Proposta de Gestão Operacional para o Atendimento de Desastres

Transcrição

SECRETARIA DE ESTADO DOS NEGÓCIOS DA SEGURANÇA PÚBLICA
POLÍCIA MILITAR DO ESTADO DE SÃO PAULO
CENTRO DE APERFEIÇOAMENTO E ESTUDOS SUPERIORES
CURSO SUPERIOR DE POLÍCIA INTEGRADO – 2005
PROPOSTA DE GESTÃO OPERACIONAL
PARA O ATENDIMENTO DE DESASTRES E
CATÁSTROFES LOCAIS PELO CORPO DE
BOMBEIROS
DA
POLÍCIA
MILITAR
ESTADO DE SÃO PAULO
Major PM Reginaldo Campos Repulho
São Paulo
2005
DO
SECRETARIA DE ESTADO DOS NEGÓCIOS DA SEGURANÇA PÚBLICA
CENTRO DE APERFEIÇOAMENTO E ESTUDOS SUPERIORES
CURSO SUPERIOR DE POLÍCIA INTEGRADO– 2005
PROPOSTA DE GESTÃO OPERACIONAL
PARA O ATENDIMENTO DE DESASTRES E
CATÁSTROFES
PELO
BOMBEIROS
POLÍCIA
DA
CORPO
MILITAR
DE
DO
ESTADO DE SÃO PAULO
Major PM Reginaldo Campos Repulho
Monografia de conclusão de curso, sob
orientação do Cel Res PM Edson
Gonçalves – Ex-Comandante do Corpo
de Bombeiros Metropolitano da PMESP
São Paulo
2005
Dedicatória
A minha esposa, Carla, e a minhas
filhas, Gabriella e Isabella, por estarem sempre
presentes em todos os momentos da minha
vida.
A meus pais, por possibilitarem mais
uma etapa no meu aperfeiçoamento.
A meus irmãos e familiares, pelo amor,
dedicação e incentivo nos momentos mais
difíceis.
Agradecimentos
A Deus, por mais esta oportunidade
de evolução.
Ao Coronel PM Edson Gonçalves,
meu Comandante e Orientador, pelas sábias
palavras nos momentos de dúvida.
Aos Oficiais, Praças e Funcionários
Civis do Corpo e Bombeiros, pelo apoio na
elaboração desta obra.
Ao Comando do CAES, Instrutores,
Professores e demais integrantes dessa digna
casa de ensino, pelos conhecimentos que
foram transmitidos.
LISTA DE FIGURAS
Figura 01 -
Mapa retratando o número acidentes naturais por região do globo . 29
Figura 02 -
Mapa mostrando o número de pessoas mortas e feridas por região
do globo
Figura 03 -
......................................................................................................... 29
Mapa que demonstra a distribuição de ocorrências por tipo e por
regiões do globo ................................................................................................. 30
Figura 04 2001
Atentado terrorista no World Trade Center em 11 de setembro de
......................................................................................................... 31
Figura 05 -
Momento do colapso de uma das Torres Gêmeas........................... 31
Figura 06 -
Cenário desesperador da região após o impacto do tsunami da Ásia .
......................................................................................................... 32
Figura 07 -
Gráfico demonstrando o aumento do número de ocorrências ao
longo dos anos ................................................................................................... 33
Figura 08 -
Os 10 acidentes que mais causaram vítimas mortas no período de
2004/2005 ......................................................................................................... 33
Figura 09 -
Os 10 acidentes que mais geraram perdas materiais no período de
2004/2005 ......................................................................................................... 34
Figura 10 -
Representação esquemática das variações de magnitude/impactos ...
......................................................................................................... 61
Figura 11 -
Ciclo do atendimento de emergências ............................................. 65
Figura 12 -
Organograma SICOE ....................................................................... 87
Figura 13 -
Reunião do efetivo da Força-Tarefa para emprego operacional ...... 89
Figura 14 -
Dinâmica do desastre ....................................................................... 95
Figura 15 -
Comparação de provisão e disponibilidade de recursos .................. 99
Figura 16 -
Desastre gradual ............................................................................ 100
Figura 17 -
Ciclo PDCA .................................................................................... 101
Figura 18 -
Atendimento operacional do CB e vista do Centro de São Paulo .. 103
Figura 19 -
Órgãos de apoio ao CB .................................................................. 104
Figura 20 -
Queda do teto da igreja em Osasco ............................................... 110
Figura 21 -
Queda de aeronave da TAM .......................................................... 113
Lista de Figuras
6
Figura 22 -
Explosão do Shopping Osasco Plaza ............................................ 114
Figura 23 -
Incêndio florestal ............................................................................ 117
Figura 24 -
Enchente na Marginal do Tietê....................................................... 118
Figura 25 -
CAMU – Mata fogo ......................................................................... 119
Figura 26 -
CAMU - Enchente .......................................................................... 120
Figura 27 -
Simulado em Favela na Zona Leste da Capital .............................. 122
Figura 28 -
Simulado no Rodoanel Mário Covas - SP ...................................... 126
Figura 29 -
Processo de Gestão de Risco ........................................................ 132
Figura 30 -
Risco de deslizamentos ................................................................. 138
Figura 31 -
Área sujeita a enchentes ................................................................ 139
Figura 32 -
Matriz de avaliação qualitativa de riscos ........................................ 145
Figura 33 -
Avaliação de risco .......................................................................... 146
Figura 34 -
Tratamento dos riscos .................................................................... 147
Figura 35 -
Local para abrigo provisório ........................................................... 156
Figura 36 -
Modelo de mapa............................................................................. 164
Figura 37 -
Modelo de mapa para estudos sobre enchentes............................ 165
Figura 38 -
Mapa de ameaças múltiplas de SP ................................................ 168
Figura 39 -
Região/I FEMA ............................................................................... 169
Figura 40 -
Mapa de risco específico ................................................................ 170
Figura 41 -
Mapa de enchente da região de Santo André ................................ 171
Figura 42 -
Metodologia para elaboração de Mapas de Riscos........................ 175
Figura 43 -
Detalhe do processo de elaboração de Mapas .............................. 177
Figura 44 -
Integração entre os Planos Operacionalmente Ativos .................... 189
Figura 45 -
Diagrama de Implementação do Plano de Emergências da
Comunidade .................................................................................................... 194
Figura 46 -
Processo de elaboração do Plano.................................................. 197
Figura 47 -
Organização do GPEL ................................................................... 237
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 -
Questão 1 – Localização do Posto. ................................................... 220
Gráfico 2 -
Questão 2 – Tempo de Comando de Posto. ...................................... 220
Gráfico 3 -
Questão 3 – Se exerce o cargo de Comandante do Posto com
exclusividade.................................................................................................... 221
Gráfico 4 -
Questão 4 – Se já empregou o SICOE na sua região. ...................... 222
Gráfico 5 -
Questão 5 – Já necessitou de apoio de órgãos externos ao CB? ..... 222
Gráfico 6 -
Questão 5 – B – Julga que pode melhorar o relacionamento com esses
órgãos? ........................................................................................................... 224
Gráfico 7 -
Questão 6 – Quanto à importância dada ao apoio dos órgãos
externos ao CB em ocorrências? ..................................................................... 225
Gráfico 8 -
Questão 7 – Sobre a facilidade da mobilização e disponibilizarão dos
recursos para os atendimentos do CB. ............................................................ 225
Gráfico 9 -
Questão 8 – Existência do Plano de Gerenciamento de Emergência
Local.
....................................................................................................... 226
Gráfico 10 -
Questão 9 – Existência do Mapa de Riscos e Recursos Locais..... 226
Gráfico 11 -
Questão 10 – Se julga necessário receber a instrução específica
para elaborar o planejamento de emergências e mapeamento dos riscos de sua
área?
....................................................................................................... 227
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 -
Ocorrências atendidas pelo Corpo de Bombeiros em 2004................. 41
Tabela 2 -
Vítimas salvas pelo Corpo de Bombeiros do Estado de São Paulo em
2004
Tabela 3 2004
............................................................................................................. 41
Vítimas mortas em ocorrências atendidas pelo Corpo de Bombeiros em
............................................................................................................. 42
Tabela 4 -
Risco 1: Inundação de uma cidade “x” ............................................... 135
Tabela 5 -
Risco 2: Acidente ferroviário com múltiplas vítimas na área do PB ... 136
Tabela 6 -
Risco 3: Acidente de trânsito com vítima em determinada região ..... 136
Tabela 7 -
Priorização dos Riscos ...................................................................... 136
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 impactos
Exemplo da Tabela das Medidas qualitativas de conseqüências ou
....................................................................................................... 143
Quadro 2 -
Exemplo de Tabela das Medidas qualitativas de probabilidade ..... 144
Quadro 3 -
Exemplo da Tabela matriz de análise qualitativa de riscos – Nível de
risco
Quadro 4 -
....................................................................................................... 144
Diagrama de Implementação do Plano de Emergências da
Comunidade (APELL) ...................................................................................... 193
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
NOME
SIGNIFICADO
AB
AUTO-BOMBA
ABGÁS
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DOS PRODUTORES DE
GÁS
ABIQUIM
ASSOCIAÇÃO
BRASILEIRA
DAS
INDÚSTRIAS
QUÍMICAS
AC
AUTO-COMANDO
APELL
AWRENESS
AND
PREPARADNESS
FOR
EMERGENCY AT LOCAL LEVEL
APP
ANÁLISE PRELIMINAR DE PERIGO
APR
ANÁLISE PRELIMINAR DE RISCO
AS
AUTO-SALVAMENTO
AT
AUTO-TANQUE
CAMU
CAMINHÃO MULTI-USO
CB
CORPO DE BOMBEIROS
CBM
COMANDO DE BOMBEIROS METROPOLITANO
CBO
CURSO DE BOMBEIROS PARA OFICIAIS
CBS
CURSO DE BOMBEIROS PARA SARGENTOS
CEDEC
COORDENADORIA ESTADUAL DE DEFESA CIVIL
CET
COMPANHIA DE ENGENHARIA DE TRÁFEGO
CETESB
COMPANHIA DE TECNOLOGIA DE SANEAMENTO
AMBIENTAL
CGE
CENTRO DE GERENCIAMENTO DE EMERGÊNCIAS
CIATOX
CENTRO
DE
INFORMAÇÃO
E
ATENÇÃO
TOXICOLÓGICA
CODAR
CODIFICAÇÃO
DE
DESASTRES,
AMEAÇAS
RISCOS
COE
COMANDO DE OPERAÇÕES ESPECIAIS
COMMDEC
COORDENADORIA MUNICIPAL DE DEFESA CIVIL
CONSEG
CONSELHO COMUNITÁRIO DE SEGURANÇA
E
Lista de Abreviaturas e Siglas
11
CORDEC
COORDENADORIA REGIONAL DE DEFESA CIVIL
CPFL
COMPANHIA DE FORÇA E LUZ
DC
DEFESA CIVIL
DER
DEPARTAMENTO DE ESTRADAS E RODAGEM
DOP/CCB
DEPARTAMENTO DE OPERAÇÕES DO COMANDO
DO CORPO DE BOMBEIROS
EPCRA
EMERGENCY PLANNING AND COMMUNITY RIGHTLO-KNOW ACT
FEMA
FEDERAL
EMERGENCY
MANAGEMENT
ASSOCIATION
FFAA
FORÇAS ARMADAS
FT
FORÇA TAREFA
GATE
GRUPO DE AÇÕES TÁTICAS ESPECIAIS
GB
GRUPAMENTO DE BOMBEIROS
GCM
GUARDA CIVIL METROPOLITANA
GLP
GÁS LIQUEFEITO DE PETRÓLEO
GPEL
GRUPO
DE
PLANEJANTO
DAS
EMERGÊNCIAS
LOCAIS
GRPAe
GRUPAMENTO DE RADIOPATRULHAMENTO AÉREO
IC
INSTITUTO DE CRIMINALÍSTICA
IG
INSTITUTO DE GEOLOGIA
IML
INSTITUTO MÉDICO-LEGAL
IPT
INSTITUTO DE PESQUISAS TECNOLÓGICAS
IT
INSTRUÇÃO TÉCNICA
LOM
LEI DE ORGANIZAÇÃO DO MUNICÍPIO
MAM
MAPA DE AMEAÇAS MÚLTIPLAS
MP
MINISTÉRIO PÚBLICO
MRR
MAPA DE RISCOS E RECURSOS
NFPA
NATIONAL FIRE PROTETION ASSOCIATION
NOB
NORMA OPERACIONAL DE BOMBEIROS
NUDEC
NÚCLEO DE DEFESA CIVIL
OPM
ORGANIZAÇÃO POLICIAL-MILITAR
PAM
PLANO DE AUXÍLIO MÚTUO
PAP
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO-PADRÃO
Lista de Abreviaturas e Siglas
12
PB
POSTO DE BOMBEIROS
PC
POLÍCIA CIVIL
PCDC
PLANO DE CONTINGÊNCIA DE DEFESA CIVIL
PEL
PLANO DE EMERGÊNCIAS LOCAL
PGEE
PLANO DE GERENCIAMENTO DE EMERGÊNCIAS
ESTADUAL
PGEL
LOCAL
PGER
REGIONAL
PGES
SETORIAL
PMESP
POP
PROCEDIMENTO OPERACIONAL-PADRÃO
PP
PRODUTOS PERIGOSOS
PPDC
PLANO PREVENTIVO DE DEFESA CIVIL
PPI
PLANO PARTICULAR DE INTERVENÇÃO
RINEM
REDE INTEGRADA E EMERGÊNCIAS
SABESP
COMPANHIA DE SANEAMENTO BÁSICO DO ESTADO
DE SÃO PAULO
SAMU
SISTEMA DE ATENDIMENTO MÉDICO UNIFICADO
SAS
SERVIÇO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
SGB
SUB-GRUPAMENTO DE BOMBEIROS
SICOE
SISTEMA
DE
COMANDO
DE
OPERAÇÕES
EMERGÊNCIAS
SINDEC
SISTEMA NACIONAL DE DEFESA CIVIL
UR
UNIDADE DE RESGATE
VO
VIATURA OPERACIONAL
EM
SUMÁRIO
RESUMO.............................................................................................. 20
ABSTRACT.......................................................................................... 21
INTRODUÇÃO ..................................................................................... 22
1 OS DESASTRES E AS CATÁSTROFES ....................................... 27
1.1
No Mundo .................................................................................. 28
1.2
No Brasil .................................................................................... 34
1.3
No Estado de São Paulo............................................................ 38
2 NOÇÕES GERAIS SOBRE DESASTRES ...................................... 43
2.1
Condicionantes Gerais da Política Nacional de Defesa Civil...... 43
2.2
Diretrizes Básicas do Governo................................................... 44
2.3
Conceituação de Desastres ....................................................... 46
2.4
Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC.............................. 51
2.5
Classificação dos Desastres ...................................................... 52
2.5.1 Quanto à intensidade ................................................................. 53
2.5.1.1 Desastres de nível I ................................................................. 53
2.5.1.2 Desastres de nível II ................................................................ 53
2.5.1.3 Desastres de nível III ............................................................... 54
2.5.1.4 Desastres de nível IV ............................................................... 54
2.5.2 Quanto à origem ........................................................................ 55
2.5.2.1 Desastres naturais ................................................................... 55
2.5.2.2 Desastres humanos ou antropogênicos ................................... 56
2.5.2.3 Desastres mistos ..................................................................... 57
2.5.3 Quanto à evolução..................................................................... 57
2.5.3.1 Desastres súbitos ou de evolução aguda................................. 57
2.5.3.2 Desastres de evolução crônica e gradual ................................ 58
Sumário
14
2.5.3.3 Desastres por somação de efeitos parciais .............................. 58
2.6
Conceito de Segurança Global .................................................. 59
2.7
Fases Gerais do Atendimento dos Desastres ............................ 62
2.7.1 Preventiva.................................................................................. 63
2.7.2 Socorro ...................................................................................... 63
2.7.3 Assistencial................................................................................ 64
2.7.4 Recuperativa ............................................................................. 64
3 O PAPEL DOS MUNICÍPIOS FRENTE ÀS EMERGÊNCIAS ......... 66
3.1
A Urbanização e as Emergências .............................................. 66
3.2
Organização dos Municípios ...................................................... 68
3.3
Instrumentos Legais .................................................................. 70
3.3.1 Lei Orgânica do Município (LOM) .............................................. 70
3.3.2 O Estatuto das Cidades ............................................................. 71
3.3.3 Plano Diretor Estratégico ........................................................... 73
3.4
Estrutura de Atendimento de Emergências Locais .................... 74
3.4.1 Recursos municipais .................................................................. 76
3.4.2 Participação de outros órgãos ................................................... 77
3.4.3 O papel da comunidade ............................................................. 79
3.4.4 O papel da Coordenadoria Municipal de Defesa Civil (COMDEC)81
3.5
O Gerente de Cidades - A “Nova Profissão” .............................. 82
4 O CORPO DE BOMBEIROS NO ATENDIMENTO DAS
EMERGÊNCIAS ........................................................................ 84
4.1
Aspectos Legais da Competência do Corpo de Bombeiros para o
Atendimento a Desastres........................................................... 84
4.2
Estrutura Operacional de Atendimento Emergencial.................. 85
4.2.1 Em situação de normalidade operacional .................................. 85
4.2.2 Sistema de Comando de Operações em Emergências (SICOE) 86
4.2.3 Força-Tarefa .............................................................................. 88
Sumário
15
4.2.4 Procedimento Operacional-Padrão (POP) e Plano Particular de
Intervenção (PPI) ....................................................................... 90
4.3
Principais Ações do Corpo de Bombeiros nas Emergências...... 91
4.3.1 Áreas de atuação operacional ................................................... 91
4.3.2 Estatísticas dos atendimentos operacionais .............................. 92
4.3.3 O ciclo do atendimento operacional do Corpo de Bombeiros..... 94
4.4
O Posto de Bombeiros nas Emergências .................................101
4.5
Demais Órgãos e Entidades Participantes do Atendimento
Emergencial em Conjunto com o Corpo de Bombeiros.............104
4.6
Cenário Atual Sobre o Atendimento às Emergências no Estado
de São Paulo ............................................................................106
4.6.1 São Paulo em números ............................................................106
4.6.2 Estudo de alguns casos reais de atendimentos de emergências .107
4.6.2.1 Desabamento de telhado de igreja em Osasco.......................108
4.6.2.2 Incêndio em indústria química.................................................110
4.6.2.3 Acidente aeronáutico com vítimas ..........................................112
4.6.2.4 Explosão no Shopping de Osasco ..........................................113
4.6.3 Estudo de algumas atividades planejadas e executadas pelo CB115
4.6.3.1 Operação Mata Fogo ..............................................................115
4.6.3.2 Operação Enchente ................................................................117
4.6.4 Estudo de alguns exercícios simulados integrados operacionais .120
4.6.4.1 Explosão e incêndio em favela................................................121
4.6.4.2 Acidente de trânsito com múltiplas vítimas envolvendo produtos
perigosos ................................................................................125
4.6.5 Lições aprendidas.....................................................................127
5 INSTRUMENTOS PARA AUXILIAR A GESTÃO DE
EMERGÊNCIAS .......................................................................129
5.1
Gestão de Riscos .....................................................................130
5.1.1 Delimitações das áreas de risco ...............................................133
Sumário
16
5.1.2 Estabelecimento dos contextos e critérios ................................133
5.1.2.1 Desenvolvimento de critérios de avaliação de riscos ..............134
5.1.3 Identificação dos riscos.............................................................137
5.1.4 Análise de risco ........................................................................140
5.1.4.1 Generalidades ........................................................................140
5.1.4.2 Conseqüências e probabilidades ............................................141
5.1.4.3 Tipos de análises ....................................................................142
5.1.5 Avaliação de riscos ...................................................................145
5.1.6 Tratamento dos riscos ..............................................................146
5.1.7 Monitoramento e análise crítica ................................................148
5.1.8 Comunicação e consulta...........................................................148
5.1.9 Ferramentas e técnicas para identificação dos riscos ...............149
5.2
Gestão de Recursos .................................................................151
5.2.1 Tipos de recursos .....................................................................153
5.2.1.1 Recursos materiais .................................................................153
5.2.1.2 Recursos humanos .................................................................154
5.2.1.3 Serviços e instalações ............................................................155
5.2.1.4 Procedimentos operacionais implantados ...............................156
5.2.2 Dimensionamento de recursos .................................................157
5.2.3 Aspectos relevantes na administração de recursos ..................159
5.3
Mapa de Riscos e Recursos .....................................................161
5.3.1 Construindo mapas...................................................................172
5.3.2 Formas de representações .......................................................177
5.4
Planejamento ............................................................................178
5.4.1 Generalidades ..........................................................................178
5.4.2 Conceito ...................................................................................181
5.4.3 Objetivos do planejamento .......................................................183
5.4.4 Responsável e participantes .....................................................185
5.4.5 Níveis do planejamento ............................................................185
Sumário
17
5.4.6 Áreas de atuação......................................................................186
5.4.7 Abrangência de planejamento ..................................................187
5.4.8 Inter-relação e subordinação ....................................................188
5.4.9 Características dos planos ........................................................190
5.4.10 Fases do processo de elaboração do plano .............................191
5.4.11 Estrutura formal do plano..........................................................198
5.4.11.1 Modelo sugerido por David Alexander ..................................199
5.4.11.2 Modelo sugerido por Serpa ..................................................201
5.4.11.3 Estrutura do modelo APELL .................................................202
5.4.11.4 Estrutura do modelo FEMA (Business & Industry) ................203
5.4.11.5 Plano de Atendimento de Emergência (PAE) – SC ..............204
5.4.11.6 Plano Geral de Mitigação do Estado da Califórnia – EUA ....204
5.4.11.7 Estrutura do Plano Particular de Intervenção .......................205
5.4.11.8 Estrutura do Plano de Auxílio Mútuo (PAM/ARAÇATUBA) ...206
5.4.11.9 Estrutura básica do plano de contingência ...........................207
5.4.11.10 Estrutura do Plano Comunitário Integrado – PCI/RINEM .....208
5.4.11.11 Estrutura do planejamento local de Massachusetts ..............210
5.4.11.12 Estrutura do Plano EPCRA (Emergency Planning and
Community Right – to – Know Act) .........................................211
5.4.12 Conteúdo material do plano ......................................................211
5.4.13 Algumas variáveis que podem interferir no planejamento das
emergências locais de bombeiros.............................................212
5.4.13.1 Infraestrutura da região ........................................................213
5.4.13.2 Aspectos legais ....................................................................213
5.4.13.3 Perfil da região .....................................................................213
5.4.13.4 Perfil da população...............................................................214
5.4.13.5 Capacidade de resposta da região frente a desastres..........214
5.4.13.6 Análise das vulnerabilidades ................................................214
5.4.13.7 Riscos existentes .................................................................215
Sumário
18
5.4.13.8 Recursos disponíveis ...........................................................215
5.4.13.9 Planos operacionais ativos ...................................................216
5.4.13.10 Demanda operacional e calendário de eventos ....................216
5.4.13.11 Potencial de resposta do Corpo de Bombeiros local ............217
5.4.14 Considerações gerais sobre o planejamento ............................217
6 AVALIAÇÃO DA PESQUISA ........................................................219
6.1
Questionário aos Comandantes dos Postos de Bombeiros ......220
6.2
Questionários Enviados aos Capitães ......................................228
7 PROPOSTAS DE MELHORIAS PARA O GERENCIAMENTO DE
DESASTRES PELO CORPO DE BOMBEIROS LOCAL .........232
7.1
Generalidades ..........................................................................232
7.2
Implantação do GPEL - Critérios Gerais ...................................234
7.2.1 Conceito ...................................................................................234
7.2.2 Membros do GPEL ...................................................................234
7.2.3 Estrutura ...................................................................................236
7.2.4 Missões ....................................................................................238
7.2.5 Reuniões ..................................................................................238
7.2.6 Organização e administração ...................................................239
7.3
Avaliação Preliminar de Riscos (APR) – Critérios Gerais .........240
7.4
Mapas de Riscos e Recursos Locais - Critérios Gerais ............241
7.4.1 Generalidades ..........................................................................241
7.4.2 Etapas da elaboração ...............................................................242
7.4.3 Tipos de mapas ........................................................................243
7.4.4 Linhas gerais sobre elaboração dos mapas ..............................244
7.4.4.1 Origem das fontes...................................................................244
7.4.4.2 Investigação dos antecedentes e comparações estatísticas ...244
7.4.4.3 Elaboração do inventário dos riscos e recursos ......................245
7.4.4.4 Tipos de ameaças...................................................................245
7.4.4.5 Agentes perturbadores e delimitação de zonas de riscos .......246
Sumário
19
7.4.4.6 Indicação dos sistemas que podem ser afetados ....................247
7.4.4.7 Tipos de recursos ...................................................................247
7.4.5 Cartografia Básica ....................................................................248
7.4.5.1 Interpretação de escalas .........................................................248
7.4.5.2 Georefenciamento (GIS – Geographic Information System) ...249
7.4.5.3 Representações gráficas e simbologias ..................................250
7.4.5.4 Outros tipos de recursos que podem auxiliar na confecção dos
mapas .....................................................................................251
7.4.6 Responsáveis pela elaboração dos mapas ...............................252
7.5
Plano de Gerenciamento de Emergências Local (PGEL) –
Critérios Gerais .........................................................................253
7.5.1 Generalidades ..........................................................................253
7.5.2 Conceito ...................................................................................254
7.5.3 Objetivos do PGEL ...................................................................254
7.5.4 Características ..........................................................................255
7.5.5 Principais etapas de implantação do PGEL ..............................256
7.5.6 Estrutura do PGEL....................................................................257
CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................262
REFERÊNCIAS ...................................................................................267
APÊNDICE A – ANÁLISE PRELIMINAR DE RISCO ..........................274
APÊNDICE B – FORMAS DE REPRESENTAÇÕES DE RISCOS......294
APÊNDICE C – GUIA DE ELABORAÇÃO PARA O PGEL ................314
APÊNDICE D – FLUXOGRAMA DOS PLANOS .................................327
APÊNDICE E – QUESTIONÁRIO AOS CMT PB ................................329
APÊNDICE F – QUESTIONÁRIO AOS CAPITÃES DO CB................332
ANEXO A – CODAR ...........................................................................334
ANEXO B – SIMBOLOGIA DE DESASTRES .....................................340
RESUMO
Proposta de Gestão Operacional para o Atendimento de Desastres e
Catástrofes Locais pelo Corpo de Bombeiros da Polícia Militar do Estado de
São Paulo, por meio de pesquisa bibliográfica e levantamento de campo, dentro do
método hipotético-dedutivo, traz um delineamento da importância do papel exercido
pelo Posto de Bombeiros como um dos primeiros órgãos a ser empregado
oficialmente no contexto dos atendimentos de grandes emergências locais. Aborda a
complexidade desses atendimentos e a necessidade de as Forças de Respostas
Locais trabalharem de forma harmônica e perfeitamente integradas, pois só assim
será possível o aumento do potencial operacional e a redução dos efeitos danosos
de um desastre junto à comunidade. Pela complexidade e multi-institucionalidade
exigida nessas situações, é imperiosa a realização de um planejamento preventivo
integrado adequado, no qual deverá constar, além do estudo detalhado das
vulnerabilidades da região, uma minuciosa avaliação e o adequado mapeamento
dos seus riscos e recursos. Para tais atividades deverá ser constituído um grupo
especial de trabalho (Grupo de Planejamento de Emergências Local – GPEL),
formado por representantes dos principais órgãos de atuação nas emergências da
região. Foram levantadas as principais dificuldades encontradas pelos Comandantes
dos Postos de Bombeiros e, com a elaboração do Plano de Gerenciamento de
Emergências Local (PGEL), conforme proposto, pretende-se otimizar
significativamente o potencial operacional dos atendimentos do Corpo de Bombeiros
em todo o Estado. Por fim, este trabalho visa subsidiar os encarregados pelo
planejamento desses atendimentos, com o fornecimento de sugestões que
compõem uma proposta estrutural para a elaboração do PGEL.
ABSTRACT
Proposal of Operational Management for the Attendance of Disasters and Local
Catastrophes for the Body of Firemen of the Military Policy of the State of São Paulo,
by means of bibliographical research and survey of field, inside of the hypotheticaldeductive method, brings a delineation of the importance of the paper exerted for the
Rank of Firemen as one of the first agencies to be used officially in the context of the
attendance of great local emergencies. It approaches the complexity of these
attendance and the necessity of the Forces of perfectly integrated Local Answers to
work of harmonic form and, therefore will be possible the increase of the operational
potential and the reduction of the harmful effect of a together disaster to the
community. For the complexity demanded in these situations, the accomplishment of
an adjusted integrated preventive planning is imperious, in which it will have to
consist, beyond the detailed study of the vulnerabilities of the region, a minute
evaluation and the adjusted mapping of its risks and resources. For such activities a
special group of work will have to be constituted (Group of Local Planning of
Emergencies - GPEL), formed for representatives of the main agencies of
performance in the emergencies of the region. The main difficulties found for the
Commanders of the Ranks of Firemen had been raised and, with the elaboration of
the Plan of Management of Emergências Local (PGEL), as considered, are intended
to all optimize significantly the operational potential of the atendimentos of the Body
of Firemen in the State. Finally, this work aims at to subsidize the people in charge
for the planning of these atendimentos, with the supply of suggestions that compose
a proposal structural for the elaboration of the PGEL.
INTRODUÇÃO
Milhares de acidentes ocorrem todos os dias pelo mundo, gerando
incontáveis perdas humanas, patrimoniais e ambientais, criando sérios prejuízos e
transtornos para o dia-a-dia das populações atingidas, bem como para os órgãos
responsáveis pelo atendimento emergencial, especialmente os órgãos locais.
Diversas são as causas de desastres e catástrofes que assolam impiedosamente o
mundo, sendo mais constantes em uns do que em outros países, diversificando-se
nas intensidades e nas conseqüências geradas, porém, invariavelmente, resultando
situações bastante inconvenientes e indesejáveis para quem as enfrentam.
O Brasil, um país de dimensões geográficas continentais e com sérias
distorções sociais e de distribuição de recursos, infelizmente, não poderia ficar fora
desse triste contexto, sendo alvo de diversos acidentes com repercussões ainda
mais graves do que em outros lugares do mundo, principalmente por não dispor de
criterioso e rigoroso planejamento preventivo adequado, tornando-se ainda mais
vulnerável.
São Paulo, a terceira maior cidade do mundo e com um invejável parque
industrial, também, por diversas vezes, foi palco de grandes horrores, que
resultaram tristes conseqüências. Exemplos disto são os trágicos números de
vítimas alcançados quando da ocorrência do incêndio do edifício Andraus, em 1972;
ou do edifício Joelma, em 1974; ou ainda das enchentes do Vale do Ribeira, em
1983; da queda do avião Fokker 100 da TAM, em 1996; do desabamento de parte
do shopping de Osasco, em 1996; ou do deslizamento de Caraguatatuba e tantos
outros mais.
Introdução
23
O Estado de São Paulo possui 645 municípios, cada qual com suas
características e peculiaridades específicas, porém todos sujeitos à possibilidade de
incidência de ocorrências que envolvam algum tipo de emergência; portanto, fica
bastante clara a necessidade de estarem preparados para enfrentarem situações
adversas, que possam resultar em catástrofes ou desastres.
O Corpo de Bombeiros da Polícia Militar do Estado de São Paulo,
normalmente, é o primeiro órgão oficial empregado no atendimento emergencial a
desastres ou catástrofes junto à população, devendo estar, permanentemente,
preparado para o atendimento de tais emergências de maneira eficiente.
Além do Corpo de Bombeiros, vários outros órgãos e instituições
integram, de forma decisiva, o sistema de atendimento a desastres e catástrofes no
Estado de São Paulo, tais como órgãos públicos das esferas federal, estadual,
municipal, Defesa Civil, entidades privadas, hospitais, grupos de voluntários, a
própria comunidade local etc., sendo de suma importância que haja uma perfeita
integração entre todos.
Para um eficiente sistema de atendimento a desastres e catástrofes no
Estado de São Paulo, principalmente pela complexidade envolvida, é notória a
necessidade da elaboração de planos preventivos de emergências e planos
especiais de operações, não podendo relegar a resolução de tais situações
meramente aos sistemas normais de atendimentos que são empregados no dia-adia.
O sucesso do atendimento às situações que envolvam tais emergências
está diretamente ligado ao grau de preparo prévio da comunidade local, sendo mais
bem-sucedida a comunidade que consegue antecipar os avisos dos eventos
desastrosos previsíveis, adotando as medidas predefinidas para uma resposta
Introdução
24
rápida e eficiente no seu enfrentamento, ou, ainda, aquela que conseguir, de alguma
forma, criar condições de melhor gerenciamento de riscos e recursos para fazer
frente às possíveis situações que possam atingir-lhes, dotando-se de maior grau
geral de suportabilidade ou de melhor potencial de mobilização para defender-se de
tais males.
O Corpo de Bombeiros da Polícia Militar do Estado de São Paulo deve
estar completamente integrado ao sistema de atendimento de emergências do
Estado, principalmente em nível local (municipal), pois é aí que realmente haverá as
principais conseqüências dos eventos danosos indesejáveis e onde se faz mais
necessário e urgente o adequado preparo para atuar de forma rápida e eficaz, no
sentido de propiciar a melhor resposta para o atendimento de tais catástrofes.
O objetivo do presente trabalho foi demonstrar a necessidade do estudo
detalhado do perfil e dos recursos da região, visando facilitar uma atuação
operacional integrada entre os Postos de Bombeiros e as forças locais de
emergência.
Outro
objetivo
foi
ressaltar
a
importância
da
elaboração
e
implementação de um planejamento preventivo conjunto para dar a resposta
adequada às emergências enfrentadas.
A problemática surgiu ao se verificar que não há, no Corpo de Bombeiros
de São Paulo, um padrão de planejamento prévio para o atendimento das
emergências de grande vulto, devidamente implantado para os Postos de
Bombeiros, dificultando as ações de seus Comandantes, que, por vezes, realizam
medidas isoladas e desarticuladas para suprirem suas demandas operacionais.
A justificativa foi a premissa de que qualquer comandante operacional de
bombeiros, independentemente do seu nível de atuação, deve conhecer
detalhadamente o perfil da sua região e os recursos disponíveis para buscar o maior
Introdução
25
entrosamento possível com outros órgãos de atendimentos emergenciais locais e a
comunidade, proporcionando a melhor resposta operacional.
Como hipótese para a melhoria das condições operacionais do
atendimento a desastres e catástrofes pelo Corpo de Bombeiros, foi sugerida a
implementação, para todos os Postos do Estado de São Paulo, de um adequado
Planejamento Preventivo Integrado de Gerenciamento de Grandes Emergências
Locais, observando-se, entre outros aspectos, um adequado mapeamento dos riscos
locais, levantamento dos recursos disponíveis, bem com a sua mobilização,
acionamento e emprego.
A implantação desse sistema de gerenciamento de emergências locais,
além de ser uma importante ferramenta para os Comandantes de Postos
desempenharem suas missões com maior competência, possibilitará ao Comando
do Corpo de Bombeiros obter uma visão sistêmica e estratégica desses
atendimentos em todo Estado, pois os planos locais devem ser elaborados
obedecendo a um mesmo critério, claro e objetivamente estabelecido, possibilitando
um aproveitamento, com total sintonia, de todas as informações geradas em
qualquer nível operacional.
A pesquisa foi realizada com base no método hipotético-dedutivo, por
meio de pesquisas bibliográficas em livros, trabalhos monográficos e outras
publicações, nacionais e estrangeiras, pertinentes à área de estudo.
Também foram realizadas pesquisas de campo e estudos de casos,
observando-se ainda outros modelos de planos existentes, que foram comparados
e, quando possível, adequados à realidade operacional local.
Para que o trabalho tivesse exatidão nas suas propostas, concretizandose em uma obra real, viável e confiável, foram realizadas pesquisas junto a
Introdução
26
profissionais da área de concentração do tema proposto, bem como aos
Comandantes de Postos de Bombeiros de todo o Estado de São Paulo e de outros
estados do Brasil, mediante elaboração de questionários ou entrevistas sobre
assuntos de interesse.
Foram consultados também modelos adotados por outros países,
possibilitando comparações e adaptações necessárias e oportunas.
Outra fonte indispensável foi, sem sombra de dúvidas, a rede mundial de
computadores (internet), pois viabilizou e agilizou informações e contatos que
enriqueceram enormemente esta obra.
Capítulo
1
1
OS DESASTRES E AS CATÁSTROFES
Os desastres e catástrofes têm assolado a humanidade desde os seus
primórdios, causando sérios danos e prejuízos, quer à vida ou à saúde das pessoas,
quer ao meio ambiente ou ao patrimônio. Pesquisadores paleontólogos comprovam
a antiguidade do assunto quando trazem registros de desastres através das
inscrições feitas pelos homens das cavernas. Na Bíblia Sagrada, também o assunto
é referenciado em vários momentos, tal como a narrativa do grande dilúvio que
destruiu a Terra.
Primeiramente, os desastres tinham suas causas em fenômenos
naturais, tais como os terremotos, enchentes, vulcões, furacões, maremotos,
geadas, nevascas, chuvas fortes, vendavais, dentre outros. Com o progresso da
sociedade e o aumento das populações, principalmente após a revolução industrial e
o crescimento rápido e desordenado das cidades, aliaram-se, aos fenômenos
naturais, as causas humanas como fontes geradoras de desastres, figurando-se,
nesse sentido, as guerras, poluições, acidentes biológicos, derramamentos de
produtos químicos, grandes acidentes nos meios de transportes e outros.
Normalmente se afirma que os desastres e catástrofes não têm hora e
nem lugar para ocorrer, afetando a todos indistintamente, contudo, é verossímil
afirmar que, modernamente, existem meios de fazer algumas previsões desses
eventos e que as conseqüências são imensamente mais graves nas comunidades
menos preparadas para enfrentá-las.
Far-se-á um breve panorama histórico de alguns dos principais
desastres e catástrofes ocorridos no Mundo, no Brasil e no Estado de São Paulo.
Os Desastres e as Catástrofes
28
1.1 No Mundo
O panorama mundial de desastres é bastante variado e complexo,
abrangendo uma gama muito grande de ocorrências de diversas naturezas e
intensidades, ressaltando as enormes diferenças culturais, econômicas e sociais
existentes entre as comunidades do planeta, ficando muito claro as diferenças
quanto às vulnerabilidades de cada região e os reflexos causados pelos impactos
sofridos.
Pela sua complexidade, extensão territorial, distribuição populacional,
características de clima, de relevo, das culturas e diferenças de todo tipo, o planeta
está sujeito à ocorrência de inúmeros e variados acidentes, resultando, da mesma
forma, conseqüências de proporções graves e desiguais.
Para melhor ilustrar o cenário mundial, as figuras a seguir mostram a
distribuição de ocorrências de acidentes causadas por fontes naturais no mundo
(figura 1) e as mortes e perdas resultantes de tais acidentes (figura 2), pelas quais
se pode notar que em alguns locais (principalmente na América do Norte), apesar da
grande incidência de ocorrência de acidentes, as conseqüências são menos graves
do que em outros locais que demonstram menores condições e preparação para
enfrentar e suportar os efeitos de tais emergências, gerando com isso um maior
número de vítimas mortas e perdas de uma forma geral.
29
Figura 01 - Mapa retratando o número acidentes naturais por região do globo
Fonte: Université Catholiqué de Louvain
Figura 02 - Mapa mostrando o número de pessoas mortas e feridas por região do
globo
30
Figura 03 - Mapa que demonstra a distribuição de ocorrências por tipo e por
regiões do globo
Uma análise e estudo dos desastres e catástrofes sobre uma visão
mundial, obrigatoriamente, leva a fazer referências às guerras e aos conflitos entre
os homens, que tantas vítimas e perdas causam ao mundo, mas também deve-se
lembrar das vítimas originadas pelas incisivas condições de miséria à que são
submetidos alguns povos do planeta.
Somente como ilustração do quadro mundial, pode-se citar alguns casos
bastante recentes de ocorrências de desastres e catástrofes, tais como o atentado
terrorista ocorrido nos Estados Unidos em 11 de setembro de 2001, no World Trade
Center, quando as torres gêmeas foram atingidas por dois aviões de grande porte,
resultando em um cenário de extrema violência, pois, após os incêndios, as torres
entraram em colapso, desabando e provocando aproximadamente 3000 mortos,
incluindo 343 bombeiros e 23 policiais.
31
Figura 04 - Atentado terrorista no World Trade Center em 11 de setembro de 2001
Fonte: Folha on-line
Figura 05 - Momento do colapso de uma das Torres Gêmeas
Fonte: Folha online
Outro grande evento que mobilizou todo o mundo foi o catastrófico
tsunami ocorrido em 26 de dezembro de 2004, quando uma enorme onda atingiu o
sul do Continente Asiático, provocando trágicas conseqüências a diversos países
daquela região, resultando em incontáveis prejuízos econômicos e um número
recorde de vítimas, atingindo aproximadamente 280 mil mortos1. Foi necessária a
1
http//www.folha.uol.com.br/folha/mundo. 13Out05
32
mobilização de diversos organismos mundiais de atendimento aos desastres para
que a situação não se resultasse ainda mais grave.
Figura 06 - Cenário desesperador da região após o impacto do tsunami da Ásia
Os números mostram que os acidentes no mundo continuam a crescer
(figura 07) e o grande desafio é estar preparado para superar os impactos dessas
emergências, minimizando-os ao máximo, fomentando a adoção de medidas globais
de conscientização desse tema.
33
Figura 07 - Gráfico demonstrando o aumento do número de ocorrências ao longo
dos anos
Figura 08 - Os 10 acidentes que mais causaram vítimas mortas no período de
2004/2005
34
Figura 09 - Os 10 acidentes que mais geraram perdas materiais no período de
2004/2005
Por fim, para facilitar o entendimento do contexto da gravidade e da
proporção dos acidentes no mundo, as figuras 08 e 09, mostram os dez principais
desastres ocorridos em diversos países, analisando-se sobre o fator perdas
humanas e pelos prejuízos materiais causados.
1.2 No Brasil
O Brasil, devido ao seu tamanho geográfico, às condições climáticas e
fisiográficas e ao grau de desenvolvimento, está sujeito, diariamente, a um número
elevado de desastres e situações de emergências que provocam muitas mortes,
feridos, incapacidades físicas, temporárias e definitivas, além de causar quantiosos
danos a propriedades, bens e serviços, à produção agrícola, à pecuária e também,
35
de forma muito clara, causa profundos efeitos e conseqüências desastrosas ao meio
ambiente.
O país é um dos campeões mundiais em acidentes de trânsito e
rodoviários, possuindo grande destaque em acidentes de trabalho, além de outros
importantes desastres, como inundações, deslizamentos, incêndios, enxurradas,
vendavais, chuvas de granizo, epidemias, pragas e desastres tecnológicos causados
pelo homem.
Vale a pena chamar a atenção para o fato de que o Brasil não
apresenta, afortunadamente, grandes e graves desastres súbitos de evolução
aguda, como terremotos, furacões, erupções vulcânicas, tsunamis e outros, mas, em
contrapartida, o país sofre, de norte a sul e de leste a oeste, com inúmeros outros
tipos de desastres súbitos, como os vendavais, chuvas de granizo, enxurradas e até
tornados2.
As enchentes e inundações acontecem em todo o país e têm quase
sempre características e periodicidade diferentes em cada região. Na região norte,
por exemplo, há as enchentes das áreas ribeirinhas do rio Amazonas, que chegam a
alcançar vários quilômetros de distância desde a margem. Igualmente, as das bacias
dos rios Madeira, Tapajós, Xingu, Negro e Tocantins.
Na região nordeste, são inúmeros os rios que sofrem enchentes,
destacando-se o rio São Francisco; o vale do rio Jaguaribe, no Ceará; o Parnaíba,
no Piauí; e os rios de Contas e Paraguaçu, na Bahia. Todos os outros estados da
região sofrem também inundações cíclicas, muito freqüentes, principalmente, nos
Estados de Pernambuco e Alagoas. Uma das enchentes mais importantes na região
ocorreu em 1985, apresentando mais de um milhão de pessoas desabrigadas e
2
Indaiatuba e Santa Catarina.
36
danos incalculáveis à produção agrícola e à infra-estrutura de serviços essenciais.
Em 1992, o rio São Francisco apresentou, também, uma enchente de vulto, afetando
principalmente os Estados de Minas Gerais, Bahia, Sergipe e Alagoas.
Na região sul, o Estado mais afetado é o de Santa Catarina. Em 1983, o
rio Itajaiaçu sofreu uma enchente tão violenta, que chegou a subir 17 metros acima
do nível normal. Nesse Estado, ocorrem também, freqüentemente, enchentes nos
rios Uruguai, do Peixe e Tubarão. Os Estados do Rio Grande do Sul e do Paraná
também sofrem com as enchentes dos rios Paraná, Uruguai, Iguaçu, Jacuí, Taquari
e Guaíba.
É interessante destacar que na região Centro-oeste ocorre os dois
fenômenos: enchentes (em todos os estados da região) e inundações (no pantanal)
de evolução lenta e gradual, cobrindo uma imensa extensão territorial. É um
fenômeno cíclico anual, que comanda o equilíbrio biológico da fauna, flora, água e
do solo. Um dos rios de importância, causador de grandes enchentes é o Araguaia,
afetando principalmente o Estado de Goiás.
Na região sudeste, todos os estados são afetados por enchentes nos
seguintes rios: Paraná, em Minas Gerais e São Paulo; o rio Tietê, em São Paulo; o
Paraibuna, em Minas Gerais; o rio Doce, no Espírito Santo, e muitos outros,
causando danos à população. Mas há que chamar a atenção para dois tipos de
problemas bem caracterizados nesta região: as enxurradas, que alagam em minutos
as cidades de São Paulo, do Rio de Janeiro e outras, com mortos, pânico e
tremendos danos econômicos, e também os grandes e sérios alagamentos dos
municípios da Baixada Fluminense, no Estado do Rio de Janeiro.
Há que ressaltar, portanto, que as enchentes, inundações, enxurradas e
alagamentos afetam todos os estados, nas cinco regiões do país. Praticamente,
37
pouquíssimos municípios não são afetados. Não será necessário afirmar que as
perdas econômicas, os danos materiais e às propriedades, bem como o sofrimento
das populações atingidas alcançam um volume impossível de ser expresso em
valores monetários.
Muito comuns também, no país, são os desastres de evolução súbita,
como os deslizamentos de terra, mais freqüentes nas cidades de Salvador, Recife,
São Paulo, Rio de Janeiro e Florianópolis, acontecendo também em muitas outras
cidades.
Como se sabe, o Brasil apresentou, nas últimas décadas, um êxodo
rural acentuado, provocando, assim, um crescimento urbano desordenado,
impulsionado pelo processo de industrialização e de modernização. Essa tendência
de urbanização rápida não permitiu aos poderes públicos locais estabelecerem o
ordenamento da ocupação do solo urbano, gerando as enchentes, os deslizamentos
de encostas, os desastres tecnológicos e as epidemias urbanas, que se traduzem
em tragédias freqüentemente verificadas no País.
Entre os exemplos de desastres de evolução crônica e gradual que
afetam seriamente o Brasil, o mais importante é a seca da região nordeste e também
em parte da região sul. A seca, as inundações e os deslizamentos constituem os
desastres mais freqüentes e de maior importância no Brasil.
Por
fim,
cumpre
lembrar
ainda,
como
acidentes
de
grandes
repercussões no Brasil, os acidentes envolvendo materiais e substâncias perigosas,
tais como o ocorrido no Estado de Goiás, envolvendo material radioativo (césio),
onde houve várias vítimas; o acidente na Base de Alcântara, quando da explosão de
um reator nuclear; inúmeros acidentes com transporte e manuseio desses produtos,
dentre outros.
38
Resumindo, embora o Brasil não esteja sujeito à ocorrência de
desastres naturais de grande repercussão, é afetado cotidianamente por numerosos
outros tipos de desastres, cujas conseqüências, danos e perdas econômicas
causam muitas dificuldades e sofrimentos à população.
1.3 No Estado de São Paulo
O Estado de São Paulo, um dos maiores do mundo, com um parque
industrial invejável, grande concentração populacional, centro de referência em
desenvolvimento para o restante do país, como não poderia deixar de ser, possui
inúmeros problemas e não raras vezes, torna-se palco de vários eventos
indesejáveis, gerando graves conseqüências para os seus habitantes. Para ilustrar
esse cenário, o Estado de São Paulo possui um histórico bastante farto de
ocorrências que resultaram em desastres ou catástrofes que, por sua vez,
necessitaram da efetiva participação dos órgãos de atendimento de emergências,
incluindo o Corpo de Bombeiros. Eis , a seguir, algumas delas:
 1972 – Incêndio no edifício Andraus, que resultou em 20 vítimas mortas e
dezenas de feridos;
 1974 – Incêndio de grandes proporções no edifício Joelma, resultando em
mais de 200 vítimas mortas e muitas feridas;
 1983 - Inundações do Vale do Ribeira, Rio Paraná e São Paulo, que atingiram
86 municípios, causando 32 mortos e mais de 65.500 desabrigados;
 1984 - Incêndio de Vila Socó, em Cubatão, com 93 mortos e 1.500
desabrigados;
39
 1985/1986 - Grande Estiagem que afetou 199 municípios, com o
desenvolvimento de programas que atenderam mais de 316.000 pessoas;
 1985/1986 - Fenômeno "Buraco de Cajamar", que atingiu 480 residências,
desabrigando 2.400 pessoas;
 1987 - Inundações em 24 municípios da Região Metropolitana de São Paulo,
que deixou 53 vítimas mortas e mais de 21.000 desabrigados;
 1995 - Explosão de depósito clandestino de fogos de artifício no Bairro de
Pirituba, em São Paulo, que provocou 15 mortes e deixou 24 pessoas feridas;
 1996 - Desabamento de parte do Shopping de Osasco, com 42 mortos e 472
feridos;
 1996 - Queda do avião Fokker 100 da TAM em São Paulo, com 98 vítimas
mortas;
 Incêndio na favela Heliópolis, resultando 04 vítimas mortas e 27 feridos;
 1997 - Enchentes no Vale do Ribeira, que deixaram 4 mortos e mais de
15.400 pessoas desabrigadas;
 1998 - Novamente enchentes no Vale do Ribeira, com mais de 6.400
desabrigados;
 1998 - Desabamento do teto da Igreja Universal do Reino de Deus, em
Osasco, com 23 mortos e 539 feridos;
 1998 - Acidente rodoviário do Município de Araras, onde o choque de
caminhões de combustível com ônibus de romeiros deixou 54 vítimas mortas
e 39 feridas;
 2000 – Acidente ferroviário em Perus com 09 vítimas mortas e mais de 120
feridas;
40
 2000 - Enchentes e escorregamentos de terra no Vale do Paraíba, que
causaram 11 vítimas mortas e mais de 6.500 pessoas desabrigadas;
 2001 – Incêndio de grandes proporções na Empresa Nestlé, resultando em
grandes perdas patrimoniais e a morte de 2 bombeiros;
 2004 - Desabamento de uma danceteria em Guarulhos, causando 6 vítimas
mortas e mais de 100 feridos.
Para complementar a visão geral sobre o cenário dos desastres
ocorridos no Estado de São Paulo, seguem alguns dados obtidos junto ao
Departamento de Operações do Corpo de Bombeiros do Estado de São Paulo,
referentes ao ano de 2004.
Tabela 1 -
41
Ocorrências atendidas pelo Corpo de Bombeiros em 2004
OCORRÊNCIAS ATENDIDAS
ATENDIMENTOS
CAPITAL
INCÊNDIO
INTERIOR
ESTADO
9.305
38.922
48.227
153
685
838
64.607
178.925
243.532
939
3.273
4.212
SALVAMENTO TERRESTRE
6.370
37.000
43.370
TRAB. AUX.COMUNIDADE
4.643
123.728
128.371
86.017
382.533
468.550
PRODUTOS PERIGOSOS
RESGATE
SALVAMENTO AQUÁTICO
TOTAL
Fonte: Anuário Estatístico do CB
Tabela 2 -
Vítimas salvas pelo Corpo de Bombeiros do Estado de São Paulo em
2004
VÍTIMAS SALVAS
ATENDIMENTOS
CAPITAL
INCÊNDIO
INTERIOR
ESTADO
208
296
504
50
106
156
58.035
159.668
217.703
278
834
1.112
577
6.207
6.784
TRAB.AUX.COMUNIDADE
137
3.802
3.939
59.285
170.913
230.198
PRODUTOS PERIGOSOS
RESGATE
TOTAL
Tabela 3 -
42
Vítimas mortas em ocorrências atendidas pelo Corpo de Bombeiros em
2004
VÍTIMAS MORTAS
ATENDIMENTOS
CAPITAL
INCÊNDIO
INTERIOR
ESTADO
27
60
87
2
8
10
2.868
4.198
7.066
87
638
725
71
280
351
5
178
183
3.060
5.362
8.422
PRODUTOS PERIGOSOS
RESGATE
TRAB.AUX.COMUNIDADE
TOTAL
Como se pode constatar, o número de ocorrências atendidas pelo Corpo
de Bombeiros do Estado de São Paulo é bastante elevado, valendo ressaltar ainda
que o número total de ocorrências é bem maior, pois nestas ilustrações estão
apenas as ocorrências em que houve a atuação do Corpo de Bombeiros.
Capítulo
2
2
NOÇÕES GERAIS SOBRE DESASTRES
2.1 Condicionantes Gerais da Política Nacional de Defesa
Civil
A Política Nacional de Defesa Civil3 apresenta algumas condicionantes
gerais de suma importância e que servem de parâmetros para qualquer trabalho que
seja desenvolvido nesta área, sendo bastante oportuno, neste momento, a sua
transcrição para que se possa dar a devida sustentabilidade a diversos estudos e
ações sugeridos para atenuar o quadro tão crítico vivido pelo Brasil.
“1 - Os estudos epidemiológicos demonstram que, no último século, os desastres
naturais produziram danos muito superiores aos provocados pelas guerras”.
2 - Os desastres antropogênicos são cada vez mais intensos, em função de um
desenvolvimento econômico e tecnológico pouco atento aos padrões de
segurança da sociedade.
3 - Em numerosos distritos industriais, o desenvolvimento econômico imediatista
e antientrópico provocou a deterioração ambiental e agravou as vulnerabilidades
dos ecossistemas humanos, contribuindo para aumentar os níveis de
insegurança aos desastres tecnológicos.
4 - A crise econômica que se desenvolveu no País, principalmente a partir da
década de 70, gerou reflexos altamente negativos sobre o processo de
desenvolvimento social e sobre a segurança das comunidades contra desastres,
ao:
deteriorar as condições de vida e o bem-estar social de
importantes segmentos populacionais;
intensificar as desigualdades e desequilíbrios inter e intraregionais;
intensificar os movimentos migratórios internos, o êxodo rural e o
crescimento desordenado das cidades;
intensificar o desenvolvimento de bolsões e cinturões de extrema
pobreza, no entorno das cidades de médio e grande porte.
3
Política Nacional de Defesa Civil 2000.
Noções Gerais Sobre Desastres
44
5. - O crescimento desordenado das cidades, a redução do estoque de terrenos
em áreas seguras e sua conseqüente valorização provocam adensamentos dos
estratos populacionais mais vulneráveis, em áreas de riscos mais intensos.
6 - O desemprego, a especulação, a fome e a desnutrição crônicas, as migrações
descontroladas e a redução dos padrões de bem-estar social, ao implementarem
o clima de incertezas, desesperanças e revolta, promovem desastres humanos
relacionados com as convulsões sociais.
7 - O processo de regressão social, ao atingir o núcleo familiar, contribui para o
crescimento da violência e do número de menores abandonados.
8 - Os estratos populacionais menos favorecidos e os países menos
desenvolvidos, por apresentarem maiores vulnerabilidades culturais, econômicas
e sociais, são atingidos com mais intensidade pelos desastres.
9 - Como conseqüência dos desastres, ocorre estagnação econômica, redução
da receita dos impostos e aumento do custo de vida.
10 - Os desastres agravam as condições de vida da população, contribuem para
aumentar a dívida social, intensificam as desigualdades regionais e as migrações
internas, fazem crescer os bolsões e cinturões de extrema pobreza nos centros
urbanos e afetam o desenvolvimento geral do País.
11 - As ações de resposta aos desastres e de reconstrução exigem quantiosos
gastos e desviam recursos que poderiam ser alocados em programas de
desenvolvimento.
12 - Num exame retrospectivo constata-se que, após muitas décadas de esforço,
foram poucos os avanços alcançados na redução das vulnerabilidades da
sociedade brasileira aos desastres, mesmo àqueles de natureza cíclica.
13 - Há uma importante interação entre:
Desenvolvimento Sustentável
Redução de Desastres
Proteção Ambiental
Bem-estar Social
14 - É imperioso que o processo de planejamento do desenvolvimento nacional
contemple, de forma clara e permanente, a prevenção dos desastres”.
2.2 Diretrizes Básicas do Governo
Outro elemento muito importante a ser analisado e levado em
consideração para qualquer estudo da área de prevenção de desastres, é o conjunto
das Diretrizes Básicas do Governo Federal4, que por sua vez deixa bastante claro
quais as prioridades estabelecidas em nível federal e que devem nortear todos os
trabalhos e esforços das outras esferas de governo, são elas:
4
MINISTÉRIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL.Diretriz Básica do Governo Federal. Brasília, 2004.
45
Diretriz nº 1:
Atribuir a um único Sistema - o Sistema Nacional de Defesa Civil – SINDEC – a
responsabilidade pelo planejamento, articulação, coordenação e gestão das
atividades de Defesa Civil, em todo o território nacional.
Diretriz nº 2:
Implementar a organização e o funcionamento de Comissões Municipais de
Defesa Civil - COMDEC, em todo o território nacional, enfatizando a necessidade
e a importância da resposta, articulada e oportuna, do órgão local.
Diretriz nº 3:
Apoiar estados e municípios na implementação de Planos Diretores de Defesa
Civil, com a finalidade de garantir a redução de desastres, em seus territórios.
Diretriz nº 4:
Promover a ordenação do espaço urbano, objetivando diminuir a ocupação
desordenada de áreas de riscos de desastres, com a finalidade de reduzir as
vulnerabilidades das áreas urbanas aos escorregamentos, alagamentos e outros
desastres.
Diretriz nº 5:
Estabelecer critérios relacionados com estudos e avaliação de riscos, com a
finalidade de hierarquizar e direcionar o planejamento da redução de riscos de
desastres para as áreas de maior vulnerabilidade do território nacional.
Diretriz nº 6:
Priorizar as ações relacionadas com a Prevenção de Desastres, através de
atividades de avaliação e de redução de riscos de desastres.
Diretriz nº 7:
Implementar a interação entre os órgãos do governo e a comunidade,
especialmente por intermédio das Coordenadorias Municipais de Defesa Civil COMDEC e dos Núcleos Comunitários de Defesa Civil - NUDEC, com a
finalidade de garantir uma resposta integrada de toda a sociedade.
Diretriz nº 8:
Implementar programas de mudança cultural e de treinamento de voluntários,
objetivando o engajamento de comunidades participativas, informadas,
preparadas e cônscias de seus direitos e deveres relativos à segurança
comunitária contra desastres.
Diretriz nº 9:
Promover a integração da Política Nacional de Defesa Civil com as demais
políticas nacionais, especialmente com as políticas nacionais de desenvolvimento
social e econômico e com as políticas de proteção ambiental.
Diretriz nº 10:
Implementar o Sistema de Informações sobre Desastres no Brasil - SINDESB e
promover estudos epidemiológicos, relacionando as características intrínsecas
dos desastres com os danos humanos, materiais e ambientais e com os
prejuízos econômicos e sociais conseqüentes.
Diretriz nº 11:
Buscar novas fontes de recursos financeiros para o Sistema Nacional de
Defesa CMI - SINDEC, aprimorar os mecanismos existentes e implementar:
- os recursos relacionados com o Fundo Especial para Calamidades Públicas FUNCAP;
- projetos capazes de atrair apoio tecnológico e/ou financeiro das agências
internacionais e/ou de cooperação bilateral.
Diretriz nº 12:
46
Implementar as atividades do Comitê Brasileiro do Decênio Internacional para
Redução dos Desastres Naturais - CODERNAT - e o intercâmbio internacional,
objetivando concertar convênios de cooperação bilateral e multilateral na área de
redução de desastres, estabelecendo caráter de permanência, a fim de que as
ações não se esgotem com o término do Decênio.
Diretriz nº 13:
Estimular estudos e pesquisas sobre desastres.
Diretriz nº 14:
Implementar projetos de desenvolvimento científico e tecnológico do interesse
da Defesa Civil.
Diretriz nº 15:
Promover a inclusão de conteúdos relativos à redução de desastres,
valorização da vida humana, primeiros socorros e reanimação cardiorrespiratória
nos currículos escolares”.
Essas Diretrizes Básicas do Governo contemplam medidas bastantes
práticas e objetivas de vital importância para a solução de grandes e graves
problemas brasileiros em todo o território nacional, sendo que todos os órgãos
ligados direto ou indiretamente ao sistema da Defesa Civil devem promover ajustes
e adequações necessárias para realmente colaborarem com a satisfação dos
objetivos dessas diretrizes dentro do contexto de prevenções e desastre.
2.3 Conceituação de Desastres
Para que se possam entender as medidas estudadas neste trabalho,
torna-se necessária a padronização de alguns conceitos específicos, retirados do
Glossário de Defesa Civil5 :
5
Secretaria Nacional de Defesa Civi. Glossário de Defesa Civil – Estudo de Riscos e Medicina de Desastres. Brasília
2002.
47
 Desastre
Resultado de eventos adversos, naturais ou provocados pelo homem, sobre
um
ecossistema
vulnerável, causando danos humanos, materiais e
ambientais e conseqüentes prejuízos econômicos e sociais.
A intensidade de um desastre depende da interação entre a magnitude
do evento adverso e a vulnerabilidade do sistema ou corpo receptor e é quantificado
em função dos danos e dos prejuízos.
A grandeza de um desastre é medida em termos de intensidade,
enquanto que a grandeza do evento adverso que o provocou é medida em termos
de magnitude.
 Calamidade
Desgraça pública, flagelo, catástrofe, desgraça muito grande.
 Calamidade Pública
Termo utilizado por leigos para significar desastre de muito grande
intensidade (ou proporções).
Literalmente significa desgraça pública ou desgraça pública ao
quadrado.
 Estado de Calamidade Pública
Reconhecimento legal pelo Poder Público de situação anormal,
provocada por desastre, causando sérios danos à comunidade afetada, inclusive à
incolumidade e à vida de seus integrantes.
 Emergência (Médico-Cirúrgica)
Situação de um paciente cujos agravos à saúde exigem cuidados
médicos imediatos por representar risco de vida.
 Urgência
48
Situação de um paciente cujos agravos à saúde exigem cuidados
médicos imediatos, podendo não estar em situação de risco iminente de vida.
 Situação de Emergência
Reconhecimento legal pelo Poder Público de situação anormal
provocada por desastres, causando danos suportáveis e superáveis pela
comunidade afetada.
 Dano
Medida que define a intensidade ou severidade da lesão resultante de
um acidente ou evento adverso.
Perda humana, material ou ambiental, física ou funcional, que pode
resultar, caso seja perdido o controle sobre o risco.
Intensidade das perdas humanas, materiais e ambientais induzidas às
pessoas,
comunidades,
instituições,
instalações,
plantas
industriais
e/ou
ecossistemas, como conseqüência de um desastre.
 Prejuízo
Medida de perda relacionada com o valor econômico, social e
patrimonial de um determinado bem, em circunstâncias de desastres.
 Danos Sérios
Danos humanos, materiais e/ou ambientais muito importantes, intensos
e significativos, muitas vezes de caráter irreversível ou de recuperação muito difícil.
Em conseqüência destes danos muito intensos e graves, resultam prejuízos
econômicos e sociais muito vultosos, os quais são muito dificilmente suportáveis e
superáveis pelas comunidades afetadas.
49
Nestas condições, os recursos humanos, institucionais, materiais e
financeiros necessários para o restabelecimento da situação de normalidade são
muito superiores às possibilidades locais, exigindo a intervenção coordenada dos
três níveis do Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC.
 Danos Suportáveis ou Superáveis
Danos humanos, materiais e/ou ambientais menos importantes,
intensos e significativos, normalmente de caráter reversível ou de recuperação
menos difícil. Em conseqüência destes danos menos intensos e menos graves,
resultam prejuízos econômicos e sociais menos vultosos e mais facilmente
suportáveis e superáveis pelas comunidades afetadas.
Nestas condições, os recursos humanos, institucionais, materiais e
financeiros, necessários ao restabelecimento da situação de normalidade, mesmo
quando superiores às possibilidades locais, podem ser facilmente reforçados com
recursos estaduais e federais já disponíveis.
 Risco
Medida de danos ou prejuízos potenciais expressa em termos de
probabilidade estatística de ocorrência e de intensidade ou grandeza das
conseqüências previsíveis.
Relação existente entre a probabilidade de que uma ameaça de evento
adverso ou acidente determinado se concretize e o grau de vulnerabilidade do
sistema receptor e seus efeitos.
 Vulnerabilidade
Condição intrínseca do corpo ou sistema receptor que, em interação
com a magnitude do evento adverso, determina a intensidade dos danos prováveis.
50
Relação existente entre a magnitude de uma ameaça, caso ela se
concretize, e a intensidade dos danos resultante.
 Ameaça
Estimativa de probabilidade de ocorrência e da magnitude de um evento
adverso expressa em termos de probabilidade estatística de concretização (ou
ocorrência) do evento potencial e da provável magnitude de sua manifestação.
 Segurança
Estado de confiança, individual ou coletiva, baseado no conhecimento e
no emprego de normas de proteção e na convicção de que os riscos de desastres
foram reduzidos, em virtude de terem sido adotadas medidas minimizadoras.
 Senso de Percepção de Risco
Impressão ou juízo intuitivo sobre a natureza e a grandeza de um risco
determinado.
Percepção sobre a importância ou gravidade de um risco determinado,
com base no repertório de conhecimentos que os indivíduos acumularam durante
seu desenvolvimento cultural e no juízo político e moral de sua significação.
 Defesa Civil
Conjunto de ações preventivas, de socorro, assistencial e reconstrutivas
destinadas a evitar ou minimizar desastres, preservar o moral da população e
restabelecer a normalidade social.
A finalidade da defesa civil é garantir a segurança global da população,
em circunstâncias de desastres naturais, antropogênicos e mistos.
O objetivo da defesa civil é a redução dos desastres, que abrange os
seguintes aspectos globais:
 Prevenção de desastres;
 Preparação para emergências e desastres;
51
 Resposta aos desastres;
 Reconstrução.
2 .4
Sistema Nacional de Defesa Civil - SINDEC
A União, ao entender que a garantia da segurança global da população,
em circunstâncias de desastres, é dever do Estado, direito e responsabilidade da
cidadania, instituiu o Sistema Nacional de Defesa Civil, sob a forma de uma estrutura
matricial que articula os três níveis de governo, em interação com os órgãos setoriais
e com a comunidade, e atribuiu-lhe a responsabilidade de:
 Planejar e promover a defesa permanente contra os desastres
naturais, antropogênicos e mistos, de maior prevalência no país;
 Prevenir e minimizar danos, socorrer e assistir as populações afetadas
e reabilitar e reconstruir os cenários deteriorados pelos desastres; e
 Atuar na iminência ou em situação de desastres.
Instituiu, em nível federal, o Órgão Central do Sistema, com a atribuição
de promover a articulação, coordenação e gerência técnica do SINDEC, em todo o
território nacional.
O SINDEC foi instituído com a seguinte estrutura:
Órgão Superior: Conselho Nacional de Defesa Civil - CONDEC,
constituído por representantes dos Ministérios e de Órgãos da Administração Pública
Federal.
Órgão Central: Secretaria de Defesa Civil - SEDEC, responsável pela
articulação, coordenação e gerência técnica do Sistema;
52
Órgãos Regionais: Coordenadorias Regionais de Defesa Civil CORDEC.
Órgãos Estaduais e Municipais: Coordenações ou Coordenadorias
Estaduais de Defesa Civil - CEDEC, Coordenadoria de Defesa Civil do Distrito
Federal e Coordenadorias Municipais de Defesa Civil - COMDEC;
Órgãos Setoriais: Órgãos e instituições da Administração Pública
Federal, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que integram o Sistema;
Órgãos de Apoio: instituições públicas e privadas, não-governamentais
(ONG), comunitárias e clubes de serviço e associações diversas que prestam ajuda
aos órgãos integrantes do sistema, em circunstâncias de desastres. Os órgãos de
apoio caracterizam a participação da cidadania.
2.5 Classificação dos Desastres6
Os desastres, para fins de estudos, podem ser classificados quanto a
sua intensidade, evolução e origem, como descritos a seguir:
6
Ministério da Integração Nacional. Secretaria Nacional de Defesa Civil.Manual para a Decretação de Situação de
Emergência ou de Estado de Calamidade Pública. Volume I. Brasília. 2002.
53
2.5.1 Quanto à intensidade
2.5.1.1 Desastres de nível I
Os desastres de pequena intensidade ou acidentes são caracterizados
quando os danos causados são pouco importantes e os prejuízos são poucos
vultosos e, por estes motivos, são mais facilmente suportáveis e superáveis pelas
comunidades afetadas.
Nestas condições, a situação de normalidade é facilmente restabelecida
com os recursos existentes e disponíveis na área (município) afetada e sem
necessidade de grandes mobilizações.
2.5.1.2 Desastres de nível II
Os desastres de intensidade média são caracterizados quando os danos
causados são de alguma importância e os prejuízos, embora não sejam vultosos,
são significativos. Apesar disto, estes desastres são suportáveis e superáveis por
comunidades bem informadas, preparadas, participativas e facilmente mobilizáveis.
54
Nestas condições, a situação de normalidade pode ser restabelecida
com os recursos existentes e disponíveis na área (município), desde que sejam
racionalmente mobilizados e judiciosamente utilizados.
2.5.1.3 Desastres de nível III
Os desastres de grande intensidade são caracterizados quando os
danos causados são importantes e os prejuízos são vultosos. Apesar disto, estes
desastres são superáveis e suportáveis por comunidades bem informadas,
preparadas, participativas e facilmente mobilizáveis.
Nestas condições, a situação de normalidade pode ser restabelecida,
desde que os recursos mobilizados na área (município) afetada sejam reforçados
com o aporte de recursos estaduais e federais já disponíveis.
2.5.1.4 Desastres de nível IV
Os desastres de muito grandes intensidade são caracterizados quando
os danos causados são muito importantes e graves e os prejuízos são muito
vultosos e consideráveis. Nestas condições, estes desastres não são superáveis e
suportáveis pelas comunidades, mesmo que bem informadas, preparadas,
participativas e facilmente mobilizáveis, a menos que recebam ajuda (substancial) de
fora da área afetada.
55
Nestas condições, o restabelecimento da situação de normalidade
depende da mobilização e da ação coordenada dos três níveis do Sistema Nacional
de Defesa Civil e, em alguns casos, de ajuda internacional.
2.5.2 Quanto à origem
2.5.2.1 Desastres naturais
São aqueles provocados por fenômenos ou desequilíbrios da natureza.
São produzidos por fenômenos de origem externa que atuam
independentemente da ação humana.
Esses desastres podem ser classificados em desastres naturais de
origem sideral, provocados pelo impacto de corpos siderais ou meteoritos sobre a
superfície da Terra; relacionados com a geodinâmica terrestre externa, ou seja, os
provocados por fenômenos atmosféricos, como vendavais, inundações, secas e
outros; relacionados com a geodinâmica terrestre interna, ou seja, os provocados
por
vulcanismo,
tectonismo
(terremotos)
e
pela
erosão
e
intemperismo
(escorregamentos de solos); relacionados com desequilíbrios na biocenose, como
pragas animais e vegetais.
56
2.5.2.2 Desastres humanos ou antropogênicos
São aqueles provocados por ações ou omissões humanas. Relaciona-se
com o próprio homem, enquanto agente e autor. Por isto são produzidos por fatores
de origem interna.
Normalmente,
estes
desastres
são
conseqüências
de:
ações
desajustadas geradoras de desequilíbrios sócio-econômicos e políticos entre os
homens; profundas e prejudiciais alterações de seu ambiente ecológico.
Esses desastres podem ser classificados em desastres humanos de
natureza:
Tecnológica:
conseqüências
indesejáveis
do
desenvolvimento
tecnológico e industrial, sem preocupações com a segurança contra sinistros.
Também se relacionam com o intenso incremento demográfico das cidades, sem o
correspondente desenvolvimento de uma infra-estrutura compatível de serviços
básicos e essenciais, como desastres com meios de transporte, com produtos
perigosos, incêndios e explosões;
Social:
conseqüências
de
desequilíbrios
no
inter-relacionamento
humano e de um relacionamento desarmônico com os ecossistemas naturais e os
modificados pelo homem, como fome e desnutrição;
Biológica: conseqüências de deficiências nos órgãos promotores da
saúde
pública,
muitas
vezes
agravadas
pelo
pauperismo
subdesenvolvimento, como malária, cólera, SIDA/AIDS e outras.
e
pelo
57
2.5.2.3 Desastres mistos
São os que ocorrem quando ações e omissões humanas contribuem
para intensificar, complicar e agravar fenômenos naturais. Caracterizam-se, também,
quando fenômenos adversos de origem natural provocam desastres, por atuarem
em ambientes alterados e degradados pelo homem.
2.5.3 Quanto à evolução
2.5.3.1 Desastres súbitos ou de evolução aguda
Esses desastres caracterizam-se pela subtaneidade, pela velocidade
com que o processo evolui e, normalmente, pela violência dos eventos adversos
causadores dos mesmos. Podem ocorrer de forma inesperada e surpreendente ou
ter características cíclicas ou sazonais, sendo facilmente previsíveis.
No Brasil, os desastres de natureza cíclica e caráter sazonal são os de
maior prevalência.
Exemplos
deslizamentos etc.
de
desastres
súbitos
são
os
terremotos,
furacões,
58
2.5.3.2 Desastres de evolução crônica e gradual
Esses desastres ao contrário dos súbitos, caracterizam-se por serem
insidiosos e por evoluírem através de etapas de agravamento progressivo.
No Brasil, o desastre mais importante é a seca, apresenta essa
característica de agravamento progressivo.
Exemplos de desastres graduais são a seca do nordeste; as enchentes,
quando são de forma lenta; os desmatamentos etc.
2.5.3.3 Desastres por somação de efeitos parciais
Esses desastres se caracterizam pela somação de numerosos acidentes
ou ocorrências semelhantes, cujos danos, quando somados ao término de um
determinado período, definem um desastre muito importante.
No Brasil, os estudos epidemiológicos demonstram que os acidentes por
somação de efeitos parciais são os que provocam os maiores danos anuais. Dentre
os desastres por somação de efeitos especiais destacam-se: acidentes de trânsito,
acidentes de trabalho, acidentes com crianças no ambiente domiciliar e
peridomiciliar.
59
2.6 Conceito de Segurança Global
Embora a Sinistrologia seja uma ciência de evolução muito recente há
bastante tempo os estudos epidemiológicos demonstram que, apesar do conceito de
guerra total, da evolução da tecnologia armamentista e do imenso incremento dos
arsenais bélicos, nestes dois últimos séculos, a somação dos danos e dos prejuízos
causados por desastres naturais, humanos ou antropogênicos e mistos, ultrapassa
de muito à dos provocados por todas as guerras.
Desta forma, é inquestionável que a maior ameaça à sobrevivência e à
incolumidade das pessoas é constituída pelos desastres.
Enquanto os Estados Unidos da América, durante toda a guerra do
Vietnã, perderam 57 mil homens, entre mortos e desaparecidos, no Brasil, a cada
ano, 40 mil pessoas morrem em conseqüência de desastres de trânsito.
No atual estágio de desenvolvimento tecnológico é perfeitamente
possível reduzir, substancialmente, a intensidade dos desastres e aumentar o nível
de segurança global da população, de todos os países do mundo, por um custo
muito inferior ao da corrida armamentista, caso haja vontade política para a
necessária mudança de enfoque.
Em conseqüência destas constatações, está em pleno desenvolvimento
o conceito de que a segurança global da população é dever dos Modernos Estados
de Direito e também direito e responsabilidade da cidadania.
O conceito de segurança global da população caracteriza a redução dos
desastres como um importante objetivo nacional. Elegeu-se internacionalmente a
60
ação reduzir, porque as ações "eliminar e erradicar desastres" definiram objetivos
inatingíveis.
Também, internacionalmente, definiu-se que a redução dos desastres
abrange os seguintes aspectos globais:
 Prevenção de desastres;
 Preparação para emergências e desastres;
 Resposta aos desastres; e
 Reconstrução.
O termo mitigación de desastres, traduzido em português para
minimização de desastres, caracteriza a somação de ações de prevenção e de
preparação para emergências e desastres.
Também ficou claramente estabelecido, em nível internacional, que
existem profundas relações interativas entre:
 O desenvolvimento sustentado e responsável;
 A proteção ambiental;
 A redução dos desastres; e
 O bem-estar social.
Daí a necessidade de que o planejamento do desenvolvimento nacional
contemple de forma estratégica e permanente, a redução dos desastres naturais,
antropogênicos e mistos.
A segurança global da população fundamenta-se no direito natural à
vida, à saúde, à segurança, à propriedade e à incolumidade das pessoas e do
patrimônio, em todas as condições, especialmente em circunstâncias de desastres.
Outra definição extremamente importante foi a caracterização de que a
intensidade dos desastres depende muito mais do grau de vulnerabilidade dos
61
cenários dos desastres e das comunidades afetadas do que da magnitude dos
eventos adversos.
Como prova disso, há relatos históricos de terremotos com magnitudes de 6.5
graus na escala Richter que provocaram as seguintes perdas humanas:
 5 óbitos, na Califórnia7;
 20 mil óbitos, no Cairo;
 40 mil óbitos, na Armênia.
Figura 10 - Representação esquemática das variações de magnitude/impactos
ANÁLISE DE VULNERABILIDADES
ALTA MAGNITUDE
GRANDES
IMPACTOS
BAIXA MAGNITUDE
PEQUENOS
IMPACTOS
Fonte: Principles Of Emergency Planing and Management, Alexander, David – Oxford 2002
É
evidente
que
a
diferença
foi
estabelecida
em
função
da
vulnerabilidade minimizada pela evolução da engenharia anti-sísmica e pelo nível de
preparação das sociedades locais.
7
Secretaria Nacional de Defesa Civil. Segurança Global da população. Brasília, 2002.
62
A partir da constatação de que os desastres podem e devem ser
minimizados, cresce a importância da mudança cultural relacionada com o senso de
percepção de risco.
É importante ressaltar que sinistrólogos brasileiros contribuíram para a
incorporação desses conceitos na doutrina internacional relacionada com os
desastres.
Há alguns anos atrás, os sinistrólogos ocupavam-se, quase que
exclusivamente, dos desastres naturais de evolução aguda, como ciclones e
terremotos, e valorizava de forma dominante a magnitude dos eventos adversos, em
detrimento das vulnerabilidades dos cenários e das comunidades afetadas. Hoje,
ficou bastante claro que os desastres afetam com maior intensidade as comunidades
mais carentes e os países menos desenvolvidos e que desastres insidiosos, como a
perda do solo agricultável, a desertificação, a seca e a desnutrição, produzem
proporcionalmente muitos mais danos que os desastres agudos.
2.7 Fases Gerais do Atendimento dos Desastres8
Diferentemente de como alguns podem pensar, o atendimento das
emergências de uma localidade é muito mais amplo do que o simples socorro das
vítimas afetadas. O trabalho começa muito antes da ocorrência desses eventos,
desenvolvendo-se em quatro fases, a saber: preventiva, socorro, assistencial e
recuperativa.
8
MARCONDES, Clodomir Ramos. Defesa Civil. São Paulo: IMESP 2003.
63
2.7.1 Preventiva
Desenvolvida nos períodos de normalidade, consiste na elaboração de
planos, exercícios simulados, organização da comunidade etc., visando ao
desenvolvimento e aperfeiçoamento do sistema de autodefesa, conforme os riscos
de cada região ou município.
2.7.2 Socorro
Os trabalhos desta fase são concentrados nos efeitos da ocorrência
desastrosa por meio do emprego de profissionais da área de atendimento de
emergência e da Defesa Civil.
O objetivo fundamental é salvar vidas, reduzir o sofrimento e proteger
bens. Para isto, deve-se pôr em prática os planos de emergência pre-estabelecidos.
Nesta etapa é fundamental a coordenação de ações interinstitucionais
previstas nos planos de emergência e contingência. Dessa forma, busca-se um
maior grau de integração entre os organismos responsáveis de organização contra
desastres.
64
2.7.3 Assistencial
Os trabalhos desta fase ocorrem concomitantemente, ou logo após, a
ocorrência do desastre. Constitui-se, basicamente, no repasse de estoque
estratégico necessário à sobrevivência da população vitimada.
2.7.4 Recuperativa
Esta é a fase do reparo dos danos, objetivando a volta à normalidade da
área atingida.
Antigamente, estas fases eram representadas de forma linear, dando a
idéia de que eram independentes, porém, hoje, mudou-se este enfoque e as fases
são representadas em forma de um ciclo, indicando que as atividades de
atendimento às catástrofes nunca terminam, ou seja, deve-se ter em conta,
constantemente, a mentalidade prevencionista e usar as experiências obtidas em
favor da melhoria dos atendimentos futuros, inclusive na fase recuperativa.
65
ASSISTENCIAL
PREVENTIVA
SOCORRO
RECUPERATIVA
Figura 11 - Ciclo do atendimento de emergências
Fonte: Defesa Civil- Marcondes, ob.cit.
Capítulo
3
3
O PAPEL DOS MUNICÍPIOS FRENTE ÀS
EMERGÊNCIAS
3.1 A Urbanização e as Emergências
É clara e notória a influência da política urbanística adotada pelas
cidades nos reflexos da segurança local das pessoas. Como se sabe, existem
municípios que oferecem melhores condições de segurança do que outros, isto
depende de como são tratados os vários aspectos técnicos envolvidos, que vão
desde a definição do tipo e características das construções das edificações, do uso
adequado do solo e subsolo, dos critérios adotados para a definição das zonas
específicas de construções dentro da área do município, da definição das áreas de
proteção e reservas especiais, das dinâmicas de controle e fiscalização da fluidez do
tráfego, da impermeabilização do solo e drenagem fluvial da região, dos critérios
adotados para a proteção ambiental etc.
Legalmente, o município é o responsável por cuidar desses assuntos de
interesse local da população e por tal motivo o seu papel no campo da prevenção e
atendimento das emergências torna-se extremamente importante para a garantia do
bem-estar social.
Se forem adotadas medidas preventivas adequadas e devidamente
planejadas para a construção e expansão da cidade, visando melhorar e organizar o
O Papel do Município Frente às Emergências
67
convívio e permanência da população local, a ocorrência de eventos indesejáveis de
conseqüências desastrosas poderão ser evitadas, ou pelo menos terem seus
reflexos minimizados.
É importante lembrar que a urbanização pode influenciar decisivamente
sobre o desempenho operacional dos Órgãos de Emergência. No caso do Corpo de
Bombeiros, pela dimensão de suas viaturas, são necessários vias de trânsito rápido
e seguro, devendo o planejador da cidade observar tais detalhes para viabilizar os
deslocamentos necessários para os atendimentos emergenciais.
Outros aspectos também são importantes para o adequado desempenho
do Corpo de Bombeiros, tais como: tipos de construções; equipamentos das
edificações, critérios para estabelecer o zoneamento do município; critérios para uso
e ocupação do solo, legislações municipais etc.
Associada a uma adequada e eficiente política urbana, o município deve
dispor também de uma estrutura mínima de serviços essenciais de boa qualidade,
para tornar o ambiente de convivência entre as pessoas mais seguro e sadio. Dentre
esses serviços, destacam-se o saneamento básico, o suprimento adequado de
alimentos, fornecimento de água, rede de captação de esgoto, coleta de lixo,
coordenação do tráfego local, saúde pública, educação, vigilância sanitária etc.
Para que o município possa organizar-se e cumprir seu papel social,
existem vários instrumentos legais que devem ser referenciados, tais como a Lei
Orgânica do Município (LOM), o Estatuto das Cidades, o Plano Diretor Estratégico,
entre outros.
68
3.2 Organização dos Municípios
O Estado Brasileiro, para melhor desenvolver suas atividades, organizase conforme previsto no artigo 18 da Constituição Federal de 1988, em três níveis
políticos administrativos, quais sejam: a União, os Estados e os Municípios.
A Constituição prevê, a cada uma dessas entidades, competências
diferenciadas, cabendo aos municípios as medidas previstas no artigo 30 da
Constituição Federal de 1988.
Vale ressaltar que o município tem a finalidade de tratar de assuntos de
interesse local, respeitando os limites impostos pelas legislações estaduais e
federais.
Como exemplos de competência do município, pode-se citar o uso e
ocupação do solo; proteção do patrimônio histórico cultural; transporte coletivo;
serviços públicos de interesse local, como saúde, educação, circulação viária etc.
Com se sabe, o município é o ente de maior ligação concreta com os
cidadãos, pois é no município que as pessoas residem, trabalham, divertem-se,
enfim, desenvolvem todas as suas atividades cotidianamente, sendo, por
conseqüência, onde às pessoas se deparam e, por vezes, se envolvem em
acidentes que resultam em perdas humanas e patrimoniais.
Por esse motivo, é o município o grande alvo de preocupações quando o
assunto estudado é desastres e catástrofes, no intuito de se evitar ou, pelo menos,
minimizar as conseqüências de um evento danoso.
O Estado de São Paulo está dividido em 645 municípios, sendo que
cada um possui características diferenciadas, apresentando riscos e recursos
69
específicos, bem como maior ou menor grau de complexidade e de vulnerabilidade.
De acordo com o perfil individualizado apresentado é dimensionada a estrutura
necessária para o município manter em perfeito funcionamento as suas atividades
do dia-a-dia e até para atuar quando da ocorrência de um possível evento
catastrófico.
Importante salientar que existem vários critérios para se classificar os
municípios de acordo com o interesse ou estudo. Há a classificação pelo IRB
(Instituto de Resseguros do Brasil) e pelo IDH (Índice de Desenvolvimento Humano),
porém, para o dimensionamento estrutural dos municípios, adotar-se-á a
estratificação apresentada no artigo 29 da própria Constituição Federal de 1988, que
classifica os municípios do menos populoso ao mais populoso, ficando como segue:
 População inferior a 10.000 habitantes;
 De 10.001 a 50.000;
 De 50.001 a 100.000;
 De 100.001 a 300.000;
 De 300.001 a 500.000; e
 População acima de 500.000 habitantes.
Para melhor elucidação do cenário municipal frente ao atendimento das
emergências locais, serão apresentamos a seguir alguns dados sobre a organização
dos municípios.
70
3.3 Instrumentos Legais
Neste
tópico
serão
abordados
alguns
documentos
de
capital
importância, pois dão vida e qualidade aos municípios, devendo o Comandante de
Bombeiros local saber de sua existência, características, bem como da importância
de tais instrumentos na influência das melhorias das condições de segurança e
prevenção de catástrofes nos municípios. São eles:
3.3.1 Lei Orgânica do Município (LOM)
O documento básico e fundamental de criação do município é a Lei
Orgânica do município (LOM), conforme previsto no artigo 29 da Constituição
Federal de 1988.
É por meio da LOM que se estabelece a estrutura e as regras básicas
fundamentais para a constituição e funcionamento do município. Em outras palavras,
pode-se dizer que é a “Constituição Municipal”.
É através dela que há a descrição da organização dos poderes
legislativo e executivo, criando ou possibilitando a criação de todos os entes
necessários para a adequada condução e gerenciamento do município.
Além de organizar os poderes, determina toda sua rotina de trabalho,
estabelecendo princípios gerais de atuação dos membros da administração pública,
ditando as diretrizes de conduta, missões, atribuições, responsabilidades, limites
71
legais e até mesmo elencando as punições em casos de irregularidades cometidas
pelos administradores ou legisladores municipais.
Regula também as relações entre os munícipes e a administração
pública, esclarecendo os limites de cada um e quais os serviços que devem ser
prestados pelo município à população e aos contribuintes.
Dispõe ainda sobre os recursos destinados ao município, mostrando a
sua origem, bem como os critérios para o seu efetivo emprego.
Prevê a gestão participativa de governo, em que deve garantir a
participação da comunidade nas decisões mais importantes do município.
Regula ainda assuntos de suma importância para a população, tais
como habitação, saúde, lazer, transporte, meio ambiente, assistência social, direitos
humanos etc.
Contempla a figura de vários planos importantes, que vão funcionar
como ferramentas para auxiliar na gestão pública, tais como o plano diretor, plano
regional, plano de bairros, plano de fluidez de trânsito etc.
3.3.2 O Estatuto das Cidades
A Constituição Federal de 1988, em seus artigos 182 e 183, dita normas
da política urbana municipal, sendo que tais artigos estão regulamentados pela Lei
n 10.257/2001, o chamado “Estatuto das Cidades”. Pela sua importância na
organização dos municípios, serão apresentados a seguir alguns aspectos de
relevante interesse para este trabalho.
72
O Estatuto das Cidades estabelece normas de ordem pública e interesse
social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da
segurança e do bem-estar social dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
O objetivo da política urbana é ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante uma série de
diretrizes, dentre elas, de maneira resumida, destaca-se a adoção da gestão
democrática, a cooperação entre os governos, o planejamento do desenvolvimento
das cidades, a ordenação e controle do uso do solo, a proteção do meio ambiente, a
expansão urbana compatível com os limites de sustentabilidade ambiental, social e
econômica do município entre outras.
No Estatuto das Cidades estão previstos alguns instrumentos para
garantir a execução de uma adequada e eficiente política urbana, que por sua vez
contribuirão para a redução dos desastres e suas conseqüências à população.
Como instrumentos citados na referida lei, encontram-se vários institutos, porém, em
especial, irão interessar nesse momento os relativos ao planejamento da cidade, tais
como: planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microregiões, o planejamento municipal, estudo prévio de impacto ambiental e o
planejamento do trânsito etc.
Um documento que tem muita importância para o presente trabalho é o
estudo do chamado Plano Diretor Estratégico, que deve ser elaborado por todos os
municípios que possuem uma população acima de vinte mil habitantes.
73
3.3.3 Plano Diretor Estratégico
A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às
exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor,
assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de
vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitando
as diretrizes básicas previstas.
O Plano Diretor, com previsão constitucional no artigo 182 da CF/88, é
um instrumento básico de política de desenvolvimento e expansão urbana, sendo
fruto do processo do planejamento municipal, devendo englobar o município em sua
totalidade. É um documento obrigatório para os municípios com mais de vinte mil
habitantes.
O Plano Diretor deve abranger todas as áreas de atuação dos
municípios, determinando quais os objetivos gerais do Plano, bem como suas
diretrizes e ações estratégicas adotadas.
Dentre as áreas de atuação, destacam-se como de relevante
importância para esta pesquisa, as áreas de planejamento financeiro, social,
urbanística, serviços sociais, estrutura formal do município, meio ambiente, fluidez e
circulação de tráfego, recursos hídricos, segurança urbana etc.
Vale lembrar ainda que o Plano Diretor deve contemplar os princípios de
gestão participativa, ouvindo a comunidade e os diversos órgãos envolvidos em
todas as esferas de atuação, incluindo, nesse particular, a participação do Corpo e
Bombeiros, que, por sua vez, pode colaborar muito para garantir um planejamento
seguro da cidade.
74
Prevê ainda os vários níveis de planejamento, nacional, regional,
municipal e dos bairros, ressaltando a possibilidade da formação de grupos de
trabalhos para discutirem sobre as soluções de problemas específicos ou gerais,
atinentes a qualquer área sob sua responsabilidade, sendo possível convidar, além
da comunidade, empresas, órgãos e pessoas técnicas interessadas em trabalhar em
prol da melhoria da qualidade de vida no município.
Por fim, é de suma importância que o Corpo de Bombeiros local
participe ativamente do processo de elaboração do Plano Diretor do município onde
se localize, pois por meio de sugestões e assessoria técnica aos órgãos
competentes e decisores, pode influenciar positivamente na redução dos desastres
ou suas conseqüências junto à população.
3.4 Estrutura de Atendimento de Emergências Locais
Como visto anteriormente, é no município que os desastres acontecem
e, por vezes, a ajuda externa, via de regra, demora muito a chegar. Estudos nessa
área mostram que os governos locais devem possuir um potencial de resposta para
suportarem pelo menos 72 horas sem reforços ou ajuda externa. Portanto, torna-se
extremamente necessária a preparação e orientação à população local, em relação
aos procedimentos iniciais que devem ser adotados.
Nesse sentido, torna-se igualmente importante o preparo e o
treinamento dos recursos de atuação locais disponíveis na área do município, tópicos
que serão abordados na seqüência.
75
Como é citado na obra Major Incident Medical Management and
Support9: “o município, com relação a demanda operacional e recursos disponíveis,
deve estar equilibrado, ou seja, compensado”.
Ressalta-se, aqui, que se entende por atendimento das emergências, o
conjunto das atividades realizadas como um todo, abrangendo as quatro fases do
ciclo de desastre, já estudadas em capítulo anterior, a saber: Preventiva, Socorro,
Assistencial e Recuperativa.
O Manual do Curso de Organização Local para Situações de
Emergência de El Salvador, no item sobre preparação para atendimento de
desastres, enfatiza a importância da resposta local, destacando três aspectos
básicos, que são:
 Organização interistitucional e a definição das funções em nível
nacional, regional e local;
 Planejamento e coordenação de atividades de acordo com os
procedimentos pre-estabelecidos; e
 Simulados e simulações para comprovar a capacidade de resposta
das
instituições
e
comunidade
para
contribuir
com
seu
aperfeiçoamento.
De nada vale dispor de sofisticada tecnologia para predição de
desastres se não forem resolvidos problemas básicos de organização dos serviços
essenciais locais e adotadas medidas para redução das vulnerabilidades locais,
considerando todos seus fatores, ou seja, fatores físicos, ambiental, econômico,
social, político, organizacional, institucional, educacional e até mesmo cultural.
9
in The Practical Approach. ed. BMJ, 5.ed.,Inglaterra,2000.
76
3.4.1 Recursos municipais
Os municípios, como visto, têm perfis diferenciados, e para tanto irão
dispor de recursos também diferenciados. Nesse momento serão elencados, de
maneira genérica e em abstrato, alguns órgãos e serviços do município que poderão
mostrar-se úteis em casos de atendimento de catástrofes locais e que deverão fazer
parte de um planejamento prévio.
No caso concreto de análise de um município específico, deverão ser
relacionados todos os recursos que, de alguma forma, possam colaborar com o
atendimento operacional de emergências.
Com base em algumas ocorrências atendidas pelo Corpo de Bombeiros
de São Paulo, simulados operacionais integrados realizados e bibliografia específica
sobre o tema, pode-se elencar alguns dos recursos, normalmente, disponíveis no
município: Defesa civil municipal (COMDEC), serviço de controle de trânsito, serviço
de ambulância, alimentação, hospitais, prefeitura, serviço de assistência social,
guarda municipal, grupos especializados de trabalhos, escolas, transportes, equipes
de parque e jardins, limpeza, saneamento, centro de comunicações, centro de
observações e climatologia, serviços técnicos contratados, serviço funerário, serviço
de resgate, serviço de zoonose, serviço de fiscalização de uso e ocupação do solo,
secretarias municipais, grandes empresas da área etc.
77
3.4.2 Participação de outros órgãos
Para o atendimento operacional das emergências de uma localidade,
nem sempre os recursos inicialmente disponibilizados oficialmente pelo Município
são completamente suficientes para resolver as situações apresentadas. Nesses
momentos é que entram em cena as demais forças da região, sejam públicas ou
privadas, para colaborarem positivamente no processo a fim de obter a melhor
solução para cada emergência.
A atuação na emergência é muito complexa, compreendendo a área da
saúde, segurança, transporte, apoio técnico, comunicações, logística, entre outras.
Por esse motivo também é bastante árido o tratamento das chamadas “parcerias”
para o atendimento das emergências, uma vez que, via de regra, os recursos para
os referidos atendimentos estão, de alguma forma, disponíveis na região afetada ou
no seu entorno, bastando, portanto, a árdua tarefa de conseguir mobilizá-los
adequada e oportunamente aos locais dos atendimentos.
Para um perfeito emprego dos meios necessários, é imprescindível a
realização antecipada dos mapeamentos de recursos disponíveis na região, bem
como a adoção de um plano de acionamento e mobilização destes recursos.
Para amenizar a situação, potencializando os esforços públicos, no
Estado de São Paulo, foi aprovado o Decreto no 40.151/95, que regula a participação
das secretarias estaduais em atendimentos conjuntos de defesa civil.
Dada a complexidade e multidisciplinariedade das ações de defesa civil
e dos atendimentos de emergências, como forma de facilitar esse trabalho e
proporcionar o sincronismo operacional, existem várias formas de se classificar ou
78
dividir em grupos os chamados “parceiros”. Para tal, é importante que se observe o
perfil da área de atuação e qual tipo de colaboração poderá ser fornecido pelos
órgãos.
Nesse sentido, pode-se dividí-los em várias áreas, tais como órgãos ou
instituições de segurança, trânsito, saúde, de pesquisa tecnológica, voluntários,
defesa civil etc. Dentre os vários órgãos ou entidades que podem colaborar na
atuação em emergências no município, pode-se citar: Policiamento Ostensivo, Corpo
de Bombeiros, Policiamento de Trânsito, Policiamento Florestal, Policiamento
Rodoviário, Policiamento de Choque, GATE, COE, GRPAe, Serviço de Saúde,
ambulâncias, hospitais, médicos, companhia de água e esgotos, companhia de
energia,
companhia
de
telefone,
abastecimento
de
alimentos,
trânsito,
concessionários de serviços públicos, Polícia Civil, Polícia Científica, Polícia Federal,
Instituto Médico-Legal, companhia de transportes de cargas e pessoas, serviço
ferroviário, metroviário, aeroviários, marítimo e fluvial, forças armadas, CETESB,
universidades, centro de comunicação, centro de meteorologia, profissionais
técnicos da área, empresas privadas com potencial de apoio, transportadores de
produtos químicos, alimentação, maquinário, equipamentos, CNEN, IPEN, igreja,
correios, mídia, CEDEC, SINDEC, Ministério Público, Poder Judiciário, companhia
de fornecimento de gás, bombeiros voluntários, indústrias cadastradas, empresas
ligadas ao PAM, secretarias de Estado; CONSEGs, associações amigos de bairro,
clubes de serviços, junta comercial, federação das indústrias, sindicatos, SENAI,
SENAC, escolas, Capitania dos Portos, Polícia Rodoviária Federal, Associação
Brasileira de Transportes de Carga Líquidas (ABTLP), Polícia Ferroviária Federal,
ABIQUIM, ABGAS, CIATOX ( Centro de Informação e Alerta de Toxidade), instituto
de pesquisas etc.
79
É essencial a participação desses órgãos na solução dos problemas
locais, pois o interesse de evitar ou minimizar os efeitos dos desastres não deve ficar
restrito apenas aos órgãos públicos, mas sim a todos os membros da comunidade
que nela convivem e dela retiram seu sustento.
3.4.3 O papel da comunidade
Sem sombra de dúvidas a comunidade exerce um papel de extrema
importância na prevenção e atuação em emergências locais. Isto porque é a
verdadeira personagem de qualquer tipo de desastres ou catástrofe e é ela que
sofre todas as conseqüências indesejáveis resultantes desses eventos. Se exercer o
seu papel de forma consciente e responsável dentro desse contexto, os resultados
positivos serão
potencialmente
otimizados,
evitando-se ou minimizando-se,
significativamente, os resultados negativos.
É na comunidade que as pessoas têm oportunidade de discutirem seus
problemas em grupo e encontrar soluções conjuntas de forma democrática e com a
efetiva participação de todos.
Deve ter o direito e a obrigação de participar ativamente das medidas de
proteção contra desastres e catástrofes adotadas na sua área, pois é ela que vai
alimentar com os subsídios e suas necessidades os órgãos públicos encarregados
de coordenarem as medidas de proteção civil.
Também deve estar ciente dos perigos que a rodeiam, sabendo também
como agir e comportar-se mediante o surgimento de emergências. Somente bem
organizada e treinada poderá previnir-se e dar a melhor resposta aos desastres.
80
Para se conseguir um resultado eficaz, é necessário unir as forças da comunidade
através da estrutura oficial do Estado.
De nada valeriam os esforços dos órgãos públicos e privados no sentido
de mitigarem os possíveis danos de uma região, se a sua comunidade não estiver
devidamente alertada, preparada e motivada para exercer a auto-ajuda.
Como forma de ilustrar e dimensionar a importância do seu papel em um
cenário de grandes desastres considere-se hipoteticamente, uma cidade com cem
mil habitantes e um grupo de vinte pessoas que compõem a equipe de atendimento
de emergências local. Caso venha a ocorrer um desastre extremamente grave nessa
cidade em que apenas dois por cento da população seja atingida, ter-se-á duas mil
pessoas afetadas. Se, em média, o Corpo de Bombeiros, em atendimento normal,
dispende em torno de uma hora e meia para cada vítima atendida 10 (deslocamento,
localização, primeiros socorros, estabilização, transporte e retorno ao local), chegase ao montante de trezentas horas para o completo atendimento da totalidade das
vítimas geradas nesse evento. Levando-se em conta que em desastres com grande
gravidade, as vítimas devem ser socorrida o mais breve possível a um hospital, pois
assim a possibilidade de obter êxito no salvamento é muito maior; considerando-se
como limite máximo de atendimento o período de quarenta e oito horas, pois, após
esse prazo, seriam inviáveis as medidas eficazes de socorro, tem-se que, se
utilizado ininterruptamente todo o efetivo da emergência local, por quarenta e oito
horas (o que é humanamente impossível), seriam atendidas cerca de trezentas e
vinte vítimas, ou seja, mil, seiscentas e oitenta vítimas deixariam de ser atendidas, o
que é inaceitável e leva obrigatoriamente a conclusão de que é muito importante e
10
Levantamento feito tornando-se em média o tempo gasto pelas viaturas do Corpo de Bombeiros para cada
ocorrência (a partir do acionamento até o seu regresso ao quartel).
81
imprescindível a participação ativa de toda a comunidade e forças locais em casos
de atendimentos de desastres.
A comunidade, enfim, é o grande tesouro a ser protegido, mas também
é uma importante e indispensável ferramenta para o seu próprio atendimento.
3.4.4 O papel da Coordenadoria Municipal de Defesa Civil
(COMDEC)
Como visto, a gama dos atendimentos das emergências locais é muito
ampla, sendo necessárias várias medidas no sentido de se prevenir ou minimizar os
efeitos dos acidentes, sejam naturais, humanos ou mistos.
No mesmo passo, foi visto que as cidades, normalmente, dispõem de
grande quantidade de recursos que podem ser empregados para tais atendimentos,
sendo o papel da Coordenadoria Municipal de Defesa Civil (COMDEC), que é um
órgão de atendimento de emergências local, o de promover todas as medidas
necessárias para evitar ou atenuar o sofrimento da população local de forma
extremamente ampla.
A COMDEC é instituída mediante Decreto Municipal, devendo atender
às peculiaridades de cada município, respeitando os seus limites, da melhor maneira
possível.
Dentre as várias e importantes missões da COMDEC, destaca-se, nesse
momento, como relevante para esse estudo, a necessidade de elaborar uma correta
e adequada avaliação dos riscos a que está sujeita a sua região, analisando as
vulnerabilidades existentes, propondo e planejando, antecipadamente, as ações
82
preventivas, emergenciais e recuperativas, objetivando proteger a população
daquela região. Com este estudo em mãos, a COMDEC tem como missão,
promover e articular planos preventivos de defesa civil, planos de contingências e
outros, contando com a participação e articulação de todas as forças da comunidade
local (público, privado, comunidade etc.) prevendo e solicitando, quando necessário,
o apoio dos níveis superiores para suprir a sua deficiência operativa frente aos
desastres.
O papel da COMDEC é de suma importância para a sobrevivência e
qualidade de vida da região, pois é ela o órgão responsável, acima de tudo, pela
articulação e canalização dos recursos e esforços disponíveis, procurando atender à
demanda e aos interesses coletivos, bem como garantir as condições de segurança
e de auxílio aos cidadãos.
Diante dessas premissas, é importante ressaltar que a comunidade local
e
o
governo
devem
trabalhar
em
forma
de
cooperação,
harmônica
e
complementarmente, visando ao atendimento do bem-estar social, dirigindo,
permanentemente, seus esforços para a satisfação e proteção da comunidade.
3.5 O Gerente de Cidades - A “Nova Profissão”
Há alguns anos, existe no Brasil, mais precisamente na Fundação
Armando Álvares Penteado do (FAAP), em São Paulo, o curso de pós-graduação de
Gerente de Cidades. Com um extenso currículo, o curso se propõe a formar
profissionais para trabalhar na administração pública com maior grau de
competência técnica.
83
Conduzir um município não é uma tarefa tão simples; ao revés, é
extremamente
complexa.
Pelo
novo
sistema
eleitoral,
qualquer
brasileiro
alfabetizado com mais de 21 anos e no gozo de seus direitos políticos pode se
candidatar e conquistar o comando de uma cidade. Longe de qualquer preconceito,
nem sempre o melhor candidato político seria o melhor, tecnicamente, para conduzir
com coerência e competência os cidadãos.
Segundo Mário Pascarelli Brilho, coordenador do curso, o perfil médio
dos prefeitos brasileiros são de 80% político e 20% técnico, sendo que esta divisão
propicia várias causas que desfavorecem os munícipes, que deveriam ser tratados
como clientes e não apenas como contribuintes, aumentando as possibilidades de
vulnerabilidade institucional da região. Com a adoção da figura técnica do Gerente
de Cidades como assessor dos prefeitos, estes teriam mais suporte para as suas
atribuições políticas. O Gerente da Cidade aprende a pensar na cidade e seu
desenvolvimento com o menor número de problemas possível, tornando o convívio
dos munícipes mais seguro e agradável.
É bastante desejável que todos os municípios disponham de técnicos
nessa área, assim como o Corpo de Bombeiros também se aprofunde nesse campo
para conseguir melhores resultados operacionais, fundamentados em posturas
preventivas de melhoria de segurança das cidades.
Capítulo
4
4
O CORPO DE BOMBEIROS NO
ATENDIMENTO DAS EMERGÊNCIAS
4.1 Aspectos Legais da Competência do Corpo de
Bombeiros para o Atendimento a Desastres
A Constituição da República, em seu artigo 144, § 5, determina ao
Corpo de Bombeiros, além de outras atribuições definidas em lei, a execução de
atividades de defesa civil.
A Lei 616, de 17 de dezembro de 1974, que dispõe sobre a Organização
Básica da Polícia Militar, confere ao Corpo de Bombeiros a realização de serviços de
prevenção e de extinção de incêndios, simultaneamente com o de proteção e
salvamento de vidas humanas e materiais no local de sinistros, bem como o de
busca e salvamento, e prestação de socorros em casos de afogamentos,
inundações, desabamentos, acidentes em geral, catástrofes e calamidades públicas.
Por fim, ressalta-se ainda o Decreto Estadual n 40.151/95, que em seu
artigo 12 e incisos prevê missões às Secretarias do Estado de São Paulo, no caso
de atuações previstas como medidas de defesa civil, definindo as missões
integradas de cada área do Governo Estadual.
O Corpo de Bombeiros no Atendimento de Emergências
85
Da análise dos textos acima, observa-se que o Corpo de Bombeiros
tem, sem sombra de dúvidas, competência para atuar na área de execução das
atividades de defesa civil, sendo necessário, para isso, integrar-se ao Sistema
Nacional de Defesa Civil implantado no Brasil.
4.2 Estrutura Operacional de Atendimento Emergencial
4.2.1 Em situação de normalidade operacional
O Corpo de Bombeiros do Estado de São Paulo, apesar de estar
presente fisicamente em apenas cento e dez municípios, está estruturado
operacionalmente para dar atendimento aos seiscentos e quarenta e cinco
municípios do Estado, durante as vinte e quatro horas do dia, ininterruptamente,
atendendo aos chamados das emergências pelo telefone 193.
Para atender à demanda gerada por quase quarenta milhões de
habitantes, em aproximadamente duzentos e cinqüenta mil quilômetros quadrados
de área, o Corpo de Bombeiros conta com aproximadamente dez mil homens,
distribuídos
em
dezoito
Unidades
Operacionais,
que
dão
o
atendimento
regionalizado em todo o Estado.
Essa divisão regionalizada observa vários critérios para facilitar o
perfeito atendimento operacional das emergências, respeitando limites geográficos e
86
políticos, sendo que para uma visão mais ampla e genérica podem-se considerar os
seguintes grupos, com perfis bem definidos e diferenciados entre si: Capital do
Estado, Região Metropolitana de São Paulo, Região do Interior e Região Litorânea.
Cada uma das dezoito Unidades Operacionais (Grupamento de
Bombeiros), atendendo aos critérios e às necessidades regionais, está subdividida
em Subgrupamentos de Bombeiros (SGB) e estes, por sua vez, se dividem em
Postos de Bombeiros (PB), somando atualmente 217 postos em todo o Estado, que
são as Unidades de Base do atendimento operacional da Instituição, constituindo-se
no primeiro contato da emergência no dia-a-dia do Corpo de Bombeiros com a
comunidade.
4.2.2 Sistema de Comando de Operações em Emergências
(SICOE)11
O Corpo de Bombeiros do Estado de São Paulo, após estudos
realizados pelo então Tenente-Coronel Jair Paca de Lima, em sua monografia12,
elaborada quando da realização do Curso Superior de Polícia em 1998, atualizou o
Sistema de Comando de Operações em Emergências (SICOE).
Esta filosofia de trabalho destina-se a otimizar e potencializar a resposta
frente às emergências atendidas pelo Corpo de Bombeiros em todo o Estado,
11
12
Diretriz DvODC-003/31/92, de 01 de dezembro 2002.
LIMA, Jair Paca de. Sistema de Comando e Operações em emergência do Corpo de Bombeiros de São Paulo.
PMESP, São Paulo . Monografia CSP-I 1998.
87
principalmente em grandes ocorrências que envolvam um elevado número de
agentes colaboradores.
Tal sistema, por conta da multidisciplinariedade das ações operacionais
do atendimento das emergências, visa coordenar e racionalizar todos os recursos
disponíveis, dando completa organização no cenário dos desastres, bem como
determinando toda estrutura operacional do atendimento, deixando claras e precisas
às funções de cada órgão participante do sistema.
O SICOE apresenta o quadro tático de operações conforme figura que
segue:
Figura 12 - Organograma SICOE
Fonte: Arquivo do Corpo de Bombeiros
Vale lembrar aqui que a implementação do SICOE não gera,
necessariamente, gastos adicionais ao sistema operacional do Corpo de Bombeiros
ou aos seus participantes; ao contrário, resulta em melhoria das condições e
economia nas aplicações dos recursos já existentes, não sendo obrigatório para o
seu funcionamento nenhum tipo de viatura ou equipamento especial, pois, como foi
88
dito, trata-se de uma filosofia de trabalho que requer, antes de recursos, posturas e
procedimentos adequados, dentro de uma estrutura organizacional, visando ao
sincronismo das ações emergenciais para um melhor atendimento da população.
Logicamente que, dentro de critérios, necessidades e disponibilidades,
com intuito de melhorar ainda mais o aproveitamento do sistema operacional
disponível, serão bem-vindos investimentos nas áreas de materiais operacionais,
equipamentos, viaturas e comunicações, sem que isto seja fator inibidor da
operacionalização do SICOE.
4.2.3 Força-Tarefa13
Outro grande aliado no atendimento operacional do Corpo de Bombeiros
foi a implantação da Força-Tarefa, que começou a funcionar em 2002.
Trata-se de mais uma inovação no Corpo de Bombeiros de São Paulo,
com atuação e emprego mediante critérios previamente estabelecidos, em âmbito
local, regional, estadual, federal e até mesmo internacional.
A Força-Tarefa constitui-se de um grupo de bombeiros altamente
capacitados, treinados e coordenados, que dispõe de um conjunto de equipamentos
operacionais previamente definidos, facilmente e rapidamente mobilizáveis, para,
dentro de prazos igualmente definidos, darem apoios e reforços aos grandes
atendimentos das emergências das Unidades regionalizadas.
13
Criada pela Diretriz nº CCB-002/213/02, atualizada em 12 de maio de 2005.
89
O efetivo empregado é uma fração da tropa de serviço nas prontidões
dos Postos de Bombeiros do Comando de Bombeiros Metropolitano. Quando
necessário, são acionados e rapidamente se deslocam ao ponto de encontro preestabelecido, onde se equipam e recebem orientações para o cumprimento da tarefa
específica. Após completar o efetivo mínimo necessário para a missão, mediante
autorização e devidamente comandados, deslocam-se para o apoio solicitado. Está
previsto que este grupo deve ter uma autonomia operacional de, pelo menos,
setenta e duas horas, ou seja, deve apoiar sem necessitar de nenhum recurso da
região apoiada.
Figura 13 - Reunião do efetivo da Força-Tarefa para emprego operacional
A Força-Tarefa também deve estar enquadrada na filosofia do SICOE.
Ela opera de forma centralizada, estando sediada nas dependências do Comando
de Bombeiros Metropolitano, na Zona Central da Cidade. Por tal motivo, um dos
principais fatores que ainda causam sérias dificuldades no fornecimento dos apoios
90
é o transporte de materiais e deslocamento de tropas aos locais mais distantes da
Capital.
4.2.4 Procedimento Operacional Padrão (POP)14 e Plano Particular
de Intervenção (PPI)15
Como forma de prestar um serviço de qualidade à comunidade, o Corpo
de Bombeiros implantou os chamados Procedimentos Operacionais Padrão (POP) e
os Planos Particulares de Intervenção (PPI).
Os POP nada mais são do que os procedimentos operacionais,
previamente elaborados e treinados, que estabelecem condutas operacionais
obrigatórias que devem ser adotadas por todas as guarnições de bombeiros quando
do atendimento de ocorrências. Tais procedimentos são elaborados, por grupos
selecionados e altamente técnicos, após exaustivos estudos e ensaios, sendo
periodicamente revisados e atualizados.
A adoção dos POP pelo Corpo de Bombeiros, visa, além de facilitar as
condutas operacionais dos bombeiros, garantir a realização dos serviços dentro de
um padrão com qualidade, evitando-se ainda a ocorrência de acidentes, pois todas
as situações são previamente testadas e avaliadas.
Os PPI são elaborados sempre que um local da área de competência da
Unidade demonstre algum grau de complexidade no atendimento operacional,
servindo para que os bombeiros conheçam efetivamente os locais de maior risco de
14
15
Diretriz CCB 001/323/98, de 03 julho de 1998.
Diretriz DODC 002/323/97, de 12 de março de 1997.
91
suas áreas, conhecendo também as suas condições adversas, propiciando um
atendimento seguro e de qualidade. O responsável pela elaboração do PPI é o
bombeiro local, pois é ele quem irá dar o primeiro atendimento para a região; logo,
deve ter pleno conhecimento de todas as necessidades, riscos e recursos
disponíveis para tal.
Como locais passíveis da elaboração de PPI, dependendo da prioridade
estabelecida pelo bombeiro local, podem-se relacionar os seguintes: parques
industriais, grandes centros comerciais, favelas, pontos estratégicos de uma rodovia,
empresas que envolvam algum tipo de risco à comunidade local etc.
4.3 Principais Ações do Corpo de Bombeiros nas
Emergências
4.3.1 Áreas de atuação operacional
O atendimento operacional do Corpo de Bombeiros é muito amplo,
sendo acionado diuturnamente para um número muito grande e diversificado de
atendimentos emergenciais. Para melhor tratar e entender o assunto, pode-se dividir
este atendimento operacional em alguns grandes grupos de atividades. Legalmente
e historicamente, o Corpo de Bombeiros, por meio de seu Departamento de
Operações (Dop – CCB), adota a seguinte divisão operacional, englobando todas as
92
suas atividades: prevenção de incêndios; combate a incêndios; atividades de busca
e salvamentos (envolvendo o salvamento terrestre, salvamento aquático e o
salvamento em altura); atendimentos a emergências com produtos perigosos;
resgate de acidentados e vistorias técnicas operacionais.
Registram-se ainda outros campos de atuação do Corpo de Bombeiros,
porém fora dos campos tradicionais de emergências, tais como: atendimentos sem
emergências à comunidade; apoio a outros órgãos; atividades de manutenção de
viaturas e equipamento; atividades de instrução, dentre outras.
Estas divisões não têm a intenção de criar uma separação formal dos
atendimentos, uma vez que essas atividades, freqüentemente, estão intimamente
relacionadas. O principal objetivo desta divisão é dar uma visão geral e didática das
áreas de atuação operacional das emergências atendidas pelo Corpo de Bombeiros
no sentido de facilitar qualquer medida de planejamento.
4.3.2 Estatísticas dos atendimentos operacionais
Neste tópico, o estudo das estatísticas operacionais não será abordado
no seu sentido estrito, fornecendo dados numéricos, pois esses dados podem e
devem ser facilmente obtidos junto ao anuário estatístico16 do Corpo de
Bombeiros, editado anualmente pelo DOP-CCB. Será feita aqui uma abordagem
mais ampla, mostrando a importância da análise dos dados estatísticos,
transformando-os em ferramentas operacionais de extrema utilidade para o
16
O anuário estatístico é um documento oficial do Corpo de Bombeiros que traz informações de atendimento
operacional que devem ser consultadas pelos Cmts de Postos para elaboração de seus planos.
93
profissional de bombeiros, no sentido de dirigir o curso de suas ações para melhor
gerenciar o atendimento das emergências.
O enfoque dado nesse momento refere-se à importância do correto e
adequado tratamento que deve ser dispensado aos dados estatísticos de cada área
operacional, desde a sua coleta, triagem, estudos, tratamentos, armazenamento,
emprego e até mesmo a ampla difusão e disponibilização dos dados para outros
órgãos e comunidades.
Os
dados
convenientemente
estatísticos,
aproveitados,
depois
deixando
de
de
ser
elaborados,
apenas
devem
alguns
ser
quadros
ornamentais fixos em paredes sem qualquer importância para o rumo da instituição.
Os dados estatísticos referentes ao desempenho operacional de bombeiros devem
ser entendidos como um valioso conjunto de informações que, associados ao
cenário operacional em que está inserido, permitirão, principalmente aos
Comandantes de postos, obter melhor atuação no desenvolvimento de suas
missões, funcionando, verdadeiramente, como uma ferramenta de apoio ao seu
comando de forma profissional e inteligente.
Tal ferramenta deve ser uma eterna e importante aliada dos bombeiros,
devendo para tanto ser elaborada com técnica adequada, fornecendo dados e
informações úteis, ricos em conteúdos significativos, propiciando aos encarregados
pelas decisões, em todos os níveis, condições para a melhor tomada de decisões
para cada área.
A dimensão desse assunto é tão ampla que, por meio de corretos e
aprofundados estudos estatísticos, pode-se obter dados que irão ajudar a chegar ao
melhor tipo de viatura para atender determinada região, melhor horário e conteúdo
da instrução a ser ministrada, otimizar planos de afastamentos ou reforços dos
94
efetivos operacionais, planejar melhor a rotina diária da prontidão, saber qual o perfil
operacional da área etc. Por fim, pode-se concluir que o correto emprego da
estatística pode ser a linha divisória para o início de uma boa gestão das
emergências, pois quem possui a informação de maneira oportuna, detém o poder e
pode decidir com mais rapidez e acerto.
4.3.3 O ciclo do atendimento operacional do Corpo de Bombeiros
O ciclo de atendimento de emergências leva em conta duas situações
básicas, ou seja, situação de normalidade e de anormalidade. Na administração de
desastres, porém, analisa-se e estuda-se, para fins práticos, de forma sistêmica,
uma seqüência cíclica de etapas que se relacionam entre si, e que se agrupam, por
sua vez, em três fases distintas: antes e depois do desastre, e durante sua
ocorrência.
A figura a seguir mostra uma representação gráfica da dinâmica de
desastre e sua administração, onde são identificadas sete etapas, a saber:
prevenção, mitigação, preparo, alerta, resposta, reabilitação e reconstrução.
95
Figura 14 - Dinâmica do desastre
Fonte: Araújo
Desta seqüência se deriva que a administração de desastres
corresponde ao esforço de prevenir a sua ocorrência, mitigar as perdas, preparar-se
frente às conseqüências, alertar sua presença, responder à emergência e recuperarse de seus efeitos.
O Corpo de Bombeiros, como órgão de atendimento de emergências,
tem sua principal atuação na etapa de resposta aos desastres, e como estabelece a
Política Nacional de Defesa Civil (PNDC), está muito claro que esta etapa deve
considerar as três fases da evolução dos desastres, ou seja, pré-impacto, impacto e
pós-impacto (atenuação ou limitação dos danos).
Para atuar de maneira competente e eficaz na fase de resposta, é
essencial que o Corpo de Bombeiros se prepare antecipadamente para enfrentar
tais emergências, não podendo abrir mão de um minucioso e estratégico
planejamento preventivo.
96
Como preparação para o desastre, entende-se o conjunto de ações
desenvolvidas pela comunidade e pelas instituições governamentais e nãogovernamentais, para minimizar os seus efeitos, através da difusão de conhecimento
científico e tecnológico e da formação e capacitação de recursos humanos para
garantir a minimização de riscos e a otimização das ações de respostas e de
reconstrução frente aos desastres.
Tendo em vista a gravidade das situações e a precisão com que o Corpo
de Bombeiros deve agir nas emergências para as quais é acionado, deve estar
permanentemente preparado e apto para atender às possíveis emergências com
eficiência.
O trabalho do Corpo de Bombeiros, não é uma atividade simples. Não
basta sair com as suas viaturas para o atendimento pura e simplesmente no
momento do acionamento; ao contrário, requer um grande esforço prévio para que a
resposta seja adequada e oportuna.
A resposta do Corpo de Bombeiros não deve ser vista de maneira
isolada, pois, dependendo da atuação de outros órgãos, de emergências ou não,
será mais fácil ou mais difícil a atuação dos bombeiros no local e no momento do
desastre. Por isso é que, para o Corpo de Bombeiros, o ciclo de atendimento dos
desastres também começa muito antes da fase de impacto.
É muito importante que haja uma articulação política entre os órgãos
responsáveis pelo atendimento das emergências, pois só assim será possível
conseguir adotar medidas que levem à redução da perda de vidas e propriedades,
bem como evitar danos ao meio ambiente.
No ciclo do atendimento de desastres o Corpo de Bombeiros deve agir
na fase de pré-impacto com medidas de caráter preventivo, que devem conter os
97
seguintes aspectos: análise dos riscos e vulnerabilidades, que estima o tipo e a
magnitude dos desastres que possam ocorrer; planejamento da resposta, que
organiza a resposta a estes riscos, e que visa reduzir a vulnerabilidade;
operacionalização, que transforma planos e decisões em ações de campo.
Ainda antes do atendimento propriamente dito, devem ser tomadas as
medidas necessárias para a elaboração de um eficiente e oportuno planejamento,
que servirá mais tarde como grande fonte para as decisões. Por esse motivo é que
os planos devem ser cuidadosamente estudados e amplamente discutidos, para
reunir o maior rol de propostas possível das situações de atendimento, dentro dos
cenários apresentados.
Após todas as medidas de planejamento e preparação para o evento, o
Corpo de Bombeiros deve estar apto a dar a efetiva e correspondente resposta aos
possíveis desastres de sua área de atribuições.
Durante a ocorrência de um desastre, ou seja, durante o impacto, várias
são as preocupações que ainda afetam os serviços do Corpo de Bombeiros, pois
após todas as medidas preparatórias, deve-se manter em estado de alerta para
rapidamente atuar quando do seu acionamento. Para isso devem manter bombeiros,
materiais, equipamentos e procedimentos em condições de empregabilidade dentro
do que foi planejado e no menor espaço de tempo possível, uma vez que os bens
por ele protegidos são bastante valiosos, e caso ocorra qualquer falha nesse
atendimento, as conseqüências poderão ser de extrema gravidade e muitas vezes
irreversíveis.
Além da preocupação com o acionamento, deslocamento e chegada ao
local, os bombeiros devem estar atentos à evolução do quadro do desastre, pois
dependendo do tipo de sua evolução, aguda ou gradual, o quadro geral de
98
atendimento apresenta-se com características também desiguais, necessitando de
providências específicas.
O período de resposta aos desastres pode variar muito, de acordo com
as características de cada emergência, durando alguns minutos ou chegando a levar
dias, semanas ou meses. Porém, em grandes desastres que envolvam várias
vítimas, quando se fazem necessários trabalhos de buscas e salvamentos de vidas,
para que o Corpo de Bombeiros possa preservar o maior número de pessoas, o seu
principal esforço operacional deve ser concentrado nas primeiras quarenta e oito
horas após o impacto, período em que ocorre a maior probabilidade de encontrar e
resgatar vítimas com vida. Após esse período, as buscas devem continuar, porém a
possibilidade de se encontrar pessoas com vida diminui acentuadamente.
Outro aspecto importante a ser notado no ciclo de atendimento de
desastres pelo Corpo de Bombeiros é a demanda dos recursos necessários no
decorrer do período desse atendimento e a dificuldade da disponibilização desses
recursos no momento oportuno.
No início do atendimento de grandes emergências de evolução aguda,
ou seja, logo depois do impacto, por ser um tipo de emergência que apresenta
menor possibilidade de previsibilidade de sua incidência, a demanda inicial é muito
grande, porém os recursos disponibilizados para o local demoram a chegar, sendo
que é um grande desafio para os órgãos de emergências a diminuição do “temporesposta” do efetivo atendimento.
A figura que segue, apenas como ilustração e sem rigor matemático,
mostra a relação entre a demanda e a necessidade de recursos em uma ocorrência
de evolução aguda no decorrer do tempo, desde o início do atendimento até o
período de quarenta e oito horas após.
99
Figura 15 - Comparação de provisão e disponibilidade de recursos
Fonte: Alexander
O ponto de intersecção das duas curvas é o momento em que os meios
disponíveis começam a atender a demanda operacional, sendo que é desejável que
este ponto esteja o mais próximo do momento do início do desastre.
Já em um desastre de evolução gradual, conforme figura a seguir, o
comportamento das curvas de demanda e suprimentos tem outras características.
Como a evolução é gradual, a necessidade de recursos também ocorre mais
lentamente e a sua possibilidade de previsão é maior, logo é possível trabalhar com
uma curva de disponibilização sempre acima da curva da demanda, ou seja, é
possível em todo momento do atendimento ter recursos acima das necessidades do
desastre. É possível prever quais os recursos serão necessários, alocando-os
previamente e mantendo-os disponíveis para o atendimento, prevendo ainda uma
certa margem de segurança para que não haja nenhum tipo de imprevisto neste
aspecto.
100
Figura 16 - Desastre gradual
Fonte: Autor
Várias são as medidas que o Corpo de Bombeiros pode adotar para
reduzir o tempo de suprimento de recursos para os cenários das emergências,
agudas ou crônicas, e uma delas é, sem dúvida, o planejamento preventivo local, em
que deve constar, além do mapeamento de riscos, o levantamento dos recursos a
serem empregados e sua efetiva mobilização e emprego tático e operacional.
Por fim, para melhor racionalizar e otimizar os atendimentos, também é
muito importante, no estudo do ciclo do atendimento operacional de emergências, o
estudo do pós-impacto, quando o Corpo de Bombeiros deve relatar e fazer o estudo
e comentários das emergências atendidas, procurando verificar o perfeito
atendimento das condições do planejamento para aqueles eventos, bem como
avaliar as necessidades de alterações e atualizações das condições planejadas.
Seguindo a metodologia conhecida como PDCA (plan – planejar; do – fazer; check –
checar; e action – agir corretivamente), podendo ainda colaborar com outros órgãos
de emergência ou mesmo com o município, fornecendo informações e sugestões
101
para a adoção de medidas não-estruturais e também estruturais, quando estas
forem oportunas.
Figura 17 - Ciclo PDCA
P
D
A
C
Fonte: Curso de gestão contemporânea pela qualidade da PMESP
4.4 O Posto de Bombeiros nas Emergências
Quando da ocorrência de qualquer desastre na sociedade, um dos
primeiros órgãos oficiais de emergências empregado para o atendimento é o Corpo
de Bombeiros, e isto é feito, invariavelmente, pelas guarnições locais dos Postos de
Bombeiros, que, como já foi dito, são considerados as bases operacionais de todos
os atendimentos das emergências.
Daí a importância da correta distribuição territorial destes postos pelo
Estado e também do seu conveniente dimensionamento com os recursos
adequados, disponibilizando o potencial operacional necessário para atender às
demandas das suas áreas operacionais, visando diminuir o tempo-resposta, atuando
102
com eficiência e competência, dando a melhor solução para cada atendimento junto
à comunidade.
Para o perfeito dimensionamento do potencial de um Posto de
Bombeiros, vários aspectos têm que ser criteriosamente pensados e avaliados; caso
contrário, o aparelho de emergência não será seguro e confiável.
Dentre os itens a serem considerados para a implantação, operação e
manutenção de um Posto de Bombeiros, destaca-se alguns de suma importância,
tais como: o dimensionamento da área a ser atendida, a sua localização dentro
desta área, a quantidade mínima e os tipos de viaturas e materiais necessários para
o atendimento operacional, a quantidade e capacitação dos recursos humanos
disponibilizados (efetivo das equipes de trabalho), as características e condições
físicas das instalações do posto, o estabelecimento de procedimentos operacionais
planejados e um calendário de eventos para os atendimentos, sistema adequado de
comunicações, entre outros.
Entende-se por capacidade operacional do Posto de Bombeiros todo o
seu potencial de resposta ao atendimento às emergências, incluindo os recursos
disponíveis e disponibilizáveis para tais atendimentos, sejam internos ou externos ao
Corpo de Bombeiros, necessitando ou não de planos de mobilização.
A quantidade e os tipos de viaturas empregadas pelo posto, bem como
os materiais e equipamentos (em operação, na reserva operacional, ou a serem
mobilizáveis), além dos serviços de apoio, fazem parte desta avaliação do potencial.
Os recursos humanos também devem ser levados em conta, avaliando se a
quantidade e a capacitação dos bombeiros e dos colaboradores somam-se
suficientes para a satisfação da demanda das emergências locais.
103
A responsabilidade do Comandante de Posto de Bombeiros vai muito
além do momento do atendimento propriamente dito da emergência, pois, como foi
visto, o ciclo de atendimento de desastres abrange um período com pelo menos três
fases, antes, durante e depois das emergências, e para cada uma dessas fases o
Comandante do posto deve planejar as atividades necessárias ao cumprimento
efetivo das suas missões.
Figura 18 - Atendimento operacional do CB e vista do Centro de São Paulo
Baseado
nestas
figuras,
como
atividades
recomendadas
ao
Comandante do Posto de Bombeiros local, deve se destacar o estudo do perfil de
sua
região,
associando
corretamente
informações
sobre
o
estudo
das
vulnerabilidades a que estão sujeitas as áreas críticas, bem como inventariar todos
os recursos disponíveis para suprir as necessidades do atendimento operacional,
pois estas informações lhe ajudarão a determinar, de maneira metodológica e
racional, medidas preparatórias e operativas adequadas para o desempenho de
suas missões e planejamento adequado.
104
4.5 Demais Órgãos e Entidades Participantes do
Atendimento Emergencial em Conjunto com o Corpo
de Bombeiros
Para um adequado atendimento das emergências locais, o Comandante
do Posto de Bombeiros deverá analisar quais as forças amigas disponíveis e como
elas poderão ajudar nas intervenções operacionais, pois, como foi visto, o Corpo de
Bombeiros local, via de regra, não consegue, isoladamente dispor de todos os
materiais, recursos e serviços para dar o total atendimento às suas necessidades,
sendo primordial o estabelecimento de relações com outros órgãos e entidades no
sentido de canalizar os esforços e recursos adicionais necessários ao completo
atendimento da demanda das emergências.
Figura 19 - Órgãos de apoio ao CB
Vários são os colaboradores operacionais do Corpo de Bombeiros que
podem, de alguma forma, oferecer ajuda, dependendo da disponibilidade local e da
105
necessidade operacional, porém é muito importante, em qualquer planejamento, a
participação dos concessionários de serviços públicos, serviços essenciais do
município, serviços médicos, segurança, institutos tecnológicos, institutos de
previsões meteorológicas, empresas privadas, organizações não-governamentais,
representantes da comunidade, conselhos de segurança, clubes de serviços e
outros.
Para um perfeito e oportuno aproveitamento dos recursos desses
colaboradores no emprego emergencial, é de vital importância que sejam
estabelecidos planos preventivos e operacionais, em que, antecipadamente, sejam
definidos como, onde e quando tais recursos de apoio serão empregados, definindose ainda sua forma de mobilização e emprego nos atendimentos reais.
O histórico do atendimento operacional regional, bem como estudos
fundamentados de prospecção de cenários de emergências locais, baseados na
evolução do desenvolvimento e complexidade local, também poderão servir de
parâmetros ou referências bastante razoáveis para se prever ou estabelecer, de
forma qualitativa ou quantitativa, quais as necessidades do emprego de recursos de
apoio, possibilitando ao planejador graduar a maior ou menor incidência de tais
recursos, conseguindo com isso obter uma priorização mais adequada e eficiente.
106
4.6 Cenário Atual Sobre o Atendimento às Emergências
no Estado de São Paulo
4.6.1 São Paulo em números
Para um adequado planejamento preventivo de emergências de uma
região, é necessário que o Comandante de Bombeiros local possua algumas
informações básicas para tal, dentre elas o perfil da região, com dados sobre a
população, relevo, chuva, economia, transporte, educação, serviços públicos,
religião etc.
Para o enriquecimento da pesquisa do Comandante de Posto de
Bombeiros, dentre outros, sugerem-se alguns sites da rede mundial de
computadores que podem fornecer algumas informações úteis:
 www.ibge.gov.br/cidades;
 www.cidades.gov.br;
 www.cidadesdobrasil.com.br;
 www.maplink.com.br;
 www.cdbrasil.cnpm.embrapa.br/sp;
 www.emsampa.com.br;
 www.nossosaopaulo.com.br;
 www.emplasa.sp.gov.br;
107
 www.defesacivil.org.br;
 www.defesacivil.sp.gov.br
 www.redegoverno.gov.br;
 www.saopaulo.as.gov.br;
 http://mapas.ibge.gov.br:
 http://www.der.sp.gov.br/_malha_online.asp;
 www.cidadão.sp.gov.br;
 www.dieese.org.br;
 http://www.seade.gov.br;
 http://www.cnpm.embrapa.br;
 http://www.igc.sp.gov.br;
 http://www.cepam.sp.gov.br;
 etc.
Cumpre ressaltar que os dados obtidos devem ser convertidos em
informações que possam gerar ações afirmativas e positivas, no sentido de melhor
preparar os Comandantes para o enfrentamento dos desastres.
4.6.2 Estudo de alguns casos reais de atendimentos de emergências
Com o intuito de fornecer alguns subsídios práticos para o presente
trabalho, neste capítulo, serão estudadas algumas ocorrências de vulto, atendidas
pelo Corpo de Bombeiros, bem como alguns exercícios simulados integrados
realizados entre os órgãos de emergências.
108
São várias as ocorrências atendidas pelo Corpo de Bombeiros nos
últimos anos, assim como diversas atividades foram realizadas e que poderiam ser
analisadas neste momento, porém foram escolhidas apenas algumas delas para
atender didaticamente os objetivos aqui perseguidos, conforme segue:
4.6.2.1 Desabamento de telhado de igreja em Osasco
No dia 05 de setembro de 1998, por volta das 01h45, o 5º Grupamento
de Bombeiros foi acionado para o atendimento de ocorrência de desabamento de
telhado de igreja, com vítimas, em Osasco/SP.
As primeiras viaturas que chegaram ao local, três minutos após o
acontecimento, UR-144, VO-153, AS-199 e AB-286, comandadas pelo Subtenente
PM Marcelo, Oficial de Área do 2º S/GB, tiveram, segundo ele, muitas dificuldades
em acessar a edificação onde ocorreu a grande emergência, pois apresentavam
duas frentes distintas, aliado ao fato de haver muitas pessoas feridas e em pânico e
reinar um clima muito confuso e tenso.
Desse acidente resultaram vinte e três vítimas mortas e quinhentas e
trinta e nove feridas.
A causa do acidente foi atribuída à falta de manutenção adequada do
prédio, associada a uma sobrecarga com o peso de pessoas ali existentes.
Para o atendimento da ocorrência pelo Corpo de Bombeiros, foram
acionadas 17 viaturas, empregando um efetivo de 14 oficiais e 63 praças,
perdurando cerca de aproximadamente 15 horas de atendimento emergencial.
109
Apoios externos também foram alocados para o atendimento de
emergência, tais como: Polícia Civil, Exército Brasileiro e a Defesa Civil do Município
de Osasco. Foi estabelecido o Posto de Comando para o controle e organização da
ocorrência por meio do SICOE.
Segundo o relatório do então 1º Ten PM Carlos Augusto de C. Filho, o
Corpo de Bombeiros chegou rapidamente ao local, “mas, no entanto alguns
trabalhos não foram realizados devido à espera de recursos, tanto material,
quanto humano, acredito que as OPM, destacadas não se encontram totalmente
preparadas para atender ocorrências de grande vulto” (sic).
Ainda no mesmo relatório, o Oficial sugere: “poderia ser criada uma
comissão para discutir e elaborar um POP sobre grandes emergências ou
gerenciamento de grandes emergências com a participação de vários segmentos da
sociedade, tais como Secretaria da Saúde, Polícia Militar, Defesa Civil e outros”
(sic).
110
Figura 20 - Queda do teto da igreja em Osasco
4.6.2.2 Incêndio em indústria química
No dia 13 de outubro de 1999, às13h55, com o talão 02042, o Corpo de
Bombeiros foi acionado para ocorrência de fogo na indústria de tintas Brasilux,
situada na Rua Ítalo Pereira nº 300, Centro, Matão – SP.
Após cinco minutos do acionamento, chegaram às primeiras viaturas ao
local da emergência. O tempo de extinção da ocorrência foi em torno de 6 horas.
Foram empregados 12 viaturas do Corpo de Bombeiros, com um efetivo de 5
oficiais; 5 sargentos, 2 cabos e 4 soldados. Houve também o apoio de 16 bombeiros
municipais.
111
Outros órgãos apoiaram a emergência, tais como: CETESB, CPFL,
CAEMA (AT), Usina Bonfim (AT 397), Transportadora Imperador Matonense (AT),
Auto Posto Soma (AT), Empresa Citrovita (canhão de solo e esguichos), Marchesan
Agro-Industrial Pastoril (03 AT), Usina Zanin (AT), Papa Entulho, Empresa Etreal (Pá
carregadeira) e Policiamento de Área (Vtrs – I-13437; I-13470; I-13434 e I-13438).
Na operação foram empregados muitos recursos materiais e humanos,
internos e externos ao Corpo de Bombeiros, sendo consumido aproximadamente
700m³ de água.
A área atingida foi de aproximadamente 2.500m², resultando em 02
vítimas leves.
O local oferecia alto risco aos bombeiros, que tiveram muito trabalho
para conseguir dominar a situação.
No relatório elaborado pelo 1º Ten Giuliano Antonio da Silva, Cmt do
PB de Matão, o Oficial afirma que: “todo o sistema de combate ao fogo foi efetuado
graças ao apoio fornecido pelas empresas particulares da região, que
emprestaram vários caminhões tanques, fornecendo o abastecimento adequado e
contínuo até o final da ocorrência, e também colaborando com suas brigadas de
incêndio que auxiliaram no combate, além do apoio dos bombeiros que se
encontravam de folga e apareceram através do acionamento do plano de chamada”
(sic).
Diz ainda o mesmo Oficial em suas conclusões que: “verifica-se a
grande importância de se possuir um plano de auxílio mútuo (PAM) junto com as
empresas da região, e também a existência de um elo de ligação entre este e o
Corpo de Bombeiros, pois em um momento como esse é de extrema importância o
112
trabalho em conjunto e o espírito de solidariedade, como foi constatado no nosso
caso” (sic).
4.6.2.3 Acidente aeronáutico com vítimas
Em 31 de outubro de 1996, às 08h28 o Corpo de Bombeiros foi
acionado para o atendimento emergencial do aviso 85, sobre queda de aeronave
com vítimas (Fokker 100 da TAM – Vôo 402) no bairro do Jabaquara, próximo ao
Aeroporto de Congonhas, em São Paulo. Do acidente resultaram 98 mortes, sendo
89 passageiros, 06 tripulantes e 03 moradores dos imóveis sinistrados.
Além da perda total da aeronave, 22 veículos foram danificados e mais
25 imóveis foram destruídos.
Um total de 28 viaturas, 59 oficiais (dentre eles o autor desta
monografia) e 103 praças trabalharam por mais de 40 horas no atendimento dessa
emergência.
Outros órgãos também apoiaram o Corpo de Bombeiros durante a
emergência, tais como: Policiamento de Área; Trânsito; Choque; GRPAe; Força
Aérea Brasileira; Polícia da Aeronáutica; Departamento de Aviação Civil; Defesa
Civil; Prefeitura Municipal de São Paulo; Polícia Civil; CET; Sabesp; Eletropaulo;
Telesp; IML; Empresa TAM; Associação Comercial; Hospitais; Resgate Civil; Contru;
Exército da Salvação; Assistência Social da Prefeitura; Ambulâncias; Guarda Civil
Metropolitana etc.
Foi empregado o Sistema de Comando de Operações de Emergência
(SICOE); porém, no início o Posto de Comando foi montado dentro da área quente
113
da ocorrência, causando sérios transtornos, principalmente com relação ao acesso
das áreas, conforme é possível notar na figura a seguir:
Figura 21 - Queda de aeronave da TAM
4.6.2.4 Explosão no Shopping de Osasco
Em 11 de junho de 1996, às 12h11, o Corpo de Bombeiros foi acionado
para o atendimento emergencial de explosão ambiental com vítimas no interior do
Osasco Shopping Plaza.
As primeiras viaturas a chegarem no local, cerca de 3 minutos após o
acionamento depararam-se com um imenso sinistro. Foram empregadas 69 viaturas,
58 oficiais (dentre eles o autor desta monografia) e cerca de 300 praças, que
114
trabalharam por mais de 150 horas nessa emergência. Da ocorrência, restaram 42
mortes e 472 feridos, atingindo cerca de 4.000 m² de área da edificação.
Além do Corpo de Bombeiros, participaram da ocorrência vários órgãos,
tais como: Policiamento de Área, Exército, Defesa Civil, Prefeitura de Osasco,
Grupos de Voluntários, Ambulâncias, Hospitais e Associação de Osasco etc.
A conclusão a que se chegou foi que havia vazamento de gás liquefeito
de petróleo da central de gás e houve um centelhamento, ocorrendo a explosão da
área.
No relatório da ocorrência, o Oficial encarregado destacou como ponto
forte o emprego do SICOE, porém ressalta a necessidade da existência de um
plano de atendimento de emergência em grandes catástrofes.
Figura 22 - Explosão do Shopping Osasco Plaza
Como sugestão, o referido Oficial relatou: “poderia ser criada uma
comissão para discussão e elaboração de um futuro POP para grandes emergências
com inúmeras vítimas ou ainda, gerenciamento de grandes emergências; onde
115
poderiam participar diversos segmentos da sociedade, tais como Secretaria da
Saúde, Polícia Militar, Defesa Civil e outras para um melhor acompanhamento em
futuros sinistros” (sic).
4.6.3 Estudo de algumas atividades planejadas e executadas pelo
CB
Para o desempenho de suas missões, o Corpo de Bombeiros realiza
alguns tipos de atividades com regularidade durante o ano, e criou, para isso,
algumas operações tradicionais, tais como: Operação Verão, Operação Enchente,
Mata Fogo, entre outras.
4.6.3.1 Operação Mata Fogo
Analisando-se a operação Mata Fogo referente ao ano de 2004,
especificamente, que abrangeu o período de junho a outubro, pode-se perceber que
o número de atendimentos de incêndios dessa natureza, apesar de apresentar
queda com relação ao ano de 2003, ainda é muito grande.
Para a concretização da operação, desde 1993, foi editado um Decreto
que estabelece quais os procedimentos e responsabilidades de cada órgão
envolvido, a saber: Secretaria do Meio Ambiente, Secretaria da Segurança Pública e
Casa Militar.
116
Cada órgão tem suas funções específicas durante a operação, porém
deve existir entre eles um clima perfeitamente harmônico e colaborativo para que se
alcance o êxito desejado.
Neste momento, é importante ressaltar que o plano prevê um período de
prevenção, quando as unidades operacionais realizam palestras de prevenção e
esclarecimento à sociedade e aos órgãos participantes locais de emergência; e outro
período chamado de respostas aos incêndios, quando são realizados os
atendimentos propriamente ditos.
O plano geral de prevenção e combate a incêndios florestais realizado
pelo Corpo de Bombeiros visa resguardar as áreas de proteção ambiental,
promovendo a integração e articulação entre os órgãos públicos e privados para
somar as forças, junto com a sociedade, aumentando o potencial de ação para a
referida prevenção e o combate a esses incêndios.
Apesar de ser uma operação realizada há muito tempo e com
regularidade pelo Corpo de Bombeiros, ainda existem alguns pontos a serem
melhorados, principalmente, como pode-se comprovar pela análise do relatório anual
de 2004, referente à melhoria dos recursos humanos e materiais.
Outro fato que mostra a necessidade de melhoria operacional, é que,
mesmo com todo o planejamento previsto, algumas unidades sugerem a melhoria de
contato com outros órgãos públicos e até mesmo com a própria Defesa Civil.
Também verifica-se, no resumo das ações das unidades operacionais
contidas no referido relatório, que, sem sombra de dúvidas, o Corpo de Bombeiros
não terá condições de realizar tal missão isoladamente, dada a complexidade e
dimensão da referida operação, sendo que para alcançar os objetivos, anteriormente
previstos, será necessária uma articulação e composição entre os parceiros e a
117
própria sociedade, no sentido de, mediante prévio planejamento, somar esforços e
potencializar as ações efetivamente direcionadas a este fim.
Figura 23 - Incêndio florestal
Fonte: O autor
4.6.3.2 Operação Enchente
Outra grande preocupação do Corpo de Bombeiros de São Paulo é o
período de 15 de dezembro a 31 de março, período em que entra em atividade a
chamada
“Operação
Enchente”.
Nesse
período,
ocorrem
muitas
chuvas,
aumentando os índices pluviométricos, ocasionando vários tipos de ocorrências, tais
como: enchentes, inundações, quedas de árvores, quedas de postes e fios elétricos,
deslizamento de terra, soterramento, desabamento de estruturas, escorregamentos
etc.
118
Figura 24 - Enchente na Marginal do Tietê
No
relatório
nº
CCB-005/213/05,
sobre
a
Operação
Enchente
2004/2005, foram abordados alguns tópicos que interessam para o desenvolvimento
deste trabalho, no sentido de comprovar a necessidade da integração perfeitamente
planejada e harmônica entre o Corpo de Bombeiros e os demais órgãos de
emergências locais, bem como com a própria comunidade, tais como: a realização
de reuniões, estudos prévios, treinamento e melhoramento da situação, em conjunto
com a Coordenadoria Municipal da Defesa Civil (COMDEC), representante dos
Institutos Geológico (IG), Instituto de Pesquisas Tecnológicas (IPT), Departamento
de Água e Energia Elétrica (DAEE), Centro de Gerenciamento de Emergência (CGE)
da Coordenadoria Estadual da Defesa Civil.
Foram realizadas campanhas educativas de prevenção e orientação
para a sociedade, inclusive com o apoio dos meios de comunicação de massa, tais
como mídia de rádio e televisão.
119
Os meios empregados pelo Corpo de Bombeiros foram mantidos,
diariamente, em condições de atendimento nos postos ou nas próprias viaturas
operacionais, visando principalmente ao aspecto preventivo da atuação.
Vários são os equipamentos necessários para o atendimento da
demanda operacional, tais como barcos, cordas, flutuadores, apitos, moto-serras,
material de sapa, material de iluminação etc. Papel especial desempenha o CAMU
(caminhão multi-uso), uma nova viatura criada pelo Corpo de Bombeiro que procura
otimizar e adequar o emprego de recursos nas emergências, pois uma única viatura,
com pequenas alterações e troca do “Kit“ operacional, pode ser empregada para
Operação Mata-fogo, Operação-Enchente e ainda como viatura de transporte de
materiais para apoio em qualquer tipo de ocorrência.
Figura 25 - CAMU – Mata fogo
Fonte: Arquivo do 3º GB
120
Figura 26 - CAMU - Enchente
4.6.4 Estudo de alguns exercícios simulados integrados
operacionais
Como visto, os exercícios simulados são de grande valia para o
aprimoramento técnico e aferição do sistema de atendimento de emergências do
Estado, pois permite a reunião de diversas prestadoras de serviços nessa área,
proporcionando treinamento para a realização de missões, além de conhecimento e
integração com outros órgãos e pessoas.
O Corpo de Bombeiros realiza essas atividades já há bastante tempo,
com grande freqüência; porém, mais recentemente, intensificou ações que
permitem,
além
do
desempenho
profissional
individual
da
corporação,
o
desempenho da equipe de atendimento de emergência, envolvendo todos os
121
possíveis participantes ou colaboradores dentro dos cenários de atendimento
operacional.
Procura-se estabelecer cenários fictícios, porém altamente semelhantes
às condições reais de operações enfrentadas no dia a dia das equipes.
Serão abordados, na seqüência, alguns detalhes de dois grandes
simulados realizados na Cidade de São Paulo, dos quais participaram um enorme
número de pessoas e instituições.
4.6.4.1 Explosão e incêndio em favela
Em 09 de novembro de 2002, às 09h00 foi realizado um exercício
simulado integrado de explosão e incêndio com vítimas em favela, na Rua Pitangui,
82 na Zona Leste de São Paulo.
O cenário foi totalmente construído pelos organizadores do exercício,
simulando situações bastante próximas da realidade desse tipo de atendimento, ou
seja, muito material combustível, botijões de gás, ruas estreitas, gambiarras elétricas
etc.
Para a realização do exercício, foi composto um grupo coordenador,
integrado por representantes de todos os órgãos participantes. Foram realizadas
algumas reuniões prévias que se prestaram, além do delineamento dos trabalhos, a
proporcionar um primeiro contato entre as equipes de atendimento emergencial da
região, que até então tinham muito pouco contato.
O exercício envolveu mais de 30 viaturas e 100 bombeiros, além de
pessoal da área médica, Policiamento Ostensivo, GATE, Grupamento Aéreo, Polícia
122
Civil, Polícia Técnico-Científica, Guarda Civil Metropolitana, CET, Prefeitura,
Eletropaulo, Sabesp, Defesa Civil do Estado e do Município, hospitais da região,
IML, SAMU, APH, Secretaria de Assistência local etc.
Figura 27 - Simulado em Favela na Zona Leste da Capital
Mais do que simplesmente o treinamento das equipes para atendimento
de ocorrências dessa natureza, o exercício lançou um desafio, que era integrar
permanentemente os componentes dessa rede de atendimento emergencial.
O processo do planejamento do simulado enriqueceu os órgãos
individualmente, melhorando-os operacionalmente, levando todo o conjunto a
alcançar resultados melhores.
O que chamou muito a atenção dos organizadores foi que, apesar de
todos os participantes do exercício serem da área de atendimento de emergências
(trânsito, segurança, saúde etc.) e da mesma região, os mesmos não se conheciam
e não tinham a exata dimensão do papel de cada um dos colaboradores.
123
Após o simulado, foi realizada uma reunião de avaliação, na qual várias
pessoas, em seus depoimentos, consignados em ata de reunião, manifestaram suas
opiniões e aprendizados do evento. Dentre várias observações destacam-se
algumas:
 a importância do conhecimento e integração de todos os
órgãos com o Sistema de Comando de Operações em
Emergências (SICOE) empregado pelo Corpo de Bombeiros,
pois facilitou a organização da ocorrência;
 Paulo Ricardo Viana – Chefe do Posto de atendimento do
Hospital da Vila Maria, entre outras coisas, declarou que “o
exercício serviu para organizar as equipes do hospital
para o atendimento real”;
 Sandra Aparecida dos Santos Stahlhaver, da Subprefeitura da
Mooca, afirmou que “por conta do simulado, estão tentando
organizar uma equipe para permanecer no Serviço de
Assistência Social de plantão aos fins de semana para
emprego em casos de sinistros”, e “tentarão contato com o
Exército para organizar algo com o apoio deles, e.....”(sic);
 dificuldade de comunicação e falta de integração entre os
órgãos no momento do atendimento operacional, por falta de
conhecimento do contexto geral e das missões de cada um.
Várias sugestões foram propostas pelos órgãos participantes, tais como
realizar reuniões periódicas; estreitar o relacionamento entre os órgãos, ajustando
suas rotinas; melhorar a integração entre o pessoal de campo; aprimorar a
comunicação em todos os seus momentos (antes, durante e depois da ocorrência);
124
implantar planos de chamadas; realizar outros simulados em outras áreas
operacionais; criar um espaço para que os órgãos se conheçam melhor e possam
apresentar seus serviços; integrar a rede de comunicação de emergência; realizar
palestras técnicas e reuniões de avaliação após a ocorrência de sinistros reais;
credenciar pessoas para acesso às ocorrências; capacitar o pessoal para atuar em
diversos tipos de ocorrências de maneira conjunta; realizar constantemente
simulados e, principalmente, reuniões para acerto de rotinas operacionais do dia a
dia; realizar um seminário local de emergência; elaborar uma cartilha contendo
missões de todos os participantes, fluxograma operacional, recursos materiais e
humanos para o atendimento de emergências etc.
Na conclusão do relatório foram mencionados os principais pontos a
serem considerados:
 integração com os diversos órgãos que estão envolvidos em
situações de emergência;
 conhecimento da potencialidade de cada órgão participante;
 oportunidade de cada órgão descobrir suas falhas;
 oportunidade de divulgação do SICOE;
 realização de um simpósio ou ciclo de palestras entre os órgãos;
 gerenciamento em conjunto com os órgãos de emergência dos
riscos da área.
125
4.6.4.2 Acidente de trânsito com múltiplas vítimas envolvendo
produtos perigosos
No dia 09 de novembro de 2003, foi realizado um exercício simulado
integrado de acidente de trânsito com cinqüenta e quatro vítimas e vazamento de
produtos químicos no Km 0 do Rodoanel Mário Covas em São Paulo.
Foram empregadas 74 viaturas e 347 pessoas, abrangendo, além do
Corpo de Bombeiros, várias outras organizações e a própria comunidade local.
Dentre os participantes do evento, destacaram-se: Policiamento
Ostensivo, Policiamento de Trânsito, Policiamento Ambiental, Policiamento de
Choque, Grupamento Aéreo, Dersa, CET, CETESB, SAMU-192, SAMU-193,
SABESP, COMDEC, Polícia Civil; Polícia Científica, (IML e IC), SAS Regional
Jaguaré/Perus, Guarda Civil Metropolitana, Concessionária Auto Ban, Air Products,
SOS Cotec, AES Eletropaulo, Conseg, Amil, hospitais da região, ambulâncias,
helicópteros etc.
126
Figura 28 - Simulado no Rodoanel Mário Covas - SP
Os principais objetivos desse simulado foram proporcionar a avaliação e
participação de cada uma das organizações envolvidas e propor ações e medidas, a
fim de preparar todos os envolvidos em atendimento reais de emergência da região.
O exercício transcorreu dentro dos padrões já estabelecidos pelo Corpo
de Bombeiros, e após foi realizada uma reunião com todos os representantes dos
órgãos participantes do evento para sugestões e considerações do grupo.
As principais considerações obtidas durante a reunião de avaliação
foram transcritas no relatório da operação, sendo destacados nesse documento o
seguinte:
 integração entre as instituições;
 entrosamento das equipes e suas respectivas atribuições;
 pontos a melhorar:
127
 comunicação;
 divulgação do evento; e
 melhoria das estruturas reais de atendimento.
 sugestões:
 realizar tais eventos com maior freqüência;
 promover atividades para dar continuidade aos trabalhos do
grupo;
 propostas de melhoria para a rede de hospitais da área; e
 envolver o maior número de órgãos possíveis para esses
treinamentos.
4.6.5 Lições aprendidas
Diante do exposto, fica patente que o Corpo de Bombeiros enfrenta
situações de emergências de grande perigo, estando em jogo valores extremamente
importantes: a vida, o meio ambiente e o patrimônio.
Também ficou comprovado que o Corpo de Bombeiros, apesar de
exercer um papel muito importante nos atendimentos de emergência, não atua e não
pode atuar de forma isolada no atendimento operacional. É necessária a sua
integração com outros órgãos de emergência e com a própria comunidade para o
êxito da missão.
Pode-se concluir também que as ações devem ser tomadas o mais
rápido possível, visando minimizar os efeitos danosos dos desastres e para isso se
faz necessário um mútuo conhecimento prévio das potencialidades e das
fragilidades dos órgãos que compõem o sistema de atendimento de emergências
locais.
128
Outro fator importante de se observar é que quando há um preparo ou
planejamento prévio para as emergências, os resultados são mais satisfatórios. A
realização de planos conjuntos de emergências entre os órgãos podem facilitar os
seus desempenhos operacionais durante os atendimentos reais.
Da avaliação dos relatórios dos simulados e ocorrências citadas, podese perceber que, apesar de muitas vezes existir um entrosamento entre os órgãos
de emergência, ocorrem algumas falhas, pois não existem definições claras de
responsabilidades e procedimentos individuais nos momentos dos atendimentos, e
tal integração pode ser substancialmente melhorada.
Percebe-se também que, quando há um planejamento e treinamento,
ocorre um ganho técnico-operacional individual por parte dos parceiros das
emergências, pois cada um, sabendo de suas missões, procura melhorar o seu
desempenho, planejando-se internamente e adequando-se quanto à capacitação
profissional, provimento de recursos e implantações de procedimentos de rotinas
operacionais adequados para satisfazer às necessidades do grupo e da sociedade.
Vários órgãos integrantes do sistema sentiram a falta da criação de um
comitê ou grupo permanente de emergência, que teria a função específica de
tratar de detalhes para o aperfeiçoamento das ações de respostas conjuntas para
grandes emergências locais.
Neste contexto, é possível a cada órgão individualmente e ao grupo,
como um Sistema de Resposta a Emergência Local, traçar uma visão de futuro,
possibilitando a ajuda e o crescimento mútuo entre eles, tendo como objetivo a
preparação constante para o atendimento emergencial, com eficiência e eficácia, da
sua região.
Capítulo
5
5
INSTRUMENTOS PARA AUXILIAR A
GESTÃO DE EMERGÊNCIAS
Neste início de milênio, houve um crescente número de emergências
pelo mundo todo.
São
emergências
de
todas
as
naturezas,
com
proporções
e
conseqüências bastante variadas, sendo seu gerenciamento e controle cada vez
mais complexo.
Apesar do crescente número das emergências e catástrofes pelo
mundo, há uma evolução significativa na área de prevenção de desastres, incluindo
não só novas tecnologias, mas também novos procedimentos e técnicas no trato
deste assunto.
Neste capítulo, serão sugeridas algumas das ferramentas mais
importantes para serem empregadas pelos bombeiros quando do exercício da
função de Gerente de Desastres Locais.
Não existe uma ferramenta milagrosa capaz de solucionar todos os
possíveis problemas. Caberá aos profissionais a arte de combiná-las, criando novas
abordagens e possibilidades. A existência de diversos programas de computador 17,
com recursos gráficos e estatísticos, podem auxiliar muito no trabalho dos gerentes
de emergências. O avanço tecnológico na ciência do gerenciamento tem colaborado
e facilitado em muito a vida dos profissionais de emergência no trato da análise de
informações, possibilitando, com extrema rapidez, grande multiplicidade de
17
O sistema IDRISI é bastante utilizado por alguns órgãos públicos e é de fácil utilização (www.IDRISI.com.br).
Instrumentos para Auxiliar a Gestão de Emergências
130
informações e cada vez mais precisas. Por outro lado, a falta de recursos, como
microcomputadores ou programas, não é, na maioria dos casos, desculpa para
deixar de fazer o que deve ser feito. Na realidade, o êxito nas missões depende
muito mais das pessoas comprometidas do que de qualquer outro fator.
A seguir serão apresentados alguns instrumentos que poderão ser
empregados no gerenciamento de catástrofes e desastres pelos Comandantes de
Bombeiros locais, lembrando que outras, não elencadas neste momento, também
poderão ser empregadas para colaborarem no cumprimento das missões, desde que
atendam às políticas de gestão das emergências previamente definidas pelo
Comando.
5.1 Gestão de Riscos
É o termo que se aplica ao método lógico e sistemático utilizado para
estabelecer os contextos dos riscos, identificar, analisar, avaliar, tratar, monitorar e
comunicar os riscos associados a quaisquer atividades, funções ou processos, de
maneira
que
possibilite
às
organizações
minimizar
perdas
e
maximizar
oportunidades. A gestão de riscos serve, na mesma proporção, para identificar
oportunidades e evitar ou reduzir perdas.
A gestão de riscos é uma proposta para analisar os desastres e desenhar
programas e projetos de prevenção, mitigação e manejo de desastres (o qual
compreende ações de preparação, atenção da emergência, reabilitação e
reconstrução).
131
As medidas de mitigação vão atuar na tentativa de minimizar as
vulnerabilidades locais, que por sua vez incluem os campos sociais, políticos,
organizacionais,
ecológicos.
ideológicos,
culturais,
institucionais,
econômicos,
físicos
e
132
Figura 29 - Processo de Gestão de Risco
Estabelecimento dos contextos





Contexto estratégico
Contexto organizacional
Contexto da gestão de riscos
Desenvolver critérios
Definir a estrutura
Identificação de riscos
 O que pode acontecer?
 Como pode acontecer?
Determinar a
Determinar as
probabilidade
conseqüência
s
Estimar o nível de risco
Avaliação de riscos
 Comparar os riscos com critérios
 Estabelecer prioridades para
riscos
Aceitar os
Análise e
riscos?
Avaliação
os
Sim
Reduzir
as
conseqü
ências
de Riscos
Não





.Tratamento de riscos
Identificar as opções de tratamento
Avaliar as opções de tratamento
Selecionar as opções de tratamento
Preparar os planos de tratamento
Implementar os planos
Fonte: Gestão de Riscos – AS/NZS-A360-2003
Monitoramento e análise crítica
Comunicação e consulta
Análise de riscos
133
5.1.1 Delimitações das áreas de risco
O primeiro passo a ser adotado é a perfeita delimitação das áreas de
estudo para a gestão de riscos. Duas dimensões assumem especial importância
nesse aspecto, quais sejam as dimensões espacial e temporal.
Quando se estuda qualquer evento que possa gerar um desastre ou
catástrofe, além de sua magnitude e intensidade, é muito importante observar a
evolução desse evento, percebendo a sua progressão no tempo e no espaço. Por
isso, o primeiro passo nesse estudo consiste em definir a área geográfica de estudo,
bem como o período em que se pretende aplicar tais conceitos.
5.1.2 Estabelecimento dos contextos e critérios
Os detalhes do processo de gestão de riscos são apresentados na figura
anterior. Todo esse processo ocorre dentro da estrutura dos contextos estratégico,
organizacional e da gestão de riscos da organização. Tais contextos devem ser
estabelecidos, a fim de definir os parâmetros básicos nos quais serão gerenciados
os riscos e fornecer orientações para a tomada de decisões em estudos mais
detalhados, estabelecendo seu escopo.
134
5.1.2.1 Desenvolvimento de critérios de avaliação de riscos
As decisões concernentes à aceitabilidade e tratamento dos riscos
podem ser baseadas em critérios operacionais, técnicos, financeiros, legais, sociais,
humanitários, entre outros. Tais critérios geralmente dependem da política interna,
dos objetivos e das metas da organização, bem como dos interesses das partes
envolvidas.
Os critérios podem ser afetados por percepções internas e externas e
por requisitos legais. É importante determinar os critérios apropriados logo no início.
Embora os critérios sejam desenvolvidos inicialmente como parte do
estabelecimento do contexto da gestão de riscos, é possível desenvolvê-los e
aperfeiçoá-los à medida que determinados riscos forem sendo identificados e as
técnicas de análise forem sendo escolhidas, ou seja, os critérios devem
corresponder aos tipos de riscos e à maneira como os seus níveis são definidos.
Alguns parâmetros que podem ser levados em consideração para o
dimensionamento de um desastre são:
 número de vítimas (todas as pessoas atingidas de alguma forma
pelo desastre);
 número de vítimas mortas;
 área atingida em Km²;
 prejuízos ambientais;
 prejuízos materiais;
 prejuízos sociais;
 intensidades e duração do desastre etc.
135
A FEMA (Federal Emergency Management Agency) adota um modelo
de gradação das emergências que inclui quatro critérios de avaliação e medidas dos
riscos, conforme abaixo:
 história;
 vulnerabilidade;
 ameaça máxima;
 probabilidade.
Na aplicação prática de avaliação de um risco, todos estes critérios são
classificados em três níveis, baixo, médio e alto, e recebem um valor numérico
(escore) de um, cinco e dez pontos respectivamente.
Também, os quatro critérios diferenciam-se em níveis de importância e
são atribuídos pesos para cada um deles, sendo o fator multiplicado como segue:
 história x 2;
 vulnerabilidade x 5;
 ameaça máxima x 10;
 probabilidade x 7.
Após a avaliação composta desses dados, chega-se a um valor numérico de
cada risco, compondo-se uma relação única de priorização.
Exemplo:
Tabela 4 -
Risco 1: Inundação de uma cidade “x”
Critério
Nível de avaliação
Escore e peso
Total
História
Alta
10 x 2
20
Vulnerabilidade
Média
5x5
25
Ameaça máxima
Alta
10 x 10
100
Probabilidade
Média
5x7
35
TOTAL
180
Tabela 5 -
136
Risco 2: Acidente ferroviário com múltiplas vítimas na área do PB
Critério
Escore e peso
Total
História
Pequeno
1x2
2
Vulnerabilidade
Pequeno
1x5
5
Ameaça máxima
Pequeno
1 x 10
10
Probabilidade
Média
5x7
35
TOTAL
Tabela 6 -
52
Risco 3: Acidente de trânsito com vítima em determinada região
Critério
Escore e peso
Total
História
Alta
10 x 2
20
Vulnerabilidade
Média
5x5
25
Ameaça máxima
Pequena
1 x 10
10
Probabilidade
Alta
10 x 7
70
TOTAL
125
Após a análise de todos os riscos prováveis em uma região, é feita a sua
priorização, estabelecendo-se uma classificação em ordem de gravidade, criando-se
um “rancking” dos riscos para auxiliar nas medidas de decisões e tratamento dos
mesmos:
Tabela 7 -
Priorização dos Riscos
Nº de riscos
Descrição
Pontuação
1
Inundação na área da cidade “x”
180
2
Acidente de trânsito com mais de 10
vítimas
125
3
Acidente ferroviário com múltiplas
vítimas
52
137
Outro parâmetro a ser observado é o critério estabelecido pelo Corpo de
Bombeiros como ocorrências de vulto e de destaque, conforme previsto nas Normas
Gerais de Ação de Sala de Situação e Imprensa do CB, implantada pela NGA nº
CCB-001/102/01, que são:
 mais de cinco vítimas envolvidas;.
 mais de duas vítimas mortas;
 envolvendo instituições públicas;
 envolvendo instituições financeiras;
 acidentes aeronáuticos, ferroviários, metroviários ou náuticos;
 ocorrências sazonais e repercussão (deslizamentos, enchentes,
balão, fogo em mata etc);
 mais de 10 viaturas do CB envolvidas;
 envolvimento de dignitários ou personalidades; e
 outros que por sua natureza produzem repercussão política,
institucional e na mídia (ocorrências de impacto social).
5.1.3 Identificação dos riscos
É fundamental realizar uma identificação abrangente, utilizando um
processo sistemático bem-estruturado, pois todo risco potencial não identificado
nessa etapa será excluído de análises posteriores.
A identificação deve incluir todos os riscos, estejam ou não sobre o
controle da organização.
138
Um dos objetivos desta fase é gerar uma lista abrangente de eventos
que possam vir a gerar desastres ou catástrofes que mereçam a intervenção do
Corpo de Bombeiros.
Após a elaboração dessa lista, devem-se considerar suas causas e as
possíveis conseqüências, determinando nesse ponto como e porque podem vir a
ocorrer tais eventos.
Figura 30 - Risco de deslizamentos
Fonte: Defesa Civil/SP
139
Figura 31 - Área sujeita a enchentes
A descrição dos riscos, compreendendo a natureza e a sua
identificação, deve ser realizada com base em detalhada informação sobre:
 característica do desastre, descrevendo os elementos que o
compõem;
 forma como é esperada a manifestação do desastre;
 tempo de impacto (durante quanto tempo se espera que perdurem
os efeitos do desastre);
 extensão do impacto (área de probabilidade onde o desastre,
provavelmente,
exercerá
suas
conseqüências,
devendo
ser
comparado com o mapa de riscos e o mapa de vulnerabilidades);
 maneabilidade do desastre (considerar as formas pelas quais o
desastre poderá ser administrado);
 descrição da comunidade e o seu meio ambiente, contendo
elementos do contexto;
140
 descrição dos efeitos (esclarecer quais os efeitos podem ser
gerados pelo desastre); e
 priorização dos riscos (especificar os riscos em ordem de prioridade
para fins de planejamento).
É muito importante, além do fator de risco, identificar quais são as áreas
de impacto, lembrando que, por vezes, um único evento pode gerar conseqüências
em diversas áreas, principalmente em relação a pessoas, comunidades, meio
ambiente, serviços essenciais, patrimônios etc.
5.1.4 Análise de risco
5.1.4.1 Generalidades
O risco é uma função do produto da probabilidade da ocorrência de um
evento pela magnitude. Pode ser expresso conforme segue:
R = F (P x M)
Onde:
R = risco
F = função
P = probabilidade de ocorrência
141
M = magnitude
Ou ainda:
RISCO = FREQÜÊNCIA x CONSEQÜÊNCIAS
5.1.4.2 Conseqüências e probabilidades
A magnitude de um evento, caso este ocorra, e a sua probabilidade e
conseqüências a ele associadas, são avaliadas no contexto dos controles
existentes. As conseqüências e a probabilidade são combinadas com o intuito de
produzir um nível de risco, podendo ser determinadas por meio de análises e
cálculos estatísticos. Caso não haja dados anteriores disponíveis, podem ser feitas
estimativas subjetivas que reflitam o grau de expectativa de um indivíduo ou grupo
quanto à ocorrência de um determinado evento ou resultado.
A fim de evitar o viés subjetivo, convém que as melhores fontes de
informação e técnicas disponíveis sejam utilizadas ao analisar conseqüências e
probabilidades. As fontes de informação podem incluir:
 registros anteriores;
 experiências pertinentes;
 prática e experiência dos diversos setores de atividades;
 publicações pertinentes;
 pesquisas;
 bancos de dados de diversos órgãos;
 experimentos e protótipos;
142
 modelos operacionais;
 opinião de especialistas e peritos etc.
5.1.4.3 Tipos de análises
A análise de riscos pode ser conduzida com vários graus de
refinamento, dependendo das informações e dos dados disponíveis. As análises
podem ser qualitativas, semiquantitativas e quantitativas, ou uma combinação das
mesmas, dependendo das circunstâncias. Classificando-se as análises em ordem
crescente de complexidade e custos, tem-se as qualitativas, as semiquantitativas e
as quantitativas.
Na prática, geralmente utiliza-se a análise qualitativa em primeiro lugar,
a fim de se obter uma indicação geral do nível de risco. Posteriormente, pode ser
necessário realizar análises quantitativas mais específicas.
Para fins de estudo, deste trabalho adotar-se-á a análise qualitativa, que
será detalhada a seguir
5.1.4.3.1 Análise qualitativa
A análise qualitativa utiliza palavras ou escalas explicativas para
descrever a magnitude das conseqüências potenciais e a probabilidade subjetiva de
essas conseqüências ocorrerem. Essas escalas podem ser adaptadas ou ajustadas
de acordo com as circunstâncias, podendo-se utilizar descrições diferentes para
riscos diferentes.
143
A análise qualitativa pode ser utilizada:
 como uma atividade de prospecção inicial para a identificação dos
riscos que requerem uma análise mais detalhada;
 quando o nível de risco não justifica o tempo e os esforços
necessários para uma análise mais completa; ou
 quando os dados numéricos são insuficientes para uma análise
quantitativa.
Quadro 1 - Exemplo da Tabela das Medidas qualitativas de conseqüências ou
impactos
Nível
Descritor
Exemplo de descrição
1
Insignificante
2
Menor
Tratamento com primeiros socorros, vazamento
interno imediatamente contido, média perda
financeira
3
Moderada
Tratamento médico necessário, vazamento
interno contido com auxílio externo, alta perda
financeira.
4
Maior
Graves lesões, perda da capacidade de produção,
vazamento externo sem efeitos danosos, grande
perda financeira.
5
Catastrófica
Morte, vazamento tóxico externo, com efeito,
danoso, enorme perda financeira.
Sem lesões, pequenas perda financeira.
Nota – As medidas utilizadas devem refletir as necessidades e a natureza da
organização e da atividade em estudo.
144
Quadro 2 - Exemplo de Tabela das Medidas qualitativas de probabilidade
Nível
Descritor
Exemplo de descrição
A
Quase certo
B
Provável
Provavelmente ocorrerá na maioria das vezes
C
Possível
Deverá ocorrer alguma vez
D
Improvável
Poderá ocorrer alguma vez
E
Raro
Espera-se que ocorra na maioria das vezes
Poderá ocorrer
excepcionais
somente
em
circunstâncias
Nota – Essas tabelas devem ser adaptadas para atender às necessidades de uma
determinada organização.
Quadro 3 - Exemplo da Tabela matriz de análise qualitativa de riscos – Nível de
risco
Probabilidade
Insignificante Menor Moderada Maior Catastrófica
A (quase certo)
A
A
E
E
E
B (provável)
M
A
A
E
E
C (possível)
B
M
A
E
E
D (improvável)
B
B
M
A
E
E (raro)
B
B
M
A
A
Nota – O número de categorias deve refletir as necessidades do estudo
Outro exemplo de matriz para avaliação qualitativa dos riscos
identificados é apresentado no manual de Planejamento de Emergência18.
18
ARAÚJO, Sérgio Baptista de. Manual de Planejamento de Emergências. Rio de Janeiro, 1999.
145
Figura 32 - Matriz de avaliação qualitativa de riscos
Fonte: Araújo/2000
5.1.5 Avaliação de riscos
Compara os níveis estimados de risco com critérios pre-estabelecidos.
Isso torna possível a classificação dos riscos, a fim de identificar as prioridades da
gestão. Se os níveis de riscos estabelecidos forem baixos, os riscos poderão cair em
146
uma categoria aceitável, o que poderá tornar desnecessário o tratamento dos
mesmos; caso contrário, os riscos deveriam ser tratados.
Figura 33 - Avaliação de risco
Avaliação do Risco
Com que
O que pode ser
Com que
freqüência
errado
conseqüências
Fonte: Araújo
5.1.6 Tratamento dos riscos
Esta fase envolve a identificação das diversas opções de tratamento, a
análise e a avaliação, bem como a preparação e implementação de planos de
tratamento de riscos.
Nessa etapa, determina-se o que, onde, quem, quando e como serão
adotadas as linhas para realização de planejamento contra os desastres.
147
Figura 34 - Tratamento dos riscos
Risco avaliado e classificado
Risco
aceitável
?
Sim
Aceitar
Não
Identificação
das opções
Comunicação e consulta
tratamento
Reduzir a
Reduzir as
Transferir total
probabilidade
conseqüências
ou parcialmente
Evitar
Monitoramento e análise crítica
de
Considerar os custos e benefícios factíveis
Análise e
avaliação
Recomendar as estratégias de tratamento
das opções
de
tratamento
Selecionar a estratégia de tratamento
Preparação
dos planos
Preparar os planos de tratamento
de
tratamento
Implementação dos
planos
tratamento
Reduzir a
probabilidade
Transferir total
ou parcialmente
Parte retida
Risco
aceitável?
Evitar
Parte transferida
Sim
Não
Fonte: AS/NZS 4360/ 2003
Reter
148
5.1.7 Monitoramento e análise crítica
Os riscos e a eficácia das medidas de controle precisam ser
monitorados constantemente, a fim de assegurar que circunstâncias variáveis não
alterem as prioridades de risco, pois são poucos que permanecem estáticos.
A análise crítica contínua é essencial para assegurar que o plano de
gestão permaneça sempre pertinente. Fatores que afetam a probabilidade e as
conseqüências de um resultado podem mudar, assim como os fatores que afetam a
adequação ou custo das várias opções de tratamento. Por isso, é necessário repetir
regularmente o ciclo de gestão de riscos. A análise crítica é parte integrante do plano
de tratamento da gestão de riscos.
5.1.8 Comunicação e consulta
A comunicação e a consulta são importantes aspectos a serem
considerados em cada etapa do processo de gestão de riscos. É importante
desenvolver um plano de comunicação com as partes envolvidas internas e
externas, logo no primeiro estágio do processo. Convém que esse plano aborde
questões relacionadas aos riscos em si e ao processo para gerenciá-los.
149
A comunicação e a consulta envolvem um diálogo entre as partes
envolvidas, tendo como foco a consulta e não somente a comunicação de via única
por parte de quem toma as decisões para outras partes envolvidas.
Uma comunicação interna e externa eficaz é importante para assegurar
que os responsáveis pela implementação da gestão de riscos compreendam as
bases sobre as quais as decisões são tomadas, e porque determinadas ações são
necessárias.
A percepção do risco pode variar em função de diferentes hipóteses,
conceitos e necessidades, e de questões e interesses das partes envolvidas, por
estarem relacionadas ao risco ou aos assuntos em discussão. As partes envolvidas
tendem a julgar a aceitabilidade de um risco baseadas em sua própria percepção.
Uma vez que as partes envolvidas podem ter um impacto significativo nas decisões
tomadas, é importante que sua percepção do risco, bem como sua percepção dos
benefícios, sejam identificadas e documentadas.
5.1.9 Ferramentas e técnicas para identificação dos riscos
São várias as ferramentas que podem ser empregadas para auxiliar no
processo de identificação dos riscos. A seguir estão listadas algumas delas, sendo
que o administrador poderá empregá-las da forma que melhor atender a suas
necessidades:
 análise histórica de acidentes: consiste no levantamento de
acidentes ocorridos na área em questão, normalmente realizado por
meio de consulta a bancos de dados ou referências bibliográficas.
150
Dessa análise poderão ser extraídos os seguintes dados: tipologia e
causa de acidentes, magnitudes das conseqüências e freqüência
das ocorrências dos acidentes, época ou período dos acidentes,
áreas de reflexos, recursos empregados, tempo de duração etc.
 entrevistas com especialistas;
 avaliação por meio de questionário;
 fluxograma – representação gráfica destinada ao registro das
diversas etapas que constituem um determinado processo,
facilitando sua visualização e análise;
 brainstorming – destina-se à geração de idéias/sugestões criativas
que rompam os limites/paradigmas dos membros da equipe e
permitam avanços significativos na busca de soluções;
 diagrama de causa–efeito – estrutura gráfica que permite a
organização dos dados, possibilitando a identificação das possíveis
causas de um determinado problema, ou efeito;
 coleta de dados – conjunto de técnicas que, com o emprego de uma
“folha de verificação” apropriada, permite a obtenção dos dados
necessários a um tratamento estatístico específico;
 gráficos – são destinados à síntese e apresentação dos dados,
permitindo que sejam mais facilmente interpretados;
 análise de pareto – permite a visualização dos diversos elementos
de um problema e o estabelecimento de prioridades, por exemplo,
quanto à
escolha daquela
solucionada;
que
deverá
ser primeiramente,
151
 análise preliminar de risco ou perigo (APR) - é uma das técnicas
mais utilizadas no Brasil para identificação de perigos. Teve sua
origem no programa de segurança militar do Departamento de
Defesa do Estados Unidos e até hoje faz parte dele. Os resultados
da APR devem ser registrados numa planilha específica, que deve
conter os perigos identificados, suas causas, seus efeitos,
categorias de perigo e recomendações para a solução e o
gerenciamento dos riscos identificados.
5.2 Gestão de Recursos
Um dos fatores de relevante significado para o sucesso da gestão do
atendimento de desastres e catástrofes é, sem sombra de dúvidas, a gestão dos
recursos para este atendimento.
Todo o planejamento das ações de atendimento de emergências deve
ser baseado em recursos realmente disponíveis e não em capacidades ou
potencialidades de recursos inexistentes ou simplesmente desejáveis.
Os recursos devem ser administrados de tal forma que possam ser
empregados na sua melhor condição possível para cada atendimento específico.
Para isso, é essencial a adoção de algumas medidas para garantir essa performace
ideal e satisfatória dentro do processo de atendimento operacional de desastres e
catástrofes.
Em grande parte das ocorrências atendidas pelo Corpo de Bombeiros os
recursos necessários estão presentes, quer junto aos órgãos públicos, quer junto às
152
organizações não-governamentais, quer ainda junto à própria comunidade afetada,
bastando apenas à tarefa de mobilizá-los para os locais necessários nos momentos
oportunos.
Parece simples tal tarefa, mas com certeza não é uma missão das mais
tranqüilas alocá-los sem que haja previamente um exaustivo trabalho no sentido de
dimensionar e prever a possibilidade de emprego desses recursos no atendimento
operacional, que por sua vez não tem hora certa e nem lugar para ocorrer,
dificultando ainda mais as ações e aumentando a improvisação.
Por tal condição, é muito importante o papel do Comandante de
Bombeiros local, que terá por missão articular todas as forças disponíveis ou a
serem disponibilizadas em sua região, conseguindo potencializar o atendimento
operacional de seu posto, prestando um serviço com maior eficiência e qualidade
para a comunidade.
Os recursos a serem obtidos devem ser objetivamente listados,
fundando-se na expectativa razoável da demanda dos atendimentos operacionais,
ou seja, não adianta dispender tempo e esforços para disponibilizar recursos
inviáveis ou sem interesse operacional real.
Vale dizer ainda que tal tarefa tem uma característica extremamente
dinâmica, pois na medida em que há mudanças na demanda operacional, na
estrutura de atendimento, nos recursos disponíveis, na verba ou investimentos
empregados, no nível tecnológico atingido, dentre outras, também haverá mudanças
nos recursos a serem disponibilizados.
Esses recursos podem ser classificados em grandes grupos, podendo
ser internos ou externos ao Corpo de Bombeiros, devendo atender todos os campos
153
de atuações operacionais, ou seja, ocorrências de incêndios, salvamento, resgate,
emergências com produtos perigosos e de apoio.
5.2.1 Tipos de recursos
Os recursos são de diversas naturezas, sendo que de acordo com o
emprego dado aos mesmos pelo Corpo de Bombeiros, pode-se dividi-los em alguns
grandes grupos, tais como: recursos materiais, humanos, serviços, instalações e
procedimentos.
5.2.1.1 Recursos materiais
Dentre esses recursos, pode-se incluir materiais operacionais como
viaturas, materiais de combate ao fogo, de salvamento, de resgate (kits
operacionais) de administração de emergência, materiais de comunicação,
equipamento de proteção individual etc.
Didaticamente, no Corpo de Bombeiros existe uma divisão de materiais
nos seguintes grupos:
 material de combate a incêndios, podendo ser direto ou indireto;
 material de salvamento, incluindo serviços aquáticos, terrestres e em
alturas;
 material de resgate, abrangendo todo material de assistência às vítimas;
154
 material de comunicações e iluminação;
 material de proteção individual e coletiva; e
 material automóvel comum e especializado.
Materiais de apoio operacional também podem ser incluídos nesse
grupo, tais como, alimentação, água, equipamentos de apoio, material técnico,
sinalização, computadores etc.
5.2.1.2 Recursos humanos
Os recursos humanos que podem ser empregados nos atendimentos
operacionais também compõem um imenso grupo, podendo ser citados além do
efetivo do Corpo de Bombeiros, os membros de diversos órgãos públicos e privados,
tais como: policiais militares, funcionários do Município e do Estado, de empresas
especializadas, de centros emergenciais, de hospitais, de grupos de voluntários, de
organizações não-governamentais, de militares das Forças Armadas, da Polícia
Federal, de universidades, da comunidade, da Defesa Civil, enfim, qualquer pessoa
ou grupo de pessoas que tenham capacidade de atuar conjuntamente com o Corpo
de Bombeiros em atividades que visam proteger a vida, o meio ambiente e o
patrimônio.
Todo o efetivo passível de emprego operacional deve, antecipadamente,
estar preparado, ainda que minimamente, para integrar-se ao grupo de atuação,
sabendo exatamente como, quando e onde deve atuar no momento da resposta aos
desastres ou catástrofes; caso contrário, a experiência tem mostrado que as
155
pessoas sem orientação e preparo adequado em locais de emergências criam mais
problemas que soluções.
5.2.1.3 Serviços e instalações
Outro tipo de recurso muito importante para o Corpo de Bombeiros na
solução das emergências operacionais são os prestadores de serviços públicos ou
privados, bem como algumas entidades ou pessoas detentoras de instalações que
podem em casos de emergências ser empregado como um importante apoio
operacional.
Nesse rol de serviços, pode-se incluir serviço de saúde, de trânsito, de
transporte, de segurança, de ambulâncias, de meteorologistas, de mídia, de perícia,
de fornecimento de água, de fornecimento de energia, vigilância sanitária,
fiscalização de prefeitura, assistências sociais, defesas civil etc. Como instalações,
podem-se citar, ginásios de esportes, escolas, dentre outros. Vale lembrar ainda os
recursos naturais, principalmente no tocante a recursos hídricos, que podem ser
empregados nos combates aos incêndios.
156
Figura 35 - Local para abrigo provisório
5.2.1.4 Procedimentos operacionais implantados
Pode-se
entender
como
recursos
operacionais
os
diversos
procedimentos implantados que acabam, de alguma forma, colaborando com a
melhoria do atendimento operacional das emergências, tais como: os Planos de
Auxílio Mútuo, os Planos Particulares de Intervenção, os Planos de Contingências,
as rotinas operacionais padronizadas de emergência públicas ou privadas etc.
Esses procedimentos são bastante valiosos quando bem empregados,
pois o objetivo é racionalizar e otimizar as condições de atendimentos locais,
procurando evitar ou minimizar as conseqüências dos desastres, facilitando com isso
a atuação do Corpo de Bombeiros.
157
Pela importância de tais procedimentos, torna-se necessário e oportuno
que o Comando de Bombeiros local elabore uma matriz de avaliação 19 desses
procedimentos em sua área, apoiando-os, pois isso vai possibilitar atuar como
orientador para contribuir na melhoria dos resultados desses planos, otimizando e
aproveitando estruturas já montadas, gerando uma maximização do potencial
operacional do Posto de Bombeiros com menor esforço.
5.2.2 Dimensionamento de recursos
Como foi visto, na própria região ou no entorno da área afetada por um
desastre é possível, via de regra, obter grande parte dos recursos necessários ao
atendimento da emergência. É muito importante que o Comandante de Bombeiros
local conheça os riscos e o perfil da sua área, para poder dimensionar a sua real
demanda operacional e com isso providenciar os recursos necessários ao adequado
atendimento e satisfação da comunidade.
É extremamente trabalhosa a operacionalização de recursos externos
ao Corpo de Bombeiros, por isso é essencial que o Comandante local saiba
exatamente quais os recursos adicionais e complementares ao seu patrimônio que
deve buscar na sociedade para dar conta do atendimento dos desastres e
catástrofes de sua região; caso contrário, irá dispender tempo e esforços para
obtenção de recursos desnecessários ao cumprimento de suas missões, faltando-lhe
tempo para outras medidas mais essenciais.
19
Baseado na matriz de avaliação de planos previstos pelo APELL onde são avaliados os componentes básicos e
suas funções. Neste caso irá avaliar os planos de interesse para o Corpo de Bombeiros.
158
Vários materiais empregados rotineiramente nas emergências estão sob
a responsabilidade do próprio bombeiro local. Esses materiais encontram-se
distribuídos, segundo a sua natureza e emprego, nas viaturas especializadas,
formando um padrão mínimo que compõe cada Unidade Operacional móvel do
Corpo de Bombeiros. São as viaturas operacionais, tais como: Auto-Bomba; AutoSalvamento; Unidade de Resgate, Produtos Perigosos etc.
Todos os Postos de Bombeiros possuem um espaço físico em suas
instalações destinado à guarda de materiais operacionais, chamado de Reserva
Operacional. É muito importante o perfeito dimensionamento dessa reserva, pois
deve conter o maior número possível de equipamentos para o atendimento da
demanda operacional local. O Comandante do Posto deve estar muito atento quanto
a dotação e a funcionalidade desta reserva operacional, pois grande parte do seu
sucesso operacional vai depender disso.
De acordo com a necessidade operacional, o Comandante do Posto de
Bombeiros, deverá se planejar para dispor de todo o equipamento a ser empregado
no momento adequado, para isso poderá deixar preparados vários “Kits”
operacionais que permanecerão na reserva operacional, sendo facilmente
mobilizáveis aos locais de emprego nos casos de grandes desastres.
Para o adequado dimensionamento dos recursos necessários, é muito
importante fazer um cuidadoso levantamento dos riscos e da demanda operacional.
Após essa fase, para melhor controlar e empregar tais recursos, se faz necessária a
elaboração de um detalhado e minucioso inventário operacional, onde deverão
constar todos os detalhes sobre os recursos disponíveis, suas características,
localização, responsável, forma de acionamento, mobilização e emprego.
159
Segundo prevê a NFPA – 162020, para o êxito nas operações não só de
combate a incêndios, mas para qualquer outra emergência, os recursos devem ser
previamente planejados e rapidamente mobilizados para o seu emprego; caso
contrário, perderá a oportunidade temporal e operacional.
5.2.3 Aspectos relevantes na administração de recursos
Algumas considerações são muito importantes para a administração de
recursos, principalmente quando os recursos gerenciados são para o atendimento
de emergências que visam proteger a vida, o meio ambiente e o patrimônio das
pessoas, durante as 24h do dia, nos sete dias da semana.
Esses recursos têm que ser disponibilizados de maneira confiável e com
extrema presteza, uma vez que cada minuto perdido em uma grande emergência
pode gerar prejuízos incalculáveis e irreversíveis.
Nesse particular, torna-se fundamental a adoção de um planejamento de
mobilização de recursos. Conforme ensina o Ten Cel Arlindo21 em seu trabalho
monográfico: “O planejamento de mobilização obedece às seguintes etapas:
 definição dos recursos materiais e humanos necessários;
 Iientificação dos órgãos e entidades (públicas e privadas) que dispõe
desses recursos;
20
21
NFPA-1620 – National Fire Protetion Association – Recommanded Practic Ser Pri – Incident Planing - 1988
Santos Junior, Arlindo Faustino dos – Sistema de Mobilização de Recursos para Atendimento a Desastres Urbanos,
PMESP, São Paulo – Monografia CSP-1996.
160
 seleção dos órgãos e entidades melhor vocacionados para atuarem
nas operações de respostas aos desastres;
 articulação e coordenação com esses órgãos e entidades para
definição de suas atribuições; e
 cadastramento e organização de banco de dados e de mapas
temáticos sobre a disponibilidade de recursos e a localização
destes.” (sic).
Além da acessibilidade e operacionalidade, aliada à facilidade de
mobilização e emprego, ainda segundo a NFPA – 1620, é muito importante o
aspecto de manutenção e testes periódicos dos equipamentos, serviços e sistemas
disponíveis para o emprego operacional.
Ressalta-se ainda que os empregos desses recursos devem ser
reavaliados e reprogramados sempre que for necessário, devendo ser este um
processo flexível e dinâmico, atendendo às mudanças operacionais ocorridas. No
mesmo sentido, está previsto também na NFPA 160022, que devem ser reavaliados
nos casos de mudanças da estrutura dos planos, identificação de novos riscos,
mudanças nas estruturas do fornecimento de recursos, após os testes ou exercícios,
após atendimento a desastres (quando necessário), quando houver melhoria ou
mudança de investimentos, quando houver eliminação de riscos etc.
Por fim, convém lembrar que este processo de levantamento e estudos
do emprego dos recursos na atividade operacional deve ser realizado pelo
Comandante de Bombeiros local em conjunto com a comunidade e com os órgãos
componentes do sistema de resposta às emergências locais, pois, além da obtenção
e disponibilização de tais recursos com mais facilidades, estes processos
22
NFPA 1600 Programa de continuidade dos negócios e gerenciamento de emergências. USA,1998.
161
proporcionam a oportunidade para a equipe melhor se conhecer e trabalhar
harmoniosamente, possibilitando a todos um real conhecimento do perfil e potencial
de sua região.
5.3 Mapa de Riscos e Recursos
Após a realização da análise de riscos e de recursos de determinada
região, convém transpor alguns dados e informações obtidos em um instrumento
prático de consulta operacional, facilitando a sua visualização e emprego. Este
documento é o Mapa de Riscos e Recursos.
A visualização por meio de mapas mostra-se bastante útil para esse fim,
pois consegue reunir uma grande quantidade de informações em apenas um
documento, permitindo a comparação e conjugação dessas informações.
O glossário da Defesa Civil23 do Ministério da Integração Social traz o
conceito de mapa de risco: “mapa topográfico, de escala variável, no qual se gravam
sinalizações sobre riscos específicos, definindo níveis de probabilidade da
ocorrência e de intensidades de danos previstos”. O mesmo documento ainda
conceitua mapa de recursos: “mapa onde se assinalam os recursos físicos e
humanos utilizáveis em caso de desastres”.
23
Ministério da Integração Social. Secretaria Nacional de Defesa Civil. Glossário de Defesa Civil – Estudo de Riscos e
medicina de Desastres, Brasília - 2002.
162
No Curso de Organização Local para Situações de Emergências de El
Salvador24, considera-se que o mapa de riscos e recursos é um instrumento
particularmente útil para todos os programas de participações comunitárias que
visam à melhoria das condições de vida de uma comunidade e não somente para os
órgãos de emergências.
O mapa de riscos e recursos, na verdade, é uma representação gráfica
da avaliação de riscos realizada em uma região.
Como é destacado no Curso Salvadorenho é muito importante que o
maior número de pessoas participe do processo de elaboração do referido mapa,
pois, em sendo assim, as pessoas e órgãos sentem-se ativas na proposta de
soluções de problemas locais, propondo-se a oferecer mais ajuda quando
necessário.
No referido Curso também é dito que tais trabalhos devem ser
conduzidos por pessoas capacitadas para isso, tais como agrônomos; bombeiros,
equipe de saneamento básico etc.
Recomenda-se ainda a implantação de um comitê de órgãos de
emergências para desenvolver este trabalho, mas é muito importante a participação
de outras pessoas da área técnica e da comunidade.
As vantagens de se elaborar um mapa de riscos e recursos são muitas,
podendo, neste momento, ser elencadas algumas:
 propiciar a localização rápida dos recursos disponíveis para o
atendimento de emergência;
 levantamento dos riscos e dos locais vulneráveis da região;
24
Comitê de Emergência Nacional El Salvador. Curso de Organização Local para situação de emergência, s/d.
163
 melhorar o relacionamento entre os órgãos de atendimento de
emergência locais;
 comparar em um único documento informações que estavam
dispersas, formando novas idéias e gerando novas informações
importantes na área de emergências;
 permitir a divulgação mais clara e precisa de informações a vários
órgãos, de emergências ou não, permitindo a orientação para suas
ações;
 facilitar a participação da própria comunidade no sentido de
assinalar os riscos que mais a incomodam;
 fornecer dados importantes para que se avalie, e caso necessário,
elabore um plano de emergências;
 serve ainda como alerta para os organismos de emergências
elaborem seus procedimentos operacionais de rotina e emergência;
 propiciar uma antecipação em eventos desastrosos, permitindo mais
economia e menos sofrimento à comunidade;
 o Corpo de Bombeiros pode lançar mão desse instrumento para
antecipar os eventos, dimensionando os riscos específicos,
prevendo as suas missões e planejando-se por meio de melhoria de
equipamentos, instrução e outros reforços necessários;
 permitir aos administradores das Cidades melhor gerenciamento dos
recursos, pois possibilita uma visão mais ampla das ameaças da
região etc.
Enfim, são enormes as vantagens na realização desse importante
documento, não só aos órgãos que o elaboram, mas para a sociedade como um
164
todo. Porém, é de suma importância ter priorizado o que se pretende proteger para a
sua confecção. No caso do Corpo de Bombeiros, devem ser observados,
principalmente, os impactos diretamente ligados à possibilidade de riscos que
afetam a população, a vida e o meio ambiente.
Também a proteção do patrimônio é muito importante, pois, dependendo
das perdas geradas, pode levar uma região a ruína.
As condições de vulnerabilidade da região também devem ser levadas
em conta com extremo rigor, pois, mais importante que a intensidade de um
desastre, é o grau de vulnerabilidade da região. Quanto mais vulnerável maiores
serão os estragos causados e as perdas geradas.
Figura 36 - Modelo de mapa
Fonte: www.idrisi.com
165
Figura 37 - Modelo de mapa para estudos sobre enchentes
Fonte: www.idrisi.com
O mapa de riscos e recursos, aliado a uma adequada avaliação
preliminar de riscos e vulnerabilidades, pode fornecer ao administrador ou aos
responsáveis pelo atendimento de emergências local um detalhado perfil da sua
região, bem como uma perfeita noção sobre o potencial de respostas para suportar
as ocorrências de desastres.
Para isso apresentam-se alguns itens que devem ser considerados pelo
grupo responsável da elaboração dos referidos mapas. A relação que segue não
esgota todos os itens necessários para elaboração dos mapas, podendo ser
incluídos outros, de acordo com a necessidade para tornar este instrumento o mais
útil possível. São eles:
 perfil da área (extensão, tipo de região, ocupação, economia, relevo,
clima, hidrologia, tipos de construções, tipos de vias urbanas e
rurais, distância do município mais próximo, existência de pontos
vulneráveis, existência de túneis, pontes etc.);
166
 serviços públicos e essenciais disponíveis e suas condições (saúde,
energia, água, esgoto, alimentos, trânsito, meio ambiente etc.);
 serviços de emergências que atuem na área (Polícia, Bombeiro,
Defesa Civil, Ambulâncias etc.), bem como suas características
operacionais;
 perfil da população (quantidades, faixa etária, condição social,
religião, escolaridade, sexo, principais atividades profissionais,
hábitos, costumes etc.);
 riscos especiais e pontos vulneráveis (setor de produtos químicos,
indústrias,
oleodutos,
refinarias,
aeroportos,
ferrovias,
áreas
náuticas, metrô, locais de reunião de público, encostas, serras,
áreas de favelas, áreas de deslizamentos, eventos esportivos ou
grandes shows, locais de enchentes etc.);
 riscos comuns (tipo de ocorrências mais comuns, localização,
vítimas, horário, dia da semana, época do ano etc.).
 recursos de emergências e suas características operacionais e de
emprego (Comitê de Emergências Locais, Bombeiros, COMDEC,
Polícia, Empresas, apoio de pessoal, apoio técnico, apoio de
material, apoio de serviço etc.);
 procedimentos operacionais, quer sejam padrões ou não (plano de
defesa civil, plano de contingência, plano de emergência, outros
planos, POP, PPI etc.);
 perfil
operacional
das
possíveis
ocorrências
(tipos,
causas,
freqüência, época do ano, necessidade de apoio etc.) e suas
conseqüências possíveis;
167
 etc.
A sistematização inicial destas informações é importantíssima e
representa o primeiro e definitivo passo para o sucesso do empreendimento.
Recomenda-se a uniformização dos diversos órgãos através da distribuição de
mapas de igual escala a cada um deles, que plotará ou iluminará os dados de que
dispuser. Assim, é necessária uma padronização de indicativos e legendas, 25 para
que os mapas possam ser integrados, formando uma única ferramenta. Os mapas
podem ser realizados com o apoio de programas de computador, o que facilita muito
a visualização dos resultados; caso não seja possível, não deverá ser um fato
inibidor que inviabilize a construção desses mapas.
Na elaboração de mapas podem ser dados dois enfoques, ou seja, o
mapa pode ser genérico ou específico. O genérico dá uma visão mais abrangente e
mais sistêmica; já o específico possui uma precisão geográfica maior. O mapa
genérico deve mostrar uma tendência em determinada região, pois ele abrange uma
área mais ampla. O específico determina o endereço certo e definido da emergência.
É muito importante que os dois mapas (genérico e específico) trabalhem
em harmonia, pois eles devem se complementar em termos de fornecimento de
informações.
Como o próprio nome já diz, o mapa específico reúne um conjunto de
informações mais detalhadas da região, e até para que se facilite sua análise e
visualização, deve ser feito um mapa para cada tema escolhido podendo,
logicamente, cruzar informações com outros mapas para novas conclusões e
propostas.
25
Proposta de Legenda adotada pelo Sistema Nacional de Defesa Civil
168
Em São Paulo, existe o mapa de ameaças múltiplas (MAM) estadual e o
municipal.
A figura mostra o (MAM) do Estado de São Paulo.
Figura 38 - Mapa de ameaças múltiplas de SP
Região com alta probabilidade de
ocorrência de processos naturais e
tecnológicos
Região com média probabilidade de
tecnológicos
Região com baixa probabilidade de
tecnológicos
A figura a seguir apresenta o exemplo de um mapa genérico dos
Estados Unidos da América e mostra a tendência de ocorrências de acidentes
naturais por Região da FEMA.
169
Figura 39 - Região/I FEMA
Fonte: FEMA - USA - 1998
Como se pode ver, as informações são mais genéricas, dando apenas
uma tendência da região.
Já na figura que segue, está representado um mapa local de riscos, no
qual se pode perceber um alto grau de detalhamento, pois é com ele que realmente
se vai dar o atendimento à população.
170
Figura 40 - Mapa de risco específico
Fonte: INFODEM
Um bom exemplo disto é o mapa de riscos múltiplos implantado pelo
Município de Santo André, no qual constam vários mapas temáticos e de recursos
que têm por finalidade facilitar a visualização dos riscos potenciais e iminentes,
propiciando uma orientação das ações a serem adotadas por todos os órgãos
envolvidos no atendimento de emergências.
171
Figura 41 - Mapa de enchente da região de Santo André
ÁREAS SUJEITAS A ENCHENTES – LOCALIZAÇÃO DE PISCINÕES
RISCOS: Prejuízos físicos – Prejuízos morais – Prejuízos materiais –
Afogamentos - Contaminações
Áreas sujeitas a
Principais
inundação
Vias
01 – Vila Sá
02 – Vila Metarlúgica
03 – Santa Therezinha
04 – Palmares
05 – Sacadura Cabral
06 – Valparaíso – Vila Floresta
07 – Homero Thon
08 – Vila Guarani
09 – Vila Pires
10 – Maurício de Medeiros
11 – Paruqu Represa Billingsw
12 – Parque Rio Grande
13 – jardim Eugênio de Lima
14 – Campo Grande
Piscinão
A – Av. Dos Estados
B – Av. Pres. Costa e Silva
C – Av. Itamarati
D – Av. Prestes Maia
E – Av. Perimetral
F – Av. Pereira Barreto
G – Av. Giovanni D. Pinelli
H –Av. Cap. Mário Toledo
de Camargo
I –Estrada do Pedroso
J –SP 31 – Rod. Indio
Tibiriçá
K SP 122 –Estrada de
Paranapiacaba
L – Linha Férrea
M – Av. Do Oratório
I – Vila América
II – Bom Pastor
III – Príncipe de Gales
IV – Santa Terezinha
OBRAS E SERVIÇOS EXECUTADOS PARA DIMINUIR RISCOS DE ENCHENTES
- Saneamento Integrado do núcleo Sacadura Cabral
- Remoção de famílias em área de risco (224 famílias reassentadas e 183 remanejadas: Total
407 famílias)
- Obras contra enchentes na Região Central
- Obras de canalização e duplicação da Avenida Industrial
- Obras da galeria e canalização da Avenida Capitão Mário Toledo de Camargo
- Reservatório de Detenção e Microdrenagem da Vila América
- Drenagem da Rua Eduardo Ramos
- Obras de combate a enchentes no Bairro Casa Branca
- Obras de combate a enchentes na Vila Pires
- Drenagem da Rua Camilo Castelo Branco – Sacadura Cabral
- Drenagem da Rua Alemanha – Bairro Camilópolis
Fonte: Defesa Civil - Semasa
172
Esses mapas, para o Corpo de Bombeiros, tem o objetivo de propiciar
um estudo e dimensionamento prévio dos riscos e recursos de uma determinada
região. Permite ao Comandante Local obter melhores condições para que possa se
programar ao adequado atendimento dos desastres e catástrofes de sua região.
Além de aumentar a eficiência e diminuir o tempo-resposta de atendimento, a
elaboração desses mapas permite ao Bombeiro Local a possibilidade de, dentre
outras medidas, avaliar as vulnerabilidades da região, identificar as novas
necessidades, economizar e racionalizar meios e esforços a serem empregados,
visualizar os riscos potenciais da região, elaborar planejamento específico, alertar os
organismos de emergência, estabelecer normas de procedimento internos, sugerir
procedimento externos para alguns de seus parceiros operacionais, constatar e
divulgar situações de riscos com antecedência.
É importante ressaltar que, caso ainda não exista esta ferramenta
disponível ao Comandante do Posto de Bombeiros, a sua elaboração deve ser
iniciada quanto antes, sendo que periodicamente se faz necessária uma reavaliação
para sua atualização.
5.3.1 Construindo mapas
Esse instrumento, apesar de propiciar grandes facilidades ao gerente de
emergências, para que seja confiável e útil, deve seguir algumas regras para sua
construção, pois se assim não for, poderá induzir os seus usuários a erros de leitura
e, por conseqüência, levar à tomada de decisões equivocadas.
173
Na construção dessa ferramenta, deve-se observar algumas noções
básicas sobre cartografia.
A escolha da escala correta e adequada a ser utilizada é muito
importante, pois, dependendo do que se deseja mostrar, deve ser empregado maior
ou menor detalhamento. Quanto maior a escala empregada, menos detalhes são
visualizados, ou seja, a visão torna-se mais genérica e ampla, servindo para
demonstrar tendências de uma área. Quanto menor a escala, mais detalhes são
visualizados, perdendo-se a dimensão global da área, porém mostrando detalhes
específicos dos riscos e recursos, permitindo o seu adequado tratamento.
Além da escala adequada, o mapa deve dar destaque a aspectos
importantes, tais como o relevo, a vegetação e a hidrografia da região, além de todo
o detalhamento viário e principais construções públicas ou privadas da região.
Os mapas podem ser empregados para representar riscos, recursos e
as vulnerabilidades de uma região, devendo localizar perfeitamente esses detalhes
nos desenhos, sendo para isso necessário o emprego de técnicas de
georeferenciamento, atribuindo-se coordenadas únicas para cada ponto do mapa,
particularizando e padronizado as formas de localização. Para uma adequada
integração dos mapas de diversas regiões ou dos Postos de Bombeiros, é
necessário empregar um padrão único de georeferenciamento, pois assim será
possível o compartilhamento de tais informações, facilitando o trabalho quando da
necessidade de realização de operações conjuntas ou de apoio.
Para melhor aproveitamento dos dados lançados nestes mapas, se faz
necessária uma perfeita padronização, pois assim, além de facilitar a leitura
operacional das informações e permitir a troca desses dados, possibilitará a edição
174
de um Atlas de Bombeiros, no qual será possível ter visões específicas por regiões e
assuntos, além de panoramas gerais sobre tendências operacionais.
O emprego da tecnologia se faz bastante útil na medida em que existem
“softwares” especializados em desenvolvimento de mapas que podem, de maneira
mais clara e limpa mostrar os dados necessários, conjugando e comparando
informações na mesma tela e com extrema rapidez e precisão, facilitando a tomada
de decisões dos administradores. Mantendo-se uma base de dados ou uma planta
baixa da região, pode-se, por meio de sobreposição de máscaras de dados, obter
informações importantes e oportunas para avaliação das medidas de prevenção de
desastres.
175
Figura 42 - Metodologia para elaboração de Mapas de Riscos
Fonte Alexander, David.
Para a elaboração de um mapa de riscos e recursos, é necessário
seguir alguns passos básicos:
 definir exatamente a área e a escala a ser empregada para o
trabalho de mapeamento. Dividir a área em quadrantes ou
células com área reduzida para melhor definição do estudo;
 após, deve-se listar todos os riscos possíveis de serem
efetivamente concretizados. Para isso, uma boa técnica é
definir a quantidade de eventos em um período razoável de
176
tempo, definindo, assim, qual a freqüência de tais eventos de
uma maneira global, colocando-os em ordem crescente;
 verificar quais as variáveis e lançá-las no mapa. Por exemplo,
áreas atingidas por enchentes, áreas de risco de vazamentos
de produtos perigosos, incêndio florestais etc.;
 calcular os índices de incidência das ocorrências dos riscos,
tais como deslizamentos, enchentes, acidentes etc. ;
 construir as matrizes digitais, estudando célula a célula,
determinando os valores da ocorrência por quantidade e a
natureza em cada uma delas;
 na seqüência, é calculado o valor de cada matriz, para, ao
final, ser elaborado o contorno do perímetro das áreas e seus
riscos na base do mapa.
Para melhor visualização, a figura mostra o processo adotado.
177
Figura 43 - Detalhe do processo de elaboração de Mapas
Fonte Alexander, David
5.3.2 Formas de representações
Os riscos e recursos podem ser representados de diversas outras
formas, dependendo do objetivo a ser alcançado. Como elementos auxiliares, podese elencar, dentre outros, os seguintes recursos: mapas temáticos, gráficos, croquis,
figuras, fotos aéreas, imagens geradas por satélites, esquemas operacionais, mapas
meteorológicos, quadros estatísticos, tabelas, relações, listas, “check list”,
fluxogramas, mapas de relevo, mapa de hidrologia, matrizes etc.
178
Apesar das diversas formas de representação dos dados, especial
atenção deve se dada ao emprego de legendas, pois se trata basicamente da
“linguagem” usada para traduzir todas as informações contidas neste tão importante
documento. Caso o “idioma” não seja adequado, a conversação ou o
compartilhamento dos dados ficarão prejudicados. Nesse sentido, é de bom senso
empregar uma legenda única e que siga padrões claros e oficialmente adotados pelo
Brasil.
É importante lembrar a realização de medidas que visem à atualização
constante das informações para que sempre possam atender adequadamente às
necessidades de maneira oportuna.
5.4 Planejamento
5.4.1 Generalidades
É um fato comprovado que as organizações que não têm planos de
emergência e recuperação de desastres enfrentam riscos maiores, por perdas
financeiras, operacionais e de imagem pública, do que aqueles que os têm. O
mesmo ocorre com as empresas e organizações cujos planos estão obsoletos ou
foram mal-elaborados.
179
Todas as atividades realizadas por pessoas, empresas, governos etc.,
devem ser adequadamente planejadas para evitar situações indesejáveis e
imprevistas, o que por sua vez pode levá-os a tomar atitudes que nem sempre serão
as mais adequadas para solucionar aquelas situações de emergências.
O cidadão que ao tirar férias com a família, antes de sair de casa, fecha
o registro de água, fecha a saída do botijão de gás, tranca bem as portas e janelas,
informa ao vizinho amigo onde estará e deixa alguns números de telefones para
casos de irregularidades quanto à casa, sem dúvida toma algumas medidas
preventivas.
Pessoas que não desenvolvem os hábitos prevencionistas, como neste
exemplo, correm riscos de terem que tomar ações corretivas, ou remediarem o que
já aconteceu.
Normalmente,
medidas
de
planejamento
preventivo
são
menos
dispendiosas do que medidas corretivas. Por exemplo, ao fazer um longo trajeto de
uma localidade a outra, empregando um veículo automotor, várias são as medidas
preventivas e de planejamento que devem ser observadas, tais como: suprimento de
combustível, manutenção do veículo, alimentação dos passageiros e até mesmo a
existência de um pneu sobressalente, que poderão causar sérios transtornos se não
tiverem disponíveis no momento da necessidade do seu emprego.
Assim como as pessoas e as empresas devem considerar as medidas
preventivas e de planejamento, com muito mais propriedade devem fazê-los os
órgão públicos que atuam em emergências, como é o caso do Corpo de Bombeiros,
que tem como importante missão a proteção da vida, do meio ambiente e da
propriedade das pessoas.
180
Implanta-se nesse momento o grande dilema sobre prevenir ou
remediar. O que se espera dos órgãos públicos responsáveis é um comportamento
profissional, ou seja, completamente livre de imprevistos. O que não quer dizer que
não se deva usar, quando necessária, a criatividade, porém de forma técnica e
organizada e não de forma empírica e improvisada.
Três pontos são fundamentais para o planejamento de emergências:
reconhecer que realmente ocorrem; que nem sempre se pode prevê-las, e que todas
são importantes, já que tem o potencial de converter-se em desastres se não forem
administradas de maneira eficiente. Assim acontece nos casos de incêndios,
derramamento tóxico, ameaças de bombas, conflito e outros.
Atualmente, a necessidade de elaboração de Planos de Emergências,
em função do considerável aumento de riscos tecnológicos se torna uma
necessidade real e cada vez mais constante. Os acidentes ocorridos inicialmente em
indústrias nucleares e os outros desastres tecnológicos ocorridos principalmente a
partir da década de 70, entre os quais se pode citar o vazamento de Dioxina, em
SEVESO (1976); vazamento de Isocianato de Metila (mic) em BHOPAL, na INDIA
(1984) e o incêndio e descarga de águas contaminadas no Rio RENO (1984);
levaram a comunidade internacional a estabelecer os seguintes protocolos, que
visavam à segurança das comunidades ao redor das instalações industriais: Diretriz
de SEVESO, Plano APELL e o E P C R A (Emergency Planning And Community
Right – to – Know Act – 1986).
Ainda hoje, entretanto, a falta de uma metodologia pre-estabelecida, em
termos gerais, faz com que não haja um padrão específico desse tipo de
planejamento, porém alguns elementos são considerados fundamentais para
elaboração de um plano e serão abordados neste trabalho monográfico.
181
Convém lembrar que os erros mais comuns cometidos por planejadores,
além de não adequarem a linguagem do plano para seus usuários são: não atualizar
os planos periodicamente; não praticá-los adequadamente; não capacitar os
empregados sobre o conteúdo dos mesmos; e não divulgar os planos para quem vai
executá-los, deixando-os sob poder da gerência, guardados a sete chaves. É
bastante comum algumas instituições ou organizações possuírem um detalhado
planejamento, porém quando do enfrentamento de uma situação de crise, por não
tê-lo implantado e divulgado adequadamente, não sabem como agir.
Por fim, é oportuno salientar que não é o objetivo deste trabalho
estabelecer uma regra rígida para a elaboração de Planos de Gerenciamento de
Emergência Local, mas fornecer um material que poderá servir como um guia para
os Comandantes de Postos de Bombeiros construírem seus próprios planos,
atendendo às necessidades locais, tornando-os bastante personalizados mas
mantendo uma mesma linha metodológica.
5.4.2 Conceito
Emergência, na verdade, é qualquer evento que não tenha sido
planejado e que possa gerar uma conseqüência não desejável. Esta conseqüência
pode ser mais ou menos grave, podendo causar ferimentos ou mesmo a morte de
pessoas comuns ou profissionais da área de emergência.
Numerosos eventos podem ser considerados como emergências, tais
como incêndio, acidentes com produtos perigosos, enchentes e inundações,
vulcões, chuvas fortes, tornados, explosões, terremotos, acidentes radiológicos,
182
queda de aeronaves, distúrbios civis, acidentes ferroviários, acidentes de trânsito e
rodoviários etc.
A maior ou menor gravidade de um evento indesejável está ligado
diretamente ao grau de vulnerabilidade da região afetada, o que demonstra o
preparo ou sua falta por parte da comunidade e do sistema de atendimento de
emergências locais.
Um plano de emergência pode ser definido como a sistematização de
um conjunto de normas e regras de procedimentos, destinados a minimizar os
efeitos dos desastres previsíveis que venham a ocorrer em determinadas áreas sob
determinadas condições, possibilitando ao planejador gerir de forma otimizada e
transparente o emprego dos recursos necessários, bem como a total participação do
pessoal técnico especializado para operá-los.
Mais especificamente, é necessário entender o significado de Plano de
Bombeiros para gerenciamento de emergências nos atendimentos de desastres
locais.
Desmembrando as partes do termo aqui empregado, para o adequado
entendimento da matéria em questão, pode-se dizer que se trata de uma
sistematização prévia de normas, regras, condutas e procedimentos para que o
Corpo de Bombeiros, no âmbito da área de um posto, possa administrar de forma
adequada os recursos de toda ordem, material, pessoal, serviço ou procedimento,
no sentido de oferecer, em menor tempo possível, a melhor resposta para as
emergências em que tenha que atuar, estando preparado para defender, de maneira
incontinenti, a comunidade local, principalmente com vistas à proteção de vidas, do
meio ambiente e do patrimônio.
183
5.4.3 Objetivos do planejamento
As razões da elaboração de um plano de emergência podem ser
consideradas, conforme enfoca Araújo26, as seguintes: identificações objetivas de
riscos; estabelecimento de cenários de acidente para os riscos identificados;
definição de princípios, normas e regras de atuação geral em face dos cenários
possíveis; organização sistemática dos meios de socorro, prevendo as missões que
competem a cada um dos integrantes; oportunidade de desencadear ações
destinadas a minimizar as conseqüências do sinistro; evitar confusões, erros,
atropelos e a duplicação de atuações; previsão e organização antecipada da
evacuação e intervenção; e otimização dos procedimentos sob forma de rotina, as
quais poderão ser testadas, através de exercícios de simulações.
Acrescenta-se ainda ao que foi dito, como objetivo da elaboração de um
plano, a possibilidade de que as forças de resposta às emergências de determinada
região possam melhor se conhecer e conjugar seus esforços, proporcionando uma
economia e eficiência de emprego de recursos, resultando em um atendimento com
mais qualidade à comunidade. Outro aspecto importante nesse processo de
elaboração do plano, além do aprendizado técnico e profissional, é a possibilidade
do perfeito conhecimento da área de atuação pelos responsáveis do atendimento às
emergências locais e o seu entrosamento com todos os outros órgãos participantes
deste atendimento.
Enfim, o planejamento fornece, antecipadamente, aos órgãos de
emergências, uma estrutura com todos os detalhes necessários ao atendimento,
26
ob.cit.
184
observando a complexidade da situação para uma resposta adequada que possa
garantir a proteção da vida, do meio ambiente e do patrimônio.
O processo do planejamento preventivo de emergências, quando visto
de uma maneira global, abrangendo toda a sua plenitude e realizado em
alinhamento com a metodologia adequada, caminhando por todos os seus passos
construtivos de forma correta e participativa, tem um papel de extrema importância
para todos os profissionais que atendem ou colaboram com o atendimento das
ocorrências de emergências locais.
Durante o processo de elaboração do plano, os responsáveis deverão
conversar entre si sobre suas experiências profissionais, no sentido de promoverem
um adequado e eficiente estudo de suas áreas para debaterem e ao final proporem
as melhores soluções para atuação do grupo. Nesse sentido é que comporta
gigantesco significado, pois, com os conhecimentos adquiridos, os profissionais da
área poderão promover as adequações necessárias nos seus setores para suprir as
demandas operacionais exigidas, propiciando uma perfeita integração nos
atendimentos.
Em especial para o Corpo de Bombeiros local, o Comandante poderá
extrair e reunir informações sobre o perfil da área, necessidades operacionais,
vulnerabilidade, riscos a que está sujeita aquela região, recursos disponíveis etc.
Munido dessas informações, o Comandante do Posto de Bombeiros,
poderá com facilidade, delinear o perfil do Bombeiro local de acordo com as
necessidades, podendo proceder às alterações que entender oportunas, tais como
definir tipo de viatura adequada para o seu posto, propor alteração de seu efetivo
operacional, alterar a forma e o conteúdo da instrução da tropa, adquirir ou prever
185
equipamentos operacionais, definir novos procedimentos para locais específicos,
elaborar planos particulares de intervenção nos pontos mais críticos etc.
Enfim, pelo simples fato de participar ativamente do processo de
planejar a sua região, o Comandante local aumentará muito o seu nível e
desempenho profissional, o que só por esse ganho já justificaria o esforço dedicado.
5.4.4 Responsável e participantes
A elaboração do Plano de Gerenciamento de Emergências Local (PGEL)
não é uma tarefa singular, trata-se de uma atividade de caráter multidisciplinar,
sendo necessária a integração de representantes de vários órgãos de emergências
para sua construção.
O coordenador desse trabalho, por ser um planejamento de grande
interesse do Corpo de Bombeiros, deverá ser o Comandante do Posto de Bombeiros
da região estudada, porém ele deve, como medida preliminar, promover a formação
de um grupo de planejamento de emergências, que por sua vez irá, de forma
integrada e harmônica, elaborar o planejamento local.
5.4.5 Níveis do planejamento
O planejamento pode ser elaborado em nível estratégico, tático e operacional.
186
O planejamento estratégico traça os rumos das instituições, definindo os
seus valores, cultura, organização e políticas adotadas.
Já o planejamento tático é aquele para dar apoio e estrutura adequada
para a realização das atividades em questão.
Por fim, o planejamento operacional é aquele realizado pelos órgãos ou
pessoas que realmente, dentro de uma estrutura e de acordo com a política maior
estabelecida, vão desempenhar as funções da ponta de linha, ou seja, as medidas e
ações práticas do atendimento das emergências locais propriamente ditas.
5.4.6 Áreas de atuação
Os Planos de Gerenciamento de Emergências Locais devem ser
elaborados para atender a área de um determinado Posto de Bombeiros, limitandose aos casos de desastres e catástrofes, segundo os critérios adotados pelo Corpo
de Bombeiros, conforme já abordados em capítulos anteriores.
Deverão ser realizados estudos mais detalhados nas áreas dos Postos
de Bombeiros e, caso necessário, os Comandantes locais poderão subdividí-las em
regiões que podem reunir vários municípios, criando um consórcio operacional entre
eles.
Ainda no contexto do atendimento operacional, pela complexidade de
alguns municípios ou regiões, serão necessários planejamentos específicos para
atender as necessidades locais.
187
5.4.7 Abrangência de planejamento
Quanto a sua abrangência, o plano pode ser geral ou específico. O
plano geral dita a política de atuação, estabelecendo normas mais amplas, dando as
linhas gerais de ações. Já os planos específicos preocupam-se com a
pormenorização das missões, estabelecendo ações específicas para cada situação.
Os planos específicos devem estar em perfeita harmonia com os planos gerais.
Para mostrar as possibilidades e o grau de detalhamento dos planos,
apresenta-se a seqüência decrescente, partindo do geral ao extremamente
específico:
 internacional;
 nacional;
 regional;
 estadual;
 sub-regional;
 municipal;
 bairro;
 quarteirão;
 edificação/local específico;
 grupo, famílias; e
 individual.
No Corpo de Bombeiros, os graus de detalhamento e abrangência dos
planos podem seguir a sua estrutura formal, ou seja:
188
 nível estadual – Corpo de Bombeiros/Departamento de Operações do
CCB;
 nível regional – Grupamento de Bombeiros;
 nível setorial – Subgrupamento de Bombeiros; e
 níveis local – Postos de Bombeiros.
5.4.8 Inter-relação e subordinação
Ao realizar o inventário operacional, no tocante aos recursos
disponíveis, um dos assuntos a ser abordado, de extrema importância, é o estudo
dos procedimentos operacionais existentes, sendo incluídos neste particular a
existência de planos de emergências de qualquer natureza, dimensão e amplitude,
desde que seja comprovada a sua eficiência dentro dos seus propósitos ou que
melhore, de alguma forma, em qualquer proporção, as condições de segurança da
região.
Para isso, é interessante que se elabore uma planilha-padrão de
avaliação da eficiência e aplicabilidade do emprego operacional dos planos
inventariados na região.
Uma vez detectados alguns planos que atendam aos requisitos acima, é
de suma importância que trabalhem alinhados com o Plano de Gerenciamento de
Emergências Local, devendo constar como recursos disponíveis para potencializar o
sistema de prevenção e atendimento às grandes emergências.
Dentre vários planos que podem fazer parte deste rol, com certeza
destam-se os seguintes: Plano Particular de Intervenção (PPI); Plano de Intervenção
189
de Incêndios (prevista na IT-16 do Decreto 46.076/01), Plano de Auxílio Mútuo
(PAM); Plano Preventivo de Defesa Civil (PPDC); o Plano APELL; Planos de
Contingências (PC); Plano Comunitário Integrado (PCI da RINEM); Planos
Operacionais Regionais; Planejamentos do tipo operação-enchente; mata fogo e
operação-verão; Planos de Emergências para Hospitais; Planos Municipais, Planos
Diretores Estratégicos Municipais; Planos Diretores Municipais de Trânsito; Planos
de Atendimentos de Emergências de Empresas Privadas; Planos de outros Órgãos
de Emergências etc.
A figura que segue dá uma idéia da integração que deve existir entre os
planos de atendimento de emergências para que haja uma perfeita harmonia e
entrosamento operacional, bem como uma hierarquização e especificação dos
planos no cenário geral e entre si.
Figura 44 - Integração entre os Planos Operacionalmente Ativos
PAM
hospital
REDE DE
APELL
SAÚDE
hospital
APELL
Aeroporto
hospital
APELL
Plano de
desastre
municipal
Outras
Cidades
Plano
Planos
Planos
Planos
Regionais
Estaduais
Nacionais
PPI
Industria
l
Fonte Alexander, David
190
5.4.9 Características dos planos
Conforme ensina SERPA27, de um modo geral, um plano de emergência
deve possuir as seguintes características:
“Deve possibilitar que os possíveis danos restrinjam-se a uma determinada
área permanente dimensionada, evitando que os impactos extrapolem os
limites de segurança pre-estabelecidos;
Deve contemplar todas as ações necessárias para evitar que situações
internas ou externas às instalações envolvidas no acidente contribuam para
seu agravamento;
Deve ser um instrumento prático, que propiciará respostas rápidas e
eficazes em situações de emergências;
Deve ser o mais sucinto possível, contemplando, de forma clara e objetiva,
as atribuições e responsabilidades dos envolvidos”.
Corroborando e complementando o que foi dito, as características do
plano de emergência, conforme previsto na Norma Operacional de Bombeiros (NOB)
31 – Desastres e Catástrofes, o Plano de Emergência deve possuir as seguintes
características:
“Deve ser um instrumento prático, que propicie respostas rápidas e
eficazes em situações de emergência.
Deve ser os mais sucinto possível, contemplando, de forma clara e
objetiva, as atribuições e responsabilidades dos envolvidos;
Deve, obrigatoriamente, ser escrito para materializar as ações necessárias,
podendo ser consultado e avaliado periodicamente;
Deve contemplar todas as ações necessárias para evitar que situações
internas ou externas, envolvidas no acidente, contribuam para seu
agravamento;
Deve possibilitar a fácil integração com outros planos no mesmo nível
operacional ou em níveis operacionais distintos;
Deve ser flexível o suficiente para se adaptar à dinâmica real do
atendimento e suas variáveis operacionais, bem como características de
evolução dos sinistros;
Deve ser um instrumento que permita a participação de todos os
envolvidos num possível atendimento operacional de emergência, sendo
aberto a sugestões para sua elaboração e revisão; e
Deve ser dinâmico, possibilitando sua atualização de forma simples,
sempre que se fizer necessário, tendo em vista nova ótica operacional
adotada, alterações de riscos locais, alterações de recursos disponíveis,
27
SERPA, R. Planos de Emergências. São Paulo: Cetesb, v.2, 1997.
191
inovações tecnológicas ou outras hipóteses que assim o requeira para
mantê-lo eficiente”.
Por fim, o Ten Cel PM ARLINDO AUSTINO DOS SANTOS JUNIOR, em
sua monografia do CSP/96-SP, “Sistema de Mobilização de Recursos para
Atendimento a Desastres Urbanos”, ressalta seis boas razões para a existência de
um plano escrito para a mobilização de recursos no Corpo de Bombeiros, e que,
guardadas as devidas proporções, pode também trazer tal regra para o
planejamento de emergência. São elas:
“Diminuição no tempo para a chegada do reforço ao local da emergência;
Evitar desperdício de homens e equipamentos;
Dar suporte e facilitar o trabalho do Comandante das Operações;
Possibilitar o envio de reforços a longa distância;
Possibilitar o controle do apoio enviado ao local da emergência; e
Evitar o aparecimento de “homem show”, ou seja, aquele que tem toda a
operação em sua cabeça e sem ele nada funciona”.
5.4.10 Fases do processo de elaboração do plano
O planejamento deve começar muito antes do acontecimento do
desastre ou da catástrofe, servindo para evitar que tal situação ocorra ou caso, não
seja possível, pelo menos, minimizar os efeitos. Por esse motivo, é que se afirma
que o processo de planejamento é um processo que tem início, porém não tem fim.
Começa antes da ocorrência, é operado durante o acontecimento do desastre, e
após o mesmo é realizada a avaliação dos resultados para melhoria do ciclo
operacional de atendimento.
Antes do início do planejamento existem algumas medidas que são
chamadas de preliminares, ou seja, é necessário que os participantes estejam
192
convictos da necessidade do plano para iniciar os trabalhos. Deve ser cultivada uma
conscientização e senso de responsabilidade pelos encarregados.
O próximo passo é a motivação das pessoas que irão participar do
processo de elaboração do plano, sendo que as mesmas deverão inteirar-se de
todas as informações necessárias para participar de primeira reunião, quando será
decidido sobre a participação ou não do processo.
A partir da decisão de realmente iniciar o processo de elaborar um
plano, a primeira medida concreta é formar o grupo, o time, o comitê ou como se
queiram denominá-lo. Esse grupo deve estar altamente motivado, pois são essas
pessoas que vão tomar várias decisões importantes para suas organizações e para
comunidade.
Em seguida, passam a proceder a uma minuciosa avaliação de riscos e
de vulnerabilidades, para em seguida desenvolver o plano, e por fim, implantá-lo.
Já se levando em conta o programa de implantação do programa APELL
(Alerta e Preparação de Comunidades para Emergências Locais – Awareness and
Preparadness for Emergencies at local Level) pode-se observar, pelo diagrama, as
suas dez etapas de elaboração:
Quadro 4 - Diagrama de Implementação do Plano de Emergências da
Comunidade (APELL)
DIAGRAMA DE IMPLEMENTAÇÃO DO APELL
(Programa em 10 etapas)
IDENTIFICAR PARTICIPANTES E ESTABELECER COMUNICAÇÃO
AVALIAR OS RISCOS
REVER OS PLANOS EXISTENTES E IDENTIFICAR PONTOS FALHOS
IDENTIFICAÇÃO DE FUNÇÕES
COMBINAR TAREFAS E RECURSOS
INCORPORAR PLANOS INDIVIDUAIS AO PLANO INTEGRADO E
CONCILIAR
PREPARAR PLANO FINAL E OBTER APROVAÇÃO
TREINAMENTO
TESTE REVISÃO E ATUALIZAÇÃO
ORIENTAÇÃO E COMUNICAÇÃO AO PÚBLICO
Fonte: Manual APELL
193
194
Figura 45 - Diagrama de Implementação do Plano de Emergências da
Comunidade
INDÚSTRIA
PROCESSO
APELL
AUTORIDADES LOCAIS
COMUNIDADE
Fonte: www.uneptie.org/apell
David Alexander28, divide os ingredientes básicos dos planos de
emergências em cinco tópicos, a saber: contexto, cenário, necessidade da
emergência, recursos disponíveis e utilização dos recursos.
No contexto, há o enquadramento legal e a figura dos participantes, ou
seja, fica atrelado à legalidade, que dá sustentação às decisões do plano; e aos
participantes, que passam a formar o grupo de trabalho.
Já no cenário, se dá ênfase ao estudo, à análise, à avaliação dos
perigos, às vulnerabilidades, aos riscos e aos impactos causados.
A necessidade da emergência aborda as áreas de atuação do plano,
quais
sejam:
salvamento,
resgate,
cuidados
médicos,
segurança
pública,
alimentação, abrigo, prevenção e limitação de danos.
28
ALEXANDER, David. Principles of Emergency Planning and Management. Oxford University Press, First Edicion.
Massachusetts, 2002.
195
Contempla-se, no aspecto de recursos disponíveis, a estrutura básica
dos recursos e as competências ou responsabilidades, tais como mão-de-obra
pessoal, equipamento de diversas espécies, veículos, instalações e construções.
Por fim, sobre a utilização dos recursos, propriamente dito, ele menciona
o emprego dos recursos para a solução dos problemas ocorridos no cenário. Fala
ainda sobre a disseminação do plano, bem como o teste, previsão e uso do mesmo.
SERPA29, estabelece como pré-requisito para elaboração do plano um
estudo detalhado como análise de riscos, ou seja, coloca a análise de riscos como
um pressuposto da elaboração do plano de Emergência. Após vem a fase de
elaboração, na qual o plano é propriamente escrito e desenhado, sendo que para
que o plano tenha êxito e atenda a seus objetivos, deve ser devidamente divulgado
internamente à instituição, além de ser integrado com outros planos locais e
regionais, junto a outras entidades que certamente deverão atuar conjuntamente na
resposta aos acidentes.
A implantação do plano, além da devida divulgação, está associada ao
suprimento dos recursos, humanos e materiais, necessários e compatíveis com o
porte das possíveis ocorrências a serem atendidas. Da mesma forma, faz parte da
implantação do plano a implementação e manutenção de um programa de
treinamento, em diferentes níveis de dificuldades, contemplando treinamentos
teóricos, treinamentos individuais, exercícios de campo e operações simuladas
coordenadas.
Passada a etapa de implantação, o plano de emergência deve ser
permanentemente atualizado e periodicamente revisado, de acordo com a
29
SERPA, ob.cit.
196
experiência adquirida ao longo do tempo, tanto em atendimentos reais, como nos
treinamentos realizados.
A manutenção do plano deve contemplar as seguintes atividades:
sistema de atualizações de informações, registro dos atendimentos realizados,
reavaliação periódica de procedimentos, reposição e renovação de recursos.
A figura a seguir mostra o detalhamento das etapas do plano de
emergência por Araújo30.
30
ARAÚJO,ob.cit.
197
Figura 46 - Processo de elaboração do Plano
MAPAS DA ÁREA DE
ORGANIZAÇÃO DE
DIGNÓSTICO
RISCOS
UMA COMISSÃO DE
PARTICIPATIVO E
VULNERABILIDADES E
EMERGÊNCIAS
PRIORIDADES
RECURSOS
IDENTIFICAÇÃO DOS
ELABORAÇÃO DE UM
RISCOS
PLANO LOCAL
POSSÍVEIS SOLUÇÕES
ATIVIDADES EM
RELAÇÃO COM AS
DIVERSAS FASES
INFORMAÇÃO
ATUALIZAÇÃO DO
PLANO
-
CONTEÚDO
-
COLETA
COORDENAÇÃO COM
-
MEIOS
O PLANO
-
DIFUSÃO
RELACIONAL
MUNICIPAL PAMPA
APELL
CAPACITAÇÃO
-
EXTINÇÃO DE
INCÊNDIO
SIMULADOS
-
PRIMEIROS
SOCORROS
-
Fonte: Araújo
EXERCÍCIOS DE
EVACUAÇÃO
Guzman e Neves31 enfocam a organização de um planejamento dividido
em cinco fases: de planejamento, em que há o preparo prévio antes da escrita do
plano; administrativa, na qual se desenvolvem as políticas e estratégias para o
31
GUZMAN, A. V., NEVES, JTC. Manual de Planejamento de Emergências: Como desenvolver e redigir um plano de
emergência. Rio Grande da Serra, 2000.
198
plano; de ativação, em que se organizam as equipes de trabalho e designam-se as
responsabilidades; programa de manutenção, no qual se mantêm o plano
funcionando, sendo testado periodicamente; e a quinta parte, que são os anexos.
Por fim, há o “Emergency Management Guide For Business e
Industry”32, que elenca as providências, passo a passo, para a elaboração de um
plano de resposta para emergências em empresas de qualquer dimensão, inclusive
para órgãos públicos. Segundo o constante no referido documento, os passos são,
de maneira resumida, os seguintes:
 estabelecimento da equipe de planejamento;
 análise de recursos, riscos e vulnerabilidades de local;
 elaboração ou desenvolvimento do plano propriamente dito; e
 implementação do Plano.
5.4.11 Estrutura formal do plano
Entende-se por estrutura formal as partes essenciais da constituição do
plano de emergência, e também aqui não se pretende listar todos os tópicos
possíveis de inclusão nos planos, mas, sim, fornecer subsídios aos Comandantes
dos Postos de Bombeiros, no sentido de facilitar-lhes o trabalho de reunir alguns
dados que parecem ser bastante razoáveis de serem agregados aos seus planos de
gerenciamento de emergência local.
32
Editado e publicado pela Federal Emergency Management Agency (FEMA).
199
5.4.11.1 Modelo sugerido por David Alexander33
David Alexander, na mesma obra já citada, sugere a seguinte estrutura:
A –
Prefácio:
jurisdição,
autoridades participantes,
autoridades
encarregadas e o período de vigência do plano;
B – Introdução: declaração tática do planejamento do desastre pelo
chefe da emergência, autoridade legislativa responsável pelo projeto do plano e
pelos seus passos e conteúdos, finalidade geral e específicas do plano, condições
sob as quais o plano é empregado e enquadramento do planejamento local;
C – Perigos Locais: natureza dos riscos locais, perfil da área, suas
características, recursos e perigos, descrição histórica dos impactos;
D – Vulnerabilidade e Análise de Riscos da População Local, Meio
Ambiente, Atividades Econômicas, Sistema Social e Cultural: avaliação das
probabilidades
de
desastres
na
comunidade,
análise
de
riscos
(perigo,
vulnerabilidade, exposição) riscos de cenários de desastres locais e estratégia de
gerenciamento de riscos;
E – Responsabilidade legal e jurisdicional para gerenciamento de
emergências: inclui atenção, evacuação, busca e resgate, cuidados com saúde e
saneamento;
F – Introdução ao gerenciamento de recursos de emergência:
pessoal, equipamentos, suprimentos, comunicações etc.;
G – Estrutura do sistema de comando de emergência local: quadro
de organização das atividades, hierarquias, organização dos relacionamentos,
33
ALEXANDER, ob. cit.
200
estrutura de coordenação e comando, acordos de socorros mútuos (PAM), ligação
com outros postos ou jurisdição, relacionamento com outros níveis de governo,
agências particulares de emergência;
H – Plano geral para todos os riscos ou plano para ocorrências
específicas: regras, relacionamentos e tarefas, operação do sistema de alerta (tipos
de alarme, como serão distribuídas as obrigações ao receber os alarmes),
preparação para os pré-impactos (relacionamento entre as causas dos desastres e a
preparação necessária, responsabilidade dos diferentes agentes, determinar os
locais de grande risco), procedimento de evacuação de emergência (condições em
que se deve autorizar a evacuação, metas e destinos a serem seguidos, levantar
necessidades especiais, doentes, idosos etc.), centro de operações de emergência e
centro de comando de incidentes, localização, equipamentos, operações e estadomaior, comunicação, busca e salvamento (responsabilidades, equipamentos locais
nas zonas de trabalho), ordem pública, informação pública (gerenciamento da mídia
de massa), serviço médico e de necrotério, restauração dos serviços básicos;
I – Planos de setores específicos: aeroportos, hospitais, instituições
de seguro, arquivos, turismo, reatores nucleares etc.;
J – Organização para teste, disseminação e a atualização do plano:
distribuição e publicidade do plano, exercícios de campo e de evacuação,
padronização ou procedimentos automáticos para atualizar o plano;
Apêndices: tabela de dados, mapas, fotografias, lista de nomes,
endereços e contatos de telefones de todos os agentes relevantes, ou chefes de
setores ou cabeças-de-chave, descrição de detalhes e estratégias.
201
5.4.11.2 Modelo sugerido por Serpa
Para SERPA34, de um modo geral, um plano de emergência para um
bom atendimento a acidente ambientais, causados por produtos perigosos, deve
conter a seguinte estrutura:
A – Introdução;
B – Característica das instalações e atividades;
C – Objetivo;
D – Área de abrangência;
E – Estrutura Organizacional;
F – Acionamento;
G – Procedimento de controle;
 Avaliação;
 Isolamento e evacuação;
 Combate a incêndios;
 Controle de vazamento;
 Reparos de emergências;
 Ações de emergências.
H – Anexos.
 Formulário de registro de ocorrência;
 Lista de acionamento;
 Recursos materiais;
 Fichas de informações sobre substâncias químicas.
34
SERPA, ob. cit.
202
5.4.11.3 Estrutura do modelo APELL35
Outra fonte extremamente rica para o planejador obter subsídios para
compor formalmente os planos de emergências, é o plano APELL, que em seu
anexo “2” traz os componentes típicos de um Plano de Atendimento Emergencial em
Unidades Industriais, quais sejam, resumidamente, os seguintes:
A – Organização emergencial;
B – Avaliação de riscos;
C – Avaliação de riscos nas áreas;
D – Procedimento de notificação e sistema de comunicação;
E – Equipamentos de emergência e outras facilidades;
F – Procedimento para retorno à operação normal;
G – Treinamento e testes;
H
–
Organização/procedimentos
para
testes
periódicos
de
emergência;
I – Atualização do plano;
J – Procedimento no atendimento a emergência; e
K – Manuais de operações detalhados.
Apesar de o plano APELL ser direcionado para emergência em
indústrias e às comunidades locais no seu entorno que, por algum motivo, estão
sujeitas a algum risco, sua estrutura, com pequenas alterações, pode ser muito bem
aproveitada para a elaboração de um plano de gerenciamento de emergência local
para órgãos públicos de emergência.
35
ABIQUIM. Associação Brasileira da Indústria Química e de Produtos Derivados. Manual APELL. Alerta e Preparação
de Comunidades para Emergências Locais. São Paulo: Abiquim,1990.
203
5.4.11.4 Estrutura do modelo FEMA (Business & Industry)36
Segundo este modelo, o plano deve incluir os seguintes componentes
básicos:
A – Resumo das principais ações, com o objetivo do plano, a política
de gerenciamento de emergência, as autoridades e suas responsabilidades, os tipos
de emergências que podem ocorrer, onde podem ocorrer tais emergências etc. ;
B – Elementos do gerenciamento de Emergências, tais como: direção
e controle, comunicações, segurança da vida, proteção da propriedade, socorro à
comunidade, reconstrução, administração e logística.
C – Procedimento de respostas para emergências, determinando
ações necessárias para realizar análise de situação, proteção das pessoas, de
equipamentos etc. Prevê ainda procedimento para acionamento dos bombeiros etc.;
D – Documentos de suporte, incluindo lista com nomes e telefones de
pessoas que estão envolvidas nas emergências, mapas de riscos e recursos da área
etc.
Da mesma forma do anterior este plano é destinado ao comércio e
indústria, porém sua estrutura pode muito bem ser aproveitada para o uso de órgãos
de emergência, com pequenas adaptações;
36
FEMA, ob.cit.
204
5.4.11.5 Plano de Atendimento de Emergência (PAE)37 – SC
É um plano adaptado pela Defesa Civil do Estado de Santa Catarina, no
qual se estabelece procedimento legal e organizacional para operações em resposta
a desastres ou emergência naquele Estado. Tendo a seguinte estrutura:
A – Histórico;
B – Conceito;
C – Finalidade;
D – Situações e suposições;
E – Legislações;
F – Órgãos envolvidos;
G – Atribuições gerais;
H – Atribuições específicas;
I – Prescrições diversas;
J – Anexos.
5.4.11.6 Plano Geral de Mitigação do Estado da Califórnia – EUA38
É um plano extremamente detalhado que contém todo o programa de
redução das vulnerabilidades e melhoria da resposta aos desastres e catástrofes
para o Estado Americano da Califórnia.
37
SANTA CATARINA. Grupos Integrados de Ações Coordenadas - GRAC. Disponível em
<http://www.defesacivil.sc.gov.br/plano.htm>. Acesso em 17maio2005.
38
STATE CALIFORNIA. Multi-hazard Mitigation Plan. The Governo’s Office of Emergency Services. Disponível em:
<http://www.oes.ca.gov>. Acesso em 12maio2005.
205
Este plano está dividido em cinco grandes partes e cada uma está
subdividida em vários capítulos, como, resumidamente, segue:
A – Introdução, que trata dos objetivos do plano, do processo do
planejamento, da coordenação entre as agências e departamentos, da interligação
com outros planos já existentes, do envolvimento público e da aceitação ou adoção
do plano pelo Estado.
B – Avaliação dos riscos, que trata minuciosamente dos principais
riscos que o Estado enfrenta, tais como: terremotos, enchentes, grandes incêndios e
outros riscos.
C – Estratégia de mitigação, que aborda medidas estaduais e ajuda ou
colaboração de outras fontes.
D – Preparação para mitigação e o plano local inclui educação e
preparação, coordenação do plano local para mitigação, monitoramento, avaliação,
atualização do plano, estimativa do potencial de perdas etc.;
E – Apêndices, onde consta o glossário, bibliografia, lista de siglas,
relação do “WEB Sites” úteis etc.
5.4.11.7 Estrutura do Plano Particular de Intervenção
O Plano Particular de Intervenção (PPI) é um documento elaborado pelo
Corpo de Bombeiros local, juntamente com representantes das empresas e locais de
risco de sua região para enfrentar as emergências naqueles locais.
A estrutura do Plano Particular de Intervenção adota um padrão,
conforme previsto em normas do Corpo de Bombeiros, obedecendo ao seguinte:
206
A - Finalidade;
B – Definição do cenário;
C – Definições gerais;
D – Princípios preventivos;
E – Meios a serem utilizados;
F – Acionamento; e
G – Procedimento operacional.
5.4.11.8 Estrutura do Plano de Auxílio Mútuo (PAM/ARAÇATUBA)39
Plano que estabelece a soma de esforços de pessoal, equipamentos e
materiais, envolvendo órgãos governamentais, não-governamentais e a comunidade
para enfrentar, com sucesso, situações de emergências.
A sua estrutura básica segue o roteiro abaixo:
A – Finalidade;
B – Situação;
C – Organização;
D – Objetivo;
E – Articulação;
F – Mecanismo de ação operacional;
G – Mecanismo de ação administrativa;
H – Recursos para o atendimento de emergências;
39
ARAÇATUBA. Coordenadoria Regional de Defesa Civil – REDEC/I-9. Proposta para Implantação do Plano de Auxílio
Mútuo – PAM na Região de Araçatuba. Araçatuba, 1999.
207
I – Termo de compromisso;
J – Disposição geral;
L – Anexos:
L – 1 – Termo de Adesão do PAM;
L – 2 – Recursos Específicos;
L – 3 – Formulário para acionar o PAM;
L – 4 – Formulário “Status dos Recursos Materiais”;
L – 5 – Formulário “Recursos Materiais”;
L – 6 – Formulário “Avaliação Procedimentos Internos”;
L – 7 – Formulário “Padrão de Comunicação via Rádio”;
L – 8 – Formulário “Participação em Treinamentos”;
L – 9 – Equipe de Intervenção;
L – 10 – Equipe de Salvamento;
L – 11 – Lista de empresas.
5.4.11.9 Estrutura básica do plano de contingência
É um planejamento realizado para controlar e minimizar os efeitos
previsíveis de um desastre específico.
O planejamento se inicia com um estudo de situação, que deve
considerar a seguinte estrutura formal:
A – Avaliação de ameaça de desastre;
B – Avaliação da vulnerabilidade do desastre;
C – Avaliação do risco;
208
D – Previsão dos danos;
E – Avaliação dos meios disponíveis;
F – Estudo da variável tempo;
G – Estabelecimento da hipótese do planejamento;
H – Estabelecimento da necessidade dos recursos;
I – Levantamento, comparação e definição da melhor linha;
J – Definição das missões gerais e específicas das participações.
5.4.11.10 Estrutura do Plano Comunitário Integrado – PCI/RINEM40
É um plano de emergência que foi criado em São José dos Campos, em
1991, do qual participam várias empresas, conjuntamente com as Coordenadorias
Municipais de Defesa Civil de São José dos Campos e Jacareí, além de diversos
órgãos públicos, incluindo o 11º Grupamento de Bombeiros, do Vale do Paraíba.
A iniciativa, que se demonstrou bastante útil e acertada, é um ótimo
exemplo de organização e desempenho operacional.
Sua estrutura é fundamentada nos seguintes tópicos:
A – Objetivo;
B – Acordo de cooperação técnica com recursos materiais e
humanos para o controle dos efeitos em emergências;
C – Política de coordenação e atendimento emergencial;
D – Plano de comunicação para situações emergenciais;
E – Recursos mínimos disponibilizados;
209
F – Recursos materiais adicionais;
G – Banco de dados de recursos materiais e humanos;
H – Ressarcimentos de equipamentos e materiais disponibilizados
para auxílio;
I – Viaturas para produtos perigosos do 11º GB;
J – Planos locais de emergências;
K – Planos particulares de intervenção;
L – Ponto para recepção de auxílio externo;
M – Acesso ao local da emergência;
N – Abandono de residências e comunidades – pontos de encontro
seguros;
O – Emergências externas com produtos perigosos;
P – Suporte à entidades e órgãos públicos;
Q – Emergências médicas de grande porte;
R – Divulgação de informações à comunidade e outras empresas;
S – Treinamentos periódicos;
T – Exercícios simulados;
U – Relatórios de emergências;
V – Resíduos gerados nas emergências;
X – Responsabilidades civil e criminal;
Y – Anexos.
40
RINEM. Rede Integrada de Emergência do Vale do Paraíba do Sul. Estatuto e Plano Comunitário Integrado. São
Paulo, 1996.
210
5.4.11.11 Estrutura do planejamento local de Massachusetts41
É um plano que está em vigor desde 1986 e serve para pautar os
procedimentos do Comitê de Planejamento Local: ”Local Emergency Planning
Committee” (LEPC). Sua estrutura, resumidamente, atende ao seguinte roteiro:
A – Introdução;
B – Sumário;
C – Programas Federais (leis e ordens);
D – Programas Estaduais (leis e ordens);
E – Programa Local;
F – Comitê de Planejamento de Emergência Local (Sigla original –
LEPC);
G – Sistema de comando de operações;
H – Proteção de população;
I – Operações de perigo;
J – Terrorismo;
L – Treinamento;
M – Restauração e reconstrução;
N – Guias para uso dos materiais;
O – Considerações legais;
P – Lista de endereços, telefones, fax etc.;
R – Definições.
41
MASSACHUSETTS. Local Emergency Planning Committee HandBook. Massachusetts, 2001.
211
5.4.11.12 Estrutura do Plano EPCRA 42(Emergency Planning and
Community Right – to – Know Act)
É um programa implantado nos EUA desde 1986, que possui
basicamente dois grandes objetivos, quais sejam: incentivar e melhorar o
planejamento da resposta local para acidentes químicos e prover de informações,
sobre esses perigos, o governo local e a comunidade. Sua estrutura emprega os
seguintes tópicos:
A – Parte 1 – Introdução para o planejamento de emergência e para o
esclarecimento da sociedade e governo locais sobre os perigos a que estão
expostos;
B – Parte 2 – Principais grupos que poderão ser afetados pelas
emergências e pelos planos; e
C – Parte 3 – Responsabilidades dos grupos.
5.4.12 Conteúdo material do plano
Como conteúdo material de um plano, pode-se entender toda
informação com significado, gerada durante o processo de sua elaboração, pois os
elaboradores do plano aprendem e geram muito mais conhecimentos além daqueles
simplesmente registrados nos termos formais dos planos.
42
EPCRA.
Emergency
Planning
and
Community
Right
<http://www.ehso.com/EPCRA_Guide.htm>. Acesso em 17maio2005.
to
Know
Act.
Disponivel
em:
212
Para citar alguns exemplos de áreas no campo do conteúdo material
tem-se: estudo de riscos e vulnerabilidades, meteorologia e hidrologia, informações,
comunicações, alertas e alarmes, busca e salvamento, transporte e logística,
primeiros socorros e atendimento pré-hospitalares, abrigos e acampamentos,
atendimento médico-hospitalar, saúde pública e saneamento, avaliação de danos,
serviços essenciais, segurança e ordem pública, manejo de mortos, combate a
incêndios etc.
Toda e qualquer decisão, procedimento operacional, procedimento
administrativo ou medida que envolva qualquer ação de caráter operativo, também
estão ligados ao conteúdo material.
Para que se possa ter um resumo do que deva ser considerado como
conteúdo material do plano, a FEMA (Federal Emergency Management Agency)
elenca, além das funções principais de atendimento de emergências, as funções
materiais do planejamento, tais como: transporte, comunicações, obras públicas e
serviços de engenharia, apoio ao combate ao fogo, informações e planejamento,
atendimento de massa, medidas de saúde, busca e resgate, materiais perigosos,
alimentação e emergências públicas.
5.4.13 Algumas variáveis que podem interferir no planejamento das
emergências locais de bombeiros
Muitos fatores podem interferir, positiva ou negativamente, no processo
de elaboração do planejamento local de bombeiros. Serão abordados alguns tópicos
considerados mais significativos.
213
5.4.13.1 Infraestrutura da região
É de suma importância conhecer os dados sobre os principais serviços
disponíveis: educação, cultura, transporte, energia, sistema de abastecimento etc.
5.4.13.2 Aspectos legais
Também é importante ao Comandante de Bombeiros local ter noções
sobre a legalidade das suas missões e ações, bem como conhecer as bases legais
da sua região e município entendendo os limites e alcances, sabendo como se
orientar para obter melhores resultados em favor do atendimento operacional.
5.4.13.3 Perfil da região
Conhecer o perfil da região no tocante às principais características
físicas, quer regionais, quer voltadas às tradições do local, quer pelas características
climáticas ou do relevo, ou outra especificação, podem colaborar na tomada de
decisões. A capacidade financeira do município também merece especial atenção.
214
5.4.13.4 Perfil da população
Saber a quantidade, proporção de faixas etárias, sexo, escolaridade,
religião, nível social, entre outros, também são relevantes e podem facilitar muito as
decisões a serem tomadas, nos casos de prevenção e atendimentos das
emergências.
5.4.13.5 Capacidade de resposta da região frente a desastres
Saber se a região é articulada, operacionalmente responsável,
consciente dos seus problemas, se há um preparo prévio, capacidade de
mobilização e outros, são dados muito importantes para fazer parte de qualquer
planejamento local.
5.4.13.6 Análise das vulnerabilidades
É indispensável a análise dos cenários e suas características
vulneráveis, residindo neste ponto grande parte do sucesso das operações de
proteção da sociedade, sendo que o Comandante local do Corpo de Bombeiros
deve ter sua atenção voltada permanentemente para esse aspecto, pois a dinâmica
215
de segurança é muito grande e qualquer descuido ou prevaricação nesse sentido
pode representar conseqüências muito desastrosas, gerando perdas irreversíveis.
5.4.13.7 Riscos existentes
Esse fator revela-se de suma importância para qualquer fase do
atendimento de emergências, porém é na fase do planejamento que o conhecimento
detalhado de todos os riscos e suas conseqüências se faz mais marcante, pois é
fundamentado nesse conhecimento e identificação que o Comandante local irá
conduzir suas ações em defesa da sociedade. É muito importante para qualquer
Comandante de Bombeiros local conhecer completamente sua área de atuação,
pois só assim poderá decidir da melhor maneira possível para o adequado
atendimento das emergências que surgirem, minimizando as conseqüências e
prejuízos locais.
5.4.13.8 Recursos disponíveis
Como já foi dito, é um outro fator muito importante, pois pode
efetivamente e visivelmente melhorar as condições do atendimento operacional para
o Corpo de Bombeiros, porém, como ficou comprovada na pesquisa realizada, por
meio dos questionários desta monografia, junto aos Comandantes de Postos de
Bombeiros, essa tarefa não é nada fácil, uma vez que nem sempre o recurso está
prontamente disponível, cabendo
ao
Comandante
216
local, permanentemente,
empenhar-se nessas conquistas e mantê-las sempre atualizadas.
5.4.13.9 Planos operacionais ativos
É conveniente que o Comandante local realize um inventário em toda
sua região e imediações, visando identificar e avaliar os planos operacionais
existentes que possam, de alguma forma, gerar qualquer tipo de reflexo em sua área
operacional. Deve buscar não apenas os planos municipais, mas também os de
níveis mais elevados, como os planos regionais, estaduais, federais e até mesmo
particulares que podem interferir, ajudando ou dificultando nos trabalhos locais.
Para melhor organizar essa pesquisa, é interessante que se adote uma
matriz de avaliação de planos para medir se esses documentos realmente estão
atendendo suas funções operativas ou se precisam de alguns ajustes para
efetivamente entrarem em vigor.
5.4.13.10 Demanda operacional e calendário de eventos
O estudo da demanda operacional é muito usado pelos Comandantes
de Bombeiros locais, porém é importante ressaltar a figura do calendário de eventos,
que permite a realização de medidas de planejamento em conjunto e com
antecedência, evitando surpresas indesejáveis, potencializando os atendimentos.
217
5.4.13.11 Potencial de resposta do Corpo de Bombeiros local
Este talvez seja o aspecto mais importante da análise do Comandante
de Bombeiros local, pois se o potencial de resposta operacional atender às
necessidades da demanda, a equação está econômica e tecnicamente equilibrada;
caso isto não ocorra, é necessário que o Comandante local procure adequar-se o
mais breve possível ao seu contexto operacional, pois, caso não consiga, corre um
grande risco de se defrontar com situações que não estará preparado para suportar,
e poderá gerar reflexos extremamente graves, uma vez que sua missão é a proteção
da vida, do meio ambiente e do patrimônio.
O potencial operacional de um Posto de Bombeiros, não deve se
restringir exclusivamente às suas fronteiras, sendo entendido como potencial de
resposta de atendimento local, tudo aquilo que o Comandante local conseguir
captar, reunir, disponibilizar e articular para o atendimento da comunidade.
Uma das missões do Corpo de Bombeiros é procurar estes reforços
junto à comunidade sempre que necessário, e tanto maior é o potencial operacional
de um Posto de Bombeiros, quanto maior for o seu envolvimento e articulação com a
comunidade.
5.4.14 Considerações gerais sobre o planejamento
Para finalizar este capítulo sobre o planejamento, é necessário que o
planejador local tenha consciência do seu importante papel, pois caso algum item
218
importante fique fora das avaliações, o trabalho estará incompleto e poderá provocar
conseqüências extremamente sérias.
Por tal motivo, é metodologicamente correta a criação do Grupo de
Planejamento de Emergências Local (GPEL) para, mediante agenda própria,
estabelecer suas metas e ações.
Deve-se considerar também o aspecto legal e os planos já existentes
que podem causar reflexos positivos ou negativos nas ações do Corpo de
Bombeiros.
O Sistema de Comando de Operações em Emergências adotado pelo
Corpo de Bombeiros é o SICOE, devendo, obrigatoriamente, ser contemplado nos
Planos Locais como medida operacional a ser executada.
Os planos operacionais no Corpo de Bombeiros devem seguir uma
hierarquia funcional, de acordo com o nível de operações, sendo sua base o Plano
de Gerenciamento de Emergências Local (PGEL), conforme proposto no fluxograma
de emprego dos planos, previsto no apêndice “D”.
Para a avaliação de riscos das áreas locais, os planos deverão
contemplar a elaboração de Análise Preliminar de Riscos ou Perigo (APP/APR),
conforme apêndice “A“.
Outro aspecto relevante para a elaboração dos planos locais é a
realização do inventário operacional, no qual devem ser analisados, entre outros
itens, todos os planos operativos de sua região, incluindo os POP, PPI, PAM etc.
Os planos devem atender seus objetivos gerais e específicos, sendo
elaborados de forma democrática e participativa, propiciando a sua perfeita
compreensão por todos os participantes, devendo ainda primar pela simplicidade e
eficácia operacional.
Capítulo
6
6
AVALIAÇÃO DA PESQUISA
Com a finalidade de coletar informações para subsidiar o presente
trabalho, foi realizada esta pesquisa junto aos oficiais do Corpo de Bombeiros. Para
tanto, foram elaborados dois tipos de questionários, conforme modelos constantes
nos apêndices “E” e “F”, sendo que o primeiro foi encaminhado a todos os
Comandantes de Postos de Bombeiros e o segundo aos Oficiais Capitães
operacionais.
Foi escolhido como público-alvo a figura do Comandante do Posto de
Bombeiros, pois, operacionalmente, é ele o primeiro contato com o atendimento do
público, sendo o responsável pela articulação operacional local, bem como pelo
gerenciamento dos recursos para tal.
Já os capitães foram escolhidos por reunirem grande experiência
profissional ao longo dos seus anos de serviço, bem como pela sua destacada
função operacional no atendimento de desastres e catástrofes.
Foram enviados questionários a todos os Comandantes dos Postos de
Bombeiros do Estado, e retornaram, respondidos, 81 e para os capitães foram
enviados 52 questionários sendo respondidos 21 deles.
Seguem os resultados das pesquisas.
Avaliação da Pesquisa
220
6.1 Questionário aos Comandantes dos Postos de
Bombeiros
Gráfico 1 -
Questão 1 – Localização do Posto.
10%
21%
CBM - Capital
45%
24%
CBM - Região Metropolitana
Interior
Litoral
Gráfico 2 -
Questão 2 – Tempo de Comando de Posto.
3,5
3
PERÍODO EM ANOS
2,5
2
1,5
1
0,5
0
Capital
Nesta
Região Metropolitana
questão,
procurou-se
Interior
verificar
Litoral
o
tempo
médio
que
os
Comandantes dos Postos permanecem no exercício da função, sendo que os
resultados variam de 01 mês até o máximo de 11 anos no comando do mesmo
posto. Alguns casos isolados de longo período de comando em um único posto
221
podem gerar um desvio dos resultados. Porém apesar dessa consideração, pode-se
perceber que realmente o interior tem uma estabilidade maior de permanência do
oficial no mesmo local. Um período mais longo no comando do seu Posto, via de
regra, permite ao profissional bombeiro conhecer e interagir melhor com os
problemas de sua área, conseguindo obter melhor articulação operacional.
Gráfico 3 -
Questão 3 – Se exerce o cargo de Comandante do Posto com
exclusividade.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
NÃO
30%
RARAMENTE
20%
FRENQUENTEMENTE
10%
SIM
0%
1
2
3
4
Esta questão procurou verificar as condições de dedicação do
Comandante do Posto às atividades pertinentes a suas funções. Nota-se que mais
de 56% dos Comandantes não exercem com exclusividade as funções de
Comandante de um único Posto de Bombeiros, sendo que apenas 27% o fazem
com exclusividade. Tal situação não colabora com o total comprometimento do
Comandante na solução dos problemas locais.
Gráfico 4 CAPITAL
222
Questão 4 – Se já empregou o SICOE na sua região.
REGIÃO
LITORAL
INTERIOR
METROPOLITANA
8%
20
%
92
%
38
%
62
%
100
%
80
%
SIM
NÃO
Pelas respostas obtidas, nota-se que, em média, 67% dos avaliados já
empregaram a sistemática do SICOE, muito embora perceba-se, ainda, que alguns
Comandantes confundem o emprego do Sistema de Comando de Operações em
Emergências com o simples uso da viatura tipo Comando de Operações (CO).
Gráfico 5 CAPITAL
Questão 5 – Já necessitou de apoio de órgãos externos ao CB?
REGIÃO
LITORAL
INTERIOR
METROPOLITANA
6%
7%
27%
67%
7%
17
%
16%
33
%
17
%
77%
33
%
SEMPRE
REGULARMENTE
RARAMENTE
16
%
19
%
58
%
NUNCA
Pela
análise
223
desta
questão,
pode-se
verificar
que
para
aproximadamente 62% dos entrevistados, regularmente são necessários apoios dos
recursos externos ao CB para o atendimento operacional.
Nota-se, também, que aproximadamente 22% disseram que o apoio é
sempre necessário. Somando-se estes dois índices, chega-se ao total de que 84%
dos Comandantes necessitam empregar os recursos externos ao Corpo de
Bombeiros nos seus atendimentos operacionais; logo, é muito importante que haja
um relacionamento e planejamento prévio para a otimização destes recursos.
Questão 5 – A - Cite alguns órgãos que podem colaborar com o Corpo
de Bombeiros.
Dentre os órgãos que foram citados, pode-se destacar com maior
incidência os seguintes:
Polícia Militar; Polícia Civil; IML; Marinha; Exército; Aeronáutica; Polícia
Federal; Metrô; GRPAe; Brigada de Incêndio; Prefeituras; Subprefeituras; Cetesb;
Hospitais; Sistema de Saúde; Defesa Civil; Engenheiros da Prefeitura; CET; SeTran;
Trânsito; DER; CPFL; Companhia de Energia; Guarda Portuária; Empresas privadas;
Sabesp; Codesp; Rodoviária Federal; Concessionárias Públicas; Sindicatos;
Guardas Civis Municipais; SAMU 192; Polícia Técnica (IC); Usinas; Serviços de
ambulâncias; Rodoviária Estadual; Ambiental; PAM; CONTRU; Comgás etc.
Cada região, por conta de suas características locais, obtém apoio mais
acentuado de determinados órgãos ou empresas, sendo que em todos os
questionários foi citado algum tipo de entidade, mesmo aqueles que disseram não
necessitar de apoio.
Gráfico 6 -
224
Questão 5 – B – Julga que pode melhorar o relacionamento com esses
órgãos?
CAPITAL
REGIÃO
LITORAL
INTERIOR
METROPOLITANA
7%
93
%
100
%
100
%
SIM
100
%
NÀO
Nesta questão, pode-se observar que quase a totalidade das respostas
caminha no sentido de afirmar que, independentemente do grau de entrosamento
existente entre as partes envolvidas no atendimento de emergência local é possível
melhorar de alguma forma, o cenário atual.
Neste
aspecto,
percebe-se
a
intenção
e
predisposição
dos
Comandantes de Postos em realmente querer melhorar estes relacionamentos com
os outros órgãos e com a comunidade.
Gráfico 7 -
225
Questão 6 – Quanto à importância dada ao apoio dos órgãos externos
ao CB em ocorrências?
CAPITAL
REGIÃO
LITORAL
INTERIOR
METROPOLITANA
0%
15
%
24
%
20%
85
%
100
%
76
%
POUCO IMPORTANTE
SEM IMPORTANCIA
80%
MUITO IMPORTANTE
IMPORTANTE
Outro dado da suma importância levantado aqui nesta questão é que
praticamente 100% dos Comandantes dos Postos concordam que é necessário o
apoio dos órgãos externos para a realização de suas missões no atendimento
operacional.
Gráfico 8 -
Questão 7 – Sobre a facilidade da mobilização e disponibilizarão dos
recursos para os atendimentos do CB.
CAPITAL
REGIÃO
LITORAL
INTERIOR
METROPOLITANA
15
%
15
%
27%
13%
9%
50
%
70
%
MUITO DIFÍCIL
50
%
34%
33%
60%
DIFÍCIL
24%
FÁCIL
EXTREMAMENTE
FÁCIL
Gráfico 9 -
226
Questão 8 – Existência do Plano de Gerenciamento de Emergência
Local.
CAPITAL
REGIÃO
LITORAL
INTERIOR
METROPOLITANA
0%
8% 8%
13
%
27
%
17
%
33
%
60
%
84
%
22
%
50
%
SIM
NÃO
13
%
65
%
EM ELABORAÇÃO
Gráfico 10 - Questão 9 – Existência do Mapa de Riscos e Recursos Locais.
CAPITAL
REGIÃO
LITORAL
INTERIOR
METROPOLITANA
8%
46
%
7%
46
%
SIM
16
%
20%
16
%
68
%
73%
NÃO
28
%
34
%
38
%
EM ELABORAÇÃO
Analisando-se a questão de número 7, pode-se concluir que a maioria
absoluta dos entrevistados acha difícil a mobilização e disponibilizarão dos recursos
(por volta de 51%), sendo que mais 15% julga muito difícil a realização de tal tarefa.
É interessante observar a conjugação da resposta dessa questão com
as duas seguintes (8 e 9), pois percebe-se, pela análise dos questionários, que
227
alguns postos que dizem possuir algum tipo de planejamento ou um levantamento
de riscos e recursos mostraram maiores facilidades em mobilizar recursos para o
atendimento operacional, o que vem reafirmar a necessidade de medidas
preparatórias para aumentar a eficiência.
Ainda que os postos não possuam um planejamento ou levantamento de
riscos ideal, é notório que tais medidas colaboram para a melhoria e agilização do
atendimento operacional nas grandes emergências.
Gráfico 11 - Questão 10 – Se julga necessário receber a instrução específica para
elaborar o planejamento de emergências e mapeamento dos riscos de sua área?
CAPITAL
REGIÃO
LITORAL
INTERIOR
METROPOLITANA
23
%
17
%
23
%
17
%
54
%
CURSO
66
%
ESTÁGIO
50
%
33
%
17
%
DOCUMENTO
32
%
51
%
17
%
NÃO
JÁ SABE
Nesta questão, observa-se a carência dos Comandantes de Postos
sobre informações técnicas de como elaborar planejamento, avaliação de riscos e
mapeamentos, pois praticamente 100% deles admitem a necessidade de receber
informações sobre o assunto, seja por meio de cursos (46%), estágios (27%) ou
mesmo por documentos oficiais do Corpo de Bombeiros (32%).
É importante ressaltar que, analisando-se os currículos dos cursos de
capacitação do Corpo de Bombeiros, principalmente o CBO (Curso de Bombeiros
228
para Oficiais) e CBS (Curso de Bombeiros para Sargentos), observa-se que são
destinadas menos de duas horas-aula para abordar o tema sobre Planejamento de
Emergências na área de Defesa Civil, o que com certeza, não é suficiente para
habilitar o profissional a realizar tais tarefas.
6.2 Questionários Enviados aos Capitães
Questão 1 - Sobre o preparo das Unidades Operacionais para o
atendimento das ocorrências de sua região.
As respostas a esta questão foram quase que na sua totalidade
afirmativas, no sentido de que o Corpo de Bombeiros não está totalmente preparado
para atender todas as emergências possíveis. Porém, não só no Brasil, mas outros
países, como Estados Unidos, França, Portugal, entre outros, também mostraram
dificuldades em atender certos tipos de ocorrências, evidenciando a necessidade de
maior integração entre os órgãos de emergências, inclusive no âmbito internacional,
quando necessário.
O principal ponto abordado foi a necessidade da constante preocupação
em atingir a situação ideal de atendimento; apesar de ser quase impossível, deve
ser o objetivo de todos.
Questão 2 – Quais as principais dificuldades encontradas nos
atendimentos de emergências.
Também nesta questão houve uma concentração de alguns itens com
mais freqüência, sendo eles os seguintes: deficiência de efetivo, de materiais, de
equipamentos e de comunicações.
229
Outros aspectos foram levantados, tais como a dificuldade de
coordenação operacional, o tempo-resposta para o atendimento operacional, a falta
de preparo adequado do efetivo operacional, a inexistência de um sistema de coleta
de dados durante o atendimento de ocorrências, entre outros.
Questão 3 – Sugestões para minimizar estas dificuldades.
A sugestão inicial é do aumento do efetivo e aquisições de materiais
novos para o atendimento operacional, porém como isso não é muito provável que
ocorra, a sugestão dada é no sentido de que o Corpo de Bombeiros deva empregar
maior criatividade com relação aos recursos e especializar melhor os efetivos
existentes, aumentando o seu potencial operacional.
Outra alternativa bastante citada é a melhoria do relacionamento de
Corpo de Bombeiros com outros órgãos de emergência para realizar o emprego
integrado de meios e recursos (materiais e humanos).
A criação de Forças-Tarefas regionalizadas, no sentido de prover as
unidades do interior de maiores recursos materiais e humanos, diminuindo o temporesposta do reforço e aumentando o seu potencial operacional, figura também como
uma das importantes sugestões.
Foi abordado também o treinamento integrado, como forma de sanar a
deficiência de recursos, pois pode otimizar as forças existentes, principalmente,
programando-se a expansão dos Planos de Auxílio Mútuos (PAM) e os Planos
Integrados.
A elaboração de curso de gerenciamento de desastres poderia auxiliar
na capacitação do efetivo disponível, melhorando a qualidade dos serviços.
Questão 4 – Como é o relacionamento do CB com os outros órgãos
de emergências e se é possível melhorá-lo?
230
Grande tendência das respostas foi no sentido de julgar que o
relacionamento entre os bombeiros e os órgãos de emergências é bom, porém pode
melhorar. A melhoria pode ser concretizada de várias formas, tais como: melhorias
de contatos pessoais; realização de eventos integrados; troca de informações sobre
suas missões; criação de procedimentos operacionais conjuntos; realização de
palestras entre os integrantes dos órgãos de emergências, divulgando a filosofia do
SICOE;
realização
de
simulados
integrados;
reuniões
de
planejamentos
operacionais; realização de protocolos de intenções entre os órgãos; melhorar as
condições de planejamento; evitar concorrências e disputas pelas missões; definir
claramente as responsabilidades de cada órgão etc.
Questão 5 – O Corpo de Bombeiros tem uma boa aceitação por
parte do público, porém é possível melhorar tal situação?
Nesta questão, apesar de todos concordarem com a confortável
situação de aceitabilidade do Corpo de Bombeiros pelo público, todos afirmaram que
pode haver melhorias se forem criados indicadores específicos de qualidade e
desempenho para que se possa realmente levantar quais as dificuldades
encontradas e propor soluções adequadas.
Uma importante sugestão colhida para otimizar tal situação foi a de
propiciar uma melhor valorização do profissional bombeiro, pois assim realmente
haverá o seu compromisso com o cumprimento adequado das missões.
Outro aspecto lembrado foi a necessidade de se valorizar as Unidades
Operacionais, pois são elas que prestam os serviços para as comunidades e
normalmente não se sentem adequadamente prestigiadas.
Questão 6 – Qual deve ser a visão de futuro do Corpo de
Bombeiros com foco no atendimento de catástrofes?
231
Vários aspectos foram relacionados nesse item, porém pode-se
destacar, em várias respostas, os seguintes termos: especialização, integração,
profissionalismo, atendimento rápido, eficaz e com qualidade, organização e
capacitação, uniformidade de comportamento, instrução, reequipamento do CB,
complementação de efetivo, melhoria na comunicação, relacionamento, lideranças
etc.
Capítulo
7
7
PROPOSTAS DE MELHORIAS PARA O
GERENCIAMENTO DE DESASTRES PELO
CORPO DE BOMBEIROS LOCAL
7.1 Generalidades
Como foi visto em capítulos anteriores, o Estado de São Paulo está
sujeito a uma série de ameaças que pode, a qualquer momento, transformar-se em
graves desastres. Quanto maior o despreparo ou a vulnerabilidade local, maior e
mais graves serão as conseqüências para a comunidade.
Os órgãos de atendimento de emergências, e em especial o Corpo de
Bombeiros, deverão estar sempre atentos e preparados para dar a melhor resposta
aos possíveis eventos desastrosos que podem ocorrer em suas áreas.
Os órgãos locais de emergência devem estar aptos a dar os primeiros
atendimentos com os seus próprios recursos, pois o apoio externo à localidade, via
de regra, demora muito a chegar.
Para otimizar esses atendimentos, é primordial que haja um perfeito
entrosamento entre todos os órgãos locais de atendimento de emergência e até
mesmo com a própria comunidade, visando conhecer todos os perigos e ameaças
Propostas de Melhorias Para o gerenciamento de Desastres Pelo Corpo de
Bombeiros
233
que possam surgir, bem como quais os recursos necessários e os disponíveis,
devendo saber a sua exata localização e forma de acionamento operacional.
O Corpo de Bombeiros, via de regra, é um dos primeiros órgãos oficiais
de emergência a atuar no momento do início da ocorrência de grandes desastres ou
acidentes locais, e para isso deve dispor de recursos mínimos e procedimentos
adequados para o início do efetivo atendimento e acionamento dos meios
complementares.
Para os atendimentos de rotina, as medidas são previsíveis e mais
facilmente ajustáveis; já para os casos fora da normalidade, quando vários órgãos
serão chamados a intervir conjuntamente, sem sombra de dúvidas, torna-se
necessário
um
instrumento
mais
preciso
e
adequado
que
irá
ditar
as
responsabilidades e procedimentos de cada um dos órgãos envolvidos nas
emergências.
Nesse sentido, como forma de melhorar a qualidade do atendimento de
desastres pelo Corpo de Bombeiros, é proposta a adoção do Plano de
Gerenciamento de Emergência Local (PGEL) e da Análise Preliminar de Riscos
(APR), com a elaboração de Mapas de Riscos e Recursos Locais, para todos os
Postos do Estado.
Para a elaboração desses valiosos instrumentos de gestão de
emergências, é imprescindível a constituição, preliminarmente, do Grupo de
Planejamento de Emergências Local (GPEL), formado por representantes dos
principais órgãos de emergências locais, tendo o caráter de um grupo harmônico e
permanente.
Para melhor esclarecer as propostas apresentadas, a seguir, serão
detalhados os seus principais itens.
Bombeiros
234
7.2 Implantação do GPEL - Critérios Gerais
7.2.1 Conceito
O GPEL é um grupo multidisciplinar, de caráter permanente, formado
por representantes dos principais órgãos e entidades que atuam conjuntamente com
o Corpo de Bombeiros, destinado a proporcionar melhorias no gerenciamento do
atendimento de desastres e emergências locais, possibilitando integração e
otimização dos recursos locais, e potencializando as condições da região,
preparando-a para a melhor resposta a esses atendimentos.
7.2.2 Membros do GPEL
É muito importante a escolha adequada dos membros que irão compor o
GPEL, pois este grupo será responsável pelo planejamento e preparo das condições
locais do primeiro atendimento. Deve ser efetuado um inventário dos principais
órgãos de atendimento de emergências local, procurando incluir todos os segmentos
importantes como membros permanentes do Grupo, dentre eles: Bombeiros, Polícia
Militar, Serviço de Saúde, Serviço de Transportes, Serviços de Ambulâncias, Cetesb,
Serviços de Fornecimento de Águas, Serviço de Fornecimento de Energia Elétrica,
Bombeiros
235
Grupos de Comunidades, Defesa Civil, Trânsito, Principais Empresas, Órgãos
Públicos de diferentes níveis, Mídia, Representante do Poder Legislativo etc.
É de vital importância que, na escolha dos membros dos segmentos
para comporem o GPEL, sejam observadas as suas características individuais, pois
são necessários alguns requisitos importantes que, caso não sejam atendidos,
poderão inviabilizar ou prejudicar o desempenho do grupo:
 saber e querer trabalhar em equipe;
 ter consciência de sua importância para o sucesso do grupo e dos
atendimentos emergenciais;
 conhecer em profundidade as suas missões gerais e específicas;
 possuir capacidade e autoridade para tomar decisões básicas para
as medidas necessárias;
 estar disponível e predisposto a colaborar com o grupo;
 cumprir os compromissos agendados;
 trabalhar cooperativamente, no sentido de ser participativo, porém
com respeito e harmonia entre os integrantes; e
 etc.
Além dos membros permanentes do GPEL, de acordo com as
necessidades, poderão ser convidadas outras pessoas para comporem o grupo de
forma temporária ou eventual, tais como técnicos especializados, professores,
profissionais específicos etc.
A quantidade de membros a integrar o GPEL pode ser variada de um
local para outro, respeitando as necessidades e disponibilidades regionais, sendo
certo que devem participar o maior número possível de entidades e órgãos, pois
assim serão obtidos maior comprometimento e fortalecimento do grupo.
Bombeiros
236
7.2.3 Estrutura
Dentre os membros permanentes do GPEL, deverão ser eleitos ou
definidos um Coordenador-geral, um Vice-coordenador e um Secretário, que
deverão dar o suporte administrativo para o funcionamento do grupo, definindo
agenda para reuniões periódicas, mantendo arquivos de documentos, programando
agendas de serviços, visitas, palestras etc.
O líder do Grupo, dentre outras características, deve apresentar:
 elevado grau de respeitabilidade com relação aos demais integrantes
do grupo;
 experiência em liderança em trabalhos de grupos;
 habilidade de comunicação e administração;
 grande responsabilidade no trato das questões de planejamento,
prevenção e atendimento de situações de emergências;
 disponibilidade de tempo e recursos mínimos;
 espírito de cooperatividade para com os demais membros do grupo;
 deve ser dinâmico e prestativo;
 procurar ser criativo na solução de problemas;
 deve estar realmente comprometido com sua missão;
 deve ser organizado; e
 etc.
Caso seja possível e viável, é desejável que o GPEL seja subdividido
em sub-grupos para melhor gerenciar as suas missões, tais como: SGPEL –
Bombeiros
237
Incêndio, SGPEL Resgate, SGPEL PP, SGPEL Salvamentos e SGPEL Apoio
operacional.
O Comandante do Posto de Bombeiros, por razões óbvias, deve exercer
as funções de Coordenador de grupo.
Segue uma proposta de organograma que pode ser adotado na
estrutura do GPEL:
Figura 47 - Organização do GPEL
ORGANIZAÇÃO DO GPEL
ÁREAS DE ATUAÇÃO
COMUNICAÇÕES
ADMINISTRAÇÃO
LOGÍSTICA
OPERACIONAL
PLANEJAMENTO
SGPEL
INCÊNDIOS
CORPO DE BOMBEIROS
CORPO DE BOMBEIROS
PREFEITURA
PREFEITURA
SABESP
ELETROPAULO
SABESP
APOIO PRIVADO
ELETROPAULO
BRIGADAS
APOIO PRIVADO
OUTROS
SGPEL
REGASTES
COORDENADOR
GERAL
SECRETARIA GERAL
ESCRITÓRIO DE
EMERGÊNCIAS
SUB
COORDENADOR
GERAL
SGPEL
SALVAMENTO
CORPO DE BOMBEIROS
CORPO DE BOMBEIROS
SAMU - 193
SAMU-–192
193
SAMU
HOSPITAIS
SAMU – 192
AMBULÂNCIAS
HOSPITAIS
SOCORRO AEROMÉDICO
AMBULÂNCIAS
OUTROS
CORPO DE BOMBEIROS
CORPO DE BOMBEIROS
PREFEITURA
PREFEITURA
FFAA
INDÚSTRIAS
FFAA
SERVIÇOS DE APOIO
INDÚSTRIAS
EMPRESAS PRIVADAS
SERVIÇOS DE APOIO
OUTROS
BRIGADAS
SOCORRO AEROMÉDICO
EMPRESAS PRIVADAS
OUTROS
OUTROS
OUTROS
SGPEL
PRODUTOS
PERIGOSOS
CORPO
DE BOMBEIROS
CORPO DE BOMBEIROS
CETESB
CETESB
ABIQUIM
POLICIA
AMBIENTAL
ABIQUIM
POLICIA
RODOVIÁRIA
POLÍCIA
AMBIENTAL
VIGILÂNCIA SANITÁRIA
POLÍCIA
RODOVIÁRIA
CENTRO DE INTOXICAÇÃO
VIGILÂNCIA
GATE
ABGAS
SANITÁRIA
CONGAS
CENTRO DE
OUTROS
INTOXICAÇÃO
GATE
ABGAS
CONGAS
OUTROS
Fonte: o autor
SGPEL
APOIO/GERAL
CORPO DE BOMBEIROS
CORPO DE BOMBEIROS
POLÍCIA MILITAR
POLÍCIA CIVIL
MILITAR
POLÍCIA
TRÂNSITO
POLÍCIA CIVIL
IML
TRÂNSITO
IC
IML
IPT
PREFEITURA
IC
ORGÃOS PÚBLICOS
IPT
MÍDIA
PREFEITURA
COMUNIDADE
DEFESA
ÓRGÃOSCIVIL
PÚBLICOS
ORGÃOS TÉCNICOS
MÍDIA
ORGÃOS
DE APOIO
COMUNIDADE
EMPRESAS
PRIVADAS
INDÚSTRIAS
DEFESA CIVIL
PAM
ÓRGÃOS TÉCNICOS
POLÍCIA FEDERAL
ÓRGÃOS DE APOIO
RODOVIÁRIA
UNIVERSIDADES
EMPRESAS PRIVADAS
OUTROS
INDÚSTRIAS
PAM
POLÍCIA FEDERAL
RODOVIÁRIA
UNIVERSIDADES
OUTROS
Bombeiros
238
7.2.4 Missões
O GPEL deve discutir e atuar sobre assuntos relativos às melhorias das
condições de segurança local, visando reduzir as vulnerabilidades da região e
potencializar as condições de resposta para o atendimento operacional.
Dentre as várias missões que lhe são pertinentes, especificamente ao
GPEL, figuram a realização de Análise Preliminar de Riscos (APR) e a elaboração
de mapas de riscos e recursos, além, logicamente, de elaboração, teste,
implantação, aprovação, emprego e manutenção do PGEL.
Cada um dos membros integrantes do GPEL tem ainda suas atribuições
específicas dentro de sua área de competências, devendo colaborar com o
fornecimento dos dados e informações necessárias ao trabalho final do grupo, bem
como exercer o papel de ligação com seu órgão ou instituição, facilitando os
trabalhos do grupo no planejamento e atendimento de emergências.
7.2.5 Reuniões
O GPEL deverá reunir-se periodicamente para tratar dos assuntos de
sua competência, pelo menos uma vez por bimestre, ou sempre que for necessário
(treinamentos, após ocorrências graves, para alterar algo urgente, avaliar
procedimentos etc).
Após cada reunião deverá ser elaborada a respectiva ata, ficando
registradas todas as decisões importantes tomadas pelo grupo.
Bombeiros
239
É certo também que anualmente será realizada em reunião específica
para avaliação do PGEL, propondo as adequações necessárias para atualizá-lo.
7.2.6 Organização e administração
O GPEL deve possuir um local físico adequado para funcionar como sua
sede: uma sala ou um local onde possa dispor de um mínimo de condições para
funcionar como um “Escritório de Emergência”. Deve possuir uma sala de reuniões,
um arquivo, uma linha ou ramal telefônico, um endereço eletrônico, um fax e um
secretário para receber telefones, anotar recados, elaborar mapas e lista de
controles, acionar pessoas, passar e receber fax etc.
Deve possuir condições de armazenar dados e documentos importantes
para que possa fornecer subsídios ao grupo quando necessário, bem como os
demais controles sobre os indicadores operacionais adotados.
Se possível, manter um banco de dados sobre as principais informações
operacionais, sendo capaz de funcionar com um escritório de emergência e apoio
operacional, conseguindo acionar pessoas e auxiliar na mobilização de recursos,
além de ajudar no que for preciso durante o desenvolvimento de uma emergência.
A sede do GPEL poderá ser em qualquer lugar que permita tal
desempenho, sendo possível, até mesmo, ser instalado em uma sala no próprio
Posto de Bombeiros ou dependências de um dos órgãos participantes do Grupo.
O Secretário poderá ser qualquer pessoa (civil ou militar) que possa
atender aos requisitos acima.
Bombeiros
240
Para melhor funcionamento e agilidade no atendimento operacional,
poderá ser adotada uma escala de permanência funcional no escritório do GPEL,
podendo ser empregada qualquer pessoa (civil ou militar), desde que receba
instruções e treinamento para o exercício das funções necessárias.
As orientações aqui emitidas são sugestões que poderão ser alteradas e
melhoradas, de acordo com as necessidades, criatividade e disponibilidade locais.
Por fim, o GPEL e seus detalhes de funcionamento deverão ser
regulados em documentos próprios, ou seja, um regulamento, estatuto, ou qualquer
outra forma que possa dar mais segurança e credibilidade aos serviços realizados,
sendo discriminadas as funções e responsabilidades de cada participante do grupo,
procurando perpetuar tal iniciativa.
7.3 Avaliação Preliminar de Riscos (APR) – Critérios
Gerais
Após a constituição do GPEL, é necessária a elaboração da Avaliação
Preliminar de Riscos (APR) como medida que irá dar o suporte para a realização do
Plano de Gerenciamento de Emergência Local (PGEL).
Na verdade, a Análise Preliminar de Riscos faz parte do PGEL, porém,
por questão meramente didática, para melhor compreensão do seu conteúdo, será
estudado isoladamente do plano.
Todo o detalhamento da realização da APR consta no apêndice A, basta
seguir as orientações ali contidas para que se obtenha os resultados desejados.
Bombeiros
241
É oportuno lembrar que esta fase é de vital importância para o êxito do
planejamento, pois caso não seja adequado o levantamento e análise dos riscos, o
planejamento, com certeza, não irá atender às necessidades operacionais, levando
o planejador a incorrer em erros graves.
Por isso é muito importante que tal medida seja realizada, não por uma
única pessoa, mas sim por todo o GPEL efetivamente, quando serão aproveitadas
todas as visões e experiências dos órgãos de emergências locais.
É necessária a realização de uma pesquisa junto aos órgãos públicos e
privados da região e, principalmente, junto à Defesa Civil local, no sentido de
localizar e aproveitar estudos já realizados anteriormente sobre os riscos e recursos
da região, pois tal medida poderá agilizar em muito os trabalhos do GPEL.
7.4 Mapas de Riscos e Recursos Locais - Critérios Gerais
7.4.1 Generalidades
Como visto no capítulo 5, o mapa de riscos e recursos é uma importante
ferramenta que deve ser empregada por todos os Postos de Bombeiros do Estado,
no sentido de auxiliar o seu Comandante na tomada de decisões e planejamento
local, visando otimizar o seu potencial de respostas frente aos desastres,
proporcionando uma minimização dos efeitos danosos causados à comunidade.
Bombeiros
242
Este documento faz parte de um contexto de gerenciamento de
emergências, sendo antecedido por um minucioso trabalho de avaliação dos riscos e
ameaças.
7.4.2 Etapas da elaboração
A elaboração do referido mapa deve obedecer às seguintes etapas
básicas:
 reunião do Grupo de Planejamento de Emergências Local (GPEL) para
definir estratégicas;
 definição clara da área a ser estudada e sua divisão em setores para
facilitar o estudo;
 organização de visitas aos locais de riscos e reuniões comunitárias
para esclarecer detalhes de cada um dos setores;
 estudos
detalhados
das
ameaças
e
vulnerabilidades
locais,
identificando todas situações possíveis de ocorrer, sua freqüência e
conseqüências, sendo devidamente anotadas nos mapas das zonas
visitadas;
 identificação dos recursos com que se poderão contar para o apoio no
atendimento operacional, lançando-os em mapas próprios;
 convite à comunidade e outros órgãos locais para auxiliarem no
fornecimento de dados e informações que deverão constar no
mapeamento dos riscos e recursos;
Bombeiros
243
 reunião e compilação de todos os dados e informações obtidas, no
sentido do propiciar uma forma prática e rápida para facilitar a consulta
e o seu emprego técnico-operacional;
 disponibilizar os mapas para consultas dos diversos órgãos e a própria
comunidade; e
 fornecimento de dados para a elaboração do futuro planejamento de
emergência.
7.4.3 Tipos de mapas
Os mapas de riscos e recursos classificam-se em gerais e específicos,
sendo que nos Postos de Bombeiros deverão ser elaborados os dois tipos, pois
possuem funções diferenciadas.
O primeiro deve mostrar a tendência ou o perfil operacional da área do
posto, sendo sua representação mais genérica. O segundo deve detalhar as
informações sobre as tendências, registrar os riscos e recursos com maior precisão
e detalhamento das informações.
Bombeiros
244
7.4.4 Linhas gerais sobre elaboração dos mapas
7.4.4.1 Origem das fontes
É conveniente efetuar uma investigação sobre as possíveis fontes de
informações que poderão ser empregadas no processo da elaboração dos mapas.
Pode-se e devem ser aproveitadas informações já preparadas, vindas de órgãos
municipais, estaduais, federais e até mesmo de entidades privadas e da própria
comunidade local.
Neste caso, é importante investigar a confiabilidade, credibilidade e
atualidade das informações obtidas, para que não leve o grupo a cometer erros de
avaliação.
7.4.4.2 Investigação dos antecedentes e comparações estatísticas
Neste ponto, sugere-se recorrer a universidades, órgãos institucionais,
federais e locais para efetuar um estudo dos antecedentes históricos da região, a fim
de se elaborar um diagnóstico e comparar com a estatística operacional para obter
um cenário prospectivo da região, e com isso melhorar as condições para dar a
melhor resposta às emergências.
Bombeiros
245
7.4.4.3 Elaboração do inventário dos riscos e recursos
Após a elaboração da Análise Preliminar de Riscos, será redigida uma
lista contendo os riscos prioritários, que, por sua vez, deverão ser lançados nos
respectivos mapas.
O mesmo deve ser realizado com os recursos disponibilizados, pois
assim poderá ser decidido qual rumo a ser adotado para o tratamento de cada um
dos riscos avaliados.
O inventário de riscos e recursos, servirá como complemento dos
mapas, sendo ele um documento em que serão detalhadas todas as informações
significativas dos riscos (freqüência, abrangência, incidência, possíveis danos etc.) e
dos recursos (localização, responsável, mobilização; capacidades etc.).
7.4.4.4 Tipos de ameaças
As ameaças que serão lançadas nos mapas de riscos poderão ser
divididas, quanto a sua origem, em naturais ou humanas, sendo que os mecanismos
para sua identificação, entre outros, podem ser:
 registros históricos;
 entrevistas;
 reuniões;
 estudos técnicos; e
 trabalhos de campo.
Bombeiros
246
7.4.4.5 Agentes perturbadores e delimitação de zonas de riscos
Uma vez delimitada a área e elaborada a planta-base para os mapas
gerais e específicos de uma região, o próximo passo é anotar os fenômenos
destrutivos, empregando símbolos para os primeiros e delimitado a região específica
para os segundos.
Os fenômenos devem ser divididos em grupos para obter melhor
representação gráfica, podendo ser empregadas várias plantas, resultando nos
mapas temáticos, conforme modelos constantes no apêndice B
Dependendo da complexidade de informações gerada e o que se
pretende demonstrar, poderá ser necessário o emprego de uma planta para cada
risco estudado.
A combinação e a sobreposição de diversos mapas também é de vital
importância para a produção de informações, podendo-se relacionar ameaças e
vulnerabilidades com os recursos disponíveis ou ainda o tipo de população local.
Os mapas devem ser interpretados de forma dinâmica e com a máxima
amplitude possível, pois, por exemplo, um hospital, que em determinado momento
representa um excelente órgão de apoio às emergências, pode, em outro momento,
por conta de estar localizado em uma região baixa e sujeita a enchentes, e ainda,
como agravante, ter por vizinho uma indústria química que manipula produto de
natureza tóxica ao ser humano, passar da condição de órgão de apoio para um
ponto vulnerável que poderá gerar sérios acidentes, caso não seja tratado
adequadamente.
Bombeiros
247
7.4.4.6 Indicação dos sistemas que podem ser afetados
Também, para este estudo, é muito importante que se destaque quais
os serviços essenciais e sistemas que podem ser afetados nos casos de ocorrências
de desastres, tais como sistema de transporte, alimentação, fornecimento de energia
ou água etc. Esse dado é muito importante, pois reflete mais diretamente nas ações
de emergências, reduzindo o potencial de resposta local.
7.4.4.7 Tipos de recursos
Os recursos a serem anotados nos mapas devem atender ao princípio
da utilidade operacional, podendo ser dividindo nos seguintes grupos: material (fixos
e móveis), pessoal (mão-de-obra e técnicas), serviços (médicos, comunicações,
água, energia, transporte, segurança pública, serviços técnicos, ambulâncias etc.) e
procedimentos especiais
(PAM,
PPI, POP
etc.).
Devem
ser
descartadas
informações, nitidamente, sem interesse operacional.
Além da indicação do tipo, quantidade e localização dos recursos, é
imprescindível que se assinale também o responsável pelo recurso, quais são as
condições de disponibilização, forma de acionamento e mobilização para os locais
de emergências.
Bombeiros
248
7.4.5 Cartografia Básica
Para o uso de mapas de riscos e de recursos de forma adequada e
eficiente é necessário conhecer alguns elementos importantes. São eles:
7.4.5.1 Interpretação de escalas
Escalas são medidas espaciais que quantificam o tamanho dos
elementos gráficos em determinadas proporções aos locais. Para a representação
gráfica dos elementos locais, não é possível fazer o desenho na sua dimensão
natural, sendo para isso realizada a redução proporcional de todos os elementos,
pois assim será mantida a relação espacial entre eles.
Existem
dois
tipos
de
escalas
normalmente
encontradas
em
representações de mapas. Uma delas é a numérica, que é dada pela proporção
entre dois números (Ex: 1:100; 1:1.000; 1:10.000 etc.). A representação “1/x”
significa que 1 medida no mapa equivale a X de medida no local, ou seja, quando se
fala em escala 1:100, significar dizer que o mapa está, proporcionalmente, 100
vezes menor que o local original. Outro tipo de escala é a escala gráfica: no corpo do
mapa há um pequeno gráfico que dá a proporção entre os desenhos.
Bombeiros
249
7.4.5.2 Georefenciamento (GIS – Geographic Information System)
Para a localização de qualquer ponto do planeta no plano terrestre, pode
ser usado o sistema de georefenciamento que nada mais é do que determinar o
endereço exato de um dado ponto, usando o cruzamento dos eixos de longitude e
latitude da terra e suas coordenadas específicas.
Dessa forma, cada ponto ou região tem um endereço único dentro do
globo terrestre. Isso torna possível que os registros de várias informações possam
ser vinculados a sua posição geográfica, fornecendo dados visuais muito
importantes para a análise epidemiológica dos desastres e dos meios para sua
gestão.
Com tal técnica é bastante simples criar uma planta básica ou mapa da
região estudada e, sobrepondo-se a ela máscaras com outras informações
georefenciadas adequadas, permitir o estudo comparado, o que irá gerar novas
informações.
É possível lançar em uma planta, por exemplo, os principais acidentes
ocorridos em determinada área, conjugando-se com os recursos disponíveis para os
atendimentos, promovendo os ajustes necessários para obter maior eficácia e
otimização desses recursos.
Tal trabalho torna-se muito mais fácil quando são disponibilizados
equipamentos de informática, porém, caso não seja possível, pode-se fazê-lo
manualmente, utilizando-se a sobreposição de materiais transparentes e mapas com
informações básicas.
Bombeiros
250
Todos os recursos de uma região podem ser georefenciados e com isso
será possível conseguir o seu controle e mobilização mais rapidamente para o
emprego operacional.
Qualquer informação pode ser relacionada com seu endereço espacial,
bastando apenas dispor de um equipamento chamado GPS (“Global Position
Sistem”), que permite, com uma simples operação, registrar a localização
pretendida, associando-a à informação desejada (estoque, local crítico, ponto
importante, limite de área etc.).
7.4.5.3 Representações gráficas e simbologias
Uma representação por meio de mapas deve ser empregada por
apresentar uma grande utilidade e praticidade operacional, devendo para tal reunir
alguns elementos importantes e de forma padronizada para facilitar a sua
elaboração, leitura e integração com outros mapas e informações.
Um mapa deve conter várias informações e elementos, tais como os
limites geográficos ou do conteúdo temático que trata, a escala em que foi
confeccionado, o título principal e a fonte dos dados apresentados. Deverá ainda
possuir uma legenda esclarecendo os sinais, símbolos e cores empregadas, bem
como outras informações que possam facilitar o seu entendimento.
A simbologia a ser empregada deve ser bastante simples e de fácil
compreensão, tornando-se uma linguagem homogênea entre os usuários dos
recursos, tal como exemplificado no anexo B.
Bombeiros
251
Para facilitar a elaboração e integração dos mapas, deve ser adotado
um mecanismo homogêneo de construção e uma simbologia única para todos os
níveis de mapas, pois assim será possível o compartilhamento das informações em
qualquer situação, inclusive por outros órgãos.
Apesar da padronização das representações, se for necessária a criação
de novas simbologias para as situações até então não previstas, é perfeitamente
possível, tomando-se o cuidado de torná-las bastante precisas e inconfundíveis.
7.4.5.4 Outros tipos de recursos que podem auxiliar na confecção
dos mapas
Outros materiais devem ser empregados para auxiliar na elaboração dos
mapas, tais como: cartas topográficas (para indicar relevo); fotografias aéreas e por
satélites (podem retratar a evolução do crescimento urbano; desmatamento de uma
região; as conseqüências de um desastre; estudo do detalhes de uma região ou
parque industrial etc.); mapas rodoviários (mostram as rodovias que podem ser
usadas como acesso às rotas de fuga); mapas urbanos das cidades (onde constam
todas as ruas, praças, locais de aglomeração urbanas, principais bairros, vias de
trânsitos, sedes dos órgãos públicos, estações metroviárias, ferroviárias e
aeroportos etc.); croquis de grandes operações (nos quais podem ser detalhados a
realização de eventos ou operações especiais.); mapas temáticos da região;
quadros estatísticos (podem conter informações operacionais importantes, tais como
quantidade de ocorrências, período do ano em que ocorreram, horários do dia, dia
da semana, locais de maior incidência etc.); mapeamento de linhas de distribuição
Bombeiros
252
de energia elétrica; mapas de ferrovias; mapas de rios e lagos; mapeamento de
galerias subterrâneas; mapeamento de gasodutos e oleodutos; mapas de
distribuição populacional; mapas de áreas de proteção ambiental; mapas de
distribuição de empresas ou indústrias de alto risco; mapa-força operacional mínimo
etc.
No apêndice B são apresentados alguns modelos de recursos utilizados
para facilitar a coleta de dados para a elaboração dos mapas.
7.4.6 Responsáveis pela elaboração dos mapas
Este instrumento operacional, assim como a APR e o PGEL, deve ser
elaborado pelo Grupo de Planejamento de Emergência Local, mediante um
processo de compartilhamento e integração de informações e missões.
O mapa de riscos e recursos deve ser elaborado após a realização de
minuciosa análise dos riscos e recursos locais.
Para a confecção do mapa, é aconselhável que o GPEL convide várias
pessoas e órgãos para colaborem nas tarefas, pois assim tal instrumento se tornará
mais rico em conteúdo de informações e com mais detalhes locais.
Podem ser chamados técnicos especializados, tais como: geólogos,
meteorologistas, representantes de universidades, moradores, empresas, órgãos
públicos etc. O mais importante é que o mapa seja o mais completo possível, pois é
por meio dele, conjugado com a avaliação dos riscos, que será elaborado o
planejamento das ações de emergências.
Bombeiros
253
7.5 Plano de Gerenciamento de Emergências Local
(PGEL) – Critérios Gerais
7.5.1 Generalidades
Como já foi visto, para o atendimento, de forma eficiente, das situações de
emergências que fogem à normalidade, há a necessidade constante da realização
de estudos prévios das condições de previsibilidade e impactos dos eventos,
associados às vulnerabilidades locais, bem como sobre o dimensionamento do
potencial de resposta dos órgãos de emergências.
A tarefa é realmente muito complexa e de grande responsabilidade, porém
pode ser atenuada quando há um Plano de Gerenciamento de Emergências Local
Integrado, devidamente preparado, elaborado e implementado na região.
Para isso, seguem algumas orientações importantes para a elaboração dos
referidos Planos, sendo que outros dados e procedimentos poderão ser anexados
aos mesmos, de acordo com as necessidades e disponibilidades locais, pois este
trabalho não tem por objetivo restringir ou limitar qualquer iniciativa ou medidas
preventivas, mas, sim, servir apenas como um referencial para os Comandantes dos
Postos de Bombeiros do Estado de São Paulo.
Bombeiros
254
7.5.2 Conceito
O Plano de Gerenciamento de Emergências Local para os Postos de
Bombeiros é um instrumento de gerenciamento integrado para o planejamento e
atendimento a desastres e ou catástrofes ocorridas em nível local, resultante da
conjugação de minuciosa Análise de Riscos e Recursos locais, associada ao estudo
das condições de vulnerabilidades da região e o potencial de resposta dos órgãos
de emergências e da comunidade, visando sistematizar normas e regras de
procedimentos, destinados a minimizar os efeitos danosos desses eventos.
7.5.3 Objetivos do PGEL
O PGEL contempla dois objetivos.Os específicos e os gerais.
Os específicos são muito claros, pois visam estudar determinada área no
sentido de avaliar riscos e ameaças específicas, identificando as necessidades
locais, procurando criar condições para satisfazer tais necessidades com o emprego
e dimensionamento dos recursos adequados, dando as respostas precisas,
protegendo a comunidade, a vida das pessoas, o meio ambiente e o patrimônio.
Os objetivos gerais da elaboração dos Planos visam propiciar às suas regiões
a possibilidade de melhorar a integração dos órgãos e entidades de atendimento de
emergências locais, fazendo com que os serviços sejam disponibilizados à
comunidade com melhor qualidade e eficiência.
Bombeiros
255
Outro grande objetivo do processo de elaboração do PGEL é o
aperfeiçoamento e evolução profissional individual e, por conseqüência, dos órgãos
de emergências locais, pois, por conta do seu mecanismo, todos os envolvidos
aprendem muito com a troca de informações e experiências, principalmente quando
o clima entre as pessoas é de honestidade e sinceridade.
7.5.4 Características
O Plano deve reunir várias características para que possa desempenhar o
seu importante papel como instrumento de auxílio para gestão de desastres locais,
tais como:
 deve ser escrito;
 prático;
 dinâmico;
 claro e objetivo;
 conter as missões dos participantes;
 prever os possíveis cenários acidentais;
 ser flexível;
 estar aberto a sugestões;
 permitir atualização constante;
 permitir integração com outros planos e procedimentos existentes; e
 etc.
Bombeiros
256
7.5.5 Principais etapas de implantação do PGEL
Como já foi visto nos capítulos anteriores, várias são as etapas necessárias
para a correta implantação do PGEL, sendo que, de maneira resumida, são as
seguintes:
 constituir o Grupo de Planejamento de Emergências Local (GPEL);
 reunir o Grupo para discutir, definir e divulgar a política de trabalho a ser
adotada;
 proceder à minuciosa avaliação de riscos, recursos e vulnerabilidades
locais;
 identificar os recursos necessários para o atendimento das emergências;
 definir responsabilidades gerais e específicas dos participantes do
atendimento das emergências;
 realizar inventários de planos e procedimentos operacionalmente ativos
e de interesse, incorporando-os ao processo;
 elaborar os mapas e listas de riscos e recursos da região;
 elaborar o PGEL, propriamente dito, observando-se os critérios já
definidos;
 submeter o PGEL à aprovação do GPEL e seus segmentos;
 testar o PGEL;
 treinar e exercitar as etapas operacionais de PGEL (individualmente, em
grupos e geral);
 divulgar os Planos com as medidas e procedimentos adotados a todos
os envolvidos e a comunidade local;
Bombeiros
257
 implantar o PGEL; e
 revisar e atualizar o PGEL.
7.5.6 Estrutura do PGEL
Os planos devem atender às necessidades locais de cada região, e para isso é
imperativo que sejam confeccionados sob medida, de maneira personalizada, porém
uma estrutura básica deve servir de roteiro aos seus elaboradores. A seguir
apresenta-se uma proposta de itens que poderão compor a estrutura básica do
PGEL, sem, contudo limitá-lo a este rol:
A. Introdução;
B. Finalidade;
C. Situação;
D. Objetivos (gerais e específicos)
E. Definições básicas
F. Delimitação de área ou região de abrangência;
G. Estrutura organizacional;
H. Formação
do Grupo
de
Planejamento
das
Emergências
participantes;
I. Previsões legais, regulamentares e procedimentais;
J. Identificação e avaliação preliminar dos riscos;
K. Recursos para o atendimento das emergências;
L. Mapeamento de riscos e recursos;
e
Bombeiros
258
M. Missões e atribuições dos órgãos e entidades participantes (gerais
e específicas);
N. Sistema de intervenção operacional geral
 Sistema de alerta e alarme;
 Acionamento do sistema operacional;
 Coordenação e responsabilidade operacional – SICOE;
 Procedimentos Operacionais Padrão (POP);
 Sistema de comunicação operacional integrado;
 Coordenação de esforços operacionais e mobilização de
recursos;
 Regras de acesso ao atendimento operacional (posto de
comando; pre-estacionamento; itinerários; fluxo de trânsito
interno; etc.);
 Apoios externos de outras regiões e Força-Tarefa;
 Procedimentos de rotina operacional;
 Procedimentos e medidas de segurança;
 Planos de evacuação local, setorial, regional ou geral;
 Outros.
O. Atuação operacional para os riscos, os locais e os eventos
específicos.
Devem
ser
listadas
as
providências
e
responsabilidades de todos os órgãos, antes, durante e depois,
para cada caso específico. Deverão ser elaborados os PPI para os
casos que forem necessários. É importante que se faça a
conjugação dos itens que seguem:
Bombeiros
259
 Riscos específicos: observar os principais riscos levantados
na Análise Preliminar de Riscos, tais como enchentes,
deslizamentos, incêndios, acidentes com elevado número de
vítimas, ocorrências com produtos perigosos, explosões,
acidentes rodoviários, acidentes aeronáuticos, acidentes
ferroviários etc.
 Locais
específicos:
observar
as
características
e
vulnerabilidades da região, tais como a existência e as
condições de favelas, hospitais, locais com grande depressão
topográfica, encostas, serras, lagos, rios, praias, mar,
indústrias de produtos perigosos, locais de reunião de grande
público, escolas, hotéis, prédios elevados, rodovias de alto
risco, pontes, túneis, região de alta densidade demográfica,
depósitos, usinas, refinarias, torres e linhas de transmissão de
energia, oleodutos, gasodutos, galerias subterrâneas etc.
 Eventos específicos: observar o calendário operacional
estabelecido na região onde devem ser registrados todos os
eventos, sejam permanentes ou temporários, tais como feiras,
congressos, rodeios, competições esportivas, operaçãoverão, operação-enchente, operação-mata fogo, eventos
públicos, comícios etc.
P. Política de comunicações (interna, externa e com a mídia);
Q. Metodologia empregada para a elaboração, aprovação, teste,
implantação, emprego, avaliação e adequação do plano;
R. Agenda operacional e administrativa;
Bombeiros
S. Capacitação,
treinamento
e
aperfeiçoamento
dos
260
recursos
humanos;
T. Exercícios simulados integrados;
U. Disposições gerais;
V. Anexos:
 Mapas detalhados da região;
 Mapas de riscos (gerais e específicos);
 Mapas de recursos;
 Inventário de riscos e recursos;
 Quadro de distribuição de tarefas;
 Modelos de relatórios;
 Fluxogramas;
 Modelo de APR;
 Modelos de gráficos;
 Modelos de quadros estatísticos;
 Relações de materiais, equipamentos e efetivos (mapa força
operacional mínimo);
 Regulamento do GPEL;
 Listas de nomes com telefones e e-mails das pessoas-chaves do
sistema;
 Lista de sites de interesse para pesquisas e consultas;
 Plano de acionamento operacional;
 Plano de atuação em emergências;
 Normas do SICOE;
 Relação e folha de rosto dos POP e PAP em vigor;
Bombeiros
 Lista e resumos do PPI e outros planos em vigor;
 etc.
261
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os desastres não são causadores apenas de grande número de mortes e
feridos, mas também de enorme perturbação social, danos às estruturas locais,
danos e paralisações de órgãos e serviços essenciais. Prejudica significativamente o
comércio, a indústria, a saúde pública, a agricultura, o meio ambiente e muito mais,
causando sérios prejuízos à comunidade em geral.
Os efeitos adversos dos desastres são inversamente proporcionais ao grau de
preparo da população e dos órgãos responsáveis pelos atendimentos emergenciais;
pois, quanto maior a preparação, maior a chance de minimizar tais efeitos.
No Sistema Nacional de Defesa Civil, os municípios e os órgãos locais de
emergências exercem papéis de fundamental importância no atendimento aos
desastres.
É necessário que todas as partes envolvidas no Sistema de Atendimento de
Emergências estejam devidamente preparadas de forma eficiente e perfeitamente
integradas para dar a melhor resposta no menor tempo possível, poupando a
comunidade local de sofrimentos desnecessários.
Como pôde ser constatado nos estudos de casos apresentados nesta
pesquisa, ainda existem pontos a melhorar, pois alguns órgãos de emergências não
estão devidamente integrados, tendo dificuldades de identificar exatamente quando
e como atuar nos diversos cenários operacionais de desastres da região. Em várias
situações, constatou-se que muitos dos representantes dos órgãos de emergências
de atuação local não se conheciam pessoalmente, o que torna ainda mais difícil a
tão necessária integração operacional.
Proposta da Monografia
263
Esta situação pode gerar disputas dentro do cenário operacional, causando
diversos conflitos e duplicidades de tarefas entre as forças de combate aos
desastres ou uma inércia operacional negativa, ambas as situações enfraquecem o
sistema de atendimento local.
Dada a complexidade e multi-institucionalidade encontradas nos atendimentos
aos desastres, torna-se imprescindível a adoção de medidas preventivas
conjugadas, visando à minimização dos riscos e o fortalecimento do potencial de
resposta dos órgãos locais e da própria comunidade.
Apesar de a quase totalidade dos Comandantes de Postos de Bombeiros
concordarem que é importante e necessária, para a obtenção de melhores
resultados operacionais, a realização de trabalhos com o apoio de recursos
externos, a maioria não possui um plano adequado e atualizado de gerenciamento
de emergências local ou um mapeamento de riscos de sua área, e consideram difícil
a mobilização de recursos para o atendimento aos desastres. Já aqueles que
possuem algum tipo de levantamento dos riscos e recursos ou estudos específicos
nessa área, encontram maior facilidade nessas mobilizações, o que vem a
corroborar a hipótese da necessidade de um planejamento preventivo integrado.
Para
a
viabilização
das
ações
conjuntas,
de
modo
a
atender,
convenientemente, aos desastres locais, torna-se primordial a realização de estudos
prévios, os quais deverão possuir minuciosa avaliação dos riscos e dos recursos
locais, seguindo-se do devido planejamento.
Neste contexto, o Corpo de Bombeiros exerce um importante papel nas ações
de resposta aos desastres, sendo um dos primeiros órgãos a ser empregado após o
acionamento do Sistema de Atendimentos às Emergências.
264
Maior responsabilidade ainda, como foi visto, recai sobre o Posto de
Bombeiros, que é o órgão encarregado de dar a primeira resposta em âmbito local,
devendo estar preparado para atuar e interagir com todas as forças regionais.
No presente trabalho, após os estudos realizados, foi sugerida a adoção das
seguintes medidas, como forma de atender às necessidades dos Postos de
Bombeiros locais no tocante à gestão dos atendimentos de desastres:
1. criação de um Grupo de Planejamento de Emergências Local
(GPEL) e seus subgrupos, de acordo com as necessidades e
disponibilidades locais, obedecendo aos critérios sugeridos neste
trabalho;
2. adoção e adequação da metodologia de Análise Preliminar de
Riscos (APR) para todos os Postos de Bombeiros, conforme
padrão detalhado anteriormente;
3. implantação do Mapa de Riscos e Recursos locais em todos os
Postos de Bombeiros, a serem utilizados como ferramentas de
apoio operacional para o adequado planejamento; e
4. implantação do Plano de Gerenciamento de Emergências Local
(PGEL), conforme critérios propostos, para todos os Postos de
Bombeiros do Estado.
Por fim, ressalta-se que, durante a realização desta pesquisa, outros assuntos
de relevante importância emergiram e merecem pesquisa futura, tais como:
1. critérios e parâmetros para a adoção de um banco de dados
compartilhado entre os órgãos de emergências para consulta rápida e
eficiente sobre as informações de interesses comuns;
265
2. inserção de matérias ou temas nos cursos já existentes (principalmente
CBO e CBS), para preparar os bombeiros em funções de gerência
(oficiais e sargentos) a elaborarem avaliação e tratamento de riscos,
bem como técnica de planejamento preventivo para o atendimento às
emergências;
3. implementação definitiva da filosofia de “Bombeiro Comunitário”, no
sentido de reunir todas as forças de emergências na busca das soluções
locais;
4. criação de critérios claros para a elaboração e emprego de um Atlas de
Bombeiro, no qual deverá conter vários mapas temáticos e informações,
que servirá de importante ferramenta de apoio na execução do
planejamento
pelos
Comandantes
nos
seus
diversos
níveis
operacionais;
5. critérios para a extensão dos serviços prestados pela Força-Tarefa do
Corpo de Bombeiros, criando outras unidades regionalizadas no Estado
de São Paulo, no sentido de dotar as regiões mais distantes da Capital
dos recursos necessários para atuação operacional com menor tempo
resposta;
6. elaboração de um Procedimento Administrativo Padrão (PAP) para o
planejamento e execução de exercícios simulados integrados locais de
atendimentos de grandes emergências, em suas diversas áreas
(incêndios, salvamentos, resgates, produtos perigosos e outros);
7. criação de um Fórum Permanente de Debates Sobre Emergências, por
meio de um portal eletrônico disponibilizado no site oficial do Corpo de
266
Bombeiros, visando facilitar e incentivar as formas de comunicação entre
os órgãos de emergências e destes com outros órgãos da comunidade;
8. criação de uma Comissão Geral de Estudos Sobre Desastres,
envolvendo os Grandes Comandos e altas gerências dos órgãos e
entidades envolvidas nos atendimentos emergenciais de Bombeiros. Tal
Comissão auxiliará os trabalhos dos GPEL, bem como deverá analisar e
aprovar os PGEL.
Implementando-se tais medidas, com certeza, a atual situação dos Sistemas de
Atendimento de Emergências Local será, significativamente, melhorada e com isso o
Corpo de Bombeiros poderá prestar um serviço ainda melhor do que já vem fazendo
junto à comunidade.
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APÊNDICE A – ANÁLISE PRELIMINAR DE RISCO
.
APÊNDICE B – FORMAS DE REPRESENTAÇÕES DE
RISCOS
APÊNDICE C – GUIA DE ELABORAÇÃO PARA O
PGEL
APÊNDICE D – FLUXOGRAMA DOS PLANOS
APÊNDICE E – QUESTIONÁRIO AOS CMT PB
APÊNDICE F – QUESTIONÁRIO AOS CAPITÃES DO
CB
ANEXO A – CODAR
ANEXO B – SIMBOLOGIA DE DESASTRES

Proposta de Gestão Operacional para o Atendimento de Desastres

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