El Mercosur en Tiempos de Crisis

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El Mercosur en Tiempos de Crisis
Jacques Ginesta
Director del Instituto de Estudios Políticos y Sociales (IEPI) - Uruguay
CAPÍTULO 1
EL DESARROLLO DE LA ECONOMÍA GLOBAL EN LA
POSGUERRA FRÍA Y LAS CRISIS DEL CAPITALISMO FINANCIERO
1. 1.-. Las nuevas formas económicas y financieras del poder internacional
La derrota del bipolarismo como ideología internacional, el desarrollo
extraordinario de algunos Estados y bloques de Estados sin poder político-militar y el
auge
del
poder
transnacional,
son
acontecimientos
que
se
producen
concomitantemente con transformaciones en la forma de estimar el poder de los
países, donde el componente científico-económico-financiero se impone al políticodiplomático-militar y también en la forma de considerar el poder económico. (Cf.
Dallanegra, 1998).
En este último aspecto, asistimos al desarrollo sin precedentes de la economía
simbólica (los activos y las transacciones financieras) sobre la economía real
(producción de bienes). Peter Drucker (1990) calculaba que el producto financiero
mundial era 25 veces superior al producto real. Otras estimaciones establecen
desproporciones similares y aún más desfavorables, como Touraine (1998), que
expresa que en un total de 3 a 4.000 millones de dólares diarios de movimientos
financieros diarios, sólo un 2% corresponde al comercio de bienes y servicios. Este
rasgo va acompañado con la mundialización del complejo financiero y la pérdida de
control, por parte de los Estados, sobre la gestión financiera y el flujo de capitales,
como consecuencia de la multiplicación de paraísos fiscales, las transacciones
electrónicas que superan ampliamente las transacciones en moneda y el uso del dólar
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internacional independientemente del contralor de las autoridades monetarias, salvo el
control relativo de la Reserva Federal de Estados Unidos, “que posee la máquina de
impresión de billetes más importante del mundo” (Alberto J. Sosa, 1997). Este proceso
va acompañado por la aparición de nuevos productos financieros a tasas variables y los
instrumentos necesarios para la gestión de los riesgos financieros y el cambio del eje de
la actividad de los bancos de la obtención de rentabilidad de los préstamos otorgados a
la intermediación de títulos, aumentando el peso de los inversores institucionales (
Alejandro Vanoli, 1996), muy poderosos, como los fondos de pensión, compañías de
seguros de vida y fondos mutuales, mientras que los bancos comerciales encuentran
cada vez mayores dificultades. (CEPII,1999)
Dentro de ese movimiento financiero, hay una enorme masa de capitales que,
debido al desarrollo tecnológico de las comunicaciones y de las cadenas bancarias, se
ha decuplicado en los últimos años y gira con una enorme rapidez y autonomía,
generalmente en colocaciones a corto plazo y muchas veces con fines especulativos
bursátiles o cambiarios. Esta masa de capitales, que, como vimos, Alain Touraine
(1998) calcula en más de 3.000 millones de dólares diarios,
tiene un efecto
desestabilizante sobre las economías locales, incapaces de mantener los niveles de
reservas de divisas, la paridad de la moneda local, la confianza de los inversores en
papeles gubernamentales cuyas tasas de interés aumentan según la calificación del
riesgo país así como el valor bursátil de los bonos. Como se pudo observar durante la
crisis mexicana y, recientemente, la brasileña, por contagio una crisis local se proyecta
rápidamente sobre el conjunto de los países emergentes no directamente implicados,
causando la caída de las bolsas y el aumento del riesgo país.
Finalmente, aún haciendo abstracción de las crisis, la globalización y
desregulación del sistema financiero provoca disfunciones importantes. Los capitales
volcados a los préstamos a los Estados, para refinanciar sus deudas y reducir sus
déficits presupuestarios crónicos, crean una muy importante dependencia de éstos,
respecto del sistema financiero internacional y los organismos internacionales
financieros, que actúan como garantes del mismo, imponiéndoles condiciones de
ajuste cada vez más severas, que repercuten desfavorablemente en el gasto social.
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El sistema financiero internacional maneja, además, los flujos de inversión más
importantes y, por este medio condiciona indirectamente el desarrollo económico,
favoreciendo, por ejemplo, las implantaciones de empresas transnacionales y sus
proyectos económicos. La debilidad de los sistemas financieros nacionales o regionales
y su incapacidad de generar ahorro público para grandes proyectos nacionales en los
países en desarrollo, acentúan esta dependencia. Señala Sosa, que la Argentina, dentro
de los países del Mercosur, es el que tiene la tasa de ahorro doméstico más baja, si
atendemos a la relación fondos de pensión y fondos comunes de inversión-PBI, lo que
sumado a la extranjerización
de la economía, la volatilidad de los mercados de
capitales y el déficit gemelo presupuestario y de cuenta corriente, la colocaron en una
situación muy riesgosa. Ya veremos más adelante cuán crítica es la situación de ese
país
y estudiaremos con mayor detalle la potencialidad de crisis de ese sistema
financiero internacional que, entretanto condiciona las economías.
Pero
quizá la mayor disfunción que provoca la desproporción entre la
economía simbólica y la real, se da hoy en
los sistemas bursátiles de los países
centrales, fundamentalmente en los de Estados Unidos y Japón. Señala Eric Leser
(Leser, Le Monde, 2001) que el crecimiento sostenido de los Estados Unidos en los
últimos años, se debe al aumento inusitado y la generalización de la especulación
bursátil sobre la inversión – más de 70 millones de americanos invirtieron el 60% de
sus ahorros en la bolsa, sin tener en cuenta el valor real de las empresas cotizadas. El
índice Dow Jones, el más conservador, se multiplicó por 15 entre 1982 – su valor más
bajo desde 1962- y1999 y en ese mismo lapso, el índice Nasdaq, vinculado al sector de
las nuevas tecnologías, se multiplicó por 30. El patrimonio de los norteamericanos
aumentó un 14% en 1999, culminando años importantes aumentos sostenidos. Como
consecuencia, en el año 1999, dos tercios del producto americano correspondieron al
consumo. El comienzo del 2001 mostró cuáles podrían ser las eventuales
consecuencias del derrumbe de esa economía virtual: El índice Dow Jones bajó 15% y
el Nadaq bajó un 60%, volatilizándose 4.600 millones de dólares repentinamente. La
bolsa de Tokio ha llegado a su nivel más bajo a comienzos de este año. La respuesta
en ambos países ha sido monetaria: desalentar la inversión y alentar compra de
acciones mediante la reducción de las tasas de interés, llegándose en Japón a la tasa
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cero. El mero tratamiento monetario de esta disfunción no parecería que pueda
arbitrar soluciones más allá de las puntuales y cosméticas. La sombra de un crac
bursátil de grandes proporciones está presente, al igual que las crisis recurrentes del
sistema financiero internacional, y sus consecuencias podrían ser gravísimas para las
economías endeudadas y dependientes.
Dentro de esos cambios cruciales en las pautas de la cultura económica, deben
considerarse los producidos en la propia economía real. El primero es la pérdida de
valor de gran parte de las materias primas naturales. Por un lado, el adelanto
tecnológico ha sustituido gran cantidad de materias primas naturales por productos
tecnológicos, que desplazan a aquellas en el mercado; por otro, las nuevas técnicas de
transformación de productos naturales, adaptándolos para el consumo diferido o a
distancia, han reducido la participación del productor primario en la cadena
productiva. Finalmente, las biotecnologías han conseguido desarrollar métodos de
cultivo y producción mucho más eficaces - fertilización, clonación, combate biológico
de las plagas, etc. La inversión masiva, la propaganda, los precios y el poder de
negociación superior han terminado por imponer estos productos en los mercados
internacionales y locales, desplazando la producción local natural.
En parte, como consecuencia de lo dicho, se observa que el crecimiento del
comercio exterior se realiza a expensas de la producción industrial, que crece mucho
más rápido que el de la producción agrícola y extractiva. El comercio de manufacturas
representaba los 3/5 del total en 1963 y pasó a los 3/4 en 1988, habiendo aumentado
sin duda su participación a esta fecha. A su vez, se comprueba que el crecimiento del
PIB de los países se realiza mucho más en base al desarrollo de su comercio exterior
que el de su mercado interno. Sosa señala que este crecimiento del comercio mundial
se debe mucho más a la inversión internacional que a la caída de los aranceles. Las
nuevas pautas de la inversión global son las que estimulan el comercio internacional
entre los países de origen y de destino de las mismas, incorporando a vastos sectores
de población de países subdesarrollados - fundamentalmente asiáticos- a la economía
mundial. En la Argentina tuvo lugar en la década de los 90 un boom productivoexportador-importador. Las exportaciones aumentaron a una tasa promedio del 14%
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anual en los últimos seis años, período en que el PBI aumentó a una tasa promedio
cercana al 5% anual, sin que fuera necesario alterar el tipo de cambio para aumentar la
competitividad. Pero, como sucede en todos los países de desarrollo intermedio, las
exportaciones de los 90 tienen un menor valor añadido y un mayor componente
importado que las anteriores, lo que trae aparejado una significativa simplificación de
los procesos fabriles. También indica que las dos terceras partes del comercio mundial
lo conforman las transacciones entre las firmas transnacionales entre sí ( unas 40.000) y
entre ellas y sus asociadas o aliadas (270.000) (y buena parte del mismo es un comercio
intra-firma).
En el sector industrial, se observa que la rama más dinámica es la innovadora,
la que incorpora nuevas tecnologías y procesos productivos, tendiendo el sector
industrial tradicional a estancarse y a veces a desaparecer. Al incorporarse Alemania
del Este, que alguna vez llegó a ser el 10o.
productor industrial del mundo,
a
Alemania Occidental, se clausuró dramáticamente gran parte de sus industrias, por
no ser competitivas en el mundo occidental. Esto trae como consecuencia que la
competitividad en el mercado internacional no reposa solamente en el precio de los
productos, sino más bien en su novedad y calidad, considerados estos aspectos en los
términos definidos por el mercado - lo que equivale a decir, en la mayor parte de las
veces, por los que manejan el mercado. Tanto para los países como para las empresas,
un alto desarrollo científico-tecnológico y el dominio de los mecanismos de la
innovación productiva, reviste una importancia decisiva, la cual es reconocida por la
propia Organización Mundial del Comercio, que admite los incentivos fiscales para la
investigación y el desarrollo en el sector privado (Conf., Sosa)
La mayor competitividad agrícola de los países desarrollados en el mercado
mundial, fundamentalmente de los Estados Unidos y Francia, consecuencia de la
tecnificación del sector y del alto nivel de subsidio que gozan -Sosa señala que un
reciente estudio de la OCDE informa sobre algunos casos de alta protección agrícola
de estos y de otros países: manteca 138%, azúcar 216%, carne vacuna 31%, maní
155%, sobre los cuales sólo se admitió un cronograma de reducción tarifaria del 15%
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sobre la base de 1995, que culminará en el 2001; la reducción del valor de las
"commodities" y de los productos industriales tradicionales y el enorme desarrollo de
los de alta tecnología incorporada, crean una brutal distorsión de los términos de
intercambio, sufriendo los países subdesarrollados o en desarrollo todo el peso de la
misma.
La nueva dependencia está dada por la brecha cada vez más grande entre los
creadores y administradores - es decir los que dictan las reglas de juego- de la
innovación científico-tecnológica, y los tomadores de la misma. Quienes dominan los
mecanismos financieros y científico-tecnológicos dominan el mundo. Y éstos no son
tanto los países como sociedades, ni aún los gobiernos como representantes de los
Estados, como se planteaba tradicionalmente, sino, como se expresó más arriba, los
complejos transnacionales industriales y financieros, sobre los cuales los Estados y los
gobiernos tienen poco control.
Pero quizás el aspecto más dramático desde el punto de vista social, está dado
por el impacto de las nuevas técnicas de producción en el área del trabajo y el empleo.
Se comprueba una pérdida muy significativa y creciente de la incidencia del trabajo
humano en los más importantes sectores de la producción, sobre todo en aquellos que
empleaban mano de obra no especializada o con especialización en procesos
repetitivos sencillos, donde los robots la reemplazan con ventaja. La modernización
tecnológica en el sector agrícola, industrial y hasta en los servicios, reduce las horas
trabajadas y la cantidad de empleos, a medida que aumenta la productividad. (Jeremy
Rifkin, 1996). Nadie piensa en aumentar la productividad, mejorar la calidad o
disminuir los precios, en base al empleo intensivo de mano de obra. La producción que
sigue empleando mano de obra a niveles tradicionales, sólo puede mantenerse en
países de muy alto proteccionismo, lo que ya no es el caso, y no puede, ciertamente,
competir en el mercado internacional. Por supuesto que el mayor perjuicio social que
esta transformación trae aparejado, por lo menos en el corto y mediano plazo, lo
sufren los países en desarrollo, pero no son inmunes al mismo algunas sociedades de
los países desarrollados, donde se aprecian índices altísimos y crecientes de desempleo
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estructural. En el mismo sentido, aunque con tono más dramático y sensacionalista,
se pronuncia Viviane Forrester (1997). Para ella la desaparición del trabajo es
irreversible para la mayoría de los trabajadores o, dicho de otro modo, se descubre que
el conjunto de los seres humanos ya no es más explotable económicamente, lo cual es
tal vez peor que la anterior explotación del hombre que fustigaban el marxismo y las
demás corrientes contestatarias. Quienes no comparten estas posiciones, por lo menos
en su totalidad, señalan que los Estados Unidos, y el Japón, las mayores potencias
capitalistas, que manejan las tecnologías más adelantadas y por lo tanto a priori
excluyentes de empleos, son las que tienen los menores índices de desempleo, menos
del 3.9% la primera (1999) y 2,5% la segunda. Por su parte, la Gran Bretaña tiene uno
de los índices de desempleo más bajos de la Unión Europea.
1.2.- El poder del Estado y el poder transnacional en una economía globalizante.
En este estado de cosas
la dialéctica clásica entre el proteccionismo y el
liberalismo económico adquiere nuevas dimensiones.
Es evidente que en mundo
actual, el Estado ha perdido gran parte de su capacidad de administrar y regular la
economía y distribuir la riqueza, aún mismo dentro del propio territorio y que no la
recuperará en un futuro cercano, con lo cual sus posibilidades de realizar políticas
proteccionistas se ven altamente limitadas, ya sea como Estado o como conjunto de
Estados, reunidos en bloques económicos regionales. Por otra parte, la culminación del
proceso en una economía totalmente globalizada y abierta, donde los Estados o
bloques de Estados no tengan ninguna influencia importante es también improbable.
Al formarse un sistema económico cuyos ejes funcionan en una medida
sustancial fuera de la estructura y del control del Estado, es lógico que éste encuentre
cada vez más dificultades en regular la vida económica. Por un lado, vimos que las
transnacionales económicas y financieras se independizan del poder estatal y
establecen reglas de juego propias en los grandes espacios económicos supraestatales.
Por otro lado, la regionalización de la actividad económica, que en parte es
consecuencia de lo anterior, crea centros de poder supraestatales - o, como apunta Sosa
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para el caso del Mercosur, instancias transgubernamentales, como las reuniones de
Ministros, etc.- que limitan aún más las capacidades regulatoria y distributiva del
Estado nacional y lo reemplazan en buena parte de tales cometidos.
Ello trae aparejado que el Estado soberano clásico, cuyo modelo fue planteado
por Bodin en el siglo XVI y que tuvo su culminación jurídica y conceptual en el
Tratado de Westfalia de 1648 está entrando en una época de decadencia y crisis. El
poder político perdió a lo largo de la historia su carácter divino; luego su carácter
absoluto y actualmente se ha resignado a perder su carácter soberano. Ha perdido,
igualmente, buena parte de su aptitud para resolver los asuntos más cruciales que
afectan a las sociedades nacionales por medio de la política, la diplomacia o la guerra,
porque aquéllos han cambiado de contenido y estas herramientas tradicionales no son
ya las más adecuadas.
Hasta
la Segunda Guerra Mundial, los esquemas de poder siguieron los
conceptos clásicos, basados en el predominio del poder político-militar en manos de
los Estados y un poder económico muy importante, pero dependiente del poder estatal
- aunque influyéndolo poderosamente- y de sus recursos políticos, administrativos y
militares. El capital precisaba de la bandera para expandirse y establecer, bajo el
nombre de colonias y protectorados y zonas de influencia, condiciones de explotación
monopólicas o preferenciales de las riquezas mundiales.
El primer gran cambio se produjo con el desarrollo de las empresas
transnacionales, en forma de holdings mundializados, pero que se fueron estableciendo
en los diversos países como empresas nacionales, actuando con creciente
independencia de sus países de origen. Esta modalidad tomó incremento
fundamentalmente entre las empresas nacionales norteamericanas, país que carecía
casi de colonias en el sentido político de la palabra y luego alcanzó a otros países como
Alemania y Japón.
Luego de la Segunda Guerra Mundial, la descolonización, el cambio de las
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condiciones del mercado y la formación de economías de escala, permitió a las grandes
empresas diseñar estrategias mundiales propias, en espacios económicos cada vez más
amplios y desregulados, muchas veces con prescindencia del interés nacional de sus
países de origen. El nexo entre el capital y la bandera se fue haciendo cada vez más
laxo. A partir de allí, la estrategia se concentró en la regionalización de los mercados
nacionales para aumentar su potencial de consumo, abaratar los costos introduciendo
las economías de escala, uniformizar la producción y, eventualmente, monopolizar los
mercados ampliados o por lo menos cartelizarlos, mediante la fusión de empresas. No
cabe duda
que la voluntad política que impulsó la formación de los mercados
regionales y la reversión de las políticas de sustitución de importaciones a nivel
nacional por otra de apertura de mercado, es congruente con este proceso de expansión
transnacional. Tanto en la formación del Mercado Común Europeo, como en lo poco
que se logró en la ALALC, en el MERCOSUR y en el NAFTA, las transnacionales
jugaron un papel protagónico y cosecharon los principales beneficios.
Tal evolución profundizó la diferenciación de roles y de intereses entre los
Estados y las Transnacionales, más aguda respecto de los países periféricos, con cuyos
proyectos de crecimiento social pueden identificarse divergencias muy profundas, pero
que alcanza a los más poderosos Estados de los países desarrollados. El reciente
acuerdo de libre comercio de América del Norte muestra que la dialéctica EstadoOrden Transnacional se traslada al corazón de la propia "República Imperial", como
denomina Raymond Aron a los Estados Unidos.
En la gestación y aprobación de este Tratado se ponen de manifiesto los
intereses convergentes y divergentes entre el Estado y la Sociedad norteamericanas y
las Empresas Transnacionales. Como lo afirma Weintraub (cit. José Luis Gaiero,
1994),
hace ya tiempo que se produjo una integración silenciosa entre México,
Canadá y los Estados Unidos, a raíz de la instalación masiva de las filiales de las
empresas transnacionales norteamericanas en los dos primeros países, con el fin de
abastecerlos desde adentro y sortear las altas barreras arancelarias impuestas a las
importaciones en la época del Estado proteccionista-interventor. La saturación de los
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limitados mercados locales y la baja mundial de los aranceles - el arancel medio de los
países desarrollados está en el 4.5% (Chantal Buhour, 1996)- y con ella el aumento de
la competencia externa, llevó a las empresas instaladas en dichos países, a ensayar una
estrategia globalizadora, maximizadora de los recursos y de ampliación de los
mercados. Para ello, era necesario perforar las barreras proteccionistas -sobre todo
para-arancelarias- del mercado interno norteamericano, el más importante y el más
cercano, a fin de culminar un proceso de modernización y racionalización productiva,
sin que estas concesiones se extendieran a la competencia extrarregional; el
instrumento apropiado dentro de las normas del GATT, es la zona de libre comercio.
Los Estados Unidos son uno de los países actualmente más proteccionistas y
esa posición protege a núcleos de interés muy genuinos de la sociedad norteamericana:
PYMES, sectores agrarios, laborales y ambientalistas. En razón de la oposición de
estos poderosos grupos de interés, el Tratado del NAFTA prevé mecanismos de
protección para los intereses de los mismos. En este caso, aún cuando hay víctimas, se
puede decir que se conciliaron algunos intereses fundamentales del Estado y de la
Sociedad con los del Mercado, pero igualmente la moraleja de la historia es que las
transnacionales son protagonistas de primera magnitud en los actuales procesos de
regionalización y globalización, siendo las que aprovechan mejor sus resultados, y que
pueden actuar con independencia de los intereses de sus Estados de origen, incluso los
más poderosos, para la consecución de sus fines.
Tenemos así a las transnacionales como actores independientes, que dominan
lo más importante de la producción, del comercio y las finanzas mundiales. Pero las
cosas no terminan allí. En una segunda etapa, adquirió singular importancia para la
penetración transnacional, su capacidad de generar nuevas y potentes tecnologías, que
permitieron fabricar nuevos productos y utilizar nuevas técnicas de producción, todo
lo cual concentraron en los países centrales, para luego distribuirlas por todo el mundo,
según sus estrategias de desarrollo empresarial. Como se dijo, el crecimiento
económico se basa cada vez más en la capacidad de crear nuevos productos y nuevos
servicios, con mayores exigencias de calidad. Con el fin de satisfacer estos requisitos,
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las grandes empresas incrementaron la investigación y el desarrollo, creándose una
cadena innovadora que une en un sólo circuito la investigación básica, la búsqueda de
nuevas tecnologías y las aplicaciones industriales. Actualmente, la mayoría de las
nuevas aplicaciones industriales se genera en la investigación y desarrollo privados y
no en las instituciones públicas o entidades independientes.
Por supuesto que los costos devengados se suman a los de fabricación, venta y
distribución de los productos y que las tecnologías creadas son protegidas por patentes,
cuyo respeto hoy día se va imponiendo a todo el mundo, por aplicación de las nuevas
normas internacionales, que se negociaron en la Ronda Uruguay, a través del TRIPS acuerdo general en materia de propiedad intelectual- y que son manejadas por la
OMC. Dichas tecnologías son celosamente guardadas en los cuarteles generales de las
empresas y distribuidas mundialmente según sus estrategias de mercadeo; reservando
los productos de última generación para los mercados más importantes y trasladando
la producción y venta de los demás a los periféricos, aprovechando patentes con
costos amortizados, mano de obra barata, menor competencia exterior, debido a los
altos aranceles y menor exigencia de consumo de sus poblaciones. La concentración
tecnológica en manos de los agentes transnacionales, hace reflexionar a Hélio
Jaguaribe (Jaguaribe, 1993) sobre la aparición de un neocolonialismo tecnológico.
La última etapa, de la expansión transnacional, que sería la que actualmente
está en curso, consistiría en llegar a la economía global, a través de la uniformización
de la producción regional en todo el mundo, o globalización de los mercados.(
Theodore Levitt, 1983).
Hasta hace poco tiempo, los mercados secundarios
continuaban produciendo según tecnologías obsoletas, hasta agotar su utilidad
económica y financiera; pero ya hay indicios de que esta política podría cambiar para
algunos grandes países y sus zonas de influencia, como por ejemplo Brasil y el
Mercosur. Como señala Sosa, esta transformación se ve apoyada por el hecho de que,
actualmente, los mercados importantes no necesariamente coinciden con los mercados
domésticos de antaño: Buenos Aires, con un ingreso per capita de U$S 26.000 es un
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mercado importante y no lo son los de las provincias de Salta, Jujuy, Formosa o Chaco
y lo mismo sucede en Uruguay, Brasil y otros países. El Mercosur mismo podría
considerarse como un eslabón en una nueva estrategia transnacional, consistente en
incorporar a América del Sur como una cuarta gran región, al proceso de
globalización, sobre todo si contextualizamos esta iniciativa dentro del Nafta y el
actual ALCA, que no hacen más que continuar la filosofía de la Iniciativa para las
Américas, contemporánea y verosimilmente inspiradora de la creación de aquél.
El proceso de integración de México y Canadá con los Estados Unidos es un
ejemplo aleccionador, en el sentido de mostrar el pasaje de los dos primeros, del status
de mercados secundarios a formar parte del espacio económico norteamericano, a
través de la interpenetración a lo largo de toda la cadena económica de las casas
matrices estadounidenses con sus filiales en aquellos países, como consecuencia de la
creación de la zona de libre comercio - sin duda de inspiración transnacional. Según
Kenichi Ohmae, la tendencia a la globalización de los mercados responde a una
transformación de la forma de gestión de las transnacionales: actualmente ellas tienden
a transnacionalizar toda la cadena de formación del valor: investigación y desarrollo,
ingeniería, producción, mercadeo, servicios y financiación (Kenichi Ohmae, 1990).
La creación de una zona de libre comercio continental, apuntaría a producir
efectos similares respecto de la globalización de los procedimientos tecnológicos y la
producción en el área, aumentando las posibilidades del comercio intraindustrial, la
calidad del consumo y la competitividad internacional de la región; pero, en
contrapartida, con el saldo penoso de acentuar la dependencia y reducir notablemente
la autonomía de decisión de estos países. Más adelante volveremos sobre este punto.
Los actores de esta tercera etapa son más de 37.000 firmas transnacionales que
operan a través de 170.000 filiales en todo el mundo, pero el principal peso de poder
reposa en las 200 principales, que desde los años 80, experimentaron una enorme
expansión, por la vía de las fusiones y compras de empresas. La parte de las empresas
transnacionales pasó del 17% del PIB mundial a mediados de los años 60 a un 30% en
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1995. Las 200 principales cubren todas las áreas de la economía real y de servicios,
aunque sus sectores preferidos son la industria automovilística, la aeroespacial, la
naval, la electrónica, la química, la petrolífera y la farmacéutica; la restauración
rápida, las bebidas sin alcohol y alcohólicas y el tabaco. Entre los servicios se destacan
netamente los bancos de inversión y los fondos mutualistas y de pensiones. Por su
origen, se reparten fundamentalmente entre 10 países: Japón (62), Estados Unidos(53),
Alemania(23), Francia(19), Reino Unido (11), Suiza (8), Corea del Sur (6), Italia (5) y
Holanda (4). Estos 10 países reúnen el 96% de total de empresas y de las cifras de
negocios de las mismas. Venezuela, Suecia, Bélgica, México, China, Brasil y Canadá
logran inscribir una empresa cada uno dentro de las 200. Las transnacionales de origen
japonés y norteamericano suman el 65% del monto total de las cifras de negocios
realizados por éstas. ( Fréderic Clairmont, 1997).
De cualquier forma que se considere el fenómeno y su evolución, debe
reconocerse que el estar en la antesala del mercado global implica un cambio
ideológico y político de gran magnitud, que no puede considerarse como enteramente
reversible. La aparición de la economía global y su manejo, implica la creación de
estilos de vida uniformes, basados en la producción y consumo masivo de los mismos
productos en todo el mundo y la utilización por todos de servicios similares de alcance
universal. Una de las condiciones para el éxito de la globalización del mercado es la
creación de pautas culturales que acentúen el paradigma "aldea global" creado por el
canadiense Mc Luhan en los años 60 y que es actualmente citado por todos como una
realidad en progreso.
El reconocer la magnitud y la posible irreversibilidad del fenómeno no implica
hacer un panegírico del sistema internacional global que se iría pergeñando, en el cual
se alejarían las posibilidades de un equilibrio entre el orden político, el económico y los
intereses de la Sociedad ( justicia social, derechos humanos, lucha contra las mafias y
la corrupción, etc.) y desde un punto de vista filosófico, entre las exigencias del
desarrollo material y el desarrollo de las funciones intelectuales y morales, las cuáles
terminarían supeditadas a los intereses mercantilistas , de las empresas económico-
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financieras y de las comunicaciones y telecomunicaciones. De hecho, se advierten
fisuras de magnitud en este sistema antes mismo de llegar a su madurez, derivadas de
las propias contradicciones que va generando:
la incidencia
de una estructura
financiera especulativa totalmente sobredimensionada y carente de regulación, que
genera crisis tras crisis; la reducción significativa de los ámbitos de libre competencia y
creación de nuevos monopolios y oligopolios a nivel planetario; desequilibrios serios
entre la producción y el consumo, consecuencia del achicamiento progresivo del
sector laboral asalariado, como ya vimos.
Ahora interesa ingresar a otro tema que es el de la formación de los bloques
regionales y los megamercados y la razón de la aparente contradicción entre
regionalización y mundialización
1.3. Los bloques regionales y los megamercados.- Regionalización y mundialización
De acuerdo con lo expresado, los fenómenos más relevantes que tuvieron lugar
en el último período de vigencia del sistema bipolar son la formación de bloques
regionales y fundamentalmente los que constituyen megamercados, el desarrollo de las
transnacionales económicas y financieras y el desenvolvimiento de nuevas formas de
poder internacional que, entre otras cosas permitieron a países sin poder político y
militar ascender al primer plano de la escena internacional. Toca ahora dedicar nuestra
atención a los bloques regionales, que aparecen como actores esenciales del sistema
internacional llamado posmoderno y constituyen cada vez más un tema prioritario de
estudio. La Unión Europea, la Zona de Libre Comercio de América del Norte y el
espacio económico Japón-Sudeste Asiático, éste último mucho menos articulado; ni la
ASEAN, ni la ALADI, ni el Pacto Andino, ni el Mercosur y en perspectiva los países
de la CEI, con mayor o menor propiedad entrarían dentro de esta categoría.
De ellos, sólo la Unión Europea, la Zona de Libre Comercio de América del
Norte y el Japón y su zona de influencia en el este asiático constituyen megamercados.
Un megamercado se caracteriza por ciertos órdenes de magnitud y determinadas
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características cualitativas sobresalientes. Su perfil requiere tener aproximadamente
entre un 15 y 25% del PBI mundial, manejar entre un 12 y 22% del comercio
internacional y reunir una población entre 150 y 400 millones de habitantes. De
concretarse el ALCA, sería el mayor megamercado del mundo, con 783 millones de
habitantes, el 20% del comercio mundial y casi un 40% del PBI mundial.
Cualitativamente deben tener economías de escala, un gran flujo de capitales
disponibles para inversión reproductiva, una estructura empresarial moderna y eficaz,
sistemas educativos de alto rendimiento y una capacidad superior para potenciar
procesos de innovación científico-tecnológica en sectores de punta, de rápido
desarrollo productivo y elevado valor de mercado. Normalmente tendrán un alto poder
de negociación internacional, pero limitado al área económica.
Desde el punto de vista constitucional, se presentan como asociaciones de
carácter económico-comercial que conforman un mercado único, un mercado común,
una zona de libre comercio o simplemente un área de gestión empresarial dominante,
con diferente grado de armonización macroeconómica, políticamente laxas, de países
de diferente potencial y fundamental, pero no exclusivamente, pertenecientes a una
determinada región geográfica.
Efectivamente; entre otros aspectos interesantes, el megamercado es una nueva
forma de articular economías centrales y periféricas de una misma región, con un
sentido de beneficio mutuo; aunque las asimetrías puedan ser grandes, tanto a nivel de
países como de las regiones pertenecientes a los países, el resultado neto es el progreso
común, en base a un sistema de distribución del trabajo y de compensaciones o
subsidios comunitarios a países y regiones menos desarrollados como en la Unión
Europea o simplemente por la incentivación acelerada de la producción y los negocios.
Generalmente, encontramos en cada megabloque un país dominante: Alemania en la
Unión Europea, Estados Unidos en el NAFTA, Japón en el Sudeste Asiático.
De lo dicho resulta claro que no basta pactar un sistema de integración para
constituir un megabloque o un megamercado: vimos que ni la ALADI, ni el Pacto
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Andino, ni la ASEAN ni el MERCOSUR constituyen megamercados, porque carecen
del tamaño, de la autonomía de gestión y del potencial científico-tecnológico,
económico y comercial necesarios. Tampoco hay una correspondencia total entre el
carácter de megamercado y el grado de desarrollo institucional del sistema de
integración: el megamercado más grande, el NAFTA es sólo una zona de libre
comercio, aunque potenciada por una integración empresarial y financiera preexistente
de facto.
El análisis precedente permite apreciar una coincidencia de objetivos, al menos
circunstancial entre los sistemas integrativos y el poder transnacional. Como lo
demostró el informe Cecchini sobre el Mercado Común Europeo, la formación de un
bloque económico amplía y potencia los mercados, permitiendo la expansión de las
empresas transnacionales y la creación de otras y, en última instancia, la fusión de los
mercados y la fusión de las empresas. Facilita la uniformización de la economía
mundial, al menos en el mundo desarrollado y constituye un instrumento
intermediario importante hacia la globalización de la economía.
Sin embargo, en la etapa actual parece subsistir una contradicción entre la
tendencia de la economía hacia la globalización, que podría compatibilizarse mejor
con una economía multilateral abierta, como sería el propósito que animó la creación
del GATT y más recientemente de la Organización Mundial del Comercio, y la
división del mundo en grandes bloques que practican aún, un considerable grado de
proteccionismo, no tanto por las tarifas aduaneras, sino por las barreras no
arancelarias, que son mucho más difícil de combatir. Como se señala en un trabajo
reciente, "convivirían en las economías centrales una dinámica de globalización y otra
de repliegue (a partir de las aplicaciones de nuevos instrumentos económicos para
revertir los efectos de una apertura considerada excesiva por algunos sectores)." Más
adelante se afirma que "ellas -las organizaciones regionales- se corresponden con una
estrategia de desarrollo mixta: la Integración Regional como un primer paso dado
deliberadamente hacia o como un instrumento para la integración al mercado
mundial." (José Luis Gaiero, 1994)
16
17
Pueden señalarse varias razones para explicar esas tendencias contradictorias.
En primer lugar, no toda la actividad económica está transnacionalizada y las
empresas locales -sectores
tradicionales, especialmente el agrícola, PYMES,
transnacionales ya instaladas a quienes el proteccionismo favorece respecto de sus
competidoras y las empresas nacionales nuevas que requieren protección- así como el
sector laboral, presionan para mantener un grado de protección y control estatal.
En segundo término, las transnacionales siguen manteniendo vínculos muy
fuertes con sus regiones y países de origen y obtienen protecciones y preferencias de
muchos tipos, lo que justifica el mantenimiento de zonas de discriminación. Es el caso
de las transnacionales norteamericanas, en especial del automóvil, que luchan contra
la invasión del mercado norteamericano por los japoneses y el de todas las
transnacionales japonesas que influyen para mantener un férreo dominio del mercado
doméstico, en tanto que tratan en toda forma de implantarse en los mercados
mundiales. Teniendo en cuenta que gran parte de las transnacionales más fuertes son
de origen norteamericano e influyen poderosamente
sobre su gobierno y los
organismos internacionales donde éste tiene primacía, para defender sus mercados y
lograr más ventajas en el exterior, es lógico que las que no lo son, japonesas, alemanas,
francesas, británicas, etc., traten de hacer lo mismo con sus países y mercados de
origen. El proceso europeo hacia la moneda única tiende, entre otras cosas, a limitar el
uso de la moneda norteamericana como moneda mundial, de lo que se derivan
grandes ventajas para las empresas y bancos de ese origen.
En tercer lugar, como se acaba de sugerir, las transnacionales no constituyen
un grupo homogéneo y organizado, sino que, pese a la oligopolización progresiva del
sistema, es muy común la divergencia de intereses y la competencia furiosa entre ellas,
cuando no el conflicto, lo que, a la par que les hace útil la coexistencia con otras
formas de poder no económico, dificulta el proceso de globalización. Hay quienes
califican a la globalización más como un proyecto futuro que como una realidad y
probablemente no se llegue nunca a la globalización total de la economía, que
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requeriría un monopolio o semimonopolio mundial en cada rama de la misma.
(Cf.Robert Boyer, 1997). No obstante, pese a lo expuesto, las transnacionales, en
última instancia, aúnan sus esfuerzos e intereses para la conformación de un espacio
económico totalmente abierto y uniforme a escala mundial. Esta actividad se traduce
en la existencia de organizaciones como el Foro Económico Mundial, que agrupa a
las mil transnacionales de primera línea. El Foro tuvo una incidencia importante en la
creación de la Organización Mundial del Comercio y se reunió a principios de 1998,
del 29 de enero al 3 de febrero en Davos, Suiza, y elaboró un documento titulado
“Prioridades para el siglo XXI.” Desde entonces, el Foro se ha venido reuniendo
anualmente para seguir estableciendo sus prioridades y ha sido identificado como un
blanco importante por las organizaciones de izquierda que se resisten a la
globalización y a la transnacionalización en nombre de los derechos de la sociedad
civil: sindicatos, ambientalistas, grupos de derechos humanos y contrarios a
la
exclusión y diversas organizaciones izquierdistas. Estas se han hecho presentes cada
vez con más frecuencia en reuniones como las de la ronda del milenio en Seattle en
noviembre del 2000, la de ministros de comercio del ALCA en Buenos Aires y en la
Tercera Cumbre de Presidentes Americanos de Québec, en abril del 2001. Realizaron
su propia cumbre a comienzos
del 2001 en Porto Alegre, organizada por el
gobernador Olivio Dutra. Es difícil medir qué incidencia tendrán estos movimientos en
el proceso de globalización, y transnacionalización en marcha y sus consecuencias ,
más allá de las declaraciones, condenas y demostraciones más o menos violentas.
En cuarto
lugar, la especialización de las transnacionales, en tanto son
empresas u organismos financieros, les impide que tomen a su cargo la tarea de
organizar globalmente los espacios políticos y sociales. Como señala Sosa, tales
entidades se orientan hacia el universo de la racionalidad formal (interés) y no hacia el
de la realidad material o de postulados colectivos de valor, según el léxico weberiano.
No están capacitadas, por lo tanto, para desempeñar muchas funciones que incumben
a los Estados o a los sistemas de integración y hasta a las mismas sociedades, como la
normatización y resolución de los conflictos sociales, el arbitraje de intereses, la
reducción de las tensiones sociales, la redistribución del ingreso y la mejora de la
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19
educación, la salud y la vivienda. Antes bien, en un panorama de relativa recesión de
la economía mundial, la forma más expeditiva de expansión de sus negocios es la
absorción de las empresas competidoras y la conquista de nuevos mercados, en un
proceso de oligopolización de la economía que algunos califican de “totalitario”. Esto
se hace a través de las prácticas de “racionalización de mercados” y “economías de
costos”, que implican la drástica reducción de empleos y de horas de trabajo y la
concentración de cada vez más beneficios en menos manos, sin muchas posibilidades
de control económico y fiscal por parte de las autoridades políticas. Será siempre
necesaria, por lo tanto, la intervención de los poderes políticos, para restablecer la base
de mercado y el equilibrio social, limitando la expansión inmoderada y destructora de
este nuevo ultracapitalismo exacerbado. Acota Sosa que si los políticos, que
pretendidamente se ocupan del bien común, no cumplen debidamente su función y
sucumben ante las imposiciones de los hombres de negocios, cuyos valores son
utilitarios y no solidarios ¿ no debería asumir la defensa del bien común la sociedad, a
través de sus múltiples, plurales y crecientes ONGs?. Por similar camino transita
Rifkin cuando propone que las ONGs, las Iglesias y otros organismos sin espíritu de
lucro, se hagan cargo de la creación de empleos en el sector terciario, como forma de
restablecer el equilibrio social.
Por las circunstancias anotadas, se hace prácticamente imposible la formación
de un directorio mundial transnacional para regir adecuadamente una economía
mundial globalizada, según se ha
fantaseado en la literatura y el cine. Como la
mayoría de los temas políticos fundamentales, el concepto de globalización está
atrapado en juego ideológico, haciéndose difícil distinguir la realidad del mito. Como
vimos más arriba, las disfunciones crecientes de un mundo globalizado y ultraliberal,
nos mostrarían que se trata más de un mito que de una realidad. De la misma forma,
debe descartarse por ideológica la proposición de que la autorregulación del mercado
pueda proveer a todas las necesidades sociales y eliminar todas las contradicciones.
Entretanto, los actores de la integración regional, fundamentalmente los
megabloques o megamercados, aparecen como actores esenciales del sistema
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internacional posmoderno y las interacciones entre los mismos, constituyen un tema
prioritario de meditación y estudio. En este sentido, han ido desplazando a los Estados
nacionales en las áreas de las políticas comerciales y económicas, en las cuáles han
adquirido un poder regulatorio, ya expreso e institucionalizado, como en el caso de la
Unión Europea y el Nafta o informal y difuso en el caso del complejo Japón-sureste
asiático. Si bien los Estados han guardado en todo o en gran medida, la conducción de
la política interna, las relaciones exteriores y de los asuntos militares y, como se
observa en la Unión Europea, son muy renuentes a compartirlos, estos aspectos han
perdido progresivamente importancia relativa en la vida de las sociedades.
Por su avanzada institucionalización, la Unión Europea es el megamercado
mejor configurado, pero también son megamercados
en una forma diferente el
NAFTA y el espacio Japón, que ya de por sí es un megamercado, pero políticamente
unificado, y el sureste asiático, que es un área de influencia de las empresas y las
finanzas japonesas, que han organizado los sistemas productivos de los países de la
zona, ya dentro como fuera de la ASEAN, trasladando a ellos gran parte de sus
industrias. Como ejemplo diremos que las inversiones japonesas en la China
Continental se cuadruplicaron entre 1991 y 1995, convirtiendo a ese país en el primer
receptor de las inversiones directas japonesas, delante de Taiwan e Indonesia.
(Ginesta,1999)
Algunos economistas, como Michel Fouquin (1993) y Paul Krugman (1992), en
Francia, se hacen eco de las acusaciones que se hacen al regionalismo de limitar la
libertad de intercambio entre los países. Krugman presenta tres objeciones al mismo,
todas ligadas entre sí. La primera es que la liberalización del intercambio, en el seno de
un subgrupo de países, mismo si no es acompañada por un aumento de la protección
respecto de los países de extrazona, puede incitar a los productores a una
especialización que económicamente no es deseable. Tal sería el caso del Uruguay
respecto al Brasil, dentro del Mercosur. La segunda, es que los países que quedan fuera
de las integraciones regionales se empobrecen. Y la tercera es que el peso de los
bloques regionales en el comercio mundial, puede incitarlos a emprender una guerra
comercial para dominar nuevos mercados que, a la postre, podría ser nefasta para
20
21
todos. Sin embargo, no se puede demostrar que la situación del comercio internacional
hubiera sido mejor si los grandes acuerdos regionales no se hubieran realizado.
_________________________________________________________________________
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22
23
CAPÍTULO 2
LAS CRISIS FINANCIERAS DE 1997-98 Y SU
REPERCUSIÓN EN LOS PAISES DEL MERCOSUR
2.1.- Las crisis financieras en el mundo y sus causas
En el decenio actual, se produjeron una serie de crisis de similares
características. En general, puede decirse que fueron el producto de tomas de posición
de riesgo motivadas por la especulación sobre los precios de ciertos activos como los de
los mercados de cambios, los bursátiles y los inmobiliarios. Los mercados de cambios
fueron particularmente vulnerables a los movimientos especulativos sobre monedas
ancladas a una gran divisa internacional. Así ocurrió en la crisis de la serpiente
monetaria europea (SME) de 1992, la crisis mexicana de 1994 y la crisis asiática de
1997. La crisis mexicana de 1994 fue conjurada, entre otras cosas por la decidida
acción de los Estados Unidos en ayuda de su socio del NAFTA, pero dejó presagiar
que otras crisis se producirían en el mundo de los países emergentes. En el año 1999,
nos damos cuenta que la crisis mexicana de 1994, la primera de la década que se abatió
sobre un país emergente, fue un síntoma prodrómico de movimientos mucho más
vastos, vinculados a la inestabilidad intrínseca de un sistema financiero internacional
carente de regulación nacional e internacional. Esta crisis evidenció una carencia
generalizada de una debida evaluación el riesgo-país, en una economía plagada por
desequilibrios macroecónomicos acumulados en un régimen de total liberalización
financiera.
La crisis de los países del sureste asiático iniciada en Tahilandia en julio de
1997, comenzó por un problema de comercio exterior. Los países del área tenían un
acuerdo informal de alineación de sus monedas con el dólar, cuya estabilidad alentó
un fuerte endeudamiento en esa moneda, por parte de los bancos y los negocios
locales. La infravaloración de la moneda china y la caída del yen japonés, produjo una
pronunciada baja de competitividad de esos países, que se vieron obligados a realizar
brutales ajustes en sus monedas para recuperarla. La devaluación produjo una crisis de
23
24
incumplimiento de los créditos y una inmediata crisis bursátil, provocada por la
fractura de la confianza de los inversores, que se transmitió automáticamente a todo el
mundo, golpeando duramente a los países emergentes y a Rusia. Para George Soros, el
magnate agente de inversiones, la propagación de la crisis a países como Rusia,
Sudáfrica y Brasil, se debe fundamentalmente a la acumulación de inversiones de alto
riesgo de bancos japoneses, coreanos, brasileños y otros en los mismos, que podían ser
afectadas por cualquier síntoma de crisis. En la situación específica, para cubrir sus
pérdidas, los bancos tuvieron que comenzar a liquidar sus valores. Brasil y Rusia
elevaron fuertemente sus tasas de interés para evitar la fuga de capitales acentuando así
la recesión interna y el incumplimiento. A pesar de ello, se generalizó el retiro de los
inversores extranjeros de esos mercados afectados, provocando en primer término la
pérdida de reservas internacionales, a veces acumuladas a altos costos, para evitar la
devaluación que, a partir de determinado punto se hizo inevitable, y asimismo una
baja generalizada en los índices de los mercados bursátiles, que en los años precedentes
habían subido sus niveles de valores alrededor de un 300%. Esta suba no tuvo
correlato en el crecimiento real de la economía y sólo se explica por movimientos
especulativos en un ambiente de euforia irracional. Rusia, embarcada
en un nuevo
experimento liberal sucumbió rápidamente, produciéndose un desastre económico:
devaluación,
hiperinflación,
pérdida
de
empleos,
no
pago
de
salarios,
desabastecimiento, etc. De las grandes potencias, sólo el Japón se vió abocado a una
crisis mayor a fines de 1997, la cual si bien tuvo diversas causas, tiene también una
explicación igualmente financiera: la degradación de las perspectivas de crecimiento de
la economía pesó sobre las cotizaciones de bolsa y, como consecuencia, sobre la
situación de los bancos nipones, ya muy golpeados por la crisis asiática, que trajo
aparejada la quiebra de importantes instituciones financieras, precipitando una
importante restricción del crédito y acentuando la recesión económica.
Es cierto que los países del sudeste de Asia afectados por la crisis presentaban
deficiencias estructurales: empresas de propiedad familiar y no corporativas que
recurrían al crédito abusivamente, superando con mucho los activos propios y
bancos que, muchas veces presionados por los gobiernos, acumularon créditos que
24
25
no fueron reembolsados. Los bancos japoneses, que tenían grandes inversiones en
Thailandia, Indonesia y Corea, fueron perjudicados por el comienzo de la crisis y,
como respuesta, restringieron el crédito, a la par que el Japón entraba en recesión,
realimentando de este modo la crisis económica. Pero estas situaciones, si bien
pesaron sobre la economía mundial no son suficientes para explicar la propagación de
la crisis a otros países, como Rusia, Sudáfrica y Brasil y posiblemente, al resto de
América Latina. Estos países, en principio, no son competidores comerciales con el
Sudeste Asiático, por lo que las devaluaciones de las monedas de estos últimos no
afectaron tanto su comercio como para ser el factor propagador principal. Tampoco,
tomado aisladamente, es un factor decisivo la fuerte baja de las materias primas y de
las energéticas aunque también ayudó a minar la economía de los países emergentes
cuya producción está basada en estos productos.
Para Soros, la causa de la propagación irrestricta de una crisis local, como la
asiática, está en la inestabilidad del sistema financiero internacional que si no es
corregida, puede terminar con el sistema capitalista global o, por lo menos, con la
segregación de los países emergentes de dicho sistema porque ellos, debido a la
fragilidad de su infraestructura y el relativamente escaso desarrollo de su mercado
interno, son los más vulnerables. Ya vimos las conclusiones a que llega sobre la
generalización de la última crisis a partir del caso asiático. En definitiva , este caso y
el anterior caso mexicano muestran que los mercados financieros son intrínsecamente
inestables y que la estabilidad debe provenir de adecuadas políticas públicas, no
solamente a nivel local, porque si no no tendrían mucho efecto, sino también a nivel
internacional, tendientes a la creación de una autoridad supervisora y moderadora
internacional. Esta es una condición fundamental para que los países emergentes no
se aislen del sistema capitalista global como lo hizo en cierto modo Malasia,
precipitando su liquidación. (Soros, 1999).
Un columnista del diario Le Monde sostenía que la crisis asiática de 1997 se
extendió rápidamente a todo el mundo, debido a la desconfianza de los inversores en
las economías en recesión de los países emergentes. Como consecuencia de ella se
produjo fuga de capitales, recesiones y quiebras de empresas.
25
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Si los 200 más grandes
inversores del planeta, americanos y japoneses,
gerentes de SICAV, fondos previsionales, seguros de vida o fondos especulativos,
se asustan y retiran sus capitales de los países emergentes , se crean crisis importantes
de liquidez. Señalaba que, según el Banco Morgan, el déficit de la balanza de pagos
de los países latinoamericanos arrojaba una media del 4.2% del PBI , siendo del 2.5%
para los del Este de Europa y que la deuda externa de Argentina y Brasil triplicaba sus
exportaciones. A setiembre de 1998 se predecía que a la caída del rublo seguiría la
del zloty polaco y la de real brasileño, cuando el gobierno de este país por razones
electorales, aventaba su reserva de divisas para mantener su valor, y su ministro de
Hacienda perjuraba que no habría devaluación. Como vimos, la propagación a los
países emergentes de las crisis se produce via fragilización de los sistemas bancarios
expuestos a la crisis rusa y asiática, teniendo como efecto la restricción crediticia
(credit crunch) y el retiro de capitales. Europa y
Estados Unidos, en cambio,
estuvieron y están al abrigo de la crisis porque tienen un gran mercado interno y el
riesgo bancario está limitado por la acción moderadora eficaz de los bancos
centrales.(Le Monde, 9-98).
En el caso del Brasil, diversas circunstancias - déficit comercial, déficit fiscal,
alto nivel de endeudamiento, y sobrevaluación de su moneda- lo sindicaban como
plaza poco confiable, vulnerable a las crisis y propicia para los ataques especulativos.
A pesar de las medidas adoptadas a principios de 1998, nuevamente el Brasil fue
golpeado duramente en su sistema bursátil y en el sistema financiero y si una crisis
mayor no se produjo, se debió a que la lucha por la reelección del Presidente Cardoso,
cuyo prestigio se basaba fundamentalmente en la estabilidad monetaria, llevó al
gobierno a apelar a los medios más exigentes para mantener el tipo de cambio,
sacrificando enormes reservas de divisas para hacer frente al retiro masivo de capitales.
Luego de la elección, la inevitable flotación de la moneda brasileña, decretada en enero
de 1999, produjo una fuerte devaluación del real, causando un grave problema de
competitividad para sus socios del
Mercosur. Sin embargo,
después
de la
devaluación, la moneda se estabilizó y no se produjo, hasta el momento, el ciclo
inflacionario que era de temer. La Argentina, por el contrario, pese a reveses bursátiles
muy importantes, no experimentó una crisis de confianza traumática ni afectó su plan
26
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de estabilización y convertibilidad monetaria. Sin embargo, como en el caso uruguayo,
ésta sufre desde 1999 serios problemas de competitividad con Brasil, un estancamiento
del crecimiento económico y signos inequívocos de recesión, que tienden a agravarse
en el futuro y podrían llevarla al abandono del Plan de Convertibilidad.
En términos generales, las causas de las crisis son , como se vio, complejas,
incluyendo factores objetivos y de la psicología colectiva de los mercados, planteando
situaciones de incertidumbre que causan
problemas a las autoridades públicas
encargadas de la seguridad de los sistemas financieros, cuya finalidad es a la vez la
prevención y la regulación de las crisis. Esta regulación, a la vez que tratará de
contener los riesgos del sistema y evitar los pánicos, deberá incitar a los agentes
privados a ser cuidadosos con los riesgos que toman, sin darles la impresión de que
hagan lo que hagan
serán cubiertos por sus pérdidas. Como dice Soros, esta
regulación sólo será eficaz y tiene alcance internacional, lo que exige una difícil
cooperación entre los Bancos Centrales, los gobiernos nacionales y el Fondo
Monetario Internacional. (CEPII, 1999). A falta de regulación internacional, si bien los
países afectados por la crisis asiática han tendido a recuperarse en el año 2000, no se
descarta la aparición de nuevas crisis en el mediano plazo.
En las secciones siguientes se estudiará las consecuencias de la crisis asiática en
países, como Rusia y Brasil, por ser en éstos donde pasó con más fuerza la onda
expansiva de ésta, y en los países del Mercosur, que sufren las consecuencias directas
de la mala situación brasileña.
2.2.- La crisis rusa
El Fondo Monetario Internacional apoyó en 1998 con gruesas sumas a Rusia,
esperando que se concretaran las reformas liberalizantes de la economía, tarea en que
se empeño Sergueï Kirienko, el primer ministro nombrado por Yeltzin para acelerar las
reformas de la economía rusa. El liberal Sergueï Kirienko, aplaudido en un primer
momento por ciertos medios por su voluntad reformista, fracasó y
fue revocado
27
28
debido a la crisis financiera internacional que alcanzó con dureza a ese país,
determinando una graves problemas económicos y sociales. La proliferación de los
bonos del Tesoro y la mala recaudación atentaron contra la economía según el No.2
de su gobierno, Boris Nemsotv. A raíz de la crisis rusa se produjo un minicrac bursátil.
Bajas importantes en todos los mercados bursátiles mundiales, La bolsa de Moscú
entró en muerte clínica, y fueron barridas las de Europa del Este. así como las de
Madrid, Franckfort y París. También hubo caídas de las bolsas asiáticas y
latinoamericanas. La cotización del rublo, que en años anteriores se había estabilizado,
llegó a perder más del 60% de su valor. Se iniciaron negociaciones entre Moscú y el
Fondo Monetario Internacional, pero en definitiva la ayuda a la economía rusa fue
suspendida, siendo reanudada en agosto de 1998. El 31 de agosto se presentó a la
Duma la nominación de Tchernomyrdin como Primer Ministro, quien finalmente,
luego de complicadas transacciones con las mayorías comunistas y nacionalistas, sobre
la base de un retroceso de las reformas liberales, fue aceptado. Tchernomyrdin no duró
mucho en sus funciones, siendo reemplazado sucesivamente por Primakov, Stepachin
y más recientemente por Putin, por causas no directamente relacionadas con la
economía sino con la política interna del clan Yeltsin, conocido como “La Familia”.
En realidad Putin, quien por la renuncia de Yeltzin pasó a ser presidente interino de
Rusia, logró el apoyo de la nueva Duma para ser elegido presidente en las siguientes
elecciones generales, labrándose ante el pueblo una imagen de hombre fuerte, al
aplastar la resistencia chechena, y de eficaz administrador. La estrategia dio resultado
y Putin fue elegido presidente por una significativa mayoría.
La crisis rusa fue uno de los eslabones de la propagación de la crisis financiera
mundial, que terminó por alcanzar al Brasil, uno de los países más comprometidos de
esta cadena.
2.3.- La crisis brasileña
La caída de Collor de Mello dejó sin resolver el problema de la inflación. Le
sucede el vicepresidente Itamar Franco y durante su mandato, el ministro de
28
29
Hacienda, Fernando Henrique Cardoso, con el fin de terminar con la inflación,
propone el Plano Real, que crea una nueva moneda, el real ,con un valor muy similar
al del dólar, en medio de un pacto social para terminar con la hiperinflación e instaurar
la estabilización económica. Sin embargo este plan no comportaba, como el plan de
convertibilidad de Cavallo en Argentina, el mantenimiento de la paridad con el dólar
por ley, permitiéndose ciertas fluctuaciones, que no fueron de mayor amplitud. El
Plano Real es aprobado y determina una pérdida de competitividad del país con
respecto a los demás del Mercosur de alrededor de un 20%. Ello acarrea un aumento
inmediato de las importaciones y una progresiva disminución del saldo positivo de la
balanza comercial, que termina siendo fuertemente deficitaria hacia 1996. En 1994,
Cardoso se convierte en presidente del Brasil y posteriormente obtiene la aprobación
de una reforma constitucional que le permite la reelección por un nuevo período de
cuatro años en las elecciones de octubre de 1988.
El costo de la estabilidad, sin embargo, fue muy alto. El déficit crónico de la
cuenta corriente se vió incrementado por el déficit de la balanza comercial, que en
1996 era de casi 9.000 millones y en 1997 de 8.300 millones, lo que llevó al gobierno
a aumentar las restricciones no arancelarias a las importaciones para tratar de
nivelarlo. Sin embargo, 1998 se cerró con un déficit de 6.430 millones de dólares. (ver
apéndice estadístico). Para ello tomó diversas medidas destinadas a encarecer las
importaciones y reducir su competencia a la producción interna,
que afectaron la
vigencia del Mercosur, como se verá.
Al mismo tiempo el déficit fiscal aumentó desde un 3.9% e PBI en el año 1997
a un 7% en 1998.
La crisis de las bolsas asiáticas , que repercutió en todo el mundo, puso de
manifiesto la falta de confianza de los inversores en la economía brasileña, ya que
obligó al gobierno a usar 15.000 millones de dólares de sus reservas internacionales
para parar la embestida contra el real. Estas reservas, que ascendían a 70.000 millones
de dólares, eran producto de préstamos a corto plazo y a un alto interés, que se
intentaban pagar con el producto de la venta de las empresas públicas - unos 60.000
millones de dólares- cuya privatización, a su vez, marchó lentamente durante 1997 y
29
30
1998. Paralelamente el gobierno adoptó un severo plan de ajuste, que entre otras
medidas aumentó las tasas de interés a un 50% anual, con la consiguiente deflación y
recesión, caída del consumo y pérdida de empleos, así como el aumento de los
intereses que debía pagar el gobierno, incrementándose el déficit fiscal. Sin embargo,
en cuánto a la preservación de la estabilidad monetaria y cambiaria, logró su propósito
en 1998: inflación cero en dólares y 4.3% anual en reales. No obstante, a mediados de
ese año, las expectativas de una devaluación importante, a fin de aliviar la presión
sobre el real, recuperar competitividad y relanzar la economía, para luego de las
elecciones de octubre, eran grandes en medios prestigiosos.
En estas condiciones, el gobierno siguió adelante con las privatizaciones, urgido
por la necesidad de divisas. Por aplicación de la ley de Telecomunicaciones de julio de
1997, siguiendo con el proceso de privatización, luego de aprobarse una enmienda
constitucional en 1995 que habilita este proceso, el 29 de julio de 1998 se subastaron
doce empresas que formaban parte del holding Telebrás, donde el gobierno tenía el
20%, por la suma de
U$S 19.113 millones.
El Estado tomó estas medidas en
cumplimiento de los acuerdos internacionales en el ámbito de la OMC y en el marco
los acuerdos sobre servicios que se negocian en el Mercosur. Su producido para el
Estado se destinó a aliviar el déficit fiscal y las deudas a corto plazo. La subasta fue
muy resistida por los sectores de izquierda y generó una enconada polémica entre los
partidarios de la medida y sus oponentes.
La agudización de la crisis internacional en agosto y setiembre de 1998, con el colapso
de la economía rusa y las bruscas caídas de las bolsas en todo el mundo, precipitó
nuevamente la
huida de capitales y volvió a castigar las reservas internacionales ya
muy reducidas. Sólo en el mes de setiembre las reservas internacionales cayeron
21.000 millones de dólares, suma que se destinó a frenar el drenaje de divisas. Al
clausurar la campaña presidencial a tres días de la primera vuelta de los comicios,
Cardoso dijo en su mensaje final: “Conmigo no vuelve la inflación, no habrá sustos ni
sobresaltos. Conmigo no hay paquete. No voy a tirar por la borda un pasado de lucha
30
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ni el apoyo que ustedes me han dado a lo largo de estos cuatro años, traicionando su
confianza después de las elecciones”.
En ese estado de cosas se realizaron las elecciones presidenciales en las que
triunfó cómodamente Cardoso, aunque con un repunte de la oposición al final y una
gran abstención. Inmediatamente trascendió el proyecto del gobierno de presentar un
severo paquete de medidas tendientes a la reducción del déficit fiscal a cerca de un 3%
del PIB y recuperar credibilidad internacional. Dicho plan no se presentó oficialmente
hasta después del segundo turno de las elecciones para gobernadores, el 25 de octubre
de 1998, en las que resultaron elegidos algunos candidatos de la oposición en estados
clave, como Río Grande do Sul, Río de Janeiro y Minas Gerais, triunfando en San
Paulo Mario Covas del PSDB, pero con votos de la oposición.
El plan se anunció el 26 de octubre de 1998. Preveía un ajuste fiscal de 23.000
millones de reales, algo menor que la ayuda internacional prevista: 18 a 20.000
millones de dólares del FMI; 4.5: del BID, 4.5 del Banco. Mundial y una participación
del gobierno de los Estados Unidos y posiblemente de la Banca Internacional. El ajuste
debería generar un superávit primario (excluidos los intereses de la deuda) del 2.6% en
1999, 2.8% en el 2000 y 3% en el 2001. Estaría compuesto de: una reducción de la
inversión del 20% o sea
8.000 millones de reales; 4.000 millones de reales por
disminuciones en el gasto ministerial de infraestructura; reducción de funcionarios:
4.500 millones de reales; un incremento de la Contribución Provisoria del Movimiento
Financiero, sobre las operaciones financieras, que pasaría del 0.2% al 0.3% y que
rendiría 4.000 millones; posiblemente un nuevo impuesto a las personas de altos
ingresos; una ampliación del Fondo de Estabilización Federal, que permitiría al
Gobierno retener alrededor de 26.000 millones de reales anuales en recaudaciones
asignadas a Estados y Municipios; así como una contribución sobre determinados
aportes de los trabajadores públicos y privados para la seguridad social, que aportaría
unos 1.000 millones de reales.
La elección de seis gobernadores rebeldes en Río
Grande do Sul, Minas Gerais y Río de Janeiro, amen de otros cuatro pequeños
Estados, complicó el panorama político para el Presidente. El plan fue mal recibido
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internamente por considerársele recesivo y externamente por insuficiente, y no cortó
la fuga de reservas internacionales. Sin embargo, el Fondo Monetario Internacional y
los Estados Unidos, para evitar que
gravemente en
una crisis mayor del Brasil
repercutiera
Latinoamérica y otros países, siguieron ofreciendo su ayuda,
condicionada a que se aprobaran las medidas propuestas en el ajuste fiscal.
Finalmente, el 13 de enero de 1999 el gobierno, superado por la situación, dejó
flotar libremente el real, el cual inmediatamente entró en crisis, llegando a cotizarse
hasta los R2.14 por dólar por un breve período. Si bien se situó posteriormente en
torno a los 1.91 reales por dólar y siguió bajando el índice de la bolsa de San Pablo, a
la vez que el gobierno siguió perdiendo reservas, bajando éstas a 35.800 millones de
dólares, de 70.000 millones que se disponía en agosto. La designación de Armiño
Fraga Neto, ex colaborador del financista húngaro-norteamericano George Soros,
como nuevo presidente del Banco Central, originó una reacción positiva en el
mercado, donde se esperaba
cambios.
que éste aplicara algún mecanismo de control de
Sin embargo, la oposición de los
gobernadores nombrados, cambios
desfavorables para Cardoso en la composición del Congreso entrante y el
distanciamiento del presidente del Senado de la política del Ejecutivo, siguieron
creando dificultades para los planes del gobierno.
En marzo de 1999 prosiguiendo las negociaciones con el Fondo Monetario
Internacional; el Brasil se comprometió a generar un superávit fiscal primario de 3.1%
del PBI en 1999, 3.25% en el 2000 y 3.35% en el 2001; a mantener la inflación dentro
del 16.8% anual; a reducir las tasas de interés internas al 28.8% y estabilizar la
cotización del dólar en R$ 1.70, lo que implicaría una devaluación del 40% desde
enero de 1999. Se preveía, en ese momento, que el PBI brasileño se contraería entre
3.5 y 4% durante 1999.
Paralelamente anunció
el Gobierno que recortaría las
inversiones de las empresas estatales y aceleraría el programa de privatizaciones.
Igualmente se comprometió a reducir el porcentaje de la deuda pública sobre el PBI al
49.3% al término de 1999. Arminio Fraga anunció que adoptaría una política clásica
de cambio flotante, con intervenciones ocasionales del Banco Central. A estos efectos,
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33
del crédito de 18.000 millones de dólares acordado por el Fondo, podría vender hasta
8.000 millones en el mercado del crédito para sostener al real. El Banco Mundial y el
BID aprobaron partidas para la reforma previsional y respaldar medidas sociales. El
Congreso aprobó el aumento del impuesto a las transacciones financieras del 0.2% al
0.38% por un año, aumento contenido en el paquete fiscal. Se gestionó además un
préstamo de 20.000 millones de dólares de la banca internacional.
El decidido apoyo internacional al Brasil , permitía decir a esa fecha que
habían quedado controlados los principales efectos de la crisis y que las medidas
adoptadas por el gobierno iban a dar resultados favorables. Extrañamente, la libre
flotación de la moneda no trajo aparejado ningún desborde inflacionario, como lo
creían algunos políticos y economistas extranjeros.
Finalmente, se aprobó el paquete de ajuste fiscal. Las autoridades previeron
para 1999, la estabilidad de la divisa, un descenso drástico del déficit fiscal y una
inflación moderada, en torno al 16% en el año; la reducción progresiva de las altas
tasas de interés y una mejora sustancial en el saldo de la balanza comercial, en virtud
del aumento de competitividad a consecuencia de la devaluación, y de las medidas
restrictivas aplicadas. Las tasas de interés que fueran elevadas a alrededor del 50%
anual en 1998 y mantenidas en un 45% a fines de febrero, con la doble finalidad de
mantener el valor del real y controlar la inflación, pero que, como efecto concomitante
causaron recesión y aumento del servicio de intereses que debía pagar el Estado,
comenzaron a descender. Ante la reacción positiva de la economía, no se justificaba
mantener las tasas tan altas, por lo que fue rebajada por el Banco Central la tasa Selic
al 21% y luego al 19.5%, para llegar a julio del 2000 al 17.5% a un ritmo más rápido
del esperado, superando el piso que tuvo bajo la vigencia del Plano Real. De todos
modos, como la inflación fue baja, descontada su incidencia, las tasas siguieron siendo
altas, lo cual frenó provisoriamente la recuperación de la economía. El freno es de
mayor significación si se tiene en cuenta que las empresas debían pagar en el mercado
financiero tasas reales de hasta un 40%. (Ec. Pablo Roselli, Tea Deloitte y Touche,
programa “En perspectiva”, El Espectador, 2.8.99)
La reactivación económica, que empieza a tomar cuerpo en el segundo
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semestre de 1999 amortiguaría la caída del PBI para 1999 de un 4% previsto a
principios de año a poco más de un 1%. La meta del gobierno es invertir la tendencia y
lograr un crecimiento del 4% para el año 2000.
A pesar de estos aspectos favorables,
experimentó una serie de traspiés
políticos - aumentó la oposición del congreso a los planes fiscales y de privatización y a
la política general del gobierno por el PT y otros partidos de oposición-, y hasta
judiciales - el Supremo Tribunal Federal declaró inconstitucional la contribución para
el seguro social, tomada sobre las jubilaciones de empleados federales . Estos
problemas aumentaron la desconfianza sobre el futuro del plan de estabilización y la
cotización del dólar comenzó a subir hasta acercarse nuevamente a los 1.90 reales por
dólar.
Sin embargo, el balance del año 1999 no resultó tan malo como podía preverse
al principio del año, puesto que el país pudo cumplir prácticamente con todas las metas
propuestas por el Fondo Monetario Internacional. Se obtuvo un resultado fiscal
primario superavitario de 31.100 millones de reales. El sector externo, a pesar de la
baja de las commodities, mejoró su posición y el déficit de cuenta corriente de la
balanza de pagos se redujo a U$S 23.000 en el año cerrado en enero del 2000. EL nivel
de reservas internacionales comprometidas con el Fondo Monetario Internacional fue
cumplido debido al ingreso de divisas por las privatizaciones y por las inversiones
directas, que en sólo los dos primeros meses del año 2000, sumaron 4.700 millones de
dólares y la tasa del cambio del real bajó a 1.77 por dólar. Ello permitió a las
autoridades económicas augurar un crecimiento del 4% para este año 2000, cifra que
no se cumplió.
En realidad, la economía brasileña durante el año 2000 y lo que va del 2001 no
tuvo un comportamiento satisfactorio. El déficit de la balanza comercial y la cuenta
corriente tuvieron un incremento mayor al
esperado. En el terreno político,
desavenencias en la coalición gobernante con el Partido Frente Liberal, el principal
aliado del gobierno, despertaron dudas en los inversores sobre la continuidad de la
reforma estructural
en curso y la muerte de Mario Covas, probable sucesor de
Cardoso, sembró incertidumbre sobre quien será próximo gobierno en el 2002. La
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crisis argentina fue otro factor negativo en la credibilidad de las finanzas brasileñas.
Todo ello se reflejó en la persistente devaluación que se produjo en el país desde agosto
del 2000, fecha en que pasó la barrera de los dos reales por dólar. Desde febrero hubo
otro empuje devaluatorio, en un sistema donde el Banco Central no asume
compromisos monetarios específicos, trepando la cotización a 2.43 reales por dólar en
junio. En los últimos meses la devaluación del real ha seguido un ritmo mucho más
intenso que la inflación, que en el mismo período mostró un acumulado de sólo el 3%,
circunstancia que aumenta más aún el margen de competitividad de los productos
brasileños y la dificultad de sus socios del Mercosur de colocar sus productos en ese
mercado como lo habían hecho hasta 1998. Sin embargo, es muy dudoso que la tasa de
inflación continúe contenida frente a tan importantes devaluaciones.
Veremos en la próxima sección qué efectos tuvieron la recesión mundial y la
crisis brasileña en los restantes Estados miembros del Mercosur.
2.4.- La extensión de la crisis a los restantes miembros del Mercosur y asociados
2.4.1.- La Argentina
El período Menem se caracteriza por la mayor liberalización de la economía
jamás intentada, una desestatización total de la empresa pública, la desregulación del
trabajo, aceptada a regañadientes por los sindicatos subordinados al peronismo y la
amplia apertura a la inversión extranjera. También, por una recuperación de la
economía, medida de acuerdo a ciertos parámetros, más pronunciada aún durante
1997 que en años anteriores . El aumento del PIB fue del 8%, las exportaciones
aumentaron el 10% - aunque las importaciones también lo hicieron a tasa mayor -,
estabilidad cambiaria y monetaria con inflación casi inexistente (0.3% anual) y un
déficit fiscal aceptable.(ver apéndice estadístico). Estos parámetros, sin embargo, no
incluyen el desempleo, el subempleo y los bajos salarios para una gran parte de la
población. Los déficits sociales causan un agudo malestar que, conjuntamente con las
evidencias y sospechas de corrupción gubernamental, ensombrecen el panorama
político argentino.
Las elecciones parlamentarias de octubre de 1997 mostraron,
claramente, una caída de popularidad del gobierno y del partido justicialista. Este
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último, comprometido además por luchas internas de liderazgo, llega en condiciones
desventajosas a disputar las elecciones de 1999, frente a su principal opositor, la
Alianza Nacional.
Desde la segunda mitad de 1998, la caída de las exportaciones a nivel mundial
y regional y el aumento de la competencia brasileña, trajo aparejada recesión, cayendo
la economía argentina un 3% en el primer trimestre de 1999. Sin embargo el país
mantiene incambiada la política cambiaria, aunque todos los demás países
sudamericanos, excepto Uruguay optaron por ajustar a la baja sus signos monetarios.
En el ámbito del Mercosur, la pérdida de competitividad frente al Brasil, como
consecuencia de la devaluación practicada por éste, afectó las exportaciones argentinas
a ese destino, a la vez que permitió a los brasileños una mayor penetración en el
mercado argentino, poniendo en situación de riesgo a ciertas industrias como textiles e
indumentarias, calzados, avícolas, papeleros y siderurgia. Este estado de cosas provocó
la reacción de entidades gremiales como la UIA (Unión Industrial Argentina), que
cuestiona la debilidad negociadora del gobierno frente al Brasil y pide que se adopten
medidas francamente proteccionistas en relación con las importaciones desde Brasil.
Mientras tanto su directivo José Ignacio Mendiguen dijo que el Brasil sólo tiene un
concepto político del Mercosur, pretendiendo alcanzar en él una posición hegemónica
para utilizarlo en sus negociaciones con Estados Unidos y la Unión Europea. La
posición de la cancillería brasileña es diametralmente opuesta, pues entiende que la
Argentina pretende defender sectores industriales sin destino, como la metalurgia.
(Clarín digital, 3.8.99).
Frente a esta situación, el gobierno reaccionó adoptando medidas de represalias
comerciales respecto del Brasil, ampliando los controles a la importación de
mercaderías en varios rubros. Para ayudar a la producción nacional, rebajó en 5 puntos
porcentuales los aportes patronales a la industria y los sectores primarios. Es evidente
que nos encontramos ante un conflicto mayor derivado de las raíces estructurales del
Mercosur, cuyos fundamentos subsistirán, aunque en lo inmediato se pretenda
minimizar sus efectos. El viceministro de Economía Pablo Guidotti, propuso que, para
conjurar estas crisis, se adoptaran en el futuro mecanismos que amortiguaran los
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efectos de las volatilidades financieras sobre las relaciones comerciales, tales como la
aplicación de aranceles a las importaciones en los países afectados por devaluaciones
de terceros y la eliminación de los subsidios a la exportación en los países que devalúen
su moneda. Volveremos sobre el conflicto Argentina-Brasil in extenso, en la última
parte de este estudio.
La crisis regional fue un factor de gran importancia para otorgar una cómoda
victoria al candidato opositor de la Alianza - Partido Radical-Frepaso - Fernando De
la Rúa, en la primera vuelta de las elecciones realizada el 24 de octubre de 1999.
El nuevo gobierno, dispuesto a mantener la paridad de su moneda con el dólar,
comenzó su gestión con la adopción de un fuerte ajuste fiscal, que incluye un paquete
de nuevos impuestos. El ajuste pretendía reducir gastos por U$S 1.200 millones y
aumentar los impuestos por U$S 2.000 millones, meta que no se logró, ya que la
recaudación fiscal tuvo un comportamiento totalmente insuficiente. Ante este fracaso,
el gobierno lanzó a fines de mayo del año 2000, un nuevo ajuste fiscal, basado esta vez
en el ahorro del gasto público: U$S 590 millones por rebaja de sueldos de trabajadores
públicos y U$S 348 millones por recortes en las jubilaciones especiales y por la
reestructuración de algunas dependencias estatales. Según Michele Santo (Búsqueda,
1.6.2000), el primer ajuste fiscal fallido precipitó un círculo vicioso de desconfianza en
los inversores que frena el aumento de la recaudación, la baja de los intereses y la
activación de la inversión.
La crisis política de la alianza gobernante en el mes de octubre del año 2000,
que culminó con la renuncia del vicepresidente Alvarez y el decrecimiento de la
confianza en el gobierno del presidente De la Rúa, redujo las posibilidades de
recuperación de la economía. En el sector financiero, ello se tradujo en un aumento de
las tasas de interés de los préstamos al Estado y una reducción de la cotización de los
títulos argentinos. Las posibilidades del país de alcanzar el nivel de “investment
grade”, que le permitiría pagar menos intereses por su deuda, se hicieron
más
remotas. En cambio, en el sector económico, los datos parecieron apuntar hacia una
leve recuperación. El PBI creció un modesto 0.9% en el primer trimestre y creció, tal
vez a una tasa ligeramente menor en el segundo semestre. Este aumento se basó
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fundamentalmente en el aumento del consumo privado (1.1.%) y de las exportaciones,
que crecieron en volúmenes y precios, fundamentalmente en el sector energético, que
se benefició con las subas de los precios del petróleo.
En el cuarto trimestre del 2000, el panorama pareció mejorar algo. El gobierno
se repuso del choque político que significó la renuncia del Sr. Alvarez. Consiguió un
acuerdo con los gobernadores provinciales, incluso los justicialistas, para reducir el
gasto público, el presupuesto se aprobó y las diferencias con la otra pata de la Alianza,
el Frepaso parecieron no haber dañado totalmente la coalición. Ello habilitó al FMI
para otorgar al país un “blindaje” económico de unos 40.000 millones de dólares, para
evitar la cesación de pagos, con lo cual se reduciría el riesgo país en el sector
financiero y se apuntalaría la modesta recuperación de la economía. La amenaza
sobre la convertibilidad se alejó circunstancialmente.
Permaneció
sin solución la pérdida de competitividad de la producción
argentina, cuyo aumento sólo podría provenir de la baja de los precios nominales de la
economía, sobre todo la baja de los precios de los productos básicos y las modestas
buenas señales financieras se fueron diluyendo a fines del año 2000. Si bien la baja de
los intereses dispuesta por la Reserva Federal norteamericana frente a las señales de
estancamiento que está dando la economía de Estados Unidos y la estabilización de las
tasas de interés por del riesgo país redujeron la amenaza del aumento del peso de la
deuda y hubo buenas noticias en sector exportador que aumentó un 13%, el ministro
de economía argentino Machinea no encontró la forma de conjurar una recesión de
casi tres años. El PBI experimentó una caída del 1% en el año 2000, pero en lo que va
del 2001 esa caída se aceleró hasta tocar el 2%. El consumo descendió un 3% y la
inversión un 6% y el déficit fiscal llegó a 7.000 millones de pesos en el último año,
debido al escaso aumento de la recaudación y el aumento del gasto público, muy
malas noticias en una economía que tiene un endeudamiento público cercano al 50%
de su producto. En el terreno laboral la situación se tornó muy tirante por el aumento
de desempleo y los bajos salarios. Las centrales sindicales, amenazadas en sus finanzas
por la desregulación de su monopolio sobre las “obras sociales”, trataron de capitalizar
ese descontento, mediante paros y movilizaciones.
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39
Sólo en enero del 2001 el déficit fiscal totalizó 1.000 millones de dólares y en
febrero si bien el aumento bajó a 557 millones de dólares, se advirtieron señales que el
acumulado para el primer trimestre del 2001, podría sobrepasar el déficit
comprometido para mantener el blindaje económico, sin que aparecieran medidas que
revirtieran la situación en el futuro inmediato. Tal estado de cosas llevó a la sorpresiva
renuncia de Machinea el
3 de marzo del 2001, que creó una crisis que pareció
terminar con el nombramiento del ultraliberal López Murphy para la cartera de
economía, nombramiento que no contó con el apoyo del Frepaso, lo cual dejó más
aislado aún al gobierno en las cámaras y presagió un vacío político para el nuevo
ministro. López Murphy, no obstante, anunció un paquete de ajuste del gasto que
amenazaba a la enseñanza, a las provincias y a los funcionarios públicos, que recibió el
beneplácito del sector financiero, que no resultaba tocado en el ajuste, pero mereció
un rotundo rechazo de los sectores políticos, incluso del propio radicalismo y de los
sectores sociales, que comenzaron intensas movilizaciones, corte de carreteras y un
nuevo paro general. Ello precipitó la renuncia de López Murphy a los 15 días de haber
tomado posesión del cargo.
El presidente de la Rúa el 18 de marzo anunció la formación de un gobierno de
unión nacional y la remodelación del gabinete y seguidamente nombró a Domingo
Cavallo – sobre cuya incorporación al gobierno en algún cargo relevante ya corrían
insistentes rumores- ministro de economía, esta vez con un significativo respaldo
político. Cavallo no insiste en el camino del ajuste –por lo menos ostensiblemente- a
pesar de no estar claro que no fuera necesario, y apuesta a la recuperación de la
economía, proponiendo una ley llamada de competitividad, destinada, según se dijo a
reactivar la economía y fomentar el empleo.
Por esa ley, aprobada en tiempo récord el 23 de marzo, el Congreso otorga al
Poder Ejecutivo facultades extraordinarias por
un año en lo económico y
administrativo, que no comprendería la reducción de salarios y despidos, pero que
incluye la posibilidad de decidir sobre la centralización o descentralización de las
reparticiones públicas, sujetar las descentralizadas a las normas del derecho privado,
pudiendo transformarlas total o parcialmente en empresas, sociedades u otras formas
de organización y derogar total o parcialmente normas legislativas que afecten al
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sector público descentralizado o regulen su funcionamiento. Establece algunas normas
llamadas de emergencia pública, por las cuales el Ejecutivo puede modificar la
legislación laboral y previsional, crear o eliminar exenciones impositivas o disminuir
los tributos y tasas, crear recursos para proyectos de infraestructura y derogar las
normas legislativas que afecten a la actividad económica. La ley impone al Poder
Ejecutivo la obligación de dar cuenta al Congreso mensualmente y anualmente, al
abrirse el período de sesiones. Aparte de la delegación de facultades extraordinarias al
Ejecutivo, la ley establece en su artículo 1º una medida impositiva muy fuerte: la
creación de un impuesto a las transacciones financieras, tanto a los débitos como a los
créditos de las cuentas corrientes, pudiendo graduarse a conveniencia del Ejecutivo
hasta llegar a un 0.6%, pero por ser un impuesto “de ida y de vuelta”, el tope real
podía llegar al 1.2%. De aplicarse la tasa máxima, la recaudación en teoría podía
eliminar el déficit fiscal o por lo menos reducirlo grandemente.
En realidad, esa reducción, de producirse, no sería consecuencia de la
reactivación inmediata de la economía, sino de una medida de ajuste impositivo,
mejor recibida que las de López Murphy por no afectar a sectores con gran capacidad
de protesta y movilización y a las provincias.
Como medidas complementarias, que sí podrían catalogarse de reactivación
económica, se aumentaron los aranceles de importación para bienes de consumo
provenientes de extrazona a un 35% - lo que obviamente favorece al Brasil- y se
eliminaron los aranceles para la importación de bienes de capital de aquella
procedencia – con lo cual se vería perjudicado dicho país en el mediano plazo. Estas
medidas arancelarias asestan un nuevo golpe demoledor al arancel externo común y a
toda la normativa jurídica del Mercosur, luego de la devaluación unilateral brasileña
de 1999. En palabras del ex embajador uruguayo, Gustavo Magariños (2001)
Argentina actúa unilateralmente no pudiendo hacerlo, constituyendo una flagrante
violación de los compromisos asumidos. El hecho de que a posteriori las medidas
hayan sido legalizadas por la Decisión No.1 del 7.4.01 del Consejo Mercado Común
no oculta el hecho de que en cualquier momento los grandes países pueden alterar a
voluntad la normativa del Mercosur.
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El 27 de abril, el Ejecutivo dispuso otras medidas fiscales: desde el 1º. De mayo
se aplicarí el IVA del 21% a los medios de comunicación y entretenimiento como
diarios, cable, fútbol y cine y se exoneró del mismo impuesto a la compra de bienes de
capital. Con estas medidas impositivas, sumadas al impuesto a los cheques, se
esperaba recaudar 4.000 millones de pesos más. Se fundamentaron las mismas en la
baja de la recaudación, el aumento de la evasión y un déficit fiscal en el mes de abril
superior en 1.000 millones de dólares al previsto en el acuerdo con el Fondo Monetario
Internacional.
Sobre el tema de la convertibilidad, Cavallo se mantuvo firme pero, como lo
anunciara, propuso un proyecto de ley por el cual se establecería una nueva paridad
del peso, consistente en la media armónica entre el dólar y el euro, pero que entraría
en vigencia cuando estas monedas alcanzaran la paridad, lo cual ha sembrado
incertidumbre sobre sus verdaderas intenciones. Si bien a finales de abril la prima de
riesgo país aumentó a 1.284 puntos, o sea la tercera más alta del mundo, en términos
generales los mercados reaccionarios favorablemente ante tales medidas. Aún con
tales niveles de riesgo – siempre muy altos, aún cuando la prima de riesgo bajó en
mayo a 1.000 puntos- el ministro siguió empeñado en negociar el canje de los bonos de
corto plazo por bonos a plazos largos, con el fin de aliviar considerablemente el
servicio de la deuda. La operación culminó a principios de junio del 2001, con ofertas
de canje por valores mucho más altas de las esperadas – 33.000 millones de dólaresaunque con tasas de interés altísimas (16%) y pesadas comisiones. Pese a las críticas se
consideró una operación beneficiosa porque permitió alejar el fantasma de la cesación
de pagos y encarar las reactivación y baja del gasto público, aspectos en los que
subsiste gran escepticismo.
El último esfuerzo de Cavallo por iniciar la reactivación consiste en un paquete
de medidas que anunció el 15 de junio del 2001. La primera medida consiste en fijar
un tipo de cambio especial para el comercio exterior de dudosa legalidad. Se estableció
un tipo de cambio según un “factor de empalme” promedio de los valores respectivos
del dólar y del euro, que en el momento se fijó en 1.08 argentinos por dólar, el cual
castiga a los importadores y favorece a los exportadores, con la excepción de los
combusstibles. Pero los exportadores, a su vez, sufrirán una supresión o baja de los
41
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reintegros que hasta ahora percibían y que eran discutidos internacionalmente, dando
lugar a derechos compensatorios. En lo demás seguirá rigiendo la ley de
convertibilidad. Al mismo tiempo anunció medidas para la reactivación interna: rebaja
del impuesto a las ganancias para quienes ganan hasta 4.000 pesos, por la vía de
deducciones especiales al mismo; se establece la posibilidad de deducir algunos
impuestos y aportes patronales del IVA
2.4.2 El Uruguay
El Presidente Sanguinetti y su gobierno de coalición durante el año 1995
siguieron, en términos generales, la política de liberalización de la economía, pero con
un manejo más prolijo y rígido del gasto del Estado que el gobierno anterior. El déficit
fiscal se reduce a menos del 2% del PBI y se produce cierto éxito en la disminución
gradual de la inflación (25% en 1996 y 15% en 1997) , que, sin embargo sigue siendo
la más importante del Mercosur. Se nota, además, un vigoroso crecimiento del PBI
en 1996 y 1997 (5,1%) y cierta recuperación de la industria desde 1995 (aumento neto
de 6.9% en 1997 con relación a 1996), con un incremento de productividad
y
disminución de las horas trabajadas; un aumento de la inversión (16% del PBI en
1996), un crecimiento de las exportaciones, pero más de las importaciones, lo que
origina un déficit comercial de 987 millones de dólares (guarismos apenas inferiores
se dieron en 1996), que es compensado en la cuenta corriente. Sin embargo, creció el
desempleo - cerca del 12% en 1996, bajando luego en 1998 a un 9.8%- persistiendo los
bajos salarios y la pérdida de calidad del empleo y subempleo.
El año 1998 fue todavía un año bastante bueno para este país. Hubo un
incremento en la producción del 4.5% y también un leve crecimiento de
las
exportaciones, respecto del año anterior, pero lo hicieron más las importaciones, por
lo que el déficit comercial siguió subiendo a U$S 1.039 millones. La inflación siguió
descendiendo,
situándose en el 8.6%, y el déficit fiscal bajó a menos del 1% ,
mientras que las reservas internacionales netas casi duplicaban la masa monetaria
circulante. El desempleo, fundamental preocupación, bajó de los altos niveles en que
estaba a menos del 10%. Sin embargo, pese a las medidas anteriormente tomadas no
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43
se consiguió reducir significativamente el gasto público y, por consiguiente el pesado
régimen fiscal existente. Por ejemplo, el costoso programa de retiro incentivado por
primas especiales de los empleados públicos, sólo consiguió reducir su plantilla en un
8.4.% entre 1995 y 1999, estimándose por los jerarcas que es necesaria aún una
reducción del doble de la indicada.
El país, debido a su tradición estatista, avalada por el mejor comportamiento
de las empresas públicas
si lo comparamos con otros países, y a una particular
legislación que admite el referéndum contra las leyes, lo cual da ventaja a la acción
política de las oposiciones, no acompañó al mismo ritmo la drástica reforma del
Estado de la Argentina y ahora del Brasil, existiendo aún un área importante de
gestión directa del Estado en la empresa y algunos monopolios clave. Como se verá
en un capítulo próximo, ello le crea dificultades en las negociaciones de liberalización
de los servicios a que está abocado el Mercosur.
En lo político, los logros macroeconómicos del gobierno no son percibidos
como tales por gran parte de la población, debido, en parte, a los altos precios de los
bienes y servicios y los elevados intereses. Ello originó un vasto descontento que se
refleja en la ventaja de la izquierda en las encuestas, frente a cada uno de los llamados
partidos tradicionales, situación que, por supuesto, se acentuó mucho en 1999, para
culminar con una excelente votación de ese sector en octubre de ese año, reforzada por
los problemas que se tratarán a continuación.
En estas condiciones de razonable equilibrio existentes en 1998, se
desencadena la crisis brasileña y la devaluación del 13 de enero de 1999. El gobierno
toma inmediatamente algunas medidas de carácter diplomático para tratar de paliar la
crisis. El 3 de febrero de 1999, el Presidente Sanguinetti se encuentra con el Presidente
Cardoso en Brasilia, de regreso de la ceremonia de toma del mando del Presidente
Chávez en Venezuela. Pidió al Presidente brasileño que, en vista de la devaluación
que transtornaba la competitividad en favor del Brasil,
eliminara
las medidas
restrictivas a las exportaciones uruguayas aplicadas cuando se trataba de defender el
real. (El Observador 4.2.99- Búsqueda 4.2.99). Cardoso se habría comprometido en
esta conversación a revisar las trabas no arancelarias que afectarían al Uruguay. Se
anunció que el Grupo Mercado Común se reuniría el 11 y 12 de febrero en Asunción
43
44
, reunión que luego quedó sin efecto y se anunció una cumbre presidencial durante
febrero, que después se fijó para el 21 de ese mes. El Ministro de Relaciones Exteriores
Opperti, ante
la Comisión Permanente, descartó las medidas de represalia y de
contención y sugirió que Brasil podría eliminar las restricciones brasileñas al
financiamiento de las exportaciones. No descartó en esa ocasión, solicitar la extensión
de los plazos para la reducción de los aranceles. De lo antedicho se desprende que el
gobierno uruguayo optó por asumir un perfil muy bajo en el manejo de la crisis,
evitando chocar con el Brasil, pese a los graves daños que las medidas unilaterales de
su gobierno causaron al Uruguay y separándose de la política retaliatoria de la
Argentina. La pérdida de competitividad no fue causada solamente por la devaluación
brasileña, sino también por la baja internacional del precio de las materias primas y la
valorización internacional del dólar frente al euro y al yen.
Al mismo tiempo los empresarios se movilizaron ante el equipo económico, el
cual se vio abocado a estudiar un conjunto de medidas que otorgaran
mayor
flexibilidad fiscal respecto del sector , así como suspensión de sanciones en el
cumplimiento del prefinanciamiento de exportaciones y en materia crediticia para
ayudar a las empresas que vieran canceladas sus ventas al Brasil o sufrieran demoras
en los pagos. También hubo solicitudes de los empresarios en materia de ampliación
de exenciones impositivas y de no aplicación de multas en el ámbito del Mercosur. El
Consejo Superior de la Empresa, presentó una larga lista de reclamos, comenzando
por la reducción del gasto público y un estricto control aduanero para luchar contra el
contrabando; la reducción de tarifas de los servicios públicos y de las cargas sociales ,
así como del precio e impuestos sobre los combustibles, la transformación del
impuesto al patrimonio en un impuesto al patrimonio neto, compensaciones
extraordinarias a las exportaciones y eliminación de impuestos y gravámenes sobre las
mismas y mejoras de las condiciones de los seguros de créditos a éstas. Reclamaron
igualmente de forma coyuntural, el arancel cero para las importaciones de bienes de
capital y materias primas.
Por su parte, en el ámbito interno el gobierno adoptó medidas de contención del
gasto público, tendientes a reducir el déficit fiscal provocado por la caída de la
44
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recaudación: una reducción del gasto en
UTE de 27 millones anuales; en ANTEL,
13a 15 millones anuales. En ANCAP una reducción del 30 % en el rubro inversiones.
A efectos de favorecer la producción, se decidió no aumentar los precios de los
combustibles y no aplicar aumentos en la tarifa eléctrica a grandes consumidores.
(Búsqueda, 4.2.99). Estas medidas fueron consideradas insuficientes por los sectores
interesados.
Como consecuencia de la crisis brasileña, su principal socio comercial, el
panorama para 1999 fue diferente al de 1998. Parecería que, paradójicamente, la
recesión golpeó más a los socios del Mercosur que al propio Brasil. Efectivamente; la
devaluación implica un aumento de competitividad de alrededor de un 40%, frente a
Argentina y Uruguay, que no ajustaron sus monedas a la baja -único caso en la región.
Ello permite colocar mejor los productos brasileños en esos destinos y a la vez impide
mantener el mismo nivel de colocación de los productos de sus vecinos en el Brasil,
más o menos en los mismos porcentajes, salvo que se puedan aumentar los volúmenes,
como en algunos casos.
En el primer semestre de 1999, el PBI se retrajo un moderado 0.8% respecto de
1998 debido a la buena gestión de los sectores agropecuarios, la construcción y los
transportes y comunicaciones, pero el pronóstico para todo el año fue de una
reducción del 2%. Se pronosticó también que la caída de los precios en dólares de las
ventas al exterior, harían descender los ingresos de la población un 4%. Éstas cayeron
en el primer semestre un 27%, siendo las ventas al Mercosur los dos tercios y al Brasil
la mitad de las de igual período del año anterior. Las importaciones, si bien cayeron
también, lo hicieron a un ritmo menor, situándose en un 17%. La industria, por su
parte, entró en período de recesión, ya que sus volúmenes de producción cayeron
durante tres trimestres seguidos, siendo la caída del primer semestre de 1999, de un
5.1% respecto del primer semestre de 1998.
Durante el segundo semestre de 1999, se comprobó
una continuación del
descenso de la producción industrial, debido a que la alternativa en el sector
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exportador es reducir los precios de sus ventas o ver reducidos los volúmenes de las
mismas, por menor demanda. Por su parte, los sectores volcados al mercado interno,
se verán también afectados por la caída del ingreso. Superando las previsiones, el
déficit fiscal aumentó a un 3,5% del PBI, en parte por causas coyunturales y gastos
por una sola vez que se agregaron a los gastos normales (Ministro de Economía
Mosca, Búsqueda 24.2.2000) y el ingreso nacional
bajó un 5% Subió el
endeudamiento interno y las reservas internacionales se mantuvieron en U$S 2.494
millones de dólares, al haberse producido un incremento de U$S 123 millones en enero
del 2000. En el área del desempleo, los despidos producidos durante 1999 (unos
22.000), volvieron a llevar las cifras a un 11.5% de las personas económicamente
activas - y treparon al 13.7 % en el trimestre marzo-mayo 2000, en parte porque la
recesión impulsa a un mayor número de personas a buscar trabajo. Las importaciones
de bienes, que acumularon una caída del 11.9% respecto de 1998 -y debieron haber
caído mucho más para disminuir el déficit comercial- se vieron incrementadas en el
rubro petróleo, debido al alza espectacular del crudo a diciembre de 1999. Sin
embargo, el sector más afectado durante este año fue sin duda el agropecuario. A los
efectos adversos producidos por las crisis brasileña y argentina y la baja mundial de los
precios de las commodities, se sumó una gran sequía durante la primavera y el verano
últimos. Es de destacar que en este cuadro negativo, y tal vez por la recesión que el
mismo ocasiona, la inflación permaneció en los bajos niveles previstos para 1999 alrededor del 4,8%- acompañando la estabilidad de los precios en el Brasil, que cerró
el año con una inflación del alrededor del 8%.
De acuerdo a datos de ALADI, las exportaciones uruguayas intrabloque
disminuyeron un 37% en 1999 respecto de 1998, descendiendo la participación del
Mercosur a un 47% en el total de dichas exportaciones.
Las elecciones realizadas en dos vueltas, el 31 octubre y el 28 de noviembre de
1999, otorgaron el triunfo al candidato colorado Jorge Batlle, quien contó con la
mayoría de los votos del Partido Nacional, frente al candidato del Frente AmplioEncuentro Progresista, Tabaré Vazquez, quien, sin embargo, tuvo una espectacular
votación, convirtiéndose en el principal partido - en realidad coalición de izquierdas-
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del país. Jorge Batlle heredó el deterioro producido en la situación económica y
financiera, disponiendo de un margen muy estrecho de maniobra para solucionar los
principales problemas creados en el último año del anterior gobierno. En ese momento
ya se consideraba que el remedio a esta situación debería provenir fundamentalmente
de un vuelco favorable del contexto regional y mundial, para el cual el país tendría que
prepararse desarrollando una política de gran prudencia y de contención del gasto
público.
En el transcurso del año 2000, la anunciada recuperación no se materializa en
la medida prevista por el gobierno. El Ejecutivo, para mantener la credibilidad
financiera internacional, batalló por un presupuesto austero, sin lograrlo , por los
gastos adicionales votados en el Parlamento, no pudiéndose evitar el aumento del
déficit fiscal. La idea era reducirlo en el 2001 a un 2.5%, confiando en la reactivación
económica, que no se produjo; en realidad, por las causas que veremos sucedió lo
contrario. El trámite de este presupuesto ocasionó un gran aumento de la
conflictividad laboral en reclamo de aumentos y creación de puestos de trabajo, en un
país donde el desempleo aumentó a más del 14%.
En el sector económico, la meta era revertir la caída del PBI, que se prolongó
durante el primer semestre del 2000, en un crecimiento que muy modestamente, se
situó en un 0.5% y que finalmente no se produjo. La recuperación de la economía se
vio aún más comprometida por la retracción de la inversión, mayor que en la
Argentina. Fue más alentadora la situación del sector exportador, que creció un 7.5%
hasta el mes de agosto, crecimiento que estuvo muy lejos de compensar la pérdida del
año 1999. El déficit de la balanza de pagos se vio recargado por el aumento de los
precios del petróleo en el segundo semestre del año El sector financiero se perjudicó
no sólo por el magro comportamiento de la economía nacional, sino por la
incertidumbre sobre el mantenimiento de la convertibilidad argentina, además de sus
complicaciones específicas. Sin embargo, llamativamente, hasta mayo del 2001 el
mercado financiero no asignó mayor riesgo a los títulos uruguayos ni, por el momento,
se revisó la calificación de riesgo del país.
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La relativa
recuperación brasileña no tuvo
economía uruguaya durante el
un efecto inmediato sobre la
año 2000. A partir de agosto de ese año
la
revalorización del dólar respecto del real, profundizó el déficit de competitividad de
las exportaciones uruguayas en el mercado de ese país, por lo que no se pudo
recuperar el nivel de exportaciones hacia ese destino, que en 1999 experimentó una
caída del 40% respecto de 1998. No obstante, se sostuvo a principios del 2000, que en
precios mayoristas el país logró una competitividad en dólares dentro del Mercosur,
similar al nivel previo al
crack cambiario brasileño (Búsqueda, 24.2.2000). Sin
embargo, las nuevas devaluaciones brasileñas
generaron una reducción de la
competitividad. Reducidos los flujos de comercio dentro del Mercosur, el gobierno y el
sector privado esperaban que podía haber una recuperación del comercio
internacional,por una
suba de los precios internacionales de nuestros productos
tradicionales de exportación y una exitosa diversificación de los destinos de ésta.
Veremos que esa recuperación no se produjo hasta el día de hoy.
A fines del 2000, el país continuó sumido en la depresión interna, tema que el
gobierno pretendió paliar con una represión más enérgica del contrabando, en ocasión
de detectar un brote de aftosa en el departamento norteño de Artigas. El contrabando,
que movería anualmente unos dos mil millones de dólares, perjudicando a la
producción nacional y al empleo, fue combatido, obteniéndose algunos logros iniciales
en ese sentido. El tema de la aftosa cobró, entretanto una gran importancia en el
primer semestre del año 2001. El Uruguay tenía el status de país libre de aftosa, sin
vacunación y el brote detectado en Artigas lo privó del mismo durante algún tiempo,
con consiguiente reducción de exportaciones, a pesar de aplicarse con severidad el
llamado “gatillo sanitario” – matanza de animales contaminados- en la zona. Apenas
recuperado dicho status, se declararon nuevos focos epidémicos, que se extendieron
por casi todo el país, en el mismo momento en que el Presidente Batlle, luego de la
Cumbre de Quebec, iba a solicitar al Presidente Bush una extensión de las cuotas de
carne y queso en el mercado norteamericano. Se comprobó que la misma tuvo su
origen en la Argentina, que ocultó durante un lapso importante su situación sanitaria,
hasta que la misma se hizo evidente. Luego de un intento inicial de aplicar el gatillo
sanitario masivamente, se desistió de ello debido a la extensión de la epidemia y de la
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oposición sectorial y política que se generó. Se decidió optar por un sistema mixto de
gatillo sanitario y vacunación, que hizo perder al país su status de libre de aftosa sin
vacunación y la esperanza de incrementar sus exportaciones de productos cárnicos y
lácteos hacia los principales mercados. Lógicamente, la epidemia afectó duramente al
sector productor, a los frigoríficos y generó más desempleo, incidiendo también
negativamente en la balanza comercial, la actividad productiva y la recaudación, a lo
que deberán sumarse las indemnizaciones que pagará el Estado a los productores por
la matanza de animales.
Quizá la única buen noticia durante el período se produjo en el sector
financiero, pues las importantes reducciones del interés de referencia realizadas por la
Reserva Federal desde finales del año 2000, llevándolo del 6% al 4%, redujeron el
monto del servicio de la deuda a tasa flotante. Sin embargo, no se produjo, como
tampoco en el resto de los mercados emergentes, un aumento significativo de la
afluencia de capitales a la plaza.
El presidente Batlle como candidato (Búsqueda 1/7/99) y como presidente se
manifestó partidario de que el Uruguay hiciera acuerdos bilaterales con Estados
Unidos o con el Nafta, siguiendo el ejemplo chileno. Si bien la política oficial no dio
señales en ningún momento de querer abandonar los compromisos dentro del
Mercosur, el presidente aprovechó la cumbre de Quebec para hacerse notar,
proponiendo la formación de un gran lobby de políticos, empresarios y líderes
sindicales ante el Congreso norteamericano para que este aprobara el “fast track” para
llegar al tratado y señalando su apoyo al mismo. Ello hizo que el presidente Bush se
interesara por sus planteos y lo invitara a la Casa Blanca. De esta reunión surgió el
acuerdo de formar un Consejo Económico Conjunto, como el que Estados Unidos
tiene con otros países, para explorar la posibilidad de avances bi y multilaterales en
temas comerciales y de inversiones, de cooperación, energía y ciencia y tecnología. El
alcance de este contacto quedó limitado por el brote de aftosa que experimentó el país
en el mismo momento de las conversaciones, ya que Batlle tenía una proposición
concreta de negociar un aumento de las cuotas de carne y lácteos para someterlos a la
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OMC, que no pudo ser presentada. Estas tratativas se hicieron con mucha cautela,
pues el embajador del Uruguay en Washington, Fernández Faingold enfatizó que
estas conversaciones no buscan un acuerdo general como es el caso chileno, sino
acuerdos específicos en áreas sustanciales, se trata de una señal diplomática de ambas
partes para el Brasil en el seno del Mercosur, que este país hubiera debido tener en
cuenta en las futuras negociaciones colectivas. Se creó así una nueva situación que
apuntaba a otorgar al Uruguay márgenes de maniobra diplomáticos en el Mercosur y
en el ALCA, que antes no tenía.
El 18 de junio del 2001, ante la modificación del tipo de cambio comercial por
parte de Argentina, el país adoptó dos medidas que afectaron el tipo de cambio: la
ampliación de la banda cambiaria del 3 al 6% y la duplicación de la devaluación
mensual del peso del 0,6 al 1.2%. Estas medidas fueron claramente insuficientes y
apenas mejoraron la competitividad de las exportaciones, encareciendo
algo las
importaciones y crearon un riesgo psicológico sobre la estabilidad cambiaria, que
podía ser bien controlado por el Banco Central, que tenía una amplia disponibilidad de
reservas internacionales. Se previó que tendrían
un moderado impacto sobre la
inflación, que subiría al 8% en el año, pero ninguno sobre la reactivación.
En el mes de agosto de 2001, el gobierno se vio obligado a revisar a la baja las
previsiones para ese año: el país experimentaría un crecimiento cero, el déficit fiscal
previsto en un 2.8% del PIB subiría al 3.5%, las reservas internacionales disminuirían
un poco y la inversión se situaría en un 13% del PIB, entre las más bajas de América
Latina. El ministro de economía reafirmó su propósito de no generar mayor
endeudamiento, lo cual entrañaría más ahorros en el sector público.
Anunció asimismo un plan de reformas fiscales, de concesiones y de obras públicas.
2.4.3.- Paraguay
Pese a sobresaltos políticos, como el intento de golpe de Estado del general
Lino Oviedo hace dos años, con la elección de Wasmosy y luego en 1998 de Cubas,
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ambos del Partido Colorado, el país logró conservar la calificación de democrático. El
juicio, prisión y prohibición de la candidatura electoral de Oviedo, marcó momentos
de tensión, pero el triunfo de Cubas, su segundo en la fórmula presidencial ante la
oposición liderada por Domingo Laíno, disipó en parte la difícil atmósfera política de
comienzos de este año. Sin embargo, el partido de gobierno, fuertemente dividido
entre el grupo de Cubas y Oviedo y los argañistas, seguidores del vicepresidente Luis
María Argaña, entró en una lucha interna que culminó en el asesinato de Argaña
(23.3.99) y una crisis institucional que fue a duras penas conjurada con la renuncia de
Cubas y el exilio de Oviedo a la Argentina, quien había sido liberado por Cubas, luego
de un falso arresto en una dependencia militar. Éste último fue sucedido por Luis
González Macchi, quien pidió la extradición de Oviedo, que fue rechazada de plano
por el propio presidente Menem. Sin embargo, el gobierno argentino debió confinar al
general en una estancia de la Patagonia, luego de que éste violó las condiciones del
asilo. Oviedo, sin embargo, desapareció y se ignora su paradero. El Uruguay concedió
el derecho de asilo al ex ministro de Defensa, José Segovia y se negó a extradictarlo, lo
cual creó otro incidente diplomático, que enturbió aún más las relaciones dentro del
Mercosur. Posteriormente dichos incidentes fueron superados.
En lo económico, el país debió en el primer semestre de 1999 ajustar a la baja su
signo monetario para mejorar la competitividad de sus exportaciones, en descenso. La
crisis económica, sumada a la inestabilidad política golpean duramente al país, que se
sumió en una profunda recesión.
2.4.4.- Chile
Chile fue también alcanzado en 1998 por la recesión de la economía mundial,
principalmente por la baja de los precios de las commodities, especialmente la notable
baja de la cotización del cobre, lo que determinó un aumento del déficit de la balanza
comercial. Ello aparejó una moderación importante del crecimiento chileno, tras
quince años de expansión acelarada. Durante el primer semestre de 1999, el país
experimentó
una caída de la economía del 1.8%, luego de tener un crecimiento
promedial del 7% en la última década. Esta situación llevó al gobierno a ajustar a la
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baja la paridad monetaria con el dólar y el Banco Central de Chile anunció su
decisión de suspender su compromiso formal de intervenir en el mercado cambiario
para sostener el techo superior de la banda cambiaria que era del 11% respecto a la
paridad central. El Banco declaró, además, que, a partir de ese momento, sólo
intervendría en casos excepcionales. La recesión repercutió igualmente sobre el
desempleo, llevándolo a la
cifra del 11%. Si bien Chile tiene uno de los índices de
desarrollo humano más favorables de Latinoamérica, aún su índice de pobreza es de
un 21.7% de la población.
El 12 de diciembre de 1999, se desarrolló la primera vuelta de las elecciones
presidenciales. Su resultado arrojó una gran paridad entre sus candidatos principales
Ricardo Lagos y Joaquín Lavín y ninguno llegó a la mayoría absoluta requerida para
ser consagrado presidente en la primera vuelta. Como en el caso de Argentina y
Uruguay, la crisis regional favoreció a los partidos y coaliciones opositoras; con el
triunfo holgado de la Alianza liderada por De La Rúa en el caso argentino y un gran
aumento del caudal de votos del Frente Amplio en el caso uruguayo. Sin embargo, la
segunda vuelta electoral, ocurrida el 16 de enero dio el triunfo al candidato oficialista,
Lagos, por un reducido margen del 3%. El nuevo presidente enfatizó repetidas veces el
propósito de Chile de ser un miembro pleno del Mercosur, pero se trata más bien de
una declaración de voluntad política, que de una realidad factible en el corto plazo.
Mientras Chile tiene un arancel medio del 10% en constante baja (6% en el 2003), la
tendencia del Mercosur es la de ser cada vez más proteccionista, por lo cual , en vez de
encararse una necesaria convergencia para que el país ingrese a la tarifa externa
común , las asimetrías se hacen cada vez más amplias. A noviembre del 2000, esta
evaluación se confirma en dos aspectos: primeramente el Presidente Lagos, aclaró
públicamente que Chile piensa más en una concertación política con el Mercosur, que
en una unión económica ; en segundo lugar, el gobierno anunció oficialmente el
comienzo de las negociaciones para formar una zona de libre comercio con los Estados
Unidos.
Al contrario de las otras economías del Mercosur, la economía chilena gozó de
buena salud en el 2000, con un crecimiento del 5.4%. Para el 2001 se proyectaba un
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crecimiento del 5,5%, pero su ministro de Hacienda Eyzaguirre, expresó que dicha
cifra deberá revisarse a la baja, augurando un aumento del 5%, mientras que la
oposición reconoció que el mismo podrá ser de un 4 a un 4,5%. El buen orden
imperante en las cuentas fiscales debería permitir al país resistir los embates externos.
2.5.- Estado general de la región a agosto del 2001
En términos generales, la región no ha tenido la recuperación que se preveía
desde mediados de 1999 y la salida de la crisis mundial para ella, resulta hoy como
bastante más lenta de lo que se previó, en términos de recuperación del nivel de
actividad, aumento del empleo, y mejoría en la recaudación fiscal y de la balanza de
pagos. La crisis argentina, cuya salida no está clara y los repetidos infortunios del
Uruguay, tanto los causados por sus socios como por los propios, a los que debe
agregarse la vacilante economía brasileña y la mala situación paraguaya, configuran un
panorama de recesión profunda y amenazadora y un desfibramiento paralelo de los
compromisos asumidos en el Mercosur, en el peor momento para la persistencia del
sistema.
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CENTRE
D’ETUDES
PROPECTIVES
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D’INFORMATIONS
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GINESTA, Jacques. El Mercosur y su contexto regional e internacional. Porto Alegre:
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MAGARIÑOS, Gustavo. Entrevista en radio El Espectador, 3 abr. 2001.
SOROS, George. La crisis del capitalismo global: la sociedad abierta en peligro.
Buenos Aires: Ed. Sudamericana, 1999.
53
54
CAPITULO 3
LA EVOLUCION DEL MERCOSUR
SUS NUEVOS ÁMBITOS DE ACCIÓN
3.1.- Las últimas etapas del perfeccionamiento de la zona de libre comercio y de la
Unión Aduanera
3.1.1.- La Zona de libre comercio
Recordemos que por decisión del 5 de agosto de 1994, el perfeccionamiento de
la zona de libre comercio que debería quedar terminado, según el Tratado de Asunción
el 31 de diciembre de 1994 para Brasil y Argentina y el 31 de diciembre de 1995 para
Uruguay y Paraguay, debió ser aplazado para ciertos productos, durante cuatro años
para Argentina y Brasil, y de cinco años para Uruguay y Paraguay, a partir del 1.1.95;
el margen de preferencia inicial entraría en vigencia para estos dos últimos países el
1.1.96. Las desgravaciones durante ese período se harían en tramos del 25%. En la
reunión de Ouro Preto, Argentina incluyó 221 productos, Brasil 29, Paraguay 427 y
Uruguay 950. Para 1999 quedaría perfeccionada entonces la zona de libre comercio. El
1º. de enero de 1999, el Uruguay llegó al último tramo de rebajas arancelarias de los
productos exceptuados por el régimen de adecuación pactado en Ouro Preto, antes de
la liberalización total en el 2000. Esta nueva rebaja involucró 958 productos que
tendrán una protección mínima entre el 2 y el 7%. De éstos, los sectores de lácteos,
alimentos preparados, pinturería, plásticos, vestimenta, cerámica, metalúrgica y
frutícola están en condiciones de competir, mientras que los textiles de algodón,
calzado, hortícola, fabricación de cepillos y escobas podrían tener que cerrar.
Renglón aparte merecen las alternativas de los sectores azucarero y
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automotores. Respecto de estos productos, también se aprobó un régimen de transición
especial, por el cual mantendrán sus reglas propias en cada país, hasta su adecuación a
las normas generales. Tal adecuación encuentra considerables dificultades.
En el
sector automotriz, una directiva emitida en Ouro Preto, establecía la fecha del 31.12.97
para estructurar un régimen común de liberalización, habiéndose luego postergado esa
meta para el 1º. de enero del año 2000. El Comité Técnico No. 9, a cargo de esta tarea,
sólo se reunió un par de veces, enfrentando en su trabajo dilatorias brasileñas y
argentinas. No habiéndose cumplido la tarea para esa fecha, los Ministros de
Industrias resolvieron prorrogarla para el 30 de abril de 1998, decisión ratificada por el
GMC, el 13.12.97. Argentina y Brasil, por su parte,
acordaron
un régimen de
comercialización y complementación productiva, manteniendo sin embargo,
importantes diferencias - Brasil resistía una apertura total del mercado brasileño- que
les impidió resolver el tema. A principios de julio de 1998, se reunieron nuevamente
los representantes de los Ministerios de Industrias de los cuatro países sin lograr un
acuerdo final. En la reunión de Ushuaia del 23 y 24 de julio de 1998, no se registró
ningún progreso, postergándose el tema para la reunión de diciembre de 1998, en la
que hubo también ausencia de resultados.
El régimen de transición favoreció fundamentalmente la localización de
inversiones en los mercados más grandes, ya que los inversores adoptaron una política
de seguridad frente a la indefinición del régimen final, sin perjuicio de que el Uruguay
aprovechó también en parte el boom automovilístico producido en estos últimos años el aumento del producto industrial uruguayo desde 1996 se produjo en buena parte en
la rama metalmecánica - bajo las condiciones del régimen del CAUCE automotriz
suscrito con Argentina y de un acuerdo especial con Brasil. Uruguay desea que el
régimen final le reconozca tratamientos diferenciales en el sector de las series cortas,
por ejemplo los vehículos 4x4 y en las series iniciales de las grandes series, traducidas
en la fijación de normas más benignas sobre el contenido regional de los productos
automotrices
y el mantenimiento de la modalidad de los kits, todo lo cual
le
asegurará una producción automotriz complementaria de la argentina y de la
brasileña. (declaraciones del director de Industrias Cr. Young, julio de 1998). Se
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resiste, además, a los aumentos realizados y proyectados del arancel de importación de
los vehículos automotores ( actualmente 23%, final propuesto 35%), ya que éstos
protegen a los mercados argentino y brasileño y perjudican al uruguayo (declaraciones
del Sr. Shaw de la Cámara Importadora de Vehículos Automotores (CADIVA) del
Uruguay).
La situación a esa fecha estaba
lejos de ser sencilla. Por una parte, la
devaluación brasileña y la política de subsidios para las armadoras propiciadas por
algunos Estados de ese país, hacen a su industria automovilística extremadamente
competitiva, lo cual fue denunciado por la Argentina. Come respuesta, se presentó en
el Congreso argentino un proyecto de ley por el cual se establecería un índice de
nacionalización del 50% para los automóviles producidos en el país, lo cual fue
rechazado por el Brasil, que alega que las necesidades argentinas se satisfarían con no
más de un 23% de componentes nacionales.
Sin embargo, los fabricantes de vehículos y autopiezas de Argentina y Brasil,
llegaron en agosto de 1999 a un acuerdo de principio a efectivizarse en enero del 2000.
Según el mismo, hasta el año 2004, no habría libre comercio sino un intercambio
administrado, en el que los gobiernos deberían velar que no hubiera desequilibrios
significativos, a la luz de las diferencias macroeconómicas. Entre los términos del
acuerdo, se señalaron un porcentual mayor para la Argentina de contenido nacional
dentro del 60% de contenido regional que debían tener los productos del sector, y la
extensión al año 2004
para los fabricantes de ese país, del plazo anteriormente
acordado, que era el año 2000, para llegar a las tarifas finales de importación de
autopiezas, del 14,16 y 18% y a un arancel para la importación de automotores del
35%.
En la 17ª. reunión de Presidentes del Mercosur, Chile y Bolivia, el Presidente
brasileño expresó que si no se alcanzaba un acuerdo final antes del 31 de diciembre de
1999, fecha en que vencía el acuerdo de complementación argentino-brasileño, se
prorrogaría el régimen vigente entre los países del Mercosur. Efectivamente, llegada
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esa fecha no hubo acuerdo sobre las condiciones de acceso al régimen común, ya que,
cambiando posiciones, Brasil favorecido por la devaluación, quería ir directamente a la
liberalización del sector y argentina quería un nuevo acuerdo de comercio negociado
con cuotas de importación. En la espera de un acuerdo sobre ese punto, Argentina y
Brasil prorrogaron por sesenta días el régimen vigente entre ambos, en lo que se llamó
acuerdo informal o mínimo. Para el caso uruguayo, se preveía una prórroga
automática del régimen del CAUCE automotriz con la Argentina; con el Brasil, una
prórroga de 90 o 120 días de las condiciones vigentes, pasándose luego al régimen de
transición que se acordara. (Declaraciones del Cr. Young, radio Carve, 1.1.2000).
Finalmente, el seis de abril del 2000, se produjo el anunciado acuerdo entre
Argentina y Brasil, que fijó un período de transición que regiría hasta el 1º de enero del
año 2006, en el que se abriría totalmente el comercio del sector entre los dos países. En
él se estableció una tarifa común del 35% para automóviles y vehículos comerciales
livianos, importados desde fuera de la región y un 14% para tractores, así como un
sustancial aumento en los aranceles de partes y piezas de automóviles. Se fijó un
régimen de cupos de exportación para cada país.
Según el presidente de la Asociación de fabricantes de autos de Argentina
(ADEFA), Luis Ureta Saénz Peña, para ellos es esencial un acuerdo con Brasil,
aunque se deban absorber los mayores costos de los componentes extrazona, porque el
sector no tiene perspectivas sino es dentro del Mercosur, o sea si no exporta al Brasil
en cantidades suficientes. Por su parte, los industriales metalúrgicos y siderúrgicos
argentinos se sientieron lesionados por este acuerdo y consideran que con el mismo se
vería más limitada aún la situación industrial argentina. Tanto Uruguay como
Paraguay se opusieron a los aumentos de la TEC y solicitaron un menor contenido
regional en el armado de kits procedentes de extrazona, por lo que la situación quedó
resuelta a nivel de todos los miembros del Mercosur. Específicamente, el Uruguay
planteó obtener una prórroga de los convenios existentes con Argentina y Brasil
(CAUCE y PEC), que permiten exportar con arancel cero a esos países, los vehículos
armados localmente, con cupos fijados; planteó, dentro de ese régimen, una tarifa del
20% para importar desde países de extrazona, mantener el 2% para los kits
y
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autopartes y llegar gradualmente al arancel de los vehículos livianos
para los
camiones, que pagan hoy el 8%, así como mantener el componente de extrazona en el
armado local en el actual 50%, en vez del 60%. Se consideraba que como tema de
negociación, Argentina y Brasil propondrían, entre otras cosas, una suba gradual de los
aranceles externos, para terminar en las alícuotas acordadas. En el caso de que no se
lograra incorporar a estos socios al acuerdo en una reunión que se realizaría el dos de
mayo, los socios mayores estaban dispuestos a ponerlo en marcha, bilateralmente, a
partir del primero de julio, protocolizándolo en ALADI como acuerdo de alcance
parcial con el No. 14.
Sin embargo, el dos de mayo siguiente, reunidos en Montevideo los ministros
de industria, aceptaron otorgar a Uruguay y Paraguay un régimen especial, que
básicamente prorroga la situación existente hasta el primero de enero del año 2000. Se
acuerda un arancel del 23% para importar autos de extrazona y 20% para camiones,
14% para la maquinaria agrícola y del 2% para kits y autopartes, que podrán ser
reexportados a Brasil y Argentina con arancel cero, dentro de la cuota concedida a
Uruguay, que pasaría a ser de 20.000 automóviles, tanto para uno como para otro.
Para dicha cuota se mantuvo el régimen de origen del 50%, en vez del 60% Mercosur.
Como contrapartida, la Argentina, que exporta a su vez al Uruguay una cuota de
6.000 vehículos y el Brasil , que exporta 4.000, las cuáles se mantendrían con un
arancel cero,
lograron que, fuera de la cuota, las exportaciones que se hicieran
pasarían gradualmente del 23% de arancel común al 7%, lo que les permitiría competir
mejor con las importaciones de extrazona en el mercado uruguayo y paraguayo.
(Declaraciones del Ministro Abreu a “El Espectador”, el 4.5.2000). Sin embargo, el
acuerdo dos más dos no llegó a suscribirse porque en la reunión de ministros del 30
de junio del 2000, coincidente con la cumbre presidencial, el Paraguay
sorpresivamente pidió la equiparación con el Uruguay.
De todos modos, el acuerdo de abril tuvo un largo cuestionamiento y recién el
21 noviembre del 2000, se arribó a un nuevo acuerdo que contó con el asentimiento de
casi todas las empresas de ambos países. ADEFA ( la asociación de fabricantes de
automóviles) y el sector siderúrgico argentino lo aceptaron en general y AFAC (los
58
59
fabricantes de autopartes) se mostraron cautelosos. Una empresa argentina fabricantes
de camiones se dijo insatisfecha y ADEFA anunció que trataría de modificar algunos
puntos. Los dirigentes de ANFAVEA y el gobierno brasileño admitieron que las
empresas pudieran ponerse de acuerdo sobre algunos reclamos puntuales no
contemplados en el acuerdo. Se previó que el acuerdo definitivo se firmara el 15 de
diciembre del 2000.
Respecto del azúcar, se decidió en la reunión de Fortaleza de diciembre de
1996, a un año del vencimiento del plazo originalmente establecido, una prórroga
hasta el 31.V.97 para presentar una propuesta de liberalización de los productos del
sector. El 19 de mayo de 1997, se reunió en Buenos Aires el Grupo Azúcar para
acordar un régimen común de liberalización, eliminándose todos los subsidios, a
aplicarse a partir del 1º. de enero del año 2001. Llegada esa fecha no se logró un
acuerdo porque el Brasil subsidia la producción azucarera para la producción de
alcohol carburante, que utiliza hasta el 60% de la misma. Por ley, el alcohol debe
integrar hasta el 27% del consumo de gasolina. El ministro de Industria y Comercio
del Brasil y el Secretario de Industria de Argentina, se comprometieron a tentar
solucionar las distorsiones que provoca el programa brasileño Proálcol y que impiden
la libre circulación de ese producto en el Mercosur. No obstante, ni en la reunión de
Ushuaia , ni en las sucesivas, tampoco se alcanzó un resultado definitivo. Alegando
que el azúcar brasileño está subsidiado indirectamente por el programa Proálcol,
Argentina, aplica una alícuota sobre la importación cercana al 80%. El producto es de
gran sensibilidad para la economía de determinadas provincias, con Tucumán a la
cabeza, y se convierte en un tema político importante. . A falta de acuerdo sobre
liberalización del comercio, la solución podría estar en llevar el asunto a la OMC. (La
Gazeta Mercantil, 10.8.99). La reunión de ministros del Mercosur del 30.6.2000 no
aportó variantes en este panorama. Posteriormente, Argentina prorrogó hasta el 2005
el arancel a la importación de azúcar y propuso al Brasil comenzar a reducir el arancel
que aplica en forma gradual en los siguientes cinco años, siempre que este país elimine
el subsidio del programa Pro-Alcool, lo cual parece muy difícil.
59
60
Tampoco hay acuerdo con los plazos para el perfeccionamiento total de la
Unión Aduanera, pues Uruguay solicitó su ampliación para aliviar a las economías en
recesión.
3.1.2 El perfeccionamiento de la Unión Aduanera
La Unión Aduanera aún no está totalmente vigente. En los acuerdos de Ouro
Preto se estableció una lista de excepciones a la TEC para los bienes de capital y
productos informáticos y de telecomunicaciones, que al principio pagarían las tarifas
nacionales diferenciadas conforme al país importador, pero que estarían sujetos a un
proceso de convergencia lineal y automática de tarifas. Para los bienes de capital, la
convergencia se hará hacia la tarifa del 14% y el plazo será el 1o. de enero del 2001
para el Brasil y la Argentina y el 1o. de enero del 2006 para el Paraguay y el Uruguay,
pudiendo determinarse por consenso niveles inferiores. Por ejemplo, el Uruguay que
aplica el arancel 0 para los bienes de capital, deberá llevarlos al 14% en el 2006 y el
Brasil, que tiene tarifas más altas se obligó a reducirlas al 14% en el 2001. Para los
productos informáticos y de telecomunicaciones, la convergencia sería hacia la tarifa
del 16% el 1o. de enero del 2006, pudiendo determinarse por consenso, dentro de estos
rubros, ítems con aranceles inferiores al 16%.
Aparte de este régimen especial, se establecieron listas de excepciones a la TEC,
hasta un número máximo de 300 ítems arancelarios de la Nomenclatura Común del
Mercosur, que fue aprobada simultáneamente, para Argentina, Brasil y Uruguay y
hasta 399 para Paraguay. Estas excepciones, que protegen entre otros a los sectores
químico, petroquímico y siderúrgico, podrán mantenerse hasta el 1o. de enero del
2001, excepto para el Paraguay, que podrán seguir vigentes hasta el 1o. de enero del
2006, con la particularidad de que hasta el 2001 tendría un régimen de origen especial
del 50% de integración regional, pero desde esa fecha hasta el 2006, se aplicaría el
régimen de origen Mercosur (60% de integración regional).
La TEC sufrió posteriormente diversas modificaciones, algunas de carácter
general, como el aumento en tres puntos porcentuales por tres años , realizado a
60
61
instancias de la Argentina y el Brasil, cuya aplicación respecto de Paraguay y Uruguay
quedó librada a sus necesidades y respecto de ciertos productos como los automotores
cuyo arancel se llevó del 23% al 35% por una acuerdo bilateral entre Argentina y
Brasil. El 1º. de enero del 2000 se produjo una modificación de la TEC en algunos
productos, como leche, vinos, combustibles, calzados, bicicletas, electrodomésticos y
algunos productos médicos, por incluirse los mismos en la lista básica. Respecto de los
productos agrícolas, Argentina y Uruguay, por un lado y Brasil, por otro, tienen
diferentes posturas. Argentina deseaba propiciar una suba de la TEC, que podría llegar
al 35% y Uruguay, que ha sido, en general, contrario a la suba de aranceles, estaba
inclinado a acompañar. Brasil, en cambio, se opondría a la suba de los productos
agrícolas, para no quedar cautivo de Argentina y Uruguay. Existiendo todavía listas de
excepciones, algunos de los países socios podrían incorporar un rubro nuevo a su lista,
determinando así su propio arancel, sin el consenso de todo el bloque. ( El Día,
Montevideo, 3.8.00)
Debido a la crisis del Mercosur en el año 2000 se consideraba como probable
que hubiera modificaciones en los plazos para la íntegra aplicación de la TEC, pues,
por ejemplo el Uruguay manifestó su deseo de que se ampliaran, para aliviar la
situación que le creó aquélla. Este país, que tiene un régimen de admisión temporaria
de insumos con arancel cero para elaborar productos destinados a la exportación, logró
en la reunión del 30.6.2000 una prórroga del mismo por cinco años. El tema quedó
para tratar en la reunión de diciembre en Florianópolis.
En diciembre del 2000, los países del bloque decidieron rebajar la TEC en un
3% a partir de enero del 2001, excepto Brasil, que no deseaba reducir por esa vía su
recaudación fiscal. La decisión unilateral argentina de modificar sus aranceles en la
forma vista en el capítulo dos, asestó un duro golpe a la tarifa externa común y,
aunque esta transgresión a la misma fue aceptada como un caso excepcional de
necesidad, no se puede predecir cual será el futuro de la misma.
61
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3.2.- La armonización de las políticas. Nuevos ámbitos de acción del Mercosur
3.2.1.- La armonización de las políticas
Es
uno de los aspectos que más ha languidecido en la construcción del
Mercosur, por tropezar con grandes dificultades. Recordemos que por decisión No. 13
del CMC, de diciembre de 1993, se aplazó la armonización de las políticas
macroeconómicas, al no haberse logrado consenso en el subgrupo correspondiente. El
Mandato de Asunción para la consolidación del Mercado Común del Sur aprobado
por el Consejo Mercado Común en diciembre de 1995, estableció un Programa de
Acción del Mercosur hasta el año 2000, que incluía la profundización de la
armonización de las políticas en una serie de campos, que trascienden lo meramente
comercial, a los efectos de avanzar en la difícil implementación del mercado común
dispuesto por el artículo primero del
tratado de Asunción. Sin embargo no se
produjeron los avances esperados, llegando a la crisis brasileña de enero de 1999, sin
un acuerdo operante sobre el tema, lo que permitió a este país modificar
unilateralmente su política cambiaria, que en 1994 había sido armonizada con la de
Argentina y en cierto modo con la uruguaya, ya que todos optaron por establecer
algún tipo de ancla cambiaria, acompañada por la sobrevaloración de sus monedas.
Esta falta de armonización afectó sensiblemente los flujos del comercio intramercosur.
En la cumbre de junio de 1999, el presidente pro-tempore Sanguinetti, se lamentó de
que se hubiera descuidado este aspecto tan importante y por ello, el CMC decidió una
vez más crear el Grupo de Coordinación de Políticas Macroeconómicas, para
expedirse en un plazo breve y el Grupo de Seguimiento de Coyuntura.
En la 17ª. Cúpula de Presidentes del Mercosur en Montevideo, diciembre de
1999, se ratificó la voluntad de avanzar en la coordinación de políticas
macroeconómicas. El Grupo de Coordinación de Políticas Macroeconómicas,
concomitantemente,
comenzó
a
analizar
los
mecanismos
nacionales
de
responsabilidad fiscal. En realidad hasta ese momento poco o nada se había hecho
62
63
para pasar de la fase declarativa a la de adopción de medidas concretas. Sólo a
comienzos del año 2000 en reuniones bilaterales entre Argentina y Brasil se comenzó a
diseñar un plan de acción en esta materia y, el 9 de junio del 2000, se reunieron los
ministros de Economía y los presidentes de los Bancos Centrales de los países del
Mercosur y asociados y decidieron que en marzo del 2001 se publicaría el primer
cronograma de metas conjuntas para los principales indicadores de la economía,
fijándose los objetivos comunes y los plazos en los niveles de déficit fiscal, deuda
pública e inflación. Se previó también que en setiembre del año 2000 se publicaría un
primer informe con datos fiscales del primer semestre de 1999 y del primer semestre
del año 2000. Se comenzaría a trabajar igualmente en la confección de un índice
estructural de las cuentas públicas, con el fin de neutralizar los efectos del ciclo
económico. El ministro Machinea comentó que estas medidas tendrían por finalidad
garantizar la solvencia fiscal y la estabilidad monetaria, que son prerrequisitos
indispensables del desarrollo con equidad. También se expresó el deseo de progresar en
la integración de los mercados financieros y de capitales. En la reunión del 30.6.2000
los socios del Mercosur ratificaron este calendario.
El 13 de diciembre del 2000, los ministros de economía y los presidentes de los
bancos centrales del Mercosur, Chile y Bolivia, reunidos en Florianópolis acordaron
las metas y mecanismos de convergencia macroeconómica para la inflación, el déficit
fiscal y el porcentaje de la deuda pública con el PBI nominal, precediendo a la 19a.
cumbre presidencial del sistema de integración.
En el siguiente
año los países
anunciarían sus objetivos para las tres variables, preparando las metas comunes que
comenzarán a regir a partir del año 2002. Respecto de la inflación se fija una máxima
del 5% anual entre el 2002 y el 2005, para llegar a un 4% en el 2006, excepto el
Paraguay que tendrá que reducir su inflación de más de un 11% anualizado en el 2000,
en un ¼% hasta el 2006. El endeudamiento no podrá se superior al 40% del PBI y el
déficit fiscal no podrá superar el 3% del PBI, pero Brasil gozaría de un período de
adecuación entre el 2002 y el 2003, en el que su déficit podrá llegar al 3.5% del PBI . Se
acordó también adoptar un procedimiento de corrección de desvíos, que se pondría en
marcha si una de las partes no cumpliera con las metas establecidas, según informe del
63
64
Grupo de Monitoreo Económico formado en abril del 2000 en Buenos Aires.
3.2.2.- Los nuevos ámbitos de acción del Mercosur
Hagamos ahora un repaso de los avances realizados o en vías de realización en
los nuevos aspectos abordados por el sistema de integración.
Comercio de servicios. Respecto del comercio de servicios se dispuso la elevación a la
Presidencia “pro tempore” del texto de un acuerdo marco que implementaría el
artículo 1o. del tratado de Asunción. El mismo se aprobó por el Consejo Mercado
Común como Protocolo de Montevideo, el 15 de diciembre de 1997 durante la cúpula
presidencial del Mercosur y establece un período de 10 años para la liberalización total
de los servicios, excepto los prestados en ejercicio de las facultades gubernamentales,
como la Justicia, la Policía y la función bancocentralista. La liberalización implicaría
la derogación de los monopolios estatales de servicios dentro del plazo indicado.(El
Observador 14.12.97, El País, Indicadores de Mercado 26.12, 97). Las negociaciones
futuras quedaron a cargo del Grupo Mercado Común y la Comisión de Comercio.
El 1º de julio de 1998, la comisión de servicios se reunió en la ciudad de
Buenos Aires, para comenzar la primera ronda de consultas, a efectos de preparar
detalladamente, los plazos y condiciones para liberalizar cada uno de los servicios de
transporte , telecomunicaciones, financieros y energéticos.
Telecomunicaciones. Veamos la evolución en materia de telecomunicaciones.
Argentina y Brasil adhirieron al “Acuerdo sobre liberalización de telecomunicaciones”
de la OCM, suscrito el 5 de febrero de 1998 por 72 países. El mismo establece la
apertura gradual de los mercados hasta llegar a la libre competencia. Paraguay y
Uruguay no adhirieron al acuerdo.
El Uruguay , país muy estatizado, desde hace algunos años vino preparando
su legislación para desmonopolizar los servicios: los servicios portuarios, los seguros y
la generación de energía fueron objeto de leyes de liberalización. En el sector
telecomunicaciones, sector de alto crecimiento y considerado sensible, la empresa
estatal ANTEL mantiene el monopolio de la telefonía básica y del telégrafo. La
telefonía celular se opera en régimen de competencia entre ANCEL, filial de ANTEL
64
65
y la compañía privada MOVICOM.
El 1º de julio de 1998 se inició en Buenos Aires una ronda de negociaciones
entre los cuatro países del Mercosur para la liberalización de servicios. En el área de
las telecomunicaciones Argentina y Brasil ya habían decidieron liberalizar
unilateralmente el sector y Uruguay elaboró una lista de negociación en el Mercosur,
en la que se incluyeron la telefonía satelital, el acceso a Internet, los servicios
telefónicos móviles y de radio-búsqueda de personas. (Ernesto Dehl, Búsqueda 2.7.98).
El proceso uruguayo de liberalización es fuertemente combatido por la izquierda
estatista - ocasionalmente apoyada por los sectores sindicales y otros sectores -, tanto
por consideraciones ideológicas generales, como específicas y prácticas, lo cual dio
lugar a la convocatoria de un referéndum sobre la ley de privatización de ANTEL en
1992 , que derogó lo esencial de la misma y en 1998 sobre la ley del marco energético,
que no llegó a realizarse. El argumento más fuerte que se esgrime es que la pequeñez
del mercado, que no favorece la competencia,
particulares que se otorgan, tanto en los textos
y las grandes concesiones
a los
legales como en las licitaciones
convocadas a tales efectos , que provocarían la formación de monopolios de hecho en
diferentes áreas de servicios, más nocivos que los estatales. Un nuevo intento
liberalización, ya no de venta sino de asociación, se hizo en la ley de presupuesto del
año 2000 en el área de la telefonía celular. La inclusión de esta materia en una ley
presupuestal se hizo con la finalidad de ponerla a cubierto de un nuevo intento de
referéndum por parte de los sindicatos y de la izquierda. No obstante se formó un
comité que se tituló de defensa del patrimonio y se inició una campaña de recolección
de firmas que culminó favorablemente en febrero del 2002. Anteriormente, en 1998,
había fracasado un intento de someter a referéndum una ley de marco regulatorio del
sector eléctrico.
En el
Paraguay, que tampoco firmó el acuerdo de apertura de la OMC, el
gobierno, igualmente, envió un proyecto de ley al Parlamento, con el objeto de
transformar a la empresa ANTELCO en una sociedad anónima (TELPAR S.A.)
La Argentina inició el proceso de privatización con la ley de reforma del
65
66
Estado en 1989, que permitió privatizar la empresa estatal ENTEL. En marzo de
1998, el gobierno dictó el decreto No. 264 que dispuso la liberalización total del sector
a partir de noviembre de 1999, en cumplimiento del acuerdo firmado ante la OMC. En
virtud de ello, urgió en su momento a los demás socios para que completaran el
proceso de liberalización en sus respectivos países.
El Brasil, por su parte, país que también se comprometió ante la OMC para
eliminar el monopolio estatal de las telecomunicaciones, en el marco de la Ley
General de Telecomunicaciones de julio de 1997, realizó el 29 de julio de 1998, tres
subastas para privatizar el holding federal de telefonía TELEBRAS, que controlaba la
telefonía fija, la de larga distancia EMBRATEL y la telefonía celular. A efectos de la
privatización, Telebrás fue dividida en 13 empresas, subastándose 12 y quedando una
para hacerlo más adelante. ( Folha de Sao Paulo 25.7.98).
Respecto de otros servicios, en la reunión de Ushuaia (23 y 24 de julio de
1998), los cuatro países acordaron abrir su mercado en materia de transportes
terrestres, aéreos y por agua , así como en las áreas de ingeniería, arquitectura ,
psicología, investigaciones biológicas, administración de proyectos, análisis técnicos y
consultoría en ciencia y tecnología.
En la 17ª. Cúpula de presidentes del Mercosur, se decidió iniciar una segunda
rueda de negociaciones para la liberalización del comercio de servicios en el año 2000,
la cual quedó concluida para la cumbre presidencial de Buenos Aires de junio del
2000.
En cuánto a los monopolios en general, que atentarían contra la libertad de
comercio, ni el tratado ni normas posteriores han dicho nada expresamente. En el
Uruguay Sergio Abreu, actual ministro de Industrias, Energía y Minería, han
especulado con la derogación tácita por el artículo 1º. del tratado de Asunción y por la
caída genérica de restricciones no arancelarias del artículo 10º. del Anexo de éste, de
cierto tipo de monopolios legales (Abreu y otro, 1992). Distinguen entre monopolios
de producción y monopolios comerciales, entendiendo que estos últimos pueden
considerarse como restricciones no arancelarias,
con salvedades, y por lo tanto
estarían derogados tácitamente por las normas antedichas.
66
67
Inversiones. En el área de las
inversiones, si bien se puede señalar una
importante convergencia de los regímenes nacionales, subsisten asimetrías y
diferencias importantes. En enero de 1994, se firmó el Protocolo de Colonia, que
define principios generales y reservas, estando en trámite parlamentario en todos los
Estados Partes. También se firmó el Protocolo sobre Promoción y Protección de
Inversiones provenientes de terceros países, que establece un régimen común para las
inversiones extrarregionales, con reserva del derecho de cada socios de promover
inversiones en su territorio, el cual fue ya aprobado por Argentina y Paraguay y se
encuentra en trámite en Brasil y Uruguay.
Las políticas públicas que distorsionan la competitividad. En esta materia, el
respectivo comité técnico de la Comisión de Comercio debió someter sus conclusiones
a la Comisión antes del 30.6.95, lo cual no se cumplió. En cambio se elaboró un
listado y en la Cumbre
de Fortaleza se decidió constituir un grupo ad hoc de
asesoramiento. Las asimetrías de las políticas públicas en la materia, evidentemente
dificultan los acuerdos.
Compras gubernamentales de bienes y servicios. Este sector es de gran
importancia en el comercio recíproco, se señala que la subsistencia de las preferencias
nacionales para el abastecimiento del sector público, de hecho podrían anular las
reducciones arancelarias. El tema pasó a manos de los comités técnicos de Políticas
Públicas que distorsionan la Competitividad, para estudiar cuándo y cómo los
regímenes nacionales coliden con la Unión Aduanera y proponer su armonización o
eliminación gradual. En las reuniones del GMC realizadas el 14 de diciembre de 1997,
se decidió crear un grupo ad hoc para elaborar los términos de referencia para la
negociar una preferencia Mercosur (El Observador, 14/12/97). El mismo debía
presentar los criterios, procedimientos y plazos para la negociación a la brevedad
posible, incluyendo una reserva de mercado para las empresas de la región y reglas
comunes de
transparencia en las licitaciones públicas. El tema
se retomó en la
reunión de Ushuaia y se resolvió negociar para presentar un protocolo común en la
reunión que tuvo lugar en diciembre de 1998 en Río de Janeiro. (O globo, 24.7.98) En
el primer semestre del año 2000 quedó concluido el marco normativo para las compras
gubernamentales y en el segundo semestre de ese año se abrieron las negociaciones
67
68
para formar las listas de entidades
gubernamentales a las cuales tendrían acceso
preferencial los proveedores de la región de bienes y servicios, incluyendo las obras
públicas.
En la cumbre del Mercosur del 14 de diciembre de 1997, además, el Consejo
Mercado Común aprobó el Padrón Normativo del Reglamento Común Relativo a la
Defensa Contra las Importaciones Objeto de Dumping Proveniente de Países NoMiembros del Mercosur, redactado por el Comité Técnico No.6
e instruye a la
Comisión de Comercio del Mercosur para proyectar las normas complementarias para
la elaboración y aplicación del reglamento común antidumping. Este Padrón
Normativo deja sin efecto la anterior decisión No. 7/93 de dicho Consejo sobre el
mismo tema. En la 17ª. Cúpula de presidentes del Mercosur, de diciembre de 1999, en
Montevideo, se reafirmó la importancia de contar en breve con mecanismos de defensa
comercial comunes y de instrumentos para hacer frente a las importaciones subsidiadas
provenientes de terceros países. (Gazeta Mercantil, 9.12.99) .
Area laboral y de Seguridad Social. En dicha reunión del 14 de diciembre de
1997 los cuatro gobiernos celebraron un Acuerdo Multilateral de Seguridad Social,
que se aplica a los trabajadores que presten o hayan prestado servicios en cualquiera de
los Estados miembros, a sus familiares y dependientes, los cuáles quedarán sujetos a
las mismas obligaciones que los nacionales de esos Estados-miembros. El ámbito de
aplicación material abarca todas las prestaciones pecuniarias y de salud existentes en
los estados-miembros, incluidos los regímenes de jubilaciones y pensiones de
capitalización individual.
En materia laboral, desde el comienzos de 1992, se formó el Subgrupo de
Trabajo No. 10, donde se discuten asuntos laborales, de empleo y de seguridad social,
con participación de gobiernos, empresarios y trabajadores. Luego se creó Consejo
Consultivo Económico y Social, que se tratará en la sección siguiente. En diciembre
de 1998 se creó la Comisión Socio-Laboral que hizo su primera reunión en mayo de
1999. Tiene cometidos inéditos como el debate sobre temas de desempleo y conflictos
laborales. Finalmente, fuera de la estructura formal del Mercosur, la CGT argentina
propuso a sus pares de los otros tres países, la formación de un grupo para reunir y
68
69
difundir información sobre el mercado laboral.
Mecanismos de financiamiento. La Cumbre de Fortaleza del 16.12.96 decidió
crear un mecanismo financiero para el Mercosur y Bolivia con forma de banco, de
carácter autónomo, abierto a la participación de países extra-regionales, organismos
multilaterales de crédito e instituciones financieras públicas y privadas, que sucedería a
Fonplata, un fondo creado inicialmente para las necesidades de los países que
adhirieron al Tratado de la Cuenca del Plata.
Educación y cultura. El 4 de agosto de 1994, los Ministros de Educación del
Mercosur en su sexta reunión, aprobaron un protocolo de Integración Educativa y
Reconocimiento de Certificados, títulos y estudio de nivel primario y medio no
técnico. En el área de la educación superior se firmaron tres protocolos: el Protocolo
de Integración Educativa para la Prosecusión de Estudios de Posgrado en las
Universidades de los Países Miembros (decisión 8/96); por decisión 9/96 se aprobó el
Protocolo de Integración Educativa para la formación de Recursos Humanos a Nivel
de Posgrado entre los países miembros y, por decisión del CMC No.3 de 1997 se
aprobó el Protocolo de admisión de títulos y grados universitarios para el ejercicio de
actividades académicas en los Estados Parte del Mercosur. Los títulos de grado
admitidos son los emitidos por universidades de la Argentina, el Paraguay y el
Uruguay e instituciones de enseñanza superior del Brasil, correspondientes a cursos no
inferiores a cuatro años o 2700 horas de clases. Finalmente se concedió un mandato a
la Reunión de
los Ministros de Cultura del Mercosur, asistida por Comité
Coordinador Regional, para buscar puntos de convergencia que permitan validar
títulos universitarios dentro del Mercosur. En la XV reunión de los Ministros de
cultura en Brasilia, noviembre de 1998, se acordó un mecanismo experimental de
evaluación y acreditación de carreras de grado, a iniciarse por Medicina, Ingeniería y
Agronomía. En otro orden de cosas, los Ministros de Cultura, reunidos el 15 de marzo
de 1995 en Buenos Aires, aprueban un acuerdo para definir la política y estrategia
culturales en la región y para facilitar la circulación de productos culturales en ésta y
discutir proyectos comunes, incluyendo la producción de filmes. Creáronse a los
efectos siete comisiones especializadas.-
69
70
Moneda única. Pasaporte único. - La declaración de Carlos Menem siendo
presidente “pro tempore” del Mercosur, de impulsar la creación de una moneda única
durante su mandato, no parece ser sino una afirmación efectista, aunque se tratara de
adoptar el dólar como moneda de la región (Búsqueda, 18.12.97, pág. 2). En el caso de
la creación de una moneda única independiente, que necesariamente requeriría la
fijación de una paridad con el dólar o con una canasta de divisas fuertes, la adopción
de los severos criterios de Maastricht y un pacto de estabilidad que garantice su
permanencia, como vimos en el capítulo 2, está fuera del alcance del Mercosur a
comenzar por el Brasil, cuyas políticas macroeconómicas condujeron a una fuerte
devaluación. La adopción del dólar como moneda local es rechazada por los demás
miembros, principalmente por el Brasil y tal vez por el la propia Argentina, país que,
aunque su moneda está ligada al dólar por ley, no ha renunciado por ello a su
soberanía en el terreno de la emisión. No obstante lo dicho, la última devaluación del
Brasil mostró la necesidad de crear por lo menos una serpiente monetaria, como la que
tuvo Europa hasta la creación del euro, que atenúe las fluctuaciones en el Mercosur,
surgiendo propuestas a estos efectos. El tema se retomó a un nivel más modesto en la
reunión del Mercosur y cumbre de Presidentes del 9 de diciembre de 1999, donde los
ministros de economía elaboraron un documento por el cual se comprometían a
intercambiar informaciones regularmente en el área fiscal y económica y a que los
equipos técnicos trabajaran en la armonización de las estadísticas. Se trataría de crear
las condiciones para lograr un equilibrio fiscal en las cuentas públicas que permitieran
en el futuro llegar a una moneda común. Decisión que el presidente Fernando
Henrique Cardoso - que se empeñó en disimular bajo la alfombra el desempeño nefasto
para el Mercosur de su gobierno durante 1999- llamó, con evidente exageración, “un
pequeño Maastritch”. El premio Nobel de Economía, el canadiense Robert Mundell ,
en visita realizada al Uruguay, recomendó para los países del Mercosur un tipo de
cambio fijo, “ya que ese régimen lleva a la convergencia en las tasas de inflación, tasas
de interés y metas fiscales, lo que llevaría a lograr la estabilidad monetaria”, y poder
establecer una moneda común. Opinó que se podría anclar las monedas locales al
dólar o al euro, descartando la opción de fijarlas con respecto a una canasta de
monedas constituida en partes iguales de euros y dólares. (Conferencia en el Banco
70
71
Central del Uruguay, 4.V.2000).
En la reunión de ministros de economía y presidentes de Bancos Centrales de
los países del Mercosur y Asociados del 9 de junio del 2000, con el objeto de establecer
un plan de acción para la coordinación de las políticas macroeconómicas, se ratificó
expresamente el mantenimiento de regímenes cambiarios diferentes., lo que descartó
así el avance hacia un ancla cambiaria común y por, consiguiente la moneda única. El
colapso de la economía argentina en diciembre del 2001, que terminó con la ley de
convertibilidad y condujo a la libre flotación del dólar en febrero del 2002, luego de un
fugaz pasaje por un régimen mixto de cambio oficial y cambio libre, paradójicamente
permitiría una equivalencia monetaria entre Argentina y Brasil, obligando a Uruguay a
acompasarse paulatinamente a las macrodevaluaciones de esos países y tornando más
fácil la coordinación de políticas macroeconómicas si se aquietaran más las aguas.
La otra propuesta de crear un pasaporte del Mercosur sería más factible, pero
habría que saber qué prerrogativas conferiría a sus tenedores en un sistema regional
que no implementó la libre circulación de personas.
Cabe recordar que en la reunión de Ushuaia del 23-24 de julio de 1998, se
firmó un documento que prevé la creación de la moneda única del Mercosur, sin
expresar fecha, lo cual es una más de las expresiones de voluntad sin principio de
realización. Asimismo el tema de los pasaportes se retomó, decidiéndose que los
gobiernos tomaran medidas para uniformizar los pasaportes de los cuatro países del
Mercosur y para armonizar las disposiciones sobre el tratamiento de ciudadanos de
los países vecinos. (Folha de Sao Paulo, 25.7. 98). En febrero del 2002,
ambas
iniciativas están paralizadas en razón de la grave crisis del Mercosur.
_________________________________________________________________________
Bibliografia
ABREU, Sergio; PASTORI, Alejandro. Uruguay y el nuevo orden mundial.
Montevideo: Fundación de Cultura Universitaria, 1999.
GINESTA, Jacques. El Mercosur y su contexto regional e Internacional. Porto Alegre;
Editora da UFRGS, 1999. cap. 7 e Cronología. Documentación del Mercosur. p. 117133; p. 164-213.
71
72
CAPITULO 4
EL PROCESO DE INSERCION
INTERNACIONAL DEL MERCOSUR
4.1.
ACUERDOS
INTERNACIONALES
EXTRARREGIONALES
EEALIZADOS POR EL MERCOSUR
El primer acuerdo internacional que firman los países del Mercosur, es el
llamado acuerdo del Jardín de las Rosas o del cuatro más uno, entre los cuatro países
del Mercosur, que aún no tenía personería jurídica internacional y los Estados Unidos,
en el año 1991. Establece una estructura que permitirá negociar colectivamente
acuerdos de comercio e inversión.
El 29 de mayo de 1992, se firmó un acuerdo de cooperación para la integración
entre el Mercosur y la Comisión de las Comunidades Europeas, en virtud del cual se
ejecutaron varias actividades.
Debe recordarse aquí que el primero de enero de 1994 entró en vigencia el
tratado de la zona de libre comercio de América del Norte (Nafta ), entre los Estados
Unidos, Canadá y México.
En diciembre de 1995, en Madrid, se firmó un acuerdo mucho más amplio que
el primero citado, entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros (ya los 15) y
el Mercado Común del Sur (con personería jurídica) y sus Estados miembros, con el
objeto de “fortalecer las relaciones existentes entre las partes y preparar las condiciones
para la creación de una Asociación Inter-regional”. A estos efectos, el acuerdo abarca
los ámbitos comercial, económico y de cooperación para la integración, así como otros
campos de interés mutuo.
En lo comercial, se prevé un diálogo sobre puntos tales como el acceso a los
72
73
mercados, liberalización comercial, prácticas restrictivas de competencia, normas de
origen, salvaguardias, cooperación en materia
aduanera y regímenes aduaneros
especiales, identificación de productos sensibles y prioritarios para las partes, etc.
En lo económico, se prevén diversos ámbitos de cooperación: para la expansión
de las economías, el fortalecimiento de la competitividad internacional, el fomento del
desarrollo tecnológico y científico, así como el de los niveles de vida y del empleo, etc.
En materia agroalimentaria e industrial, se acuerda cooperar para la elevación de los
niveles de calidad. Se pacta igualmente la cooperación en materia estadística, en la
protección de la propiedad intelectual de derechos de autor, marcas de fábrica,
modelos industriales, patentes, etc.
En el ámbito empresarial, se proyecta el incremento de los flujos de
intercambio, la modernización, diversificación e innovación industrial, la cooperación
entre los agentes económicos, especialmente a nivel de las pequeñas y medianas
empresas (PYMES), etc.
Otros puntos se refieren al fomento de las inversiones, de la cooperación energética, de
transportes,
de telecomunicaciones y de protección del medio ambiente. Se
determinan igualmente otros rubros de cooperación en materia de educación, de
comunicaciones, información y cultura y lucha contra el narcotráfico.
A los efectos de dotar a estos esfuerzos de cooperación de una organización
institucional, se instituye un Consejo de Cooperación, a nivel ministerial, que
supervisará la marcha del acuerdo y una Comisión Mixta de Cooperación que lo
asistirá. Para asegurar el cumplimiento de los objetivos comerciales, se crea también
una Comisión Mixta Comercial.
Ese acuerdo marco de cooperación, como su nombre lo indica, es de carácter
muy general y programático, que se limita a determinar áreas y modos de una posible
cooperación, sin establecer mecanismos obligatorios, a efectos de ir avanzando en el
camino de formas asociativas más vinculantes.
La implementación del
tratado comenzó por la
realización de
algunas
reuniones de la Comisión Mixta y de la Subcomisión Comercial sobre los temas de
73
74
bienes y servicios y disciplinas comerciales. En
noviembre de 1997,
en Punta del
Este, tuvieron lugar la Segunda Reunión de la Comisión Mixta y la Tercera Reunión
de la Subcomisión Comercial y los tres grupos de trabajo.
Las negociaciones fueron llevadas a un ritmo lento y no se pudieron
contabilizar resultados concretos durante bastante tiempo. Sosa (1997) , señalaba que
la UE, en este aspecto influida principalmente por Francia, quería negociar una Zona
de Libre Comercio con el Mercosur, que comprendiera sólo bienes industriales y
servicios. La negociación de los sectores agrícola y
reconociendo
textil se aplazarían sine die,
las autoridades de Bruselas que, por ahora, no sería rápidamente
debatible el tema de la liquidación de los subsidios agrícolas. Sin embargo, el
vicepresidente de la Comisión Europea, Manuel Marín, declaró en la reunión de Punta
del Este de noviembre 1997 que los trabajos técnicos estarían terminados en abril de
1998 y un acuerdo de libre comercio podría ser firmado en la primera mitad de 1999
(Gazeta Mercantil Latinoamericana, 22.12.97- 4.1.98, pág. 6 ). De acuerdo con esta
fuente, en el mes de abril de 1998, se reuniría la Subcomisión Comercial en Bruselas
por única vez en el año, para definir la modalidad y cronograma de las negociaciones
futuras, lo cual sería ratificado por las instancias políticas de ambos bloques.(El País,
24.3.98). El 22 de julio de 1998, la Comisión Europea, en virtud de su poder de
iniciativa, decidió solicitar al Consejo un mandato para iniciar las negociaciones con
el Mercosur, en cuya ocasión los comisario franceses plantearon serias discrepancias
en el seno de la Comisión con la iniciación de las negociaciones, por entender que
estas supondrían un riesgo para la política agrícola comunitaria. (El País, 3.8.98).
Concordantemente con esta actitud, la reunión de Ushuaia del 23-24 de julio de 1998
dio nuevo margen para el escepticismo , al declarar los presidentes del Mercosur, que
no se negociaría una zona de libre comercio con la Unión Europea hasta tanto fueran
levantadas las listas de exclusiones para los productos agrícolas. (Folha de Sao Paulo,
25.7.98).
Entre el 21 y 23 de febrero de 1999 se realizó la reunión del Foro Empresarial
Mercosur- Unión Europea para examinar acceso a mercados, servicios e inversiones en
74
75
un ambiente favorable
a
la aproximación entre los bloques, liderado por los
empresarios alemanes y brasileños. Estaba previsto que
en el mes de mayo la
Comisión Europea sometiera al Consejo de Ministros las directivas de negociación con
el Mercosur y Chile y pidiera el mandato negociador de que se trata más arriba, y que
a fines de junio hubiera una gran reunión en Río de Janeiro con los 15 jefes de estado y
de gobierno de la Unión Europea. La pronta resolución de la crisis de la Comisión renuncia en pleno de sus integrantes- que amenazaba postergar esta reunión y el
nombramiento de una nueva Comisión, presidida por Romano Prodi, permitió
mantener el calendario. Obtenido el mandato negociador, la cumbre tuvo lugar los
días 28 y 29 de junio y en ella se decidió lanzar las negociaciones, incluyendo en ellas
del tema agrícola, comprometiéndose la Unión Europea a reducir los subsidios a la
Política Agrícola Común entre un 15 y 20% para el 2006, con las consabidas
reticencias de Francia que sin embargo no vetó la inclusión del tema en el paquete de
negociaciones.
La Unión se ve obligada a reducir estos subsidios, que llevan el 50% de su
presupuesto y que suponen un enorme privilegio para una reducida minoría de
personas. La incorporación de los países del Este, fundamentalmente agropecuarios,
va a contribuir con un 30% a la producción comunitaria, siendo necesario hacer lugar
a la misma, mediante una reducción de la producción europea occidental. Por otra
parte, una negociación seria con el Mercosur, requiere concesiones importantes en el
área agropecuaria para equilibrar una balanza adversa a éste de alrededor de 7.000
millones de dólares. Si Europa no quiere perder su oportunidad de entrar firmemente
en el mercado latinoamericano, compitiendo con el ALCA, deberá otorgarlas, pero el
proceso es muy lento y dificultoso.
Estaba previsto que las
negociaciones se harían en dos etapas: en la primera
etapa se discutirían los aspectos no arancelarios (incluyendo los controles
fitosanitarios); en la segunda, prevista para comenzar el 1º. de julio del 2001, se
incluirían los aranceles y servicios. En noviembre de 1999 deberían
reunirse el
Consejo y de Cooperación y el Consejo Conjunto que crea el acuerdo Chile-UE para
hacer una definición precisa del calendario, estructura y metodología de las
75
76
negociaciones. Existe intención de que las negociaciones terminen antes del 2005,
fecha límite prevista para la culminación del proceso del ALCA. Como se dijo, es
evidente que, hasta que la Unión no abandone o mitigue sustancialmente su política de
subsidios agrícolas, no podrá haber una verdadera integración.
A fines de junio del 2000, la Unión Europea cerró un acuerdo con 11 países de
Europa del Este, otorgándoles preferencias agrícolas. (El Observador, 1.7.2000) Este
acontecimiento, que estaba previsto, como paso previo al ingreso de la zona en la
Unión, tiene dos lecturas: la primera, adoptada por el Presidente Batlle de Uruguay, es
que este acuerdo aleja la posibilidad de la zona de libre comercio del Mercosur con la
UE. La segunda, es que no sería realista creer que esta última llevará adelante los
acuerdos con Latinoamérica, sin facilitar antes la incorporación a su economía de los
países de Europa del Este, por lo que este paso concreto apunta hacia la apertura
agrícola europea, indispensable para conformar la zona de libre comercio UEMercosur. El representante de la UE para la Política Exterior y de Seguridad Común,
ratificó en Buenos Aires la voluntad de seguir adelante con las negociaciones por la
zona de libre comercio, de acuerdo al cronograma convenido.
Deben recordarse aquí los acuerdos con Chile y Bolivia, que asocian a estos
países a la zona de libre comercio del Mercosur, en plazos más largos y con distinta
gradualidad. Los mismos podrían considerarse como una primera etapa de concreción
de la proyectada Área de Libre Comercio Sudamericana, que se continúa con las
negociaciones Mercosur- Pacto Andino.
4.2.-Otros acuerdos en trámite de negociación
Las diplomacias americanas están enfocadas a la realización del acuerdo que
permita llegar a la integración comercial continental. Son los llamados ALCA (Área de
Libre Comercio Americana). El Brasil, por su parte, acarició la idea de formar el
ALCSA (Área de Libre Comercio Sudamericana). Como tal no cristalizó, pero se
fueron realizando parcialmente los acuerdos con Chile y Bolivia y el acuerdo bilateral
de Brasil con el Grupo Andino, al cual deberían sumarse próximamente sus socios del
76
77
Mercosur,
que en cierto modo propenden a la concreción de dicha idea. Según
declaraciones del presidente Cardoso (1.3.2000), la realización de un bloque comercial
- y de negociación internacional- entre los países sudamericanos sigue siendo un
objetivo prioritario de la política brasileña, incluso como estrategia para las
negociaciones del ALCA. Así lo reafirmó el embajador para el Mercosur, José
Botafogo Gonçalves en su visita a Montevideo, el 4.5.2000, anunciando una reunión
de presidentes para el 31 de agosto del 2000, con esa finalidad..
4.2.1. Acuerdos al nivel continental
El proceso de formación de una zona de libre comercio americana prosigue la
idea lanzada por el entonces presidente Bush el 27 de junio de 1990 en la llamada
Iniciativa para las Américas, que ha sido mencionada repetidas veces. Recordemos
que ésta abordaba tres puntos principales: 1) la formación de la zona de libre comercio
hemisférica, a lo largo de un proceso de varios años, debido a sus dificultades; 2) la
adopción de medidas destinadas a encaminar hacia América Latina y el Caribe un
importante flujo de capitales, y
3) la adopción de una nueva política para la deuda
externa de la región, a fin de aminorar sus efectos negativos, dentro de la cual
distinguía entre la deuda comercial y la concesional que sería objeto de un tratamiento
más benévolo, contemplándose a en algunos casos una sustancial reducción, y se
preveía la posibilidad de conversión de deuda en inversiones y medidas de protección
a la naturaleza.
Los diversos candidatos a integrar la zona de libre comercio continental, están
ya relacionados por 23 acuerdos y el objetivo sería sustituirlos por un solo pacto de
libre comercio, que armonizara el heterogéneo panorama de las relaciones comerciales
y económicas latinoamericanas. En este sentido se realizó en diciembre de 1994 en
Miami, la “cumbre de presidentes de las Américas” (con excepción de Fidel Castro),
en la cual se acordó la formación de dicha zona para el año 2005.
Existen serios obstáculos para la concreción de este acuerdo, que reúne
77
78
economías muy heterogéneas y de muy diferente tamaño y grado de desarrollo. Los
principales, consisten en la necesidad para Argentina, Brasil y otros participantes de
proteger sus industrias emergentes frente a la todopoderosa competencia de la industria
norteamericana y, a la vez, lograr una adecuada colocación de su producción
agropecuaria en el mercado de ese país, aparte de otros temas sensibles como los de los
servicios e inversiones. Por otra parte, la posición hegemónica de ese país en el mundo
y en América, despierta, como siempre, serios temores de que domine la agenda de
manera tal que haga imposible la realización de políticas autónomas de desarrollo.
En ese sentido, puede recordarse que el artículo 108 de la ley norteamericana
de Aplicación del NAFTA es revelador de los puntos de vista de Estados Unidos en
esta materia. Este artículo establece un procedimiento para identificar y recomendar a
los países con los cuales dicho país podría negociar futuros acuerdos de libre comercio.
Ellos deberán responder a las siguientes condicionantes: 1) eliminación de todas las
barreras para los bienes, servicios e inversiones directas de los Estados Unidos; 2) la
existencia en sus legislaciones de disposiciones equitativas para las compras que realice
el sector público,
la certificación de origen, la competencia y los derechos de
propiedad intelectual; 3) la eliminación de los subsidios internos y a la exportación,
incluidos los estímulos a esta última; 4) mecanismos eficaces de solución de las
controversias, etc.
Es claro que los países del Mercosur no responden a esas exigencias. Luego de
largas tratativas, la tarifa externa media del Mercosur, se situó a un nivel relativamente
alto, del 14%, fundamentalmente por exigencia del Brasil, para proteger sus industrias
establecidas y emergentes. Eliminar esa barrera proteccionista frente a uno de los
grandes exportadores industriales mundiales equivaldría a desandar el camino
realizado en el Mercosur y, aparentemente, ni Brasil ni Argentina están en buena
posición para hacerlo, pues han venido en los últimos años acentuando sus medidas
proteccionistas.
Sin embargo, la cumbre de Miami continuó implementándose al nivel
ministerial.
En
junio-julio de 1995 se realizó en Denver, Colorado la Primera
Reunión de Ministros de Comercio de las Américas y Foro Comercial, creándose siete
78
79
grupos de trabajo sobre aspectos fundamentales del comercio. En Cartagena,
Colombia, en marzo de 1996 tuvo lugar la Segunda Reunión. En ella se otorgó un
mandato amplio a los viceministros de Comercio para estudiar la forma y cronograma,
a efectos de llegar a la formación de la zona de libre comercio, con instrucciones de
efectuar recomendaciones concretas para la tercera reunión ministerial.
En esa reunión no se acordó el procedimiento por el cual se llegaría a la
construcción de dicha zona, quedando abiertas diversas opciones, desde la negociación
unilateral de cada uno de los treinta y cuatro países participantes con uno de los
sistemas subregionales existentes, el Mercosur o el Nafta, pasando por la convergencia
gradual de los grupos subregionales en una sola zona -procedimiento que se vería
facilitado por el hecho de que casi todos los países de América aceptan las
reglamentaciones de la Organización Mundial del Comercio- hasta la firma de un
tratado conjunto de libre comercio entre todos los participantes. Esta última alternativa
o sea un acuerdo global, fue preconizada por los Estados Unidos, Canadá, México y
Chile, mientras que los países del Mercosur favorecen la aproximación gradual y
natural por convergencia de bloques regionales.
Es de señalar que, al contrario de lo acontecido con el Mercosur, la conferencia
manifestó su interés por proporcionar a los países menores, condiciones equitativas de
acceso a la formación y participación en la zona de libre comercio y asegurar su
desarrollo económico. Entre otras razones, se argumentó que la implementación del
proceso implicaría esfuerzos y gastos administrativos de importancia para estos países,
como mejoras de infraestructura y reformas impositivas y requeriría mejoras muy
importantes en su competitividad.
También quedó de manifiesto la importancia que se atribuye a la participación
de los sectores privados en el proceso y la necesidad de una estrecha coordinación con
las autoridades gubernamentales en la construcción del ALCA.
Se optó igualmente por la profundización del proceso, extendiéndolo a áreas
cuya armonización agregará dificultades al mismo, mediante la creación de cuatro
nuevos grupos de trabajo en los siguientes temas: normas de competencia, servicios,
propiedad intelectual y sistemas de compras estatales.
Se previó igualmente la
79
80
creación de un quinto grupo sobre normas de solución de controversias para la
siguiente conferencia ministerial.
Finalmente, el 14 de mayo de 1997, se realizó la reunión de viceministros de
comercio previa a la Tercera cita de Ministros de Comercio de las Américas, en Belo
Horizonte. En ella se acordó que el proceso de negociación para el Área de Libre
Comercio de América comenzaría en Chile en 1998 y deberá concluir en el año 2005,
y se creó un último grupo de trabajo, de acuerdo a lo previsto en Cartagena.
Consecuentemente con la posición delineada más arriba, los Estados Unidos
proponen una rápida apertura de los mercados a través de la reducción de aranceles
antes de la conclusión de las negociaciones del ALCA, especialmente en el sector
servicios. Brasil, en cambio, se opone a una apertura de los mercados antes del año
2005 y favorece la gradualidad del proceso, posición comprensiblemente compartida
por los empresarios brasileños. Colombia, Estados
Unidos, Jamaica, Panamá y
México, se ofrecieron como sede administrativa de la Secretaría de Negociaciones del
ALCA, cuya creación se decidió. Por su parte, las organizaciones sindicales de las
Américas y el Caribe pidieron a la Tercera Reunión de Ministros de las Américas,
participar en la preparación de las negociaciones. Desde la Primera Cumbre de las
Américas, al menos buena parte del movimiento sindical asumió una postura crítica en
relación a este proceso, declarando que no se veía ninguna ventaja en la adopción de
ningún otro acuerdo comercial, sin que se definan los mecanismos de promoción
social, laboral y ambiental.
En la reunión de Belo Horizonte se comprobó una flexibilización de posiciones
, con miras a favorecer el lanzamiento de las negociaciones en abril de 1998. Sin
embargo, la decisión del Presidente norteamericano en octubre pasado, de retirar del
Congreso el pedido de habilitación de la vía rápida ( “fast track”) para tratar el posible
acuerdo del ALCA entorpeció, por el contrario, las perspectivas de las próximas
negociaciones. La vía rápida hubiera permitido al Ejecutivo firmar acuerdos que el
Congreso podría aceptar o rechazar en bloque, pero no enmendar, facilitando así la
aceptación de criterios aperturistas más amplios. Según el canciller Di Tella, librado el
tema a la decisión del Congreso, no habría posibilidad de incluir en el acuerdo de libre
80
81
comercio al trigo y a otros productos sensibles (Clarín 25.11.97). No obstante, la
demora podría permitir al Mercosur consolidar sus posiciones y mejorar sus
posibilidades en la proyectada área de libre comercio, aunque ello depende también de
la evolución de la delicada coyuntura económica brasileña.
A pesar de todo, se prosiguió con la preparación de la apertura del proceso
negociador en la segunda cumbre de jefes de Estado y de Gobierno de las Américas
, el 18 y 19 de abril de 1998. El 18 y 19 de marzo tuvo lugar la cuarta reunión de
ministros de comercio de los 34 países en Costa Rica, aprobando la Declaración
Ministerial de San José, en la que se fijaron los criterios que el Comité Preparatorio
propuso para ordenar las negociaciones de acuerdo con un enunciado de principios y
objetivos en el anexo I de la declaración. Los
principios negociadores son los
siguientes: las decisiones se tomarán por consenso y las negociaciones serán
conducidas en forma transparente, iniciándose simultáneamente en todas las áreas
temáticas debiendo y llegar a un acuerdo único que incluya los derechos y obligaciones
mutuamente acordados. El acuerdo del ALCA se ajustará a las reglas y disciplinas
de la OMC, procurando mejorar las mismas cuando ello sea posible y apropiado. El
ALCA podrá coexistir con acuerdos bilaterales y subregionales y los países podrán
negociar y aceptar sus obligaciones individualmente o como miembros de grupos de
integración subregionales que negocien como una unidad. Los derechos y obligaciones
emergentes deberán ser comunes a todos los países, salvo medidas tales como
asistencia técnica y absorción de los costos de la transición hacia el ALCA para las
economías más pequeñas, así como períodos más largos o diferenciales para el
cumplimiento de las obligaciones acordadas, sobre una base de caso por caso. Los
países participantes deberán adecuar sus leyes, reglamentos y procedimientos
administrativos de conformidad con las obligaciones que contraigan dentro del ALCA.
Los objetivos consisten en: establecer un área de libre comercio para los bienes, los
servicios y la inversión que culminará a más tardar en el 2005, para promover la
prosperidad del hemisferio. Dentro de ella, se procurará maximizar la apertura de los
mercados a través de acuerdos balanceados y comprehensivos. Facilitar la integración
de las economías más pequeñas para maximizar sus oportunidades y aumentar su nivel
de desarrollo. Procurar el mutuo apoyo entre las políticas ambientales y de
81
82
liberalización comercial y asegurar la observancia y promoción de los derechos
laborales, tomando en cuenta las normas de la OIT. Se crea, además, un Comité de
Negociaciones Comerciales (CNC), integrado por los viceministros responsables del
comercio exterior, el cual guiará a los grupos de negociación y decidirá sobre la
arquitectura general del acuerdo y los asuntos institucionales, bajo la guía y manejo
último de las negociaciones por parte de los Ministros de Comercio. Se acordó que el
Comité se reuniría al menos una vez cada 18 meses. Los grupos de negociación
quedaron fijados en nueve, sobre las siguientes áreas temáticas: acceso a mercados,
inversión, servicios, compras del sector público, solución de controversias, agricultura,
derechos de propiedad intelectual, subsidios,
medidas antidumping y derechos
compensatorios y políticas de competencia. Pero, además, se creó un grupo consultivo
sobre pequeñas economías ( en principio países de la Comunidad Económica del
Caribe), presidido por Jamaica; otro sobre la sociedad civil, en el cual los grupos
empresariales, sindicales y ONGs en el área de
medio ambiente y académicos
presentan sus demandas y opiniones; otro sobre comercio electrónico, encargado este
último de estudiar las modalidades, incidencias y efectos del comercio electrónico en
el comercio general; y, finalmente, un comité tripartito, integrado por el BID, la OEA
y la CEPAL.
Entre los temas de negociación más arduos se señalan las medidas arancelarias
y no arancelarias, los subsidios, las prácticas desleales de comercio, la propiedad
intelectual, el acceso a los mercados y las compras del sector público.
La Segunda Cumbre de las Américas, aparte de la declaración formal de
lanzamiento de las negociaciones del ALCA, no modificó en nada, salvo el hecho en sí
del lanzamiento, el panorama más bien desalentador, suscitado por el fracaso del
Presidente Clinton en obtener del Congreso de su país, la vía rápida para negociar los
acuerdos concretos de libre comercio.
Los doce grupos de trabajo formados
sucesivamente quedaron reducidos a los nueve grupos de negociación ya vistos. En su
conjunto, el tema del ALCA pasó a segundo plano y el énfasis de la reunión se puso en
la coordinación estratégica para reforzar las políticas sociales en el área de la
educación y en la erradicación de la pobreza, contando para ello con ofertas de
financiamiento del BID y del Banco Mundial. Igualmente, se aprobó un capítulo sobre
82
83
el fortalecimiento de la democracia y los derechos humanos , que comprende la
profundización de la educación democrática, la reforma de los sistemas judiciales y la
adopción de medidas contra la corrupción. Se decidió crear en el seno de la OEA una
comisión para establecer mecanismos multilaterales de evaluación de la lucha contra el
narcotráfico y, asimismo, se expresó el compromiso de promover una mayor
participación de la sociedad civil en los asuntos públicos y el fortalecimiento de la
democracia. ( El Observador, 20.4.98)
Cabe destacar que en dicha Cumbre se firmó, además, un acuerdo marco de
comercio e inversión entre el Mercosur y el Mercado Común Centroamericano, que
señala un nuevo interés del Mercosur en esa área, que se suma a los esfuerzos que
tienen lugar en el ámbito sudamericano. Este acuerdo ilustra el aserto más arriba
expresado: el enlentecimiento del proceso del ALCA le brinda al Mercosur mayores
oportunidades para consolidar su influencia sobre los demás bloques económicos
latinoamericanos y fortalecer su posición negociadora frente al NAFTA.
Los pasos previstos fueron
la reunión del Comité de Negociaciones
Comerciales en julio de 1998 en Buenos Aires, a fin de preparar la agenda de discusión
de un próximo encuentro de los grupos de negociación en Miami. Este comenzó a
fines de agosto en Miami y prosiguió hasta el 26 de setiembre. El objeto de estas
reuniones de los grupos fue fundamentalmente el definir procedimientos y prácticas,
sin entrar en las cuestiones de fondo. (Gazeta Mercantil Latinoamericana (31.8 a
6.9.98). Sus recomendaciones fueron consideradas por el CNC en una reunión que se
realizó
en diciembre de 1998 y que tuvo como principal punto del temario la
facilitación de los negocios entre los 34 miembros del sistema. ( Embajador Elbio
Rosselli, cancillería uruguaya para Búsqueda, 25.6.98). El 29 de abril de 1998 se instaló
en Miami la
Secretaría Administrativa proyectada, que depende del CNC, con
cometidos parecidos a los del la Secretaría del Mercosur. Entre el 28 y 30 de julio se
reunió el Comité de Negociaciones Comerciales en Cochabamba, Bolivia, para
elaborar un paquete de medidas tendientes a la facilitar los negocios en el área, que se
complementaría con una nueva reunión el 14 y 15 de octubre de 1999. La reunión de
Cochabamba tuvo lugar en lo más agrio de la disputa entre Brasil y Argentina, que
debilita claramente al Mercosur, pero el impacto no será tan grande por la lentitud con
83
84
que se desarrollan esas negociaciones.
Dichas medidas se refieren a trámites
aduaneros, reglas de transparencia, seminarios o talleres de capacitación, etc. y fueron
examinadas por los Ministros de Comercio, que se reunieron en Toronto en noviembre
de 1999, paralelamente con el 5º Foro Empresarial de las Américas.
En la reunión de Toronto se trató de minimizar las diferencias entre los países
del ALCA, para presentar un frente común en la Ronda del milenio de Seattle, que
arrojó escasos resultados. Los términos del acuerdo preliminar entre los países del
ALCA son vagos y las verdaderas discusiones están por producirse. Uno de los
principales obstáculos para avanzar en el proceso, sobre todo con Brasil, es la
eliminación de barreras que impiden el acceso de productos brasileños al mercado del
Nafta, tales como los reglamentos sanitarios y fitosanitarios y de salud animal que
impiden las exportaciones de frutas y carnes y las medidas antidumping y
antisubsidios. Desde 1980 fueron abiertas 42 investigaciones norteamericanas contra
productos sospechados de dumping y 31 referidas a exportaciones subsidiadas.
La elección de Georges W. Bush como presidente de los Estados Unidos, abrió
un nuevo capítulo en la reactivación del proceso del ALCA, del que es entusiasta
impulsor, como su padre.
El 20 de abril del 2001, se reunió, como estaba previsto, la Tercera Cumbre de
Presidentes de las Américas. Esta reunión fue precedida por la de los viceministros y
ministros de comercio de los países participantes en el proceso, en el seno del Comité
de Negociaciones Comerciales, para tratar de consensuar un borrador y un
cronograma para el mismo, en la ciudad de Buenos Aires el 4 de abril. Se debatieron
las cláusulas del mismo, sin llegar a ponerse de acuerdo sobre una parte sustancial de
las mismas. Uno de los principales puntos de controversia fue la fecha en que
comenzaría a funcionar la zona de libre comercio. Estados Unidos, Chile y Canadá
deseaban que comenzara en el 2003, pero el resto de los países se opuso por temor a
que lo exiguo de los plazos no permitiera darle solución satisfactoria a los puntos en
disputa. Los ministros de comercio, adoptaron, pues, en un borrador que incluyó los
puntos tratados por los nueve grupos de trabajo existentes y arriba especificados, el
límite del 31 de diciembre del 2005 para su puesta en práctica, exhortando a que se
84
85
extremaran los intentos para resolver las disputas surgidaspara principios del 2004.
Dentro del cronograma, se acordó, asimismo, que para el 1.4.2002 debían establecerse
las condiciones básicas y definiciones de la reducción de aranceles y para el 15 de
mayo de ese año debían abrirse las negociaciones sobre las condiciones de acceso a los
mercados. Se conversó sobre la duración del proceso para completar la zona de libre
comercio, una vez lanzado el mismo en diciembre del 2005. Brasil opinó que ésta
debería estar concluida en un plazo de 10 años con una inclusión del 85% de los
bienes, quedando el resto para las excepciones que consiga cada país; Estados Unidos
y Argentina, plantearon plazos más elásticos.
Los ministros decidieron crear un grupo específico para estudiar los problemas de las
economías más pequeñas, con apoyo financiero del BID y propusieron la creación de
otro que recibiera las propuestas de la sociedad civil, respecto de los asuntos laborales y
ambientales.
Otro de los puntos que despertaron más controversias fue la negativa norteamericana
a debatir las cláusulas antidumping de su legislación, que deja en manos de las
autoridades de ese país determinar, de acuerdo al artículo “super 301”, cuando existe
competencia desleal por parte de otro país. Existe el temor de que estas disposiciones
obren como barreras no arancelarias para la introducción de los productos del ALCA
en el mercado estadounidense, creando así una verdadera desigualdad de hecho.
Estados Unidos, finalmente, aceptó elaborar un cronograma de reducción gradual de
barreras no arancelarias y discutir el tema de los subsidios agrícolas e internos,
remitiéndose, en cuanto a los demás, a lo que se decida en la ronda de la OMC. Los
ministros acordaron, también, recomendar la publicación del borrador que
estructuraron, para responder a las acusaciones sindicales de falta de transparencia del
proceso del ALCA. En Buenos
Aires se hicieron presentes las organizaciones
sindicales, ambientalistas y de derechos humanos de diversos países, que protestan,
entre otras cosas, contra el secreto de las negociaciones de cúpula y su exclusión de
participar en ellas, expresando, igualmente, su oposición ideológica a la llamada
globalización. Estas organizaciones reaparecieron luego en Quebec y su presencia en
ambos casos, fue acompañada por escenas de violencia callejera, como anteriormente
en Seattle, quizá más allá de los deseos de las mismas.
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86
La declaración de los Jefes de Estado en la Cumbre de Quebec adopta un plan
de acción para fortalecer la democracia representativa y proteger los derechos
humanos y las libertades fundamentales. Se comprometen a continuar promoviendo
los procesos de desarrollo y la seguridad humana. Afirman que cualquier alteración o
ruptura del orden democrático constituye un obstáculo insuperable para la
participación en el proceso de las Cumbres de las Américas y toda ruptura deberá ser
objeto de consultas sobre las medidas a adoptar. Renueva el compromiso de seguir
aplicando la estrategia antidrogas. Acogen el borrador preliminar de acuerdo del
ALCA y deciden hacerlo público como un gesto de transparencia y comunicación
creciente con la sociedad civil. Instruyen a sus ministros para que el acuerdo quede
concluido no más allá de enero del 2005 y entre en vigencia en diciembre de ese año y
expresan que el acuerdo deberá ajustarse a las reglas y disciplinas de la OMC.
Finalizan recalcando que el diseño del acuerdo deberá tener en cuenta las diferencias
de tamaño y niveles de desarrollo de las economías participantes.
4.2.2. Acuerdos entre países latinoamericanos
Durante el año 1997 se emprendieron negociaciones para realizar un acuerdo
de libre comercio con los países del Pacto Andino, que, de alguna manera,
configuraría el proyecto del ALCSA, sumado a los acuerdos con Chile y Bolivia. Sin
embargo, las diferencias sobre los plazos de apertura de mercados, las listas de
productos sensibles y requisitos de origen, impidieron culminar las negociaciones. Los
negociadores del Mercosur encontraron los plazos solicitados por los países andinos
demasiado largos frente a la velocidad de la globalización, y estos últimos los acusaron
de falta de flexibilidad. Se previó una reunión de ministros para fecha anterior al inicio
de las negociaciones del ALCA, dejando abierta la posibilidad de acuerdos cuatro más
uno o sea del Mercosur con cada uno de los países andinos, si no se llegaba a un
acuerdo general. Mientras tanto, los países del Mercosur decidieron prorrogar por un
corto plazo la vigencia de los acuerdos de preferencias bilaterales con los países
andinos. (La Gazeta Mercantil Latinoamericana 22.12.97- 4.1.98); esta vigencia ha
venido prorrogándose a lo largo de 1998 y 1999. A comienzos de marzo de 1998, se
86
87
realizó una reunión Mercosur- Pacto Andino en Lima, donde se decidió dejar en
suspenso la idea de formar una zona de libre comercio hasta el año 2000 y se propuso
renegociar el patrimonio histórico de ALALC- ALADI, mediante un entendimiento
intermedio, pudiendo extender a nuevos productos las preferencias arancelarias
concedidas dentro de los acuerdos bilaterales anteriores. El 26 y el 27 de marzo de
1998, se reunieron los países del Mercosur para discutir las listas de los productos que
podrían integrarse a dichos acuerdos (El País, 24.3.98) y el 16 de abril de 1998 se firmó
en Buenos Aires un acuerdo marco entre ambos bloques. Sin embargo, el año 1998
transcurrió con un “impasse” en las negociaciones, llegándose al 31 de marzo de
1999, fecha límite para fijar los márgenes de preferencia a ser concedidos mutuamente,
sin una solución para un 70% de los productos, aunque el Mercosur trató de
flexibilizar su posición para lograrla. La devaluación brasileña tornó las cosas más
difíciles para los países del CAN, porque este país ya era acreedor de ese bloque por
más de mil millones de dólares. En abril, Brasil llevó adelante su decisión de
negociar bilateralmente con los países del Pacto Andino. El 21 de abril se realizó una
primera ronda de negociaciones en Brasilia para concretar un acuerdo de reducción de
aranceles. Los gobiernos argentino y uruguayo reclamaron en nombre de la unión
aduanera, una negociación en bloque advirtiendo que las negociaciones bilaterales
podrían provocar perforaciones en el arancel externo común, (Búsqueda, 22-4-99).
y optaron por prorrogar sus acuerdos bilaterales con los países del CAN hasta el 31 de
diciembre de 1999. Mientras tanto, las negociaciones entre el CAN y el Brasil
culminaron a mediados de agosto de 1999 en un acuerdo de complementación, por el
cual 6.500 productos de los países del Grupo Andino tendrán acceso preferencial a este
último.
Del mismo modo, la concreción de un acuerdo cuatro más uno con México se
ha hecho muy dificultosa, por lo que a comienzos de 1998 se había otorgado un plazo
de tres a seis meses para resolver las dificultades técnicas. Pese a la oposición brasileña
se autorizó la prórroga de los acuerdos bilaterales existentes con dicho país y
Argentina, por tres meses y del Uruguay (ACE, 1986) por seis (La Gazeta... 22.12.974.1.98). México renovó su acuerdo con Argentina hasta el 31 de diciembre del 2001,
logrando este último país el ingreso de una veintena de nuevos productos, pagando
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impuestos menores a la tasa global. Paraguay prorrogó el suyo hasta fines de 1999. En
junio de 1999, el Uruguay, comenzó a negociar un nuevo acuerdo con México, que
amplía las ventajas arancelarias concedidas en el acuerdo existente e incorpora nuevos
productos al mismo, el cual regirá hasta el 31 de diciembre del año 2000. El acuerdo
anterior de 1986, otorgaba libertad de impuestos para 9.600 productos uruguayos,
mientras que 96 productos, como harina de trigo, jugos, artículos de relojería y otros,
tendrían una rebaja del 80 al 99%. El comercio entre Uruguay y México era de poco
volumen, alcanzando su máximo histórico en 1994 con 46,6 millones de dólares, pero
en el concepto uruguayo se considera importante, por tratarse de una vía de
penetración indirecta al NAFTA. (Búsqueda, 22.7.99). Finalmente dicha ampliación
fue firmada a finales de diciembre de 1999, concediendo un arancel cero para la
inmensa mayoría de los productos del intercambio recíproco. Durante el año 2001 el
intercambio con México aumentó considerablemente, importando este país por valor
de 80 millones de dólares y exportando a Uruguay 25 millones de dólares.
En la reunión de los órganos del Mercosur de junio del 2000 se adoptó el
compromiso de no negociar bilateralmente, pero al mismo tiempo, desde esa fecha las
negociaciones colectivas no avanzaron, por lo que se alzaron voces discrepantes con
esta resolución, tan importantes como la del Presidente de Uruguay , manejando la
posibilidad de negociaciones bilaterales por parte de Uruguay, incluso en el seno del
ALCA.
4.2.3. Negociaciones al nivel mundial: la Ronda del Milenio
En el seno de la Organización Mundial del Comercio se programó en Seattle a
fines de noviembre de 1999, el lanzamiento de la llamada Ronda del Milenio. Para los
países del Mercosur constituiría un desafío de consideración, pues marcaría las metas y
posibilidades del Mercosur para los próximos años, por lo cual decidieron mantener
una posición común en la Ronda. Sus esfuerzos se concentrarían en obtener la
reducción de las trabas comerciales y subsidios de terceros a los productos
agropecuarios, así como en temas de inversiones, desarrollo tecnológico, cuidado del
88
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medio ambiente y propiedad intelectual. Sin embargo, la conferencia de Seattle
terminó en un fracaso, al no llegar a un acuerdo mínimo para iniciar las negociaciones
en tal sentido. La cerrada negativa de la Unión Europea en tratar la eliminación de los
subsidios agrícolas, fue objeto de agrias críticas en la 17ª. Reunión de presidentes del
Mercosur, que tuvo lugar el 9 de diciembre siguiente.
En ella se reafirmó el
compromiso por seguir adelante con sus esfuerzos de trabajar por la liberalización del
comercio mundial, pero al mismo tiempo se resaltó la necesidad de la unión del bloque
para enfrentar los países ricos, tanto en las negociaciones del ALCA como con la
Unión Europea. Cardoso y Frei, afirmaron, en forma un tanto ditirámbica la necesidad
de profundizar el Mercosur en todas sus dimensiones, porque, según dijo Frei “de los
países industrializados no podemos esperar nada.” Si bien corresponde adoptar una
posición firme frente al pertinaz proteccionismo de
aquéllos países, pues las
negociaciones no terminaron sino que deberán proseguir en Ginebra, siendo probable
que esta situación
se revierta en el mediano plazo, las medidas iniciales de
coordinación macroeconómica del Mercosur, por largo tiempo postergadas, no
auguran resultados espectaculares dentro del bloque,
el cual no cambiará
sustancialmente ni sus dimensiones, ni su potencialidad, ni su correlación interna de
poder.
Las declaraciones de los mandatarios chilenos de una mayor unión,
corresponden a una retórica entusiasta que no está avalada por los hechos.
En
realidad, Chile, que tiene un arancel medio relativamente poco proteccionista, no
podrá en el futuro inmediato ingresar en la unión aduanera, que es y será cada vez más
proteccionista. El presidente Cardoso, por su parte, presentó visiones miríficas de
multinacionales biotecnológicas Mercosur, programas de cooperación espacial y
pequeños Maastritch en marcha, que contrastaron crudamente con la política brasileña
durante 1999, como se verá.
4.3. Las perspectivas de la inserción internacional del Mercosur
Desde la creación del Mercosur, se han ido acotando las posibilidades y las vías
de inserción de este grupo subregional en el sistema internacional. En teoría, sería más
favorable a los intereses del sistema de integración constituir un núcleo fuerte en una
89
90
estructura de acuerdos flexibles, que le permitieran relacionarse con otros bloques
regionales, sin perder la necesaria autonomía de decisión. La importancia de las
relaciones con la Unión Europea es indiscutible. Como lo señala Staringer (1996),
Europa es el primer socio comercial del Mercosur, tanto en las exportaciones como en
las importaciones y lo mismo en cuánto a las inversiones directas. Además, hay entre
los países del Mercosur y aquel continente, vínculos y afinidades históricas, culturales
y sociales, a los cuales no es ajeno el modelo de integración adoptado. Sin embargo, a
pesar de las dificultades intrínsecas de su realización, la posible inserción en el ALCA
aparece como la opción de mayor peso, frente, por ejemplo, a un estrechamiento de las
relaciones comerciales y económicas con la Unión Europea que puedan conducir en
un futuro a la formación de una zona de libre comercio con la misma. Respecto a este
punto no debe olvidarse que, si bien la Unión Europea es el primer socio comercial del
Mercosur, no ocurre lo mismo con los otros países americanos que integrarían el
ALCA. Mucho más incipiente está la posibilidad de estrechar vínculos con los países
del Asia-Pacífico.
Esta comprobación abre diversas interrogantes.
El propio preámbulo del Tratado del Mercosur establece como objetivo del
sistema el aumento de la competitividad internacional en la producción de bienes de
alto valor agregado a fin de asegurar un adecuado grado de crecimiento económico.
Para que esta evolución se realice en forma equitativa, es necesario una importante
participación del Estado nacional y del Mercosur.
No es menos necesaria la
participación de la gran empresa en los sectores de punta de la producción. El Estado,
aunque abandone progresivamente su papel de empresario en la economía, deberá
asegurar dentro de un comprehensivo planteamiento indicativo, la estabilidad de la
economía y de los medios monetarios, una adecuada protección anticíclica y un
aceptable nivel de equidad social. Corresponde al Estado garantizar condiciones
optimizadoras de la economía, dándole el correspondiente contenido social y
orquestar, como regente de ésta, la contribución de los agentes económicos,
maximizando la productividad del país.
Por su parte, el Mercosur
debería asegurar mecanismos compensatorios o
correctivos de los efectos negativos de las asimetrías entre economías de muy diferente
90
91
tamaño y grado de desarrollo, como son las de los países que lo integran. En la
Comunidad Europea se aplicaron con éxito dos metodologías para corregir las grandes
diferencias existentes entre sus miembros. La primera es el modelo de “redistribución
de factores”. En un mercado común, las economías más avanzadas exportarán sus
bienes, más competitivos, a los países carentes de industria o con industrias
ineficientes, provocando el cierre de empresas y el desempleo, pero también una mayor
capacidad de consumo al abaratar los precios. Los empresarios locales o bien se tornan
competitivos o bien cierran sus empresas y se convierten en comerciantes o rentistas.
Existiendo un libre mercado de trabajo, muchos trabajadores desempleados emigrarán
a los países más desarrollados o escasos de mano de obra y pasarán a tener salarios
más altos y mayor protección social, enviando a su vez remesas para ayudar a sus
familiares.
La segunda metodología es conocida como el modelo de “reestructuración de
sistemas”.
Las grandes empresas encuentran ventajas, a su vez, en trasladarse a los
países de menor desarrollo y gran población y transferir masivamente sus capitales, las
modernas
tecnologías
y
las
nuevas
modalidades
de
gestión
empresarial,
reestructurando las economías de esos países, generando altísimas tasas de crecimiento
y mejorando el nivel de empleo. El método de redistribución de factores se aplicó a
Irlanda, Portugal y Grecia y el de reestructuración de sistemas a España e Italia en la
Comunidad Europea. (Helio Jaguaribe, 1992). Por su parte, la Comunidad a través del
“Banco Europeo de Inversiones” y de la distribución de los “fondos estructurales”
realizó una transferencia masiva de recursos de los países y regiones más ricos a los
más pobres y contribuyó al equilibrio social.
En la formación del Nafta se pudo advertir, como vimos, el papel crucial que
desempeñaron las empresas transnacionales. La empresa transnacional , como uno de
los efectos positivos de la bien o mal llamada globalización, ha ido modificando en
algunas áreas, su política de implantación. Anteriormente, según también se vio, se
establecían en un país en desarrollo, a fin de aprovechar los altos aranceles
proteccionistas y la mano de obra barata, explotando las patentes obsoletas ya
amortizadas.
Su
finalidad
principal
era
abastecer
el
mercado
interno
y
subsidiariamente volcar parte de su producido a la exportación, en base al subsidio que
91
92
les proporcionaban los altos precios del mercado local. Actualmente, según lo muestra
el NAFTA, la política transnacional evoluciona hacia una desconcentración de sus
actividades a nivel mundial y a una producción uniforme en todo el mundo, en gran
escala e intentando tratar a éste como una unidad de consumo. Ello aumenta la
competitividad exportadora de las filiales de las empresas transnacionales de los
grandes países en desarrollo, facilitando el “ crecimiento hacia afuera” de éstos. Son
por lo tanto, promotoras de la liberación de todos los mercados al gran comercio
internacional intraindustrial - que en buena parte es intraempresarial - entre países muy
desarrollados y países en desarrollo.
¿Cómo se aplican estos datos al Mercosur, tanto en lo interno como en lo
externo y a las posibilidades de concreción del ALCA?
Se está operando algún tipo de reestructuración del papel del Estado en la
economía, en lo relativo al abandono por parte del mismo de la gestión empresarial
directa, con diverso grado de dinamismo, según los países: en forma casi total en la
Argentina, más lenta pero también firmemente en Brasil y dificultosamente en el
Uruguay. Pero al mismo tiempo, no se está produciendo la reforma del Estado para
capacitarse para sus nuevos roles: dirigir como planificador indicativo el proceso
económico y mejorar los factores de desarrollo o sea la educación, la capacitación
científico-tecnológica y la formación de un empresariado nacional, así como asegurar
una adecuada distribución del producto y combatir la marginalidad. Es más; se puede
decir
que
está
fracasando
sistemáticamente
en
alguno
de
sus
cometidos
fundamentales, que son los de mantener su imperio sobre todo el territorio y la
población en forma efectiva para garantizar el orden público, la paz interna y la
protección social. (Jacques Ginesta, 1988).
El sistema Mercosur, si bien en sus primeros siete años propició un aumento
importante del comercio intrazona, superior al del comercio internacional – que luego
se revirtió como consecuencia de la devaluación brasileña y la guerra comercial
argentino-brasileña- está fracasando en la regulación de las asimetrías que su propio
avance va creando entre los socios, por falta de los más elementales mecanismos que
permitan propiciar un desarrollo social, nacional y regional más equitativo.
El
92
93
desarrollo del comercio intrarregional opera en perjuicio de la producción local, sobre
todo de las medianas y pequeñas empresas, que cierran sus puertas, reduciendo la
participación de la industria nacional en el producto. Al no haber un mercado común,
no funciona el mecanismo de redistribución de los factores productivos, lo cual, sin
embargo puede no ser una desventaja en el caso, porque es precisamente la economía
más poderosa y desarrollada y no las menores, la que tiene el mayor sector de mano
obra menos capacitada para el trabajo moderno. En estas condiciones, de ponerse en
marcha la libre circulación de los factores productivos, el Brasil se podría convertir en
exportador más que en tomador de mano de obra, a la inversa de lo que aconteció,
por ejemplo, con Alemania y Francia en los años 70. Tampoco funcionó hasta ahora
el mecanismo de reestructuración de sistemas que observamos en Europa, salvo en
escala limitada con la implantación de empresas brasileñas en la Argentina, sino que es
Brasil que sigue recibiendo la mayor inversión porque tiene la garantía del mayor
mercado interno. Este modelo actúa eficazmente, como en el caso de Alemania
respecto, por ejemplo, de España y de Estados Unidos de México, cuando se dan dos
condiciones: por una parte, los países más industrializados tienen altos salarios y una
alta protección social que encarecen los costos de producción, por lo que es más
provechoso instalarse en los mismos mercados consumidores menos desarrollados y
potencialmente exportadores a los centros desarrollados ; y, por otra parte, existe el
peligro de una invasión masiva de mano de obra de los países que sufren los efectos de
la involución de sus sectores industriales como consecuencia de la competencia de
países más desarrollados dentro del espacio económico común.
Debe agregarse que, pese a lo acontecido en los primeros ocho años de la vida
del sistema, no es dable esperar un gran desarrollo del área que se deba solamente a un
rápido y vigoroso crecimiento del Mercosur. En los años recientes, por el contrario, se
observó
un retroceso del comercio, un crecimiento de la conflictividad y
una
desarticulación de la estructura del sistema. Dejando de lado el efecto de la crisis
económica de la región, se hubiera producido, de todos modos, un estancamiento del
Mercosur. La razón es que, en general, se reconoce que el mayor crecimiento del
comercio se produce entre países desarrollados y no entre países de gran distancia
económica y de economías complementarias; las tres cuartas partes del comercio
93
94
mundial se produce entre los primeros. El comercio entre países desarrollados
corresponde al comercio inter-ramas o intercambio cruzado de productos similares en
economías de fuerte demanda (Vernon, 1966). Este no es, en general, el caso de los
países del Mercosur, situación agravada por la necesidad del Brasil y de la Argentina
de limitar sus compras en el exterior para mantener una balanza comercial favorable.
Tampoco mejoraría demasiado la situación si, siguiendo el ejemplo de la
entrada de Chile y Bolivia en el Mercosur, se incorporaran en una zona de libre
comercio de América del Sur economías progresivamente más primarias. De ello
podemos fácilmente inferir que, ni para Brasil ni para el Mercosur más Chile y Bolivia,
la formación del ALCSA puede ser un objetivo final, sino una estrategia para buscar
una inserción más favorable en el ALCA, mediante una negociación de bloque a
bloque. Como ya se dijo ni el Mercosur, ni la totalidad del mercado latinoamericano
con o sin México- podrían en el futuro próximo configurar un megamercado, por
carecer de los parámetros requeridos, salvo el tamaño de la población, que para el caso
del subdesarrollo es más una carga que un activo. Por lo tanto, para cumplir los
objetivos del tratado, que reflejan los objetivos nacionales brasileños, es necesario
vincular al complejo Mercosur-países asociados a un área de comercio mucho más
importante, como lo sería el ALCA. Sin embargo, esa alternativa tiene también riesgos
ciertos y es resistida por las izquierdas y los sindicatos.
¿Qué consecuencias probables tendría para estos países la entrada en un
mercado panamericano? Desde el punto de vista del consumidor latinoamericano
tendría consecuencias positivas, porque tendería a mejorar la calidad, la cantidad y el
precio de los bienes y servicios ofrecidos. En los países de amplio mercado doméstico,
elevaría en un primer momento la productividad de la economía, por la radicación de
los capitales y la tecnología de las empresas transnacionales de origen norteamericano
y canadiense y permitiría acceder el mercado de América del Norte con una gran gama
de productos, tal como está aconteciendo en el Nafta. Por lo menos para el Brasil y
quizás para la Argentina, se produciría en ciertos sectores, un efecto de intercambio
comercial similar al que tiene lugar entre países desarrollados. Pero también elevaría la
tasa de desnacionalización de la economía en los sectores modernos de la industria y
de los servicios, acelerándose así la dependencia financiera y científico-tecnológica
94
95
que ya existe,
y contribuiría a ampliar el problema del desempleo debido a la
tecnificación de la producción. Para los sectores productivos más tradicionales y para
los países más pequeños, la integración asimétrica que se está produciendo en el
Mercosur, sería entonces trasladada a la escala continental. No en balde en la Reunión
de Ministros de Cartagena, despertó tanto interés la situación de los países pequeños
en la futura integración continental.
A partir de lo que acontece con México, podríamos tener una idea de lo que
sucedería con los otros países latinoamericanos. México, en el corto plazo,
se
convirtió en el país de mayores inversiones de Latinoamérica y seguirá siéndolo por
largo tiempo; pero las inversiones se concentran actualmente en el sector de mano de
obra intensiva, que contribuye a reducir el problema de desempleo mexicano y la
emigración clandestina de mexicanos a los Estados Unidos, enorme preocupación para
este país. Como contrapartida, México queda atado a un sistema de producción donde
los sectores de mayor valor agregado y la innovación científico-tecnológica son
monopolizados por las grandes empresas norteamericanas y se verá próximamente
enfrentado a la competencia de aquel país en los sectores agropecuarios, perdiendo en
ese caso fuentes de trabajo . Es probable que por diversas razones, que sólo se dan
respecto a México - reducción de la invasión migratoria mexicana y sus gravísimos
problemas sociales -, los Estados Unidos puedan verse compelidos a reducir las
asimetrías que genere este sistema de división del trabajo y a adoptar otras medidas,
como el respaldo financiero otorgado durante la crisis del peso mexicano (Joâo de
Almeida y Aníbal Villanova).
La formación de la zona de libre comercio continental, no generaría todas las
ventajas que le pueda reportar a México el ingreso en el NAFTA, pues no despertaría
en los Estados Unidos la misma necesidad de paliar los efectos negativos que
produjera, entre otras razones, por la mayor lejanía de estos países, que excluye la
posibilidad de un flujo masivo de emigración clandestina. Por ello, los costos serían
mayores para los países latinoamericanos. Es preocupante la negativa de los Estados
Unidos a renunciar en las negociaciones del ALCA, a la aplicación unilateral de la
cláusula antidumping, de acuerdo con lo establecido en su propio código de comercio.
De aplicarse el mismo, mientras ese país lograría un acceso garantizado por tratado y
95
96
por mayor poder de negociación a los mercados de los demás miembros en materia de
inversiones y servicios y una amplia protección para su propiedad intelectual, así
como
reglas
favorables
en
material
laboral
y
ambiental,
tendría
amplia
discrecionalidad para determinar cuando hay competencia desleal, disponiendo así de
poderosas barreras no arancelarias, que podrían crear enormes asimetrías Dupas
(1992), hace un estudio de lo que al Brasil le significaría su entrada en el NAFTA;
según él no perjudicaría a los sectores alimentario, textil, de calzados y mobiliario
pero los sectores metalmecánico, químico e informático estarían sometidos a un alto
riesgo, consolidándose una indeseable especialización en sectores intensivos de mano
de obra y un semidesarrollo, insuficiente para proporcionar un verdadero crecimiento.
A pesar de esos riesgos y otros que se podrían enumerar, Brasil y Argentina,
como Chile y otros países, están sumamente interesados en la formación de la zona de
libre comercio americana. El gran desarrollo experimentado por Brasil en la fase que
tuvo lugar entre los años cincuenta y los setenta está agotado, fundamentalmente por
el cambio, como se vio, de las condiciones mundiales y su economía ha envejecido y
no ha podido completar su objetivo de desarrollarse a través de sus exportaciones, que
son relativamente modestas.
Para crecer rápidamente necesita exportar al primer
mundo producción del primer mundo y no está en condiciones de hacerlo si no hay
una masiva inversión transnacional que permita la renovación de la producción
industrial. Para que ésta se produzca, las empresas necesitan la apertura del mercado
norteamericano, mediante la formación de un bloque comercial continental que les
asegure un acceso preferencial al mismo y son las únicas que tienen la capacidad de
“lobby” necesaria para hacerlo. No obstante , como hemos visto, existen también
obstáculos materiales de entidad para un pronto desarrollo del ALCA, al punto de que
hombres que están en la cúpula del poder económico como el ministro Cavallo,
pronostican que avanzará muy lentamente.
La otra opción que se maneja, que no es excluyente de la idea del ALCA, es la
creación de empresas transnacionales de origen Mercosur, en principio con una fuerte
inversión estatal y luego con suscripción de capitales privados, progresivamente de
mayor peso dentro del capital accionario, a imitación, se dice, de lo acontecido en
Corea y otros tigres asiáticos. (De Almeida Magalhaes, 1994). Esta opción, en teoría
96
97
muy atrayente, porque incentivaría el ahorro y la inversión nacionales, implicaría
mayor desarrollo científico-tecnológico en el área y daría mayor autonomía económica
al bloque, aparece como poco factible. En primer lugar, la empresa estatal, sometida en
el pasado a la arbitraria intervención política y al clientelismo, está desprestigiada en el
área y la tendencia es a desestatizar la existente, no a crear otras, aunque tuvieran un
estatuto diferente a las actuales. En segundo lugar, el monopolio de las tecnologías de
vanguardia por parte de las transnacionales ha llegado a su punto culminante, con una
creciente protección jurídica internacional de las patentes y regalías, dentro del sistema
de la Organización Mundial del Comercio, de modo que todo intento frontal de
quebrarlo estaría expuesto a un gran fracaso, como sucedió con la ley de reserva de
informática brasileña. Y en tercer lugar, sólo las transnacionales vinculadas a los
grandes mercados mundiales tienen el poder suficiente de lograr una adecuada
apertura para sus productos en esos mercados. Estas empresas no podrían funcionar al
nivel deseado, sin algún tipo de entendimiento con las grandes empresas
transnacionales extrarregionales.
Por estas cruciales razones, es de temer que el Mercosur, estancado en su
desarrollo institucional interno - no se ve como factible la formación de un mercado
común con autoridades supranacionales- con modestas perspectivas de crecimiento y
con una expansión regional al nivel de acuerdos de libre comercio,
no aparezca
actualmente como una solución decisiva para la problemática de la región y su
inserción en el mundo.
Es claro que, en la medida que el Mercosur acuerde reducciones arancelarias a
terceros países, las preferencias comerciales acordadas entre sus socios irán perdiendo
importancia relativa y los mismo sucederá con la
Unión Aduanera y el proyectado
mercado común. Estas realidades han suscitado dudas en
algunos medios
gubernamentales y empresariales y entre los especialistas sobre la conveniencia de
seguir pactando zonas de libre comercio sin profundizar el Mercosur. Las estrategias
de negociación propuestas por sus integrantes sobre los mecanismos para llegar al
ALCA, arriba mencionadas, reflejan en parte esas inquietudes. Pero, al mismos
tiempo, si paralelamente no se introducen reformas significativas en el sistema
subregional que permitan mantener ciertas preferencias entre sus socios y dotarlo de
97
98
una cohesión interna y una unidad de acción significativas, dichas estrategias no
podrán rendir los frutos deseados.
La inercia, cuando no la oposición, que en ese sentido se ha demostrado por
parte de los países más influyentes del sistema, hacen temer que más que una
verdadera voluntad política de consolidar un sistema que en el corto plazo sólo dará
beneficios modestos, aunque tangibles,
exista el designio de utilizarlo como un
elemento de transacción en las negociaciones del ALCA, que para ciertos sectores son
más trascendentes.
En el próximo capítulo estudiaremos las consecuencia de la crisis brasileña y de
la más reciente de la Argentina, que vienen a dramatizar estos aspectos de carácter
permanente, poniendo de relieve las carencias y contradicciones del sistema.
_________________________________________________________________________
Bibliografia
DUPAS, Gilberto. Integração competitiva e retomada do crescimento, riscos e
oportunidades em Brasil: o desafio da abertura econômica. Rio de Janeiro: Fundação
Getúlio Vargas, 1992.
GINESTA, Jacques. La crisis del estado interventor en América Latina: sus
consecuencias en el potencial nacional y la sociedad. Revista de la Asociación de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales del Uruguay. Montevideo, n. 46, p. 1318, 1988.
JAGUARIBE, Hélio. Mercosur, un destino para la región. Revista de la Asociación de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales del Uruguay. Montevideo, p.38-46,
1990.
MAGALHÃES, João Paulo de Almeida; VILLANOVA, Aníbal. Mercosul e
desenvolvimento: a nova etapa. In: Projeto Mercosul: relatório geral. Rio de Janeiro:
Instituto de Estudos Políticos e Sociais, 1995. v. 1, p.34-79.
MAGALHÃES, João Paulo de Almeida. Integrações econômicas e desenvolvimento.
Boletim de Integracao Latino-americana, Brasilia, n.13. p.24-35, abr./jun. 1994.
STARINGER, Ofelia et al. El Mercosur en un mundo de bloques. In: El Mercosur en
el nuevo orden mundial. Buenos Aires: Ed. Ciudad Argentina, 1996. p. 118-119.
98
99
CAPITULO 5
CRISIS DEL MERCOSUR COMO SISTEMA
5.1.- Introducción
El Mercosur, que en su versión reducida es un sistema de integración
meramente comercialista, conoció en ese terreno algunos éxitos, los cuales
se
reflejaron en la balanza comercial de sus miembros. Pero, como podía preverse, entró
en crisis a principios del año 1999. Ya desde 1997, se venían sumando dificultades
internas, debidas principalmente al acumulado déficit de la balanza comercial
brasileña desde la adopción del Plano Real, en julio de 1994. Esto llevó a este país a
acentuar su postura proteccionista, frente al comercio mundial en general, pero
también intentando extenderla al comercio intramercosur, por vía de las restricciones
no arancelarias. En esta posición fue acompañado ocasionalmente por la Argentina,
como cuando su gobierno aplicó la llamada tasa estadística del 3% a todas las
importaciones.
Quien haya tenido una visión más amplia de las posibilidades del Mercosur
como sistema de integración, habrá encontrado una serie de debilidades y fallas, que
son susceptibles de llevarlo a crisis coyunturales recurrentes, como la actual crisis y
aún a una parálisis de su funcionamiento y desarrollo o de inocuidad funcional. En ese
sentido, podemos hablar de carencias o debilidades estructurales, institucionales y
programáticas. En las próximas secciones nos propondremos hacer un análisis de cada
uno de estos aspectos.
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100
5.2.- Debilidades estructurales y fallas funcionales del sistema Mercosur de integración
5.2.1.- Factores internos de los estados miembros. “ Poner la casa en orden”
Para iniciar un proceso de esta naturaleza, según ciertas opiniones, se requiere
que cada Estado miembro tenga ciertas condiciones de gobernabilidad y algún control
de los fenómenos fiscales, económicos, financieros y sociales. A esto llamaba Aldo
Ferrer “poner la casa en orden”. Quizá el orden de los factores pueda ser discutible:
poner la casa en orden para después integrarse, integrarse para luego poner la casa en
orden o hacer ambas cosas a la vez. La hoy Unión Europea comenzó a andar en
países que se recuperaban de la terrible desvastación de la Segunda Guerra Mundial,
como consecuencia del proceso de cooperación iniciado por el plan Marshall. Se
cumplió aquí por una vez la socorrida frase de que crisis significa oportunidad, ya que
de no haber sido por esa catástrofe, no se habría generado la voluntad política de
integrarse. Pero ello fue posible porque hubo por lo menos un mínimo de capacidad de
acción política y de estabilidad económico financiera en cada uno de los países
miembros y razonables garantías de un crecimiento económico y social sostenido. No
se puede decir lo mismo de Argentina y de Brasil, ni antes ni después de las dictaduras
militares, ni de del Uruguay, extraviado en un cambio no asimilado de modelos
económicos, ni mucho menos del Paraguay, que recién está tratando de poner a punto
sus estructuras fundacionales como estado moderno. Gran parte de los fracasos del
Mercosur deben atribuirse a los desórdenes políticos, económicos y sociales de sus
estados miembros, que determinaron el resquebrajamiento de la estructura del sistema,
el cual no generó factores de equilibrio en la región.
100
101
5.2.2. Factores relativos al bloque. Debilidades estructurales
El crecimiento
del comercio pareció dar razón a quienes decían que las
instituciones no son importantes, pero los hechos han desmentido esta posición.
Mientras las cosas funcionan bien, las debilidades estructurales se pueden sortear, pero,
cuando se producen crisis y las partes entran en conflicto, es necesario que alguna
institución defina y vele por el interés común. Hoy, para poder sortear obstáculos, se
debe recurrir permanentemente a las reuniones de presidentes porque no hay instancias
intermedias importantes. De esta forma, no se arbitraron mecanismos para atenuar
los efectos de una gran devaluación y ahora poco se puede hacer. Desde que se creó el
Mercosur habrá una desacelaración muy importante del comercio y eso afecta a todos
los países y a muchos sectores económicos y sociales en cada uno de ellos. Pero, por
encima de las debilidades institucionales, existen debilidades macroestructurales, que
agudizan enormemente la falta de instituciones adecuadas.
El Mercosur carece del tamaño, de la autonomía de gestión, y del potencial
científico-tecnológico, económico y comercial necesarios para constituir un
megamercado o megabloque, como la Unión Europea, El Nafta o el conglomerado
Japón-sudeste asiático, en un mundo de integraciones abiertas, en camino hacia una
globalización, que tal vez no pueda culminar, pero que ya hoy condiciona de manera
irreversible las relaciones económicas.
No es lugar para hacer una exposición
exhaustiva sobre este tema, que ya he tratado en otras oportunidades ( Ginesta 199899). Baste decir aquí, para nuestro propósito que, desde que nació, el Mercosur tuvo
vocación de integración en sistemas más vastos, como el Área de Libre Comercio de
América (ALCA) y la Unión Europea, sus principales socios comerciales, iniciando
los contactos y negociaciones de que se da cuenta en el capítulo quinto. Esa vocación
se tradujo, casi concomitantemente con su nacimiento, en el comienzo de una serie de
exploraciones sobre la forma y condiciones en que se realizaría esa integración,
teniendo como punto de referencia para el ALCA, la que está en marcha entre
México y los Estados Unidos. Ese punto de vista trae implícita la convicción, por
parte de sus creadores, de que el Mercosur, como tal, no podría satisfacer enteramente
101
102
las necesidades de desarrollo de sus miembros, principalmente las de Brasil y que era
un eslabón de importancia más política que económica, para integrarse en el mercado
mundial. Partiendo de esta premisa, quizá no hubo suficiente voluntad política para
convertir al Mercosur en un verdadero mercado común.
Quizá se refleje esa posición implícita, en la estructura que se dio al Mercosur
en su nacimiento y en los importantes recortes que se hicieron sobre la marcha al
proyecto original, calificado de utópico por muchos,
lo que trajo aparejadas
importantes carencias, que se sumaron a una estructura interna del bloque muy
insuficiente. Un sistema constituido por un país dominante, con una capacidad de
imponer su voluntad política a los demás, prácticamente incontrastable; por otro
mediano, de mucho potencial pero subordinado al anterior por necesidades de
mercado, y por dos países sumamente pequeños, sin ningún peso político y
económico, no tiene las capacidades estructurales suficientes para funcionar
correctamente y ello se refleja en la deficiente institucionalización que se dio el
Tratado de Asunción y su zigzagueante evolución.
El Mercosur nació como un acuerdo que creó instrumentos totalmente
insuficientes para alcanzar los objetivos declarados en el preámbulo, tanto en el nivel
económico, como el socioeconómico (en lo político, si hubo objetivos, estos son
totalmente nebulosos).
Pese a su pomposa denominación, fue en realidad
implementado como una zona de libre comercio, primero, y luego como una unión
aduanera. En ambos aspectos no se ha alcanzado todavía consenso para incorporar a
ellas una serie de productos clave en el comercio intrazona en los plazos previstos en
Ouro Preto. No se ha producido la integración automotriz, que sigue teniendo un
régimen de transición especial ni la del azúcar, que continúa sin ser resuelta. Y sigue
habiendo un régimen de excepciones a la tarifa externa común. Pero, además, es
dudoso que lo que se ha concretado, pueda ser considerado como logros para algunos
de sus Estados-miembros y para algunas de las regiones de sus estados miembros. Es
cierto que cuantitativamente el comercio intrazona aumentó mucho, y que durante
los años que siguieron a la firma del tratado, aumentó la inversión real en forma
102
103
significativa en la región. Es también exacto que el producto bruto de los países que lo
integran creció a muy buen ritmo durante la vigencia del tratado hasta 1998; eso sí,
medido en dólares corrientes y considerando la sobrevalorización de las monedas
locales con respecto al dólar. Al margen de la discusión de si esos logros son
puramente efecto de la existencia del Mercosur - por ejemplo Chile, que no lo
integraba, creció a tasas aún más altas- se pueden hacer algunas comprobaciones no
tan favorables.
En primer término, como sucede siempre en los procesos de integración, la
creación de comercio intrazona sustituye a la producción interna de todos o algunos
de sus miembros. Productos que se fabricaban localmente, al amparo del alto
proteccionismo, al ir desapareciendo éste pagaron tributo a la ineficiencia y a la
insuficiencia productivas frente a las economías mayores, dejaron de fabricarse y se
importaron de los otros países del bloque o de afuera de éste. Podemos tomar como
ejemplo ilustrativo a lo que sucedió en el Uruguay. Este país no pudo afrontar un
proceso de reconversión, frente a la competencia de sus poderosos vecinos, en buena
parte de las ramas de su producción industrial, pese a que no llegó a concretarse
totalmente la zona de libre comercio. El comercio uruguayo es fuertemente deficitario
en su totalidad. Dentro del Mercosur lo es con la Argentina y ligeramente
superavitario con el Brasil y el Paraguay hasta el año 1998. Lo mismo ocurre con
buena parte de la producción industrial argentina.
Siguiendo con el ejemplo uruguayo, la retracción del sector industrial, no
enteramente debida al Mercosur, sino también a la apertura unilateral de su comercio,
determinó un creciente proceso de primarización de la producción uruguaya, que está
en contradicción con el propósito de intensificar la producción de bienes con mayor
valor agregado para aumentar el empleo y el bienestar social, enfatizado en el
preámbulo del tratado de Asunción. El Uruguay exporta al mundo “commodities” y
productos primarios desde siempre, y su única oportunidad de exportar producción
industrial más elaborada estaba en los acuerdos de Cauce y del PEC, efectuados con
sus vecinos. La inversión para proyectos industriales que le permitiera perforar nichos
103
104
de mercado en la región no se produjo
adecuadamente,
por razones que
explicitaremos.
En segundo lugar, otro efecto, a la larga negativo para el Uruguay, es el
aumento de la dependencia de su economía, respecto de las de la Argentina y del
Brasil, principalmente con esta última. Más del 50% del comercio exterior uruguayo
se realiza con el Mercosur, sin referirnos al turismo, que constituye una entrada
importante de divisas y que es casi totalmente dependiente de la Argentina. En el caso
paraguayo, más del 55% por ciento de su comercio se realiza con el Mercosur, con la
desventaja de que es muy fuertemente deficitario.
Reducción importante de su producción industrial y mayor dependencia del
bloque para los países pequeños, por una parte. ¿Qué sucede con los países grandes?
El Brasil y la Argentina, aparte de su carácter de global traders, - lo que no les impide
igualmente
ser principalmente exportadores de commodities- son mucho menos
dependientes del Mercosur que el Uruguay y el Paraguay. Esto hace que en los años
del Mercosur, estos países se fueron atando aún más a la coyuntura brasileña y a la
argentina, perfilada por factores ajenos al sistema. Ahora bien, es necesario reconocer
que ninguno de estos dos últimos países son socios seguros y confiables.
Paradójicamente, el Uruguay, pese a su pequeñez y recursos limitados, ha tenido
siempre un mejor comportamiento
político y económico que sus dos poderosos
vecinos. La crisis brasileña tomó a este país en una buena situación financiera en
1998: un incremento del producto del 4.5%, un déficit fiscal inferior al 1% del
producto, una inflación decreciente situada en el 8.6% y reservas internacionales netas
por valor de 2.400 millones de dólares, que garantizan casi el doble del circulante, así
como una clasificación A para la inversión extranjera. Es cierto que tenía y tiene
rasgos negativos, tales como un Estado ineficiente y caro, un saldo negativo de su
comercio exterior de 1.039 millones de dólares, sobre un total de 6.577 millones de
dólares, y un desempleo, que si bien venía en baja, estaba cercano al 10% y
actualmente es más de un 14%. Pero el Uruguay había hecho bien sus deberes
macroeconómicos, y pese a un significativo atraso cambiario, generado en el primer
104
105
quinquenio de la presente década, estaba capacitado para mantener el valor de su
moneda en un régimen de flotación sucia. Sin embargo, debido a que el Mercosur
acentuó las asimetrías estructurales en vez de intentar corregirlas, el Uruguay -como
los otros socios- sufre directamente los efectos de conductas macroeconómicas
temerarias, que sin ningún control posible por el grupo, practicó su gran vecino
brasileño. A su vez, el zarpazo dado a la TEC por el ministro Cavallo y las barreras no
arancelarias levantadas por la Argentina forzosamente repercutirán negativamente en
su economía , si opta por seguir acatando los acuerdos del Mercosur.
El bloque está afectado por un notorio desequilibrio estructural económico, que
se ha puesto en evidencia, si no acentuado, a lo largo de estos años. El Brasil es con
mucho la economía más importante de la región. A valores comparables de sus
monedas con respecto al dólar, el PBI brasileño era en 1998 casi tres veces superior al
argentino. Su sector industrial es ampliamente el más poderoso y siguen ampliándose
las diferencias, por ser el país elegido para la gran inversión industrial internacional.
Otros factores le otorgan un gran poder de negociación:
el mayor aliciente del
Mercosur es el mercado brasileño y ha quedado demostrado que su gobierno y las
elites empresariales lo abren o lo cierran casi a voluntad pese a los compromisos
contraídos. No sólo eso, sino que los intereses brasileños en el Mercosur son
relativamente modestos en relación con total de su comercio mundial (alrededor de un
18%) y su principal asociación no es con sus socios del sistema sino con las grandes
empresas transnacionales. Sus mejores expectativas no están en la profundización de
su compromiso con aquéllos, sino en el desarrollo para afuera, teniendo como objetivo
a los grandes bloques mundiales. El Presidente de la Unión Industrial Argentina ha
dicho
que el principal interés del Brasil en el Mercosur no es ni comercial ni
económico, sino político: ser cabeza de un bloque de países para mejor insertarse en la
economía y en las esferas de poder mundiales. Este no es un invento de un empresario
enojado por las maniobras brasileñas, sino que concuerda con lo que surge de la
historia del Mercosur. Se da claramente la contradicción de que este país, que es el que
más puede influir en el destino de la región, es el que tiene menos interés en hacerlo.
105
106
A todo ello, debemos añadir que este gigantesco socio, es el más afectado por
grandes desequilibrios internos que lo fuerzan a actuar despiadadamente en defensa
de sus intereses vitales, bien o mal comprendidos. Esto gravita negativamente sobre su
política de integración. El país que debería ser el motor del sistema, como Alemania en
Europa, es paradójicamente el que utiliza su poder para sacar el mayor provecho del
mismo, sin dar contrapartidas. En vez de acceder a crear instituciones sólidas que
regulen con certeza y justicia las relaciones intramercosur, prefiere presionar a sus
socios en negociaciones directas, ejerciendo su poder económico y su peso territorial y
demográfico, como lo hizo en ocasión de los recientes enfrentamientos con Argentina.
Si bien la decisión argentina de aprobar salvaguardias contra ciertos productos
brasileños, contrariaba el tratado del Mercosur y debió ser levantada, la situación se
originó en una quebrantamiento grave de los equilibrios macroeconómicos, adoptado
unilateral e inconsultamente, que por su carácter general es mucho más grave que
cualquier salvaguardia. Es cierto, igualmente, que sin salvaguardias no hay
mecanismos anticrisis en el seno del Mercosur que permitan proteger a los socios de
las consecuencias de medidas que alteran los flujos de comercio, originadas en uno de
ellos. El Brasil, siguiendo un patrón ya clásico en las negociaciones, adoptó una
posición de fuerza, desde la cual, logrado el propósito principal, flexibilizó algo sus
puntos de vista, admitiendo estudiar mecanismos compensatorios, pero sólo para esos
casos concretos. En la crisis de 1999-2000, tanto Brasil como Argentina llegaron al
mayor grado de endurecimiento.
El principio del año 2001 colma la medida con la resolución argentina de
alterar unilateralmente sus aranceles, llevando a cero el de los bienes de capital y al
35% el de los bienes de consumo. Colma igualmente la medida en cuánto a
conducción bilateral del sistema cuatripartito pues es obvio que la exorbitancia de la
medida fue aceptada por Brasil, porque coloca sus productos elaborados en mucha
mejor situación de competitividad que los de extrazona. ¿Pero Uruguay, qué y
Paraguay qué?
Librado a la casuística de los enfrentamientos, el Mercosur marcha
de traspié en traspié. Antes dije “ falta la necesaria “affectio societatis” para poder
aumentar el nivel de compromiso y, en consecuencia perfeccionar los mecanismos de
la integración”. Ahora corresponde decir que falta un mínimo de “affectio societatis”
106
107
para poder seguir con el Mercosur.
Otro aspecto que hace temer que, aún desde el punto de vista comercial el
Mercosur esté llegando al límite de sus posibilidades, sin satisfacer las necesidades de
desarrollo del sistema, ha sido estudiado ya por los especialistas de la integración.
Éstos están contestes en que la articulación de economías de desigual porte y escaso o
mediano desarrollo, no es instrumento suficiente para asegurar una evolución
autosostenida de las mismas, debido a la carencia de masa crítica para desencadenar el
proceso de desarrollo. Más temprano que tarde, se agotará la lista de bienes y
productos a intercambiar y el sistema seguirá fundamentalmente dependiente del
intercambio extrazona. En el caso, las posibilidades de desarrollo del Brasil más el
Mercosur no difieren en mucho de las de este país por sí mismo.
Para el Uruguay estas asimetrías tienen nefastas consecuencias. El tratado de
Asunción consagra en un artículo segundo, que es un ejemplo de cinismo diplomático,
la igualdad de derechos y obligaciones de sus Estados-miembros, lo que en buen
romance significa que los socios más pequeños no podrán esperar ningún tipo de
compensaciones por los perjuicios que les cause su adhesión al Mercosur. Sin
embargo, esos perjuicios fueron y son de consideración. El perfeccionamiento de la
zona de libre comercio, como vimos, causó una reconversión negativa de un sector
industrial, que a pesar de todos los vicios que tenía, y que a la postre lo llevarían a su
agotamiento, daba empleos de mayor calidad y permitía una
diversificación y
especialización de roles laborales y profesionales. La adhesión a la Unión Aduanera
profundizó esa realidad, ya que no podrá importar bienes de capital ni equipamiento
informático y de telecomunicaciones con arancel cero, sino al 14% y al 16%; se ve
obligado a importar automóviles de extrazona con un arancel del 23% y pronto de un
35% y sus partes y accesorios con alícuotas que no le permitirán competir con Brasil y
Argentina en un sector en el que el régimen de transición le permite cierta
competitividad, hasta que se apruebe el régimen común automotriz. En contrapartida,
sus productos agrícolas no gozan de la máxima protección y, principalmente, el Brasil
no se priva de importar cuando le conviene, productos subsidiados de otras
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108
procedencias. Nada de políticas comunes de desarrollo, con adjudicación de roles
productivos equitativos para los países y regiones menos favorecidas, ni creación de
fondos estructurales para aplicarlos a tales fines. Ni siquiera existe un presupuesto
comunitario digno de tal nombre.
En pocas palabras, tales imposiciones no
aprovecharán al país sino que servirán para afianzar la producción brasileña dentro del
bloque, y en todo caso, y residualmente, la argentina.
5.2.3. Disfuncionalidades del Mercosur
El desarrollo del Mercosur ha mostrado, además de las debilidades
estructurales, disfuncionalidades importantes en su funcionamiento. La intención de
los actores parecería haberse apartado casi desde el principio del
objetivo de
establecer un mercado común, proclamado en el tratado fundacional, lo cual significa
asumir políticas comunitarias y establecer un derecho comunitario. El Mercosur fue
creado ante la inminencia de la culminación de las negociaciones del NAFTA y del
comienzo de las conversaciones del ALCA, bajo la forma de la Iniciativa Bush para
las Américas. Los gobiernos de la época no pudieron dejar de tener en cuenta esos
datos cuando se propusieron acelerar el proceso de integración Argentina-Brasil y,
casi enseguida, formar el Mercosur. A la luz de estos acontecimientos, ya se dijo
varias veces, el Mercosur aparece más como una estrategia para insertarse en el
mundo desarrollado, que como un objetivo de integrar un mercado común con la
necesaria cohesión integradora. Esta posición es bastante clara en el caso del Brasil.
Documentos y estudios brasileños de la época, enfatizan la necesidad de un esquema
de desarrollo para afuera, o de integración abierta, en el cual el país aumente
sustancialmente su producción de bienes con alto valor agregado, para ser colocados
en los países del primer mundo, no fundamentalmente en Argentina, Uruguay y
Paraguay, obteniendo así un alto retorno que posibilite el desarrollo interno
económico y social. Afirman que esta inserción se haría más fácilmente si el Brasil
forma su propio bloque de negociación. El preámbulo del tratado refleja este punto de
vista. No es que estos mercados, sobre todo el argentino, sean despreciables. En
condiciones de normalidad, completamente diferentes a las que imperan hoy, una
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109
tarifa externa común medianamente proteccionista permite al Brasil colocar en el área
una producción industrial
poco competitiva,
reforzando las
posibilidades de
transformación de ésta. En menor medida, la producción industrial argentina participa
de esta bonanza, compitiendo en el mercado brasileño en el que, además de
productos agrícolas y petróleo, puede colocar su industria alimenticia como lo fue de
1998. Sin embargo, si bien el Mercosur es muy importante para el sector agroindustrial argentino, no resuelve los problemas de crecimiento de este país, porque no
le permite crecer en los demás sectores. Para el Uruguay las expectativas se resumirían
en el eslogan de sustituir un mercado de 3,5 millones de habitantes por uno de 200
millones. Para el Paraguay
serían bastante nebulosas, dado el alto nivel de su
economía y comercio informales; quizá, entre otras, tratar de reducir su dependencia
del Brasil, multilateralizando sus relaciones. De todos modos resulta bastante claro
que, por lo menos para el Brasil, el Mercosur y también el ALCSA, que actualmente
trata de concretar bilateralmente, no son objetivos principales. Sin exagerar demasiado
las cosas, podría decirse que sus socios más importantes no son la Argentina, el
Uruguay
y el Paraguay, sino las compañías transnacionales, cuya inversión
determinará las posibilidades de crecimiento de su economía, por lo menos en la
óptica oficial. Éstas se han mostrado en todo tiempo favorables al proceso de
integración, del cual son los principales actores sectoriales, pero en la medida que
favorece sus intereses,
ampliando y racionalizando los mercados.
Esta
racionalización, dicho sea de paso, ha tenido consecuencias negativas para los otros
socios, entre los cuáles el Uruguay. Empresas transnacionales, como la General
Motors, la Olivetti, la Philips y otras, que anteriormente tenían plantas de producción
en el país, las cerraron y se convirtieron en distribuidoras de los productos de sus
filiales brasileñas y argentinas. Mas, si prestamos atención a lo acontecido en el
proceso de formación del NAFTA, los intereses de estas empresas no se agotan en la
racionalización de un mercado intrarregional
protegido, pero de limitadas
perspectivas, sino de impulsar vastas zonas de libre comercio con el NAFTA y con la
Unión Europea. En este aspecto creo que coinciden, por lo menos parcialmente, con
la estrategia de desarrollo de los últimos gobiernos brasileños.
De ahí la poca
disposición de este país a cooperar y cumplir estrictamente las reglas de juego del
109
110
sistema y menos aún profundizar su compromiso con el mismo. En ese sentido, la
política brasileña consistiría, por una parte, en adoptar medidas restrictivas generales,
extendiéndolas a sus socios del Mercosur, aunque sean contrarias al fundamento del
sistema, para luego suavizarlas, pero ganando siempre espacios en la negociación. Y,
por otra parte, sólo hacer concesiones -sean éstas reales o simples promesas- cuando el
deterioro del Mercosur puede poner en peligro su proyecto político a escala mundial.
Con el peso decisivo que tiene ese país en el sistema, estas actitudes son contrarias al
desarrollo del conjunto.
Debe considerarse en este rubro, una falencia que es consecuencia inmediata
de las fallas anteriormente consideradas. Los miembros del Mercosur, al no encontrar
soluciones a sus problemas dentro del sistema, desarrollan una actitud ambigua con
respecto al mismo. La Argentina, recelosa del poderío brasileño, buscó una relación
privilegiada con los
Estados Unidos durante
el gobierno de Ménem , directa o
indirectamente. Con De la Rúa esta tendencia esmenos ostensible, pero es muy fuerte
en el plano financiero. En el Uruguay, donde hay una gran desilusión respecto de sus
perspectivas en el Mercosur, se levantó la voz de un candidato presidencial, para decir
que el país debería vincularse con el Nafta. Todos desearían la concreción de zonas de
libre comercio con el NAFTA y con la Unión Europea, aunque las negociaciones sean
difíciles y riesgosas. Otros actores, como los empresarios y movimientos sindicales
también tienen actitudes, por lo menos ambiguas, con respecto al sistema de
integración subregional, ya que lo defienden desde el punto de vista ideológico y lo
atacan cuando reclaman más proteccionismo nacional.
Finalmente, debe destacarse como una disfuncionalidad de enorme gravitación
en un sistema que se quiere de cooperación y asistencia recíproca, su incapacidad
para brindar a sus miembros
internacional, ni siquiera
protección anticíclica contra las crisis de comercio
en las relaciones entre sus países miembros. Ello es
consecuencia, sin ninguna duda de las demás debilidades y carencias que presenta el
sistema de integración en su actual versión.
Los años de desarrollo del Mercosur coincidieron con años de pujanza
financiera y comercial en el mundo. Durante ese período creció a tasas inferiores o a lo
110
111
máximo iguales a las del comercio mundial respecto de los países extrarregionales,
pero a tasas mayores entre los países miembros. Aparentemente este resultado se
produjo por el efecto creación de comercio de un sistema de integración en formación
y no tanto por desviación del comercio extrarregional. Pero, constituyendo éste el 80%
del total del intercambio de los países miembros, registrando un déficit en la balanza
comercial con el exterior de 19.000 millones de dólares y, por añadidura, compuesto
principalmente de commodities, el sistema permanece muy vulnerable a los ciclos
internacionales. La baja general de precios de las materias primas afectó en 1998 y
1999 el valor de las exportaciones a terceros países, pero también tuvo su efecto en los
precios de esos mismos productos en el Mercosur. En el caso uruguayo, los precios del
arroz y de los lácteos, por ejemplo, bajaron dramáticamente en el primer semestre de
1999, registrándose en las exportaciones totales, una caída del 27% y en las destinadas
al Brasil un 40%, respecto de igual período del año anterior, por disminución del valor
de las mismas en algunos rubros, con el agravante que el Brasil compró productos más
baratos, subsidiados o no, a terceros países. Como las importaciones solamente
cayeron un 13%, se agrandó el déficit de la balanza comercial y seguirá así hasta que
se importe menos, por la recesión interna. Pero, además, la crisis asiática de 1997, de
origen fundamentalmente financiero, alcanzó finalmente al Brasil, uno de los países
más vulnerables a la expansión de la onda crítica, forzando una devaluación que
invirtió los flujos de intercambio y causó importantes perjuicios a la Argentina y al
Uruguay. Por esta doble vía, comercial y financiera, el sistema fue vulnerado por las
crisis externas, a través del comportamiento deficiente del principal de sus miembros,
sin que se notara ningún esfuerzo para producir respuestas anticíclicas, sino que, por el
contrario la guerra comercial que se desató entre Brasil y Argentina acentuó el daño
provocado.
Tal vez no sea justa la comparación entre la forma en que el NAFTA
amortiguó los efectos de la crisis mexicana en 1994 y como la Unión Europea pudo
manejar la crisis monetaria de 1992 y superó casi indemne la última crisis global, pero
sirven de ejemplo claro de cómo un sistema de integración debe generar mecanismo
amortiguadores eficaces de las crisis provenientes del sistema internacional.
111
112
5.3.- Factores relativos al bloque:fallas y carencias institucionales
Este aspecto es consecuencia de la
hegemonía de hecho que tiene el Brasil
sobre un proceso en el que no está suficientemente involucrado y que maneja
desaprensivamente, atendiendo, casi exclusivamente, a sus intereses y necesidades
nacionales. Estas circunstancias lo llevan a rehusar profundizar su nivel de
compromiso con el sistema y a adoptar instituciones comunitarias que limiten su
albedrío. El Mercosur no posee un sistema jurídico-institucional que asegure los
derechos de los países, de los sectores empresariales y sindicales dentro de los países y
de los inversores extranjeros y regionales.
Se trata de un organización intergubernamental, que carece de toda base de
supranacionalidad, al contrario de lo que sucedió en Europa, desde las épocas más
tempranas de la integración. Por lo tanto, toda decisión se toma por consenso, lo que
supone un veto del país a quien la misma no conviene y difíciles negociaciones
políticas para adoptar las discutidas. Una vez adoptadas las resoluciones, éstas no son
directamente aplicables en cada país, sino que requieren aprobación legislativa,
proceso que a veces es largo y complicado. Los protocolos de Ouro Preto tardaron casi
un año para ser aprobados por todos los Estados-miembros. Muchas de las
resoluciones adoptadas por los órganos del Mercosur aún no están vigentes y tal vez
algunas no lleguen a estarlo. Pero las resoluciones vigentes pueden ser objeto de
interpretaciones diferentes y hasta antagónicas en cada país porque no existe un
tribunal de justicia supranacional que, mediante sus sentencias, asegure una aplicación
uniforme del derecho de la integración. Finalmente, los regímenes de solución de son
lentos y pesados y poco efectivos, con un alto contenido de negociación política y no
aseguran una adecuada protección a las partes más débiles. Esta inseguridad jurídica
favorece a los grandes países en perjuicio de los pequeños, porque, entre otras cosas, la
112
113
inversión internacional rehuye instalarse en éstos últimos, pues, además de no tener
garantías suficientes de acceso a los mercados de los primeros, tampoco las tiene de
obtener justicia en sus reclamaciones contra éstos, por falta de un tribunal
supranacional que falle imparcialmente, de acuerdo con las normas jurídicas vigentes.
Si a ello se agrega que en algunos casos, en ausencia de un adecuado régimen común
de inversiones, los grandes países pueden subsidiar a los inversores como es el caso de
la empresa Ford en Bahía, la desventaja es muy grande. El productor local de los
países pequeños y no tan pequeños, carece de lo que es esencial en un área de
comercio negociado: tener cierta seguridad de acceso a los mercados de exportación
que le permita planificar correctamente su producción.
5.4. Factores mixtos : deficiencias programáticas
El
representante
del
BID
ante
Argentina,
José
María
Puppo
(
Búsqueda,11.3.99), señala con justeza que el gran dinamismo que adquirieron desde la
firma del Tratado de Asunción, el
comercio intrazonal global, el comercio
intraindustrial y en el desarrollo de proyectos de inversión conjuntos, decayó desde la
cumbre de Ouro Preto
porque para profundizar la integración se
requirió
armonización de políticas y eso faltó, así como un marco institucional más elaborado.
Mientras la sobrevaloración del real aseguraba la colocación de productos de los países
asociados en el mercado más grande de la región, parecía que el Mercosur tenía éxito
en la promoción del comercio regional y el sistema salía fortalecido, a pesar de su
inconsistencia institucional. La devaluación brasileña originó una crisis no sólo
temporaria, sino permanente, porque demostró que no existe ninguna protección
contra un cambio brusco y arbitrario de las políticas macroeconómicas de sus
miembros y la consiguiente distorsión de los flujos de comercio.
Lo cierto es que, llegando al término del llamado Programa 2000, si es que en
la situación actual se logran culminar los s últimos tramos de la Zona de Libre
Comercio y la Unión Aduanera, parecería que las reales posibilidades de seguir
desarrollando el Mercosur llegarían a su agotamiento. La
armonización de las
113
114
políticas macroeconómicas es un requisito “sine qua non” para poder seguir
avanzando. Es el fracaso en estos aspectos fundamentales, dejados de lado desde
diciembre de 1993, que precipitó la crisis de la devaluación brasileña y alteró de
manera sustancial las corrientes de comercio intrarregional. Aún en plena crisis, los
representantes de los gobiernos reunidos en Montevideo, no pudieron lograr ningún
tipo de acuerdo, difiriendo el asunto al estudio de dos comisiones creadas al efecto en
la reunión del Consejo del Mercado Común del 15 de junio de 1999: el Grupo de
Coordinación de
Políticas Macroeconómicas y el Grupo de Seguimiento de
Coyuntura Económica y Comercial. Son comisiones técnicas, sin ninguna potestad
política. Al margen de la utilidad que puedan tener a más largo plazo estas
comisiones, se trata de una forma de enmascarar el fracaso en aunar las voluntades
políticas y esperar, mientras tanto, que las relaciones entre los países tomen un curso
más natural. Como estrategia sería aceptable si, en definitiva, las cúpulas se hubieran
convencido de que hay que arbitrar nuevos mecanismos para relegitimar el Mercosur.
Sin embargo, más allá de la falta de coordinación de las políticas
macroeconómicas y
la crisis comercial actual, hay causas más profundas que
explicarían la parálisis del experimento de integración subregional tal como está
encarado. Se trataría de lo que podríamos llamar su extemporaneidad, en un mundo
que se dirige a consolidar las integraciones abiertas y a la liberalización del comercio.
Esta posible falta de adecuación a las nuevas condiciones mundiales, no se hizo
aparente a mediados la década de los ‘80s, que es cuando se gesta el proceso de
integración bilateral entre Argentina y Brasil;
pero
internacionales producidos desde entonces, se manifiestan
los acontecimientos
con más claridad y
plantean serias interrogantes sobre la validez de los mecanismos ya clásicos de la
integración económica. La creación de una zona de libre comercio y una unión
aduanera medianamente proteccionista,
no tendría el mismo sentido que en los
años ’50, en un mundo que se abre, si no a un comercio mundial totalmente libre, sí a
la formación de mega-áreas de comercio negociado, congruente con la consolidación
de las economías
de escala y
la existencia de las grandes corporaciones
transnacionales que actúan en el ámbito planetario y hasta en rubros reservados
114
115
anteriormente a las pequeñas y medianas empresas, como por ejemplo en el rubro de
la comercialización de alimentos al por menor. En aquellos años de altas tarifas
arancelarias y proliferación de barreras no arancelarias, donde las obligaciones del
GATT cubrían solamente algunas áreas del comercio de bienes,
un área de
preferencias arancelarias como fue de hecho la ALALC y luego la ALADI, tenía
cierto significado. En la actualidad, cuando la OMC abarca la mayor parte de los
bienes y servicios y es suscrita por una mayoría de países, sobre la base del libre
comercio y la subsistencia de un proteccionismo selectivo - pero a veces muy
significativo- como excepción a un promedio arancelario del 2.5.-3.5%, la propia idea
de una zona de libre comercio de pequeño porte, pierde importancia como base de
una integración económica operante. La liberación del comercio mundial no es aún
una realidad total, como lo prueban, por ejemplo, el proteccionismo arancelario
europeo y del Nafta, respecto de los productos agropecuarios, o el proteccionismo no
arancelario japonés; ni tal vez llegue a serlo nunca, pero se ha avanzado lo suficiente
en ese sentido, como para poner en duda las visiones más clásicas de la integración
económica, como la cepalina de desarrollo endógeno, que primó en Latinoamérica en
los años 60s. Los compromisos de liberalización del comercio de bienes y servicios
asumidos en la Organización Mundial de Comercio se superponen a los acuerdos de
integración en muchos aspectos, reduciendo las posibilidades proteccionistas de éstos,
como sucede, para citar un caso, en el área de servicios. Si se concretara el ALCA,
que supone la eliminación de las barreras comerciales de todo tipo y a la vez la zona
de libre comercio con la UE, ¿qué significado real tendría la zona de libre comercio del
Mercosur? Incluso ¿tales acuerdos no traerían aparejada una importante perforación
de la Unión Aduanera del Mercosur, incompleta o completa al afectar en algunos
casos decisivamente la tarifa externa común? ¿ Qué valor tendría, en esa hipótesis,
una armonización a nivel Mercosur de las políticas macroeconómicas, cuando ésta
pasara a integrar la mecánica de los tratados de libre comercio referidos? La idea
hasta ahora no plasmada de un Mercado Común del Sur, ¿no se volvería obsoleta,
sumergida en la marea de una libertad de circulación mucho más extensa y efectiva?
Estas preguntas pueden tener diversas respuestas y en el capítulo precedente se han
tratado de dar algunas, pero es seguro que todas coincidirán en que la parte operativa
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del tratado del Mercosur quedaría en gran parte invalidada por los nuevos acuerdos.
Como se anotó en la 51ª. reunión anual de la Sociedad Brasileña del Progreso de la
Ciencia (SBPC) , en el mismo sentido, pero tal vez más conservadoramente, el
Mercosur corre el riesgo de subsumirse en el ALCA , si no trasciende su condición de
unión comercial. Se señaló allí también con justeza, que se perdió la oportunidad de
avanzar en el Mercosur, entre 1995-97, cuando había cierta convergencia
macroeconómica, aprovechando el “impasse” del ALCA. (Zero Hora, 14.7.99).
Respecto de la unión aduanera
y, paradójicamente, pues la unión aduanera
fue hecha contemplando fundamentalmente los intereses brasileños, en el propio seno
del gobierno brasileño se levantan voces discrepantes con la constituida en el
Mercosur. Alegan que la misma, trae más costos que beneficios al país, porque éste, al
tener una industria más desarrollada, necesita más protección que sus vecinos. Al estar
comprometidos en una unión aduanera donde sus miembros tienen intereses
divergentes, el país no puede maximizar sus necesidades de protección porque debe
requerir el acuerdo de sus socios, cuyas posibilidades de competir reposan en la
importación de insumos de extrazona con bajos aranceles. Esta contraposición de
intereses se nota actualmente con claridad en el sector automovilístico. Por similares
razones se dificultan las negociaciones conjuntas con otros bloques comerciales, por lo
que el Brasil está dispuesto a seguir negociando individualmente para abrir nuevos
mercados. (Folha de Sâo Paulo, 20.6.99). Ello, como vimos ya ocurrió con los países
del CAN y con México. Lo mismo, pero con mayor fundamento aún, acontece con
los demás países del Mercosur.
Parecería, pues, que el Mercosur, en la forma en que está hoy encarado no
permite, más allá de lo logrado, satisfacer las demandas y expectativas de las
sociedades que representa. Las alternativas serían retroceder a una zona de libre
comercio, destinada a insertarse en el sistema internacional de regionalismo abierto en
curso, en la cual cada país pudiera desarrollar libremente su política exterior
económica; o, modificar sus bases y la naturaleza de la voluntad política puesta al
servicio de la obra común, para llegar a un sistema de cooperación y asistencia
116
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recíproca -como lo propugnaba Hélio Jaguaribe, (1989)-, fundado sobre la solidaridad
económica, política y social de sus integrantes
Pero, ¿qué es lo que se pudiera haber hecho en el Mercosur, a efectos de
reforzar el sistema , de modo que permitiera encarar con mejores posibilidades su
inserción internacional, más allá de la zona de libre comercio y la unión aduanera ?
Parecería que la respuesta está más allá del ámbito meramente comercial, que es el
que, precisamente, quedará incluido en el ALCA y en el acuerdo de libre comercio
Unión Europea-Mercosur. La validez del Mercosur quedaría rescatada si se encararan,
a partir de una coordinación macroeconómica seria, un conjunto de medidas que
aseguraran una cooperación más profunda y estrecha entre los socios del Mercosur.
Ellas implican la conformación de un mercado común, más allá de lo comercial, como
estuvo previsto en un principio y quedó en proyecto por falta de voluntad política. La
libre circulación de los factores productivos, la coordinación de las políticas
macroeconómicas y sectoriales, comprendido un sistema monetario adecuado, la
creación de mecanismos económicos y financieros de solidaridad en caso de crisis y en
la distribución de los beneficios. El diseño de políticas comunitarias en el terreno de la
producción y la comercialización de los productos, en el desarrollo empresarial, en el
desarrollo regional, en el de la estructura de los transportes y telecomunicaciones, en el
campo científico-tecnológico, en la coordinación y defensa del comercio extrazona.
En la creación de un sistema jurídico eficaz, que impida los incumplimientos, como las
medidas restrictivas pararancelarias,
Todo ello implica rediseñar las estrategias de evolución del Mercosur en torno
a una serie de pautas que permitan, a la par que la inserción internacional que está en
marcha y que a esta altura parece inevitable, lograr un desarrollo interno enmarcado
en los objetivos primordiales de la integración latinoamericana. Conviene proponer
algunas de esas pautas.
En primer lugar, deberá construirse un nuevo modelo con lo más conveniente
de lo antiguo y de lo nuevo. Si se acepta que el modelo de sustitución de importaciones
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está superado y no es factible en el actual contexto internacional de apertura del
comercio, debe impulsarse el modelo de desarrollo para afuera, con apertura del
mercado regional a la inversión para la exportación de bienes de alto valor agregado.
Pero ello no significa una apertura total e indiscriminada; el Mercosur y los Estados
deberán proteger las industrias susceptibles de reconversión, a escala nacional y
regional e incentivar las PYMES, el trabajo y el consumo interno. En el actual
contexto, ni el estatismo con proteccionismo cerrado, ni la prescindencia total del
Estado de su rol tutelar y la apertura indiscriminada son opciones válidas, sino que se
trata de lograr un equilibrio pragmático entre ambas tendencias.
En segundo lugar,
deberá procurarse
la formación y desarrollo de las
transnacionales de origen Mercosur, incluso con ayuda estatal y del sistema, pero no
estatizadas, que paulatinamente puedan insertarse con éxito en el gran mercado
internacional. Aunque de difícil concreción, esta sería la forma más apta de reducir la
dependencia exterior del bloque y de potenciar su capacidad productiva. En este
momento, entre las 200 transnacionales más importantes, en nuestra área se encuentra
sólo Petrobrás.
En tercer lugar, de lograrse transar los intereses nacionales y sectoriales y
mantenerse el arancel externo común, éste no deberá ser un impedimento para el
mejor desarrollo de todos los miembros del sistema, privilegiando solamente los polos
de desarrollo. Deberá
brindar, además, una protección adecuada a las nuevas
empresas que se formen, por plazos razonables, pero sin que ello signifique subsidiar
indefinidamente la ineficiencia .
En cuarto lugar, el Estado deberá reformarse, entre otras cosas reduciendo su
tamaño y mejorando su eficiencia, así como seleccionando sus roles en lo económico
y en lo social, pero conservando suficiente poder para brindar una tutela efectiva a los
intereses que se constituyan en motores del desarrollo, con preferencia a los del
Mercosur, y reforzando su carácter de eje de la solidaridad social . Deberá evitar, sin
embargo, volver a convertirse en una carga demasiado pesada, moneda de pago para el
clientelismo político, y sin beneficios claros para los sectores económicos eficientes y
los ciudadanos en general.
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En quinto lugar, el Mercosur, con participación de todos sus miembros, deberá
conquistar para la región una adecuada independencia científico-tecnológica en
algunas ramas de la producción innovadora especialmente competitivas, como lo
fueron la electrónica para el Japón y la aeronáutica para Estados Unidos y Europa.
Deberá evitarse, en esta área una división del trabajo discriminatoria entre sus
miembros, reservando para unos la producción moderna de alto valor agregado y para
otros la producción tradicional de bajo retorno, como está sucediendo actualmente.
En sexto lugar,
deberá dotarse al Mercosur de medios presupuestales
importantes y crearse organismos de financiamiento para el desarrollo de la región,
con una óptica eminentemente regional, que estén en condiciones de canalizar el
ahorro interno y la inversión internacional hacia los sectores productivos. En este
sentido, como se vio, la cumbre de Fortaleza creó un comité especial que se reunió en
febrero de 1997, con el fin de transformar el Fondo Financiero de la Cuenca del Plata
(FONPLATA) en una institución autónoma del Mercosur, que operaría con fondos
extrazona. No se ha visto hasta ahora ningún resultado concreto digno de mención en
este terreno , como en muchos otros de singular importancia.
En séptimo lugar, se deberá dar junto a los Estados, un papel a las regiones en
el proceso de integración, como ocurrió en el mercado común europeo, para reducir
las asimetrías internas dentro de cada país y propiciar microintegraciones zonales con
desarrollo propio en las regiones limítrofes. En la actualidad, estamos cada vez más
lejos de ese objetivo. No sólo crecen las asimetrías entre las regiones sino también entre
los países. Un reciente reportaje a figuras de las industria argentina, muestra que la
misma tiende a desplazarse para el Brasil en ramas tan importantes como la
metalúrgica, autopartes, zapatos y hasta alimenticias como la reciente venta de Canale
a la estadounidense Nabisco por parte del grupo Macri, para invertir en Brasil. Incluso,
algunas empresas brasileñas que habían invertido previamente en Argentina, se están
retirando de ese mercado. (Clarín, 19.9.99)
Finalmente, como se decía más arriba, es necesario despolitizar el sistema de
solución de controversias, en espera de la creación de organismos supranacionales.
Una Corte de Justicia del Mercosur, no sólo será indispensable en posteriores etapas ,
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sino que ya mismo es una imposición; lamentablemente, la visión política actual del
Mercosur no hace posible su creación en lo inmediato. Como ya se dijo y se verá más
adelante, priman en el Mercosur las decisiones unilaterales de los países poderosos,
violatorias del espíritu del tratado, cuando no de su propia letra, como las
devaluaciones inconsultas y las medidas restrictivas paralancelarias.
Debe convenirse que un programa de esta naturaleza es difícil, costoso y largo y
requiere una importante suma de voluntades políticas que hoy no están claramente
representadas; pero, justamente en la adopción de medidas de renovación de esta
naturaleza radica la diferencia entre “decretar” el nacimiento de un mercado común y
construir un sistema de integración operativo, en consonancia con los principios
enunciados en el preámbulo del tratado y que tenga sentido en un mundo de apertura
comercial.
5.5.- Los aspectos coyunturales que desataron la crisis y su desarrollo
Hemos tratado de examinar en las secciones anteriores las características del
escenario en que se desarrolló la crisis actual del Mercosur, resaltando sus aspectos
estructurales, funcionales y voluntaristas que, a nuestro juicio hicieron posible o
incrementaron los efectos de la misma. Estudiaremos ahora los aspectos coyunturales
que desataron la crisis y su desarrollo.
Desde 1997, el Brasil viene soportando un déficit creciente en su balanza
comercial con el Mercosur, excepto con Paraguay, y con el resto del mundo, como
consecuencia de la adopción del Plano Real, que colocó a sus moneda en paridad con
la de Argentina y en cierto modo con la de Uruguay, eliminando la competitividad
favorable que tenía antes de la adopción de ese plan. Si examinamos su balanza
comercial, vemos que el déficit en 1995 superó los 10.000 millones de dólares, bajando
a 6.430 millones de dólares en 1998 y tan sólo a 1.200 en 1999 , debido a las medidas
restrictivas adoptadas. El país no pudo soportar un déficit tan abultado en su balanza
comercial, que se sumaba al altamente deficitario de la balanza de pagos y a un
creciente déficit fiscal, que trepó desde un 4% en 1997 a un 7% en 1998 y continuó
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subiendo.
Para reducir el déficit fiscal, el gobierno adoptó una serie de medidas
pararancelarias restrictivas del comercio en general y que afectaron la vigencia del
acuerdo del Mercosur, como las restricciones al financiamiento externo para las
exportaciones por más de un año, las que se sumaron a las ya existentes para los
créditos a menos de un año, exceptuadas las pequeñas compras de hasta 10.000
dólares. Estas medidas,
destinadas a encarecer las importaciones - ya que
los
importadores para pagar debían recurrir al crédito interno, que era más caro- fueron
aplicadas a los socios del Mercosur, pero luego fueron flexibilizadas.
En abril de 1997, el Brasil, adoptó la medida provisoria No. 1569, que hacía
más severa la anterior, eliminando las importaciones con financiamientos externos
menores a 180 días, lo que aplicó inconsultamente a sus socios del Mercosur. La
protesta de éstos y una reunión entre los ministros de economía, Malan del Brasil y
Roque Fernández, de Argentina, pareció culminar en una solución transitoria, que se
iría a complementar en una reunión ministerial el 23 de abril siguiente en Asunción.
En la práctica significa que para los países del Mercosur se da un plazo adicional de
30 días (mes de compra) para que el exportador brasileño pague aquellas exportaciones
con valores entre diez y cuarenta mil dólares, que tengan menos de 180 días de crédito
otorgado por el exportador. Esta medida se aplicó al Uruguay, luego que este país
firmó el acuerdo de solución de controversias sobre pagos del comercio exterior de
ALADI. Las exportaciones menores de diez mil dólares están exceptuadas para todo
el mundo.
Para las restantes importaciones, se mantenía la regla general que fija para las
que tienen entre 180 a 360 días de crédito, la obligación de pagar 180 días antes de la
fecha de vencimiento. Para operaciones con más de 360 días de crédito el importador
pagaría en la fecha de vencimiento, pero la operación quedaría sujeta a la aprobación
del Banco Central del Brasil.
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En noviembre de 1998, se desencadenan una serie de prevenciones y disputas
comerciales generalizadas. El Brasil volvió a adoptar medidas restrictivas del
comercio, para productos oriundos del Mercosur, entre ellas de control sanitario y
fitosanitario, restableciendo el mecanismo de licencias previas de importación y
centralizándolas
en Brasilia, lo que inmediatamente dificultó todo el sistema de
concesión de licencias de importación. En la práctica se trata de una barrera no
arancelaria porque con ello se procura atrasar, encarecer y desmotivar exportaciones
para el Brasil, reduciéndose así por esa vía oblicua el déficit comercial brasileño. La
Argentina protestó ante esas medidas que afectaron los embarques de lácteos, arroz,
harina de trigo y mermeladas, fármacos y químicos, en una reunión convocada al
efecto en Montevideo, obteniendo del Brasil una vaga promesa de poner en marcha un
canal Mercosur entre Paso de los Libres y Uruguayana para acelerar los despachos.
Ante esto, la cancillería argentina decidió, a instancias de la Cámara de Exportadores
de la República Argentina, accionar el mecanismo de solución de controversias
establecido en el Protocolo de Brasilia. Esta fue la tercera tentativa; de los dos casos
anteriores, el primero, la discordia entre la empresa uruguaya Fanapel y el Estado
argentino, en octubre de 1996, no llegó a laudarse y el segundo, iniciado por el Estado
argentino contra el Estado uruguayo por la aplicación del Impuesto Específico Interno
(IMESI) a los cigarrillos argentinos, está demorado en espera de soluciones
gubernamentales. Igualmente, el Brasil decidió liberar la entrada de trigo
norteamericano, luego de cinco años de prohibición, lo que fue muy mal acogido en la
Argentina. El caso más reciente es el presentado por la empresa Motociclo S.A. contra
el Estado argentino el 29 de abril del 2001. La Argentina, cediendo a presiones de los
lobbies empresariales, aplicó a las bicicletas uruguayas el arancel externo común del
23%, sosteniendo que en su fabricación entraba una proporción mayor al 40% de
insumos extrazona permitida para que fueran consideradas como productos de la zona
y así gozar de la exención arancelaria. La empresa se agravia por esta medida – que
considera injusta ya que sostiene que en la fabricación de sus productos entra no un
60%, sino un 75% de insumos nacionales- porque destina 2/3 de su producción a ese
mercado y ella la ha obligado a enviar a 157 trabajadores al seguro de paro.
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Al mismo tiempo, la Argentina amenazó con presentar una reclamación contra
las exportaciones brasileñas de carne suina, sobre la base del subsidio que se otorga en
ese país a las raciones animales y, de hecho, cerró las fronteras para aquel producto,
pasando a importar cierta cantidad de los Estados Unidos, a cambio de la colocación
de cítricos. Impuso además nuevas normas de seguridad para electrodomésticos, que
afectarían a U$S 209 millones de exportaciones brasileñas de esos productos.
El Grupo Mercado Común intentó contener la proliferación de estas
restricciones no tarifarias mediante una resolución, la No. 75/98, que fija las pautas de
negociación que los países seguirían al abordar la materia agrícola durante 1999, las
que entre otras cosas incluye el mutuo reconocimiento de los respectivos sistemas de
control sanitario y unificación de las medidas sanitarias.
Los países se intercambiaron mutuas acusaciones de comprar fuera del
Mercosur productos subsidiados y con ellos hacer competencia desleal a los originarios
del sistema regional.
Sin embargo, a diciembre de 1998, Brasil
fue el país que aplicó más barreras
proteccionistas no arancelarias, comprendidos autorizaciones previas y requerimientos
técnicos, según un informe de la UNCTAD (Clarín, 30.7.99). Igualmente, debe
hacerse mención a los beneficios impositivos que los Estados brasileños otorgan a la
industria automotriz, para instalarse y los subsidios indirectos a la producción de
azúcar.
Todo ello, unido a la grave situación económica brasileña, determinó una
coyuntura desfavorable para el desarrollo del sistema de integración y su estabilidad,
que no ha cesado aún al escribir estas líneas.
Es en estas condiciones que sobreviene el 13 de enero de 1999 la libre flotación
y consiguiente devaluación del real, que ya se trató en el capítulo segundo. La misma
no sólo tornó más baratos los productos brasileños, sino que introdujo la recesión en
ese mercado, todo lo cual repercutió significativamente sobre las compras al exterior,
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ya reducidas por las medidas pararancelarias tomadas por el gobierno. Debe
enfatizarse que el efecto económico y psicológico de la devaluación del real supera en
mucho las medidas anteriores, poniendo de manifiesto la necesidad de evitar estas
modificaciones traumáticas de los términos de intercambio por medio de la
coordinación de las políticas macroeconómicas para preservar los fundamentos
mínimos del Mercosur, aún como zona de libre comercio. Efectivamente; la
devaluación implicó al comienzo un aumento de competitividad brasileña frente a sus
socios que no devaluaron, de alrededor de un 40%.
Como vimos, tanto en Argentina como en Uruguay, las gremiales de los
sectores productivos afectados por estas alteraciones se movilizaron ante sus
respectivos gobiernos, planteando demandas de soluciones inmediatas. Pero mientras
en el Uruguay, las demandas se centraron particularmente en
lo interno, como
disminución del gasto del Estado, reducción del precio de ciertos insumos y rebajas y
exenciones
impositivas, en la Argentina se reclamaron medidas proteccionistas
restrictivas de las importaciones.
Como consecuencia de la crisis se registró una caída muy importante en las
exportaciones dentro del Mercosur. Las del Brasil a la Argentina desde enero a mayo
de 1999, cayeron 27% en relación a los primeros cinco meses de 1998 y las de la
Argentina al Brasil cayeron un 29.6% en el mismo período. (Correio Braziliense,
10.6.99). En realidad, debe convenirse que las ventajas que la devaluación proporcionó
a las exportaciones brasileñas son puntuales para ciertos sectores, pero, en conjunto
las mismas bajaron entre un 20 y un 30% hacia los países del Mercosur, asociados y
vecinos, debido a la recesión que ha dominado los mercados latinoamericanos en
general. Al cierre del año 1999, el comercio argentino-brasileño, el más importante de
la región, arroja los siguientes resultados: el comercio total cayó un 25%, superando
apenas los niveles de 1995, las exportaciones argentinas al Brasil disminuyeron un 30%
y las de este país a la Argentina disminuyeron un 20%, perdiendo esta última el
importante superávit comercial que tenía desde fines de 1994, que le permitió
acumular un saldo favorable de 4.500 millones de dólares.
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Ya nos referimos más arriba a la reunión Consejo Mercado Común del 15 de
junio de 1999, en Asunción, coincidente con la reunión de presidentes, donde no hubo
consenso para solucionar los problemas planteados y, en cambio, como ya vimos, se
resolvió crear dos grupos técnicos para examinar los mismos, por las decisiones 6/99 y
7/99: el Grupo de Coordinación de Políticas Macroeconómicas y el Grupo de
Seguimiento de Coyuntura, que deberían presentar al Consejo sendos informes. Al
margen de lo que puedan hacer estos grupos en el futuro, en lo inmediato no sirvieron
de mucho para paliar la crisis y la disputa económica, fundamentalmente entre
Argentina y Brasil, con el Uruguay tratando de contemporizar, siguió con más fuerza.
Este país no puede aceptar restricciones de acceso al comercio, como las realizadas por
la Argentina, pero igualmente fue grandemente perjudicado por la devaluación
brasileña; por tales razones, a la vez que expresó su desacuerdo con la política
argentina, solicitó al Brasil el alivio de las restricciones pararancelarias anteriores a la
devaluación, ya que las mismas perdían sentido.
Las negociaciones siguieron el 5 de julio de 1999 en Montevideo, reuniéndose
el Grupo Mercado Común y el Consejo Mercado Común,
presentándose varias
propuestas, pero Argentina y Brasil mantuvieron sus posiciones. Uruguay abogó por la
defensa de la institucionalidad del Mercosur y la búsqueda de posiciones consensuadas
y rechazó medidas que pudieran limitar el acceso al mercado. En este aspecto, el
gobierno fue apoyado por la Unión de Exportadores del Uruguay.
A mediados de julio de 1999, Argentina decidió adoptar medidas
proteccionistas transitorias contra productos textiles de Brasil, China y Pakistán
mediante el uso del sistema de cuotas y otras formas de restricción. Esta restricciones
fueron adoptadas como salvaguardias bajo el acuerdo internacional ATV (Acuerdo
sobre textiles y vestuario) en el seno de la OMC. No se adoptaron, en esa etapa,
medidas contra los calzados brasileños, acusados de ser vendidos con dumping , pero
el gobierno argentino autorizó a los fabricantes argentinos de calzados y cueros a
negociar con sus pares brasileños reducciones voluntarias. En conversaciones llevadas
a cabo entre ambas gremiales, los brasileños rechazaron toda autolimitación.
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Igualmente, Argentina levantó barreras contra la importación de productos eléctricos,
consistentes en ensayos técnicos de laboratorios argentinos, antes no exigidos. Estos
intentos de limitación de entrada de productos brasileños, siguieron a acciones
anteriores iniciadas en 1998 , como el proceso antidumping contra las exportaciones
brasileñas de acero. Este país rechazó la aplicación de salvaguardias, cuotificaciones e
imposición de sobretasas por alegación de dumping, por enterderlas contrarias a las
normas del Mercosur.
Sin embargo, a fines de julio de 1999, el gobierno argentino, presionado por las
centrales
empresariales y sindicales, siguió adelante con su intención de limitar la entrada de
algunos productos
del Mercosur, como calzados, acero, papel, celulosa y aves,
adoptando la resolución 911, que legalizaba el uso de salvaguardias para esos
productos considerados una amenaza a la industria nacional. Esta resolución se
apoyaba en una resolución 70 de Aladi, que reglamentaba las salvaguardias para los
países de la Asociación, pero era violatoria de un protocolo del Mercosur de 1996, que,
basada en el Tratado de Asunción, que preveía salvaguardias sólo hasta el 31 de
diciembre de 1994, estableció que los socios no estaban habilitados a aplicar
salvaguardias por decisión de una de las partes. En respuesta, el 23 de julio el gobierno
brasileño decidió suspender todas las reuniones técnicas y solicitó una reunión de
emergencia del Grupo Mercado Común a llevarse a cabo la semana siguiente en
Montevideo. La presión brasileña, que se concretó sobre todo en el mantenimiento de
importantes rebajas impositivas a las montadoras de automóviles - en realidad fueron
ciertos estados brasileños los que las otorgaron y no el gobierno federal- y en la
suspensión de las conversaciones sobre el acuerdo automotor, acompañada por
Uruguay, llevó al Presidente Menem y a su equipo, a hacer una visita relámpago a
Brasilia, durante la cual aceptó suspender las medidas.
La reacción de la Unión Industrial Argentina, protagonizada por su presidente
Rial y otros dirigentes fue airada y a duras penas el ministro de Economía Roque
Fernández frenó una carta de dicha gremial cuestionando la debilidad negociadora del
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gobierno, en una reunión que tuvo lugar
con los representantes de la industria para
limar diferencias y planificar una estrategia para el encuentro del Grupo Mercado
Común, que tuvo lugar el día 5 de agosto en Montevideo. En principio, se pensó pedir
al Brasil la aceptación de un mecanismo para situaciones críticas, que evitara daños
comerciales en caso de devaluaciones, y medidas puntuales en favor de los sectores
argentinos más afectados por la crisis de la devaluación del real. Para el caso de un casi
seguro rechazo del Brasil,
solicitaron al gobierno la instrumentación de medidas
pararancelarias.
La reunión de Montevideo no dio resultados , pues el embajador
brasileño José Botafogo González,
expresó que no admitiría ningún tipo de
restricciones voluntarias a sus exportaciones, complementando el ministro Lampreia,
con la afirmación de que no se aceptarían medidas de protección ni explícitas ni
disimuladas; sin embargo, estuvo de acuerdo en
favorecer acuerdos privados entre
sectores industriales. ( Clarín 4.8.99). El Consejo Mercado Común, a falta de
consenso,
se remitió a los informes del Grupo de Coordinación
de Políticas
Macroeconómicas y de Seguimiento de Coyuntura, que deberían expedirse dentro de
los 30 días a partir de su primera reunión, quedando citados para el 18 de agosto. El
clima se endureció por las manifestaciones de Roque Fernández al Diario Clarín,
previendo nuevas devaluaciones en Brasil para fin de año. Por su parte el canciller
Lampreia manifestó también que algunas de las industrias que quiere proteger la
Argentina, como la metalúrgica, textil y zapatos no tenían destino y sólo existen
porque Brasil aceptó que esos sectores fueran protegidos. ( Clarín 4.8.99).
Subsecuentemente, la Argentina mantuvo la salvaguardia contra lo textiles
basileños y el Brasil debió recurrir al régimen de solución de controversias de la OMC,
procurando un laudo favorable. En el caso de los calzados, las resoluciones sobre
licencias no automáticas, basadas en la defensa del consumidor y que implican esperas
de hasta 120 días, no tienen apoyo normativo internacional y, como se dijo, los
productores brasileños desestimaron los pedidos de autolimitación. Respecto del acero,
la Argentina alegó que la producción de laminados brasileña estaba subsidiada con
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márgenes de dumping de hasta un 23% (Zero Hora, 1.9.99). Sin embargo, del proceso
de dumping que estaba preparando la Comisión Nacional del Comercio Exterior, se
excluyó la importación de acero laminado producidas por las siderúrgicas brasileñas
Usiminas y Cosipa, que representa el 60% de las exportaciones para Argentina. Esa
exclusión fue interpretada como un gesto de apaciguamiento argentino en la guerra
comercial. (Folha de Sâo Paulo, 23.9.99).
Durante el mes de setiembre de 1999, los conflictos comerciales se fueron
extendiendo a otros productos. Por la parte argentina, se decidió extender la
certificación de calidad a las importaciones de papel de embalaje brasileño, y Brasil
impuso nuevos requisitos para los análisis de laboratorio de las cargas de arroz
argentino, que quedaron detenidas en la frontera de Uruguayana. Finalmente, el Brasil
decidió asestar su más duro golpe a las importaciones argentinas, en represalia por las
trabas a la importación de calzado brasileño impuestas por ese país. El 19 de
setiembre, una decisión del gobierno impuso una autorización previa, con un plazo de
120 días para extenderla, a una extensa lista de exportaciones argentinas, que
comprendía unos cuatrocientos productos, entre los cuáles petróleo, automóviles,
textiles, indumentarias, pescado, harinas, lácteos, alimentos y productos químicos. En
esta escalada, en la que se dejó de lado todos los acuerdos de comercio negociado
existentes, imponiendo barreras tarifarias cada vez más arbitrarias, el Brasil amenazó
tomar nuevas medidas que afectarían al trigo y a las carnes argentinas, hecho que
hubiera sido de extrema gravedad. No obstante, el gobierno demoró las medidas
anunciadas, en espera de acuerdos informales entre empresarios de los sectores con
problemas de ambos países ( Zero Hora, 25.9.99), los que finalmente se produjeron en
los sectores calzados y papeles. Tales acuerdos, realizados entre sectores productivos,
pero tácitamente avalados por los dos gobiernos, prevén una cuotificación de la
exportación a la Argentina de estos productos. (Folha de Sâo Paulo, 29.9.99). Si bien
se llegó al año 2000 con un marcado descenso en el nivel de conflictos sectoriales,
subsistieron todavía problemas en los sectores agrícola y textil.
Los problemas reseñados no son los únicos que aquejan al Mercosur. En los
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sectores automovilísticos y azucareros, que debían incorporarse al régimen de libre
comercio en el año 2000, subsistieron todavía grandes desacuerdos, incentivados por la
situación recesiva que vive el Mercosur, como ya vimos a comienzos del capítulo
tercero. Sin embargo, respecto del régimen automovilístico, como vimos se acordó un
régimen transitorio hasta el año 2006.
Se planteó, también, un conflicto respecto de los productos lácteos exportados
al Brasil por Uruguay . Este país es acusado, en medios brasileños, de triangular
productos de países que hacen prácticas desleales de comercio como Australia, Nueva
Zelandia y la propia Argentina. Respecto del arroz, como vimos, el Brasil interpuso
barreras no arancelarias a las importaciones argentinas y uruguayas,
afirmando
encontrar en el mismo una bacteria no existente en el Brasil. El motivo real es que
existen en ese país importantes excedentes, por lo que se desea reducir la entrada del
arroz de los vecinos países.
El 2 de marzo del 2000 se acordó un régimen de
exportaciones a ese país, que supone una cuotificación de las mismas, con el fin de
ordenar el mercado y no bajar los precios en el Brasil, así como defender los intereses
de los productores, que supuso una baja de las exportaciones. En marzo y abril
siguientes, las exportaciones uruguayas de ese producto descendieron a la mitad de las
realizadas en iguales períodos del año anterior. Los productores del sector debieron
conformarse con una reducción de precios muy significativa, que los obliga a vender
sin ganancia para mantener el mercado, lo que les valió una descabellada sentencia de
“dumping” por parte de un tribunal de Río Grande do Sul, que finalmente fue
levantada por el Supremo Tribunal de Justicia brasileño, el 7 de junio del mismo año.
Ya hicimos referencia al conflicto planteado entre la empresa uruguaya Motociclo S.A.
con el Estado argentino, actualmente en trámite.
Otros conflictos de carácter no comercial, contribuyeron a enrarecer el
ambiente y a despertar sospechas mutuas entre los dos grandes del Mercosur. En plena
crisis, la Argentina, que ya tiene el carácter de aliado militar extra-OTAN de los
Estados Unidos, solicitó su ingreso a la OTAN, lo que fue desechado; pero esta
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gestión desagradó al Brasil, quien no fue consultado antes de plantearse la candidatura.
La cancillería brasileña, había difundido un comunicado de prensa alertando que con
ese pedido se introducían elementos extraños dentro del contexto de seguridad
regional sudamericano. Esta gestión, conjuntamente con muchas otras realizadas por
el gobierno argentino anterior, podría interpretarse como una advertencia de que no
estaba dispuesto a sufrir pasivamente el eventual desborde del mayor poderío
brasileño. Igualmente, los diferendos entre Paraguay y Argentina y Uruguay, sobre el
asilo político otorgado a refugiados paraguayos, aunque en menor medida,
contribuyeron a distanciar a los miembros del Mercosur. Paraguay, además, amenazó
con dejar el Mercosur si la Argentina persistiera con una iniciativa de crear una zona
franca en Clorinda, frente a Asunción.(O Estado de Sâo Paulo,19.8.99).
Realizadas las elecciones en Argentina y Uruguay, que no parecieron aportar
grande cambios a la política de la región, tuvo lugar la 17ª. cúpula de presidentes del
Mercosur, con los presidentes salientes de esos países y Chile. Esa reunión se
caracterizó por el deseo de los participantes, especialmente del presidente brasileño, de
echar aceite sobre las aguas revueltas del Mercosur, quien expresó que el año 2000 será
un período de intensas negociaciones para profundizar el sistema de integración y
augurando la realización de “una especie de pequeño Maastricht que podría llevar a la
creación de una moneda única en el largo plazo” (Gazeta Mercantil, 9.12.99) . En el
mes de enero del 2000 hubo una reunión en San Pablo entre los cancilleres de Brasil y
Argentina, con el fin de examinar medidas concretas para evitar proteccionismos
unilaterales.
El transcurso del año 2000 puso de manifiesto la voluntad de los países
miembros del Mercosur, de reducir el nivel de conflictos acumulados en su relación
comercial. En lo referente al sector automotor, se llegó finalmente al acuerdo de
Florianópolis del 14 de diciembre de 2000, entre Argentina, Brasil y Uruguay,
quedando para estudiar la modalidad de incorporación del Paraguay al mismo. Este
país, por no tener industria automotriz, requirió concesiones especiales para poder
formarla en el futuro.
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Se logró un pacto para que la Argentina retirara las salvaguardias en el sector
textil, presentadas ante la OMC, que habían sido objetadas por el Brasil. Este pacto no
convenció a los totalmente a los fabricantes argentinos del sector, quienes arguyeron
que quedarán desprotegidos ante la invasión de productos brasileños. También hubo
acuerdo entre lo sectores privados, sobre la exportación de arroz argentino y otros
entendimientos. Este acuerdo se vio perjudicado por la sentencia referida más arriba de
un tribunal de Río Grande do Sul, que prohibió la entrada de arroz uruguayo y
argentino y que fue puesta en práctica por los aduaneros brasileños, pero finalmente el
tema quedó superado. El Brasil, en la cumbre de Florianópolis reconoció que el origen
del problema está en la menor competitividad del arroz brasileño frente al argentino y
al uruguayo. Subsistieron problemas con los ajos, por ejemplo, ya que los argentinos
se quejaron de las demoras brasileñas en el otorgamiento de las licencias de
importación y en el sector calzados donde se ha seguido negociando. Respecto de los
pollos, la Argentina, a principios de febrero, instituyó nuevas barreras fitosanitarias,
válidas para cualquier país, no sólo para Brasil, el que además es acusado de dumping
para
este producto. Respecto de los controles zoo-fisanitarios, sin embargo, en
Florianópolis se llegó a un acuerdo de principio para diseñar un sistema de control que
no pueda ser utilizado, como en el pasado como barreras pararancelarias encubiertas.
La leche en polvo fue objeto de nuevas controversias, ya que Brasil acusó de dumping
al Europa y Nueva Zelandia, pero también a Argentina y Uruguay. Florianópolis trajo
también en este tema un principio de solución, pues Brasil no acusaría de dumping a
sus socios del Mercosur y a partir de febrero del 2001 se subiría el arancel del producto
del actual 27% al 35%, para superar la competencia extrarregional. En este punto
como en otros, se alentó a los productores de los diversos sectores para que se pusieran
de acuerdo entre sí, sin intervención directa de los gobiernos, como sucedió en el sector
siderúrgico, donde las acerías brasileñas acordaron un precio mínimo de ingreso a
Argentina, para evitar una denuncia de dumping.
Sigue sin solución el tema del azúcar. Botafogo Gonçalves, el máximo portavoz
brasileño en materia de Mercosur, adelantó la idea de crear en Argentina un complejo
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industrial azucarero, como existe en Brasil, lo que supuestamente le daría mayor
competitividad al sector.
El descenso de la conflictividad no disipó la preocupación argentina (y de los
otros países del Mercosur). Algunos economistas predijeron nuevas devaluaciones
(Fundación Capital), lo cual aumentaría más aún el margen de competitividad a favor
del Brasil. Estos temores fueron refutados contundentemente en medios brasileños,
donde se dijo que, por el contrario, existían serias posibilidades de una revaluación de
su moneda. Para Osvaldo Rial, presidente de la Unión Industrial Argentina, esta
estimación no era cierta, porque el Brasil acompañaría el aumento de la inflación con
sucesivas devaluaciones, manteniendo así su ventaja cambiaria; señaló también que
existía también un problema de subsidios, cuya solución no estaba a la vista. De
hecho, el real sufrió una nueva devaluación en el último trimestre del año. Pero,
además, los brasileños - incluido el propio ministro Lampreia - discuten la validez del
cálculo de mayor competitividad a favor de su país, porque en todo caso vendría a
corregirse la mayor competitividad argentina desde fines de 1994, cuando se adoptó el
Plano Real, hasta 1999. Lo cierto es que si bien pudo argumentarse que los precios
mayoristas han tendido a igualarse en la región, los costos siguieron siendo muy
favorables al Brasil, situación que se agudizó en el primer trimestre del 2001, debido a
la alta y continua desvalorización del real.
Dentro de esta atmósfera de distensión, se encaró el reencauzamiento común
de las relaciones del Mercosur dentro el ALCA, con la Unión Europea y con
México y el futuro ingreso de Chile como socio pleno. En Florianópolis se procuró
minimizar el efecto sobre el sistema de las negociaciones de Chile - país que sigue
manteniendo un doble discurso evidente respecto del Mercosur- con los Estados
Unidos, para la formación de una zona de libre comercio y se enfatizó la idea de
ingresar al ALCA como bloque.
Así estaban las cosas,
cuando el ministro Cavallo decidió
modificar
unilateralmente la tarifa externa común, lo que si bien fue aceptado provisoriamente
por sus socios, significa un golpe de extrema gravedad a la estabilidad del Mercosur.
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5.6.- Conclusiones
A raíz de los acontecimientos de 1999, una opinión generalizada entre el
público y acogida sobre todo por los sectores económicos perjudicados por la crisis,
pero bastante ligera, estimaba que el Mercosur estaba virtualmente muerto. Frente a
estas voces catastrofistas, los medios de gobierno tendían a defender su supervivencia,
como el canciller Lampreia, basado en la fuerte comunidad de intereses argentinobrasileños; claro está que la concepción de Lampreia se refería a los términos mínimos
en que el Brasil ha planteado el sistema, es decir como un acuerdo comercial donde
predominan los intereses de las partes por sobre los del conjunto. Una posición más
cauta es estimar que el Mercosur no ha muerto y seguirá funcionando, pero que
necesita una amplia reforma en cuánto a sus objetivos e instrumentos, sin la cual su
futuro es incierto. De todos modos si esa reforma no se hiciera o no fuera viable, la
organización tendería a subsistir por inercia, porque nadie asumiría el riesgo político
de ponerle punto final, contrariando los intereses que se benefician con el mismo,
aunque estos sean minoritarios, y los elementos ideológicos que están asociados a la
unión de los países latinoamericanos.(Cf. Magariños, 2001: Pero, en ese caso, no
debería caerse en la trampa nominalista de que el nombre hace a la cosa: realidades
distintas y hasta opuestas pueden seguir designándose de la misma
manera. En
palabras de Gustavo Magariños (Magariños 2001): “El Mercosur no está muerto,
porque las instituciones no mueren, pero cuando fracasan, quedan organismos que
tienen una vida inerte, que no justifican claramente su razón de ser”. Y da los ejemplos
del Sela y ALADI. En definitiva, no interesa que al Mercosur se le declare muerto o
no, sino que sirva para promover los mejores intereses de sus miembros, actuando
como actor internacional eficaz.
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Como surge de lo expuesto anteriormente, el Mercosur ha ido perdiendo valor
como una zona de libre comercio – el citado Magariños entiende que nunca pasó de
un acuerdo de preferencias tarifarias como la ALADI- y más aún se discute desde
diversos ámbitos nacionales su valor como una unión aduanera, en la medida en que
es muy difícil articular a largo plazo las dispares expectativas de crecimiento de sus
socios. El propio Ministro de Economía de la Argentina, Machinea, se declaró
contrario a la Unión Aduanera – de hecho, su sucesor Cavallo arrasó con la TEC y la
Unión Aduanera nunca pudo articularse, superando la doble imposición. La falta de
mecanismos de alineación macroeconómica y de una batería de medidas anticrisis,
han puesto en peligro su valor como una zona de comercio negociado, pues crea en
sus socios una disposición a tomar medidas unilaterales retaliatorias o inconsultas que
desarticulan el conjunto. Estas conductas antimercosur fundamentan la hipótesis de
que algunos de sus miembros más prominentes lo valoraron, no tanto como un
objetivo en sí, sino como un instrumento estratégico para concretar los acuerdos
extrarregionales en mejores condiciones que aisladamente, o incluso prescindiendo de
su existencia, si ello convenía, como en el caso de las negociaciones Brasil-CAN.
En los primeros meses del año 2000 , se puso de moda el slogan del
relanzamiento del Mercosur y se dieron algunos pasos concretos en esa dirección. En
el sentido indicado, y en forma sorpresiva, si tenemos en cuenta las anteriores acciones
del Brasil en el seno del Mercosur, el Presidente Cardoso afirmó - como vimos ya
anteriormente - en la reunión de Presidentes del Mercosur en Montevideo, “que se
dará especial atención a la discusión de la coordinación de políticas macroeconómicas,
una especie de pequeño Maastritch que dará mayor previsibilidad al proceso de
integración, pudiendo llevar a la definición de un moneda única al largo plazo.” A
dicha declaración sucedió la reunión de cancilleres en San Pablo y la reunión del
Grupo Mercado Común de Buenos Aires a principios de abril del 2000, donde se
trataron los temas de convergencia macroeconómica . En declaraciones realizadas por
el embajador brasileño Botafogo para radio “El Espectador”, el 4 de mayo del 2000,
reitera la idea de la construcción, ya no del mercado común, sino hiperbólicamente del
“mercado unificado” del Mercosur en un plazo breve, enfatizando que se deberá
procurar en primer término la convergencia en materia fiscal, inflacionaria, deuda
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externa
y déficit, si bien reconoció que subsisten todavía regímenes especiales,
barreras no arancelarias, perforaciones en el Arancel Externo Común y regímenes
especiales de exportación. Planteó, además, una visión de lo que a la luz de lo que
ocurre actualmente, puede catalogarse de mirífica, de un Mercosur donde todos
exporten mucho más y mejor, de políticas comunes de infraestructura, de desarrollo
tecnológico, promoción de la inversión y defensa del comercio frente a terceros.
Pero, al mismo tiempo defendió el régimen de acuerdos previos entre Argentina y
Brasil, como sucedió en el caso de los automotores, rechazó la existencia de un
tribunal supranacional permanente con fallos obligatorios e inapelables, e hizo
declaraciones incoherentes relativas a que el Uruguay en un mercado unificado no
debe autocalificarse de país pequeño y referencias a las “valiosas” ventajas
comparativas de este pequeño país. Este régimen de acuerdos bilaterales, que se va
imponiendo en las relaciones internas del grupo despertó las protestas del presidente
Batlle, que ha afirmado que “somos un bloque de cuatro y no de dos más dos.” ( O
Globo, junio 2000). En realidad, el análisis realista de las condiciones objetivas del
Mercosur que se ha intentado más arriba, lleva a pensar que estamos frente a un
bloque de dos más uno, más uno – ya que la situación, posibilidades y necesidades del
Uruguay son difícilmente asimilables a las del Paraguay.
Sin embargo, las
flagrantes
declaraciones y acuerdos reseñados, que sucedieron a
transgresiones del sistema del Mercosur y no menos ásperos
enfrentamientos, recurriendo a todos los medios de lucha comercial, parecieron
mostrar que el Brasil ha visto que fue muy lejos en su política hegemónica y
proteccionista frente a sus socios del Mercosur, hasta el punto de afectar gravemente la
credibilidad del sistema, en vísperas de negociaciones para configurar el Área de Libre
Comercio Americano - que ahora cobran nueva vida con la elección de Bush para la
presidencia de los Estados Unidos- y el área de Libre Comercio con la Unión Europea
- hoy mucho más lejana- que son sus objetivos clave. Tendrían como finalidad
principal, una vez lograda la meta de reducir su gran déficit comercial, echar aceite
sobre el agua demasiado revuelta, presentando una cara diferente para el futuro. Pero
debe enfatizarse una vez más, que los resultados
concretos desmienten esas
demostraciones de buena voluntad, que por otra parte, ocultan no pocas falacias, ya
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que el Brasil continúa beneficiándose frente a sus socios, tanto con los efectos de la
devaluación, como por las múltiples medidas restrictivas de importaciones y subsidios
al sector automotor y otros. Es cierto, como lo expresa Paulo Roberto de Almeida (
de Almeida, mayo 2000), que “nada en las obligaciones asumidas obliga al Brasil a ser
un país eternamente deficitario en beneficio de Argentina y de los otros dos socios”;
pero también es cierto que el superávit no puede ser inducido, ya sea dentro de la
OMC como del tratado, recurriendo a malas prácticas monetarias y comerciales,
quebrantando el sistema de integración. La cumbre de Florianópolis, si bien no dio
soluciones a la caída del comercio intrarregional, tuvo el mérito de poner en práctica
con medidas concretas, los mecanismos de alineación macroeconómica en materia de
inflación, devaluación, déficit fiscal y endeudamiento anunciados, luego de un proceso
reseñado en el capítulo 3, y de mostrar la voluntad de seguir eliminando conflictos
internos del sistema, perfeccionar los mecanismos de solución de controversias y de
defensa comercial común.
Como vimos, los acontecimientos del primer trimestre del 2001 disiparon esa voluntad
de reordenamiento. El golpe dado por Argentina a la TEC, debería llevar
necesariamente al Uruguay a por lo menos desgravar la importación de sus bienes de
capital, en vez de cobrar hoy un arancel del 8% y llegar al 14% en el 2006. Ya vimos
en el capítulo dos que, por otra parte, aunque con un perfil bajo, este país se empeñó
en llevar adelante intentos de acuerdos bilaterales con los Estados Unidos, aunque
manteniendo en el discurso su posición de negociar en el ALCA dentro del Mercosur.
(Ginesta, 2000)
Sería muy negativo que el Mercosur se estancara en las metas, parcialmente
logradas, del programa 2000 y su progreso fuera en algunos casos inferior, incluso, a
las metas que proponen otros proyectos de integración en gestación, porque podría
quedar subsumido en el ALCA
(Cfe.Samuel Pinheiro Guimarâes, 1999) y en el
acuerdo Mercosur-UE y, más aún en la ola de liberalización multilateral del comercio
a nivel mundial (de Almeida, mayo 2000), sin aportar ningún elemento diferencial en
beneficio de sus socios. Señales como las últimas decisiones unilaterales de la
Argentina apuntan a algo peor que a un estancamiento: a una fatal involución. Los
pasos dados en Florianópolis fueron, sin duda, tímidos pero positivos. Sin embargo,
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las grandes asimetrías y la divergencia de intereses existentes, no sólo entre los cuatro
socios del Mercosur, sino ahora también con los dos países asociados, llaman a evaluar
estos pasos con mucha cautela y sano escepticismo.
Para superar las evidencias
aportadas por el análisis realista del sistema que hemos tratado de efectuar, hace falta
una gran dosis de idealismo político, que entraña sacrificios en aras de la obtención de
objetivos superiores en el más largo plazo.
La única forma de que el Mercosur tenga
una identidad propia y algún
significado en un mundo que avanza hacia la libertad de comercio, es reforzando su
articulación,
mediante
la
adopción
de
compromisos
firmes
de
estabilidad
macroeconómica; un régimen institucional que limite la discrecionalidad y dé a todos
seguridad jurídica, tanto a los estados miembros como a los sectores involucrados,
internos y externos; y, la adopción de políticas comunes más altruistas, que refuercen
la solidaridad del conjunto sobre la base de una distribución equitativa de los
beneficios del sistema, a nivel de países, regiones y personas. Finalmente, deberá
requerirse en esta etapa, el reforzamiento de la cooperación en política interna y
exterior, que le permita actuar concertadamente como
un grupo coherente con
intereses comunes en las negociaciones internacionales. Si no es así, cada socio tratará
de negociar aisladamente según sus intereses, aunque sea en peores condiciones que
negociando en conjunto, si los beneficios de la negociación colectiva van a aprovechar
a unos sí y a otros poco o nada.
_________________________________________________________________________
Bibliografia
ALMEIDA, Paulo Roberto de. Mercosur’s future in the context of multilateral and
regional trade liberalization. In: DOLLARS, DEMOCRACY AND TRADE:
EXTERNAL INFLUENCE ON ECONOMIC INTEGRATION IN THE
AMERICAS (2000 : Los Angeles) Trabalho apresentado. Los Angeles: [s.n.], 2000.
GINESTA, Jacques. Estado de situación y relacionamiento externo del Mercosur
desde la perspectiva uruguaya. In: LAREDO, Iris Mabel. Estado, Mercado y Sociedad
en el Mercosur: pautas para su viabilización. Rosario, Ar: Universidad Nacional de
Rosario, 2000. v. 7, p. 123-139.
GINESTA, Jacques. Helio Jaguaribe y la Integración Latinoamericana. In:
ESTUDOS em Homenagem a Hélio Jaguaribe., São Paulo: Paz e Terra, 2000.
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GINESTA, Jacques. El Mercosur y su contexto regional e internacional. Porto Alegre:
Editora da UFRGS, 1999.
JAGUARIBE, Hélio. Prólogo al proyecto Alvorada. Rio de Janeiro: IEPES, 1989.
MAGARIÑOS,Gustavo. Entrevista concedida a Radio El Espectador, 3 abr. de 2001.
GUIMARÃES, Samuel Pinheiro. A Alca e o fim do Mercosul. In:__. Quinhentos
anos de periferia. Porto Alegre: Ed. da UFRGS, 1999.
NOTA FINAL
El presente trabajo llega en la mayor parte de sus aspectos hasta mediados y
finales del año 2001 y unos pocos casos incorpora datos de principios del año 2001. No
están incorporados y evaluados los dramáticos acontecimientos que llevaron al
derrumbe de la Argentina y a las muy serias dificultades por las que atraviesan el
Uruguay y el Paraguay, sin hablar del período de importantes turbulencias políticas y
económicas en el que entra el Brasil, ni de la recesión norteamericana que amenaza
con ser duradera. Todos estos acontecimientos, sin embargo, inciden duramente sobre
la construcción del Mercosur y en muchos casos tornan sus decisiones en letra muerta,
pasando su funcionamiento e incidencia sobre los países a un plano muy menor.
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