Lionello Levi Sandri fonds
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Lionello Levi Sandri fonds
FORO A.MM!N!STRATIVO: 2702 1979 NOTE, RASSEGNE EDOCUMENTA.Z!O~E . che come quelle nucleari, non è e acceuati. Si determinano co~ reaztom_ a còat~na, e~ ·,n una ,·iolazione dell'art. 3 . anche perché St pu mcorr " sempre facile dommare, coSI. .. 'bil'tà d' certe solurioni con l'ordinamentogià Un'anali~ preveot~~a ~~Ua ~mpa~~~~: mo~ifiche che in altri campi dovranno es· accolto ed accettato.ltndtvlduaztonc . d l'attuarione di reni prowedimenti . r1che possono ntar are 1. sere mtrodotte, g' ostaco . . . . 1 ·~atili ego~emati1i. Ein questo campo concordati, de1·ono esser~ chlan 3~ 1 or~m d' dare un proprio positivo contributo il Consiglio di Stato, se tnterrogato, èmgra ' · b' sto anche al Parlamento. ·· d'ffi al Governo e. se ne le '. . dD'intralciare odal rendere comunque p1U ' l· Con il che. ia ben .chtar~. l~ngt ~ fi . be rientra nella esclu ha competenza e cile il perseguimento di obblctllvt edi IDI c . ole solo contribuire a far ~. non responsabilità del Parlamento e del Gole~~· SI ~spetto della legittimità, ma sopra!· solo che questo pe~guimcnto al le~ga ne ptelnodiffn 'coltà che in sede di attuazione, · te preventlvamente e ' · . tutto che stano conosctu . cttivamente considerate e valutate possono presentarsi eche perctò devono essereogg per poterle superare. HA EU AH AH EU HA UE . . . . arda solo il Consiglio di Stato, il ~udì· Se l'esercizio della funztone consulti\a ngud esso •ulla opportunità degli atti . 11 1 'tt'm'tà e quan oamm - · • . zio in sede contennosa su a. egt '. ~.b ' r 'nistrativi regionali, essendo il Const· amministratili interessa anzltuuol tn una' amml glio dil'enuto ormai g!udice di appello. . . unnoterole rapido incremento L'anuazione della legge delt971 h.ac~I~CI~ coene funrionam;nto dei TAR. \'au· . · · ' d1\a effetllva ISiltUlJOD . dei ricorst. Oggt. aset anm a . ·corsi che venivano presentati al solo se confrontato con ' n . . .. mento è note1ole, non . . . . . . ministratil·a della reg10ne S1ctha, Consiglio di ·Stato, e al Cons~gl~ .d'. gt~hlla;: ma inrelazione anche ai ricorsi quanoo l'uno el'altro erano .g~u~'~' di ~ndtclolg f .nzionamento. Xell978 sono stati · · · TAR net pnmt anm e oro u presentah agh steSSI . . . .. deci ioni pronunciate sono state . . · rado quast 36 mtla nco!Sl, 1e . lti presentati mpnmo g. . . b rano oltre 105 mila. Gh appe pro· 15.350, menue i ricorsi pendenti a131 dtrem .r~ ~19 (anche essi in aumento) e quelli posti al consiglio nello stesso annoalso~o s~a:~ -·che deve far fronte ad oltre 15 mila deci~ 840. Si tenga presente ~be. . . onsl~ IO, . rado continuano a pe~enire in ricor~ residu.o .dell~ vecchia gt·u~s~l~,:~t~ ~:~~~n;:;i!ne T;entino-Aito Adige (530 nel unico grado' ncorst contro.atll eo . 'bunale re ionale. Complessivamente le de· 1978), nella quale non funnon~ a~~~ dtln 1197: sono state 4.490, i ricorsi pen· . . • r · 1· · sede gtunsdtZJOna e ne . · · CJSJODI de1t onSJg IO '~ . (l d nsultiva i pareri espressi dalle ue seztom denti a\31 dicembre ~~~ 1.8 ~da. .~ ~ ~~~ questa situazione si èulteriormente ag· sono stati 6.170). Net pnmt set mest e . g· à · l\1 mila- quelli dinanzi al · · · ndenu superan0 1 1 ' gral'ata inprimo grado: ' ncorsl pe. . .. . . · . ce leggermente d1mmutll. . . d' . · · Constg1IOsono IDI e d. . . uesta aumentata ncbtesta ' gtusttzla 1 Questo incremento nel numero ~ nco!Sl, qn l'avvicinamento del giudice ai cilla· . . . è. l . ne almeno mparte,co ammtntllralll'a m.~~.ano. ' . il TAR conl'assistenza solodi un procuratore; ma dini e con la posstbdllà ~~ adue Il alità dell'azione amministratila. al quale deriva anche da un pegg~oramento ne a ~u d. funz'tonari· e diN>nde altresì dall'o.nore preparaztone Cl ' ·r . non ècertoeS1ranea una .m1 dd' . . d' molti te~i normativi dt base, che scurità, dalle imperferiom e. dalle ~n~ f ~~JO;~e :ell'anno 1978 oltre il 60% dci ri· l'amministrazione del·e ~ppl~rt ta' l : o decisione nel merito,èstatoaccolto. corsi in primo grado, ut ~uah è mte~enu a. u~:ame ma non l'oclio tediare, dimostrano 1pochi dati che hocttato, e~ltn ~uet ~ si I'Uole ~he la giustina ammini· di per sé l'ampiezza dei problemi che SI ponoono, se s1rati1 asia non solo efficiente, ma anche tempestiva. Sono problemi in parte di perso· naie (e oon solo di quello di magistratura, ché l'insufficienza del personale di segrete· ria è particolanneote sentita), in pane di accelerazione, di re1isione, di ammoderna· mento delle procedure. In questa materia il consiglio ha predispo$10 da tempo uno schema di testo legislativo che regola appunto con criteri moderni e aderenti alle al· tuali esigenze la procedura innanzi ai TAReal Consiglio di Stato e real~za un'organica rifonna del proredimento, tenendo presenti gli indirizzi della giurisprudenza e della più autorevole dollrina edello stesso sistema del codice di proredura ci11le. Non è certo il caso di illustrare anche succintamente tale testo, che si compone di oltre cento articoli. Milimiterò a dire che, tra l'altro. esso tende ad assicurare il sindacato giurisdizionale anche incasi esituazioniche auualmenle glisono sollratti, prevede una mag~ore incisi1ità del ~ndirio di onemperanza, e, tenendo conto degli orientamenti legi~ativi in materia di lavoro privato edi proresso del lavoro, dena una proredura più rapida esnella per lecontroversie in materia di pubblico imp~go. controversie che de· l'Ono rimanere nella giurisd~ione esclusi1·a del giudke amministrati1·o. che solo può garantire la tutela del singolo di ftonte aquelle lesioni di situazioni soggetti1·e di inte· resse legittimo, che caratterizzanoappunto queste controversie. Sono vivamente grato al ministro Giannini che ba sonoposto al Consiglio dei mi· nistri un disegno di legge di delega perla emanazione di un testo che si ispira in gran parte appunto ai prindpi seguiti nelloschema da noi predisposto. Mi auguro che il progetto di legge di delega possa pervenire presto dinanzi al Parlamento ed essere presto approrato. Ma il problema cbe èposto dal numero elmto esempre cresrente di ricorsi non può trovare solurioni sul solo piano della rifonna e dello snellimenlo delle proredure. Èanche ingran parte problema di personale,di numero edi qualità. Per i TARla legge istitutiva prel'ede un organico complessivo di 220 magi~rati, ma in questo momento i posti occupati sono solo 15). l concorsi, benché affollati, banno dato sinora un numero molto modesto di \Ìncitori; le commissioni giudicatrici si attengono agiusti criteri di se1·erità nella scelta di chi de1e esercitare il delicato com· pito di giudire amministratil'o. Dovranno passare alcuni anni prima che l'organico sia completo. Mi domandoperciò se non sarebbe ilcaso di studiare, tra l'altro, la possibi· lità di pre1·edere, anche per i TAR unasoluzione parzialmente analoga aquella inl'i· gore per il Consi~io di giustizia amministrativa della regione Sicilia, che ha dato, in ormai trent'anni di funzionamento, positivi risullatij si tratterebbe cioè di integrare la composizionedei singoli tribunalicon alcuni giudici nominati, su dcignazione delle re· gioni. magari perun periodo di tempo determinato. scelti naturalmente tra elementi in possesso di tutti i requisiti di competenza, di attitudine, di carauere, per esercitare il delicato ufftcio. Si potrebbe così attuare anche un certo opportuno collegamento tra l'organo ~udicante ela realtà economica esociale della regione nella quale opera. Per quanto concerne il Consi~io di Stato, l'attuale ~stema di scelta dei magistrati attraverso le tre distinte procedure del concorso, della nomina diretta e del trasferì· mento dai TAR,ha garantito sinora all'Istituto l'apporto di quelle competenze giuridi· cbe ed amministrati1e che sono indispensabili all'esercizio delle sue funzioni. Quanlo all'organico, esso presenta attualmente numerose vacanze nel ruolo dei consiglieri, de· rivante dall'obbligo di riservare una percentuale di JXJsti ai pr01enienti dalreferendario, e i posti riservati sono allualmente sovrabbondanti rispello aquesta esigenza. Ma le nuol'e dimensioni dell'azione amministrativa, che si èestesa ai settori più vari, eco· nomici e sociali, pone per il Consiglio, anche sotto questo aspetto, delicati problemi di adeguamento. Onnai all'esercizio sopranutto della funrione consultiva non sono indi· spensabili solo l'apporto del giurista e il contributodell'espertodella pubblica ammi· nistrazione; occorre molto spesso anche il concorso di chi ha acquisito, magari altra· UE e! 2703 . ------------~------------~~ NOTE, RASSEGNE EDOCUME~'TA2t0NE ... HA EU AH UE HA Aquesto punto mi accorgo che con questa idea dei consiglieri di Statoinserv~io straordinariO econ qualche altra adombrata poro fa (quella, ad esempio, dei magistrati dei TAR nominati su designazione delle re~oni), vengo atrattare problemi cbe sono attualmente all'esame del Parlamento eche sono oggetto di quel disegno di legge sul· l'ordinamento della ~urisd~ione amministrativa che, aquanto mi risulta, si trova di· nanzi alla Commissione affari costituzionali dell'assemblea di Palazzo Madama. Si tratta di unprovvedimento originato da un disegno di legge gov(mativo che riguardava il personaledi segreteriadei TAR (per il quale personale, sia detto tra pa· rente~, unadisciplina, attesa da anni, appare orm ai veramente urgente); atale disegno di legge si sonoaggiunte altreproposte piùgenerali, diiniriativa parlamentare, dando rosi ori~ne ad un testo unificato, che ha ollenuto l'approvazione del Senato nel corso della passata le~~atura. 'on credo di rivelare uo segreto se dico che tale prOI'I'edimento, nel testo allora approvato, aveva lasciato panirolannente perples~ e preoccupati i membri di questo consiglio. Negli scorsi mesi le due associazioni dei magistrati del Consiglio di Stato e dei TARsi sono incontrate e, superate alcune iniziali diffidenze e inromprensioni, si sono trovate d'accordo nel prevedere certe soluzioni per i punti che erano più contro· versi. Si tratta di un accordo del genere di quelli ai quali innanzi accenoai'O, che hanno l'anima del contratto maaspirano ad avere il corpo della legge. Naturalmente, poiché le questioni regolate non interessanosolo ledue parti in causa, ma incidono anche su delicati problemi attinemialle istituzionieal lorofunzionamento, spettaal Governo e, in ultima analisi, al Parlamento di decidere se, einqualemisura accogliere, sottoveste di emendamenti al primitivo testo, le proposteavanzate. Sembra ora che il Go1emo abbia intenzione di presentarealla Commis~one se· natori~e alcuni emendamenti. Non li conosco, ma se li presenterà non potròche rallegrannene, in quanto mi auguro che essi consentano di riaprire in quella sede una di· scussiooe approfondita esiano tali da eliminare ~uelle pre~'l!pazioni e quelle per· plessità cui ora ho accennato. Preoccupazioni e perplessità che deri~alano principal· menteda quella checi è apparsa, nel testo primitivo, una chiara sottovalutazione del nostro Consi~io edellesue funzioni, specie di quella consultiva, nonché dalla ronvin· zione che quel testo non puòconseguireloscopo fondamentale per il quale è stato proposto, dì organizzarecioè lagiurisdizione amministrativa in modo che possa real· mente fronteggiare l'a umentata richiestadi giustizia. Ad ogni modo, perthé nonsorganoequivoci omalintesi sulla posizione del Consi· glio di Stato in questa materia, mi permetto subitodi aggiungere - ecredodi poter parlare anome anche di tutti i miei colleghi - che io condivido pienamente l'esigenza manifestata dai colleghi dei TAR di fi~are unostato giuridico identico per i membri dell'una e dell'~tra magistratura; riconosco che per i colleghi dei TARdeve essere prel'isto uno s1·ol~mento di carriera analogo aquello delle altre ma~strature SjXti~i. sicché ad essi - quando avranno l'anzianità richiesta - spetterà di presiedere i loro UE 1·erso altre esperienze, la conoscenza approfondita di tutti ~i aspetti del fenomeno che èalla base del provvedimento di cuisi deve valutarelegittimitàeopportunità ammini· Mtiva. lopenso perciò chesarebbe opportuno ampliare, entro certi limiti, la scelta dei membri del Consiglio. Emi domando se l'esperienza francese, indubbiamente po· sitiva, dei consiglieri di Stato in sefl'izio straordinario, nominati in numeroristretto, per un periOOo di tempo detenninato e provenienti dai più vari settori della vitaSO· ci~e - culturale, cmnomica, sindacale - non potrebbe utilmente essere sperim entato anche da noi. tribunali; auspico che ~ mantenga, sia pure con una disciplina parzialmente ~il'ersa, il trasferimento di magistrati dei TAR al Consiglio di Stato (trasferimento che si è ~à ripetutamente 1erificato in questi due ultimi anni, ed ha arricchito il Consi~io dell'ap· porto di ma~strati di alto 11lore). Per quanto direttamente lo concerne, il Consiglio auspica duecose: anzitutto. che l'organo sostanzialmente di autogoverno - il Consi~io di pre~denza - che il disegno di legge prevede, abbia una composizione che, anche in relazione aquanto prescrive il comma 1° art. 97 cost., lo ponga veramente in grado di far fronte ai comple~i edeli· cati compitiche lo attengono; in secondo luogo, che la scelta dei ronsigl~ri di Statoavvenga essa attraverso il concorso, la nomina diretta oil trasferimentodai TAR cada sempresu elementi altamente qualif~ati per scienza ~uridica ed e~rienza amministrativa; e perciònon possa dipendere, come previsto nel testo che ci preoccupa, dalla sola anzianità di servizio maturata inaltri ruoli. loun momento nel quale le or· ganizzazioni ~ndacali banno giustamente rivalutato, anche per le categorie operaie, l'elemento della professionalità, il Consiglio chiede cheanche per la scelta dei propri membri 11lga analogo principio. AH FORO AMMlNI)l'RAT!VO: 1979 EU 2704 2705 LtONELLOLEvt SA~1lRI region~e. HA EU AH UE AH HA Èopinione, non solo mia, ma di molti, che uno degli strumenti principali attrarerso i quali, in una società ben organizzata, può e de1e perseguirsi l'ideale di giustizia - cui. da sempr~. ipopoli aspirano - ~ appunto la fmanu pubblica. L'arer colto la 1·aJidaà e l'attu~dà del binomio giustizia-finanza pubblirn è un merito che 1'3 riconoscuito ~la sensibilità di coloro che hanno I'O iuto eorganizzato il presente Conl'egno: ad e~ rirolgo il mio convinto apprezzamento eil mio personale ringrariamento. Nella discussione del tema non poteva rimanere estranea laCorte dei conti; c ciò non soloper la pos~ionc theoccupa nell'ordinamento costituzionalein virtù degli artt. 100, comma 2, e 102, comma 2, ma anche perché, oggi, inItalia, le e~genze della fi· nanu pubblica passano auraverso iproblemidi articolazione, dìorganizzazione e, inuJ. tima analisi, di funrionalità del controllo esterno della spesa pubblica edelleentrale, nonché della giurisdizione contabile. Su queste particolari !ematiche, aSC\lltcremo le relazioni degli oratori uffici~i. Atal proposito tuuavia ritengodi prospettare, nei limiti di tempo conce~mì. alcuni aspeui che riguardano la struuura del controllo ed il suo raccordo con la giurisdizione. Si è ritenuto da più pani che, superato il concetto di controllo come attiYità in· Ouente )UU'elftcacia dell'ano, si dm esse parbre piuttosto di un controllo fmalizzato all'a. zione referente della Corte al Parlamento. oal recupero di produtti1ità della spesa pub· blK-a. Le nuo1e lronr~re del controllo sono 2ppw cioè il cosiddetto ccontrollo noti· zra • ed ~ coontroUo di gellione ,_ Va subito dello in proposito che la proposta di un ccontrollo conoscenza», fme a sé ste~. inteso cioè come acquisizione ed inlormarione dci dati. èsenz'altro da respin· gere: essa èelusil'a dei compiti della Corte, riduce l'attilità di questa afunzioni pre~ ché insignificanti per le quali non si giustilica ceno il suo carallerc magistratuale, è in EU Signor presidenre, a/1/orità, signorr esignori, se èl'ero che lafinalitàprincipalecuideve tendere un convegnogiuridico èqueUadi adunare, intorno auntema di auualità, il pen~ero el'esperienza degli uomini m~liori, che, nei diversi setlori, vivonooperando nel dirillo, bisogna ben direchel'assise cfieci vede oggi riuniti si presenta sollo ipiùlavorevoliauspici. Mi sembra di poter !are questa allermarione non solo perché vedo presenti tanti illustri operatori dellagiustizia (magistrati, giuristi. amministratori pubbl~i), ma anche perché la loro presenu è accentrata intorno ad un argomento di suggestivo interesse, quello che ha per oggello la finanu regionale sicil~na nell'ultimo trentennio. Èun tema, qtresto. che si colloca in logica e. direi quasi, conseguenzi~e connessione con l'altro tema che èstato dibattuto nel comegno, aocb'esso organizzato dali'ASACEL. nei primi gioroi di ~ugno dello scooo anno. quello della ~ustizia in Sicilia neltrentennio dello Statuto UE LXTERVENTO DEL PROCURATOREGENERALE DELLA CORTE DEI CONTI AL CONVEGNO c 30 ANNI DI FfNANZA DELlA REGIONE SICILIANA , (*) (') Otganimtodaii'ASACEL (Palermo, tl-13 001embrlt979). LIONELLO LEVI SANDRI . ~ UE Discorso ~i inse~iamento ~el ~resi~ente AH UE HA EU AH ~el Con~i~lio ~i ~tato lionello levi ~an~ri Estratto dalla Rassegna mensile c Il Consiglio di Stato, HA EU N. 10 · Ottobre 1979 l ' EDIZIONI ITALEDI - ROMA • UE DISCORSODI INSEDIAMENTO DEL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DI STATOLIONELLO LEVI SANDRl HA EU AH UE HA EU AH Signor Presidente della Repubblica, a nome dei Ma~strati e della intera famiglia del Consi~io di Stato, ho l'onore di porgerLe il nostro deferente, rispettoso saluto e di ringraziarLa per arer roluto rendere solenne con la Sua presenza questa cerimonia. Il Consiglio di Stato, che la Costituzione ruole supremo tutore della ~u stizia nella Ammin~trazione, di queUa ~ustizia che è cardine fondamentale deUe libertà CÌ\i!i e politiche e della democrazia stessa, sente l'altissimo onore di poter oggi salutare qui, a Pala120 Spada, Lei, Signor Presidente, che alla intransigente difesa deUa libertà edeUa ~ustizia ba consacrato Fmtera Sua rita. Il saluto e il ringraziamento del Consiglio di Stato si rivolgono anche a tutte le altre autorità qui convenute. Ai Signori Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati, al Signor Presidente del Consiglio dei ministri e ai Signori Ministri, al Signor Giudice rappresentante della Corte costituzionale. Al Sig. Presidente del Consiglio e agli altri Membri del Governo desidero aggiungere un ringraziamento particolare per la fiducia dimostratami chia· mandomi a questo altissimo ufficio. Il saluto e il ringraziamento si rirolgono anche a tutte le altre Autorità, politiche, civili, diplomatiche e militari, ai rappresentanti del Consiglio nazionale dell'economia e del laroro, del Consi~io superiore della Magistratura e delle Magistrature ordinaria e speciali, ai rappresentanti dell'Anocatura dello Stato e del Foro libero, agli amici tutti che, inten-enendo all'insediamento ufficiale del nuoro Presidente del Consiglio di Stato, onorano questo Istituto. Desidero anche ringraziare i vecchi Colleghi che hanno voluto essere con noi in questa occasione. Eun saluto partirolare rirolgo ai miei illustri pre· decessori: i Presidenti Carlo Bozzi, Antonino Papaldo, Gaetano Vetraoo, Vincenzo Uccellatore, Lui~ Aru. Consentitemi infine di ricordare anche due nomi a me cari. I nomi di due illustri Maestri del diritto, che non hanno appartenuto al Consi~io di Stato, ma dai quali, in anni ormai tanto lontani, ho appreso a conoscere il Cons~ ~io di Stato, e ciò che esso ba rappresentato - e deve continuare a rappre. sentare-nell'ordinamento costituzionale eamministratiro e nella \ila del nostro Paese. Sono i nomi di Oreste Raneletti e di Guido Zanobini, due Maestri al cui insegnamento, orientato talvolta da criteri scientifici parzialmente di1·ersi, ma ispirato in ogni caso a rigore di metodo e ad obbiettività di ricerca, ho cercato sempre di allenermi come modesto ma de1•oto allievo. Emi è caro in questo momento, per me particolarmente solenne, ricordare quanto, nel mio ormai lungo impegno di studioso, di funzionarioe di ma~strato, devo alloro insegnamento. . . nali ri. . h N'l' costituzione, ordinamen10 e finalità . · ishtuzlO ma non a di altri organ:sml, c e r· rincipaltr.lnie ad AH EU HA Infine il docentramento regionale e certe ÌllnOI'azioni inten·rnute, molto spesso di fatto, nello stesso iter di formazione delle norme ~uridiché, banno posto problemi ai quali può essere interessata la funzione consultira. Ea proposito della funzione consultila, rorrei subito dire che la sua distinzione da quella giurLcdizionale è, in un certo senso, puramente formale, in quanto entrambe mirano ad assicurare - l'una in 1ia prerenti\'11, l'altra in via successila - la giustizia nell'amministrazione. Aggiungerò che anche la consulenza giuridico.amministratira può essere di l'ero ausilio all'Amministrazione attiva solo se esercitata da una magistratura indipendente, che in piena indipendenza possa indicare al Gorcrno i mezzi le~ttimi ed opportuni per conseguire le finalità che esso si prefigge. Ne consegue che il parere del Consiglio di Stato non costituisce un doppione e non può essere sostituito da quello iaroze pur importanl!ssJme,. . . . tilia neU'ammmJStrazione. ed oous!\'3 di della : a titolo, a fianco queliLaa consultila tale lo non so . . . . l attnbu.<Jone fon am.n . ,, lo credo. di quella etunsdw~na.e, . d atoria di Importanza. 1' 0n ~ _• • )Sa far~1 una gra u . . tt che Ber· se tra le due funzJOm po. _ lalere 1m1tatis mutandl5, d prece ~ un· Solo penso che ~nche qm po~sa , odema medicina del La\om, en d. o Ramanini il fondatore della m . t praeserrare quam crl!are. nar m '. . lo ~e praesia'liii!S es c:ava quasi tr~ secoh or sono. Il~ . . ne e certe consewenze, forse non . Orbene recenti sriluppi della legtslazJo d e•:~inare il.parere del Coosi, l ., l'hanno portato a wu . t no prcl•iste, che ne sono <_ema c l' 'l suo intmento era ntenuto oppor u ' . . S t .n mat ne nelle qua l l gho di la o l . l b essere ancor oegl. . , 'à anzi indispcns~bilc - e ta~~~e~ a questo prop~sito, sulla opportumta g\_ lo ad ogm modo, non _msJs ' d' ·do di assicurare nuovamente, a da all~i seenalata, e che plen~me~te ~~o~;or~ del Consi~io di Stato ~ella hal'erso la-consultazione faco tatJva, .~ azione della pubblica ammini~t~o~e formazione delle norm~ su~la orga~IZZ rsonale; o nella predisposlzJone l odi quelle relatile ~g~J ordmame~h del ~rassi a mio an•iso non comm.en~e regolamenti minislenah, che secon o~namolto ~pes..tO ad oggetto rap~rtJ .gJ~ Yole, si ,-anno mol~iplicando:_pur -~~r~ ordla preparazione di atti ~onab m ridici delicati ed tmportanll, o l re2ioni Del resto, nel corso della ~~ materie trasferite dallo Stato alle - . . al Parlamento uno schema dJ d: IC2islatura era 'lato pruentaJO dal Gm~ osultazione facoltath-a del Co~s~· ,;;,no di le!!~ che pre,~dCia appunto d~onnola•• al Gomno l'opportumta permetto l """'w " . . gl~ da parte delle rtgJOm, ~ mi. ·he per qu~nto concerne i ~ola~enh mi· d.l una sua nuora presentwone, an, d: ·e.,., soltoposti alcum ali esame e nisteriali, de10 dar~ at t0 .21Go1erno, l hal "" uesta prassi si consol'd' 11: al parere del Consiglio; mi aug~~ so.o c:e~i ora ricordati, perché d probl~ ~on mi limiterò pmiò a nchlamare ; adel Consi21iO di Stato può~m ma dell'opportunità. di rico:~re a!la :~~e~~ una erolurlone che ~i .è m~n~fe· ormai in termini plù amp~, _m dlpe d' formazione de!!li alli amnumst~hvJ e stata e va intensificandosi msede l . ·e L'odie~o ordinamento e cara!· delle stesse noi me giuridic~~· anche pn~:~ ~ione degli interessati alla def~· lerizzato da una sempre pm estesa pa p ttutto nel c.ampo del laroro di· . ·on• dei problemi che li concernono,! s~pra e in quello dell'ordinamento 0171 ' • a non so omesso, . bbli pendente, pubblico e pm-ato, m . 'tuzioni, dall'impresa prirala ali~ ~u . .ca e del funlionament_o delle s~es~ Jsll Questa partecipazione non SI _hmJta e amministrnione, dJrdta o ~nd~rett~~lla espressione di ~oti odi paren, onell~ . esaurisce in consultaztom, o . . ttaforme ma porta generar non SI del!, co~:ddette p1a · di che resentazione e ne! sost~o .~ ·ali tra le parti interessate~ ~r . alla conc!us:one di ì-edimenti amministratl\1 o legtslai co)tituiscono la base dèl relaUIJ ~rol ramente e semplicemente. Pa~ . quali tah·olta wngono trasfusJ ·r del contratto coUelh\'O Il\ l, ne1 d' C elutt1 a proposto :bit sando ciò lhe un temoo ISS'~dela:ntratto e l'anima della legge), si _JXJtre 'l di la,·oro lmre tsso U~rpo . . ifestazioni normati\e hanno mltce l dire che molte delle pm rocenll man .rpo della lt!!2e e l'anima del cont~tto. . b carallere e portata sellonah, co -· ·ed1menlt anno . Ora molto sp.sso questi pron oo è di facile, immediata per~ non s~mpre appare cride:te oq~a~t~ mc:U~to ouna certasoluzione adot· cezione il fatto che un particolare. mdl~:scritti si' riflettono e si ripercuotono tata in ordine a problemi ~odesll ~.Cl ia rtala in altri campi, o contra: su problemi analoglù, ma di ~en _yn~d~~:~ti ~accettati. Si determinano cosJ stano con principi e soluziOni gla altr~ es"'~ ' tu_td~ ~usto n~an~ ~UJ&da danc~r dei-Coosi~io. HA EU AH UE spon~~~inente ~one UE Generalmente, all'atto drl proprio iosediamrnto, un presidrnte ritiene doreroso esporre un programma di laroro oquanto mrno indicare principi e criteri ai quali intende ispirare la propria azione. Per il presidente del Con. siglio di Statoil programma è fissato per la massima parte daDa legge. Egli de~·e presiedere l'Adunanza generale, alla quale spetta di pronunziarsi in sede consultira sui testi normathi nonché su questioni generali edi massima, ma per la quale sarà opportuno che le Sezioni consultil'e facciano più largo uso della facoltà loro accordata di demandare l'esame di alcuni ricorsi straordinari; deve presiedere anche l'Adunanza plenaria delle Sezioni giurisdirionali, alla qua. le potrebbe anche demandare la trattazione di ricorsi che ~..li ~udicasse partico. lannente importanti (ma sarà preferibile non usare di questa facoltà, e traUare solo i ricorsi rimessi dalle Serioni, e ciò per evitare che si possa anche sospet. !are di aver rolutosottrarre un 1icorso al proprio giudice naturale); potrebbe anche presiedere le Sezioni consullil'e, ma non lofarà, non essendovi alcuna ragione per sovrapporsi agli eminenti colleghi che le presiedono; dovrà inl'ece usare lutti i mezzi a disposizione - ma qui le lacune materiali non mancano - perché lutti gli organi del Consi~io siano in grado di adempiere nel migliore dei modi e sollocitamente ai compiti loro demandati; do1rrà infine esercitare tutte le altre attribuzioni che la legge ~i aUida in ordine al Consi~io e in ordine anche ai Tribunali amministratili regionali, dei quali dere presiedere il Consiglio di prtsidenza. Ma se per qmnto concerne l'enunciazione di un programma e dei criteri ai quali intende ispirarsi il neo presidente del Consiglio di Stato può limitarsi a queste poche dichiarazioni, egli può ben esprimere io questa occasione il proprio punto di 1ista sui più importanti problemi che nell'ora presente si pongono al Consiglio di Stato ed alla ~ustizia amministratira in Italia e inrestono per ciò stesso l'intera amministrazione italiana. l problemi della ~ustizia amministratira banno infatti assunto in questi ultimi anni un particolare rilievo, specie dopo l'istituzione dei Tribunali amministratiri regionali (T.A.R.), alì'Cnuta con la L.6dicembre 1971 n. 1034. Politici edoperatori del diritto auspicano riforme che rendano più sollecite ed operanti le docisioni e garantiscano situazioni ed interessi che oggi sono molto spesso sottratti alla tutela giurisdizionale. Nuovi testi legislativi sono all'esame del Parlamento. In realtà, il cominuo dilatarsi dell'azione amministrativa e l'istituzione dei TAR. hanno impresso un forte scossone alle recchie stmlture che trovano ancora la loro principale disciplina nel T.U. 26 ~ugno 1924 n. 1054, nel quale sono riunite nonne che risalgono anche ad anni piu lontani: al 1~7. al 1889 e persino al 1865. D'altra parte il numero sempre crescente di ricorsi, di domande di ~ustiria non può più essere fronteg~ato con i mezzi e le procedure esistrnti. M ~ente ~. -- • • • ac~rdJ f~~ ~ HA EU AH EU AH UE accelerazione, di revisione, di ammodernamento delle procedure. In questa materia il Consiglio ha predisposto da tempo uno schema di testo legislativo che regola appunto con criteri moderni e aderenti alle attuali esigenze la procedura innanzi ai T.A.R. eal Consiglio di Stato e realizza un'omanica riforma del procedimento, tenendo presenti gli indirizzi della ~urisp~denza e della più autore1ole dottrina e dello stesso sistema del codice di procedura ci~ile. Kon è certo il caso di illustrare anche succintamente tale testo, che si com· pone di oltre cento articoli. Mi limiterò a dire che, tra l'altro, esso tende ad assicurare il sindacato ~urisdizionale anche in casi e situazioni che attuai· mente gli sono sottratti, prerede una maggiore incisività del ~udizio di otlem· peranza, e, tenendo conto de~i orientamenti legislati11 in materia di lavoro privato e di processo del lavoro, detta una procedura più rapida e snella per le controversie in materia di pubblico impiego, controversie che devono rima· nere nella ~urisdizione esclusiva del ~udice amministratii'O, che solo può garantire la tutela del singolo di fronte a quelle lesioni di situazioni ro2gel· ti1e di interesse legittimo, che caratterizzano appunto queste oontrorersiè. Sono IÌ\'311Jente grato al ~linistro Giannini che ha sottoposto al Consiglio dei Ministri un disegno di legge di delega per la emanazione di un testo che si ispira in gran parte appunto ai principi seguiti nello schema da noi predispo. sto. Miauguro che il progetto di legge di delega possa pervenire presto dinanzi al Parlamento ed essere presto apprOI'alo. Ma il problema che è posto dal numero ele1tato e sempre crescente di ri· corsi non può trorare soluzioni sul solo piano della riforma edello snellimento delle procedure. E' anche in gran parte problema di personale di numero e di qualità. ' Per i TA.R. la legge istituliva prevede un organico complessii'O di 220 ma· ~strati, ma in questo momento i posti occupati sono solo 155. I concorsi, benché affollati, hanno dato si nora un numero molto modesto di 1incitori: le commissioni ~udicatrici si attengono a ~usti criteri di se1erità nella scelta di chi de~·e esercitare il delicato compito di giudice ammin~lrativo. Dovranno passare alcuni anni prima che l'organico sia completo. Midomando perciò se non sarebbe il caso di studiare, tra l'altro, la possibilità di prevedere, anche per i TAR., una solurione parzialmente analoga aquella in vigore per il Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana, che ha dato, in ormai trent'anni di funzionamento, positivi risultati: si tratterebbe cioè di integrare la compo. sizione dei singoli Tribunali con alcuni ~udici nominati, su designazione delle Regioni, magari per un periodo di tempo determinato, scelti naturalmente tra elementi in possesso di tutti i requi iti di competenza, di attitudine, di carat. tere, per esercitare il delicato ufficio. Si potrebbe così attuare anche un certo opportuno collegamento tra l'o~no ~udicante e la realtà economica e sociale della re~one nella quale opera. Per quanto concerne il Consiglio di Stato, l'attuale sistema di scelta dei Magistrati attraverso le Ire dislinte procedure del concorso, della nomina di· retta e del trasferimento dai TAR., ha garantito sinora all'Istituto l'apporto di quelle competenze giuridiche ed amministrative che sono indispensabili a]. l'esercizio delle sue funzioni. Quanto all'organico, esso presenta attualmente numerose vacanze nel ruolo dei consiglieri, deril'ante dall'obblioo di risen·are una percentuale di posti ai prol'enienti dal refendariato, ei posti risentati sono attualmente sorrabbondanti rispetto aquesta esigenza. ~la le nuol'e dimensioni dell'azione amministratil'a, che si èestesa ai settori più wri, economici e sociali, pone per il Consiglio, anche sotto questo aspetto, delicati problemi di adeguamento. Ormai all'esercizio soprattutto della funrione consultiva non sono indispensabili solo l'apporto del giurista e il contributo dell'esperto della pubblica amministrazione; occorre molto spesso anche il concorso di chi ha HA UE reazioni a catena, che, come quelle nucleari, non è sempre faci~e ~ominare, anche perché si può incorrere in una violazione dell'art. 3della. ~s!ltuz1one.. Un'analisi preventil'a della compatibilità di certe solu~1?m con ~·ordina: mento 2ià accolto ed accettato, l'individuazione delle modlf1che che maltn campi dovranno essere introdotte, gli ostacoli che posson~ ~tar~are l'a~tua. zione di certi pro\'redimenti concordati, devono .es~re. ch1an agli. orgaru leg~latili e gorernati1i. Ein questo campo il ~nsJ~IO di Stato, se mte.rr~to, è in grado di dare un proprio positil'o oontnbuto al Gomno e, se nchiesto, anche al Parlamento. Con il che, sia ben chiaro, !un~ dall"mtralciare o dal rendere comunque più difficile il perseguimento di obbiettili e di fini che rient~a nella esclusi1ta competenza e responsabilità del Parlamento e d~l Go1·erno, s1\Uole ~lo co~ tribuire a far sì, non solo che questo persegmmento avl'enga nel p1eno n· spetto della legittimità, ma soprattutto che siano conosciute preventivamente le difficoltà che, in sede di attuazione, possono presentarsi e che perciò del'ono essere o~2ettivamente considerate e valutate per poterle superare. Se l'ese~o della funzione consulti1·a riguarda solo il Consiglio di Stato, il ~udizio in sede contenziosa sulla legittimità e, quando ammesso, sulla op. portunità degli atti amministratili interessa anzitutto i Tribunali amministra· ti\i regionali, essendo il Consiglio direnulo ormai giudice di appello. L'attuazione della le~2e del 1971 ha coinciso con un noterole, rapido incre· mento dei ricorsi. Og~,"~ sei anni dalla effetthta istituzione e funzionamento dei T.A.R., l'aumento è noterole, non solo se confrontato con i ricorsi che venivano presentati al Consiglio di Stato eal Consiglio di g!us~i~ia ~m~nistra· tiva della Re2ione Siciliana, quando l'uno e l'altro erano gmdiCJdJ un1co gra· do, ma in rel~ione anche ai ricorsi presentati agli stessi T.A.R. nei primi anni del loro funzionamento. Nel 1978 sono stati presentati in primo grado quasi 36 mila ricorsi; le decisioni pronunciate sono state JSJj), mentre i ricorsi ~ denti al 31 dicembre erano oltre 105 mila. Gli appelli proposti al Consiglio nello stesso anno sono stati 2119 (anche essi in aumento) e quelli decisi 840. Si tenga presente che al Consiglio, che dm far fronte ad oltre 15 mila ricorsi residuo della recchia ~urisdizione in unico grado, continuano a perYenire in unico grado i ricorsi contro atti degli enti della Re~one Trentino-Aito Adige (530 nel 1978), nella quale non funziona ancora il Tribunale regionale. Complessil'amente le decisioni del Consi~io in sede giurisdizionale nel 1978 sono state 4.4~. i ricorsi pendemi alli dicembre circa 18 mila. In sede consulth·a i pareri espressi dalle tre Sezioni sono stati 6.110. Nei primi sei mesi del 1979 questa situazione si è ulteriormente aggrarata in primo grado: i ricorsi pendenti su· perano ~à i 111 mila; quelli dinanzi al Consiglio sono invece leoJermente diminuiti. Questo incremento nel numero dei ricorsi, questa aumentata richiesta di giustizia amministraiÌI'a è in relazione, almeno in parte, con l'micinamento del giudice ai cittadini e con la possibilità di adire il T.A.R. con l'assistenza solo di un procuratore; ma deriva anche da un peggioramento nella qualità dell'azione amministratil'a, al quale non è certo estranea una minore preparazione dei funzionari, e dipende altresì dall'oscurità, dalle imperfezioni e dalle contraddizioni di molti testi normati1·i di base, che l'Amministrazione deve applicare. Sta di fatto che nell'anno 1918 oltre il W1i dei ricorsi in primo ~do. sui quali è interyenuta una dec~ione nel merito, è stato att.Oito. l pochi dati che ho citato - ed altri potrei citarne ma non I'Oglio te. diare - dimostrano da soli l'ampiezza dei problemi che si pongono se si \Uole che la giustizia amministratÌ\'3 sia non solo efficiente, ma anche tempestiw. Sono problemi in parte di personale (e non solo di quello di magistratura, ché l'insufficienza del personale di segreteria è particolarmente sentita), in parte di l 6 HA EU AH UE Magistrali dei T.A.R. al Consiglio di Stato (trasferim~nto. eh~ si è ~ià. ripet~ta· mente l'erificato in questi due ultimi anni, ed ha amcchito il Consiglio deU ap. porto di ~la~strati di alto ralore). . .. . . . Per quanto direttament~ lo conce~e, Il Cons1~1o au.splca d~e. co~. anz~: tutto, che l'organo sostanzialmente d1 auto~overno - d.~ns1glio di P~1 denza _ cbe il disegno di legge prel'ede, abb1a una composiZIOne c~, ~be m relazione a quanto prescrire il primo ~mma deU'~rt. 97. de.lla Cos.l!.tuzlone, le ponga veramente in grado di far fronte aJ co~plessJ.e ~e~Jca~J compii! che lo al· tendono; in secondo luogo, che la scelt~ de! ~onsJglien . di Stato.- avwng~ essa attral'erso il conçorso, la nomma dJret~ o . d tras.fenmen.to. ~~ T.A.R. _ cada sempre su elemenri altamente qual1ficah per sc1enza ~undica edesperienza amministrativa; e perci~ n~n ~ssa d!~ndere, com~ prei'J~to n~l testo che ci preoccupa, dalla sola anZ!amtà di serviZio maturata maltn ~oh. In un momento nel quale le organizzazioni sindacali banno ~.ust~~t~ mal~ tato, anche per le categorie operaie, l'elemento della profess1onalita, d. ~~~ oalia chiede che anche per la scelta dei propri membri valga analogo pnnclplO. HA EU AH UE acquisito, magari attraverso altre esperienze, la conoscenza approfondita di lutti gli aspetti del fenomeno che è alla base del prorwdimento di ari si de\t 1alutare legiuimità eopportunità amministratil-a. lo penso perciò che sarebbe opportuno ampliare, entro certi limiti, la scelta dei membri del Consi~io. Emi domando se l'esperienza francese, indubbiamente positiva, dei Consiclieri di Stato in servizio straordinario, nominati in numero ristretto, per un perlodo di tempo determinato e prorenienti dai più rari settori della vita sociale - ali· turale, economica, sindacale - non potrebbe utilmente essere sperimentata anche da noi. Aquesto punto mi accorgo che con questa idea dei Consi~ieri di Stato in senizio straordinario e con qualche altra adombrata poco fa (quella, ad es., dei ma~strati dei T.A.R. nominati su designazione deUe regioni) rengo a traltare problemi che sono attualmente all'esame del Parlamento e che sono oggetto di quel disegno di legge sull'ordinamento deUa giurisdizione amministrati1·a che, a quanto mi risulta, si trora dinanzi alla Commissione Mfari Costituzionali dell'Assemblea di Palazzo Madama. Si tratta di un provvedimento ori~nato da un disegno di legge governatil'o che riguardava il personale di segreteria dei T.A.R. ijler il quale personale, sia detto tra parentesi, una disciplina, attesa da anni, appare ormai l'eramente urgente); a tale disegno di legge si sono ag~unte altre proposte più generali, di iniziativa parlamentare, dando così origine ad un testo unificato, che ha otte· nuto l'approrazione del Senato nel corso della passata legislatura. ~on credo di ril'elare un segreto se dico che tale pronedimento, nel testo allora appro\'ato, a\'C\'a lasciato particolarmente perplessi e preoccupati i mem. bri di questo Consiglio. Negli scorsi mesi le due associazioni dei Ma~strati del Consi~io di Stato e dei TA.R. si sono incontrate e, superate alcune iniziali dilfi. denze e incomprensìoni, si sono tr01·ate d'accordo nel pm·edere certe soluzioni per i punti che erano più controrersi. Si tratta dJ un accordo del genere di quelli ai quali innanzi accennavo, che hanno l'anima del contratto ma aspirano ad a\'ere il corpo della legge. Katuraimente, poiché le questioni regolate non interessano solo le due parti in causa, ma incidooo anche su delicati problemi attinenti alle istituzioni e alloro funrionamento, spetta al Go1·erno e, in ultima analisi, al Parlamento di decidere se, e in quale misura accogliere, sotto \'este di emendamenti al primitil'o testo le proposte aranzate. Sembra ora che il Gomno abbia intl'IIZione di presentare alla Commissione senatoriale alcuni emendamenti. Kon li conosco, ma se li presenterà non potrò che rallegrarmene, inquanto mi auguro che essi consentano di riaprire in quella sede una discussione approfondita e siano tali da eliminare quelle preoccupa. rioni e quelle perplessità rui ora ho accennato. Preoccupazioni e perplessità che deri1ano principalmente da quella che ci è apparsa, nel testo primitil'o, una chiara sottovalutazione del nostro Consiglio e delle sue funrioni, specie di quella consultil'a, nonché dalla conrinzione che quel testo non può conseguire lo scopo fondamentale per il quale è stato proposto, di organizzare cioè la ~urisdizione amministratil'a in modo che possa realm~nte fronteg~are l'au. mentata richiesta di giustizia. Ad ogni modo, perché non sorgano equiroci o malintesi sulla posizione del Consiglio di Stato in questa materia, mi permetto subito di ag~ungere - e credo di poter parlare a nome anche di tutti i miei Colleghi - che io condivido pie· namente l'esigenza manifestata dai Colleghi dei T.A.R. di fissare uno stato giuri· dico identico per i membri dell'una e dell'altra ma~stratura; riconosco che per i Colleghi dei T.A.R. de\'e essere pre1isto uno srol~mento di carriera analogo a quello delle altre ma~trature speciali, sicché ad essi - quando 3\'!'allno l'anrianità richiesta - spetterà di presiedere i loro Tribunali; auspico che si mantenga, sia pure con una disciplina parzialmente dil·ersa, il trasferimento di LJOXW.O Lm St\]Rl CAMERA DEI DEPUTATI -24- VIII LEGISLATURA - -- AH RELAZIONE DELCO~IITATO AMMINISTRATIVO D'INCIDESTA HA EU SULLA COSIDDETTA «LOGGIAP2» TRASMESSA AL!.~ PRESIDENZA IL 13 GfiiGXO 1981 DAL PRESIDENTE DEL CO~S!GLIO DEI MINISTRI (FORLANI) HA EU AH UE 31. In ogni modo, ad aniso dei componenti di questo eo. oùtato, sarebbe auspicabile riportare, per l'awenire, ordine e chiarezza l~slatira nella delicatissima materia, tanto a proposito dei caralleri delle associa1ioni segrete e delle modalità dello scioglimento di esse, quanto a proposito delle sanrioni da applicare a coloro che, contro il divieto di legge, le organizzassero o ne entrassero afar parte. Allo scopo di e~itare il nascere di un non brere contenzioso amministratil'o e di costiturionalità, suscettibile di suscitare profonde lacerarioni, in un settore tanto 1~tale per la funrionalità delle istiturioni e importante per le libertà e la dignità dei cittadini, potrebbe in quel~ occasione - e, se del caso, anche prima - prendersi in considerazione l'ipotesi di una normativa interpretativa Mie leggi in 1igore conforme alla Costituzione, idonea, per ciò che riguarda il passato, a graduare all'importanza degli enti e ai compiti in essi sl'olti da ciascuno, nonché all'effettiva consapevolezza e responsabilità di ciascuno nell'aver fatto parte di un'associazione segreta, k misure appropriate. UE ogni categoria e li\tllo, statali e non statali, ci'lili e miliWi -, i quali ' appartengano, anche in qualità di sem~ice socio, ad associazioni, enti od istituti costituiti n~Ja Repubblica o fuori, ed ope. ranti, anche solo in parte, in modo clandestino od occulto, o i cui soci sono comunque vincolati al segreto •. Orbene non può negarsi che, quando si ritenesse che l'articolo 212 sia tullora in vigore, da un lato la mancanza di discriminazione tra le dive~ categorie di personale e dall'~tro !'~Iuta e indiscriminata rigidità del· la sanzione comminata suscitmbbero serie perplessità. Si porrebbe a questo punto il problema di applicare, per quanto concerne i dipendenti civili e militari dello Stato e degli altri enti pubblici, le norme dei rispettivi ordinamenti relativi allo stato ~u· ridico, e spellerebbe alle singole Ammin~trazioni e ai re~tivi Con· sigli di disciplina di esaminare se e in quale misura, in relazione alla responsabilità di ciascuno, l'appartenenza ad un'associazjone segreta integri gli estremi di un'infrazione disciplinare, come tale perseguibile. lo questo caso, come sopra accennato, un al'liso del Consiglio di Stato, che potesse dare alle varie Amministrazioni unità di indiri11o, sarebbe opportuno. Roma, li 13 ~ugno 1981. F/to: ALoo S.t\llUUI VEZIO Clis.mrw Llomw LE\1 S.t\lil stABILIME.\'TJ nmmci CARLO COLO'.OO - )3 -3 - RELAZIONE COXCLUSlVA I. HA EU AH UE HA EU AH UE l. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 7 maggio 1981, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dell'li succes· sivo, è stato assegnato a questo Comitato amministrativo di in· chiesta - istituito col decreto stesso e composto dai professori Aldo Saodulli, presidente, Vezio Crisafulli e LioneUo Le1i Saodri c il compito di accertare se concorrano i presupposti di fatto e di diritto per ritenere che la cosiddetta loo.,gia P2 sia da configu· rare come associazione segreta, ~ietata in quanto tale dall'articolo 18 della Costituzione, anche in relazione alla sospetta esistenza di elenchi di associati occulti, omro al presunto peiSeguimento di fini diversi da queUi dichiarati •. L'articolo 3 del decreto prescril-e~'a che il Ministero dell'inter· no trasmettesse al Comitato la documentazione disponibile e l'Autorità ~udiziaria quella che c riterrà di poter mettere a sua dis]xlsi· rione •. Esso consentiva altresì al Comitato di chiedere - anche a mello di un proprio componente, dietro delega - a dipendenti civili e militari dello Stato c dati, notizie e documenti ritenuti opportuni ai fini dell'indagine'· Il Comitato non ha ritenuto però precluso al suo campo d'indagine l'esame di persone estranee al· l'amministrazione statale, considerando che l'intento dell'articolo 3 fosse di consentire l'acquisizione di ogni tipo di elementi oggettivi, quali c dati, notizie e documenti •, sempre che apparissero «oppor· tuoi ai fini dell'inda~ne '· Quest'ultima sarebbe rimasta altrimenti mutila, io contraddizione con le ragioni del decreto. Dhtrsameote dall'Autorità ~udiziaria e, in generale, dalle Commissioni parlamentari di inchiesta, questo Comitato oon dispoot~'a di poteri di coercizione. Sicché l'informazione personale è stata necessariamente ristretta a quella liberamente prestata dalle per· sone esaminate e la documentazione disponibile o fornita dalle nxdesime non si è potuta altrimenti integrare. Inoltre il Comitato ha potuto utilizzare solranto il materiale disponibile sino al momento in cui - a tempi abbre1iati - questa relazione ha d0111to essere redatta. Per ragioni di speditezza, in conformità all'articolo 3 del de. creto ~titutivo, il Comitato, con deliberarione del 28 maggio 1981, ha delegato il presidente a procedere anche da solo agli adempimen· ti ~truttori, in caso di indisponibilità degli altri componenti, con facoltà peraltro di loro interl'ento, in qualunque momento, nel cor· so del loro svolgimento. In realtà l'atti11tà istruttoria è stata quasi sempre S\'Olta con l'intervento di almeno due componenti del Comitato. 2. Funzione dell'inchiesta - da portare a compimento con la presentazione di una relazione scritta e di ooocl:usioni ~ Presidente dd Consiglio - era l'ocquisizione di dementi conoscitivi e cri· tici, da porre a disposizione del Gmmo, in relazione all'attilità espletata dalla ro~iddetta loggia P2 e desumibile dalle fonti di notizie sopra indicate. Una funzione, dunque, cognitoria e critica, dato che l'articolo 2 del decreto ba affidato al Comitato il compito di c accertare se concorrano i presupposti di fatto e di diritto, per c ritenere , che la cosiddetta loggia P2 c sia da configurare come as· sociazione segreta 1• Tra i ccriteri , di riferimento, da solloporre ad an~isi criticovalutativa, sono stati indicati (ma non per escludere ogni ~tro possibile criterio) c anche , la c sospetta esistenza di elenchi di associati occulti ,, noncllé il c presunto perseguimento di fmi diYersi da quelli dichiarati ,, L'oggetto dell'inchiesta è costituito dall'atti1ilà deUa cosiddetta IQ!gia P1 nel suo complesso, anziché dai fatti isolatamente con~· derati e dalle posizioni indhiduali degli appartenenti alla loggia. Cbe cosi debba essere risulta prima di tullo dal disposto dell'articolo 2 del decreto, e poi dal principio generale del ~us1o procedimento - p~q~rio di ogni caso in cui i pubblici poteri 1tng0no a intenerire nella sfera dei diritti fondamentali -, coniugato con la mancata attribuzione al Comitato del compito di incidere r.el!a sfera ~uridica dei soggetti dell'ordinamento. contrastanti sentimenti che ba inYestito il Paese (desideroso, nella sua parte più sana, di chiarezza e moralità nella gestione del J» tere, ma anche di ~udizi esenti dal • o di sommarietà), la caduta del Go1-emo ricollegabile e ricollegata dall'opinione pubblica appunto allo c scandalo della P2 ,, le difficoltà del~ crisi. ~ litica deriratane, la diffusione, a opera deUa stampa, di nuoVI St· gnificatili documenti, l'acquisizione, infine, di importanti conferme testimoni~i e documentali - hanno però fatto apparire dol'eroso rispondere positivamente alla generale domanda cbe sale d~ Paese di un adempimento del mandato il più sollecito possibile. Una anticipata conclusione potrà anche provocare, in supetfi. cie, qualche imperlezione; ma là do\'e - come i componenti. dd Comitato ritengono in coscienza di poter affermare - essa st ac· compagni a un convincimento radicato nei fatti, non può, nella descritta situazione, non essere pri1ilegiata. Dal Paese si leva concorde il desiderio di uscire da uno stato di incertezza. e ~ SO: spetti dal quale potrebbero deril'argli danni gra,; e smlS~h. Dt qui l'abbmiazione dei tempi, della quale .la presente relaztone necessariamente risente, speciabnente sotto d profilo formale, ~ che ciò abbia comportato difetto di approfondimento e di medi· AH EU taziooe. HA EU AH UE 3. Il Comitato ba designato al Presidente del Consi~io dei ministri, perché li chiamasse a partecipare ai lavori di esso, qual· tro esperti in materie giuridico-amministrative, nelle persone del ma~strato di Cassazione dottor Pellegrino lannaccone, del consi· gliere della Corte dei conti professor Giulio Correale, del profe.J. sor Paolo Ridola dell'Università dell'Abruzzo (nominati tutti con dxreto del Presidente del Consi~io dei ministri dd 22 mag~o 1981) e del ma~strato di tribun~e dottor Amedeo Franco (nominato, ~uccessil'amente, con decreto del Presidente del Consiglio dei mini· nistri del IO~ugno 1981). Per i compiti di archhio e di dattilografia il Comitato è stato assistito, nell'ambito dell'ufficio di segreteria, dall'opera dei briga· dieri dell'Arma dei carabinieri Francesco Cuzrilla e luciano Rauco, nonché dall'appuntalo dell'Arma medesima Gionllllino Sini, tutti appartenenti ~ Xudeo di polizia ~udiziaria carabinieri di Roma UE - 5- HA 1 - 4- 4. Il Comitato si era originariamente messo al lavoro nella prospelliva di tempi meno bmi. Gli episodi successh•amente ltrificatisi - la divulgazione degli elenchi informali e di altri documenti reperiti nelle carte Gelli, il rumore che essa ha suscitato nonostante l'impossibilità di pronti e sicuri riscontri, le conferme di ~cuoi interessati, le smentite di molti ~tri (e il successivo ritiro di talune di queste), il recesso di varie personalità politiche e di altissimi servitori dello Stato (variamente form~imto) dall'esercizio delk funz.ioni, l'onda di 4-b~. All'inizio dei propri lamri questo Comitato ba ric.biesto alla Presidenza del Consiglio dei ministri, nonché ai Ministri dello interno della difesa e delle finanze, di fornirgli i documenti e le notizie 'in loro possesso utili ai fmi dell'inchiesta. Analoga richiesta ha rii'Olto ~le Autorità ~udiziarie inquirenti sulle imprese di Gelli 0 su casi interessanti inqualche modo la P2, nonché alla Commissione parlamentare di inchiesta sul caso Sindona. Ha ri1·olto analoga richiesta anche ai principali organi di stampa e ai radio e telegiornali della RAI. La documentazione acquisita viene elencata negli ~legati alla presente relazione, precisandosi le rispetti1•e fonti di origine. Il Comitato ha inoltre ascoltato n. 15 testimoni, che rengon~ elencati nell'allegato. Alla legislazione e alla bibliografia dell'argomento sono dedicati gli allegati nn. 26, 27 e 28. L'elenco degli allegati è contenuto nell'allegato n. l. Sono state restituite alle autorità giudiziarie di Milano e di Brescia ed ~ Ministro delle finanze, che le a\'e\'a!IO qui in1iate, copie di atti istruttori. Le copie delle note di restituzione sono allegate alla presente relazione ai nn. 23, 24 e 25. II. s. 11 compito affidato a questo Comilato investe soltanto la cosiddetta loggia P2, non anche la massoneria in generale. Delle re· gole di quest'ultima, e in particolare di quella federata nel Grande -6- - 7- Oriente d'Italia. al quale la cosiddetta loggia P2, come si dirà, si rioollega, questo Comitato ha preso tutta\ia notiria, anche e sopra!· tutto perché si possa cogliere se e quali aspetti parti<xllari siano tali da caratterixzare, differenziandola, la cosiddetta loggia P2. La denominazione intende\>a rispecchiare l'~pirazione proselitistica della DU0\'3 loggia. Si tratta\'3 però di un proselitismo di élite. La loggia fu costituita in Roma. e istituzionalmente ne era capo - e cioè Venerabile Maestro (V. M.) - lo stesso G. M. del G. O. Essa si pro~!le\'3 di raccogliere personalita, specialmente ~litiche, che, con- HA EU AH 7. Atale 6ne il Comitato ha considerato esigeruA basilare rac· oog.liere informazioni il più possibile attendibili sulle vicende che hanno contrassegnato nel tem~ la posizione di quella formazione rispetto all'organizzazione massonica madre, e cioè al Grande Oriente d'Italia (massoneria di Palazzo Giustiniani). Sono stati asroltati, tra ~i altri, gli ultimi tre gran maestri (G. M.) del Grande Oriente d'lta· lia (da ora in poi indicato con le iniziali G. 0.): Gamberioi, Salvini e Batt~li. 8. Per somme linee (e con sufficiente approssimazione) il quadro storico può riassumersi come segue. In seno al G. O. fu istituita (a quanto pare ncl 1877) una loggia denominata c di propaganda massooica 1, AH UE fluenti a Roma, da un lato non al'e\'3!!0 la possibilita di partecipare ai tradizionali larori delle lOO'Je massoniche, da un altro erano interessate - nel contesto sociO<ulturale del tempo, prevenuto nei confronti della massoneria - a una riservatem verso l'esterno, e infine erano desiderose di sottrarsi alla frequentazione con ~i appartenenti alle altre logge per non essere incalzati da richieste e sollecitazioni. Il carattere c riservato 1 oc coperto 1 di questa !og~a, la mancanza io essa delle adunanze d'obbligo dedicate ai c lavori della bg~a •, non· ché del diritto di visita che gli appartenenti alle singole logge han· no, nella Massoneria, nei confronti delle altre, facevano della c Propaganda massonica • una loggia assolutamente anomala. Ad essa passarono alcune personalita già appartenenti ad altre logge. Ma i nuo1i affiliati che entra\'300 direttamente nella loggia Propaganda, l'enil'ano ciniziati • non in modo assembleare (e cioè in un1 solenne seduta della !ooja), come è la regola, bensì (come consente anche l'attuale costituzione) motu proprio, dal G. M, in for· ma risen'3ta (e cioè, come anche si suoi dire, c sulla spada •, o alrllt glese, al sight), rimanendo essi petciò c alforecchio del G. M. •. Questi c fratelli • (i quali, in caso di delega dei ~teri da parte del G"\1., ~te\'3110, secondo la tradizione, essere iniziati - sebbene la costituzione non ne faa:ia alcun cenno - anche da un altro massone di particolare autorerolem) venÌI'allO inseriti non nell'elen· co ufficiale e pubblico (c piedilista •l tenuto dal G.O. per tutte le singole logge, ma in quel particolare elenco risen'ato ad hoc, che, per tutti i fratelli iniziati c sulla spada, e non affiliati a logge di diritto comune, viene tenuto dal G.M. e trasmesso riservatamente da lui al proprio successore (c all'orecchio •). La loggia Propaganda non tene\'3 le consuete riunioni destinate ai c lavori 1 massonici, e si verificava che i suoi com~nenti non si conoscessero tra loro. Un testimone dotato di grande esperienza nella materia - l'ex G~l. Gamberini - ha affermato che, più che una loggia, la c Propaganda massonica • altro non sarebbe stata che , una lista di casi di coscienza massonica •, \-aie a dire una lista di persone le quali, animate da spirito massonico, tutta\ia non si adunal'3110 per l'esercizio delle pratiche massoniche: in sostanza più una comunione che una consociazione. Solo in caso di cessa· zione delle 1'32ioni di risen-atem, eli interessati sarebbero, di loro volontà, trans~ti in una comune ~ massonica, assogget12ndosi a!le regole generali e comuni della massoneria di looja, e acquistan· do (o riacquistando) i diritti e i doveri propri degli appartenenti alle logge di diritto comune (elettorato attivo e passivo alle cariche della loggia, diritto di 1~sita, ecc.). EU HA UE 6. La vigente costituzione della massoneria italiana è costituita dal testo annesso al decreto n. 417/Gb del suo gran maestro del 20 aprile 1968. Ad esso si affianca il regolamento esecutivo, allegato al docreto n. 471/Gb de! gran maestro del 21aprile 1969. Esiste an· che una raccolta di antichi documenti di logge di oltremare di cui è obbligatoria la lettura insede di iniziazione, o quando il maestro lo ordini. La costituzione, caratterizzata dalla ri~dita dei contenuti e dalla superiorità rispetto a qualsiasi altra fonte, compresa quella regola· mentare generale, risulta ispirata c alla e!e~•azione morale, materiale e spirituale dell'uomo • singolo e dell'intera umanità intesa come c famiglia 1 (articolo 1), in cui, animato da spirito di fratellanza, ognuno è tmuto all'insegnamento ed all'assistenza rec~roca, nello ambito del ~usto e dell'onesto (articolo IO. che 1'3 inteso non solo come limite allo Sliluppo ed all'attuazione dei principi sopraenunciati, ma anche come l'humus naturale di questi. Ai sensi tanto della costituzione, quanto del regolamento (arti•coli 39, 55 ss.), è esclusa b segretem delle logge. Non es~tono norme che impongano il segreto; è previsto 'l'uso, in pubbliche manifestazioni •, di c un proprio labaro • (articolo 26 della costituzione); sono previsti ap~iti locali (articolo 39 del rego~· mento) definiti con la denominazione c Tempio•, seoza fare, al ri· guardo, alcun cenno ad un loro carattere di segretem. ~ ~ notorio che le sedi massoniche sono spesso contrassegnate da targheesposte al pubblico. Non altrettanto si è verificato per la cosiddetta loggia P2 Oa quale, nella fase suooessiva al 1976, di cui si dirà, si contraddistingue dalle altre logge persino nella terminolo~a; parlandosi di c amici 1 anziché di cfratelli •, di cente 1 od corganizzazione • anziché di cistituzione • o c famiglia •). Ma per chiarire questo aspetto occorre riferire le ~icende dalle quali essa nacque e le modalità della sua ei'Oiuzione e inl'oluzione. 9. Vissuta nel modo anzidetto fino alla chiusura delle logge massoniche nel periodo fascista, la loggia fu ricostituita, con i medesimi caratteri, nell'ultimo dopoguerra, assumendo il nome di cPro- - 9- paganda h (senza che però il numero 2 1-oaJja significare l'esistenza attuale di un'altra loggia c Propaganda •). All'atto della sua imestitura, nel 1961, il G.\1. Gamberini all'ebbe rirentto - oome didliara - dal suo pred~re (Tron) un elenoo di 100.200 c iniziati sulla spada •, e altrettanti ne avrebbe, più o meno, passati call'orecchio • del suo successore, il GAf. Salvini, nel 1970, compensandosi con i decessi i 35 nuo~i massoni iniziati c sulla spada • dal Gamberini, o per sua delega dal GM. aggiunto, l'awocato Roberto Ascarelli. Quest'ultimo viene descritto come un massone dotato di gran· de impegno proselitistico nell'ambito delle persone di particolare rilievo dei ceti dirigenti. Nell'opera di proselitismo egli si awa~e largamente, negli ultimi anni '60, della collaborazione di Licio Cn:!li, il quale presto assunse una posizione di punta sotto questo riguardo. Il Gelli, ~à appartenente alla loggia Romagnosi di Roma (nella quale era entrato nei primi anni '60), si dedical-a - a quanto si dire - oon impegno al proselitismo tra le persone di più spiccato riliei'O sociale e - non si sa bene per quali sue 1irtù - riusci~-a a ~'Olgere con successo tale atti1ità. In una loggia oomune oome la Romagnosi non gli era dato però di oonseguire quella 1-astità di risultati alla quale - data la risen-ateaa che personaggi di tal ge· nere preferisoono mantenere - si sarebbe in1-ece prestata una loc~ c ooperta •. Di qui il suo interesse a passare alla loggia c Propaganda 2• (che da ora in poi sarà indicata come loggia P2). Entrato in dimestichezza con l'm-ocato Ascarelli, egli ottenne il passaggio a quest'ultima nel 1967. ouo\'3 struttura il GAl. si propo!lel'a probabilmente di reali?zarc una soluzione in un certo senso di oompromesso, date le critiche che da \n parti si sollel'a\'300 in seno alla massoneria in ordine all'incontrollato attivismo del Gelli. Nel nuoro programma organizzati1'0 (dd quale tro1-asi ulteriore traccia nella circolare del segretario orga· nizzatii'O Gelli agli associati della n in data 20 settembre 1972, posta a disposizione di questo Comitato dal teste Benedetti) si pre· 1·edevano infatti per ogni anno massonico almeno due o tre riunioni annuali della loggia, con obbligo di presenza degli appartenenti (cgli ideali costano sacrifici •). La circolare preannunciava c disposizioni e istruzioni di comportamento relative alla nuova impostazione •, e comunicava che agli appartenenti alla n esse sarebbero state inviate c sotto il nome di copertura di Centro studi di storia contemporanea, che da ora in al'3llti sarà usato in tutte e per tutte le manifesta· rioni dell'Organizzazione • Oa circolare, acquisita in fotocopia agli atti di questo Comitato, è stata pubblicata anche in Paese Sera del 29 maggio 1981). Non sembra, però che neanche allora e dopo la P2 abbia tenuto adunanze di laroro. Il Centro studi di cui si è detto ebbe sede dapprima in l'ia CUtumno {lm-73), poi in ~ia Cosenza e in \ia Condotti, e rilascial'3 esso stesso proprie tessere annuali. Negli anni SUCCtSSili l'atti\ismo di Gelli si sarebbe intensificato, suscitando nell'ambito della massoneria polemiche e reazioni. Tanto che nel dicembre 1974 la n (della quale all'epoca continua1'a ad essere V~1. il G~l. del G.O.) fu c demolita, (e ci~ soppressa). UE HA EU AH UE -8- EU AH La cosa sarebbe stata male acoolta - a quanto si è appreso dalle testimonianze - alla Romagnosi, dalla quale partirono anche alcune (in rerità tardil'e) critiche alla sua persona e al suo passato c repubblichino •. L'a ttivismo e la crescita del Gelli nella n non ne risultarono però scalfiti. HA IO. Si dire che il Gelli si sarebbe molto adoperato per l'elezione del nuovo G. M. Sal\ini, amnuta nel 1970. Da quest'ultimo (dopo l'abbozzato proponimento, dcl gennaio 1971, di oostituire la loggia segreta Pl: l'edi fotocopia della manoscritta minuta di bolla acqui· sita agli atti di questo Comitato, il cui testo è stato anche pubblicato da PatSl SuQ il 29 maggio 1981; a quanto però risulta, la bolla non è stata mai emanata), Gelli ottenne, alla fine del 1971, la (inusitata) nomina a segretario organizzatiro della n, in lista di un riassetto di questa. La nomina 1·eni\-a - come si legge in una ciroolare a stampa indirizzata dal Salvini ai fratelli della P2 il IO dicembre 1971 (circolare che peraltro non tutti avrebbero rire~uta) c a premiare il lungo e solerte la1·oro da lui s1-olto •. Vi si legge che c la n è stata adeguatamente ristrutturata in base alle esigenze del momento, oltre che per renderla più funzionale, anche e soprattutto per rafforzame ancor più il segreto di copertura indispensabile per proteggere tutti ooloro che per determinati motivi particolari inerenti al loro stato devono rimanere occulti •. Con la realizzazione della Il. la demolizione non comportm, naturalmente, la perdita della qualità di massoni dei fratelli ~à appartenenti alla P2. Estintasi quest'ultima, que!U di essi che erano stati iniziati c sulla spa· da , rimanel'ano semplicemente ne~i elenchi del G.O. dei fratelli c all'orecchio del G.M. •, salvo che avessero preferito passare ad altra loggia. Quelli iniziati nelle forme comuni, e non transitati ad altra loggia, passarono in posizione c a memoria dd G~l. •, che è una posizione analoga a quella di c sonno • (vedi testimonianza Sal1ini Il ~ugno 1981). Apochi mesi di distanza, e ci~ nd maggio 1975, nacque una nu0\'3 loaJÌa P2, stavolta oome loggia normale {e perciò non più c coperta •), per iniziati1'a di una decina di massoni o poco più - tra i quali Gelli - (l'edi lettera di Gelli a Sahini dd febbraio 1975 esibita dal teste Benedetti l'Il ~ugno 1981), i quali crebbero fino a circa sessanta. Sua:essil-amente tale gruppo dell'autentica n (iscritto al c piedilista , dd G.O.) si è ridotto, per lia di dectSSi o trasferimenti ad altre log_ee, al numero attuale di una qua· rantina. Nella prima adunanza della P2 rientrata nei ranghi del diritto comune - e ridotta di numero - furono elette le cariche, e Gelli ottenne {per la prima volta) quella di M.V., poi confermatagli l'an· no successivo. 12. ~ pensabile che almeno una parte di coloro che ~eneral· mente iniziati csulla spada •) appartene\'3.!10 (ed erano intorno ai 400) alla P2 anteriormente alla c demolizione, del 1974, e - data la -IO- - Il - natura che allora la loggia a1-e~-a - non partecipa1-ano alla \ila della stessa, non abbiano ai'Uto notizia delle 1icende del periodo \1ll'· ticoso della P2 dal 1971 in poi (e, come già ~ è aa:ennato, della stessa circolare del G.M. del IO dicembre 1971). oltre 930 nomi, ~cuni dei quali appartengono astranieri (ma in or· dine al~ esattwa di tale numero esistono serie incertem). La formazione riuscì poi a mantenere col G. O. un canale for· m~e. il quale JX>!é essere in grado di far ritenere, almeno a una parte dei nuo1i iniziati, di essere entrati, con l'adesione a questa (1 incostituzionale t) P2, in una comune loggia del G.O. P2 t, una formazione interamente nelle mani e nella disponibilità esclusit-a di GeUi, e comunque distinta e dirersa da quella costituita nel 1975 (e sospesa nel 1976} in seno al G.O.: una for· mazione postasi fuori dell'ordinamento massonico (tanto che in alcune 1 tavole di accusa t presentate al G.O. tra la fine del 1980 e l'inizio del 1981 è stata definita come un 1 circolo privato t). Non di meno essa riuscì a stabilire col G.O. certe connessioni di vertice, delle cui intenzioni è difficile giudicare, essendo stato rappresentato dai massimi esponenti del G.O., a giustificazione di esse, il buon proposito (inerente, a quanto pare, alla tradizione IJlasS(} nica) di recuperare con ogni mezzo Gelli, la P2, e gli autorevoli componenti di essa all'ordine costituzionale della massoneria. Peraltro in questi ultimi ~orni, come risulta dalla stampa, l'e1 GM. SaMni e Getli sono stati sospesi con prowedimento del G.O., proprio in connessione ai fatti appena riferiti. HA EU AH AH UE HA d«reto di costituzione di questo Comitato chiama} la 1 così detta EU 14. Fu proprio in conseguenza della sospensione decretata nel 1976 (rerosimilmente sollecitata appunto a questo fine) che nacque una nuora e dirersa formazione: quella che ~ può chiamare (e il 108c,oia 15. t questo il periodo sul quale questo Comitato doreva portare e ha portato la sua attenzione. t a questo periodo che si riferisce la documentazione Oe carte di Gelh) dal sequestro ~udiziario della quale ha tratto origine l'inchiesta affidata al Comitato. t in questo perlo® che la P2 ha assunto una 6sion0111Ìi1 assolutamente anomala, fino a considerarsi 1 divaricata t (secondo l'espressione di un testi· mone}, così sul piano organico come su quello funzionale, rispetto alla massoneria. La P1 di creazione gelliana Yisse di una 11ta autonoma nel periodo anzidetto, e anzi, a partire dal 1977, si incrementò fortemente per numero e autorel'olezza degli adepti. L'e~nco degli affiliati sequestrato nella villa di Gelli ad Arezzo dai ~udici milanesi indica 16. Non mancarono (e ciò risulta anche da qualche testimonianza: per esempio lo~). anomali casi di passaggio alla P2 di massoni di altre logge; e sono stati ipotlzzati anche casi di du· plice affiliazione (ma anche a questo proposito non è dato sapere quanto vi sia di vero negli elenchi di Gelli, nei quali figurano per· sone che si sono dichiarate appartenenti ad altre logge}. Per quanto riguarda l'affiliazione alla P2 di fratelli di nuora iniziazione, il prooe· dimento era, grosso modo, il seguente. L'interessato, 1 presentato t da uno o più 1 fratelli t (assai spesso dallo ilesso Gelli), inoltrava a Gelli la propria domanda di associazione. La pratica generalmente \'eniva promossa attrarerso una (1 mirata t) azione di proselitismo srolta dal Ge!U o da aitri adepti, e reni1-a di solito c garantita t da uno opiù fratelli. fiSSato il giorno deU"mizialione, questa a1·eva luogo (di solito con rmtmento dci presentatori e dei garanti, m del Gelli) nella S'.lite ddl'Hotd E.1celsior di Roma cbe Gelli OCCUjllv-a durante i sog~orni romani. Alcuni degli ambienti della suite 1w 1ano, per l'occasione, addobbati secondo il rituale massonico. La ce· lebrazion~ dell'in~iazione 1·enira effettuata solitamente dall'ex G. M. Garnberini (o, più raramente, da altri), sul presupposto di una (as· sunta) delega del G. M. (peraltro non formalizzata). L'iniziando consegnava una fotografia, pagava una quota di as· sociazione (1 di iniziazione t), e ne otteneva ricevuta Oe matrici e talune ricevute non consegnate sono state ritrovate nelle carte di Gclli; taluni dei pagamenti risultano anche dalle copie degli assegni bancari trasmessi a questo Comitato dal G.!. di Milano). Ricel'eva poi una tessera del G.O., denominata attestazione di iniziazione, recante la sua fotografia e fmnata dal GAl. in carica (Sal1ini 6no al 1978, poi Battelli}. Sugli attestati anzidetti, sottoposti dal Gelli (o da chi per lui} alla firma del gran magistero del G.O., \'f.DÌI·a apposto (presumibilmente dopo}, a rura dell'organizzazione del Gelli, il timbro della loggia P2 e la firma del Gelli, nella (assunta) qualità di 1 maestro renerabile • (carica annuale dalla quale egli era da ritenere cessato neO'autentica P2 che, comunque, era sospesa da ogni attività}. Sia:hé l'iniziato era presumibilmente COilvinto, oltreché dell'al'ltnuta iniziaziooe, anche di appartenere a una normale loggia del G.O. Sembra che il GAl. BatteUi abbia condotto nel 1978 la battaglia per la propria elezione ~ttoriosa all'insegna, tra l'altro, della ne· cessità di riportare ordine nelle cose della P2. Fino a un certo momento del 1979 egli (come risulta da testimonianze} non avrebbe rilasciato le tessere-attestazione di cui si è detto (che - va notato si differenziano dalle comuni tessere delle logge massoniche, poiché queste non portano fotografie e sono annuali, mentre quelle in que- UE 13. Anche dopo la nascita della nuo1-a P2 (scoperta) del 1975, il nome della P2 e l'attil1tà di Gelli continuarono ad attirare cri· tiche e accuse. Nel 1976 1~ furono, in proposito, scontri interni alla massoneria, anche in correlazione con notizie di stampa che ricoJ. legavano fatti criminosi a massoni della P2. Non è chiaro se in conseguenza di questi o di altri fatti, per iniziativa del Gelli, e su richiesta della loggia, il G.M. (con provve. dimento sconosciuto alla costituzione) sospese nel lug~o 1976 l'al· tività della loggia, a tempo indeterminato. La sospensione è durata fino al mano 1981, quando è stata re\'ocata dal G.O., senza che però la loggia P2 di diritto comune già sospesa (quella che a1·eva cominciato a 111'ere nel 1975) abbia ripreso a funzionare. -12- -13- stione sooo p!uriennali, e reni~QDO rinnorate in caso di progressione nei gradi massonici). Successivamente però ha preso a rilasciarle anche lui; e sem· brerebbe averlo fatto nell'intento di cercare di portare ordine nelle cose della precedente gestione del G.0.: egli ambbe rilasciato un certo nU!lltro di tessere cfirmate t in bianco destinate ad essere utiliu.ate per un corrispondente numero di iniziazioni, e, a suo dire, lo avrebbe fatto nclla oonvinzione che si trattasse di iniziazioni effettuate in pnredenza. Fatto sta che le tessere rilasciate nel 197~ 19SO recano la firma del GM. Battelli. Alcune delle tes..-ere sono state offerte in visione al Comitato e figurano allegate in fotocopia alle deposizioni dei testimoni dai quali ne è stata ottenuta l'esibizione. rooo (in esso figurano i nomi delle personalità di maggior rilit~'O), dello stesso Gelli, egli altri a quelle di capigruppo per lo più docen· trati nelle regioni (ma a Roma ve ne erano quattro), ed erano destinati a tenere i contatti, a recuperare gli intiepiditi, a racrogliere e filtrare le richieste e sollecitazioni. UE AH 17. Anche dal carteg~o sequestrato e portato a conoscenza di questo Comitato - il quale più moti sarà oggetto di oonsiderazione l sotto il profilo dei riscontri di veridicità - risulta che il Gelli, oltre ~ che il promotore ed animatore, è stato altresì l'esclusivo organizza. tore, amministratore e documentatore della formazione nata dopo 1 il luglio 1976. l In sede di rilevarlone dei dati concernenti la storia della forma· zione anzidetta mette conto porre in rilievo che gli inizi di essa appaiono risalire all'anno 1m. indicato negli elenchi degli apparle· nenti come quello di più remota anzianità (evidentemente nella log~a rioostituita). Da altre fonti risulta però che il Gelli era in possesso degli elenchi della P2 anteriori alla demolirione del 1974 (ne hanno par· lato i testi Gamberini e Siniscalclu} e (come già si èatttllll3to) non è dato stabilire se ed in quanta parte, con quali formalità e con quanta loro consapevolezza, persone che in essi erano oomprese siano state travasate negli elenchi della P2 di invenzione gelliana. t pacifico che quest'ultima non tenne mai riunioni. fmo all9ro essa anzi noo ebbe mai neppure un recapito. L'unico punto di riferimento era Gelli, sebbene in 1-ari documenti si parli di un cconsiglio, o cconsiglio esecutivo '· del quale però non esiste alcuna traccia. Consemva egli stesso privatamente - e lo foce fino all'ultimo - elenchi e documentazioni. Gli incontri degli affiliati con lui aweniiQDO all'Hotel E.lctlsior di Roma, do\'e egli era di casa, 1'enendo1i, almeno nei primi anni, con frequenza settimanale. HA EU AH UE HA EU l 18. lo sviluppo dell'associazione, la mancanza di una sede di amministrazione, segreteria e riferimento, e soprattutto la crescente frequenza con cui negli anni il GeUi si allontanara dal11talia resero a un certo punto difficili gli incontri con ~i affiliati che ave~'allo bisogno della c solidarietà, assicurata dall'o~nizzazione nel modo che si dirà, e alimentarono le rimostranze di alcuni di loro. Di qui l'iniziati11, assunta dal Gelli nell'estate del 1979 (e documentata da circolari a stampa agli affiliati e da lettere del Gelli ai capigruppo e di questi a lui, presenti in atti), di suddi1~dere gli appartenenti alla P2 in una serie di gruppi (in numero di 18, come risulta da altri documenti). I gruppi erano caffidati alle cure •, il più nume- 19. Le circolari Wgiugno e l' lu~io 1979) e le lettere di Gelli venivano imiate su carta intestata con le sue iniziali, in termini il più possibile anodini e burocratici, senza alcun riferimento alla ' P2, alla fratellanza, ecc. ~elle lettere ai capigruppo veniva raccomandato di far riferi· mento, nella corrispondenza oon lui, non ai nomi dei singoli affi· r !iati, bensì cal numero indicato sull'elenco t (infatti a ciascun affi. liato il Gclli are\'3 assegnato un numero di cOOice e questo renil-a utilizzato aoche ndle ri<:enJ!e da rilasciare per i msamenti effe!· • tuati, alcuni esemplari delle quali sono in atti). Con una analoga circolare a stampa del l' luglio 1980 il Gelli preannunciò ad ogni iscritto un'altra innOI'azione organizzativa. Vi si parla dell'apertura (che poi amnne nel settembre), in Roma di una cnostra sede t in locali messi a cnostra, disposizione dal Centro studi e documentarlone per la cooperazione europea, sito in Via Giovan Battista Vioo n. 20, te!. ()6.361072), del preteso cconsiglio t che a1'!'ebbe deliberato di accettare l'ospitalità del Centro, dclla presenza qUOiidiana nella sede di un oomponente del Consi~io stesso, incaricato di raccogliere richieste di csolidarietà , e di mantenere e rafforzare i contatti necessari per soddisfare tutti gli adempimenti amministrativi e ricevere i suggerimenti indispensabili per la conti· nuazione dell'opera di potenziamento dell'c organizzazione t. Del Centro anridetto (ubicato in un appartamento di proprietà della moglie del Gelli e che non s1-olse in realtà alcuna atti1ità di studio) era a capo il generale Picchiotti, uno dei quattro capigruppo romani della Pl. Ma pare che il Centro non abbia mai acquistato litalilà 20. Sembra che, negli ultimi mesi anteriori al sequestro delle carte Gelli ad opera dei giudici milanesi (avvenuto ad Arw.o il 17 marzo 1981), si siano stabiliti contatti più intensi tra Gelli e il gran magistero del G.O., in 1ista di un rientro della P2 nella normalità: gli iniziati iscrittivi an-ebbero dol'llto passare in una loggia ordinaria (e quindi, eventualmente, nella stessa P2 sospesa nel 1976, desti· nata a uscire dallo stato di sospensione), salvo quelli - in numero ridotto - che fosse stato ritenuto conreniente conser\'are call'orec· chio del G~l. •; l'anomala L P2 a1Tebbe doi'Uto essere sciolta. Come si è detto, la P2 normaleè formalmente cessata dallo stato di sospensione nel mano 1981, ma finora nonsi sarebbe riunita per riprendere a funzionare. 21. Può esser considerato riscontro idoneo a dimostrare che, almeno in parte, l'• elenco della P2 , reso di pubblica ragione dalla Presidenza del Consiglio dei ministri nello scorso mese, dopo la costituzione di questo Comitato, e dopo esserne stata auloriu.ata b l -14 - - 15- HA EU AH AH UE ~ da aggiungere che non mancherebbero casi di persone che, dopo arer aderito alla P2, avrebbero inviato lettere di rocesso, senza c~e peraltro esse siano siate seguite dalla cancellazione da~i dencbi. ll non facile accertamento di quante e quali persone abbiano appartenuto in concreto alla P2 di Gelli, non rientra a ogni modo tra i compiti di questo rollegio. Ancor meno la sussistenza d~ riscontri di cui si è detto vale a dimostrare che tutti ~i associati fe&ero consape~·oli, o ~ena· mente coosape~·oli, ddl'anomalia ddb P2 costruita da Gdti, Ji. spetto alle autentiche logge massoniche (tra l'altro, come si è ~à detto, alcuni degli affiliati alla prima prorenirano da altre logge, ed erano stati iniziati secondo differenti modalità e prestando il ~uramento proprio del G.O.). Occorre tener presente che, secondo qualche dichiarazione (S~ niscalchi: vedi la Repubblica del 2 ~ugno 1981), nella P2 di Gelli si sard!bero renute a trol'are, senza saperlo, alrune delle persone della lista ' riservata 1 tenuta dal G~l. Salvini nel 1971: non tut· te avrebbero accettato il regime della P2 di GeUi, e lo a1Tebbero dimostrato non pagando k quote e sostanzialmente staccandosene. Va altresì tenuto presente che non è dato conoscere con sicu· ' rezza se tutti ~i associati abbiano ricemto la , Sintesi ddle nor· l me 1 di cui si dirà meglio al capo seguente. J Maggiormente è da escludere che lutti gli appartenellti alla ' P2 di Gelli fossero consape~·oli, o addirittura partecipi, ddle di· rerse e singolari attività S\'Oite individualmente, o in collaborazio. ne con questo o con quell'i!Kliliduo o gruppo (associato o non as· sooiato), dal Gelli. Aproposito di queste attività, è chiaro che, laddol'e esse comportino responsabilità o incompatibilità, la rela· tiva pronuncia spetta alla sede competente, previo il ~usto procedimento pwisto dalle leggi. Esorbiterebbe perciò dal compito assegnatogli, e invaderebbe le competenze degli organi ordinari dello Stato, questo Comitato, se passasse ad oocuparsi di esse. EU HA UE pubblicazione dal G. I. di Milano dal quale lo a1tva ricewto, comprende nomi di socc&efti dfettii'3Jilente consociati nella co~ della L. P2 di Gelli, il fatto che delle persone comprese nell'elenco non poche banno confenmto in mia sede (e alcune anche in sede di deposwone davanti a questo Comilato e di lettere ad esso indiriz· zate) la rispondenza al 1-ero ddla propria appartenenza alla forma· zione ge!1iana. Aproposito di altri la confenm è stala data, davanti a questo Comitato, da vari capigruppo ascol!ati e non reticenti (mentre palesemente retkfnte è risullala la testimonianza dd capogruppo Trecca, che pw-e è slato uno degli uomini apparentemente più attivi nella formazione Gelli e risulterebbe esserne stato strana· mente premiato con la presidenza della CIT, della quale ringrazia con una lettera a Gelli smodatamente cb·ota). Vi sono state però anche 1'alie persone che hanno pubblica· mente riconosciuto la loro appartenenza alla P2 pur dopo averla solennemente smentita. La più clamorosa è stata quella del ~omaJi. sta Costanzo. Anche della veridicità di altre carte sequestrate esistono con· 1incenti riscontri. Tra essi primeggiano i riconoscimenti, da parte di alcune spiccate personalità (qualcuno dei quali documentato anche in questa sede), di arer presentato le loro domande di associazione (ritrorate tra le carte di Gdli), ritirate in un secondo tempo. Un importante riscontro di rispondenza al 1·ero è ltnuto, per una parte delle matrici di rkel11te di quote rersate alla P2, dalle copie degli assegni bancari de~i interessati (fatti tenere a questo Comitato dal G.I. di ~filano). Occorre, sull'altro rersante, tener presente che, come è stato da qualche parte rappresentato, negli elenchi di Gelli si riscontrano ra· rie anomalie che non consentono di attribuire ad essi, con sicurezza, il carattere di puntuale elenco di coloro chr avevano effettil'amente aderito alla L. P2, da lui fo!Klata, e alimentano anche il dubbio di manipolazioni. Ad esempio, la nUDJerazione delle tessere non parte da zero; in essa esistono alcuni salti; nell'elenco figurano nomi di persone decedute anteriormente al 1m; certi nUDJeri di tessera ri· sultano attribuiti due rolte (a persone diverse). Ulteriori ossem· zioni sono state f~tte in proposito pubblicamente dagli onoreroli Mazzola e Belluscio. La sussistenza dei riscontri positili di cui più sopra si è detto, se sia ad indicare, insieme agli altri anal~..hi riscontri risultanti dai documenti acquisiti alle inchieste ~udi~arie, una parte di vero (che potrebbe essere, in ipotesi, anche note~'Oie) negli elenchi e nelle altre carte reperite nei domicili privati di GeUi, nella sede del Centro studi europei, o altrow, non appare comunque sufficiente a dimostrare che tutti coloro che sono inclusi negli denchi anzidetti (o in altri) siano per ciò solo da considerare associati alla P2 di Gelli, o lo siano stati, o, areodone già fatto parte, 1i fossero tuttora associati al mom~nio in cui gli elenchi furono redatti. La più recente data di riferimento che in questi si rimiene è quella del 26 marzo 1981 (ma dalla testimonianza Fanelli risulta che le inirlazioni previste per !aie data non ebbero luogo). IJI. 22. Gli aspetti che hanno caratterizzato la cosiddetta loggia P2, artifici0S311lalte costituita e fatta funzionare da Gelli successi· vamente alla sospensione che colpì l'autentica loggia P2 nel 1976, oono con sufficiente certem ricavabili, tra l'altro: dal documento a stampa intitolato • Sintesi dd le nonne 1 1 ritrovato nel~ carte di Gelli, e precisamente in alcune delle prati· / che relati1·e ad iniziazioni, e riconosciuto da ~'ari testimoni·, dalla formula dd ~uramento usata nella cosiddetta loggia P2; dalla permanente mancanza di una sede intestala all'istitu· rione o comunque resa conoscibile; l - 16 - - 17 - . dalla celebrazione delle cerimonie d' . . . . . anonuno e d'occasione - nell' ' ID.IZiazJOne mun luogo Roma, dOl-e sole~ra c scendere •a~ento all'Hotel Excelsior di El'impegno si carica addirittura di oscure minacce, tendenti a raffoname l'intensità: se a1·esse c la sventura e la 1·ergugna di mancare al ~uramento • l'iniziando si sottoporrà c a tutte le pene che ~i statuti dell'ordine minacciano agli spergiuri •, c all'incessante rimorso • dclla propria coscienza, e c al disprezzo e alla esecrazione di tutta l'umanità.; l ( . dallo scrupoloso occultamento della . bea, dclla quale nessuno olb'e 1, . . documentauone autensia conseMta (com , OllDaJ 1atilante M.V. Ge!Ji, sa do,·e unque nessuno l'llol dirlo); l dall'impiego di un lingua . 'fra te e di un !in . wo Cl to .nelle riCCI'U•te '~a..:1••• , ' . guaggìo cauteloso ed non mtestata al G. O. o alla P2•1 lenneti~ (oltreché di carta · .l 1Ja 1 e laora d1 nseud · · ( nh, ne corrispondenza di GeUi . • r . OllllllJ c Lucial con l capi-gruppo e "'i assoc.rat'r. & EU =· AH UE . . a) difetto della comunione .. , SOluzioni • do\'l'fbrero caratt . e collegialj!à che secondo le c a; la cosiddetta loggia p2 non~tle comunità massoniche del G.O.: mai tenuto le tradizionalì . . . o non doreva tenere e non ha !are la c fraternità , e lo s;:~~ ass~gli~leari destinate a cemenuno degli ,cnofh che .. IDJ oramento reciprooo ranzi -"""' attraevano gli mie . ,, punto questo, e con esso la riduzi ressat.l _ve~o la P2 era apventato rischio' di esser m011os · · r one a llllllllllJ termini del paparte dei loro stessi COnsociati Clu l :O~e' appartenenti alla P2 da co ' e quind, l c ÌllOOgnit • llseguentemente esterno _ dell'affi!' . o• - mtemo e za effettili organi collegiali (-edi laZJone). Essa funzionava senin realtà concentrato l'intero ~le sop~ nn. 17 e 19), essendo le, eletto maestro renerabile den':t ne. capo ~ella loggia, il quaconfermato nel 1976) ha P entJCa lowa P2 nel 19i5 (e , reso a comportars· rabiJe della foi1Jla1ione da lui cos . . 1 come maestro venequclla loggia del luglio 1976 d tiluita dopo la sospensione di , ecretala dal Go e h . solo iJ potere. Sicché è · ·• a gesbto da ·· stato esattamente detto .,,. b' . massorucl, che la sospensione si . l ' n~J am JentJ una esaltazione del prepotere del nella realtà concreta, in AH cose appena dette possono EU rica~-abili dalle HA 23: ~ conclusioni cosi smtetlllarSi: UE l l HA b) la finalità Precipua della cosiddet · lanto quella risultante dalle costJ'tuzi . ta lowa P2 appare non la J.11a . oru massoniche, ua prestazione di una csolidale quanto quclza , tra gli appartenenti al soda!' . • (~ coperta) c assistenle oorme, si L...... che l l . ~o. N~Ua ncordata ' Sintesi del• "'W' a oggia e c un nro.n: · SI prefigge, tra gli altri sco . anch "'o"'•lZaZ!one di élite che za dei suoi componenti , e :e tra : quello .~clla solidale assiste& , vi è cquello di adope~.: r l ' co~_PJIJ principali deU'ente, • "' per Jare 3CQUlS!re agli . . sempre maggtore di autorerolem · anua un grado forza ognuno di essi potrà arere e di pote~, perché quanta più rerà all' · · ' tanta DJaggJore potenza ne deri ' O!'gan!ZZazjooe stessa intesa Il . · gno della solidarietà si riMIL.... 1'-cn~ a sua mterezza •. AU'impe""""~ <~uatica special ~ . lalllento della cosiddetta loggia p2 ( . e onnula del gJUG.O.): l'iniziato rnen""' lriura di non comspondente a quella del . ' uç C' c arer . l' . . luttu, a proposito dei fratelli .ura -~ onore e la Vlla di re, confortare e dif de _1• gJ . aggJuntJvamente cdi soccorreeu re, ~~ stess, c anche a J"'IIWIU ....;..J. d' 'ta J ~1 ), c} i canali della c solidarietà• tra gli affiliati - sell13 troppi rtli definita, da dirmi di quelli che hanno testimoniato, comt obbligo di sostegno scambievole nell'ambito delle rispettire sfere d'azione, e in concreto operante (e risulta anche da 1-ari documenti presenti in atti) come strumento di indebite inlerrereoze - hanno nel capo della loggia iJ loro nocessario e insostituibile mmite: gli affiliati non debbono conoscersi Ira loro, non solo al fine di serbare l'incognito, ma anche perché l'autentico potere dcl gruppo passi solo e tutto per le mani del l'ertice. Ciascuno è tilolato a prestare e rimere b c assistenza •; ma generalmente senza conoscere di persona, rispettiranrente, il beneficalo e la fonte del beneficio. Dalla corrispondell23 reperita risulta che le ricll.ieste debbono essere recapitate a Gelli e da lui inoltrate alla destinazione appropriala, cosl come altrarerso di lui llnteresgtc rice~e notizia dcl risultato di esse (secondo la massima enunciata nella c Sintesi delle nonne •: c preredi e proVI·edi alla necessità dei tuoi consimili senza che essi rengano a conoscere d1 chi e da dore pro1iene la solidarietà di cui hanno beneficiato•). Anche la suddi1~sione degli associati in gruppi c affidati alle rure • di capigruppo, fiduciari del c maestro l'enerabile • (mentre i rapporti con la parte più autorevole dei consociati rimanooono on'iamente affidati alla gestione - più che alle c cure • -, di quest'ultimo, come risulta con suffiCiente chiarezza dalle indicazioni abbmiate CO!Itenute negli elenchi reperiti}, e così pure la costituzione, nel 1980, del cosiddetto Centro studi di Via G. B. Vico - un luogo al quale chi al'esse a111to bisogno di stabilire un collegamento con Gelli durante le sempre più frequenti assenze di costui dall'Italia avrebbe potuto far capo - non furono che stru· menti di raccordo destinati a far confluire ogni istanza l'erso il capo dell'organizzazione; ~ la funzione di proselitismo (e cioè, sostanzialmente, l'azione di richiamo Sl'olta nei confronti di coloro che possano rendere più brga e ricca di risultati l'opera di c solidarietà • di cui si è detto} 1iene insistentemente sottolineata e raccomandata nelle circolari di GeUi (scritte ai consociati - data la sospensione dell'autentica looJia - su fogli confidenzialmente intestati col nome di lui, talvolta camuffato in G. Licio, o con le sole iniziali del nome), e nella stessa c Sintesi dclle oonne •- Essa ha dato la!ghi frutti negli ultimi anni (e cioè proprio negli anni della sospensione della loggia ufficiale) portando, a quanto pare, al superamento delle cifre delle autentiche logge massoniche italiane, le quali non 1ranno in generale oltre i cinquanta affiliati, mentre solo qualcuna ea:ezionalmente raggiunge i 250. ~ rero che il numero risultante dai sequestrati elenchi gelliani (comprendenti anche molti s!Ianien) è da accogliere -19- - 18 - col beneficio dell'inrentario, anche perché 1i sono state moltissime smentite che non possono essere presunte tutte non 1·eritiere, e perthé ooo mancano sospetti di manipolaziooi. Tutta1ia l'effetto moltiplicatii'O - ooo importa se risalente a calrolo o buona fede dei n\10\i associati - è stato ugualmente 1ist~; HA EU AH nassume particobre e preoccupante rilievo la prescrizione - b quale l'a ben oltre l'aspetto solidaristico - per cui, 'al fine di poter conservare la copertura dei punti di interesse previsti dall'or· ganigramma per i vari settori delle attività pubbliche e private, è necessario che ogni iscritto - prima di un suo mntuale avvicenda· mento, da qualsiasi causa determinato, nella sfera delle sue competenze - segnali la persona che ritenga più idonea e capace a sosti· tuirlo , Oa sottolineatura è nell'origin~e). AH UE 24. lo sostanza il 1trtice della cosiddetta loggia P2 gelliana ha 1issuto e si è proposto di operare in lWia come un luogo di in· fluenza e di potere occulto insinuandosi nei gangli dei poteri pu~ blici e della società civile, e di ordinare in un unico disegno - utilizzando il meccanismo mutu~tico - bisogni, aspirazioni, ambirioni e interessi indi1iduali, sì da convoaJiarli verso tut· t'altri risultati che quelli della solidarietà umana intesa nel suo autentico significato. Si tratta indubbiamente di una consociazione anomala. Non riveste tanto importanza, ai fini della presente inchie. sta, la mancata conoscenza, da parte di alcuni dei consociati - e anrl dei più - della reale consistenza del gruppo nonché dei nomi (almeno della più gran parte) degli ~tri consociati e degli stessi obiettivi io definitiva perseguiti in concreto utilizzando i rotismi dell'organiz. zazione, non coniJ'Ollati in alcuna sede collegiale. Quel che invece in- 1{ teressa è soprattutto cbe l'associazione si è adoperata con ogni mezzo a rimanere nasrosta, cioè a non far conoscere all'esterno la propria reale identità e i suoi autentici fini. e ad operare in modo occulto. ~é può considerarsi decisilu ai 6ni della sussistenza di una associazion~ in tal modo costituita e operante il fatto che alcuni o molti degli aderenti abbiano potuto non arer preso conoscenza della , Sintesi delle nonne, e comunque delle autentiche 6nalità dell'associa· zione: questo aspetto attiene alla 1'alidità della loro personale ade· sione, non alla sussistenza e ai caratteri dell'associazione. EU HA UE e) l'impegno degli associati ha per oggetto la ' solidarietà , medesima e inoltre il c silenzio •, fermamente e severamente raccomandato nella ' Sintesi delle nonne •: ' il silenzio è d'oro •. , L'or· ganismo è caratteri2zato dalla più assoluta riserwtezza •. c Il modo di comportarsi e di militare nell'ente , comporta il dovere di c non infrangere • la c dura regola del silenzio •. Nessuno degli c iscritti , dovrà caccennare o far comprendere ad altri - anche se d01'eSSe a1'ere la più assoluta certezza della loro appartenenza ~l'istituzione di farne parte egli stesso, a meno cbe non sia ~à avvenuta la ne· cessarla presentazione •. In caso di c incontri e riunioni pubbliche a cui siano presenti anche persone profane •, occorre c l'~utare attentamente l'opportunità • di ri1'0lgersi c in terza persona, agli associati partecipanti ~l'incontro. Ocmrre eludere ogni discorso e risposla c sulla istituzione •. t mssario smentire c con la massima disinl'oltura e con tutta indifferenza , ogni , diceria , ciJu la propria 1 appartenenza ~l'istituzione.. 1 Per ragioni così e~identi che non hanno mssità di commento , bisogna tener celata - s~· mente ai superiori - nelrambito degli enti (pubblici e pri~-aiJ) dore si presti attività la propria iscrizione alla '~tituzione •: 1 tutt'al più l'elemento preposto a quel detenninato ente potrà l'enire a conoscere i nominativi di circa un cinque per cento degli &ritti a lui sottoposti •; 'al contrario gli inferiori non do1Tanno mai conoscere l'identità del loro superiore, a meno che questi - infrangendo le regole di sicurezza a suo rischio e pericolo e rendendosi in t~ modo passibile di ogni eventuale conseguenza - non si manifesti sponta· neamente •· Analogamente - ' in ossequio ai princlpi ba~lari del· l'organizzazione -, quando un superiore intervenga in favore di un suo subordinato, cercherà di agire in modo da rimanere nell'ombra affinché l'assistilo non sappia da dol'e e da chi gli sia derivato il beneficio ricevuto •; inoltre, allorquando eccerlonalmente venga a conoscenza dell'aiuto ricevuto, ' il beneficiato, do1rrà 'astenersi scru· polosamente dal rirelare il fatto a terze persone •. Va altresì segna· lata la ' regola fondamentale , in base alla quale, ' a qUasi fi. chiesta, da chiunque formulata, intesa ad ottenere informazioni sulla appartenenza all'IStituzione di una o più persone •, 'ognuno, anche se non dovrebbe, può dire di sé, ma non del-e parlare mai degli altri •; IV. l l Il carattere associativo e la coscienza, da parte dei consociati, di essere entrati a far parte di una associazione, e cioè di un sodalizio avente un fine istituzionale unitario e comun~ Oa c solidarie. tà,), è però fuori discussione: basta leggere l'intestazione della domanda, la formula del giuramento, le tessere (timbrate d~la P2). La cosiddetta loggia P2 di Gelli è un'istituzione a carattere associa· tii'O, le cui rere finalità risultano, sia pur genericamente, in modo abbastanza esplicito, e con proprie nonne di organizzazione e di comportamento, note ai consociati (almeno ai consociati consaperoh), ma destinate a non essere m·elate ai terzi. L'organizzazione si basa ij sulla concentrazione dei poteri in un 1-ertice autoin1·estitosi, sulla sa~ dezza del 1incolo associati1'0, sulla ermetica segretwa ciJu l'apparte. nenza dei componenti. Occulto del-e rimanere il fine reale, ma anche la stessa identità dell'associazione, ere 000 si è mai data una sede, e si è sforzata con ogni mezzo di tener celati e non ri1·elare b \ propria composizione e organil2aziooe e il luogo di con..~m.zione dei\ propri atti e documenti. Nessuna delle persone interrogate nelle di· ~erse inchieste che si sono occupate del caso, neppure le persone più vicine a Gelli nella vita della P2 e in quella privata, è stata in grado (o ha ammesso) di conoscere il luogo dove atti e documenti siano tuttora tenuti nascosti. Quelli che sono stati ritrovati sono sol· tanto elenchi infonnali, pratiche isolate e bollettari incompleti, e sono stati rinvenuti in disparati luoghi, privati e non istituzionali. -21- -2\l- della Costituzione (articoli rl, 98, 100, 101 e seguenti), a fare puntuale appliwione delle scelte adottate (prima di tutto attmerso k leo~) nelle sedi del potere politico e ad osserme lìmparzialità nell'esercizio delle rispetti1-e attiibuzioni, e, nella pubblica amministra· zione, anche la lealtà nell'esecuzione delle diretti1-e e degli ordini. Né può essere taciuta la nefasta azione che i centii di influenza occulti potrebbero essere in grado di esercitare in tutta la società civile condizionando (anche al di fuori dei pubblici poteri) le atti· vità economiche, l'infonnazione, la vita dei partiti e dci sindacati, ecc. 26. Ritiene il Comitato che quello cui si riferisce l'articolo 18 è un concetto sostantivo di segretezza, cioè un concetto ontologico. Appunto un concetto sostantivo di associazione segreta prevalse nell'Assemblea costituente, allorquando fu introdotta la proibizione, ora presente nell'articolo 18, proposta dall'onorevole Togliatti. Fu precisato che in regime democratico ogni associazione cdeve vivere alla luce dd sole, e fu souolineato che il precetto intendeva aver riguardo alla c natura,, al ccarattere essenziale , dell'associazione. Del resto, sostaotiro era il concetto della segretezza presente nella normati11 relati1ì! alle associazioni segrete, già anteriormente. L'articolo 212, primo comma, del 1igente testo unico ài pubblica skurem (e ai fini delle presenti considerazioni non interessa il pro. h!ema - cui si accennerà più a110ti - se quel comma sia attualment~ in 1igore) considera segrete !e associazioni coperanti, anche solo in parte, in modo clandestino od occulto, o i cui soci sono comunque vincolati dal segreto,, Aun concetto sostanti\'0 di associazione segreta si riferisce anche l'articolo 4é del regolamento di disciplina Jpprovato con detreto del Presidente della Repubblica 31 ottobre !964 (cui si richiama l'articolo 25 della legge Il luglio 1r18, n. 382L il quale - confermando una disposirione già contenuta nel precedente regolamento - dispone che i militari non possono «aderire ad ass~ ciazioni di cui l'a ttività e la composizione o i nomi degli associati siano in tutto o in parte segreti , (anche a proposito di tale disposizione non importa, ai fini che momentaneamente interessano, a profondire se la disposizione sia tuttora in 1igore}. AH EU HA HA EU AH UE 25. Si tratta ora di 1-edere se la cosiddetta Loggia P2, fin qui descritta, cui la presente inchiesta si riferisre, sia un'associazione da considerare segreta ai sensi della norma proibitil'll contenuta nel· l'articolo 18, secondo comma, della Costituzione. Il divieto enunciato nell'articolo 18 non viene ricollegato a una particolare finalità dell'associazione, e implica - per usare una ~res sione tratta dalla terminologia giuspenalistica - la configuraziOne della fattispecie che la Costituzione intende proibire, come un fatto c di pericolo ,, Ripristinata la più piena libertà ~i associazio~e ~che èda considerare uno dei cardini della democrazia), la Costitunone ba _ tra le pochissime eccezioni - dichiarato l'illiceità delle associazioni segrete, sul presupposto che, in un regime democratico _ nel quale ogni libertà ba la più larga espansione -, è anche n~· cessano prevenire il rischio che la libertà di associazione renga uti· lizzata per il perseguimeoto di obiettivi contrastaoti con l:o~ isti: tuzionale e con gli stessi principi consacrati nella CosbtUDone. Di qui l'esigenza che la libertà ~iati11 non 1-enga esetti~ta ~ ~ +~t sia istituzionalmente occultata l'essenza stessa deU 3SSOCI3ZIOne, ~ cioè che siano occultati gli elementi essenziali di essa: quelli che ne determinano l'identità. Essi sono da individuare, ad aV~-iso di questo Comitato, ~e ::!ento fin~istico e in quello nerson~te cioè, da un lato~ tentic~iti dall'associazione, e, d!altro, quanto men • nelle strutture organizzative, da intendere in senso comprenSIVO dèl? l:Q_rganigramma. Forse può non essere indispensabile la fissazione di una sede; ma in tal caso diventa responsabile onere dell'associazione - ad av· viso della maggioranza dei componenti di questo Comitato ~ dars~ cura che ~i atti indispensabili all'identificazione di. essa .n:1 sensi anzidetti risultino a portata di richiesta per le autontà legittimate a prenderne conoscenza. Non basta invece a far escludere il carattere segreto di una associazione il semplice fatto che sia nota l'esistenza di essa: non llOO negani il carattere segreto delle associazioni mafiose o del KuKiux·Klan sol perché ne sia di1-entata notoria l'esistenza. Una associazione occulta può diventare - è stato amrtito da più parti - uno Stato nello Stato. E questo non può ~ con: sentito nell'ordine democratico. Penetrando copertamente net gangli ~itali delle istituzioni e della società, una associazione occulta l» trebbe, in ipotesi, ignorata da tutti, non soltanto contribuire a.sna· turare il sistema rappresentativo della Repubblica attraverso lado. rione delle scelte e l'influenza sulle scelte ad opera di sedi scono. sciute e impenetrabili. Essa potrebbe altresì far deviare que~i organi pubblici (magistratura, amministrazione) ~he non ~.o base rappre· sentativa e non dispongono di potere d1 scelta pohllca, e appunto in considerazione di ciò sono tenuti, in base ad espressi precetti UE v. . 27. Ritiene il Comitato, a maggioranza, che l'articolo 18 della Costituzione non abbisogni necessariamente di specificaziooi normatire per quanto attiene al concetto di segretezza dell'associazione, essendo, in mancanza di ulteriori precisazioni legislati1·e (Sll~te!tibili naturaJ. mente del vaglio costituzionale), compito den'interprete di determinare la essenza della segretezza, amlendosi a tal fine dei comuni -trumenti ermeneutici. Anche senza contare i c concetti elastici, (quali c utilità generak ,, c utilità soci* •, ecc.), la Costituzione è ricca di concetti tal1·olta assai estesi, il cui contenuto e la cui delimitazione sono abbisogne~·oli di approfondimento interpretativo, e tuttavia fatti OCc8elto di applicazione amministrativa e ~udiziaria anche in man· canza di norme specificative (basterà accennare, a solo titolo di esempio, al concetto di c giudice naturale , di cui all'articolo 25, a quello di c sciopero , di cui all'articolo 40, a quello di c materie di contabilità pubblica , di cui all'articolo 103). -22- -23- Ad anriso però di un componente del Comitato, il secondo comma dell'articolo 18, pur non arendo cmttere c programma· tico ,, ma contenuto e sostanza precettili, in quanto direttamente ri1-olto ai cittadini, non sarebbe tutta1ia susrettibile di immediata operati1ità, abbisognando dell'inten-ento di apposite norme legislative (o comunque della presema nell'ordinamento di norme conformi ai nuovi principi costituzionali}, che ne determinino per prima cosa l'oggetto con la necessaria precisione, per prmnire possibili arbìtri. Al che si è rapidamente provveduto per !e associazioni che perseguano fini politici mediante organizzazioni di ca· rattere militare, contestualmente proibite, con il decreto legislativo 14 febbraio 1948, n. 43, contenente una disciplina molto minuziosa, mentre nulla di simile si è fallo per il di~ieto delle associazioni se2rete, sebbene dai lavori preparatori ddla Costituzione sia rica· vabile un direrso proponimento. Aprescindere dai concetti elastici e da altre clausole generali, ritiene infatti il componente dissenriente del Comitato che quali associazioni possano, in deroga al principio fondamentale dell'articolo 18, essere 1ietate, deve essere stabilito una 1'0lta per tutte, così COIJlt esige la certezza del diritto. Non solo per le ragioni di ordine generale ~à esposte, la mag~orama del Comitato ritiene non do1·ersi coodi1idere il punto di 1ista appena riferito. Con particolare riguardo alla cosiddetta lot i gia P2 ra aggiunto infatti che non uno soltanto, ma tu~ti gli ele· menti essenziali dell'associazione sono stati tenuti istituzJonalmente \ e imperativamente occulti. dorer adottare, esser posti in essere ossenando le regole della c ~u stizia nell'amministrazione •, è da ritenere che il consigliere naturale sul delicat~imo argomento sia il Consiglio di Stato, c organo di con)!llt'11Z3 ~uridico-ammini.strati1·a, delfamministrazione (articolo 100 J~Ua Costituzione), oltrecbé ~udire di ultima istanza della materia. UE VII. AH EU HA UE HA EU AH 28. Basandosi sulle considerazioni che precedono, questo Comitato, fc1ma restando la sopraccennata riserva di uno dei suoi componenti, ritiene di poter affermare che ai sensi dell'articolo 18 della Costituzione - norma pienamente operante - la cosiddetta loggia P2 sia da considerare una associazione segreta. VI. 19. Oirmo è il problema relatii'O alle misure adottabili nel caso di riolazione del di1ieto costituzionà La Costituzione infatti enun· eia il di1ieto delle associazioni segrete, ma per quanto riguarda le m~ure da adottare nei casi di costituzione di associazioni segret~. si rimette - implicitamente - alla oormatil'il infracostituzionale. Il decreto istitutil'o di questo Comitato non assea::na però ad esso il compito specifico di prendere in esame anche la oormatira infra. costituzionale vigente, al fine di indicare quali siano i prowedimenti che dovrebbero essere adottati nel caso di risposta positiva al quesito del carattere segreto della P2. Trattandosi di materia soggetta, almeno in gran parte, alla giurisdizione amministrativa, e dol'endo comun· que i proVI'edimenti, che le rispettire amministrazioni ritenessero di 30. Nel concludere i propri lal'ori il Comitato ritiene doveroso rappresentare che, se de~iazioni hanno potuto esseni, non ha man· cato di contribuini la inofficiosità in cui la normatil•a pmrigente - risalente al periodo della dittatura - è stata tenuta dalla Repubblica e l'assenza di nuo1i inten·enti legislati1i. Ciò ha indubbiamente detenninato uno stato di incertezza ~u ridica, il quale, io un campo che tocca l'essenza della democrazia e le libertà fondamentali dei siDcooti, non può non dare pensiero. L'articolo mdel testo unico di pubblica skurena è stato da Iii· rie parti indiziato di incompatibilità con la Costituzione, così sotto l'llSpetto sostanziale (a proposito dell'entità delle richieste di noti· tie da parte dell'autorità di pubblica sicurezza che i dzstinatari do. l'rebbero soddisfare, alcune delle quali sono state considerate troppo ~netranti), come sotto quello procedimentale (con riferimento al~ possibilità che un'associazione - solennemente garantita r.el!a sua libertà dal testo costituzionale - possa essere soppressa, sia pure in caso di abusi, attral'erso interventi dil·mi da quelli del legislatore o del giudice). Del resto si tratta di una d~posizione la quale offre il fianco a critiche anche sotto il profilo funzion~e. apparendo pocù avve<luto, in un ordinamento che ~ieta le associazioni segrete, che le aMCiationi siano tenute a rendersi riconoscibili solo se richiestene dall'autorità, la qu~e a sua l'Olia potrebbe, ai sensi del citato arti· colo, chiedere che un'associazione dia contena di sé unicamente per ragioni di ordine pubblico o di sicurena pubblka •. Anche nei confronti dell'articolo 212 del medesimo testo unico sono stati sollmti dubbi di legittimità costituzionale. Tale articolo ~iene da molti considerato tuttora in \igore. mentre altri ritengono che esso sarebbe stato superato, per quanto riguarda gli iJn. piegati civili dello Stato, dal titolo VII del testo unico IO gennaio 1957, n. 3, e, per quanto riguarda i militari, dalla normatitil posi· costituzionale sulla disciplina militare (regolamento di disciplina approvato con decreto del Presidente della Repubblica 31 ottobre 1964 - del quale è da tener presente l'articolo 46 -, coordinato con le varie leggi che regolano lo statuto dei militari, la più r& cente delle quali è la legge Il luglio 1978, n. 382), e cioè da testi normativi da considerare meno anelastici. Il primo comma dello articolo 212 citato pm·ede la drastica misura ddla risoluzione pu· nitiva del rapporto d'impiego per tutti i pubblici dipendenti - di CAMERA DEI DEPUTATI - 24- VIII LEG ISLATURA - - - - AH RELAZIO NE HA EU DEL COMITATO AMMINISTRATIVOD'INCHIESTA SULLA COSIDDFITA cLOGGIA P2, TRASMESSA ALLA PRESIDENZA IL 13 GIUGNO DAL PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI (FORI.ANI) HA Roma, li 13 ~ugno 1981. F/to: ALoo S.l\'DULI.I VEZIO CRISAFUlli LIOXELW 1981 ~UNTSTRI EU AH UE 31. In ogni modo, ad arviso dei componenti di questo Comitato, sarebbe auspicabile riportare, per l'amnire, ordine e chiarezza legisbtira nella delicatissima materia, tanto a proposito dei caratteri delle associazioni segrete e delle modalità dello sci0'7) mento di esse, quanto a proposito delle sanzioni da applicare a coloro che, contro il divieto di legge, le organizzassero o ne entrassero a far parte. Allo scopo di evitare il nascere di un non breve contenzioso amministrativo e di costituzionalità, susceltibile di suscitare profonde lacerazioni, in un settore tanto vitale per la funzionalità delle istituzioni e importante per le libertà e la dignità dei cittadini, potrebbe in quella occasione - e, se del caso, anche prima - pren· dersi in considerazione l'ipotesi di una normativa interpretativa de11e leggi in vigore conforme alla Costituzione, idonea, per ciò che riguarda il passato, a graduare all'importanza degli enti e ai compiti in essi s\'olti da ciascuno, nonché all'effetti~-a consapevolezza e responsabilità di ciascuno neU'al'er fatto parte di un'associazione segreta, k misure appropriate. UE ogni categoria e m'ello, statali e non statali, civili e militari -, i quali •appartengano, anche in qualità di semplice socio, ad associazioni, enti od istituti costituiti neUa Repubblica o fuori, ed operanti, anche solo in parte, in modo clandestino od occulto, o i cui soci sono comunque vincobti ~ segreto •. Orbene non può negarsi che, quando si ritenesse che l'articolo 212 sia lultora in vigore, da un lato la mancanza di discriminazione tra le diverse categorie di personale e ~~·~tro l'assoluta e indiscriminata ri~dità della sanzione comminata susciterebbero serie perplessità. Si porrebbe a questo punto il problema di applicare, per quanto concerne i dipendenti cil11i e militari dello Stato e de~i altri enti pubblici, le nonne dei rispettivi ordinamenti relativi allo stato giuridico, e spellerebbe alle singole Amministrazioni e ai relativi Consi~i di disciplina di esaminare se e in quale misura, in relazione alla responsabilità di ciascuno, l'appartenenza ad un'associazione segreta integri gli estremi di un'infrazione disciplinare, come tale perseguibile. In questo caso, come sopra accennalo, un m-iso del Consi~io di Stato, che potesse dare alle 1orie Amministrazioni unità di indii'Ì11.0, sarebbe opportuno. LEvi SA.\1lRI STABILIME.\"fl TlmAFICI CARW OOWMBO l • J LIONELLO R. LE\'1 SAKDRI UE L'ADUNANZA PLENARIA DEL CONSIGLIO DI STATO EU 'l AH Emiro dal Volume III:Studi per il Centodnquantenario ~l Con~glio di Stato HA EU AH UE HA . l. .. ROMA ISTITUTO POLIGRAFICO E ZECCA DELLO STATO 1981 l ( L'ADUNANZA PLENARIA DEL CONSIGLIO DI STATO LIONELLO R. LEVI SAAllRI Pmidentt tmtrito del Comiglio di St41o l. · Origini ed tl'oluzion~ dell'istituto dcll'Adunanza plenaria. 2. . Composizion~. - 3.. (ugue). - 4.. Attribuziooi. Inmatffia di contrasti di giurisprudenza in atto oprel'edibili. - 5. · (segue) Risoluzion~ di questioni di mas· sima di particolare importanza. - 6. · (segue) Regolamento d~ conflitti di competenza tra Consiglio di giustizia amminislratil'a della Re~one Siciliana e Sezioni giurisdi· rionali dd Consiglio di Stato. - 7. · (segue) Decisione sui ricorsi avrmo decisioni d~l Consiglio di Giustizia amministra.tin: competmu sostwialment~ esaurila. 8.• La rimessione dd ricorso tll'Adumnza ~enaria e la docisiooe. - 9. · Efficacia formale ddle dtcisioni ddla Adunanu plenaria. - 10. · Natusa e posizione ddl'Adunanu plenaria. HA EU AH UE SoMMARIO: HA EU AH UE l. . La pluralità di sezioni esistente nei supremi organi ~urisdizionali, ordinario eamministrativi, resa necessaria da intuili~i esigenze di ordine pratico, pone il problema dei contrasti che si possono manifestare nella giuri· sprudenza dei vari collegi.1l Questi contrasti assumono particolare gravità per la natura ela funzione stessa dell'organo, che, posto al vertice di una giuri· sdizione, deve essere in grado di assicurare in ogni caso l'uniforme interpre· tazione del diritto oggettivo.!! Da ciò la necessità di organ~mi appositi, costituiti in seno alle stesse giurisdizioni supreme, risultanti dalla riunione delle sezioni oda un certo numero dei loro componenti, eche sono appunto chiamati a pronunciarsi nei casi in cui si siano manifestate interpretazioni contrastanti nooché in altri casi o materie di particolare rilievo. Abbiamo così nel oostro attuale ordinamento le Sezioni unite, òvili e penali, della Corte Suprema di Cassazione e le Sezioni riunite della Corte dei Conti. problflll3 però può poni lOC~ quando l'organo ~urisdili001le ( 1llliro ma mllb, di rotta in tolta, b COOI~iziooe ckl rollt~o. 2) Questo obbligo è 6ssato legislatiillllmte per la Corte di Cassaliooe, c~ de~"e appunto assicurare 'l'e~atta osstmnu e l'uniforme interpretazione ddla legge• (art. 6) deii'Ordi· nam('lliO~udiziario: R.D. lO ~naio 19~1. n. 12), ma ~aie naturaiiii6Jte anche per ~i altri lribunali supremi, nei limiti della loro giurisdizione. I)Jl 1299 AH nan~. pl~aria èstatachiamata a regolare la competenza tra le sezioni giu· HA EU risdiZIOnah del Consiglio di Stato e il Consiglio di Giustizia amministrativa d~lla Re~one siciliana, nonché a giudicare in appello su alcune pronunzie di questa ultima autorità (ma questo compito, come vedremo, èora venuto meno). La riforma ha avuto rillessi importanti nell'attività dell'organo. Mentre tr~ ~ 1 ~7 e il1923 si sono a\11le solo 21 pronunzie intese a regolare que· sllom d! competenza tra IV e Vsezione e nessuna decisione per risolvere contrasti di giurisprudenza, tra il 1924 e il 1948 sono intervenute alcune ~~ '<""' n..:.di noo · · ·madUliJ!Ila o seduta pllnl.ri1, ma un nuovo 01ganismo al . . lt stzJOOJ qlll!t eSlall attnbwt.l la <lffi(XIlinaziooe di • AJgema •. t !latO OSStMtO che solo in qu"tO asover~·llllp!tgUo · ne1nostro or~nammto il vrobolo ahmu COOlt nome proprio, aruicbé " <OID( DOillt ~une. V . Mmw, 10 &r. Jir, Vol. L pag. 6!1. 41La rifomn ~~ 1923 attWui pmltro la p!!Sidmtt ddJ'Ad1llllll?1 plcmrù _, . dm &l Ct.osig!io di SWo. ~~ pr!Sl· UE attenzione della dottrina.1l 2.. L'art. 4, terzo comma, del T.U. 26giugno 1924, n. 1054, stabiliva che al principio di ogni anno dovevano essere "designati, con decreto reale, quattroconsiglieri per ciascuna sezionegiurisdizionale, che dovranno costi· tu ire, insieme con il presidente del Consiglio di Stato, l'adunanza plenaria, e il segretario incaricato di ass~tervi ". Nove componenti, quindi, che dove· vano tutti intervenire nella decisione, come risultachiaramente dal secondo comma dellostesso articolo cheparladi"concorso di nove votanti ". Il regolamento, peraltro, r~lente, come è noto, all~7, in esecuzione della legge del tempo, ma tuttora vigente, prevedeva poi, all'art. iO, la nomina di due consiglieri supplenti (uno per ciascuna sezione giurisdizionale) e disponeva che ove mancasse il presidente suppliva il consigliere anriano. loterYenne nel1948 il decreto leg~lativo 5llllggio, n. 642, istitutivo della VI sezione giurisdizionale, e stabilì, tra l'altro, che i componenti di tale sezione "concorrono acostituirel'adunanza plenaria secondole dis~XJsizioni ael terzo comma dell'art. 45 del testo unico". Dato l'espresso rinvio al sok terzo comma, la disposizione venne interpretata nel senso che dovesse rima· HA UE .La situazione si mantenne in questi termini sino al 1948, quando la isti· ~zlon~ della VI sezione e la creazione del Consiglio di giustizia ammimstrahva per la Re~one siciliana comportarono modifiche importanti anche nel!a compos~one e nelle attribuzioni dell'Adunanza plenaria. Questa oggi puo essere chiamata a pronunciarsi non solo quando il punto di d~itto ha dato luogo a contrasti giurisprudenziali, ma anche quando sussiste una possibilità di contrasto o la definizione del ricooo renda necessaria la risoluzione di questioni di massima di particolare importanza. Inoltre I'Adu- decisioni su delicateeimportanti questioni di principio ma in numero molto limitato: 20 in tutto (tra l'altro l'Adunanza non ha pronunciato alcuna deci· sione tra il 1931 eil 1939 e ba taciuto anche dal 1941 al 1948). Dopo il 1948 l'attività dell'Adunanza plenaria si è invece particolarmente intensi· ficata: oltre 450 sono le decisioni pronunziate tra il1949 e il1980 per d~i mere oprevenire contrasti di ~ur~prudenza; c~ 200 altre dec~ioni sono state prooU!IZiate su ricorsi contro decisioni del Consiglio di giustizia siciliano. Anche per questo non ci è sembrato inopportuno dedicare un esame particolare ai vari problemi cui le disposizioni relative all'Adunanza plenaria hanno dato o danno luogo e sui quali molto raramente si è soffermata la EU proposito, l'Adunanza P/maria. Già la legge del 1889 prevedeva che io alcuni asi, eprecisamente quando il punto di diritto sottoposto all'esame della IVsezione al'esse dato luogo a precedenti decisioni tra loro difformi la discussione del ricorso potesse aver luogo. in sedula plenaria1 con l'i~ter· ~~lo .di nove votanti, invece dei sette normalmente prescritti. Inseguito alla ~~one ~Ila Vsezione, con distinta competenza di merito, fu prev~ta la IstituZIOne di una Adunanza Plenaria, composta di un presidente e di otto consiglieri, quattro della IV e quattro della Vsezione.sl Ad essa furono conferii~ due dis~te attribuzioni: anzitutto quella di regolare la competenza, Sia prevenbvamente sia in seguito a conflitto, tra le due sezioni; in secondo luogo il compito di decidere sui ricorsi adessa rinviati dall'una o dall'altra sezione, quando questa riconosceva che il punto di diritto sotto~ al suo esame aveva dato luogo a precedenti decisioni in sede ~urisdi· ~onale .tra loro difformi. Venuta meno, con la riforma del 1923, ladistinZioned!competenza tra leduesezioni, vennemeno naturalmente la prima di queste due attribuzioni_ll AH Ne~ Consiglio di Stato in sede giurisdizionale viene in rilievo, a questo $) Brni remi ai!AdUlllllla p!awù, allt ~m c001posiziooe t ai sooi c001~ti sooo cooteoari Olroulmm:e io qlllll n:tti 1 ;csti ~ù o meoo !l(!llÙ, dì diritto amministntilo e ili quelli dedicati s1dumtntt ~b ~- ammioisuativa. RicordfffiDO tra gli tltri: Bw~ LA GirJtizia aiiUIIÌNÌtrrarir~, ~· ed., Palora, 19;3, J»gg. !07·308; GUIC(l.llJ)I, LA Gi1triv~ am· llfÌRitlraJir·~. l' ed, PldOva, 19l4, pagg. 16-1 e m; NIGlO, Girrtizù 4/llllliNirtratil·a, 2' ed, Bologm, 19/9, plgg. l lHli; R.~mum. Lt g•.11migie àtlh gi1rrwJ KtiL ~rhhlira mmi· IÌ!trDQrt, 4' ed, ~fibno, 19)4, pag, ~; ~~\'DCU~ ,\L.u.z!t àt dili:to a••rrutr.IIÌrQ, 12' ed, Napoli, 19;~ J»g. 917; Zt~0600, Cono Ji Jiritr• m•iristr.::iro, IL i' cd., Milwo, 19>1. p1gg. !76-177. Cenni più am~ in QIL-\,\'00, LA &llttiziJ ammirisrrllliu, io PrimoTrmJ~o, III, parte 2', 2' ed., Milano, 1923, pagg. 3)3·360. All'adunanza plenaria ha dedicato un breve ma iotrnssante sludio, subito dopo la riforma &l 1907, il CI.Ruso-L~GHJLLEIU, Potiziort t coM· pttn:J Jelfllll•w:~ t!turiJ Jtlf•rdimtMID girrùJi:iodt Jd C~JJitlio Ji Sta/o, io lA Ltue. 1908. rol. 183 t~ A.lll~ cmni, sanprt io rthziooe slb ~ lkl1907, io D'ALEssiO, R;pporti ecQ~/illi rr: lt miod girrisdiziodi dtl IA•ri&lio Ji Suto, Mibno, 191~ J»gg. 66-& e 390-404. Si v. inlint J.. \.\'1>1, Il tARiitlio di St~to, Milano, 19~1, pagg. 106 e stgg. 1300 1J01 ~ -C•t~.S:u · \' Ul l l AH UE ~. AH EU HA 51 Sniooi unitt, 11 d!OOre l9~~ n. 3008. in fMo it, 19~~ l. col. H21; e. in aOO!t b requisttorù (coof.). dd Procurl!Ort goeralt Eab. t b ~eon dlt Pff ~. pru!'l TO!tJ ~ -'f il pnnoJnO lllt .l • •• .1... od Qnsi.l"' di Stlto rur~re ~ dd ro!kgio il mnalo IWlt' b"" • . ~cdia.nte dà 1oogo adifttto di ywildizi<Mr, dmunzilbile cm IÌ<tlllO Pff ~ a llll!l ddl'ut. lll Costitllziooe. Le Seliooi Vnite bmoo inflitto rosi Wl! st1111 !ltSlll1 ~ Adt:nmn pleouù, dlt ardir dopo l'istituzione dtlb VI Seliooe, od 1948,. ~~ Sllllpr~ 6JL~~ con J" mtentnlO di DOit 1'0t1Dti e han.'lO Clllll1l, COO l(llt~ S~CeiSII't. !IIlpGr:mb ·dtru!OOI. (o. .J.l: • 1 etttlo mn""lico· I11Dll0 nslo 11fl!lCdlo ndl occhio dcl fratello mllllljut sono sute rt~~ru il pr b' • • . • d!lpo esserli toltt la trave d!l propno: v. infatt~ ~ ~ sit~ooe ures~lare. mun certo senso z~loga, ltri6catasi oelb composizione delle Selioru Umte tra d 1941 e tll948, ACAl!PORA, Le o 1J02 o o 3. · La composizione dell'Adunanza plenaria è stata ritenuta talvolta troppo numerosa.81 Oggi un rilievo del genere può apparire ancor più perti· nenie se si considera che le Sezioni unite della Cassazione decidono con l'in· terveoto di nove votanti. Ma, a parte la considerazione che in pratica il EU r UE siasi disciplina la sua composizione. . La questione ha trovato una soluzione, indipendent~nte da ~ tnter· vento legislativo che pur sarebbe stato auspicabile, grazte ad una tnlerpre· taziooe delle Sezioni unite della Cassazione. ~este infatti, in una sentenza che solle\~ asuo tempo parti<olare damore, banno ritenuto che • il nuovo testo di cui all'art. 5della legge dell950 riguardi solo la parte dei commi secondo ete!20 dell'art. 45 relativa alla competenza dell'Adunanza plenaria enon anche l'altra parte relativa alla composizione di detto organo", com· pos~ione che risulterebbe implicitamente fissata dall'art. l del decret~ leg~· slativo dell948, ratificato dalla legge 19marzo 1952, n. 161. Questo, mfattt, stabilendo - come già si èdetto- che i componenti dellaVI sezione con· corrono a costituire l'Adunanza plenaria, avrebbe modìJicato - sempre se· condo laCassazione - la norma del secondo comma dell'art. 45 (relativa ai nove votanti), "implicitamente abrogata pe~ la .incompa~ibi~ità" con ~a par· tecipazione paritaria delle tresezioni "' parteCipaZione parttana con~tderat~ essenziale"·'' Si tra~ta di una interpretazione sulla cui esattezza molli dubbt sono leciti, se si considera la chiara ed inequivoca lettera dell'art. 5della legge del1950, ma èla sola che ha consentito di colmare una lacuna dovuta anostro avviso, aun evidente errore dellegislatore.ll Comunque è orm~ pacifico, dopo la sentenza delle Sezioni unite, alla quale il Consiglio di Stato si è successivamente adeguato, che l'Adunanza pleoar~, presieduta dal presidente del Consiglio di Stato, è costituita da dodici consiglieri effettivi etre supplenti tratti in misura paritaria (quattro eHettivi eun supplente) da ciascuna delle tre sezioni giurisd~ionali (e sono scelti generalmente i cinque consiglieri più anziani di ogni sezione) e il collegio giudicante funziona con l'intervento dì tredici votanti. Questa com. posizione subisce una variazione in aumento quando all'Adunanza plenaria èdeferita la cognizione di ricorsi da parte del Consiglio di giustizia amministrativa della Sicilia oil regolamento di conflitti tra detto Consiglio e le sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato. In tali casi del collegio giudì· cante fanno parte anche due magistrati del Consiguo di giustizia ammini· strativa, portando cosi aquindici il numero dei votanti. HA nere fenoo il numero di nove votanti indicato nel comma se<ondo, pur essendo previsti al principio di ogni anno dodici consiglieri eHettivi e tre supplenti per la costitu2ione dell'Adunanza; tra essi il presidente avrebbe scelto, di volta in volta, i componenti del Colle~o. Successivamente, però, la legge 21 dicembre 1950, n. 1018, recante modificazioni al T.U. del 1924, sostituì con due nuovi commi il secondo e il terw comma dell'art. 45. Eil nuovo testo, che per espressa disposizione si sostituiva al precedente (~ i commi secondo ete!20 dell'art. 45sono sostituiti d~ seguenti"), mentre ampliava la competenza dell'Adunanza plenaria, nulla stabiliva circa il numero dei votanti (disposirione già contenuta nel comma se<ondo), né circa il numero dei consiglieri da designare al principio di ogni anno per costituire, insieme con il presidente, l'Adunanza (terzo comma). Onde una situarione che può ben dirsi parado~sale, da~ moment~ che il legislatore, proprio mentre attribuiva all'organo ~n ques.ttOne. nuovi e più ampi compiti ene accresceva la funzionati!~ lasctava pnva dt qual· •J Sni~ri uile iella C~tt s~~IJJ4: ir Sttli PII E.~. l, Mihno, 19~i, pl8g. 4-5. Il prioopio affermato ~Ila ~ooe mordioe al difeiro di ~urisdiziooe è stno a sno tempo fivamm!e cmtestato m do«nna: '· GuiCCl.llDI, UA/.,uza plen4tia Jel Co•rig/iç Ji St11o: comporizioRt del ti~i:e t i~fttto ii gi~rirJ!zi~»t, io Gi~r. il, 1953, l, 1, col. 13; lEsso.~\ Dt/1~ Jifett01, romport!lo~t it u rolltgto gtrdun/t 4114/e motiro 41timtt alla girrrdiùont dtlforgm, io Poro amm, 1m, Il, 1, col. 121. l) N~ll'art. 5 della legge del 1950 il le~slatore ha ertalo iodicanòo come lOStituiti il s((OO(fo e il terzo comma dell'art. 4~. Le nuove disposiziooi infatti rimpiauavaoo solo il comma S«<ndo; il terzo che regolava la COO!pos~iooe ddi'Adll0all2a plenaria non m tocato e non andm quindi sostituito. Ndla sua requisitoria il P1001ratore genm!e Eula ha ritenuto !llllplic~tico e arbitrario rictmre la sohttione di prrhlemi apparentemente insolubili in pretesi errori llllttriali ~~ legislltlllt. Ma la cmdiiSioot tUa quale le Sezioni unite sooo pervtnok prtsupfOOe, acche se non t dttto, uo errore che vitnt romtto. D'dna pme ooo è qtesto l'uniro wo in clli illtgis!atO!t In erzato: v. altri esem~ in 1:11 rio, ma SU!lp!t lltl!lle saitto di }EliOlO, L'trrort ltgilhliro t 1.: lttzt ipor.IIJ, in Ri~. di {trino rl!Hico, 192~, ~ ~g. me segg., esem~ dlt 011, gnzie alb •~t1 incmsaperolem. dd ~tro !tgislatort (GulCOAlDl, tcritto cit.~ ~ ~.e e1ltre moltipliati. [h ul~ v. infllti l'a· tirolo l6 ddb leggt 6 diarrJxe 1971, o. 1014, dlt lllllbra ll:tllf!ttrt la rmxaziooe ~ cl«isiooi prmuozil!e cb! Unsiglio di Sùto in S«<Odo gra® solo oti wi pmisli cWfart. 396 dd cod. proc. OY, l!lllllre dom1 òferini a qodli dell'an. 39~. t:n errore &l ropis!l? v. cune b q~~ stata !I.'Jlfllla c!a Ad11lWll1 plf!Wit, 30 lu~io 1980, o. 3~ in 11 Cotr. /i Sl.!l,, 1980, l, pJg. 8)8. M1 in tema di ltl'ocuione ooo swka cbe il legislatore rlel 1971 &ii nutole idee molto chiare: In a.rnm~so infatti la ~t~mriooe ddle stntenze dti T.A.R.. in tutti i asi previsti d11l'art. ;9~ Cod. proc. civ, Séhbme per esse l~ rootl!llporantznente prttisto anche l'arpello al Coasi~io di Stato (art. 2b). 8) V. ad e~. W'Dl, Il Cwigli~ Ji St~Jo, cit., p.!g. 108. 1JOJ un "presidente aggiunto", che sarebbe allora di diritto il presidente su~ plente deii'Adunaoza.111 4.. Esaminiamo ora le attribuzioni dell'Adunanza plenaria. Essa èchiamata anzitutto apronunziarsi sui ricorsi per i quali una sezione giurisdizionale rilel'i che wil punto di diritto soltOJXlsìO al suo esame ha dato luogo o jX>s.5a dar luogo a contrasti ~urisdizionali" (art. 4~ del T.U. del 1924, modificato dall'art. ~ della legge n. 1018 del 19~0). Il ri· corso viene allora rimesso all'Adunanza plenaria con ordinanza della sezione, su richiesta delle parti 0 di ufficio. Analoga facoltà è data al Consi· glio di giustizia amministrativa della Sicil~, quando il contrasto si verifi· chi "con le sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato". In questo caso, come già abbiamo visto, all'Adunanza partecipano anche due magistrati del HA EU AH UE Consigliopredett0.121 • • Da un'analisi di queste disJXlsizioni si rileva anzitutto che la nmesstone del ricorso all'Adunanza plenaria costituisce, per le sezioni e per il Consi· glio di giustizia, una facoltà, non un obbligo. Pur su~sistend~ i~ contrasto 0 pur essendo prevedibile un contrasto, la sezione e ti Cons1gl1o JXlSSOno pronunciarsi sul ricorso e non ordiname la rimessione all' Adun~~ ~ella prassi, però, dojX> il194S si è fatto largamente uso della facolta dt nmes- HA EU AH UE concorso di tredici votanti non ha ~cuna influenza negativa sulla funzionalità del Collegio, è certo che se si vuole assicurare all'Adunanza la parte· cipazione paritaria di tutte e tre le Sezioni, una erentuale riduzione potr~ jX>rtare solo aun collegio di sette rotanti (due per sezione più il presidente~ dato che tre consiglieri per sezione più il presidente darebkro vita a un collegio con un numero pari di membri, suscetllbile di funzionare soltanto se al voto del presidente jX>tesse essere attribuito valore prevalente in caso di parità. Peraltro la sostanziale identità tra i comjX>nenti dell'Adunanza e i votanti (può verificarsi solo la sostituzione di un membro effettivo con il supplente della stessa Sezione) assicura nel corso dell'anno (e le stesse varia· zioni tra un anno e l'altro sono sempre limitate) una costante uguale formazione del Collegio. Il che costituisce un dato estremamente positivo.~! Una disposizione che invece merita di essere rivista e modificata èquella relativa alla presidenza del collegio, nel caso che il presidente sia assente ocomunque impedito. Aquesto proposito va ricordato che in base alla legge del1~7 il presidente era nominato ogni anno con il decreto reale di comjX>Sizione dell'Adunanza, e la nomina cadeva alternativamente sul presidente della IV esu quello della VSezione; ttl se il presidente manca - stabiliva il regolamento del1~7 - "supplisce il consigliere anziano". Quest'ultima norma, che era in annonia con la legge del temjX>, è rimasta in vigore anche dojX>Ia riforma del 1923 che ba attribuito la presidenza dell'Adunanza al presidente del Consiglio di Stato ed è tuttora vigente. F.ssa merita, come abbiamo detto, di essere modificata. Dato il rilievo formale e sostanziale che presentano le questioni deferite all'Adunanza plenaria, sembra infatti op· jXlrtuno prevedere anche un presidente supplente da identificarsi con il più anziano dei presidenti delle sezioni giurisdizionali. t vero che in questa maniera risulterà turbato il carattere paritario della partecipazione delle tre se.zioni; ma tale carattere è turbato anche oggi quando presiede il con· sigliere anziano che èsostituito dal supplente della propria sezione. Ameno di non prevedere anche per il Consiglio di Stato, come per la Cassazione, t) Pttriò ool'M1!111D11 plmuU IQl domlùro mi5rusi ~i n1'1!1i!n~ !ml:lXÙti ati coofrooti dtllt ScWai cmt~ dtlb Wuioot (Ac.\IIPW. Snir:o dt, p. ~ scgg.) ~ ckrinnti dllb di~t~~;~ mpxilloot dtl colltgio di wu ad altra udieou, a ucsa ~d o1m0 piuttosto dmto di llllgistuti che possooo tsl(t~ cbimuti a comporlo. Gli iocooveoimti penso - si saraooo aggmati con la riJuzioo~ a oovt dd numero cki I'OWiti. tt) t intemsJote orur~ d~t !«ondo um autorevole opinione llllnifestlta a quelrepoca (V. So.~lOJ.I, Ptr m rijorm~ Jtl/t Sttiori ti11irdizioR1li dtl ~Rii~lio Ji St~to, in Rir. pi dir. P•lhl., 1909, l, pag. 12) il presidente del umsi~io di Stato era coosiderato estraneo (wr appJrlitm) alle leZioni cootenziOSt. 1J04 SIODe. Si deve anche osservare che mentre l'art. 4~ nella sua originar~ formu· !azione prevedeva la rimessione all'Adunanza plenar~ nel caso _eh~ i~ ~unto di diritto avesse dato luogo a "precedenti decisioni in sede gmnsdlztonale tra loro difformi" (la stessa formula era contenuta nel T.U. del 1~7 ed era usata dalla legge del 1889 per la discussione del ricorso in seduta pie· naria), il nuovo testo, introdotto dalla legge del19)0, si rifer~sc~ più gene· ricamente a "contrasti giurisprudenziali". Esso è stato pereto mterpretato nel senso che l'affare può essere rimesso all'Adunanza anche quando il con· trasto sussiste o JXlSSl verificarsi con una pronuncia consultiva del Consi· 111 Stcoodo il LI.\'DI (Il (91Iitlio ii S111o òt, pag. 1081 pamlòe ~illogico ~ dtlb Adtnlnu plemrù fmssero pute anche i pr!Si&nli delle St7iooi ~urisdi~ ~ che ID ~ di as!llll1 il pres:dta:r dd Ccosiglio di Salo • ~to d2l prtSM!mte di lt1lOOt p!U anzi1oo Moooo unto più opfllll1:rla e D«cssuU, !((oOOo rA, &l ~to_ck. oo.b ;~ rompx~ooe tiWglu )W fai putt c!drM- il presidmtt del Coosig!JO eli g~OIIml . ' d' ' ,, ~ la pre!IDla di mag001~ dd ~gfio 1 &l~ .• . •: ....ll. n........:. tJXhe nei rui in cui l'affare t omesso al1Adli1Wll1 plenma IJIIlllllll$lllul'l )a!l:wo: '"''"". '] ~· r da wu Stziooe ~urildiziooale ~el Consiglio di Stato, dalo l'io!~ ck ~~ l . . l~ l'O •~·· C. Bozzr, Coril•llo i1 fiiiiiZIJ . d' · ~òliaoo ba alb de6oiziooe del puolo dl mtto coouv·~·"'· v. • ~mmirillr.UiiJ, Cmitlio Ji Swo t Colliii!ÌOII, io Rir. 41111!1, m~. l, pag. 316. lltl!llÙUlll1bl1ddb Sirili1. 1!1 t st;to pusumtote asscmto 1JOJ stoper la prima volta ad un giudice pur così elevato, senza nessuna prece· dente elaborazione ~urisprudenziale odottrinale, può beo accadere che possano non essere compiutamente avvertiti dai componenti il collegio tutti gli aspetti del problema; e in tal caso l'Adunanza può pervenire a conclu· sioni che successivamente, sulla base di ulteriori elementi di giudizio, vadano più o meno ampiamente rettificate. Un contrasto di giurisprudenza può cosl ugualmente verificarsi nelle stesse decisioni dell'Adunanza plenaria, an· che a breve distanza di tempo.1' 1 Il che non costituisce certamente un dato glio di Stato.131 El'interpretazione èesatta eappare opjX>rtuna specie quan· do si tratta di pareri resi su r~orsi straordinari o su questioni di ml5Sim1. Altra innovazione imjX>rtlnte nei confronti del sistema precedente (e di quellotuttora vigenteper le Sezioni unite della Corte di cassazione e per le sezioni riunite della Corte dei Conti),11l ècostituita dalla possibilità di rimettere all'Adunanza plenaria la decisione sul punto di diritto che jX>SSa dar luogo acontrasti giurisprudenziali, sul quale quindi il contrasto non si sia ancora verifiato. Essa risponde ad una esigenza, indubbiamente a\'Ver· tita da tutti gli operatori del diritto, di prevenire i contrasti e le relati\·e situazioni di incertezza e di disagio nelle quali si vengono a trovare tutti coloro che debbono ricorrere al giudice. Ma pone anche alcuni problemi che UE AH AH HA ~i~i.ooe 1106 tanza egiustificare la rimessione. Aqualcuno questa disposizione, della quale i presidenti del Consiglio di Stato si sono avvalsi molto raramente, non è apparsa in piena annonia con la Costituzione.15l Si tratta in realtà di una facoltà che, oltre adesautorare in un certo senso la sezione competente, potrebbe talvolta far dubitare che si siavoluto sottrarre un ricorso al proprio giudice naturale. Contrasti giurisprudenziali in atto o prevedibili, risoluzioni di questioni di massima di particolare importanza, costituiscono quindi i soli presupposti che legittimano la rimessione di un ricorso all'Adunanza plenaria, da parte delle sezioni e per iniziativa del presidente. Al di fuori di tali casi la rimes· EU ~l) V. ad es, Sez. IV, Ordinanu Il nuggio 1979, n. 34l, in CoRI. St, 1919, l, pag. 714; 18 dicembre l9ì9, n. 1188, ibiJrm, 1979, l, ~g. 1802. Il! la materia di cootusto di ~uri~ le 5rooai unite dtlll CJssuiooe io:en-engooo ~ q~do cm qU!S!icoe di diritto sit !Ull d«isi in stnSO diflm dille Stliooi semplici; c d ~ r rimesso alle Sezioni l!llÌ!e per dctel!llÌnUÌOO( dtl Primo presidmk {art. )14 c.p.c.~ lgwirolnte Il rimesiioor di a~ ricorlo alle mi rii:IÙte dtlb Corte dti Cooti, coo ordinlnu però dtlll Sezioor, poo am!lire solo ~ il po:to Ji diritto aJro ~i dato luogo a cootrasti giurispn:dmziali (ut ~ l~ 21 m11z0 19\l, n. 161). 151 Adunanza plenar~. 14 giugno 1930, n. l, in Foro il.. 19}0, III, col. 169, dol-e, ~ perdmi in disserurioai 1ulle tesi sostenute sino allora dalle due sezioni e dalla Cassazione si trooa ogni a!lemundù eh: ' i criteri in base ai quali è a detl'fminafli la compe: tenu del Coas1~10 dì Stato ndle matene in cui ~so non ha giurisdizione es<lusiva rispetto a q~la d~ tr~cmli ordinari, sono due che si integrano a 1·icmdl: qudlo della domanda (Pt· /1/Q) e qllfllo della oatura della cootrOitllÌl (1:1111 pmtlr) '. La Cassazione, cbt almeno dal t9t6li en attcnllll alh tesi dr basa11 b COO!pe!MU sul solo pnilr• (v. Ussuioae Roma, Seliooi umtt, 24 ll.'llZO 1916. in F~o i1, t91 , Let Il, e da ultimo CJssuiooe Regno, JO çrilt 1919. col. 1119. mFMo a11111. t9l9. IL col. mJ ba azr.hUto giwispmktu2 ad senlO SOStenuto dill'Adamnza pli!l1!Ìa coo b SllltMU l) luglio 1930 (in fOto iJ, 19)0, l, rol. 114~. roofemuta coo qutlb del 21 no1embre l9ll (ii:Jtlll, t9ll. l, col. lì~ ndb quale anri ~ legge che il principio affemuto Jaii'Adunmza pl~oaria 'coiociJe coo quello W!te rolte aflent13to di queste Sezioni con ~pressioni qUJsi identiche • (sit~. ). · La legge del 1950, innovando nel sistema precedente, ha stabilito cheil deferimento di unaquestione all'Adunanza plenaria possa aver luogo anche per iniziativa del presidente del Consiglio di Stato. Questi può provvedere su istanza delle parti odi ufficio, prima della discussione del ricorso dinanzi alla sezione, ma sempre che si tratti di "ricorso che renda necessa· 1 11 ria la risoluzione di questioni di massima di particolare importanu • 1 E chiaro quindi che in questo caso la rimessione all'Adunanza può aversi an· che indipendentemente dall'esistenza o dalla possibilità di un contrasto di giurisprudenza; d'altra parteanche l'esistenza ola possibilità di tale contra· sto può imporre la risoluzionedi questioni di massima di particolare imjX>r· EU HA rr UE non vanno sottovalutati. Quando il contrasto si ègià verificato, il punto di diritto controverso ha generalmente ricevuto, ~a nelle pronunzie giurisprudenziali contrastanti sia nei commenti dottrinali, tutti i ne-:essari approfondimenti. Si«bé il giudice del contrasto trova il terreno ampiamente e ripetutamente arato e piÒ adottare una decisione che tiene conto di tutti gli aspetti del problema. Sulla famosa questione della jX>SSibilità di far valere dinanzi al Consiglio di Stato i diritti come interessi, il contrasto tra la giurisprudenza della IVsezione, contraria, equella della v, favorevole alla tesi possibilista, con la Cassazio· ne che dopo essersi dichiarata contraria con la sentenza sul caso Laurens (1891) ama sposato l'altra tesi, durò lunghi anni. S~ché quando l'Adunanza plenaria intervenne nel 1930, la questione era più che matura e poté essere liquidata in poche righe.U' Ma quando il punto di diritto èsottopo- positivo. 1 16) V., ad es, A dunanu plenaria 29 gtrulliO 1980, n. 2 (io F~ro il., 1980, 111, col. 161), che, pur dichiarando di confermariJ, ha sostaozia~nte e radicalmente modilictto la prece· dente deòsiont 14 luglio 1978, o. 23 (ibidem, 1978, Il~ col. 449) io tenti di appellabilità delle 1e0tenze dei T.A.R. rt5t nel ~udirio di ottemperanza. N011 sono naturalmtnte da C:OO· loodtte ron situazìooi dtl genere modilicbe intervenute nella giur~prodenu deii'Adlllllnu pie· oarU COOJe ~ di ODOIÌ mlup~ dellt llgisbziOit. Il) Anche il primo p!tSidtn~ dtlb ~ pùl deffrirt zUe Seliooi ~te i rirofli cbe • pttsentino cna q-JtSlÌOO( di IDISSim di pmiolm impolùnzl' {&!t l74 cod. proc civ.~ Analogllacolti ba il prtsidtnte delb COOt dti Conti nei coofroo!i di qttlle Seliooi rionite (art. ~ secondo COOlllll, legge n. 161 del 19)}). ti) v. N!GJ.O, Gi111iria ll.'IMitirlrllira, til, pag. )13. 1J01 sione sarebbe illegittima· l' 'd • • l\ uoanza dov bbe . ztone competeote.ltl re restituire il ricorso alla se. 6.. u lt . . ou enore atlriliuzione dell'Ad . h ~a .ti Consiglio di giustizia ammin. ~ plenana riguarda i rapJXlr· 5eZIOnt ~urisdizionali del Consgl' d' ISStatrativa della Regione siciliana e le 10 t to L'rt cret 1 • · o eglslahvo 6maggio 1948 n . . a . ~. ult. comma, del de. nella sua comp:lsizione con due,~ 6~, ~~spone che all'Adunanza, integrata Iuta la cognizione dei confl:tt' d' gls rah del Consiglio siciliano "è dev .. . u11compet . , (). arnmmlstrahva in sede giurisd· . enza tra li Consiglio di Diust' . i' d' IZ!Onale e j · . o· IZia gto 1Stato ". e seztont giurisdizionali d1 Co . ( e DSI· ...onflitti del genere no . . · n st SOno smo · nana non ha avuto pe ., . ra mat verificati e I'Adun~n.. l rCtO 0CC3SJOn d' peConsiglio di Stato e Coru. t· . .e t conoscere di essi. Oggi d'. . l tg IO dt gmstizia l . , tvenuh o- e quellosiciliano relativam t esc UStvamente giudici di appeJ. conflitti di competenza d en e a tutte le sentenze di quel TAR non ovrebbero Mt . . . . . .... Cl lunJteremo pe .' d rv er ventr 10 rtlievo ltJ • rctO a osserv h . . vtsto questa . . are c e ti decreto del 194 lato partiColare attnbuzione dell'Ad . 8 ha solo pre. . norma alcuna in ordine al ..unanu plenana e non ha det· nchiamar · ~l . suo eserc1z1o. p0· h· ~~ e dtsp:lsizioni contenute nel te e non appare p:lssibile e segg.) nguardanti i conflitli d'1 regolamento del 1907 (art. 74 quanto · competenza tra IV v · e seztone di allora, in . venuti meno a seguito della 'f fare ncorso ~l d' . . norma del 1923 , e ISJXlStztoni che 10. . , occorrera nel caso le negli rH 4 matena detta il cod· d' , a . 2eseguenti.~~~ Potrà uind' . ~~e t procedura civi. quando una sezione del Consiglio d' qSt l a~erst conflttto da regolare solo pronunz· t l ato o ti Co . r . . . . ta osulla competenza. Non . , . nstg IO dt gtustl2ia si sia tivo, analogo VI sara mvece un l a quello previsto dall'art rego amento preven. o. 1034, per i conflitl' d' . 31 della legge 6 dicemb J l competenza tra . ili . re 1971 Qualche problema JXllrebbe sorg . l tn.unalt amministrativi regionali !!; ere mordme ai termini d . -a osservare; ma lt) pft . . pensiamo che anche per essi possano valere le d~posizioni del codice di procedura civile.231 Da ultimo è appena il caso di rilevare che in questo giud~io, come in tutti i regolamenti di competenza, il giudice deve limitarsi a decidere la questione di competenza e non può pronunciarsi su eventuali questioni di ricevibilità o di ammi~sibilit~ rise~ate al giudice che sarà dichiarato competente. Una sola eccezione di inammissibilità potrebbe essere accolta o sollevata d'ufficio all'Adunanza plenaria: quella relativa al difetto di giurisdizione, nel caso che la controversia rientri nella compe· tema dei tribunali ordinari o di altro ~dice speciale; in questo caso, in· fatti, non può sorgere alcun conflitlo di competenza tra sezioni giurisdizionali e Consiglio di giustizia. J "'IL4 UE 1. · È venuta ormai meno un'altra competenza propria sino a qualche AH EU HA UE AH EU HA . un ruo dJ rf1tihni Urtgolue v. Adlillanla · OOt tlb Seziont dtlla · 20) Mi •-L plenana, J giugno 1980 . orduull.l2 di rim!ssioat f .. __ "''WW'I ~ NtQo ( Q. 20, 111 c~.J St 19 Ol!nahntote '"""~]:e l'flluta meno L' ..JLL, ~~· ti lor. rit.) 0,,..., ._· ' BO, l, pag. BI l. k1ut dd T · 'P~IJ!i ti ~~ c..: questa a~ . · C .A.R. dtl~ Sicilit è bta aH 18ho di giustizia amministn . ~ !Ja compie. ro orr. SI, 19 ~ ~ s trmaU da Adunarua . hlt di tutte le 5(1). 21) Coru pag. 940. plenan~ 4 lu•lio 1918, orme LINo~ p l'[' ~ n. 21 19ll 1'2S. l H t-t IOjll , fr9h/rJti dt/1 . . . ' 19 , ""'IDil duh'b p 4 llNII/IJa 41111/l' , , 11, JX!g. 217~ pur . l re MEOLOGo (// ttti' 1411/IJJtr~ ;, Siri/i3, ~filano b riforma del 1923.~o clit gli articoli del rtg":::n:~rlarr ~~lliÌIÙir.:Jho, p~ 221 In propos· SOOo dn'flluli inefficaci d 1979, pag. 4" • I(O v, CA!A.~!LLO, [jiiJfltf/Ì 1't/ ._ ~ J'l ' ltgg: Qv".. ,.orwo 4 1· · pag, 493 e ~egg ' """'iA, li»tamwi J' d' · . ~" '11/fatil·o, 2' c,J t . . l lfllto •• •t" 'II41Ìro 2' <Il N ' onno, ' ' 0\lra, 1978, l anno orsono dell'Adunanza plenaria: quella di giudicare sui ricorsi avver· so le decisioni del Consiglio di giustizia amministrativa, non pronunziate in grado di appello, relati\'e all'impugnativa di atti e provvedimenti delle autorità amministrative dello Stato aventi sede nel territorio della Regione (art. S, terzo comma, del decreto legislativo n. 654 del 1948). Attribuita infatti al T.A.R. della Sicilia la competenza propria di tutti i tribunali re· gionali, a seguito della sentenza della Corte Costituzionale 12 marzo 1975, n. 61, e tenuto conto che contro le sentenze di quel T.A.R. èdato appello al Consiglio di giustizia amministrativa, tutle le decisioni di quest'ultimo sono ormai pronunziate in grado di appello e non sono più SUl(ettibili di ulteriore ricorso.!'·1~ 1 Possiamo ad ogni modo ricordare che questa attribuzione di competenza, che ha provocato un'attività piuttosto intensa dell'Adunanza plenaria, ha dato luogo a svariati problemi. Aun certo momento ne era stata posta in du~io la costituzionalità, s~ perché l'appello sarebbe in contrasto con il decentramento della funzione del Consiglio di Stato voluto dallo Statuto siciliano - legge costituzionale -, sia perché il Consiglio di giustizia si identifica con le sezioni regionali, consultiva e giurisdizionale, previste dal· l'art. 23 dello stesso Statuto, e le pronunzie delle sezioni del Consiglio di u.n· · 1308 U) V. 1n proposito LINDI, o~. rrl, pagg. lll·ll6. 211 Solo ia salt di ~aJizìo di «ttmptri!JU di UIU propria dtòsiooe il Coosi~io di ~ustizia proouruia. come il Coosiglio di Suto. in un~o gndo (art. ; , ltggt n. 10>1 dtli9 l~ Non crediamo però che al'l'trso una proounzia dtl gentrt sartbbt ammissibile il ricoJSO al~ Adll!llnl1 flto1!U, ba b ~eru ~uiparuiooe dt 011111i, a nostro pum, dfl't fani tra k d«isiooi dd Coosiglio di gillllizia e quelle &Ile !elioni giurisdizictuli del Ccmiglio di Suto. !5) Qutsa ~tlllliooe t j~tJ dJ F. S.mA (Pri~n~ J1 girJIIZÌ~ a111111i~irtratir·J, Pa· don, 1978, pag. 218~ il qllllt rikl'a dt in qlltSto ooio si ( s~ l'c.'liti dtlh giurisdi· zione ammini!lrati11, senza aiClllll gill!tificaziooe regiooa!istica. 1309 Stato non possono e!Sere soggette a gravame.ltl Si è dubitato anche del carattere di appello, attribuito però concordemente da giurisprudenza e dot· trina al rimedio io questione;!'ll e si è discusso soprattutto sulla portata della dizione "atti e provvedimenti delle autorità amministrative dello Stato", posta a base della possibilità di ricorso avverso le decisioni del Consi· glio non pronunziate in grado di appello.!SJ 8. · Come già abbiamo detto, gli affari relativi a contrasti di giurispru· EU AH UE l HA !IJ ~ Cot1iglio Ji gilflia~. ru, rit, l'lE- )87 e segg.). 27) Bom, Srrillo, nl. U) !.a giurisprudenza dell'Adllllanu ha l)!(iluto a questo proposito. Mentre in un primo periodo ha ritenuto di d01tr <001iderare •atti t pro~'l'tdimeoti ddle actoriti ammirtiitrativedello Stato • solo qat\6 prottnitnù cb a!!!OOti i~dratt otllt stratture Olganimtivt dtll'Mnj. stmiooe mtale ('. td es, l) ~ugno 19H, a. ), in Faro il, 19>l, 111, col. 1~, swssi· vamente ha compreso io tale ipotesi anche gli atti d~gli enti pubblici, t i• pri111i1 quelli ~ella Regiooe, q111ndo gli enti esplichino funrioni proprie dello Stato, il cui SI'Oigimento sia suto l01o af6d:.tto (l) llOIWre 1911, n. ~ ibiJtt~, 1972, III, col. 17). Per cootro ha escluso gli atti di O!gani istitmiccnlmtnte statili, otllt attrie in CllÌ q1liSti 1g00oo come organi dipen. dtnii flllllÌOOa!mmtt dalb Rtgiooe (dJ ultil:» 2l f&io 1980, a. ~ ili/t~, 19i0, III, coL m. per 29) Docreto del presidente del Consiglio di Stato l' llllllO 19)4. Gli ~ discussiont dei ricolli dimnzi alle seiooi. stessi termini valgono Non ha focilimeoto il dubbio, sollmto altrl vol!l da DEL Plm (NaJt s•lfapPfl/o Jd Co11igli9 Ji ~rJIÌuJ ,..iris/t;l)iu, Ìll Girtis~ritr:.J rnp/ru Jn& Cam:mt, 19)1, pag. Sl71 òm oaa prrttll sottruiooe 1lli Adunanza plenaria di ogni ttti· vità istruttoria. 30) roruo àuisioti 1)10 9. . L'efficacia formale della pronunzia dell'Adunanza plenaria non è diversa da quella di qualsiasi altra decisione del Consiglio di Stato io sede ~uriroizionale. La decisione cioè fa stato solo nei confronti delle parti in causa e non costituisce, slricto ;ure1 precedente vincolante né per la stessa Adunanza plenaria né per le sezioni e per il Consiglio di giustizia siciliano. Enon potrebbe essere diversamente, ché "i giudici sono soggetti soltanto alla legge" (Costituzione, art. 101) e, a parte l'interpretazione autentica ad opera del Parlamento, non possono essere vincolati, se non nei casi espres- HA EU AH UE denza, io atto o prevedibili, e quelli concernenti questioni di massima di particolare importanza, sono deferiti all'Adunanza plenaria rispettivamente con ordinanza della sezione e con decreto del presidente del Consiglio di Stato. Ordinanza, decretoe atti del ricorso sono trasmessi al segretariodel· l'Adunanza. Segue, a cura di questi, la relativa annotazione in apposito registro e, da parte del presidente, la fi5sazione del gioroo dell'udienza e la nomina del relatore. L'art. 72 del regolamento dispone che "almeno otto giorni prima del· l'udienza stabilita per la di.I(USSione" le parti siano avvertite a cura del segretario. Questo termine è stato largamente aumentato, con disposizioni presidenziali. Inpratica la data dell'udienza di discussioneè fissata conun anticipo di almeno due mesi; i documenti e le memorie devono essere depositati io segreteria nei tennini rispettivamente di trenta e di dieci giorni prima dell'udienza; per gravi ragioni questi termini possono essere abbre· viati con ordinanza motivata del presidente.29l Ai fini della decisione l'Adunanza plenaria ha tutti i poteri che sono attribuiti alle sezioni giurisdizionali io materia istruttoria dal testo unico e dal regolamento.sol La decisione, che può essere interlocutoria o definitiva, non è limitata al punto di diritto sottoposto all'esame del collegio, ma si estende a tutte le questioni sorgenti dal ricorso. Eciò io base all'art. 45 del T.U. che rimette odeferisce all'Adunanza a il ricorso" e non la sola que· stione controversa. Si aggiunga che tale articolo è sostanzialmente identico all'art. 37 del T.U. del1907, per il quale l'art. 73 del relativo regolamento ba conseguentemente specificato: ~L'Adunanza plenaria quando si pronun· zia a termini dell'art. 37 della legge, terzo capoverso, decide in tutte le altre questioni della controversia ".311 Ma appunto poiché èchiamata a decidere l'intero ricorso e non il solo punto di diritto controverso, può awenire che l'Adunanza ometta di pronunziarsi su tale punto, quandoesso non risulti rilevante ai fini della deci· sione.32l L'eliminazione o la prevenzione del contrasto di giur~prudenza èrichiesta infatti ai fini della definizione del ricorso di cui trattasi e non per una esigenza teorica ed eventuale. Le decisioni sono pubblicate dallasezione cheba rinviato la controversia all'Adunanza plenaria, nella prima udienza successiva al giorno in cui sono state sottoscritte.331 t. . 31) Per questa soluriooe si erano espressi al Senato io sale di dimione dell1 riforma del 1907 sia il Gomoo (oa. Giolitti~ sia il ~ea. Giorgi (cbe era il presidente del Consiglio di Sta~) per llfooo ctOtnlt. IJ sohrziooe t stata Wl tempo aiticata io ritm~Mosi pù ctOSOOO alla mll:!a dtll'org100 limitune il ~ulizìo al ptn!o di diritto <OOIIOI'!!lO, al q111le u seiooe com~te mtb.'le poi dovuto attentlli otllt d«isione del ricooo (v. CltusoINGHJLLEAI, Po1izim t rqmpetma eu., ril., col. 8); D'ALESSIO, Rappmi t ro•fliui tu, tit, pagg. 66-67). I.a giurisprudroza delb Aduza non ha avuto esi!Jziooi aseguire, sindalb sua prima d«~iooe, il dtiJro ttsto legishtiro: v. 12 f~nio 191~ n. l, io Rit. Jir. pr!hl, 192~ IL p1g. 102. S!l V. ad es, 1t 111ie questioni ~e tlb Adtmnu pi!!U!U coo l'ordinwa a. 86 dd Il febbraio 1979 del~ N Sezione (io Cow1. St, 1919, l, pag. 14?) e la dtcisiooe della Adunanza pleoar~ o. 38 del 28 ottobre 1980 (in CoRs. St., 1980, I, pag. 127)), che ha deciso ilricooo indipEndentemente cblla solllliooe dellt qutStioni suddette. 33! Regolartm~. art. i9. Il c!fcisiooi prooumi1te sui ri<oni al'l't!SO ~ d«isiooi ~ti Consiglio di ~ustizit delh Siòli1 ~ state lllllp:t pi:Wiate diii.! slessl Adumnu plcruru. Quelle per il regolammto dei cooflirti di compe!enu (ma ooo si bJnoo esen~ in proposito) do1reblx-ro essere pubblicate dall'organo riconosciuto competente. 1J11 samente previsti dalla legge (cod. proc. civ., art. 38~, dalla interpretazione IO. · Resta ancora da dire della natura e della posizione dell'Adunanza AH Se7. IV, 29 OOI'tf!\bre 1961, n. 680, in Cw. SI., 1961, l, plg. 1893. interpretniooe uniforme dN diritto (nel smso che i cali eguali çeogano allo stt~so modo definiti) è Wll esigenza insopprimibile del principio di ugwgliaoza dei citudini dal'lllti alla leggt, bale di ogni dffllocrazia. Questo priocipio sar!Nle eluso se ciascun giudice pot(1Se due alla stella foote uo suo diverso signi&-ato, io modo Ja crme coo la di1't!Siti e il roolrulo ddlt dteisiooi il disorimìJmmto, l'iocmma, il nos u1 i soggttti dtl diritto•: f1ou, u C~tt dt C41SJ:im t &Cortitnio1t, in GiMit. 1it, 1961, IV, pzg. I~. S&l Ptr il C'4L\ Pom/1111 'r,cqor~~:t wrrprttàrt dtl/4/tt,gt t i tribt~~~ii Jrptt111i' io fqro Ìl, In V, col. tr. l'a~1oriù U seotflllt dtlle Seziooi unite (llll lo liesso p00 dini per lt d«ì~ooi ddl'Adunanza pkuuia) SII~ • ricoocscilllltl U ltrll 11d~ chi OOSUO ordimmta'.o g1i:ndico al 6ne di rolizzut, cC limttì dtl pos51bilt. il primpio dr fa JW!f inttgnn!t dtl OOIUO onlilllllltlliD, in qtUDtO Dt dip!llllooo b ctrtem dtl diritto t b Ugtla· ~ di Clltti i cittldini eli fr001t alla l~'- E qutl • cEttO ll'lOdo • coosi;ter~ otl •®!tre funzi®lt t qlllOOi g1uridico, di ooo sucMÌ ihi pr«tdtnti &lb Cortt se ooa per ra~ooi gmi o COOgtllt a giusti.6rue i wiéci dei cmmti prioci~ della cenem &l dirino t dtll'og1:2~ùnn '. Odio stesso A, '· ampWilmte in argunmto Lt1Se1tim riniu it h Co~r Jt WJ3itov tr Jro:t it;/ttl. Coap;r;ilos artr le iroit frJf(<lll, ibiJtm. col. 113 e ~311 Il Ll.~01, Il Cntitlio ii Swo, 1ÌI., p.~z. 11. lu ossemto che, lll.lllCtlldo um sanzione giuridica per i cui di inosst~Vanza dNia massima fissata dJII'Aduoanza plroaria, SJrfflllllO in presm21 di una ltx impe1tll.t. 31) HA EU 31) 'Qutsla AH UE plenaria. ì interessante ricordare che un tempo sono sorti seri dubbi sul carattere ~urisdizionale di un organo in\·estito del compito di regolare i conflitti di oompttenza. Sull'esempio della dottrina francese, anche una parte di quella italiana dubitava che si potesse considerare di natura giurisdizionale la fun. zione di risoluzione di conflitti del genere, che costituiva una delle funzioni, sostanzialmente la più importante, dell'Adunanza plenaria.38l Qualche per. plessità sembra che fosse rimasta anche in epoca più recente.~l Certo è che il procuratore generale della Cass:uione, nella requisitoria per il ricorso relativo alla composizione dell'Adunanza plenaria, ha ritenuto di dover dedicare alcune considerazioni a questo argomento, concludendo natural· mente in senso positivo.~! Organo giurisdizionale, quindi, ma in quale posizione nei confronti degli altri organi - le sezioni - dello stesso Consiglio? Non sembra che esso si trovi, da un punto di vista formale, in una posizione sovraordinata nei confronti di esse, quando dirime contrasti di giurisprudenza, attuali oprevedibili. Le sue decisioni non hanno, come abbianlo visto, natura assolutamente vincolante per le sezioni, le quali, rimettendo l'affare all'Adunanza plenaria, banno esercitato una facoltà, non banno adempiuto ad una pre· scrizione di legge. Ci sembra perciò che, sotto questo profilo, l'Adunanza si ponga sullo stesso piano delle sezioni e del Consiglio di ~ustizia. Diversamente è a dirsi quando l'Adunanza è chiamata a regolare un conflitto di competenza tra sezioni giurisdizionali e Consiglio di giustizia o quando - situazione ormai venuta meno, come sappiamo - si pronunziava in gradodi appello sui ricorsi contro le decisioni di quest'ultimo. In questi casi essa si pone (e si poneva), con una propria competenza specifica ed esclusiva, in una posizione chiaramente sovraordinata nei confronti degli altri organi.41l EU HA UE data da un altro collegio. "Ma sarebbe vano - ha osservato una volta in proposito la IV sezione - che la legge avesse attribuito ad un organo di particolare autorità la soluzione dci contrasti giurisprudenziali e delle questioni di massima di p:ut~olare importanza, se le sezioni, quando non si ,·erifi<hino gravi ragioni di dissenso, potessero moltiplicare i rinvii, o addirittura decidere in difformità tenendone i pronunciati in non cale".ll1 La pronunzia dell'Adunanza plenaria condiziona quindi necessariame!lte le successive decisioni delle singole sezioni, sul punto di diritto di cui trattasi, non diversamente delle sentenze delle Sezioni unite della Cassazione o di quelle della Corte dei Conti che dirimono contrasti di giurisprudenza tra quelle sezioni. Enon si tratta, come generalmente si ritiene, di un o~ bligo che trova il suo fondamento solo nell'autorità morale della Adunanza plenaria edelle sue decisioni. Se si considera che ogni giudice, nelle proprie pronunzie, deve osservare tra l'altro il principio costituzionale della ugua· glianza di tutti i cittadini davanti alla legge, il che presuppone l'uniforme interpretazione e applicazione della stessa,s.l si piÒ Ilo dire che anche sul piano giuridico sussiste un dovere per gli altri organi del Consiglio di conformarsi alle decisioni della Adunanza plenaria, a meno che gravi e circostanziati motivi non inducano a prospettare soluzioni diverse, che dovr~ bero peraltro essere sottoposte alla stessa Adunanza. In caso contrario si violerebbe, sostanzialmente, un principio costituzionale, fondamentale di ogni Stato moderno libero.34-31l li) V. su ~t 1tuhie tmdtatt Roll.~w. l ùtid rli ~~tfliui, od TrsiiJII M· rOw.,-ro, n~ pag. tm. 'l V. ad es. tn <tcOO in Dn Plrn, tiott r.lf~~p.llt 111, ril. lfl V. Eu1..1, RtflliJi/Qri~o rit. Dd rOlO '· IOClr b drian dÌJJJJslruioo( c!db rt1hln ~urisdilioru~ dNI'Ad1lll.Ulla pltnuia cOO!eow in D'Aussto, op. rit, pagg. ;93-396. 111 t-:tllo stesso seoso gìi Cllvso-L'iGIIlllllJ, op. ril, rol 18)-186. Ntlh smttoza Il ott®rt 19)~ cit, lt Se!iooi uoite, gmeraliZZillllo, banno aHernuto che •I'Adurnnza pleOlria rostituisct organo giurisdiziorult con propria COillpetf!lla speci&t e distinta da qutlb delle ordinarie ltt ~ooi ~urisdiliooali dtll'Alto Cooses.lo '. L'alfermaziooe è stata ripetull, e l!llSSillllta, nella sentenza 7ftbbraio 19H, n. il~ in A&rr. Foro il., 1913, rol. 76. Per que· sta aHem11ziooe, seon d~io troppo geomle, ba manifestato la p10pr~ sorpresa GU!w.wn, J.:Mm•l4 111., 1il., col. Il). 1]12 1J1J LIONELLO R. LEVI SANDRI SUL NUOVO ORDINAMENTO HA EU AH UE HA EU AH UE DELLA GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA MILANO. DOTT. A. GIUFFRÈ EDITORE . 1983 LIONELLO R. LEVI SANDRI SUL NUOVO ORDINAMENTO HA EU AH UE HA EU AH UE DELLA GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA MILANO. DOTT. A. GIUFFRÈ EDITORE. 1983 SUL NUOVO ORDINAMENTO DELLA GIURISDIZIONE AMMINISTRATIVA (•) R. LEVI S.I.\'DRI UE L!OKELLO EU AH l. La creazione degli «organi di giustizia amministrativa di primo grado,, previstadall'art. 125 cost. ere~izzata con l'istituzione dei TA.R. (i tribunali amministrati~ regionali: legge 6dicembre 1971, n. 10341 ha posto in evidenza la necessità di un gener~e riordinamento del nostro sistema di giustizia amministrativa. Questo è tuttora ancorato, almeno in gran part~ ~ l'ttchio t.u. 26 ~ugno 1921 n. 1054, nel qu~e peraltro sono riunite norme ancora più antiche: del 007, dell&\'9 e persino dd 1865. E~ l~ risale lo steoo regolamento di procedura dinanzi ~le sezioni ~urisdizionali del Consiglio di Stato, che èora applicabile anche nci ~u dizi dinanzi ai TA.R. Questa esigenza, non ~uggita all'attenzione deg~ studiosi che vi hanno anche dedicato numerosi convegni, èstata avvertita d~ Le~slatore grazie ad alcuni progetti presentati nel corso della VII Legislatura da esponenti di 1rari gruppi politici, fusi poi in un unico disegno di legge, che ottenne l'approvazione del Senato, ma poi decadde per l'anticipato scioglimento delle Camere. Nella nuova le~slatura il progetto èstato ri· presentato efinalmente (sono stati necessari anche ~cuni scioperi dei ma~ strati dci TA.R.) èdil'enuto legge: la n. 186 del '!l aprile 1982. Con essa però le aspettative e le speranze in una soluzione dci molteplici problemi che si pongono nel campo della ~ustizia amministrativa vengono, per la massima parte, deluse. Cbé il prowedimeoto, mentre dew un nUOI'O. discuti~!~ einsufficiente ordinamento deUe carriere, ignora HA Estratto da RIVISTA TRIMFSTRALE DI DIRIITO PUBBUCO HA EU AH UE 1983 completamente i più imjXlltanti aspetti dei problemi b cui soluzione potrebbe rendere la ~uSiizia amministrativa non so~ più efficiente esollecita, ma anche riSjXllldeote io concreto ~le nu01·e esigenze. 1 ( ) (1983) Tipografia MORI &C. S.p.A. ·11100 VAmE ·VL\ F. GuiCCL\lDINI 66 Questo scrilto t dcstin2toagli Studi in onorr Jì Ti/Q Comacini. Non • ioopportuno richiamar~ in qu~~ brevi n~~ ~cuni di tali aspetti eh~ trascurati nella legge recent~, il Legidatoredovrebbe pur decidersi aprendere in considerazione. HA EU AH (l) L'istituto del doppio grado di giurisdizione non ha, infatti, rilevaoza co. stituzionale: Olrtt Costituzionale, 15 aprile 1981, n. 61, in Foro it., 1981, l, c. 1497. (l) Non banno infatti avuto fortuna la propos~ di legge di iniz~tiva dd dtpu~to Dd Pennino e altri (n. 1243 dd 9 genna~ 1980} e qudla dd deputato riOIÌ e ~tri (o. 1633 dd 24 aprile 19Stl1 che prevedmno appunto UJU nvxfi&a, Dd ~ suindiato, dtlla ClllllpC!eoza dti TA.R. e dd OJruigOO. UE AH 3. Questa ~tuazione rendm e rende indispensabile e urgente anzi· tutto adeguare il numero dci magistrati addetti ~ T.A.R. alle reali esi· genze determinate dalle richieste di ~ustizia. Aqueste esigenze la l~e n. 186 haritenuto di far fronte aumentandodi ~ posti l'o rganico di questi ma~strati. Mail problema non t, oalmeno non èsoltantodi numero di posti. Attualmente i ~ posti ~à previsti non sono coperti che parzial. EU HA UE 2. Ogni progetto di riforma edi riordinamentoddla ~ustizia amministrativa ècondizionato da certe soluzioni adottate con laleggedd 1971, e che COSiituiscono ormai punti fermi, non SU.Ittttibili di revisione e di l!lOOifiche. Ciò de~·edirsi soprattutto pa la compettnza attribuita ai T.A.R, ai quali sono state devolute le intere ~urisdiziooi di legittimità, di merito ed esclu~va, ~à proprie del Consiglio di Stato, al fine di realìzzare in ogni caso il doppio grado di giudizio. Amio parere (ma so di non essere il solo ad avere questaopinione), sarebbe statopreferibile seguire, in pr!r posito, l'esempio francese (al quale del resto erano ispirati alcuni progetti elaborati nel corso degu anni ~nta canche un progetto governativo del l~) e mantenere ndh competenza del Consiglio gli affari rehti~ ad atti dd gomno eio genere delle amministrazioni centraU; il doppio grado di ~udiz.io - se proprio ritenuto indispensabil~ anche se costituz~nal. mente non necessario (l) - si smbbe potuto ugualmente realizzare con· sentendo l'appello all'Adunanza plenaria dello stesso Consiglio di Stato, in analogia a quantoavviene nella Corte dei Conti, per certi appelli a quelle Sezioni riunite. Sarebbe stata una soluzione mional~ più con· forme alla lettera eallo spirito della norma cOS!ituzionale, che avrebbe tra l'altro el'itato di dover fare odia realcl processuale ad un tribunale qud~ del L3zio - una posizione particolar~ di sostanziale superiorità nci confronti degli altri T.A.R. ~~. <~Ot ' LlSO ormai di dolersi di ciò eh~ politicamente, non èpossibile mc,.,,,car~ non èil caso, per dirla con fraseologia non scientifica, di piangere sul laneversato ~· Occorre invece muovere da certesituazioni di fattodeterminate d~la stessa istituzione dei T.A.R. edal loro concreto funzionamento, che hanno reso particolarmente grave b situazione della giustizia amministrativa. La l~e dd l9il, istituendo un tribunale amministrati1·o in ogni regione - in akune anche una sezione staccata - econsenttndo chr il patrocinio dinanzi ad essi possa (Siffe affidato ad un procuratore leg~~ ha conseguito il benefico effetto di micinare la ~ustizia al cittadino e di renderla al tempo stesso meno costosa. Se si awunge che la legge ba consentito l'im· pugnazione dinanzi al T.A.R. anche degli atti amministrativi non definì· tivi, si comprende come la domandadi giustizia amministrativa si~ in questi ultimi anni, aumentata in modo impressionante ~). Aquesto au. mento ha contribuito naturalmente anche la maggiore am~eua dell'atti· rità amministrativa, dello Stato e d~i enti pubblici; senza contare che odia qualità di questa azione si è verificato un indisrutihlle deteriora. mento, dovuto a varie cause (1). Al numero, particolarmente elevato di ricorsi loro pemnuti, i T.A.R. hanno potuto far fronte solo in minima parte. Da ciòla creazione di un massiccioarretrato, che andrà sempre più aumentando, dato che le sen· tenze, molte delle quali interlocutorie, sono inferiori ~la metà dei ricorsi proposti nell'anno r). ~ Di fronte aàra 6.00) ricotsi prcsenuti al U!mig!Xl di Suto e al OJn. si~io di ~ustizU amministtatira ddb Sicilia od 197~ ultimo anno prima dd funzionamento dci T.A.R., su,, 19.61f~ ntorli presenuti ai V ..R. nel 1981. Nci primi sei mtsi dd 1981 i ricorsr 1t<~totati sono s12ti 22.(96. 4 ( ) Tra queste porrei l'im~rltzione c l'impre<isione di molti tt!ti normati1i che l'amministrazione dm applicare e la minore preparazione professionale dei funzionari. Un aumento della liti~osità si è l'eri6cato anche in settori nei qUJli prima un ricorso non si m mai, oquasi mai presentato. Mi riferisco al settore degli tsami nelk lCUole medie, in particolare agli esmli di maturità. Equi i ricors~ nume. rosi in ttne regioni (con dooll!Mb di sos~ dd pco1•edimmto impugnato: la ~tun) DOll hanno a1 uto gtnmlmeott ad oggetto m001i di legittimiù, che sar~o stati ammissibili (errata composizione delle OOllllllimoni esaminatrici, manau presenza di tutti i conunissari, ((t.l ma pretenderano di incidere anche sul merito del prowedimento, denunziando ad es. un preteso contrasto tra H giudizio hrore1·olc di ammil!ione all'tsame di maturità e il ~udizio negativo sul. l'esame sostenuto. Epurtroppo qualche voltJ questo motivo, in primo grado, ( stato accolto! (~ Nel corso dd 1981 sono sbti proposti dinanzi ai T.A.R, come aliliamo f~to, )).617 ricorsi; le sentenze pronunz~tc sono s~te 15.(1$) t tra qucste sono COOI· prese aochr qudle intm!OCÌ(. l ricooi patdenti alla fine di quell'anno erano 157i~; a 6nt ~ugno 1981 mno uliti a li7.035. da looizzazionj tra le forze politiche regionili ~ di fuori di ogni requ~ito HA EU AH (6) Anche l'analogo conoorso, richitdente peraltro una più l'asta e profonda prep,1razione, per referendario al U>nsi~io di Stato, ha dato sempre un numero limìutissùoo di 1incitori (talrdu uno solo). M.a qui problemi oon si ~vano, date k ~tre ~'bili~ di xa:sso ~ Coosiglio: dai T.A.R. e p« nomina dirdtl St wi si ponmno altri problemi AH UE di competenza. Non dovrebbe invece trovare ostacolo la creazione di una nuo1•a qua· lifica, inferiore a quella di referendario (vice·referendario o uditore1 da conferire, aseguito di pubb~co concorso, a~ovani laureati io giurispru· denza, che vi potrtbbero partecipare freschi di studi e ricchi di d~trina. Ma poiché non ritengo che sia ~bile esercitare il delicato ufficio di giudice della legittimita ede!l'owortunità degli atti amministrativi, senza avere una certa conoscenza della vita dell'amministrazione, i rincitori, prima di essere ammessi nei collegi giudicanti, dovrebbero compiere un periodo di pratica, di un paio d'anni almeno, presso uffici amministrativi, centrili elocali. Naturalmente dovrebbe essere mantenuto anche il concorso di secondo grado, alla qualifica di referendario, al quale dovrebbero essere ammessi, con gli esterni, anche i vicNeferendari (o uditori) dopo un cerro peri!XIo di serrizio. Amio parere, so~ così sarà possibile assicurare ~ T.A.R. il numero di ma~ruati indispensabile per far honte alla domanda di giustizia ad essi rivolta. Una cos~ ad ogni modo, ècerta: oil legislatore provvede con urgenza a dare una soluzione non paniale, qualunque essa sia, aquesto pr®lema impostato nei suoi esatti termini, oi T.A.R., sommersi dai ri· corsi, verranno atrovarsi, abreve scadenza, in una situazione di crisi non superabile ~· EU HA UE mente (mi risulta che sare!Wo in smizio solo mmagistrati). Eoo maJ. grado si siano rego!armte banditi es1·olti ogni anno i concorsi, sempre discretamente affollati di concorrenti. La vericl e che il concorso per re. ferendario, attraverso il quale si effettua l'ingresso in carriera, se svolto con serietà, non può assicurare quella provvista di magistrati che deve consentire di ricoprire tutti i (XlSti previsti nel ruolo. Si tratta, infatti, di un concorso di secondo grado, al qu~e sono ammessi funzionari ammini· stratiri emagistrati già io servizio; bmaggior pane di essi, impegnata nd proprio lavoro, ha generalmente ri~X>stO da tempo io un angolo i teiti drlle molte disciplme che sono oggetto del concorso e con estrema diJli. cohà può dedicarsi alla preparazione teorica richiesta. Sta di fatto che il numero dei vincitori èsempre stato estremamente limitato, in alcuni casi nemmeno sufficiente acoprire le vacanze che si erano verificate nel ruolo, nel corso dell'anno, per cause ordinarie (collocamenti a riposo, dimissioni, ttc.) ~). Sicché, a meno di non rendere meno serie le pro1·e di concorso (e spero che non si rerifidù per i T.A.R. ciò che bo constatalO taii'Oita in ceni Ministeri, dore i capi dd personale pregmno la commissione W· minatrice di promuovere anche le bestie, perché era indispensabile coprire le vacanze nei ruo~ !1l'a umento dell'organico di per sé non risolve il problema. Aquesto proposito mi sono chiesto altra volta se non sarebbe stato il caso di studiare anche per i T.A.R. una soluzione analoga a quella in vigore per il Olnsiglio di giustizia amministratil'a della Sicilia: integrare ci~ la composizione dei sing~ tribunali con alcuni giudici nomina~ su designazione dei consigli regionali, magari per un periodo di tem!Xl Jimi. tato, e scdti natur~mente tra dementi in possesso di tutti i requisiti di competenza, di attitudlne e di carattere per esercitare il delicato ufficio, e che, tra l'altro, avrebbero potuto anche arricchire il Collegio di quella esperienza amministrativa che non sempre possiede chi non ha già ope· rato in amministrazioni pubbliche, dirette oindirttte. L'idea non era nuova, ed era ~a stata mnzata nel primitivo progetto governativo del 00. Ma, come ~!ora, non ha amto farore1·~e accoglienza; equesta volta si sono dimaltrati nettamente contrari gli stessi ma~ strati dei T.A.R, timorosi -e non posso dar loro torto- di vedersi affiancati solo da elementi espressi 4. nproblema derivante d~l'attuale insufficiente numero di magi· strati dei T.A.R. non ha trovato, quindi, nella nuova legge adeguata solu. zione; direi, anzi, che non ha trovato soluzione alcuna. Ameno che certe innovazioni, introdotte dalla stessa legge nello svolgimento della carriera di questi magistrati, non abbiano ad invogliare un più vasto numero di dementi di valore apartecipare ai concorsi. Una deUe pani più importanti, oquwficaoti - come oggi si usa dire - del provvedimento ~ infatti, quella relaùva all'ordinamento delle carriere. Ed è naturale: come ho rilevato innanzi, si tratta di una legge di iniziativa parlamentare, promossa da appartenenti ~le più importanti forze politiche, che, sollecitate come generalmente av~ene da spinte corporative, si sono rincorse nella presentazione dei vari progetti, poi fusi in unico disegno di legge. Non c'è quindi da meravigliarsi se il risultato con· (i) Andle anunesso che dci 157582 ricorsi pendenti ~ 31 di«rnbre 1981, una mru sia destimu acadere in pamzOOt, quanti anni ci fornnJlO pacbt siaoo dfàsi qudli ddl'~tr2 JOOÌÌ HA EU AH 8 AH UE attiva: chi, mndo raggiunto una qualifica dirigenziale avrà il tempo e la volontà di r~izzare la preparazione teorica necessaria oavrà comunque interesse apartecipare? Quanto alle nomine dirette, l'elenco tassativo delle provenienze restringe n~evolmente le pos~bilita di scelta. Senza contare che l'apparle· nenza acerte categorie non dà akuna garanzia circa la predisposizione dd singolo asvolgere le funzioni di consigliere di Stato: penso a quanti al'\'ocati possono ~ere il r((juisito di quindici anni di esercizio profession~e e di iscrizione negli albi speciali per le ~urisdizioni superiori, e non possedere la teoria el'esperienza relative. Èvero che la norma èmutuata dalla Costituzione; ma, a parte che la Costituzione richiede in proposito anche cmeriti insigni ,, forse che è stata applicata per la nomina a consigliere di Cass~zione? Il legislatore non ba poi tenuto conto del fatto che le attu~i dimensioni dell'azione amministrativa, estesa ~ settori più vari, economici e sociali, pone per il Consiglio deticati problemi di adeguamento anche per quanto riguarda la provenienza dei propri membri. Orm~ ~l'esercizio soprattutto ddla funzione consultiva non sono indi· spensabili solo l'apporto del giurista e il contributo dell'esperto della pu~ blica amministrazione; occorre molto spesso anche il concorso di chi ha acquisito, magari attraverso altre esperienze, la conoscenza approfondita di tutti gli aspetti del fenomeno di cui si deve valutare legittimità eoppor· tunità amministrativa ~· La scelta operata dal legislatore, fissando quelle EU HA UE siste in molteplici miglioramenti apponati alle carrirre, che non sempre app~ono ~ustificati da me ~igenze di servizio. Forse la parte veramente necessaria è quella relativa all'ordinamento del person~e di segreteria, per il quale la legge deli971(art. 18) prevedeva l'istituzione di un ruolo organico entro il dicembre del197~ eil governo aveva presentato tempestivamente un disegno di legge, al quale poi 11niziativa parlamentare ba aggiunto quelli relativi alla magistratura. Il risultato èstato che il petsonak di stgrderia 1·ede regolarizzata la propria posizione con almeno sei anni di ritardo el'Erario ha erogato nel frattempo un certo numero di miliardi per le indennità varie spettanti aqud personale, perdurando la sua precedente posizione di missione odi comando. Si deve ad ogni modo dare atto al Legislatore che, pur aumentando, come era da attendersi, i posti direttivi, non si è lasciato tentare dagli esempi della cBreganze, e deUa cBreganzona •, creatrici di un sistema sconosciuto in tutte le ma~strature del mondo, comprese quelle dei paesi d emergenti, eche del resto sar~ stato di lì a]XlCO condannato dalla Cone Costituzionale. Equanto a certe innovazioni introdotte, penso che quella che prevede che le Sezioni giurisdirionali del Consiglio di Stato devono giudicare con l'intervento di cinque votanti, era prevedibile dopo il precedente della Cassazione. Dubito però che grazie ad essa si abbia un acceleramento nei lavori: ècerto infatti che in ogni udienza si discuterà un numero minore di ricorsi enon sono sicuro che tale diminurione potrà essere compensata da un nlllllero più drvato di udienze. Quanto ~le firm~ dato che non èin uso la lettura collegJaie ddle stntfnze (casi eccaionali contrari confermano la regola~ m~iio guadagnare tempo e limitarsi a qudk del presidente e dell'estensore. Giusto anche che ~a stato stabilito che a presiedere l'Adunanza plenari~ in caso di assenza oimpedimento del presidente del Consiglio di Stato, sia il presidente di Sezione ~urisdi zionale più anziano, e non il consigliere piùanziano, come fino ad oggi 31'\'emva. Mi dispiace invece che per la nomina a consigliere di Stato sia stato modificato l'((juilibrio prima esistente tra le varie provenienze. I magistrati dci T.A.R, ~ quali 1~ene riservata la metà dci posti disponibili. hanno orm~ l'assoluta preminenza: mentre èstato abolito il concorso per refe. rendario e sono state tassativamente fissate le provenienze per le nomine dirette. L'abolizione del concorso per referendario èun errore: attraverso quel concorso, giustamente severo, il Consiglio si è sempre arricchito di elementi valorosi. Enon so se il concorso istituito in sua vtte, aconsigliere di Stato, potrà dare i medesimi risultati, anche perché mi sembra &!usa bpossibilità che vi partecipino elementi provenienti d~l'amministrazione specifiche categorie odle qu~i lll1 t consentita la nomin~ va proprio in senso contrario ~ soddisfacimtnto di questa fondamentale tsigenza. Enon ha tenuto conto che l'ob~igo del parere prel'entivo del Consiglio di pre~denza su ogni nomina diretta - parere al quale, aquanto mi risult~ il Governo ~ è sempre attenuto - dovrebbe costituire garanzia sufficiente circa la legittimità ela v~idità della nomina da effettuare. Epoiché stiamo parlando di nomine, dirò che non èseria la disposi· zione dell'art. 22, relativo alla nomina del presidente del Consiglio di Stato, nomina che può cadere solo su un ma~strato che abbia srolto per ~meno cinque anni funzioni direttive. Apane la condizione richiesta, di (') Perciò bo segn~ato altra volta l'opportunità di ampliar~ entro ctrti limiti, la scdta dei membri dd Consiglio, emi sono chiesto se l'esperienza francese, indu~ biamcnte positiva, dei coo.si~icri di Stato in servizio straordill2rio, nominati in numero ristRtto, ~ un paiodo di tmlpo determinato e pro1·cnienti d~ più vari stttori ddh viu soci~e- cultur~e, economica, sindacale - non polt~ utilmente ewe spcrimeauu anck da noi. V. il m» discooo di irualiamtnlll ~ù presidenza dd Consigl» di Stato, in foro it, 1m, v, c. 311 9 HA EU AH AH EU HA UE 5. L'altra innovazione qualificante del provvedimento èl'istituzione dell'organo di autogoYemo dclla magistratura amministrativa, il Consiglio di presidenz,a, su base quasi completamente elettiva (arn. 7·13}. L'esempio del Consiglio superiore della magistratura non poteva non essere seguìto, anche se si t cercato di adattare composi~iooe e fuo~oni alla particolare situazione d~ speciale magistratura. Ma la co~one parit~ca, cii( di elementi appartenenti ~ Consiglio di Stato e di dementi appartenenti ai T.A.R, ~ a mio parere, errata e mi sembra io contrasto con l'art fJJ Cost., che vuole che i pubblici uffici siano organiz,zati cin modo che ~ano assicurati il buon andamento el'imparzialità dell'amministrazione,, Ora, ~i dementi prol'enienti dai T.A.R. non possono portare nessun serio con· tributo, mancando della conoscenza do particolari problemi edella re!ati va CSjXrienz,a, ndle qll(StÌonì concernenti la funzione consultil'adel Consi. gl~ di Stato. Per assicurare il buon andamento del Coosiglio, sarebbe $lato ~rruno prel'edere- come erastato del resto suggerito - che esso potesse funzionare, per l'esame di ceni problemi, io due sezioni distinte. Ccmunque c't solo da augurarsi che i rilievi, le critiche e le polemiche, cbe hanno accompagnato tal1·olta l'attività del Consiglio superiore della magistratura, non abbiano ra~one di essere nci con!ronti di questo nuovo orgamsmo. Non si soffermerò sulle attribuzioni conferite al Consiglio di presi· denza. Rileverò solo che la maggior parte delle attribuzioni del presidente del Consiglio di Stato dovrà orm~ essere esercitata in conformità o in esecuzione di deliberazioni di quel Consiglio. Tra le attribu~oni, ad ogni ~ va segnalata, per la sua estrema delicatezz,a, quella relativa ai prov· 1·edimeoti disciplinari riguardanti i magistrati. Aquesto proposito l'art. 32 stabilisce cbt cper quanto non disposto dalla prcstnte legge, si applicano ai magistrati le norme previste per i magistrati ordinari in materia di sanzioni disciplinari edel rebtivo procedimento,, ll rinvio oosl btto alla legge sulle guarentigie della Magistratura (d. legislativo 31 maggio 1946, n. 511) non vale però per il procedimento, perché questo ècompiutamente disciplinato d~ successi~ artt. 33 e34. Un precedente articolo della legg~ ili~ dispone però che atutti i ma~strati amministrativi si applica l'an. 5 dd Lu. 26 ~ugno 192~. Questo articolo, come è noto, ~tre a stabilire varie garanzie di inamo~ibiliù per i membri del Ccnsiglio di Stato, prevede anche la loro sospensione ela loro rirrKYLione dall'ufficio nel caso &alcune gra~ lnhazioni disciplinari (negligenza neU'adempimento dd propri doveri, irregolare ocensurabile condotta, aver compromesso la propria reputa~ione personale o la dignità del Collegio). Si tratta di una norma, introdotta con la legge del l~, istitutiva della IV Sezione, tra· sfusa nel t.u. dello stesso anno, e poi riprodotta, in termini sostanzial· lll(nte identici, nci testi le~slativi del l~ eio quelli del\923 edel192t La sua elaborazione aveva comportato, asuo tempo, un'ampia di!CUssione in sede parlamentare; a ra~on veduta il legislatore dd l~ non aveva voluto prevedere tutte le fattispecie che j)llevano dar luogo ad un prOCtdimento disciptinare. Spiega in proposito un vecchio scrittore, Luigi Ar· manni, che cla enumerazione sarebbe stata in ogni caso incompleta e ~ previsione di certi motivi, ed io ispecie di alcuni reati comuni, sarebbe apparsa indecorosa, in rapporto non già ad un corpo numerosissimo come quello dei ma~strati ordinari, ma a un collegio di pochi membri> (IO). UE appartenenza al Coosiglio (indubbiamente ~usta; ma Santi Romano non avrebbe potuto essere nominato~ sta di fatto che si èveri&ato altra volta il caso che anche il presidente di sezione più anziano non fosst in jlO$' sesso di tale anzianità ~· La norma ad ogni modo non èser~ per una ra~one di sostanza: essa sembra presupporre che solo un'anzianità di l cinque anni di tsttciz,io (evidentemente lodevole) di fun~ioni direttiv~ ) costituisca la prova della competenza edella capacità della persona apresiedtte il Consiglio, quasi si trattasse della promozione alla qualifica SU· periore di un impiegato della carriera esecutiva che, per essere promosso, deve appunto dimostrare di aver esercitato lodevolmente per un certo pe· riodo di tempo le mansioni della qualifica precedente. E~ norma, infine, non èseria nell'ultimo comma, che stabilisce che cla nomina del presidente del Consiglio di Stato ha luogo entro enon oltre trenta giorni dalla vacanza del posto,; e non tiene conto che durante quei trenta ~orni il Governo, come hequentemente avviene edi fano ègià amnuto, può essere in crisi, eche la nomina in questione non èun atto di ordinaria amministrazione enon può essere perciò compiuta da un governo dimi~ionario oche non abbia ancora ricevuto la fiducia del Parlamento. Una perla, !Xli, èqud cnon oltre>. Che significa? Se il pmideote non ènominato nci trtnta giorni, non potrà più essere nominato? ~ Si tntu dd prcsidrote Lronardo Stl'm, che pur es~endo il prtsidente di scz~ne piu anzi1no, avm in ques12 qualifn un'anzianità di poco più di tre anni. Oggi il numtro particolarmente dmto di magistrati con funzioni d~ettive impc. dilct probabilmente che una situazione dd genere abbia aripetersi. lO ~ L AtMA~'lil, Il Cowsi~io di Stato t lt Irtt attribuzioni conndtiut, nd Triilllto ddl'Orbndo, l, Milano, l~, 874, che richiama in p~to le discus. siooi che hanno al'uto luogo ~la Camera ndb toruta dd 4f~raio 1889. Il HA EU AH AH UE HA campo della giustizia amministrativa, chesarebbe stato auspicabile cheil l~islatore ave!se pr~ in considmzione eche inl'ece nella nuova legge sono del tutto ignorati, basterà ricordare le numerose q!KSiioni ~mte in ~uri1prudenza ein dottrina in ordine alla competenza del ~udice amministrativo e in materia di procedura. Tra le ~tr~ l'eventuale ampliamento, più 1·olte auspicato. della ~urisdizione esclusiva; l'esigenza, sempre più avvertita, di estendere la tutela ~urisdizion~e ai c.d. interfS'Si diffusi.,; o, quanto meno, agli interessi collettivi; il mantenimento omeno(auspi- ' 44_ cabile la soluzione negatil'a) del regolamento preventivo di ~urisdizione od ~udizio amministrati1·o; una più ampia disciplina delle misure cautdari, che vadano ~tre la pura ~nsione della esecurione del provredimento impugnato; una disciplina le~slativa anche di certi princìpi affermati da una giurisprudenza consolidata (si pensi ai motivi aggiunti). E l'elenco pxrebbe continuare. Sono tuni problemi che non possono essere risolti da una ~urispru denza pretoria, e sui quali il legislatore deve ormai prendere posizione. Senza dubbio molti di essi attengono alla procedura nel giudizio arnmini- EU 6. Per tornare ~a pur brevemente ai problemi che si pongono nel ~1) G. LL\'D~ Il Co•!Ìg/io Ji Sta'o, Milano, 1~, 14! ss. MEpu le ra~oni ddla manCJta pre;i5ione di qutste sanzioni minori v. LINDI, op. dt., 146. strati1·o esono quindi estranci ad un testo che vu~c regolaresolo l'ordìnamemo degli organi e le carriere dd person~e. Ma l'auspicato riordinamento della giu!tiria amministrativa non ne può assolutamente prescindere. Non acaso lalegge del !97l, che hadettato, per quantoconcerneil ~udizio dinanzi ~ T.A.R. solo poche regole procedurali, e ha rin~ato per il resto ~ vetusto reg~ameoto del 007, ha pre~isto l'emanazione di un'apposita legge sulla procedura. Eda tempo il governo ha presentato al Senatoun disegno di leggedi delega in questa materia(13); richiamandosi poi all'art. 14, n. ~ del t.u. dell924, ha fatto anche predisporre dal Consiglio di Stato uno schema di provredimcnto che disciplina appunto, ex novo, la procedura nei ~udizi dinanzi ai T.A.R. ~ in appello, dinanzi allostesso Consiglio. l testi legislativi - di delega edelegato - sono quindi da tempo approntati. E~la elaoorazione di quello delegato ha concorso anche la q~i ficata partecipazione di quanti - facoltà ~uridiche, consigli degli Or&ni, prolessori, avvocati e magistrati - si occupano di problemi relativi alla giustizia amministrativa. Non resta che auspicare che il disegno di legge di delega, che da oltre tre anni ormai si tro1·a dinanzi alla Commissione affari costituzionali del Senato, divenga legge econsenta l'esame, l'approva· zione el'entrata in vigore dellalegge delegata. UE Ora, con il rinvio alle norme disciplinari relative ai magistrati ordinari, mentre si èmantenuta l'indeterminatezza in ordine alla pre1isione delle mancanze (anche in quella normativa tale pre~sione non esiste~ non si sono completate le disposizioni troppo generiche dell'an. 5connormedi tsecuzione da tempo apparse necessarie eopportune (11) esi sono per contro creati proolemi non semplici di interpretaz.iont edì coordìnamento. Anche perché per i ma~strati ordinari sono pre1•iste, tra le ~tre, sanzioni, quali l'ammonimento, la censura e la perdita dell'anzianità, che il t.u. del l924 non prel'ede (1~ mentre non èprevista la ~pensione, che èpre~sta nel tu, dol'e peraltro oon ne èprrosata la durata enon risulta nemmeoo se trattasi di provvedimento cautelare odi sanzione disciplinare. Non ~ è dubbio che l'Adunanza generale, chein occasione dei pochi casi (tre soli, aquanto mi risulta1 che si sono presentati nel corso di quasi un secolo ba fano buon gomoo dell'art. 5, ~rà suggerire un concreto, soddìsfa. ceote coordinamento di queste disposizioni. Ma non sarebbe stato oppor· tuno edutileche il legislatore al'esse cercato di essere piùpreciso? Con ogni probabilità non si cnemmeno accorto della esistenza dd problema. 7. Ad un'opera di riordinamento della ~ustizia amministrati1•a non può sfuggire quella che èstatala funzione storica, prim~ del C,nsiglio di Stato, echeoggi costituisce una delle sue due funzioni fondamentali, v~e adire b funzione consultiva. La Costituzione ha tagliato corto sui dubbi e sulle perplessità altre l'olte manifestati, anche da voci autorel'oli, aproposito dell'attribuzione allo stesso istituto di funzioni consultive e ~urisdìzionali (14). L'esperienza, ormai quasi centenaria, conferma d'~tra parte che t~e dupfice attribuzione al Consiglio di Stato non comporta gli inconvenienti che talv~ta si ~no temuti: l'imparzialità delle decisioni giurisdizionali non è turbata da eventuali precedenti consultivi, anche se di questi naturalmente si tiene il f) V. di~o di lrgge n. 583 dd 13 dictmbre 19i9, contenente delega al G<lverno pu l'eman2z~ne di nonne sul prwdimeoto dinanzi ai T.A.R. eal Con. si~io di Suto. {") V, ad es., V. SctU.OJ.\ Ptt una riforma Jd/c scrioni ~tnidirion~i itl Con!Ì~io Ji S14to, in Riv. Ji Jir. puhbl., 1~, l, 12; A. Con.ICCt PISA.\'W.l, Rt/a. :ione Jtlla Commis!Ìonc ptr la riforma Jrg/i istitrrli di ~rutizia amministrativa, ibi. Jrm, 1916, l, mss.; &tst, /.a giuJtizia amministratiral, Padov2, 1933, li7 ss. AH r HA EU AH UE HA EU 8. Orbene, per cause svariate, a seguito soprattutto di innovazioni introdotte d~la Costituzione in alcuni particolari settori del nastro ordinamento, l'intervento consultivo del Consiglio di Stato è ormai venuto meno, in ordine a materieper le quali esso era stato sempre considerato (~ cLa tutela nonconsiste esclusivamente odia protezione di interessi indi. 1ridwli, ma ri csttnde a quegli interCSli genttali dlt, fio quanoo non foroi.IQOO il controuto di SÌIU2Zioni personali in conRitto, non sono tutd2bili in giudizio, nu sono ugualll1tllte esposti al pericolo di lesioni. Ed èappunto ntlla sede preventiva, della consul~ che si real~za questo momento di giustizia nt!l'amministrazione, b ~- cioè resa ~b stOla ammioistrme ool pmcnime gli errori, (Lt\ll~ l.4funziont comltirJ Jd Coniglio Ji Stato: pJSsiltO, prrstnlt t flllttro, Mgti StuJi ptr il unt«inquantrnario dr/ Consiglio di S14to, III, Roma, 1981, 128~. (~) cIl Consiglio di Stato in sroe consultira compie in via pmcntira una funzione di ~ustiz~ amministrmn, Jll(Qtre in stde ~urildizionalt, oltre la rcsuu. miooe ddl"lnt«CSlC dd pnnto leso, v~ne compiuta anche un'opera di consultnza ddla pubblica ammin~tmione, dovendo le decisioni costituire una guida di quc. st'ultilm per i cari rimili,: così Adunanza gcner~t, 23 norcmbre 1%7, n. 1237 (ricorso smordinario Vam:si c. AIToatura gcnerak dello Sbto~ in /l Coas. li Sta/o, 1967, l, 2358. ~esti conwti sono ri~ffermari nd parere di Adunanza genera~ n. ~dd 24 aprile 1980: cle attribuzioni consultive sono esplicate nontanto nell'in. terCSlC sttto!Uie della pubblia amminktrazionc che rich~e il parert, quanto nel. 11nterCSlC puWico, considerato da un punto di vista groerak c Mio, noncbt odi"Interesse della legali~ dell'azione amministntiva ,, A. M. 5,1.\llUUI (ManU41t di diriuo amministrativo12, Napoli, 1974, 2Jn scrirt, a pr~to ddla funzione con. sultiYa, dJc mttasi di ccon.IU!bzÌon( ~enil'2, e cioè cscrcitau io l'este DCII tra (nle adire disinterCSlata) a presidio r!dla !cg1lità dell'azione amminis112tiva, e non a presidio dell'interCSlC particolare dell'amministrazione in quanto soggetto,, opportuno, dirci anzi iscituzionalmentc necessario. Non si tratta ci~ di una esclusione determinata da una decisione dell~slatore, acausa di una pretesa inutili~ oinopportunità della consultazion~ ma di conseguenza, forse non v~u14, cato non v~utata, di riforme rdarive ad altri istituti. Miriferi!CO, in primo luogo, al vasto settore delle norme rdative alla organizzazione e ~ funzionamento delle ammioistra~oni dello Stato e~ l'ordinamento dd rdarivo personale. Come ènoto, queste norme, in base alla legge 31 genn~o 1926, n. 100, erano emanate con r~o decreto, previa dcliberazione del Con~glio dei ministri, udito il parere del Consiglio di Stato. La Costituzioo~ stabilendo all'art. rJ che ci pubblici uffici sono or· ganizzati secondo disposizioni di legge>, ha fatto venir meno in materia la competenza dd potere esecutivo e quindi anche l'i nterventodel Con~· glio di Stato. Non si può dire che questa nuova disciplina abbia portato ad un miglioramento ndla produzione normativa, abbia realizzato un più razionale ordinamento dei pubblici uffici, abbia consentito un piùrigoroso controllo deUa pubblica spesa. Apane le in numeri cleggine ,, di iniziativa parlamentar~ frutto di pressioni stttoriali e corporative, cbe hanno introdotto, talvolta, nel nostro ordinamento pericolosi princlpi, si deve convenire che la le~slazione, di quest'ultimo trentennio, non ha certo reso più razionale ed efficiente il nostro ordinamento amministra· rivo. Senza dubbio la consultazione preventiva dd Consiglio di Stato non avrebbe potutoimpedire certe solurioni volute fermamente d~la c.d. volontà ~itica, ma io ogni caso avrebbe potuto richiamare l'attenzione dd Governo e dd Parlamento sulle conseguenze che potevano derivare da certe innovazioni. 'È chiaro che con questi rilie~i non intendo pr~rre una re~sione costituzionale e un ritorno ~ sistema precedente, né avanzo la pretesa che leCamere ricorrano, esse, al parere del Consigliodi Stato (17). Penso, invece, cbe sarebbe op~uno stabilire l'obbligo, per il Gomno, di richiedere t~e parere, prima di presentare alle Camer~ in queste materie, un disegno di legg~ prima di predisporre una legge delegata, e prima di UE dovuto rooto. D'~tra parte, l'attribuzione ~ Consiglio ddla funzione di cconsulenZ3 ~uri dica amministrativa,, si accompagna ~ compito specifico di ctutda ddla ~ustizia nell'amministrazione,, il cui eserci~o non può csscsc limitato alla sola selk ~urisdizional; ma deve informare tult2 l'azione dell'istituto. Sicché la distinzione tra funzione consultiva e fun. zione ~urisdizionale ~ io un certo senso, puramente form~e: entrambe mirano ad assicurare - l'una in ~a preventiva, ]'~tra in ~a successiva la ~ustizia nell'amministrazione ~). Eper questo anche la funzione consultiva deve essere esercitata da magistrati indipendenti, soggetti sol· tanto alla legg~ eperciò si svolge su un piano diverso da quello di ~tri organismi, cui sono attribuite funzioni consultiv~ ma che per costituzione, ordinamento e finalità istituzionali rispondono principalmente ad altre esigenze e non aqudla, preminente ed esclusiva. di tutda della giustizia ndl'arnministrazione 6). (~ Anche nel caso, dd tutto particolare, in cui un promdimento legislativo, che apporta modfficaziooi all'ordinall1tlllo c ~le attribuzioni dd Con1igliodi Suto, oo·e essere prcmluto dal pmrc dd Consi~io stesso iJl Adunanza groerak (dJ. 9 fdlbraio 19JJ, n. 273), l'obbligo di richiedere aparere incombe a mio awiso so!o al Governo. Sulle ~ibilità di una particolare collabor~ione t((oica dd Consiglio all'attività kgisbtil'a, v. S!tlLia:HIO, La collaborazione dd Consi~io di Stmo alla fuuiont ft#ztit•J; prGI~t'( ÌÌ mltppo, iD S/KdÌ ptr J «tttocirqtmttlaTÌO, OL, I, 89 ss. l5 AH AH EU HA UE 9. L'obbligo di richiedere il parere del Consiglio di Stato sussiste tuttora per l'emanazione dei regolamenti, ma sempreché essi siano ema· nati con decreto del Capo dello Stato, e la legge che li prevede non disponga altrimenù. Eciò in base ancora all'art. l della legge n. 100 dd 1926, eh~ su questo punto, non risulta venuta meno nel nuovo ordina· mento costituzionale. Mada alcuni anni èinvalso l'mo di emanare norme regolamentari, disciplinanti t~~oha anche delicati rapponi, con semplice decreto ministerial~ sottratto ~ parere dd Cons:glio di çtato, ~b approvazione del Consiglio dri ministri e ~la SI~ registrazione alla Corte dci Conti. ~ mo che r~clamenti dd genere vutono su ~~l'l' 'e che rientrano, odovrdMlrro rientrare, nella compaenza del solo mi·...tero emanante (o di più ministeri, nd qual caso sono approvati con decreto interministeriale). Ma ciò, se spiega il mancato intmento dd Consigtio dei minist~ non giustifica l'esclusione del Consiglio di Stato e la sottrazione delle norme in questione ad una procedura che è intesa agarantirne le~ttimità ed opportunità. Anche su questi testi normativi dovrebbe essere richiesto il parere del Consiglio (1~. HA EU IO. Un altro vasto settore di produzione di norme ~uridiche, nel quale io ritengo che il Governo dovrebbe ricorrere obbligatoriamente alla consultazione dd Consiglio di Stato prima della emanazione dei relati1i provvedimenti, èquello della disciplina del trattamento tconomico, degli (l'l Sul owtert 2tipic.o di qllCSti rcgOOmcn~ cbe non sono soggrtti apro. ctdimtnti Òpici di ddilxmÌMt, apprOI"'ZÌOO: Nrounaz~. t quiiMfi suJk !Carst gwz~ cltt essi offrono, v. ~l S. Gll\>1~~ lnio" Ji Jir. amm, Milano, 1950, 00. La richic!u dd parere dd Consiglio di Slato sui rrgula!ll(nti ministcriali è stata pa~tro raccooun<Uta dJI praid~nlt dd Consiglio dei min~tri ai miniltri con circo. wc 8gennaio 19n. V. L~'DI, La funziont consultira, cit, 1291, nota 73. 16 istituti ad esso rdati1·i noocb~ Wl'olta, dello stesso stato ~uridico di categorie del pubblico im~ego. In 1inù dei prioòpi di cpanecipazione, che informano il nostro ordinamento, qUella disciplina 1iene ormai 6ssata attraverso a«ordi sri· pubti tra il Gol'ttDO, ogli altri enti pubblici datori di laroro, e le associazioni dri propri dipendenti. Atali accordi èpoi data esecuzione con decreto del Presidente della Repubblica, pre1~a deliberazione del Con~glio dci ministri. Così il trattamento economico dei dipendenti civili dello Stato (esclusi magistrati eav1·ocati dello Stato) equello dei dipen· denti delle aziende autonome statali, che sono stabiliti con decreto presidenzial~ devono però fondarsi su accordi triennali cformati con le orga· nizzazioni sindacali maggiormente rappresentative su base nazion~e ,, In maniera analoga sono disciplinati trattamento economico e ~cuni aspetti dello stato ~uridico dei dipendenti del parastato (qui il Consiglio dri ministri capprova la disciplina contenuta nell'ipotesi di accordo o nega l'approvazione>) e di quelli degli enti locali minori; per il person~e deUe unicl sanitarie locali. trattamento tcanomico eistituti rdativi derono trovare la loro ~isciplina in un accordo nazionale unico, reso anche esso rsecutÌI'O con decreto presidenzi~e. Aquesti promdimeoti la Corte ~tuzioo~e ha ~ustarntote riconosciuto natura "<<o!amentare (19}. In rose alla l~e del l926 (an. l, n. 2) (SSj dovrei- ) essere SOitoposti a] preventivo parere del Consiglio di S~to. Ma le l~ che li disciplinano hanno previsto solo la loro approvazione da parte del Consiglio dei ministri ed escluso co~, sia pure implicitamen:c, !Intervento dell'istituto consultivo. Ritengo che ciò costi· tuisca un grave errore. Proprio acausa della natura edel carattere settoriale degli atti che 1·engono approvati, l'intervento di un organo che, in piena indipendenza, possa valutare la portata delle disposizioni relative, la loro eventuale rilevanza nei confronti di altri settori dell'ordinamento, la loro compatibilità con istituti esistenti, appare indispensabile per vari UE prendere posizione sui progetti di iniziativa parlamentare. nfano che la materia debba essuc disciplinata per legge non diminuisce le responsabilicl del Gomno nel procroirntnto di formazione ddla legge stessa, c l'au~lio del Consiglio di Stato, prima !limato indispensabil~ noo appare ndla nuova situazione meno ntcessario. Eparlo di cdlbligo >e non di cfacoltà. di richiedere il parer~ perché quella fuc~cl il Governo ~à la detien~ in bJse all'an. H,n. l, dd T.U. dd 1921, ma ne ha fatto uso solo in rarissimi casi. Naturalmente a un obbligo del genere dovrebbe potersi derogare nei casi di urgenza. (l') Cotte cost 27 febbraio 1981, n. 21, in Foro it, 1981, I, m. Veramente la Cortt non lu riOOOOlciuto ~rtllJ!Il(nte ule C3rattere, non tiltll&! Jl(CtllJCÌO ai fini dd d«idm; lll1 2\'coOO alfemuto cht si m in pre:sroza di Ulll uholuzioot isriru~k di potcrt nomutiro, t cht l'atto oon artra llltllt2 di legge ddtgil1, b oondusioot cire2 b !W llltura rtgobmtnUrt non stmhra dubbU. V. infatti R(l!llSSES, ProNtmi Jt/l# girutirù 1mminiJtrgJjri t Jd Co1i~i9 Ji SJatq, in Studi ptr J ctntocinqUJntmrio, cit, III, 1461. ì\on rogm IOCWt qui b ddiau questione ddla kgiuimiù COSIÌtu2ÌOO~t di qlltsle particolari forme di appliazionc trga omats degli accordi di cui si tratta. Ha ~resso dubbi a quato proposito Consiglio di Suto, Adunanu genmk, IO aprile 1~, n. 8. 17