loteamentos irregulares e seus impactos

LOTEAMENTOS IRREGULARES EM ÁREAS DE PRESERVAÇÃO
PERMANENTE E SEUS IMPACTOS SÓCIO-AMBIENTAIS
Camillo Kemmer Vianna – ONG MAE
Juliana Barata Procopio – ONG MAE, UEL
Laila Pacheco Menechino – ONG MAE
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RESUMO
A pesquisa aborda a problemática das ocupações urbanas em Áreas de
Preservação Permanente (APP), que, por sua irregularidade ambiental,
proporcionam danos ao meio ambiente e por conseqüência à saúde humana,
ferindo gravemente à dignidade de quem nesses espaços reside e a toda
sociedade, vez que é o meio ambiente bem difuso.
Na tentativa de atender às necessidades sociais e ambientais e, a partir
da realidade já consolidada, o Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA) editou a Resolução de n. 369/2006, permitindo a intervenção em
APP em casos de utilidade pública, interesse social, ou de baixo impacto
ambiental. Tal resolução abriu espaço para a discussão de ocupações nestas
regiões, as quais, em outra realidade, seriam concebidas com o mínimo de
mata nativa a ser mantida para a necessária proteção do ambiente
ecologicamente equilibrado. Nesse sentido, analisa-se a resolução enquanto
alternativa para as ocupações irregulares das áreas protegidas pelo Código
Florestal.
1
Palavras Chaves: loteamento irregular, áreas de preservação permanente,
planejamento urbano.
Key-Words: irregular land division, areas of permanent preservation, urban
planning.
INTRODUÇÃO
O presente artigo tem como objetivo demonstrar a importância da
regularização fundiária urbana para efetivação das APPs (artigo 2º e 3º do
Código Florestal, Lei n.º 4771/65), a partir das normas e princípios do Direito
Ambiental. Desde a observação da constituição da paisagem de grandes
metrópoles brasileiras, como São Paulo, até o contato empírico direto com
diferentes realidades de ocupações irregulares urbanas no município de
Londrina por meio das atividades do Grupo de Direito Ambiental (GDA) da Ong
Meio
Ambiente
Equilibrado
(MAE),
possibilitaram
uma
abordagem
transdisciplinar ao tema Gestão Ambiental Urbana. O GDA estuda e atua em
casos de construção de loteamentos privados em áreas de preservação do
município, geralmente autorizadas pelos órgãos públicos, prática que traz não
só prejuízos ao meio ambiente como risco à saúde e segurança dos
moradores, nestes casos vítimas diretas da degradação ambiental.
As ocupações em encostas de morro, marginais a cursos d´água, ao
redor de nascentes trazem graves problemas ecológicos e urbanísticos,
ambientais e sociais. Afinal, é justamente por isso que o Código Florestal visou
proteger a vegetação ali existente ao defini-la como de preservação
permanente e proibir edificações em tais áreas. No entanto, a norma não foi
devidamente observada e respeitada no planejamento de muitas cidades
brasileiras, atentando contra princípios fundamentais como à dignidade da
pessoa humana, à moradia, à saúde e a proteção do meio ambiente
ecologicamente equilibrado, entre outros.
São tipificadas como APPs no artigo 2º do Código Florestal, as florestas
e demais formas de vegetação situadas ao longo de rios e cursos d´água, ao
redor de lagoas, nas nascentes, nos topos de morros, montanhas e suas
2
encostas, nas restingas, entre outras; bem como diversas legislações
extravagantes as normatizam como áreas não edificáveis, tal as normas
referentes ao parcelamento, uso e ocupação do solo. Observa-se que em tais
locais, não é permitido haver ocupação, pois sua preservação é imprescindível
à boa qualidade do meio ambiente e em conseqüência à sadia qualidade de
vida. Assim, tem-se a percepção de que tal questão é primordial para a gestão
ambiental urbana.
O Direito Ambiental é a vertente jurídica que tutela elementos do meio
ambiente e seus indicadores de qualidade. Cada um dos fatores, como clima,
ciclo hidrológico, proteção mecânica do solo, qualidade da água, ar e solo,
biodiversidade, encontram-se intimamente ligados e sofrem alterações que
implicam diretamente nas condições ambientais.
Dessa forma, ao reconhecer o meio ambiente ecologicamente
equilibrado como bem jurídico de uso comum do povo, a Constituição Federal,
artigo 225, o institui como bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, conceituando o chamado bem ambiental, de titularidade
difusa. Difuso é o bem que não se confunde com os bens individuais, nem com
os coletivos, porque pertence a todos sem distinção, tanto às presentes como
às futuras gerações. São valores diretamente proporcionais, previstos na
Constituição Federal, que prescindem de uma visão holística e transdisciplinar
para serem efetivados.
1 DIREITO AMBIENTAL E GESTÃO TERRITORIAL
O Direito Ambiental ocupa-se de garantir o ambiente devidamente
equilibrado e viabilizar a manutenção da qualidade de vida da coletividade
através da tutela da qualidade de seus elementos constitutivos, a qualidade do
solo, do patrimônio florestal, da fauna, do ar atmosférico, da água, entre outros.
O reconhecimento a um meio ambiente sadio configura-se, na
verdade, como extensão do direito à vida, quer sob enfoque da
própria existência física e saúde dos seres humanos, quer quanto ao
aspecto da dignidade desta existência – a qualidade de vida -, o que
faz com que valha a pena viver. (MILARÉ, 2001, p. 96)
3
Igual entendimento expressa José Gustavo de Oliveira Franco (2005,
p.80), afirmando que “(...) a legislação ambiental visa à proteção da vida em
todas as suas formas, direta ou indiretamente, através do equilíbrio ambiental”.
Prescreve o artigo 3º, inciso I da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº
6938/81) que meio ambiente é “o conjunto de condições, leis, influências,
alterações e interações de ordem física, química e biológica que permite,
abriga e rege a vida em todas as suas formas”. Nesta dimensão, Paulo Affonso
Leme Machado (2005, p. 119) define o equilíbrio ecológico:
É o estado de equilíbrio entre os diversos fatores que formam um
ecossistema ou habitat suas cadeias tróficas, vegetação, clima,
microorganismos, solo, ar, água, que pode ser desestabilizado pela
ação humana, seja por poluição ambiental, por eliminação ou
introdução de espécies animais e vegetais. [...] O equilíbrio ecológico
não significa permanente inalterabilidade das condições naturais.
Contudo, a harmonia ou a proporção e a sanidade entre os vários
elementos que compõem a ecologia – populações, comunidades,
ecossistemas e biosfera – hão de ser buscadas intensamente pelo
Poder Público, pela coletividade e por todas as pessoas. (MACHADO,
2005, p. 119)
Existe vasta legislação para regulamentar e delimitar as áreas
ambientalmente protegidas, conforme programa a Constituição Federal, artigo
225, §1º. Tais regiões demandam maior atenção, monitoramento e fiscalização,
quanto ao cumprimento de restrições impostas e cuidados necessários.
Conforme a Lei Maior, é então dever do Poder Público definir as áreas
ambientalmente protegidas, e, do Poder Público e de toda coletividade,
protegê-las, com o fim, entre outros, de proporcionar a sadia qualidade de vida
a todos. No propósito de uma visão holística do ambiente, o físico e filósofo
Fritjof Capra (1982, p.316) mostra a inter-relação entre o ambiente e a saúde:
(...) podemos discernir, em especial, três níveis interdependentes (de
saúde): ecológico, social e individual. O que não é saudável para o
indivíduo tampouco é saudável, geralmente, para a sociedade e para
o ecossistema global. (CAPRA, 1982, p. 316)
Além de cuidar da proteção do meio ambiente em prol de uma melhor
qualidade de vida da sociedade atual, resguarda também as futuras gerações,
aspecto que caracteriza o sentimento de solidariedade, violado sempre que
constatada à violação à norma ambiental.
Nesse sentido, parte-se do pressuposto que a gestão territorial deverá
necessariamente partir do respeito às normas ambientais vigentes. Três
elementos básicos compõem uma análise acerca da gestão territorial: espaço,
4
poder e sociedade. “O básico é compreender que o espaço é anterior ao
território. O território se apóia no espaço, mas não é o espaço. É uma produção
a partir do espaço" (RAFFESTIN, 1988, p. 143-144).
Na análise de Foucalt (1979), o poder não é algo que se detém como
uma coisa, uma propriedade. Não há de um lado os que têm o poder e de outro
aqueles que não o têm. Poder é constituído em relação, algo que se exerce e
se efetua, funcionando como uma máquina social que não está em lugar
privilegiado, mas se dissemina por toda a estrutura social.
A relação de apropriação do espaço pelo poder é normatizada pelas
políticas públicas, um palco de relações conflituosas: interesses do Estado, de
empresários e investidores, da população. Como visto, é obrigação do Poder
Público elaborar e implantar planos estratégicos para atender à demanda
social, garantir o direito de todos à vida, à saúde, à moradia e ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado.
Entretanto, as políticas que seriam responsáveis pela equidade social
têm ficado reiteradamente em segundo plano face ao interesse do capital
privado, que vezes se apropria do território para alojar suas redes de interesse.
É o que ocorre em Londrina nos loteamentos acompanhados pelo GDA Neman
Sayhun, Vale Verde e Loren Sahyun, entre outros, reflexos do total descaso do
Poder Público frente à especulação imobiliária elevada em atendimento à
densa pressão demográfica, gerando potenciais problemas sócio-ambientais,
como baixas condições de salubridade e acessibilidade. Figueiredo (2005, p.
128) conclui que “no plano da distribuição dos espaços, o capitalismo não
sustentável caracteriza-se pela simultânea degradação do meio ambiente e
pelo aprofundamento da desigualdade econômica”.
Desta forma, em grande parte das cidades brasileiras, a legislação
ambiental pertinente é totalmente desrespeitada. Saule Jr (1999, p. 46)
constata que a gestão de municípios da Grande São Paulo não regulamenta e
não aplica instrumentos urbanísticos necessários para garantir o cumprimento
das funções sociais da cidade e da propriedade urbana:
Os padrões urbanísticos de parcelamento, de uso, de ocupação, e de
edificação do solo urbano estabelecidos na legislação urbanística,
são padrões elitistas que atendem os interesses da parcela da
população que tem renda na cidade. Estes padrões historicamente
5
tem sido definidos visando os interesses do mercado imobiliário, que
define as áreas nas cidades que devem ter um padrão elevado ou
razoável de qualidade de vida ambiental e urbano (oferta de infraestrutura, equipamentos e serviços), gerando a valorização imobiliária
destas áreas em razão dos investimentos públicos realizados, bem
como para proteger os interesses da população dos bairros que
contém um padrão de qualidade de vida ambiental razoável ou
elevado. (SAULE JUNIOR, 1999, p. 46)
A conseqüência deste tipo de política é a segregação da população de
baixa renda em sub-habitações edificadas em locais de preservação ambiental,
cuja função é justamente proteger recursos naturais como o solo e a água e ser
um refúgio para a biodiversidade. Esses locais, por suas características
estruturais, são inviáveis para a instalação de vias de circulação e de
equipamentos urbanos. Criam-se áreas isoladas, carentes dos serviços
essenciais como saneamento básico1, água tratada, galerias de águas pluviais.
Tornam-se verdadeiros labirintos de acesso único, favorecendo inclusive a
criminalidade.
Para evidenciar tal situação, observa-se o recente problema enfrentado
por municípios do litoral norte do estado de São Paulo diante do anúncio de
novas jazidas de petróleo na bacia de Santos. Diante de duplicações de
rodovias e a previsão de novas obras da indústria petrolífera na região, tais
quais gasodutos e petróleo dutos, desde logo surge a ameaça de novas
ocupações irregulares na Serra do Mar. A expansão da construção civil para
edificações de condomínios de luxos para veraneio em áreas de encostas e
morros tem efeito duplicado: a mão de obra migrante para servir a essas
construções acaba por habitar outras encostas e morros, aumentando o
número de favelas à beira das rodovias do litoral norte de São Paulo, não
sendo, entretanto, beneficiadas das mesmas estruturas urbanas2. Esta
segregação do espaço contraria o objetivo geral da Política Nacional do Meio
Ambiente
(...) a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental
propícia à vida, visando assegurar, no país, condições ao
desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança
nacional e à proteção da dignidade humana (MILARÉ, 2001, p. 291).
Para Saule Jr (1999, p. 44), “é preciso resgatar a função do Judiciário de
promover a Justiça social, o que significa tomar iniciativa na solução do conflito
(...)”, para que haja o combate à especulação imobiliária e redistribuição da
6
renda imobiliária urbana, por meio da interlocução, discussão e negociação
com todos os agentes envolvidos, públicos, privados e sociais.
(...) somente uma fiscalização efetiva apta a constatar a irregularidade
no seu início será capaz de redirecionar a forma pela qual se dá hoje
o uso e a ocupação do solo urbano [...] o descaso dos agentes
público, proposital ou não, necessita ser firmemente combatido, pois
dele que resulta a formação de inúmeros núcleos urbanos, muitas
vezes sem qualquer condição de regularização e com irreparáveis
prejuízos ao meio ambiente (MONTEIRO DOS SANTOS apud
FIGUEREDO, 2005, p. 252 - 253).
Assim, diante da complexidade dos conflitos ambientais urbanos, o
Judiciário deveria estabelecer uma interlocução entre os diversos setores da
sociedade envolvidos: os governos e suas esferas, as instituições da
administração
da
Justiça
(Ministério
Público,
Defensoria
Pública,
Procuradorias); os agentes privados (empreendedores imobiliários, loteadores,
empresas da construção civil, empreiteiras, proprietários de terras), e
moradores
de
bairros,
movimentos
populares,
organizações
não-
governamentais, associações e sindicatos.
Quanto à responsabilização pela ocupação irregular dessas áreas,
primeiramente, deve ser atribuída aos “beneficiários imediatos pela prática do
ato ilícito”, que são aqueles que obtêm proveito, principalmente econômico, à
custa de irregularidades ambientais e sociais, os loteadores. Contudo, o
Município não se exime da responsabilidade, pois era seu dever constitucional
(art. 30, inciso VIII) zelar pelo adequado e correto ordenamento territorial
quanto ao parcelamento, ocupação e uso do solo urbano.
1.1 OCUPAÇÃO
DE ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE URBANAS E SEUS IMPACTOS SÓCIO
AMBIENTAIS: A CIDADE PLANEJADA PELAS ÁGUAS
O aqüífero freático composto pelas camadas de solo e rocha alterada,
com características geológicas de sedimentos argilosos, constitui-se em um
meio poroso relativamente homogêneo, geralmente pouco espesso e com
baixa profundidade do nível saturado, o que gera as inundações na área de
estudo pelo afloramento de águas na própria superfície plana.
7
O artigo segundo, alínea c, do Código Florestal determina que são
consideradas de preservação permanente as florestas e demais formas de
vegetação situadas “nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados
olhos d’água, qualquer que seja a situação topográfica, num raio de 50
(cinqüenta) metros de largura”.
Em tese, não deveria haver qualquer ocupação nas APPs, para sua
efetiva proteção e para que cumpra os objetivos para os quais foram
especialmente protegidas. Contudo, é sabido pela maioria da população que há
ocupação
irregular
em
áreas
urbanas
consideradas
de
preservação
permanente. Quando se fala em ocupações irregulares, deve-se atentar para
seu histórico traçado há anos e sua relação com as políticas públicas adotadas
pelo governo.
Entretanto, as políticas públicas adotadas são deficitárias, seja por não
atribuir valor correto para bens ambientais, deixando a desejar no que tange à
gestão ambiental; seja pela falta de consciência (da população em geral e dos
dirigentes que coordenam e elaboram políticas públicas) da necessidade de
proteção a esses bens tão imprescindíveis para a continuidade da
biodiversidade e da vida neste planeta, sob um aspecto mais drástico.
E, por conseqüência, como o Estado não tem instrumentos capazes de
cumprir com seus deveres plena e igualitariamente, como garantir a todos o
direito à moradia, quem, na maioria das vezes, suporta as conseqüências do
desatendimento do Estado são as camadas economicamente menos
favorecidas da população.
Ademais, outra provável hipótese, para as ocupações irregulares nas
áreas de preservação permanente ser principalmente pela população de baixa
renda, é a pressão demográfica proveniente dessa parcela populacional aliada
a não valorização da área, diante de diversas restrições e proteções ambientais
ali impostas, o que, conseqüentemente, acarreta baixo interesse em
especulação pela área pela maioria do setor privado, ou quando houver o
interesse, não são atendidas pontualmente todas as restrições ambientais, e há
desrespeito às normas. Como bem pontua Figueiredo (2005, p. 244):
Sob o aspecto econômico e imobiliário, a ocupação humana de áreas
de mananciais decorre da pressão demográfica por parte de uma
8
larga faixa da população economicamente menos favorecida sobre
imóveis localizados em regiões onde não ocorreu uma valorização
imobiliária suficiente para motivar a proteção do patrimônio privado
pelos interessados, fator que se alia à omissão do Poder Público no
seu dever de zelar pela incolumidade dessas áreas. (FIGUEIREDO,
2005, p. 244)
Além disso, outros fatores contribuem para a manutenção dessa
irregularidade: loteadoras, cientes da situação, ultrapassam as exigências
legais,
obtém
licenciamentos
não
confiáveis,
e
começam
seus
empreendimentos em desatenção às restrições ambientais, direcionados às
camadas economicamente menos favorecidas face à pressão habitacional por
elas exercidas.
Com a ocupação destas regiões, há danos, tanto prejuízos à qualidade
da água, do solo, de vegetações, desaparecimento de biodiversidade, como
também, pela irregularidade, não serão providas da prestação de serviços
básicos como abastecimento de água, esgoto, coleta de lixo, serviços sociais
como educação, de saúde. Conseqüentemente, sem a adequada prestação e
atendimento às necessidades básicas da vida, os direitos à dignidade da
pessoa humana não serão aplicados.
Nos loteamentos analisados pelo GDA, as casas construídas sobre as
áreas de nascentes apresentam além de grande umidade, infiltrações,
problemas estruturais e em alguns casos, perigo de desabamento. Os
moradores não foram avisados das más condições de habitação e estão
expostos a sérios riscos de saúde pública. Fere-se o princípio da dignidade da
pessoa humana, e uma lista de tantos outros. O descumprimento da norma
ambiental do Código Florestal e o uso impróprio da área causam danos
imediatos e mediatos e impedem o atendimento às necessidades sociais
contemporâneas
diretamente
vinculadas
à
satisfação
de
princípios
constitucionais dos direitos ambientais e humanos.
A mata ciliar contribui com o aspecto paisagístico referente à área.
Promove o equilíbrio daquele micro ecossistema e garante um resultado
positivo de forma generalizada. Uma paisagem harmoniosa e limpa é garantia
da sensação de conforto à população residente. Surte efeitos construtivos e
causam o bem-estar da população.
9
Conforme Levy e Menechino (2007), os conflitos sobre a aplicabilidade
do Código Florestal em área urbana no que se refere à APP são desvios de
interpretação que podem indicar a falta de visão sobre a complexidade
ambiental, já que “A Área de Preservação Permanente – APP não é um favor
da lei, é um ato de inteligência social (...)” (MACHADO, 2005, p. 700). Sobre o
papel ecológico e urbanístico das APPs, Levy e Menechino (2007, p. 168)
questionam:
Como poderíamos defender a supressão das matas ciliares nas áreas
urbanas, enquanto a civilização cresce desenfreadamente, ocupando
áreas cada vez mais extensas, formando metrópoles e megalópoles?
Se por um lado as matas ciliares, ainda que em áreas urbanas,
consistiriam em corredores permitindo o fluxo da natureza em
coexistência com o homem, suprimi-las significaria condenar as
cidades a formarem verdadeiras barreiras ao fluxo da natureza. Não é
difícil prever as conseqüências desta atitude, por exemplo no Estado
de São Paulo, em que o crescimento das cidades formam
agrupamentos extensos de áreas urbanas. (LEVY; MENECHINO,
2007, p. 168)
Os autores revelam que em Londrina o preservacionismo assumiu
caráter inovador em relação às APP urbanas, tendo, nesse sentido,
importância o Código de Obras da cidade, editado em 1951, pelo político e
urbanista Francisco Prestes Maia:
(...) que propôs a preservação dos fundos de vale como resposta
técnica ao escoamento das águas, por apresentarem alta declividade
e serem impróprios à edificação [...] Tais características urbanísticas
de Londrina denotam que “a existência hoje de áreas livres em faixa
ao longo dos cursos d’água, deve-se a uma concepção de
planejamento urbano, e não ao respeito ao Código Florestal, pois tais
áreas foram devastadas e ainda hoje são objeto de degradação
(LEVY; MENECHINO, 2007, p. 169).
Londrina tem características geológicas, hidrológicas e uma preservação
ambiental como poucas cidades brasileiras do mesmo porte apresentam, em
que pese os inúmeros problemas ambientais e o risco social e urbano
flagrantes na cidade. A malha hidrológica do município tem cerca de 600 rios,
ribeirões e córregos, que convergem para o Rio Tibagi – de onde é captada
65% da água doce usada em Londrina e Cambé. A mancha urbana - a área
de ocupação real da cidade - corresponde a apenas cerca de 30% do território
total do município. É neste espaço urbano onde estão 80 córregos e fundos de
vale, em todas as regiões da cidade.
A maioria dos cursos d’água urbanos tem largura menor que 10 metros,
e, portanto, devem ser preservados no mínimo os 30 metros de vegetação em
10
torno dos córregos e rios. A área urbana plana, dividida por espigões
igualmente planos como divisores de águas, é entrecortada por vales, fazendo
com que os recursos hídricos estejam muito presentes na vida da população.
A Política Nacional de Recursos Hídricos, instituída pela lei 9.433 em 8 de
janeiro de 1997, estabelece como primeiro objetivo “assegurar à atual e às
futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade
adequados aos respectivos usos” (art. 2o, I). Também estabelece a bacia
hidrográfica como unidade básica de planejamento e gestão urbana e ambiental
– uma nova forma de ver e organizar o espaço, com referências territoriais nos
recursos hídricos.
Em âmbito municipal, leis de parcelamento do solo contidas no Plano
Diretor de 1998, para fins urbanos de uso, ocupação e expansão urbana
definem as áreas de fundo de vale como Áreas Especiais de Fundo de Vale e
de Preservação Ambiental, onde, a exemplo da lei federal, devem-se respeitar
as margens dos corpos de água no mínimo em 30 metros de cada lado. Esses
locais visam à preservação aquática, faunística e florística.
Então, tem-se inicialmente que a delimitação das zonas urbanas e rurais
são atribuições do Município, que deverá fazê-lo de acordo com critérios
técnicos, geográficos, sociais, políticos e ambientais.
Neste contexto, é
imprescíndível ressaltar o papel das APPs numa visão de estabelecer a Bacia
Hidrográfica como unidade de planejamento das áreas urbanas.
1.2 RISCOS
AMBIENTAIS EM ÁREAS DE PRESERVAÇÃO E RESTRIÇÃO DE USO PELA DECLIVIDADE E
PROTEÇÃO DOS AQÜÍFEROS SUBTERRÂNEOS
Neste ponto, revelam-se os aspectos de inclinação ou declividade das
áreas loteáveis, buscando analisar de acordo as inter-relações entre a
ocupação habitacional e a variação altimétrica da superfície terrestre de forma
a prever e prevenir o dano ambiental pelo mau planejamento do uso do solo.
O Código Florestal define como áreas de preservação permanente
aquelas com inclinação igual ou superior a 45º, e áreas de uso restrito do solo,
onde não se deve desproteger se superior a 25º de inclinação. Também a Lei
11
n.º 6.766/79 define que não é permitido o parcelamento de áreas com
declividade superior a 30%.
A impermeabilização do solo decorrente da urbanização e das casas
sem áreas verdes leva o movimento hídrico a ganhar mais volume e força,
gerando enxurradas que depositam sedimentos nas partes baixas do terreno,
ocasionando a saturação das fossas sépticas.
A
viabilidade
técnica
de
instalação
de
loteamentos
com
tais
características físicas exibem o descaso com a saúde pública. A acumulação
de águas de chuvas em áreas mais baixas com encharcamento de fossas
tecnicamente consideradas como rasas conduzem contaminantes pelo aqüífero
livre e até para dentro das casas.
Já os aqüíferos são massas rochosas com alta porosidade e
permeabilidade, contida entre pacotes de rochas impermeáveis, que acumula
água subterrânea em quantidade e com vazão elevadas. Permitem a
exploração em fontes naturais ou por perfuração de poços em profundidade. O
solo brasileiro, muito rico em águas subterrâneas, localiza a região de Londrina
sob o aqüífero Serra Geral: um sistema hídrico que corre entre a rocha
confinante e o solo superficial localizado, em alguns pontos, a dois metros da
superfície. Mas a região é de fato singular: um segundo e permanente aqüífero
– o Guarani - fica embaixo da rocha confinante a aproximadamente mil metros
de profundidade É justamente essa água, que corre sob a rocha confinante e
embaixo das casas ali construídas que aflora na região de várzea. Dependendo
dos índices pluviométricos afloram também nas áreas aterradas para dar lugar
aos lotes.
Atualmente ao uso da água subterrânea para abastecimento doméstico
e industrial cresce mundialmente em escala acentuada, fator originado na
carência e a degradação das fontes superficiais, mais expostas e vulneráveis à
contaminações e exploração. Por outro lado, a água subterrânea, também por
efeito da urbanização e pelas vantagens para consumo torna-se uma das
principais alternativas para o problema do abastecimento.
Com o aumento da demanda, surgiram também os efeitos negativos
deste processo por ações que afetam a quantidade e qualidade dos aqüíferos,
12
agora mais vulneráveis ante à hipótese de exploração. Retiradas excessivas,
desmatamento, a impermeabilização de vastas áreas urbanas, poluição
derivada de aterros sanitários, de lançamentos de efluentes industriais e
domésticos e infiltrações em tanques de combustíveis enterrados são
exemplos de ações que afetam as reservas subterrâneas. A ocupação urbana,
em loteamentos sem redes de abastecimento de água propicia, ainda, uma
concentração de poços rasos.
Além de a contaminação mostrar reflexos imediatos na saúde de
qualquer pessoa que venha a consumir esta água, pode também causar danos
irreversíveis para o aqüífero permanente, o Guarani, comprometendo
irreversivelmente o abastecimento futuro. Configurando uma flagrante ameaça,
que impossibilita a definição de quais pessoas ou populações terão,
proximamente, a saúde afetada.
2 REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA
O direito fundamental à moradia, inseridos no texto constitucional pela
Emenda Constitucional 26/2000, bem como o direito à regularização fundiária e
urbanização de áreas ocupadas, definidos pelo Estatuto da Cidade (Lei n.
10.257/2002), estabelecem a necessidade dos municípios adotarem medidas
para solucionar os conflitos decorrentes de ocupações para fins habitacionais
de interesse social em áreas destinadas à preservação ambiental nas cidades.
Conforme o Estatuto da Cidade:
Artigo 2º. A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade
urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais: (...) XIV regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por
população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas
especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação,
consideradas a situação socioeconômica da população e as normas
ambientais (...).
A eventual regularização ocorra a partir de critérios técnicos e legais, os
quais deverão sempre ter como objetivo a harmonização da ocupação urbana
com a proteção ambiental. Não se trata, sob nenhuma hipótese, de ato para a
13
simples regularização administrativa ou formal de ocupações irregulares frente
ao poder público.
A Resolução 369/2006 do CONAMA impõe requisitos para a
possibilidade, em circunstâncias excepcionais, da ocupação, supressão ou
intervenção em áreas de preservação permanente, permitindo-se estas em
casos onde incida a utilidade pública, interesse social ou baixo impacto
ambiental.
A regularização fundiária sustentável insere-e na hipótese de interesse
social. Como já amplamente demonstrado, a ocupação irregular nas áreas de
proteção ambiental causam severos impactos ao meio ambiente e à saúde
humana, razão pela qual, é de interesse da sociedade a solução de tais
problemas.
Considerando que, em muitos casos, as circunstâncias das ocupações
irregulares já consolidadas impedem que de fato exista a possibilidade de
recuperação ambiental como determina as regras gerais do direito ambiental,
há que se viabilizar outros meios, medidas que tornem a vida de quem ocupa
tais locais mais digna: com saneamento básico adequado, ruas asfaltadas - a
ponto de possibilitar a passagem de uma ambulância, por exemplo, serviços de
iluminação e de educação.
Neste sentido, como forma de solucionar o passivo sócio-ambiental
decorrente de tais ocupações, é preciso intervir nestes locais, através da
regularização fundiária urbana, permitindo a recuperação do local, realizando
obras necessárias ao ambiente urbanístico, tais como, instalação de galerias e
redes de esgoto adequadas, coleta de resíduos, escoamento adequado de
águas pluviais, desassoreamento dos córregos e nascentes, diminuição da
impermeabilização do solo urbano.
Com essas melhorias, não será recuperada a APP totalmente e os bens
ambientais protegidos pelo Código Florestal e demais legislações; contudo,
será possível a minimização da degradação ambiental, de forma que o estrago
já feito não será potencializado e os efeitos causados poderão ser mitigados.
Isto porque a idéia é inibir o assoreamento de córregos, a eliminação irregular
de resíduos, formando certo nível de consciência ambiental acerca do modo
14
com que a interferência antrópica sem controle prejudica a qualidade de vida
de todos, alterando a própria existência do homem e do meio em que vive.
Com a adequação dessas situações, busca-se garantir ao homem seu
direito à dignidade, uma vez que não mais estará em condições de habitações
subumanas. Busca-se, por fim, uma harmoniosa convivência entre os
elementos da relação que constitui o meio ambiente.
Os requisitos para permitir a regularização fundiária ambiental
sustentável estão regidos no artigo 9º da resolução 369/2006, devendo o local
atender os critérios de condição fática e temporal das ocupações, bem como
de planejamento para recuperação e melhoria do local a ser regularizado.
Muito embora sejam relevantes todos os requisitos estabelecidos,
merece ser ressaltado o disposto no inciso VI e alíneas, como condições à
regularização,
a
realização
e
apresentação,
pelo
poder
público,
do
planejamento da área, que deverá contemplar dados completos sobre a bacia
hidrográfica do local.
Vanêsca Buzelato Prestes (2007, p. 408), explica:
O Plano de Regularização Fundiária Sustentável consiste em um
estudo detalhado da área objeto da regularização e das medidas a
serem adotadas para tal regularização. Deve identificar a situação
fática e apontar as soluções urbanísticas (obras) e jurídicas para
regularização. (PRESTES, 2007, p. 408)
Informações
acerca
dos
passivos
ambientais,
restrições
e
potencialidades ambientais deverão ser levantadas. Dados e caracterização
dos elementos sócio-culturais, incluindo-se as questões físicas e econômicas
da região tem que ser avaliadas. A constatação e especificações dos sistemas
urbanos existentes devem ser relatadas. Também, regras para a recuperação
ambiental dos locais não passíveis de regularização haverão de ser préestabelecidas no plano, inclusive com a comprovação das melhorias das
condições
de
sustentabilidade
urbano-ambiental
e
habitabilidade
dos
moradores. Por fim, definiu-se a exigência de realização de audiência pública.
Porém, destaca-se que exigiu a resolução 369/2006, para casos excepcionais,
o que de fato deveria ser regra geral.
A informação produzida servirá à sociedade como instrumento para a
aplicação das ações necessárias, mas, indo além do planejamento como
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política pública, pois, exige-se de imediato a definição das necessidades e
comprovação dos resultados sócio-ambientais obtidos. Necessário ressaltar
que seguindo as conclusões de inabitabilidade das áreas de preservação, seja
de mata ciliar, declividade ou de aqüíferos, pelos riscos sociais oferecidos em
razão da incompatibilidade da ocupação dessas áreas com a saúde humana,
conforme já demonstrado a relação direta entre proteção ambiental e qualidade
de vida, muito pouco poderá ser relativizado em relação as regras gerais de
preservação ambiental.
Em exemplo de caso concreto, observando a realidade dos loteamentos
Neman Sahyun e Vale Verde, situados na zona sul de Londrina, se delimitados
os locais de declividade acentuada, de alagamento das matas ciliares, solo
raso, entre outras, pouco território sobraria apto à ocupação humana.
Neste sentido, sob ponto de vista vivenciado no GDA, tais locais seriam
caracterizados como área adequada exclusivamente à conservação, tal qual é
o exemplo da Fazenda Refúgio adquirido pela companhia de habitação de
Londrina, inicialmente para implantação de conjuntos habitacionais, e
atualmente abandonada e degradada, mas reconhecida como de relevante
interesse ecológico, pela sua ligação como área de extensão do Parque Arthur
Thomas, unidade de conservação municipal.
Se, futuramente, a fazenda for finalmente anexada ao Parque a fim de
fomentar a restauração de um corredor para transição da biodiversidade na
área urbana de Londrina até o Rio Tibagi, será necessária a adoção de
políticas de regularização fundiária no entorno da área, visto que a região é
caracterizada por adensamentos populacionais irregulares, em áreas de
declividade acentuada e nascente. Importante observar que o próprio Jardim
Vale Verde está na área de entorno da Fazenda Refúgio.
Nesse sentido, evidencia-se a importância de um zoneamento ecológico
estabelecido no Plano Diretor Municipal, com o objetivo de identificar no Plano
de Regularização de Área Sustentável as áreas passíveis de adequação, por
estarem consolidadas e não apresentarem risco, diferentemente dos casos dos
loteamentos Neman Sahyun e Vale Verde. Então, a regularização fundiária
surge como instrumento imprescindível para a efetivação das áreas protegidas
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pelo Código Florestal, conforme princípio 3 da Carta JusAmbiental de São
Paulo de 2005, a qual preconiza a necessidade de realizar o zoneamento
segundo o conceito de cidades sustentáveis.
Do exposto, resta inequívoco que são significativos os impactos sócioambientais proporcionados pelas ocupações irregulares, mas que não há
alternativa se não a solução de tais conflitos através da perspectiva da
harmonização entre as relações ambientais, servindo a regularização fundiária
como tal, desde que observados os requisitos da resolução Conama 369/2006.
Este é um comprometimento com a realidade e com o futuro das cidades.
CONCLUSÃO
O direito ao meio ambiente equilibrado, esculpido no artigo 225 da
Constituição Federal tem íntima ligação com os direitos humanos, uma vez que
a qualidade do meio ambiente implica direta e indiretamente na qualidade de
vida do homem.
As políticas públicas de ordenamento da ocupação do espaço urbano,
bem como sua efetiva implantação e fiscalização, são essenciais aos direitos
sociais vinculadas à qualidade de vida, à saúde, à moradia e ao meio ambiente
sadio e equilibrado e a integração social. A efetividade destas políticas torna-se
indispensável na medida em que sua falta infringe, necessariamente, as
normas estabelecidas pelo direito ambiental e pelos direitos humanos, impondo
à coletividade o ônus dos prejuízos sócio-ambientais decorrentes.
Em muitos municípios constata-se como ocupação irregular em APP
loteamentos residenciais, direcionados tanto à população de baixa renda como
à
construção
de
luxuosos
condomínios
de
veraneio.
Sem
qualquer
planejamento, moradias são edificadas ao redor de nascentes, marginais a
cursos d’água, em encostas de morro, dentre outras, sem haver preocupação
em analisar a possibilidade e viabilidade de ali utilizar. Além de loteamentos, há
que se lembrar das habitações precárias e favelas, as quais são consolidadas
pelo Poder Público em sua ineficiência no combate ao déficit habitacional.
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As APPs devem ser preservadas de loteamentos habitacionais, não só
em virtude das imposições normativas constitucionais e legais, mas, sobretudo
como local de utilização saudável do ambiente, com o fim de aproximar
moradores a essas áreas e propiciar o conhecimento do ecossistema.
Nesse sentido, nos casos como os descritos pelo artigo 9º da resolução
369/2006 do CONAMA, a regularização fundiária sustentável se impõe medida
de proteção e harmonização das relações ambientais, tendo em vistas que
nestas circunstâncias os prejuízos sócio-ambientais resultantes trazem danos
ao meio ambiente e à sociedade, indiscriminadamente. Por isso, o zoneamento
ambiental e o plano de regularização fundiária para as ocupações do entorno
das áreas protegidas serviriam significativamente à proteção ecológica da
cidade, amenizando os efeitos destrutivos destas ocupações, seja a
degradação ambiental, a irregularidade administrativa, a ilegalidade da própria
ocupação e os problemas sociais.
REFERÊNCIAS
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18
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SAULE JR, Nelson. Direito à Cidade: Trilhas Legais para o Direito às Cidades
Sustentáveis. São Paulo: Max limond, 1999.
19
1
Londrina atualmente apresenta 75% de rede de coleta de esgoto, de acordo com dados da Companhia de
Saneamento do Paraná, Sanepar. Com novos investimentos anunciados, conforme matéria publicada no Jornal
de Londrina de 22/11/2007, a rede de esgoto cobrirá 97% da cidade em 2008. Esses 3% que não irão receber o
serviço de saneamento básico representam áreas de ocupações irregulares, onde não há condições físicas
para instalação da rede coletora. Disponível em <http://portal.rpc.com.br/jl/manchete/conteudo.phtml?
tl=1&id=715268&tit=Rede-de-esgoto-cobrira-97-da-cidade-em-2008>. Acesso em 22/11/2007.
2
Vide “Boom do petróleo ameaça piorar favelização no litoral”, Folha de S. Paulo, 18/11/2007. Disponível em
<http://www1.folha.uol.com.br/fsp/cotidian/ff1811200701.htm>. Acesso em 18.11.2007.