A EXPERIêNCIA DA SECRETARIA DA FAZENDA DO ESTADO DE

A experiência da Secretaria da Fazenda
do Estado de São Paulo na utilização
de indicadores econômicos para o
acompanhamento da arrecadação de ICMS
A ntônio F ilipe de S iqueira L inhares
J osé A ntônio C arlos
L uis F ernando N ovais
Resumo: O artigo sintetiza as alterações ocorridas na forma de acompanhar a arrecadação de ICMS dentro da estrutura operacional e decisória da Secretaria da
Fazenda do Estado de São Paulo. Destacam-se as mudanças no ambiente externo – econômicas e aquelas inerentes à sociedade do
conhecimento –, que condicionaram o Programa de Modernização da Coordenadoria de Arrecadação Tributária (Promocat).
Palavras-chave: ICMS. Indicadores econômicos. Inteligência fiscal.
The experience of Secretary of Finance and Treasury of Sao Paulo in the use of economic
indicators for monitoring ICMS´s collection
Abstract: The article summarizes the changes that have occurred in order to monitor the collection of ICMS within the operational structure and decisions
of the Secretary of Finance and Treasury of Sao Paulo. The paper highlights the changes in the external environment – economic and those inherent in the
knowledge society – that have limited the modernization program of the coordination of tax collection (Promocat).
Key words: ICMS. Economic indicators. Tax Intelligence.
A
Secretaria da Fazenda de São Paulo implementou,
ao longo dos últimos dez anos, um programa de modernização de grande alcance. Iniciado em 1998, o Programa de Modernização da Coordenadoria de Arrecadação Tributária – Promocat alinhavou projetos que intervieram tanto no aspecto operacional dos processos de fiscalização quanto no campo da infraestrutura tecnológica
disponível aos gestores tributários.
O objetivo deste trabalho é sintetizar as mudanças que ocorreram no âmbito do acompanhamento estratégico da arrecadação de ICMS. Nesse sentido, destacam-se as alterações no ambiente externo, especialmente aquelas de caráter econômico, que impuseram desafios à estrutura operacional e decisória da Secretaria da Fazenda
do Estado de São Paulo, apontando a reação da máquina pública a esse novo contexto socioeconômico.
Até meados da década de 1990 ainda se impunha um ambiente de baixa utilização de indicadores econômicos na avaliação do desempenho da arrecadação de ICMS. Sobressaíam até então rotinas que não incorporavam
São Paulo Perspec., São Paulo, v. 23, n. 2, p. 40-50, jul./dez. 2009
A experiência da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo na utilização...
tecnologias inovadoras na gestão de pessoas e de processos. A próxima seção aborda brevemente o novo
contexto da sociedade do conhecimento, que transformou completamente a forma de “olhar” e interagir do Estado e da sociedade. A partir do processo de
globalização das relações econômicas, que se aprofundou no Brasil no final da década passada, o ambiente econômico passou a ter novas características,
superando o modelo anterior baseado em paradigmas
menos flexíveis e mais centrados na grande indústria
tradicional. Na sequência do trabalho, descrevem-se
a modernização da Secretaria da Fazenda do Estado
de São Paulo, a estruturação do grupo de conjuntura
econômico-tributária e o Relatório CAT. O modelo
de gestão por resultados e a utilização de indicadores
econômicos no acompanhamento da arrecadação de
ICMS são abordados na seção final.
NOVO CONTEXTO: AS MUDANÇAS NO AMBIENTE
ECONÔMICO, A SOCIEDADE DO CONHECIMENTO
E O IMPACTO NAS INSTITUIÇÕES PÚBLICAS
Dos Microchips à Web 2.0
Na metade dos anos 1970, enquanto a crise do petróleo e o consequente crescimento dos níveis de endividamento das nações provocavam a desaceleração
generalizada das taxas globais de crescimento econômico, uma revolução tecnológica silenciosa, centrada
na microeletrônica, começou a se irradiar a partir do
Vale do Silício.1
Pequenas empresas localizadas nessa região, hoje
líderes em seus segmentos, tais como Intel, Oracle e
Apple, colocaram no mercado um inédito conjunto
de produtos e serviços a preços muito competitivos,
consolidando a indústria de microcomputadores profissionais, softwares de escritório e mais um sem-número de dispositivos complementares para tratamento e comunicação de dados e imagens. Desde então,
novas empresas de ponta e uma série inesgotável de
startups2 continuam se instalando no local, reforçando
a vocação da região para a inovação tecnológica.
Ainda no final do século XX, este ambiente de
mudanças é ampliado pela globalização, série de
eventos articulados envolvendo a internacionalização
das economias, a queda de barreiras alfandegárias, o
surgimento de megablocos econômicos, a abertura
financeira dos países emergentes e a desregulamentação dos mercados.
Se, por um lado, esse fenômeno apoia-se na popularização das novidades tecnológicas, que estreitam a
“distância” entre as nações, por outro, as novas tecnologias são também estimuladas pela globalização,
dado que o rápido alargamento do mercado consumidor conduz a ganhos de escala, que aceleram a
diminuição nos custos de armazenamento, processamento e comunicação de dados.
Este círculo virtuoso composto por uma sociedade cada vez mais mundializada e com tecnologias
baratas forma, então, o ambiente econômico, social
e cultural ideal para a massificação da Internet, rede
antes apenas utilizada por um seleto número de pesquisadores e cientistas. Aberta ao mercado no início da década de 1990, a grande rede conecta, hoje,
cerca de 2 bilhões de pessoas em todo o mundo
(TECHNORATI, 2009).
A Internet, emblema maior da mudança de nossos dias, vem sofrendo profundas alterações, desde
sua abertura ao mercado. Inicialmente um meio de
acesso a informações disponibilizadas por organizações (pessoas jurídicas), ela não ficou imune às rápidas transformações. Em 2004, surgiu a web 2.0, e os
especialistas deixaram de ser os únicos produtores de
conteúdo, tarefa que passou também para os usuários comuns. Esta fase é marcada pelo surgimento de
blogs, microblogs, wikis, vídeos e redes sociais como
Orkut, Facebook, Myspace, entre outras. Mais de
50% das páginas consultadas na rede, na atualidade,
têm sua produção de conteúdo baseada no padrão da
web 2.0 (TECHNORATI, 2008).
Economia do Conhecimento
A mudança propiciada pelas modernas tecnologias
de informação e comunicação vai muito além do setor de informática. Seu poder modernizador abrange,
sem exceção, todos os setores econômicos, fazendo
com que uma nova geração de bens e serviços altamente sofisticados alcance os mercados. A chegada
desses produtos molda uma nova era, na qual “a criaSão Paulo Perspec., São Paulo, v. 23, n. 2, p. 40-50, jul./dez. 2009
41
42
Antônio Filipe de Siqueira Linhares/José Antônio Carlos/Luis Fernando Novais
ção e o uso do conhecimento são os aspectos centrais
das decisões e do crescimento econômico” (OECD,
1998 apud CAVALCANTI; GOMES, 2001).
Nesse novo cenário, denominado sociedade ou
economia do conhecimento, os produtos e serviços
passam a ser valorados, cada vez mais, por um componente intangível a eles incorporado denominado
conhecimento.
Fazem parte desse universo bens totalmente imateriais, como softwares, royalties, patentes, licenças, direitos autorais, consultorias, marcas, bens culturais e
marketing, bem como produtos cuja valoração seja,
fundamentalmente, definida pelo conhecimento embarcado, como automóveis, televisores, telefones,
máquinas fotográficas, filmadoras, computadores,
robôs, aviões, satélites, etc.
Este recurso intangível, o “conhecimento”, antes
marginal na formação da riqueza, responde, hoje, por
mais de 50% do Produto Interno Bruto – PIB dos
países desenvolvidos (OECD, 1998 apud CAVALCANTI; GOMES, 2001).
O espraiamento da inovação que origina esta nova
era, para fora da informática, está associado a uma
ampla e complexa cadeia de fatores, que aqui podem
ser sintetizados conforme segue.
• O barateamento dos computadores e bens conexos transportou para a mesa de cada usuário
o poder de processamento anteriormente apenas
disponível em poucos e sofisticados Centros de
Processamento de Dados – CPDs. Habilidades e
interesses individuais, antes inibidos por limitações
financeiras, passaram a contar com o desempenho
de máquinas que, embora portáteis, possuem poder de processamento equivalente ao de computadores de grande porte da década de 1970.
• Além da redução de preços, a proliferação de
softwares amigáveis e destinados a usuários finais
foi outro fator decisivo para trazer para o mundo
da computação eletrônica um contingente de profissionais das mais distintas formações e especialidades, que antes, por ausência de ferramentas ou
conhecimentos de programação, remetiam suas
demandas para os CPDs.
• Os avanços da microeletrônica, mais recentemente,
transformaram os microcomputadores em máquiSão Paulo Perspec., São Paulo, v. 23, n. 2, p. 40-50, jul./dez. 2009
nas multimídia, agregando sons, imagens e vídeos
e, consequentemente, um conjunto de saberes anteriormente incompatível com a tecnologia.
• Todos esses fatores foram potencializados pela
possibilidade de estabelecer uma rede entre os
usuários, muitos deles de altíssima qualificação.
Os menores custos de comunicação e o aumento das áreas cobertas por redes de alta velocidade
alavancaram novas formas de produção baseadas
no trabalho à distância e na colaboração. Avanços
no campo da nanotecnologia, biotecnologia, produção de novos materiais, etc. são tributários dessa
nova forma de articulação pós-industrial.
• A percepção desse novo quadro pelos governos
dos mais distintos níveis e localizações cria clusters
de inovação, visando o aproveitamento de nichos
setoriais ou locacionais (agronegócio, gastronomia, esporte, turismo, etc.), antes inviável.
Esse novo ambiente econômico, social e cultural
gerará uma nova sociedade de ciclos de vida abreviados e cada vez mais dependente da capacitação continuada, da criatividade e das técnicas e ferramentas
gerenciais que permitam transformar ideias em efetiva inovação.
Impacto no Setor Público
O impacto da economia do conhecimento no setor
público pode ser observado sob várias óticas.
No plano estratégico, com a consolidação dessa
nova era, as nações têm mostrado crescente preocupação, ainda que com distintos graus de percepção e
prioridade, em reorientar suas atividades, de modo a
incentivar a produção de bens e serviços intensivos em
conhecimento, dado serem estes os maiores responsáveis pela geração de riqueza atualmente. Esses esforços
envolvem medidas como a recalibragem da estrutura
de financiamento, a melhoria na infraestrutura digital,
a reorganização dos currículos escolares, etc.
Sob o prisma gerencial, os países mais preocupados com os novos rumos da economia e com o acirramento na batalha pela atração do conhecimento têm
procurado melhorar a qualidade da máquina pública.
Adotam, assim, métodos, técnicas e ferramentas que
aumentem a eficiência e empreendem esforços de re-
A experiência da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo na utilização...
qualificação de funcionários para a complexidade dos
problemas a serem tratados (internacionalização do
narcotráfico, novas doenças, recrudescimento de endemias, sustentabilidade, aquecimento global, etc.).
Finalmente, sob o ponto de vista operacional, há
forte tendência de utilizar mais largamente as novas
tecnologias da informação e comunicação para abreviar e melhorar a entrega de serviços governamentais (os diversos programas de governo eletrônico
implantados nos últimos dez anos inserem-se neste
esforço), modernizar a arrecadação de tributos, rever
processos, integrar os funcionários em redes virtuais
com vistas a ampliar a troca de experiências, permitir
a circulação de boas práticas de governo, etc.
Na sequência do artigo, descreve-se como a Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo está trabalhando em cada uma dessas três vertentes.
ATUAÇÃO DA SECRETARIA DA FAZENDA
DO ESTADO DE SÃO PAULO
Programa de Modernização
No maior Estado da Federação, há dificuldade de
enxergar como as empresas estão se remodelando
estrategicamente ao redor do mundo do ponto de
vista físico e em termos virtuais. Assim, colocou-se
a questão sobre como acompanhar a evolução do
ICMS, principal imposto estadual, e sobre como definir prioridades, pensando não no amanhã, mas nas
tendências que se alteram constantemente. Como
pano de fundo, há necessidade de responder aos anseios de uma sociedade cada vez mais demandante de
transparência.
A Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo,
para responder a essas questões, realizou alterações
nos seus planos estratégico, gerencial e operacional.
A administração tributária paulista elevou esforços de
modernização para consolidar uma nova “tecnologia
fiscal”, iniciada em 1998, com a implantação do Programa de Modernização da Coordenadoria de Arrecadação Tributária – Promocat.
Nesse programa destacam-se projetos de intervenção no aspecto operacional dos processos de fiscalização, no campo da infraestrutura tecnológica e no
âmbito da gestão da Coordenadoria de Arrecadação
Tributária – CAT. Naquele momento, foram lançadas
as sementes para a realidade em que hoje se encontra
a Coordenadoria, tendo sido abordados temas que
mantêm a sua atualidade há quase uma década e que
permaneceram em pauta nos programas de modernização que se seguiram.
Do ponto de vista estratégico, a opção foi criar
nova abordagem no acompanhamento da arrecadação
de ICMS do Estado de São Paulo com foco setorial.
Ou seja, entender a dinâmica dos principais setores
de atividade econômica e seus reflexos sobre a arrecadação de ICMS. A adoção desse modelo setorial e
especialista de fiscalização incentivou a produção de
conhecimento sobre o próprio ICMS e permitiu que
as decisões de política fiscal pudessem ser tomadas
com embasamento mais abrangente.
Outra medida estratégica da Secretaria da Fazenda
foi a criação da gerência de Gestão do Conhecimento,
cujo objetivo é estimular novas práticas gerenciais e
o surgimento de alternativas de arrecadação em uma
economia cada vez mais voltada para o conhecimento, entre outras recomendações.
Consolidou-se, nesse contexto, o entendimento
de que era contraproducente fiscalizar um estabelecimento isoladamente, sem levar em consideração o
comportamento tributário da empresa a que pertence.
Da mesma forma, hoje é inquestionável que a atuação
fiscal passa pelo conhecimento específico de cada setor de atividade econômica e pela investigação aprofundada de práticas sonegatórias difundidas em cada
segmento. Voltou-se a ênfase ao trabalho em equipe,
ao planejamento das ações com base em informações
econômico-fiscais e ao direcionamento dos trabalhos
visando à melhor relação custo-benefício. Como consequência, a atuação fiscal contemporânea não se faz
presente apenas em sua vertente repressiva, centrada
na lavratura de autos de infração, mas sobretudo no
monitoramento constante do comportamento tributário dos contribuintes e no estímulo ao cumprimento voluntário das obrigações tributárias.
Esses desafios impuseram à Secretaria da Fazenda
mudanças nos âmbitos gerencial e operacional. A primeira área, mais voltada para dentro da organização,
diz respeito a moldar a máquina pública para o doSão Paulo Perspec., São Paulo, v. 23, n. 2, p. 40-50, jul./dez. 2009
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44
Antônio Filipe de Siqueira Linhares/José Antônio Carlos/Luis Fernando Novais
mínio de todo o ciclo do conhecimento, envolvendo
sua criação, disseminação e governança. Este esforço
envolveu a modernização de cadastros, a transformação de dados em informações e a ampliação da capacidade analítica do servidor.
O uso de ferramentas de planejamento estratégico
compôs o quadro de alterações da CAT, que incorporou a diretriz de atuação focada em resultados e de
trabalho orientado para atingir metas de arrecadação.
Nesse contexto, foi importante a metodologia de Balanced Scorecard – BSC, implantada na Secretaria da
Fazenda.
As mudanças operacionais, por sua vez, associamse à utilização das tecnologias de informação geradas
conforme o paradigma da sociedade do conhecimento. No campo da infraestrutura tecnológica, com a
montagem do Sistema Integrado da Administração
Tributária – Siat, adotaram-se ferramentas de business
intelligence, que permitiram a retaguarda para um trabalho caracterizado pelo uso intensivo da informação.
Como resultado, criou-se o Data Warehouse – DW.
O avanço tecnológico conferiu maior consistência
e confiabilidade às bases de dados econômico-tributárias, criando as condições necessárias para o uso
gerencial das informações disponíveis. Outros exemplos das transformações do lado operacional são a
implantação da Nota Fiscal eletrônica, a automação
dos postos fiscais e o desenvolvimento da Bolsa Eletrônica de Compras – BEC.
Grupo de Conjuntura Econômico-Tributária e
Relatório da CAT
A evolução da análise das informações econômicotributárias na Secretaria da Fazenda acompanhou o
processo de redefinição do objeto da política tributária e da arrecadação fiscal, determinado pelas mudanças profundas ocorridas na economia mundial ao
longo dos anos 1980 e 1990. No final do século XX,
conforme mencionado, a globalização e a revolução
impulsionada pelas novas tecnologias de informação
se fizeram acompanhar de novas configurações e estruturas empresariais, exigindo do fisco uma mudança de postura e de formas de atuação. Paralelamente,
ocorreram importantes transformações nas relações
São Paulo Perspec., São Paulo, v. 23, n. 2, p. 40-50, jul./dez. 2009
entre o Estado e o mercado, materializadas em políticas liberais de ajustamento macroeconômico e de
reforma do Estado. Nesse contexto, o foco da gestão
pública passou para os resultados e a transparência.
Foi nesse ambiente fértil que avançou a utilização
das análises de conjuntura econômica na administração tributária paulista. Por um lado, passou-se a dispor
das ferramentas tecnológicas que ofereciam as informações necessárias ao trabalho; por outro lado, o modelo de fiscalização setorial adotado passou a exigir tais
análises. Como pano de fundo, a gestão estratégica da
CAT impôs a busca de melhor desempenho.
Para realizar adequadamente o seu trabalho, a
CAT precisava compreender melhor o comportamento da arrecadação tributária, vista não de modo
isolado, como anteriormente se fazia, mas à luz de
seus condicionantes econômicos, incorporando indicadores provenientes de fontes externas. Em relação
a esse aspecto, destaca-se a parceria estabelecida com
a Fundação para o Desenvolvimento Administrativo
– Fundap, órgão que esteve presente desde o início
da montagem do Grupo de Conjuntura Tributária na
Secretaria da Fazenda, sempre trazendo subsídios imprescindíveis para a análise do contexto econômico.3
O Grupo de Conjuntura Tributária, criado em
2001, é constituído por funcionários das diversas
diretorias que compõem a Coordenadoria da Administração Tributária – CAT e a Assessoria de Política
Tributária do Gabinete do Secretário – APT. Tem
como propósito discutir o comportamento da arrecadação de ICMS e os seus condicionantes econômicos
e tributários.
Pelo fato de contar com uma equipe multidepartamental proveniente das diversas frentes de atuação da
CAT, o Grupo de Conjuntura Tributária é um espaço
privilegiado para compartilhar e disseminar informações na Coordenadoria, favorecendo a integração entre suas áreas. Em decorrência desse diálogo, já foram
adotadas iniciativas de política tributária relevantes,
tais como a elaboração do Convênio ICMS 89/2005,
que proporcionou ao Estado de São Paulo uma economia anual de milhões de reais em créditos do imposto.4 Exemplos como o mencionado sugerem o
potencial do Grupo de Conjuntura Tributária como
prática de gestão do conhecimento.
A experiência da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo na utilização...
O relatório produzido pela CAT é o produto mais
visível do trabalho desenvolvido pelo Grupo de Conjuntura Tributária. O Relatório CAT já ultrapassou a
centésima edição.5
Naturalmente, há também necessidade de atualização e aperfeiçoamento na elaboração do Relatório
CAT. Desde sua versão inicial, além das revisões da
programação visual, houve um processo de depuração
de tabelas e quadros, que permitiu concentrar o foco
na análise das informações. As atividades, originalmente agrupadas por setores econômicos, passaram
a ser enquadradas de acordo com a divisão da CNAE
entre as Setoriais e Subsetoriais que reproduzem a estrutura da Diretoria Executiva da Administração Tributária – Deat, conferindo maior aderência à análise
como subsídio para a atividade de fiscalização. Tais
mudanças demonstram a importância de aproveitar
as sugestões e críticas de colaboradores e do quadro
de gestores tributários da Secretaria da Fazenda.
A consolidação desse trabalho, desenvolvido continuamente desde 2001, indica, por sua vez, que a
análise de conjuntura está enraizada como atividade
institucional. O alcance do Relatório CAT foi ampliado quando parte de seu conteúdo passou a ser
divulgado no site da Secretaria da Fazenda, a partir
de 2003, sob a forma do Relatório da Receita Tributária, contribuindo para reforçar a transparência
na administração pública paulista. No estágio atual,
com rotinas estruturadas e assumidas por uma equipe que quase não conta mais com os colaboradores
que participaram da elaboração do primeiro relatório,
pode-se dizer que o Grupo de Conjuntura Tributária,
acima de quaisquer méritos pessoais, representa uma
conquista da CAT.
No entanto, o momento atual não é desprovido
de desafios para a continuidade desse projeto, que
segue em construção. O cenário para os próximos
anos sinaliza para um aumento significativo da massa de informações disponíveis para análise, com a
implantação de iniciativas como a Nota Fiscal Eletrônica e o Sistema Público de Escrituração Digital
– Sped. A ampliação dos produtos enquadrados no
regime de substituição tributária, por sua vez, sinaliza para a perspectiva de trabalhar com informações
econômico-tributárias que digam respeito não a um
setor, e sim a um produto específico ao longo da
cadeia produtiva. Em suma: se, por um lado, haverá
mais informações disponíveis, por outro lado, exige-se que a análise seja, cada vez mais, profunda e
detalhada.
MODELO DE GESTÃO POR RESULTADOS: UTILIZAÇÃO
DE INDICADORES ECONÔMICO-FINANCEIROS
NO ACOMPANHAMENTO DA ARRECADAÇÃO DE ICMS
O novo modelo de gestão da Secretaria da Fazenda
foi construído ao longo dos últimos dez anos. A estruturação do Grupo de Conjuntura Tributária é um
elo importante no que diz respeito ao acompanhamento da arrecadação de ICMS. O esquema a seguir
resume o planejamento estratégico da Secretaria nesta área. Destaca-se, neste esquema, o papel central do
gerenciamento por metas. A partir das alterações nas
rotinas da CAT, com a introdução de tecnologias da
informação e a capacitação dos gestores tributários
direcionada às novas funções, foi possível realizar
cruzamentos entre as informações tributárias essenciais, que abarcam especificidades setoriais, a substituição tributária, o crédito acumulado e os grandes
devedores, com indicadores econômicos externos à
Secretaria da Fazenda.
A operacionalização desta forma de “ver” a arrecadação de ICMS dentro do conceito de “inteligência fiscal” se deu através da montagem do grupo de
conjuntura da CAT. Do início do seu funcionamento
(2001) aos dias de hoje nota-se aprimoramento nas
bases de informações internas e externas à Secretaria
da Fazenda e maior autonomia na elaboração de análises sobre os determinantes tributários e econômicos
do ICMS. Vale destacar que uma característica importante do grupo é o seu caráter voluntário. As diferentes áreas envolvidas são convidadas a participar
das reuniões mensais e percebem que há espaço para
socializar conhecimento e obter informações adicionais sobre a conjuntura nacional e sobre o grau de
aderência entre o recolhimento de ICMS e o nível de
atividade econômica geral e setorial. As metas de arrecadação são definidas anualmente no plano global,
ou seja, em relação à variação do PIB, e em termos
setoriais e regionais.
São Paulo Perspec., São Paulo, v. 23, n. 2, p. 40-50, jul./dez. 2009
45
Antônio Filipe de Siqueira Linhares/José Antônio Carlos/Luis Fernando Novais
Figura 1
Ambiente de Gestão da Secretaria da Fazenda
Estado de São Paulo
Ambiente de gestão da Sefaz/SP
Substituição tributária
Gerenciamento
de metas
Gestão do
conhecimento e
legislação
Crédito acumulado
Planejamento das
atividades
Como se dá a gestão do conhecimento no acompanhamento da arrecadação de ICMS? A partir da
montagem de relatórios gerenciais com informações
tributárias essenciais é articulada a interface com sistemas externos à Secretaria da Fazenda. A articulação
se dá com a comparação das variações mensais da arrecadação de ICMS por setores com o painel de indicadores externos. Esse painel é produzido dentro da
CAT e agrega informações de diferentes instituições
de pesquisa – IBGE, FGV, CNI, MDIC, Fecomércio,
Fiesp, etc. – com o objetivo de produzir mensalmente
um indicador proxy setorial do valor da produção.
Utiliza-se também a Pesquisa Industrial Mensal –
PIM-PF do IBGE para São Paulo, que dá a variação mensal das quantidades produzidas na indústria
paulista, e os índices de preços ao consumidor e no
atacado da FGV (a Tabela 1 traz o painel de indicadores – variações por períodos – da produção física,
dos preços e da estimativa do valor da produção na
abertura setorial da Secretaria da Fazenda).
A dinâmica de trabalho envolve essas bases operacionais, internas e externas à Secretaria da Fazenda,
São Paulo Perspec., São Paulo, v. 23, n. 2, p. 40-50, jul./dez. 2009
Bases
operacionais
Interface sistemas
externos (IBGE, FGV,
Indicadores econômicos)
Grandes
devedores
Painel de indicadores
(índices de
produção; preços;
PIB)
Interface
sistemas internos
Ambiente de informações tributárias essenciais
Ambiente de arrecadação e cobrança
46
e tem na reunião mensal de conjuntura econômicotributária o espaço para debates. São confrontados
os principais determinantes tributários e econômicos
da arrecadação de ICMS. Este acompanhamento é
realizado pelas equipes de especialistas setoriais em
conjunto com os gestores da Coordenadoria de Arrecadação Tributária. Outras áreas da Secretaria da
Fazenda como, por exemplo, a assessoria do gabinete
do Secretário, costumam participar das reuniões de
conjuntura.
Seria impossível cotejar as informações econômico-tributárias internamente disponíveis com indicadores de fontes externas se não houvesse padronização das atividades desenvolvidas pelos agentes
econômicos. Na Secretaria da Fazenda, desde junho
de 2000, há essa referência por meio da Classificação Nacional de Atividades Econômicas – CNAE,
padrão adotado para integrar as ações desenvolvidas
pelas três esferas da administração pública brasileira.
Ressalte-se que a CNAE, desde então, já sofreu revisões e aperfeiçoamentos, sempre incorporados pela
Secretaria.
A experiência da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo na utilização...
Tabela 1
Indicadores de Preços e Produção
Estado de São Paulo – Dezembro 2009
Em porcentagem
Taxas de Variação
Setores (1)
Agropecuária
Agric., pecuária e outros
produtos animais
Indústria
Indústria extrativa
Minerais não-metálicos
Metalúrgica
Metalurgia básica –
ferrosos
Produção Física
Dez09/
Nov09
0,0
Dez09/
Dez08
-9,0
Preços
Jan-Dez09/
Jan-Dez08
Produção Nominal (2)
Dez09/
Nov09
Dez09/
Dez08
Jan-Dez09/
Jan-Dez08
-6,1
-1,1
-6,2
-4,6
Dez09/
Nov09
Dez09/
Dez08
Jan-Dez09/
Jan-Dez08
-1,1
-14,7
-10,1
0,0
-9,0
-6,1
-1,1
-6,2
-4,6
-1,1
-14,7
-10,1
-5,2
35,1
-1,7
0,0
-2,8
2,9
-5,1
31,1
0,8
4,0
19,1
-8,8
0,4
-24,7
8,3
4,4
-10,3
-1,6
-1,9
21,7
-5,8
0,7
3,0
13,3
-1,1
25,2
6,8
6,1
44,6
-19,3
-0,1
-14,2
-0,6
6,0
24,4
-19,5
-4,4
30,3
-24,4
0,1
-20,8
-6,5
-4,3
3,2
-29,6
Metalurgia básica –
não-ferrosos
-4,4
30,3
-24,4
-0,9
-18,5
-2,3
-5,2
6,2
-25,7
Produtos de metal
16,4
53,8
-14,2
-0,0
-6,5
3,0
16,3
43,7
-11,5
-2,5
23,8
-23,6
0,3
-1,1
1,7
-2,3
22,4
-22,3
-0,1
27,5
-26,1
0,2
-0,8
2,2
0,0
26,4
-24,5
Equip. inst. méd.-hosp.,
de autom. e precisão
-14,9
-0,3
-12,0
0,8
-3,1
-1,2
-14,2
-3,5
-13,2
-10,8
27,4
-13,3
0,3
-5,9
-3,4
-10,5
19,5
-16,5
Eletrodomésticos e
máq. para escritório
2,5
41,0
0,4
-0,8
-10,4
-4,6
1,6
26,2
-4,3
Eletrodomésticos
-2,8
30,0
-8,1
-0,3
-6,2
-3,3
-3,1
21,9
-11,3
Máquinas, equipamentos
e instalações
Máquinas e
equipamentos
Material elétrico e de
comunicações
Máq. p/ esc. e equip.
p/ informática
9,1
40,3
-11,9
-1,5
-12,5
-3,0
7,6
22,8
-14,8
Máquinas, aparelhos e
materiais elétricos
-2,8
30,0
-8,1
1,5
-2,3
-2,4
-1,3
27,0
-10,4
Material eletrônico,
apar. e equip. de com.
-42,2
-24,8
-51,7
-0,5
-8,0
-6,0
-42,5
-30,9
-54,8
Mat. de transporte e
outros equip. de transp.
-10,4
111,4
-7,9
-0,1
-2,6
-1,1
-10,4
105,8
-8,9
Madeira
-7,5
1,1
-17,6
-0,3
0,5
4,5
-7,7
1,6
-13,7
Móveis
Celulose, papel e
produtos de papel
-6,7
35,0
-2,9
-1,2
-1,4
3,1
-7,8
33,1
0,2
-1,1
7,2
-1,7
-0,2
-2,3
1,7
-1,3
4,7
-0,1
Artigos de borracha
-4,5
55,8
-10,7
0,0
-1,1
13,4
-4,5
54,1
1,8
Couros, artefatos de
couro e calçados
-17,2
26,8
-7,0
0,3
-3,5
-9,7
-17,0
21,4
-16,4
Produtos químicos
-4,3
16,9
-2,4
-0,2
-5,8
4,3
-4,5
10,1
1,5
(continua)
São Paulo Perspec., São Paulo, v. 23, n. 2, p. 40-50, jul./dez. 2009
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48
Antônio Filipe de Siqueira Linhares/José Antônio Carlos/Luis Fernando Novais
Tabela 1
Indicadores de Preços e Produção
Estado de São Paulo – Dezembro 2009
Em porcentagem
Taxas de Variação
Setores (1)
Produtos farmacêuticos
Produção Física
Dez09/
Nov09
-6,7
Dez09/
Dez08
10,6
Preços
Produção Nominal (2)
Jan-Dez09/
Jan-Dez08
Dez09/
Nov09
Dez09/
Dez08
Jan-Dez09/
Jan-Dez08
Dez09/
Nov09
8,4
0,0
4,8
5,2
-6,7
Produtos de perfumaria
e cosméticos
-8,2
17,4
3,8
0,3
1,1
7,5
Produtos de plástico
-4,5
50,9
-6,4
-0,5
-3,6
1,7
Dez09/
Dez08
Jan-Dez09/
Jan-Dez08
15,9
14,1
-7,9
18,6
11,7
-5,0
45,7
-4,7
Produtos têxteis
-29,7
24,0
-4,6
-0,2
0,1
2,5
-29,9
24,2
-2,2
Artigos de vestuário e
acessórios
-26,4
7,9
-6,3
0,1
1,5
3,0
-26,3
9,5
-3,5
Produtos alimentícios
-25,1
-1,9
0,6
-0,2
1,5
2,8
-25,2
-0,4
3,1
Bebidas
13,5
8,3
5,8
1,0
10,8
9,4
14,7
20,0
15,8
Produtos do fumo
-7,3
-8,8
-2,4
0,0
16,3
14,7
-7,3
6,0
12,7
Edição, impressão e
produto de gravações
-14,3
2,4
-5,5
-0,9
-5,5
0,0
-15,1
-3,2
-5,7
-8,0
20,8
-8,4
0,2
-1,1
4,6
-7,8
19,4
-4,2
-16,8
8,6
-7,9
-0,3
-4,1
-0,2
-17,1
4,1
-8,4
Preços administrados
2,8
7,2
2,5
0,4
2,9
2,7
3,2
10,3
5,2
Combustíveis
6,4
5,8
-1,4
0,8
1,5
0,1
7,2
7,3
-1,3
6,5
5,8
-1,3
0,8
1,4
0,1
7,3
7,3
-1,2
6,3
6,0
-1,7
0,8
1,5
0,1
7,1
7,6
-1,6
-0,2
6,3
-0,7
0,0
11,1
9,9
-0,2
18,2
9,3
Reciclagem
Diversas
Produção de
combustíveis
Distribuição de
combustíveis
Produção e distribuição
de energia elétrica
Serviços de comunicação
0,0
2,1
2,0
0,1
1,1
2,7
0,1
3,3
4,7
Comércio e serviços
2,8
17,3
4,6
0,1
2,1
4,9
2,9
20,0
9,8
Comércio atacadista
-5,3
24,5
5,8
0,1
4,0
6,7
-5,2
30,1
13,3
Serviço de transporte
0,0
-2,9
-4,4
-0,1
-1,4
1,8
-0,1
-4,3
-2,7
Produção e distribuição
de gás
-6,8
-2,8
-17,9
0,0
-5,3
6,1
-6,8
-7,9
-12,9
Revendedora de veículos
3,0
31,3
11,9
-1,1
-11,7
-10,8
1,9
15,9
-0,5
Loja de departamentos
30,7
16,1
1,7
0,3
7,3
8,5
31,1
24,6
10,4
Supermercados
21,7
8,6
11,0
0,6
4,0
7,0
22,5
13,0
18,7
Comércio varejista –
outros
10,2
21,7
11,6
5,1
0,1
3,2
4,9
21,7
15,1
Serviços – outros
0,0
-1,2
-1,5
1,3
8,9
11,6
1,3
7,6
9,8
Não classificados
-8,0
20,8
-8,4
-0,1
-1,4
1,8
-8,1
19,0
-6,9
Fonte: Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo; Secretaria de Energia do Estado de São Paulo; IBGE; FCES; FGVDADOS.
(1) Setores classificados de acordo com o CNAE-Fiscal. Os dados de produção e preços estão ponderados pela composição setorial do ICMS.
(2) Produção nominal = índice de produção x índice de preços (os valores estão expressos em taxas de variação e devem ser convertidos em índices
para se efetuar o cálculo).
São Paulo Perspec., São Paulo, v. 23, n. 2, p. 40-50, jul./dez. 2009
A experiência da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo na utilização...
Os resultados esperados e alcançados com a implantação desse modelo de gestão no acompanhamento da arrecadação de ICMS englobam os seguintes aspectos:
• gerar ferramentas analíticas (gerenciais) para melhorar o conhecimento sobre a evolução da receita
tributária, em recortes setoriais e regionais;
• referenciar o acompanhamento e avaliação do esforço realizado pelos agentes fiscais, de modo a
apoiá-los melhor no trabalho de fiscalização;
• criar parâmetros mais qualitativos para cenários no
sentido de aprimorar os sistemas de projeção da receita tributária e, com isso, aperfeiçoar a elaboração
de orçamentos e o planejamento das despesas.
A experiência de modernização da Secretaria da
Fazenda de São Paulo mostrou que as respostas não
são fáceis nem se encontram em manuais, prontas
para serem adotadas. O processo não se limitou a
promover choques de tecnologia, mas caminhou na
direção da capacitação dos servidores dos diversos
escalões. Gestores fiscais capacitados e que pudessem
ter noção desse ambiente de incertezas, pautados por
mudanças comportamentais, culturais, éticas, ambientais, econômicas e sociais, são importantes no avanço para o novo modelo de gestão do conhecimento.
Mais do que isso, as inovações, ao tornarem-se “rotineiras”, impõem inexoravelmente às organizações
esforços igualmente “rotineiros” de aprendizagem.
Notas
4. Aprovado pelo Conselho Nacional de Política Fazendária
– Confaz em agosto de 2005, o Convênio ICMS 89/2005
permitiu a redução da base de cálculo das entradas interestaduais de carne e derivados, com efeitos a partir de janeiro
de 2006. O mesmo Convênio autorizou, ainda, a isenção das
operações internas com esses produtos, benefício concedido
recentemente pelo Estado de São Paulo, por meio do Decreto n. 54.643/2009.
1. Área situada entre São Francisco e San José, na Califórnia,
EUA, considerada a de maior concentração mundial de empresas de alta tecnologia.
2. Empresas recém-criadas voltadas para a exploração de tecnologia de ponta.
3. Além da Fundap, outra instituição participante foi a Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados – Seade, particularmente no que diz respeito às discussões acerca do PIB
Tributável Paulista. Cabe, também, destacar o apoio recebido
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE,
que fornece à Secretaria da Fazenda dados com tabulação
especial, apresentando nível de detalhamento que não está
usualmente disponível para o público em geral. Em 2010, foi
renovado convênio entre a Fundap, a Fundação Seade e a Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo que trata da troca
de informações estratégicas entre os órgãos, especificamente
para o cálculo do PIB trimestral do Estado de São Paulo em
valores correntes.
5. A atual configuração do relatório, publicação mensal destinada aos gestores tributários da Secretaria da Fazenda, vem sendo editada desde maio de 2001. Anteriormente, o Relatório
CAT apresentava informações consolidadas da arrecadação
tributária paulista. No entanto, esse material não trazia análises do comportamento da receita tributária ou da conjuntura
econômica. Era elaborado de forma centralizada pela antiga
Diretoria de Planejamento da Administração Tributária – Diplat, sem a participação de outros setores da CAT. Pode-se
ter acesso a parte do atual Relatório CAT no site <www.fazenda.sp.gov.br/relatorio/>.
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Antônio Filipe de Siqueira Linhares
Assistente fiscal da Apecat, São Paulo – SP, Brasil.
([email protected])
José Antônio Carlos
Economista, Técnico da Rede Paulista de Inovação em Gestão da Secretaria Estadual de Gestão Pública, São Paulo – SP, Brasil.
([email protected])
Luis Fernando Novais
Economista e Coordenador do Grupo de Conjuntura da Fundap, São Paulo – SP, Brasil.
([email protected])
Artigo recebido em 29 de abril de 2010.
Aprovado em 28 de julho de 2010.
Como citar o artigo:
LINHARES, A.F.S.; CARLOS, J.A.; NOVAIS, L.F. A experiência da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo na utilização
de indicadores econômicos para o acompanhamento da arrecadação de ICMS. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, Fundação
Seade, v. 23, n. 2, p. 40-50, jul./dez. 2009. Disponível em: <www.seade.gov.br>; <www.scielo.br>. Acesso em:
São Paulo Perspec., São Paulo, v. 23, n. 2, p. 40-50, jul./dez. 2009