabalho. O capítulo dois apresenta o processo de evolução dos
modelos de polícia que foram desenvolvidos e utilizados por agências policiais na
concepção e produção de serviços. Essa revisão se faz necessária, sob a alegação de
que a proposta do trabalho de criação de uma metodologia para o desenvolvimento de
novos serviços preventivos está embutida dentro do contexto de novas filosofias de
polícia: Polícia Comunitária e ao Policiamento Orientado para Resolução de
Problemas. O objetivo secundário deste capítulo é revelar o papel atual da Polícia
Militar na Segurança Pública do Estado de Minas Gerais e os tipos de serviços que
podem ser desenvolvidos e oferecidos por esta Instituição.
O terceiro capítulo tem por objetivo principal descrever a teoria específica sobre
Gestão de Desenvolvimento de Serviços (GDS) que serviu de apoio no trabalho de
campo na Polícia Militar de Minas Gerais. Com este intuito, quatro metodologias de
desenvolvimento de novos serviços serão apresentadas em conjunto com a literatura
sobre geração de idéias de novos serviços e lançamentos de serviços interno e
externo à organização. Como objetivo secundário, apresenta-se neste capítulo o
estado da arte do tema Gestão de Desenvolvimento de Serviços baseando-se numa
estrutura similar desenvolvida pelo professor Cheng para delinear os contornos do
tema Gestão de Desenvolvimento de Produto (GDP) 15 . A fim de se elaborar um
método de desenvolvimento de novos serviços para PMMG, também é feita uma
análise
sobre
o
impacto
das
propriedades
de
serviços
em
projetos
de
desenvolvimento.
O quarto capítulo corresponde à metodologia de pesquisa utilizada no trabalho. Seu
objetivo principal é apresentar a estratégia de pesquisa adotada no processo de
investigação desta dissertação. Alguns modelos de fases para a realização de um
15
Esta estrutura pode ser vista no artigo: Caracterização da Gestão de Desenvolvimento de Produtos:
Delineando o seu contorno e tópicos básicos. 2ºCongresso Brasileiro de Desenvolvimento de Produtos em
São Carlos – SP. 2000
19
processo de investigação científica que envolva a pesquisa-ação também serão
discutidos.
O trabalho de campo é descrito no capítulo cinco quando serão apresentadas as
etapas das duas intervenções realizadas na corporação. Além disso, serão
explicitados de forma detalhada todos os fatores que condicionaram as tomadas de
decisões para a melhoria no sistema de desenvolvimento de serviços na PMMG. Para
atender tal propósito, este capítulo está estruturado em três partes: a primeira delas, é
a própria introdução e estruturação do capítulo, a segunda apresenta as fases de
diagnóstico geral e diagnóstico sobre o desenvolvimento de serviços da organização.
E por fim, na terceira e última parte do capítulo são apresentados, separadamente, os
objetivos, a dinâmica do processo de investigação e condução das ações, os
resultados e as conclusões de cada intervenção.
Todos estes capítulos apresentam suas conclusões específicas. No sexto e último
capítulo desta dissertação são apresentadas as conclusões finais da pesquisa. Este
capítulo é dividido em quatro partes: 1- conclusões finais sobre cada intervenção, 2conclusões relativas à utilização do levantamento teórico no trabalho de campo e
contribuição para a Academia, 3- emprego e limitações da metodologia de pesquisa e
4- sugestões para trabalhos futuros.
20
CAPÍTULO 2
A EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE
POLICIAMENTO
21
O capítulo tem por objetivo principal, rever os principais modelos de policiamento que
têm sido desenvolvidos e utilizados por agências policiais na concepção e produção
de serviços policiais. Essa revisão inicia-se com a profissionalização da atividade
policial no início do século XX e estende-se até as últimas décadas do século XX,
momento em que a atividade policial passa a ser vista e tratada pelas agências
policiais como um serviço público de segurança. O objetivo secundário do capítulo é
revelar o papel atual da Polícia Militar na segurança pública dos estados e os tipos de
serviços que podem ser oferecidos por esta instituição.
Para compreender o modo como os serviços policiais são desenvolvidos no Brasil
atualmente, é necessário entender as transformações que as agências policiais dos
Estados Unidos e países da Europa sofreram desde o início do século XX 16 .
Esse período da história da polícia norte-americana é marcado como um movimento
reformista de combate à corrupção policial e às influências de políticos locais na
contratação e demissão de policiais (CERQUEIRA, 2001). Essas reformas
promoveram a centralização das atividades administrativas, o fortalecimento dos
controles internos e proporcionaram a profissionalização da polícia.
Essas ações, somadas ao desenvolvimento tecnológico de equipamentos da época 17 ,
distanciou as forças policiais das lideranças comunitárias e de toda a população.
Este primeiro modelo de policiamento centralizado, burocrático e alheio às reais
demandas das comunidades, chamado de Polícia Tradicional, mostrou-se eficiente por
quase meio século nos Estados Unidos e Europa, e ainda não foi abandonado por
muitas agências policiais. Na próxima seção deste capítulo, seus princípios e
características serão detalhados.
16
As Reformas Policiais Realizadas Por Estes Países Foram E Ainda São Fontes De Aspiração Das
Agências De Polícia Brasileiras.
17
A criação do automóvel foi responsável ela substituição do policiamento a pé pelo patrulhamento
motorizado nas ruas dos grandes centros, e o surgimento do telefone permitiu a criação das centrais de
operação, que fizeram com que a polícia se empenhasse no atendimento imediato e não mais no
impedimento do cometimento de crimes.
22
2.2 – A POLÍCIA TRADICIONAL 18
Entender um modelo de policiamento criado no início do século XX não é uma tarefa
difícil, haja visto que a maioria das agências policiais do mundo, inclusive as do Brasil,
ainda utilizam os princípios deste modelo como guia para desenvolver seus “serviços”.
O retrato típico do modelo profissional pode ser visto nas ruas dos grandes centros
urbanos. São viaturas policiais patrulhando a cidade, atendendo aos chamados dos
cidadãos pelo 190, utilizando-se da “força policial” para agir exclusivamente em função
do cumprimento das leis penais, segundo procedimentos padronizados 19 .
Para WILSON (1974), um dos teóricos deste modelo, a estratégia da polícia tradicional
está na efetividade da ação de patrulhamento, que tem a função de reduzir as
oportunidades de crimes, por meio da eliminação ou diminuição de situações que
possam gerar um incidente que requeira a atuação policial.
Sendo assim, os “serviços” prestados por esta polícia podem ser visualizados nas
ações táticas realizadas pelos patrulheiros, então divididas em:
(1) Ações repressivas: são os atendimentos às chamadas da população pela
central de atendimento.
(2) Ações preventivas: são as atividades realizadas durante o patrulhamento
rotineiro e quando são feitas inspeções.
Passados quase 50 anos de sua implementação, a eficiência desta estratégia
começava a ser questionada pelos teóricos na área segurança pública, principalmente
porque a maioria das atividades realizadas pela polícia eram ações repressivas ao
crime, o que não eliminava as oportunidades de crimes (CERQUEIRA, 2001;
ROSENBAUM, 2002).
A FIGURA 2.0 facilita o entendimento sobre como os princípios e características da
gestão tradicional de policiamento, dentro de um diagrama de causa-efeito, levam a
um modelo de menor eficiência e eficácia na prevenção do crime e preservação da
ordem.
18
Modelo profissional ou burocrático de policiamento, Policiamento Ostensivo e Policiamento
Repressivo são outras variantes da polícia tradicional
19
O modelo organizacional da polícia tradicional contém princípios da Administração Científica como a
divisão do trabalho, a padronização de procedimentos e a unidade de comando.
23
Equipamentos
utilizados no processo
Viaturas policiais
Métodos e
procedimentos
Policiamento não fixo em áreas
Comunidade tem fraca
interação com a polícia
Foco na resolução de crimes
Central telefônica
Armamento
Procedimentos padronizados
Rádio de comunicação
Nº. de prisões efetuadas
Nº. de crimes resolvidos
Tempo de resposta
ao chamado
Pessoas
Policial anônimo
Policiamento aleatório
A prioridade são os crimes
de destaque e não os
problemas da comunidade
A missão é servir ao Estado,
fazendo cumprir a lei e
prendendo criminosos
Medidas de avaliação
de desempenho
Policial relaciona de maneira
neutra e profissional com a
comunidade
Modelo reativo menos
eficiente no combate e
na prevenção da
Comando Centralizado
Modelo burocrático
criminalidade, e na
preservação da ordem.
Alta especialização
Vários níveis de hierarquia
Missão e clientes do
modelo
Estrutura
organizacional
FIG. 2.0: Diagrama de causa-efeito dos princípios e características do modelo tradicional de
policiamento*
FIGURA 2.0 – Diagrama de causa-efeito dos princípios e características do modelo tradicional
de policiamento. Fonte: *Esta figura foi elaborada a partir da análise dos princípios do policiamento
tradicional encontrados nos trabalhos de: SKOLNIKC & BAYLEY (2002), CERQUEIRA (2001),
ROSENBAUM (2002) e SKOGAN (1997) .
As críticas dos teóricos ao modelo tradicional não se encerram nesse ponto. Para
alguns, a ênfase dada pelo modelo ao tempo de resposta também não interessa
muito, uma vez que em se passando apenas um minuto após o crime, as chances de
se prender o delinqüente são menores do que 10% (SKOLNIKC & BAYLEY, 2002).
Além disso, os próprios indicadores de desempenho utilizados neste modelo o
condenam: quanto mais prisões são feitas, maior é o sinal de que a polícia não está
conseguindo cumprir com a sua principal missão, que é a de prevenir o crime
(VANAGUNAS, 2002).
SKOLNIKC & BAYLEY (2002) ainda questionam um outro princípio do policiamento
tradicional, segundo o qual, o aumento do número de policiais e viaturas não reduz
necessariamente as taxas de criminalidade e nem mesmo aumenta a proporção de
crimes resolvidos. Nos casos em que o patrulhamento mais intenso reduz a
criminalidade, ele o faz migrando o crime para outras áreas.
24
O estudo de BEATO (2002) também confirma que a alocação de mais viaturas e
policiais em regiões de altos índices de Criminalidade Violenta (I.C.V), uma das táticas
do modelo tradicional, não tem mostrado eficiência na redução da criminalidade no
estado brasileiro de Minas Gerais.
Outro fato importante refere-se à demanda real das comunidades. As preocupações
mais freqüentes dos residentes nas comunidades são com os problemas não-criminais
e não emergenciais (SKOGAN, 1997). A demanda estaria relacionada aos problemas
de desordem física, como atos de vandalismo, pichações, “pegas” de veículos,
consumo de “drogas leves (cola)” e terrenos abandonados e má iluminação.
Alguns estudiosos não enxergam este modelo de polícia como uma forma de
“prestação de serviços” à comunidade, uma vez que o trabalho policial é orientado
exclusivamente para o ataque de criminosos e pessoas que transgridem as regras
legais (CERQUEIRA, 2001).
Na seção 2.4 deste capítulo, será detalhado o processo de desenvolvimento de um
“serviço” de polícia nos moldes da filosofia tradicional de policiamento. Cabe agora
entretanto, voltar à história das agências policiais e apontar os fatos reais que levaram
ao surgimento de um novo modelo de gestão policial.
Toda a filosofia da polícia tradicional começou a ser questionada após a Segunda
Guerra Mundial, quando eclodiram tanto nos Estados Unidos quanto na Europa um
grande número de movimento sociais de direitos civis e passeatas de minorias sociais
(grupos étnicos) que mostravam-se insatisfeitas com a ação inadequada e
discriminatória de policiais. Além desses fatos, a criminalidade crescia fortemente nos
grandes centros em paralelo com a insatisfação dos patrulheiros, peça chave do
modelo, que gozavam de pouco prestígio e tinham pouca participação no
planejamento (KELLING & MOORE, 1974).
Em resposta a estas insatisfações, alguns centros de pesquisas americanos, apoiados
pelo governo federal americano, iniciaram uma série de estudos sobre o
desenvolvimento de novas formas de serviços policiais. Destacam-se os estudos
realizados nas cidades americanas de San Diego, Houston, Newark, Kansas City e
Michigan.
25
As conclusões destes estudos comprovaram as limitações e a ineficácia do
policiamento tradicional na redução da criminalidade e na manutenção da ordem, além
de apresentar resultados animadores sobre novos conceitos de serviços policiais.
Estes conceitos tinham como elemento comum uma interação maior da polícia com a
comunidade e este fato fez surgir uma nova filosofia ou modelo de desenvolvimento e
prestação de serviços policiais denominada: polícia comunitária.
2.3.– A POLÍCIA COMUNITÁRIA
A polícia comunitária representa o marco na mudança do conceito de “força policial”
para “serviços policiais” (LEIGTON, 1991). Trata-se de uma nova polícia que trabalha
orientada para a proteção de todas as pessoas da comunidade, buscando servi-las e
construindo uma vida social harmoniosa. É um serviço público que pode usar a força
para proteger a comunidade.
As definições por alguns autores sobre a filosofia de polícia comunitária ajudam a
entender melhor os seus conceitos:
TROJANOWICZ (1994):
“Community Policing is a philosophy of full-service, personalized
policing where the same officer patrols and works in the same
area on a permanent basis, from a decentralized place, working
in a proactive partnership with citizens to identify and solve
problems”.
CERQUEIRA (2001, p. 23):
“a estratégia comunitária vê o controle e a prevenção do crime
como o resultado da parceria com outras atividades; que quer
dizer que os recursos do policiamento, articulados com os
recursos comunitários são agora os instrumentos essenciais
para a prevenção do crime”.
SKOGAN (2003, p.125):
“O policiamento comunitário é um modelo de gestão participativa
e democrática do público no policiamento.”
26
REINER (2002, p.101):
“O policiamento comunitário deve ser visto como uma estratégia
corporativa
promissora
para
mudar
os
serviços,
as
responsabilidades e a estrutura organizacional da agências de
polícia”.
Como pôde ser visto, o novo modelo de polícia procura formar uma aliança e um
diálogo forte entre as comunidades e as forças policiais para que a sensação de
segurança subjetiva e a confiança da população no trabalho da polícia aumentem,
através de uma maior participação de comunidades nas tomadas de decisão dos
assuntos policiais.
Para o alcance de tal objetivo, vários pesquisadores (BEATO, 2002; SKOLNICK &
BAYLEY, 2002) defendem que seja fundamental uma forte articulação multiinstitucional dos atores da administração pública municipal (secretaria de saúde,
educação, transportes, saneamento básico e etc.) com outras organizações do
sistema de justiça (outras agências de polícia, Ministério Público, o Judiciário e
especialmente a polícia investigativa) em conjunto com as comunidades. A justificativa
está no fato da ordem pública ser muito complexa e a polícia sozinha e nem mesmo
sistema judicial serem capazes de arcar com todas estas responsabilidades sozinhos.
Nessa parceria o papel da polícia é de, em conjunto com as comunidades, identificar
problemas que necessitam da colaboração de outras agências, para então mobilizálas e coordenar os seus esforços na sua resolução desses problemas.
É difícil apontar com exatidão a origem dos conceitos sobre o policiamento
comunitário. SKOLNICK & BAYLEY (2002), dão créditos ao comissário da polícia de
Nova Iorque, Arthur Woods, como o primeiro a propor uma versão de policiamento
com conceitos comunitários em 1914. Já BRODEUR (2002) aponta as origens do
modelo comunitário na implementação do conceito de policiamento de grupo criado
nos Estados Unidos nos anos 70.
Ainda existem estudiosos que vêem no policiamento comunitário, simplesmente uma
reprodução do modelo de policiamento aplicado nas áreas rurais e em pequenos
centros urbanos. Essa discussão foge ao escopo do trabalho e o mais importante é
dizer que o policiamento comunitário ganhou força no Estados Unidos e Canadá nos
anos 80 e os elementos principais desse modelo de gestão são novas estratégias
27
operacionais e uma nova estrutura organizacional. Na próxima seção, serão
apresentados em profundidade os princípios que caracterizam o modelo comunitário
de policiamento.
2.3.1 – CARACTERIZAÇÃO DO POLICIAMENTO COMUNITÁRIO 20
Como já foi mostrado, o modelo comunitário é baseado numa parceria firme, em uma
relação de confiança mútua, duradoura e transparente de todo o efetivo da unidade
policial com a comunidade. Além desse princípio, uma síntese da literatura aponta
outras características comuns nos modelos de policiamento comunitário. Destacam-se
entre elas:
1. a instituição do tema co-produção de serviços policiais, pelo reconhecimento do
papel crítico que a comunidade exerce no fornecimento de informações para a
resolução de problemas, na concepção e na produção de novos serviços policiais
(SKOGAN, 1997; TROJANOWICZ, 1994; SKOLNICK & BAYLEY, 2002);
2. uma nova ordem de prioridades de ações táticas da polícia, que dá maior atenção
ao crime leve (serviços não-emergenciais) e à desordem (comportamentos e
condições físicas que violam as normais sociais da comunidade local). O foco
passa a ser a resolução de problemas e as ações pró-ativas (LEIGTON, 1991);
3. a importância da formação de parcerias da Polícia com ONG´s, Igrejas, escolas,
associações, prefeituras, empresas e outros, não somente para a obtenção de
recursos adicionais para a produção de serviço, mas para uma troca recíproca de
informações e uma sinergia de esforços (BEATO, 1999; SKOLNICK & BAYLEY,
2002);
4. o fim da burocracia por meio de uma intensa centralização das organizações
policiais em territórios e uma maior autonomia de decisão para o pessoal de linha
de frente, elemento que passa a ser figura ativa e conhecida pela comunidade
REINER (2002), MASTROFSKI (2002).
A fim de entender melhor como os serviços policiais são prestados neste novo modelo
de policiamento, será dada um atenção maior a esta quarta característica do
policiamento comunitário.
20
Outros nomes para o policiamento comunitário são: Polícia Interativa e Polícia de Bairro (ES – Brasil);
Policiamento orientado para Bairros ou para comunidade (Houston – EUA); Polícia Cidadã (BA – Brasil),
Policiamento Orientado para o Cidadão (Baltimore – EUA); Grupos de Vigilância de Bairro (Cingapura);
Policiamento de Proximidade (Lisboa – Portugal); Programa Vigilância de Bairros (Londres – Inglaterra);
Gestão Comunitária de Segurança Pública (São Paulo – Brasil).
28
Sendo o serviço policial o produto de uma interação de dois elementos (comunidade e
polícia), torna-se importante entender o lado policial da prestação de serviço, que no
caso é visto na figura do policial de linha de frente 21 .
Para promover serviços com qualidade, este profissional deve possuir habilidades de
relacionamento interpessoal, ter conhecimento sobre métodos de diagnóstico e
técnicas para a resolução de problemas, ser pro-ativo e criativo, além de ter uma
maior autonomia para tomar decisões. Todo este perfil de policial não é nem mesmo
encontrado no quadro pessoal das agências policiais americanas (MASTROFSKI,
2002).
Esse perfil é necessário, haja visto que a estratégia comunitária exige o uso pleno de
todas as atividades cognitivas dos policiais de linha de frente no diagnóstico e na
resposta a solução de problemas (CERQUEIRA, 2001). Por esta razão, esse modelo
acaba exigindo uma descentralização organizacional nas agências policiais e uma
nova configuração de responsabilidades sobre as decisões táticas e operacionais, que
passariam às mãos de níveis mais baixos da pirâmide organizacional da polícia
(Soldados, Cabos e Sargentos).
A descentralização não deve ser vista como a extinção das funções executivas de
comando. Neste novo contexto, o comando tem uma nova função de definir as
políticas e as estratégias de mobilização das comunidades e principalmente
acompanhar a execução das atividades dos policiais de linha de frente dando apoio
sempre que necessário.
Há evidências que os policiais se sentem mais satisfeitos com este tipo de trabalho,
conforme cita ROSENBAUM (2002) no trabalho de LURIGIO & ROSENBAUM (1994).
O fato de assumir novas responsabilidades e iniciativas torna o trabalho policial mais
desafiador e motivador para os policiais de linha de frente 22 . Além dessa vantagem, o
policiamento comunitário tende a melhorar a satisfação e as opiniões da comunidade
sobre o trabalho da polícia, uma vez que o aumento de contatos da polícia com o
público mostra que a polícia está buscando compreender as preocupações do público
e consequentemente, estão preocupados com o seu bem-estar (REINER, 2002).
21
São os policiais de ronda ou patrulheiros, os policiais de rua e os guardas de trânsito.
Parte-se do pressuposto que os policiais de linha de frente tenham recebido um correto treinamento em
métodos de diagnóstico, técnicas de resolução de problemas, princípios de comunicação e relacionamento
e principalmente, tenham apoio e sejam motivados pelos seus superiores. As conseqüências do não
22
29
Essa atitude aumenta a confiança da população na polícia, o que proporcionará um
maior número de denúncias, registros de ocorrências e doações de recursos para as
forças policiais. Como conseqüência final, tem-se a elevação da auto-estima e do
moral dos policiais pelo contatos positivos que eles teriam com as pessoas da
comunidade que os apoiam (SKOLNICK & BAYLEY, 2002). Outro ponto positivo sobre
o policiamento comunitário é que, embora não existam estudos empíricos
comprovatórios, existem evidências de que ele custe menos aos cofres públicos do
que o policiamento tradicional.
Apresentadas todas as vantagens, deve ser dito que este novo modelo de gestão de
segurança pública também apresenta algumas situações de riscos para a organização
policial. A primeira delas refere-se à possibilidade de haver corrupção por parte dos
policiais de linha de frente, que tirariam vantagens de sua nova autonomia e de suas
relações com a comunidade. A segunda seria o risco de acontecer conflitos sociais
entre diferentes grupos de cidadãos (comunidades), em virtude da parceria da Polícia
com apenas uma dessas partes. A terceira possibilidade de risco, diz respeito à
geração de conflitos da comunidade com policiais que não estejam preparados e
treinados para ouvir as queixas e sugestões da comunidade. A quarta situação de
risco ocorre quando a comunidade, a mídia local e os próprios policiais não
compreendem a essência da filosofia do policiamento comunitário e taxam este
modelo como uma forma “branda” de combater a criminalidade ou “conivente” com as
ações dos marginais. Por fim, o descentralismo gerado pelo modelo pode significar em
um retorno à subordinação da polícia aos poderes políticos locais (VANAGUNAS,
2002).
Como se percebe, a implementação do policiamento comunitário nas agências
policiais não é uma tarefa fácil 23 . Os problemas sempre surgem quando torna-se
necessário reduzir o número de atendimento das centrais para a realização de
serviços de prevenção (REINER, 2002). Desde modo, é preciso que aconteça
mudanças fundamentais não só em tecnologias mas também na estrutura
organizacional da polícia, para que se possa produzir resultados desejáveis de um
bom policiamento comunitário.
atendimento deste pressuposto e a simples delegação de responsabilidades podem comprometer o sucesso
na implementação do policiamento comunitário e causar grandes desastres na administração policial.
23
Para um melhor entendimento sobre as estratégias de implementação do policiamento comunitário ver
GREENE J.R. – Avaliando as estratégias planejadas de mudança no policiamento moderno:
Implementando o policiamento comunitário. P.175-196.
30
E ainda existe um paradoxo: são poucas as evidências positivas proporcionadas pela
prática do policiamento comunitário na redução de criminalidade e no aumento da
sensação de segurança pública (SKOLNIKC & BAYLYEY, 2002).
Existem várias estratégias operacionais para se implementar o policiamento
comunitário, tais como: as patrulhas a pé, minipostos policiais, canais de comunicação
com grupos étnicos, visitas de porta em porta e programas de vigilância de bairro são
algumas de suas práticas operacionais. A próxima seção discute estas estratégias e
apresenta uma visão panorâmica sobre as reformas das agências policiais do mundo.
2.3.2 – EXPERIÊNCIAS DE POLICIAMENTO COMUNITÁRIO NO MUNDO
São muitas as iniciativas de implementação do policiamento comunitário ao longo do
mundo. Experiências internacionais ocorreram nas agências policiais de vários países.
Destacam as implementações realizadas na Austrália, Cingapura, Japão, Dinamarca,
Noruega, Suécia, China, Finlândia, Grã-Bretanha, além dos Estados Unidos e
Canadá 24 .
Embora a maior parte da literatura destaque os americanos como os criadores desse
modelo, é o modelo de policiamento comunitário japonês que é considerado o mais
antigo, mais bem implementado e estabelecido do mundo (SKOLNIKC & BAYLYEY,
2002). Este modelo foi criado 25 logo após a Segunda Guerra Mundial e para se ter
uma idéia do grau de implementação no Japão, 40% de todo o efetivo da polícia
japonesa é destinado ao policiamento comunitário (NETO, 2003). Esses policiais
atendem em postos denominados de Chuzaishos (casas que servem de posto policial
24 horas/dia, onde o policial reside com seus familiares) e Kobans (postos que contam
com uma equipe de três ou mais policiais e localizam-se nos locais onde haja grande
fluxo de pessoas, como zonas comerciais, áreas turísticas, e etc.). Recentemente esse
modelo tornou-se disponível na literatura inglesa, através de sua transposição para
Cingapura.
O modelo de policiamento comunitário de Cingapura é baseado em Postos de Polícia
de Bairro e toda a prevenção do crime em comunidades é realizado por Grupos de
24
Para uma melhor entendimento destas experiências internacionais de policiamento comunitário ver o
capítulo 2 p.41-56. em SKOLNICK & BAYLEY (2002).
31
Vigilância de Bairro. Esse tipo de grupo de prevenção também tem ganho forças na
Grã-Bretanha, onde o policiamento comunitário ainda não é tão celebrado como
parece ser nos Estados Unidos (SKOLNIKC & BAYLYEY, 2002).
Quando o policiamento comunitário americano é mencionado, é preciso destacar o
programa "Tolerância Zero" realizado na cidade de Nova Iorque, que ajudou na
divulgação dos princípios teóricos do modelo comunitário para todo o mundo. No caso
de Nova Iorque, a fundamentação teórica do programa "Tolerância Zero" está lastrada
nos princípios dos estudos de WILSON e KELLING (1982) que foram denominados de
"Broken Windows" (Janelas Quebradas) 26 .
Outras experiências notáveis de policiamento comunitário em Detroit, Houston e Santa
Ana, não têm impedido pesquisadores de afirmar que o policiamento comunitário nos
Estados Unidos é mais uma aspiração do que uma implementação. Isto porque,
segundo SKOLNIKC & BAYLEY (2002), a maioria das forças policiais dos municípios
está utilizando o policiamento comunitário mais para “enfeitar” do que para transformar
procedimentos-padrão de operação.
No Canadá, algumas forças policiais também têm adotado a estratégia de
policiamento de grupos baseado em zonas ou bairros. Em algumas cidades
canadenses como Montreal e Winnipeg, as patrulhas a pé foram reintroduzidas como
uma tentativa de se aproximar das comunidades.
Nos países escandinavos as experiências de policiamento comunitário são bastante
semelhantes e limitadas. Na Finlândia, por exemplo, problemas de alcoolismo e
drogas têm levado a polícia comunitária a se aproximar dos jovens, criando programas
de prevenção nas escolas. O pequeno número de policiais comunitários, apenas 2%
da força policial, revela o nível de implementação deste modelo na Finlândia.
Na Dinamarca, o policiamento preventivo acontece sobre três linhas de ações: a
Polícia Educacional, as Unidades Especiais de Segurança (SSP – Special Security
Program) e o Policiamento de Bairro. De uma maneira geral estas ações se
sobrepõem em programas de prevenção junto às crianças e jovens que cometem
pequenos delitos nas ruas ou que geram problemas nas escolas. Não há estudos que
25
NETO retrata no seu trabalho (A Polícia Comunitária no Japão: uma visão brasileira. NETO, M.L.C.2003) que os conceitos do policiamento comunitário fazem parte da história das agências japonesas desde
1879.
32
apresentem uma avaliação formal sobre a eficiência destes programas de prevenção
(SKOLNIKC & BAYLYEY, 2002).
Na Austrália o nível de implementação do policiamento comunitário é muito parecido
com a situação britânica. Apesar das dificuldades das polícias australianas para
manter o programa Vigilância de Bairro vivo, tem crescido o número de municípios
onde o programa tem sido implementado (BAYLEY in WONG, 2001). Porém, o modelo
tradicional de policiamento sofreu poucas mudanças na Austrália.
As experiências de policiamento comunitário na China também tem sido bastante
positivas WONG (2001) e esse sucesso é creditado à forte participação das
comunidades nas questões relacionadas a violência e criminalidade.
As primeiras experiências do policiamento comunitário em alguns países também não
foram bem sucedidas devido a uma série de fatores como: resistência interna dos
policiais, falta de apoio e continuísmo de novos secretários e comandantes superiores,
além das pressões da sociedade por respostas imediatas. Cientes da prática real do
policiamento comunitário, cabe agora entender como este modelo de gestão
comunitária de segurança chegou ao Brasil e em Minas Gerais e em qual nível situase sua implementação.
2.3.3 – A PRÁTICA DO POLICIAMENTO COMUNITÁRIO NO BRASIL E MINAS
GERAIS
Dois fatos alavancaram a implementação de experiências da filosofia de polícia
comunitária nas agências de polícia brasileiras. O primeiro deles foi o regime
democrático estabelecido na Constituição de 1988, e que é visto por BEATO (1999)
como o grande patrocinador da Polícia Comunitária no Brasil.
O segundo fato é a realização do 1º Congresso Internacional sobre Policiamento
Comunitário em 1991, evento que foi fundamental para o lançamento da semente de
policiamento comunitário no Brasil e contou com a participação de pesquisadores e
comandantes de várias polícias norte-americanas e canadenses.
26
Para uma melhor compreensão deste programa ver o artigo Broken Windows - The police and
neighborhood safety - WILSON J.Q. & KELLING G.L. (1982).
33
À partir destes acontecimentos, a prática do policiamento comunitário no Brasil tem-se
mostrado presente em pelo menos 15 dos 26 Estados da Federação Brasileira 27 ,
sendo eles: Ceará, Espírito Santo, Rio de Janeiro, São Paulo, Minas Gerais,
Pernambuco, Paraíba, Santa Catarina, Bahia, Rio Grande do Norte, Sergipe, Paraná,
Rio Grande do Sul, Distrito Federal e Pará.
O survey realizado por CERQUEIRA (2001) faz uma avaliação do nível de
implementação da polícia comunitária nesses estados e, por uma análise deste
trabalho, percebe-se que:
(1)
o tema, polícia comunitária, ainda é considerado novo para essas agências,
uma vez que os conceitos desse modelo ainda não foram bem difundidos
dentro destas organizações policiais;
(2)
na implementação do novo modelo, na maioria destes estados, foi dada
pouca ênfase ao trabalho de preparação e treinamento dos policiais tanto de
linha de frente quanto aos oficiais;
(3)
os primeiros resultados de programas pilotos de policiamento comunitário
apresentado pelos estados são considerados bons, entretanto são poucas as
iniciativas de uma implementação sistêmica da filosofia de Polícia Comunitária
em outras cidades desses estados;
(4)
a maioria desses programas, embora feitos com boas intenções, não deve
ser considerados como programas “puros” de polícia comunitária, uma vez que
não elevaram a participação do público no desenvolvimento de serviços e nem
abandonaram as estratégias e a estrutura organizacional do policiamento
tradicional.
As análises feitas acima parecem ser “desanimadoras” no que tange à implementação
da polícia comunitária no Brasil. Entretanto, é importante olhar sob o ponto de vista
político, institucional e financeiro vividos pelas agências brasileiras, em comparação
com outros países como EUA e Canadá, para se ter uma idéia das dificuldades a que
elas estão sujeitas na implementação deste modelo (ver QUADRO 2.0).
Há de se adicionar a este quadro, as críticas de muitos setores da sociedade
brasileira, que de maneira enganosa, interpretam nas táticas e serviços do
policiamento comunitário ineficácia sobre as ações dos bandidos. Essas entidades
27
Esta informação foi obtida na obra de CERQUEIRA (2001) e verificada nos sites oficiais destas
polícias na internet.
34
pressionam as autoridades policiais a usarem as ações sanguinárias, autoritárias, e de
repressão da velha polícia para a resolução dos problemas de criminalidade.
EUA e CANADA*
Ângulo
institucional
A força policial é descentralizada e controlada pelos
municípios. O policiamento comunitário é idealizado para
A força policial está centrada nas mãos do estado e não
sob o controle dos municípios.
a polícia municipal.
O policiamento investigativo e ostensivo é integrado em
uma só instituição.
Ângulo
Político
Os países possuem um regime democrático consolidado
A sociedade acredita, respeita e confia no trabalho
exercido pela polícia de seus países.
Ângulo
financeiro
BRASIL**
As funções policiais são desempenhadas por duas polícias:
a Militar e a Civil, que não trocam informações e não
concordam com a unificação.
O país possui um regime democrático novo e em fase de
construção.
As imagens de corrupção, violência e violação dos direitos
humanos dão descrédito às organizações policiais
brasileiras.
As agências destes países possuem altos níveis de
Faltam efetivo e recursos financeiros para o treinamento,
qualidade de recursos humanos, boa infra-estrutura
os policiais são mal remunerados e existe uma carência
tecnológica e bélica.
básica de infra-estrutura nos quartéis militares.
QUADRO 2.0 – Uma análise comparativa das dificuldades que estão sujeitas as agências
policiais norte americanas e brasileiras para a implementação do policiamento comunitário. *As
informações sobre estes países foram obtidas em REINER (2002), SKOLNICK & BAYLEY (2002) e
MASTROSFKI (2002) e LEIGTON (1991). ** As informações sobre o cenário brasileiro foram obtidas pela
análise dos trabalhos de: CERQUEIRA (2001) e BEATO (1999, 2002).
Um destaque deve ser dado a um significativo avanço obtido em alguns estados
como:
•
no Espírito Santo, estado que foi pioneiro na experiência de policiamento
comunitário no Brasil 28 e que segundo informações, já implantou os seus
conceitos em mais de 70% de suas cidades;
•
no Rio Grande do Sul, onde um forte trabalho de mudança organizacional
de descentralização das atividades operacionais e diminuição de níveis
hierárquicos está sendo feito para a implementação da filosofia e dos
conceitos de polícia comunitária.
•
em Minas Gerais, onde o apoio em forma de treinamento e pesquisa de
vários departamentos da UFMG, a criação de Conselhos Comunitários de
Segurança Pública em 1999 e a utilização do Geoprocessamento tem
contribuído para o sucesso de uma segunda tentativa de implementação da
Polícia Comunitária.
28
Ver a experiência de policiamento comunitário na cidade capixaba de Guaçuí em 1994.
35
•
no Rio de Janeiro, onde se destacam as experiências de policiamento
comunitário nos aglomerados urbanos. Além disso, foram os comandantes
da PM carioca que tiveram a iniciativa de trazer o policiamento comunitário
da América do Norte para o Brasil na década de 80.
•
Em São Paulo, estado que organizou o 1º Congresso Internacional sobre
Policiamento Comunitário em 1991, já foram criados mais de 800
Conselhos de Segurança (CONSEG´S) e tem-se implementado o modelo
de gestão comunitária de segurança em paralelo com os princípios da
gestão pela qualidade total no desenvolvimento dos serviços policiais.
As primeiras experiências do policiamento comunitário em Minas Gerais surgiram no
ano de 1993 em alguns bairros da capital mineira, através da Diretriz de Planejamento
de Operações da Polícia Militar de Minas Gerais n.º 3008. Entretanto, essas
experiências não obtiveram o sucesso esperado na redução da criminalidade,
aumento da confiança e da sensação de segurança pública das comunidades onde
foram implantadas.
O fracasso na implementação pode ser visto no trabalho de SOUZA (1999), que
aponta como as principais causas: (1) a inexistência de parcerias logísticas
operacionais efetivas, (2) a resistência da comunidade e de policiais em participarem,
(3) o despreparo dos policiais consistido na falta de treinamento para essa nova forma
de se prestar serviços policiais, (4) as dificuldades de conscientizar e mobilizar as
comunidades na participação e, (5) a falta de apoio e unanimidade do alto-comando
na implantação da filosofia do policiamento comunitário.
Uma nova tentativa de implementação da polícia comunitária em Minas Gerais foi
realizada no ano de 1999 pelo Comandante de Policiamento da Capital, Cel. Severo
Augusto, que implementou um programa mais amplo chamado de “Polícia de
Resultados”. Este programa consistia em três grandes ações:
-
utilização de instrumentos de georeferenciamento da criminalidade para
planejamento de serviços de patrulhamento;
-
criação dos Conselhos Comunitários de Segurança Pública em cada uma das
25 companhias de polícia da capital e;
-
regionalização e descentralização das atividades do policiamento ostensivo.
36
Os objetivos do CONSEP podem ser encontrados no seu estatuto 29 , entretanto cabe
destacar como os mais importantes, o item VIII do artigo 2º que diz que o CONSEP
tem a função de desenvolver e implementar sistemas para coleta, análise e utilização
de avaliações dos serviços prestados pelas frações policiais, bem como reclamações
e sugestões do público; o item VI também do artigo 2º que outorga ao CONSEP o
papel de promover palestras, conferências, fóruns de debates e implantar programas
de instrução e divulgação de ações e autodefesa às comunidades, inclusive
estabelecendo parcerias.
À PMMG cabe a responsabilidade de promover sempre que necessário, treinamento
para integrantes do conselho, como forma de promover e facilitar o envolvimento
comunitário na área de segurança pública.
A polícia mineira tem procurado evitar os mesmos erros da primeira tentativa,
treinando e capacitando policiais de diferentes níveis hierárquicos e lideranças
comunitárias sobre os conceitos de policiamento comunitário e orientado para a
solução de problemas. Em março de 2001, numa tentativa de conscientizar e mobilizar
a sociedade sobre o seu papel na nova polícia, foi realizado o Seminário dos
Conselhos Municipais de Segurança Pública, para discutir novas perspectivas de
policiamento, tais como, “a Participação Popular, Políticas Públicas e de Segurança”.
Os primeiros resultados da implementação do programa “Polícia de Resultados”
surgiram com a redução de vários índices de criminalidade em quase todas as
unidades, nas estatísticas entre os anos de 2000 e 2001 (BEATO, 2002). Incentivados
pelos primeiros resultados de redução da criminalidade na capital, novos CONSEP´s
surgiram na região metropolitana de Belo Horizonte (Betim, Contagem, Ribeirão das
Neves e Sabará). Esse impacto, exigiu a criação de diretrizes sobre os princípios da
filosofia do Policiamento Comunitário e sobre a estruturação e o funcionamento dos
CONSEP´s pelo Comando-Geral da Polícia Militar de Minas Gerais em 2002.
Nos meses de novembro e dezembro do ano de 2002 foram realizados os primeiros
seminários de Polícia Comunitária nas Regiões de Polícia Militar (RPM) para promover
o tema e discutir as experiências de CONSEP´s com comunidades e policiais.
29
Para uma maior entendimento da estrutura e funcionamento dos Conselhos Comunitários de Segurança
Pública, ver a Diretriz para a produção de serviços de segurança pública nº5/2002 – CG.
37
Conforme afirma BEATO (2002), ainda há muita coisa a ser feita para a melhoria do
trabalho em boa parte desses Conselhos na capital e interior. A pesquisa de avaliação
do funcionamento dos CONSEP´s da capital, realizada pelos pesquisadores do Centro
de Estudos de Criminalidade e Segurança Pública - CRISP em 2001, mostra que
ainda existem problemas de autonomia e representatividade nos CONSEP´S,
problemas de funcionamento e de mobilização da comunidade para participação, de
preparação e treinamento dos líderes, e principalmente problemas decorridos da
ausência de um consistente planejamento estratégico e instrumentos de gestão capaz
de estruturar o trabalho desses Conselhos em conjunto com a PMMG.
Outro fato interessante é a heterogeneidade de desempenho e funcionamento dos
conselhos na capital mineira. O funcionamento dos conselhos tem sido melhor em
áreas onde não existe a predominância de crimes violentos e os piores resultados de
redução de criminalidade geralmente estão em áreas com alto índice de homicídio
(BEATO, 2002).
Apresentados os princípios das filosofias de polícia tradicional e comunitária, a
próxima seção aponta como o modelo de policiamento orientado para a resolução de
problemas pode ser incorporado a esses modelos de maneira distinta.
2.4- POLICIAMENTO ORIENTADO PARA RESOLUÇÃO DE PROBLEMAS (PORP)
O Policiamento Orientado para Resolução de Problemas (PORP) tem como centro de
interesse a resolução de “problemas da comunidade” que vão ter impactos na redução
do crime e da desordem. O problema, neste caso, é definido como qualquer situação
que cause medo, alarme, ameaça ou que possa evoluir para um distúrbio na
comunidade (CERQUEIRA, 2001).
O criador desta metodologia de planejamento de serviços policiais foi o advogado
americano Herman Goldstein, que na década de 70 obteve bons resultados da
aplicação de sua metodologia em alguns estados americanos.
Para GOLDSTEIN, a unidade básica de policiamento deveria ser o problema, o qual
ele definiu como um “Cluster de incidentes”. Estes problemas entretanto, deveriam ser
uma preocupação não somente da polícia, mas principalmente da comunidade.
38
Quando aplicada, a metodologia de resolução de problemas contempla cinco etapas
distintas e consecutivas de trabalho que podem ser vistas na FIGURA 2.1:
Identificar
do problema.
1º Etapa
Analisar as
causas
fundamentais
do problema
Planejar
uma ação
Implementar
a ação
Avaliar os
resultados
2º Etapa
3º Etapa
4º Etapa
5º Etapa
FIGURA 2.1 – As cinco etapas da metodologia de resolução de problemas. Adaptada de
GOLDSTEIN (1970).
O objetivo geral na primeira etapa é definir corretamente quais são os grupos de
incidentes que correspondem a um problema de segurança. Na segunda etapa deve
ser feita uma investigação das características dos problemas, no sentido de identificar
quais as suas causas fundamentais, sob três perspectivas: a vítima, o delinqüente e o
local do fato.
Um plano para bloquear essas causas fundamentais identificadas é concebido na
terceira etapa do método, que ainda deve conter as metas e critérios para uma futura
avaliação. O plano é executado na unidade numa quarta etapa e a efetividade de suas
ações são verificadas através da checagem dos critérios pré-estabelecidos.
Esta metodologia de concepção de serviços policiais foi adaptada de forma diferente
às filosofias tradicionais (caso de Minas Gerais) e comunitárias de policiamento,
conforme pode ser visto no QUADRO 2.1.
Estas diferenças estão presentes em todas as cinco etapas do método. Entretanto, é
na etapa de planejamento da ação que se percebe as maiores diferenças da
implementação da metodologia de resolução de problemas nos moldes da polícia
comunitária e polícia tradicional.
É provável que se encontrem nas agências policiais do mundo, variantes da aplicação
dessa metodologia de resolução de problema tanto no modelo tradicional quanto no
modelo comunitário. Embora não tenham sido encontrado trabalhos que avaliem a
eficiência da utilização deste instrumento nesses dois modelos, é de se acreditar que a
sua utilização no modelo comunitário produza melhores resultados.
39
Aplicação da metodologia de resolução de problemas nas filosofias comunitárias e tradicional 30
Etapas da metodologia
Policiamento Comunitário
Os problemas são as reais demandas da comunidade no
Os problemas estão relacionados com o
Definição de
que estejam relacionadas à desordem e à qualidade de
aumento de um tipo de criminalidade na área
Problema
vida, além dos problemas relacionados com a
da unidade. Nem sempre estes problemas são
criminalidade.
preocupações da comunidade.
Identificar
o problema
Instrumentos e
participantes
Atores
Problemas são identificados com a participação dos
A identificação é feita exclusivamente por
moradores, líderes, policiais da linha de frente e
policiais administrativos (oficiais) que utilizam
representantes de outras instituições governamentais e
de dados estatísticos sobre crimes e de
municipais. Todas as informações disponíveis são usadas.
conversas informais com os policiais de rua.
É dado valor às informações sobre as vítimas, os policiais
Somente as informações sobre criminosos ou
de rua, as testemunhas e os delinqüentes.
suspeitos são estudadas .
Dados estatísticos utilizados são ricos em informações
Analisar o
problema
Informações
sobre a seqüência temporal dos acontecimentos criminais,
além de informações passadas pela comunidade sobre
seus atos e táticas dos delinqüentes.
Ação
Planejador
Análise de aspectos físicos que constituem os
riscos e da ação do delinqüente.
policial de linha de frente (praças), as pessoas da
comunidade e parceiros envolvidos na resolução do
Além das ações táticas tradicionais (prisões, detenções,
Desenvolvimento
entrevistas, etc.), utiliza-se táticas não-tradicionais como
de Estratégias
alterações no contexto físico e social da comunidade que
dão ênfase especial a prevenção de crimes.
Avaliação dos
É feita uma boa articulação dos esforços e recursos da
recursos
Polícia e de outras instituições públicas, comunidades e
disponíveis
parceiros.
Estabelecer
metas
Implementação da ação
Avaliação
Avaliadores
dos
resultados
Critérios
sua localização geográfica.
São examinados as ações de cada ator dentro de um
problema.
Planejar a
Dados estatísticos contemplam apenas os
valores quantitativos da incidência criminal e a
contexto físico, social e de uma seqüência de eventos.
O planejamento das ações é feito de modo conjunto entre o
ação
Policiamento Tradicional
Com a participação da comunidade, as metas de curto e
longo prazo são estabelecidas para verificação do alcance
das estratégias adotadas.
Em muitas situações a ação é planejada
apenas pelo oficial da sessão de planejamento
da unidade, o chamado P3.
Utiliza basicamente as táticas tradicionais de
policiamento (origens militares) que repercutem
em ações basicamente repressivas.
Os escassos recursos da Polícia são utilizados
de maneira única.
Não é comum a fixação de metas no
policiamento tradicional. Entretanto, quando
feitas, as metas são estabelecidas apenas pela
polícia.
Cada ação planejada é desdobrada nos 5W 2H para todos
Os serviços são prestados pelos policiais, e em
os participantes. A comunidade é co-produtora dos
alguns casos podem ocorrer parcerias com
serviços, ajudando em multirões, campanhas de orientação
outras instituições de segurança (Polícia
e etc.
investigativa, federal, corpo de bombeiros etc..)
Os resultados das ações são avaliados pela comunidade e
As unidades superiores avaliam os resultados
pelos policiais da unidade.
da unidade de área
Os critérios de avaliação são tanto quantitativos e
Critérios são unicamente baseados na redução
qualitativos.
do número de crimes.
Quadro 2.1 – A aplicação da metodologia de resolução de problemas nos modelos
comunitários e tradicionais de polícia.
30
Este quadro foi elaborado por meio da análise de documentos da PMMG: Manual de Trabalho de
comando, Diretriz Auxiliar de Operações – DIAO, e dos estudos realizados por CERQUEIRA (2001).
40
2.4.1 – O PORP E A POLÍCIA TRADICIONAL.
Embora o método de policiamento orientado para resolução de problemas tenha
princípios contrários às estratégias do policiamento tradicional, ele foi adaptado ao
modelo tradicional de policiamento da Polícia Militar de Minas Gerais em 1987,
conforme pode ser visto no Manual de Trabalho de Comando da PMMG 31 .
Nessa adaptação entretanto, a mesma metodologia era utilizada tanto para a
resolução os problemas de criminalidade, como também para a resolução de
problemas administrativos internos. O QUADRO 2.2 permite uma visão de “problema”
para PMMG na época de criação e também apresenta as categoria de problemas
(sombreado) que tem relação direta com a metodologia de GOLDSTEIN.
QUADRO 2.2 – Classificação dos problemas da PMMG.
Problema de nível estratégico
1.
Nível de decisão
Problema do nível tático
Problema do nível operacional
Problemas de direção
2.
Estrutura organizacional
Problemas de apoio
Problemas de Execução
3.
Conjuntura
Problemas de Seg. Pública
Problemas de Seg. Nacional
QUADRO 2.2 – Classificação dos problemas da PMMG – adaptado do Manual de Trabalho de
Comando da PMMG (1990).
Na análise deste documento, percebe-se que não há o reconhecimento das
habilidades e experiências dos policiais de frente no estudo dos problemas e no
desenvolvimento de soluções. Essa competência foi dada apenas aos oficiais de
planejamento (P3) das unidades.
Além disso, o envolvimento e o apoio do público também foi deixado de lado, nesta
adaptação da metodologia. Com isto, podemos dizer que o problema identificado na
aplicação desta metodologia é somente um “problema de polícia”.
31
Para maiores detalhes desta implementação ver: Manual de Trabalho de comando (MTP–11 – 2 – PM).
Academia de Polícia Militar – 1990.
41
Não foram encontradas na literatura outras adaptações desta metodologia para a
filosofia de polícia tradicional. Também não foram encontrados estudos na Academia
de Polícia que abordassem a aplicação desta metodologia nas unidades, mas a
própria Seção de Planejamento do Estado Maior da PMMG entende que este
documento é pouco utilizado e necessita de melhorias.
Uma possível explicação para tantas diferenças do modelo criado pela Polícia Militar
de Minas Gerais para o modelo de GOLDSTEIN pode ser estar no limitado
conhecimento das agências policiais brasileiras e consequentemente mineira, à
respeito da importância do envolvimento da comunidade no trabalho policial na época
em que este documento foi criado.
2.4.2 - O PORP E A POLICIA COMUNITÁRIA.
Embora a metodologia de policiamento orientado para a resolução de problemas tenha
sido mais incorporada ao modelo comunitário de policiamento, eles não são a mesma
coisa, mas sim visões diferentes e complementares para uma ação policial. Conforme
lembram SKOLNICK & BAYLEY (2002), “o policiamento comunitário não envolve
necessariamente a metodologia de resolução de problemas”.
Essa visão de similaridade surge do fato de que ambas, a filosofia comunitária de
policiamento e a metodologia de policiamento orientado para a resolução de
problemas:

reconhecem as habilidades e a experiência adquirida pelos policiais de
linha de frente na identificação e solução de problemas;

dependem fortemente da informação, do conhecimento e especialização; e

propiciam um relacionamento mais estreito do trabalho policial com as
comunidades.
É exatamente essa sinergia que explicaria a produção de melhores resultados na
aplicação do policiamento orientado para problemas na polícia comunitária.
Por fim, a metodologia de resolução de problemas só é limitada pela imaginação,
criatividade, entusiasmo e pela perseverança das pessoas envolvidas na sua
utilização.
42
2.5 – SERVIÇOS POLICIAIS DE SEGURANÇA PÚBLICA
Apresentada a evolução dos modelos de policiamento, algumas reflexões devem ser
feitas numa tentativa de se visualizar uma possível aplicação da base conceitualteórica de Gestão de Desenvolvimento de Serviços na prática administrativa do
trabalho policial. São elas:
•
O produto final do trabalho desenvolvido por policiais militares pode ser
visto como um serviço? Ou seja, a Polícia Militar é uma organização
prestadora de serviços públicos?
•
Sendo a primeira resposta positiva, quais seriam estes serviços policiais
prestados e a quem eles estariam dirigidos?
Como foi mostrado ao longo deste capítulo, as recentes reformas pelas quais as
polícias militares do Brasil têm passado desde o início da década de 90, permite dizer
que essas podem ser vistas como organizações de prestação de serviços públicos.
Isto pode ser justificado por duas razões:
-
A antiga idéia de “força pública” vem sendo gradativamente substituída pela
idéia de “serviços públicos de segurança”. O substantivo “força” passa a ter
uma outra conotação, conforme revela CERQUEIRA (2001): “o serviço policial
é um serviço público que pode usar a força para proteger o cidadão”.
-
O serviço preventivo é por natureza um processo interativo e a ênfase que a
PM vem dando a este processo de interação e aproximação com a
sociedade é que explica a afirmação de que o produto final pode ser visto
como um serviço policial. Neste novo processo de interação, a sociedade é
vista não somente como “cliente” mas também como co-produtora dos
serviços de segurança pública (SKOGAN, 1997; TROJANOWICZ, 1994;
SKOLNIKC & BAYLEY, 2002). Nos serviços reativos, a interação da PMMG
com as vítimas e testemunhas é pequena e dificultada pelo pouco tempo para
se estabelecer relações interpessoais, e pelo estado emocional alterado dos
envolvidos.
Na próxima seção deste capítulo, discute-se qual o papel a ser desempenhado pela
polícia militar na prestação dos serviços de segurança pública aos cidadãos
brasileiros.
43
2.5.1 – O PAPEL DA POLÍCIA MILITAR NA SEGURANÇA PÚBLICA
Um dos principais objetivos do Estado é garantir a existência de uma sociedade
democrática. Para o alcance de tal objetivo, faz-se necessário a preservação da ordem
pública, a garantia de direitos do cidadão, a observância da lei, a defesa da
integridade das pessoas e de seus patrimônios. Nesse sentido, a instituição policial é a
instituição de segurança pública que detêm o direito de uso da força para o alcance
desse objetivo (SKOLNICK & BAYLEY, 2002).
Ao contrário dos Estados Unidos e de outros países da Europa, não existe no Brasil
uma estrutura única de controle sobre as funções policiais de vigilância preventiva e
investigação. Conforme determina a Constituição Brasileira de 1988 32 , há duas
polícias distintas executando as funções de investigação (Polícia Civil) e as funções de
patrulhamento ostensivo para prevenção do crime (Polícia Militar).
As atividades de investigação, realizadas pela Polícia Civil, estão dirigidas para a
elucidação dos fatos delituosos, coleta de provas e elaboração de inquéritos policiais
que servirão de subsídios para a ação e julgamento, na justiça, dos agentes infratores.
Segundo RICO & SALAS (1992), as atividades de vigilância executadas pela Polícia
de Patrulhamento (Polícia Militar) devem ser capaz de cumprir as funções de:
-
(...)“Prevenir e reprimir as condutas que, segundo a opinião geral, atendem
contra a vida e a propriedade de forma grave;
-
Aplicar as leis e os regulamentos vigentes e manter a ordem pública;
-
Proteger as garantias constitucionais;
-
Facilitar a circulação de pessoas e veículos;
-
Resolver conflitos entre indivíduos e grupos de indivíduos;
-
Detectar problemas relacionados com os cidadãos, a polícia ou o governo que
podem agravar-se;
-
Criar e manter um clima de confiança nas comunidades;
-
Garantir os serviços fundamentais em caso de urgência;
-
Realizar certo número de atividades sociais relacionados com a sociedade;
-
Executar decisões judiciais ou administrativas para as quais seja necessário o
uso da força;
-
Obter informações relacionadas com a criminalidade e ordem pública”. (...)
44
O trabalho realizado pelos organismos policiais, tanto na estrutura de comando
centralizada de funções policiais quanto na estrutura subdivida (caso do Brasil), tem
mostrado-se ineficaz na resolução dos problemas relacionados a criminalidade e a
violência (BRODEUR, 2002; CERQUEIRA, 2001). Isto se deve a complexidade dos
problemas relacionados à ordem pública, que exigem, cada vez mais, uma interação
das agências do município e da comunidade com as instituições policiais.
As experiências brasileiras e mundiais têm mostrado que somente os esforços dos
organismos policiais são incapazes de manter a ordem pública e contribuir para a
melhoria da qualidade de vida da sociedade (BEATO, 1999; SKOLNICK & BAYLEY,
2002). Isto não quer dizer que o papel a ser desempenhado pela PM não é importante,
mas sim que o papel da PM não é exclusivo na garantia da segurança pública.
Essa afirmação, à primeira vista, tende a criar uma falsa sensação de tranqüilidade e
uma forte justificativa para os comandantes das agências policiais quando indagados
pelos crescentes índices de criminalidade. Entretanto o papel a ser desempenhado
pela PM brasileira tem tornado cada vez mais complexo (CERQUEIRA, 2001).
Isto pode ser confirmado quando é percebido nas PM´s brasileiras a substituição dos
antigos objetivos da Polícia Militar instalados pelos militares em 1969: “exclusividade
na preservação da ordem pública por ações tipicamente de polícia; defesa das
fronteiras, proteção da moeda e a preservação da soberania nacional” (SEIXAS, 1999)
por serviços policiais de combate e controle da criminalidade, serviços para a redução
do "medo do crime", manutenção da ordem pública e, essencialmente, para a melhoria
da qualidade de vida das comunidades (PMMG, N.º. 01/2002). Na próxima seção será
apresentado o desdobramento o papel atual da polícia militar em categorias de
serviços que podem ser oferecidos as comunidades.
2.5.2 – OS SERVIÇOS DA POLÍCIA MILITAR
Quanto à pergunta sobre quais seriam os tipos de serviços prestados pela polícia
militar, a resposta é que não foi encontrada nenhuma categorização padronizada e de
referência para os pesquisadores da área e para os praticantes do policiamento.
32
À Polícia Federal cabe o controle sob o tráfico de drogas e a apuração de infrações que tenham
repercussão interestadual. Para maiores informações ver cap. III, art. 144 da Constituição Brasileira de
1988.
45
A única classificação dos serviços policiais de patrulhamento é quanto a sua natureza
preventiva e repressiva explicadas da seguinte maneira: o serviço de natureza
preventiva tem a função de evitar o surgimento de um fato delituoso e o serviço
repressivo acontece quando o fato já ocorreu e a Polícia Militar age com a finalidade
de rastrear e prender os criminosos em flagrante ou sob cumprimento de mandado
judicial. Mesmo assim, cabe dizer que, a instituição Polícia Militar apresenta um
diversificado e crescente portfolio de serviços conforme pode ser visto na FIGURA 2.2.
Socorro à vítimas
de acidentes
Outros
Serviços
Busca por
soterrados
Serviços
comunitários
Revista de
torcedores
em estádios Trânsito
Patrimônio
público e
privado
urbano e
rodoviário
Comunidade
Operação
oxigênio
Unidades
especiais
Segmentos
atendidos pela
P.M.
Serviços de
radiopatrulhamento
(190)
Corpo de
bombeiros
Visita
tranquilizadora
Orla do
Bosque
Serviços
repressivos
o
ln
a
i
c
oli o
p
ão emp
t
Aç
Un
pro idade
du
de
ser ção d
viç
o
o.
Blitz de
trânsito
Proteção ao
meio ambiente
Serviços
Policiais
Anjos da
Escola
Companhias
de Sub-área
Assistência e proteção
da integridade física
das pessoas
Operação
Pepraco
Serviços
preventivos
Batalhões de
área e RPM.
Vaga
maluca
Operação
trânsito-livre
FIGURA 2.2 – Estrutura para classificação dos serviços prestados pela Polícia Militar de Minas
Gerais. Fonte: Esta figura foi criada com base na classificação e codificação de ocorrências policiais
dispostos na Diretriz Auxiliar das operações - DIAO da PMMG.
Na FIGURA 2.2, a área mais externa contém alguns dos produtos finais do portfolio de
serviços da Polícia Militar de Minas Gerais 33 . O outro anel sombreado (mais interno),
corresponde à classificação dos serviços quanto: a natureza da ação policial no
33
O Corpo de Bombeiros em Minas Gerais não é mais uma unidade prestadora de serviços policiais.
46
tempo, segmentos atendidos (destinatários do trabalho de proteção policial) e a
unidade responsável pela prestação do serviço.
Alguns exemplos da aplicação desta caracterização dos serviços policiais:
♦ “Visita tranquilizadora” é um serviço de prevenção prestado por companhias de
áreas à comunidades específicas como bancos, casas de loteria, postos de
gasolina e etc..
♦ O socorro a vítimas de soterramento é um serviço de repressão prestado pelo
corpo de bombeiros para salvar vidas e proteger a integridade física dos
cidadãos.
♦ A “vaga maluca” é um serviço comunitário e de prevenção ao patrimônio
privado criado pela PM, mas executado pelos moradores de um prédio, que
representam uma comunidade.
Uma outra classificação dos serviços policiais pode ser feita sob a perspectiva do
“cidadão-cliente”. Neste caso os serviços policiais estariam relacionados em quatro
categorias:
a) Serviços prestados a problemas não relacionados a crimes: Este tipo de solicitação
corresponde a maior parte das solicitações de serviços policiais e dizem respeito a
brigas de família, vizinhos, direitos de consumidores, veículos abandonados,
problemas com som alto, brigas de gangues, atos de vandalismo e etc.. Em suma, são
os serviços policiais de resolução de conflitos e de manutenção da ordem pública.
b) Serviços emergenciais: são serviços oferecidos a todos os tipos de acidentes,
incêndios, incidentes com animais, pessoas perdidas, lesões corporais, atendimento a
pessoas feridas e enfermas, tentativas de suicídio, problemas com doentes mentais,
ameaças de morte, partos, socorro médicos etc..
c) Serviços relacionados a problemas criminais: esta terceira categoria de serviços tem
sua demanda aumentada nos centros urbanos do estado de Minas Gerais 34 e
correspondem aos serviços relacionados ao uso e tráfico de entorpecentes,
homicídios, assalto a mão-armada, crimes contra o patrimônio (assalto a
estabelecimento comercial, veículos e residência) e;
34
Ver a análise dos atendimentos da Polícia Militar de Minas Gerais em Belo Horizonte em 1995
realizados BEATO (1999).
47
d) Serviços comunitários: são os pedidos de policiamento feitos por pessoas da
comunidade, as operações especiais (Taxistas, Blitz de trânsito), educação ambiental
e de trânsito nas escolas, programas contra as drogas, Transitolândia, escoltas de
presos, banda de clarins, e outras solicitações de comunidades e autoridades. Muitos
oficiais questionam o valor da prestação de parte destes serviços para na prevenção e
combate direto a criminalidade.
Compreender a evolução das demandas desses serviços, bem como o seu
desdobramento geográfico e temporal é crucial para a realização de um bom
planejamento e atendimento policial. Além disso, também é importante identificar os
reais usuários desses serviços e as suas necessidades reais (VANAGUNAS, 2002).
Além disso, o atendimento às reais necessidades deste cidadão-cliente ainda é
comprometido pela alta influência da mídia no trabalho da polícia, gerando uma falsa
demanda das comunidades.
Os “clientes” são aqueles cidadãos que solicitam a ajuda e os serviços da polícia, e
não um público como um todo. Na visão de VANAGUNAS (2002), um grande público
não possui uma demanda única de serviços policiais. Daí a importância das agências
policiais utilizarem o conceito de grupos ou indivíduos como clientes e deixarem à
parte o conceito abstrato de comunidade e público.
2.6 - CONCLUSÕES
Este capítulo teve o objetivo de apresentar processo de evolução dos modelos de
policiamento que foram desenvolvidos e são utilizados por agências policiais na
concepção e produção de serviços policiais. Para atingir este objetivo foram
apresentados os modelos de policiamento: tradicional, comunitário e orientado para a
resolução de problemas.
Pelo que se percebe na revisão da literatura, o modelo tradicional parece não ser mais
tão eficiente e eficaz no combate a criminalidade e a preservação da ordem. Esse é
um dos motivos, pelos quais as PM´s brasileiras estão incorporando gradativamente
os conceitos da filosofia de policiamento comunitário em suas unidades.
48
Como já foi dito o policiamento comunitário implica em uma parceria de confiança
mútua entre a comunidade e a polícia. Sendo assim os comandantes da polícia devem
estar atentos aos incidentes de uso excessivo da força, abuso de autoridade e falta de
civilidade de seu pessoal, pois para as comunidades é impossível confiar em uma
polícia que possui altos índices de desrespeito. Neste ponto, é de se destacar a
ênfase que vem sendo dada pelo Comando Geral da Polícia Militar de Minas Gerais a
questão dos direitos humanos.
Para ajudar a esclarecer a dúvida se o produto do trabalho policial é, ou não, um
serviço policial de segurança, talvez a palavra-chave seja: “interação”. Se não há
interação entre a polícia e a comunidade, não há uma prestação de serviços e sim
uma prescrição de serviços por parte do Estado.
Em relação ao policial de linha de frente, todos os autores fazem referência ao seu
papel na identificação e busca de soluções interativas para os problemas de uma
comunidade num modelo de policiamento comunitário. Em contraponto, este
profissional tem recebido pouco treinamento (BEATO, 2002) e reconhecimento de
suas ações pelos comandantes superiores (CERQUEIRA, 2001), o que nos permite
acreditar que ele não esteja preparado e motivado a prestar serviços policiais
comunitários com a qualidade que é esperada dele.
Por fim, os estudos têm mostrado que é crescente a introdução de disciplinas de
mercado e princípios administrativos nos programas de reformulação das agências
policiais (CERQUEIRA, 2001; REINER, 2002). Neste contexto, a incorporação de
técnicas e métodos da gestão de desenvolvimento de produtos e serviços, que serão
apresentados no próximo capítulo, tem papel garantido na melhoria da qualidade dos
serviços policiais e no combate às crescentes ondas de criminalidade mundial.
49
CAPÍTULO 3:
GESTÃO DE DESENVOLVIMENTO DE SERVIÇOS
50
Este capítulo tem por objetivo principal rever a base teórica existente da Gestão de
Desenvolvimento de Serviços (GDS) que será utilizada no trabalho de campo na
Polícia Militar de Minas Gerais. Com este intuito, quatro metodologias de
desenvolvimento de novos serviços serão apresentadas em conjunto com a teoria
sobre Geração de idéias, Lançamento externo de serviços (lançamento de um novo
serviço no mercado) e Lançamento interno de serviços (lançamento de um novo
serviço dentro da organização para o conhecimento de outras unidades). Como
objetivo secundário, será apresentada na primeira parte deste capítulo, uma revisão
bibliográfica do tema Gestão de Desenvolvimento de Serviços (GDS) baseando-se
numa estrutura similar desenvolvida pelo professor Lin Chih Cheng 35 para delinear os
contornos do tema Gestão de Desenvolvimento de Produto (GDP) 36 .
Conforme será visto ao longo deste capítulo, a Gestão de Desenvolvimento de
Produtos e Serviços é uma área nova de conhecimento, sendo o tópico: “Serviço”, o
que mais demanda por trabalhos científicos (CHENG, 2000; MENOR et al., 2002). O
que se percebe entretanto, é que esta demanda da área de serviços, vem sendo
suprida pela adaptação das descobertas dos trabalhos científicos da área de produtos
(EASINGWOOD, 1986; DE BRENTANI, 1995).
Nas próximas seções deste capítulo, exemplos detalharão como esta interação entre
as pesquisas de produtos e serviços tem ocorrido no meio acadêmico e nas
organizações de serviços.
3.1.1 – O ESTADO DA ARTE DA GESTÃO DE DESENVOLVIMENTO DE SERVIÇOS
A Gestão de Desenvolvimento de Novos Serviços tem-se tornado uma importante
referência de competitividade em muitas organizações de serviços (EASINGWOOD,
1986; DE BRENTANI, 1995; COOPER & EDGETT, 1999; FITZSIMMONS and
FITZSIMMONS, 2000; MENOR et al., 2002).
35
O prof. Lin Chih Cheng é membro do Departamento de Engenharia de Produção da U.F.M.G e um dos
fundadores do Instituto Brasileiro de Gestão de Desenvolvimento de Produtos (IBGDP). Ele também é
dirige o laboratório NTQi – Núcleo da Tecnologia da Qualidade e inovação.
36
Esta estrutura foi apresentada pelo Prof. Cheng no 2ºCongresso Brasileiro de Desenvolvimento de
Produtos em São Carlos - SP.
51
O trabalho empírico e teórico sobre o desenvolvimento de novos serviços localiza-se
no campo de integração ou na linha limítrofe da Pesquisa de Marketing e da Pesquisa
sobre a Administração da Produção (KARMARK, 1996). Além disso, vários
pesquisadores da Engenharia têm explorado a aplicação da teoria de desenvolvimento
de novos produtos para serviços. Neste sentido, fica claro que o tópico da pesquisa
sobre o desenvolvimento de novos serviços é vasto, multidisciplinar, sendo visto sob
várias perspectivas acadêmicas 37 .
Diante desta amplitude de visões sobre o tema desenvolvimento de novos serviços
são inúmeras as perspectivas de análise. Como referência para a caracterização da
Gestão de Desenvolvimento de Novos Serviços, neste trabalho será adotada a
estrutura elaborada por CHENG (2000) para visualizar o contorno do tema GDP e
esquematizar as áreas de conhecimento e atuação do tema dentro de uma
organização. Esta estrutura foi adaptada para o desenvolvimento de novos serviços e
pode ser visto na FIGURA 3.0.
Programa
Projeto
• Gestão de portfolio;
Processo
de
Gestão
• Etapas do processo de
desenvolvimento de
novos serviços.
Medindo o sucesso
• Plataforma de serviços
• Dimensionamento da
capacidade instalada
• Ferramentas e técnicas
utilizadas como apoio em
cada etapa
Projeto
individual
AD
BC
Organização
• Integração
Conjunto de Do resultado Do processo
Projetos
do D.N.S.
de D.N.S
• Trabalho em grupo
• Desenvolvimento da
Trabalho
Pelo desempenho:
Fatores que contribuem para o
sucesso
inter-organizacional
do
Pelo número de projetos:
• Integração
competência individual,
inter-funcional
do coordenador e dos
Do programa
de projetos da
empresa
De um
projeto
individual
membros da equipe.
CAUSA
EFEITO
FIGURA 3.0 – Estrutura de classificação das dimensões e tópicos da Gestão do
Desenvolvimento de Novos Serviços. Fonte: Adaptado de CHENG (2000), transparência
utilizada na apresentação no 2° Congresso Brasileiro de Gestão de Desenvolvimento de
Produtos (CBGDP).
Nesta estrutura dois extremos comparam a gestão de desenvolvimento de novos
serviços como um diagrama de Causa/Efeito. Iniciando pelo extremo “efeito”, tem-se o
37
Estas perspectivas podem ser vistas no trabalho de (KARMARK, 1996).
52
modo como o desenvolvimento de um novo serviço pode ser mensurado na prática e
os fatores que podem contribuir para o sucesso tanto para o programa de projetos
quanto para um projeto individual.
Quanto à mensuração do sucesso dos serviços desenvolvidos em uma organização,
duas importantes fontes de pesquisa podem ser citadas. A primeira refere-se aos
levantamentos de GRIFFIN & PAGE (1993, 1996) que apresentam um conjunto de
critérios de medição relacionados ao retorno financeiro, à satisfação de clientes e às
vantagens tecnológicas de um produto ou serviço. Segundo estes autores, a adoção
desses critérios está relacionada ao grau de inovação do projeto e ao perfil estratégico
da corporação.
A segunda fonte é o trabalho desenvolvido por VOSS et al., (1992) que estabelece
uma distinção entre medir o desempenho do processo de desenvolvimento do novo
serviço e medir o desempenho do resultado do desenvolvimento de um novo serviço.
O QUADRO 3.0 sintetiza as medidas de desempenho para estas duas categorias.
Resultado do desenvolvimento de um
Processo de desenvolvimento de um
novo serviço
novo serviço
Medidas relacionadas ao custo
Medidas financeiras
-
-
Taxas de lucratividade;
-
Alcançar eficiência de custos para a empresa e etc..
Custo médio de desenvolvimento por projeto de
serviço;
-
Percentagem
de
Turnover
gastos
no
desenvolvimento de serviços e etc..
Medidas relacionadas à competitividade
Medidas relacionadas à eficiência
-
Market-share alcançado pelo serviço;
-
Número de serviços desenvolvidos anualmente;
-
Impacto positivo criado pelo serviço na imagem ou
-
Média dos serviços que obtiveram sucesso no
reputação da empresa.
mercado;
Medidas relacionadas à velocidade
Medidas relacionadas à Qualidade
-
O
reconhecimento
dos
clientes
Quanto
superioridade do serviço frente aos concorrentes;
-
Confiabilidade de produção do serviço.
a
Tempo decorrido do conceito ao lançamento do
serviço;
-
Tempo entre etapas e etc..
QUADRO 3.0 – Medidas de desempenho do resultado e do processo de desenvolvimento de
um novo serviço. – Fonte: VOSS et al. (1992) p.43.
53
Ainda no extremo “efeito”, a literatura de desenvolvimento de produtos tem
apresentado um bom número de trabalhos que revelam os fatores contribuintes e
impeditivos para o sucesso. Contudo, para o campo de serviços, são poucas as
pesquisas que abordam os fatores que contribuem para o sucesso ou fracasso de um
projeto ou programa de projetos de uma empresa (DE BRENTANI, 1995). As
conclusões do trabalho de DE BRENTANI (1995) mostram que o sucesso de um novo
serviço está diretamente relacionado: 1- ao grau de encaixe das características e
funções do serviço com as necessidades do cliente, 2- à sinergia do serviço com a
imagem estabelecida pela empresa e os seus recursos; e 3- à utilização de alguma
forma efetiva de se gerenciar o processo de desenvolvimento de um serviço.
Já os estudos de GRIFFIN (1997) e FROEHLE et al. (2000), por outro lado, enaltecem
a importância de times multifuncionais em projetos, o envolvimento de fornecedores e
parceiros desde as etapas iniciais do projeto e a utilização de processos formais de
desenvolvimento pelas empresas.
Um fator contribuinte para o sucesso muito apontado pela maioria dos pesquisadores
é a participação do pessoal de linha de frente (entregadores do serviço) no processo
de desenvolvimento do serviço (EDVARDSSON, 1994 e 1997; FITZSIMMONS &
FITZSIMMONS, 2000; GOLDSTEIN et al., 2002). Ainda existe um grupo de
pesquisadores voltados para a análise dos fatores que influenciam o desempenho de
um novo serviços para o setor financeiro. Destacam-se aí os trabalhos de COOPER et
al. (1994), EDGETT (1996) e MENDES & TOLEDO (1998).
Passando-se para o segundo extremo (CAUSA), os quadrantes “A” e “B” representam
as aplicações da teoria de gestão de desenvolvimento de serviços no conjunto de
projetos (programa) de novos serviços da empresa. Este nível estratégico pode ser
visto como uma permanente tentativa de articular as necessidades do mercado, às
possibilidades da tecnologia e às competências da empresa, num horizonte tal que
permita que o negócio da empresa tenha continuidade (CHENG, 2000).
No quadrante “A” estariam relacionados os tópicos de: Gestão de Portfolio, Plataforma
de Produtos e Dimensionamento da Capacidade Instalada. Os principais autores que
abordam estes tópicos comprovaram em trabalhos empíricos que estas teorias
desenvolvidas para produtos podem ser facilmente adaptadas e utilizadas para o setor
de serviços. COOPER & EDGETT (1999), por exemplo, apresentam as mesmas
técnicas e métodos utilizados na gestão de portfolio de produtos para o alcance do
54
balanceamento, da maximização e do alinhamento dos projetos na gestão de portfolio
de serviços. Em um outro estudo, MEYER (1998) conclui no sua tentativa
implementação do conceito de plataforma em uma empresa de seguros, que as
organizações de serviços podem aprender a gerenciar estrategicamente os seus
produtos como as organizações de manufatura. Outros exemplos da aplicação do
conceito de plataformas em organizações de serviços também podem ser vistos em
MEYER & DeTORE (2001).
O quadrante “B” também está relacionado ao nível estratégico e é composto pelos
tópicos: integrações Inter-organizacionais e inter-funcionais para o desenvolvimento do
produto. Com relação a estes tópicos no área de serviços, destacam-se os estudos de
FROEHLE et al. (2000) que comprovaram empiricamente que a estrutura do time de
projeto tem impacto direto na eficiência no processo desenvolvimento de um novo
serviço. As conclusões deste trabalho também mostraram não haver nenhuma relação
direta entre a adoção de times multifuncionais e a velocidade no desenvolvimento de
novos serviços.
Quanto ao aspecto da integração inter-organizacional para o desenvolvimento de
novos serviços não foram encontrados trabalhos científicos específicos sobre a
integração de fornecedores em projetos de novos serviços. A maioria dos trabalhos
está direcionada à participação do cliente no processo de desenvolvimento
(EDVARDSSON, 1997; COOPER & EDGETT, 1999). Este fato representa uma lacuna
de pesquisa na gestão de desenvolvimento de novos serviços (MENOR et al., 2000).
Os quadrantes “C” e “D” da estrutura proposta por Cheng estão relacionadas às
questões operacionais do desenvolvimento, voltados então para projetos individuais.
Segundo CHENG (2000), a maior parte dos estudos sobre gestão de desenvolvimento
de produtos concentram-se nesses quadrantes. Uma análise do trabalho de revisão de
dentro do campo de desenvolvimento de serviços realizado por MENOR et al. (2002),
mostra que esta também é uma área de forte interesse dos pesquisadores de
desenvolvimento de novos serviços.
Ao contrário do quadrante “D”, o quadrante “C” é bem menos atendido pelas
pesquisas no campo de desenvolvimento de novos serviços. Nem mesmo os recentes
estudos que mapearam várias oportunidades de pesquisa (MENOR et al., 2002;
GOLDSTEIN et al., 2002) apontam esta área como uma preocupação da linha de
55
Certamente o quadrante mais explorado na linha de desenvolvimento de serviços é o
quadrante relacionado às etapas do processo de desenvolvimento de um novo serviço
e as ferramentas de apoio utilizadas nestas etapas. Uma visão clara sobre os modelos
utilizados no desenvolvimento de novos serviços será apresentada nas próximas
seções deste capítulo. Cabe agora entretanto, falar sobre os instrumentos utilizados
pelas equipes de desenvolvimento num projeto de um novo serviço.
Um dos mais antigos e utilizados instrumentos de apoio no desenvolvimento de novos
serviços é o blueprinting. Criado no início da década de 80 o blueprinting é um método
sistemático para analisar e representar os passos, em ordem cronológica, de um
processo a fim de indicar as dependências mútuas entre as atividades, pessoas e
recursos que formam o serviço (SHOSTACK, 1984). No blueprinting existe uma “linha
de visibilidade” que separa o que é visível e invisível aos olhos do cliente no processo
de produção do serviço.
O método de Desdobramento da Função Qualidade (QFD), amplamente utilizado no
desenvolvimento
de
produtos
tangíveis,
também
tem
sido
aplicado
no
desenvolvimento de novos serviços, conforme pode ser visto nos trabalhos empíricos
de: BEHARA and CHASE (1993), ECHEVESTE et al. (2000), DANILEVICZ and
RIBEIRO (2000) TURRIONI and MOYSES (2000).
Além do QFD, um conjunto de ferramentas da qualidade, como o Método de Taguchi,
Poka-yoke, a Análise de Benchmarking, Diagrama de Causa-efeito, também chamado
de ”Espinha de peixe”, Controle Estatístico de Processo – CEP é apresentado com
detalhes em FITZSIMMONS & FITZSIMMONS (2000) como instrumentos de auxílio no
desenvolvimento de novos serviços. O método de análise do modo e efeito da falha
(FEMEA) também já foi relatado em estudos para prevenir a ocorrência de falhas
durante a entrega de serviços (ROTONDARO, 2002).
Segundo MENOR et al., (2002), o modo como estas ferramentas vêm sendo
aplicadas, ou modificadas para serem utilizadas no desenvolvimento de novos
serviços, constitui uma importante oportunidade de pesquisa.
Antes de apresentar as principais metodologias referenciadas na literatura e utilizadas
pelas empresas para o desenvolvimento de novos serviços (quadrante “D”), torna-se
necessário compreender quais são as características específicas de serviços e seus
impactos num processo típico de desenvolvimento de um produto tangível.
56
3.1.2 – CONSEQÜÊNCIAS DAS PECULIARIDADES DE SERVIÇOS EM PROJETOS
Embora alguns autores entendam que a distinção entre as indústrias de produtos e
serviços esteja muito mais na teoria do que na prática EDVARDSSON (1994), é bem
conhecido que produtos tangíveis e serviços diferem de maneiras significativas. A
quase totalidade dos pesquisadores que estudam o tema: “serviços”, creditam as suas
operações às seguintes diferenças:
Intangibilidade: - Os serviços não possuem forma física. Assim tanto quem
compra quanto quem oferece o serviço não pode tocá-lo. Se prestado de maneira
imprópria, não há como fazer o recolhimento do serviço (ALBRECHT & ZEMKE,
2002). Além disso, não é possível ver o serviço antes de comprá-lo e nem levá-lo para
casa, o que torna o processo de decisão de compra mais complexo. Os serviços
também são mais fáceis de serem copiados e a maioria deles não requerem patentes
(FITZSIMMONS & FITZSIMMONS, 2000; COOPER & EDGETT, 1999). Por fim, na
maioria dos casos, o custo final de desenvolvimento novos serviços é bem mais baixo
quando comparado a produtos tangíveis, entretanto, uma vez que o serviço não pode
ser visto, torna-se necessário um alto valor para a sua introdução no mercado.
Inseparabilidade – É impossível separar o serviço de quem o fornece ao
cliente final. Por esta razão, a estrutura organizacional da empresas de serviço afeta
mais seriamente o processo de desenvolvimento do que as firmas que produzem
produtos tangíveis (COOPER & EDGETT, 1999). Em serviços, a produção, a entrega
e o consumo são atividades sobrepostas e o cliente participa da prestação do serviço
como um ativo co-produtor. Alguns autores chamam este processo de CO-SERVICE
que significa que o cliente produz o serviço de maneira participativa. EASINGWOOD
(1986) afirma que, assim como o cliente, o pessoal de linha de frente – os prestadores
do serviço, tem um papel de grande importância no processo de desenvolvimento de
um novo serviço.
Heterogeneidade – uma vez introduzidos no mercado, os produtos tangíveis
são considerados idênticos em qualquer lugar onde eles sejam encontrados. A esta
propriedade é dado o nome de homogeneidade. Os serviços por outro lado, por mais
que possuam um rígido processo de padronização, não são sempre produzidos e
entregues de maneira idêntica. Para alcançar uma maior homogeneidade e a mesma
qualidade na entrega de seus serviços, as empresas necessitam investir na
padronização de atividades, num sistema de controle de qualidade e um forte trabalho
de treinamento para o pessoal da linha de frente (COOPER et al., 1994;
EDVARDSSON, 1997). COOPER & EDGETT (1999) também afirmam que esta
propriedade do serviço permite mais oportunidades para a customização, uma vez que
57
por meio de pequenas alterações no serviço cria-se um novo serviço, que pode
propiciar uma grande vantagem competitiva de vendas para a empresa.
Pericibilidade – Uma propriedade do serviço que pode levar a empresa a
desenvolver problemas de eficiência é a sua propriedade de não ser estocado. O fato
dos serviços serem produzidos ao mesmo tempo em que são consumidos vai de
encontro à sazonalidade (flutuações) da demanda, o que implicaria em uma atenção
especial ao planejamento da produção do serviço (STAMATIS, 1996).
Conforme ressaltam MENDES & TOLEDO (1998) em sua pesquisa sobre serviços
bancários, nem todos os serviços possuem todas estas características de:
intangibilidade, inseparabilidade, heterogeneidade e pericibilidade em sua plenitude e
muitas das empresas do setor de serviço não assimilam e nem reconhecem estas
características em seus serviços. Vejamos então agora no QUADRO 3.1, como estas
“características intrínsecas dos serviços” podem repercutir, de uma maneira geral, em
um modelo típico de desenvolvimento de novos produtos tangíveis.
QUADRO 3.1 – Características dos serviços e o seu impacto num modelo típico de
desenvolvimento de novos produtos tangíveis 38 .
38
O QUADRO 3.1 foi elaborado a partir da análise dos textos de: HOLLINS & HOLLINS (1991),
SMATIS (1996), BITRAN & PEDROSA (1998), COOPER (1999), FITZSIMMONS & FITZSIMMONS
(2000), ALBRECHT & ZEMKE (2002).
58
O QUADRO 3.1 revela que todas as características de um serviço possuem relação
direta com algumas das etapas do processo de desenvolvimento. Destaque para o
grande número de correlações entre a caraterística de intangibilidade do serviço e o
processo. Este quadro indica que: um processo para desenvolver novos produtos
tangíveis não seria totalmente adequado para o desenvolvimento de um novo serviço.
Concluindo-se a estrutura proposta por Cheng, na próxima seção serão apresentadas
as metodologias específicas criadas e utilizadas pelas empresas para desenvolver
novos serviços. Este tópico da estrutura corresponde ao nível operacional da gestão
de desenvolvimento de produtos e serviços (CHENG, 2000).
3.2 – O PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DE SERVIÇOS
Possuir e utilizar um processo formal de desenvolvimento de serviços sem saltar
etapas tem sido um fator diferenciação na prática das melhores empresas americanas
do setor de serviços (GRIFFIN, 1997; COOPER & EDGETT, 1999). Antes de
apresentar os principais modelos encontrados na literatura para o planejamento de
novos serviços é importante ressaltar o que é um processo de planejamento ou de
desenvolvimento de um novo serviço e a sua importância no sucesso da empresa.
O processo de desenvolvimento de um serviço corresponde a um conjunto de etapas
e atividades, amparadas por técnicas e métodos, a serem realizadas pelo gerente de
projeto e sua equipe para guiarem-se no planejamento de um novo serviço da idéia
até o lançamento no mercado.
Esse processo gerencial de desenvolvimento pode ser visto como uma vantagem
competitiva a ser utilizada nas organizações para superar o crescente número de
concorrentes competindo cada vez mais em um mercado globalizado.
Nesse ambiente de intensa competição, torna-se crucial desenvolver novos serviços
com maior rapidez para se obter todos os benefícios de ser a primeira marca a chegar
no mercado. Além disso, esta velocidade não pode comprometer a qualidade de
execução nas atividades de desenvolvimento (COOPER, 1993).
59
A pesquisa de DE BRENTRANI (2001) revela o agravamento da situação de
competitividade afirmando que as empresas de serviços necessitam de produtos mais
inovadores que as empresas de manufatura para ter vantagem no mercado.
Conforme ilustra a FIGURA 3.1, um processo sistemático de desenvolvimento tem a
finalidade de minimizar as possibilidades de fracasso do projeto de um novo serviço.
Aumenta
qualidade
Facilita a
inovação
Reduz o
tempo
Processo
sistemático de
desenvolvimento
de um novo
serviço
Aumenta
eficiência
Reduz
custos
Evita
retrabalho
FIGURA 3.1 – Benefícios proporcionados pela utilização de um padrão gerencial de
desenvolvimento de serviços 39 .
Mesmo com a apresentação destes benefícios, o projeto do serviço ainda é um campo
muito negligenciado pelas empresas de serviços (MEYER, 1998). A percepção da falta
de estruturas de planejamento e gerenciamento dos serviços fica clara quando
olhamos principalmente as empresas do setor público: hospitais, serviço de transporte,
ensino e etc.
No que diz respeito ao processo de desenvolvimento de serviço, as conclusões do
survey de GRIFFIN (1997) mostram que as empresas do setor de serviço estão menos
propensas a utilizar processos formais do que as empresas de produtos tangíveis 40 .
Esta também foi uma conclusão das pesquisas de EDVARDSSON (1994) e FROEHLE
et. al., (2000).
39
Notas de aula da disciplina Gestão de Desenvolvimento de Produtos, ministrada pelo prof. Lin Chih
Cheng foram utilizadas para a confecção desta figura.
40
Em uma amostra de 72 empresas do setor de serviços, 60% destas responderam que não utilizavam
nenhum processo formal de desenvolvimento de serviços.
60
Os diferentes estudos de DE BRENTANI (1995) e EDVARDSSON (1994) também
ressaltam que as empresas de serviços carecem de técnicas, ferramentas e de uma
metodologia sistemática para gerenciar projetos de novos serviços.
Outro fato interessante é que quando comparado, o processo de desenvolvimento de
serviços, em média, apresenta 3,8 etapas, enquanto que o processo de
desenvolvimento de um produto possui 5,4 etapas (GRIFFIN, 1997). De uma forma
contraditória, a maioria dos serviços bem sucedidos no mercado possuem um ciclo de
desenvolvimento entre 6 meses a 3 anos, enquanto os produtos bem sucedidos foram
desenvolvidos entre 6 meses a 1 ano (GRIFFIN, 1997). A conclusão inicial que se
chega com estes dados é que desenvolver um serviço com sucesso pode ser mais
difícil que desenvolver um produto de sucesso.
A utilização de padrões de gerenciamento também encontra críticos que creditam ao
padrão a propriedade de enrijecer a empresa por meio de uma burocratização de
atividades. Na pesquisa de FROEHLE et al. (2000) por exemplo, foram descobertas
evidências de que a formalização de um processo pode ter influência indireta na
velocidade do desenvolvimento de um novo serviço.
Contudo, uma das principais conclusões de GRIFFIN (1997) é que o processo de
desenvolvimento de produtos e serviços não é estacionário, tendo evoluído em
múltiplas frentes. Na próxima seção, a evolução dos modelos de desenvolvimento de
serviços, criados por diferentes pesquisadores nas décadas de 80 e 90, será
apresentada.
3.2.1 – O PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DE SERVIÇOS SEGUNDO O
MODELO DA BOOZ ALLEN E HAMILTON
Os consultores Booz Allen e Hamilton foram um dos pioneiros na apresentação de um
metodologia para o planejamento de um novo serviço. Este modelo elaborado em
1982 é derivado de um modelo criado para o desenvolvimento de produtos e possui os
estágios vistos na FIGURA 3.2.
Estes estágios possuem os seguintes propósitos:
1) A DEFINIÇÃO DA ESTRATÉGIA – esta etapa é fundamental para qualquer
empresa, uma vez que é nela que se determina a orientação de mercado
61
desejada. O objetivo é especificar neste momento os tipos de serviços que devem
ser desenvolvidos pela equipe de desenvolvimento a curto, médio e a longo
prazos.
Definição da
estratégia
Pré-desenvolvimento
do serviço
Desenvolvimento
do conceito do
serviço
Análise de
viabilidade
Implementação
Teste de mercado
Desenvol. do processo
de fornecimento
do serviço
Lançamento
FIGURA 3.2 – Estágios de um processo genérico de desenvolvimento de novos serviços.
Fonte: Adaptado de BOOZ-ALLEN (1982).
2) PRÉ-DESENVOLVIMENTO DO SERVIÇO – consiste nas atividades de geração e
seleção de idéias. É importante gerenciar nesse momento, os desejos e as
necessidades dos clientes em paralelo com que a empresa pretende oferecer.
3) DESENVOLVIMENTO DO CONCEITO DO SERVIÇO – as expectativas e
necessidades identificadas são convertidas em padrões que podem ser postos nas
operações da organização para a execução do serviço. O objetivo é transformar
idéias em conceitos.
4) DESENVOLVIMENTO DO PROCESSO DE FORNECIMENTO DO SERVIÇO –
segundo os autores, esta fase é vital para a organização, uma vez que se
determina os recursos humanos, equipamentos tecnológicos e o ambiente físico
necessários para a garantia da qualidade do serviço.
5) ANÁLISE DE VIABILIDADE – Esta etapa tem por objetivo estimar a rentabilidade e
a viabilidade do novo serviço antes dele ser implementado. A decisão desta etapa
também é importante, pois uma grande quantia de recursos será alocada na
próxima etapa.
6) IMPLEMENTAÇÃO – tem-se a criação de layout, treinamento de pessoal,
equipamentos são instalados e sistemas de comunicação são estabilizados. É a
materialização do projeto.
62
7) TESTE DE MERCADO – os testes devem ser feitos para analisar o
comportamento do cliente a respeito do novo serviço e garantir que o novo serviço
seja lançado sem erros no mercado.
8) COMERCIALIZAÇÃO – A última etapa do processo corresponde ao lançamento
em larga escala do serviço projetado no mercado.
Este modelo serviu como um passo inicial para muitas pesquisas e para a criação de
novas metodologias de desenvolvimento de serviços. Segundo BITRAN & PEDROSA
(1998), a maioria das metodologias propostas na literatura apresentam uma sequência
de passos similares ao proposto pela empresa de consultoria Booz-Allen e Hamilton. A
seguir será apresentada uma outra metodologia também desenvolvida na década de
80.
3.2.2 – O PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO DE SERVIÇOS SEGUNDO
SCHEUING & JOHNSON.
O modelo criado a partir de experiências empíricas por Scheuing & Johnson em 1989
é constituído de 15 passos agrupados em quatro estágios denominados: 1º Escolha
da direção, 2º Projeto do serviço, 3º Teste do serviço, e 4º Introdução do serviço (ver
FIGURA 3.3).
O primeiro estágio, a escolha de direção, inicia-se com a formulação de um
planejamento estratégico realizado pela organização e termina com a decisão de
iniciar ou não um novo projeto de serviço. Neste estágio, todas as fontes internas e
externas de idéias para o desenvolvimento de novos serviços devem ser ouvidas e
suas idéias avaliadas.
O projeto do serviço envolve o projeto do sistema de entrega e o programa de
marketing. Neste estágio a idéia do serviço é avaliada quanto a sua capacidade de
satisfazer as necessidades dos clientes.
O terceiro estágio, teste do serviço, tem a finalidade de refinar o serviço com base
nas reações e percepções dos clientes sobre as funções do serviço. O teste com o
usuário final do serviço pode ocorrer tanto dentro da empresa quanto em uma
pequena área do mercado.
63
O quarto e último passo, a introdução do serviço, corresponde ao lançamento do
serviço no mercado para a comercialização, e a monitoração constante para avaliação
da satisfação dos clientes.
Objetivos do Marketing
1) Formulação de novos serviços
Objetivos e estratégias
Análise do ambiente
Fontes internas
2) Geração de idéias
Fontes externas
3) Avaliação e filtro de idéias
Contato pessoal com clientes
4) Desenvolvimento do conceito do
serviço
Panoramas – vistas
5) Teste do conceito
Orçamento para o
desenvolvimento
6) Análise do negócio
Avaliação de mercado
7) Autorização do projeto
8) Projeto do serviço e teste
Usuários do serviço
9) Projeto e teste do processo e sistema
10) Projeto e teste do Programa de
Marketing
Toda a equipe
11) Treinamento de pessoal
12) Teste do serviço em lote-piloto
13) Teste de MKT
14) Lançamento em larga-escala
15) Revisão pós-lançamento
FIGURA 3.3 – Modelo sistemático para o desenvolvimento de serviços .
Fonte: SCHEUING (1989) in EDVARDSSON (1993), p.228.
Este modelo foi construído, testado e aprovado com sucesso em várias instituições
financeiras dos Estados Unidos. O grande número de atividades presentes no modelo
de Scheuing também está presente numa outra metodologia bastante diferente de se
64
planejar novos serviços. Esta estrutura é conhecida como Stage-gate System e será
apresentada na próxima seção.
COOPER & EDGETT
Como consultores de grandes empresas americanas na área de desenvolvimento de
produtos e serviços, os administradores Robert Cooper e Scott Edgett elaboraram uma
metodologia para facilitar o projeto de um novo serviço da idéia ao seu lançamento no
mercado. Esta metodologia é denominada “Stage-gate Systems” ou ”Game Plan”.
Antes de apresentar esta metodologia, COOPER & EDGETT (1999) chamam a
atenção para alguns importantes pontos para se alcançar o sucesso no planejamento
de produtos e serviços. São eles:

Realizar um forte trabalho nas etapas iniciais que precedem o desenvolvimento
do serviço. Esta ação proporciona a redução do tempo de desenvolvimento,
uma vez que evita retrabalho e antecipa problemas futuros.

Orientar-se fortemente para o mercado por meio das atividades de Marketing,
envolvendo a voz do cliente em todo o processo de desenvolvimento.

Criar um time multifuncional de alta qualidade, com um líder adequado, com
autonomia e poder (Empowered) para exercer as atividades de projeto.

Analisar a sinergia das forças e competências da organização com os novos
serviços a serem desenvolvidos. Esta sinergia é baseada nos critérios para
seleção e ordenação de projetos a fim de promover o alinhamento dos mesmos
com a estratégia da empresa.

Desenvolver serviços superiores, capazes de trazer benefícios únicos para os
clientes. Serviços que realmente diferenciem a empresa de outras.

Promover o encaixe dos novos serviços desenvolvidos com o mercado,
conhecendo e satisfazendo as necessidades e desejos dos clientes.

Entregar serviços de alta qualidade com a perícia do pessoal de linha de frente.
Treinamento, profissionalismo, capacitação e conhecimento são palavras
absolutamente críticas para o sucesso nos serviços.

Realizar esforços para promover com qualidade o lançamento dos serviços no
mercado.
65
No modelo stage-gate as etapas ou as fases de desenvolvimento (stages) são
definidas a partir dos “gates”. Conforme pode ser visto na FIGURA 3.4, os gates são
pontos de avaliação, posicionados em momentos críticos do projeto com a finalidade
de controlar o processo de desenvolvimento do serviço. Cada gate possui um conjunto
de critérios de decisão, que levarão à continuidade, à revisão, à lista de espera ou à
“morte” de um projeto (COOPER & EDGETT, 1999). Os resultados de um gate são
uma decisão, que como já foi dito, pode ser de continuar, abortar, deixar em espera ou
redirecionar o projeto e um plano de ação para a próxima etapa (COOPER, 1993).
FIGURA 3.4 – O modelo típico do processo Stage-gate. Fonte: COOPER (1993) p.108.
Num exemplo típico do modelo stage-gate, o primeiro passo é a geração da idéia. A
idéia é o gatilho ou a reserva de alimento para o processo. Todas as fontes de idéias,
sejam elas: internas (idéias do pessoal de todos níveis e todas as áreas) e externas
(idéias e sugestões de clientes, fornecedores, vendedores e etc.) à empresa devem
ser trabalhadas a fim de se obter o maior número de boas idéias (COOPER, 1993).
A primeira avaliação acontece no Gate 1. Este ponto de decisão pode corresponder ao
ponto de nascimento de um projeto. Para isto a idéia precisa ser avaliada segundo os
critérios de alinhamento estratégico, atratividade de mercado, magnitude da
oportunidade proporcionada pela idéia, sinergia da idéia com os recursos da empresa,
imagem e política da empresa. Neste processo de avaliação são envolvidas tanto as
pessoas da área técnica quanto da área de negócios. Se a decisão neste ponto for
pela continuidade, inicia-se uma etapa de Investigação Preliminar (stage 1).
A etapa de Investigação Preliminar tem por objetivo definir o escopo do projeto a partir
de uma análise inicial:
A) do tamanho do mercado para o serviço, velocidade de crescimento do mercado
e a probabilidade de aceitação do serviço com um rápido teste de conceito com
poucos potenciais usuários do serviço.
66
B) dos custos, tempos necessários e riscos envolvidos para o pessoal de linha de
frente e para a imagem da organização. Esta avaliação é baseada fortemente
na experiência ou perícia técnica do pessoal de linha de frente.
C) do potencial do negócio baseado numa expectativa do tempo de retorno sobre
o investimento a ser feito, aspectos legais, custos e número de serviços que
serão realizados mensalmente ou diariamente.
D) de alianças, fornecedores e parceiros na resolução do problema. Identificar
nomes e contactá-los.
Este conjunto de informações técnicas e de mercado gera um documento para uma
futura decisão de continuidade ou não do projeto do serviço. Esta decisão ocorre no
Gate 2.
O segundo ponto de avaliação, o gate 2, é essencialmente uma repetição do primeiro
gate. Entretanto os critérios de avaliação agora são bem mais rigorosos. É importante
ressaltar que as pessoas que realizam os trabalhos nas etapas, não são as mesmas
pessoas que fazem parte do processo de avaliação nos Gates.
Uma vez aprovado, a próxima etapa do projeto consiste em uma Investigação
Detalhada (stage 2) que definirá o escopo do serviço e terá como produto final a
construção de um plano de negócios e um plano para o desenvolvimento do serviço.
Nesta etapa podem ocorrer:
-
entrevistas face-a-face com clientes a fim de investigar os seus desejos e
necessidades;
-
uma análise da concorrência;
-
testes de conceito 41 para estimar expectativas de vendas;
-
uma avaliação técnica com profundidade;
-
uma análise de parceiros e fornecedores.
Como pode ser percebido, à medida que o projeto vai caminhando, uma maior
quantidade de recursos vai sendo alocada em suas atividades. O próximo gate, o Gate
3, corresponde ao último passo antes de iniciar o desenvolvimento do serviço, o que
representará uma grande alocação de recursos. Por este motivo, este Gate é
conhecido com o “Gate do dinheiro”.
41
DOLAN (1993) define o teste de conceito como uma avaliação de uma representação do produto ou
serviço, por uma amostra representativa de clientes do mercado-alvo.
67
Nesse terceiro ponto de decisão, os critérios relacionados à análise financeira e
encaixe estratégico têm muita importância. Por fim, caso o projeto seja aprovado, o
plano de desenvolvimento do serviço é revisto, sendo definidos o líder, a equipe
multifuncional de projeto e sua forma de organização.
Na etapa de desenvolvimento (stage 3) tem-se a implementação do plano definido
na segunda etapa. Este plano consiste de uma lista cronológica de atividades, ações e
tarefas em uma linha de tempo e seus recursos financeiros e de pessoal necessários.
Esta etapa é altamente técnica e a mais longa do processo. O produto final deste
estágio é a entrega do serviço e um plano para o lançamento do serviço no mercado.
No Gate 4 é feita uma avaliação pós-desenvolvimento para verificação do progresso
do projeto do serviço com base no plano de desenvolvimento. Este ponto de decisão
tem a função verificar se o serviço projetado está no caminho certo e se projeto foi
bem desdobrado.
Na etapa de teste e validação (stage 4) é feito um estudo de viabilidade comercial do
serviço, de seu processo de entrega e da aceitação de clientes. Normalmente, uma
nova análise financeira é refeita com dados mais atualizados. São feitos testes para:

checar a qualidade, confiabilidade e desempenho sob condições controladas;

testar e verificar as funções do serviço sob condições de uso;

analisar as reações e as intenções de compra dos clientes ao serviço;

aprovar as operações e o processo de entrega, e

determinar mais precisamente os custos e a capacidade de entrega.
Esta etapa é finalizada com a construção de um plano de produção e lançamento do
serviço no mercado.
O Gate 5 abre a porta para a comercialização do serviço e também representa o
último ponto para que o projeto do serviço seja abortado. Os avaliadores analisam os
resultados obtidos na última etapa e em caso de aprovação os planos de produção e
de lançamento serão revistos e aprovados para a implementação em uma última etapa
denominada Produção Total e Lançamento no Mercado (stage 5).
Na etapa de Produção Total e Lançamento no Mercado, os planos de produção do
serviço e de lançamento são implementados. Passados um período de 6 a 18 meses
após o lançamento do serviço no mercado, COOPER (1993) recomenda que seja feita
68
uma avaliação com a finalidade de se checar se as previsões relativas à atratividade
do negócio se confirmaram. Esta atividade é chamada de Revisão pós-lançamento.
É importante dizer que o modelo “Stage-gates” não deve ser uma “camisa de força” ou
um pacote de regras que tiram a flexibilidade do processo de desenvolvimento. Todo
processo deve ser revisado, redesenhado e melhorado na organização pelo menos de
dois em dois anos, sempre incorporando as melhores práticas em técnicas,
ferramentas e metodologias (COOPER & EDGETT, 1999).
Veremos a seguir uma outra metodologia ou modelo de processo para o
desenvolvimento de novos serviços, abordado pelo seu criador sob uma perspectiva
da qualidade.
EDVARDSSON
O administrador sueco Bo Edvardsson do Centro de Pesquisa em Desenvolvimento de
Serviços da Universidade de Karlstad (Suécia), também apresenta a sua estrutura de
referência para o desenvolvimento de serviços, baseando-se em modelos já
concebidos para o de desenvolvimento de produtos.
Para o autor as empresas não fornecem serviços, mas as condições para que vários
serviços sejam produzidos em modo de parceria com os clientes – assim denominado
de: CO-PRODUCE. E ainda, o papel do cliente não deve ser limitado à produção. Para
que os serviços sejam produzidos com qualidade, é necessário envolver os clientes
também no planejamento de um novo serviço, para que eles possam ajudar a
empresa a articular suas necessidades primárias e secundárias de serviços
(EDVARDSSON, 1997).
Para entender o modelo de Edvardsson torna-se necessário a compreensão de três
conceitos considerados como pré-requisitos para o serviço: 1 – o conceito do serviço,
2 – o processo do serviço e 3 – o sistema do serviço esquematizados na FIGURA 3.5.
69
Por processo do serviço entende-se que seja a sequência de atividades necessárias
para se produzir o serviço. Aqui é importante definir as qualidades exigidas pelo cliente
final e compreender as expectativas e demandas dos clientes internos para que se
tenha serviços com alta qualidade.
Necessidades secundárias
Necessidades
primárias
Conceito
Processo
Serviços Auxiliares
Parceiros e
Fornecedores
Núcleo do
serviço
Serviço
interno
Serviço
interno
Cliente
final
Empregados
Sistema
Organização
e controle
Recursos
cliente
FIGURA 3.5 – Modelo de pré-requisitos do serviço.
Fonte: EDVARDSSON, 1997 p.40.
EDVARSSON considera estes três conceitos como os aspectos mais importantes no
processo de desenvolvimento de serviços e busca incorporá-los nas quatro etapas de
seu modelo de desenvolvimento de serviços, que são: a idéia do serviço, formação do
projeto, projeto do serviço e a implementação.
O QUADRO 3.2 detalha os objetivos, os produtos finais de cada uma destas quatro
etapas. Além disso, contém algumas recomendações sugeridas pelo autor na
execução operacional de seu modelo.
70
ETAPA
Descrição e objetivos
Produto final
Recomendações

O propósito desta etapa é
Coleta e
1º
ouvidas

coletar e avaliar idéias de
avaliação de
novos serviços, identificando
idéias, e
os fatores chaves que
desenvolvimento
afetarão a qualidade do
do conceito
serviço e seu valor para
As sugestões dos clientes devem ser
Critérios para avaliação de idéias: o
A decisão final é se o trabalho
tamanho,
deve
potencial do mercado; e o seu
continuar
com
a
formação de um projeto.
a
competitividade
e
o
encaixe com as metas da companhia

Clientes-chave e o pessoal de linha
de frente devem ser envolvidos no
potenciais clientes.
processo de avaliação de idéias.
Formação de
projeto – Análise
dos Clientes e
2º
competidores
para avaliação e
especificação do
conceito.
Esta fase envolve a análise
Uma descrição dos anseios
Um estudo sobre os serviços e
detalhada de uma base de
dos potenciais clientes e dos
negócios similares de concorrentes
serviços
deve ser realizado.
dados sobre as
necessidades, desejos e
expectativas de potenciais
consumidores.
O objetivo nesta etapa é
Projeto do
3º
especificar em detalhes os
Serviço ou
envolvidos no sistema CO-
Projeto do
SERVICE: os recursos físicos
sistema
e técnicos, os funcionários,
CO-SERVICE.
clientes e a estrutura da
O Projeto do processo
4º
processo COSERVICE e
implementação.
atividades na produção do
serviço, deixando claro os
papéis dos envolvidos e o
produzido.
decisão final é a aprovação
Um estudo de Viabilidade técnica e
ou a reprovação comercial do
econômica dos custos dos conceitos
projeto.
dos serviços
O produto final é uma lista
que contém uma
detalhada
recursos
descrição
de
todos
necessários

críticos,
visibilidade,
de
a
pontos
linha
detalhes
cada
custos e potenciais pontos de
falha no processo
Desdobramento
da
elemento
do
sistema
CO-
SERVICE.

Técnicas
computador
de
de
método:
útil na especificação da demanda de
para
realizar o conceito do serviço
detalhamento
O
Função Qualidade – QFD pode ser
os
Como produto final tem-se o
detalha as diferentes
como o serviço deve ser
A
com alta qualidade
organização.
Projeto do
concorrentes.
de
simulação
podem ser
em
utilizadas
nesta etapa.

A última fase deve ser levada em
paralelo com a penúltima.
QUADRO 3.2: Desdobramento das etapas do processo de desenvolvimento de serviço criado
por EDVARDSSON 42 .
42
O QUADRO 3.2 foi elaborado com base no capítulo 8 de EDVARDSSON (1994) e no artigo: Quality
in new service development: key concepts and a frame of reference, (EDVARDSSON, 1997).
71
O QUADRO 3.3 faz um resumo destes quatro modelos gerenciais de desenvolvimento
de serviços apresentados e procura esboçar, neste momento, possíveis pontos de
aplicação ao modelo gerencial a ser desenvolvido para a corporação.
QUADRO: 3.3 – Quadro comparativo sobre os 4 modelos de desenvolvimento de serviços mais
referenciados na literatura. Fonte: O quadro foi elaborado pela análise da obra cada autor.
Pelo QUADRO 3.3, percebe-se: a) que a maioria dessas estruturas formais de
desenvolvimento de serviços derivaram de modelos concebidos para produtos, b) que
o direcionamento estratégico, os testes de avaliação e o treinamento de prestadores
de serviços são os elementos mais comuns entre esses modelos; e c) que algumas
características como: ter equipes multidisciplinares, orientar-se pelas necessidades de
72
clientes, ter pontos de avaliação e decisão ao longo do processo, e envolver o pessoal
de linha de frente no desenvolvimento poderiam ser aplicadas a um modelo gerencial
de desenvolvimento a ser formulado para PMMG.
Com a finalidade de descrever a literatura utilizada na segunda intervenção, nas
próximas duas seções, será dada uma atenção especial as etapas que iniciam e
encerram a maioria destes processos apresentados. As etapas de geração de idéias
de novos serviços e o lançamento de serviços.
3.3 – GERAÇÃO E AVALIAÇÃO DE IDÉIAS DE NOVOS SERVIÇOS
A idéia é o ponto de partida ou a matéria-prima para a criação de novos serviços. Por
isto, muitas organizações consideram de extrema importância a construção de um
sistema de captação e avaliação de idéias. A esta etapa inicial de geração e avaliação
de idéias é dado o nome de Identificação de Oportunidades (ROCHFORD, 1991).
A participação de clientes nesta etapa é muito valorizada por algumas organizações
que realizam sessões de brainstorming com consumidores potenciais para identificar
boas idéias, desenvolvem dinâmicas de grupos focos e técnicas Delphi para
identificação de desejos, problemas e potenciais soluções, realizam pesquisas do tipo
survey para avaliar a percepção de seus clientes sobre seus serviços, e observam
diretamente os seus clientes utilizando os seus serviços (COOPER & EDGETT, 1999).
Os Serviços de Atendimento ao Consumidor (SAC) são uma outra forma criada pelas
organizações para envolver clientes na geração de idéias de novos produtos e
serviços.
A experiência adquirida pelo pessoal de vendas, pelos funcionários de apoio técnico e
de todos da linha de frente também tem sido uma importante fonte interna para novas
idéias de serviços dentro da organização (COOPER & EDGETT, 1999; URBAN &
HAUSER, 1993). Por isto muitas organizações vêm treinando, motivando e
encorajando estas pessoas a participarem do processo de criação. Boas recompensas
e prêmios por idéias são comuns em grandes organizações como a 3M, KODAK,
PROCTER & GAMBLE e etc.
Para aumentar a capacidade de produção interna de novas idéias e solução de
problemas, as organizações têm se utilizado de técnicas de geração de idéias ou
73
criatividade. Neste contexto, existem mais de 1000 técnicas e métodos que podem ser
utilizados (THOMPSOM, 1995). Como principais destacam-se: os métodos intuitivos
(Brainstorming, Synectics, Lateral Thinking), os métodos sistemáticos (método
morfológico, Método da análise e síntese funcional), os métodos heurísticos (Algoritmo
e programa) e os métodos orientados. O estudo de BACK & CARVALHO (2000), faz
uma análise detalhada sobre como o uso destes métodos pode ajudar nas etapas
iniciais e ao longo do processo de desenvolvimento de novos produtos e serviços.
Outras fontes internas e externas para geração de idéias utilizadas pelas organizações
são: a criação de programas de pesquisas e desenvolvimento, a realização de
análises sobre novas tecnologias, o encaminhado das pessoas da área de marketing e
P&D para participarem de congressos, seminários e Workshop, a construção de
canais de comunicação dentro da organização (Chat, intranet, banco de idéias) e a
análise das estratégias, dos serviços e dos negócios dos concorrentes.
Após a geração de um bom número de idéias a literatura recomenda que seja feito
um processo de avaliação ou filtragem sobre estas idéias. Neste sentido, as
organizações têm aplicado uma lista de critérios para avaliar e selecionar as melhores
idéias. Dentre os principais critérios destacam-se:
-
o alinhamento estratégico da idéia com a visão e a imagem da organização;
-
a viabilidade técnica das idéias,
-
a lucratividade, custos e investimentos necessários para transformar uma idéia
num serviço ou produto;
-
a sua compatibilidade com a infra-estrutura organizacional,
-
os critérios relacionados a princípios éticos e legais;
-
o grau de inovação da idéia para o mercado e para a organização e etc..
Uma das etapas consideradas de maior importância em qualquer modelo de
desenvolvimento de produtos ou serviços é a etapa de lançamento. Na próxima seção
é apresentada uma revisão da literatura sobre este tópico específico.
3.4 – O LANÇAMENTO DE SERVIÇOS
A etapa de lançamento do serviço é caracterizada por exigir a maior quantia de
recursos financeiros e gerenciais, além de apresentar riscos comprometedores ao
processo de desenvolvimento (COOPER, 1993; URBAN & HAUSER, 1993). Uma
74
pesquisa cobrindo uma amostra de produtos e serviços mostrou que 54% de todos os
gastos no processo de desenvolvimento são alocados somente na etapa de
lançamento (COOPER & KLEINSCHMIDT, 1988). As etapas de desenvolvimento do
produto requerem 39% e as etapas iniciais antes de se iniciar o projeto, apenas 7%
dos gastos.
É também na etapa de lançamento que os primeiros problemas de qualidade na
produção começam a ser identificados, sendo então necessária uma ação rápida para
corrigir e contornar estes problemas garantindo o sucesso do novo produto ou serviço.
Apesar de sua importância, esta é uma etapa do processo de desenvolvimento tanto
de produtos quanto de serviços que apresenta uma grande lacuna de estudos e
pesquisas empíricas (GRIFFIN et al., 2000; DI BENEDETTO, 1999).
O limitado conhecimento teórico sobre o tema recomenda que: embora seja a última
etapa no processo de desenvolvimento, o planejamento do lançamento do produto ou
serviço se inicie o mais cedo possível, como uma sequência de atividades paralelas ao
desenvolvimento do serviço (COOPER, 1993; CRAWFORD, 1997; HULTINK et al.,
1998).
Algumas pesquisas também têm mostrado a importância do envolvimento do pessoal
da área de logística no gerenciamento da introdução de um novo produto ou serviço
no mercado (BOWERSOX et al., 1999; DI BENEDETTO, 1999; GRIFFIN et al., 2000).
Todos estes estudos têm como ponto comum o fato de considerarem o lançamento de
um produto ou serviço no mercado um programa de decisões estratégicas e táticas.
Nas próximas seções serão apresentados os elementos envolvidos nestas decisões e
as principais dúvidas a respeito do lançamento interno de um novo serviço dentro de
uma corporação com várias unidades.
3.4.1 – LANÇAMENTO PARA O MERCADO - O LANÇAMENTO EXTERNO
Como dito anteriormente, o lançamento do serviço no mercado envolve um conjunto
de decisões táticas e estratégicas. Segundo HULTINK et al., (1998), as decisões
estratégicas de lançamento incluem questões relacionadas: 1- à natureza do produto
ou serviço a ser desenvolvido (Product strategy), 2- à natureza do mercado-alvo no
75
qual este serviço será lançado (Market strategy), 3- e a orientação estratégica da
empresa que guia seus esforços para o desenvolvimento de novos serviços (Firm
strategy).
Estas decisões são tomadas nas etapas inicias do processo de desenvolvimento de
um serviço, sendo então difíceis e bastantes caras para serem alteradas ao longo do
processo (COOPER, 1993). Fazem parte destas decisões, questões do tipo: a que tipo
de mercado o nosso serviço estará direcionado? Qual será o posicionamento da nossa
empresa diante os nossos concorrentes? Qual o grau de inovação do nosso serviço?
Um survey internacional realizado para avaliar o lançamento de produto junto às
empresas industriais e de serviços concluiu que as decisões estratégicas das
empresas de serviços são mais direcionadas para lançar no mercado serviços com
melhorias ou uma nova linha de extensão de serviços (GRIFFIN et al., 2000). Este
comportamento conservador da maioria das indústrias entrevistadas vai ao encontro
com as conclusões de DE BRETANNI (2001), de que as empresas de serviços
precisam desenvolver serviços inovadores.
De um modo geral, as organizações de serviços procuram lançar seus produtos,
preferencialmente, em mercados de massa e não em nichos de mercado específicos.
A estratégia mais usada é lançar produtos em mercados com moderado crescimento,
imediatamente após seus concorrentes (GRIFFIN et al., 2000).
O segundo tipo de decisões, as decisões táticas, diz respeito aos elementos do Mix de
Marketing ou os 4P´s, que são: produto, praça, promoção e preço (HULTINK et al.,
1998). Estas decisões são fortemente influenciadas pelas decisões estratégicas e
mais fáceis de serem alteradas, uma vez que elas acontecem nas últimas etapas do
processo (COOPER, 1993). O modelo de atividades de back-end no processo de
desenvolvimento de produtos, criado por CRAWFORD e disposto na FIGURA 3.6
fornece uma boa perspectiva sobre as decisões táticas.
Decisões táticas estão relacionadas ao nome do serviço e ao possível número de
variações ou modelos, à política de preços durante a entrada do novo serviço no
mercado, às formas de distribuição e aos instrumentos de comunicação mais
eficientes para comunicar o novo serviço ao mercado-alvo.
76
Atividades Back-end no processo de desenvolvimento
Finalizar projeto do serviço
Finalizar plano de marketing
Construir, testar e revisar
o processo de produção
Desenvolver, testar e implementar
todos os elementos
do Mix de marketing
Conduzir testes internos
e com usuários.
Desenvolver o plano de
controle de lançamento
Produzir o Scale-up e ter o
produto final para teste
Teste de mercado
Realizar modificações
no produto e processo
Modificar componentes
do Mix de marketing
Lançamento e implementação do plano de controle
Monitorar e modificar o processo
FIGURA 3.6 – O Back-end do processo de desenvolvimento de produtos.
Fonte: Adaptado de CRAWFORD (1997) in DI BENEDETTO (1999) p.533.
No que diz respeito às decisões táticas, os resultados do survey de GRIFFIN et al.
(2000) apontaram que as empresas de serviço procuram distribuir os seus novos
serviços pelos canais de distribuição existentes e com os mesmos níveis de custos
que os seus concorrentes. Além disso, as táticas de promoção do serviço mais
utilizadas para a comunicação do serviço, independente do tipo de mercado, são a
mídia falada e escrita.
O modelo de HULTINK et al., (1998) apresentado na FIGURA 3.7 revela como as
decisões táticas e estratégicas estão associadas entre si e com o desempenho do
novo produto.
77
Decisões estratégicas
de lançamento
• Estratégia de produto
• Estratégia de mercado
• Estratégia da empresa
Desempenho do produto
• Desempenho técnico
• determinado pelo cliente
• Total
• Financeiro
Decisões táticas
de lançamento
• Praça
• Preço
• Produto
• Promoção
FIGURA 3.7 – Impacto das decisões de lançamento no desempenho do produto.
Fonte: HULTINK et al., (1998) p. 272.
3.4.2 – LANÇAMENTO NA COORPORAÇÃO: O LANÇAMENTO INTERNO
Se o número de pesquisas que contemplam o lançamento de serviços no mercado é
pequeno, pode ser dito que as pesquisas sobre o lançamento interno de novos
produtos e serviços são quase inexistentes.
O lançamento interno de serviços é um tópico que atinge as grandes corporações
possuidoras de várias unidades estratégicas de negócios. Estas corporações possuem
uma decisão estratégica a mais que é a de lançar ou não um serviço desenvolvido em
uma unidade em outras unidades da organização. Esta decisão pode ser denominada
de lançamento interno.
São várias as questões sobre o lançamento ainda sem respostas na literatura. Entre
as principais destacam-se:
1. A decisão de lançar serviços internamente é uma decisão que antecede, uma
decisão simultânea ou que sucede o lançamento externo?
2. Quais são as informações necessárias sobre o mercado e os pré-requisitos
para a tomada desta decisão?
3. Quais são os instrumentos e canais de comunicação da organização mais
eficientes para se efetuar o lançamento interno de novos serviços?
78
4. Como garantir que o serviço criado em uma unidade não perca a sua
identidade quando uma outra unidade também pretender produzi-lo?
5. Qual a importância do programa de treinamento, da padronização de serviços
para a garantia da qualidade em unidades diferentes?
6. Quais são as efetivas contribuições do lançamento interno de um novo serviço
para a organização?
3.5 – CONCLUSÕES
Ao longo deste capítulo, podemos perceber que mesmo com a contribuição da
extensa pesquisa da área de desenvolvimento de novos produtos, a literatura sobre
gestão de desenvolvimento de novos serviços não tem sido capaz de responder todas
as questões do meio acadêmico e das organizações. Nesta direção, algumas das
oportunidades de pesquisa enumeradas por MENOR et al. (2002) vão ao encontro os
objetivos deste trabalho pesquisa. Dentre estas podemos destacar:

Compreender o processo (estágios e atividades) de desenvolvimento de
novos serviços e as características de sucesso na execução desse
desenvolvimento.

Investigar como os conceitos e metodologias de desenvolvimento de novos
produtos podem ser utilizados ou modificados para serem aplicados ao
O processo de desenvolvimento de um novo serviço é um processo de planejamento
da interação de vários elementos físicos, elementos humanos e de comunicação de
uma organização. A adoção de uma metodologia de desenvolvimento, além de
minimizar as possibilidades de fracasso do projeto de um novo serviço, facilita o
aprendizado dentro da organização, pois possibilita a sistematização do conhecimento
(BITRAN & PEDROSA, 1998). Um projeto ruim de um novo serviço afeta o pessoal de
linha de frente arruinando suas habilidades e motivações para oferecer um serviço
com qualidade. O resultado final é o fracasso do serviço.
Neste capítulo foram apresentadas as quatro metodologias mais referenciadas na
literatura para se desenvolver novos serviços. Como pôde ser visto, a metodologia de
desenvolvimento de novos serviços elaborado por COOPER & EDGETT (1999) dá
uma forte ênfase as análises financeiras e as atividades de marketing, tendo assim,
um alto valor para empresas do setor financeiro e seguros. Como foi mostrado, este
79
modelo denominado de stage-gate é fluido e adaptável. Nele, os estágios (stage)
podem ser sobrepostos e as atividades não necessitam estar presas a estágios
específicos.
Já o modelo de SCHEUING & JOHNSON (1989) parece ter uma amplitude de
aplicação maior, além de ser o modelo mais completo e detalhado em atividades de
execução. A visão global que se têm do modelo de EDVARDSSON (1994), é que este
retrata com extrema importância a participação do elemento humano (pessoal de linha
de frente, gerentes e clientes chaves) tanto na prestação quanto no planejamento de
um novo serviço. Este modelo tem uma forte preocupação com a qualidade durante o
processo de planejamento de um novo serviço.
Também foi visto neste capítulo que as organizações tem utilizado-se de diversos
instrumentos para gerar e avaliar idéias de novos serviços. A revisão também mostrou
que o surgimento de novas tecnologias e materiais, as atitudes e os serviços dos
concorrentes, a participação de fornecedores e distribuidores, e o emprego de técnicas
de criatividade são algumas das fontes para o surgimento de novas idéias de produtos
e serviços. O envolvimento de clientes potenciais e o pessoal da linha de frente na
atividade de geração de idéias tem sido bastante explorado pelas organizações.
As etapas finais de um processo de desenvolvimento de um novo produto ou serviço
têm sido alvo, principalmente dos estudos dos pesquisadores da área de marketing (DI
BENEDETTO, 1999). Neste capítulo foi apresentado um conjunto de decisões táticas
e estratégicas que contemplam a etapa do lançamento de um novo serviço. Esta etapa
é considerada a mais dispendiosa de todo o processo.
A respeito do lançamento interno de um novo serviço, mais dúvidas do que teorias
foram apresentadas. Espera-se que as conclusões deste trabalho de pesquisa possam
ajudar a preencher um pequeno espaço desta lacuna de pesquisa da literatura de
Gestão de Desenvolvimento de Produtos e Serviços.
Finalizando, é importante ressaltar que muitos autores têm sugerido a participação do
pessoal de linha de frente e clientes também nas etapas de planejamento de um novo
serviço. Esta recomendação também pode ser visualizada nos modelos preventivos de
policiamento vistos no capítulo dois. No próximo capítulo serão apresentados os
instrumentos de pesquisa utilizados na investigação e identificação do problema de
pesquisa e a estratégia metodológica empregada para abordar este problema.
80
CAPÍTULO 4
METODOLOGIA DE PESQUISA
81
Este capítulo tem por objetivo principal apresentar a estratégia de pesquisa adotada
no processo de investigação deste trabalho. Como objetivo secundário, modelos de
fases para a realização metodologia de pesquisa (pesquisa-ação) são apresentados.
Por fim, na última seção serão apresentadas as principais conclusões sobre o capítulo.
4.2 – A ESTRATÉGIA DE PESQUISA ADOTADA
A estratégia de pesquisa utilizada durante este trabalho de investigação pode ser vista
na FIGURA 4.0. Nesta ilustração fica clara a presença de três elementos: a base
teórica consultada, a metodologia e as técnicas de pesquisa utilizadas, e a realidade
ou fenômeno estudado.
Técnicas de pesquisa
Entrevistas semi-estruturadas, reuniões, observação direta, análise de
documentos e seminários.
Pesquisa-ação
Diagnóstico
Embasamento
Teórico
1º - Disciplinas do mestrado;
Planejamento da
ação
Fenômeno de
interesse
Membro da
organização
2º - Revisão Bibliográfica
3º - Eventos relacionados ao
tema;
Ação
4º - Arcabouço teórico de
outros projetos de pesquisa
Avaliação
Membro da
Pesquisador organização
Resultados
FIGURA 4.0 – Estratégia de pesquisa adotada.
A busca de uma base teórica para a realização da pesquisa se deu em quatro níveis:
1º Nível – Disciplinas cursadas no mestrado para compreensão tanto dos aspectos
metodológicos de pesquisa quanto para a teoria relacionada ao fenômeno de
82
interesse. Destacam-se aí as disciplinas: Metodologia de pesquisa e intervenção em
organizações, Seminários de Pesquisa, Sistemas de Desenvolvimento de Produtos,
Planejamento do Produto e Métodos de suporte, Projeto do Produto e Realização do
Potencial Humano.
2º Nível – Realização durante todo o decorrer da pesquisa de uma revisão
bibliográfica
sobre
as
literaturas
de:
Desenvolvimento
de
Novos
Produtos,
Desenvolvimento de Novos Serviços e Modelos de Policiamento.
3º Nível – Participação em congressos, palestras, seminários e workshops
relacionados ao fenômeno de interesse. Destacando-se a participação no: 1º, 2º e 3º
Congressos Brasileiro de Gestão de Desenvolvimento de Produtos (CBGDP), 1º
Seminário sobre Policiamento Comunitário, 1º Encontro Estadual de Policiais de
Planejamento e Operações da Polícia Militar do Estado de Minas Gerais; Seminário
Internacional: Mapeamento de Crime e Policiamento Comunitário e 2º e 3º Workshop
do Instituto Brasileiro de Gestão de Desenvolvimento de Produtos (IBGDP).
4º Nível – Por meio do arcabouço teórico adquirido em outros projetos de pesquisa
realizados antes e durante o ingresso ao mestrado, pela prática de lecionar o tema
GDPS para alunos da graduação e para os grupos de estudo da Empresa Júnior.
O embasamento teórico foi utilizado na definição e entendimento do problema de
pesquisa sendo que a revisão bibliográfica ocorreu em todos momentos em que se
fazia necessária no processo de investigação.
A metodologia de pesquisa adotada nas intervenções da organização foi a
Metodologia de “Pesquisa-ação”. Criada na década de 40 por Kurt Lewin, esta
metodologia consiste em acoplar pesquisa e ação em um processo no qual os atores 43
participam, junto com os pesquisadores para chegarem interativamente a elucidar a
realidade em que estão inseridos, identificando problemas coletivos, buscando e
experimentando soluções em situação real (THIOLLENT, 1997). De maneira
simultânea há produção e uso de conhecimento.
A definição de MORGAN (1983) para a metodologia de pesquisa-ação é de que esta
seria uma tentativa de ligar teoria e prática, pensamento e atitude, num modo de
averiguação que é prático e científico.
43
De acordo com THIOLLENT, atores são os membros representativos da situação investigada.
83
Na visão de COUGHLAN & COGHLAN (2002), a pesquisa-ação é pesquisa em ação e
não pesquisa sobre a ação, ou seja, é pesquisa paralela com a ação. Nesta
metodologia, os membros da situação investigada não são apenas objeto de estudo,
mas sim participantes da resolução de um problema.
A visão de SPINK (1979), presente no trabalho de THIOLLENT (1997), é de que a
pesquisa-ação tem o duplo propósito de auxiliar a reflexão, formulação ou
implementação da ação e de desenvolver, enriquecer ou testar quadros de referências
teóricas ou modelos relevantes ao fenômeno em estudo.
Um levantamento recente sobre as publicações científicas 44 no campo de gerência de
operações revelou que embora o número de pesquisa empíricas que utilizam a
pesquisa-ação como metodologia ainda seja baixo, este número é cada vez mais
crescente (SCUDDER & HILL, 1998).
Comparado às metodologias da ciência positivista tradicional que objetivam apenas a
criação do conhecimento, a pesquisa-ação se caracteriza como um método não
positivista, qualitativo 45 , participativo e de transformação organizacional. O QUADRO
4.0 criado por COUGHLAN & COGHLAN (2002) permite uma melhor compreensão
sobre as diferenças entre as metodologias positivistas e a metodologia de pesquisaação.
Objetivo da pesquisa
Tipo de conhecimento
adquirido
Natureza da validação
dos dados
Papel do pesquisador
Relação do pesquisador
com o ambiente
Ciência positivista
Pesquisa-ação
Criação do conhecimento universal.
Conhecimento em ação. Construir
Construir e testar teoria.
e testar teoria na ação
Conhecimento universal
As descobertas são validadas pela lógica,
mensuração e pela consistência do
prognóstico e controle. Livre do contexto.
Observador.
Relação neutra ou separada.
Conhecimento particular, específico
e não generalizado.
Os dados são contextualmente
encaixados e interpretados
Ator e agente facilitador da
mudança
Pesquisador esta imerso no
ambiente
Quadro 4.0- Análise comparativa entre o positivismo e a pesquisa-ação. Fonte: (COUGHLAN &
COGHLAN, 2002), p.224
44
Este estudo cobriu apenas as publicações norte americanas e européias.
84
Comparando a pesquisa-ação à metodologia de estudo de caso, BASKERVILLE &
PRIES-HEJE (1999) definem a pesquisa-ação como um estudo de caso de maneira
participativa e em tempo real. THIOLLENT (1997) também faz uma comparação da
pesquisa-ação com outra metodologia: a pesquisa participante. Para THIOLLENT
estas metodologias diferem no fato de que a pesquisa participante nem sempre possui
uma ação planejada sobre os problemas detectados.
Feitas as colocações sobre as diferenças entre a pesquisa-ação e outras metodologias
de pesquisa, resta saber quando a metodologia de pesquisa-ação torna-se apropriada.
O QUADRO 4.1 aponta as situações nas quais a pesquisa-ação tem mostrado-se
como um bom instrumento de pesquisa.
Pesquisadores
A pesquisa-ação tem mostrado-se útil quando:
Deseja-se descrever uma série de desdobramentos das ações sobre tempo
COUGHLAN &
COGHLAN
em um determinado grupo, comunidade ou organização;
Procura-se, como um membro do grupo, compreender “como” e “porque”
suas ações podem mudar ou melhorar o trabalho em alguns aspectos do
sistema.
O pesquisador explora situações e problemas para os quais é difícil, senão
impossível, a formulação de hipóteses relacionando variáveis precisas.
THIOLLENT
Conhece-se muito pouco sobre um tema e deseja-se obter informações com
bastante riqueza do processo que está sendo estudado;
Deseja-se entender o processo de mudança ou melhoria na ordem de se
aprender com ele.
BASKERVILLE &
PRIES-HEJE
Deseja-se estudar fenômenos do mundo real que sejam bastante complexos
e tenham muitas variáveis;
Processos de mudança organizacional são necessários.
A pesquisa exige um fácil acesso tanto ao topo do gerenciamento quando aos
empregados e clientes da organização;
OTTOSSON
É importante adquirir algumas informações (implícitas), geralmente difíceis de
serem percebidas e que não são faladas pelos atores da situação por algum
motivo.
QUADRO 4.1 – Situações propícias a utilização da pesquisa-ação como instrumento de
pesquisa. Fonte: O quadro foi elaborado com base nas literaturas de THIOLLENT (1999),
BASKERVILLE & PRIES-HEJE (1999), COUGHLAN & COGHLAN (2002).
45
Embora a pesquisa-ação seja uma metodologia qualitativa, métodos quantitativos e qualitativos podem
ser utilizados durante a coleta de dados.
85
Esta gama de situações propícias à aplicação da metodologia de pesquisa-ação tem
implicado a sua utilização em vários estudos na área de gerenciamento da inovação,
desenvolvimento de novos produtos e serviços (OTTOSSON, 2003).
A condução com sucesso da metodologia da pesquisa-ação, entretanto, tem exigido
alguns
pré-requisitos
dos
pesquisadores
como:
uma
certa
experiência
e
conhecimentos sobre a estrutura ética, valores e normas dentro do contexto particular
estudado THIOLLENT (1997), atitudes éticas insuspeitáveis e habilidades emocionais
e criativas, de negociação e motivação, domínios da linguagem e da comunicação
para se envolver nos constantes diálogos com os atores da organização estudada
COUGHLAN & COGHLAN (2002), uma pré-compreensão do funcionamento do
ambiente corporativo, da estrutura organizacional e da dinâmica do sistema de
operações (OTTOSSON, 2003).
O pesquisador também deve se certificar que haja na empresa um espaço de
discussão democrática, com transparência e compromisso com a verdade. Tudo isto
torna o processo de condução da pesquisa-ação mais complexo e exigente que a
pesquisa convencional (OTTOSSON, 2003; BASKERVILLE & PRIES-HEJE 1999).
Outro ponto importante sobre a metodologia de pesquisa-ação, é que quando aplicada
em organizações públicas ou privadas ela não deve ser confundida com uma
consultoria pelas seguintes razões:
1º- Embora a pesquisa-ação seja um processo interativo que represente
fundamentalmente uma mudança nas organizações, ela sempre envolve os
objetivos de solucionar um problema e realizar reflexões sobre o trabalho a fim
de contribuir para a ciência (COUGHLAN & COGHLAN, 2002);
2º- A pesquisa ação é um processo no qual os pesquisadores não solucionam
um problema para os outros, mas com os outros em um processo de
aprendizado conjunto (OTTOSSON, 2003);
3º- Na pesquisa-ação as pessoas da organização são treinadas e capacitadas
para identificar e solucionar problemas futuros (THIOLLENT, 1997);
4º- Pesquisadores exigem justificativas teóricas, enquanto consultores exigem
justificativas
empíricas.
Além
disso,
o
processo
de
consultoria
é
frequentemente linear: compromisso, análise, ação e fim do contrato, enquanto
que o processo de pesquisa-ação é cíclico.
86
Conforme será detalhado no capítulo cinco, as principais técnicas de pesquisa
(quantitativas e qualitativas) e fontes de informações utilizadas neste trabalho de
investigação foram:

Dados qualitativos obtidos na análise de documentos, por meio de participação
de diversas reuniões, pela observação direta na rotina de trabalho de
planejamento e prestação do serviço.

Realização de seminários para discussão de possíveis teorias, planejamento e
acompanhamento de tarefas, situação na qual os participantes do processo
trazem a informação “viva”.

Informações relativas aos problemas obtidos pela observação direta e
entrevista semi-estruturada.
A entrevista semi-estruturada foi uma importante técnica de coleta de informação
utilizada neste trabalho. Esta técnica pode proporcionar um menor número de
inconvenientes e limitações que um questionário tradicional. Entretanto, conforme
lembra THIOLLENT (1997), na relação entrevistador/entrevistado as características
de: idade, sexo, raça, status e religião podem interferir na percepção, na atitude e nas
expectativas dos outros. Além disso, entrevistas podem gerar sentimentos de
ansiedade, hostilidade e criar expectativas na força de trabalho. A fim de se ter as
menores distorções possíveis nos resultados, durante a realização de entrevistas, os
pesquisadores também devem agir de maneira neutra e imparcial.
Na próxima seção serão apresentados alguns modelos de fases para o processo de
pesquisa-ação em organizações e o modelo adotado nesta pesquisa.
4.3 – FASES DO PROCESSO DE PESQUISA-AÇÃO
Existem vários modelos concebidos para uma orientação de execução da pesquisaação, e todos eles não possuem uma sequência rígida de fases a serem cumpridas
durante a realização da pesquisa. De um modo geral, as circunstâncias do ambiente, a
dinâmica do processo de pesquisa e o grau de relacionamento entre pesquisadores e
participantes é que determinarão o planejamento da pesquisa-ação (THIOLLENT,
1985).
87
No roteiro de etapas de COUGHLAN & COGHLAN (2002), por exemplo, o ciclo da
pesquisa-ação compreende três elementos: passo inicial, o ciclo de seis etapas e o
monitoramento, conforme pode ser visto na FIGURA 4.1.
Contexto e propósito
Coletar dados
Feedback dos
dados
Avaliação
Monitoramento
Análise dos dados
Implementação
Planejamento da
ação
FIGURA 4.1 - Ciclo da pesquisa-ação segundo COUGHLAN & COGHLAN.
Fonte: COUGHLAN & COGHLAN (2002), p.230.
Pela FIGURA 4.1 percebe-se que o passo inicial ou pré-passo deste modelo consiste
em compreender o contexto e a finalidade da pesquisa. Neste momento, todos devem
estar cientes da necessidade e da importância do projeto para a organização. Além
disso, as forças políticas, econômicas, técnicas e sociais necessárias para futuras
ações devem ser desdobradas e as questões sobre a metodologia de pesquisa-ação e
as contribuições da pesquisa para o conhecimento acadêmico devem ser discutidas.
Definem o ciclo da pesquisa seis passos principais: a coleta, o feedback e análise de
dados para o planejamento de uma ação, sua implementação e avaliação. O processo
de coleta de dados envolve discussões, observações e entrevistas que podem ser
formais e informais. A realimentação dos dados para o sistema do cliente é
indispensável para torná-los disponíveis para a análise de dados. Na etapa de análise
de dados o trabalho é conjunto. Isto porque os membros do grupo conhecem melhor a
sua organização, sabem o que funcionará ou não, sabem o que é preciso ser feito
para facilitar o trabalho de implementação.
88
A etapa de planejamento da ação também é uma atividade conjunta. Nela são
discutidas questões do tipo: Em qual parte da organização ocorrerão as mudanças e
que tipos de mudanças são necessárias? Como a resistência à mudança pode ser
gerenciada? Suporte de quem é necessário?
A etapa de implementação é feita pela pessoas da própria organização, com o apoio
de pessoas chaves, e a avaliação corresponde à etapa de reflexão sobre os
resultados da ação. Essa etapa é chave para o aprendizado tanto das pessoas da
organização quanto para o pesquisador.
O monitoramento ocorre durante todas as etapas do ciclo. Enquanto o grupo está
focando suas ações de monitoramento em resultados práticos, o pesquisador não está
só preocupado com o andamento do projeto, mas também com o monitoramento do
processo de aprendizado e com averiguações dentro da pesquisa.
A descrição mais prevalecente das etapas da pesquisa-ação é apresentada por
(SUSMAN & EVERED, 1978). Para esses autores, no processo de pesquisa-ação as
atividades ocorrem de uma forma cíclica conforme representado na FIGURA 4.4.
Diagnóstico
(Identificar ou
definir o problema)
Especificar o
aprendizado
Plano de Ação
(Identificar as descobertas
gerais)
Desenvolvimento de
uma infra-estrutura para
o sistema social
(Considerar alternativas de
ação para solução
do problema)
Avaliação
Execução da Ação
(Estudar as conseqüências
das ações)
(Selecionar uma direção
para a ação).
FIGURA 4.2 – O Processo Cíclico da pesquisa-ação segundo SUSMAN & EVERED.
Fonte: SUSMAN & EVERED (1978), p. 588.
89
Uma outra estrutura para orientação da pesquisa-ação, mais seqüencial e voltada para
aplicação em organizações foi elaborada por THIOLLENT (1997). Este trabalho de
pesquisa orientou-se por este modelo que é composto de quatro grandes fases
denominadas: 1- Fase exploratória, 2- Pesquisa aprofundada, 3- Fase de ação e 4Fase de avaliação.
O ponto de partida para um projeto de pesquisa-ação inicia-se com um processo de
negociação para definição dos objetivos da pesquisa em termos de conhecimento e
ação, a participação de atores e as condições de uso dos resultados em ações
voltadas para mudança (THIOLLENT, 1997). É importante que aconteça nesse
momento inicial da pesquisa um comprometimento dos participantes na execução das
tarefas e na revelação do “lado escuro” ou do “não-dito” da organização.
Nesta fase exploratória, os pesquisadores e alguns membros da organização
investigada começam a detectar os problemas e os atores envolvidos, as capacidades
de ação e os possíveis tipos de ações. Uma técnica bastante utilizada nesta etapa é a
entrevista semi-estruturada ou entrevista aberta. O objetivo desta fase é detectar nas
verbalizações dos entrevistados, um número relativo de problemas para que se possa
determinar futuramente prioridades para investigações e ações coletivas. Também é
importante obter informações significativas para elaborar o projeto, fixar objetivos e as
modalidades de participação dos atores.
Após a realização das entrevistas os membros do projeto discutem as informações
coletadas em seminários, priorizam áreas de atuação e elaboram um relatório que
deve ser entregue aos entrevistados como um feedback.
Uma pesquisa aprofundada, baseada na utilização de diversos tipos de instrumentos
de coleta de dados caracteriza a segunda fase do roteiro de THIOLLENT. Um
questionário estruturado é concebido a partir dos problemas levantados na fase inicial,
e então aplicado a uma amostra representativa da população da organização. É feito
um processamento de dados e os resultados são apresentados em listagens, tabelas
e gráficos.
Num terceiro momento inicia-se a fase de ação que consiste em difundir os
resultados, definir objetivos alcançáveis por meios de ações concretas, apresentar
propostas que serão negociadas entre as partes interessadas e implementar açõespiloto. As experiências têm mostrado que sem o apoio ou a participação ativa da alta
90
administração, a divulgação dos resultados e a geração de propostas tornam-se
limitadas, inexistentes e sem poder de ação (THIOLLENT 1985, 1997; OTTOSSON,
2003).
A fase final de um projeto de pesquisa-ação, a fase de avaliação, tem por finalidade:
1- controlar a efetividade das ações no contexto organizacional da pesquisa e suas
conseqüências a curto e médio prazo; 2- extrair os conhecimentos ou ensinamentos
necessários para estendê-la a outras unidades.
Segundo THIOLLENT (1997), no início da pesquisa, estas fases são seqüenciais,
mas, na prática, as três últimas fases passam por um tipo de vaivém ou mesmo
ocorrem de uma maneira simultânea de pesquisa e ação.
Uma análise comparativa sobre as fases da pesquisa-ação dos modelos de:
COUGHLAN & COGHLAN (2002), SUSMAN & EVERED (1978), THIOLLENT (1997),
não apresenta grandes diferenças entre elas. Sempre prevalece uma sequência
genérica de: diagnosticar, planejar ação, implementar e analisar resultados.
4.4- CONCLUSÕES
Conforme se procurou mostrar neste capítulo, a pesquisa-ação, metodologia utilizada
neste trabalho de pesquisa, não se limita em descrever uma situação nem mesmo
promover uma libertação de todos os males que afligem uma organização. O objetivo
é realizar um esforço limitado de pesquisa para aumentar o conhecimento e a
consciência das pessoas envolvidas no processo, com um delineamento de ações
concretas de curto e médio prazo. Assim, o método, o pesquisador e o objeto de
estudo não são separados ou independentes no processo de pesquisa-ação.
O emprego com sucesso desta metodologia de pesquisa requer dos pesquisadores
uma série de habilidades interpessoais para o diagnóstico e para as atividades de
intervenção como um todo. Também foi dito que a pesquisa-ação tem características
de consultoria, mas não é consultoria. De um modo geral, as atividades de
consultorias têm pouca articulação com preocupações de ordem teórica e também não
possuem as reflexões ao final do processo que contribuem para o arcabouço teóricocientífico.
91
Além de ser criticada pelas suas semelhanças a uma atividade de consultoria, um
outro ponto de discussão que abate sobre a metodologia de pesquisa-ação diz
respeito à necessidade da imparcialidade ou excessiva subjetividade por parte do
pesquisador. Isto acontece porque durante as suas interações e observações diárias
na organização ele vê “coisas” e faz julgamentos.
Segundo THIOLLENT (1997), os métodos de diagnóstico utilizados na pesquisa-ação
são diferentes dos métodos de observação e explicação. Isto porque os métodos de
diagnóstico são procedimentos práticos, nunca exaustivos, que se baseiam na
identificação dos problemas a partir dos sintomas. Todavia nunca se chega a uma total
comprovação. Sempre permanece um aspecto de ”palpite” que remete à intuição ou à
experiência própria do especialista. Essa questão de intuição é vista como inevitável,
mas isso não significa que deva ser deixado ao gosto de cada um, sem exigência de
objetividade.
Ao contrário de outras metodologias positivistas, projetos de pesquisa-ação são
situações específicas e não possuem o objetivo de criar um conhecimento universal.
São experiências em escala restrita (caráter local ou por um princípio de amostragem)
com proposições de mudança no mundo real (organização). Entretanto EDEN &
HUXHAN (1996) citado por COUGHLAN & COGHLAN (2002) retrata que a teoria
desenvolvida como o resultado de uma pesquisa-ação, pode ser incrementada e
movida em pequenos passos de um caso particular para um caso geral.
No próximo capítulo, o processo de investigação na organização será apresentado em
detalhes nas duas diferentes intervenções. No último capítulo desta dissertação será
feita uma reflexão sobre aspectos positivos e limitações, não só da estratégia de
pesquisa adotada, mas da própria habilidade do pesquisador na condução deste
trabalho científico.
92
CAPÍTULO 5:
TRABALHO DE CAMPO
93
5.1 - INTRODUÇÃO
Apresentado o arcabouço teórico e a metodologia de pesquisa que contemplam este
trabalho, neste capítulo descreve-se detalhadamente as etapas do processo de
pesquisa das duas intervenções realizadas na Corporação.
Nas próximas seções, serão explicitados de forma detalhada todos os fatores que
condicionaram
as
tomadas
de
decisões
para
a
melhoria
no
sistema
de
desenvolvimento de serviços na PMMG. Por esta razão, o capítulo fica estruturado em
três grandes partes: a primeira delas, é a própria introdução e estruturação do
capítulo, a segunda apresenta as fases de diagnóstico geral e diagnóstico sobre o
desenvolvimento de serviços da organização. Por fim, na terceira e última parte são
apresentados, separadamente, os objetivos, o trabalho de campo e as conclusões de
cada intervenção.
As atividades deste trabalho 46 foram iniciadas no mês de Agosto de 2001 e finalizadas
no mês de março de 2003, portanto, um ano e oito meses que podem ser divididos em
cinco fases conforme revela a figura 5.0:
Intervenção 1: Padrão gerencial de
desenvolvimento de serviços
preventivos comunitários
Diagnóstico geral
sobre a organização
Treinamento de policiais
no uso do padrão.
Intervenção 2: Geração e avaliação
de idéias de serviços preventivos
e lançamento interno
de serviços.
08/2001
Apresentação
final ao
Estado-Maior
Reflexões
sobre o
trabalho
Diagnóstico do
processo
desenvolvimento de
serviços preventivos.
12/2001
04/2002
Implementação em
sistema informático.
12/2002
02/2003
FIGURA 5.0 – Cronologia das atividades da pesquisa de campo.
46
Este trabalho é uma parte integrante de um grande projeto que envolveu os departamentos de:
Engenharia de Produção, Ciência da computação e Estatística da Universidade Federal de Minas Gerais e
a PMMG e foi denominado Sistema Integrado de Defesa Social (SIDS).
94
03/2003
5.2 - DIAGNÓSTICO
O processo de diagnóstico pode ser definido como o conjunto de ações que visam a
identificação de problemas, as suas causas básicas e conseqüências. Neste trabalho,
essas ações foram dividas em dois momentos: um diagnóstico geral sobre a
organização e um segundo diagnóstico com maior profundidade sobre a forma de se
planejar novos serviços de prevenção.
5.2.1 - DIAGNÓSTICO GERAL SOBRE A ORGANIZAÇÃO
A primeira etapa do projeto de pesquisa caracterizou-se por uma ampla investigação
sobre os problemas da organização em seus diferentes níveis de estrutura
organizacional (níveis de comando), atividades e processos, canais de comunicação,
produtos e serviços desenvolvidos e oferecidos pela organização a seus “clientes”
internos e externos.
O objetivo era identificar as deficiências operacionais e estratégicas da organização e
os principais tipos de problemas que comprometiam a qualidade e o sucesso de seus
serviços. O produto final desta etapa seria uma lista de pontos de melhoria
identificados e priorizados para uma futura ação.
Neste período inicial de projeto, foram realizadas incursões em todos os níveis
estratégicos da organização: Seções do Estado Maior (EM), Comando de
Policiamento da Capital (CPC) e Regiões de Polícia Militar (RPM); e também pelos
níveis operacionais: batalhões, companhias, pelotões e destacamentos na capital e no
interior de Minas Gerais.
Nessas incursões eram realizadas entrevistas com o apoio de um questionário semiestruturado, ou seja, um roteiro de perguntas que direcionava os assuntos a serem
tratados no encontro. A análise de documentos, a participação em reuniões e a
observação direta também foram instrumentos utilizados como métodos de
diagnóstico.
A análise de documentação permitiu a avaliação do fluxo de informações na
organização, o grau de padronização de processos e operações, e o nível burocrático
das atividades administrativas.
95
A participação em reuniões administrativas dentro da organização 47 propiciou uma
inserção direta do pesquisador na realidade da organização, uma vez que nessas
reuniões era possível visualizar: 1- as interações entre os principais interlocutores de
diferentes níveis organizacionais e hierárquicos, 2- as demandas e as trocas de
informações geradas nestas reuniões, e 3- o grau de descentralização e autonomia
das unidades operacionais.
As observações diretas foram utilizadas no ambiente real de trabalho durante a
execução de atividades rotineiras. Incursões aos aglomerados urbanos junto às
unidades da ROTAM (rondas táticas metropolitanas) e unidades de área foram feitas
pelo pesquisador, que também acompanhou parte do trabalho de planejamento nas
Cia’s. A riqueza dos detalhes gerados por estes instrumentos foi determinante para o
entendimento do funcionamento geral da organização.
Durante quatro meses foram realizadas 25 entrevistas com gerentes de unidades
administrativas e operacionais, foram feitas análises sobre três documentos gerenciais
(boletim de ocorrência, escala de serviço 48 e ordem de serviço 49 ) e participou-se de
cinco reuniões de planejamento e avaliação de resultados no Estado Maior, o que
propiciou a identificação e o agrupamento por afinidades de 18 pontos de melhoria na
organização. O roteiro geral de entrevista utilizado e o desdobramento dos 18 pontos
de melhoria podem ser encontrados no anexo A.
5.2.2 - DIAGNÓSTICO DO DESENVOLVIMENTO E PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS
PREVENTIVOS
Uma vez que os problemas foram identificados e agrupados, um agrupamento
específico denominado Desenvolvimento de Serviços de Prevenção, despertou
especial atenção do pesquisador e dos oficiais da Polícia Militar 50 .
47
A Participação nestas reuniões também contribui para a formulação do sistema que soluciona o
problema e sistema gerencial do problema, ver CHECKLAND (1981), e pelo início da interação entre
pesquisador e elementos-chaves da PM. Estas atividades são importantes no processo da pesquisa-ação.
48
Documento que corresponde ao planejamento de produção semanal dos policiais de uma unidade.
49
A ordem de serviço é o documento que facilita a comunicação dos serviços planejados por uma unidade
ou oficial superior com outros policiais ou unidades que produziram o serviço.
50
Alguns dos outros problemas diagnosticados foram estudados e resolvidos por outros pesquisadores do
Departamento de Engenharia de Produção da UFMG. Entre os principais destacam-se: 1- a análise
ergonômica do trabalho de teleatendimento e despacho no CICOP; 2- Análise da arquitetura
organizacional da PMMG; 3- criação de um instrumento para gerenciar a distribuição de recursos
humanos e logísticos entre as Cias. na capital; 4- Ferramenta para avaliar o desempenho das Cias., BPM’s
e RPM’s, e para auxiliar o planejamento de ações nas unidades.
96
Como já foi dito no capítulo 1 deste trabalho, a prevenção é a verdadeira missão da
Polícia Militar e os resultados do primeiro diagnóstico mostravam que por algum razão,
a grande maioria das unidades da polícia militar não conseguiam desenvolver e
prestar serviços de prevenção.
A justificativa inicial para esta afirmação era sempre a mesma: a falta de recursos
humanos e logísticos na unidade para a realização de tal serviço, ou como visto em
um relato de um Comandante de Cia.: “Nós passamos o tempo todo correndo atrás de
bandido, fazendo o repressivo e por isto não sobra tempo, viaturas e homens para
pensar e fazer o serviço preventivo. É como apagar incêndios a todo instante!”
Em reunião com um grupo de oficiais do Estado Maior a equipe julgou como alta
prioridade a realização de estudo com maior profundidade sobre o desenvolvimento de
serviços de prevenção na PMMG. Assim, foi designada uma comissão de trabalho 51
formada por policiais de diferentes níveis hierárquicos e conhecedores do problema,
para acompanhar o pesquisador numa nova fase de diagnóstico.
Com o intuito de avaliar o portfolio de serviços preventivos da PMMG e o processo de
desenvolvimento de serviços de prevenção, dois questionários foram elaborados e
aplicados pelo pesquisador em 12 Cia’s. da PMMG na capital. Uma amostra bem
representativa, uma vez que na capital estão situadas 25 Cia’s. Também foram
visitadas sete unidades, entre Cia., BPM e RPM, no interior de Minas Gerais. O roteiro
de entrevista utilizado nesta etapa pode ser encontrado no anexo “B”, que também
apresenta o quadro da relação de todas as unidades visitadas e reuniões
acompanhadas durante o período de diagnóstico.
Paralelamente a esta atividade, foram feitas análises sobre o documento que,
teoricamente, era utilizado para orientar os gerentes de unidades no desenvolvimento
de serviços - O Manual de Trabalho de Comando - além de um estudo sobre os atuais
serviços de prevenção e o modo como eles eram catalogados na Diretriz Auxiliar de
Operações (DIAO) da PMMG. Todo esse trabalho durou quatro meses e o resultado
desse diagnóstico final é descrito nas próximas seções.
51
Fizeram parte desta equipe de trabalho: Uma Ten. Cel da Seção da Assessoria de Comunicação do
Estado Maior, dois Majores da Sessão de Planejamento e Operações do Estado Maior , dois Cmtes de Cia
da capital, um Sub.Cmte. de uma Unidade Especial e duas praças.
97
5.2.2.1 – PRINCIPAIS ANÁLISES SOBRE O PROCESSO DE DESENVOLVIMENTO
DE SERVIÇOS NA PMMG
Analisando-se a forma de desenvolver novos serviços de prevenção na PMMG e
comparando-a com as melhores práticas recomendadas pelas literaturas de
Desenvolvimento de Novos Serviços, Policiamento Comunitário e Policiamento
Orientado para Solução de problemas, apresentadas nos capítulos dois e três deste
trabalho, alguns pontos positivos e negativos podem ser visualizados.
Pontos negativos:
' Em virtude da urgência e da falta de tempo por parte dos oficiais das unidades, os
serviços de prevenção são planejados na grande maioria das vezes por apenas
uma pessoa, o oficial P3 da Unidade ou Cmte. da unidade, ao invés de uma
equipe multidisciplinar contida de: P2, P3 da Cia., P3 do batalhão, P4, membros do
Conselho Comunitário de Segurança Pública (CONSEP), pessoas da comunidade,
praças (pessoal da linha de frente) e possíveis parceiros, como batalhões
especializados. Conforme apresentado no capítulo três, o emprego de times
multidisciplinares ou multifuncionais é visto como um dos fatores de sucesso no
desenvolvimento de produtos e serviços (GRIFFIN, 1997).
' Embora a PMMG venha trabalhando no treinamento e na implementação da
filosofia de Policiamento Comunitário, os encontros das comunidades com os
comandantes das unidades têm sido muito mais no sentido de passar informações
e orientações de serviços de prevenção policiais, do que no sentido de discutir
problemas, eventuais soluções e planejar ações de prevenção. A comunidade
participa muito “discretamente” no planejamento de novos serviços de prevenção.
Além disso, a participação nestes raros encontros fica restrita ao comandante da
unidade. Os policiais de linha de frente são desconhecidos ou policiais anônimos.
' Os princípios da estratégia de policiamento orientado para a resolução de
problemas eram desconhecidos pelos comandantes de todas as unidades
entrevistadas. Alguns chegaram a mencionar uma metodologia de resolução de
problemas presentes no Manual de Trabalho de Comando (MTC).
' O Manual de Trabalho de Comando 52 , documento que, em tese, auxiliaria o
desenvolvimento de novos serviços, não é usado por razões de obsolescência,
52
O MTC foi criado em 1987 na PMMG com o intuito de: 1) padronizar a linguagem e os métodos para a
resolução de problemas, 2) selecionar métodos de planejamento para a resolução de problemas de polícia
e 3) estabelecer os principais documentos de planejamento e implementação e suas técnicas de redação.
98
dificuldade de entendimento, tempo para consulta, entre outros. Neste modelo não
existem pontos de avaliação das atividades e tomadas de decisão. Mais detalhes
sobre esse documento serão apresentados adiante.
' Ainda existe uma grande relutância por parte de alguns gerentes de unidades de
se envolver em um trabalho conjunto com o CONSEP e associações, conforme
relatos de alguns comandantes de uma unidade: “Eu não aceito nenhuma doação
de viaturas desses comerciantes, porque eles vão ficar me cobrando um monte de
coisa depois se eles forem roubados..., eles não entendem o meu trabalho... ficam
dando um monte de palpite, eu não aceito pitaco de ninguém...” Este
comportamento entretanto, pode ser visto, segundo SKOGAN (2002), como uma
reação comum dos gerentes no início da implementação de programas de
Policiamento Comunitário;
' O Comando Geral da PMMG não havia fornecido, até aquele momento, novas
diretrizes formais contendo procedimentos e orientações para o desenvolvimento
de um novo tipo de serviço: o Serviço Preventivo Comunitário.
' Todos os diferentes níveis da organização (Cia., BPM e RPM) planejavam serviços
para a sociedade utilizando um único padrão. Também não existiam diferenciações
e definições sobre quem deve desenvolver quais tipos de serviços. Por exemplo:
RPM deveriam desenvolver plataformas de serviços, os BPM e Cia’s.
desenvolveriam serviços derivativos destas plataformas. O resultado desta falta de
coordenação é uma possível duplicação de esforços que já são escassos.
' As praças, executores do serviço e uma das peças-chaves no processo de entrega
do serviço, não são convidadas para participarem do processo de desenvolvimento
de um novo serviço de prevenção ou repressão 53 . Por outro lado, os diferentes
trabalhos de GOLDSTEIN (1990) e MASTROFSKI (2002) mostram que as
informações obtidas pela interação direta dos policiais de ronda com a comunidade
e o seu conhecimento tácito sobre o “modi operantes” 54 dos marginais são
fundamentais para o desenvolvimento de serviços com sucesso.
' Os serviços de prevenção e repressão são concebidos em curto intervalo de tempo
e não são documentados, o que gera a perda de conhecimento para a
organização. Isto pode ser visto em um relato de um Sub-Comandante de uma
53
O planejamento de serviços de repressão, por exemplo: operações em favelas, na grande maioria das
vezes não deve envolver policiais de níveis hierárquicos mais baixos para a garantia do seu sucesso.
Infelizmente, a corrupção de policiais é um problema presente em agências policiais de todo o mundo.
54
O modo de ação, as estratégias e as táticas usadas por marginais de uma determinada região.
99
unidade especializada: “Ontem à tarde, eu estava preparando pra ir embora e o
Comandante pediu para eu planejar uma operação lá pra perto Vespasiano pra
hoje... eu nem sabia ainda, qual o número de efetivo que ia estar disponível na
unidade”(...).
' Entre o planejamento do serviço preventivo e a sua execução, ocorrem perdas de
informações o que mais uma vez compromete a qualidade do serviço oferecido.
Isto pode ser facilmente comprovado pelo fraco nível de detalhamento e
especificações das informações passadas em documentos como a ordem de
serviço e a DIAO da PMMG.
' Faltam instrumentos mais precisos para se verificar a eficiência e a eficácia da
prestação de serviços preventivos e repressivos. O emprego desses instrumentos
é importante, pois só é gerenciável o que pode ser medido.
' Não existem em qualquer unidade – nem mesmo na seção de Planejamento de
Operações (P3) do Estado Maior – grupos fixos ou temporários (força-tarefa) e
centros de desenvolvimentos preocupados em conceber novos serviços de
prevenção para os diversos tipos de crimes que atingem todo estado.
' A taxa de rotatividade (turnover) de gerentes de unidades, principalmente de Cia.,
é muita alta. Segundo informações dos próprios Cmtes., o tempo médio de
permanência de um Cmte. em uma Cia. é de um ano e seis meses. Ou seja,
quando o gerente da unidade começa a entender o modo como o crime ocorre
nesta área, a interagir com a comunidade e desenvolver um procedimento para a
criação de novo serviços preventivos, ele é transferido para outra área. Essa é
mais uma razão para a atividade de desenvolvimento de serviços não ser
unicamente centrada no Comandante da Unidade;
' As pesquisas de opinião têm mostrado que a sociedade mineira está insatisfeita
com a qualidade dos serviços prestados pela Polícia Militar de Minas Gerais 55 .
Enfim, estas ações de planejamento e gerenciamento têm conduzido a Polícia Militar a
desenvolver serviços de baixa qualidade, com retrabalho e imprevistos que
comprometem o sucesso da prevenção.
55
Ver os dados apresentados na seção 1.3 do capítulo 1.
100
Estes pontos negativos devem ser vistos como potenciais pontos de melhoria e
aperfeiçoamento que o processo de desenvolvimento de serviços da PMMG está
sujeito. São oportunidades de se melhorar.
É importante ressaltar que as pessoas que participaram dessas entrevistas, fizeram-na
de forma transparente e sincera, acreditando que, para a melhoria e o bem da
corporação, é preciso expor os pontos críticos da unidade e as suas deficiências.
Também deve ser dito que o pesquisador não foi levado, nesse momento, pela ilusão
de querer mudar e criticar todo o trabalho já desenvolvido pela organização em seus
227 anos de existência.
Os pontos positivos sobre a forma de se conceber serviços na PMMG também devem
ser ressaltados, sendo eles:
& O forte caráter intra-empreendedor 56 de alguns Comandantes de Unidade, que na
escassez de viaturas e efetivo, usam todo o seu potencial criativo no
desenvolvimento de novos serviços que combatam a criminalidade.
& As situações onde o planejamento de serviços de prevenção ocorre de maneira
conjunta. Exemplos bem claros desta situação são as ações preventivas
elaboradas com entidades mais bem estruturadas como a associação de taxistas e
empresas de transporte coletivo.
& Embora alguns comandantes de Cia. venham mantendo-se firmes na posição de
não se envolver com a comunidade na resolução do crime, a grande maioria
abraçou a idéia de policiamento comunitário e tem conseguido bons resultados 57
na redução da criminalidade. Assim como na pesquisa de BENNETT (2002), foi
verificada uma resistência à participação também por parte do público externo
(comunidades).
& A descentralização no desenvolvimento de serviços para as diferentes unidades
também é um ponto positivo na organização, uma vez que, cada unidade vive uma
realidade de demanda de crimes diferente, com diferentes modi operantes dos
marginais.
56
Nas entrevistas nas unidades foram catalogados cerca 30 novos serviços de prevenção que não são
conhecidos pelo alto comando da PMMG.
101
Estas análises foram simplificadas e estão dispostas no QUADRO 5.0.
Uma análise comparativa da realidade do PDS da PMMG à luz da base conceitual-teórica.
Teorias
(+) (-)
Gestão de Desenvolvimento de Serviços
Policiamento Comunitário e Orientado para resolução de
problemas
Participação tímida da comunidade no planejamento de novos
serviços
Padrão desatualizado, confuso e único para todos os tipos de
Gerentes de unidades vêem com restrições a participação da
serviços desenvolvidos pela PMMG.
comunidade na solução de problemas.
O pessoal de linha de frente não está envolvido no
Falta de procedimentos que auxiliem o Cmte. de Unidade no
planejamento de serviços de prevenção.
planejamento de serviços em conjunto com a comunidade.
Falta de instrumentos para avaliação da eficiência e eficácia Desconhecimento por parte dos Cmtes. de Cia's. da estratégia
de policiamento orientado para resolução de problemas.
dos serviços de prevenção.
Ausência de Centro de Desenvolvimento ou força-tarefa para Não engajamento dos policiais de linha de frente no planejamento
de serviços de prevenção.
concepção de serviços específicos.
O planejamento conjunto de serviços de prevenção da PMMG
Forte caráter intra-empreendedor de alguns comandantes.
com algumas associações e entidades.
Os bons resultados que alguns comandantes têm conseguido em
A autonomia dada às unidades para planejar e desenvolver
suas unidades com o Policiamento Comunitário.
serviços de prevenção orientados a sua realidade.
Pontos
positivos
Pontos negativos
Trabalho de desenvolvimento individual e não por equipes.
QUADRO 5.0 - Uma análise comparativa da realidade do Processo de Desenvolvimento de
Serviços (PDS) da PMMG à luz da base conceitual-teórica.
5.2.2.2 – PRINCIPAIS ANÁLISES SOBRE O ATUAL PORTFOLIO DE SERVIÇOS
PREVENTIVOS DA PMMG:
No que diz respeito ao gerenciamento do conjunto de serviços que a Polícia Militar de
Minas Gerais oferece à sociedade mineira, o diagnóstico revelou pontos negativos e
positivos tais como:
Pontos negativos:
' Todos os níveis de unidades (Estado Maior, RPM, BPM, Cia. e etc...)
desconhecem o “verdadeiro” portfolio de serviços de prevenção de cada unidade
da PMMG. A afirmação é provocante: a Polícia Militar de Minas Gerais, no que
tange aos serviços de prevenção, não sabe o que sabe !
' Também existe um desconhecimento geral no Estado Maior, inclusive pelo pessoal
da Seção de Comunicação Social da PMMG (PM 5), sobre quais tipos de serviços
de prevenção desenvolvidos pela PMMG poderiam atender a determinados tipos
de criminalidade como seqüestro relâmpago, roubo a banco, e etc.
57
Como bons exemplos de policiamento comunitário em Belo Horizonte, destacam-se o trabalho
realizado na 127º CIA pelo Cap. Gonzaga e na 9ºCia pelo Cap. Calçado.
102
' Unidades de mesmo nível desconhecem os serviços de prevenção desenvolvidos
e oferecidos com sucesso por outras unidades. As reuniões de Comandantes de
Cia. de um mesmo batalhão seriam uma ótima oportunidade para o
compartilhamento das informações sobre os serviços criados pela Cias. Houve um
único relato nas entrevistas afirmando que esta oportunidade de troca de
informação é realizada de maneira informal pelos Comandantes.
' Entrevistando as unidades e analisando a DIAO 58 da PMMG, percebe-se que o
Portfolio de Serviços da PMMG (Preventivos e Repressivos) é desbalanceado e
não alinhado com o planejamento estratégico da organização. Cerca de 85 % dos
serviços descritos na DIAO são repressivos. A missão de prevenir (pensar,
desenvolver e agir antes que o crime venha a acontecer) sempre dá lugar à
repressão.
' Os gerentes das unidades afirmaram que não teriam nenhum tipo de restrição em
adotar ações preventivas bem sucedidas de outros gerentes de unidades e que
gostariam de divulgar as suas idéias, mas que enxergam algumas barreiras na
organização como é relatado nas entrevistas: “ (...) acho que falta um instrumento
para promover a divulgação de serviços (...); (...) quando eu criei a operação
preventiva: patrulha de trânsito ostensiva (PATO) houve muitas “gozações” de
outros comandantes, (...) tem comandantes de BPM que reprimem algumas ações
preventivas que fazemos e muitas vezes também não somos ouvidos (...).”
Ponto Positivo:
& Foi facilmente catalogado um grande número de serviços de prevenção (30 no
total) que não constavam na DIAO, e consequentemente não eram conhecidos e
praticados por outras unidades. Ou seja, a Polícia Militar tem bons serviços de
prevenção a oferecer a sociedade, falta institucionalizá-los e divulgá-los para que
possíveis aplicações sejam realizadas.
Além destes pontos positivos e negativos destacam-se alguns aspectos gerais sobre o
conceito do serviço preventivo:
Alguns oficiais apresentaram dificuldades para definir serviços de prevenção e
repressão em várias situações;
58
DIAO – Diretriz Auxiliar das Operações, documento que especifica o conjunto de ações táticas
preventivas e repressivas da PMMG.
103
Não existe nenhuma disciplina acadêmica oferecida no curso de formação de
oficiais da PMMG que aborda o tema: “serviço de prevenção”, e sobre como
desenvolver e avaliar serviços de prevenção;
A ausência de treinamento específico sobre metodologias de análise de
problemas (BEATO, 2002);
Segundo os oficiais das unidades entrevistadas, as praças possuem uma
rejeição ao trabalho preventivo. Algumas das possíveis razões poderiam ser: 1)
o fato da ação preventiva não ser tão valorizada ou reconhecida pela instituição
quanto a ação repressiva para promoção; 2) Por não terem tido treinamento
específico, alguns policiais sentem dificuldades para exercer o trabalho
preventivo; 3) a falsa imagem de fraqueza 59 que as demais praças têm de
outros policiais que executam o trabalho preventivo. Resumindo, o problema da
prevenção é um problema cultural da instituição.
Deve ser ressaltada a presença de pessoas da comunidade que participavam
ativamente dos (CONSEP) e de membros da equipe de trabalho em algumas destas
entrevistas. Pela sua ausência no planejamento de novos serviços de prevenção, os
policiais de linha de frente não foram entrevistados neste momento da pesquisa.
Com um bom nivelamento do conhecimento sobre o desenvolvimento de serviços da
PMMG, a equipe de trabalho, formada por policiais e pelo pesquisador , reuniu-se para
traçar os objetivos do trabalho. Nesse momento, todos os conceitos sobre a
metodologia de pesquisa-ação foram passados aos participantes da equipe da PMMG,
que a entenderam e comprometeram-se na deliberação das decisões e na execução
das tarefas para o sucesso do projeto. Também foi escolhido um líder para coordenar
todas as ações de trabalho da equipe.
O consenso final entre a equipe e o pesquisador era de que duas grandes ações
deveriam ocorrer para promover o robustecimento do desenvolvimento de serviços
preventivos da PMMG. seriam elas:
-
A reestruturação do padrão gerencial de desenvolvimento de serviços de
prevenção
orientada
pelos
conceitos
de
policiamento
comunitário
e
policiamento orientado para a resolução de problemas;
59
Em algumas unidades, houve relatos de que as praças que exercem o trabalho preventivo junto à
comunidade são apelidados por outras praças da unidade de “MOCHIBAS”, CAIXA D’ÁGUA, P5.
Muitos oficiais também fazem menção a uma síndrome sofrida pelos policiais de ronda no seu trabalho
diário: a síndrome de Hollywood (ânsia de correr atrás de bandido, dar tiros e fazer o trabalho repressivo).
Não foi encontrado nenhum trabalho científico que comprovasse tal afirmação em agências de policias.
104
-
A criação de um mecanismo capaz de facilitar a institucionalização de serviços
de prevenção nas diversas unidades da PMMG – ou seja, facilitar o trabalho de
produção em larga escala (full scale) de um novo serviço.
5.3 – AS INTERVENÇÕES
Conforme dito na introdução desse capítulo, foram realizadas duas intervenções no
desenvolvimento
de
serviços
da
PMMG.
Pelo
fato
de
haver
certa
ligação/interface/congruência entre os objetivos, as duas intervenções foram
realizadas quase que de maneira simultânea pela equipe de trabalho da polícia e o
pesquisador. Todo o trabalho de desenvolvimento, as análises da implementação de
cada uma das intervenções, bem como as suas conclusões são apresentadas nos
tópicos que seguem.
5.3.1 – PRIMEIRA INTERVENÇÃO: DESENVOLVIMENTO DE UM NOVO PADRÃO
GERENCIAL
DE
DESENVOLVIMENTO
DE
SERVIÇOS
PREVENTIVOS
COMUNITÁRIOS
De acordo com as análises da fase de diagnóstico, o padrão atual de desenvolvimento
de serviços era único para todos os possíveis tipos de serviços a serem desenvolvidos
pela PMMG. Além disso, ele também era desatualizado e consequentemente não
utilizado pelos gerentes de unidades no planejamento de novos serviços.
Outro fato importante foi a percepção da mudança gradativa da estratégia de
policiamento da Polícia Militar de Minas Gerais. As estratégias repressivas do
policiamento tradicional, segundo o planejamento estratégico do Estado Maior da
PMMG, deveriam ser substituídas por estratégias preventivas do policiamento
comunitário. Entretanto, para garantir o alcance de tal objetivo, não haviam sido
criados, até o momento, instrumentos que facilitassem o gerenciamento dessa nova
forma de conceber novos serviços nas unidades.
Assim, nessa primeira intervenção o objetivo foi desenvolver um novo padrão
gerencial de desenvolvimento de serviços de prevenção para PMMG, alinhado com os
princípios do policiamento comunitário e policiamento orientado para resolução de
problemas.
105
Estas ações sobre o padrão proporcionariam os seguintes benefícios à PMMG:
♦ Uma maior facilidade na condução do trabalho de desenvolvimento de serviços
de prevenção junto aos CONSEP´s e parceiros da Polícia Militar, reduzindo o
número de conflitos entre policiais e comunidade;
♦ Uma orientação clara dos papéis da comunidade, dos membros da Polícia
Militar e de seus possíveis parceiros (Polícia Civil, Prefeitura, Ong’s, escolas
etc.) no trabalho de desenvolvimento, evitando retrabalho, criando uma sinergia
de esforços e soluções realmente eficazes para os problemas de criminalidade;
♦ Uma participação mais atuante da comunidade não só na apresentação de
problemas e doação de recursos logísticos para PMMG, mas também fazendo
parte do processo de resolução do problema de criminalidade e da criação do
serviço de prevenção;
♦ A criação de novos serviços com maior qualidade, eficiência e eficácia,
aumentando a probabilidade de sucesso de um novo serviço ou de uma
solução de problemas;
Seguindo as orientações de COOPER & EDGETT (1999) para a construção de
padrões ou metodologias de desenvolvimento de novos produtos e serviços, procurouse compreender em um primeiro momento, as verdadeiras necessidades e
deficiências no desenvolvimento de novos serviços da PMMG. A equipe de trabalho
realmente se esforçou para compreender quais eram os problemas, para definir como
o novo processo deveria funcionar e para analisar quais seriam as exigências ou prérequisitos para um bom funcionamento de uma novo padrão.
O consenso final era de que o novo padrão gerencial deveria:
(1) Ser flexível, não tendo alto caráter burocrático. A idéia era conceber um
documento de pequeno volume, contendo os passos e as orientações para o
desenvolvimento do serviço que não travassem esse processo.
(2) Ser simples e de fácil compreensão (auto-explicativo). O vocabulário deveria ser
de fácil entendimento para que os futuros gerentes de projetos, os praças,
pudessem fazer uso sem maiores dificuldades.
(3) Ser capaz de auxiliar os gerentes das companhias nas reuniões de CONSEP e os
planejadores de serviços em suas atividades de projeto de novos serviços de
prevenção e resolução de problemas;
106
(4) Ser fiel aos princípios do Policiamento Comunitário e Policiamento orientado para
resolução
de
problemas
e
conter
algumas
das
melhores
práticas
de
desenvolvimento de serviços apresentadas na literatura e ferramentas para
identificação, análise e resolução de problemas
Definidos os pré-requisitos do padrão, desenvolveu-se todo o cronograma de trabalho,
que foi dividido nas seguintes fases:
1º FASE - Realização de seminários de capacitação sobre metodologias ou
padrões de desenvolvimento de novos serviços para a equipe de trabalho 60 .
Nivelamento de todos os integrantes da equipe sobre os princípios e conceitos de
Policiamento Comunitário 61 e Policiamento Orientado para Resolução de
Problemas. Essa fase foi denominada de capacitação da equipe de trabalho.
2º FASE - Análise em profundidade das etapas do atual padrão gerencial de
desenvolvimento de serviços, construção do novo padrão e apresentação à seção
de planejamento do Estado Maior (PM3) para aprovação.
3º FASE - Escolha de duas unidades da PMMG para treinar um grupo de policiais
e membros da comunidade no uso da metodologia.
4º FASE – Reflexões sobre o processo de criação do padrão e apresentação dos
resultados ao Comando do Estado-Maior.
Nas próximas seções serão apresentadas detalhadamente as atividades de cada uma
destas fases.
5.3.1.1 – PRIMEIRA FASE: CAPACITAÇÃO DA EQUIPE DE PROJETO
O projeto da nova metodologia de desenvolvimento de serviços na PMMG envolveu a
participação de pessoas que utilizariam o novo procedimento, pessoas que tinham
experiência no desenvolvimento de novos serviços e que possuíam tempo e
disponibilidade para participar de dois encontros semanais de duas horas. Ao longo de
todo o trabalho, estas pessoas apresentaram suas demandas e contribuíram com
propostas e sugestões.
60
Estes seminários foram realizados utilizando a teoria apresentada no capítulo 3 desta dissertação.
A equipe já estava familiarizada com os princípios do Policiamento Comunitário, porém foi necessário
apresentar a estratégia de Policiamento Orientado para Resolução de Problemas, vista no capítulo 2.
61
107
Uma vez definidos os objetivos do trabalho, foram realizados cinco seminários para
potencialização dos integrantes da equipe sobre: os conceitos de Gestão de
Desenvolvimento de Produtos e Serviços, as melhores práticas em desenvolvimento
de serviços e sobre padrões gerenciais de desenvolvimento de serviços. Também
foram realizados dois seminários sobre policiamento comunitário e policiamento
orientado para resolução de problemas.
Deve
ser
destacado
que
não
foram
encontradas
outras
metodologias
de
desenvolvimento de serviços preventivos comunitários em agências de polícia de
outros países e no Brasil para a realização de um estudo comparativo.
5.3.1.2 – SEGUNDA FASE: A CONSTRUÇÃO DE UM NOVO MÉTODO
Com a equipe ciente do problema e apta a iniciar a construção de um novo método de
desenvolvimento de serviços preventivos, foi feita uma análise do trabalho
desenvolvido na Academia da PMMG em 1987 por FOUREAUX et al. e denominado
de Manual de Trabalho de Comando (MTC). Este manual tem por objetivos:
padronizar a linguagem e os métodos para a resolução de problemas, e estabelecer
os principais documentos de planejamento e implementação da Polícia Militar de
Minas Gerais (PMMG-FOUREAUX et al., 1990).
A conclusão que se fez é que embora ele tenha representado um grande salto para a
organização na época de criação, ele representa apenas uma metodologia de análise
e solução de problemas administrativos e operacionais, um documento bem distante
da estratégia de policiamento orientado para resolução de problema criado por
Herman
Goldstein
ou
mesmo
de
um
processo
formal
de
orientação
ao
desenvolvimento de novos serviços da PMMG.
A sua metodologia era simples, similar à Metodologia de Análises e Soluções de
Problemas (MASP) 62 , e constava das seguintes etapas: 1) Identificar o problema 2)
Analisar as causas e efeitos 3) Formular alternativas de soluções 4) Analisar as
vantagens e desvantagens das alternativas e 5) Selecionar a melhor alternativa
levando em consideração o risco, a economia de esforços, a limitação de recursos e o
62
Para um maior entendimento sobre a Metodologia de Análise e Soluções de Problemas ver a série:
Ferramentas da Qualidade, da Fundação Christiano Ottoni.
108
momento. Essas cinco etapas comporiam o documento denominado: Estudo de
Situação.
O Manual de Trabalho de Comando não sofreu mudanças desde sua criação, não
incorporando as ferramentas e técnicas, como o geoprocessamento, que a PMMG já
dispõe e por esta razão é considerado obsoleto e não mais utilizado pelos gerentes
entrevistados. Outro fato importante é que este manual não mencionava a participação
de praças e da comunidade na resolução de problema.
Como parecia haver uma diferença no que era prescrito e no que era feito na prática
para se desenvolver novos serviços de prevenção na PMMG, foram entrevistados 12
planejadores de serviços de Cia’s e BPM’s. À partir das análises destas entrevistas e
da análise do manual de trabalho de comando, foi feita uma representação do
processo atual de desenvolvimento de serviços de prevenção e repressão da PMMG
que pode ser visto na FIGURA 5.1.
Análise dos índices de criminalidade, das informações
de geoprocessamento e demanda gerada pela mídia.
Diagnóstico profundo do problema através do Estudo
de Situação, gerando 3 possíveis linhas de ação.
Elaboração do conceito da operação, do planejamento
final, do efetivo e recursos que serão empenhados.
Elaboração da ordem de serviço
Execução da operação (serviço) na unidade, pelos
praças
Acompanhamento dos índices de criminalidade,
relatórios, visitas pós atendimento e etc..
FIGURA 5.1 – Modelo atual de Desenvolvimento de serviços da PMMG.
Com um amplo conhecimento sobre o estágio atual de desenvolvimento de serviços
na organização, a equipe iniciou o projeto do novo padrão gerencial. O objetivo era dar
uma forma, uma estrutura para o processo, para que num segundo momento fossem
definidos as atividades, os responsáveis e os documentos a serem consultados e
109
gerados em cada etapa. Assim, foram elaborados diversos modelos de fluxograma do
processo e analisaram-se as vantagens e desvantagens sobre os padrões vistos nos
seminários.
O desejo de que o novo padrão propiciasse a redução no tempo de desenvolvimento
de um novo serviço, foi atendido pela concentração de mais esforços (atividades) nas
etapas iniciais. Este fator, segundo FUJIMOTO et al. (2000), garante a redução do
tempo de desenvolvimento, uma vez que proporciona uma antecipação de problemas
de projeto e evita o retrabalho.
Além disso, foi incorporado o conceito de times multifuncionais, que contam com um
líder adequado 63 , com autonomia e poder (empowered) para exercer as atividades de
projeto de um novo serviço (CLARK & WHELLRIGHT, 1993). Estes times que
estudariam os problemas e desenvolveriam os novos serviços ou soluções, poderiam
ser compostos por praças (1º, ou 2º ou 3º Sargento ou Cabos), membros da
comunidade, membros do CONSEP, policiais da assessoria de comunicação do
batalhão e possíveis parceiros (Policia Civil, escolas, secretarias da prefeitura, ONG´s
e etc.).
Também houve uma preocupação de se envolver o pessoal de linha de frente no
planejamento e gerenciamento dos novos serviços de prevenção. Cabe lembrar que
esse é um dos princípios do policiamento comunitário REINER (2002), MASTROFSKI
(2002) vistos no capítulo dois e uma das melhores práticas em desenvolvimento de
serviços (EDVARDSSON, 1994 e 1997; FITZSIMMONS & FITZSIMMONS, 2000;
GOLDSTEIN et al., 2002) apresentadas no capítulo três.
Pelo fato de ser um fator determinante na qualidade da prestação do serviço, o
treinamento de praças e pessoas da comunidade que fariam a co-produção do serviço
de prevenção (SCHEUING & JOHNSON, 1989; COOPER & EDGETT, 1999; BOOZALLEN (1982), também foi incorporado como atividade de uma etapa do padrão.
O padrão desenvolvido apresenta uma combinação de elementos dos quatro modelos
de desenvolvimento apresentados no capítulo três. Entretanto, conforme pode ser
visto na FIGURA 5.2, as cinco etapas de trabalho e os três Pontos de Avaliação e
63
Policiais de linha de frente (Sargentos e Cabos) que tenham habilidades interpessoais de comunicação,
negociação, resolução de conflitos, seja proativo e que principalmente conheça os princípios do
policiamento comunitário e a estratégia de policiamento orientado para resolução de problemas.
110
Realização de Escolhas (P.A.R.E.) que compõem o padrão podem caracterizá-lo como
derivativo do modelo stage-gate de COOPER & EDGETT (1999).
Pré-atividade
1º Etapa
2º Etapa
Identificação de problemas,
de oportunidades de
serviços de prevenção e
seleção de projetos.
Planejamento
Estratégico
Etapa 1
Fase n
P.A.R.E 1
P.A.R.E n
Etapa 2
Projeto 1
3º Etapa
4º Etapa
Avaliação de projetos,
seleção de idéias de cada
projeto e definição dos
conceitos dos serviços.
Etapa 2
Projeto 2
P.A.R.E 2
Etapa 4
Projeto 1
Etapa 4
Projeto 2
Etapa 3
Etapa 2
Projeto n
Etapa 4
Projeto n
Estudos de situação,
geração de idéias e
soluções de problema.
Projetos dos serviços e
seus processos
= Etapa e um Ponto de Avaliação e
Realização de Escolhas (P.A.R.E).
Etapa n
Projeto n
5º Etapa
Aprovação para
implementação e
reflexão final sobre o
desenvolvimento.
P.A.R.E 3
Etapa 5
= Etapa de desenvolvimento de cada
projeto.
FIGURA 5.2 – Modelo Gerencial de Desenvolvimento de Serviços Preventivos Comunitários da
Polícia Militar de Minas Gerais.
Durante a concepção do modelo, ficou decidido que algumas atividades deveriam
preceder o uso da metodologia. Seriam elas:

Analisar a disponibilidade de policiais de linhas de frente para gerenciar
projetos de serviços preventivos da Cia.;

Definir estrategicamente quais comunidades dentro da sub-área da Cia.,
tem prioridade de projetos de serviços preventivos;

Mobilizar e conscientizar essas comunidades para participarem de um
primeiro encontro com o CONSEP e a PMMG;
Esse direcionamento estratégico foi percebido como um ponto de partida comum nos
quatro modelos apresentados no capítulo três e por isto, ele também foi incorporado
ao modelo de desenvolvimento de serviços da PMMG. Participariam destas atividades
o Comandante e o Sub-Comandante da Cia e a diretoria do CONSEP.
Definido o número de policiais disponíveis na Cia. e as comunidades carentes de
ações ou serviços preventivos, é marcado um primeiro encontro com as pessoas das
comunidades para identificar e avaliar problemas, e escolher quais desses problemas
têm prioridade em projetos de prevenção. Estas atividades definem o primeiro ponto
111
de avaliação e realização de escolhas no projeto (P.A.R.E 1). Os policiais de linha de
frente, futuros líderes de projeto, participam desta primeira reunião de identificação de
oportunidades de serviços de prevenção. Além da escolha dos policiais para gerenciar
os projetos, também serão escolhidos membros da comunidade que irão compor uma
equipe de estudo do problema. Esse primeiro encontro caracteriza a primeira etapa
do padrão.
A segunda etapa de cada projeto, conta com a participação do gerente de projeto
(policiais de linha de frente) e os membros da comunidade selecionados para compor
a equipe. Neste momento, todas as informações obtidas para analisar as causas
principais de um problema são avaliadas com atenção pela equipe. Ferramentas como
o diagrama de causa-efeito, diagrama de afinidades, diagrama de árvore e os Cinco
PORQUÊS 64 podem ser utilizadas para elaborar o Estudo de Situação. As soluções
para o problema e idéias de serviços preventivos comunitários são geradas em
dinâmicas
de
“brainstorming”
e
posteriormente
avaliadas
tecnicamente
e
economicamente pelos membros da equipe. Essa etapa pode carecer de dois a três
encontros de duas a três horas.
A terceira etapa é marcada pela apresentação das possíveis soluções e idéias de
serviços preventivos encontradas pelas equipes para os problemas, e pela
apresentação dos estudos de viabilidade e de situação elaborados. Todos os projetos
são avaliados pelo Comandante da Cia. e pela diretoria do CONSEP, que juntos
tomam decisões de abortar o projeto, dar mais tempo para o surgimento de novas
soluções ou aprovar as soluções e idéias de serviços encontrados. As decisões deste
encontro definem o segundo o ponto de avaliação e realização de escolhas no projeto
(P.A.R.E 2). Além destas avaliações e escolhas, algumas atividades de projeto são
também realizadas neste momento, como a definição do conceito de serviços de
prevenção aprovados, definição de envolver outros importantes parceiros (Secretarias
da prefeitura, ONG´s, escolas, Polícia Civil) na resolução do problema e divisão dos
possíveis recursos financeiros e logísticos 65 que a Cia. e o CONSEP dispõem.
64
Estas ferramentas não fazem parte do Manual de Trabalho de Comando e foram adicionadas para
facilitar o trabalho de identificação das causas principais de problemas.
65
Atualmente a maioria dos CONSEP´s de Belo Horizonte tem passado por uma grande dificuldade
financeira. Isto faz com que o tempo de dedicação de seus membros voluntários seja o seu mais valioso
recurso a ser empregado na solução dos problemas de criminalidade. A situação financeira das Cia’s não
é diferente.
112
Com a aprovação dos trabalhos pelos Cmte. da Cia e pelo CONSEP, a equipe volta a
se encontrar para projetar o serviço e o processo de prestação. Em muitos casos a
solução encontrada e aprovada não terá porte de um novo serviço 66 , não havendo
assim a necessidade de novos encontros da equipe. Em outros casos porém, haverá a
necessidade de se elaborar planos de ação, treinar prestadores de serviços, realizar
protótipos e testá-los em pilotos, definir e fixar metas para avaliar o desempenho de
um novo serviço 67 . Essas atividades definem a quarta etapa da metodologia.
A quinta e última etapa tem a finalidade de apresentar o produto final desenvolvido
pela equipe e o seu processo de prestação para uma aprovação final de
implementação em larga escala. A realização deste terceiro ponto de avaliação
(P.A.R.E 3) garante que o conceito do serviço seja fielmente incorporado ao seu
processo de prestação. Além disso, nesta etapa são feitas reflexões sobre o trabalho
desenvolvido, uma comunicação das soluções e serviços criados para a comunidade e
uma documentação final de todo processo. De acordo com o grau de inovação do
serviço, o Cmte. da Cia. ainda poderá encaminhá-lo para o Portfolio de Serviços
Preventivos da PMMG.
Uma análise mais detalhada sobre o modelo criado para gerenciar o desenvolvimento
de serviços preventivos comunitários é realizada no anexo “C” no fim deste trabalho.
No anexo “D” podem ser visto os diferentes papéis a serem desempenhados por cada
participante envolvido no processo de aplicação desta metodologia.
Na nova forma de se desenvolver serviços, o papel do Comandante da Cia. passa a
ser o de acompanhar os trabalhos das equipes de projetos e, em pontos de avaliação
(encontros com as equipes), decidir se o projeto deve continuar, ser abortado ou ficar
em espera. O gerente da unidade também deverá dar todo tipo de apoio às equipes
durante a realização do projeto, determinar a capacidade instalada para o
desenvolvimento de novos serviços, e identificar e designar os líderes de projeto de
novos serviços.
66
Alguns exemplos ilustrativos desta situação: 1- uma das soluções encontradas para se prevenir assaltos
na comunidade do bairro União foi acionar a CEMIG para trocar as lâmpadas queimadas dos postes da
rua A e B. 2- uma das soluções encontradas para prevenir casos de estupros em lotes vagos no Bairro
Venda Nova é acionando a secretaria de saúde e limpeza urbana para notificar os proprietários dos lotes
abandonados de um bairro.
67
Exemplo que ilustram esta situação: uma das soluções encontradas para reduzir o número de crianças
envolvidas com drogas numa comunidade é criando um programa de atividades esportivas e recreativas
para as crianças, conduzida por voluntários, na sede recreativa da Cia.
113
A construção do modelo foi finalizada com a sua apresentação para alguns
comandantes de batalhão e Cia., Presidentes de CONSEP, para o Assessor de
Policiamento Comunitário do Estado-Maior da Polícia Militar e finalmente para a Seção
de Planejamento do Estado-Maior.
5.3.1.3 – TERCEIRA FASE: TREINAMENTO DOS IMPLEMENTADORES
Com a aprovação da primeira versão da metodologia pela Seção de Planejamento do
Estado-Maior (PM 3), foram escolhidas duas unidades da capital de um mesmo
batalhão para a realização de um teste piloto. O objetivo desta fase era treinar o
Cmte., dois praças e dois membros do CONSEP de cada Cia. no uso da metodologia,
para que juntos eles pudessem implementá-la numa comunidade específica da subárea da Cia..
A metodologia foi apresentada aos Cmtes. da 17º Cia. e 9º Cia., ambas do 34º BPM
da capital, e aos membros dos CONSEP´s que concordaram em aplicá-la na unidade.
Assim, foi elaborado um curso de 12 horas para o treinamento dos participantes,
realizado no Departamento de Engenharia de Produção. Uma cópia do material desse
treinamento pode ser solicitada à PMMG.
Foi pedido aos comandantes destas unidades que selecionassem dois policiais
(praças) que tivessem um perfil bem semelhante ao de um policial comunitário 68 para
participarem do treinamento. Também foram convidados três membros dos
CONSEP´s da 9º e 17º Cia. No total foram três dias de trabalho contando com a
participação de doze pessoas.
Os resultados do treinamento, percebidos pela equipe, foram surpreendentes. Houve
uma mudança significativa de comportamento de todos os envolvidos durante os três
dias de treinamento, a começar pela disposição heterogênea na sala (policiais de um
lado e membros do CONSEP do outro) no primeiro dia.
No início do primeiro dia, foi pedido aos participantes que manifestassem suas
percepções iniciais sobre o programa de treinamento e sobre os papéis do CONSEP e
PMMG no combate à criminalidade e a violência. O que se percebeu foi que os
68
O policial comunitário se destaca pela sua facilidade em relacionar com a comunidade, sua habilidade
de comunicação, negociação e suas características proativas.
114
policiais de linha de frente não conheciam a comunidade onde eles trabalhavam e
vice-versa.
Os quatros policiais de linha de frente também não sabiam quais eram as atribuições
dos CONSEP´s e isto gerou um princípio de queixas de ambos os lados que foi
rapidamente contornado. O padrão foi apresentado e a realização de dinâmicas de
grupo foi determinante na aproximação de policiais e membros do CONSEP.
No final do terceiro dia de treinamento, foi pedido aos participantes que
apresentassem as suas sugestões e percepções sobre o padrão, e que fizessem um
comentário geral sobre o treinamento. Os principais posicionamentos foram:
•
Os membros do CONSEP revelaram que este método de trabalho ajudará o
CONSEP a se tornar mais reconhecido pelas comunidades como seu
representante ativo no combate a criminalidade e a violência. (...)Será uma
importante maneira de divulgar o nome do CONSEP (...).
•
Dois policiais de linha de frente colocaram que sempre almejavam apresentar suas
idéias e sugestões para os problemas que eles presenciavam todo o dia de
patrulhamento, e o padrão abriria uma ótima oportunidade para isto.
•
Um policial disse que: “estava cansado de fazer patrulhas sem saber exatamente
que tipo de problema estava acontecendo. E que conhecendo as causas principais
e o modo como o crime esta acontecendo ficaria mais fácil fazer o seu trabalho.”
•
Houve dúvidas se o primeiro encontro (Primeira Etapa) deveria ser uma grande
reunião com o maior número de pessoas da comunidade, ou uma reunião com
grandes representantes da comunidade. Ou seja: Uma grande reunião ou uma
reunião grande?
•
Os membros do CONSEP ressaltaram que o primeiro encontro (Primeira Etapa)
poderá ser uma reunião incontrolável, se os líderes da comunidade não tomarem
conhecimento, com antecedência, sobre os objetivos da reunião.
•
Os policiais sugeriram que durante as suas missões de “visitas tranquilizadoras” na
comunidade selecionada, alguns problemas já fossem identificados por um
questionário e convites para este primeiro encontro fossem distribuídos.
•
A definição da palavra comunidade, segundo um Presidente de CONSEP, pode
causar confusões na delimitação da área onde os problemas serão identificados.
•
Os policiais de linha de frente disseram que se o Cmte. não acreditar
completamente nessa metodologia, rapidamente ele remanejará os policiais deste
115
projeto para as atividades de radiopatrulhamento. Isto levou o pesquisador a agir
politicamente e a se precaver a respeito deste possível acontecimento.
As dúvidas foram solucionadas, algumas sugestões foram acatadas e ao final do
treinamento foi feito um planejamento de implementação do padrão nas duas Cias.
Este plano de ação e as reflexões sobre todo o trabalho foram apresentadas aos
Comandantes da Polícia Militar numa quarta etapa, para que todo tipo de apoio fosse
dado às duas unidades da PMMG e o trabalho do pesquisador fosse encerrado. Essas
reflexões da equipe somam-se às conclusões do pesquisador na próxima seção do
capítulo.
5.3.1.4 – CONCLUSÕES SOBRE A PRIMEIRA INTERVENÇÃO
Foram diversas as análises sobre o produto final e todo o trabalho desenvolvido nesta
primeira intervenção. Destacam-se como as mais importantes:

Muitos oficiais vêem com descrença e desconfiança a delegação aos policiais de
linha de frente, o gerenciamento de projetos. A alegação desses oficiais é de que
as praças não teriam o comprometimento necessário para executar as etapas do
padrão. A visão que temos sobre este fato é que o novo padrão certamente
implicará em novas e maiores responsabilidades para as praças (principalmente
sargentos). Entretanto, acredita-se que isto não será um problema, uma vez que:
1º- muitos sargentos têm comandado Pelotões e Destacamentos da Polícia Militar
no interior sem problemas e 2º- Nível hierárquico de sargento é um importante elo
de ligação entre oficiais e praças. Atualmente, os sargentos têm tido um papel
indefinido e sem responsabilidades claras 69 na organização.

Os pontos de avaliação (gates) do modelo de Stage-gate de COOPER, foram
vistos pela equipe como uma solução para que o Cmte. da Cia. não perdesse o
controle sobre o trabalho conduzido pelas praças e garantisse a sua autonomia
hierárquica. Os Gates correspondem aos pontos de avaliação e realização de
escolhas (P.A.R.E.) do modelo criado.
69
Este foi o consenso inicial da equipe de trabalho. Esta visão foi discutida com alguns professores do
IESP – Instituto de Ensino de Segurança Pública, alguns policiais da Seção de Recursos Humanos da
PMMG e com psicólogos da PMMG que atualmente fazem um trabalho sobre o perfil profissiográfico do
Policial Comunitário. O consenso final foi que poucas ações têm sido feitas para se resgatar o valor do
sargento na corporação e a implementação desse padrão poderia ser bastante útil nesse sentido.
116

Houve momentos, tanto na criação da metodologia como na fase de treinamento,
em que os policiais acreditavam que a única maneira de se fazer a prevenção do
crime era colocando mais policiais e viaturas na rua. Essa visão unilateral dos
policiais e membros do CONSEP dificultou a condução do trabalho. Recorrer à
literatura foi uma das soluções encontradas pelo pesquisador para contornar esse
problema.

O apoio dado pelo Estado Maior e pelo Comando de Policiamento da Capital ao
projeto de construção deste padrão de desenvolvimento de serviços é algo a ser
destacado como fundamental para a sua implementação. Os Comandantes
acreditam nos benefícios que o padrão poderá propiciar à PMMG e estão ansiosos
pelos primeiros resultados das unidades.

Este padrão provavelmente não terá grande sucesso se realizado em regiões de
alta criminalidade violenta ou em aglomerados urbanos. Isto porque o CONSEP
exerce uma papel imprescindível em quase todas as etapas do padrão e segundo
BEATO (2002), o funcionamento do CONSEP tem sido melhor nas áreas em que
não predomina este tipo de criminalidade.

Um tempo de treinamento de apenas 12 horas não é o ideal. Entretanto, a
concepção de um treinamento tão objetivo e direto neste trabalho, foi relacionada à
indisponibilidade de tempo dos membros do CONSEP, que realizam um trabalho
voluntário. Os próximos treinamentos deverão ter maior tempo de duração.

Durante o treinamento dos implementadores percebeu-se que alguns tópicos como
definição e atribuições do CONSEP, e tipos de serviços prestados pela PMMG
precisam ser mais ressaltados, para que não haja dúvidas sobre qual tipo de
serviço pretende-se desenvolver com o novo método e para esclarecer para os
policiais de linha de frente os papéis dos membros do CONSEP no contexto da
Segurança Pública.

Após o treinamento, perguntou-se aos policiais de linha de frente se eles
acreditavam no padrão e se aceitariam o desafio de implementá-lo nas unidades.
Foi deixado claro que não haveria represálias se a resposta fosse negativa. Não
houve manifestações negativas sobre a utilização do padrão.

Após a aprovação do Estado Maior e antes mesmo de ser implementado, o padrão
já sofria algumas modificações na sua versão inicial para se adequar à realidade
117
das Cias. e CONSEP. Estas mudanças surgiram das sugestões apresentadas
pelos membros do CONSEP, Cmtes de unidades e policiais de linha de frente que
participaram do treinamento.
A Polícia Militar de Minas Gerais tem realizado um grande trabalho de conscientização
e treinamento de seus policiais a respeito da filosofia de policiamento comunitário.
Além disso, a criação dos CONSEP´s junto a cada companhia de polícia da capital e
de algumas cidades do interior representa um grande salto para um maior
engajamento da PMMG com outras instituições como as secretarias da prefeitura, a
Polícia Civil, a CEMIG e etc..
Neste contexto, o novo padrão poderá ter uma função preciosa de orientação na
condução dos trabalhos das diferentes pessoas e instituições que farão parte desta
nova forma de se fazer segurança pública. Entretanto, o uso do padrão não deve ser
visto como um fim, mas sim como um meio para se alcançar a qualidade nos serviços
criados e oferecidos pela PMMG em parceria com as outras instituições.
A versão do padrão apresentado nos anexos deste trabalho não encerra as suas
atividades de construção. Na verdade o trabalho de criação do padrão é contínuo,
cabendo à PMMG manter-se atenta às transformações do meio para reestruturá-lo
sempre que achar conveniente. COOPER et al., (1999) por exemplo, recomendam que
após ser totalmente implementado, o padrão gerencial de desenvolvimento seja
revisto de dois em dois anos.
As Cias. que foram treinadas estarão implementando o padrão nos meses de março a
maio de 2003, sendo assistidas pelo pesquisador e pela equipe de desenvolvimento
da PMMG. Os resultados finais serão apresentados ao Comando do Estado Maior e
ao Comando de Policiamento da Capital para uma decisão de novos pilotos.
Por fim, é importante ressaltar que embora os componentes da equipe tenham
assumido compromissos no começo do projeto, houve dificuldades no cumprimento
das atividades em algumas fases. Por assumirem cargos importantes na organização,
a maioria dessas pessoas não tinha muito tempo para se dedicar ao projeto. Além
disso, as eleições de 2002 e a rotatividade de comando na passagem de 2002 para
2003 comprometeram o andamento das atividades do trabalho. A conseqüência final
foi algumas faltas em reuniões e atrasos nas entregas de tarefas. Este problema foi
passado a todos os participantes da equipe, durante e no final do projeto.
118
5.3.2 – SEGUNDA INTERVENÇÃO: DESENVOLVIMENTO DE UM INSTRUMENTO
PARA CAPTAÇÃO E AVALIAÇÃO DE IDÉIAS, LANÇAMENTO INTERNO DE
SERVIÇOS E GERENCIAMENTO DO PORTFOLIO DE SERVIÇOS DA PMMG.
Esta segunda intervenção na PMMG foi realizada paralelamente à primeira e contou
com a presença de uma outra equipe de trabalho comandada pelo mesmo líder de
projeto da primeira intervenção. Desta equipe faziam parte: dois policiais da PM5
(Seção de Comunicação Social da PMMG), uma policial especialista em sistema
informático, um policial da PM1 (Seção de Recursos Humanos da PMMG) e dois
policiais da PM3 (Seção de planejamento e estatística da PMMG).
Certa de todas as deficiências no Portfolio de Serviços da PMMG relatadas na fase de
diagnóstico, principalmente pelo desconhecimento geral sobre os serviços de
prevenção que eram criados e prestados pelas unidades, a equipe definiu como
objetivo inicial: “o desenvolvimento de um instrumento capaz de facilitar o lançamento
interno, ou a difusão interna, dos novos serviços de prevenção criados na PMMG”.
Durante a execução do trabalho entretanto, percebeu-se que esse instrumento,
acrescido de certas funcionalidades, também poderia funcionar como um instrumento
gerenciador do Portfolio de Serviços da PMMG e como um instrumento de captação
de novas idéias de serviços de prevenção. Assim, ficou decidido que as principais
funcionalidades desse instrumento a ser criado seriam:

A capacidade de captar, avaliar e validar as idéias de novos serviços de
prevenção encaminhadas por todas pessoas da organização (oficiais e praças)
e qualquer pessoa da sociedade.

A capacidade de avaliar o portfolio atual de serviços e permitir a identificação
de demandas de novos serviços preventivos de aplicação geral para a
sociedade mineira.

A capacidade de facilitar o lançamento interno de serviços para a sua
institucionalização e consecutiva “produção” nas diversas unidades da Polícia
Militar no Estado de Minas Gerais.
Era de conhecimento dos integrantes da equipe que durante a realização deste
trabalho na PMMG, estavam sendo construídas as redes de comunicação interna nas
unidades da PM (Intranet). Este fato influenciou diretamente as ações da equipe no
sentido de que este instrumento poderia ser melhor implementado se estivesse
contido em um sistema informático.
119
A equipe acreditava que os principais benefícios proporcionados à PMMG com a
criação deste instrumento seriam:
¾ a garantia de acesso às experiências bem sucedidas de prevenção às
unidades da Polícia Militar de Minas Gerais
¾ a criação de um banco de idéias de serviços que serviria de matéria-prima para
a transformação em futuros projetos de serviços de prevenção;
¾ um maior envolvimento da sociedade mineira na resolução de problemas de
criminalidade pela apresentação de sugestões e idéias de prevenção;
¾ o engrandecimento contínuo do portfolio de serviços preventivos oferecidos
pela PMMG;
¾ as diversas possibilidades de análise do portfolio, entre as principais: quais
tipos de criminalidade demandam da criação de novos serviços preventivos e
quais tipos de serviços estão sendo prestados nas regiões tidas como regiões
de alto e baixos índices de criminalidade;
¾ enfim, a construção de uma maior sinergia de esforços criativos de todas
unidades de Polícia Militar e sociedade a fim de contribuir com a segurança
pública de todo o Estado de Minas Gerais;
Definidos os pré-requisitos do instrumento, desenvolveu-se todo o cronograma de
trabalho que foi dividido nas seguintes fases:
1º FASE – Realização de seminários sobre as etapas de geração e avaliação de
idéias, e lançamento de novos produtos e serviços. Também foram feitas
discussões sobre os objetivos do trabalho da equipe e o produto final esperado.
Esta primeira fase foi definida como seminários de potencialização da equipe e a
partir dela que foram definidas as outras fases.
2º FASE – A execução das atividades para a construção do instrumento foram
realizadas numa segunda fase denominada de desenvolvimento e testes de
validação do instrumento.
3º FASE – Na última fase de trabalho foram feitas reflexões finais sobre o trabalho
realizado pela equipe e apresentações de resultados para o Estado Maior.
Nas próximas seções deste capítulo serão apresentadas, detalhadamente, as
atividades de cada uma destas fases de trabalho.
120
5.3.2.1 – PRIMEIRA FASE: SEMINÁRIOS DE POTENCIALIZAÇÃO DA EQUIPE
Para capacitar a equipe e definir o objetivo e o produto final do trabalho, foram
necessários cerca de dois encontros de três horas. Nesses encontros, o levantamento
bibliográfico sobre os temas: fontes de idéias de serviços e critérios de avaliação, e
lançamento de serviços, foi apresentado à equipe e ficou claro para todos a
inexistência de teorias sobre o tópico: lançamento interno de serviços.
Com a equipe ciente do trabalho a ser desempenhado, as atividades foram
desdobradas em um plano de ação e foi dado início ao desenvolvimento do
instrumento.
5.3.2.2 – SEGUNDA FASE: DESENVOLVIMENTO E TESTES DO INSTRUMENTO
Uma vez determinados os objetivos do trabalho e as funcionalidades desejadas no
novo sistema, a equipe inicial de trabalho foi subdividida em três frentes:
1) Criação do fluxograma gerencial e diretrizes de funcionamento do sistema;
2) Planejamento dos melhores meios de comunicação do novo instrumento para a
organização, e dos melhores mecanismos de recompensa para idéias e
serviços aprovados pela organização.
3) Incorporação do instrumento em sistema informático.
A primeira frente de trabalho, a criação do fluxograma gerencial e diretrizes de
funcionamento, certamente teve a maior carga de trabalho e responsabilidades. Foram
várias as atividades, destacando-se:

a criação dos fluxogramas de idéias e serviços de prevenção com a definição de
papéis e responsabilidades dos envolvidos no gerenciamento do sistema,
apresentado na FIGURA 5.3.
121
Idéias de serviços
preventivos são
encaminhadas pela Internet
Serviços já produzidos nas
Unidades da PM são
encaminhados pela intranet
Filtro
Eletrônico
Filtro
eletrônico
Não
Mensagem de
recebimento
Sim
Não
Avaliação do
I.E.S.P
Banco
de idéias
Sim
Avaliação final do
Estado Maior
(PM3 e PM5)
Premiação
Erro !!
Não
Avaliação do
I.E.S.P
Piloto em
Unidade
Avaliação final do
Estado Maior
(PM3 e PM5)
Premiação
Sim
SIDS
SIDS
FIGURA 5.3 – Fluxograma Gerencial das idéias e serviços.

a definição dos critérios de avaliação de serviços a serem utilizados pelo IESP
para inserção do serviços no portfolio da PMMG. (ver QUADRO 5.1) ;
QUADRO 5.1 – Lista de critérios para aprovação e inserção de serviços no SIDS.
122

A equipe definiu que esses critérios serão também utilizados para avaliar as
melhores idéias para tornarem projetos de novos serviços de prevenção a serem
gerenciados por policiais em fase de formação profissional no IESP.

As definições dos formulários de preenchimento dos serviços e idéias a serem
encaminhados pelas unidades e pessoas físicas. As versões finais dos formulários
de preenchimento de idéias e serviços podem ser vistas no anexo “F” desta
dissertação. A aprovação final deste formulário foi obtida com a realização de
testes de preenchimento de novos e antigos serviços por três Cmtes. de Cia. e
dois oficiais da Seção de Planejamento do Estado Maior.

O desenvolvimento de um instrumento a ser utilizado por unidades de área
(Batalhão e RPM) para análise dos tipos serviços que estão sendo mais prestados
por Cias. de uma mesma área mas com índice de criminalidade diferentes. O
exemplo desta funcionalidade do instrumento pode ser visto na TABELA 5.0.
TABELA 5.0 – Tabela para análise dos serviços preventivos prestados pelas Cias. gerenciadas
pelo Comando de Policiamento da Capital - CPC.

O desenvolvimento de um instrumento a ser utilizados pelas seções do Estado
Maior para identificar os tipos de criminalidade que demandam, urgentemente,
123
serviços de prevenção. O exemplo desta funcionalidade do instrumento pode ser
visto na TABELA 5.1.
TABELA 5.1 – Exemplo de uma matriz de correlacionamento do portfolio de serviços da PMMG
com os diferentes tipos de criminalidade.
Esses instrumentos foram aprovados por três Comandantes de Batalhão da Capital e
incorporados ao módulo de gestão estratégica do SIDS 70 .
A segunda frente de trabalho ficou incumbida de fazer a análise dos melhores meios
de comunicação do novo instrumento para a organização e sociedade, e dos melhores
mecanismos de recompensa para idéias e serviços aprovados pela organização.
Os integrantes dessa equipe realizaram um estudo 71 sobre as melhores formas de se
recompensar uma boa idéia ou serviço encaminhado por policiais, unidades e
indivíduos da sociedade. Era evidente que o fator viabilidade financeira deveria ser
levado em consideração, uma vez que a instituição não teria recursos suficientes para
premiações financeiras.
70
Este módulo corresponde ao trabalho de uma outra equipe do Departamento de Engenharia de
Produção, que visa estabelecer instrumentos para a elaboração de planos de ação e relatórios gerenciais
para o acompanhamento da produtividade das Cias.
71
As Seções de Recursos Humanos e de Comunicação Social do Estado Maior já haviam realizado um
estudo semelhante que foi aproveitado para este trabalho. O anexo “H” apresenta as recompensas
definidas pela equipe para as idéias e serviços encaminhados.
124
Alguns pontos importantes foram estabelecidos pela equipe:
1. As recompensas deveriam criar um espírito de motivação e participação dos
envolvidos e não criar uma imagem de pagamento por idéias. Ou seja, as pessoas
não deveriam apenas apresentar as suas idéias se houvesse um grande estímulo
financeiro.
2. Idéias e serviços encaminhados e aprovados deveriam ser diferentemente
recompensados. A premiação de novos serviços iria para a Unidade e a premiação
de idéias era individual, sendo que militares e civis deveriam ser recompensados
de forma diferente.
Para que o novo sistema fosse conhecido e tivesse uma efetiva participação de toda a
organização, tornava-se necessária a criação de uma forte e contínua campanha de
marketing para o público interno e externo. Para o alcance de tal objetivo, os membros
da Seção de Comunicação Social do Estado Maior, que faziam parte da equipe,
realizaram um estudo sobre os meios de comunicação mais eficientes para atingir o
público-alvo dessa campanha (militares e civis).
A campanha deveria passar uma imagem de que a PMMG promoveria uma grande
mudança institucional, passando a valorizar e recompensar as idéias e os serviços de
prevenção de todos os membros da organização e sociedade. Assim foi criado o
slogan: “Idéias contra o crime”.
Nessa campanha, estão sendo utilizados os seguintes meios de comunicação: folha
de contracheque, jornal da PMMG, pôster anexado ao lado do quadro de aviso, tela de
entrada da Intranet da PMMG e Portal Web. Uma parte deste trabalho de divulgação
pode ser visto no anexo “G” deste trabalho.
A terceira frente de trabalho ficou responsável pela incorporação do instrumento em
sistema informático. Houve a necessidade de se incorporar à equipe mais um
integrante com habilidades de programação. Foram construídos vários protótipos das
telas para realização de testes de funcionamento.
125
5.3.2.3 – TERCEIRA FASE: REFLEXÕES FINAIS E APRESENTAÇÃO AO ESTADO
MAIOR
A terceira e última fase consistiu numa reflexão final sobre o trabalho realizado nesta
segunda intervenção. As principais considerações da equipe sobre o trabalho foram de
que:
•
A matriz indicada na TABELA 5.1 pode ser um ótimo instrumento a ser utilizado na
identificação de modalidades de crime que demandam da criação de novos
serviços de prevenção.
•
Uma das limitações do trabalho foi a falta de recursos para se visitar mais
unidades no interior. Apenas sete unidades, entre Cia., BPM e RPM foram
visitadas no interior do estado. Estima-se que a realidade de recursos e infraestrutura dessas unidades sejam pior do que as da capital.
•
A falta de literatura específica sobre lançamento de serviços para a organização
deixou a equipe indecisa sobre o que fazer em alguns momentos de trabalho.
•
É necessário transpor todos os serviços preventivos e operações que já constam
na DIAO da PMMG para o novo sistema informático antes do início de
funcionamento do sistema. Essa atividade deve ser feita pela Seção de
Planejamento do Estado Maior (PM3).
•
Outras ações para a melhoria da comunicação interna das unidades da Polícia
Militar e captação de idéias devem ser trabalhadas. Ex.: Melhoria do quadro de
avisos das unidades, melhor utilização dos meios de comunicação, etc..
•
Eventos como Workshop e palestras devem ocorrer em todas as Regiões de
Polícia Militar (RPM) do estado no mês de junho e julho de 2003 para uma melhor
divulgação do novo instrumento de captação de idéias e lançamento interno de
serviços.
•
As unidades devem ter total autonomia para desenvolver e produzir os serviços de
prevenção que lhes convier. Entretanto, aqueles serviços que forem encaminhados
pelas unidades e não forem aprovados por algum dos critérios, devem receber um
dossiê completo com todas as justificativas dos avaliadores para que não haja
sentimentos de frustração.
•
Os problemas relacionados às ausências nas reuniões e falta de comprometimento
com a execução das atividades foram menores nesta intervenção. Entretanto,
houve uma grande demora na escolha e integração do último membro da equipe
responsável pela incorporação do instrumento no sistema informático.
126
Estas reflexões somadas às conclusões pessoais do pesquisador sobre o trabalho
foram apresentadas ao Comando do Estado Maior numa última etapa do trabalho.
5.3.2.4 - CONCLUSÕES SOBRE A SEGUNDA INTERVENÇÂO
Os policiais da corporação que tomaram conhecimento deste trabalho que vêm sendo
desenvolvido pela equipe fizeram muitos elogios e ressaltaram a sua importância para
a corporação. Espera-se, que tão logo as idéias e serviços de prevenção comecem a
aparecer, os gerentes de unidades possam analisar e aplicar os serviços já
desenvolvidos e que os pesquisadores do IESP possam trabalhar na transformação de
novas idéias em serviços.
Embora tenha uma forte propensão ao sucesso, este instrumento criado também tem
grandes possibilidades de fracasso caso:
•
os estímulos de recompensa não forem bem empregados e constantemente
revistos, o que poderá provocar sentimentos de injustiça nas premiações;
•
não surjam campanhas contínuas de divulgação, concursos de idéias etc., para
garantir o encaminhamento de novas idéias e novos serviços;
•
não haja investimentos para a compra de computadores e recursos
informáticos necessários as unidades para se ter o acesso ao portfolio de
serviços via rede interna;
•
a maior parte das novas idéias encaminhadas não forem transformadas em
projetos e os critérios de avaliação não forem bem empregados;
•
o IESP e as seções de planejamento (PM3) e comunicação (PM5) não
assumam as suas responsabilidades no gerenciamento do instrumento;
•
o instrumento seja confundido pelos comandantes de unidades e policiais como
mais uma “moda do alto-comando” para se preencher formulários;
•
o Alto-comando não oriente os comandantes das Unidades de Execução
Operacional (U.E.Op.) a encaminhar seus novos serviços de prevenção e a
utilizar os serviços preventivos dispostos no Portfolio.
A expectativa de todos que participaram do trabalho é de que o Sistema Integrado de
Defesa Social, sistema que contém o instrumento criado, inicie o seu funcionamento
na primeira quinzena do mês de junho de 2003. Entretanto, é importante dizer que já
em janeiro, início da divulgação do instrumento, vários policiais já haviam entrado em
127
contato com a Seção de Comunicação da PMMG no sentido de encaminharem as
suas idéias.
5.4 – CONCLUSÃO GERAL DO CAPÍTULO
A realização das intervenções na organização não foi uma tarefa fácil. A Polícia Militar
de Minas Gerais tem passado por intensas reformas e a realização de outros projetos
comprometeu boa parte do tempo dos oficiais do alto-comando envolvidos nos
trabalhos. Por isso, a todo instante era necessário relembrar a todos da equipe sobre a
importância dos trabalhos para polícia e a importância da ação direta destas pessoas
no resultado final. A mensagem era sempre repetida: “Quem entende do trabalho de
polícia e quem pode fazer a mudança são os próprios policiais e não o pesquisador!
O papel do pesquisador no processo de intervenção foi o de buscar suporte teórico
para capacitar as pessoas da organização para que juntos, pudéssemos conduzir um
processo de identificação e solução de problemas. O pesquisador também procurou
dar apoio ao líder do projeto na condução dos trabalhos e na motivação das pessoas.
A condução dos seminários, das reuniões da equipe e do treinamento dos policiais foi
um grande desafio que resultou num enriquecedor aprendizado. O desenvolvimento
das habilidades interpessoais de comunicação e expressão de idéias foram alguns dos
avanços profissionais do pesquisador. Entretanto, a visualização das dificuldades de
aplicação dos conceitos e técnicas sobre desenvolvimento de produtos e serviços e o
manejo da metodologia de pesquisa foram os maiores aprendizados para o
pesquisador.
Sobre o trabalho, pode-se dizer que não surgirão boas idéias e serviços na PMMG
sem que seja feito um trabalho consistente de divulgação e valorização das ações
preventivas. Haja visto que, as ações repressivas são mais valorizadas do que as
ações preventivas na organização. Também deve ser dada uma estrutura mínima de
orientação aos criadores de serviço preventivos da organização. Neste sentido, o
padrão gerencial desenvolvido na primeira intervenção poderá contribuir como
instrumento de apoio.
Ao final do trabalho, ficou bem claro que todos ali eram muito mais que simples
membros de uma equipe de projeto. Éramos grandes amigos, unidos, transparentes e
128
com um desejo único de que os ideais embutidos em nosso trabalho realmente
contribuíssem para a melhoria da segurança pública de Minas Gerais.
No próximo capítulo, uma reflexão sob a luz da pesquisa-ação finalizará o trabalho
buscando correlacionar esses cinco primeiros capítulos da dissertação.
129
CAPÍTULO
6
CONCLUSÃO
130
Com intuito de apresentar uma reflexão final sobre o trabalho de pesquisa, este sexto
e último capítulo da dissertação está dividido em quatro partes distintas. Num primeiro
momento, é feita uma análise sobre as conclusões finais e as contribuições de cada
intervenção para a Corporação.
Na segunda parte do capítulo são apresentadas as conclusões relativas à utilização do
levantamento teórico visto no segundo e terceiro capítulos à luz do trabalho de campo
descrito no quinto capítulo e as contribuições geradas pela pesquisa para a academia.
O emprego e as limitações da metodologia de pesquisa definidas no quarto capítulo
são discutidas na terceira parte deste capítulo. Por fim, algumas sugestões para
futuros trabalhos são apresentadas na quarta e última seção.
6.2 – CONCLUSÃO SOBRE AS INTERVENÇÕES
As duas intervenções realizadas refletem os dois primeiros objetivos específicos
definidos no primeiro capítulo da dissertação. Faz-se a seguir, uma rápida análise
sobre o trabalho desenvolvido nessas intervenções a fim de avaliar o alcance dos
objetivos e as contribuições deste trabalho para a corporação.
6.2.1 – A PRIMEIRA INTERVENÇÃO: A FORMULAÇÃO DE UM PADRÃO
GERENCIAL
DE
DESENVOLVIMENTO
DE
SERVIÇOS
PREVENTIVOS
COMUNITÁRIOS.
Como foi apresentada no quinto capítulo, a primeira intervenção teve o objetivo de
formular um método (ou padrão) gerencial de desenvolvimento de serviços de
prevenção, adaptado aos princípios de Policiamento Comunitário e Orientado para
Resolução de Problemas.
A primeira versão do padrão foi construída em conjunto com uma equipe de policiais,
em vista de oferecer aos Comandantes de Cia. da PMMG um conjunto de
procedimentos para facilitar a condução do trabalho de desenvolvimento de serviços
preventivos comunitários e agilizar a busca por soluções para os problemas de
131
criminalidade e violência que afetam as comunidades. A utilização adequada do
padrão poderá ajudar a PMMG a desenvolver serviços e soluções preventivas com
maior qualidade e a reduzir os riscos de insucesso na prevenção e no combate ao
crime e a violência.
É importante fazer algumas colocações a respeito desse padrão para os Comandantes
da PMMG:
1º- O novo padrão criado para corporação não deve ser confundido como um
sistema
burocratizado
que
engessa
as
atividades
do
processo
de
desenvolvimento de novos serviços. Ele apenas formaliza as atividades
essenciais nesse processo.
2º- A mera existência de um padrão formal não implicará necessariamente na
melhoria de desempenho no desenvolvimento de serviços. O que realmente
causa impacto na qualidade dos serviços da corporação é a natureza do
processo, a sua qualidade de execução e principalmente o modo como esse
padrão será implementado (COOPER, 1993; COOPER & EDGETT, 1999).
3º- O processo de implementação de um novo padrão gerencial é a parte mais
difícil do processo (COOPER & EDGETT, 1999). Exemplos dessas dificuldades
são as experiências de grandes empresas como EXXON e Procter & Gamble
que levaram anos para ter um processo bem implementado. Nesse sentido é
importante ressaltar que este processo pode e deve ser conduzido pelos
membros da equipe que foram capacitados para tal atividade. Essas pessoas é
que serão responsáveis pelos ajustes necessários do modelo à realidade das
Cias. e CONSEP´s.
4º- Para que o padrão possa ser realmente utilizado com sucesso no
planejamento de novos serviços, os Cmtes de Cia. devem confiar e conceder
certa autonomia aos gerentes dos projetos para que eles se sintam motivados
a enfrentarem os problemas das comunidades e a encontrarem as melhores
soluções. Além disso, é necessário que a Corporação: 4.1- reavalie sua política
de avaliação e premiação de policiais, no sentido de valorizar aqueles que se
destacam em projetos de prevenção comunitária, e 4.2- realize contínuos
programas de treinamento sobre desenvolvimento de serviços e análise e
soluções de problemas para seus policiais.
132
Certamente nenhum elemento tem um papel tão importante na execução dos
procedimentos do padrão criado quanto os policiais de linha de frente. Bastante
ressaltado nos capítulos de levantamento bibliográfico desta dissertação, a
participação destes policiais no gerenciamento de projetos de serviços de prevenção:
•
fará com que eles se tornem mais próximos e conhecidos das comunidades.
Cabe lembrar que, este é um dos princípios do policiamento comunitário que
ainda não pôde ser claramente visualizado desde a sua implementação em
Minas Gerais;
•
permitirá que de forma democrática, esses policiais contribuam com seu
conhecimento tácito, adquirido em rondas, na apresentação de serviços e
soluções preventivas;
•
propiciará um maior controle sobre a qualidade e quantidade de serviços de
prevenção que são desenvolvidos pela Cia., uma vez que reduzirá a carga de
trabalho sobre o Comandante da Unidade 72 .;
•
reduzirá os problemas causados pela alta rotatividade de comando, uma vez
que todos os projetos de prevenção da Cia. não serão mais centralizados no
Comandante.
•
contribuirá enfim, para melhoria geral dos serviços da Polícia Militar, uma vez
que quem presta o serviço, também participa de seu planejamento, não sendo
simples cumpridores de ordens.
O emprego desse novo padrão na prevenção de crimes e da violência nos
aglomerados urbanos (favelas, morros, etc.) torna-se um grande desafio para as Cias.
e CONSEP´s. Este ponto é importante, porque a prática policial tem constatado que a
grande maioria dos problemas de criminalidade e violência tem origens nesses locais.
O medo dessas comunidades em sofrer retaliações do tráfico organizado, os riscos de
segurança para os entregadores do serviço de prevenção (policiais e membros da
comunidade), as condições de acesso e a própria infra-estrutura das moradias são
alguns dos fatores que “provavelmente” inviabilizariam a aplicação desse modelo de
desenvolvimento de serviços em aglomerados urbanos.
Redesenhar o processo de desenvolvimento de novos serviços foi um dos maiores
desafios enfrentados pelo pesquisador em sua vida acadêmica. Isto por que a
72
Em algumas Cias. da capital os Comandantes são responsáveis pelo gerenciamento de serviços em mais
de 50 bairros. No modelo criado, o Comandante terá um novo papel de avaliador dos trabalhos de cada
equipe de projeto em pontos estabelecidos.
133
mudança do processo de planejamento de serviços envolve variáveis complexas como
a cultura, a estratégia organizacional e a tecnologia envolvida na prestação do serviço
policial.
Embora já se fale na incorporação desse projeto no Programa de Treinamento
Policiamento Comunitário da PMMG em todo estado, é importante dizer que o
processo de implementação desse novo padrão não deve acontecer da noite para o
dia na Corporação. Será preciso um trabalho contínuo e gradativo que demandará
mais projetos-piloto nas Cias. da capital e no interior do estado para uma melhor
análise das dificuldades e barreiras de sua implementação. Acredita-se que a geração
de resultados positivos de um piloto numa Cia. poderá ser um fator motivador para que
outros Cmtes. tenham menos restrições à implementação do padrão em suas
unidades.
6.2.2 – A SEGUNDA INTERVENÇÃO: CRIAÇÃO DE UM INSTRUMENTO DE
CAPTAÇÃO, AVALIAÇÃO E SELEÇÃO DE IDÉIAS DE NOVOS SERVIÇOS E DE
LANÇAMENTO INTERNO DE NOVOS SERVIÇOS PREVENTIVOS.
A segunda intervenção foi realizada paralelamente à primeira e o seu produto final foi
um instrumento capaz de: promover o lançamento interno de novos serviços de
prevenção criados nas unidades da PMMG, captar e avaliar idéias de novos serviços e
gerenciar o Portfolio de Serviços Preventivos da PMMG.
São muitos os benefícios proporcionados pelo instrumento criado. Destacam-se como
os principais: a garantia de acesso às experiências bem sucedidas de prevenção para
as unidades da Polícia Militar em Minas Gerais, uma maior abertura para participação
da corporação e da sociedade mineira no encaminhamento de sugestões e idéias de
prevenção, a possibilidade de se identificar a demanda de serviços de prevenção a
serem oferecidos, a redução de gastos com o desenvolvimento de serviços
preventivos e a redução no tempo de uma resposta preventiva à criminalidade.
Para a captação interna de idéias de novos serviços de prevenção foram criados
canais de comunicação na rede interna da organização (Intranet). Qualquer membro
da organização poderá apresentar as suas idéias de novos serviços. Também foi
aberto um canal para a captação externa de idéias de serviços no Portal Web da
Polícia Militar de Minas Gerais.
134
É interessante notar que, mesmo com as atividades de trabalho encerradas, alguns
membros da equipe de trabalho continuaram aplicando os conceitos apresentados
pelo pesquisador na fase de seminários. Esses policiais criaram mais um canal de
contato com a sociedade mineira: o Serviço de Atendimento ao Consumidor – SAC,
para identificar pontos de melhoria na corporação e captar idéias de novos serviços
junto à sociedade.
Embora muito se tenha falado sobre os benefícios de uma possível integração da
Polícia Militar com outros segmentos da justiça criminal (principalmente com a Polícia
Civil), este trabalho mostrou que uma maior integração interna das unidades da Polícia
Militar, principalmente no que diz respeito ao lançamento interno de novo serviços,
pode proporcionar benefícios valiosos para a Corporação e para a Sociedade Mineira.
Finalizando, os trabalhos de MANNING e REISS citados nas conclusões da obra de
BRODEUR (2002) revelam que a coleta, o processamento, a análise e a disseminação
da informação e do conhecimento estarão no centro do policiamento do futuro. Assim
acredita-se este trabalho desenvolvido tem grandes possibilidades de sucesso.
6.3 – A UTILIZAÇÃO DA TEORIA E A CONTRIBUIÇÃO PARA A ACADEMIA
Nas próximas seções serão feitas reflexões sobre o grau de utilização da teoria de
GDS e sobre as dificuldades encontradas para a adequação dessa teoria de empresas
privadas ao trabalho de desenvolvimento de serviços da PMMG. As contribuições
geradas para a Academia também serão apresentadas.
6.3.1 – A UTILIZAÇÃO DA TEORIA DE GESTÃO DE DESENVOLVIMENTO DE
SERVIÇOS E A CONTRIBUIÇÃO PARA A ACADEMIA
Considerações finais:
(A) O Padrão Gerencial da PMMG
Um dos principais pontos de partida para a elaboração do novo padrão gerencial de
desenvolvimento de serviços preventivos da PMMG foi o levantamento teórico. A
teoria sobre modelos ou padrões gerenciais mostrou-se útil no sentido de revelar
várias possibilidades de estruturas de desenvolvimento de novos serviços. Entretanto,
sentiu-se falta de uma literatura específica sobre como criar um modelo gerencial de
135
desenvolvimento de serviços. A solução para este problema de pesquisa, foi obtida
por conversas informais com outros pesquisadores mais experientes na formulação de
modelos gerenciais.
A FIGURA 6.0 ajuda a visualizar pontos de similaridade entre os principais modelos da
literatura e o modelo gerencial criado para a corporação.
Análise comparativa entre os principais modelos de desenvolvimento de serviços e o Modelo Gerencial da PMMG
BOOZ ALLEN &
HAMILTON (1982)
SCHEUING & JOHNSON (1989)
Definição da estratégia
Formulação dos objetivos da
empresa
Pré-desenvolvimento do
serviço
Geração de idéias
Desenvol. do conceito do
serviço
Avaliação e filtro de idéias
Escolha da
direção
Desenvol. do conceito do serviço
COOPER & EDGETT (1999)
Análise do negócio
Planejamento Estratégico da Cia.
Gate 1
1- Coleta e avaliação de
idéias, desenvolvimento do
conceito.
Seleção de
projetos
2- Formação de projeto,
análise dos clientes e
competidores.
Investigação
detalhada
Gate 3
Desenvolvimento
Projeto e teste do processo
Treinamento de Pessoal
Teste de Mercado
Gate 4
2º
PARE
1
Estudo de situação, geração de
idéias e soluções para o problema
Avaliação de
projetos e
seleção de
idéias.
Projeto do serviço e teste
Projeto e teste do programa de
MKT
Identificação de problemas e
oportunidades de serviços
Gate 2
Autorização para início do projeto
Projeto do
serviço
1º
Investigação
preliminar
Análise de viabilidade
Implementação
PMMG (2002) - 1º Geração.
Geração da idéia.
Teste do conceito
Desenvol. do processo de
prestação do serviço
BO EDVARDSSON
(1994)
3- Projeto do serviço e
projeto do sistema Coservice.
Testes e
validação
PARE
2
3º
Definição de conceito
4º
Projeto do serviço e projeto do
processo.
Teste do serviço em lote piloto
Gate 5
Teste do serviço
Teste de Marketing
Lançamento em larga escala
Comercialização
Lançamento
no mercado
Revisão póslançamento
Introdução no
mercado
Aprovação
final
4- Projeto do processo Coservice e implementação.
Revisão pós-lançamento
5º
PARE
3
Reflexão final e documentação do
trabalho
FIGURA 6.0 – Análise comparativa entre os principais modelos de desenvolvimento de serviços
e o Padrão Gerencial da PMMG.
Pela FIGURA 6.0, percebe-se que o modelo gerencial da PMMG tem uma grande
similaridade com o modelo de COOPER & EDGETT (1999). A diferença entre eles
ocorre na medida em que, nas 1a, 3a e 5a etapas do modelo da PMMG, ocorrem
simultaneamente atividades de projeto e pontos de avaliação e decisão. Ou seja, uma
etapa de desenvolvimento (STAGE) e um ponto de avaliação (GATE) em um só
momento. Esta decisão foi tomada, uma vez que os encontros da Cia. com os
membros do CONSEP são esporádicos e para não haver um maior comprometimento
com o tempo de desenvolvimento do serviço resolveu-se unir essas ações. Outra
diferença é que, ao contrário do modelo de COOPER & EDGETT (1999), no modelo
criado na PMMG, os critérios relacionados às questões financeiras, presentes nos
pontos de avaliação (PARE), não são tão importantes.
136
A ênfase no treinamento para aqueles que irão prestar o serviço visto no modelo de
SCHEUING & JOHNSON (1989), também foi incorporada como uma atividade da 4º
etapa do modelo da PMMG. O passo inicial de definição ou planejamento estratégico,
presente em todos modelos, mas de forma mais explícita no modelo da BOOZ ALLEN
& HAMILTON (1982), também foi incorporado ao modelo da PMMG.
Finalizando, o QUADRO 6.0 permite analisar as diferenças de benefícios almejados
por empresas privadas e instituições públicas de segurança quando procuram
empregar padrões gerenciais de desenvolvimento de serviços.
Emprego do Padrão Gerencial em empresas privadas e numa Instituição Pública de Segurança.
Empresas privadas de serviços
Aumentar a eficiência e eficácia do seu Sistema de
Desenvolvimento de Serviços
Instituição Pública de Segurança - PMMG
Ter uma maior facilidade para conduzir o trabalho de
desenvolvimento por uma definição mais clara das
Reduzir custos de desenvolvimento pela redução do
responsabilidades de todos envolvidos no processo.
retrabalho.
Aumentar a qualidade dos serviços
Aumentar a qualidade e as chances de sucesso
Reduzir tempo de desenvolvimento para ser a primeira a Reduzir o tempo de resposta por uma demanda de
lançar um novo serviço no mercado
Ter maior facilidade para inovar
serviço exigida pela sociedade.
Maior facilidade para encontrar soluções e criar novos
serviços.
Quadro 6.0 – Benefícios almejados pelo emprego de padrão gerencial em empresas privadas e
numa Instituição Pública de Segurança.
(B) Incorporação das melhores práticas de desenvolvimento no Padrão Gerencial
Um padrão não é definido apenas como uma sequência de etapas. Embutido nestas
etapas estão métodos, técnicas e principalmente práticas de sucesso que farão a
diferença no desenvolvimento do serviço. Essas práticas empregadas com sucesso no
desenvolvimento de produtos e serviços de empresas foram apresentadas no terceiro
capítulo desta dissertação e durante toda a fase de trabalho de campo, procurou-se
incorporar algumas delas ao padrão. O QUADRO 6.1 revela as diferenças na
utilização destas práticas na GDS das empresas privadas e da GDS da PMMG.
137
QUADRO 6.1 – Análise comparativa do emprego das melhores práticas de desenvolvimento de
serviços nas empresas privadas e na PMMG.
138
A utilização dessas melhores práticas ou fatores de sucesso fortalece o padrão
gerencial de desenvolvimento preventivos comunitários na PMMG. Por fim, resta dizer
que as semelhanças da maioria destas práticas aos princípios de policiamento
comunitários e policiamento orientado para resolução de problemas facilitaram as suas
implementações ao padrão.
(C) Geração (captação e avaliação e seleção) de Idéias.
A riqueza da literatura sobre geração de idéias das empresas privadas, mostrou-se de
grande utilidade e fácil aplicabilidade ao contexto da PMMG. Das formas apresentadas
no capítulo 3 para gerar idéias de novos produtos e serviços, procurou-se utilizar as
recomendações de se ouvir as sugestões dos consumidores dos serviços e daqueles
que estão em contado direto com o consumidor.
Percebe-se também pelo QUADRO 6.2, que há pequenas diferenças entre os critérios
utilizados para selecionar as idéias de novos serviços na PMMG e os critérios vistos
no capítulo 3 que são utilizados por empresas privadas. Os critérios de avaliação da
PMMG têm uma finalidade maior de filtrar idéias inviáveis de serviços e as idéias de
serviços que ferem a ética de conduta do trabalho do policial. Destaque para um novo
critério de avaliação: “Abrangência de aplicação da idéia”.
Semelhanças entre os critérios sugeridos pela literatura de empresas privadas para avaliar
novas idéias de serviços e os critérios utilizados pela Corporação.
Empresas privadas
PMMG
Grau de inovação da idéia para o mercado e para a
organização;
Alinhamento estratégico da idéia com a visão e a
imagem da organização;
Viabilidade técnica das idéias;
Lucratividade, custos e investimentos necessários para
transformar uma idéia num serviço;
Compatibilidade com a infra-estrutura organizacional;
Grau de inovação da idéia em relação aos serviços
já existentes na organização;
Alinhamento da idéia com a estratégia da PMMG;
Relação custo/benefício da idéia;
Abrangência de aplicação da idéia;
Probabilidade de sucesso
Critérios relacionados a princípios éticos e legais;
QUADRO 6.2 – Semelhanças entre os critérios de avaliação sugeridos pela literatura e os
critérios escolhidos pela PMMG para avaliar idéias de novos serviços.
Depois de avaliadas, essas idéias serão selecionadas para se tornarem projetos de
novos serviços de prevenção a serem desenvolvidos no IESP de Minas Gerais.
139
(D) Lançamento interno de serviços
Conforme mencionado nos capítulos 3 e 5, esse é um tópico da literatura de gestão de
desenvolvimento de produtos e serviços que apresenta uma grande lacuna de
pesquisa. Muitas questões que ainda permanecem sem respostas foram apresentadas
no capítulo 3, e no que tange ao trabalho desenvolvido na PM as respostas
encontradas foram que:
•
A decisão de lançar serviços internamente é uma decisão que deve
suceder o seu lançamento externo. As unidades têm a autonomia para
desenvolver os serviços de prevenção que as suas áreas de cobertura
demandam. Entretanto, somente após a comprovação de resultados na
comunidade, o serviço deve ser encaminhado para uma avaliação e decisão de
incorporação ao portfolio da PMMG.
•
Para ser lançado internamente na organização, a unidade criadora do novo
serviço deverá demonstrar os benefícios e a viabilidade técnica e econômica
do serviço, comprovar o seu sucesso na localidade onde o serviço foi
implementado e relatar a sua compatibilidade com a estratégia e imagem da
organização. Além disso, a corporação ficará responsável por avaliar a
aplicabilidade do novo serviço em outras localidades.
•
O canal de comunicação mais efetivo e escolhido para o lançamento
interno de serviços foi a rede interna de comunicação eletrônica (intranet).
Além disso, os serviços altamente inovadores e as experiências bem sucedidas
também serão disponibilizadas no Portal Web e nos jornais de circulação
interna da PM, caso não haja restrições estratégicas.
•
Para garantir que um serviço criado em uma unidade não perca a sua
identidade quando uma outra unidade também pretender produzi-lo, todas as
informações sobre o serviço deverão ser passadas pela unidade criadora.
Inclusive, deve existir um campo obrigatório de preenchimento no formulário
denominado de conceito do serviço, onde o criador deve descrever
detalhadamente o que é o serviço e como realizá-lo.
•
O lançamento interno de novos serviços de prevenção na PMMG poderá
reduzir os custos de desenvolvimento de novos serviços e o tempo de uma
resposta preventiva à criminalidade, contribuirá para o engrandecimento do
portfolio e facilitará o trabalho da Assessoria de Comunicação da PMMG com a
mídia.
140
A inexistência de literatura sobre lançamento interno dificultou a realização deste
trabalho. Prevaleceram então, a intuição das pessoas da Corporação que tinham uma
certa experiência em lançamento interno em pequena escala e o conhecimento do
pesquisador sobre lançamento externo de produtos e serviços.
Por fim, é importante dizer que o termo ”serviço”, ainda não esta bem incorporado ao
dia-a-dia da PMMG. O mesmo significado de serviço, porém é dado às ações e
operações prestadas pela polícia. A conclusão final deste trabalho é que a
transposição da base-conceitual teórica de GDS de empresas privadas para uma
instituição pública foi importante e possível com pequenas adaptações, que estão
principalmente relacionadas à natureza da corporação. Entretanto, pode-se dizer que
o fato de haver similaridades entre os princípios e as características dos serviços
policiais preventivos com os serviços prestados por empresas privadas facilitou esta
transposição.
6.3.2 – UTILIZAÇÃO DA TEORIA DE MODELOS DE POLICIAMENTO E A
CONTRIBUIÇÃO PARA A ACADEMIA
Esta pesquisa também empregou conceitos e princípios do policiamento comunitário e
orientado para resolução dos problemas nas duas intervenções. Entretanto, uma
dúvida ainda pode existir: A criação e utilização de procedimentos padronizados de
desenvolvimento de serviços não seriam mais uma face burocrática do policiamento
tradicional?
Certamente a expressão: “padrão gerencial” pode conduzir o leitor, à primeira vista, a
uma visão enganosa do objetivo do trabalho. O fato de se incluirem nestes
procedimentos a participação da comunidade na apresentação e solução de
problemas e a autonomia que é dada às praças no planejamento do serviço de
prevenção não deixa dúvidas de que se trata de uma estratégia comunitária e
orientada para resolução de problemas. Além disso, vale repetir que o padrão
gerencial não deve ser visto como um fim, mas sim como um meio para a atividade de
planejamento.
O envolvimento dos policiais de linha de frente e principalmente da comunidade nas
atividades de planejamento de um novo serviço pode ser visto como mais um passo
para se fortalecer o policiamento comunitário em Minas Gerais. Estas ações
141
gradativamente aproximarão os policiais da comunidade criando um ambiente de forte
interação, confiança mútua e respeito. O resultado final será uma avaliação mais
positiva do trabalho da PMMG por parte da sociedade do que aquela apresentada no
primeiro capítulo desta dissertação.
Um dos grandes problemas na formação dos policiais é a ausência de treinamentos
específicos em análise de problemas (BEATO, 2002). Neste trabalho procurou-se
incluir no padrão algumas técnicas que fazem parte da Metodologia de Análise e
Solução de Problemas como: Diagrama de Causa-efeito, Diagrama de Afinidades, 5
Porquês, 5W2H, além de técnicas de geração e viabilidade de soluções. Certamente a
implementação do padrão dependerá do treinamento destas técnicas e é esta a
contribuição para o Policiamento Orientado para Resolução de Problemas da PMMG.
6.4 – LIMITAÇÕES DA PESQUISA
Conforme visto no quarto capítulo desta dissertação, a metodologia de pesquisa-ação
tem-se mostrado útil quando a natureza do problema pressupõe uma ação de
mudança ou de melhoria no ambiente estudado. O manuseio desta metodologia no
trabalho de campo proporcionou um aprendizado constante ao pesquisador.
A idade e a inexperiência do pesquisador na condução da metodologia foram alguns
dos fatores que dificultaram o início das atividades do trabalho de pesquisa. Em quase
todas reuniões, o pesquisador era o participante com menor idade e acabava por
assumir um papel de grande importância na condução dos trabalhos. Isso poderia ter
sido agravado se o pesquisador não tivesse dominado rapidamente a linguagem e a
tecnologia que regem o trabalho policial realizando inserções diretas no ambiente de
trabalho da polícia e sempre se apoiando no arcabouço teórico.
Estas atividades tornaram o trabalho de pesquisa mais fácil porque propiciaram uma
maior credibilidade e confiança das pessoas da organização e principalmente dos
membros da equipe no pesquisador.
Vale relembrar que, conforme foi dito no capítulo 5, houve dificuldades no
cumprimento de prazos de entrega de atividades em algumas fases dos trabalho.
Além disso, os dados analisados na etapa de diagnóstico foram dados qualitativos
obtidos a partir da observação direta e das entrevistas realizadas com policiais
142
membros da organização. Não houve instrumentos de coleta de dados quantitativos.
Na fase de diagnóstico foram poucas as unidades entrevistadas no interior do estado
em virtude dos gastos com transporte e questões realizadas ao tempo de execução.
Por isto, os pontos positivos e negativos apresentados no quinto capítulo não podem
ser generalizados.
Finalizando a metodologia de pesquisa-ação mostrou-se um instrumento bastante útil
no alcance do objetivo da pesquisa. Certamente, outras metodologias como survey,
estudo de caso e modelagem não proporcionariam a mesma riqueza de detalhes
sobre o desenvolvimento de serviços da Corporação.
6.5 – SUGESTÕES PARA FUTUROS TRABALHOS
O tema Gestão de Desenvolvimento de Produtos e Serviços é bastante amplo e com
diversas possibilidades de aplicação numa área tão complexa e carente de estudos
científicos como a área de Segurança Pública. Vale lembrar, que a maioria destes
estudos são conduzidos por oficiais da própria organização e são estudos descritivos
do tipo: survey ou estudos de caso.
Como continuidade a este trabalho, pesquisas futuras podem ser feitas para se
avaliarem:
•
o grau de implementação do padrão gerencial de desenvolvimento de serviços nas
unidades da Polícia Militar de Minas Gerais.
•
o nível de fidelidade às etapas e as atividades do padrão e a percepção dos
comandantes de unidades, policiais de linha de frente e CONSEP em utilizá-lo.
•
os níveis de participação da comunidade no desenvolvimento de serviços e a
melhoria na qualidade do serviço prestados.
•
as diferenças do uso do padrão nas unidades da Polícia Militar na capital e no
interior do estado e a evolução das versões do padrão gerencial.
•
o impacto proporcionado por serviços criados com o auxílio do padrão nas taxas
de criminalidade.
•
a quantidade e qualidade de novas idéias e novos serviços de prevenção
encaminhados pelas unidades, pessoas internas e externas à organização.
•
a aplicabilidade dos critérios de avaliação de serviços, seleção e ranqueamento de
idéias criados pela equipe.
143
•
a taxa de multiplicação dos serviços encaminhados ao portfolio em outras
unidades da PMMG.
Além destes, existem outros objetos de pesquisa relacionados também ao tema
desenvolvimento de serviços que representam lacunas de pesquisa. São eles:

Lançamento externo de serviços policiais. Muitas operações ou serviços
preventivos de uma Unidade Operacional da PMMG são prestados sem que as
comunidades sejam comunicadas sobre o que esta sendo feito.

Avaliação sobre o impacto dos nomes dados aos novos serviços policiais. Alguns
serviços policiais recebem nomes que dificultam a sua comunicação para a
comunidade e, às vezes, passam uma imagem ruim da organização. Exemplos:
Batida Policial, Operação Escalibur, Arrastão, Operação Pepraco, etc.

Estudo e definição de critérios para a mensuração do sucesso de um novo serviço
policial. Muitos serviços policiais são prestados sem que a polícia seja capaz de
avaliar o seu impacto na redução da criminalidade e na segurança subjetiva da
sociedade.

Centro de Desenvolvimento de Serviços Preventivos. Este centro de inteligência
estaria diretamente relacionado às ações do crime organizado, à vigilância das
fronteiras do Estado e ao gerenciamento de portfolio de serviços preventivos da
PMMG.
Para aqueles que desejarem se aventurar em pesquisas neste campo, pode-se dizer
que certamente serão bem recepcionados por policiais dispostos a cooperar para os
estudos acadêmicos e para a melhoria da questão de segurança pública do Estado e
do Brasil.
144
A STUDY OF THE MILITAR POLICE OF MINAS GERAIS’ PLANNING OF NEW
PREVENTIVE SERVICES OF PUBLIC SECURITY
ABSTRACT
The chaotic situation lived by the Public Security System in the Brazilian’s States has
been forcing the authorities to substitute gradually, the ineffective reactive actions of
policing, by “communitary preventive actions” against the criminality. It is missing,
however, methods and management’s instruments to help the Militar Police’s units to
develop new prevention services faster, with more quality and efficiency.
On the other hand, the private enterprises that stand out for their effective Product and
Service’s Development System, have been adopting some practices with success to
solve this same problem. It is presumed that: the conceptual-theoric basis of the
Service Development Management (SDM) used by the private enterprises can be used
in the policial services’ planning; and that the preventive strategy supported through a
greater participation of the front line police officers and the community can be more
effective than the reactive one. In that way, the work intends to evaluate till what point
this conceptual-theorical basis of GDS can be adapted and implemented for the
planning of new prevention services of the Minas Gerais’ Militar Police (PMMG –
Polícia Militar de Minas Gerais). To reach this general objective, the following specific
objectives are proposed: (1) formulate a work’s method for the development of new
preventive services, adapted to the principles of community policing and oriented
policing to problems resolution; (2) create a management’s instrument to be used by
the general comand in the capture, evaluation and selection of ideas of new preventive
services in the internal release of new preventive services and in the management of
the portfolio of those; and (3) evaluate the differences and similarities of the application
of the conceptual-theoric basis of the traditional (SDM) to the institution of preventive
public security.
The methodology of “action-research” was utilized as research strategy. The
conclusion of this work is that the transposition of the private enterprises’ conceptualtheoric basis of SDM was important and possible with small adaptations, that are
related mainly to the nature of the corporation. However, it is possible to say that the
fact that there are similarities between the principles and characteristics of the
preventive police’s services and the services performed by the private companies
made this transposition easier.
145
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154
155
ANEXO A
Roteiro Geral de Entrevista e
Lista dos pontos de melhoria
156
157
158
ANEXO B
Roteiro de entrevista utilizado na segunda fase
de diagnóstico
Dados sobre as unidades visitadas
159
160
161
162
163
ANEXO C
Padrão Gerencial de Desenvolvimento de
Serviços Preventivos Comunitários da PMMG
164
Padrão Gerencial de
Desenvolvimento de Serviços
Preventivos Comunitários
Equipe de Projeto
Mj. Guimarães
Cap. Noceli
Cap. Gonzaga
Ten. Marcos
Lauro - UFMG
165
166
167
168
169
170
ANEXO D
Fluxograma Gerencial das atividades e
responsabilidades na execução do Padrão
171
METODOLOGIA DE DESENVOLVIMENTO DE
NOVOS SERVIÇOS PREVENTIVOS COMUNITÁRIOS
Adaptado de Cheng et al. (1995).
Parceiro B
Parceiro A
P5
BATALHÃO
BATALHÃO
PRAÇAS Da
Cia.
COMUNIDADE
Equipe de Projeto
Líder de Bairro
P1 - P2 - P3
Gerentes de
projetos
Sub. Cmte. Cia.
Etapas
Cmte. Cia
MEMBROS
DO CONSEP
Envolvidos
PROCESSOS INTERFUNCIONAIS
1 - Identificação de problemas,
oportunidades de serviços de
prevenção e seleção de projetos
Pré-atividades
Identificar problemas ou oportunidades de Serviços
‘
Priorizar e definir projetos de serviços preventivos
Definir gerentes e membros das equipes de projetos
Reunião deve
continuar?
Discussão
sobre
problemas da
comunidade
Sim
Não
2- Estudos de situação. geração de
idéias e soluções de problemas.
Levantamento de informações e estudo de situação
Gerar idéias e soluções preventivas
Estudos de Viabilidade de idéias, soluções e parcerias
3 - Avaliação de projetos,
seleção de idéias e definição
do conce ito do serviço.
Preparar para apresentação do trabalho.
Não
Projeto deve
continuar?
Sim
Selecionar idéias e definir conceitos de serviços
Acionar parceiros de Sim Envolve
parceiros ?
projeto.
Não
Solução é
simples ?
Não
Sim
Implementar
rapidamente
172
1
Parceiro B
Parceiro A
P5 BATALHÃO
BATALHÃO
PRAÇAS DA
Cia.
COMUNIDADE
EQ. PROJETO
Líder de Bairro
PROCESSOS INTERFUNCIONAIS
Gerente
de
projetos
P1 - P2 - P3
Sub. Cmte. CIA
MEMBROS
DO CONSEP
CMTE. CIA
Etapas do Planejamento da Qualidade
METODOLOGIA DE DESENVOLVIMENTO DE
NOVOS SERVIÇOS PREVENTIVOS COMUNITÁRIOS
Identificar fatores que comprometem a qualidade do serviço
4 - Projeto do Serviço e projeto do
processo
Listar tarefas e procedimentos da produção do serviço
Especificar os recursos humanos e logísticos necessários
Desdobrar atividades em um plano de ação
Determinar as medidas de avaliação de desempenho
Elaborar e realizar treinamento daqueles que produzirão o serviço
Refazer
Construir protótipos e realizar teste piloto.
Não
Satisfaz ?
Sim
5- Aprovação para
implementação e reflexão
final .
Planejar a divulgação e implementação do serviço na comunidade
Não
Implementa?
Sim
Implementar e comunicar o novo serviço à comunidade
Analisar o grau de inovação do serviço
Encaminhar o serviço
para o portfolio de
serviços da PM
Refletir sobre o processo e documentar todo trabalho
173
Liderança ou CoordenaçãoParticipação Imprescindível Participação Secundária2