O desafio de fortalecer a cultura de gestão orientada para

XV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Sto. Domingo, Rep. Dominicana, 9 - 12 nov. 2010
O desafio de fortalecer a cultura de gestão orientada para resultados a partir do exame de casos recentes selecionados nas três esferas de governo no Brasil
Caio Marini e Humberto Falcão Martins
1. Governança para resultados
Com certa freqüência, dados oriundos de pesquisas mais ou menos abrangentes revelam uma dura realidade: a maior parte das estratégias não se realiza; e maior parte dos programas governamentais se sujeita a gritantes falhas de implementação1. A literatura evoca difusa e confusamente uma plêiade de falhas de implementação relacionadas às Falhas de formulação (coerência, legitimidade, foco etc.), falta de clareza, comunicação e conhecimento da agenda, agendas top­down, falta de comprometimento, cultura procedimental alienada, agendas concorrentes, desintegradas (devido às urgências, pressões laterais, outros interesses e visões), estruturas fragmentárias, competição, jogos de poder, idiossincrasias, falta de recursos, falta de informações etc.
Muito se tem discutido a cerca de orientação da gestão (pública) para resultados. E, muitas vezes, o problema não é a ausência de preocupação com resultados. As situações variam desde: (i) organizações que sabem o que quer, mas não sabem fazer: conseguem definir seus objetivos fundamentais, mas não possuem um conjunto ordenado de iniciativas que realizem esses objetivos ou possuem uma carteira de iniciativas desconectadas da agenda estratégica; (ii) organizações que sabem fazer, mas não sabem o que quer: contam com um numero expressivo de iniciativas e uma boa capacidade de execução das mesmas, mas sem uma clara definição dos seus propósitos; (iii) organizações que não sabem o que querem nem sabem fazer, situação de desorientação. Isto destaca a necessidade estabelecer uma definição de partida: o desempenho institucional significa realizar esforços para o alcance de resultados! Portanto para obter desempenho superior uma organização pública ­ no cumprimento do seu papel de atender às demandas, aos interesses e às expectativas dos beneficiários, criando valor público ­ deve ter clareza sobre que resultados pretendem alcançar e que iniciativas precisa realizar para dar concretude aos resultados pretendidos – e, não menos importante, embora não se inclua no conceito de desempenho, que capacidades deve desenvolver para definir resultados e empreender esforços na sua direção2. O conceito de desempenho, desta forma, inclui tanto os esforços como os 1
Apenas para citar alguns estudos, pesquisa da OnPoint Consulting (2007) revelou que 49% dos dirigentes privados
percebiam a existência de falhas de implementacao e 64% acreditavam que nao conseguiriam superá-las. São muito comuns
citacoes atribuídas à publicacoes empresariais de ponta, tais como a Harvard Business Review HBR (“Companies typically
realize only about 60% of their strategy's potential value because of defects and breakdowns in planning and execution") e à
Forbes (“82% of Fortune 500 CEO's feel their organization did an effective job of strategic planning. Only 14% of the same
CEO's indicated that their organization did an effective job of implementing the strategy") no sentido de revelar os dramas
da implementação. Recente levantamento da HBR (jul-ago 2010) aponta que 43% dos gerentes desconhecem a estratégia e
72 % acreditam na necessidade de melhor elucidá-la para promover melhor implementação.
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É interessante destacar a confusão sistemática que se faz a respeito do conceito de desempenho. Embora capacidades não
façam parte do conceito, muitas abordagens de avaliação institucional buscam avaliar capacidades, esforços e resultados, no
sentido de se averiguar a relação entre estas categorias. Curiosamente, é possível que organizações bem capacitadas ou
qualificadas desempenhem mal, ao passo que outras menos qualificadas se esforcem mais e alcancem melhores resultados.
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resultados propostos, partindo do pressuposto de que não há resultados sem alinhamento de esforços – se houvesse, por absurdo, a possibilidade de se alcançar resultados sem esforços, a organização seria desnecessária! Da mesma forma, esforços desalinhados só promovem desempenho por conta do acaso. Gerir o desempenho significa não apenas monitorar resultados, mas também promover o alinhamento dos esforços para os resultados desejados.
A construção do arcabouço metodológico levou em consideração as boas práticas observadas a partir da experiência nacional e internacional recente e a contribuição de diversas abordagens3 da gestão do desempenho consolidadas e testadas em diversos contextos e organizações, tanto numa perspectiva mais abrangentes (da organização como um todo) como enfoques mais específicos (tais como finanças, marketing, operações e logística). Também foi concebido com o propósito de enfrentar alguns problemas que frequentam o dia­a­dia da administração pública: fragmentação (quando os governos, em geral, e as políticas de gestão, em particular, caminham em múltiplas direções desencontradas); implementação (quando os resultados propostos não são alcançados) e desorientação (quando não há resultados de desenvolvimento que sirvam como norte da agenda de reformas). Assim, para efeitos da analise do desempenho institucional, a abordagem metodológica propõe modelar a organização como se um sistema fosse a partir de:
• Um conjunto de insumos (financeiros, humanos, materiais, informações etc.);
• Que são processados por meio de atividades/ações (normalmente influenciadas por uma cultura organizacional);
• Entregando produtos (normalmente sob a forma de bens ou serviços);
• Gerando impactos (que transformam o padrão de desenvolvimento).
A figura 1 e o quadro 1 ilustram um modelo de gestão para resultados (modelo da Cadeia de Valor e os seis E’s do Desempenho) que se baseia num conceito abrangente de desempenho ­ incluindo as dimensões do resultado e do esforço ­ a primeira, mais a jusante e a segunda mais a montante da cadeia de valor, além de sugerir o necessário alinhamento entre ambas as perspectivas. As dimensões de resultados possuem elementos de eficiência, eficácia e efetividade e as dimensões de esforço possuem elementos de economicidade, execução e excelência.
Assim, gerir resultados significa defini­los (a partir de um planejamento abrangente), alcançá­
los (mediante processos claros de implementação), monitorá­los e avaliá­los (a partir de “controles”, acompanhamentos e ajustes decorrentes). Em outras palavras, trata­se, pois, de um conjunto de iniciativas que busca integrar distintas lógicas de geração de resultados em torno de três grandes elementos de um ciclo:
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Destacadamente: Balanced Scorecard (BSC); Bain & Company; Prisma de Desempenho (ênfase em stakeholders); Hoshin
Kanri (ênfase nas diretrizes); Gestão da Qualidade Total (Total Quality Management – TQM); Rummler & Brache
(variáveis de desempenho em objetivos, projeto e gestão); Cadeia de Valor de Porter; Gestão de Projetos – PMBOK (áreas
do conhecimento e ciclo de vida do projeto); Cadeia de Suprimento (Supply Chain) - Desempenho Logístico (redes e
integração dos processos corporativos); Planejamento Estratégico Situacional (PES); Valor Público.
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– Construir uma Agenda estratégica de governo: assegurando foco, seletividade, coerência e legitimidade. – Promover o Alinhamento das estruturas implementadoras (intra e extra­
governamental): por meio do desdobramento da Agenda Estratégica em compromissos pactuados internamente (contratos de gestão) e externamente (termos de parceria) e do alinhamento de processos, pessoas, orçamento, TIC etc. o alinhamento de pessoas inclui o aperfeiçoamento dos sistemas de gestão de pessoas, o desenvolvimento de competências essências para a implementação da Agenda e, o fortalecimento de uma cultura orientada para resultados.
– Monitoramento e avaliação: gerando informações sobre o desempenho de programas, projetos, organizações e pessoas e incorporá­las aos processos decisórios
Em suma, trata­se uma noção de geração e incorporação das informações sobre desempenho nos processos decisórios tanto internos quantos externos da organização (ou do governo como um todo), criando demandas para essas informações (situação de institucionalização), evitando comportamentos puramente ritualísticos. O Quadro 2 ilustra a evolução dos modelos de gestão considerando os três componentes antes mencionados (agenda estratégica, alinhamento das estruturas e monitoramento & avaliação) que vão desde o modelo “pré­desempenho”, caracterizado pela ausência de agenda estratégica, por estruturas autocentradas e por ausência de mecanismos de monitoramento e avaliação de resultados; até o modelo de governança para resultados, caracterizado por integração das agendas, alinhamento das estruturas implementadoras a partir de redes de governança e integração sistêmica interna e externa e por mecanismos claros de monitoramento e avaliação, que fortalecem o uso social e a consciência estratégica.
Mesmo admitindo­se que a governança para resultados constitui um paradigma de fronteira no contexto mais amplo da governança contemporânea, as questões se voltam para sua efetiva implementação. O grande desafio é promover uma mudança cultural, a ponto de possibilitar sua sustentabilidade e evolução. 2.
O desafio de construir uma nova cultura: um modelo de fortalecimento da cultura de gestão orientada para resultados
O desafio de implementar um modelo de governança para resultados implica na necessidade de construir um arcabouço conceitual e metodológico, mas implica, sobretudo em construir uma nova cultura de gestão orientada para resultados. A propósito, há quinze anos, quando da introdução da reforma gerencial no âmbito da administração pública federal, o Plano Diretor da Reforma destacava:
“A estratégia da reforma do aparelho do Estado está concebida a partir de três dimensões: a primeira, institucional­legal, trata da reforma do sistema jurídico e das relações de propriedade; a segunda é cultural, centrada na transição de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial; a terceira dimensão aborda a gestão pública a 3
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partir do aperfeiçoamento da administração burocrática vigente e da introdução da administração gerencial, incluindo os aspectos de modernização da estrutura organizacional e dos métodos de gestão. Estas dimensões, ainda que guardem certa independência, operarão de forma complementar. A primeira permitirá mudanças estruturais no funcionamento do aparelho do Estado, já que pressupõe a eliminação dos principais entraves no sistema jurídico­legal; a segunda, entretanto, viabilizará a operacionalização da cultura gerencial centrada em resultados através da efetiva parceria com a sociedade, e da cooperação entre administradores e funcionários; finalmente, a terceira possibilitará concretizar novas práticas gerenciais e assim obter avanços significativos, ainda que os constrangimentos legais não sejam totalmente removidos. ”
Historicamente, a cultura dominante da administração pública foi a cultura patrimonialista caracterizada pela ausência de limites entre a vida privada. Os bens e recursos extraídos como tributos eram tratados como se fossem propriedade particular, que os chefes e funcionários usavam em seu benefício privado e as relações eram baseadas nas lealdades pessoais de compadrio e de clientela, onde o chefe político empregava seus familiares em cargos públicos ou trocava esses cargos por apoio político. Não havia noção de carreiras, nem de gerenciamento de recursos humanos, pois a função dos quadros administrativos era absorver mão de obra, dar emprego, favorecendo aliados políticos e protegidos dos chefes. A cultura burocrática é introduzida baseada no pressuposto de que isto seria suficiente para suplantar o patrimonialismo em favor de uma maior racionalidade nas relações entre política e administração. Surge no contexto da formação do Estado moderno e a sua organização se baseava nos princípios da hierarquia e da disciplina e na ética da obediência. Fundamenta­
se a partir de uma lógica baseada na legitimidade: o conceito de privilégio – prerrogativa de poucos – é gradualmente substituído pelo conceito de direito, que implicava a universalidade das normas (todos sujeitos igualmente às regras vigentes, sem tratamento de exceção). E a emergência de um novo conceito de autoridade – que antes se baseava no respeito às tradições vigentes – aos poucos foi substituído pelo conceito de legitimidade das normas estabelecidas e do direito de mando daqueles que, segundo essas normas, fossem nomeados para exercer o poder.
A cultura gerencial surge inspirada nos ideais da nova gestão pública como uma tentativa de superação das limitações da cultura burocrática (disfuncionalidades causadas pelo excesso e rigidez).
O fortalecimento da cultura de gestão orientada para resultados pressupõe o desenvolvimento de novas capacidades gerenciais, em especial:
• A capacidade de compreender a complexidade do contexto de atuação da organização a partir das suas mais diversas manifestações (as dimensões política, social, econômica, legal, ambiental etc.). Inclui a capacidade de interpretar as relações de força a partir do posicionamento dos diversos atores e as expectativas em jogo.
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• Capacidade de transformar essa compreensão em formulações estratégicas capazes de aproveitar as oportunidades e minimizar as ameaças do contexto de atuação.
• Capacidade (empreendedora) de “fazer acontecer”, a partir da mobilização dos recursos e meios disponíveis e a disponibilizar. Inclui a capacidade de liderar internamente a sua equipe e a de articular os atores externos na direção dos objetivos pretendidos.
• Capacidade de interpretar a evolução dos resultados alcançados e dos esforços empreendidos visando a correção de rumos
Busca­se, neste segmento, desenvolver um modelo de fortalecimento da cultura de gestão orientada para resultados baseado nos conceitos de paradigma, valores e (episódios de) transformação institucional. O argumento é simples: a experiência promove a mudança de valores e sustenta a quebra de paradigmas. O termo paradigmas está sendo aqui empregado em sentido mais amplo que aquele atribuído por Kuhn. Kuhn (1969) refere­se a paradigmas como “realizações científicas universalmente reconhecidas que, durante algum tempo, fornecem problemas e soluções modelares para uma comunidade de praticantes de uma ciência” (p. 13), restringindo a aplicação do termo à esfera científica, praticamente às ciências naturais. Porém esta definição, reconhece o próprio autor, inspira muitas interpretações (se o foco estaria nas realizações, nos problemas e soluções modelares ou na comunidade científica, conforme debate o posfácio da edição de 1969), mas não justifica sua utilização indiscriminada para designar “idéias velhas” ou a criação do termo “quebra de paradigmas” em sentido análogo à “inovação”.
A idéia de paradigmas como “generalizações simbólicas” remete à questão da quebra de paradigmas como processos de institucionalização e desinstitucionalização de conhecimento e práticas de transformação, nos quais os elementos “realizações”, “problemas e soluções modelares” e “comunidade” estão sempre presentes de forma interdependente. Isto significa que a partir de um grupo de regras, valores e crenças sobre realizações, problemas e soluções compartilhadas por uma comunidade são objetivados (passam a fazer sentido e explicar fenômenos) e sedimentados (estágio a partir do qual as bases não são mais questionadas). (Tolbert & Zucker 1998).
O termo transformação institucional está sendo empregado no sentido de construções políticas deliberadas que visam à modificação de regras que regulas as relações sociais para fins de bem estar, desenvolvimento, equidade etc. A transformação institucional como uma purposive action considera que os atores sociais agem no sentido de alterar as instituições (os constrangimentos institucionais, de modo mais amplo) em seus aspectos formais e informais (normas, contratos, constituições, etc.) a partir de suas escolhas interessadas e deliberadas. Ao contrário de tomar as instituições como dadas e com pouca ligação aos interesses dos atores sociais, a premissa de purposive action permite incorporar a noção de que os diversos atores sociais racionalmente se envolvem ativamente na produção das 5
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instituições, refletindo mais amplamente a articulação entre interesses privados e a estrutura de constrangimentos formais e informais que operam sobre as escolhas individuais dos agentes privados na produção de políticas públicas. (Coleman 1990; Brinton & Nee 1998).
Embora a definição de valores seja difusa e mesmo em muitos casos evasiva, este termo está sendo empregado em sentido análogo ao de crenças (coletivas ou individuais) existentes ou subjacentes ás práticas sociais, que as moldam e orientam. Interessa, mais especificamente, elucidar a estrutura axiológica, ou desvendar a natureza das crenças e princípios que dominam certas escolhas e iluminam certas práticas, eventos, episódios. (Tamayo & Gondim, 1996) Tais episódios e práticas são os recentes processos de transformação institucional.
A análise de valores envolve questões relativas às dimensões, fontes e elementos analíticos. Rokech (1975) enfatiza as dimensões do discurso e da ação: “the prime indicators of value subscription are those items which reflect the rationalization (defense, recomendation, justification, critique) of aspects of a ‘way of life’. [...] Subscription to a value is consequently a two­sided affair, and value imputations have a double aspect: both verbal and behavioral” (p.3). Lewis (1990) enfatiza as fontes de crenças: autoridade, lógica dedutiva, experiência, emoção, intuição e ciência.
Assim, o modelo de fortalecimento da cultura de gestão orientada para resultados deve contemplar os elementos: a) axiológico, a partir dos valores e crenças em questão; b) paradigma, no caso, a governança para resultados; e c) a experiência, os eventos, ações, episódios de transformação institucional. A Figura 2 busca ilustrar esta inter­relação.
Este modelo considera valores, paradigmas e experiências categorias essencialmente concatenadas. Um primeiro princípio é que toda experiência está embasada em um paradigma e à ambos subjazem valores. O princípio decorrente é que o valor subjacente à experiência é o valor subjacente ao paradigma que a inspira, na medida em que a representa, defende e justifica.
Este modelo pode contornar o problema da dissimulação, da dissonância cognitiva ou do formalismo, todos no sentido da discrepância entre o discurso e a prática, muito comum nas análises axiológicas. Nesse sentido, seria recomendável que a análise axiológica pudesse deslocar­se da ação ou do discurso verbal propriamente dito e centrar­se no discurso subjacente à ação. A identificação de paradigmas pode ser um recurso útil a esta tarefa. Nesse sentido, o evento passa a ser o objeto indireto da análise; o objeto passa a ser o paradigma, que representa o episódio na sua consistência axiológica. Como objeto de análise axiológica, paradigmas figuram como uma espécie de discurso implícito, como recurso lógico de racionalização (defesa e justificação) de um evento.
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A seguir são apresentados três casos de transformação institucional baseados no paradigma da governança para resultados. Busca­se destacar, nos relatos, questões relacionadas à mudança cultural, quer relatando­se iniciativas em relação às pessoas, quer interpretando­se manifestações que sinalizem subscrição à novos valores da gestão para resultados.
3. Casos aplicados nas três esferas do governo brasileiro
3.1. Um Caso Federal ­ o Ministério da Saúde
Desde o ano de 2008, o Ministério da Saúde vem empreendendo esforços para conceber e implementar um modelo de Gestão para Resultados que promova o desenvolvimento da saúde no país por meio do fortalecimento das instituições que compõem o SUS. Para propiciar a adequada implementação, monitoramento e avaliação do Mais Saúde, o Ministério da Saúde desenvolveu um modelo de gestão para resultados, a partir da integração da Gestão Matricial de Resultados, também conhecido como Governo Matricial®4, e do Balanced ScoreCard (BSC)5. A Figura 3 mostra a sequencia de atividades do Projeto, agrupadas em três fases: A primeira, envolveu a construção do mapa estratégico do Mais Saúde (ver Figura 4) com objetivos organizados a partir das perspectivas: resultados para a sociedade; focos de atuação e bases para o desenvolvimento da saúde. Em seguida, o desdobramento permitiu a identificação da contribuição de cada unidade organizacional do Ministério para a posterior pactuação de resultados.
Na segunda fase ­ alinhamento – foram identificados os principais problemas organizacionais (informalidade, fragmentação dos processos, duplicação de áreas de suporte e critérios de departamentalização inadequados) e promovida reestruturação administrativa de forma a alinhar a estrutura à nova estratégia.
A terceira fase do projeto orientada para a promoção de uma nova cultura gerencial teve como objetivo principal garantir que as mudanças implementadas sejam sustentáveis por meio do envolvimento e capacitação dos servidores. Dentre as iniciativas destaca­se a realização de um programa de desenvolvimento gerencial 6 para um público de aproximadamente 700 servidores do Ministério da Saúde, diretamente envolvidos na execução do programa Mais Saúde e implementação do novo modelo de gestão. O objetivo principal é o de contribuir para o desenvolvimento de uma nova cultura de gestão orientada para resultados visando a implementação dos desafios contidos no Mais Saúde. A primeira 4
A metodologia do Governo Matricial foi desenvolvida pelo Instituto Publix. Veja-se Marini & Martins (2004)
A metodologia do Balanced ScoreCard (BSC) foi desenvolvida por Robert Kaplan e David Norton. Veja-se Kaplan, R. S.;
Norton, D. P. (1997).
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O programa foi concebido a partir de uma parceria inédita que combina (e adapta à realidade do Ministério) os conteúdos
de dois cursos: Gestão Para Resultados (realizado pelo Instituto Publix) e Fronteiras da Gestão Pública (realizado pela
Fundação Dom Cabral).
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etapa apresenta os fundamentos da Gestão Para Resultados na Administração Pública incluindo o seguinte conteúdo: • Gestão Pública Contemporânea
• Governança para Resultados
• Construção de agendas estratégicas com o Balanced Scorecard (BSC)
• Pactuação de contribuições da arquitetura organizacional implementadora
• Remodelagem de processos de trabalho
• Remodelagem de estruturas
• Monitoramento, avaliação e aprendizagem
A segunda etapa • Sistemas de gestão;
o Logística integrada na esfera pública: limites e possibilidades.
o Gestão efetiva da cadeia de suprimentos para geração de valor público.
o Planejamento e orçamento: gestão de projetos, programas e indicadores, execução orçamentária.
o Sistemas de gestão de recursos humanos e de patrimônio.
• Liderança e gestão de pessoas no setor público;
o Liderança para o alcance dos resultados institucionais.
o O gestor público e o comprometimento das equipes com a busca da excelência da prestação dos serviços públicos.
o Habilidades gerenciais na administração pública.
o Autoconhecimento: percepção, personalidade e comportamento.
o Ciclo de gestão de pessoas no setor público: provisão, desenvolvimento, avaliação do desempenho e sistemas de recompensa e de reconhecimento.
o Os papéis de educador e de agente de mudança do gestor público.
o Desenvolvimento de equipes de alto desempenho.
o Desafios para a liderança e gestão de pessoas na esfera pública.
O Mais Saúde tem contribuído para dar foco e alinhar a gestão do Ministério da Saúde, organização cuja área de atuação é dinâmica, de grande complexidade e repleta de questões emergentes. A contratualização de resultados, o monitoramento sistemático da agenda estratégica e o alinhamento dos processos, da estrutura, dos funcionários e dos gastos do Ministério têm auxiliado no desenvolvimento de uma cultura de gestão para resultados que possibilita à organização uma maior efetividade. Desde o início da implementação do Programa Mais Saúde houve a preocupação de disseminar a agenda estratégica, de forma que a organização pudesse se apropriar do programa e ter o Mais Saúde como diretriz para o trabalho desenvolvido. Em relação à mobilização dos servidores e colaboradores e institucionalização das práticas de gestão adotadas, algumas das iniciativas realizadas com este propósito foram:
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• Participação ativa dos funcionários de todas as áreas no projeto de implementação do Mais Saúde, desde a sua concepção até a sua implementação e avaliação;
• Realização de encontros com toda a equipe de funcionários para a apresentação do programa e dos resultados já alcançados;
• Ações de coaching com as lideranças do Ministério, de forma a auxiliá­los na obtenção dos resultados planejados e condução das equipes nas mudanças propostas;
• Disponibilização de acesso aos funcionários para o acompanhamento do andamento do programa por meio de um sistema informatizado;
• Divulgação do Mais Saúde na internet, intranet, e­mail dos funcionários e murais;
• Documentação do processo de mudança e seus resultados por meio de diversas publicações realizadas em congressos nacionais, internacionais e livros • Oferta de cursos de qualificação técnica e gerencial;
• Coaching junto às lideranças na condução do processo de mudança;
• Construção de uma exposição com um mural do tempo desde o inicio do projeto e suas principais conquistas; e
• Implementação de sistema de incentivos com remuneração variável vinculada ao atingimento de objetivos institucionais, departamentais e individuais 7. O processo em curso de implementação do modelo de gestão para resultados foi um dos focos estratégicos para a melhoria da saúde e qualidade de vida de todos os brasileiros. A construção do Mais Saúde permitiu o fortalecimento do processo de planejamento, a integração entre secretarias e órgãos vinculados e estabeleceu foco e direção para as ações de seus dirigentes e equipes técnicas. Permitiu, ainda, o início de implantação de uma administração voltada para resultados mensuráveis facilitando o processo de coordenação e avaliação nos diferentes níveis hierárquicos da organização.
A experiência de implementação de um modelo de gestão para resultados no Ministério da Saúde constitui um processo de transformação abrangente com forte caráter de complexidade. Para isso, os líderes condutores da mudança deverão ter uma extraordinária habilidade de monitoramento e de avaliação compartilhada, de forma a manter o rumo e o nível de participação do corpo funcional – que se ressalte, neste caso, foi enormemente favorecida com a presença dos consultores internos do ministério com a metodologia participativa baseada na co­construção e na concomitante validação de cada etapa do processo.
3.2. Um Caso Estadual – Governo do Espírito Santo
O Estado do Espírito Santo vem desenvolvendo importantes avanços na direção da reconstrução ética, institucional e fiscal do Estado. A estratégia adotada desde o início da atual administração combinou medidas emergenciais de enfrentamento da crise com medidas estruturantes voltadas para a construção de um futuro promissor para o Estado. Uma das primeiras iniciativas foi a elaboração de uma Agenda Estratégica, realizada a partir 7
Decreto Número 7.133 de 19 de março de 2006 que determina critérios e procedimentos para avaliação de desempenho e
gratificações de desempenho.
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de uma inédita parceria envolvendo o governo e a sociedade, que definiu um novo ciclo de desenvolvimento para o Estado, baseado na integração competitiva, em nível nacional e internacional, de uma economia capixaba diversificada e de maior valor agregado, sustentada pelo capital humano, social e institucional de alta qualidade. Esta Agenda ­ denominada Plano de Desenvolvimento Espírito Santo 2025 – estabeleceu quatro grandes pilares de sustentação deste novo ciclo de desenvolvimento:
• A erradicação da pobreza e a redução das desigualdades para ampla inclusão social; • O desenvolvimento do capital humano capixaba segundo padrões internacionais de excelência; • A diversificação econômica, agregação de valor à produção e adensamento das cadeias produtivas; e • O desenvolvimento do capital social e a devoção absoluta à ética republicana por parte das instituições públicas.
Com o propósito de servir de marco referencial para a construção de uma agenda de projetos estratégicos que contribua para o aumento da competitividade e para o desenvolvimento sustentável do estado, foi definida a seguinte Visão de Futuro:
“O Espírito Santo será um dos primeiros estados brasileiros a erradicar a pobreza, resultado de um desenvolvimento marcado pela qualidade de seu capital humano, pela capacidade competitiva de suas empresas, pela inclusão social, pelo compromisso com o meio ambiente e por instituições públicas eficientes e reconhecidas”.
O Plano 2025 incluiu ainda um eixo estratégico denominado “Gestão Pública e Qualidade das Instituições”, com as seguintes diretrizes:
• Orientar a gestão pública capixaba para resultados, visando aumentar a sua capacidade de produzir, avaliar e comunicar benefícios relevantes para a sociedade;
• Ampliar e fortalecer a oferta de serviços por organizações de interesse público não­
estatais, através de parcerias com entidades da sociedade civil organizada;
• Aumentar a qualidade e a eficiência do atendimento oferecido à sociedade, através da implantação do Programa da Qualidade no Atendimento ao Cidadão, com, por exemplo, a instalação de Centrais Integradas de Atendimento ao Cidadão;
• Consolidar a cultura voltada para a inovação e melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados à população;
• Promover a avaliação e aprimorar o controle do gasto público como importantes atividades do ciclo de gestão governamental;
• Implantar política de gestão de pessoas visando a profissionalização e valorização do servidor e do serviço público, com ênfase na estruturação de carreiras, na capacitação e treinamento de servidores e na melhoria do clima organizacional;
• Implantar política de Governo Eletrônico e de Tecnologia da Informação e Comunicação; e 10
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• Fortalecer e consolidar a cultura da ética no serviço público e da transparência dos atos administrativos
Visando fortalecer a capacidade de implementação a partir da adoção de uma nova cultura de gestão, duas iniciativas merecem destaque: a elaboração de uma política pública de gestão e o desenvolvimento de um arrojado programa de capacitação com foco em resultados sob a responsabilidade da escola de governo (ESESP). A política foi descrita através de um mapa (contemplando um objetivo de implantar a gestão orientada para resultados na administração pública) representado na Figura 5 e selecionadas iniciativas sob a forma de projetos:
• Contratualização de resultados;
• Revisão da arquitetura governamental;
• Implantação da política de Governo Eletrônico;
• Sistemas de Controle e de Informações Gerenciais;
• Controle preventivo para a garantia da legalidade;
• Aperfeiçoamento do monitoramento e avaliação das finanças públicas;
• Ampliação da adoção do planejamento estratégico;
• Ampliação das parcerias com o 3º setor;
• Revitalização da Escola de Serviço Público do Espírito Santo (ESESP);
• Criação do Instituto de Governança Social;
• Modernização dos processos de gestão;
• Atendimento à sociedade (cidadãos e empresas);
• Política de recursos humanos;
• Valorização do Servidor Público;
• Desenvolvimento de recursos humanos.
A Escola de Serviço Público do Espírito Santo (ESESP) assumiu a partir daí um papel protagonista na direção da construção de uma nova cultura gerencial. Iniciou­se um processo de reestruturação da escola envolvendo: alinhamento do plano estratégico da instituição com os objetivos estratégicos de governo; estabelecimento da estrutura organizacional e do modelo de gestão que permitam a flexibilidade necessária para atendimento aos objetivos do governo; definição do quadro de pessoal capaz de atender à estrutura organizacional e ao modelo proposto; e acompanhamento e avaliação do funcionamento do novo modelo organizacional implantado. Também foi redefinida a agenda de capacitação da Escola incluindo Programa de Gestão para Resultados. No período de junho a setembro de 2010 foram realizadas 4 turmas de 40 pessoas, totalizando 160 servidores capacitados. O curso objetiva proporcionar aos dirigentes e servidores públicos:
• Compreensão do significado da gestão para resultados à luz do contexto, trajetória e tendências da gestão pública contemporânea
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• Identificação dos fatores críticos para o alcance de resultados na administração pública
• Conhecimento de instrumentos de gestão para resultados e suas aplicações práticas
• Análise de casos de sucesso, seus pressupostos e resultados
O conteúdo programático do curso inclui:
• Gestão Pública Contemporânea
• Governança para Resultados
• Construção de agendas estratégicas com o Balanced Scorecard (BSC)
• Alinhando estruturas implementadoras e pactuando resultados
• Alinhando o modelo de gestão
• Alinhamento de pessoas
• Monitoramento, avaliação e aprendizagem
• Desafios da implementação de modelos de governança para o desempenho
3.3. Um Caso Municipal – a Prefeitura de Curitiba
O terceiro caso referencial destaca a implementação de um modelo de gestão para resultado adotado pela Prefeitura de Curitiba. Durante o processo de construção da Agenda Estratégica, buscou­se responder a três perguntas fundamentais:
• Para que o Plano de Governo tenha sucesso, que impactos devem resultar de sua implementação para Curitiba e sua população?
• Para gerar estes impactos o que a Prefeitura deve produzir para Curitiba e sua população?
• Para ser capaz de prover o que Curitiba e seus cidadãos necessitam, quais devem ser as bases de um bom governo?
A estrutura lógica do Plano partiu inicialmente da definição da Visão de Futuro “Curitiba: a melhor qualidade de vida das capitais brasileiras” e do estabelecimento das perspectivas: impacto social, produção social e bom governo. Em seguida foram definidos seis eixos, como base para a seleção dos objetivos:
• Morar em Curitiba;
• Aprender em Curitiba;
• Trabalhar em Curitiba;
• Cuidar em Curitiba;
• Viver em Curitiba; e,
• Bom Governo.
O mapa estratégico da Prefeitura pode ser visualizado na Figura 6.
Visando fortalecer a capacidade de governança para a implementação do Plano, a Prefeitura vem realizando desde 2007 um Programa de Desenvolvimento Gerencial ­ um programa de educação permanente para os Gestores Públicos da PMC ­ que tem com finalidade principal 12
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a de desenvolver novas competências de conhecimento, de habilidades e de atitudes gerenciais, contribuindo desta forma para a elevação do padrão da gestão pública municipal. O PDG foi concebido e vem sendo implementado com base nas premissas: do Plano de Desenvolvimento de Competências dos servidores da PMC, tais como:
• Educação continuada
• Consonância com as diretrizes governamentais
• Alinhamento aos eixos estratégicos de governo
• Abrangência a todos os servidores da PMC
• Aplicabilidade do conhecimento nas ações cotidianas
• Responsabilidade dos servidores no seu auto­desenvolvimento
• Construção e compartilhamento de conhecimentos de forma permanente
• Inovação nos processos de trabalho
• Valorização de talentos para as funções de docência nos eventos de qualificação profissional
• Parcerias com outras instituições
No ano de 2007 o Programa teve como foco a internalização dos critérios de excelência tendo como base os utilizados pelo Premio Nacional da Qualidade do Governo Federal: liderança, estratégia e planos, cidadão e sociedade, processos, pessoas, e resultados. Além disto, foi concebido e aplicado o Índice de Desenvolvimento da Gestão Pública, ­ IDGP ­ um Instrumento de Política de Governança que estimula e avalia as práticas de excelência em gestão, composto por 22 indicadores estratégicos, agrupados de acordo com os critérios anteriormente assinalados. Os resultados foram consolidados (critério a critério e total) por secretaria, de tal sorte que cada uma delas tem a sua pontuação absoluta e a sua posição em relação à media da Prefeitura. Tendo como base as lições apreendidas dos anos anteriores o PDG 2008 foi concebido com os seguintes objetivos:
• Aprofundar a compreensão do corpo de dirigentes da PMC sobre excelência em gestão pública tendo como referência o IDGP
• Contribuir para o processo de construção coletiva de um Plano de Melhoria da Gestão visando a elevação das pontuações das Secretarias e, como conseqüência, da PMC tendo como horizonte a aplicação de uma nova medição no final de 2009.
• Comprometer o quadro de dirigentes da PMC a realizar o desdobramento do Plano de Melhorias junto às suas respectivas equipes
Para isto foram realizados Oficinas de Trabalho organizadas em 3 momentos, a saber:
Momento 1 – Seminário de abertura abordando os temas do debate contemporâneo em gestão pública e o exame de experiências de sucesso (o caso de MG).
Momento 2 – Oficinas de modelagem dos planos de desenvolvimento com o seguinte conteúdo proposto:
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•
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Desenvolvendo a gestão pública por meio de indicadores de desempenho
Elementos de gestão orientada para resultados e a criação de valor público
Visão sistêmica e pensamento estratégico
Estratégia e comprometimento para a obtenção de resultados sustentáveis
Momento 3 – seminário de encerramento com a apresentação dos resultados.
Em 2009 o Programa orientou­se para o fortalecimento da cultura de resultados tendo como referência os contratos de gestão que foram pactuados com as Secretarias e o Gabinete do Prefeito para a implementação da Agenda Estratégica. Os objetivos foram:
• Desenvolver competências e habilidades técnicas de gerenciamento por projeto, visando aplicabilidade prática nos projetos do Plano de Governo.
• Desenvolver análise e melhoria de seu projeto em exercícios práticos no decorrer do curso.
• Obter, ao final do curso, projeto revisto à luz de conceitos de gestão por projetos.
A metodologia combinou aspectos conceituais (abordando temas como: estratégia, indicadores de desempenho, processo decisório, gerenciamento de projetos, liderança e trabalho em equipe) com sessões de praticagem, onde os participantes trabalharam no desdobramento dos objetivos estratégicos e definição de planos de enfrentamento de pontos críticos.
4. Considerações Finais
Os três casos apresentados mostram a relação e a importância do envolvimento das pessoas no processo de implementação da gestão para resultados no sentido de fortalecer a cultura de gestão pra resultados, requisito essencial para a implementação sustentada de qualquer iniciativa de transformação institucional. Além do relato das práticas de iniciativas relacionadas às pessoas, os casos relatados revelam muitos sinais de subscrição à valores da gestão para resultados – que podem e devem ser objeto de mensuração por meio de futuras investigações.
A participação dos autores nos casos em tela possibilitou captar inúmeros sinais de ampliação da consciência estratégica, iniciativa, prontidão e accountability – presentes na interação em oficinas de trabalho, nos relatos de avaliação destas oficinas e no discurso (oficial, dos relatórios e comunicações formais, e informal). Estas percepções permitem que se levantem algumas reflexões sobre o fortalecimento da cultura de gestão orientada para resultados.
Primeiramente, liderança. O papel dos lideres é fundamental em pelo menos dois sentidos: manter e articular o patrocínio do processo de transformação, inspirando, mobilizando a partir de uma visão; e sinalizar a subscrição dos valores da gestão para resultados em múltiplos sentidos, tais como discurso e relacionamento em geral.
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Segundo, desenvolvimento gerencial. Trata­se de reproduzir o comportamento do líder em todos os escalões organizacionais, buscando­se um amplo engajamento do corpo gerencial e fortalecendo seu papel de líder de equipes na mesma direção de sinalizar a subscrição dos valores da gestão para resultados.
Terceiro, gestão de pessoas. É essencial que as pessoas possam se apropriar do processo de transformação por meio de maior qualificação, o que envolve o desenvolvimento de competências múltiplas (técnicas, gerenciais e emocionais) que as valorizem como profissionais e como pessoas. Profissionais e pessoas que crescem com a gestão para resultados, subscrevem a gestão para resultados. Analogamente, é necessário que os sistemas de gestão de RH possam estar alinhados com este ideal, no que concerne à compensação e avaliação, principalmente.
Quarto, mas não em menor importância, iluminação social. Não se trata apenas de externar à sociedade, extravasar, a experiência de transformação institucional, mas de ampliar a consciência da sociedade sobre políticas publicas e resultados.
Referências Bibliográficas
KUHN, T. S. Postscript­1969. In The structure of scientific revolutions. Chicago: University of Chicago Press. 1970
Tolbert P. & Zucker, L. (1997). The institutionalization of institutional theory. In: The handbook of organizational studies. Sage.
Coleman JS. (1990). Foundations of Social Theory. Cambridge: Belknap Press of Harvard University Press.
Brinton, M. & Nee, B. (2001). The New Institutionalism in Sociology. Stanford University Press.
Tamayo, A. & Gondim, M. G. C. (1996). Escala de valores organizacionais. Revista de Administração da USP.
Rokeach, M. (1973). The Nature of Human Values. New York: The Free Press.
Hunter Lewis (1990/1991). A Question of Values: Six Ways We Make the Personal Choices That Shape Our Lives.
Resenha Biográfica
Caio Marini: Especialista em engenharia industrial pela PUC/RJ e administrador público pela EBAPE/FGV. Já ocupou posições executivas em empresas privadas e na administração pública, em especial no Ministério da Administração e Reforma do Estado, na Secretaria de Estado do Patrimônio e Administração e no Serviço Federal de Processamento de Dados do Ministério da Fazenda, onde foi Diretor de Negócios. É consultor junto a organismos internacionais (BID, Banco Mundial e Nações Unidas) em projetos de cooperação técnica internacional nas áreas de Reforma do Estado e modernização da gestão pública. No país, atua como consultor junto a diversas organizações federais, estaduais, municipais e do terceiro setor. É professor­colaborador da Fundação Dom Cabral, da Fundação Getúlio Vargas e de escolas de governo no Brasil e no exterior. Tem diversas publicações no país e 15
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no exterior sobre gestão estratégica, transformação do Estado e desenvolvimento gerencial. É co­autor, junto com Humberto Martins, da abordagem do Governo Matricial. É Diretor do Instituto Publix.
Humberto Falcão Martins: Doutor em Administração, Mestre em Administração Pública pela EBAPE/FGV e especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental pela ENAP. Já ocupou posições executivas em empresas privadas e na administração pública, em especial no Ministério da Administração e Reforma do Estado e no Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, onde foi Secretário de Gestão, delegado do Brasil no Comitê de Gestão Pública da OCDE e Presidente da Rede de Gestão Pública e Transparência do BID. É professor­colaborador da Fundação Dom Cabral e de escolas de governo no Brasil e no exterior. É palestrante, autor de inúmeras publicações e consultor junto a organismos internacionais em diversos temas relacionados à gestão pública. É co­autor, junto com Caio Marini, da abordagem do Governo Matricial. É Diretor do Instituto Publix.
Quadros, Tabelas e Gráficos
Quadro 1. Os seis E’s de definição do desempenho
Dimensão de Esforço
Economicidade pode ser compreendida como o processo de captação e uso de recursos com o menor ônus possível, dentro dos requisitos e da quantidade exigidas de insumos (recursos, pessoas, tempo).
Execução refere­se à realização de processos e atividades segundo os prazos e requisitos estabelecidos.
Excelência caracteriza­se pela conformidade aos critérios e padrões de qualidade, visando à realização dos processos, atividades e projetos na busca da melhor execução, eficiência e eficácia, sendo assim um elemento transversal à cadeia de valor.
Dimensão de Resultado
Eficiência caracteriza­se como a relação entre os produtos gerados (outputs) e os insumos empregados na busca de melhor desempenho dos processos, atividades e projetos com relação ao custo envolvido e ao tempo destinado, medindo o esforço de transformação.
Eficácia é compreendida como as especificações do produto (output), isto é, a quantidade e a qualidade de produtos e serviços entregues ao usuário (beneficiário direto dos produtos e serviços da organização), sendo envolvida pelos critérios de excelência e influenciada pela eficiência da organização.
Efetividade caracteriza­se como os impactos gerados por produtos, processos ou projetos. Busca a relação entre o impacto previsto e o realizado, bem como a análise dos resultados alcançados.
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Figura 1. Cadeia de valor e os seis E’s do desempenho®
Figura 2. Elementos do modelo de fortalecimento da cultura de gestão orientada para resultados.
PARADIGMA
VALORES
EXPERIÊNCIA
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Figura 3. Linha do tempo do projeto de Gestão para Resultados no Ministério da Saúde
Fase1
Fase3
Fase2
Pactuaçãode
Resultados
Mapeamento
dos Processos
Alinhamento
dos Processos
Abr 08
Jul 08
Nov08
Alinhamento
da Estrutura
Gestão da Mudança
e Implementação
Mai 09
Fev08
Mai 08
Set 08
Mar 09
Mapa Estratégico
do Mais Saúde
Diagnóstico
Institucional
Modelo de
Monitoramento
& Avaliação
Alinhamento
da Força de
Trabalho
Fev10
Set 09
Mapeamento
das Competências
Figura 4. Mapa Estratégico do Mais Saúde
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Jun10
Capacitação &
Sustentabilidade
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Figura 5. Mapa das Políticas de Gestão Pública do Governo do Espírito Santo.
VISÃO DE FUTURO: EXCELÊNCIA EM GESTÃO PARA O DESENVOLVIMENTO E A INCLUSÃO SOCIAL
PERSPECTIVA DAS PARTES INTERESSADAS
Cidadãos
Promover a
transparência e
controle social
Simplificar a
relação do Estado
com o cidadão
Universalizar o
acesso aos
serviços
com qualidade
Promover a
austeridade e o
controle na gestão
de recursos
Fomentar e
desenvolver a
governança social
Cúpula de
governo
Administração
Pública
Assegurar a
gestão da
estratégia
governamental
e a coordenação
de governo
Implantar a
Gestão Orientada
para Resultados
Garantir a alocação
eficiente dos
recursos públicos
Garantir a
legalidade dos
atos
do governo
Fortalecer as
capacidades de
formulação,
Implementação e
avaliação de políticas
públicas
Prover
informação para
a tomada de
decisão
Simplificar processos
administrativos
Municípios
Setor Privado
Promover a
sinergia
das ações
inter governamentais
Criar um ambiente
favorável aos
negócios
3º setor
Contribuir para
a melhoria da
gestão municipal
Estimular o aumento
da participação da
Sociedade civil na
prestação de
serviços públicos
Órgãos de
controle
Garantir a
legalidade dos
atos
do governo
Imprensa
Dar transparência
sobre as ações e
decisões do
estado
Servidores
Promover a
profissionalização,
valorização,
meritocracia e
qualidade de vida
Promover o
desenvolvimento
do perfil de
competências
Assegurar a
Qualidade
do clima
organizacional
Melhorar a
Qualidade
da comunicação
interna
Desenvolver a
cultura da ética
PERSPECTIVA DOS DOMÍNIOS INSTITUCIONAIS
1. Planejamento
governamental
2. Serviços
administrativos
Garantir a eficiência dos processos de:
3. Controle
interno e externo
4. Gestão fiscal
Garantir a integração entre os processos de:
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5. Modernização
administrativa
6. Recursos
Humanos
Garantir a inovação nos processos de:
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Figura 6. Mapa síntese da Prefeitura de Curitiba
Curitiba – a melhor qualidade de vida das capitais brasileiras
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