uma avaliação de dois casos recentes - Gedi

ILSA INERNATIONAL CONFERENCE
13 a 18 de agosto de 2008 – Belo Horizonte – MG – Brasil
Seminário Temático
REGIONALISMO E ORGANIZAÇÕES REGIONAIS
Trabalho:
SOLUÇÃO DE CONTROVÉRSIAS NA AMÉRICA DO SUL:
UMA AVALIAÇÃO DE DOIS CASOS RECENTES
Roberta Rodrigues Marques da Silva
Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais (mestranda)
Universidade Federal Fluminense
E-mail: [email protected]
Mariana Pimenta Oliveira Baccarini
Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais (mestranda)
Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
E-mail: [email protected]
INTRODUÇÃO:
O conflito platino, no caso das papeleras, e a crise andina, ocorrida devido ao ataque
pela Colômbia contra as FARC que culminou em invasão de solo equatoriano, apresentaram
uma falha institucional das organizações regionais da América do Sul, qual seja, a falta de um
organismo de solução de controvérsias para resolução de conflitos regionais.
O objetivo deste artigo é demonstrar de que forma esta falha institucional acarreta em
aprofundamento de conflitos e perdas econômicas e diplomáticas que poderiam ser evitadas
caso as soluções de controvérsias regionais fossem sistematizadas em procedimentos
previamente conhecidos.
Desta forma, na primeira parte deste artigo, apresentamos o arcabouço político e
jurisdicional para a solução de controvérsias. Posteriormente, analisamos conflitos regionais
recentes entre Argentina e Uruguai, no caso das papeleras, e entre Equador, Colômbia e
Venezuela, no caso da invasão do solo equatoriano para ataque a membros das Farc. A análise
destes conflitos, em nosso entendimento, demonstra a necessidade de cooperação entre os
países sul-americanos no estabelecimento de um organismo de solução de controvérsias de
forma a evitar os eventos ocorridos com o prolongamento dos conflitos. Por fim,
apresentamos a criação da UNASUL como um passo importante nesta direção.
1- O ARCABOUÇO POLÍTICO E JURISDICIONAL PARA SOLUÇÃO DE
CONTROVÉRSIAS INTERNACIONAIS
Processos de integração regional, embora objetivem criar arranjos cooperativos, não
escapam dos problemas inerentes às relações internacionais: os conflitos de interesse entre
distintos Estados. De fato, a proximidade geográfica entre dois ou mais países atua tanto
como um facilitador para a cooperação, como alimenta conflitos e rivalidades entre países
vizinhos. O relacionamento entre estes Estados geralmente implica em um elevado nível de
interdependência que desemboca em um processo dialético de cooperação – quando se
pretende harmonizar seus interesses – e discórdia – quando estes interesses parecem ser
irreconciliáveis.
Na ausência de uma entidade soberana superior aos Estados, o direito internacional
público surge como uma área de intervenção acordada entre os mesmos, a fim de que se
mantenham relações diplomáticas estáveis, seja por contatos políticos diretos (diplomacia) ou,
como vem ocorrendo recentemente, por meio da instituição de órgãos reconhecidos como
legítimos para dirimir contenciosos internacionais.
Já no século XVII, Hugo Grotius era favorável à solução de eventuais controvérsias
entre os Estados por meio de conferências, “organizadas especificamente para esse fim, que
teriam a função de resolver a pendência canalizando todos os esforços para a consolidação de
um processo pacífico de acerto de contas”, enfatizando a importância da arbitragem para a
solução de tais conflitos (DAL RI Jr., 2004, p.64. Grifo no original).
Os meios de solução de litígios internacionais – em sua dimensão pacífica – abrangem
esferas políticas (diplomáticas) e jurisdicionais. De modo geral, os Estados recorrem primeiro
a soluções políticas e não judiciária, recorrendo-se a esta apenas quando fracassa aquela. Os
meios jurisdicionais de solução de controvérsias decorreriam, portanto, da esfera política,
carecendo de autonomia (MELLO, 1997). Os mecanismos políticos distinguem-se dos meios
jurisdicionais porque nestes, ao contrário daqueles, há um compromisso elementar com o
direito (REZEK, 1993).
Dentre os meios políticos (diplomáticos) de solução de controvérsias, destacam-se:
• Bons Ofícios: ocorrem quando um terceiro se oferece ou é solicitado a, de modo amistoso,
apoiar instrumentalmente as partes litigantes a chegarem a uma solução. O Estado que
exerce bons ofícios não toma parte nas negociações ou no acordo (ACCIOLY, 1985;
REZEK, 1993).
• Mediação: trata-se da participação direta e amistosa de um terceiro, que oferece ou é
solicitado a oferecer seus serviços nas negociações entre as partes litigantes, não havendo,
contudo, a imposição de sua vontade (ACCIOLY, 1985). O parecer emitido pelo mediador
não obriga as partes e tampouco há mediação à revelia de um dos Estados em litígio
(REZEK, 1993).
• Conciliação: é uma “variante da mediação, caracterizada por maior aparato formal, e
consagrada por sua previsão em bom número de tratados”, como a Convenção de Viena
sobre o Direito dos Tratados e a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar.
Seu exercício, diferente da mediação, é exercido coletivamente, por uma comissão
constituída por representantes dos Estados litigantes e por outras partes neutras. O relatório
emitido pela comissão não tem efeito obrigatório (REZEK, 199, p.348).
Quando os meios diplomáticos não produzem resultado, os Estados podem recorrer a
medidas extremas, como rompimento, incluindo desde retaliações até conflitos armados,
passando pelo rompimento das relações diplomáticas. No entanto, quando as partes
envolvidas em um determinado contencioso optam por manter suas relações diplomáticas
dentro do âmbito do direito internacional, é possível recorrer a mecanismos jurisdicionais. O
mais conhecido destes mecanismos é a arbitragem, um “processo de resolver litígios
internacionais mediante o emprego de certas normas jurídicas por intermédio de pessoas que
as partes litigantes escolhem livremente para esse fim”. De acordo com as Convenções de
Haia, para que haja arbitragem, é necessário que as soluções sejam baseadas no direito, apesar
de não haver, necessariamente, apelo à autoridade judicial, inerente a entidades soberanas
(ACCIOLY, 1985, p.247-248).
A arbitragem tem como características o “acordo de vontades, das partes, para a
fixação de objeto do litígio e o pedido de sua solução a um ou mais árbitros”, cuja decisão
obriga as partes (ACCIOLY, 1985, p.248). Por se basear em um acordo de vontades1, a
decisão do árbitro obriga as partes, de modo que o não cumprimento da sentença consiste em
um ilícito (REZEK, 1993), uma vez que são baseados no princípio do pacta sunt servanda,
acordos são obrigatórios e vinculatórios (PIOVESAN, 2006).
O árbitro distingue-se do mediador porque este é um conselheiro, ao passo que aquele
desempenha a função juiz, no sentido de que o resultado é uma sentença definitiva2. Esta é
relativa, obrigando apenas as partes submetidas à arbitragem (ACCIOLY, 1985).
2- O CONFLITO PLATINO: O CASO DAS PAPELERAS
Argentina e Uruguai são países que mantêm, historicamente, estreitas relações entre si.
Contemporaneamente, ambos participam do Mercosul, bloco de integração regional criado em
1991, com a assinatura do Tratado de Assunção, e que conta ainda com a participação de
Brasil e Paraguai.
Com efeito, os vínculos entre Argentina e Uruguai, que já eram estreitos antes da
criação do Mercosul, aprofundaram-se ainda mais com a criação do mesmo. Vale ressaltar
que não se trata de uma relação simétrica: a pauta de exportação uruguaia depende, em larga
medida, da demanda argentina. Além disso, os turistas argentinos respondem por parcela
significativa da movimentação de capitais na economia uruguaia. Não menos importante é a
necessidade de os produtores da República Oriental escoarem sua produção atravessando as
1
O acordo de vontades “define a matéria da controvérsia, designa os árbitros, indicando-lhes os poderes, e
contém a promessa formal da aceitação, respeito e execução da futura sentença arbitral” (ACCIOLY, 1985,
p.248).
2
Rezek (1993) lembra que o árbitro, como o juiz, produz uma sentença obrigatória. Contudo, o primeiro exerce
função ad hoc, enquanto as funções do último têm caráter permanente.
rodovias da Argentina. Por isso, abalos nas relações diplomáticas entre os dois países têm um
potencial para gerar prejuízos maiores no Uruguai em relação ao vizinho.
Em se tratando de dois países pertencentes do Mercosul, eventuais contenciosos entre
Argentina e Uruguai ultrapassam o âmbito das relações bilaterais, projetando-se na
credibilidade do processo de integração regional. Por isso, o contencioso das papeleras deve
ser analisado não somente tendo-se em vista repercussões domésticas e/ou bilaterais, mas
também em função dos impactos sobre a institucionalização do bloco regional. Nesse ponto,
destaca-se que o contencioso, embora não se refira diretamente às pautas de negociação no
interior do bloco, consiste em um teste da capacidade de resposta do aparato institucional do
Mercosul sobre controvérsias surgidas entre seus países membros.
O contencioso entre Uruguai e Argentina em torno da construção de duas usinas de
celulose (papeleras), fomentadas pelo governo da República Oriental, às margens do Rio
Uruguai, remonta ao ano de 2002. Naquele ano, as indústrias de processamento de celulose
Ence (espanhola) e Botnia (finlandesa), anunciaram suas perspectivas de instalação de usinas
em Fray Bentos, respondendo a incentivos fiscais concedidos pelo governo uruguaio. Tratavase de empreendimentos de grande importância para a economia do Uruguai, respondendo a
um percentual significativo do PIB, além de representar um passo no processo de
industrialização do país, que ainda se mantém essencialmente voltado para a produção agropecuária (PALERMO, 2006).
O anúncio gerou repercussões positivas no Uruguai, salvo entre grupos ambientalistas
locais, que buscaram o apoio dos habitantes da cidade de Gualeguaychú, na província
argentina de Entre Ríos, localizada na margem oposta do Rio Uruguai. De acordo com estes
grupos, as usinas de celulose gerariam grandes impactos ambientais no rio e em suas margens,
provocando perdas para os produtores agro-pecuários argentinos e danos à saúde da
população. As reivindicações contra a instalação das usinas de celulose foram bem recebidas
pelos habitantes de Gualeguaychú, que logo se organizariam para pressionar o governo
argentino a tomar iniciativas contra as obras (PALERMO, 2006).
De início, as movimentações em Gualeguaychú não ganharam destaque na mídia
argentina. Em 2002, o país ainda procurava se recuperar da severa crise política e econômica
de 2001. A recessão e a instabilidade política prosseguiam, e o então presidente Duhalde
procurava resolver os problemas mais urgentes da Argentina.
Isso não significa, contudo, que a questão das papeleras se ausentasse da pauta das
negociações entre Argentina e Uruguai: o tema era tratado na Comissão Administrativa do
Rio Uruguai (CARU), organismo binacional regido pelo Estatuto do Rio Uruguai, criado em
1975 com a assinatura do tratado bilateral, que pretendia estabelecer um marco regulatório
sobre as águas compartilhadas. De acordo com o Estatuto, as autoridades dos respectivos
países se comprometiam a trabalhar conjuntamente em caso de obras que afetasse o regime do
rio, sua qualidade ou navegabilidade. Inicialmente, o governo argentino não buscava se opor
ao Uruguai, mas expressar preocupações a respeito do meio ambiente, tendo em vista o
Estatuto (MAGALHÃES, 2006; PALERMO, 2006).
Somente em 2004 a questão das papeleras adquiriu contornos mais dramáticos, e viria
a se transformar em símbolo do nacionalismo argentino. Com a situação política e econômica
do país relativamente estável, o governo Kirchner recebeu os grupos ambientalistas de
Gualeguaychú para audiência, mas acabou por reconhecer a instalação das usinas de celulose,
embora destacasse que o governo uruguaio havia infrigido o Estatuto, ao autorizar a
construção das mesmas sem consultas prévias junto ao governo argentino (PALERMO,
2006). Com a autorização para o início das obras da usina Ence, Kirchner convocou reunião
extraordinária da CARU. O governo uruguaio providenciou a documentação requerida acerca
dos estudos sobre impacto ambiental na região, mas esta foi considerada insatisfatória pelas
autoridades argentinas (MAGALHÃES, 2006).
No mesmo período, tiveram início os protestos populares, incluindo bloqueios da
ponte entre os dois países (PALERMO, 2006). Em 2004, em virtude da autorização para
início das obras da finlandesa Botnia, com capacidade de produção estimada em duas vezes
superior à usina espanhola, os protestos populares se intensificaram (MAGALHÃES, 2006).
Estes acabariam por gerar prejuízos ao turismo e ao escoamento da produção uruguaia, além
de impedir a circulação de mercadorias e serviços prevista no Tratado de Assunção.
O governador da Província de Entre Ríos, Jorge Busti, apoiou os protestos locais,
requerendo a realização de novos estudos de impacto ambiental na região. Busti solicitou
ainda que o Banco Mundial retirasse o financiamento das obras sem a realização destes
estudos. Sua solicitação acabou por ser acolhida pelo Banco Mundial. Conflagrou-se, então,
um quadro de divergências entre ambientalistas e governo provincial, de um lado, e o governo
federal, de outro (PALERMO, 2006).
Esta divergência, entretanto, não duraria muito tempo: já em 2005, o governo
argentino, abraçando a “causa nacional”, passou a apoiar os protestos, que se intensificavam
em razão da autorização dada pelo governo uruguaio para que Botnia entrasse em
funcionamento. Para alguns analistas, tratava-se de uma manobra oportunista, que tinha em
vista as eleições que se aproximavam. No entanto, passadas as eleições, o contencioso com o
Uruguai teve prosseguimento (MAGALHÃES, 2006; PALERMO, 2006).
Em setembro do mesmo ano, as autoridades da Província de Entre Ríos recorrem à
Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) da Organização dos Estados
Americanos (OEA):
“denunciando que ‘o Estado uruguaio não somente renunciou ao exercício dos
controles ambientais exigidos por normas internacionais para instalação das plantas
de celulose, além de ocultar informação técnica sobre a contaminação aos argentinos
e uruguaios diretamente afetados’, e solicitando que ‘[declarasse] que o Estado
uruguaio violou a legalidade supranacional americana ao autorizar e aprovar os dois
empreendimentos’.” (Clarín apud PALERMO, 2006, p.09. Tradução nossa).
Palermo prossegue citando o jornal La Nación, que noticiava que o governador e o
vice-governador de Entre Ríos “denunciaram que o Uruguai [havia] violado os direitos à vida,
à integridade pessoal, à informação, ao direito das crianças, entre outros.” (PALERMO, 2006,
p.09. Tradução nossa).
Magalhães ressalta que “Busti acusou o Uruguai de violar a Convenção Americana de
Direitos Humanos, a Declaração Americana sobre Direitos e Deveres do Homem e o
Protocolo Adicional à Convenção Americana sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais”
(MAGALHÃES, 2006, p.08). Pela primeira vez, o contencioso transbordou os limites dos
meios diplomáticos bilaterais, recorrendo-se a soluções jurisdicionais de solução de
controvérsias. Cabe frisar que, até então, tratava-se de uma iniciativa de um governo
subnacional. A Chancelaria argentina, apesar de não apoiar explicitamente essa iniciativa,
anunciou que pouco poderia fazer em relação ao caso (PALERMO, 2006).
Entre fevereiro e abril de 2006, os bloqueios de estradas tornaram-se permanentes,
trazendo prejuízos ao Uruguai dificilmente mensuráveis. Em meio às manifestações, Kirchner
e seu homólogo uruguaio, Tabaré Vázquez, encontraram-se em Santiago (Chile), prometendo
o fim dos bloqueios a as paralisações das obras. Essas promessas, contudo, dificilmente
poderiam ser realizadas, dados os constrangimentos políticos domésticos impostos aos dois
líderes (PALERMO, 2006).
Com o fracasso desta tentativa, houve um ponto de inflexão no caso do contencioso
das papeleras: as negociações bilaterais cederam espaço para a busca por soluções
jurisdicionais, agora no nível inter-estatal (MAGALHÃES, 2006). O governo uruguaio optou
por recorrer ao Tribunal de Controvérsias do Mercosul3, denunciando o governo argentino por
3
Nesse momento, é necessário fazer um breve comentário sobre o papel do Brasil no contencioso em estudo:
pressionado por ambos os países – autoridades uruguaias requeriam a mediação brasileira, ao passo que o
governo argentino pretendia manter o Brasil e o Mercosul distante do contencioso –, o governo brasileiro se
esquivou de envolver-se diretamente na questão, rejeitando a hipótese de agir como mediador (MAGALHÃES,
2006).
ter sido tolerante em relação aos bloqueios realizados em Gualeguaychú (PALERMO, 2006).
Em abril de 2006, o Uruguai recorreu à Presidência Pro Tempore do Mercosul – então
ocupada pela Argentina – requerendo a “criação de Tribunal de Solução de Controvérsias Ad
Hoc para a questão das papeleras. No processo, o Uruguai imputou às paralisações
provocadas pelos piqueteros argentinos um prejuízo estimado em cerca de US$ 400 milhões”
(MAGALHÃES, 2006, p.15).
Deve-se destacar que os acordos do Mercosul não prevêem que seu órgão de solução
de controvérsias deva ser o eleito sempre que surgirem contenciosos entre seus paísesmembros. Não obstante, na tentativa de evitar o forum shopping (quando os países recorrem a
diferentes cortes de arbitragem internacional até que recebam um parecer que lhes seja
favorável), estabelece que o foro, uma vez eleito, não pode ser substituído durante o processo.
Para tanto, é necessário consentimento entre as partes a respeito do foro a ser eleito.
Esse consentimento, contudo, não ocorreu: em resposta à iniciativa uruguaia, o
governo argentino anuncia, em maio de 2006, a apresentação de recurso junto à Corte
Internacional de Justiça de Haia (CIJ), foro de solução de controvérsias eleito pelo Tratado do
Rio Uruguai:
“A demanda [foi] dupla (poderia não ter sido): por um lado, denunci[ou] o Uruguai
por ‘violação do Estatuto do Rio Uruguai’ ao haver autorizado as obras e por outro
lado solicit[ou] uma medida cautelar que paralis[asse] as obras enquanto dur[asse] o
juízo (o que obviamente, equivaleria a um autêntico colapso para o Uruguai, já que
juízos desta índole podem durar anos e as demandas das empresas afetadas (...)
constituiriam um problemas árduo de se superar).” (PALERMO, 2006, p. 12).
As autoridades argentinas também acusavam o governo uruguaio de não fornecer as
informações necessárias sobre o impacto ambiental das obras (MAGALHÃES, 2006).
Paralelamente, o presidente Kirchner convocou a população a protestar (PALERMO, 2006).
Com o prosseguimento dos bloqueios, Vázquez encaminhou carta a Kirchner
demandando providências, uma vez que os bloqueios vinham gerando prejuízos ao turismo e
à economia uruguaia (MAGALHÃES, 2006).
Para os representantes uruguaios, o recurso à CIJ foi um desrespeito ao “arcabouço
institucional do Mercosul”. As autoridades argentinas, por sua vez, defendiam que o
contencioso se restringia a um problema bilateral, que escapava da competência do Mercosul
e remetia à CIJ em função do Tratado sobre o Rio Uruguai (MAGALHÃES, 2006).
Em Haia, a defesa uruguaia rejeitou a hipótese de catástrofe ambiental e reiterou as
perdas (econômicas e sociais) reais e potenciais advindas das paralisações das obras. Além
disso, destacou que o Tratado do Rio Uruguai só previa consultas prévias para o caso de
alteração da qualidade de suas águas, o que, segundo sua argumentação, não decorreria da
instalação das usinas de celulose (MAGALHÃES, 2006).
O recurso argentino em Haia foi rejeitado por 14 votos a 1. Palermo salienta que a
derrota era óbvia, por se fundamentar no argumento de “dano iminente, certo e irreparável”,
que certamente não seria acolhido pela CIJ (PALERMO, 2006, p.12). Segundo os juízes, não
havia “indícios de que a autorização para a construção das plantas impli[casse] uma ameaça
iminente ao meio aquático do rio Uruguai ou aos interesses das populações ribeirinhas”
(citado por MAGALHÃES, 2006). No entanto, determinaram que o Uruguai devesse paralisar
a produção das usinas, caso fosse constatados danos ambientais.
Em resposta, o governo argentino prometeu reunir mais provas, ao mesmo tempo em
que procurou pressionar o governo uruguaio, solicitando ao sistema financeiro que não
financiasse a construção das papeleras (MAGALHÃES, 2006).
Com o anúncio de uma decisão favorável ao Uruguai, o governo Vázquez buscou
reabrir o diálogo, propondo o monitoramento conjunto das obras para a construção das
papeleras, bem como de seu posterior funcionamento. Ante o iminente rechaço por parte dos
manifestantes em Gualeguaychú, o governo Kirchner não aderiu à proposta, insistindo que as
usinas produziriam impactos ambientais com os quais não se podia coadunar
(MAGALHÃES, 2006; PALERMO, 2006).
Em 22 de junho de 2006, teve início ao processo no âmbito do Mercosul. Deve-se
lembrar que, nesse caso, o Uruguai era reclamante, e não réu, como em Haia. Durante os
testemunhos, o governo Kirchner alegou ter efetuado as medidas necessárias para normalizar
o tráfego na fronteira, mas que os piqueteros estavam agindo de acordo com seu direito à
liberdade de expressão. Este argumento gerou reações adversas no Uruguai, que cobrava
justamente medidas mais enérgicas para conter o bloqueio de pontes e rodovias
(MAGALHÃES, 2006).
O Tribunal Arbitral do Mercosul, a exemplo da CIJ, deliberou em favor do Uruguai. A
decisão, tomada por unanimidade (incluindo, portanto, o árbitro argentino), foi conhecida em
setembro de 2006. Segundo os juízes, “o governo argentino não teve ‘a devida diligência’ e
agiu com ‘atitude permissiva’ em relação aos bloqueios de rodovias, pelos quais o Estado
nacional foi considerado ‘responsável’, ao não cumprir um compromisso básico do Tratado
do Mercosul (a livre circulação de bens e serviços dentro do bloco).” (PALERMO, 2006,
p.13. Tradução nossa).
Uma vez que o tribunal não está habilitado a aplicar sanções, a Argentina não foi
obrigada a indenizar o Uruguai pelas perdas geradas pelos bloqueios. Por isso, o contencioso
das papeleras teve prosseguimento. Para tentar resolver a questão, o presidente Kirchner
procurou o Rei Juan Carlos de Borbón, da Espanha, para que desempenhasse a função de
“facilitador” das relações entre Argentina e Uruguai a respeito da instalação das papeleras,
constituindo-se um caso de “bons ofícios”. O governo argentino evitou expressamente
recorrer ao termo “mediador”, uma vez que o rei não apresentaria qualquer proposta a respeito
de uma possível solução para o contencioso. Nesse sentido, sua majestade desempenharia a
função de aproximar Kirchner e Vázquez, levando-os à mesa de negociação.
A participação do rei da Espanha no processo consistiu em um novo ponto de inflexão
na questão das papeleras: o governo argentino desistiu de tratar o problema, pelo menos
oficialmente, somente como uma questão bilateral. O governo uruguaio, por sua vez, aceitou a
proposta argentina, destacando que nunca havia se recusado a manter o diálogo com as
autoridades argentinas (PAPELARAS: GESTIÓN..., 11 maio 2006).
O rei Juan Carlos enviou o diplomata espanhol Juan Antonio Yáñez Barnuevopara
representá-lo na intermediação do conflito, mas poucos avanços foram registrados. O diálogo
havia sido retomado, mas o presidente Vázquez afirmou que não havia espaço para retomada
das negociações (PALACIO ABIERTO..., 24 jul. 2007; PAPELERAS: A CINCO..., 24 set.
2007).
Após a eleição de Cristina Fernández de Kirchner, no final de 2007, as usinas de
celulose entraram em funcionamento. Embora a informação não seja confirmada pelo
governo, houve um acordo entre Kirchner e Vázquez para que a autorização para o
funcionamento das mesmas só ocorresse após as eleições presidenciais, a fim de não interferir
no desempenho de Cristina.
2- A CRISE ANDINA: O ATAQUE ÀS FARC E A INSTAURAÇÃO DE CONFLITO
ENTRE COLÔMBIA, EQUADOR E VENEZUELA
O conflito interno colombiano envolve duas questões principais - drogas e controle do
país – e três facções em guerra, o governo, os guerrilheiros de esquerda e os paramilitares de
direita (PARDO, 2000). Em 1958, a CIA foi enviada pelo governo norte-americano para
avaliar as condições na Colômbia onde, por mais de dez anos uma guerra civil conhecida
como “La Violencia” causou a morte de 200.000 pessoas. A conclusão dos agentes foi de que
o país sofria com uma certa predileção pela violência, a ausência de uma autoridade estatal
em áreas rurais, a distribuição desigual de terras, a falta de leis e a pobreza, gerando um risco
de “genocídios e caos”. A recomendação dada foi de que os Estados Unidos iniciassem um
pacote de nation-building para ajudar no fortalecimento do judiciário, na implementação de
uma reforma de terras e na eliminação da insurgência guerrilheira rural. No entanto, somente
as recomendações relacionadas à segurança foram adotadas e o conflito nunca foi realmente
resolvido (SWEIG, 2002).
Na década de 60, a guerrilha rural, remanescente de grupos camponeses que se
rebelaram contra o governo na década anterior, ganhou influência nas selvas e montanhas do
país. Estes grupos se reuniriam mais tarde nas Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia
(FARC) ou formaram novos grupos, como o Exército de Libertação Nacional (ELN),
apoiados por Cuba. Em 1970 novos grupos terroristas começaram a aparecer tendo alguns,
como o M-19, se desmobilizado, constituindo-se em importantes políticos e autoridades
(PARDO, 2000).
Por encontrarem meios financiamentos independentes, as FARC e o ELN, no entanto,
não aceitaram sua desmobilização. O ELN, um grupo marxista-cristão liderado até 1998 por
um padre católico espanhol, mantinha-se em razão da extorsão de dinheiro das companhias de
petróleo. As FARC, por sua vez, passaram a cobrar uma “taxa de proteção” nas áreas de
plantação de coca. Ao assumir o controle das plantações, a guerrilha aumentou sua renda para
mais de US$ 600 milhões ao ano, na década de 90, tornando-se o “grupo rebelde mais rico da
história” (PARDO, 2000).
Neste contexto de abusos de guerrilheiros e fraqueza das instituições governamentais
que diversas forças paramilitares surgem, tendo muitas vezes algum tipo de ligação com o
Exército colombiano. No final da década de 90 desenvolveram uma política antiguerrilha e se
tornaram os responsáveis pelas maiores violações aos direitos humanos do país (PARDO,
2000).
A ascensão de Uribe ao governo da Colômbia se deu em um contexto latinoamericano de questionamento da ideologia neoliberal e a busca por maior segurança e paz por
parte dos colombianos como forma de se estabelecer um maior nível de bem-estar e de
desenvolvimento econômico. Ao contrário, no entanto, do que se observa em grande parte do
continente sul-americano, onde a centro-esquerda emerge ao poder, Uribe chega ao poder
com a promessa de prover aos colombianos uma “segurança democrática”, desmobilizando a
organização paramilitar Autodefensas Unidas da Colombia (AUC), conseguindo um processo
de paz com o ELN e liquidando militarmente as FARC. Esta campanha militar contra as
FARC recebeu amplo apoio dos Estados Unidos que, mesmo depois do Plano Colômbia em
2005, continua a enviar US$600 milhões, além de colaborar com o treinamento, logística e
inteligência (CEPIK, 2008).
No entanto, a crise política do governo Uribe foi agravada no início do ano com a
prisão do primo-irmão do presidente e ex-presidente do Congresso, Mario Uribe Escobar,
acusado de manter relações estreitas com os chefes paramilitares da AUC, Salvatore Mancuso
e Jairo Castillo Peralta. Desde a prisão de Mancuso, “63 congressistas foram vinculados pela
Corte Suprema de Justiça com a chamada ‘parapolítica’”, ou seja, acusados de terem
envolvimento com o AUC. Destes, 32 já estavam presos e a maioria dos investigados (54) era
da base política de Uribe no Congresso e o apoiou em sua reeleição. Para agravar ainda mais a
situação de Uribe, há acusações por parte de um dos paramilitares preso, Francisco Enrique
Villalba, de que o próprio presidente tenha participado de reuniões com chefes paramilitares
em 1997, quando então era governador (CEPIK, 2008).
Segundo o governo colombiano, após a morte de Gustavo Rueda Diaz, conhecido
como Martín Caballero, comandante da Frente 37 das FARC, e as deserções dos quadros da
guerrilha, sendo cerca de 100 deserções de comandantes de médios e altos escalões, o número
de quadros militarmente capazes das FARC teria sido reduzido em 50% desde 2002. Os nove
ou dez mil restantes passaram a se auto-preservar, tornando-se mais móveis e dispersos. O
resultado final do Plan Patriota (posteriormente rebatizado de Plan Victória e Plan
Consolidación) foi ter forçado as FARC em direção ao sul e sudeste (CEPIK, 2008).
Em 1 de março de 2008, as Forças Armadas colombianas invadiram território
equatoriano para matar Luis Edgar Devia, conhecido como Raúl Reyes, o número 2 e portavoz das FARC (CEPIK, 2008). Após bombardear o acampamento das FARC e matar cerca de
24 guerrilheiros, 2 helicópteros entraram no Equador e levaram o corpo Raúl e outro
dirigente, deixando para trás os outros corpos e 3 guerrilheiras feridas por estilhaços
(COELHO DA COSTA, 2008).
Após Álvaro Uribe avisar Rafael Correa do ocorrido, dando sua versão dos fatos, o
governo do Equador investigou o local e constatou que a operação havia sido planejada e que
os guerrilheiros haviam sido assassinados enquanto dormiam. Hugo Chávez denunciou a
Colômbia por invadir território equatoriano sem autorização, ameaçou com guerra caso
ocorresse fato parecido em território venezuelano. Rafael Correa se consultou com o
embaixador colombiano e acusou “o país vizinho de violar o direito internacional e seu
presidente de lhe mentir abertamente sobre a operação”. Ambos romperam relações
diplomáticas com a Colômbia (COELHO DA COSTA, 2008).
No dia seguinte, o governo colombiano alegava ter agido em legítima defesa e,
juntamente com o governo estadunidense, procurou vincular financeira e politicamente os
presidentes de Venezuela, Equador e Nicarágua às FARC. Por sua vez, Equador e Venezuela
“acusaram o chefe da Polícia Nacional colombiana de ser agente do narcotráfico, acusaram o
governo Uribe de sabotar a liberação de Ingrid Betancourt, bem como o responsabilizaram
por tentar desestabilizar toda a região e reagiram mobilizando tropas (...) para as fronteiras
com a Colômbia” (CEPIK, 2008).
Chile, Peru, Brasil, Paraguai, Bolívia, Argentina, e até França e Itália, se posicionaram
a favor do Equador, deixando a Colômbia isolada na América do Sul. Os únicos a apoiarem
explicitamente a ação colombiana foram os Estados Unidos (COELHO DA COSTA, 2008).
Na reunião da OEA, Venezuela e Equador queriam a condenação da Colômbia, que
insistia no “ataque preventivo”, inspirado no modelo norte-americano de prevenção em
relação ao Afeganistão e Iraque. Chegou-se a conclusão de que “não é aceitável violar
fronteiras por ‘qualquer motivo e mesmo de maneira temporária’”, apesar de não ter sido feita
uma condenação explícita à Colômbia, ficou claro seu isolamento (COELHO DA COSTA,
2008).
Na XX Reunião do Grupo do Rio, em Santo Domingo, depois de grande esforço
diplomático de Brasil e Argentina, um acordo foi estabelecido entre os dois países, reiterando
a posição da OEA contra a violação de soberania do Equador. O presidente colombiano
garantiu que novos episódios como este não mais ocorreriam e queixas na Corte Internacional
de Justiça foram retiradas (CEPIK, 2008)
No entanto, uma solução concreta para a crise dependerá de uma resolução em relação
às FARC, cuja aniquilamento é parte essencial do projeto de Uribe. E, alem isso, dependerá
das conseqüências do conflito para o governo de Rafael Correa, cuja imagem diante da
comunidade internacional e de sua população saiu debilitada do processo, dando a impressão
de ser um presidente “desinformado, isolado e sem-autoridade” (CEPIK, 2008).
Por fim,
“A polarização entre Chávez e Correa de um lado, reivindicando abertamente
reconhecer as FARC como forças beligerantes contra a vontade de 93% da
população colombiana, que as vêem como um grupo armado ilegal e violento, e o
governo de Uribe, de outro, tende a dificultar a posição do governo brasileiro em
prol da integração sul-americana” (CEPIK, 2008).
Atualmente, os países então envolvidos no conflito – em particular Colômbia e
Venezuela – têm buscado superar, publicamente, suas diferenças, em razão de sua
interdependência, tantos em termos comerciais quanto sociais.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As crises platina e andina expressam a debilidade institucional do aparato de solução
de controvérsias à disposição dos países sul-americanos. Na controvérsia entre Argentina e
Uruguai, no momento inicial, houve uma tentativa de se chegar a uma solução para o
contencioso a partir de um misto de dissuasão e negociações políticas, no nível (bilateral)
inter-governamental. Com o fracasso em se chegar a um acordo por meios diplomáticos.
Ambos os países optaram por recorrer a dois tribunais internacionais, uma clara anomalia no
direito internacional público – um único contencioso discutido em foros distintos. Aos olhos
da opinião pública de ambos os países, o contencioso se configurou em um “jogo de soma
zero”, isto é, uma parte ganha enquanto a outra perde, inexistindo a possibilidade de geração
de ganhos conjuntos. A controvérsia só pôde ser finalmente resolvida com o recurso a meios
políticos (diplomáticos) de solução de controvérsias, expondo a fragilidade das decisões
tomadas pela CIJ e pelo órgão de solução de controvérsias do Mercosul, cujos pareceres
tiveram valor essencialmente político. Nunca é demais lembrar que órgãos internacionais de
solução de controvérsia carecem de enfocement, isto é, não produzem pareceres obrigatórios.
Deve-se destacar que a resistência argentina em reconhecer as implicâncias do conflito
sobre o processo de integração regional, paralelo à esquiva do Brasil em mediar as
negociações, demonstram que o aparato jurisdicional de soluções de controvérsias do
Mercosul possui um considerável déficit de institucionalização e legitimação.
Já em relação ao conflito andino, o contencioso foi se aprofundando, principalmente
após o envolvimento do presidente venezuelano, Hugo Chávez. A polarização colocou
Colômbia, apoiada pelos Estados Unidos, de um lado, e Equador e Venezuela, apoiada direta
ou indiretamente por todos os outros países sul-americanos, de outro. A primeira etapa na
tentativa de resolução se deu na OEA, sendo retomada na XX Reunião do Grupo do Rio, em
Santo Domingo, depois de grande esforço diplomático de Brasil e Argentina, por meio do
exercício de bons ofícios.
As controvérsias apontam para a necessidade de um aparato regional de solução de
controvérsias mais sofisticado, que seja reconhecido pelos países sul-americanos e contribua
para o processo de integração do subcontinente.
Nesse sentido, ganha destaque a formação da UNASUL, projeto institucional para a
integração regional, de iniciativa inédita na América do Sul, que abrange todos os países do
subcontinente. Segundo a proposta brasileira, a UNASUL, para além da harmonização das
relações políticas e econômicas dos países sul-americanos, abarcaria um aparato voltado para
a solução de controvérsias, de cunho jurisdicional. De acordo com Coelho da Costa:
“Uma das funções mais importantes da união subcontinental seria a mediação de
conflitos políticos e internacionais e de persuasão de ‘governos e oposições
agressivas’, até então irrealizáveis através de pequenos blocos regionais ou da
Organização dos Estados Americanos (OEA) pela assimetria e desequilíbrio da
organização e a indisposição dos Estados Unidos de ‘acatar maiorias ou mesmo a lei
internacional’.” (COELHO DA COSTA, 2008).
No entanto, divergências geopolíticas impedem – pelo menos por enquanto – o
desenvolvimento desta idéia, bem como inibe a formação de um Conselho de Defesa no
âmbito da UNASUL.
Estas divergências, sempre latentes na história sul-americana, expressaram-se
justamente nos contenciosos analisados neste artigo:
1- O papel do Brasil como líder regional: deve o Brasil mediar os contenciosos
regionais? As demais nações desejam esse posicionamento?
2- Os históricos conflitos territoriais, que se configuram também sob formas mais sutis:
incursão em território alheio e impactos ambientais transnacionais;
3- A orientação da política externa dos respectivos países: modelo de aproximação sulsul ou relações privilegiadas com os Estados Unidos.
Equacionar estas questões, no contexto da UNASUL, é fundamental para a definição
dos modelos institucionais – juridicamente seguros e minimamente vulneráveis a questões
puramente políticas – para solução de controvérsias na América do Sul.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Saraiva, 1985.
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Janeiro, 2008.
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conteúdo ético do direito internacional”. In: MENEZES, Wagner. O Direito Internacional e
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MAGALHÃES, Bruno. O papel do Mercosul: a crise da papeleras e o processo de integração
regional sul-americano. Observador Online OPSA, Rio de Janeiro, v.1, n.6, 2006.
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procesadoras de celulosa en Fray Bentos. Análise de Conjuntura OPSA, Rio de Janeiro,
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Paulo: Saraiva, 2006.
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COELHO DA COSTA, Antonio Luiz Monteiro. Uribe e Bush, enfim sós. Carta Capital, 25
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PALACIO ABIERTO para la ocasión. Página/12, Buenos Aires, 24 jul. 2007.
PAPELERAS: GESTIÓN del rey de España a pedido de Kirchner. Clarín, Buenos Aires, 11
maio 2006.
PAPELERAS: A CINCO días de una reunión clave, Tabaré admite que “hay conversaciones”
con la Argentina. Clarín, Buenos Aires, 24 set. 2007