18. gt - law and politics

ANAIS
CONGRESSO DO MESTRADO EM DIREITO E
SOCIEDADE DO UNILASALLE
GT – LAW AND POLITICS
CANOAS, 2015
1256
GOOD GOVERNANCE AND THE DEMOCRATIZATION OF THE JUDICIARY:
SOME REMARKS FROM BRAZIL1
José Querino Tavares Neto
Claudia Maria Barbosa
Katya Kozicki
ABSTRACT: The Brazilian Constitution of 1988 established the democratic rule of
law in Brazil. Since that time, civil society and political institutions are facing social,
political and economic challenges to make more effective civil and social rights
guaranteed by the Constitution. The right to access to justice and democratic
mechanisms to improve the fair access to the judiciary are necessary to ensure
the constitutional rights established by the constitution, which have been
expanding the political scope of the judiciary. Although social rights such as
health, education, housing, food, can have an individual dimension, they also have
a strong collective dimension that arises especially when they become object of
public policies. Thus, one big challenge is incrementing policies centered on the
enlargement of deliberative spaces. This is especially difficult within the judiciary,
which is the branch of government least permeable to social movements. Indeed,
the legitimacy of adjudication process depends on the juridical order providing
spaces to guarantee that divergent interests will be fairly and equally represented.
This implies that all litigants (individual or collective) should be able to equitably
expose their arguments and defend their interests, which would result in
increasingly inclusive democratic governance. Public hearings held by the judiciary
favors this approach and are important tools toward the judicial good governance.
Another important aspect of the good governance is that it favors the practice of
resistance, which is more typical of social movements, to surpass uneven social
relations, as denounced by Bourdieu. Judicial good governance is then an
important way towards the legitimacy of the Judiciary.
KEYWORDS: judiciary, good governance, legitimacy, public hearing
1
This article is a partial result of the research "Limits and Possibilities of the Effectiveness of
Jurisdictional Provision in Brazil", funded by CAPES (Coordination for the Improvement of Higher
Education Personnel) and CNJ (National Council of Justice -CNJ, Brazil).
1257
1 INTRODUCTION
The recent political role of the judiciary in contemporary societies living
under the democratic rule of law, particularly in civil law countries, is a fact that is
being scrutinized by political science, sociology, law and other sciences.
This new role of the judiciary is upheld by a constitutional theory that
insures the justiciability of a vast cast of fundamental rights guaranteed in
constitutions and also seems to have the support from civil society, which
increasingly seeks the judiciary to access health, education, housing and other
social rights that the state fails to implement. On the other hand, for some scholars
the spread of the judiciary undermines the representative democracy as well as
the legitimacy of the legislative and executive branches.
Anyway, this is a new scenario that presents different plots. This article is
based on the idea that the possibility established by democratic governance on the
participation of "other actors" (from public, private and third sector) on issues
involving public interest, can contribute to democratize judicial decision-making
process and consequently the judiciary itself.
Democratizing the judiciary is important because, unlike government
(executive and legislative), its legitimacy’s sources do not come from the public
election. It was usually connected to the technical character of the decisions taken
by the courts, as well as the supposed impartiality of judges. However these
arguments lose force in the scenario of judicialization of politics, thus the judiciary
needs to find other sources of legitimation.
what measure the civil society’s participation in debates and on judicial
decision-making process could face the role of the reproduction process of
domination that Bourdieu attributes to the legal field is an important issue for the
legitimacy and to the strengthening of the judiciary. Public hearing can be an
interesting mechanism to assess the good governance of the judiciary in Brazil
and can be an efficient way to ensure the participation of civil society in the socalled “political questions” taken to the judiciary.
1258
2 PAPER DEVELOPMENT
2.1 Governance and public policy
The current interest in governance emerges from the changes in the ruling
public sector of the 1980s and 1990s in the context of the neoliberalism, first in the
UK, then Germany and the US, with widespread all over the world in the last
decade of the past Century. It is referred to the role of the state in managing and
delivering public services. For those who advocate neoliberalism, the state should
concentrate on making policy decision rather than delivering services. They think
markets and entrepreneurs would be more efficient in providing public services.
Besides strong economic reasons, the neoliberal's call to "less state"
reverberated in the so emerging discussion on globalization, where different levels
of decisional instances and new political actors could be easily justified under
weaker states. It is also a claim to think about new ways to manage public
services and state’s power, a task to the governance.
Although established under economic background, governance’s concept
goes, bit by bit, taking apart from the neoliberal economic conception. Political
science and social scientists start discussing its potential to improve the way in
which government and other social organizations interact, the relationship among
political institutions, how decisions concerning public interest are taken, and better
manners of rendering account.
While some scholars define governance as a process (Grahan, Amos and
Plumptre, 2003), others believe it is a new method by which society is governed. A
third group, notably international agencies such as the International Monetary
Fund and the World Bank, conceives governance as quality of a specified
government to establish checks on executive power, barriers to corruption,
independent judiciary, open market, etc. (Bevir, 2008).
Although governance can sometimes be seen as an empty canvas on
which you can paint in whatever you want, the concept raises issues about public
policy and democracy, especially the role of the state, private and non-profit
sectors and citizens in deciding the matters of society and fulfilling the public
1259
interest. In a context of judicialization of politics it is increasingly important to
understand the role of the judiciary in this connection.
The concept of governance may be usefully applied in different contexts global, national, regional and local -, but in all cases it implies structural
arrangements among state and non-state actors, citizens, as well as the ways they
interact in delivering public services and taking decisions.
The global level results primarily from the confluence of interests centered
in the old nation-state, and it gradually strengthens the role of various multilateral
institutions, such as the United Nations, MERCOSUL (Southern Common Market),
European Union, G5, G8, G20, International Monetary Fund, World Bank,
Organization of American States, World Economic Forum, World Social Forum,
which mutually support their interests.
Although they are all multi-state institutions, principles of governance are
still incipient within, such is the case of the UN: despite its allegedly real and
feasible good intentions, and recognition by the improvement of cooperative,
environmental and humanitarian action, it has not been able to build global
governance, once dependent on the willingness of its non-representative Security
Council. Exceptions could be the World Social Forum, as a forum of nongovernmental institutions and some social movements to think differently and
innovatively the role of state and civil society nowadays.
However, even considering the importance of global governance stated by
the current proposition, the article is focused on two basic issues: i. Local
governance and its legitimacy when facing society; ii. How the idea of governance
can work as conditioning elements of judicial decision-making processes and its
potential to produce a rupture in the process of domination in the juridical field, as
denounced by Bourdieu.
Thus, governance is mostly emphasized as a pattern or rule characterized
by networks that connect civil society and the state (Bevir et al. 2003). In this
sense Esteve (2009) focuses governance as a decentralized version of democratic
process based on qualified participation as well as interdependence among actors
as the main government’s tool.
1260
There are at least three aspects to be considered in order to better analyze
the governance and the increasing role of the judiciary over public policies: the
interplay among state, NGOs, social movements and vulnerable groups in defining
public interest; the depletion of positivist paradigm, especially important in civil law
countries; the rise of a constitutional theory that enlarges the judge’s role as the
interpreter of the law.
According to Santos (2005, p.13), governance “procura aliar a exigência de
participação e de inclusão – reivindicada pela perspectiva que encara a crise
social pelo lado da legitimidade – com exigência de autonomia e de
autoregulação, reivindicada pela perspectiva da governabilidade”2
So, how to proceed to become the judiciary - not moored to democratic
traditions, and scarcely transparent in its actions and procedures -, more
democratic and clear? Despite a discourse towards democracy and accountability,
the judiciary smoothly acts against any status changes.
Weber (1993) pointed out that the object of Law
“sustenta-se na
consciência do formalismo, que afirma a autonomia absoluta da forma jurídica em
relação ao mundo social, e do instrumentalismo, que concebe o direito como um
reflexo ou um utensílio ao serviço dos dominante”3. Kelsen (1999) warned of the
excessive and narcissist self-comprehension of the autonomous and closed
judicial system conception that works in an internal and conditioning logic of
concepts, dynamics and procedures. Even Luhmann’s conception of selfreference states the decreasingly possibilities of the state’s rupture, as aspires the
juridical pluralism and other propositions which claims a more conscious citizen's
power (Grun, 2006).
The main thesis is that governance can be a tool for democratization of the
judiciary and to enhance the process of rupture of the symbolic violence that
reproduces the power relations within the Bourdieu’s juridical field. Besides, public
2
3
[...]seeks to combine the requirement of participation and inclusion - claimed by the perspective
that sees the social crisis by the legitimacy side - with demand for autonomy and self-regulation
claimed by the prospect of governance.
lays on the awareness of formalism, which reinforces the absolute judicial autonomy of the social
world, and instrumentalism, which conceives law as a reflex or an apparatus used by dominant
actors”.
1261
hearing held by the judiciary can be very efficient mechanisms to ensure principles
of good governance within the judiciary. For this reasons it must be a determinant
element in the judicial decision-making process.
Thus, the central object to be considered is not law, not even justice, but
actually judiciary and its role on managing public policies, as revealed by the
phenomena of the judicialization of politics (Carbonnel, 2007)4.
There are many usages for the term “policy”, such as: field of activity;
expression of general purpose; specific proposals; decision concerned to
programs of government; theory or model (Hogwood and Gunn, 2012). Just as
there are many usages, there are elements and distinctions that have to be
considered in order to define public policy. Hogwood and Gunn analyze some
elements and summarize them in such terms:
“Any public policy is subjectively defined by any observer as being such
is usually perceived as comprising a series of patterns of related decision
to which many circumstances and personal, group, and organizational
influences have contributed. The policy-making process involves many
sub-processes and may extend over a considerable period of time. The
aims of purposes underlying a policy are usually identifiable at a relatively
early stage in the process but these may change over time and, in some
cases, may be defined only retrospectively. The outcomes of policies
require to be studied and, where appropriate, compared and contrasted
with the policy-makers’ intention. Accidental or deliberate inaction may
contribute to a policy outcome. The study of policy requires an
understanding of behavior, especially behavior involving interaction within
and among organizational memberships. For a policy to be regarded as a
“public policy” it must to some degree have been generated or at least
processed within the framework of governmental procedures, influences
and organizations” (2012, p. 23-24).
4
The theme has been seen in Tate and Vallinder’s (1995) discussions, to which judicialization has
two meanings: 1. The process by which courts and judges develop or conduct the elaboration of
public policies that had been previously defined by other governmental bureaus, specially the
legislative and executive branches; ii. The process by which non-judicial negotiations and decisionmaking forums are controlled by “quasi judicial” rules and procedures. To illustrate it, Barbosa and
Pamplona (2009) refer to the ADI 3510 (Direct action of unconstitutionality) judgment, in which STF
(Brazilian Supreme Court) recognized the constitutionality of the “bio safety” act, which allows the
research on embryonic stem cells. It was an act passed by the Parliament and taken to the
Supreme Court by groups of interests connected to some religious beliefs opposed to this kind of
research. Judicialization, in this sense, is a reflex of a constitutionalizing process due to rights
described in post war constitutions, covered by a moral reading of the Constitution itself and a
constitutional theory that supports it” (Barbosa and Pamplona, 2009). Following the same path,
Garapon (1999), shows that reinforcing the judiciary, when putting political policies into practice,
changes the conceptual model of the modern state power, traditionally concentrated on the
executive and on the legislative branches.
1262
Public policy can also be studied from different perspectives, including the
functionalist and instrumental. The former emphasizes what is public policy for, the
latter analyzes how does it is managed to achieve specific goals (Lascoumes and
Gales, 2007).
Maria Paula Bucci (1997) puts these two perspectives together defining
politics as
instrumentos de ação de governos – o government by policies que
5
desenvolve e aprimora a government by law (p. 90) .
and also,
Public policies as a função estatal de coordenar as ação públicas
(serviços públicos) e privadas para a realização de direitos dos cidadãos
6
- à saúde, à habitação, à previdência, à educação (p. 90)
Public policies hold a state character, whether it comes from legitimacy,
legality or planning. It deals with income distribution policies and, in some cases,
with state intervention in production factors aiming at the development of
citizenship. Then it means that political activities derived from official actions that
set, implement and ensure that public policies are followed (Dye, In. Heidemann
and Salm, 2009, p.101).
Decision about public policies used to be the concern of the legislative and
executive branches. However, the phenomenon of judicialization of politics has
also shifted this responsibility to the judiciary.
Indeed, defining and implementing public policies are cardinal tasks of the
state, but problems arising from its planning and execution have been increasingly
transferred to the judiciary. Although there are other economic, political and
cultural factors to be considered, the constitutionalization of rights, which implies
the growing irradiation of constitutional values to the judiciary, is one of the most
important factors to transfer issues concerning to public policies from the
legislative and executive branches to the judiciary.
The Brazilian Constitution, besides political rights and individual freedoms,
recognized a very large cast of economic and social rights, such as health,
education, housing, food, as well as some collective rights like healthy
5
6
instruments of government actions - the government by policies that develops and evolves the
government by law (p. 90).
Public policies as a state function of coordinating public actions (public service) and private for the
realization of the citizens' rights - health, housing, welfare, education (p. 90)
1263
environment and consumer guarantees, to its cast of fundamental rights, derived
by the major principle of human dignity.
Once social rights are constitutional rights, they are enforceable. So, since
1988, but specially in the last decade, social movements, non-profit organizations,
political institutions started looking for judicial assistance to compel executive and
legislative branches to take actions in order to turn those social rights and the
dignity of the human being principle more effectives.
Consequently, many social problems are being taken to the judiciary.
Debate and deliberation, which should be preferred in the political sphere, are now
shifting towards the judicial system. Judges, who are not elected, decide based on
the Constitution. But, because constitutional provisions are usually very
principalogical, it happens that the judiciary, in fact, has been called to decide
social problems based on social values and personal preferences without having
the legitimacy to act like that.
Sometimes they face individual suits, but there is a growing number of class
actions that affect public policies. So, issues about health, food, education, among
others, which were traditionally decided by the public sphere (specially legislative
and executive branches), are now being transferred to courts.
Gradually, in order to solve conflicts involving social rights and public
policies, the judiciary has been assuming a political protagonist place that was not
natural, especially in civil law countries. This situation implies the redefinition of the
republican power’s theory. Bit by bit the judiciary abandons its role as a supporting
actor to become the star on the stage.
What are the effects of this behavior over the governance is an important
problem. Judicial decisions usually do not have to take into account budgets
restraints, so its tendency is to provide social rights in individual claims aiming
medical supply and treatment, vacancies in public schools, etc. There is no clear
majority position of the judicial branch when taking decisions involving social rights
in class actions, but some of them affect local public policies, such as municipal
health system and education’s budget.
The legitimacy of non-elected judges deciding according to a principalogical
constitution, and judge’s power to manage public policies that cannot be
1264
scrutinized or easily overruled without previous discussion by citizens and other
branches of government, is a growing concern.
So, the matter lays on answering to which extent it is possible to have
governance being built on the judiciary, as a way to resist to symbolic violence
structures, ultimately helping to widen decision making fields and recognizing the
new actors as relevant subjects in conceptualizing, constructing and taking part in
democracy (Greene, 2006).
2.2 The Bourdieu’s approach to analyze governance and its applications to
policy decision-making processes.
Complex societies such as the Brazilian one, is broadly opened to
judicialization of politics. The crisis of democratic representation in which
legislature and executive lay its legitimacy enlarges judicial power. Bourdieu’s
method7offers an important contribution to comprehend how law really functions in
society and what are the ways to make the judiciary more democratic.
Bourdieu gives an important contribution to the discussion of power - it goes
beyond reductionisms and strict categories, extending his analysis to structures
(systemic) and agents (subject). His treatment exceeds power acquisition,
perpetuation and configurations, bringing a strong criticism against scientific
production and domination models as a whole. To him, it is impossible to share
values and representations. According to Bourdieu, there are no concessions to
power, but, actually, strategies, gain and perpetuation of symbolic capitals in a
legitimacy chain (Bourdieu, 1994, 2000).
Bourdieu’s theory is based on some key concepts such as: orthodoxy
(representing the dominant social agents and symbolic capital holders), that is
moored in authority’s ideal and holds a large amount of symbolic violence;
heterodoxy (the dominated social agents), which holds little structured capital, and
7
It is considered, in the current article, the idea of method as an analytic tool, in the sense of
reference. It is verified that law, as a social science, might be one of the sectors less influenced by
method matters as analysis’ tool, once there is a small group standing for such proposition, but it is
just a flash, in order not to say throes, when trying to change such frame, but yet not enough;
probably because the core element dues to the conscious demand for a method, as an academic
juridical analysis’ element, seen in graduation courses that do not face it as a determinant factor
1265
consequently, gets closer to heresy and subversion; doxa, an universe of agent’s
assumptions and strategies developed by those who fight in the field; field, which
lays on social positions deriving from laws and proper rules, meaning objective
relation structures derived from invisible symbolic powers that come from the
complicity among those who put it into action and those who submit to it; habitus,
a set of reality categorization schemas which are embed by the most structured
and structuring distinct processes, all of them related to practices and behavior
regularities.
Thereby, according to Bourdieu,
O campo de discussão que a ortodoxia e a heterodoxia desenham,
através de suas lutas, se recorta sobre o fundo do campo da doxa,
conjunto de pressupostos que os antagonistas admitem como sendo
evidentes, aquém de qualquer discussão, porque constituem a condição
tácita da discussão: a censura que a ortodoxia exerce − e que a
heterodoxia denuncia – esconde uma censura ao mesmo tempo mais
radical e invisível porque constitutiva do próprio funcionamento do
campo, que se refere ao conjunto do que é admitido pelo simples fato de
pertencer ao campo, o conjunto do que é colocado fora da discussão
pelo fato de aceitar o que está em jogo na discussão, isto é, o consenso
sobre os objetos da dissensão, os interesses comuns que estão na base
dos conflitos de interesse, todo o não-discutido, o não-pensado,
8
tacitamente mantidos fora dos limites da luta (1994, p. 145 – 146).
Specific interactions among those elements define the symbolic violence,
one key concept that holds all Bourdieu’s thoughts structure, working as a
determining, structural and equalizing element, considering its subsistence to all
its other conceptions, even depending on them, but never the opposite.
Symbolic violence according to Bourdieu is
(…) violência suave, insensível, invisível a suas próprias vítimas, que se
exerce essencialmente pelas vias puramente simbólicas da comunicação
e do conhecimento, ou, mais precisamente do desconhecimento, do
9
reconhecimento ou, em última instância, do sentimento (1999, p. 8-9)
8
9
The field of discussion that orthodoxy and heterodoxy draw, through their struggles, it is cut on the
bottom of the field of doxa, a set of assumptions that antagonists admit as being obvious, short of
any discussion, because they constitute the tacit condition of the discussion : censorship that
orthodoxy exercises - and the heterodoxy denounces – hides a censorship at the same time more
radical and invisible because it is constitutive of its own functioning of the field, which refers to the
set of which is admitted by the mere fact of belonging to the field, the set that is placed outside of
the discussion because of accepting what is at stake in the discussion, that is, the consensus about
the objects of dissent, the common interests that underlie conflicts of interest, all non-discussed,
the non-thought, tacitly kept off the limits of the struggle
(…) mild violence, insensible, invisible to its own victims, that is exercised primarily through purely
symbolic ways of communication and knowledge, or, more precisely, the lack of knowledge,
recognition or, ultimately, of feeling.
1266
Its effectiveness does not depend on objective structure, which in the
juridical field would be easily detected on the coercion element, but also in
structured and structuring cognitive frames. Both, on the other hand, use symbols,
in order to follow their legitimizing duty of imposition and domination, ensuring
symbolic violence inside the field (Bourdieu, 2000).
It is pointed out that such domination process is effective if it is followed by
an ideological system, promoted by experts who fight for ideological production
monopoly’s legitimation, aiming to set a structured and structuring dominance
discourse (orthodoxy) in order to tame the dominated ones (Bourdieu, 2000). This
is not more than mooring habitus to standardize thinking10.
Symbolic violence operates in juridical field with great efficiency because it
legitimates its acts, by means of legality and rule of law’s principles taken as
justice standards. In contrast, the concept subtracts from social movements,
traditional communities - indigenous people, “quilombolas” (former slaves) and
social nets - the rights/duties to promote an active and participatory democracy, as
can be seen in the always-delicate land’s reform theme case.
Regarding juridical fields, Bourdieu heads his proposition categorizing
society, which connects categories to specific ideal types, such as Law. Is his
opinion:
A constituição do campo jurídico é um princípio de constituição da
realidade (isto é, verdadeiro em relação a todo o campo). Entrar no jogo,
conformar-se como o direito para resolver o conflito, é aceitar
tacitamente a adopção de um modo de expressão e de discussão que
implica a renúncia à violência física e às formas elementares da violência
simbólica, como a injúria. É também, e, sobretudo, reconhecer as
exigências específicas da construção jurídica do objecto: dado que os
factos jurídicos são produto da construção jurídica (e não o inverso).
11
(Bourdieu, 2000, p. 229-230) .
It is also important to keep in mind, due the previous concepts of field and
habitus, how the author explains its operation.
10
11
Any similarity with “unified jurisprudence” will be a mere coincidence.
The constitution of the legal field is a constitution of the principle of reality (that is, true for any
field). Enter the game, to settle for the right to solve the conflict, it is to tacitly agree to adopt a
mode of expression and discussion that involves the renunciation of physical violence and
elementary forms of symbolic violence, as the injury. It is also, and above all, to recognize the
specific requirements of the legal construction of the object: as the legal facts are the product of
juridical construction (and not the reverse) (BOURDIEU, 2000, p.229-230).
1267
A estrutura do campo é um estado da relação de força entre os agentes
ou das instituições envolvidas na luta ou, se se preferir, da distribuição
do capital específico que, acumulado no decorrer das lutas anteriores,
12
orienta as estratégias posteriores . (Bourdieu, 2003, p. 120).
O habitus, sistema de disposições adquiridas pela aprendizagem
implícita ou explícita, que funciona como um sistema de esquemas
geradores, é gerador de estratégias que podem estar, objectivamente
em conformidade com os interesses objectivos dos seus autores sem
13
terem sido expressamente concebidos para esse fim . (Bourdieu, 2003,
p. 125).
According to that, the field is an environment structured by positions where
dominant and dominated social agents fight to obtain and maintain specific
functions and where agent’s positions are set a priori; and habitus is the
individual’s place where they express their most diverse modes regarding
conditioned and oriented actions, to specific means.
The symbolic violence is developed by orthodoxy inside the field. However,
symbolic violence is an “instrumento de violência real que tem efeitos simbólicos
por intermédio da manifestação, da afirmação do grupo, da ruptura colectiva, com
a ordem comum que ela produz, etc”.14 (Bourdieu, 2003, p. 271).
It is clear that, whether orthodoxy, once playing the dominant role, holds a
self-referent symbolic capital, based on authority - law, jurisprudence, doctrine-,
heterodoxy as the dominated, holds little structured capital - organization,
mobilization (Bourdieu, 1994, 2000, 2003).
Thus, focusing on juridical field and considering governance as a process of
symbolic resistance, it is possible to state that symbolic assets’ production is
linked to the awareness of social actors' on how symbolic violence is processed,
rather than processes of resistance. It happens due to the fact that the Judiciary as a looming and eminent doxa’s representative - presents a structured and
structuring discourse, tending to perpetuate its primary assumptions.
12
The structure of the field is a state of the power relationship between the agents or the institutions
involved in the struggle or, if preferred, the distribution of the specific capital that accumulated
during the previous struggles, orients subsequent strategies (BOURDIEU, 2003, p.120).
13
The habitus, a system of dispositions acquired by implicit or explicit learning, which acts as a
system of generators schemes is generating strategies that can be objectively in accordance with
the objective interests of their authors without having been expressly designed for this purpose
(Bourdieu, 2003, p. 125).
14
instrument of real violence that has symbolic effects through the manifestation, of the group
assertion, the collective break with the common order it produces, etc.
1268
The domination’s process remains intact because in the field holds, in a
systemic way, the existence of a set of written corpus crowns rightful and fair
views of a social world (Bourdieu, 2000, p.212).
After all, disagreements between “authorized interpreters” are limited or
sidelined, and the coexistence of a competing juridical rules’ plurality is drastically
reduced. Just as it happens in religious, philosophical or literary texts, legal
literature implies divergent meanings. Nevertheless they got hidden in precedents,
doctrine and costumes, which constitute themselves as modes of symbolic
appropriation.
2.3 Governance as a conditioning element to the judicialpolicy-making
process
Almost 25 years of dictatorship silenced social movements that had some
strength in Brazil during the 1970s and 1980s. The constituent process that
resulted in the Brazilian constitution of 1988 had barely been able to mobilize
society toward its own rights achievement.
In recent years the situation has moved quickly and in 2011 it had a very
strong plea that will probably have a great influence in the presidential election in
Brazil that year. Politics and Law have complement roles in this path. While social
policies focused on social rights have been assigning more dignity to people, there
is also a constitutional theory that recognizes the enforceability of social rights
and, doing so, makes legitimate the pursuit to the Judiciary to guarantee them.
Besides social rights, the Brazilian constitution also established a large cast of
rights that, by their own nature, are collective, such as healthy environmental, food
safety, water and traditional knowledge.
All those rights’ implementation imposes challenges to government that
shall balance political interests, social demands and budget restraints. The best
ways to legitimate its choices is sharing decisions with the civil society, being
accountable with transparent decision-taking processes and being responsive
about social demands. Unfortunately none of the three is often seen in the day-byday politics.
1269
As a consequence interest groups, NGO’s and groups of citizens with the
same interests or necessities, are more and more looking for judicial assistance, to
put pressure and to make more effective social and collective rights guaranteed in
the Constitution.
Typically, contemporary constitutional theory identifies two systems of
judicial review. The North American, which is characterizes as a diffuse model
exercised through concrete cases, and the Germanic system, wherein control is
essentially abstract and concentrated. Brazil adopts what is called a mixed system
of judicial review, which combines the traditional concrete and diffuse system,
typical from the US, and the German abstract and concentrated control,
particularly to the Supreme Federal Court of Brazil. As a result, in their zeal to
protect the new Charter, the Brazilian magistrates, particularly the Supreme
Federal Court Justices, accumulate power similar to North American and German
judges without the typical restraints existing in both systems, such as stare decisis
and concentrated jurisdiction, respectively (BARBOSA, 2006). This mixed system
attaches to the Ministers a huge power to interpret the constitution and decide
whether law and actions are consistent with it or not.
Supreme Court Justices are supposed to analyze and decide all questions
according to the Constitution, but once it is a very principalogical and “opened”
Chart, any decision can virtually be extracted by the document. Thus the decision
is always, in some degree, a political decision, even being a constitutional one.
In fact, some of the most important political decisions involving fundamental
rights has been made by the Supreme Court in the last few years, as showed
below:
1.
Pregnancy of anencephalic fetuses –– On April 2012 Brazil’s
Supreme Court (STF) ruled that abortions of anencephalic fetuses could not be
penalized. Although the Constitution protects life as well as potential life, justices
have understood that in the case of anencephalic fetuses even the potential life
does not exist. On the other hand, they considered that the dignity of the human
being (in case, the potential mother’s) would be hurt and should also be protected
under the Constitution.
The decision concluded a strong battle between pro-
1270
choice and pro-life groups, both very strong represented in the public hearing held
by STF in April 2007.
2. Stem cell research – On March 2008, the STF decided that the law that
allowed stem cell research was constitutional. A public hearing where a hard
dispute was fought among scientists, scholars and representatives form different
religions concerning to ethical and protection of life problems preceded this
important decision.
3. Same-sex union – Although the Constitution states that marriage is
between man and woman, it also defines sex and gender discrimination as a
crime. The decision recognizing the union to some civil effects was taken on June
2011, after great pressure from pro-GLBT and homophobic groups, as well as
media and churches.
4. Clean record law (Lei Ficha Limpa) – It was a people’s initiative law,
which is still rare in Brazil. The judicial case addresses the balancing of the
constitutional right of presumption of innocence until proven guilty, versus the
need to sanction a politician who has potentially committed a criminal offense.
Politicians decided to take the case to the Supreme Court because the law
established that any politician convicted by a judicial or an administrative court
would be disqualified as a potential candidate for political office for any level of
government for a period of eight consecutive years. The law applies to candidates
even if a conviction is pending a decision by a higher court and politicians argued
that, according to the Constitution a person is considered innocent until the final
judgment. STF ruled that a person who has been convicted by a judicial authority
once is already guilty, although he has the right to appeal.
All these decisions were based on the interpretation of the Constitution, but
opposite understanding could also have been expressed, that emphasizes the
strong political role of the decisions.
Besides these cases, the Supreme Court analyses everyday many issues
arising from the conflict of interest based on two or more different constitutional
principles, such as private property and social function of property, development
and healthy environment, universal health system and special treatment or
medicine supplier for patients, public education and vacancies in public schools,
1271
housing and poor condition of lodge, and so on. These are all questions involving
social and/or economical rights in collective or individual dimensions that have
been more and more decided by the judiciary.
In all those issues, the Supreme Court was called to analyze and decide
political questions. Unlike the US, the Brazilian judicial review does not allow the
Supreme Court to decline to adjudicate evoking the doctrine of political questions.
This is one element that favors the process of judicialization of politics.
Once the Supreme Court is compelled to take political decisions, it arises
the question of legitimacy. Where does the justices’ legitimacy come from?
The Supreme Court justices are not elected and, different form lower level
judges, who assume the position after being approved in high difficult tests that
take about two years, their appointments are overall a Presidency’s choice. The
Senate must also approve the nomination, but this is usually just a formal
procedure in Brazil. Civil society usually does not participate on the debate. Once
they are appointed, they have lifetime tenure until mandatory retirement at 70
years old. One one side, this is a guarantee of judicial independence, but it is also
an easy path to the abuse of power.
The increasingly political role of the judiciary contrasts with the lack of
consult and participation by the civil society over its decisions, over the legitimacy
of the decision-making process and about the personal interpretation that Justices
make of the Constitution.
Civil law countries, especially those under the presidential system, still have
their government’s structure strongly based on the Montesquieu’s theory regarding
separation of power. Although there should always have always had cooperation,
“political engineering” regarding to establish effective mechanisms of checks and
balances among the legislative, executive and judiciary branches envision
permanent challenges. As much as limits of cooperation and control are fuzzy, so
are their fields of action. This is more evident in the context of judicialization of
politics in which the judiciary takes a growing political role.
Representative democracy on contemporary and complex societies still has
a leading role in defining, controlling and legitimating political decisions. Although
citizens and civil society claim better ways to participate of political decisions,
1272
mainly representatives still play this role. They are elected and could easily be
substituted when acting in opposition to the interest of their voters.
Different from the legislative and executive branches, the nature of the
legitimation of decision-making process by Brazilian judiciary has other roots. It
used to be strongly based on the technical knowledge of judges as well as on
impartiality regarding to parts involved in a lawsuit. Nowadays, it is more and more
based on the legitimation of decision-making process.
In this context, it becomes increasingly important to criticize the process of
legitimation, which occurs within the juridical field where, through legal reasoning
and juridical tools, it’s usually reproduced the power's structure and kept the status
quo, using just the symbolic violence. Because it is an invisible and smooth
process, it is more easily acceptable and reproduced, in a vital cycle that
guarantees the authority of the judiciary. It helps to generate, regulate and
perpetuate the various practices that constitute social life and, especially, “juridical
life”.
However, legal reasoning and symbolic violence are not enough to support
and justify “political questions”, such as those related, even when they got hidden
in constitutional and legal provisions. Once the Supreme Court recognizes that
those claims reach different and somehow conflictive rights, both established and
protected by constitutional principle provisions, the institution decided to open
debates to the civil society trough public hearings.
Public hearings are mechanism embraced by Law 8.068/99 to facilitate
discussion before the Supreme Federal Court in exercising concentrated control
over constitutionality. Through public hearings, groups defending opposite
interests, public institutions and citizens can apply to be heard by the Court and
expose their pros or cons arguments over rights, duties and interests that are at
stake in the claims.
Between 2007 and 2014 the Supreme Federal Court in Brazil held thirteen
public hearings (STF, 2013), mostly of them concerned with fundamental rights or
involving demands that should be debated in the political sphere. Debates about
interruption of pregnancy in case of anencephalic fetuses, stem-cell research,
penalties for drinking and driving, prison regimes, electoral public financing,
1273
authorial rights, are among those, which are being discussed through public
hearings.
Besides public hearings, the Federal Supreme Court in a specific demand
can also allow the figure of the amicus curiae, which has the power to extend the
debate to society, and contribute to the balance between opponents defending
divergent interests.
The two initiatives, public hearing and amicus curiae can contribute to the
democratization of deliberative process. Public Hearing and amicus curiae are
important in at least three aspects: i. Providing information and expert knowledge
to inform judicial decisions; ii. Exposing the society to the complexity of such
situations and informing it on the goods and rights affected to facilitate reflection
on the issues raised; iii. Enabling transparent debate with representation and
participation by groups with diverging interests to discourage “officious” action that
typically manage such interests through the Brazilian legislature and executive
branch. Measures to broaden such processes and render them more
representative may effectively aid in legitimizing the judiciary.
Opposed opinions and contrasting points of view can loudly be heard in
public hearings, and equity is more probable achieved with the amicus curiae in a
process. The parts can better express their concerns and what they think are the
consequences of pros and cons in debate.
Eventually, media play also an important role in the debates, as a kind of
“mirror” of society. Once adjudication of cases involving “political questions” is
mostly political, even when supported by legal arguments, bringing society to the
court is a positive step to legitimize juridical decisions.
Making decisions is one of the most important actions to inform the judicial
good governance, so mechanisms that enlarge democratic participation to inform
the decision-making process are very welcome.
Thus, the democratic governance core, as considered by Almeida, lays on
decentralization, as well as on the civil society’s participation and cooperation to
government’s actions (Esteve, 2009). Such concept is focused on the need and
materialization of environs legitimated by means of discursive validating processes
1274
which depend on the participation of individuals involved and affected by
democratic processes, including law (Habermas, 1989).
By means of public hearing and amicus curiae, and through the recognition
of a collective dimension of social rights involving large groups of people, interest
groups, NGO’s, vulnerable group’s associations, social movements, unions and
citizens, have better ways to express their concerns about political questions taken
to the judiciary.
As active members of society all these groups are somehow inserted in the
process that re(produces) its statu quo ante. However, these “new actors”
representing landless or homeless groups, consumers, taxpayers, elderly people
looking for health, children asking for education, have historically been kept apart
form the political debate over social problems. So they never performed a main or
active role within judicial field, as described by Bourdieu. Instead, they have been
acting through a watchful method to avoid some standard’s traps such as public
safety, certifications, indexes, or even the representative democracy, all of them
rationalized forms to justify and to (re)produce the exploitation process (Bourdieu,
2000, p. 212-214).
Doing so, they act as resistance movements facing the symbolic violence
produced in the juridical field, hopefully being able to assist the democratization of
the Judiciary by the good governance.
3 CONSIDERATIONS
Governance arises in the context of economic neoliberal proposal for “less
state”, but distances itself from the economic background to the extent that social
and political scientists begin to discuss their potential to enhance the relationship
between government and other social organizations in questions involving public
interest and delivering public services.
The idea of "less government" implies by contrast "more" other institutions
from the public sector, private and third sector, to analyze "social issues", make
decisions and deliver public services. Governance then refers to democracy and
public policy.
1275
Good governance, indeed, although has emerged as a way of managing
public affairs, became linked to the dialogue through networks, the participation of
State and No-state actors in decisions involving public interests and increasing
accountability and responsiveness of the decisions taken.
Public policies usually concerned to the political sphere, but the
constitutionalization of social rights has gradually transferred matters relating to
the implementation of social rights to the judiciary, in the context of the
judicialization of politics.
Overcoming the democratic deficit and disrupt the process of domination
assigned to the judiciary, as well as explained by Bourdieu’s theory, it becomes
more important to the extent that the judiciary takes an unprecedented political
role.
In parallel, the Brazilian judiciary, compelled by its own model of judicial
review to decide "political issues", begins to open space for civil society
participation in decision-making process through public hearings and amicus
curiae.
These mechanisms bring together "new actors", such as NGO's, social
movements, interest groups, and judiciary. Once those are not “traditional actors”
in the judicial field, they can become more able to resist to the domination process
denounced by Bourdieu, leading to democratization of the judiciary.
Thus, governance through this "new actors" acting through public hearing,
amicus curiae and other mechanisms of direct expression to the judiciary, can
assist in the process of democratization of the judiciary as well as to legitimate its
decisions in the public sphere. So, it is mandatory that governance transcends the
regulating paradigm connected to neo-liberals and concentrates its actions not on
state’s overtaking, but in its own relations with civil society. Its virtue is its feelings
and ethos towards the public interest.
1276
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1280
REVOLUCIÓN Y REFORMA JUDICIAL EN VENEZUELA
Laura Louza Scognamiglio15
ABSTRACT: Se pretende determinar si las reformas que, a partir del régimen
político instaurado por el presidente de Venezuela, Hugo Chávez Frías (1999
hasta 2014), se hicieron en el poder judicial venezolano, lograron el impacto
esperado. Chávez prometía erradicar la corrupción, la inseguridad y la
desigualdad social, que en buena medida los venezolanos atribuían a la
ineficiencia del poder judicial, siendo en consecuencia ésta un área clave de su
gobierno y en particular, de su “revolución”. Aunque Chávez no es el Presidente
del país desde 2013, Maduro ha continuado con su política. Para lograr el objetivo
propuesto se hace un análisis documental (documentos jurídicos y no jurídicos) El
periodo de análisis abarca, especialmente, desde finales de 1998 hasta 2014,
aunque se hace referencia al periodo anterior de la democracia de partidos (19581998) como causa probable de lo ocurrido en Venezuela en lo sucesivo. El
estudio muestra que no se logró lo prometido: la situación en los ámbitos que se
pretendían mejorar ha empeorado y el poder judicial ya no cumple su rol:
Venezuela es un país cada vez más conflictivo, inseguro y corrupto. Pareciera
que si se emprende una reforma judicial, sin cumplir las reglas del Estado de
derecho, se mina la independencia judicial, y sin esta, peligra la democracia.
PALABRAS CLAVE: Poder judicial, revolución, reforma judicial, democracia.
1 INTRODUCCIÓN
En las democracias contemporáneas se concibe a la Justicia como uno de
los servicios públicos esenciales del Estado16, a tal punto que en la actualidad
está demostrado que “sin control judicial de los poderes públicos no hay Estado
15
Abogada, egresada de la Universidad Católica Andrés Bello de Caracas, Venezuela. Especialista
en Derecho Administrativo de la Universidad Panthéon Assas, Paris II. Magister en análisis
económico del derecho y políticas públicas del Instituto Ortega y Gasset de la Universidad
Complutense, Madrid. Directora de Acceso a la justicia. Autora de publicaciones sobre Estado de
derecho y justicia. Profesora de sociología jurídica de la UCV. Ex gerente entre 1996 y 2004 de los
proyectos de reforma judicial en Venezuela, financiados por el Banco Mundial.
16
LOUZA, Laura, (2007), La sociedad civil y el ciudadano en Venezuela frente al sistema de justicia
a partir de la nueva Constitución, Revista “Derecho y Democracia”, Cuadernos Unimetanos N° 11
de la Universidad Metropolitana, Caracas, p. 27.
1281
de derecho”17 y sin Estado de derecho no hay libertad ni democracia18. En efecto,
en el Estado de Derecho o en el Estado Constitucional19, -como se le prefiere
llamar en la doctrina continental europea, así como en los países herederos de
esta como es el caso de Venezuela- el Derecho se transforma en el instrumento
esencial para limitar el poder del Estado y garantizar la libertad del ciudadano
frente al ejercicio del poder, y para que ello ocurra, es necesario que el juez sea
independiente política y económicamente, así como imparcial20.
Por ello, es que los Principios básicos relativos a la independencia de la
judicatura de las Naciones Unidas, establecen, entre otras cosas, que: “1. [...]
Todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la
independencia de la judicatura. [...].
A la importancia de la Justicia en el ámbito de los derechos humanos y de la
democracia, la evidencia empírica muestra la relación entre, por una parte, la
transparencia, la independencia y la eficiencia del sistema judicial, y por la otra, la
riqueza social medida en Producto Interno Bruto (PIB) per cápita21. Venezuela es
un buen ejemplo de la existencia de esta interconexión, así como de su
importancia.
A pesar de ser un país desde 1958 con una de las democracias mejor
establecidas de América Latina, a partir del inicio de la década de 1990, el
sistema político se hizo inestable y su economía, ya desde la década de los
ochenta, recesiva. Buena parte de la crisis se debió a la generalizada percepción
de corrupción y derroche que los venezolanos tenían de sus gobernantes. El
sector público era relacionado con corrupción, manejo clientelar e ineficiencia. El
Poder Judicial fue considerado como responsable en buena medida por ser
17
COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Democracia y Derechos Humanos
en Venezuela, 30 de diciembre de 2009, p. 294
18
“Un poder judicial independiente es sólo característico de un régimen democrático” (GUARNIERI
y PEDERZOLI, (1999), Los jueces y la política. Poder judicial y democracia, Ediciones Grupo
Santillana S.A, Madrid, p. 29).
19
“Generalmente, la expresión estado de derecho es equivalente a la del rule of law del ámbito
anglosajón y la de estado constitucional es la de la doctrina continental europea”, MORLES
HERNÁNDEZ, Alfredo, (2014), La situación del estado de derecho en el país, publicado en la obra
colectiva: “Títulos Valores, contratos mercantiles”, V Jornadas Anibal Dominici, FUNEDA; p. 34.
20
FERRAJOLI, Luigi, (2006), Derechos y garantías. La ley del más débil. Editorial Trotta, Madrid, p.
27.
21
DE LEÓN, Ignacio, 2008, La propiedad privada como causa del progreso, editado por CEDICE
Libertad, Caracas, pp. 32 y 33.
1282
incapaz de impartir justicia y estar altamente orientado por el Ejecutivo o por el
poder económico22. En este sentido, Venezuela aparecía en los informes del
Banco Mundial como el penúltimo país en vías de desarrollo en cuanto a la
credibilidad de su Poder Judicial23. Lo que estaba ocurriendo para ese momento
en Venezuela, Cabrujas lo describió así:
“El país se atascó… El país está saturado de vicios que provienen del
estado. Probablemente lo que sucede es que es muy difícil en Venezuela
percibir la noción de estado. En Venezuela… El gobierno es el primer
24
agresor del estado" .
En 1985, la democracia de partidos, que era el régimen político imperante
desde 195825, consciente de sus errores y de la poca sostenibilidad de su régimen
democrático, creó la Comisión Para la Reforma del Estado (COPRE), con la
finalidad de recuperar la institucionalidad perdida, fortalecer el Estado de derecho
y poder mantener la democracia en Venezuela.
No obstante estos esfuerzos, la precaria institucionalidad, la importante
debilidad del Estado de derecho y sobre todo, la enorme desigualdad social,
impulsada en buena medida por el régimen político existente, junto con una
economía que empezó a hacerse recesiva, condujeron a un enorme descontento
de la población que vivía en zonas populares.
Para inicios del siglo XXI, se estimaba que el 48 por ciento de la población
venezolana vivía en pobreza, y una parte importante de ese porcentaje en
pobreza extrema, es decir, sin dinero suficiente para cubrir la cesta básica
alimentaria26. El desempleo alcanzaba al 17 por ciento y el empleo en el sector
informal, el 51.2 por ciento27.
22
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO, 1998, Justicia y
Gobernabilidad, Venezuela: una reforma judicial en marcha, Editorial Nueva Sociedad, Caracas
23
CHAVERO, Rafael, La justicia revolucionaria. Una década de reestructuración (o involución)
judicial en Venezuela, 2011, publicado por la Editorial Aequitas C.A., Caracas, p. 42.
24
Citado por Carlos Blanco en su obra “Un programa de cambio. Economía para ciudadanos” (ver:
http://www.entorno-empresarial.com/archivo/articulo/4982/las-dimensiones-del-estadovenezolano).
25
“El periodo 1958-1998 es generalmente considerado como una democracia en la cual los partidos
políticos tenían un papel muy importante…. También se estima que los partidos políticos tenían
una injerencia en la sociedad mayor que en otros sistemas democráticos y que la participación
ciudadana y el funcionamiento institucional era relativamente débil” (PEREZ PERDOMO, Rogelio,
OBCIT, p. 169).
26
Hay discrepancias en los datos según los analistas. El dato del 48 por ciento de pobreza es del
Instituto Nacional de Estadísticas (htpp://www.sisov.mpd.gov.ve/indicadores/desarrollohumano y
desigualdad). El estudio sobre pobreza de la Universidad Católica Andrés Bello reporta cifras
1283
Según un informe gubernamental, el 61% de la población (unas 10.000.000
de personas para ese momento), vivía en asentamientos populares o “barrios”, y
de esa población, el 40% estaba ubicada en la Gran Caracas y el Estado
Vargas28. Estas zonas se caracterizaban por tener una vialidad del 5%, el 80% de
sus habitantes no pagaba luz y casi el 100% de los comercios eran ilegales29, y
no tenían casi acceso servicios adecuados de salud.
En estas zonas además se habían instalado medios de control social
informales y muchas veces violentos, que se financiaban con el narcotráfico y el
tráfico de armas, estando cautiva de esa situación la población que allí vivía.
Evidentemente las diferencias socio-económicas de esas ciudades
“informales” habían creado un gran resentimiento en sectores de escasos
recursos con el resto de la población y con los gobiernos de turno.
Por su parte, en los sectores de clase media y alta también existía un gran
descontento con el régimen político imperante por su notoria corrupción,
impunidad, pésimo nivel de prestación de servicios públicos y por la inseguridad
jurídica y personal imperantes.
Estos sentimientos confluyeron con un deseo común de la sociedad
venezolana de un gran cambio a nivel político e institucional, que obviamente las
reformas iniciadas en la década de los noventa no habían satisfecho, por no ser
suficientemente profundas.
Hugo Chávez Frías fue el candidato presidencial que capitalizó esas
frustraciones, al prometer una sociedad más igualitaria y justa, así como la
eliminación de las cúpulas de poder partidistas corruptas. Su gobierno proponía
una verdadera “revolución”30, y a finales de 1998, ganó las elecciones con el
mayores de pobreza, distinguiendo entre pobreza crítica (33 por ciento) y pobreza relativa (37 por
ciento).
27
Según DATANALISIS para octubre de 2002.
28
Citado por CLICHEVSKY, Nora, Pobreza y acceso al suelo urbano. Algunas políticas sobre los
procesos de regularización en Venezuela, Naciones Unidas CEPAL, diciembre de 2003, Santiago
de Chile, p. 52.
29
IDEM.
30
“Revolución”, según el Diccionario de la Real Academia es un “cambio rápido y profundo en
cualquier cosa” y también un “cambio violento en las instituciones políticas, económicas o sociales
de una nación”. Según veremos a lo largo de esta obra, ambas acepciones se corresponden a lo
ocurrido en Venezuela en el Poder Judicial a partir de la década de los noventa hasta la
actualidad”. LOUZA, Laura, (2011), La revolución judicial en Venezuela, FUNEDA, Caracas, p.12.
1284
segundo mayor porcentaje de voto popular en Venezuela de las últimas 4
décadas (56,20%).
Para comprender mejor el contexto en que se llevó a cabo la “revolución” y
la reforma judicial, es necesario hacer referencia primero a cómo se manejaba la
justicia antes de la “revolución”, es decir, en la época de la democracia de
partidos, entre 1958 y 1998. Sucesivamente, analizar qué sucedió desde la
victoria del nuevo régimen hasta la puesta en vigencia de la Constitución (19992000). Luego, hacer mención a lo establecido por la nueva constitución y
examinar cómo se fue ejecutando la “revolución” y la reforma judicial durante el
gobierno de Chávez (2000-2012). Finalmente, qué ocurrió con la revolución y la
reforma judicial cuando Chávez murió y Maduro fue electo como presidente de
Venezuela. En este punto, va a ser importante hacer un balance de la situación en
la actualidad y comparar el nivel corrupción, impunidad, Estado de derecho y
pobreza, en Venezuela en la actualidad respecto a cuándo comenzó la
“revolución” y la reforma judicial, para determinar si se lograron las mejoras
prometidas.
Debe alertarse que la “revolución” y la reforma judicial ocasionaron
importantes cambios en Venezuela en innumerables aspectos. Se hará referencia
en especial a la forma de aplicar el Derecho, de concebir el Estado de derecho, al
rol del poder judicial, al papel del Estado frente al ciudadano. Estos cambios han
tenido un impacto importante en los derechos de los venezolanos, la situación de
las empresas y de la propiedad privada, a la forma de hacer política, y muchos
otros aspectos que han ido afectando cada vez más la vida cotidiana de la
persona. Venezuela paulatinamente ha pasado de ser una democracia31 a ser una
democradura32, luego una “hibridocracia”33 y ahora, un Estado cívico militar34, con
31
De hecho de las mejor establecidas y duraderas en América Latina, entre 1958 y 1998. De 1998 a
2003, algunos expertos la calificaron de “semidemocracia” (SMITH, Peter H., 2009, La democracia
en América Latina, Universidad de Alcalá, Instituto de Estudios Latinoamericanos, Trad. Carmen
Martínez Gimeno, Marcial Pons, Madrid, Barcelona y Buenos Aires.
32
Según informe de la Internacional Socialista de 2010 (elaborado en Caracas del 20 al 23 de enero
de 2010), la democradura es un gobierno de origen democrático con un ejercicio real autoritario, p.
4.
33
CORRALES, Javier y PENFOLD, Michael, Un dragón en el trópico, Editorial Melvin, 2012,
Caracas.
1285
todo lo que esto implica. Lo que se persigue con este trabajo es sobre todo
analizar el impacto de la “revolución” en la judicatura, así como sus reformas, y
comparar en este ámbito el antes de la “revolución” y el después, para determinar
qué es clave en una reforma judicial y también, qué no debe hacerse.
En cuanto a fuentes y metodología, este trabajo retoma datos y análisis de
trabajos previos sobre el tema, y en especial, las siguientes obras: “La revolución
judicial en Venezuela” de mi autoría, publicado por FUNEDA en 2011 en Caracas;
“La justicia revolucionaria. Una década de reestructuración (o involución) judicial
en Venezuela”, de Rafael Chavero, publicado por la Editorial Aequitas C.A., en
Caracas, 2011; “Justicia e Injusticias en Venezuela. Estudios de historia social del
derecho”, de Rogelio Pérez Perdomo, publicado por la Academia Nacional de la
Historia en Caracas, 2011, y “El TSJ al servicio de la Revolución. La toma, los
números y los criterios del TSJ venezolano (2004-2013)”, de Antonio Canova et
alia, publicado por la Editorial Galipán en Caracas, 2014. También, se ha
consultado la obra de un reconocido jurista venezolano, Allan Brewer-Carías,
quien describe de manera muy clara lo que ha ocurrido en Venezuela con el poder
judicial y el Estado de derecho35.
Adicionalmente, se ha acudido a los informes de PROVEA, una organización
no gubernamental de derechos humanos, que especialmente en su informe anual
en la sección “derecho a la justicia” describe con mucho detalle lo que ocurre
cada año en Venezuela en este ámbito y hace un riguroso análisis de la
situación36. Asimismo, se han consultado artículos de prensa y documentos
oficiales.
2 LA JUSTICIA EN LA DEMOCRACIA DE PARTIDOS (1958 HASTA 1998)
Si analizamos la historia judicial desde 1958 hasta la entrada en vigencia
de la Constitución de 1999, existen diferentes fuentes que mencionan la falta de
34
CAMERO, Ysrrael, Entre el rojo y el verde olivo: Venezuela militarizada, publicado en:
http://deveniresysrrael.blogspot.com/2015/04/entre-el-rojo-y-el-verde-olivo.html, 14 de abril de
2015, Caracas.
35
Por cierto perseguido por el gobierno venezolano, vive en el exterior y su voluminosa obra se
puede consultar en: http://www.allanbrewercarias.com/
36
Ver: http://www.derechos.org.ve/informes-anuales/
1286
independencia judicial durante este periodo.
Desde 1958 hasta 1969, el Ministro de Justicia era el encargado de la
administración y gobierno del Poder Judicial y se ocupaba del nombramiento de
los jueces. En términos políticos, “el sistema judicial era marginal y relativamente
cómplice del régimen. No podía esperarse de él el control de la legalidad de los
actos de los poderes públicos o la garantía de los derechos individuales”37.
Cuando entró en vigencia la Constitución de 1961, fusionó la Corte Federal
y la Corte de Casación en un solo órgano: la Corte Suprema de Justicia. A ésta le
atribuyó importantes funciones de control de la constitucionalidad y legalidad de
los actos de los Poderes Públicos, así como de protección de los ciudadanos en
caso de violación de sus derechos constitucionales (artículos 206 y 215). Pero la
función de gobierno y administración de los tribunales de la República, se otorgó a
un órgano ajeno al Poder Judicial: el Consejo de la Judicatura (artículo 217). Su
creación respondió a la idea de liberar a los jueces de la interferencia del Poder
Ejecutivo y profesionalizar la judicatura. Sin embargo, el Consejo de la Judicatura
no empezó a funcionar inmediatamente con la entrada en vigencia de la
Constitución, sino en 1969.
Por su parte, la Corte Suprema de Justicia era la más alta instancia judicial
del país y era administrativamente diferente e independiente del Consejo de la
Judicatura y del resto de los tribunales.
Tampoco, estos cambios garantizaron la independencia judicial, ni dieron
lugar a un Poder Judicial particularmente fuerte. En los años ochenta, era pública
la repartición de los puestos entre los partidos políticos en el Consejo. Para ser
designado, sobrevivir como juez o ascender lo más importante era tener
relaciones en el Consejo. La dotación del tribunal también dependía de ello38.
La Corte Suprema de Justicia se percibía como un órgano débil e
ineficiente. Su desprestigio era tan importante, que, en diciembre de 1991, circuló
un documento público llamado “la Carta de los Notables” en que se solicitaba la
37
PÉREZ PERDOMO, Rogelio, 2007, Medio siglo de historia judicial en Venezuela (1952-2005),
Revista Derecho y Democracia, Cuadernos Unimetanos, Año II, N° 11, Universidad Metropolitana,
Caracas, p. 7.
38
PÉREZ PERDOMO, Rogelio, 2007, OBCIT, p. 10.
1287
renuncia de los magistrados39.
A pesar de ello, los jueces tenían bastante estabilidad. La mayor parte de
los titulares habían ingresado antes de 1980 y su titularidad fue reconocida por el
Consejo de la Judicatura cuando se regularon los concursos de oposición en
virtud de la Ley de Carrera Judicial. Los jueces superiores permanecían
aproximadamente 21 años como jueces; los de primera instancia, 16 y los jueces
que hoy se llaman de municipio, un poco más de 13 años40.
En cuanto a los magistrados en esa época, un focus group que realizó la
ONG Acceso a la justicia41 en la sede la Universidad Católica Andrés Bello en
octubre de 2010 con abogados y ex magistrados reconocidos por su honestidad y
brillante carrera profesional, se explicó:
“Antes de la década de los noventa había políticos magistrados, había
magistrados que no eran políticos pero postulados por algún político y
había magistrados que eran independientes. Pero no hay que
generalizar, porque todos estaban preparados y había políticos
magistrados que se comportaban con independencia y había
magistrados
independientes
que
no
demostraban
ninguna
independencia. Hay que analizar persona por persona.
Los políticos magistrados actuaban como juristas, pero probablemente,
dentro del marco del Derecho buscaban una salida política y lo que
estaba claro es que nunca eludían el Derecho”.
También aclararon que, cuando comenzó el decaimiento de los partidos
políticos, “la elección de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia tuvo
que ver más con la búsqueda de poder y se eligió a personas más políticas que
juristas, con menos conocimientos que las de antes, pero que, aún en ese
período, había jueces que decían que no aceptaban presiones e incluso lo
demostraban”.
Frente a esas explicaciones, surgió la pregunta sobre cuándo comenzó el
deterioro del Consejo de la Judicatura y los participantes señalaron que ocurrió
39
PÉREZ PERDOMO, Rogelio, 2007, OBCIT, p. 14.
IESA: Estudio diagnóstico de necesidades educativas del Poder Judicial y proyecto académico
para la Escuela de la Judicatura. Presentado al Consejo de la Judicatura en julio de 1996.
Coordinado por Rogelio Pérez Perdomo, p. 49.
41
Asociación civil sin fines de lucro y fines académicos, presidida por Laura Louza, que da
información sobre el sistema de justicia venezolano y su Estado de derecho
(http://accesoalajusticia.org), auspiciada por la Universidad Metropolitana y la Academia de
Ciencias Sociales y Políticas. Acceso a la justicia es parte de la biblioteca de la Academia:
http://www.acienpol.org.ve y de la Universidad Metropolitana:
40
1288
cuando se introdujo lo político y las llamadas tribus judiciales que se constituyeron
a través de lo político, en los siguientes términos:
“La tribu operaba de esta manera: unos bufetes que dominaban jueces
intervenían para asegurar el voto a favor de sus casos. Y trataban de
postular como magistrados del Consejo de la Judicatura a abogados de
un bufete que controlaba un área completa del poder judicial. Y entonces
un bufete político manejaba el nombramiento de los jueces superiores,
de instancia, fiscales, inspectores de tribunales, etc.”.
Ante la duda de si se trataba de un asunto más económico que político, se
opinó que el asunto era económico, pero también político, tanto a nivel nacional,
como regional, porque tenía que ver con poseer influencia política y con la
aspiración a cargos políticos y a cargos en el sistema de administración de
justicia.
Pérez Perdomo citado por Chavero (2011)42 describe de manera clara lo
que ocurrió en ese periodo de la siguiente manera:
“El hecho es que tanto la Corte Suprema de Justicia como el Consejo de
la Judicatura y el Poder Judicial en su conjunto son vistos como
apéndices de los partidos principales y dentro de ellas, de las redes
informales que lo penetran y que el público denomina tribus. Por
supuesto, no todos los jueces pertenecen a tribus ni son fieles a grupos
políticos, pero lo escándalos de la prensa son lo suficientemente
numerosos para que la imagen general del Poder Judicial sea negativa.
La partidización del Consejo de la Judicatura y de la Corte Suprema, por
el contrario, son innegables. Mientras que en los partidos y entre los
partidos predominaban relaciones de cooperación sobre las de conflicto,
la situación dentro de la administración de justicia fue tolerada, pues en
el fondo las soluciones se negociaban, como en el Parlamento, si es que
el conflicto se traducía en uno judicial. En cambio, cuando el conflicto
político se hizo más agudo y hubo más necesidad de verdaderas
adjudicaciones judiciales, la penosa situación de la administración de
justicia se hizo evidente. El descaecimiento de las funciones fomentistas
del Estado hace también más agudo el conflicto entre particulares,
especialmente entre empresas, y la necesidad de una verdadera
administración de justicia se ha hecho patente (ej., Naim y Piñango,
1989)” (p. 41).
Con este panorama, es evidente que ya para la década de los noventa, el
Poder Judicial se percibía como un ente plagado de corrupción, con jueces
incompetentes, muy poco eficiente e inaccesible para la mayoría de la población.
Se consideraba igualmente que el sistema judicial no garantizaba los derechos
humanos de los ciudadanos, y el Consejo de la Judicatura era un elefante blanco,
es decir, un órgano altamente burocratizado y poco funcional, donde lo que
42
Se trata del trabajo de Rogelio Pérez Perdomo, titulado: Crisis política y sistema judicial en
Venezuela, publicado en Revista del Centro de Estudios Constitucionales, septiembre-diciembre
de 1993, Caracas.
1289
predominaba era el clientelismo, familismo y amiguismo como criterios de
asignación de recursos a los jueces, así como de nombramiento y ascenso.
Esto condujo a que se adoptaran un conjunto de medidas e iniciativas en el
ámbito judicial de tipo normativo y funcional.
En cuanto a las reformas normativas, la década de 1990 fue especialmente
fértil en estos cambios que, en orden cronológico, fueron: la Ley Orgánica de la
Justicia de Paz (1994), el Código Orgánico Procesal Penal (COPP, 1998), la Ley
Orgánica del Poder Judicial (1998), la Ley Orgánica del Consejo de la Judicatura
(1999), la Ley Orgánica de Protección del Niño y del Adolescente (1998), La Ley
de Carrera Judicial (1998)43.
En el aspecto funcional, tuvo un gran impacto la ejecución de dos
convenios con el Banco Mundial para la modernización del Poder Judicial. El
primero fue el N° 3514-VE, firmado en diciembre de 1993. Su monto total fue de
60 millones de dólares de los Estados Unidos, de los cuales el Banco Mundial
aportaría como préstamo la mitad. El ente ejecutor fue el Consejo de la
Judicatura. En agosto de 2000, el ente ejecutor pasó a ser la Dirección Ejecutiva
de la Magistratura.
Durante el periodo en que el Consejo de la Judicatura se encargó de este
proyecto, no se percibió un cambio real de la judicatura. La opinión general era
que el Consejo había invertido como siempre sus recursos en sí mismo y no en
los tribunales. De hecho, los resultados del convenio hasta ese momento eran la
adquisición y remodelación de una sede para el Consejo de la Judicatura en una
de las mejoras zonas de oficinas de Caracas y la construcción de sedes para los
tribunales penales sin la infraestructura tecnológica necesaria para la puesta en
marcha de los procesos previstos en el nuevo Código Orgánico Procesal Penal.
El otro convenio fue el N° 4270-VE, suscrito en diciembre de 1997, por un
total de 7.300.000 dólares de los cuales el Banco Mundial aportó 4.700.000 con
43
Se indican los años en que se publicaron estas leyes, en su mayoría entraron en vigencia el año
siguiente a su publicación en Gaceta Oficial. Una excepción es el Código Orgánico Procesal Penal
(1998), que entró plenamente en vigencia en julio de 1999 y fue substancialmente modificado en
2001.
1290
resultados muy exitosos44, ya que dio lugar a la automatización de los procesos
judiciales del máximo tribunal, aparentemente mayor eficiencia en la gestión
judicial45 y la publicación en Internet de sus sentencias y casos46.
El resultado de las acciones del Consejo y de la Corte (las del primero,
poco efectivas y las de la segunda, exitosas), llevó paulatinamente a la conclusión
de que la causa fundamental del fracaso institucional del Poder Judicial se debía
a la estructura y organización de la administración y gobierno judicial, porque un
ente ajeno al Poder Judicial como era el Consejo de la Judicatura no podía tener
la capacidad ni el liderazgo necesario para resolver sus problemas47. Así, lo
expresó la Comisión Andina de Juristas en el informe sobre Venezuela de 1997:
“La crisis judicial se manifiesta en expresiones de desaprobación
ciudadana y cuestionamiento institucional, por la disfuncionalidad en
su estructura y en la prestación de servicios. Una encuesta aplicada
en 1996 reveló que el 87% de los venezolanos considera que los
tribunales no los protegen frente a violaciones de sus derechos y sólo el
48
1 % consideró que existen jueces honrados” (Resaltado nuestro) .
Se empezó a manejar la hipótesis, fundamentada en algunas leyes que
otorgaban competencias de gobierno y administración a la Corte Suprema de
Justicia, que ésta se ocupara de la coordinación de la política judicial nacional y
ejerciera un mayor control sobre el Consejo.
Esto dio origen a un cambio institucional: la reforma de la Ley Orgánica del
Poder Judicial49 y de la Ley Orgánica del Consejo de la Judicatura50, donde se
44
Ver: PÉREZ PERDOMO, Rogelio, Reforma judicial, estado de derecho y revolución en
Venezuela, (2003) en Luis Pásara (ed.), En busca de una justicia distinta. Experiencias de reforma
en América Latina, Consorcio Justicia Viva, Lima, p. 361. PONCE, Carlos, 2007, Justicia de paz
en Venezuela: Buenas prácticas y lecciones aprendidas con la aplicación de la justicia de paz,
publicado en la obra colectiva “Propuesta de justicia de paz para el Ecuador”, Projusticia, Quito, p.
150.http://www.pogar.org/publications/judiciary/wmalik/ejustice.pdf, march 15-17,
2002.
45
No se han hecho estudios serios sobre ello; se deduce la mayor eficiencia de las cifras que
publica el Tribunal Supremo de Justicia en su informe anual.
46
Ver la página web del Tribunal Supremo de Justicia: www.tsj.gov.ve. De hecho, según el Centro
de Estudios Judiciales de las Americas (CEJA), el poder judicial venezolano tiene un alto índice de
accesibilidad a la información judicial en internet, en que se le da un puntaje de 63,40 que la ubica
en un nivel medio, y en el puesto 14 de 34 países (ver: Informe de 2012, disponible en:
http://www.cejamericas.org/Documentos/librosvirtuales/InformeIAcc8vaversion/index.html, p. 102).
47
Ver por ejemplo el Informe del seminario sobre la Administración de Justicia, realizado por el
International Bar Association/Human Rigth Institute en 1999. .
48
Disponible en: http://www.cajpe.org.pe/RIJ/bases/reforma/VEN.htm.
49
Publicada en Gaceta Oficial Extraordinario Nº 5.262 de fecha 11 de septiembre de 1998
50
Publicada en Gaceta Oficial N° 36.534 de fecha 8 de septiembre de 1998.
1291
otorgaba a la Corte competencias para asumir un papel más importante en
materia de políticas judiciales. De acuerdo a la nueva legislación, el Consejo de la
Judicatura continuaba siendo el órgano de gobierno, dirección, administración y
vigilancia del Poder Judicial, pero la Corte Suprema de Justicia tenía una nueva
competencia para elaborar el presupuesto del Poder Judicial conjuntamente con
el Consejo de la Judicatura.
No obstante las importantes iniciativas antes descritas, se seguía
considerando que los jueces y, en particular, el Consejo eran la fuente del
problema de la administración de justicia y que las reformas llevadas a cabo en la
década de los noventa, respondían todavía a una visión parcial de la justicia, ya
que “no se pensaba en la justicia y en el Poder Judicial, como parte de un sistema
en que hay distintas partes mutuamente condicionadas, que deben regirse por un
principio común”51.
3 LA JUSTICIA DE LA ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE (1999-2000)
Lo primero que hizo el nuevo gobierno electo a finales de 1998 fue
proponer una nueva constitución. Así, los venezolanos fueron convocados a un
Referéndum Consultivo el 25 de abril de 1999.
Para dar inicio a tan ardua labor, se eligió una Asamblea Nacional
Constituyente, que dictó un decreto de reorganización del Poder Judicial
(publicado en Gaceta Oficial N° 36.772 de fecha 25 de agosto de 1999, reimpreso
el 8 de septiembre en Gaceta Oficial N° 36.782).
Dicho decreto declaró al Poder Judicial en emergencia y creó una Comisión
de Emergencia Judicial. Esta Comisión debía funcionar hasta la entrada en
vigencia de la nueva constitución y a ella quedaban subordinados el Consejo de la
Judicatura y el Inspector General de Tribunales.
Este decreto dio origen además a la Comisión Coordinadora de Evaluación
y Concursos para el Ingreso y Permanencia en el Poder Judicial para apoyar a la
Comisión de Emergencia Judicial en la organización de los concursos públicos
51
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO, 1998, OBCIT, p. 16.
1292
para la selección de los jueces. En efecto, en el decreto mencionado, se
suspendió la estabilidad de los jueces y se ordenó la depuración de la judicatura.
Como consecuencia de ello, durante los meses finales de 1999, fueron destituidos
casi 200 jueces. También, se destituyó a más de 50 funcionarios judiciales
(Rogelio Pérez Perdomo, 2003).
Aunque la intención era aparentemente buena, los jueces, durante este
periodo, sintieron que había un clima de persecución en su contra y muchos
solicitaron su jubilación o renunciaron.
La nueva constitución aún no había sido aprobada y la Constitución de
1961 garantizaba su estabilidad, pero ésta ya no se aplicaba, sino lo que
dictaminara la Asamblea Nacional Constituyente. Este proceso dio como
resultado que la judicatura venezolana prácticamente se renovara a partir de la
entrada en vigencia de la nueva constitución.
También, la Corte Suprema de Justicia se sintió amenazada por la creación
de la Comisión de Emergencia Judicial y la declaración del Poder Judicial en
emergencia. Esto dio lugar a un pronunciamiento sobre la validez de la medida de
la Asamblea Nacional Constituyente en una decisión de 8 magistrados a favor y 7
en contra, que ocasionó la renuncia de la Presidenta de la Corte Suprema de
Justicia. Aún así al haber votado a favor la mayoría de los magistrados, la Corte
Suprema de Justicia aceptó la legitimidad de la Asamblea Nacional Constituyente
y de la Comisión de Emergencia Judicial.
El 15 de diciembre de 1999 se aprobó la nueva Constitución, que fue
publicada por primera vez en la Gaceta Oficial N 36.860 del 30 de Diciembre de
1999, y luego, con algunos cambios, en fecha 24 de marzo de 2000 en la Gaceta
Oficial Extraordinario Nº 5.45352.
4 LA REVOLUCIÓN Y REFORMA JUDICIAL (2000-2012)
La nueva Constitución asignó al Tribunal Supremo de Justicia importantes
52
Esta versión no es idéntica a la anterior, que es la aprobada por referéndum. Esta práctica de
cambiar los textos aprobados con una nueva publicación por supuestos errores materiales se fue
haciendo muy común durante el régimen revolucionario.
1293
competencias, constituyéndolo en el órgano rector del Poder Judicial (artículo
267 de la Constitución) y eliminando al Consejo de la Judicatura. En varias
normas, resaltó la importancia de la justicia (artículos 2, 3, 26), de los
mecanismos alternativos de resolución de conflictos (artículo 258), de la justicia
de paz (178 numeral 7 y 258), de la simplicidad de los procesos judiciales (26 y
257), y sobre todo, de la independencia del Poder Judicial (artículos 26, 254, 255
y 256).
Se previó la creación de un órgano administrativo en la propia estructura
del Tribunal Supremo que lo apoyara en las nuevas tareas de gobierno y
administración del Poder Judicial: la Dirección Ejecutiva de la Magistratura
(Constitución, artículo 267).
A los magistrados del Tribunal Supremo se les dio un período de 12 años
de permanencia en el cargo sin reelección. Con este largo período sin reelección,
la constitución trataba de evitar que los magistrados fueran presionables y, a la
vez, evitaba los escollos de la designación vitalicia. Para la elección de los
magistrados se creó un sistema de participación ciudadana que pretendía lograr
la transparencia, siendo su remoción sólo posible por causas extremadamente
graves y previo cumplimiento de un procedimiento (artículos 263, 264 y 265).53
Para garantizar la autonomía de los jueces, la Constitución se refiere a la
carrera judicial, la estabilidad en los cargos y al sistema de concursos de
oposición para el ingreso a la carrera judicial (artículo 255). La innovación
respecto de la situación anterior fue la obligación de realizar los concursos para el
ingreso queda claramente establecida y tiene rango constitucional. La parte más
novedosa fue que “la ley garantizará la participación ciudadana en el
procedimiento de selección y designación de jueces o juezas” (artículo 255).
Se prohibió la asociación de jueces en la Constitución (artículo 256, último
aparte), lo que – a diferencia de las demás normas mencionadas- es negativo,
porque debilita su independencia institucional.
Se erigió al Tribunal Supremo de Justicia en el máximo y último intérprete
de la Constitución, y se determinó que las sentencias de su Sala Constitucional
53
LOUZA, Laura, 2001, El Tribunal Supremo de Justicia, Revista de Derecho N° 4 del Tribunal
Supremo de Justicia, Caracas, pp. 386.
1294
sobre el contenido y alcance de la Constitución serían vinculantes, incluso para
las otras Salas, (artículo 335), con lo cual la nueva constitución cambió en parte
la tradición venezolana del civil law, según la cual el precedente no es vinculante.
Adicionalmente, la Constitución otorgó a la Sala Constitucional la potestad de
revisar sentencias definitivamente firmes de amparo constitucional y de control de
constitucionalidad (artículo 336 numeral 10).
A pesar del mandato constitucional de dictar distintas leyes en materia
judicial en el periodo de un año a partir de la entrada en vigencia de la
Constitución, entre 2000 y 2004, la Asamblea Nacional sólo dictó una ley relativa
al Poder Judicial. Esta fue llamada: la “Ley Especial para la Ratificación o
Designación de los Funcionarios y Funcionarias del Poder Ciudadano y
Magistrados y Magistradas del Tribunal Supremo de Justicia para su Primer
Período Constitucional”, publicada en fecha 14 de noviembre del año 2000, en
Gaceta Oficial N° 37.077.
De conformidad con esa ley, la Asamblea Nacional debía nombrar a los
magistrados por mayoría absoluta, con base en una lista del Comité de
Evaluación de Postulaciones, creado dentro de la misma Asamblea Nacional por
quince diputados, y no constituido por la sociedad civil, como indica la
Constitución (artículos 264 y 270).
La International Bar Association en su informe de marzo de 200354 señaló
que en este proceso, la Asamblea Nacional no sólo violó la Constitución al
establecer un procedimiento distinto al consagrado en la misma, sino que no en
todos los casos cumplió con los requisitos constitucionales relacionados con la
formación exigida para ser magistrado (artículo 263 de la Constitución).
Al no haber una ley que regulara al nuevo poder judicial, el Tribunal
Supremo de Justicia, en su función de rector del Poder Judicial, dictó la Normativa
sobre la Dirección, Gobierno y Administración del Poder Judicial55 (en lo sucesivo,
la Normativa), mediante la cual lo organizó y creó la Dirección Ejecutiva de la
Magistratura. A ésta, le asignó la administración del Poder Judicial y la ejecución
54
INTERNATIONAL BAR ASSOCIATION/HUMAN RIGTHS INSTITUTE, 2003, Informe sobre la
situación de la Administración de Justicia en Venezuela, Caracas, p. 22.
55
Publicada en Gaceta Oficial Nº 37.014 de fecha 15 de agosto de 2000.
1295
de su presupuesto. La dirección y administración del Tribunal Supremo de Justicia
se mantuvo separada, es decir, con la misma estructura organizativa que existía
en la antigua Corte Suprema de Justicia56.
Además, la Normativa creó un órgano del Tribunal Supremo de Justicia, la
Comisión Judicial, no previsto por la Constitución, integrada por seis magistrados,
uno por sala, con importantes funciones administrativas y de gobierno del Poder
Judicial57.
La máxima autoridad de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura estaba
constituida por un comité directivo de tres miembros, de libre nombramiento y
remoción por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia.
La Normativa declaró adscritos al Tribunal Supremo de Justicia también los
siguientes organismos: la Escuela Judicial, el Servicio de Defensa Pública, la
Inspectoría General de Tribunales y la Comisión de Funcionamiento y
Reestructuración. Ésta última se mantuvo en funcionamiento de forma temporal
con la importante función de ocuparse del régimen disciplinario de los jueces,
“hasta que la ley sobre la materia creara los tribunales disciplinarios”58.
Asimismo, continuó existiendo la Comisión Coordinadora de Evaluación y
Concursos para el Ingreso y Permanencia en el Poder Judicial, que había tenido
su origen en el Decreto de agosto de 199959, para apoyar al Tribunal Supremo de
Justicia a organizar los concursos de oposición para el ingreso y selección de los
jueces, ya que este puso en marcha un programa de concursos públicos para
jueces en noviembre de 2000. Fue el programa más ambicioso de este tipo que
había visto Venezuela. De hecho, aunque la Ley de Carrera Judicial60 lo
56
Integrada por la Junta Directiva del Tribunal Supremo de Justicia, y el apoyo de una dirección
administrativa del máximo tribunal, ubicada en su sede: la Gerencia General de Administración y
Servicios. Ver LOUZA, Laura, OBCIT, 2001, p. 396.
57
Debe aclararse que los magistrados de la Comisión Judicial conservaron también sus funciones
jurisdiccionales en sus respectivas salas.
58
Artículo 24 del Decreto mediante el cual se dicta el Régimen Transitorio del Poder Público y
artículo 267 de la Constitución. El Código de Ética del Juez venezolano o Jueza venezolanos no
entró en vigencia sino en 2009, fue publicado el 6 de agosto de 2009 en Gaceta Oficial Nº 39.236.
Hubo por ello un régimen transitorio con un órgano administrativo creado mientras se aprobara la
nueva constitución, que funcionó por 9 años. Durante ese periodo no hubo tribunales, ni una ley en
la materia, como indicaba la Constitución.
59
Artículo 26 del Decreto.
60
La ley vigente es del 11 de septiembre de 1998 (Gaceta Oficial Extraordinario Nº 5.262) pero la
1296
estableciera, nunca antes se habían hecho concursos de oposición para la
selección de los jueces.
Sin embargo, sólo se ofrecieron en el concurso 486 plazas para más de
1000 jueces, y aunque concursaron 3.180 abogados, únicamente 270 aprobaron
(Pérez Perdomo, 2007, p. 18). El escaso número de plazas ofrecidas durante los
años indicados tuvo que ver con que la Comisión de Evaluación y Concursos
nunca contó con los recursos necesarios para desarrollar cabalmente su función.
Para finales de 2003, sólo el 20 por ciento de los 1.732 jueces del país
gozaban de estabilidad en sus cargos, por ser titulares, al haber ingresado por
concurso público de oposición. El 80 por ciento restante estaba conformado por
jueces provisionales (52%), jueces temporales (26%) y por quienes ocupaban
otros cargos sin ninguna estabilidad (2%.)61.
El panorama empeoró cuando en marzo de 2003 se suspendió el programa
de concursos públicos. En efecto, a partir de ese momento se verificó el despido
de numerosos jueces sin procedimiento alguno.
En ese mismo año, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el
segundo máximo tribunal del país, fue cerrada y sus magistrados destituidos. Esto
ocurrió en octubre de 2003. Debe decirse que esta Corte había decidido ese año
y en el anterior, varios casos contra el gobierno y uno de los más notorios fue el
de los médicos cubanos, en el que la Corte decidió que no podían ejercer la
medicina en Venezuela sin una certificación del colegio venezolano de médicos,
lo que provocó que el Presidente de la República se refiriera a esos juristas como
“magistrados que no deben ser magistrados”62.
Un mes después, agentes de la Dirección de los Servicios de Inteligencia y
Prevención arrestaron al chofer de uno de los magistrados por entregar un
documento judicial (un expediente) a alguien fuera de la sede. Éste pasó treinta y
cinco días en la cárcel y luego fue puesto en libertad. Esto no fue suficiente,
primera ley en esta materia fue de 1980.
Los jueces provisionales son aquellos que antes de la intervención del Poder Judicial eran
titulares pero que aún debían realizar el concurso. Los temporales eran los nuevos ingresados sin
concurso o los que cubrían alguna vacante temporalmente (HUMAN RIGTHS WATCH, 2004,
Manipulando el Estado de Derecho: Independencia del Poder Judicial amenazada en Venezuela,
Vol. 16. No. 3 (B), Caracas., p. 11 y 12).
62
Esto lo dijo en el programa de radio y televisión Aló Presidente No. 161, 24 de agosto de 2003
61
1297
sucesivamente, un fiscal acompañado de agentes de la policía hizo un
allanamiento en la Corte. El Inspector General de Tribunales recomendó al
Tribunal Supremo de Justicia la destitución de los cinco magistrados, porque el
Tribunal Supremo de Justicia en una sentencia de mayo de 2003 había dicho que
la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo había incurrido en un “error
inexcusable” en una sentencia de 2002. Tras revisar los cargos y la defensa de
los magistrados, el máximo tribunal destituyó a cuatro de los magistrados y al
quinto le fue aprobada su jubilación.
Los magistrados afectados recurrieron contra las decisiones y para junio de
2004 no habían recibido respuesta, según palabras del Presidente del Tribunal
Supremo de Justicia, por no ser casos prioritarios. Este asunto no “prioritario” fue
llevado a la Corte Interamericana de Derechos Humanos por tres de los
magistrados suspendidos; las otras dos no sólo fueron reincorporadas en la
judicatura, sino además que fueron designadas magistradas del Tribunal Supremo
de Justicia y una fue presidenta de la Sala Político Administrativa y la otra de la
Sala Constitucional, siendo esta última una importante conocida por ser con el
tiempo una importante activista política del chavismo63.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos el 5 de agosto de 2008
condenó al Estado venezolano por la violación al debido proceso y ordenó la
inmediata restitución de los magistrados a sus cargos, así como el pago de los
salarios caídos. La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en
sentencia N° 1939 de fecha 18 de diciembre de 2008 declaró que esa sentencia
no iba a ser ejecutada64, porque violaba la soberanía nacional,
y que para
ejecutar lo establecido en decisiones internacionales era necesaria una sentencia
venezolana o una ley, con lo cual en la práctica quedaron anulados parcialmente
los artículos 23 y 31 de la Constitución, relativos al rango constitucional de los
63
Luis Estela Morales es quien dijo: "No podemos seguir pensando en una división de poderes
porque eso es un principio que debilita al Estado…el principio de colaboración entre poderes es
muy
sano…”
(Declaración
de
mayo
de
2009,
disponible
en:
http://www.eluniversal.com/2009/12/05/pol_art_morales:-la-divisio_1683109.shtml).
64
Sobre las implicaciones de esta sentencia y de otras del Tribunal Supremo de Justicia se
recomienda ver la obra de Carlos Ayala Corao, titulada “La inejecución de las sentencias
internacionales en la jurisprudencia constitucional de Venezuela (1999-2009), editada por la
Fundación Manuel García Pelayo, 2009, Caracas.
1298
tratados en derechos humanos y a la ejecución inmediata en Venezuela de las
decisiones internacionales sobre derechos humanos.
En 2004, entró en vigencia una nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo
de Justicia65, cuya mayor innovación fue ampliar el número de magistrados del
Tribunal Supremo de Justicia veinte a treinta y dos, así como facilitar el camino
para anular sus designaciones, al establecer causales que daban gran
discrecionalidad a la Asamblea Nacional.
Ya antes que esta ley entrara en vigencia, el proyecto era visto por
organismos internacionales como Human Rigths Watch como un verdadero
atentado a la democracia, porque en distintos países presidentes elegidos
democráticamente habían usado este mecanismo de aumentar sus magistrados
para debilitar la separación de poderes y el Estado de derecho y degradar sus
propias democracias, al permitirle nombrar nuevos magistrados partidarios del
gobierno y así tener mayoría en el Tribunal Supremo de Justicia. Fueron los casos
de Argentina con Menem y de Perú con Fujimori.
Por esta razón, en el año 2004 con ocasión de la entrada en vigencia de la
nueva Ley Orgánica del Tribunal, Human Rigths Watch presentó un informe al
gobierno en el que indicó lo siguiente:
“…con la nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia (LOTSJ),
la coalición gobernante podrá usar su escasa mayoría en la Asamblea
para obtener una mayoría abrumadora de magistraturas en el Tribunal
Supremo. … esta Ley le permitirá al gobierno y a su coalición en la
Asamblea Nacional copar y purgar el Tribunal Supremo. La toma política
del Tribunal Supremo agravará aún más la falta de independencia
judicial que ya han causado algunas medidas adoptadas por el propio
Tribunal” (p. 1).
La predicción del organismo internacional se cumplió. Casi inmediatamente
después de la entrada en vigencia de la nueva ley se destituyó a un magistrado,
usando los mecanismos de la ley; específicamente, el 15 de junio de 2004 el
Vicepresidente del Tribunal Supremo de Justicia, Franklin Arrieche, fue destituido
por la Asamblea Nacional con ocasión de la aprobación de un informe que
investigaba la crisis del Poder Judicial.
La situación de los jueces también empeoró. En el año 2005, se
destituyeron a más de doscientos jueces, lo que representaba más del 10% del
65
Publicada en Gaceta Oficial Nº 37.042 de fecha 19 de mayo de 2004.
1299
total de los jueces. En el año 2006, el magistrado que ejercía la función de
Director Ejecutivo de la Magistratura destituyó a 400 jueces66, lo que representaba
un quinto de los jueces para ese momento67.
A pesar de ello, el Tribunal Supremo de Justicia en un aparente esfuerzo
por dar estabilidad a los jueces, organizó la Escuela Nacional de la Magistratura y
un Programa Especial de Capacitación para la Regularización de la Titularidad68.
Con este programa, se prometió que se harían titulares a los jueces provisorios
con un curso de dos semanas, siempre que tuvieran más de tres meses en el
cargo.
Durante el periodo de 2000 a 2003, se llevó adelante un importante
proceso de modernización tecnológica de los tribunales.
Los resultados de las experiencias piloto en Barquisimeto y Barcelona
fueron alentadores. La reducción del personal de oficina fue del orden de las dos
terceras partes, lo que permitió el incremento del número de jueces y alguaciles.
La duración de los juicios disminuyó de un tercio, la congestión judicial
prácticamente desapareció. Un estudio de opinión mostró que el 62 por ciento de
las personas que usaron los tribunales consideraron excelentes sus servicios y el
22 por ciento los consideraron buenos; el resto, según el caso, los consideró
regular o deficiente69.
La evaluación fue tentativa y no se realizó con el rigor deseable, pero los
datos existentes confirmaron la percepción general de éxito de la experiencia. De
hecho, con financiamiento del Banco Mundial, se replicó el Juris 2000 en el año
2002 en cinco circuitos penales adicionales y una extensión de circuito, en las
ciudades de Mérida, Trujillo, Barinas, San Felipe, Acarigua y Ciudad Bolívar, así
66
Publicado en El Nacional, 23 de enero de 2006, p. A-2
PEREZ PERDOMO, Rogelio, OBCIT, p. 19.
68
Esto fue aprobado en las “Normas de Evaluación y Concurso de Oposición para el Ingreso y
Ascenso a la Carrera Judicial”, mediante el acuerdo de 6 de julio de 2006. Debe aclararse que
estas normas no derogan expresamente las “Normas de Evaluación y Concursos de Oposición
para Ingresos y Permanencia en el Poder Judicial” de la Comisión de Funcionamiento y
Reestructuración del año 2000.
69
Esta encuesta realizada entre 2002 y mediados de 2004 en 15 sedes judiciales, que
representaban para ese momento el 70% del total de los tribunales con Juris 2000, fue aplicada a
469 funcionarios judiciales (lo que representaba el 13% de los jueces y funcionarios judiciales del
total de sedes con Juris 2000) y a 960 usuarios externos.
67
1300
como en un circuito civil, el de Ciudad Bolívar70. La evaluación que se hizo en
mayo de 2003, en que se pretendió medir la duración de los juicios antes y
después de la implantación del Juris 200071, mostró un gran éxito en la reducción
del tiempo de los juicios.
Una evaluación adicional sobre los costos-beneficios del Juris 2000, que se
hizo en el año 2004, en que se compararon los juicios resueltos en cada instancia
antes de la implantación del Juris 2000, es decir, desde mediados de 2001 hasta
mediados de 2002, y después de su implantación, es decir, desde mediados de
2002 y 2003, corroboró que el impacto más importante fue en la reducción de la
duración de los casos, que representó en un promedio un 57 por ciento menos de
lo usual, es decir, una disminución de la duración del proceso de 145 días72. En
los juicios civiles llegó a ser de hasta un 68 por ciento (1ª Instancia), en los juicios
laborales hasta de un 61 por ciento y en los penales de hasta un 37 por ciento73.
Asimismo, al analizarse los costos y beneficios del Juris 2000 se demostró
un incremento de casos terminados en un 534,12% y un aumento de casos
procesados y resueltos en 4,34 veces, siendo para el año 2001 el costo unitario
70
Ver en la página de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura más información:
http://www.dem.gob.ve/modernizacion/index.do.
71
Se tomó una muestra al azar de 50 juicios terminados en primera instancia penal y en segunda
instancia penal anteriores al año 2001 en Barquisimeto y en Barcelona y una muestra de 50
expedientes a partir de 2002. El problema en materia penal en estos tribunales fue que como entró
en vigencia el Código Orgánico Procesal Penal en la misma fecha que se inició la implantación del
Juris 2000 es difícil determinar hasta qué punto la celeridad se debió sólo al Juris 2000. Pero los
resultados en otras ciudades donde sí se pudo establecer la diferencia y se tomó una muestra de
casos al azar a partir de la entrada en vigencia del Código hasta el 2001 y se comparó con juicios
cuya tramitación inició en el 2002 con la implantación del JURIS 2000 demuestra que en buena
medida la celeridad se debe al Juris 2000. Esta evaluación se hizo en los tribunales ubicados en
los Palacios de Justicia de Barquisimeto, Barcelona y Ciudad Bolívar y en las Sedes Alternas de
Acarigua, San Felipe, Barinas, Trujillo y Mérida.
72
Esta evaluación, como ya se dijo, se hizo en los tribunales ubicados en los Palacios de Justicia de
Barquisimeto, Barcelona y Ciudad Bolívar y en las Sedes Alternas de Acarigua, San Felipe,
Barinas, Trujillo y Mérida, donde se tomó una muestra de 50 juicios por órgano jurisdiccional por
instancia y materia y se compararon los casos antes de la implantación del JURIS 200, es decir,
iniciados y terminados antes de 2001, y con 50 juicios en los mismos órganos jurisdiccionales
después de su implantación, es decir, posteriores a 2002. Para ese momento los tribunales
ubicados en esas ciudades representaban el 52% de tribunales con JURIS 2000 y el 13% del total
de tribunales del país.
73
PIMENTEL, Eduardo (2004), Estudio Económico para efectuar el análisis beneficios-costos del
proyecto Juris 2000, trabajo no publicado. Este trabajo fue encargado por la Unidad Coordinadora
del Proyecto de la Dirección Ejecutiva de la Magistratura.
1301
de los casos resueltos de Bs.76.20474 (equivalente sin tomar en cuenta la
devaluación que ha habido en los últimos años a Bfs. 76,204).
Lo descrito hasta ahora muestra que entre 2000 y 2003, hubo grandes
avances, sobre todo en la operatividad de los juicios del Poder Judicial, sin
embargo, también importantes retrocesos, especialmente en lo relativo a la
carrera judicial y al rol del Poder Judicial como garante del Estado de derecho, y
esto empeoró aún más, cuando a finales de 2006, Hugo Chávez fue electo
nuevamente presidente de Venezuela e hizo otra propuesta de reforma
constitucional.
Lo que más llama la atención es que el procedimiento que inició para
materializar esta reforma fue muy distinto al de 1999. No propuso un referéndum
para conocer la opinión de los venezolanos, ni la consecuente creación de una
Asamblea Nacional Constituyente como en 1999, sino que designó un “Consejo
Presidencial para la Reforma de la Constitución”. Este Consejo debía estar
presidido por la Presidenta de la Asamblea Nacional e integrado por los
representantes de todos los demás poderes del Estado, entre los cuales se
encontraba el Poder Judicial con la participación de la presidenta del Tribunal
Supremo de Justicia, Luisa Estela Morales75. En el decreto de creación del
Consejo, el Presidente indicó en forma expresa que el trabajo se debía realizar
“de conformidad con los lineamientos del Jefe de Estado en estricta
confidencialidad”76.
El proyecto de reforma constitucional proponía un nuevo modelo de Estado
y de sociedad; planteaba la creación de un estado socialista, policial, militarista y
centralizado, con una doctrina oficial bolivariana, que se identificaba como el
“Socialismo del siglo XXI” y un sistema económico de capitalismo de Estado77. La
propuesta de reforma de la Constitución dejaba atrás el Estado liberal, el
individuo, y creaba una sociedad en que predomina lo colectivo sobre lo
individual, así como un gobierno en que el partido está sometido al Poder Popular,
74
IDEM.
Decreto N° 5138 de fecha 17-1-2007, Gaceta Oficial N° 38.607 de 18-1-2007.
76
Artículo 2 del decreto mencionado.
77
BREWER-CARÍAS, Allan, 2007, Hacia la consolidación de un Estado socialista, centralizado,
policial y militarista. Comentarios sobre el alcance y sentido del anteproyecto de reforma
constitucional de 2007, Colección textos legislativos Nº 42, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas.
75
1302
que está representado únicamente por los consejos comunales adscritos al Poder
Ejecutivo78.
El cambio de la Constitución de 1999 era tan radical que los expertos
advirtieron que no era una simple reforma, sino una nueva constitución, y por ello,
no sólo la reforma en sí misma atentaba contra el tipo de Estado y sociedad que
ha existido en Venezuela desde su creación, sino que el procedimiento de la
reforma no era el adecuado según lo establecido en la constitución vigente79.
Sin embargo, el Presidente de la República había advertido que aún en el
caso en que no fuera aprobada por referendum, como en efecto ocurrió, la
pondría en vigencia por vía legal80, y así lo hizo. En agosto de 2008, dictó 26
decretos-leyes que pusieron en vigencia parcialmente su propuesta81. Estos
decretos-leyes fueron dictados sobre la base de una ley habilitante, la del 1° de
febrero de 2007, publicada en Gaceta Oficial N° 38.617, que como dijeron
expertos en la materia se trataba de una “delegación de competencias plenas
(“plenos poderes”) por tanto inconstitucional, sin precedente y contraria al Estado
de derecho”82 (María Amparo Grau, 2008, p. 57).
En contra de los decretos-leyes fueron intentados un sinnúmero de
acciones y recursos ante el Tribunal Supremo de Justicia, que fueron declarados
sin lugar. Estas negativas no deben causar sorpresa porque el propio Poder
Judicial ya había advertido, poco después de rechazada la reforma constitucional,
más precisamente en la apertura del año judicial 2008, que cambiaría la
78
DÁVILA FERNANDEZ, Pedro, 2008, Consejos Comunales, Panapo, Caracas.
BREWER-CARÍAS, Allan, 2007, OBCIT.
80
PABÓN RAYDAN, Jorge (2009), Los 26 decretos leyes y el socialismo de Hugo Chávez: un golpe
a la Constitución, en la obra colectiva: “La muerte de la Constitución. Los 26 decretos leyes
revisados por el M/2D, editado por El Nacional, Caracas, p. 34..
81
Los decretos-leyes se dictaron de una forma que demuestra una absoluta irreverencia hacia la
Constitución y el Estado de derecho. Se publicaron sólo los títulos en la Gaceta Oficial N° 38.984
del 31 de julio de 2008 sin el contenido, haciéndose mención en esa gaceta a los números de
Gaceta Oficial Extraordinario de esa misma fecha en que serían publicados los contenidos,
aunque obviamente esas Gacetas se publicaron días después. Para ser más precisos, el 4 de
agosto de 2008. Lo que llama la atención es que el Presidente de la República habiendo tenido un
año y medio para dictarlos publicara sólo los títulos el último día en que tenía autorización para
hacerlo y unos días después de vencida dicha autorización, los publicara realmente, creando gran
sorpresa en la sociedad venezolana, no sólo por ser aprobados fuera del lapso de la Ley
Habilitante, sino además por la forma en que manipuló la forma de hacerlos públicos para hacer
ver que se cumplía con la Constitución y la Ley.
82
GRAU, María Amparo, 2009, Separación de poderes y leyes presidenciales en Venezuela,
Oxford.
79
1303
Constitución vigente para adaptarla a “la realidad social”. En este sentido, el
magistrado Francisco Carrasquero declaró lo siguiente:
"No es cierto que el ejercicio del poder político se limite al Legislativo,
sino que tiene su continuación en los tribunales, en la misma medida que
el Ejecutivo, la aplicación del Derecho no es neutra y menos aun la
actividad de los magistrados, porque según se dice en la doctrina, deben
ser reflejo de la política, sin vulnerar la independencia de la actividad
83
judicial. La política no tiene por qué ser injusta, ni la justicia apolítica” .
Debe aclararse que ese magistrado había sido el presidente del Consejo
Nacional Electoral, que había llevado adelante el proceso electoral para que se
aprobara la reforma constitucional.
A partir de 2009, la situación se fue agravando aún más. En este sentido, la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos presentó un informe cuyo título
es de por sí ilustrativo: “Derechos Humanos en Venezuela (publicado el 30 de
diciembre de 2009)”.
Se hizo cada vez más común escuchar al Presidente de la República
dando órdenes a la Fiscalía para que privara de libertad a algún empresario o
ciudadano por traición a la patria (CIDH, diciembre de 2009).
En los informes anuales de Provea se puede apreciar que cada año se
destituían nuevos jueces por decisión de casos políticos. También la obra de
Rafael Chavero, mencionada en la introducción constituye un importante
testimonio de ello. Aunque lo que ocurrió con la Juez Afiuni es la demostración
más clara de la vulnerabilidad de los jueces para este periodo y la injerencia
política.
El 8 de diciembre de 2009, María Lourdes Afiuni, juez 31º de control
(penal), liberó al ex empresario Elías Cedeño y le ordenó al comparecer ante el
tribunal cada 15 días, así como la prohibición de salida del país.
El Presidente de la República el 12 de diciembre de 2008 exigió que la juez
fuera condenada a 30 años de prisión en los siguientes términos: "Es una juez
bandida todo estaba montado, la juez violó la ley porque llamó a Cedeño a una
audiencia sin la presencia de los representantes del Ministerio Público y lo sacó
por la puerta de atrás"…” que pague con todo el rigor de la Ley”84.
83
84
Esto lo reportó María Daniela Espinoza en el Universal del 29 de enero de 2008.
Ver: http://www.eluniversal.com/2009/12/12/pol_art_chavez-exige-prision_1692554.shtml
1304
Ya había ocurrido antes que se tomaran medidas contra otros jueces que
dictaban decisiones contrarias al régimen político, pero hasta ahora los destituían,
no los privaban de su libertad. Sobre las amenazas a la independencia judicial en
Venezuela, personificadas en el caso de la juez Afiuni, se pronunciaron la
Organización Mundial contra la Tortura, la Comisión Internacional de Juristas y
Human Rights Watch, tres ONG internacionales con estatus consultivo ante la
ONU, y sin embargo, la juez siguió en prisión.
Incluso un Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria, creado por la
Comisión de Derechos Humanos de la ONU, solicitó al Gobierno venezolano
resolver el caso de la jueza María Lourdes Afiuni Mora por considerar que la
privación de libertad de esta funcionaria era arbitraria y contraviene la Declaración
Universal de Derechos Humanos, en sus artículos 3, 9,10,11,12 y 23; el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en sus artículos 9,10 y 14; y los
artículos 6 y 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales.
En el informe de opinión, que fue enviado al Gobierno nacional el 17 de
marzo de 2010, se solicitó que se procediera a su liberación inmediata y a la
restitución en su cargo "con derecho a percibir los salarios que ha debido percibir
durante el tiempo de la separación forzada de su puesto. También, que se
solicitaba que se le sometiera a un proceso en el cual se garanticen su derecho
procesal y que goce de la libertad provisional, así como que le sean reparados
efectivamente los daños causados por la detención arbitraria”85.
En febrero de 2011, se le concedió el arresto domiciliario y no fue puesta
en libertad condicional, sino el 14 de junio de 2013, es decir, ya después que
Chávez muere.
A la alarmante situación hasta ahora descrita, se añade la entrada en
vigencia de varias leyes relativas al sistema de justicia que se aprobaron a partir
de 2009, que pusieron fin de manera definitiva a la supuesta autonomía e
independencia del Tribunal Supremo de Justicia consagrada en la Constitución,
entre otras razones, porque lo subordinaban a otros órganos.
85
Ver: http://politica.eluniversal.com/2010/10/15/pol_art_la-detencion-de-afiu_2070313.shtml
1305
En este sentido, destacó, la Ley del Sistema de Justicia (publicada en
Gaceta Oficial N° 39.276 del 1° octubre de 2009), que creó una Comisión
Nacional del Sistema de Administración de Justicia, no prevista por la
Constitución e integrada por todos los poderes públicos de la siguiente manera:
dos diputados, el Fiscal General de la República, el Defensor del Pueblo, el
Presidente del Tribunal Supremo de Justicia, el Ministro de Interior y Justicia y el
Procurador General de la República; y además, por un representante de un nuevo
poder, el Poder Popular86.
Se observa que en esa Comisión prevalece el Poder Ejecutivo con tres
representantes: dos son sus órganos directos, el Ministro de Interior y Justicia y el
Procurador General de la República; y el otro, el Poder Popular, que no es parte
integrante de su estructura, pero es creado, promovido y financiado por éste (ver
los artículos 35 al 55 de la Ley de Participación Ciudadana y del Poder Popular y
28 y siguientes de la Ley de Consejos Comunales), por lo que se puede decir que
también actúa en su representación.
El principal objetivo de esta Comisión era generar las políticas requeridas
para el funcionamiento del Sistema de Justicia y supervisar a sus órganos
(artículo 10 eiusdem). Esta Comisión tiene la competencia para revisar y aprobar
el presupuesto del Tribunal Supremo de Justicia, así como su gestión. Las
potestades de esta Comisión son tan amplias que dan pie a una gran
discrecionalidad y eliminan la autonomía funcional, administrativa y financiera del
Tribunal Supremo de Justicia, establecida en el artículo 254 de la Constitución.
Sobre esta Comisión nunca se habló a nivel gubernamental. Sin
embargo, las declaraciones del 12 de abril de 2012 de un ex magistrado de la
Sala de Casación Penal del Tribunal Supremo de Justicia, Eladio Aponte, son
ilustrativas en cuanto a cómo en la práctica estuvo funcionando desde su
creación:
“…principalmente los viernes en la mañana hay una reunión en la
vicepresidencia… que es la que maneja la justicia en Venezuela, con la
Presidenta del Tribunal Supremo de Justicia, la Fiscal General de la
República, con el Presidente de la Asamblea Nacional, con la
Procuradora General de la República, con la Contralora General de la
República, y unas que otras veces va uno de los jefes de los cuerpos
86
Artículo 9 de la Ley del Sistema de Justicia.
1306
policiales. De ahí es que realmente salen las líneas conductoras de la
87
justicia en Venezuela” .
El 29 de julio de 2010 es publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria N°
5.991 una nueva Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, que deroga la de
mayo de 2004.
Debe destacarse que esta ley fue reimpresa por error material el 9 de
agosto de 2010 en Gaceta Oficial N° 39.483; y sucesivamente, se volvió a
imprimir y se publicó el 1° de octubre de 2010 en la Gaceta Oficial N° 39.522. Al
respecto se observa que la “reimpresión por error material… se concibe como el
defecto obvio, lo indiscutible, lo detectable con la sola vista, además siempre está
referido a hechos y no a interpretaciones ni a cuestiones de derecho”88.
En el caso de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia su
reimpresión no fue por un error obvio, las razones fueron políticas y el Derecho se
dejó de lado. Alberto Arteaga, reconocido jurista venezolano, explicó que la
reimpresión por error material de la ley fue hecha para lograr que se designaran a
los magistrados antes que los nuevos diputados ocuparan sus puestos en la
Asamblea Nacional en enero de 201189, y de hecho, esta nombró a 9 magistrados
principales y a 32 suplentes.
Evidentemente la realidad antes descrita paulatinamente fue afectando los
derechos humanos y libertades de los venezolanos. Así, por ejemplo, el 21 de
abril de 2011, Venezuela dejó de ser parte de la Comunidad Andina de Naciones
(CAN) tras haberse separado 5 años atrás, es decir, el 21 de abril de 200690.
87
La declaración que hizo este magistrado sobre la situación de la justicia en Venezuela es muy
alarmante. El ex magistrado confesó que su actuación era leal al gobierno, mas no a la
Constitución;
que recibía órdenes de la Presidencia sobre qué decidir en los casos, porque si no quedaba afuera
(“!!ay del juez que se negara a ejecutarlo!!”); aclaró que el propio Presidente de la República lo
llamaba directamente para que “condujera de una manera conveniente hacia el gobierno, las
investigaciones”, afirmó que “la justicia no vale… es una plastilina…se puede modelar, a favor o
en contra” (Entrevista del 12 de abril de 2012 al ex magistrado de la Sala de Casación Penal del
Tribunal Supremo de Justicia, Eladio Aponte; publicada en la obra titulada: Independencia Judicial,
de la Colección Estado de derecho, en el apéndice del artículo de Allan Brewer Carías, editada por
FUNEDA, Acceso a la justicia, la Academia de Ciencias Políticas y Sociales y la Universidad
Metropolitana, Caracas, 2012, pp. 85-103.
88
GRAU, María Amparo, 2009, OBCIT, p. 54.
89
Entrevista de Roberto Giusti de El Universal del 17 de octubre de 2010 a Alberto Arteaga, titulada
"El Gobierno desea tener un TSJ leal antes de diciembre".
90
Ver la nota de prensa del 21 de abril de 2011: “Venezuela se separa de la Comunidad Andina”,
publicada
en:
http://www.eluniversal.com/2011/04/21/venezuela-se-separa-de-la-comunidad-
1307
El 10 de abril de 2012, el gobierno venezolano denunció la Convención
Americana de Derechos Humanos con la terrible consecuencia para los
venezolanos, de que a partir del 10 de septiembre de 2013, no podrían acudir
ante la Corte Interamericana a hacer efectivos sus derechos.
5 LA JUSTICIA DEL “PLAN DE LA PATRIA”91
Con la muerte de Chávez, llegó al poder de una manera muy peculiar
Nicolás Maduro92. El presidente Chávez fue reelecto el 7 de octubre de 2012 para
ejercer la presidencia durante el periodo 2013-2019. Sin embargo, estaba muy
enfermo y no estaba en el país para la fecha establecida en la Constitución para
la toma de posesión de su cargo, el 10 de enero de 2013. Así, la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Nº 2 del 9 de enero
de 2013 afirmó que no era necesaria la toma de posesión formal de Chávez en la
fecha establecida en el artículo 231 de la Constitución.
Sucesivamente, esa misma sala, en sentencia del 9 de enero de 2013
declaró que el gobierno anterior debía seguir por el “principio de continuidad
administrativa”, y no podía declararse siquiera la falta temporal del presidente
electo, porque se desconocería la voluntad popular y esta se subordinaría a una
“técnica operativa”, por lo que se ratificó al Vicepresidente Ejecutivo, Nicolás
Maduro, en su cargo.
Nada de esto aparece en la Constitución. Según una interpretación
restringida del artículo 233 constitucional, si el presidente electo no toma posesión
andina. Esto afectó a los venezolanos en cuanto a sus derechos a la alimentación y a la salud, ya
que los productos de los países de la CAN se podían importar sin el pago de aranceles, por lo cual
tenían menor precio para el consumidor y fomentaban la competencia, lo que redunda en una
mejor calidad de los productos y por ello, beneficia al consumidor.
91
Es el plan de gobierno, publicado en Gaceta Oficial Nº 6.118 Extraordinario de fecha 4 de
diciembre de 2013. Llama la atención que este Plan se publicó en Gaceta Oficial como un acto con
fuerza de ley, pero no es una ley en sí. No se siguieron los procedimientos constitucionales para
su aprobación. Esto es extraño, porque el gobierno cuenta con la mayoría en la Asamblea
Nacional para aprobar una ley ordinaria, sin embargo, probablemente, no todos los diputados
oficialistas estaban de acuerdo con este Plan porque plantea la implantación del régimen marxista
como su real objetivo.
92
LOUZA, Laura, El golpe de estado popular, Ámbito jurídico, febrero de 2013, p. 13.
1308
en la fecha prevista, el Presidente de la Asamblea Nacional debe suplir sus
funciones y convocar a elecciones dentro de los 30 días siguientes.
Una interpretación más laxa de la Constitución exige que haya por lo
menos una declaratoria de la falta temporal del presidente electo por parte de la
Asamblea Nacional, y que luego de su declaratoria, pasados hasta 180 días
máximo, se decida si hay falta absoluta o no y en caso afirmativo, se llame a
elecciones dentro de los 30 días siguientes (artículos 233 y 234).
Otra opción constitucional es que en caso de incapacidad física o mental
del presidente electo, el Tribunal Supremo de Justicia con la aprobación de la
Asamblea Nacional nombre una junta médica para determinar la incapacidad y
declarar la falta absoluta (artículo 232, tercer aparte).
El 14 de abril de 2013 se hicieron elecciones populares y Nicolás Maduro
resultó vencedor por medio punto frente a su opositor, Henrique Capriles.
El socialismo del siglo XXI ha continuado siendo el régimen de gobierno
imperante en Venezuela, de hecho, el sucesor de Chávez, Nicolás Maduro, no ha
hecho sino invocarlo como base de su política. A este respecto, su plan de
gobierno, el “Plan de la Patria” (Segundo Plan Socialista de Desarrollo Económico
y social de la Nación, 2013-2019), establece como uno de sus objetivos
principales: “Continuar construyendo el socialismo bolivariano del siglo XXI”. Su
gobierno ha radicalizado la “revolución” y ha acelerado la implantación de los
postulados del socialismo del siglo XXI.
La doctrina del socialismo bolivariano del siglo XXI, se fundamenta, entre
otros aspectos, en que el Estado de derecho es una creación del Estado liberalburgués, y como Venezuela es un Estado social, pues no es un Estado de
derecho93; y más bien, es un Estado de justicia, que garantiza una verdadera
justicia social.
Esto conduce a que, como se afirma claramente en sentencia de la Sala
Constitucional N° 115 del 16 de noviembre de 2010, recaída en el caso José
Guerra y otros, el juez puede cambiar la norma, aun cuanto ésta tenga una
solución clara y expresa, con base en las siguientes consideraciones:
93
Ver
declaración
publicada
en:
http://www.aporrea.org/actualidad/a39870.html
http://www.minci.gob.ve/alocuciones/4/11842/juramentacion_del_consejo.html
y
1309
“…esta Sala ha fijado en algunos casos que normas bajo el examen
jurisdiccional, no admiten interpretaciones gramaticales ya que las
mismas no son las jurídicamente posibles -en la medida que
contrariarían el sistema de principios constitucionales-; por ello,
incluso si la norma plantea una solución que no se corresponda con la
esencia axiológica del régimen estatutario aplicable, la interpretación
contraria a la disposición normativa será la correcta, en la medida que es
la exigida por el Derecho Constitucional, en su verdadera y más estricta
94
esencia” . (Resaltado nuestro).
Esto lo confirma esa sala en la sentencia N° 635 del 30 de mayo de 2013,
recaída en el caso: Santiago Barberi Herrera, aunque va un poco más allá y
declara:
“… esta Sala incluso en supuestos en los que la norma plantea una
solución que no se corresponda con la esencia axiológica del
régimen estatutario aplicable, ha considerado que la interpretación
contraria a la disposición normativa será la correcta, en la medida
que es la exigida por el Derecho Constitucional, en su verdadera y más
estricta esencia”. (Resaltado nuestro).
En este sentido, el Estado de justicia se refiere precisamente al predominio
de lo que diga el juez sobre el Derecho, incluso con la presencia de norma
expresa. Flavia Pesci Feltri (2012) define el Estado de justicia de la siguiente
forma:
“El Estado de justicia se concibe como un instrumento dirigido a
establecer una relación integral entre la justicia formal (derecho positivo)
y la justicia material (valores absolutos, derecho natural); lo cual
permitiría afirmar la necesidad de que los órganos a quienes les compete
la interpretación y aplicación del derecho (concretamente los jueces),
puedan cambiar su contenido en aras de proteger aquellos valores que
pudiesen verse afectados por la norma a aplicar”. (Resaltado de la
95
autora) .
La justificación para establecer un Estado de justicia por encima de un
Estado de derecho es para garantizar que prevalezca la realidad social sobre el
Derecho, y en particular, sobre el derecho positivo para evitar su rigidez y su
anacronicidad, y así, lograr la mayor justicia material y social posibles.
Lo más alarmante de la idea que el juez es quien determine el Derecho a
su juicio y además, lo adecúe a la realidad social según su criterio, no es sólo el
poder que se le da, quien bajo este fundamento puede cambiar cualquier norma a
94
Ver en el mismo sentido las siguientes sentencias de la Sala Constitucional: N° 1.488/2006, N°
2.413/2006, N° 1.974/2007, N° 5.379/2007, N° 700/2008, N° 49/2009, N° 53/2009, N° 635/2013.
95
PESCI FELTRI, (2012), Hacia la implementación incostitucional del Estado de justicia, contenida
en la obra colectiva: “Justicia constitucional”, coordinada por Laura Louza, Colección Estado de
derecho, editada conjuntamente por FUNEDA, Acceso a la justicia, la Universidad Metropolitana y
la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 2012, p. 13.
1310
su antojo, incluso la Constitución, sino que esto también puede ocasionar que con
el tiempo se despoje al Derecho de su contenido y fines.
En este sentido, la presidenta del Tribunal Supremo de justicia ha aclarado
que las acciones desarrolladas en el 2013 por el Poder Judicial servirán de base
a los fines y objetivos propuestos en el marco del Plan de la Patria 2013-201996,
inspirado “en la acción socialista del Comandante Supremo y Líder de la
Revolución Bolivariana, Hugo Chávez Frías”97. Es decir, el “Derecho” para el
Poder Judicial es el Plan de la Patria.
Lo expresado hasta ahora muestra que en Venezuela el papel del juez ha
sido cambiado bajo el pretexto de hacer justicia social por encima del Derecho
para así implantar un “Estado de justicia”, con lo cual el Derecho ha sido vaciado
de su contenido para tener un contenido político, como bien se indicó en la
sentencia N° 1547 de fecha 17 de octubre de 2011, antes parcialmente citada, y
de esa manera, el juez se ha constituido en un instrumento político que debe
colaborar en la construcción del “socialismo bolivariano del siglo XXI”, que se
constituye ya no en un medio para lograr una mejor sociedad, sino un fin en sí
mismo sin importar el medio.
Así, lo que ocurre en la práctica del Estado venezolano es que con el
Estado de justicia, como anuncia Flavia Pesci Feltri (2012): su “definición
dependerá definitivamente de la postura o ideología que se tenga con relación a
la noción de Estado (liberal o marxista) y con relación a la noción de Justicia
(iusnaturalismo o iuspositivismo)”98.
Esta nueva concepción del juez venezolano y del Derecho como
instrumentos políticos llama la atención, no sólo porque viola lo establecido en la
Constitución, en particular, en el artículo 256 sobre la prohibición de activismo
político de los jueces, sino además todos los principios internacionales sobre el
Estado de derecho, la independencia judicial y el rol del juez constitucional.
96
Discurso de la presidenta del Tribunal Supremo de Justicia, con ocasión de la apertura del año
judicial 2014, publicado en nota de prensa del 24 de enero de 2014,
http://www.tsj.gov.ve/informacion/notasdeprensa/notasdeprensa.asp?codigo=11690
97
Plan de la Patria, p. 1.
98
PESCI FELTRI, OBCIT, p. 12.
1311
El poder judicial venezolano, como se ha visto a lo largo de este trabajo, a
los efectos de implementar un supuesto Estado de justicia, siguiendo la doctrina
del socialismo bolivariano del siglo XXI, no ejerce el control sobre los demás
poderes que le otorga la Constitución, sino que colabora con los demás poderes,
actuando de forma coordinada y armónica, con independencia del apego a la
legalidad o constitucionalidad de las acciones que convalida, por lo que no utiliza
el Derecho como medio de control del poder político, como prescribe la tesis de la
separación de poderes y lo obliga su rol constitucional de garante del Estado de
derecho.
En este sentido, no debería llamar la atención que PROVEA declare que
en el 2013, no logró tener acceso a la información sobre las cantidades de jueces
titulares y provisorios existentes en Venezuela99. Es decir, que no haya cifras
oficiales sobre algo tan importante para el Estado de derecho, pero
probablemente no para el Estado de Justicia según la concepción política que se
le ha dado en Venezuela. Tampoco debe ser causa de asombro que un tercio de
los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia esté en condición de suplente,
por cuanto está vencido el periodo de varios y sigue pendiente la designación de
los titulares por parte de la Asamblea Nacional100. Esto se logró resolver en fecha
28 de diciembre de 2014 (son 12 magistrados titulares y cuatro suplentes que
estarán al frente del máximo tribunal del país durante 12 años, es decir, hasta el
año 2027), pero sin tener que la Asamblea Nacional tuviera la mayoría requerida
para ser nombrarlos según lo que establece la Constitución.
Tampoco debe causar sopresa que la Sala Constitucional haya dictado una
sentencia, como la N° 516 del 7 de mayo de 2013, mediante la cual desmanteló la
jurisdicción disciplinaria judicial, suspendiendo normas del Código de Ética del
juez y jueza venezolanos, porque a su criterio dicho instrumento normativo no es
aplicable a los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, ni a los jueces
temporales, ocasionales, accidentales y provisorios, que son casi todos.
99
PROVEA, (2013) Informe anual, p. 344.
IDEM; p. 345.
100
1312
Para 2014, según un informe de la Comisión Internacional de Juristas, los
jueces titulares son sólo aproximadamente 20%101.
El resultado de todo esto es que en Venezuela desde 2013 prácticamente
legisla el Presidente de la República102, así como la Sala Constitucional, aunque
va más allá porque también cambia la Constitución según lo que le piden los
líderes del partido de gobierno103, y de esta manera restringe derechos
constitucionales104, elimina a la oposición política105 y avala decisiones y
actuaciones del Ejecutivo y del Legislativo, así como de otros poderes, como el
Ciudadano y el Electoral.
La consecuencia de ello, es que la situación se ha agravado cada vez más
en materia de derechos humanos, y más específicamente desde febrero de 2014,
porque el gobierno ha tomado acciones sumamente represivas respecto de los
101
COMISIÓN INTERNACIONAL DE JURISTAS, Fortaleciendo el Estado de derecho en Venezuela,
mayo de 2014, Ginebra, p. 2.
102
La Asamblea Nacional aprobó el proyecto de Ley Habilitante presentado semanas antes por el
presidente Nicolás Maduro para combatir la corrupción. Se publicó en la Gaceta Oficial Nº 6112
del 19-11-2013. A raíz de este proyecto el presidente de Venezuela dictó 57 decretos-leyes entre
noviembre de 2013 y noviembre de 2014 (de los 57 decretos-leyes, el presidente derogó 3 de los
dictados en 2013 al año siguiente). Nuevamente, en sesión extraordinaria la Asamblea Nacional
aprobó la Ley Habilitante Antiimperialista para la Paz, con la cual el presidente Nicolás Maduro
podrá, hasta el 31 de diciembre de 2015, dictar decretos con rango, valor y fuerza para defender la
soberanía de acciones injerencistas.
103
Un caso ilustrativo es el que el Presidente de la Asamblea Nacional, luego de constatar que no
se lograba el consenso para designar a rectores del Consejo Nacional Electoral, presentó ante la
Sala Constitucional una solicitud de declaratoria de omisión por parte de la Asamblea Nacional. El
numeral 7 del artículo 336 de la Constitución sólo otorga competencia a la Sala Constitucional
para (i) declarar la inconstitucionalidad de la omisión y (ii) establecer el plazo y, de ser necesario,
los lineamientos de su corrección. Sin embargo, la Sala Constitucional dictó la sentencia N° 1865
de 26 de diciembre en la que procedió a nombrar unilateralmente a los 3 rectores del CNE de la
lista de 33 personas elegibles según el Informe Final del Comité de Postulaciones Electorales.
Tomado de ¿Qué papel tuvo la Sala Constitucional en 2014? 6 sentencias claves para 4 conflictos
políticos, de Carlos García. Otro caso es el relativo a la designación del Contralor, del Fiscal
General y del Defensor del Pueblo en que la Sala Constitucional dictó la sentencia N° 1864 de 22
de diciembre 2014 para que se designen con un procedimiento distinto al constitucional y lo haga
el partido de gobierno a su conveniencia.
104
Sentencia N° 276 de la Sala Constitucional de 23 de abril de 2014 en que se cambia el contenido
del derecho a manifestar pacíficamente, consagrado en el artículo 68 de la Constitución.
105
Ver sentencia N° 207 de 31 de marzo de 2014 de la Sala Constitucional, caso María Corina
Machado; la sentencia N° 245 de la Sala Constitucional, publicada el 9 de abril de 2014, caso del
Alcalde Scarano y Director Luchesse; sentencia N° 263 de la Sala Constitucional de 10 de abril de
2014, caso alcalde Ceballos.
1313
ciudadanos con el beneplácito del Poder Judicial106 frente a las masivas protestas
y manifestaciones que presentaron desde febrero de 2014107.
A pesar de ello, el gobierno venezolano se autodefine democrático108,
defiende categóricamente su independencia judicial109 y su respeto a los derechos
humanos110.
5 BALANCE ACTUAL
Venezuela tiene un régimen político desde 1999 en virtud del cual el
Derecho ha ido perdiendo importancia y los principios relativos al Estado de
derecho también. Se ha considerado que lo válido es hacer justicia social con
base en principios de igualdad y solidaridad, pero no según lo que establecen las
normas de derecho positivo al respecto, ni las de la Constitución, y menos aún las
de los tratados internacionales de derechos humanos, salvo que el gobierno
venezolano así lo considere, porque en caso contrario se viola su soberanía.
El juez es quien debe darle contenido a la norma, y hasta puede cambiarla,
haciéndose así prevalecer un supuesto Estado de justicia por encima de un
Estado de derecho. Esto le ha quitado independencia al juez, porque al no ser
electo popularmente no tiene apoyo suficiente para la toma de sus decisiones, por
lo que se ha plegado cada vez más al poder político. En efecto, es un juez que
tiene como rol apoyar a construir el socialismo bolivariano del siglo XXI y no ser
garante de la Constitución ni de los derechos humanos, que es, en cambio, lo que
106
La ONG Foro Penal ha contabilizado 3718 (360 Menores de edad), personas detenidas por
protestar desde febrero de 2014, ver: https://foropenal.com/
107
Ver el boletín de Crisis International Group, titulado: Venezuela: punto de quiebre, de fecha 21 de
mayo
de
2014,
publicado
en:
http://www.crisisgroup.org/en/regions/latin-americacaribbean/andes/venezuela/b030-venezuela-tipping-point.aspx?alt_lang=es
108
"En Venezuela hay una democracia legítima, con un respeto a las garantías fundamentales como
todo el mundo lo ha podido constatar", aseguró a la televisora rusa RT el canciller de Venezuela
Elías Jaua el 9 de mayo de 2014, nota de prensa publicada por VTV en:
http://www.vtv.gob.ve/articulos/2014/05/09/elias-jaua-a-rt-venezuela-no-acepta-amenazas-nicondicionamientos-de-nadie-2606.html.
109
La presidenta del Tribunal Supremo de Justicia en la entrevista antes comentada del 30 de
marzo de 2014 en Globovisión dijo que el Tribunal Supremo de Justicia "actúa con independencia
y sin sesgo político", publicado en: http://globovision.com/articulo/gladys-gutierrez-el-tsj-actua-conindependencia-y-sin-sesgo-politico
110
Ver, por ejemplo, el informe de febrero de 2014 de la Defensoría del Pueblo, titulado: “Febrero:
Un
golpe
a
la
paz”,
Parte
I,
publicado
en
http://www.defensoria.gob.ve/dp/phocadownload/userupload/varios/27F2014.pdf
1314
le corresponde en un mundo como el actual en que el Derecho y el Estado de
derecho tienen una importancia sin precedentes111. y son los únicos que pueden
garantizar una verdadera democracia y justicia social112.
A pesar de ello, los jueces no tienen estabilidad alguna, ni existe ley que
garantice la carrera judicial, ni es una práctica del Poder Judicial protegerla, sino
más bien violarla113, con lo que se ha estado vulnerando la independencia
profesional del Poder Judicial114.
A esto se añade que el Tribunal Supremo de Justicia da instrucciones a los
jueces sobre cómo deben sentenciar, y además, revoca sus nombramientos o los
destituye cuando estos no las cumplen115, lo que compromete su independencia
funcional y profesional116.
La Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, permite que la Sala
Constitucional revise incluso sentencias definitivamente firmes, hasta de oficio117,
con lo cual acaba con la seguridad jurídica que es un requisito esencial del Estado
de derecho y además, con la independencia funcional de cada juez al perder su
libertad de criterio. En este sentido, el Poder Ejecutivo ha presionado al Poder
Judicial para que decida de una determinada manera, lo que ha afectado además
111
PÉREZ PERDOMO, 2014, Discurso de incorporación como miembro de la Academia de la
Historia, p. 11.
112
BOBBIO, Norberto, 1992, L’età dei diritti, Einaudi, Torino.
113
Ver: “The government of judges, and democracy” y “The tragic institutional situation of the
Venezuelan judiciary”, de Allan Brewer Carías, ambos publicados en su página web:
http://allanbrewercarias.com/.
114
Según Alejandro Nieto, esta es una modalidad de la independencia judicial y garantiza los
derechos personales derivados de su condición de funcionarios (El desgobierno judicial, Editorial
Trotta, Madrid, 2005, pp. 119).
115
Comisión Interamericana de Derechos Humanos: “Democracia y derechos humanos en
Venezuela”, 2009.
116
Según Alejandro Nieto, esta es una modalidad de la independencia judicial y garantiza la libertad
de criterios a la hora de actuar y decidir (El desgobierno judicial, Editorial Trotta, Madrid, 2005, pp.
119).
117
Este tipo de competencia es aceptada en un sistema de precedentes, que no ha sido
tradicionalmente el venezolano, aunque se podría decir que a partir de la constitución de 1999, es
una suerte de híbrido entre el sistema de derecho codificado y el de precedentes. Sin embargo, la
Sala Constitucional la ha usado de otra manera como lo veremos en el caso de María Corina
Machado. Sin duda, las causales para actuar de oficio o avocarse son sumamente amplias (ver
artículos 106 al 109 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia), pero esto no le da la
facultad a la Sala para crear nuevos procedimientos, conocer de casos en ausencia de las partes,
cambiar la constitución, como en cambio ha hecho a través de su jurisprudencia. Ver por ejemplo
las sentencias: N° 7 del 1-2-2000, caso José Armando Mejía; N° 1077 de fecha 22 de septiembre
de 2000 caso Servio Tulio León; N° 93 de fecha 6 de febrero de 2001, caso Corpoturismo; N° 85
del 24 de enero de 2002, caso de los créditos indexados.
1315
la independencia institucional del Poder Judicial118. Esta interferencia se inició con
hechos aislados, pero, en la actualidad es el modus operandi del gobierno, y la
Sala Constitucional dicta decisiones “a la carta”, según lo que se requiera para
“legalizar” o “constitucionalizar” una actuación del gobierno actual119.
Aunque de conformidad con la Constitución, el Tribunal Supremo de
Justicia es el órgano rector del Poder Judicial y tiene autonomía financiera,
administrativa y funcional; la Ley del Sistema de Justicia, le quita estas
atribuciones y se las otorga a un órgano ajeno al Poder Judicial, en el que
prevalece el Poder Ejecutivo: la Comisión Nacional del Sistema de Justicia120.
Como consecuencia de todo lo anterior, el Derecho ha perdido su esencia,
es un mero instrumento del cambio social y político que quiere llevar adelante el
gobierno. Al haber cada vez menos “Derecho”, hay menos medios efectivos de
resolución de conflictos y de protección de los derechos. Esto explica la alta
conflictividad que hay en Venezuela, su alto porcentaje de impunidad y la casi
desaparición del Estado de derecho. Todo lo que se prometía mejorar con la
“revolución” ha empeorado, porque se ha usado el Derecho y el Poder Judicial
como instrumentos políticos, que es precisamente lo que había conducido a la
crisis política e institucional de las décadas de los ochenta y noventa, y a la
elección de un nuevo gobierno con una propuesta “revolucionaria” de cambio, con
el agravante que además ahora se usa ahora el Derecho y el Poder Judicial
contra el ciudadano, lo que no ha hecho sino acrecentar el poder del Estado, ya
demasiado grande en la democracia de partidos. A continuación esto se muestra
en cifras.
La conflictividad ha crecido: el Observatorio Venezolano de Conflictividad
Social (OVCS) registró en el mes de enero de 2015 al menos 518 protestas, lo
118
Según Alejandro Nieto, esta es una modalidad de la independencia judicial y garantiza un
funcionamiento sin fricciones con el Poder Ejecutivo (El desgobierno judicial, Editorial Trotta,
Madrid, 2005, pp. 119).
119
Ver las decisiones citadas en el capítulo anterior.
120
Órgano no previsto en la constitución, que está por encima del Tribunal Supremo de Justicia,
integrado por: dos diputados, el Fiscal General de la República, el Defensor del Pueblo, el
Presidente del Tribunal Supremo de Justicia, el Ministro de Interior y Justicia y el Procurador
General de la República y por un representante del Poder Popular.
1316
que equivalente a 17 protestas diarias en todo el país. 16% más que en enero de
2014 cuando fueron 445, que ya eran altas121.
Venezuela es el segundo país en el mundo con más homicidios (el primero
es Honduras)122. Según los estudios del Observatorio Venezolano de Violencia,
“en 1998 había más delincuentes presos por asesinato que asesinatos cometidos.
Impunidad en negativo. Al año siguiente, primero del gobierno revolucionario, la
impunidad salta hasta el 19% y comienza una subida que no se detiene. En 2008
está ya en el 80% y en 2014 llega a 91%”123.
El Estado de derecho ya no existe, tiene un nivel de 0,5/100; en 1996 tenía
más de 25%. La justicia penal es la peor catalogada en el mundo, la civil en la
región y ocupa el puesto 93 de 97 países evaluados124. Venezuela ocupa el
puesto 161 de 177 en cuanto a su nivel de corrupción, es decir, es de los más
altos del mundo.
En cuanto a la pobreza, llega a 48,4% de los hogares según estudios recientes y
reconocidos en la materia, es decir, un punto por encima que a principios del siglo
XXI125.
Venezuela aparece en el capítulo IV.B del informe anual de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos desde 2010, donde se ubican países con
regímenes no democráticos y violaciones muy graves a los derechos humanos.
En 2014, es catalogado como un país semilibre por Freedom House en su
Informe mundial de ese año.
No obstante la nefasta realidad descrita, para mantener el optimismo hay
que tener presente lo que le dijo José Gil Fortoul, presidente de la Academia de
Ciencias Políticas y Sociales de Venezuela, a sus estudiantes en 1916:
"… el hombre y los pueblos viven y adelantan atraídos por tres grandes
ideales: el Derecho, la Libertad, la Justicia; ideales, señores, que pueden
pasar por paréntesis o eclipses, pero que renacen todas las mañanas,
como la conciencia y como el sol”.
121
Ver: http://www.observatoriodeconflictos.org.ve/category/tendencias-de-la-conflictividad
Ver: http://observatoriodeviolencia.org.ve/ws/wp-content/uploads/2015/02/OVV-INFORME-DEL2014.pdf
123
http://observatoriodeviolencia.org.ve/ws/impunidad-cero/
124
Fuente: http://worldjusticeproject.org/sites/default/files/WJP_Index_Report_2012.pdf, p. 253.
122
125
Ver:
hogares
http://www.eluniversal.com/economia/150129/pobreza-en-venezuela-llega-a-484-de-los-
1317
REFERENCIAS
La bibliografía se indica en las notas al pie del trabajo.
1318
CITIZEN VIEWS ON PUNISHMENT - THE DIFFERENCE BETWEEN TALKING
AND DECIDING126
María Inés Bergoglio
ABSTRACT: In Argentina, provincial initiatives in Judicial Reform have included
jury trials projects. Lay participation in judicial decisions is frequently justified as a
tool to adjust punishment levels to social demands and a way to correct the
guarantee-based approach generally hold by magistrates, considered to be too
benign. The paper reviews the case of Cordoba, province where trials by jury
started in 2005. Information obtained in two public opinion studies, conducted in
1993 and 2011 is used to analyze trends in attitudes towards penal punishment,
including issues such as the image of criminals or attitudes towards penal
punishment in general, including views on capital punishment. Data show that on
both dates, the majority of respondents prefer harsh penal policies that emphasize
offender accountability, but this does not translate into extreme measures in terms
of punishment. The study also revises trends in feelings of insecurity, and explores
the connection between sense of insecurity and punitiveness. The analysis of
citizen views on punishment is not limited to public opinion data, but extends to the
judicial field, reviewing how these views are expressed during jury service. Using a
set of 213 sentences pronounced between 2005 and 2012, juror and judge
decisions on the same cases are compared.
KEYWORDS: Lay Participation in Judicial Decisions, Attitudes towards penal
punishment, Feelings of insecurity
RESUMEN: En Argentina, las iniciativas de Reforma Judicial han incluido el juicio
por jurados en tres provincias. La participación lega en la Administración de
Justicia es muchas veces justificada como respuesta a las demandas de mayor
seguridad frente al delito. En este contexto, el endurecimiento penal es planteado
como una herramienta para reducir el comportamiento desviado, percepción que
choca con la perspectiva garantista de los juristas. El presente artículo analiza la
situación en Córdoba, provincia donde los juicios por jurado se iniciaron en 2005.
Empleando datos de encuesta recogidos en 1993 y 2011, se analiza la evolución
de la demanda social de castigo, revisando temas como la imagen social de los
126
For the English version of this article, please contact the author ([email protected] )
Se agradece los apoyos para este proyecto otorgados por la Secretaría de Ciencia y Técnica
Universidad Nacional de Córdoba.
1319
delincuentes, la conformidad con los niveles de castigo penal o las opiniones
respecto a la pena de muerte. Se toma en cuenta especialmente la influencia de
la sensación de inseguridad sobre las actitudes respecto del castigo. El análisis
de las actitudes ciudadanas ante el castigo no se limita a los datos de opinión,
sino que se extiende hacia el terreno judicial, revisando el modo en que se
manifiestan en la dureza de sus decisiones como jurados. Para ello, se comparan
las decisiones de jueces y jurados, tal como han sido registradas en 213
sentencias emitidas por este procedimiento entre 2005 y 2012.
PALABRAS CLAVE: Participacion ciudadana en las decisiones judiciales Actitudes hacia el castigo penal – Sensación de inseguridad
1 INTRODUCCIÓN
En Córdoba, la participación lega en la Administración de Justicia nace en
2004, a instancias de un movimiento social nacional nucleado en torno a la
sensación de inseguridad frente al delito, liderado por Blumberg, cuyas peticiones
de endurecimiento punitivo estaban asociadas a una visión crítica del accionar
judicial. Quienes proponían esta medida concebían la intervención ciudadana en
las decisiones penales como un modo de ajustar los niveles de castigo a las
demandas de los ciudadanos comunes, así como un correctivo al garantismo
supuestamente excesivo de los magistrados127.
Es necesario observar, sin embargo, que las razones esgrimidas por los
legisladores para respaldar la iniciativa fueron, sin embargo, bastante distintas.
Tal como pudo verse durante el debate parlamentario, el propósito de relegitimar
al poder judicial a través de la participación ciudadana en las decisiones penales
resultó fundamental para decidir la incorporación de la institución (Urquiza y
Rusca 2009, Bergoglio 2012).
Cuando la participación lega lleva ya nueve años en funcionamiento en la
provincia, vale la pena revisar hasta qué punto la institución ha respondido a las
expectativas en ella depositadas por quienes promovieron su creación. La
relevancia de tal análisis resulta mayor si se considera que en el período
127
Para un análisis más detallado del discurso de este movimiento social puede verse Pegoraro
(2004) y Tufró (2007).
1320
considerado, la preocupación por la seguridad frente al delito se ha convertido en
un tema permanente en la agenda pública. El presente artículo se concentra en el
análisis de las actitudes hacia el castigo penal, y cómo se manifiestan en la
práctica de los juicios por jurado128.
En la primera parte se resume la evolución de la preocupación por la
seguridad ante el delito, una cuestión cuyos efectos sobre la demanda de castigo
ha sido observada en Córdoba hace ya veinte años (Bergoglio y Carballo, 1993).
Las tendencias en actitudes hacia el castigo se exploran a través de temas como
la imagen social de los delincuentes, la opción por una política penal de “mano
dura” o la opinión respecto a la pena de muerte. En esta sección se emplean
datos de encuestas de población general, realizadas en Córdoba capital. La
primera de ellas abarcó 400 casos y tuvo lugar bastante antes de la introducción
de la participación lega, en 1993. El segundo estudio se realizó cuando los
tribunales mixtos llevaban ya siete años en funcionamiento, en 2011; y abarcó
434 encuestas. Ambos fueron realizados con muestras aleatorias, cuyos detalles
pueden verse en el apéndice.
Finalmente se analiza cómo se manifiestan las actitudes ciudadanas ante
el castigo en la práctica de los juicios por jurado, comparando sus decisiones con
las que adoptan los magistrados frente a los mismos casos. Se utilizan para ello
213 sentencias emitidas en la provincia por este procedimiento entre 2005 y
2012129.
2 LA INSEGURIDAD ANTE EL DELITO
El ambiente social y político marcado por el movimiento Blumberg coincide
con lo que se ha descripto en diversas sociedades como “populismo penal”: un
reclamo creciente de acción del Estado en el campo penal, entendida como único
medio de compensar la sensación de inseguridad frente al delito, estimulada
128
Para un análisis acerca de la contribución de la participación lega en las decisiones penales
sobre la legitimidad del poder judicial, uno de los propósitos centrales de la norma para los
legisladores, ver Bergoglio (2012).
129
El acceso a esta documentación fue posibilitado por la Oficina de Jurados del Poder Judicial de
la Provincia de Córdoba, cuya cooperación en este y otros sentidos resultó decisiva para el éxito
del presente trabajo.
1321
continuamente por la espectacularización del crimen en los medios. En este
contexto, las promesas de reforma de la justicia penal son usadas políticamente
para canalizar las preocupaciones de un público crecientemente frustr6ado por la
inacción gubernamental frente a las inseguridades de la vida en las sociedades
tardo-modernas. El populismo penal aparece así conectado con los sentimientos
de inseguridad derivados de la fragmentación social y erosión de las redes
sociales características de la política neoliberal moderna130.
La cuestión de la inseguridad ha generado variados debates metodológicos
en la criminología, procurando dilucidar la mejor forma de medir un fenómeno que
no se agota en las dimensiones emocionales. Kessler (2009) señala que el
tratamiento actual de esta cuestión ha llevado a diferenciar entre preocupación
(dimensión política, que implica la atención a un problema social), percepción de
riesgo (dimensión cognitiva, que evalúa la probabilidad de ser victimizado) y temor
(dimensión emocional, que se conecta con el temor de que uno mismo o uno de
sus seres queridos sea víctima de un delito). La distribución de estas dimensiones
puede no coincidir en diversos grupos sociales, lo que añade complejidad a la
investigación de esta cuestión. Sin embargo, el autor indica que, en nuestro país,
para los grandes centros urbanos de los cuales se dispone de series de datos
adecuadas, las tres dimensiones arrojan valores altos en la última década.
Por otra parte, relevamientos recientes - realizados por el Observatorio de
la Deuda Social Argentina- que monitorean tanto los niveles de victimización
como el miedo al delito desde 2004, indican que ambos indicadores han
continuado altos en años recientes (Salvia 2013).
Dada la extensión del sentimiento de inseguridad frente al delito, no
sorprende la importancia que el tema ha adquirido en la agenda pública. Mientras
que en 1995 sólo el 2% de los argentinos colocaban a la inseguridad al tope de la
lista de problemas a resolver, en 2011 la cuestión ha desplazado en importancia
al desempleo, y es seleccionada como la más importante por el 34% de los
130
La descripción del populismo penal fue iniciada por John Pratt en 2007. Para un análisis
detallado de los supuestos básicos de este enfoque y sus consecuencias sobre la política penal,
ver Dzur (2012).
1322
consultados131. Aunque los niveles de inseguridad muestran cierta autonomía
respecto a la variación de las tasas delictivas, no se trata de una evolución
sorprendente, ya que desde comienzos de los años noventa las tasas de delito se
han prácticamente doblado, tanto en el país como en la provincia132.
En esta investigación se consultó acerca de la dimensión emocional de la
inseguridad, entendida como temor ante el delito, tanto en general como durante
los desplazamientos nocturnos en el vecindario. Si bien las investigaciones
recientes suelen incluir también otros indicadores, vinculados a las dimensiones
cognitiva y política de la inseguridad, la necesidad de preservar la comparabilidad
de los datos llevó a mantener la formulación de las preguntas realizadas durante
la encuesta de 1993.
Tabla 1 - Sensación de inseguridad, 1993-2011
Año
Variables
En relación a esta cuestión de la
Seguro
seguridad,
Inseguro
Ud. se siente
Total
Seguro
barrio,
Inseguro
Total
1993
2011
cuadrado
22,1%
23,0%
No
77,9%
77,0%
significativo
100,0% 100,0%
Si Ud. debe salir de noche solo en su
se siente
Chi-
26,6%
30,6%
73,4%
69,4%
No
significativo
100,0% 100,0%
Como puede verse en la tabla 1 adjunta, los niveles de inseguridad eran ya
altos en 1993; las cifras para 2011 son sustancialmente similares. Cabe observar
que, de acuerdo los informes del Observatorio de la Deuda Social,- que utilizan
una formulación de la pregunta ligeramente distinta de la empleada en esta
131
Datos de Latinobarómetro, accesibles en www.latinobarometro.org
En 1993, la tasa nacional de delitos llegaba a 1650 hechos por cada 100.000 habitantes. En la
provincia ese valor llegaba a 2.413. Los datos más recientes publicados por la Dirección Nacional
de Política Criminológica (http://www.jus.gob.ar/areas-tematicas/estadisticas-en-materia-decriminalidad.aspx) corresponden a 2008, fecha en que la tasa nacional se ubicaba en 3.298,42 y
la provincial en 4.307,73.
132
1323
investigación - los niveles de inseguridad para Córdoba eran iguales a los del país
en esta última fecha (Moreno, 2013).
3 TENDENCIAS EN LAS MIRADAS SOBRE EL CASTIGO
En esta sección se revisan las tendencias en las actitudes hacia el castigo
penal en los ciudadanos comunes. Antes de analizar el modo en que contemplan
el funcionamiento de los procesos penales, corresponde observar cómo ha
cambiado en estos años su experiencia con el mundo jurídico, pues esta es una
de las fuentes sobre las que se construyen las interpretaciones de los significados
propios de la cultura jurídico-penal.
En primer lugar, cabe notar que la experiencia directa con la administración
de justicia se ha vuelto más frecuente: el porcentaje de población que ha tenido
contacto con tribunales ha pasado del 33% al 45% en los dieciocho años
transcurridos. Lo mismo ha ocurrido con el contacto con abogados, que ha
crecido significativamente en este período: la proporción de población que ha
consultado a un abogado ha pasado del 40% al 63%, un cambio que sin duda se
conecta con la multiplicación del número de estos profesionales133.
La mayor frecuencia de contacto con la administración de justicia y sus
operadores es un signo claro del creciente papel del poder judicial en la vida
social y política, una tendencia asociada a la profundización democrática,
descripta tanto para el país como para América Latina en los últimos años
(Smulovitz 2008, Domingo 2009). La influencia que la consolidación institucional
tiene sobre la cultura jurídica – un fenómeno indudable cuando se trabaja con
comparaciones interculturales – resulta también observable en el análisis
longitudinal de las actitudes hacia la ley.
Tabla 2 - Actitudes ante la ley, 1993-2011
133
La provincia de Córdoba tenía 284 abogados matriculados en los colegios profesionales por cada
100.000 habitantes en el año 2000, cifra que llegaba a 391 en 2010. (Fuente: Indicadores
Judiciales, publicados por el Poder Judicial de Córdoba para la primera fecha, y por la Junta
Federal de Cortes para la segunda).
1324
Actitudes ante la ley
Debemos obedecer a la ley
aún contra nuestros intereses
Las leyes deben ser obedecidas
porque son leyes
No debemos obediencia más
que a las leyes razonables
Las leyes benefician a unos pocos
y por eso no merecen respeto
1993*
2011*
49,1% 57,5%
39,2% 48,4%
25,1% 18,1%
22,1% 13,6%
Chi- cuadrado
8,918, significativo
para p < 0,012
9,989 significativo
para p < 0,007
6,040 significativo
para p < 0,049
11,448 significativo
para p < 0,003
*Porcentaje de entrevistados que declararon estar muy de acuerdo
En ambas encuestas se indagó acerca de las motivaciones de la
obediencia a la ley134. Como puede verse en la tabla 2, la adhesión al carácter
universal de la ley, un elemento esencial del Estado de Derecho, ha crecido
significativamente entre los cordobeses. La proporción de quienes creen que
debemos obedecer a las reglas aun cuando se opongan a nuestros intereses
pasó del 49% al 57% en los últimos dieciocho años. Por otra parte, el acuerdo con
la afirmación “Las leyes deben ser obedecidas porque son leyes” creció de 39% a
48% en el mismo período. Ambos cambios alcanzan significación estadística.
Al mismo tiempo, el acuerdo con la obediencia a las leyes condicionada a
una evaluación personal del carácter de éstas, sea su razonabilidad o su
imparcialidad, que resultaba ya bastante bajo en oportunidad de la primera
medición, ha continuado descendiendo, tendencia que alcanza significación
estadística.
134
La creencia en la universalidad de la ley ha sido objeto de análisis cultural comparado desde
hace tiempo. Ver por ejemplo Gibson y Gouws (1997), Gibson y Caldeira (1996), de donde se
tomaron estos indicadores. Para estudios de este tema en el ámbito latinoamericano, ver Concha
Cantú, Fix Fierro, Flores y Valadés (2004) y Hernández y Zovatto (2005).
1325
En este contexto de creciente valorización de la legalidad, es interesante
observar cómo han cambiado las actitudes ante el castigo penal a lo largo de
estos dieciocho años.
Tabla 3 - Actitudes ante el castigo, 1993-2011
Año
Variable
Chi-
1993
2011
cuadrado
Con más mano dura se
De acuerdo
51,1%
53,3%
9,782
acabaría el problema de
Acuerdo/Desacuerdo
24,8%
16,6%
significativo
la delincuencia
En desacuerdo
24,1%
30,1%
para p < 0,
Total
100,0% 100,0%
Los delincuentes
De acuerdo
21,4%
20,8%
deberían ser tratados
Acuerdo/Desacuerdo
31,5%
18,8%
más como enfermos que
En desacuerdo
47,1%
60,4%
como criminales
Total
100,0% 100,0%
Se castiga
Sí
suficientemente a
No
quienes cometen
10,0%
15,4%
90,0%
84,6%
delitos?
Total
100,0% 100,0%
0,008
20,323
significativo
para p <
0,000
5,422
significativo
para p
<0,020
En relación a la pena de
Muy de acuerdo
15,8%
13,4%
9,644,
muerte, Ud. está
Bastante de acuerdo
16,6%
14,4%
significativo
Poco de acuerdo
27,1%
21,2%
para p <
Nada de acuerdo
40,5%
51,0%
0,020
Total
100,0% 100,0%
En ningún caso puede
De acuerdo
38,4%
46,7%
18,493
estar justificado el
Acuerdo/Desacuerdo
32,3%
19,4%
significativo
tomarse justicia por su
En desacuerdo
29,3%
33,9%
propia mano
para p <
0,000
1326
Total
100,0% 100,0%
Los datos consignados en la tabla 3 indican que la opción por las políticas
penales caracterizadas por su dureza resulta mayoritaria en ambas fechas. La
tabla permite observar que la insatisfacción con el nivel de castigo penal de
nuestra sociedad es general. Prácticamente la mitad de los encuestados
acuerdan con la idea de que la “mano dura” es la solución al problema de la
delincuencia, proporción que no ha variado sustancialmente en estos años.
Igualmente, las actitudes que subrayan la responsabilidad del delincuente sobre
sus acciones resultan mayoritarias.
Sin embargo, estas preferencias por una política penal firme no se traducen
en actitudes extremas. Así, la mayoría de los encuestados se oponen a la
imposición de la pena de muerte. Igualmente, el rechazo a la justicia por propia
mano, a la venganza privada alcanza valores significativos, signo claro de la
consolidación institucional.
La tabla permite observar la evolución de estas actitudes hacia el castigo a
lo largo de este tiempo, caracterizado por niveles altos de sensación de
inseguridad. Pese a que el acuerdo con una imagen del delincuente como
plenamente responsable por sus acciones ha crecido significativamente, la
adhesión a las políticas de mano dura para combatir la delincuencia ha
permanecido básicamente estable. La disconformidad con los niveles de castigo
penal se ha reducido en una proporción pequeña, aunque estadísticamente
significativa.
Al mismo tiempo, el rechazo al punitivismo extremo se ha profundizado: la
opinión contraria a la pena de muerte ha crecido significativamente, así como el
rechazo a las opciones que implican tomar justicia por mano propia (cambios
estadísticamente significativos).
La tabla adjunta permite observar igualmente cómo ha avanzado la
polarización de las opiniones sobre la política penal en estos años en que la
cuestión de la seguridad ha pasado a ocupar un lugar central en la agenda
política: la reducción de las respuestas indefinidas, que implican cierta
ambigüedad es clara en los diferentes temas.
1327
Puede decirse, en síntesis, que las políticas penales duras, que enfatizan la
responsabilidad del delincuente son mayoritarias en ambas fechas, sin que ello
implique la adhesión a opciones extremas en términos de castigo. Al mismo
tiempo, las actitudes ante el castigo revelan la lenta, aunque progresiva
consolidación institucional, expresada en el crecimiento de la satisfacción con el
nivel de castigo penal actual, así como en el rechazo de la justicia por mano
propia.
4 ACTITUDES HACIA EL CASTIGO Y SENSACIÓN DE INSEGURIDAD
Cabe preguntarse ahora cuál es la influencia de los niveles altos de
inseguridad sobre las actitudes hacia el castigo penal. La preocupación de que el
temor al delito induzca un endurecimiento punitivo es frecuente, y es posible
encontrar ejemplos históricos notables al respecto en nuestro país135.
Investigaciones previas realizadas en Córdoba han indicado que si bien la
sensación de inseguridad ante el delito no está asociada a posiciones extremas,
como la adhesión a la pena de muerte, mantiene conexiones significativas con las
preferencias por un sistema penal que no deje escapar ningún culpable, aún a
costas de condenar por error a un inocente (Bergoglio et al. 1991, Bergoglio y
Carballo 1993).
Por su parte Kessler (2009), sugiere que la conexión entre sensación de
inseguridad y la punitividad ha cambiado a lo largo del tiempo. Analizado la
historia reciente del sentimiento de inseguridad en Argentina, realiza un
contrapunto entre las encuestas de opinión y las presentaciones mediáticas de los
delitos, lo que le permite identificar tres fases diferentes. En la primera, que se
extiende desde la recuperación de la democracia hasta 1989, la preocupación
central eran los delitos vinculados con la experiencia de la dictadura, sea por su
formato o por sus autores. Desde 1989, y en un contexto signado por la
experiencia hiperinflacionaria, se produce una asociación entre cuestión social y
sentimiento de inseguridad, en tanto se subraya la conexión entre tasas delictivas
135
Baste recordar las propuestas del entonces presidente Menem de instaurar la pena de muerte,
tras el asesinato seguido de muerte de Diego Ibáñez, en agosto de 1990.
1328
y desempleo. A partir de 2003, y a pesar de
la recuperación económica, la
cuestión de la inseguridad se afianza, tanto en los medios como en la agenda
pública, en parte debido a la perdurabilidad del problema en el tiempo, y a la
sensación de que las soluciones ensayadas no son suficientes.
Su análisis sugiere que la extensión del sentimiento de inseguridad hace
que actualmente se lo encuentre en grupos sociales y sectores con ideologías
políticas diferentes, marcando el fin de una relación muy directa en Argentina
entre preocupación por la seguridad y autoritarismo, en una evolución similar a la
experimentada por Francia en tiempos recientes.
Tabla 4 - Relación entre actitudes frente al castigo y sensación de inseguridad 1993-2011
1993
2011
Sensación Sensación
Variables
de
de
seguridad
seguridad
,085
,113(*)
Sig. (bilateral)
,095
,020
N
389
421
-,085
-,315(**)
Sig. (bilateral)
,093
,000
N
397
439
-,046
-,032
Sig. (bilateral)
,356
,509
N
396
432
,033
,029
,510
,544
Se castiga suficientemente al
Correlación de
delito
Pearson
Mano dura
Correlación de
Pearson
Delincuente enfermo
Correlación de
Pearson
No justicia por mano propia
Correlación de
Pearson
Sig. (bilateral)
1329
N
Opinión ante la pena de muerte
394
439
-,099(*)
-,142(**)
Sig. (bilateral)
,050
,003
N
396
439
Correlación de
Pearson
** La correlación es significativa al nivel 0,01 (bilateral).
* La correlación es significante al nivel 0,05 (bilateral).
Como se puede ver en la tabla 4, en nuestros datos, el análisis de
correlación entre la sensación de inseguridad y las actitudes hacia el castigo
muestra diferentes situaciones. En 1993 no se encuentran prácticamente
asociaciones significativas, salvo en el caso de la opinión ante la pena de muerte,
aunque ésta resulta muy débil.
En cambio, en 2011 las conexiones entre temor al delito y actitudes ante el
castigo resultan más definidas. La demanda de una política penal de mano dura,
la acentuación de la responsabilidad del delincuente y la opinión ante la pena de
muerte presentan correlaciones estadísticamente significativas con el temor ante
el delito, que siguen la dirección esperada.
Los datos confirman que, al menos en el contexto cordobés, quienes se
sienten inseguros frente al delito tienen más probabilidad de sostener opciones
más duras de política penal. En este sentido, la generalización de la sensación
de inseguridad parece tener consecuencias claras sobre la punitividad,
estimulando la adopción de políticas más estrictas en términos de castigo. Al
mismo tiempo es posible, que como señala Kessler, que dada la generalización
de la preocupación por la seguridad, ésta ya no sea exclusiva de los grupos
caracterizados por su ideología autoritaria. Justamente por esta razón, los efectos
de la inseguridad sobre las actitudes ante el castigo resultan preocupantes.
Es verdad que, considerado en conjunto, el endurecimiento de las miradas
sobre el castigo a lo largo de estos dieciocho años ha sido relativamente modesto,
y se ha visto acompañado de una tendencia al fortalecimiento de las instituciones,
así como por el rechazo a las actitudes extremas. No obstante, el vínculo entre
1330
sensación de inseguridad y punitividad revelado por el análisis comparado 19932011 resulta claro. Por ello es importante revisar el modo en que estas actitudes
ante el castigo se manifiestan en a través de la participación lega en las
decisiones penales.
5 LAS ACTITUDES ANTE EL CASTIGO EN LA PRÁCTICA DE LOS JUICIOS
POR JURADO
Cuál es la actitud ante el castigo que sostienen los ciudadanos comunes
cuando la pena deja de ser un tema de conversación y pasa a ser una decisión
cuya responsabilidad se comparte? Cómo se manifiestan estas opciones por una
política penal de mano dura en la práctica de los juicios por jurado?
Para responder estas preguntas, hemos comparados las decisiones de jueces y
legos, tal como han sido registradas en 213 sentencias emitidas en los tribunales
mixtos cordobeses entre 2005 y 2012136.
5.1 La participación ciudadana en Córdoba
Cabe aclarar que la participación ciudadana establecida en Córdoba a
través de la ley 9182 no sigue el modelo anglosajón clásico, sino el tipo europeo
de tribunal mixto, vigente actualmente en países como Alemania, Italia, Polonia, y
adoptado recientemente por Japón y Corea del Sur137. Los ocho miembros del
jurado - elegidos aleatoriamente del padrón electoral- tienen la responsabilidad de
decidir sobre la existencia de los hechos llevados a proceso, así como sobre la
participación de los imputados en ellos.
136
Para estimar el grado en que los resultados de este estudio pueden ser extendidos al conjunto
de decisiones judiciales adoptadas con participación lega, conviene tomar en cuenta que, según
las estadísticas del poder judicial el total de sentencias adoptadas con la participación de jurados
entre 2005 y 2011 llega a 215. (Ver http://www.justiciacordoba.gob.ar/justiciacordoba/). Para ese
período, el corpus de sentencias incluido en la investigación registra 189 casos, lo que constituye
el 87% del total.
137
Para un análisis detallado de las diferencias entre jurados clásicos y tribunales mixtos, ver
Goldbach y Hans (2013).
1331
Tabla 5 - Características de los casos revisados – 2005-2012
Las causas
Total de casos analizados
213
Total de víctimas
229
Total de imputados
364
Los delitos
Homicidio criminis causa
18
5,0
109
30,3
128
35,6
7
1,9
Homicidio simple
10
2,8
Tentativa de homicidio
23
6,4
Lesiones, diversos tipos
11
3,1
Robo, efectivo o tentado, diversos tipos
17
4,7
Delitos contra la administración pública
33
9,2
4
1,1
360
100,0
Homicidio calificado, agravado, diversos
tipos
Homicidio en ocasión de robo
Abuso sexual seguido de muerte
Encubrimiento
Total
Las decisiones
Total de decisiones
360
Absoluciones
75
Condenas
285
Condenas a cadena
65
perpetua
Nota: el número de imputados no coincide con el de las
decisiones, ya que en el caso Maldonado (Cám. 11ª,
Córdoba Capital, 19.10.2012) tres de los imputados no
1332
fueron juzgados por estar prófugos; lo mismo ocurre en el
caso Bellido (Cruz del Eje, 20.10.2008)
Toman estas decisiones conjuntamente con dos de los tres jueces técnicos
que componen las Cámaras en lo Criminal, por simple mayoría. El vocal restante,
presidente del tribunal, sólo vota en caso de empate, y es responsable de
fundamentar el voto de los legos cuando éstos deciden en un sentido diferente al
de los camaristas. Las decisiones relativas a la pena son tomadas por los jueces
técnicos de manera exclusiva.
La tabla 5 presenta las principales características de estas causas, en las
que se resolvió la situación de 364 imputados. El homicidio – efectivo o tentado –
es el principal tipo delictivo presente en estos procesos, ya que abarca el 81% de
los casos. Los casos de corrupción son muy poco frecuentes: en los primeros
años de vigencia de la ley han llegado al jurado apenas veintiuna causas por este
tipo de delitos, involucrando a treinta y cuatro funcionarios, la mayoría de ellos de
baja jerarquía.138 Las absoluciones alcanzaron el 21%; se decidieron 65 condenas
a cadena perpetua.
5.2. Comparación de las decisiones de jueces y jurados
El interés por las diferencias entre los veredictos de jueces y jurados ha
motivado desde hace tiempo estudios empíricos en el mundo anglosajón,
principalmente en los EEUU, algunos de amplio alcance. En 1966, Kalven y Zeisel
pidieron a los jueces que reexaminaran casos resueltos por jurados. Trabajando
con 3500 casos penales, encontraron una tasa de acuerdo del 78% y que, tal
como la concepción tradicional lo sostenía, los legos decidían con menor
severidad en un 16% de los casos139.
138
Un análisis detallado de los casos de corrupción llevados ante el jurado puede verse en Rusca,
2013.
139
Para una revisión reciente de este estudio, que confirma básicamente las conclusiones originales
de sus autores, ver Farrell y Givelber (2010).
1333
Investigaciones más recientes contradicen esa información. Trabajando
con los datos de más 75.000 causas penales federales decididas entre 1945 y
2002, Leipold (2005) mostró la evolución histórica de las diferencias en las
decisiones adoptadas por jueces y jurados. Hasta 1964, se encuentra mayor
proporción de condenas en los casos decididos por jueces únicamente (bench
trials), respecto a aquellos decididos por los jurados. El segundo período, que se
extiende entre 1964 y 1988, puede considerarse de transición, con rasgos poco
definidos. Desde 1988 en adelante, la severidad de las condenas decididas por
los jueces se reduce drásticamente frente a las decisiones de los jurados.
Cabe
observar
igualmente
que
análisis
recientes
atribuyen
la
responsabilidad sobre las tendencias de largo plazo al endurecimiento penal
registradas en Estados Unidos, a la generalización del plea bargaining y el escaso
uso de los jurados, que intervienen apenas en un 5% del total de casos. Para
Dzur (2012), el crecimiento del estado penal en las últimas décadas ha estado
asociado a una mayor burocratización de la administración de justicia, que ha
acentuado la impersonalidad de los castigos, diluyendo la responsabilidad moral
individual sobre las penas. Por ese motivo propone acentuar la participación
democrática a través de los jurados como antídoto contra la burocratización
excesiva.
Son menos frecuentes los estudios realizados en el campo de los
tribunales mixtos según el modelo europeo. La evidencia disponible sobre este
tema en países donde la participación lega sigue el formato de jueces y jurados
decidiendo conjuntamente, es limitada. En el ámbito latinoamericano, la
investigación realizada por Han, Párraga y Morales (2006), que analiza la
experiencia de inclusión de jurados escabinos en el estado venezolano del Zulia
entre 2001 y 2004, concluye que la participación ciudadana no ha producido
modificaciones en las tendencias al castigo. En Bolivia, Orías Arredondo (2013)
reporta diferentes patrones de respuesta en jueces y jurados. Mientras que los
ciudadanos comunes suelen reaccionar más severamente en los casos de
homicidio, su actitud es mucho más blanda en los que involucran tráfico de
sustancias.
1334
La experiencia cordobesa provee una excelente ocasión para analizar las
diferencias entre las decisiones de jueces y jurados, puesto que las sentencias
proporcionan un registro escrito de las decisiones tomadas por cada uno de los
jurados y jueces que intervinieron en la deliberación. Esta disponibilidad de
información no existe donde se implementa el modelo anglosajón, en el que los
ciudadanos comunes deliberan solos e informan simplemente la decisión a la que
han llegado conjuntamente. La tabla 6 muestra cómo se obtuvieron las 360
decisiones en las que intervinieron legos y jueces técnicos revisadas durante la
investigación.140
El hecho de que, en los tribunales mixtos, la deliberación de jurados y
jueces ocurra en forma conjunta genera un espacio en el que es posible para los
jueces influenciar las opiniones de los ciudadanos comunes. Revisando los
resultados de investigaciones acerca del funcionamiento de los tribunales mixtos
en diversos países, Hans (2008) señala que es común que la tasa de unanimidad
en estos tribunales exceda el 90%, lo que plantea dudas acerca de los niveles
reales de participación de los legos en las deliberaciones. Por su parte, Orías
Arredondo (2013), analizando el funcionamiento de los tribunales mixtos en
Bolivia, informa un porcentaje de unanimidad del 89%.
El nivel de coincidencia entre las opiniones de magistrados y ciudadanos
comunes en Córdoba resulta bastante menor: en 79% de los casos los veredictos
son adoptados por unanimidad. Si se consideran conjuntamente las decisiones
unánimes, y las tomadas por mayorías compuestas por los dos jueces técnicos y
la mitad o más de los jurados, la convergencia de opiniones entre legos y letrados
es verdaderamente muy significativa: supera el 90% (ver tabla 6).
El grado de autonomía experimentado por los legos es, por supuesto, una
cuestión debatible, respecto a la cual caben múltiples interpretaciones. En la
encuesta realizada por Tarditti et al. (2012), liderando un equipo de investigación
perteneciente al Poder Judicial, se consultó a 715 ciudadanos comunes que
habían actuado como jurados acerca de esta cuestión; en esta ocasión el 84%
declaró que había podido exponer sus conclusiones durante la deliberación.
140
El número de decisiones adoptadas es mayor al de deliberaciones, ya que en un mismo
veredicto puede resolverse la situación de más de un acusado.
1335
Tabla 6 - Resultados de la votación en los tribunales mixtos cordobeses
Decisión obtenida por
No.
%
Unanimidad
284
78,9%
Mayoría compuesta por
76
21,1%
Todos los jueces técnicos y al menos 4
50
13,8%
16
4,43%
Al menos 6 jurados
2
0,60%
Sin datos
8
2,21%
360
100,0
jurados
Un juez técnico y al menos 5 jurados
Total
Fuente: elaboración propia sobre 213 sentencias registradas en el
período 2005 – 2012, en las que se tomaron decisiones sobre 360
imputados
Por su parte, Amietta (2011), trabajando desde una perspectiva
foucaultiana, ha señalado diversas prácticas a través de las cuales los
magistrados utilizan sus mayores conocimientos y experiencia para incidir en la
decisión final. Colocarse en la posición del maestro que orienta al que no sabe y
canalizar las deliberaciones hacia el resultado percibido como correcto son
algunas de las estrategias que siguen para ello.
En nuestras entrevistas, la gran mayoría de los jurados expresaron
igualmente que durante las deliberaciones se habían sentido en condiciones de
formular libremente su opinión. No obstante, se recogieron también testimonios
acerca de dos casos donde los jurados informaron haber recibido presiones de los
funcionarios para cambiar su voto. Asimismo, tuvimos ocasión de registrar
abundantes testimonios, tanto por parte de funcionarios judiciales como por parte
de los legos, de la extensión que alcanza la práctica de facilitar a los jurados
populares la lectura del expediente - una práctica vedada por la ley 9182, también
1336
observada por Amietta- para que se impregnen de los puntos de vista de los
profesionales del derecho sobre la cuestión en debate141.
5.3. La dureza de las decisiones de jueces y jurados
La significativa proporción de decisiones unánimes sugiere frecuentes
coincidencias en los puntos de vista de técnicos y legos. Para analizar la dureza
de las decisiones de legos y letrados frente a las mismas situaciones,
es
necesario revisar las posturas de magistrados y ciudadanos comunes en los
casos resueltos por mayoría. La tabla 7, que informa la composición de mayorías
y minorías así como la orientación de su voto, permite observar la dirección de
esas diferencias.
En veinte de las sentencias decididas por mayoría (sombreadas en gris en
la tabla), encontramos un juez técnico en la mayoría y el otro alineado con la
minoría. Las diferentes opiniones de los magistrados intervinientes en el caso
indican que nos encontramos frente a casos límite, donde las argumentaciones
posibles son variadas y las diferencias, sutiles. En los restantes, en cambio, la
oposición entre la opinión de los juristas y los ciudadanos comunes es clara: los
dos magistrados votan en el mismo bloque, enfrentados a un grupo compuesto
exclusivamente por jurados. En cuarenta y seis de estos casos los legos
configuraron la minoría, y sólo en dos ocasiones impusieron la decisión final
contra la opinión de los magistrados.
Tabla 7 - Composición de las mayorías
Composición
No. de
Posición
Composición
mayoría
decisiones
mayoría
minoría
10
Absolución
Jueces
técnicos y 4 o +
141
Posición minoría
Jurados
Más dura: La
exclusivamente
prueba es
Para un análisis detallado de la función cumplida por las constancias escritas y los debates
orales en los juicios por jurado cordobeses, ver Bergoglio (2010).
1337
jurados
suficiente para
condenar
Jueces
31
Condena
técnicos y 4 o +
Jurados
Más blanda:
exclusivamente
insuficiencia de
jurados
pruebas o
cargos menores
Jueces
1
Condena
técnicos y 4 o +
Jurados
Más dura:
exclusivamente
condena mayor
Jurados
Dividida
jurados
Jueces
4
Condena
técnicos y 4 o +
exclusivamente
jurados
Jueces
1
Condena
Un camarista solo Más dura :
técnicos y 5 o +
condena mayor
jurados
Jueces
3
Condena
Un camarista solo Más blanda:
técnicos y 5 o +
insuficiencia de
jurados
pruebas o
cargos menores
Uno o dos
7
Condena
Uno o dos jueces
Más blanda:
jueces técnicos
técnicos y 1 o +
Insuficiencia de
y jurados
jurados
pruebas o
cargos menores
Uno o dos
2
Condena
Uno o dos jueces
jueces técnicos
técnicos y 1 o +
y jurados
jurados
Uno o dos
7
Absolución
Condena mayor
Uno o dos jueces
Más dura: La
jueces técnicos
técnicos y 1 o +
prueba es
y 5 o + jurados
jurados
suficiente para
condenar
6 jurados o
1
Absolución
2 jueces técnicos,
Más dura:
1338
más jurados
y 2 jurados
Corresponde
condenar
6 jurados o
1
Condena
más jurados
Total
2 jueces técnicos,
Absolución
y 1 jurado
68
Fuente: elaboración propia sobre 213 sentencias registradas en el período 2005 –
2012, en las que se tomaron decisiones sobre 360 imputados
Es interesante observar que en treinta y dos de los cuarenta y ocho casos
(66%) en que los jurados han disentido con los jueces – en la minoría o
integrando la mayoría –, las decisiones de los legos resultaron menos severas
que las adoptadas por los magistrados. Entendemos aquí por “más blanda” a toda
decisión en que o bien se sostuvo una postura absolutoria contra la condenatoria
de la mayoría, o bien aun decidiendo condenar, la decisión resultó menos rigurosa
para el imputado (por ejemplo, al no tenerse por acreditados los hechos que
darían lugar a un agravante).
Desmintiendo –afortunadamente- los temores expresados por juristas de
vocación garantista, estos datos sugieren que la participación lega en las
decisiones judiciales no ha conducido, a lo largo de estos ocho años, a un
endurecimiento de las decisiones finalmente adoptadas. Los jurados tienden a
coincidir con los jueces y, cuando su opinión difiere, se han inclinado en general
hacia decisiones menos severas.
6 COMENTARIOS FINALES
El análisis realizado en las páginas precedentes ha puesto a la luz la
tendencia al endurecimiento de las miradas sobre el castigo registrado en los
últimos años. Los cambios son relativamente modestos, y se han visto
acompañados de una tendencia al fortalecimiento de las instituciones, así como
por el rechazo a las actitudes extremas. Al mismo tiempo, la conexión entre
sensación de inseguridad y actitudes hacia el castigo resulta significativa,
1339
confirmando que la generalización de la sensación de inseguridad estimula la
adopción de políticas penales más estrictas.
Por otra parte, el análisis detallado de las posiciones de jueces y
ciudadanos comunes, tal como se expresan en las sentencias adoptadas con
jurado, ratifica que la participación penal de los ciudadanos comunes no ha
producido un endurecimiento de los castigos, cuando el jurado lleva ocho años
funcionando en la provincia. Pese a que tanto el contexto de surgimiento de la ley,
como la generalización de la demanda de severidad en las penas asociada a la
inseguridad frente al delito hacían temer que ello ocurriera, los datos analizados
no revelan una evolución en esa dirección. Las decisiones contenidas en las
sentencias registran altos niveles de unanimidad, y, donde técnicos y legos
difieren, la postura de los jurados es generalmente más blanda.
El contrapunto entre los datos de opinión pública y los provenientes del
análisis de las sentencias ha puesto de relieve la brecha existente entre comentar
y decidir, entre expresar un punto de vista sobre una cuestión en política y tomar
una decisión significativa sobre ella142, dejando en evidencia que los espacios
deliberativos promueven la participación ciudadana responsable.
Estos resultados son interesantes, en un momento en que las iniciativas
para el juicio por jurados se multiplican en diferentes puntos del país. Ratifican la
contribución de esta institución para la construcción de una sociedad
genuinamente democrática, pues al involucrar a los ciudadanos en la discusión de
las decisiones sobre las penas, contribuye a que la responsabilidad moral por el
castigo sea asumida conjuntamente, moderando las actitudes extremas. En este
sentido, se confirma que, tal como sostiene Anitúa (2011, p.370), los rituales
comunicativos de la justicia penal son ceremonias que despiertan compromisos
de valor específicos en los participantes y en el público, y actúan así con un
importante contenido legitimante y pedagógico, reproduciendo los valores
142
Esta distancia ha sido puesta a la luz también en otras investigaciones. Analizando las actitudes
hacia el castigo de los españoles, a partir de una amplia variedad de fuentes empíricas, Varona
Gómez (2009), ha marcado el contraste en las respuestas a preguntas de opinión generales, y las
que se obtienen en respuesta al análisis de un caso hipotético presentado por el investigador.
1340
republicanos y democráticos, y a la vez generando y regenerando una
concientización y sensibilidad mayores ante el conflicto y la violencia.
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1343
REFORMAS LEGAIS E IMPACTO CARCERÁRIO NO BRASIL NOS ANOS 2000
- SUPERENCARCERAMENTO E ALTERNATIVAS PENAIS
Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo
RESUMO: O presente trabalho busca conectar a questão das transformações
atuais das políticas criminais e de segurança frente ao delito no Brasil , indagando
em que medida as experiências dos governos nacionais que tiveram a frente os
Presidentes Lula e Dilma, alimentados pela tradição da esquerda latinoamericana, reagiram no terreno das políticas de segurança frente ao delito, que
mudanças e que continuidades tem ocorrido frente ao período anterior, no plano
da legislação penal, processual penal e de execução penal. No presente artigo,
nosso objetivo é o de apresentar as principais reformas legais ocorridas no Brasil
durante os governos Lula e Dilma, em matéria de política criminal, e identificar o
seu impacto sobre as taxas e encarceramento, assim como sobre os programas
de alternativas penais implementados durante o período que vai de 2003 a 2014.
A análise das principais reformas legais e seu impacto carcerário permitirá
identificar as principais linhas de política criminal adotadas pelo governo federal
durante este período, as justificativas apresentadas para a aprovação das
mesmas pelo Congresso Nacional, e sua relação com o crescimento constante do
número de presos e de pessoas submetidas a penas e medidas alternativas no
Brasil na última década.
PALAVRAS-CHAVE: política criminal; encarceramento; reformas penais.
1 INTRODUÇÃO
Desde o início da década de 1990, os problemas da violência, da
insegurança e da criminalidade constituem-se como questões centrais nos
grandes e médios centros urbanos da América do Sul. No caso brasileiro, o
crescimento das taxas de homicídio ocorre desde o início dos anos 80, chegando
no início dos anos 2000 à marca de 50.000 mortes por ano, e uma taxa de cerca
de 25 homicídios a cada 100.000 habitantes, mas que em algumas capitais chega
a impressionantes 90 homicídios a cada 100.000 habitantes143. Dados mais
143
Para um estudo sistemático e estratificado sobre a evolução das taxas de homicídio no Brasil,
vide: < http://www.mapadaviolencia.org.br/>./
1344
recentes dão conta que, depois de um período de leve queda, entre 2003 e 2007,
a curva dos homicídios no Brasil novamente adquiriu um sentido ascendente,
chegando a um total de 56.337 mortes por homicídio no ano de 2012, com taxa
de 29 mortes por 100.000 habitantes144. A ampla maioria dos mortos é de classe
baixa, com baixa escolaridade, jovem, masculina, negra e residente na periferia
dos grandes centros urbanos.
As taxas de criminalidade têmtem crescido pelo menos desde os anos de
aumento da pobreza e hiperinflação que marcaram a transição da ditadura militar
para a democracia em meados da década de 80. O retorno à democracia
efetivou-se com a intensificação sem precedentes da criminalidade. Segundo
Kant de Lima, Misse e Miranda,
A maior parte dos estudos tende a localizar, entre meados e o final dos
anos 70, uma mudança de padrão na criminalidade urbana,
especialmente no Rio de Janeiro, em São Paulo e em Belo Horizonte:
aumento generalizado de roubos e furtos a residências, veículos e
transeuntes, um grau maior de organização social do crime, incremento
da violência nas ações criminais; aumento acentuado nas taxas de
homicídio e de outros crimes violentos e o aparecimento de quadrilhas
de assaltantes de bancos e instituições financeiras. Essa mudança de
padrão se consolidaria e se expandiria nos anos 80, com a
generalização do tráfico de drogas, especialmente da cocaína, e com a
substituição de armas convencionais por outras, tecnologicamente
145
sofisticadas, com alto poder de destruição.
O gráfico a seguir apresenta as taxas de homicídio no Brasil, no período de
1980 a 2012. Verifica-se uma tendência de crescimento, iniciando em torno de 11
homicídios por 100 mil habitantes no início dos anos 80 e chegando a quase 30
homicídios por 100 mil habitantes no ano de 2012.
Percebe-se ainda uma leve tendência de queda e estabilização a partir do
ano de 2003, quando alguns estados importantes como São Paulo e Rio de
Janeiro começam a apresentar uma queda significativa das taxas de homicídio,
que acaba não tendo um impacto maior pelo fato de que em estados do Sul e do
Nordeste a situação é inversa, com aumento das taxas. De qualquer forma, a
144
WAISELFISZ, Julio Jacobo. Prévia do Mapa da Violência 2014. Os jovens do Brasil. Faculdade
Latino-Americana
de
Ciências
Sociais
–
FLACSO.
Disponível
em:
<http://www.mapadaviolencia.org.br/pdf2014/Previa_mapaviolencia2014.pdf>. Acesso em: 12
maio 2014.
145
KANT DE LIMA, Roberto;, MISSE, Michel; e MIRANDA, Ana Paula Mendes. Violência,
Criminalidade, Segurança Pública e Justiça Criminal no Brasil: Uma Bibliografia. BIB, Rio de
Janeiro, nº 50, 2º semestre de 2000, p. 49.
1345
partir daquele momento há uma clara mudança na curva de homicídios, que tem
sido tratada por pesquisadores como fruto de diferentes políticas e dinâmicas
sociais, entre as quais se destacam a entrada em vigor do Estatuto do
Desarmamento, que estabeleceu uma política efetiva de controle de armas e
proibiu o porte para a população civil, assim como a consolidação, em São Paulo,
do Primeiro Comando da Capital, facção criminal surgida no interior dos presídios
paulistas e que passou a monopolizar o mercado de drogas naquele estado,
contribuindo assim para a redução dos homicídios provocados por disputa de
território em torno do tráfico.
O ano de 2012 marca uma nova inflexão da curva no sentido de um
aumento das taxas de homicídio, alcançando o patamar mais elevado em toda a
série histórica.
TaxasdeHomicídiopor100milhabitantesnoBrasil1980a2012
35
30
25
20
15
10
5
0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Fonte: Weiselfiz, 2014.
Este componente objetivo tem sido acompanhado também de um
componente "subjetivo", o "sentimento de insegurança", que traduz uma virada
nas expectativas e sentimentos dos moradores das grandes e médias cidades no
que diz respeito à possibilidade de ser vítima de um crime. Este desconforto, por
sua vez, se comunica-se com a realização de inúmeros comportamentos de
1346
autoproteção e evitamento, que têm um forte impacto sobre o desenvolvimento da
vida quotidiana e constituem um novo componente objetivo da crise de
insegurança.
É um grande desafio compreender melhor os fatores que podem levar a
uma maior sensação de segurança da população. No caso brasileiro, ela está
realmente muito relacionada com as taxas de homicídios dolosos. Conforme
estudo realizado pelo IPEA146, (2011), essas taxas são maiores atualmente nas
regiões Nordeste e Norte, regiões do país onde a sensação de segurança é a
menor. O estudo demonstra, no entanto, que a relação entre os dois fatores existe
em alguma medida, mas não se trata de uma relação direta ou imediata. Ou seja,
aumento de investimentos e de efetivos policiais não necessariamente se
traduzem em baixas taxas de criminalidade e, por outro lado, a diminuição dessas
taxas também não se reflete, de forma imediata, na sensação de segurança da
população.
Observe-se, por exemplo, que na Região Centro-Oeste se encontra a
maior disponibilidade de policiais em relação ao número de habitantes e o mais
alto índice de confiança nas polícias, mas com uma taxa de homicídios dolosos
acima da média nacional. Ao mesmo tempo, os dados sugerem que os gastos
com segurança pública no Sudeste realmente ajudaram a diminuir a criminalidade
violenta na região. No entanto, essa diminuição não conseguiu fazer com que a
sensação de segurança da população se tornasse muito melhor que a média
nacional.
Esses componentes objetivo e subjetivo da crise de insegurança tem sido
recorrentemente matéria para notícias e debates nos meios de comunicação,
tornando-se uma das questões fundamentais de produção de sentido pela mídia.
Assim como nos demais países da região, esta crise de insegurança resultou em
um
sentido
generalizado
de
crise
dos
atores
estatais
que
têm
sido
tradicionalmente responsáveis pelas políticas públicas de segurança e justiça
146
IPEA. Sistema de Indicadores de Percepção Social – Segurança Pública. Março de 2011.
Disponível
em:
<http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/SIPS/110330_sips_seguranapublica.pdf>.
Acesso em: 18 jun 2014.
1347
criminal, normalmente localizados no nível estadual de governo (polícias, poder
judiciário e sistema penitenciário). Como resultado, para além do crescimento da
insegurança, tem havido uma crescente "politização" da questão, o que significa
que mais e mais, o braço “político” das estruturas de estado se encontra vinculado
ao
problema,
como
aquele
que
deve
tomar
decisões
que
são
consideradasconsiderados chave, e deslocando para uma posição secundária o
braço "administrativo"147, (Garland, 2005, 190-194), e, com ele, aqueles que até
então atuavam como "especialistas" nesta matéria (penalistas, criminólogos)148.
(Garland, 2005, p. 251-254).
Embora muitos considerem que alguma coisa deve ser feita em relação ao
crime, a confiança no sistema de justiça criminal é muito baixa. Ele é visto como
lento, ineficaz, e parcial em favor dos ricos e poderosos149. Os brasileiros
raramente encaminham seus conflitos ao sistema formal de justiça, dependendo
mais de redes de relações interpessoais para a sua resolução. Uma das
consequências é o isolamento das classes média e alta em condomínios
fechados com muros e portões eletrônicos e seguranças privados. A indústria da
segurança privada emprega mais gente do que o sistema de segurança pública.
Em várias regiões do país não é incomum o recurso a matadores profissionais
para eliminar supostos assaltantes ou mesmo políticos rivais, e nos últimos anos
surgiram as “milícias” urbanas em favelas do Rio de Janeiro, controladas por
policiais, que cobram dos moradores para garantir a segurança da comunidade
frente aos grupos de traficantes e pequenos assaltantes.
Tanto em São Paulo como no Rio de Janeiro, os primeiros governadores
eleitos depois da ditadura militarmiliar, em meados dos anos 80 (Franco Montoro
e Leonel Brizola), estavam determinados a reduzir as violações aos direitos
humanos e a reformar as polícias para minimizar a tortura e as execuções
sumárias. No entanto, o crescimento da criminalidade, associado com a crise
econômica, e a não efetivação de mecanismos de justiça de transição, mantendo
147
GARLAND, David. A cultura do controle: crime e ordem social na sociedade contemporânea. Rio
de Janeiro: Revan, 2005, p. 190-194.
148
Ibid, p. 251-254.
149
Sobre a percepção social sobre o sistema de justiça, vide as recentes pesquisas trimestrais da
Fundação Getúlio Vargas, que criou o ICJ – Índice de Confiança na Justiça.
1348
intocados no exercício de suas funções policiais que haviam praticado toda sorte
de abusos durante o período militar, resultou em uma grande resistência da
polícia contra as reformas, e a defesa dos direitos humanos foi responsabilizada
pelos agora oposicionistas e por boa parte da opinião pública como responsável
pelo crescimento da criminalidade150.
Os esforços por construir uma política de segurança pública comprometida
com a garantia dos direitos civis e o controle da atividade policial, e voltada para a
qualificação das funções de investigação policial e policiamento preventivo, têm
sido desde então bloqueados pelo populismo punitivo e pela dificuldade política
para enfrentar as resistências corporativas de estruturas policiais muitas vezes
corruptas e violentas. Durante a ditadura militar, os assassinatos políticos eram
secretos, atos que o governo não podia admitir publicamente. Sob os governos
eleitos, os homicídios praticados pela polícia em ações violentas e pouco
profissionais nas periferias urbanas, quase sempre impunes, ganharam a
legitimidade do apoio popular, com o propósito ostensivo de controlar a
criminalidade em uma situação onde não há confiança na justiça, mas servindo na
prática como moeda de troca nos acertos entre policiaispolicias e grupos de
traficantes, caracterizando o que Misse denomina mercadorias políticas151.
A percepção cada vez maior de uma crise da segurança pública obrigou o
governo federal, desde a segunda metade da décadadécada de 90, a assumir um
protagonismo maior na elaboração e indução de políticas de segurança nos
estados, com a criação da Secretaria Nacional de Segurança Pública (1996) e do
Fundo Nacional de Segurança Pública R: esto ocurrio em el mismo año?, e a
edição de sucessivos planos nacionais de segurança pública.
Estas políticas tiveram início no primeiro governo de Fernando Henrique
Cardoso, do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), que governou com
150
Para uma análise das políticas de segurança pública pós ditadura militar, vide MINGARDI,
Guaracy. Tiras, Gansos e Trutas – Cotidiano e Reforma na Polícia Civil. São Paulo: Scrita
Editorial, 1992; SOARES, Luiz Eduardo. Meu Casaco de General. São Paulo: Cia. Das Letras,
2000. ADORNO, Sérgio[...] Insegurança versus direitos humanos: entre a lei e a ordem. Revista
Tempo Social, São Paulo, v. 11, n. 2, p. 129-153, 1999; e ADORNO, Sérgio. Lei e Ordem no
segundo Governo FHC. Tempo Social nov. 2003, vol.15, n. 2, p. 103-140.
151
MISSE, Michel. A construção social do crime no Brasil: esboços de uma interpretação. In: Michel
Misse (Org.). Acusados e acusadores: estudos sobre ofensas, acusações e incriminações. Rio de
Janeiro: Revan, 2008, p. 13-32.
1349
uma coalizão de partidos de centro-direita, e foram aprofundadas pelos governos
de Luís Inácio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores (PT), a frente de uma
coalizão de centro-esquerda. De alguma forma, é possível vincular o aumento do
protagonismo do governo federal nesta área com o ascenso de políticas de
caráter “pós-neoliberal” e “pós-conservador”, que, capitaneadas pelo Partido dos
Trabalhadores, colocaram em marcha estratégias e iniciativas governamentais
que recorreram, para sua formulação e legitimação, a vocabulários provenientes
de uma rica e complexa tradição política de esquerda.
2 POLÍTICA CRIMINAL E REFORMAS LEGAIS
Analisar os movimentos de política criminal e seu impacto sobre as taxas
de encarceramento no Brasil implica em dar conta da grande complexidade do
campo do controle do crime, no qual atuam órgãos vinculados ao Poder Executivo
Federal (Ministério da Justiça, Polícia Federal), aos governos estaduais (Polícias
Civil e Militar, administração carcerária), ao Poder Judiciário (Supremo Tribunal
Federal, Superior Tribunal de Justiça, Justiça Federal e Justiça dos estados) e ao
Poder Legislativo (Congresso Nacional – Câmara dos Deputados e Senado
Federal).
A competência exclusiva para legislar em matéria penal no Brasil é do
Congresso Nacional, não tendo os estados autonomia para definir condutas
criminalizadas para além daquelas estabelecidas em lei federal, nem para a
criação de normas processuais.
É importante considerar que uma característica marcante do sistema
político brasileiro pós-ditadura, especialmente após o governo Collor de Mello, é a
consolidação de um sistema presidencialista de coalizão, derivado de uma grande
fragmentação do espectro partidário e da necessidade de compor alianças para
garantir a maioria no parlamento. Nesse sentido, a forma de governo adotada é o
presidencialismo e governos recorrem à formação de coalizões para obter apoio
1350
para suas iniciativas152. Na verdade, este é o modo de operar da maioria das
democracias contemporâneas, pelo qual governos minoritários apresentam
graves problemas de governabilidade, enquanto os governos com coalizões
majoritárias atenuam tais dificuldades. No Brasil, as coalizões atuam como
pressuposto básico do funcionamento do presidencialismo e o governo é bem
sucedido na seara legislativa quando conta com o apoio consistente de uma
ampla coalizão partidária. Assim, deputados filiados aos partidos que fazem parte
da coalizão de apoio ao presidente em geral seguem a recomendação de voto do
líder do governo153.
Limongi demonstra, com base em pesquisa empírica, que o governo Lula
contou com o apoio médio de 89,1% dos deputados dos partidos da base de
apoio ao governo em 164 votações, garantindo assim a manutenção da
governabilidade. Ademais, constata-se que as derrotas do Executivo não são
resultado da indisciplina dos parlamentares da base, mas da sua divisão interna,
ou seja, situações em que pelo menos um partido não seguiu a orientação do
líder do governo154.
Evidencia-se assim que o sucesso das proposições do Executivo não é
resultado de negociações caso a caso, mas sim que o governo controla a
produção legislativa e esse controle é resultado da interação entre poder de
agenda e apoio da maioria. Ou seja, como o processo decisório legislativo
favorece o Executivo, tornando previsíveis as objeções do Congresso, ele é capaz
de estruturar e preservar sua base de apoio encaminhando a plenário somente
propostas de provável aceitação, e não enfrentando o debate sobre temas em
que há risco de ruptura da coalizão de governo155.
Em matéria de reformas legais no âmbito da justiça criminal, as pesquisas
tem apontado, de um modo geral e não apenas no Brasil, para a existência de
uma hipertrofia ou inflação de normas penais, que invadem campos da vida social
152
LIMONGI, Fernando. A democracia no Brasil. Presidencialismo, coalizão partidária e processo
decisório. Novos Estudos, CEBRAP, vol. 76, nov. 2006, pp. 17-41. Disponível em:
<http://www.fflch.usp.br/dcp/assets/docs/Limongi/A_Democracia_no_Brasil_Presidencialismo__Co
alizao_Partidaria_e_Processo_Decisorio.pdf>. Acesso em: 17 jun 2014.
153
Ibid, p. 24.
154
Ibid, p. 25.
155
Ibid, p. 28.
1351
anteriormente não regulados por sanções penais. O remédio penal é utilizado
pelas instâncias de poder político como resposta para quase todos os tipos de
conflitos e problemas sociais. A resposta penal se converte em resposta simbólica
oferecida pelo Estado frente às demandas de segurança e penalização da
sociedade, expressas pela mídia, sem relação direta com a verificação de sua
eficácia instrumental como meio de prevenção ao delito, sem a análise do seu
impacto direto sobre o sistema carcerário e de outros possíveis efeitos da entrada
em vigor de uma nova previsão de criminalização.
Campos156 apresenta um amplo panorama das leis relacionados com o
sistema de segurança pública e justiça criminal, aprovadas no Brasil desde a
democratização, e propõe uma tipologia para sua classificação. A tipologia é
composta por sete tipos principais de leis: mais punitivas, de ampliação de
direitos, de arranjos institucionais reativos às organizações, de arranjos
institucionais alternativos das organizações, de criminalização de novas condutas,
que privilegiam alguma categoria específica, e leis mistas (com viés punitivo e
ampliador de direitos embutidos no mesmo diploma legal).
Para a sistematização da legislação, foi definido pelo autor o período entre
1989 e 2006, sendo identificadas 148 leis no total. Descartando aquelas que
tratavam exclusivamente de matéria orçamentária e outras consideradas pouco
relevantes, restaram 84 leis aprovadas no período que foram consideradas
relevantes e compuseram o universo de análise.
Os principais resultados apresentados pelo autor são no sentido de que, no
período analisado, os primeiros anos em que governos de partidos diferentes
assumiram o governo federal foram os de maior número de aprovações na área
de segurança pública e justiça criminal; não há um partido que proponha mais leis
de um determinado ‘tipo punitivo’, mas PMDB e PT tiveram o maior número de
propostas sancionadas; o Executivo detêm 42,9% da agenda na temática e o
Congresso
Nacional
majoritariamente
de
54,8%;
origem
as
do
leis
mais
Executivo;
punitivas
tramitam
aprovadas
mais
são
rapidamente,
caracterizando uma legislação penal de emergência; as leis que ampliam direitos
156
CAMPOS, Marcelo da Silveira. Crime e Congresso Nacional: uma análise da política criminal
aprovada de 1989 a 2006. São Paulo: IBCCRIM, 2010.
1352
tem longo tempo de tramitação (80% de 1 a 5 anos) e são originárias (73,7%) da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal; as leis que criminalizam novas
condutas tramitaram em média de 1 a 3 anos (57,9%) e tiveram como proponente
igualmente o Executivo (47,4%) e o Congresso Nacional (47,3%).
Quanto à competência para a coordenação das políticas de segurança
pública no país, o panorama no Brasil foi marcado pela rígida divisão de
competências, conferindo aos estados grande autonomia na concepção e
execução de suas próprias políticas e iniciativas no setor. Segundo Sá e Silva
(2012), a ação do governo federal resumia-se à mobilização da Polícia Federal
(responsável pela apuração dos crimes de competência da Justiça Federal) e da
Polícia Rodoviária Federal. A segunda característica apontada era a centralidade
da ação ostensiva das polícias estaduais, endossada, ainda que por omissão,
pelo governo federal.
O panorama começa a mudar já no governo de Fernando Henrique
Cardoso (1994-2002), que criou a Secretaria Nacional de Segurança Pública
(SENASP), vinculada ao Ministério da Justiça, lançou o I Plano Nacional de
Segurança Pública, em 2000, e criou o Fundo Nacional de Segurança Pública
(FNSP), viabilizando um maior poder de indução e articulação sistêmica de
iniciativas no setor por parte do governo federal.
3 LEI DE DROGAS E LEI DAS CAUTELARES NO PROCESSO PENAL
Em muitos de seus discursos e textos à imprensa, o ex-ministro da Justiça
Marcio Thomaz Bastos costumava dizer que, em aspectos relacionados à justiça
e à segurança, o arcabouço normativo vigente no Brasil era, em geral,
suficientemente avançado, razão pela qual o “fortalecimento das instituições” – e
não a mudança das leis – seria o principal desafio de sua gestão à frente daquela
pasta. Sendo ou não de todo correta essa avaliação, fato é que ela orienta
fundamentalmente a promoção de mudanças incrementais e de longo prazo, sem
a intenção ou o compromisso de promover grandes rupturas. Não por
coincidência, ao longo da gestão do ex-ministro Marcio Thomaz Bastos, o
discurso orientado à reforma das organizações da segurança pública foi perdendo
1353
força, sendo substituído, pouco a pouco, por um discurso orientado à “integração
operacional” das forças, respeitadas as configurações existentes157.
Do ponto de vista das reformas da legislação penal, para além do grande
número de leis propostas e aprovadas pelo governo ou pelos partidos da base do
governo, é possível identificar um fio condutor que articula as propostas
programáticas do PT para a segurança com as prioridades identificadas e
encaminhadas ao parlamento. Tendo em vista sua importância para o incremento
das taxas de encarceramento, optamos aqui por analisar especificamente a Lei de
drogas aprovada em 2006 (Lei 11.343/2006) e a Lei das Cautelares no Processo
Penal (Lei 12.403/2012).
3.1 A Nova Lei de Drogas – Lei 11.343/2006
Em 23 de agosto de 2006 entrou em vigor no Brasil a Lei nº 11.343, que
atualmente disciplina a questão das drogas. Referida lei instituiu o Sistema
Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas - Sisnad; prescreveu medidas para
prevenção do uso indevido, atenção e reinserção social de usuários e
dependentes de drogas; estabeleceu normas para repressão à produção não
autorizada e ao tráfico ilícito de drogas; definiu crimes, bem como deu outras
providências.158 O Parágrafo Único do artigo 1º assim define a expressão drogas:
“consideram-se como drogas as substâncias ou os produtos capazes de causar
dependência, assim especificados em lei ou relacionados em listas atualizadas
periodicamente pelo Poder Executivo da União”. Ainda no Título VI da Lei de
Drogas, é feita a observação de que o vocábulo droga pode aparecer, também,
intitulado como: substância entorpecente, psicotrópica, precursora ou sob controle
157
SÁ E SILVA, Fábio. “Nem isso, nem aquilo”: Trajetória e Características da Política Nacional de
Segurança Pública (2002-2012). Revista Brasileira de Segurança Pública, São Paulo v. 6, n. 2,
412-433 Ago/Set 2012, p. 426.
158
BRASIL. [Lei de Drogas]. Lei nº 11.343, de 23 de agosto de 2006. Institui o Sistema Nacional
de
Políticas
Públicas
sobre
Drogas
–
Sisnad
[...][...].
Disponível
em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Lei/L11343.htm>. Acesso em: 30 mar.
2014.
1354
especial, conforme a Portaria SVS/MS159 nº 344, de 12 de maio de 1998 (artigo 66
da Lei nº 11.343/2006).
Pelo exposto, percebe-se que a Lei de Drogas trabalha a partir da ideia de
norma penal em branco, que precisa de regulamentação complementar. Em vista
disso, importante frisar que, atualmente, as drogas controladas ou proscritas, vêm
listadas na Resolução da Diretoria Colegiada da Agência Nacional de Vigilância
Sanitária nº 39 de 09 de julho de 2012160, a qual dispõe sobre a atualização do
Anexo I (Listas de Substâncias Entorpecentes, Psicotrópicas, Precursoras e
Outras sob Controle Especial) da Portaria supracitada. É possível dizer que muito
embora determinada substância seja capaz de causar dependência, enquanto
não estiver catalogada em lei ou em lista elaborada pelo Poder Executivo da
União, não haverá tipicidade na conduta daquele que pratique qualquer dos
ilícitos previstos na Lei nº 11.343/2006.
Para Luciana Boiteux, um dos maiores destaques da atual Lei de Drogas é
a previsão de forma expressa dos princípios do sistema nacional de políticas
públicas sobre drogas, dado que a sua positivação reflete “uma nova abordagem,
que marca um paradigma proibicionista moderado, com reconhecimento de
estratégias de redução de danos”161.
Segundo Boiteux, ocorreram “profundas mudanças no tratamento penal
legislativo da questão das drogas”, em destaque para: “i) a distinção entre o
“traficante profissional” e o “traficante ocasional”, por força da previsão contida no
art. 33, § 4º; ii) a diferenciação entre estes e o mero usuário e, finalmente; iii) o fim
da pena privativa de liberdade na hipótese do porte de droga para uso próprio.”162
Complementa o seu ponto de vista, referindo a importância da distinção entre
“traficante” e “não traficante”, ressalvando, porém, que “a forma como foi redigido
159
Secretaria de Vigilância Sanitária/Ministério da Saúde.
BRASIL. Ministério da Saúde. Anvisa. Resolução da Diretoria Colegiada nº 39 de 09 de Julho
De 2012. Dispõe sobre a atualização do Anexo I, Listas de Substâncias Entorpecentes,
Psicotrópicas, Precursoras e Outras sob Controle Especial, da Portaria SVS/MS nº 344, de 12 de
maio
de
1998
e
dá
outras
providências.
Disponível
em:
<http://www.anvisa.gov.br/sngpc/Documentos2012/rdc39.pdf>. Acesso em: 12 jun. 2013.
161
BOITEUX, Luciana [coord]. Tráfico de drogas e Constituição. Pensando o Direito, Brasília, n. 1,
2009, p. 35.
162
Ibidem, p. 36.
160
1355
o dispositivo tem trazido dificuldades para essa diferenciação na prática da
Justiça Penal”163.
Ademais, da leitura do novo texto legal sobre drogas, ao manter a
incriminação do tráfico ilícito, percebe-se que optou o legislador por uma política
criminal de “dupla mão para o enfrentamento do complexo problema relacionado
ao crime mais grave: em determinados casos, a lei abrandou e, em outros,
endureceu o sistema de controle das condutas relacionadas ao tráfico.”164
Como exemplo da última situação, temos o maior rigor na resposta
punitiva, com o aumento da pena mínima de reclusão – passou de três para cinco
anos – e da pena pecuniária mínima e máxima, agora estipulada entre 500
(quinhentos) e 1.500 (mil e quinhentos) dias-multa. De outro lado, a lei estipulou
um abrandamento da resposta legal em relação ao condenado primário e de bons
antecedentes na forma de causa de redução de pena. Referida minorante, que
pode ser operada nos patamares de 1/6 (um sexto) a 2/3 (dois terços), de acordo
com a prescrição do artigo 33, § 4º, da Lei de Drogas, serve para, “beneficiar o
delinquente do primeiro crime e distingui-lo do traficante reincidente e integrante
de quadrilhas ou organizações criminosas”.165
No caso da Lei de Drogas, portanto, é possível identificar a adoção de duas
tendências de política criminal, a proibicionista e a prevencionista, além de uma
inclinação às políticas de atenção e de reinserção social do usuário e do
dependente. Nas palavras de Alice Bianchini, “a proibicionista dirige-se contra a
produção não autorizada e ao tráfico ilícito de drogas, enquanto que a
prevencionista é aplicada para o usuário e para o dependente”.166
Marcelo Mayora, em entendimento semelhante, assevera que a Lei 11.343
de 2006 trouxe inovações em relação à Lei 6.368 de 1976, “mas manteve a
mesma lógica, justamente porque partiu da mesma premissa político-criminal,
163
Ibidem, p. 37.
LEAL, João José; LEAL, Rodrigo José. Controle penal das drogas: estudo dos crimes descritos
na lei 11.343/06. Curitiba: Juruá, 2010, p. 75.
165
Ibidem, p. 82.
166
BIANCHINI, Alice. In: GOMES, Luiz Flávio (Coord.). Lei de drogas comentada artigo por artigo:
lei 11.343/2006, de 23.08.2006. 4. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011,
p. 35.
164
1356
qual seja à perspectiva de ‘guerra às drogas’, mediante persecução e punição
violentas ao tráfico, e tratamento em relação ao usuário”.167
A respeito da evolução legislativa em matéria de drogas, Luciana Boiteux e
João Pedro Pádua fazem um breve retrospecto levando em conta o tipo e o
quanto de pena cominada para esse delito, nos seguintes termos:
Na redação original do fato criminoso, que deu origem ao que hoje se
denomina de tráfico de drogas no direito brasileiro, prevista no primeiro
Código Penal da República, de 1890, ainda não havia distinção entre
substâncias lícitas e ilícitas, e a única pena prevista era a de multa. De lá
para cá, foram nada menos que nove alterações legislativas (dez leis no
total), em um forte movimento de aumento da quantidade de penas e
168
adição de novas condutas à incriminação.
Para ilustrar o aumento gradativo das penas previstas para o crime em tela,
os mesmos autores apresentam a evolução legislativa em relação às penas
mínima e máxima para o delito de tráfico de drogas no Brasil:
167
MAYORA, Marcelo. Direito penal das drogas e Constituição: em busca de caminhos
antiproibicionistas. In: FAYET JÚNIOR, Ney; MAYA, André Machado (Org.). Ciências penais e
sociedade complexa II. Porto Alegre: Nuria Fabris, p. 241-257, 2009, p. 245-246.
168
BOITEUX, Luciana; PÁDUA, João Pedro. A desproporcionalidade da lei de drogas. Disponível
em: <http://drogasyderecho.org/assets/proporcionalidad-brasil.pdf>. Acesso em: 13 abr 2014, p.
14-15.
1357
Gráfico: Evolução histórica do apenamento para o delito de tráfico de drogas
16
15
14
13
12
11
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Pena Mínima
Pena Máxima
Fonte: BOITEUX e PÁDUA, 2014, p.14.
Analisando os efeitos da nova lei de drogas sobre a repressão legal ao
consumo de substâncias ilícitas e o processamento formal dos casos
encaminhados ao sistema de justiça criminal, Grillo, Policarpo e Veríssimo169
buscaram compreender as práticas dos atores envolvidos com o controle social
ou legal do uso de drogas e elucidar as dinâmicas das negociações envolvidas no
processo de incriminação dos usuários, à luz do debate em torno das mudanças
trazidas pelo novo diploma legal. Os autores identificaram uma redução dos
números de casos que entram no sistema como uso de drogas, desde a entrada
em vigor da nova lei, o que não se explicaria somente pela mudança na lei, mas
pela interpretação de que esse crime teria se descaracterizado.
Segundo os mesmos autores, o descaso com o processamento legal desse
tipo de crime teria deixado sua administração a cargo dos policiais militares que
169
GRILLO, Carolina Christoph; POLICARPO, Frederico; VERISSIMO, Marcos. A "dura" e o
"desenrolo": efeitos práticos da nova lei de drogas no Rio de Janeiro. Rev. Sociol. Polit. [online].
2011, vol.19, n.40, pp. 135-148.
1358
fazem o policiamento ostensivo nas ruas, que ganharam um aval implícito para
negociar o encaminhamento ou não do usuário para a delegacia e até mesmo
influenciar o tipo penal em que ele será classificado. A imprecisão dos critérios
legais para distinguir entre usuários e traficantes, somada à imensa disparidade
entre as penas previstas para esses crimes - acentuada pela nova lei -,
contribuiria para a negociação informal da maior ou menor punição dos indivíduos
e reificaria os estereótipos policiais, favorecendo a arbitrariedade.
Lembremo-nos de que, apesar do fim da pena de prisão, foram mantidos
os demais procedimentos criminais previstos para o tratamento legal desses
casos, de modo que os acusados ainda estão sujeitos às seguintes medidas:
advertência verbal, prestação de serviço à comunidade, medida educativa de
comparecimento a programa ou curso educativo e, em último caso, multa.
Para Grillo, Policarpo e Veríssimo, a mercadoria política em jogo não é
apenas o registro ou não do flagrante, mas também o tipo criminal em que a
situação de porte ilegal de drogas vai ser classificada, se uso ou tráfico. Quando
esses flagrantes chegam à delegacia, são os delegados e policiais civis de
plantão que fazem a tipificação criminal, com base, porém, na descrição oferecida
pelo "condutor", normalmente um policial militar. As suas declarações orientam a
formulação da "dinâmica do fato" e, se enquadrado como usuário, o acusado
deverá apenas assinar o Termo Circunstanciado, sendo logo liberado, ao passo
que, se configurar um caso de tráfico, inicia-se a lavratura de um Auto de Prisão
em Flagrante e o acusado vai para a prisão, onde aguardará pelo julgamento.
Os parâmetros para a realização da tipificação criminal encontram-se no
parágrafo 2º do artigo 28 desta mesma lei: Artigo 28, § 2º: Para determinar se a
droga destinava-se a consumo pessoal, o juiz atenderá à natureza e à quantidade
da substância apreendida, ao local e às condições em que se desenvolveu a
ação, às circunstâncias sociais e pessoais, bem como à conduta e aos
antecedentes do agente.
A subjetividade dos critérios abre espaço para a reificação das préconcepções policiais sobre quem sejam os traficantes e os usuários. Tanto os
procedimentos de vigilância quanto os de incriminação dos suspeitos recaem
sobre indivíduos já identificados na malha policial ou sobre aqueles que se
1359
enquadram nos tipos sociais potencialmente criminosos, criminalizando-os
preventivamente. Trata-se da sujeição criminal, "processo social que incide sobre
a identidade pública, e muitas vezes íntima, dos indivíduos"170, que subjetivam os
rótulos a eles atribuídos.
A construção da narrativa dos fatos é mediada por todas as referidas
disputas
e
negociações
e
remete
ao
processo
da criminação-
incriminação, definido pelo enquadramento de um curso de ação na classificação
criminalizadora típico-idealmente definida, isto é, a criminação de um evento, e a
atribuição do fato criminal a um suposto sujeito-autor, enfim, a sua incriminação. A
elaboração do texto oficial final, que descreve as circunstâncias do flagrante, vai
encaixar um indivíduo nas categorias de usuário ou traficante que, apesar da
imprecisão nos parâmetros que as separam, possuem previsões de pena tão
díspares.
Das considerações lançadas, imprescindível a verificação do número
de ocorrências registradas pelas Polícias Civis Brasileira envolvendo
entorpecentes, nas modalidades de posse, uso e tráfico de drogas. A seguir,
a distribuição dos casos nos anos de 2005 e 2008 a 2012:
Gráfico: Número ocorrências cadastradas pelas Polícias Civis, no território
brasileiro, nos anos de 2005 e 2008 a 2012, sob a classificação de tráfico de
drogas e posse e uso de drogas.
150.000
120.000
90.000
60.000
30.000
0
170
2005
2008
2009
2010
2011
2012
Posse e Uso
52.316
57.445
54.486
57.386
100.269
109.124
Tráfico
37.285
54.618
71.844
81.125
106.303
123.605
MISSE, Michel.Malandros, marginais e vagabundos & a acumulação social da violência no Rio
de Janeiro. Rio de Janeiro, 1999. Tese (Doutorado em Sociologia) – Instituto Universitário de
Pesquisas do Rio de Janeiro, p. 212.
1360
Fonte: Anuário do Fórum Brasileiro de Segurança Pública, edições de 2009
a 2012.
Constata-se o crescimento significativo das ocorrências pelo delito de
tráfico de drogas, e a estabilização inicial, e depois também o crescimento, do
enquadramento do delito de porte para uso pessoal. O que chama a atenção é
que em 2005 e 2008 o número de casos de posse e uso eram superiores aos de
tráfico; por outro lado, a partir de 2009 ocorre uma inversão, o tráfico supera a
posse/uso. Em uma interpretação combinada dos dados, o número de
ocorrências por posse e uso de entorpecentes em 2012, praticamente dobrou em
relação aos valores de 2005. Já as ocorrências por tráfico de drogas mais do que
triplicaram no mesmo intervalo.
3.2 A nova lei das cautelares no Processo Penal
A última década foi marcada por um crescimento constante do número de
presos provisórios. A utilização das medidas cautelares, em especial a prisão
preventiva, torna-se rotineira, contrariando o entendimento de que deveriam ser
restritas a casos excepcionais171. Com uma clara intenção descarcerizadora, em
maio de 2011 foi sancionada a Lei n. 12.403, que, entre outras disposições,
passou a prever medidas cautelares alternativas à prisão. Importante destacar
que, antes da edição da nova lei, o juiz não contava com opções intermediárias, é
dizer, ou concedia a liberdade provisória ou decretava a prisão preventiva do
acusado.
171
Segundo a CIDH, a natureza excepcional da aplicação da prisão preventiva, em conformidade
com os critérios de necessidade e proporcionalidade, é um elemento que deve, necessariamente,
estar presente em toda política criminal que leve em consideração os princípios do Sistema
Interamericano. A Convenção Americana estabelece que ninguém pode ser submetido a detenção
ou encarceramento arbitrário (art. 7.3), bem como toda pessoa terá direito de ser julgada dentro de
um prazo razoável ou ser colocada em liberdade, sem prejuízo da continuidade do processo e da
cumulação da liberdade com outras medidas que assegurem seu comparecimento à juízo (art.
7.5). Assim, estar em liberdade durante o processo é um direito do acusado e, como tal, somente
pode ser restringido de forma excepcional e justificada com base nas normas estabelecidas
juridicamente. Não se trata de um benefício, mas de um direito estabelecido com a finalidade de
se proteger bem jurídicos fundamentais, como a liberdade e a integridade pessoal. COMISSÃO
INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS (CIDH). Informe sobre el uso de la prisión
preventiva en las Américas. Organização dos Estados Americanos, dez. 2013. Disponível em:
<http://www.oas.org/es/cidh/ppl/informes/pdfs/Informe-PP-2013-es.pdf>. Acesso em: 20 nov. 2014.
1361
A reforma legal foi encaminhada ao Congresso Nacional pelo Poder
Executivo em 2001, havendo sido elaborada por uma comissão composta por
juristas172 constituída pela Portaria nº 61, de 20 de janeiro de 2000173. Após a
edição da nova lei, o Instituto Brasileiro de Ciências Criminais dedicou um boletim
ao tema, destacando que a reforma legal foi formulada na direção oposta das
tradicionais respostas punitivas emergenciais, demonstrando a existência da
possibilidade de elaboração de uma política criminal consistente. Ressaltou-se,
ainda, que o processo que levou à elaboração da lei, com uma discussão séria e
ponderada, deveria servir de exemplo aos legisladores brasileiros174.
Com a reforma legal, a prisão preventiva deixou de ser a medida cautelar
pessoal por excelência, situando-se (ao menos formalmente) na ultima ratio do
sistema cautelar criminal. Sua função é eminentemente processual, é dizer,
destina-se a tutelar o processo (nas hipóteses de fuga do imputado; assegurar
sua presença no processo; garantir a incidência da potestade punitiva, em caso
de eventual condenação; assegurar o desenvolvimento das atividades das partes
e sujeitos processuais – depoimentos de vítimas e testemunhas, por exemplo)175.
Porém, não se pode desconsiderar a centralidade do cárcere na lógica
contemporânea, podendo a alteração legislativa não gerar os efeitos esperados.
Segundo Giacomolli, a estratégia normativa de determinar a prisão como última
opção não seria suficiente para manter o encarceramento a níveis aceitáveis. De
acordo com o autor, isso se dá diante do fato de que, no Brasil:
[...] os aplicadores da legislação foram forjados na ideologia inquisitorial
da década de quarenta (criminoso é inimigo), na concepção de que o
recolhimento ao cárcere soluciona os problemas, diminui a criminalidade.
172
Ada Pellegrini Grinover, Petrônio Calmon Filho, Antônio Magalhães Gomes Filho, Antônio
Scarance Fernandes, Luiz Flávio Gomes, Miguel Reale Júnior, Nilzardo Carneiro Leão, René Ariel
Dotti, Rogério Lauria Tucci, Sidney Beneti e, posteriormente, Rui Stoco.
173
A proposta foi alvo de diversos debates, principalmente entre os atores envolvidos com a
temática, sendo amplamente discutida na ocasião das III Jornadas Brasileiras de Direito
Processual Penal, ocorridas em Brasília em agosto de 2001.
174
INSTITUTO BRASILEIRO DE CIÊNCIAS CRIMINAIS. Um oásis no deserto punitivo. Boletim do
Instituto Brasileiro de Ciências Criminais, São Paulo, ano 19, n. 223, jun./2011. Disponível em:
<http://www.ibccrim.org.br/boletim_artigo/4369-EDITORIAL---Um-o%C3%A1sis-no-desertopunitivo>. Acesso em 25 jan. 2014.
175
GIACOMOLLI, Nereu José. Prisão, liberdade e as cautelares alternativas ao cárcere. São Paulo:
Marcial Pons, 2013.
1362
Olvida-se que a lei não possui a potencialidade suficiente para fazer o
176
que os homens não conseguem realizar.
O Código de Processo Penal (CPP) vigente no país foi editado por Getúlio
Vargas e inspirou-se no Código Processual italiano (Código de Rocco) da década
de 30, momento em que o fascismo já estava definido tanto como regime como
quanto doutrina. A minimização das garantias individuais pode ser observada na
própria exposição de motivos do CPP, as quais são referidas como
“pseudodireitos”, veja-se:
As nossas vigentes leis de processo penal asseguram aos
réus, ainda que colhidos em flagrante ou confundidos pela
evidência das provas, um tão extenso catálogo de garantias
e favores, que a repressão se torna, necessariamente,
defeituosa e retardatária, decorrendo daí um indireto
estímulo à expansão da criminalidade. Urge que seja
abolida a injustificável primazia do interesse do indivíduo
sobre o da tutela social. Não se pode continuar a
contemporizar com pseudodireitos individuais em prejuízo
do bem comum.177
Percebe-se, assim, que a invocação de direitos e garantias fundamentais
até hoje são descritos na lei processual penal em vigor como artifícios para livrar
os imputados da persecução estatal e, ainda, que o interesse na aplicação da lei
deveria ser maior que o respeito aos direitos individuais. O que tais ditames
levam a crer é que as garantias fundamentais constituem-se num obstáculo
antiético à aplicação da lei, racionalidade que ainda influência decisões arbitrárias
no âmbito da justiça criminal.
Segundo Giacomolli, a perspectiva inquisitorial buscava a verdade a
qualquer preço, ainda que fosse a partir da tortura, além de partir do pressuposto
de que os acusados deveriam provar sua inocência caso quisessem esquivar-se
da pena (presunção de culpa). Segundo o autor, a incorporação dessas
perspectivas gerou um paradigma difícil de ser superado: “é melhor investigar
quando o sujeito está preso; primeiro se decreta a prisão, e depois se verifica o
resultado.”178. Além disso, a percepção de que a prisão é um remédio para curar
a violência (ou, ao menos, a insegurança pública) e que os índices de
176
Ibid., p. 67.
Códigos Penal, Processo Penal e Constituição Federal. Exposição de Motivos do Código de
Processo Penal. São Paulo: Saraiva, 2010.
178
GIACOMOLLI, op. cit., p. 96.
177
1363
aprisionamento seriam capazes de rechaçar a ideia de impunidade cobram um
preço muito caro em termos de pessoas privadas de liberdade ilegalmente. Os
resquícios inquisitoriais na práxis forense podem ser exemplificados a partir de
expressões recorrentemente utilizadas na fundamentação da decretação da
prisão preventiva, tais como: “perigo para a sociedade/ordem pública”, “alarde
social”, “clamor público”, “proteção do próprio criminoso”, “periculosidade do
agente”, etc179.
Entre as principais disposições da nova lei, está a determinação de que a
prisão preventiva poderá ser decretada somente quando não for cabível a
imposição de outra medida cautelar180, constituindo-se como medida de ultima
ratio não mais apenas da leitura constitucional e convencional do processo penal
(a partir da garantia da presunção de inocência), mas dos princípios e regras
gerais da Lei 12.403/2011. A lei determina a apreciação da necessidade da
medida (para a investigação, instrução processual, aplicação da lei penal e para
evitar a reiteração criminosa) e de sua adequação ao caso concreto (gravidade do
delito, circunstâncias do fato e condições pessoais do imputado). Assim, a prisão
preventiva só poderia ser determinada quando não houver outra medida cautelar
cabível. Vale ressaltar que a imposição de medidas distintas da prisão não é
obrigatória na concessão da liberdade provisória, podendo ser concedida a
liberdade sem a imposição de qualquer medida. Dessa forma, o legislador deixou
margem para a atuação do juiz ao não atrelar, obrigatoriamente, a liberdade
provisória à imposição de outra medida cautelar181. Porém, segundo Lopes Jr., há
o temor de que ocorra uma utilização massiva e indevida das medidas de
controle182.
Com efeito, a Lei 12.403/2011 trouxe ao sistema jurídico-criminal brasileiro
medidas cautelares diversas prisão, a principal inovação da reforma legal. Vale
ressaltar que elas não constituem medidas substitutivas da prisão preventiva, mas
alternativas ao encarceramento. Ocupam, assim, uma posição intermediária entre
179
Ibid.
O §6 do art. 282 do CPP determina o seguinte: A prisão preventiva será determinada quando
não for cabível a sua substituição por outra medida cautelar (art. 319).
181
GIACOMOLLI, op. cit.
182
LOPES JR., Aury. Direito Processual Penal e sua conformidade constitucional. São Paulo:
Saraiva, 2012.
180
1364
a prisão preventiva e a liberdade provisória. Porém, embora mais amenas que o
cárcere, as medidas também limitam direitos do imputado. Por isso, para a
determinação da medida aplicável, o magistrado deve considerar a adequação da
cautelar às necessidades do caso concreto e às consequências do crime
praticado, sempre optando pela via menos gravosa ao sujeito183.
Algumas das medidas alternativas já se encontravam dispostas na
legislação extravagante de forma não sistematizada e eram aplicadas em
situações específicas, como nos casos de violência doméstica184. Desta maneira,
a edição da Lei 12.403/2011 também trouxe a sistematização das medidas
cautelares pessoais penais diversas da prisão, quais sejam: a) comparecimento
periódico em juízo, no prazo e nas condições fixadas pelo juiz, para informar e
justificar atividades; b) proibição de acesso ou frequência a determinados lugares
quando, por circunstâncias relacionadas ao fato, deva o indiciado ou acusado
permanecer distante desses locais para evitar o risco de novas infrações; c)
proibição de manter contato com pessoa determinada quando, por circunstâncias
relacionadas ao fato, deva o indiciado ou acusado dela permanecer distante; d)
proibição de ausentar-se da Comarca quando a permanência seja conveniente ou
necessária para a investigação ou instrução; e) recolhimento domiciliar no período
noturno e nos dias de folga quando o investigado ou acusado tenha residência e
trabalho fixos; f) suspensão do exercício de função pública ou de atividade de
natureza econômica ou financeira quando houver justo receio de sua utilização
para a prática de infrações penais; g) internação provisória do acusado nas
hipóteses de crimes praticados com violência ou grave ameaça, quando os
peritos concluírem ser inimputável ou semi-imputável (art. 26 do Código Penal) e
houver risco de reiteração; h) fiança, nas infrações que a admitem, para
assegurar o comparecimento a atos do processo, evitar a obstrução do seu
andamento ou em caso de resistência injustificada à ordem judicial; e i)
monitoração eletrônica.
183
Ibid.
O art. 22, inciso III, alínea ‘a’, da Lei 11.340/2006 já previa medida cautelar protetiva, como a
proibição do autor do fato aproximar-se da ofendida, seus familiares e testemunhas.
184
1365
As medidas cautelares poderão ser aplicadas isolada ou cumulativamente,
segundo o disposto no §1° do art. 282 do CPP. Ainda, no caso de
descumprimento de qualquer das obrigações impostas, o juiz, de ofício ou
mediante requerimento do Ministério Público, de seu assistente ou do querelante,
poderá substituir a medida, impor outra em cumulação, ou, em último caso,
decretar a prisão preventiva. Vale ressaltar, porém, que, antes de decretar a
prisão preventiva, há necessidade de serem ultrapassados, ao menos, três filtros:
a) ausência de justificação do descumprimento; b) possibilidade de substituição
da medida descumprida por outra; e c) cumulação de outra medida alternativa à
descumprida. De acordo com Giacomolli, a motivação fática é “o descumprimento
injustificado da medida cautelar anteriormente fixada, a insuficiência de ser
substituída a cautelar descumprida e a insuficiência de ser cumulada outra
cautelar àquela descumprida.”185. Ainda, o juiz poderá revogar a medida cautelar
ou substituí-la quando verificar a falta de motivo para que subsista186, bem como
voltar a decretá-la, se sobrevierem razões que a justifiquem. A nova lei também
determinou que as medidas cautelares não se aplicam à infração a que não for
cominada pena privativa de liberdade. Ou seja, nos delitos que não sejam
apenados com a privação de liberdade, não poderá o juiz determinar qualquer
medida cautelar.
A reforma legal ainda deixa claro que ninguém poderá ser preso senão em
flagrante delito ou por ordem escrita e fundamentada de autoridade judiciária, em
decorrência de sentença condenatória transitada em julgado ou, no curso da
investigação ou do processo, em virtude de prisão temporária ou prisão
preventiva. Ao receber o auto de prisão em flagrante, o juiz deverá: relaxar a
prisão, converter a prisão em flagrante em preventiva (quando presentes os
requisitos constantes do art. 312 do CPP187, e se revelarem inadequadas ou
185
GIACOMOLLI, op. cit., p. 86.
Lopes Jr. critica a ausência de necessidade de o magistrado determinar prazo máximo para a
duração das cautelares, o que pode gerar graves abusos.
187
Art. 312 do CPP: A prisão preventiva poderá ser decretada como garantia da ordem pública, da
ordem econômica, por conveniência da instrução criminal, ou para assegurar a aplicação da lei
penal, quando houver prova da existência do crime e indício suficiente de autoria. Parágrafo
único. A prisão preventiva também poderá ser decretada em caso de descumprimento de
o
qualquer das obrigações impostas por força de outras medidas cautelares (art. 282, § 4 ).
186
1366
insuficientes as medidas cautelares diversas da prisão) ou conceder liberdade
provisória, com ou sem fiança. Ademais, a autoridade policial poderá conceder
fiança nos casos de infração cuja pena privativa de liberdade máxima não seja
superior a 4 (quatro) anos, nos demais casos, a fiança será requerida ao juiz.
Contudo, não será concedida fiança nos crimes de racismo; nos crimes de tortura,
tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, terrorismo, nos definidos como
crimes hediondos e nos crimes cometidos por grupos armados, civis ou militares,
contra a ordem constitucional e o Estado Democrático. Ainda, não será concedida
fiança aos que, no mesmo processo, tiverem quebrado fiança anteriormente
concedida ou infringido, sem motivo justo, as obrigações de comparecer perante a
autoridade quando intimado, mudar de residência, sem prévia permissão da
autoridade processante ou ausentar-se por mais de 8 (oito) dias de sua
residência, sem comunicar à autoridade o lugar onde será encontrado, bem como
nos casos de prisão civil e militar188.
A nova lei também regulamentou a prisão domiciliar189, determinando que o
juiz poderá substituir a prisão preventiva pela domiciliar quando o agente for: a)
maior de 80 (oitenta) anos; b) extremamente debilitado por motivo de doença
grave; c) imprescindível aos cuidados especiais de pessoa menor de 6 (seis) anos
de idade ou com deficiência; d) gestante a partir do 7o (sétimo) mês de gravidez
ou sendo esta de alto risco. Desta forma, após a decretação da prisão preventiva,
analisando o caso concreto o juiz poderá determinar o recolhimento do imputado
em sua residência. Segundo Giacomolli, “trata-se de substituição da prisão
preventiva pela prisão domiciliar, por razões humanitárias”, fundada na proteção
da dignidade da pessoa humana e na saúde do preso, distinta do recolhimento
188
Vale ressaltar que, diante de um crime inafiançável, não estando presente o periculum libertatis,
requisito da prisão preventiva, poderá o juiz conceder a liberdade provisória sem fiança, mas com
medida(s) cautelar(es) alternativa(s), como o monitoramento eletrônico e a proibição de ausentarse da comarca ou do país, por exemplo. De acordo com Lopes Jr., “o que não se pode tolerar é
simplesmente manter alguém preso por ser o crime inafiançável. Não, isso não pode ocorrer, pois
o sistema cautelar possui diversas alternativas para tutelar uma situação de perigo e não há
possibilidade de execução antecipada da pena.”. Portanto, a inafiançabilidade vedaria apenas a
concessão da liberdade provisória com fiança, podendo a liberdade ser vinculada a medidas
cautelares diversas, algumas inclusive mais gravosas do que o pagamento da fiança. LOPES JR.,
op. cit., p. 894.
189
Art. 317 do CPP: A prisão domiciliar consiste no recolhimento do indiciado ou acusado em sua
residência, só podendo dela ausentar-se com autorização judicial.
1367
domiciliar previsto nas medidas alternativas. O cumprimento da prisão domiciliar
se dá com o recolhimento do imputado à sua residência, não podendo de lá sair
sem autorização judicial190.
Temos que a reforma legal ora analisada se insere no ordenamento jurídico
brasileiro como um avanço, no sentido de prover os magistrados de instrumentos
diversos da prisão do imputado para a garantia da persecução penal.
Obviamente, as medidas distintas da prisão são sempre mais positivas do que o
encarceramento, porém, passados mais de três anos da edição da lei, ainda é
necessário verificar se a reforma legal realmente diminui o impacto do cárcere e
constituíram-se verdadeiras alternativas ao aprisionamento provisório ou se
estabeleceu como uma medida que possibilitou a ampliação do controle punitivo
estatal. Pelo que se pode observar da jurisprudência dos tribunais brasileiros, a
resistência em relação às medidas alternativas ainda é grande, o que nos leva a
pensar que a ampliação do controle punitivo é, por ora, a consequência
predominante da nova lei. Conforme aponta Lopes Jr.:
O maior temor é que tais medidas sejam deturpadas, não servindo,
efetivamente, como redutoras de danos, mas sim de expansão de
controle. O problema reside exatamente na banalização do controle, de
modo que condutas de pouca reprovabilidade e que até agora não
ensejariam qualquer tipo de controle cautelar (até pela desnecessidade),
passem a ser objeto de incidência de restrições. O que se busca com a
reforma é reduzir o campo de incidência da prisão cautelar e não criar
191
um maior espaço de controle estatal sobre a liberdade individual.
Assim, destaca-se o risco de aumento do controle sobre os sujeitos
selecionados pelo sistema de justiça penal e o entendimento de que uma
interpretação equivocada da lei poderá levar à banalização das medidas
cautelares alternativas, na medida em que os danos causados por essas são
inferiores a prisão preventiva. Contudo, não se pode desprezar a gravidade das
restrições impostas pelas medidas alternativas, já que acabam por controlar a
vida cotidiana dos acusados, como as medidas de proibição de frequentar
determinados lugares, equiparada à pena de banimento por Lopes Jr., na medida
em que impõe rígidas restrições ao direito de circulação do imputado192.
190
GIACOMOLLI, op. cit., p. 93.
LOPES JR., op. cit., p. 854.
192
Ibid.
191
1368
Com efeito, apenas a estratégia normativa não será suficiente para alterar
a caótica situação do sistema penitenciário brasileiro e do elevado número de
pessoas presas preventivamente, passando a mudança desde o desenvolvimento
de políticas públicas integrais até a criação de uma estrutura (de fiscalização e
implementação) necessária à efetividade da legislação. Ademais, a racionalidade
punitiva presente na cultura jurídica também revela a necessidade de que os
envolvidos no processo penal transgridam as bases forjadas na década de
quarenta, quando da elaboração do CPP brasileiro, em que a prisão preventiva
era obrigatória para certos delitos. Ainda que a produção legislativa em matéria
penal seja muitas vezes atravessada por uma espécie de populismo punitivo, os
aplicadores do direito são os responsáveis por lhe dar efetividade193. Ao menos, a
partir da edição da Lei 12.403/2011, o magistrado brasileiro conta efetivamente
com medidas cautelares que não implicam, necessariamente, na restrição
absoluta da liberdade do acusado.
Contudo, até o momento, não foi possível perceber o pretendido
rompimento do binômio prisão preventiva/liberdade provisória, sendo a prisão
preventiva cotidianamente aplicada nos tribunais do país194, muitas vezes sequer
verificando o cabimento de medidas alternativas e em desrespeito a garantias
fundamentais como a legalidade, a presunção de inocência, a proporcionalidade,
o devido processo legal e sua razoável duração. Ou seja, ainda há muito que se
avançar para que o cárcere passe a representar uma medida efetivamente
excepcional no Brasil.
193
CARVALHO, S. O Papel dos Atores do Sistema Penal na Era do Punitivismo. O exemplo
privilegiado da aplicação da pena. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.
194
Analisando decisões do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, Cazabonnet verificou que
77,72% dos julgados que compuseram o banco de dados da pesquisa (no total, 573 decisões)
referiam-se à determinação da prisão preventiva. Revelador o fato de que entre as 392 decisões
que aplicaram a prisão preventiva, 351 tenham tido como único fundamento a garantia da ordem
pública, conceito extremamente vago, que oferece ampla possibilidade de discricionariedade ao
julgador. As medidas cautelares alternativas foram aplicadas em 20,19% das decisões. Por sua
vez, a liberdade provisória ficou restrita a somente 1,95% dos casos. Ainda, 64% dos julgados que
aplicaram medidas cautelares distintas da prisão referiam-se a crimes sem violência ou grave
ameaça à pessoa. CAZABONNET, Brunna Laporte. Punitivismo e medidas cautelares pessoais:
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1369
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1372
RESISTANCE AND EMANCIPATION THROUGH LAW? THE INFLUENCE OF
FOUCAULT’S BIOPOLITCS ON BRAZILIAN LAW RESEARCH
José Rodrigo Rodriguez
Taysa Schiocchet
ABSTRACT: Critical Thought is not prepared to see law under and emancipatory
light. Brazilian dictatorship produced non-democratic institutions criticized since by
Scholars influenced by Marx, Foucault other critical thinkers. These critiques
consider Law as an instrument of dominant classes and Law’s grammar as
essentially oppressive. After Brazilian 1988 Constitution, the relation between Law
and Society changed, mostly due to the 1987-1988 Constitutional Assembly, a
massive experiment in participatory democracy. The result of this process was an
extensive and contradictory text that made social forces feel represented by it.
Brazilian politics after this has been mostly a debate on how to ameliorate and to
enforce constitutional norms. Social movements as feminism, LGBTI and MST
(Deprived Land Workers) started to fight for rights and not against it. This text is a
partial result of a joint research program on Foucaultian and Marxist influence on
Brazilian Law Research and to propose theoretical alternatives to it based on an
original view on the concepts of resistance and emancipation and their relation
with Law. This paper presents a preliminary analysis of Master’s Dissertations and
PhD Thesis from 2006 until today that utilized Foucault’s concept of Biopolitcs.
Our analysis aims to investigate if these works open or not the possibility to think
of Law in an emancipatory sense. Critical thinking must transform its framework to
be able to see Law under a positive light and to evaluate alternative institution
designs under the rule of Law. If critical thinking continues to see Law as
necessarily oppressive, it will not be able to access the current rationality of social
movements. It will repeatedly denounce it from the outside as reactionary.
KEY WORDS: law; Foucault; Marx; Neumann; resistance; emancipation.
1 INTRODUCTION
Brazilian critical thought lacks a conceptual framework to see law under and
emancipatory light. Brazilian dictatorship produced non-democratic institutions
criticized since by several critical Scholars. Most of the times, these critiques
1373
consider Law merely as an instrument of the dominant classes and Law’s
grammar as essentially oppressive.
During the Brazilian Dictatorship, it seems to be precise to define law as
essentially oppressive. However, after Brazilian 1988 Constitution, the relationship
between Law and Society has been changing significantly, mostly due to the 19871988 Constitutional Assembly.
Brazilian Constitutional Assembly was a massive experiment in participatory
democracy that still waits for detailed studies. As result of political maneuvers
perpetrated by left-wing politics, common citizens and representatives of civil
society were present in the public session of the several groups responsible to
write the chapters of the constitution.
The outcome of this almost two years process was an extensive and
sometimes contradictory text that despite its evident logical flaws, made social
forces feel represented by it. One can find disciplined by the Brazilian Constitution
almost all social conflicts, from labor to land conflicts, including feminism,
antiracism side by side with the norms that regulate State Powers, tax collections,
the police, the army, and many other subjects.
After this moment, Brazilian politics has been mostly a debate on how to
interpret and enforce constitutional norms. Social movements as feminism, LGBTI
and MST (Deprived Land Workers) started to fight for rights and not against it.
Even new social forces, for example, the ones that emerged, during the
impressive national manifestations of 2013, demand rights and mention the
Constitution on their public interventions.
The democratization of Brazilian law brings a challenge to any radical
critique of the Brazilian law. In our opinion, critical thought should consider these
changes either to maintain its radical position or to reevaluate the role of law in
contemporary society. As if one wants to describe Brazilian law oppressive in the
same sense before and after democratization, it should develop a convincing
argumentation.
Evidently, one could describe Brazilian law as oppressive, even after the
democratization. We do not deny that. Our point is the following: it seems
1374
necessary to justify if and why such a major historical change does or does not an
impact on the critical evaluation of law.
The attitude of simply continuing to think law critically as if nothing have
changed, without evaluating these change in the relation between Law and
Society, simply using the theory of some authors without considering its historical
context and the Brazilian one, does not sound to be fair.
As Foucault and Critical Theory have thought us, one should address any
theme historically, paying attention to the rationality of the institutions and to the
disputes and partial changes that occur. Instead of thinking about “the Law”, one
should address “the Laws” that transforms themselves though several disputes
that occur in society.
This text is a partial result of a joint research program on Foucaultian and
Marxist influence on Brazilian Law Research that aims to propose theoretical
alternatives Critical Theory based on an original view on the concepts of
resistance and emancipation and their relation with Law.
This project has a theoretical and an empirical branch. The theoretical
branch will address Foucault’s and Frankfurt School writings on law to develop a
conceptual framework useful to criticize law in the context of empirical research
projects.
The empirical branch will evaluate the influence of Foucault and of
Marxist authors on Law academic research in Brazil, and will develop empirical
researchers on themes as gender and bioethics and its relation to law.
The first part of this paper “Taken history seriously: Michel Foucault and
Franz Neumann”, we present the preliminary results of our theoretical reflection on
the importance of history to the critical analysis of law. Its second part “4 PhD
Thesis” presents a preliminary analysis of four PhD Thesis on Foucault and
Biopolitics found in the public depositories of Thesis and Dissertations. After a
research in three public depositories of academic works, we have found already 3
PhD Thesis and 36 Masters Dissertations on Foucault and Biopolitics.
According to Brazilian Law, before 2006 it is mandatory to all Universities
publishing all PhD Thesis and Masters Dissertations on an on line public
depository. That is why one should expect to find all academic works made in
Brazil through a research in these sources.
1375
Our analysis of these aims to investigate how they evaluate Law critically,
mainly, if they use theory in a contextualized historical way or not.
Our secondary hypothesis on this part of the research is the following:
theoretical work on Law in Brazil in general does not dialogue with empirical data
at all. Theory of Law in Brazil does not aims to reflect on the Brazilian Law and its
institutions. It is mostly destined to provide authority to the author of the research.
Its function is to strengthen its author ethos to provide him symbolic power as a
Jurist.
In fact, the separation of theory of law, history and empirical data is
necessary for the theory play its role in Brazilian society. If one could test or to
refute the claims made by the author of a theoretical work it would completely
change its nature. The theoretical work would cease to be a rhetoric means to
provide symbolic power to its author and would transform itself in an analytical
tool, useful to society to evaluate rationally the qualities and flaws of Brazilian Law.
2 TAKING HISTORY SERIOUSLY: MICHEL FOUCAULT AND FRANZ
NEUMANN
Foucault’s work is a major reminder of the necessity of taking history
seriously. Foucault's work is vast and do not always presents its fundamental
categories in the form of a Cartesian systematization. This, by itself, already
demands reflection and suggests an approach to the author's work by multiple
paths. One could focus on certain themes, for example, madness, prisons,
sexuality or the abnormal. On the other hand, one could examine his work via the
archeology of knowledge or the genealogy of power. One could follow the path
that starts on the analysis of the individual body and finishes in the population
body, with all its political and economic implications.
To our aims, it is relevant to examine some Foucauldian categories, more
specifically, resistance as it appears on his power analytics. To do this, we will
focus on the book "The History of Sexuality I: the will to know."
First, let us say something about Foucault’s denial of the repressive
hypothesis of power regarding sexuality. According to Foucault, this repressive
1376
power discourse would be easier to be mastered (p.11). In addition, there would
be the "benefit of the caller, to the extent that" the simple fact of speaking "sex"
and its repression has as an air deliberate transgression. Who uses this language
arises, to some extent, beyond the reach of power; clutters the law; anticipates, at
least, the future freedom "(p.12). Nevertheless, to undertake an analytics of power,
one must abdicate representation the" legal and discursive" representation of
power, which sees it from the repression and the theory of law point of view, which
would lead to two opposite consequences: "the promise of a release "or the claim
that one is always entangled in power (p. 80-81).
In this sense, the power would be seen from the point of view of an
essentially legal model, focused exclusively on the statement of the law and the
functioning of interdiction. All modes of domination, submission, bondage, could
be reduced then to the obedience effect "(p.83). Here we see Foucault analyzing
the law from a normative / legalistic model and the prohibition / interdiction.
For Foucault (1988, p. 88) power is not a "set of institutions and apparatus
that guarantee the subjection of citizens in a particular state"; it is not a "subjection
that, as opposed to violence, has the form of the rule” or "a general system of
domination exercised by a member or group over another and whose effects, by
successive derivations, go through the entire social body”. For Foucault to the
sovereignty of the state, the law and the rule are only terminal forms of power.
Positively, the author defines the power in terms of correlations and struggles or
forces that transforms it continuously.
The radical nature of Foucault's view of power lies in the fact that it is
everywhere; but "not because it encompasses everything, but because it comes
from everywhere (p.89). Foucault presents power as "something that is exercised"
in mobile relationships, which escape the binary logic dominant / dominated.
Power is not an exterior position to other types of relations (economic, know, sex).
For Foucault (1988, p. 92), saying that power relations "are at the same
time, intentional and non-subjective" means that they do not result from "choice or
decision of a subject, individually." Perhaps the most important of his propositions
is the following: "where there is power there is resistance, and yet (or rather
because of this) this is never in position of exteriority in relation to power" (p.92).
1377
C'est la vie beaucoup plus que le droit qui est devenue alors l'enjeu des
luttes politiques, même si celles-ci se formulent à travers des affirmations
de droit. Le droit à la vie, au corps, à la santé, au bonheur, à la
satisfaction des besoins, le droit , par-delà toutes les oppressions ou
aliénations, à retrou ver ce qu'on est et tout ce qu'on peut être, ce droit si
incompréhensible pour le systèmejuri dique classique, a été la réplique
politique à toutes ces procédures nouvelles de pouvoir qui, elles non
plus, ne relèvent pas du droit tradition nel de la souveraineté.
(FOUCAULT, M. L'histoire de la sexualité: la volonté de savoir. Paris:
Gallimard, 1976, p.191).
In the Critical Theory tradition, one can mention Franz Neumann’s critique
of Karl Marx view of Law as merely oppressive is a good example of the necessity
to take history seriously in the critical evaluation of law.
Franz Neumann interpreted Nazism as the dismantling of Law’s capacity to
allow society to control economic and political power. Nazi “state” was not a state
at all and his “Law” was actually non-Law. Nazi “state” is in fact “Behemoth”, an
instable system of partial agreements between the army, the bureaucracy, the
party and the captains of industry, mediated by the Führer. Nazism had to destroy
the Rule of Law to establish its totalitarian regime.
According to Neumann, the “Behemoth” destroyed the tension between
sovereign power and society. In “Behemoth” there was neither State nor civil
society. The traditional liberal vocabulary does not apply to this form of
governance. In this context, Law does not institutionalize the tension between
sovereign power and society, but it is only a means to transmit the wills of
sovereign power.
This institutional form immunizes power from social control. The
agreements celebrated between industry, the party, bureaucracy and the army are
not accountable and it is impossible to legally resist the will of the Führer. Power
can act unilaterally, avoiding the social control of their actions.
Based on Neumann’s analysis of Nazism, one can say that power has the
tendency to avoid social control by destroying or escaping from Law. As Law
acquired historically the capacity to protect and transmit the wills of citizens to the
sovereign power without destroying social pluralism, anyone interested in
establishing a unilateral mode of rule will try to escape from it. Law’s capacity to
control political, social and economic power may be a problem to social agents
pursuing an authoritarian agenda.
1378
Law has historically acquired the capacity to institutionalize the tension
between State and civil society. The first episode of this process was the
Bourgeois Revolutions. The bourgeois demanded civil rights and political rights
that allowed social agents to organize and claim for new rights and created
channels to transmit social demands to sovereign power.
When the proletariat emerged in history and started to demand for rights,
Law addresses different objectives. Workers conquered the right to organize
themselves and to claim for social rights, protected by civil and political rights.
Nevertheless, social rights, unlike the others, directly imply the distribution
of wealth.
Workers demanded less working hours, higher wages; social protection,
health protection etc. and all these demands were demands to redirect the social
surplus to fulfill their interests.
These demands resulted, for example, in the change of the legal concept of
private property. Originally, private property was seen an individualistic right. The
social struggle or worker resulted in its limitation by statutes, with the creation of
the legal concept of “social function of private property”.
Property could not described anymore as an individualist legal right as its
exercise and extension were both subjected to limits in the name of social
interests. The reaction to this change in function of Law was an era of authoritarian
and totalitarian regimes.
According to Neumann, the bourgeoisie abandoned the defense of the Rule
of Law when it became clear that it had the potential to change society. Currently,
there is a trend to avoid the transformative potential of the Rule of Law by the
creation of exceptional measures and regimes of exception. Anyway, the potential
of Law to be a vehicle to “undesirable” or “inconvenient” social demands is an
evidence of its transformative potential.
It is not necessary to destroy Law to implement radical social changes.
Neumann’s analysis of the beginnings of German Welfare State suggests that the
possibility to establish the social control of the means of production through Law
was real. Historical changes on the Law can open space to new demands.
1379
Conversely, the phenomena of escape from Law suggests that the project
of the Rule of Law should not be abandoned by anyone interested in controlling
power and implementing social changes.
3 THREE PHD THESIS
The PhD Thesis found in our preliminary research are:
- BRAGA JÚNIOR, João Marcos de Araújo. Direito, Estado e Biopolítica.
Governo e soberania na sociedade pós-moderna. 2009.
- MENDES. F. A. Para além da tragédia do comum: conflito e produção de
subjetividade no capitalismo contemporâneo. 2012.
- SILVA, Luana de Carvalho. Carne e Culpa: Notas sobre a gestão penal do
sexo. 2012.
BRAGA JÚNIOR work, in his own words, “The reflection in the fields of
political philosophy and law often slips in the seizure of difficulty of a concept
recognized as central axis where the different analyzes intersect; this concept is
sovereignty. To today's events, endowed with notorious uniqueness, relaunching
this issue in all its complexity, allowing for a renewed interest in their
understanding. Traditional conceptions, however, preserve the perspective of a
certain
continuity
in
their
understanding.
This
work
seeks
a
different
characterization of sovereignty as a political and legal element that defines
modernity, based upon the principles of the philosophy of Michel Foucault. This
philosophy is a critical and historical reflection in the search of new instruments;
and it is a transversal approach able to diagnose intricate dynamics of the
relationship between power and right, highlighting the end of his problematic the
issue of biopolitics, as emblematic of today thesis and turning point for its
intelligibility and transformation.”
MENDES’ work “investigates the dimensions of historical, philosophical and
political concept of the common, from a problematization influenced by heterodox
Marxist studies and the thought of Michel Foucault. The theoretical approach
begins with an analysis of the hypothesis of the "tragedy of commons",
represented by Garrett Hardin in a famous article in Science Magazine in 1968.
1380
The further development seeks to understand such a formulation from the
foucaultian analysis on the art of liberal and neoliberal governing, with emphasis
on the concept of biopolitical production of subjectivity. This terrain of analysis is
supplemented by studies of an economic approach called "bio-economy", which
seeks to weave biopolitics with an understanding of current forms of capitalist
accumulation and it crisis. From a research which is directed to the terrain defined
as "heterodox marxism," on seeks to study the relationship between the common
and new forms of primitive accumulation, seeing how the former has increasingly
appeard in this branch of critical studies. In this field, on emphasizes the concept
of "primitive social and subjectivity accumulation", based on studies of Karl Marx
(Grundrisse), Antonio Negri and Jason Read. The last chapter is devoted to the
concept of "production of common", taking as its starting point the work of JeanLuc Nancy, and especially the investigations of Antonio Negri and Michael Hardt.
The common appears as a central concept for understanding the biopolitical
production of social wealth in contemporary capitalism, and also its expropriation
by new modes of accumulation. On the other hand, the common also emerges as
antagonism to capital and public-private dichotomy, pointing to new ways of
understanding communism.”
Finally, SILVA’s work: “A look at the discourse about sexual crimes allows
the unveiling of the knowledge and power relations that are invested in the bodies,
through the training and control of sexuality, as a strategy for submitting and
controlling subjects. This look is one of the major theoretical contributions of
Michel Foucault to the reflection upon power relations and criminal law. The
discourse of the Criminal Law, analyzed through the rule of law and the
normalizing powers (biopolitics and discipline), comprises sexuality as an
instrument for controlling the populational life as well as for economic profitability
over the body, to reassert its symbolic function of protecting the "legal interests"
and to disguise its selectivity and the neutralization of the most vulnerable
populations. The criminalization of sexuality, under biopolitics, would allow a
"penal management of sex" derived from a two-pronged analysis: the aggression
towards useful flesh and the blame on useless flesh. These aspects are based on
the intensification of control by the criminal law, forming a sort of "legislative body"
1381
in which new actors, behaviors and victims appear as recipients of new criminal
laws on sex. And by the norm, before the convergence of public policies and
criminal policies, a model of "security" linked to the seizure of the discourse of
citizenship and human dignity is defined, as a strategy for legitimizing power, as
well as emphasizing the laying of blame on individuals by employing neutralization
strategies on unproductive people. Thus, there is a search for responses to the
sexual violence, which may encounter in the discourse of dignity the emergence of
a space for the resistance to the power control over life. Dignity, whose discourse
should not be the support for the new legitimacy of punitive control, but
concatenated with the recognition of new subjectifications, faces and legal limits
related to the preservation of and regard to human flesh – not only the useful one.”
BRAGA JÚNIOR’s work is a commentary on Foucault’s work, namely, its
concept of sovereignty. MENDES and SILVAS’s Thesis apply Foucault’s concepts
to enlighten concrete legal problems, respectively, “the tragedy of commons” and
“Brazilian criminal law”.
All three authors seem to give more emphasis to a negative view of the
institutions and a negative view of the law. They seem to be preoccupied to
denounce a situatin that they present as extremely negative, not to explore the
ambiguities of their object of study. The For example, SILVA says in its conclusion:
[…] an entire social apparatus of control over life and, following on
sexuality, is orchestrated in order to improve the body, select it,
confiscate it and perhaps neutralize it. Criminal management of sex,
politics of human life, seeks to integrate the legislative, with the
expansion of criminal law and criminal procedure, to update it as your
power devices. The reform of criminal law about sex is one of its
expressions. However, the rise of this "mass" does not reduce legislative
control strategies. Rather, it turns it into total. The very legal discourse is
incorporated by a kind of "security order" that in the case of sexuality,
involves the conversion of public policy strategies in criminal policies,
providing forms of power a sort of crowd control by selecting useless
bodies.
MENDE’s work is equally pessimistic:
Perhaps the publication of "Tragedy of commons" has been the most
immediate and almost unnoticed "counter-revolutionary act" since 1968.
Their arguments have spread during the long neoliberal period to support
any kind of "enclosure" of the ordinary. Nevertheless, the counterrevolution is deeper. Hardin not only spoke of "goods" or "common
features". He rebelled, ever more intensely against any form of multiplicity
that could cross the "social ground". The "tragedy" is now shifted to the
space of "biopolitics", the own production of social life.
1382
EDIÇÃO E RECEPÇÃO DE KELSEN NO BRASIL
Paula Campos Pimenta Velloso
RESUMO: A importância e influência da obra de Hans Kelsen no Brasil se
evidenciam na enorme atenção editorial e bibliográfica que recebe no país.
Entretanto, as versões disponíveis ao leitor brasileiro das edições de 1934 e 1960
de seu livro mais famoso, Teoria Pura do Direito, jamais receberam traduções
brasileiras. Tampouco se criou uma tradição analítica da recepção da obra. Sem
análise circunstanciada, restou negligenciado o aproveitamento brasileiro de um
de seus traços mais característicos, o generalismo universalista. Esta sugestão
está presente num episódio famoso da história política pátria, no qual protagoniza
a dimensão generalista da teoria pura: o parecer de Kelsen acerca da
competência da Assembléia Constituinte de 1933, cujo contexto de solicitação e
consequência ainda não foi esclarecido.
PALAVRAS-CHAVE: Kelsen; recepção; Brasil.
ABSTRACT: The themes surrounding Kelsen’s thought have received
considerable specialized attention in Brazil. Among them, its resource to the
critical philosophy tradition may well be the most controversial. There are many
reasons to introduce oneself into Kelsen’s works, but a specially neglected one by
an otherwise attentive bibliography is the comprehension of the author as a
reference for Brazilian Juridical Thought. This is of consequence. The generalistic
features of Kelsen’s thought, and its result, the relativism of values and a tolerance
to different contents of the different juridical orders has had very curious uses, one
of them quite famous and specially contrary to Kelsen’s convictions. The author
also does not receive qualitative attention from the editors, whom have never
made available a Brazilian translation of the Pure Theory of Law, distributing for
over 80 years a Portuguese translation that does not even take into account
Kelsen’s own notes on the translation of his work.
KEYWORDS: Kelsen; editions; reception; Brazil.
1 APRESENTAÇÃO
A importância do teórico do direito Hans Kelsen é conhecida. Foi
contemporâneo de uma geração de intelectuais austríacos que se destacaram
1383
para além do contexto europeu, herdeiros do desenvolvimento social e cultural da
capital do Império Austro-Húngaro: de Viena saíram orientações artísticas,
filosóficas e científicas que influenciaram toda Europa195. Em razão da influência
teórica e prática de sua obra, Kelsen tornou-se um dos pensadores mais
importantes do século XX. No Brasil, sua presença se verifica na profusa
produção analítica que tem seu pensamento como objeto, ou que o mobiliza como
aporte para reflexão de problemas teóricos e práticos. Kelsen também recebe
imensa atenção editorial, tendo muitos de seus livros sido disponibilizados para o
leitor brasileiro, os quais constantemente recebem novas reimpressões.
Duas curiosidades orientam o presente estudo. Apesar do lugar prestigioso
ocupado por Kelsen internacionalmente e no Brasil, sua obra de maior
repercussão, Teoria Pura do Direito196, jamais recebeu uma tradução brasileira. A
primeira ocorrência do livro no país não apresenta a tradução do texto original de
1934, mas uma tradução portuguesa de um ensaio publicado por Kelsen em
1933. Tal equívoco jamais foi saneado, pelo que jamais chegou ao leitor brasileiro
uma tradução para o português da primeira edição da Teoria Pura. Em 1985, veio
a público uma versão em português da segunda edição do livro, de 1960. Embora
tenha sido o suporte disponível para gerações de juristas dedicados à leitura de
Kelsen, a versão jamais recebeu uma tradução brasileira, assim como nunca foi
produzido um número que aproveitasse a atenção dada pelo próprio Kelsen ao
esforço de tradução de sua obra.
Acredita-se que é possível interpretar esses dados como sintoma. A
indisponibilidade de uma tradução para o português da primeira edição da Teoria
Pura, bem como a ausência
de uma versão brasileira da segunda não
colaborariam par ao esforço de interpretação que a bibliografia pátria certamente
realiza. Ao contrário, contribuiria para que impasses que há décadas rondam a
obra de Kelsen e sua presença no Brasil restassem sem solução. Até o momento,
195
MÉTALL, R. A. Hans Kelsen, vida y obra. México, UNAM; ZWEIG, S. ([1943] 1964). The world
of yesterday. Nebraska, Nebraska University; UNAM, GAY, P. (2001). Weimar culture. Nova
Iorque, WW Norton. 1976
196
Doravante, citar-se-á Teoria Pura do Direito como Teoria Pura e o conjunto de teses que
culminaram na publicação do livro que leva este nome, mas que lhe antecedem, como teoria
pura.
1384
o conhecido episódio do parecer de Kelsen acerca das competências da
Assembléia Constituinte de 1933, que viria a pôr a malfadada Constituição
Brasileira de 1934 segue sem análise circunstanciada.
Não há dados sobre a solicitação e a consequência do referido parecer. O
que há é certo consenso acerca de que trata-se do momento em que Kelsen
passa a ser um autor influente da vida publica brasileira197. Não obstante, trata-se
de um episódio instigante da história político-jurídica brasileira. Em sua análise, a
consequência do parecer esvazia de autoridade a Constituinte face ao Governo
Provisório que chefiava o Brasil desde a Revolução de 1930. Causa espécie que
um parecer que reconhece poderes a um governo de exceção tenha sido
produzido por um autor que dedicou a vida a refinar uma teoria do direito de matiz
liberal, o qual produziu, além disso, uma importante teoria da democracia. Neste
ensejo, propõe-se uma exposição da presença do pensamento de Kelsen no
Brasil desde três problemas: um editorial, um teórico e um político.
DISPONIBILIDADE EDITORIAL COMO SINTOMA DA RECEPÇÃO DA OBRA
DE HANS KELSEN
A Teoria Pura teve duas edições originais em alemão: uma em 1934 e uma
em 1960, ambas editadas pelo editor vienense Franz Deuticke198 que, em 1905,
publicara o primeiro trabalho de Kelsen, A filosofia Política de Dante. A primeira
apresentação completa da teoria pura foi traduzida para italiano, japonês, coreano
e espanhol199. De fato, ela já estava presente quase inteira em Teoria Geral do
Estado, de 1925, mas só foi publicada com o título Teoria Pura do Direito em
1934. Uma versão em francês foi publicada em 1953 com algumas alterações,
197
Cf. Alencar, Ana Valderez A. N. “A competência do Senado Federal para suspender a
execução dos atos declarados constitucionais”. Revista de Informação Legislativa, v. 15, n. 57,
jan.-mar.1978, pp. 239-43; Prutsch, Ursula. “Instrumentalisierung deutschsprachiger
Wissenschafter zur Modernisierung Brasi- liens in den dreißiger und vierziger Jahren”. In:
Lechner, Manfred; Seiler, Dietmar (orgs.). Zeitgeschichte.
at. 4. österreichischer
Zeitgeschichte- tag ́ 99. Innsbruck: Studienverlag, 1999, pp. 361-69. Apud. BATALHA, Carlos
Eduardo. “O jurista como verdadeiro teórico do Estado”. In: Novos estud. - CEBRAP, n.91, p.
202. 2011
198
Responsável pela publicação da maior parte dos escritos de Sigmund Freud.
199
)” MÉTALL, Rudolf Aladár . Hans Kelsen: vida y obra. Op. cit. p. 72. 1976
1385
mas a autêntica segunda edição, amplamente revisada e ampliada, só foi a
publicada em 1960.
Em 1933, publicou-se o que Rodolf Aladár Métall, discípulo e mais famoso
biógrafo de Kelsen, classificou como um ensaio, no qual o Kelsen traçava as
linhas gerais do que, no ano seguinte, sairia como a primeira edição da Teoria
Pura. Este ensaio não se confunde com a referida primeira edição, a qual,
segundo Métall, não foi traduzida para o português. Entretanto, em 1939, a
Livraria Acadêmica tornou publicou o ensaio de 1933 sob a designação de Teoria
Pura do Direito, apresentando-o ao leitor pátrio, portanto, como a tradução da
obra de 1934200.
Seria possível arguir que, de fato, a caracterização do momento editorial de
um livro varia enormemente de acordo com onde e quando ele foi editado. Uma
primeira edição francesa do oitocentos pode ser identificada a partir de
características completamente distintas daquelas de uma primeira edição
americana do mesmo período, ou de uma francesa de alguns anos depois.
Entretanto, se as variações se restringissem ao lugar e ao ano em que o livro foi
publicado, a tarefa de identificar sua edição seria muito mais fácil do que de fato
é. Há muita liberdade na caracterização que o editor faz do momento do livro. É
muito comum, por exemplo, que o termo “reimpressão” seja substituído por
“edição”. Assim, a expressão primeira edição pode referir-se ao texto original ou à
1a reimpressão da versão revista do texto. Naturalmente, todas as caracterizações
tem suas razões, mas o fato de que não há padrão torna a identificação de uma
primeira edição especialmente problemática.
Nos termos técnicos pertinentes à atividade de publicar livros, uma primeira
edição corresponde a todas as cópias de um livro que foi impresso desde a
mesma configuração de tipos201. Esta é uma maneira de se referir à forma para
falar do conteúdo. Isto é, as reimpressões de um livro que observam a mesma
200
“Em 1933, como preparação à esta obra, havia publicado um amplo ensaio sobre o método e
os conceitos fundamentais da teoria pura, o qual foi traduzido para nove idiomas (búlgaro, inglês,
francês, italiano, polonês, português, sueco, espanhol e tcheco)” MÉTALL, Rudolf Aladár (1976).
Hans Kelsen: vida y obra. Op. cit. p. 72
201
AHEARN, Patricia. Collected Books: The guide to identification and values. Maryland: Quill &
Brush. 2011
1386
configuração tipográfica, não apresentariam alterações substanciais e seriam,
portanto, apenas a 2a , 3a etc. reimpressões de uma mesma edição.
Dessa maneira, ainda que um livro seja apresentado de forma
significativamente distinta da original, só seria descrito como segunda edição, se
fossem feitas alterações substanciais. Por exemplo, a cada vez que um editor
lança um mesmo título, mas sob um formato diferente - como um livro
originalmente lançado com capa dura e, posteriormente, disponibilizado como
brochura - poderá ainda descrevê-lo como primeira edição202.
O editor pode incluir a informação primeira edição na página de direitos
autorais, o que facilita a identificação. Também pode escolher identificar a
primeira edição inserindo na mesma página uma sequência de números.
Normalmente, se o número 1 começa a sequência, trata-se de uma primeira
edição. Há vezes em que uma sequência numérica, da qual não consta o número
1, é acompanhada da expressão “primeira edição”. Trata-se de uma primeira
edição que já não se encontra na sua primeira impressão. Neste caso, o primeiro
número da sequência corresponde ao momento das reimpressões. Por outro lado,
se a data constante da página de direitos autorais for a mesma da que consta da
página do título do livro – prática comum no século XIX – provavelmente se trata
de uma primeira edição.
Muitos elementos podem se somar na identificação de uma primeira
edição. Os mencionados indícios formais podem ser confirmados por relatos e
citações dos leitores, que tornariam possível estimar o momento em que o livro
tornou-se acessível. Não por acaso, para um colecionador, a primeira edição de
uma obra corresponde à sua primeira aparição. Por este mesmo motivo, é
possível falar – coloquialmente – em “primeira edição brasileira”, por exemplo.
O que há no Brasil é, portanto, uma versão do ensaio de 1933, do qual não
houve reimpressões. A versão brasileira de 1939 compõe a portuguesa Coleção
Studium e representa um dos primeiros investimentos editoriais da Livraria
Acadêmica, fundada pelo “Conselheiro” Saraiva, em 1914. Desde 1917, a famosa
livraria do Largo do Ouvidor havia estendido suas atividades comerciais,
202
Como ocorre, por exemplo, com a coleção Penguin Classics, cuja versão em brochura (first
paperback edition) é descrita como first edition thus.
1387
passando a editar livros jurídicos sob os auspícios de sua vizinha, a Faculdade de
Direito do Largo de São Francisco, na cidade de São Paulo. A versão de 1939 é
uma impressão em solo pátrio da versão portuguesa do ensaio, o qual, em
Portugal, também saiu como primeira edição da Teoria Pura. A tradução é de
Fernando de Miranda, e o longo prefácio é de Fernando Pinto Loureiro, ambos da
Universidade de Coimbra.
Comparada à versão argentina da primeira edição da Teoria Pura,
publicada dois anos depois, em 1941, o fato de que a publicação luso-brasileira é
uma versão do ensaio de 1933 fica evidente. Não há referência acerca do texto
traduzido, isto é, se o ponto de partida do tradutor foi ou não o original em
alemão. Tampouco há indícios de que se trata da primeira versão, pois não há
página de direitos autorais, tornando também impossível compará-la com a
página do título. Da mesma forma não se encontra qualquer pista no texto do
prefaciador, a exceção da sua extensão203, que pode indicar o esforço de tornar
clara uma obra densa que estaria sendo disponibilizada pela primeira vez para o
público de língua portuguesa. O livro apresenta apenas oito capítulos, um menos
que o texto de 1934. Falta-lhe o nono capítulo, destinado ao estudo do Estado e
do Direito Internacional. Com 110 páginas, foi disponibilizado ao leitor pela
parceria entre a Editora Porto e a paulista Acadêmica/Saraiva, traduzido pelo
jurista português Fernando de Miranda e precedido pelo prefácio de Fernando
Pinto Loureiro.
Segundo o prefaciador, em 1939, Kelsen já era estudado em Portugal há
cerca de 10 anos. Mas, “segundo indica o Sr. Prof. Dr. Cabral de Mendonça”204, a
presença de Kelsen autor até aquele momento entre os autores brasileiros “a
muito pouco se reduz(ia)”. Apesar de indicar que a primeira obra traduzida a
chegar ao público brasileiro ser a tradução do ensaio de 1933, em 1938, a
presença do pensamento de Kelsen já era sentida há mais tempo nos meios
jurídicos. Evidência disso é o debate em torno da Constituinte de 1933, no qual,
como se viu, a presença de Kelsen é amplamente reconhecida pela bibliografia.
203
204
O prefácio desse livro tem setenta e uma páginas.
MENDONÇA, Cabral de. Subsídios para uma História da Filosofia do Direito em Portugal
a
(1772-1911). Coimbra Editora, Ld. . p. 211. 1938
1388
Ao contrário, a versão argentina de 1941 é claramente a primeira versão
argentina do livro de 1934, cuja tradução do original em alemão se evidencia pelo
uso da expressão “Traducción directa por Jorge Tejerina”. Esta é também, muito
provavelmente, a primeira versão em língua espanhola do livro, já que está
indicado nela que se trata da primeira edição “castellana” e porque consta dela
um prólogo de autoria de Carlos Cossio, que manteve com o autor da Teoria Pura
uma interação alongada, polêmica e cortês, tendo seu prólogo sido autorizado
pelo próprio Kelsen em 1940.
Não surpreende que a versão brasileira deixe a desejar quando comparada
à argentina. Já se viu que o livro que, em 1939, levou o nome de Teoria Pura, não
continha o texto de 1934, mas um estudo preliminar, elaborado em 1933. Além
disso, o editor da versão argentina foi Gonzalo Losada, espanhol que chegou a
Buenos Aires nos anos 1920, antes mesmo do estabelecimento na cidade de
refugiados espanhóis, cuja experiência em diferentes áreas da atividade editorial
impulsionou ainda mais a indústria que vinha florescendo no país. Portanto, antes
da Guerra Civil, Losada já participava do desenvolvimento da atividade editorial
na Argentina, onde chegou como representante da editora espanhola Espasa
Calpe.
É digno de nota que, em 1936, quando a editora espanhola anunciou sua
simpatia por Franco, Losada não hesitou em abandonar seu posto. Em 1938
fundou uma editora própria, dirigida por ele e outros intelectuais de projeção. De
fato, das editoras fundadas na Argentina por espanhóis ligados à causa
republicana, a Editorial Losada foi a que mais claramente imprimiu em seu
catálogo as marcas dessa convicção política, tornando-se a grande editora dos
exilados. Aí se publicaram obras censuradas pelo regime franquista de autores
como Rafael Alberti, Federico García Lorca e León Felipe, as quais haviam
penetrado e passaram a circular clandestinamente.
A acolhida da obra de Kelsen por Losada é uma notícia de interesse.
Kelsen já foi objeto de associações infelizes com a possibilidade de justificação
teórica de formas autocráticas de Estado. Não obstante, foi publicado, desde as
primeiras versões latinas da Teoria Pura, por uma editora cuja orientação
republicana se evidencia, inclusive, no fato de que seu fundador havia tornado a
1389
editora uma espécie de trincheira editorial do exílio, onde tinham casa os autores
malditos de Franco.
Embora a versão brasileira não corresponda ao texto de 1934, o fato é que
o leitor pátrio já tinha acesso ao pensamento de Kelsen em português desde
1939. Ao contrário, tal pensamento chega aos EUA praticamente pelas mãos do
próprio Kelsen, quando de seu exílio. Não surpreende que o pensamento de
Kelsen seja muito mais influente na América Latina do que nos Estados Unidos.
De fato, a versão americana da primeira edição, por exemplo, é ultra tardia, tendo
sido traduzida e organizada por Bonnie e Stanley Paulson e publicada em 1992.
Não obstante, seus organizadores reconhecem a centralidade do texto para a
compreensão do pensamento de Kelsen, em razão de inscrever-se na segunda
fase da vasta produção do autor, a fase, neo-kantiana, na qual a teoria pura se
encontra em sua forma mais característica e acessível.
Os organizadores chamam atenção para o fato de que houve traduções
anteriores do tratado de 1934, entre as quais incluem equivocadamente a
brasileira, que apareceram poucos anos depois da versão original em alemão.
Isto é, incluem a tradução do estudo preliminar elaborado por Kelsen no rol de
traduções da primeira edição. Quando o fazem, entretanto, estão a tratar da
localização do texto na classificação que operam entre as três fases do
pensamento de Kelsen. Tradução da primeira edição ou de outro texto, a versão
brasileira de 1939 incluir-se-ia na fase clássica, ou neokantiana da produção do
autor.
Na primeira década após a Segunda Guerra, a Teoria Pura também foi
traduzida para o chinês, o coreano, o italiano e o francês. Neste momento, Kelsen
encontrava-se entre a segunda e a terceira fase, isto é, entre a atitude
epistemológica de incorporar elementos da teoria da causalidade humeana,
distanciando-se do apriorismo kantiano, e a posterior introdução de elementos de
uma teoria da vontade, o que, para muitos, implica uma revisão ampla dos
fundamentos da teoria pura.
Por esse motivo, a versão francesa da Teoria Pura, traduzida por Henri
Thévenaz e publicada, em 1953, pela Éditions de la Baconnière, Neuchâtel –
reimpressa com apêndices em 1988 – por contar com algumas alterações de
1390
Kelsen é por vezes interpretada como a segunda edição francesa do texto. Não
obstante, assim classifica-la parece impróprio, já que nem as alterações são
suficientemente significativas para caracterizar uma segunda edição, nem se
verifica a falta de uma segunda edição pronunciada que justificasse a tomada da
versão francesa como segunda edição. Houvesse reconhecimento do próprio
Kelsen de que a versão francesa equivalia à segunda edição, e considerando que
a teoria pura é uma só, a publicação de 1960 sairia como terceira edição e não
como segunda.
Kelsen tinha o que pode ser chamado de estilo parentético, o que o levava
a qualificar uma ideia várias vezes no curso de uma mesma frase, seja repetindo
as frases chave, seja combinando trechos de ideias – o que fazia mais
frequentemente. O alemão estimula essa prática, através de sua capacidade para
formulações com adjetivação estendida e cláusulas relativas. Essa característica
foi objeto de visível atenção dos tradutores do texto, que foi produzido por Kelsen
sem recurso a quaisquer notas.
A edição é aberta por uma introdução de Stanley Paulson, o qual parte de
uma tentativa de localizar Kelsen na tradição da jurisprudência. Em seguida,
Paulson examina o argumento kantiano ou neo-kantiano do meio termo de Kelsen
na jurisprudência, reconhecendo que, embora haja outras influências sobre
Kelsen, entre as quais está o publicista Georg Jellinek, o filósofo Ernst Mach e o
teórico do direito Adolf Julius Merkl, a maior parte dos scholars de Kelsen
concordam que é a dimensão kantiana ou neo-kantiana que é o traço distintivo de
Kelsen no positivismo legal.
A segunda edição da Teoria Pura, completamente revista e ampliada,
resultou num trabalho muito mais longo que o da primeira edição. Surgiu ao final
da terceira fase, refletindo alterações doutrinárias no pensamento de Kelsen. As
diferenças entre as duas edições são geralmente tratadas pela bibliografia
secundária como responsáveis por trabalhos separados e distintos205.
205
Por essa razão, Bonnie Paulson, tradutora da primeira edição, quando de seu lançamento em
língua inglesa, optou por manter apenas o subtítulo, Introdução aos Problemas da Teoria do
Direito, reservando à segunda edição título Teoria Pura do Direito.
1391
A versão brasileira da segunda edição da Teoria Pura chegou ao Brasil em
1985, portanto, vinte e cinco anos após o lançamento do texto original em alemão.
Apesar do acesso tardio à obra, sobre ela debruçaram-se gerações de
especialistas. Literalmente sobre ela, pois a versão de 1985 não mudou ao longo
dos anos, embora já se encontre na segunda tiragem da 11a reimpressão.
Supõe-se que um texto importante e polêmico como o da Teoria Pura
mereceria mais atenção do empreendimento editorial. Jamais recebeu uma
tradução feita por brasileiros, o que não se justifica pela qualidade da tradução
portuguesa, cuja escolha dos termos dificulta a leitura. Uma ocorrência frequente
é o repetido uso da mesma palavra mobilizada, entretanto, para expressar coisas
diferentes, ou, ao contrário, o uso de palavras distintas para dizer a mesma coisa.
Logo no primeiro capítulo da versão de 1985, sentido206 e significado207 são
termos apresentados como intercambiáveis, embora o autor sublinhe a
necessidade da distinção como ferramenta analítica e embora o equívoco não se
repita na tradução americana de 1967, a qual foi acompanhada por Kelsen.
Obviamente, poder-se-ia argumentar que essas são escolhas de Kelsen. O trecho
da tradução portuguesa teria as seguintes escolhas de Kelsen:
“significação jurídica não pode ser percebida no ato por meio dos
sentidos, tal como nos apercebemos das qualidades naturais de um
objeto, como a cor, a dureza, o peso. Na verdade, o indivíduo que
atuando racionalmente põe o ato, liga a este um determinado sentido
que se exprime de qualquer modo e é entendido pelos outros. Este
sentido subjetivo, porem, pode coincidir com o significado objetivo que o
ato tem de um ponto de vista do direito, mas não tem necessariamente
de ser assim.”
Entretanto, trata-se de um dado instigante que não tenham sido essas as
escolhas da tradução a qual acompanhou. Na edição americana, sobre o mesmo
trecho foram feitas as seguintes escolhas:
“O significado de um ato, como ato externo, não é imediatamente
perceptível pelos sentidos – como a cor, a dureza, o peso, ou potras
propriedade físicas de um objeto podem ser percebidas. Precisamente, o
homem agindo racionalmente, conecta seu ato com um significado que
206
KELSEN, H. Teoria Pura do Direito. São Paulo: Martins Fontes, 2011. p. 2-6.
“Mas esta significação jurídica não pode ser percebida no ato por meio dos sentidos, tal como
nos apercebemos das qualidades naturais de um objeto, como a cor, a dureza, o peso. Na
verdade, o indivíduo que atuando racionalmente põe o ato, liga a este um determinado sentido
que se exprime de qualquer modo e é entendido pelos outros. Este sentido subjetivo, porem,
pode coincidir com o significado objetivo que o ato tem de um ponto de vista do direito, mas não
tem necessariamente de ser assim.”
207
1392
se expressa de determinada maneira e é entendido pelos outros. Esse
significado subjetivo pode, mas não necessariamente, coincidir com seu
significado objetivo, a saber, o significado do ato de acordo com o direito”
208
.
Significação, sentido e significado são, na tradução portuguesa, termos que
expressam a mesma ideia, traduzida, sob o acompanhamento de Kelsen, como
significado. Nesse momentos iniciais da Teoria Pura, delimitam-se noções
elementares da afirmação do direito como esquema de interpretação, que
introduzem a distinção entre ser e dever ser que o autor conduzirá a seguir, a qual
é chave para algo que em na da é trivial na epistemologia presente na ciência do
direito de Kelsen: de que se trata de uma ciência normativa, mas que não lhe
cabe descrever fenômenos normativamente, isto é, de que o papel da ciência do
direito é descrever o fenômeno jurídico a partir da norma, sem fazer sobre o
direito descrito juízos valorativos. Tratam-se de pontos densos que dependem da
leitura atenta e de que o leitor participe da bibliografia que instrui Kelsen em sua
reflexão209. De sorte que toda colaboração das escolhas do tradutor são
benvindas.
Poder-se-ia argüir também que a simplificação se deve às diferenças da
língua, ou às necessidades contingenciais de tornar o texto palatável ao mercado
americano quando Kelsen ainda não se fixara profissionalmente no exílio. A
hipótese é razoável, mas não justifica negligenciar as contribuições do próprio
Kelsen, bem como as da pesquisa pátria, na elaboração de uma edição
compreensiva, com notas que esclareçam o texto e os desafios que toda tradução
sempre impõe.
A chegada da tradução ao Brasil coincide com a da chegada Livraria
Martins Fontes à capital paulista. Tendo começado no ano de 1960, na cidade de
Santos, a livraria mudou de endereço, chegando a São Paulo, duas décadas
depois. Desde 2005, foram criadas duas editoras, a Selo Martins e a WMF
Martins.
208
the legal meaning of an act, as an external act, is not immediately perceptible by the senses such as, for instance, the color, hardness, weight, or other physical properties of an object can be
perceived. To be sure, the man acting rationally, connects his act with a definite meaning that
expresses itself in some way and is understood by oders. This subjective meaning may, but need
not necessarily, coincide with its objective meaning, that is, the meaning the act has according to
the law.”
209
Nesse caso, Weber e o Kant da Crítica da Razão Pura.
1393
A primeira edita e distribui os títulos da coleção Justiça e Direito, composta
por obras de diversos autores, entre as quais A Ilusão da Justiça210, O que é
justiça?211, O Problema da Justiça212 e Teoria Geral do Direito e do Estado213, de
Kelsen. A WMF Martins hoje mantém a coleção Biblioteca Jurídica, que
disponibiliza a segunda edição da Teoria Pura. A atual Saraiva já não publica
livros de Kelsen, senão um resumo da teoria pura, apenas distribuindo as obras.
E a Martins Fontes não disponibiliza em seu catálogo a versão de 1939, nem
jamais investiu em uma tradução da primeira edição. Da Biblioteca Jurídica
constam A Paz pelo Direito214, Direito Internacional e Estado Soberano215, O
Estado como Integração216 - um confronto de princípios e A democracia217 e,
exatamente como apresentada ao público no início dos anos 80, a Teoria Pura218.
Recentemente saíram traduções brasileiras de dois livros importantes.
Talvez o mais esperado fosse a Autobiografia, publicada em 2011 pela primeira
vez no Brasil, com tradução de professores da Faculdade de Direito da
Universidade de São Paulo. Da edição constam dois textos de Kelsen, a
Autoapresentação, de 1927, e a Autobiografia, de 1947. Ambos preciosos para a
compreensão da obra, não só pelos dados meramente biográficos que oferece,
mas, sobretudo, pela a biografia intelectual que se esboça pela memória do autor.
Os textos foram reunidos em conjunto pela Gen Editorial e Forense Universitária,
cujo resultado é uma edição que oferece pouco conforto ao leitor, mas que vem
acompanhada da introdução instrutiva de Matthias Jestaedt, membro do corpo de
diretores do Kelsen-Institut. Além da Autobiografia, em 2012, o leitor brasileiro
recebeu da Editora Via Verita, do Rio de Janeiro, Teoria das ficções jurídicas219,
210
KELSEN, Hans. A ilusão da justiça. São Paulo: Martins Fontes. 2008
KELSEN, Hans. O que é a justiça. São Paulo: Martins Fontes. 2001
212
KELSEN, Hans. O problema da justiça. São Paulo: Martins Fontes. 2001
213
KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. São Paulo: Martins Fontes. 2005
214
KELSEN, Hans. A paz pelo direito. São Paulo: Martins Fontes. 2011
215
KELSEN, Hans. Direito internacional e Estado soberano. São Paulo: Martins Fontes. 2003
216
KELSEN, Hans. O Estado como integração - um confronto de princípios. São Paulo: Martins
Fontes. 2003
217
KELSEN, Hans. A Democracia. São Paulo: Martins Fontes. 2000
218
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. São Paulo: Martins Fontes, 1981
219
KELSEN, Hans. “Sobre a Teoria das Ficções jurídicas - com especial consideração da filosofia
do “como se“ de Vaihinger. (Vinicius Matteucci de Andrade Lopes, trad.). Rio de Janeiro: Via
Verita. 2012
211
1394
um texto de Kelsen publicado pela primeira vez em 1919220. Da edição consta a
tradução do original alemão e uma introdução analítica bastante esclarecedora
sobre o recorrente tema do positivismo kelseniano.
Viu-se que, até o momento, não há uma tradução brasileira da Teoria Pura.
Desde a primeira versão em português disponibilizada ao leitor pátrio pela
Acadêmica, em 1939, até a última reimpressão da Martins Fontes, em 2014, os
textos a que se tem acesso foram traduzidos por portugueses. Traduzida por
brasileiros, somente a já referida versão da Teoria Pura, elaborada por Kelsen e
traduzida por Agnes e José Cretella, e Sobre a Teoria das Ficções jurídicas,
traduzida por Vinicius Matteucci de Andrade Lopes. A versão da segunda edição
da Teoria Pura, publicada WMF tem os mesmos problemas desde 1985: a
diagramação pouco amigável, com fontes pequeníssimas, papel branco, linhas
imprensadas e perto de nenhum espaço para notas; e um texto confuso, que
torna mais difícil distinguir pontos fundamentais à compreensão da obra.
Comparada à tradução para o português, a edição americana oferece uma
série de vantagens. Sem incorrer no recurso à simplificação, do que os
americanos são frequentemente acusados e ao qual a língua inglesa convida, a
tradução é claríssima e, porque está disponível na versão fac-símile, é encontrada
a preços muito acessíveis – embora seja rara a disponibilidade em uma biblioteca
do Brasil.
A versão americana da segunda edição da Teoria Pura, de 1967, é a
tradução para o inglês da segunda edição alemã da obra, publicada, em 1960, por
Franz Deuticke, a mesma editora que publicara, vinte e seis anos antes, a
primeira edição. A tradução é de Max Knight, foi acompanhada e chancelada pelo
próprio Kelsen. O tradutor reitera as palavras de autor ao afirmar que trata-se de
uma versão completamente revista da edição de 1934. O que justifica com a
afirmação de que, em 1934, Kelsen teria se limitado a formular os “resultados
característicos” da Teoria Pura. Na segunda edição, ele teria tentado “resolver os
problemas fundamentais de uma teoria geral do direito de acordo com os
220
KELSEN, Hans. “Zur Theorie der juristischen Fiktionen. Mit besonderer Berücksichtigung von
Vaihingers Philosophie dês Als Ob”. In: Annalen de Philosophie, Mit besonderer Rücksicht auf
die Probleme der Als-Ob-Betrachtung. Erster Band. Leipzig: Felix Meiner, pp. 630-658. 1919
1395
princípios de pureza metodológica da cognição jurisprudencial, bem como
determinar com mais extensão que antes a posição da ciência do direito no
sistema das ciências”221.
Algumas alterações, presentes na Teoria Geral do Direito do Estado, de
1945 (Cambridge) e na tradução da Primeira edição para o francês, de 1953
(Paris) encontram desenvolvimento na segunda edição alemã. Nesta, as
mudanças mais importantes são apontadas nas notas de rodapé e pretendem
uma exposição mais rigorosa dos princípios da teoria pura, a qual “permaneceu
essencialmente a mesma”.
O aumento da diversidade de conteúdos das ordens de direito positivo pôs
para uma teoria geral o perigo de perder de vista as partes do fenômeno legal na
definição de seus conceitos fundamentais. Alguns deles podem ser demasiado
estreitos, outros muito amplos. Kelsen esteve ciente desse perigo. De fato, estar
ciente desse problema pode ser o que o levou a incorporar ao texto da segunda
edição reflexões que são respostas às críticas dirigidas à teoria pura, o que pode
mesmo ser uma das razões da publicação de sua segunda edição. Uma teoria
elaborada nos moldes generalista e universalista teoria pura, bem como o
comportamento insistente do autor em sustenta-la no tempo, pode pretender
substituir todas as outras. A Teoria Pura de 1960 poria, então, os termos para
toda a teoria do direito futura. Absorver as críticas na reelaboração do texto é uma
estratégia astuta para lograr tal objetivo.
A tradução para o inglês representa um meio termo entre sua natural
atenção ao conteúdo e as preocupações formais do tradutor. A imensa
experiência de Kelsen com interpretações equivocadas da obra com traduções
que operaram sobre ela alterações demais foram decisivas na escolha pela
manutenção do estilo aparentemente repetitivo próprio do alemão e de traduções
que preferem correr o risco de espelhar muito literalmente o texto original.
3. GENERALISMO UNIVERSALISTA E SENTIDO POLÍTICO DA TEORIA PURA
221
KNIGHT, Max. “Preface”. In: KELSEN, Hans. Pure Theory of Law. p. v. 1967
1396
A teoria pura de Kelsen é teoria geral que guarda notas da teoria do
conhecimento
de
Immanuel
Kant,
mas
não
sua
filosofia
moral.
Seu
cosmopolitismo realiza a interessante operação de opor ao absolutismo axiológico
o universalismo relativista, numa espécie de teoria geral da diferença. Boa parte
de suas principais teses, repousam sobre o generalismo universalista, o qual
representa uma das dimensões mais importantes da reflexão de Kelsen sobre a
missão e os limites da ciência do direito222. As teses da ciência consolidada na
Teoria Pura são conhecidas: a hierarquização das normas remontada à norma
fundamental de um ordenamento, a identificação do Estado com o direito (ou a
dissolução daquele neste), a exclusão da noção de direito (e, portanto, de Estado)
de qualquer referência a valores, em especial aos de justiça, porque irracionais, a
impossibilidade de que o direito sirva de instrumento de fixação ideológica ou
política, a substituição do princípio da causalidade das ciências naturais, pelo da
imputação, que orienta especificamente a ciência do direito e a elaboração de um
modelo normativo geral (e de submodelos) válido para todas (ou quase todas) as
ordenações jurídicas. Como método, Kelsen estabeleceu as condições mínimas
para a elaboração de uma ciência do direito: a colocação entre parêntesis dos
conteúdos “nominais” desta ou daquela ordenação em favor do estudo das
estruturas formais das ordenações.
Tem-se em conta que não é possível tratar de argumentos teóricos sem
aludir ao que estava em jogo quando a teoria foi produzida e recebida. Menos
para dizer sobre o significado dado pelo autor à obra, do que para dizer sobre
aquele que lhe foi dado pelo contexto que a recebeu. Sobre isto, tomar-se-á a
indicação do próprio Kelsen de que o período de produção da teoria pura não era
o mais próprio para sua recepção. Segundo o autor, a teoria que vinha
construindo desde 1911, com Problemas Capitais de Teoria do Direito Público,
não poderia encontrar boa acolhida em 1934, quando chegaria ao público com o
nome de Teoria Pura, num contexto de instabilidade e política e cultural. Para
222
GOYARD-FABRE, S. Filosofia Critica e Razão Jurídica. São Pulo: Martins Fontes, 2006. p 111.
1397
Kelsen, a teoria pura só seria reconhecida em uma época de normalidade e de
equilíbrio social223.
Em 1934, iniciava-se o Terceiro Reich de Hitler. No ano seguinte, o
nazismo iniciaria o processo que culminaria com o extermínio de milhões de
judeus. Os próximos anos seriam, com a eclosão da Segunda Guerra Mundial,
ainda mais tormentosos. De fato, já na República de Weimar, contexto de
formação de Kelsen, não havia falar-se em estabilidade. A orientação democrática
e liberal da Constituição de Weimar não foi recebida sem resistência.
Nesse contexto, o pensamento de Kelsen encontrava forte resistência. A
Constituição adotara o Estado de Direito, embora essa escolha não tivesse sido
acompanhada pelo pensamento em vigência à época. A teoria do direito
tradicional continuava a seguir o modelo do Direito de Estado224. A chamada
Escola Alemã do Direito Público, de Gerber, Laband e Jellinek havia se esforçado
para construir uma teoria do Estado adaptada às mudanças históricas e ao
declínio do modelo então vigente na Alemanha, de traço senhorial e feudal. À
ordem política caracterizada pela hierarquia, pela supremacia das famílias
tradicionais e da nobiliarquia, deveria seguir-se um modelo de Estado de base
legal. Essa transição não se deu, entretanto, sem recurso a um elemento
autoritário, pois o Estado seguia visto como uma instituição “natural” que
encarnava a nação. Os atributos outrora associados ao Imperador foram
atualizados no Estado, o qual se legitimou, então, por sua substância. A operação
fixou sua correspondência com os interesses e sentimentos populares,
estabelecendo o Estado pelo vínculo emotivo e pela representação fundada na
comunhão do povo com as instituições, em vez de por vias procedimentais,
fundar uma representação formal.
A oposição entre Estado de Direito e Direito de Estado havia gerado um
debate que, em princípio, se apresentava apenas metodológico, mas que
223
KELSEN, H. “Prefácio à primeira edição”. In. Teoria Pura do Direito. São Paulo: Martins Fontes,
2011.
224
Essa foi a grande dicotomia do período no campo da teoria do Direito. MÜLLER, I. Gesetzliches
Recht und übergestzliches Unrecht. In: Leviathan, n.7, 1979, p. 309 e ss e WALTHER, M. Hat
der juristische Positivismus die deutschen Juristen im “Dritten Reich” wehrlos gemacht? Zur
Analuse und Kritik de Radbruch-These. In: DREIER, R. SELLERT, W, (orgs). Recht und Justiz im
“Dritten Reich”. Frankfurt-am-Main: Suhrkamp, p. 323-354, 1989, p. 325 e ss.
1398
continha questionamentos ideológicos e políticos. Para Jellinek, o Estado tinha
uma dimensão dual: ao lado da face normativa e institucional, possuía natureza
física, isto é, além de ser institucionalidade e juridicidade, o Estado era um ser em
si mesmo, o qual, mediante normas de direito, se autorregulava em suas relações
com os cidadãos. Esse ponto era incompatível com a tese kelseniana de que o
Estado não contém qualquer faticidade pré-jurídica, porque, ainda que a ação de
seus órgãos e instituições sejam da ordem dos fatos, elas só existem em razão do
direito. O Estado está no tempo na medida em que, como um artifício jurídico, é
como construção e, como tal, dependerá sempre de conjunturas históricas, jamais
podendo pretender-se acima do devir histórico em nome de uma configuração
necessária, ou natural.
O caráter antimetafísico da concepção de Estado de Kelsen distingue seu
positivismo daquele do século XIX, seja da Escola da Exegese ou da
Jurisprudência dos Conceitos, seja da Escola Alemã. Entre as concepções
idealizadas de Estado daquelas, e a pretensão desta de validar um esquema
análogo para o Direito Público, o esquema de Kelsen se apresentava como uma
forma de antiestatismo. Por este motivo, sua teoria do direito e, por consequência,
sua teoria política antimetafísica foram duramente criticadas durante a República
de Weimar. Poucos autores prescindiriam do estatismo numa Alemanha
derrotada pela Primeira Guerra e marcada pela nostalgia. Assim, durante a
República de Weimar, as teses de Kelsen eram minoritárias, e constantemente
atacadas pelo estatismo, pelo nacionalismo e pelo autoritarismo nostálgico.
Tendo sido um instituto da Constituição de Weimar o instrumento
mobilizado para normalizar a exceção do nazismo, a Teoria Pura pode ser lida
como uma longa resposta de Kelsen ao “assalto à razão” que representava o
contexto de “tentação das ideologias”, propício ao surgimento dos regimes
totalitários e ditaduras que resultariam nas duas Guerras Mundiais225.
225 SQUELLA, Augustin. ¿Que queda de la teoria pura del derecho? Belo Horizonte: Del Rey,
2006. apud. MATOS, A. “Prefácio”. In. Contra o absoluto. Curitiba: Juruá, 2011. p. 14.
1399
A posição intelectual de Kelsen, contrária a absolutos, é tributária de sua
formação e se manteve por toda sua longa de produtiva carreira226. Mesmo no
exílio ao qual fora forçado pela perseguição nazista, Kelsen manteve os traços do
intelectual da Viena na qual se formou. Estudou e lecionou na Universidade de
Viena no começo do século e herdou a tradição de reunião de várias
nacionalidades e línguas em torno do Estado multinacional do Império AustroHúngaro reunia.
De certa forma, a queda do Império não representou somente uma derrota
militar, mas a ascensão dos particularismos que opuseram austríacos, húngaros,
romenos, sérvios, búlgaros etc. O “cosmopolita Kelsen227” respondeu aos eventos
com uma teoria “igualmente cosmopolita”. Com sua teoria geral do direito, resistia
aos particularismos dos nacionalismos e aos seus modos de construção de
identidades por meio da negação da diferença228. Com isso, antecipou, ao mesmo
tempo, as consequências dessas ideologias. De fato, o que separa o generalismo
universalista de Kelsen do absolutismo ideológico dos movimentos que lhe foram
contemporâneos é a astúcia de Kelsen de, ao aproximar-se da realidade, antever
suas possibilidades e oferecer-lhe uma resposta teórica. Em que pesem as
tradicionais acusações de que a teoria pura teria fornecido as bases teóricas para
o nazismo, e que Kelsen era uma espécie de irrealista ingênuo, a ideia de que a
teoria pura foi uma resposta é poderosa.
Não é incomum que contextos que sucedem a circunstâncias históricas em
que os homens demonstram seu potencial destrutivo produzam pensamentos
investidos em apontar a necessidade de conter, através da razão, os avanços da
vontade humana. Não foi outra a natureza do argumento histórico filosófico
contido na obra de Kant diante dos descaminhos de terror da Revolução
226
Em 1930, dirigiu-se à Alemanha, mas sua origem judaica e sua imagem pública de redator e
guardião judicial da primeira Constituição democrática da Áustria o tornaram vulnerável à
perseguição nazista. Após buscar refúgio em outros países, chegou aos Estados Unidos em
1940, onde se estabeleceu e se aposentou como professor da Universidade da Califórnia, vindo
a falecer em1973.
227
Sobre a essa inscrição intelectual de Kelsen, talvez a melhor definição seja o paralelo entre a
orientação católica do vienense e a personalidade universalista de Kelsen. KUNZ, Josef. La
teoría pura del derecho: cuatro conferencias en la escuela nacional de jurisprudencia. México:
Nacional, 1974, p. 11-12.
228
MATOS, A. “Prefácio”. In. Contra o absoluto. Curitiba: Juruá, 2011. p. 15.
1400
Francesa. Cada uma das duas edições da Teoria Pura foi produzida após guerras
mundiais. Em ambas, o generalismo universalista característico daquele tipo de
pensamento, e típico do esclarecimento do século XVIII, é vertebrado pela razão
científica capaz de tornar o direito autônomo diante da vontade política. Desta
maneira, a missão da teoria pura pode ser remontada ao episódio de apropriação
nazi do Art. 148 da Constituição de Weimar, ao qual se atribui a legitimação
jurídica da exceção do regime nazista229. Isto é, impedir que o direito se tornasse
instrumento de usos ideológicos e, com isto, impedir a atualização de seus efeitos
devastadores.
A teoria do conhecimento a qual recorre a ciência do direito de Kelsen
torna possível lidar com a constatação de que homens creem no que sentem.
Mesmo de boa fé, advogam suas crenças como se fossem verdades, levando-as
às últimas consequências. Ao se moverem de forma interessada, podem chegar a
adotar quaisquer meios para ver contemplados seus interesses. Para a teoria
pura importa, portanto, saber que tudo quanto for conhecido passará pelos filtros
impuros da experiência humana. Assim, conhecer um objeto depende do
reconhecimento de que ele será reconstruído pelas crenças e interesses do
sujeito. Depende da ciência, reconstruí-lo de forma pura, científica.
Por supostamente advogar a obediência à lei, independentemente de seu
conteúdo, a teoria de Kelsen teria sido cúmplice do poder que realizou a obra de
destruição da Europa a partir da década de 1930. Trata-se de uma tese popular
entre os juristas que, no pós-guerra, procurando devolver ao direito um
componente de justiça, se mantiveram fiéis aos postulados jusnaturalistas230. E
não se restringe ao pensamento de Kelsen, reunindo sob a acusação a orientação
positivista como um todo.
Sob o nazismo, a teoria do “perigoso judeu liberal” foi objeto de desprezo
geral. Não obstante, no pós Segunda Guerra, se imporiam às teses kelsenianas
toda culpa pelas práticas do nazismo. Boa parte dos professores que escreveram
textos de exaltação ao Führer como suprema fonte do direito alemão dirão que
229
MATOS, A. “Prefácio”. In. Contra o absoluto. Curitiba: Juruá, 2011. p. 13.
MATOS, A. “Positivismo jurídico e autoritarismo politico: a falácia da reductio ad Hitlerum”. In:
DIMOULIS, D; DUARTE, É. Teoria do direito naeoconstitucional: superação ou reconstrução do
positivismo jurídico? São Paulo: Método, p. 103-127, 2008.
230
1401
tudo se deveu a uma espécie de ofuscamento operado sobre suas consciência
pelo pensamento kelseniano e seu suposto lema de que lei é lei, não podendo ser
atacada e devendo ser rigorosamente cumprida. Foram os casos de Hermann
Weinkauff e Karl Larenz. Havia também quem, como Gustav Radbruch, buscasse
uma maneira de reprovar as ações dos funcionários e juízes e, ao fazê-lo,
conduzisse a argumentação atacando as teses por eles mobilizadas. Isto é, para
reprovar as ações do nazismo, atacavam as teses que os atores do nazismo
utilizavam para se defender e, com isto, atacavam as teses de Hans Kelsen.
Consolidou-se uma leitura de Kelsen que confundia, propositadamente,
validade jurídica com obrigação moral. Quando o positivismo kelseniano traçou
sua teoria da validade do direito, pretendeu oferecer um critério que permitisse
diferenciar o direito dos demais sistemas de normas, isto é, distinguir, no plano da
descrição, as normas jurídicas da normas morais, religiosas e sociais. Mas, em
razão da separação conceitual entre direito e moral, confundiu-se a autonomia
das normas que definem a validade, com a obrigação moral de obedecer o direito.
A tese de Kelsen afirma que as normas de validade são estabelecidas
autonomamente por cada sistema normativo, pelo que, uma norma jurídica não
deixa de ser válida (jurídica) por não ser moral, da mesma forma que uma norma
moral não é menos válida (moral) por não ser jurídica. Kelsen jamais afirmou a
exigência moral de obedecer a normas jurídicas ou a obrigação jurídica de
obedecer a normas morais. Aqueles que, durante o nazismo, sentiram-se
impelidos a obedecer às normas jurídicas do regime, fizeram-no por outro motivo.
Também a doutrina jurídica alemã do pós-guerra responsabilizou Kelsen
pela submissão dos juristas aos ditames do nazismo. Essa ideia pôs a
possibilidade de renascimento do jusnaturalismo de base religiosa. Entretanto, a
bibliografia sobre o assunto está assentada na posição de que o nazismo não só
distanciou-se verbalmente do positivismo, negando-lhe compatibilidade com o
povo ariano, como as estratégias adotadas pelo regime para legitimar seus crimes
foram todas veementemente antipositivistas. De sorte que fala-se num “embuste
do positivismo” para tratar das estratégias discursivas da teoria do direito do pós-
1402
guerra231 e para livrar de responsabilidade autores e funcionários do regime, os
quais nunca foram kelsenianos ou positivistas232. Superada a tese de
responsabilidade do positivismo do episódio do nazismo, a qual não resiste ao
exame histórico, evidencia-se a razão final da acusação: determinar como
fundamento de cientificidade a inscrição jusnaturalista do pensamento e
excomungar do campo científico toda orientação positivista.
Como se viu, não surpreende a presença da epistemologia de matriz
kantiana em uma obra cujos momentos de publicação sucedem a contextos de
guerras mundiais. Sabe-se da dimensão finalística da filosofia kantiana e que,
historicamente, os pós-guerra são momentos acolhem argumentos histórico
filosóficos. Ao se pretenderem adequadas a quaisquer circunstâncias, tais teorias
tendem a supor que o universal tem morada em qualquer lugar, sendo uma
perspectiva teórica alentadora para o futuro de um cenário cujo presente é a
destruição. Entretanto, surpreende que uma tradição filosófica que tem essa
conseqüência normativa seja a escolha de um autor como Kelsen.
Reagir ao absoluto, mesmo quando aparentemente benfazejo, como nas
justificações da validade do direito associadas a uma concepção de justiça,
típicas da jurisprudência positivista tradicional233, é uma espécie de missão de
Kelsen. Objetivo, aliás, associado ao desejo de realizar completamente o projeto
positivista, livrando-o do resíduo de direito natural irracional que, para ele, é a
ideia de justo. Assim, não obstante o caráter generalista universalista do projeto
de Kelsen, qualquer recurso ao absoluto e, portanto, a uma consequência finalista
ou normativa da Teoria Pura é algo expressamente rechaçado pelo autor.
Entretanto, a legitimação de um sistema de pensamento depende de certo
número de condições. Não podendo contar com um fundamento moral, Kelsen
funda sua teoria pura no objetivo de distanciar dela o direito e, com isto,
231
RÜTHERS, B. “Geschönte Geschichten, Geschönte Biographien: Sozialiatisationskohorten”. In:
Wendeliteraturen – ein Essay. Tübingen: Mohr Siebeck, 2001, p. 93. Apud. GARCIA AMADO, J.
“É possível ser antikelseniano sem mentir sobre Kelsen?” In: MATOS, A. (org.) Contra o
absoluto. Curitiba: Juruá, 2011. p. 236.
232
GARCIA AMADO, J. “É possível ser antikelseniano sem mentir sobre Kelsen?” In: MATOS, A.
(org.) Contra o absoluto. Curitiba: Juruá, 2011. p. 236.
233
A expressão jurisprudência tradicional é de Kelsen, a qual utiliza sempre que quer se referir à
tradição da jurisprudência que antecede ou resiste à teoria pura e que, portanto, não participa de
seus postulados de pureza metodológica e de autonomia face a valores.
1403
neutralizar os usos políticos das formas jurídicas, bem como indicar a
inviabilidade de fixar como absolutos valores que são sempre, por natureza,
relativos. A legitimação teórica de seu sistema, desde uma epistemologia em cujo
centro está uma discussão sobre o limite da possibilidade de conhecer sem
recurso à metafísica (no caso de Kelsen, ao justo), denuncia o desejo de
participar da realização de uma ordem que abra caminho para a coexistência
pacífica de valores plurais. A adoção de tal epistemologia pode indicar, portanto, o
desejo pela ordem que melhor exponha suas preocupações.
Kelsen põe ambas as edições da Teoria Pura em diálogo com as
conseqüências que ele atribui ao cenário de pós-guerras234. Isto poderia não ter
importância. Mas é possível notar que os momentos que sucedem conflitos
políticos que assumem a dramática expressão violenta das guerras são dados a
produzir pensamentos em pânico. E isso não é verdadeiro somente acerca das
Grandes Guerras Mundiais. Note-se o exemplo da Revolução Francesa e o
pensamento de um autor como Joseph De Maistre, cujo reacionarismo alarmado
é exemplar do ponto que se pretende fazer.
Quando se fala em reacionarismo alarmado, ou em pensamento em
pânico, faz-se referência a duas coisas. O pânico se deve à atitude compreensível
de querer, com máxima rapidez, explicar os acontecimentos e postular, através
das explicações, formas de impedir repetições futuras. Os autores estão ou
envolvidos com isso, ou com a antipática missão de sanear suas produções
anteriores que fracassaram em antever, prevenir ou impedir tais acontecimentos.
O resultado é frequentemente um pensamento que quer algo do passado. Mas
não de forma conservadora, vinculada à regularidade da história. O reacionário
não quer voltar ao momento que antecede a revolução. Ele recusa esse momento
maldito que, afinal, franqueou sua possibilidade. Neste ponto - e só neste -, um
reacionário está mais perto de um revolucionário do que de um conservador. Ele
quer romper, só que para trás.
234
“Antepus a esta segunda edição o prefácio da primeira. Com efeito, ele mostra a situação
científica e política em que a Teoria Pura do Direito, no período da Primeira Guerra Mundial e
dos abalos por ela provocados , apareceu, e o eco que ela então encontrou na literatura. Sob
este aspecto, as coisas não se modificaram muito depois da Segunda Guerra Mundial e das
convulsões políticas que dela resultaram.” KELSEN, Hans., Teoria Pura do Direito, São Paulo:
Martins Fontes, 2011. p. XVII.
1404
Kelsen é um autor do pós-Primeira Guerra, na qual atuou como conselheiro
jurídico do Ministério da Guerra Austro-húngaro. Sua experiência não foi de
trincheira, como a de um autor como Louis Ferdinand Céline que, a par de ser um
grande ficcionista, apresentou sobre a experiência da guerra reações análogas
em gravidade as de De Maistre, do qual era voraz leitor. Obviamente, esses
contextos não produzem só o desejo pelo Deus temível do Antigo Testamento de
De Maistre, ou colaboracionismo infame de Céline. Mas parecem fazer terreno
fértil para uma opção teórica que é, no Direito, recorrente: as formas teóricas que
surgem nesses momentos apresentam o retorno à metafísica jusnaturalista e o
desejo de fixar o direito desde um absoluto justo.
Isso se evidencia nas formas segundo as quais a Teoria Pura foi recebida
em ambos os pós-guerras. Após a Primeira Guerra, os abalos sociais por ela
provocados impactaram também a acolhida de uma teoria que pretendia isolar a
reflexão sobre o direito de imprecações políticas através do tratamento científico.
Após a Segunda, os limites entre ciência e política voltam a ser borrados no
campo do conhecimento sobre o direito. Reconhecida a potência argumentativa e
legitimadora de posições do direito no embate político, os horrores da guerra
voltam a provocar nos teóricos o desejo de prescrever ao direito um conteúdo,
protege-lo através da moral de apropriações violentas.
Para Kelsen, uma opção assim não é mais do que fixar uma moral em
detrimento de outras. Para Kelsen, isso pode ter perigosa importância política. Por
isso recebe o nome de política jurídica. E pretender fazê-lo revestindo a reflexão
de status científico é uma aberração. Se uma ciência objetiva reduz-se a
descrever de forma isenta seu objeto, a operação de moralizar de forma parcial,
mas científica, o direito é uma contradição em termos.
Talvez seja possível supor que, segundo o preceito kelseniano de que
ciência do direito é o mesmo que teoria pura do direito, o gesto de fixar um
conteúdo moral geral para o direito, denominando-o justo e revestindo-o de status
científico é análogo ao de justificar uma posição política abjeta reivindicando para
ela alguma sorte de juridicidade. São todos gestos de política jurídica. É por meio
desta esta operação intelectual que Kelsen é capaz de acolher o Kant da Crítica
1405
da Razão Pura, mas não o da Metafísica dos Costumes. Em Kelsen a razão é
uma só, mas os valores não.
Proteger o direito para Kelsen é garantir que ele possa ser descrito sem
que a forma da descrição necessite recorrer a seu conteúdo. E só assim esse
conteúdo, que varia de ordenamento para ordenamento, pode ser descrito.
Precisamente por este motivo, a teoria de Kelsen é geral e mobilizável para
apreciação de qualquer ordenamento. Entretanto, exatamente por ser generalista,
ela é tolerante. Os diferentes usos dessa tolerância à variedade de valores, o
relativismo axiológico kelseniano, tem um episódio famoso no Brasil.
4. PARECER DE KELSEN ACERCA DA COMPETÊNCIA DA ASSEMBLEIA
CONSTITUINTE DE 1933
Em outubro de 1933, Kelsen elaborou um parecer acerca da competência
da Assembleia Constituinte, a qual seria instaurada logo depois, em 15 de
novembro do mesmo ano. Trata-se de um documento famoso, embora ainda
pouco estudado. Nele, Kelsen oferece argumentos de teoria pura235, refletindo
sobre a soberania da Constituinte, concluir pela identificação entre o Regimento236
posto em 5 ou 7 de abril de 1933237 por Decreto do Governo Provisório238 e a
norma fundamental. Desta maneira, a Constituinte seria posta por aquele governo
através daquela norma, razão pela qual não se caracterizaria, por tratar de norma
hierarquicamente superior, ingerência do Governo Provisório na Assembleia
Constituinte. Tampouco haveria prejuízos à sua soberania, pois, afinal, de acordo
com a teoria monista de Direito Internacional de Kelsen, não há falar-se nem na
soberania daquela Assembleia, nem na soberania dos Estados Nacionais.
235
“Respondo aos quesitos, não do ponto de vista político ou de direito natural, mas exclusiva e
unicamente do ponto de vista do direito positivo.”
236
“Deduzo as minhas conclusões admitindo que para a situação da competência da Assembléia
Nacional Constituinte não pode ser considerada outra norma de direito que o Regimento 22.621,
de 7 de abril de 1933.”
237
A todo momento o texto do parecer se refere ao Regimento de 7 de abril, quando só se
encontra um regimento decretado em 5 de abril de 1933 e publicado no DO no dia 8 de abril de
1933, o qual só tem 5 artigos, 97 menos do que as referências feitas ao longo do parecer.
238
O Governo Provisório pôs, através do Decreto 22.621 de 7 de abril de 1933, o Regimento da
Assembléia Nacional Constituinte.
1406
Kelsen responde a cinco quesitos ao logo do parecer. O primeiro interpela
sua posição acerca da possibilidade do Governo Provisório, sendo governo de
fato, originado de uma revolução, impor um regimento à Assembleia Nacional
Constituinte. O ponto aqui é se isto representaria uma ofensa à soberania da
Assembleia e se esta, por definição soberana, não poderia rejeitar o regimento.
Ao primeiro quesito, Kelsen respondeu que “não existe diferença essencial entre
um governo de fato e um governo “de jure” em direito das gentes e menos ainda
no domínio do direito constitucional”. E que o Governo Provisório era a mais alta
autoridade legislativa, em razão mesmo de ser decorrência direta da Revolução
de 1930.
A interpretação de Kelsen acompanha um ponto que se tornou popular na
interpretação que se consolidou da Revolução de 1930. Desde 11 de novembro
de 1930, o líder da revolução e chefe do Governo Provisório, Getúlio Vargas,
baixou decreto239, assinado pelos novos ministros, e vigente à época da
Constituinte, que dava ao governo o direito de exercer não apenas o poder
executivo, mas também plena autoridade legislativa, “até que, eleita a Assembleia
Constituinte, estabeleça esta a reorganização constitucional do país”240. Através
desse decreto a revolução começava a, pelo direito, legitimar-se. O lapso entre o
momento em que tem início a revolução e instauração da Assembleia não é lido
meramente como processo revolucionário, mas como se a ruptura se afirmasse
através daquele governo novo, e não através do movimento que o pôs. Por este
motivo, o Governo Provisório foi lido como a mais alta autoridade legislativa. De
um ponto de vista de teoria pura, a lei que ele punha era hierarquicamente
superior a todas as outras.
Por este motivo, dependeria “sem dúvida” daquele governo determinar a
convocação e a competência da Assembléia Nacional Constituinte. Obviamente, o
fato de que o instrumento legislativo que põe a Assembleia ser um Decreto não
representa prejuízo para sua identificação como norma, haja vista que o Governo
Provisório, em razão de sua excepcionalidade natural, acumula as funções
239
NOGUEIRA FILHO, Paulo. Idéias e lutas de um burguês progressista: O Partido Democrático e
a Revolução de 1930. pp. 741-3.
240
SKIDMORE, Thomas E. Brasil : de Getúlio a Castello (1930-64). São Paulo: Companhia das
Letras. p. 46. 2010
1407
legislativas e governa por decreto. Acerca da suposta incursão na autoridade da
Assembleia Constituinte, Kelsen afirma sua concepção de soberania241, a qual,
“no verdadeiro sentido da palavra”, não poderia ser enquadrada no domínio do
direito positivo. Para afirma-lo, o autor avança que “nem mesmo o Estado como
tal é soberano, pois acima dele se encontra o direito das gentes, que lhe confere
direitos e obrigações”. Assim, não sequer haveria falar-se em soberania nacional,
pois o direito das gentes, ou o direito internacional, é hierarquicamente superior
ao direito posto pelos Estados nacionais. E como para Kelsen direito e Estado são
uma coisa só, não há falar-se em soberania do Estado e, por este motivo, em
prejuízos a ela.
Em suma, o ponto de Kelsen é que a Assembleia tem natureza de órgão
do Estado242, o Estado é igual ao direito, o direito põe a Assembleia, a qual é,
portanto, uma previsão normativa hierarquicamente inferior à lei que lhe pôs. Mas
nada disso importa quando o que se discute é incursão na soberania, porque nem
o Estado é soberano. Ainda assim seria o caso de saber se a Assembleia
Nacional Constituinte possui qualidades de órgão originário e supremo, a quem
cabe fazer as leis e cuja competência é ilimitada. Em tal circunstância, não seria o
Governo Provisório competente para impor limites à atividade da Constituinte.
Mas este seria o caso de uma Assembleia que tivesse sido originada diretamente
da revolução. Neste caso, ela seria constituinte do direito e não mais o Governo
Provisório. Para Kelsen, não é o que ocorre no Brasil de 1933. Segundo o autor, a
existência legal e a competência da Assembleia Nacional Constituinte fundam-se
no regimento de 7 de abril de 1933. Ela é um órgão criado por um outro órgão,
tendo se formado pelo caminho legal, isto é, por uma previsão legal que lhe é
superior. E isto não se modifica pela “ circunstância de a Assembleia ter o nome
241
A investigação sobre a soberania, que veio a público em 1920 com o título O Problema da
Soberania, levou Kelsen à idéia de unidade entre direito e Estado, o que o conduziu ao
conhecimento de que o direito só pode ser pressuposto como direito positivo. Isto, por seu tuno,
recuperou a investigação sobre duas dimensões do geral no tema dos sistemas de normas: a
possível relação entre os sistemas de normas, já enfrentado em 1914, e a necessária unidade
sistemática de todo o direito positivo, entendido como o todo das normas supostamente válidas.
Essas são duas teses centrais da teoria pura e, não por acaso, o livro sobre o problema da
soberania trouxe, em seu subtítulo, a primeira aparição da expressão “teoria pura do direito”.
Está nele também o primeiro aproveitamento kelseniano da doutrina da estrutura hierárquica de
241
Adolf Merkl , o qual organiza o ponto da norma fundamental.
242
“Ainda menos se poderia dizer que qualquer órgão do Estado seja soberano.”
1408
de “Assembleia Nacional Constituinte”.
Portanto, a Assembleia não possuiria outros direito além dos que lhe foram
outorgados pelo Regimento de 7 de abril de 1933. Por isso ela não poderia
revogar o regimento e substituí-lo por outro. O regimento obriga a Assembleia
Nacional Constituinte no sentido em que lhe regula e lhe determina a
competência. De sorte que o regimento não pode ofender a competência da
Assembleia porque é ele quem lhe atribui e delimita a competência. Mais do que
isto, segundo Kelsen, o regimento era um elemento essencial da organização
naquele tempo vigente. E, em razão disto, a Assembleia não teria o caráter de
criadora da Constituição, mas de executora da elaboração da Constituição. A
rigor, o que se dava era o contrário do que o sugerido no quesito 1: ofendendo as
disposições do regimento, a Assembleia ofenderia a organização em vigor. A
única hipótese em que a Assembleia poderia revogar ou substituir o regimento,
seria mediante circunstâncias que revogassem a “organização”, a saber, outra
revolução. Neste caso, a Assembleia tornar-se-ia “um órgão sob todos os pontos
de vista constituinte, isso é originário e supremo criador da Constituição.”
No Quesito II, Kelsen é interpelado sobre os arts. 101 e 102, constantes
das Disposições gerais do referido regimento, os quais limitam a competência da
Assembleia Nacional Constituinte, vedando-lhe discutir e votar projetos de lei. A
ela incumbiria apenas tratar das questões referentes à elaboração da
Constituição, eleição do Presidente da República e aprovação dos atos do
Governo Provisório. Argüiu-se no quesito II se tal limitação não representaria nova
ofensa à soberania da Assembleia, a que Kelsen respondeu que os arts. 101 e
102 significam a limitação da competência da Assembleia, não existe, porém,
incursão na soberania, pois, de acordo com os motivos por ele anteriormente
salientados, a Assembleia nem é soberana, no verdadeiro sentido da palavra,
nem é órgão originário e supremo criador da Constituição.
No mesmo quesito, argüiu-se sobre a eleição do Presidente da República,
a qual, prevista pelo regimento, imporia a adoção da Assembleia pelo regime
republicano e, novamente, uma ofensa à sua soberania. A isto Kelsen respondeu
que a disposição que se refere à eleição do Presidente da República significa
igualmente a limitação da competência da Assembleia que tem poderes para
1409
adotar a forma de estado republicana, mas não a incursão na soberania pelas
mesmas razões que expusera anteriormente.
No Quesito III, está em questão o art. 14 do Regimento, o qual dispõe
sobre a forma do compromisso a ser prestado pelos deputados à Assembleia de
observar para a Constituição a forma Federal. A expressão contida no regimento
é “Constituição Federal”, a qual faria prejulgar a adoção obrigatória “regime
federativo”, o que representaria nova ofensa à soberania da Assembleia. A isto
Kelsen respondeu que o caráter federativo da futura Constituição representa a
forma republicana do Estado. Representa também uma necessária limitação à
atividade legislativa da Assembleia, cuja não observância equivaleria à quebra da
organização em vigor243.
O Quesito IV trata abertamente do objetivo de conter o avanço do Governo
Provisório, ou de legitimá-lo através da resposta de Kelsen. A questão que se
coloca refere-se a um governo que, tendo sido originado de uma revolução para
ser provisório, não sendo pensado com vistas à instituição de um regime ditatorial
“permanente”, ao convocar uma Assembleia Constituinte, transmitiria a ela, por
essa circunstância, a plenitude de seus poderes, razão pela qual ela se tornaria
soberana. A isto Kelsen responde que as capacidades do poder de um governo
originado de uma revolução não podem ser determinadas do ponto de vista do
direito positivo pelos objetivos que teve o movimento revolucionário no início. A
denominação de um governo como “provisório” tem geralmente uma significação
política e de nenhum modo uma de direito positivo. Kelsen segue na resposta
com as teses da primeira edição da teoria pura de que um governo possui os
poderes que quer possuir sob a condição de que possa obter geralmente a
obediência às suas prescrições. É o princípio da efetividade que vale para um
governo originado de uma revolução como princípio de direito positivo. A
indicação sobre as intenções do movimento revolucionário não fundamento
243
Kelsen segue dizendo que “as disposições do Regimento de 7 de abril de 1933 que se referem
à forma republicana do Estado e ao caráter federativo da futura Constituição são previstas, não
direta, mas indiretamente. É um método jurídico-técnico que, apesar de ser muito duvidoso, é
sempre possível e, infelizmente, representa, não raro, o meio de dar expressão à vontade
legislativa”. Com o que demonstra considerável tolerância ao que se pode chamar de certo
informalismo jurídico.
1410
suficiente para que possa obrigar o governo a transmitir a totalidade dos seus
poderes a uma Assembleia Nacional Constituinte por ele próprio criada.
O tema segue no Quesito V, no qual argui-se sobre o Governo Provisório
continuar a conservar os poderes ditatoriais que tinha conquistado por meio da
vitoriosa revolução apos promulgada a Constituição, ao que Kelsen responde com
um categórico “a reposta a este quesito é dada já na reposta ao quesito IV”. De
acordo com as conclusões de Kelsen, o teor da futura Constituição já estava
prejulgado pelo Regimento de 7 de abril de 1933. Não há falar-se em incursão na
soberania, porque nem o Estado é soberano, de sorte que há, antes de mais
nada, o emprego impróprio do termo. Além disso, e talvez mais importante, a
revolução de 30 se realizou através do direito. Direito posto pelo Governo
Provisório, o qual, por seu turno, pôs a Assembleia. A julgar pelas considerações
de Kelsen, o resultado do parecer é de que a nova ordem não seria posta pela
Constituição da 1934, mas já havia sido posta desde a expedição do primeiro
decreto de Vargas.
Até agora não se tem controle sobre as circunstâncias de solicitação do
parecer. A pedido de Tercio Sampaio Ferraz, o texto foi disponibilizado pelo
Kelsen-Institut e publicado no Brasil em 1995 na Revista Trimestral de Direito
Público244. Posteriormente, foi inserida como anexo na tese de doutorado de seu
então orientando, Ari Marcelo Sólon245. Em ambas as publicações, a análise
oferecida é a mesma e de autoria deste último, sendo dedicada a uma reflexão
jusfilosófica sobre Kelsen. Na dissertação de mestrado de Roseli Torrezan246
esboça-se
uma
apreciação
circunstanciada
do
parecer,
provavelmente
interrompida pela ausência de fontes que sobre ele forneçam mais dados.
Tal como foram formulados, os quesitos não poderiam ter prestado pior
serviço à Constituinte, ou favorecido tanto a autoridade do Governo Provisório. Ou
244
KELSEN, Hans. “A competência da assembléia nacional constituinte de 1933/34”. Revista.
Trimestral de Direito Público, São Paulo, n.9, p.5-8. 1995
245
1997: KELSEN, Hans. “A competência da Assembléia Nacional Constituinte de 1933/34”
(Parecer). In: SOLON, Ari Marcelo. Teoria da soberania como problema da norma jurídica e da
decisão. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, pp. 215-219. 1997
246
TORREZAN, Roseli. O Governo Provisório na Constituinte de 1933/34. Dissertação de
Mestrado (Direito Político e Econômico) - Universidade Presbiteriana Mackenzie - São Paulo.
2009
1411
se
desconhecia
a
concepção
kelseniana
de
soberania,
recorrendo
constantemente ao termo para reconhecer à Assembleia o que de um ponto de
vista kelseniano ela não tem, ou se controlava de forma aguda as possíveis
adulterações da vontade de tolerância da teoria pura. Ou a solicitação dirigida a
Kelsen representa mais uma derrota do constitucionalismo liberal brasileiro da
década de 30, ou a escolha do liberal e democrata Kelsen para legitimar a
ingerência de um governo de exceção sobre o momento de constitucionalização
da ordem foi deliberada e, àquela altura, operada por alguém ligado ao Governo
Provisório e dotado de clarividente astúcia político-jurídica.
Apesar de constantemente reafirmar a necessidade de tratar o direito
desde um ponto de vista politicamente neutro, o vínculo de Kelsen com a
legalidade liberal e com a teoria democrática são conhecidos. Kelsen é autor de
uma teoria da democracia247, na qual afirmou tratar-se da forma de governo mais
afinada com o relativismo axiológico, operador teórico da necessidade de impedir
que o cientista do direito se imiscuísse com a política e participasse da fixação de
valores particulares como absolutos.
De sua afinidade liberal o autor também ofereceu, ao longo de sua vida
profissional, diversas manifestações. Quando, ao final das primeiras décadas do
século XX, o “colapso de Weimar” deu lugar a um governo por decreto
presidencial, Kelsen, pouco antes do exílio, vislumbrou onde terminaria a linha de
raciocínio de seu opositor, Carl Schmitt, então o mais importante jurista da direita
alemã. Consta do clássico ensaio de 1930, o argumento de Kelsen de que a
revisão constitucional dos atos do executivo pelos juízes era o caminho lógico
para garantir que a ação do governo obedecesse a limites legais248.
Curiosamente, o texto em que argumenta em favor de uma revisão que garantisse
o princípio da “máxima legalidade” precede o texto do parecer em apenas dois
anos.
O que se evidencia sobre a posição de Kelsen no episódio narrado acima é
verdadeiro sobre a teoria liberal em geral. O princípio da legalidade obedece à
necessidade liberal de estabelecer limites jurídicos à ação dos chefes de
247 KELSEN, Hans. A democracia. 2.ed. São Paulo: Martins Fontes, 2000.
248
KELSEN, Hans. Jurisdição constitucional. São Paulo: Martins Fontes, 2003.
1412
governo249. De fato, pelo menos dois componentes são centrais à teoria liberal, a
qual se desenvolve quando da resistência às formas absolutas de governo: uma
teoria do poder e uma teoria da justiça. Assim, o liberalismo se desenvolveu, em
todas as suas expressões, como uma teoria sobre como a autoridade se constitui
e uma teoria sobre as formas de constrangê-la250.
Entretanto, esses são todos argumentos de circunstância. Eles resistem
porque a dimensão universalista do pensamento de Kelsen, a qual já foi
salientada e será desenvolvida a adiante, é um dos elementos cardeais da teoria
liberal clássica. Também o debate contemporâneo indica que, como um corpo de
ideias e aspirações, o liberalismo é profundamente universalista. É egresso da
compreensão do esclarecimento acerca dos direitos naturais e da razão humana.
Mas se deve, sobretudo, à presunção de superioridade de sistemas sociais,
econômicos e políticos construídos desde ideias e experiências liberais,
decorrente ascensão de Estados liberais democráticos ao final do século XVIII
como os Estados mais ricos e poderosos251.
Embora liberal e democrata, e embora os problemas que envolvem a
atividade discricionária de um governo provisório lhe calassem fundo nos anos 30,
Kelsen produziu um parecer sobre a competência da Assembleia Nacional
Constituinte brasileira de 1933 para auxiliar a mensurar o quão soberana face ao
Governo Provisório era a Assembleia. Nele, reconheceu ao Governo de exceção
chefiado por Getúlio Vargas a possibilidade jurídica de intervir na atividade da
Constituinte.
O contexto de tal solicitação ainda é incerto, mas a conclusão do parecer
dá suporte à tese do Governo Provisório de que, tendo sido um instrumento
normativo revolucionário que pôs a Constituinte, seria ele o soberano, não ela.
Não causa espanto que a legalidade imposta aos atos do governo, característica
da teoria constitucional, não valesse antes de posta a Constituição. Mas é de se
249
DUZENHAUS, David. “Legal Theory in the Collapse of Weimar: Contemporary Lessons?”. In:
The American Political Science Review. Vol 91. No. 1 (Mar, 1997), p. 127
250
STAR, P. “North America”. In: The Europaeum co-sponsored conference Liberalism in East and
West. Geneva: Graduate Institute, 2009, p. 15.
251
DWORKIN, R. “Concluding Debate”. In: The Europaeum co-sponsored conference Liberalism in
East and West. Geneva: Graduate Institute, 2009, p. 145.
1413
estranhar que a tese da possibilidade de ingerência do chefe do Governo
Provisório sobre os atos da Constituinte fosse procurar, e viesse a encontrar,
abrigo em um teórico liberal e democrata.
Talvez se tenha operado no Brasil uma curiosa equivalência entre o
positivismo sociológico e o jurídico. Uma das finalidades daquele é organizar a
sociedade, ao passo que o objetivo deste é organizar o conhecimento do o direito.
Caso se tenha equivocadamente inscrito o Kelsen, porque reconhecidamente
positivista, no primeiro tipo, a solicitação de um parecer seu para reconhecer
poderes ao Governo Provisório não surpreenderia. Como consequência, embora
os referidos positivismos correspondam a orientações teóricas distintas,
pertinentes a campos diferentes e que, sobretudo, não visam aos mesmos
resultados, Kelsen poderia ter sido lido como um positivista cuja teoria se
prestaria a fundamentar formas (autoritárias) de Estado.
A par do flagrante equívoco de confundir o positivismo sociológico com o
jurídico, o parecer efetivamente reconheceu poderes ao Governo Provisório, e o
fez desde as teses clássicas da teoria pura. Importa, portanto, saber que
dimensão da teoria pura de Kelsen deu passagem a uma interpretação desse
tipo. Possivelmente, uma das características mais tipicamente liberais de seu
pensamento, o generalismo universalista.
O que permitiu que a teoria do direito de Kelsen tivesse a pretensão de
servir à interpretação de quaisquer ordenamentos jurídicos existentes e
vindouros, isto é, o que lhe permitiu propor a universalidade da teoria pura, foi o
fato de que toda apreciação deve submeter os conteúdos variáveis a um
esquema constante, lógico. Em razão desse objetivo, e por ser fiel a ele, Kelsen
teria podido identificar em um decreto do Governo Provisório a norma
fundamental a reger a ordem social brasileira em 1933. E, em respeito ao
postulado de neutralidade da ciência e do cientista, pôde fazê-lo a despeito de
suas convicções pessoais.
Cada um desses aspectos precisa de desenvolvimento próprio. O que se
pretendeu fazer foi examinar o universalismo como o que caracteriza a afinidade
liberal da teoria pura e, ao mesmo tempo, a torna vulnerável a apropriações
espúrias, isto é, antiliberais. Sobre esses usos no Brasil, analisou-se o parecer de
1414
Kelsen acerca da competência da Assembleia de 1933 tão detidamente quanto
possível, tendo em vista a ausência de documentos que elucidem sobre seu
contexto de solicitação, assim como sobre suas consequências.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A presença de Kelsen no pensamento jurídico brasileiro antecipou um
equívoco de interpretação. A influência de Kelsen no Brasil, quando dos eventos
que antecedem a elaboração da Constituição de 1934, se verifica no parecer
produzido por Kelsen no contexto que antecede à Constituinte de 1933. Tal
parecer, ao versar sobre os limites da competência da Assembleia, indicou que a
norma posta pelo Governo Provisório tinha precedência hierárquica face às
decisões e escolhas da Constituinte. Desta forma, segundo Kelsen, a norma
fundamental a reger a organização social brasileira seria aquela posta pelo
Governo Provisório, o qual teria, portanto, a possibilidade de intervir nas
atividades da constituinte.
Entretanto, Kelsen foi um autor que dedicou sua vida intelectual a pensar a
característica do direito que mais coloca desafios à reflexão científica sobre o
fenômeno jurídico: os fatos de que o direito vertebra ordens políticas e que os
homens que pensam essas ordens, mesmo quando tentam fazê-lo de forma
técnica e com isenção, são quase sempre muito próximos das burocracias do
Estado. A ideia mesma de que seu pensamento seria responsável pela
legitimação da experiência autoritária do país entre as décadas de 1960 e 1980,
não é problemática, se o enfoque da acusação repousa sobre os usos da teoria
pura, e não sobre ela mesma. Mas o parecer, ao legitimar juridicamente um
governo de exceção, recoloca o problema das implicações autoritárias de uma
teoria liberal e democrática em duas frentes: em primeiro lugar, porque o
pensamento jurídico brasileiro teria se apropriado do pensamento de Kelsen, para
fins legitimadores do autoritarismo, antes das operações que, de forma análoga,
mobilizaram-no no contexto do pós Segunda Guerra; em segundo, porque impõe
a revisitação ao parece problematizando o fato de que tal resultado teria sido
1415
produzido por um texto de circunstância, o que afastaria a tese de que são os
usos, e não a teoria pura, que legitimam ordens autoritárias.
Procurou-se verificar, em que pese o caso brasileiro, a procedência das
teses de que a teoria pura fornece, de fato, fundamento teórico para formas
autoritárias de Estado. A pesquisa que melhor poderia lançar luz sobre o episódio
é a de reconstituição da rede de atores envolvidos com a vida pública brasileira
em 1933. Esta pesquisa ainda está por fazer. É este o campo de investigação
para o qual este estudo pretende contribuir. Entretanto, o espaço disponível em
um artigo acadêmico não suporta uma pesquisa dessa natureza. Assim, analisouse a possibilidade de remontar ao generalismo universalista a razão das
consequências do pensamento de Kelsen contrárias às suas posições.
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1419
JUDICIARY AND PUBLIC POLICY IN BRAZIL
Alvaro Filipe Oxley da Rocha
ABSTRACT: The aim of this article is to display the reflection on the democratic
role of the Judiciary Within the Brazilian political system, especially about its
influence on the formulation of public policies, through the prism of the political
sociology of the Judiciary.
KEYWORDS: judiciary; democracy; public policies; fundamental rights.
1 INTRODUCTION
The purpose of this paper is to propose a reflection on the Judiciary of the
democratic role within the Brazilian political system, highlighting its legitimacy and
influence over the formulation of social, or public policy (TAYLOR, 2007). Many
works have been published in Brazil in recent years, on Judiciary and the
"legalization" of politics in Brazil, focusing on the ways in which this human
influence, as the Legislature and the Executive. It is worth noting, however, that
although today there are research on the subject, this still does not get enough
attention in the research. In part, this effect can be credited as a result of a
traditional attitude in Social Sciences Brazilian, who used to disparage the
judiciary as an object of analysis in the dynamics of government decisions,
inserted in the political system as a whole. Although few teams and Brazilian
social scientists do, and there are progress, is not new to concern over the issue.
In contrast, however, the scientific work of the Social Sciences, out of the country
for decades already incorporates the judiciary to their analysis of the democratic
process, including the case of Brazil, and therefore its role in the definition of
feasibility, design and implementation public policies. The legal-political scenario in
Brazil has shown in recent years, a clear transition between the actions resulting
from the positions derived from the influence of traditional liberal state, and the
pursuit of the implementation of a democratic state. You can, from this premise,
1420
stating that the Federal Constitution of 1988 left an indifferent attitude to the
wishes of the majority.
To reflect a new attitude, more intervention in the economic and social field,
The 1988 Brazilian Constitution places in act by increasing the actions of public
officials, the proposal to implement the "positive fundamental social rights," or
citizenship (MARSHALL, 1969), guidelines it it lays down. This context, however,
to highlight the actions of government or "public policy,"(MELO, 1999) implies its
control, not only in bureaucratic-administrative level but also, and primarily on the
Judiciary of the ball, as it is a function not only political, but also social(ROCHA,
2008), the same, the realization of constitutional principles, whose realization
implies remarkable transfer of political power, the spheres of the executive and
legislature to the Judiciary(ROCHA, 2007).
For the proposed objective, this paper is organized into two parts; the first
seeks to make a brief survey of the literature in Political Sociology and Science
Brazilian and foreign policy, on the influence of the judiciary in the political arena.
In the second part, we try to point out the main possibilities and possible
approaches to this influence, directly in public policy, establishing, as far as
possible, future research directions. First, it is worth noting that in terms of political
system, the judiciary action can be classified into three perspectives: the Smithian
dimension, the Hobbesian and in particular for its size Madisonian said, the first
concerning the operating rules of the economy , the second on the monopoly of
violence by the state, and the third (MAGALONI, 2003), the balance of the
dimensions of economic and social control, with emphasis on communicative
means, the development of the judiciary's relations with the legislature and the
executive in relation to policies public. This last dimension is central here. To this
end, we seek to contribute to a better understanding of the role of social actors
concerned that the improvement of these relations, the results are not restricted to
institutional political level, but expand, with obvious consequences for the
collective. The results of the dynamic between social actors, referred to herein, for
the realization of citizenship in the broad sense in Brazil are evident, since the
success or failure of public policies, especially in sub-area of social policies
depends on the development of social dynamics between us, in a positive sense.
1421
Reducing inequalities for the balance of material and cultural conditions is a
prerequisite for the inclusion of individuals as citizens in social life, and from this,
the inclusion of citizens in political participation in order to influence the conduct of
their future.
2 THE INFLUENCE OF THE JUDICIARY ON BRAZILIAN PUBLIC POLICY
Preliminarily, we will expose, for work purposes, some concepts of public
policy and citizenship. In this sense, one can conceptualize public policy as a set
of actions and non-actions that a public authority decides to implement to
intervene (or not act) in a specific domain, for example, economic, financial, social,
education, technology, etc .. The problem of government work is connected, thus a
better understanding of social change and economic development. The way was
opened by authors like Lerner and Lasswell(1951), who, in the 50s of the twentieth
century, prescribe the professionalization of the social sciences in the sphere of
government. Arises from this work, the branch of "policy sciences", advocating the
notion of "public management", initially in the United States and then in Western
Europe. It sets out the causal relationships between actions (political) public, and
their effects on the social fabric; from this, the evaluation of public policies
becomes raised theme in public administration studies.
But the concept of citizenship, the traditional legal point of view, is
connected, first of all, the city dweller condition, and by extension, the country,
demonstrating the effectiveness of residence. Thus, the individual has natural
citizenship born in Portugal, who can participate in the political life of the country,
as opposed to foreign individual, especially in the territory, but also holder of rights
though more limited, including to get Brazilian citizenship so called legal
citizenship, although many positions and rights remain reserved for so-called born
citizens. This sense of the word citizenship is therefore linked to the exercise of
political rights, how to vote and be voted (FREY, 2000). In this sense, rather
limited, it is customary to cite the case of illiterates, who would become active
citizens when registered as voters but may not become passive citizens because
of lack of eligibility, that is, not the same can apply for political mandates elective.
1422
Many legal approaches contain this point the debate, leaving the wish for a more
extensive discussion of the concept, as to the condition of citizens also correspond
rights and duties, which seems to require a more complete conceptualization. It is
not easy, however, to reach a broad concept of citizenship. Today is the voice
current use of the term when speaking of participation in the processes of making
decisions that are reflected in the community, especially in the face of great
popular mobilizations. Seems to be spreading, especially through the media
(ROCHA, 2004), the notion that citizenship is a kind of right to immunity against
the authoritarian actions. At the same time, this concept refers to the problem of
income distribution, setting for purely economic criteria an idea of "classes"
hierarchical social, actually only two, one holder of income, political power, and the
good life, linked to such conditions, and other "class," alienated from not only
these factors, but also of all that is affection to the possession of financial
resources such as housing, health, etc., but fundamentally, without access to
adequate education and, therefore, without access to social and political life as a
citizen. , Mutatis mutandis, the discussion of this concept is present since the
formation of the roots of Western thought. Recalling that the meaning of the Greek
democracy was not of the same nature as today we attach to the word (FINLEY,
1988), we can mention the work of Aristotle, in which it asks who becomes the
citizen, stating that "citizen is one who has a legal part the deliberative authority
and judicial authority of the city ", as the assembly of which the citizen participated
had the power both to decide how to legislate and judge. Participating in the
meeting meant to be seen by others as one of equals, the participant may take the
floor to criticize, propose, give opinions, expressing by all means your interest for
the present and future of the city. It could also, in this sense, take positions in
public administration, as part of a participant, did not mean, in fact, that the same
rights willing to limit the power of the assembly, but only by agreeing to participate,
also accept the duty to commit to decisions, in any sense that would be taken by
the community.
The concept of citizenship (civitas) among the Romans, will be greatly
expanded, starting from peer recognition for all the other rights of civilian life,
including in the private sphere, property rights, family, and contracts in the public
1423
sphere, the right to political participation (GILISSEN, 1995). In the eighteenth
century, however, the definition of citizenship shall become important again, for as
fruits of the Enlightenment, the French Revolution and the Declaration of
Independence of the United States recognizes equal rights to all people,
establishing the ideal of freedom as the basic concept on which to establish other
rights, as Kant later comes to objectively express in his work. The author tries to
base law on freedom, proposing to harmonization between individual freedom and
the rights of others, which, however, remains under discussion. Habermas (1997)
takes up the discussion by stating that it is not possible citizenship rights without a
sphere of freedom, objecting, however, that this aim can only be from the
existence of a community which holds mechanisms of political participation.
The broad concept of citizenship only comes to acquire the contours we now know
from the establishment of a new paradigm: the idea that there is a social element
(MARSHALL, 1969) inserted in this concept, which originates from the transition of
the liberal state model for the welfare state, occurred in nineteenth-century Europe
and early twentieth century. This element includes from the minimum economic
welfare to participate in social heritage, and especially to have the life of a civilized
being, in accordance with the standards of today's society; and points the most
connected institutions with this element as the education system and social
services. The effect of this notion of social thought was to make clear that there is
no citizenship in the broad sense without there being a set of democratic
mechanisms, supported on a solid legal system, which allows the individual or
subject, be included in all spheres of social life . This brings into existence, and we
can see, more directly, the implementation of social policies. It is worth noting,
however, that Brazilian law (VIEIRA, 2006) formally maintains its traditional strict
conceptualization and although many jurists recognize a greater extent in the
interpretation of citizenship rights, it is clear that the broad concept of the
discussion did not change here the letter of the law, which follows associating the
term citizenship mainly to political participation. This limitation of terminological,
however, does not have the power to end the discussion. In contrast, a
sociological approach allows us to observe that, generalizing the broad concept, it
is very likely that the legal text, and even constitutional law, will adapt in the future,
1424
since the resistance is much more due to the particularities dynamics of the legal
field, that even for the maintenance of its legitimacy, find ways to adapt,
appropriating the results of this social dynamic in his speech, so going to impose
them, "normalizing" them (BORUDIEU, 1983) and making them understand
implicitly as yours forever.
From the concept of public policy and citizenship, until now exposed, we
started you can start the relationship between them and the action of the judiciary.
It is observed in the foreground, that the relationship between the concepts of
citizenship and public policy are bound by the "social element" cited by Marshall,
from which it follows, for the state, the premise of execution of duty to certain
conditions of material and cultural nature for the realization of citizenship in the
broad sense, which is to say that the mere existence of fundamental social rights,
the legal system, even in constitutional law, does not make sense without the
realization of these rights through public policies, especially social policies, which
become an integral part of the concept of a democratic state. The realization of
these rights, then, becomes very often, electoral exchange currency as it is
defined in the political struggle, the struggle between the executive and the
legislature, and internally to this, a dynamic permeated by civil society actions,
social movements, and various other pressure factors related to sophisticated and
comprehensive way by the studies on the functioning of political and institutional
system Brazilians, which ignore, however, the strength of a social actor of
enormous relief, the judiciary, described as a social actor with veto power,
decision-making power, which is presented as an impartial arbitrator and often as
a representative of society in disputes public involving policies (SOUSA, 2007). It
is significant that most of the Brazilian studies in Social Sciences does not
incorporate the judiciary, as before mentioned. The classic argument is that the
judiciary is, by definition, a passive social actor, should be driven from external
actors to come to act. In this sense, the way you give the lawsuit will depend on
the development and level, more or less sophisticated, the political struggle.
Ignore the judiciary is not, however, a given behavioral among us, since, from its
historical formation, on the outskirts of the western state of development
momentum, Brazil, in terms of policy, does not exhibit persistent contempt of the
1425
courts, settled in the core countries by the French Revolution, so that, between us,
as already mentioned, many papers have been published on the political action of
the judiciary. However, the lack of an approach in political sociology,
methodologically more defined, resulting in the emergence of unforeseen
problems arising from the relevant judicial data, which has not received due
attention. It is noteworthy that the Brazilian political field requires, and has already
received much attention due to its complexity. We highlight two main approaches
in national science policy. The first, more pessimistic, sees the political system as
a set of extreme seek agreements, which operates a very high number of social
actors with veto power, which makes this dynamic extremely unpredictable and
barely able to allow the progress decision making in acceptable level. This current
is opposed by a second, which states that the Brazilian political system would be
majority to what the other group, so that the decision-making process, although
work and complex, it is possible, and occurs. Although there are exalted defenders
of each posture, indicating times when each side was right, today is observed that
the contradiction between the decentralized electoral system and the centralization
of decision making, safely controlled by the internal rules of Congress, balance is
given by the legislative and budgetary allocation of powers to the Executive,
resulting in a very fragile balance, and dependent on unpredictable factors such as
the "charisma" presidential, election campaigns, etc. This dynamic, as hitherto
seen, seems entirely exclude the judiciary of the Brazilian political system
dynamics. The political analysis of judicial influence is not entirely ignored, but is
restricted to a few fields, such as public safety (PEREIRA, 2000), or support
contracts, in a modern market economy. However, there was indirect political
action of the judiciary, in the post-constitutional period, which did not act countermainly, failing to use its power of veto over constitutional political reforms, not
causing uncertainty or risk governance will. The result of the judiciary's actions on
federal public policy is significant, which was then driven very often to act on
proceedings in public policy. His performance in this regard has been of extreme
caution in order to preserve itself of clashes with the Executive. But by no means
is less active. According to Matthew Taylor.
1426
During the 15 years between 1988 and 2002, the Supreme Court - only
through the direct action of the instrument Unconstitutional - Adin granted injunctions or merit decisions invalidating partially over 200
federal laws. In comparison, between 1994 and 2002, the Mexican
Supreme Court ruled the constitutionality of a little over 600 laws in that
country using two similar instruments with Adin, but invalidated only 21
federal laws; throughout its history, the US Supreme Court invalidated
around 135 federal laws only (Taylor, forthcoming). Even the government
of Fernando Henrique Cardoso - one supported President (at least
initially) by a wide reformist coalition - the federal judiciary as a whole
was called by external actors to judge all major public policies adopted by
the Executive and its allies in Congress. The Cardoso government
bargained hard to produce legislative majorities that would overcome the
rigid rules for the approval of constitutional amendments or additional
laws in the Senate and in the House. But at the end of this immense
political effort, the legal challenge of the reform was a chronic event [...]
(TAYLOR, 2007).
The author's reference to the Fernando Henrique Cardoso is very important
because, in addition to highlighting the strong performance of the Brazilian
Judiciary, in comparison, also marks the precise moment of national politics in the
judiciary seems to be "discovered", not only by traditional political actors, but all
other groups legitimized by the Constitution to begin a direct law action of
unconstitutionality (ADIN) (ROCHA, 2002). In this sense, the federal public policy
can be, and most likely will be, challenged in judicial proceedings, especially by
social actors that are not normally taken into account in policy analysis, that is: the
defeated or ignored in internal negotiations of Congress, or in its dynamics related
to the Executive, are the groups that make use of the judiciary, and with very high
chances of getting favorable effects of changing the policies mentioned.
3 HOW THE JUDICIARY ACTS ON PUBLIC POLICY?
An early form of judicial action is the administration of the moment, or timing,
actions in charge. These resources can be accelerated decisions, by granting
injunctions, or postponement of decisions, which can be accomplished by constant
application process views. Thus, the Judiciary agents can support policies that
consider relevant or postponing the objective consequences that these could
arise, due to the rejection of appeals.
1427
The judiciary, thereby constitutes political actor almost comparable to
traditional; and with respect to public policy, nothing changes about the
possibilities and strength of his performance.
The political struggle has rules, as well as judicial action. The latter,
however, creates the expectation that it will only take place after the event, from
the moment a bill, or provisional measure, or other legal vehicle for implementation
of public policies already have findado the legislative process, entering into force.
Close observation of the dynamic Brazilian politics, however, reveals the opposite:
it is common to Judiciary agents influence the dynamics of approval of policies, or
even stop them before their approval. One can cite, for example, the suspension
clause of the Consumer Protection Code and the damage caused by the
widespread cutting off the supply of electricity (the "provisional measure of the
blackout), which was never proposed, due to the result an informal meeting
between a representative of the Executive, with the Ministers of the Supreme
Court (Supreme Court), which shows, clearly that the judicial policy action takes
place often without the available legal mechanisms are used. In this sense, the
effect is the elimination of alternatives to political actors, and therefore constraining
their freedom of action. Another determining given the way the Judicial political
activity, relates to the motivations of judges. Several authors deal to develop what
might be called "legal culture" of judges. Thus, it can be stated that the training of
Brazilian judges, to integrate your social field creates a more formal arrangement,
attached to the texts of codes, usually emphasizing more the form 9CASTELLAR
PEREIRA, 2000) (or process) that results, or individual rights over of collective
interests. Although the official discourse of the group, highlighting the neutrality of
judges, is highly criticized, the consensus among lawyers also states that the
recognition of the judge depends on their attachment to the legal text, which is
supported by the legal duty to justify decisions in law. However, with regard to
public policies, this attitude changes, in view of the extreme flexibility in the
performance of judges, above. It is noteworthy that not only the decisions that
judges act politically, using sometimes pressure strategies, media-resources, or
rising up as the decisions under which were disadvantaged, as has often occurred
as refers to actions by the CNJ (National Council of Justice). The sociology and
1428
political science produced, about the judges, three relevant guidelines, institutional
called, strategic and attitudinal.
In this sense, only the institutional approach (CLAYTON, 1999), or that you
want to find in-depth knowledge of the institutions the determinants of the actions
of its agents, seems to give results between us. The attitudinal analysis (SEGAL,
1993) does not give results, due to the complex political system, which prevents
the reduction of all attitudes of judges to an opposition system. The strategic
approach (FINKEL, 2007) is related to the judiciary fight the idea to support their
political power, in the dispute with the other powers, which legitimize the vote.
Does not apply between us, on the grounds that the Brazilian judiciary did not
have open space between the powers and received them formally, without a fight,
grid measure, just needing to protect itself, in its exercise, do not offend the
legitimate powers the polls.
There are many external factors or social actors that may influence or
attempt to enforce the Judiciary the power to try to achieve their goals, dodging
the political arena. The origin of these actors can be in the political field, or in civil
society. The judiciary, by definition, can not avoid to receive and have to process
the views of minority groups, which often challenge the consensus guidelines
formed in the clash between the Legislative and Executive. Knowledge of law
enforcement and the ability to aguns agents may allow the use of the judiciary,
and its veto power as recovery tool and often the reversal of the results that the
political game determined. It is the research knowledge the identity of social actors
related to the use of certain legal instruments. As for Adins, we highlight the OAB
and the Brazilian Prosecutors (ARANTES, 1997); in civil class actions, the
prosecutor is the most significant author; and popular Shares, the most
representative authors are politicians and lawyers. In a nutshell, we can say that
the greater the scope and binding capacity of the legal instrument, the greater the
possibility of obtaining the veto effect of the judiciary. It should be emphasized,
however, that the lack of access to this mechanism, leads the other political actors
to improvise, based on the interpretation of the procedural requirement of the time,
making use of the judiciary itself, whatever the outcome, an instrument of struggle
policy. Opposition groups can easily, at the federal level, use up resources
1429
injunctions to stop actions of the federal government, even though the decision will
not be sustained, here comes the use of media, the "public opinion" (THOMPSON,
1993), by whose strength is sought press or "wear" the occupant of the Executive,
or his party, or both. We highlight the research that points the tendency of political
parties to appeal to the Judiciary only to mark contrast with most position and
demonstrate their members and the general public its willingness to exhaust, the
institutional terrain, all possibilities will open its intervention (WERNECK VIANNA,
1999).
In the absence of objective data, a research still to be done, one can only
speculate as to the real consequences of judicial action on public policy. Assuming
this effect was small, this finding does not rule out the potential power held by the
judiciary. In this sense, its action towards the maintenance of the policies,
establishing the legitimacy of the executive and legislative action, or it can also
occur otherwise, given the legitimacy of the judiciary, already firmly established in
our democracy. However, if the opposite hypothesis is established, there is a
mystery, which would establish or why the judiciary has been obeyed by the
Brazilian Executive, even when the contrary, often at great financial cost or
investment negotiations and planning . In this sense, Taylor rescues several
possible explanations: The first result from an alternation in power, it would take
the Executive today to obey the judiciary, safeguarding the possibility of the same
power usage when not exercising political power (GINSBURG, 2003). It would
also be possible that, according to Whittington (2005), there are always benefits
the action of an independent judiciary, because, first, it may review the rules of
previous governments, and thereby improve the conditions of implementation of
public policies of the current government; and second, the fact of being a defeated
government subsector by the Judiciary, legitimizes all other actions of that
government. This line of considerations, according to the author, can lead to
establish a self-regulatory system that would allow the Executive, as well as the
legislative, to see advantages in obedience to the Judiciary. These considerations,
however, are speculative and depend on research that will in future be carried out.
1430
FINAL CONSIDERATIONS
The judicial power is recognized in the Brazilian political game, even if it has
no access to the budget, or of the Executive driving powers. The judiciary's role in
maintaining belief in the legitimacy of the state and democracy is key role. The fact
recognize that rules are not legitimate or from a constitutional point of view
determines the judiciary a line of idealized political action, but focused on the
state's goals, which naturally leads to action on public policies implemented both
from the Executive as the legislature. In this sense, the Judiciary assumes the role
of democratic decision-maker end, for the questions at issue, in which the
Executive and the Legislature can not reach a decision. Even if the judiciary is
often seen and used by stakeholders in public policy changes as just another
political struggle instance, this allows many times greater affordability criteria
intervene in the decision-making process, avoiding the imposition often tyrannical
most legislative, or even the limits of cool, cool text, saving, however, the
constitutional parameters. The action of the judiciary with regard to public policies,
however, it is still healthy and important from a democratic point of view, but it
should be noted that this work does not replace the necessary corrections in public
policy, which the lawsuit is not intended nor will replace. Moreover, as Werneck
Vianna out and Burgos, the democratizing role - or "civilization", in our view - the
judiciary has an double effect: "wailing wall" and the "effective arena for the
exercise of democracy" based the premise of the existence of a democracy in
which the relationship between the executive and the legislature are far from ideal.
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1435
LAW, POLITICS, GLOBAL GOVERNANCE AND LATIN AMERICAN SOCIETY
José Alberto Antunes de Miranda,
ABSTRACT: The relationship among law, politics and global governance in Latin
America has deepened. In recent years, the region has undergone important
transformations, which include the expansion of democracy, difficulty to control
over populism, corruption, drug traffic and the greater integration of the region in
the international legal framework.
There was an important maturity in politics and law, albeit often fragile and
insufficient in the context of the region. Debates such as the right to development,
participatory democracy, the new constitutionalism and the greater presence of the
countries in international regimes of the global governance region contributed to
the advance of the Latin American society. This study analyzes in the past ten
years the major advances that Latin American society got among law, politics and
global governance.
KEYWORDS: latin America; law; politics; global governance.
1 INTRODUCTION
The relationship among law, politics and global governance in Latin
America has deepened. The region in recent years has undergone important
transformations, which include the expansion of democracy, although it is difficult
to control over populism, social inequality, corruption, drug traffic and the
integration of the region in the international legal framework.
There was an important maturity in politics and law, albeit often fragile and
insufficient in the context of the region. Debates such as the right to development,
participatory democracy, the new constitutionalism and the greater presence of the
Latin American countries in international regimes of global governance contributed
to the advance of the Latin American society, although it is still not enough to
promote more social equality in the region. This study analyzes the major
advances that Latin American society got among law, politics and global
governance in the past twenty years.
Regarding the approach, have three theoretical and methodological lines,
1436
which can be combined with each other or with other parts: dogmatic or
instrumental research; socio-legal research; epistemological research. The study
uses dogmatic doctrine; socio-legal and episemological research. It aims to verify
the consistency of law, politics and global governance and its elements in Latin
America society.
2 PAPER DEVELOPMENT
In recent years, most Latin American countries, with the exception of Cuba,
updated their constitutions and their ordinary laws. In addition, most of them are
signatory countries to the main international human rights treaties and are
integrated to political structures such as the United Nations (UN), the Organization
of American States (OAS), the South American Union of Nations (UNASUR)
among others that defend democratic values, human rights and the search for
peaceful conflict solutions.
In the political point of view, there is more stability. Over the past 20 years,
14 presidents were elected. In 10 out of 34 countries, the president left office by
resignation or removal, namely: Argentina in 1989 and 2001, Brazil in 1992,
Venezuela and Guatemala in 1993, Dominican Republic in 1996, Ecuador in 1997,
2000 and 2003, Paraguay in 1999, Peru in 2000, Bolivia in 2003 and 2005, Haiti in
2004. Furthermore, there was a failed coup attempt in Venezuela in 2002 with
instability that persists until now. In no case, however, we had exceptional
regimes. Even with deviant attempts as Fujimori in Peru and the coup in
Venezuela, the succession in power has been done by the institutional channels.
Countries such as Bolivia, Haiti and Ecuador with long-term governability crisis
accommodate up to legal rules. Ecuador had seven presidents between 1997 and
2005 and Bolivia four between 2001 and 2005. In all cases, however, they have
tried to address the issues of authority through elections and constitutional means
(D’ARAUJO, 2006).
1437
Although economic growth in the region in recent years has not been
enough to change the reality of inequality and to generate more equality of all
social groups in the countries, there have been important advances252.
Advances of total GDP per capita in Latin America and the Caribbean in the
last 20 years (CEPAL).
According to the Economic Commission for Latin America there has been
an increase of GDP in the region in the last 20 years, but this increase does not
have the desired reflection in reducing social inequalities.
Globalization, as a broad international tendency toward greater interaction
of people across national boundaries of all types, such as economic, cultural,
natural and others, is associated with free flows of trade and communication
among nations, but we can already see that it is a much broader phenomenon.
The informational revolution has made it possible to promote extraordinary
changes in the production of goods and services in the global economy. Latin
America was not paralyzed with all those changes that occurred as a
consequence of globalization. Good or bad, the region had to adapt to global
governance and to what it brought to Latin American society.
When most political scientists and political leaders in North America speak
of democracy they mean something like Robert Dahl`s conception of polyarchy.
252
According to the Economic Commission for Latin America there has been an increase of GDP in
the region in the last 20 years, but this increase has not had the desired reflection in the reduction
of social inequalities, although there has been an improvement.
1438
Given the brutality and atrocities committed by the military dictatorships that rule
most of Latin America in the 1970`s, few people who live in that region would take
lightly the rights they have under polyarchy. However, we should bear in mind that
polyarchies have not yet delivered the kinds of social and economic basic changes
that might reverberate positively in the lives of most Latin Americans. However,
some political scientists believe that globalization works against a lapse back into
nurtured social and economic conditions favorable to democracy. Critics of liberal
democracy and polyarchy stress participation and equality as democratic
hallmarks and urge us to keep an open mind about alternative forms of
democracy. (HELLINGER, 2011).
Latin America might be seen as a museum of politics, having experienced
just about every form of state categorized by political scientists. Military
governments,
electoral
democracies,
revolutionary
regimes,
charismatic
dictatorships, and even monarchies have existed, sometimes side by side in their
history. There are several features of Latin American political culture and its social
structure that have been visible in just about all types of regimes in the region.
The region progressed to varying degrees in the task of building legitimate,
representative, and effective democratic and political institutions. The political and
institutional reforms adopted across the region have pursued different and
sometimes conflicting purposes. If reforms are to be adopted into law, they must
be compatible with the interests of leading political and social groups. Thus, reform
processes are inevitably driven, or at least constrained, by the narrow motives of
power and privilege. In some instances such motives are more transparent than in
others, though proponents of reforms inevitably portray reforms as a means to
enhance democratic governance in one way or another. (PAYNE, 2002).
But reforms of political institutions are at times also prompted—especially
during a political crisis or dramatic shifts in the status of political groups—by
demands from citizens and civil society organizations for more effective and
representative democratic governance, very common in Latin America.253 At least
253
Brazil and Argentina, for example, spend that time with a reflection on the need to reform their
institutions. The two countries live at the same time crises with different characteristics,
demanding the need for reflection and change.
1439
for brief periods of time, such demands change politicians’ calculus of the costs
and benefits of reform in the region. This, in turn, makes it possible to pass
reforms with the prospect of producing more general benefits for the democratic
system and its citizens.
Several factors complicate an analysis of the effects of political reforms and
the task of developing reform recommendations. First, there is limited agreement
on the ultimate objectives of reform and on how those objectives should be
prioritized. Considering them separately, most analysts and citizens would agree
on the merits of several objectives, including the following: political stability,
political freedom, decision-making efficiency, inclusive political participation, law
and
order,
responsive
and
equitable
representation,
political
legitimacy,
transparency, and accountability.
But it is more difficult to obtain agreement on the main deficiencies of
democratic functioning in a given country and on how the above objectives should
be ranked. Second, given the inherent trade-offs—such as between more inclusive
representation and decision-making efficiency—one must calibrate the reform so
that correcting one perceived deficiency does not harm other aspects of the
democratic system. Third, designing reforms and predicting their effects are
factors which are impeded by inadequate theory related to the interactions among
different institutional factors as well as contextual ones, such as socioeconomic
structure, political culture, and history (IDB, 2006).
The importance of narrow political interests and customary practices (or
political culture), the trade-offs among competing reform objectives, and the
uncertainty surrounding the effects of reform help explain not only the frequent and
sometimes contradictory nature of reform efforts in the region, but also the limited
number of reforms that succeed in producing broad benefits for the democratic
system and the frequent slippages and backslides in reform implementation. In
addition, these factors complicate the task of evaluating the effects of political
reforms in the region and setting forth recommendations.
One of the major achievements of the process of democratic consolidation
in Latin America has been the establishment of horizontal accountability agencies,
such as audit institutions, public prosecutor’s offices, and human rights
1440
ombudsmen. Several semi-autonomous agencies overseeing the exercise of
public authority have been developed in Latin American democracies, in part due
to the ineffectiveness of more traditional sources of accountability, such as
elections and representative institutions. Reforms have aimed to improve the
functioning of these institutions in relation to others and to develop their
independence, capabilities, and legitimacy. In order for them to gain legitimacy,
the citizens must see that investigations eventually lead to clear findings of fact,
prosecution where appropriate, and sanctions. In each case, the agency must
possess the authority and capability to exercise its functions autonomously in
order to earn the respect of citizens and successfully carry out its constitutional
mission.
In general, the record in most cases in Latin America gives little indication
that the arrangements for direct democracy have had the desired impact on the
expansion of representativeness or participation. Nor is it evident that these
arrangements have helped to reduce discontent with politics and parties; rather, in
many cases they have served as channels, separate from regular elections, to
express
public
disenchantment.
The
record
of
referendums,
“popular
consultations,” and other such schemes has been one of little substantial impact,
for good or for bad, on political stability. As with any component of the electoral
structure, these mechanisms are part of a larger framework, and their function in
practice has to be considered as such (IGLESIAS, 2004).
In terms of the state’s relationship with its citizens, the fundamental
requirements for establishing an effective rule of law are still absent in many
countries. Justice is neither impartial nor trusted, access is impeded or denied to
large portions of the population, and the judicial system is incapable of providing
legal protections such as safeguarding the exercise of rights and obligations and
controlling illegal behavior enough to limit growing incidents of crime and threats to
public safety. The limited redistributional capacity of the state is witnessed in the
inadequate provision of basic social services, including those that would enable
citizens to productively take part in both the economic and political system.
It is clear that politics matters in the process of creating, implementing, and
sustaining sound institutions and adopting public policies that work for the benefit
1441
of all citizens. More precisely, however, it is the quality of democracy that matters.
Not only is the exercise of democratic freedom and civil rights intrinsically valuable
in expanding the range of possibilities and choices open to citizens, it is also
instrumental in identifying and conceptualizing citizen needs and building the
policies and institutions that will most effectively address them (SEN, 1999).
The
traditional
concept
of
democratic
accountability
includes
the
supervision and control of public authority both by citizens (through elections) and
other branches of government. Though important, elections have long been
recognized as insufficient in the provision of full accountability. Where
representative institutions are inadequately developed and the legislator’s
accountability mechanisms poorly configured, there is a particular need for
additional layers of protection against the abuse of public authority (O’DONNELL,
1994).
In hopes of increasing government accountability, over the past two
decades countries in the region have adopted constitutional and institutional
reforms affecting both traditional instruments and innovative institutions. In
addition, far-reaching judicial reforms in the region have helped redefine the role of
the judicial system. Though the process is ongoing and the changes required
profound, rules and codes—as well as the administration and management of the
system itself—have been reformed in many countries. Such reforms have been
necessary to respond to the need for more secure and legally predictable property
rights, greater citizen access to and trust in the judicial system, and the improved
efficiency and quality of judicial decisions. Legal system reform has been seen as
an essential part of the broader processes of democratic consolidation and
economic reform (HAMMERGREN, 1998).
An important objective of many of the judicial reforms that have been
carried out in the region has been to establish a more independent judiciary that
can better exercise legal accountability and ensure adherence to constitutional
precepts and universal protection of civil rights. An independent and effective
judiciary is necessary to protect against public authority infringement of the
constitution and other laws, to provide for evenhanded interpretation and
enforcement of laws, and to administer criminal justice in an unbiased fashion. As
1442
is evident in still-lagging perceptions of judicial independence, this is an area
where ongoing and long-term efforts are needed (DOMINGO, 1999).
Even though there were significant reforms, democratization and
liberalization were not sufficient to overcome difficulties against the implementation
of the rule of law. Many Latin American countries have failed to improve in a more
forceful way the distribution of resources and break the strong hierarchical tissue
that prevented the law from fulfilling its role in society.
According to Guillermo O`Donnell (1998) most Latin American countries
failed to consolidate the rule of law system after the transition to democracy.
O`Donnell argues that extreme inequality throughout the region is one of the
obstacles.
Social Justice
In Latin America, the moderate left has pursued distinct strategies. One
main reason why the moderate left has acquiesced in the fundamental framework
of the market system and has sought economic reforms inside these confines has
been the hope to stimulate lasting economic development and thereby to lay a
sustainable foundation for social progress - directly by boosting employment and
income growth among poorer sectors, and indirectly by increasing tax revenues.
The growth in fiscal resources can fund upgrades in existing social programs and
new initiatives to increase human capital and provide some degree of income
security to poorer segments. In these ways, the moderate left has hoped to
alleviate one of the major gulfs in Latin American societies, namely to allow more
and more people to move from the informal sector of precarious, often low-paying
work to the formal sector of steady, well-remunerated employment coupled with
social benefits.
Experiences of Brazil and Chile show this gradualist strategy has indeed
produced substantial reductions in poverty (especially) impressive in Chile,
important equity-enhancing extension in the coverage of social transfers and
services, and a slight reduction in inequality. It is important to highlight that the
expansion and reform of social programs has had a solid fiscal foundation, fairly
efficient administration, and the necessary level of institutionalization to make
progress sustainable. Bolivia and Ecuador also have implementing reforms that
1443
although considered radical by the economic elite of these countries brought
important changes bringing more inclusion to the minorities and poor
population.254
Our institutional systems follow elitist characteristics. Most of our founding
constitutions that established the foundations of the current institutions were the
product of a pact between liberal and conservative elites that organized a contra
majority power structure, clearly opposed to massive intervention of citizens in
policy. The role of our progressive forces in the constitutional reform process
proved not to be, so far, very relevant, often due to lack of training of its members,
others by their lack of knowledge of attractive institutional alternatives or lack of
genuine egalitarian convictions.
Contestatory left efforts have also reduced the space for political pluralism
and put pressure on liberal safeguards by strengthening the majoritarian aspects
of democracy. Thus, they have run the risk of undermining rather than deepening
democracy. This danger is particularly acute because these inclusionary,
participatory initiatives of the contestatory left often face political opposition from
actors that benefit from the status quo and that worry about the hegemonic
repercussions of mobilization efforts. Concern about these tendencies has
triggered a great deal of political polarization in Venezuela, for example, which has
done further damage to democracy and weakened economic and social
development prospects as well.
By contrast, the moderate left is content with the predominance of
representative principles and procedures, which avoid the risk of populism mass
manipulation. Although citizens in many countries maintain a fairly high level of
principled commitment to democracy, they are discontented with the way
decisions are made and hold crucial mechanisms of representative democracy,
especially political parties and parliaments, in dangerously low esteem.
254
Many Latin American countries held constitutional reform processes: Nicaragua in 1987, Brazil
in 1988, Colombia in 1991, Paraguay in 1992, Peru in 1993, Argentina in 1994, Venezuela in
1999, Ecuador in 2008 and Bolivia in 2009. Mexico, Costa Rica, Chile and Venezuela have also
implemented important reforms.
1444
3 GOVERNANCE AND POLITICS
Following the work of Renate Mayntz (1998), we define governance as the
various institutionalized modes of social coordination to produce and implement
collectively binding rules, or to provide collective goods. Thus, governance
consists of both structure and process. Governance as structure relates to
institutions and actor constellations. The literature usually distinguishes the state
from competition systems and networks (negotiation systems). As to actor
constellations, state governance involves exclusively governments, while both
competition and negotiation systems consist of configurations of state and nonstate actors (firms, interest groups, non- governmental organizations [NGOs], and
so forth).
Governance as process pinpoints the modes of social coordination by
which actors engage in rulemaking and implementation and in the provision of
collective goods. Hierarchical coordination usually takes the form of authoritative
decisions with claims to legitimacy (e.g. laws, administrative ordinances, court
decisions; for a discussion regarding hierarchy in international relations).
Hierarchies are based on institutionalized relationships of domination and
subordination, which significantly constrains the autonomy of subordinate actors.
Non-hierarchical
coordination,
by
contrast,
is
based
on
voluntary
commitment and compliance. Conflicts of interest are solved by negotiation.
Voluntary agreement is either achieved by negotiating a compromise and granting
mutual concessions (side-payments and issue-linkage) on the basis of fixed
preferences (bargaining), or actors engage in processes of non-manipulative
persuasion (arguing) through which they develop common interests and change
their preferences accordingly. Actors may differ with regard to their bargaining
power, but no actor is subject to the commands of others. Non-hierarchical
coordination can either be formalized in negotiation systems or it can be organized
in informal networks. Public private partnerships (PPP) are a typical example of
governance institutions based on non-hierarchical coordination (BORZEL; RISSE,
2010).
Latin America as a whole has participated more actively in global
1445
governance,
specifically
South
America
mainly
through
its
international
organizations. One example in which South American countries can contribute to
global governance, being in constant contact with each other through presidential
summits under the auspices of UNASUR, is the improvement of regional
governance mechanisms. By getting settlement of disputes among its members
and harmonizing their relationships using communication channels and its own
institutional frameworks, without that any of their countries need to appeal to
global multilateral forums, South America collaborates directly with global
governance. As recalled by Malamud and Castro (2007, p. 111), "regionalism was
once thought to be an intermediate step toward global governance" (MALAMUD,
CASTRO, 2007).
These are the two ways in which the integration of South American
countries around the UNASUR can increase the participation of the continent in
global governance (on the one hand, the political coalition of its participants for the
treatment of global issues in multilateral institutions and on the other the resolution
of the regional controversies with the means).255 And they are present in Article 14
of the Constitutive Treaty of UNASUR, which deals with the political dialogue:
The political concertation between the Member States of UNASUR will be
a factor of harmony and mutual respect, strengthening regional stability
and supporting the preservation of democratic values and the promotion
of human rights. Member States will reinforce the consensus-building
practice as the central themes of the international agenda and promote
initiatives that affirm the identity of the region as a dynamic factor in
international relations (UNASUR, 2008, p. 9-10).
Nowadays, in Latin America, in every country there are local civil society
actors who defend local or sectorial interests, as well as specific values against or
beyond the formal political process. Examples of this subset of civil society include
255
Regional integration in Latin America faces unfavorable conditions, although not as harsh as in
the past. The triumph of political democracy and market economy throughout the continent has
turned integration feasible, although many structural restrictions remain. A major pitfall continues
to be the poor level of economic interdependence, be it related to trade or investment. Although it
has risen in recent years, the figures still are extremely low. A second setback is the
closure of most domestic economies: integration means, by definition, tearing borders down and
opening up to the neighbors. This has seldom occurred, and public opinion as well as business
people in many countries continue to see protectionism as a valid defense against the threat of
international competition. Last but not least, the largest Latin American economies have not
undergone a process of growing complementarity; on the contrary, they remain frequently
competitive both regarding products and markets.
1446
grassroots organizations, community groups, labor unions, interest groups,
religious groups, and civic associations. This is a very old social practice in all
societies, and some analysts, particularly even argue that this form of civic
engagement is on the decline, as individualism becomes the predominant culture
of our societies.
In fact, the health of these groups varies widely according to country and
region. For instance, in almost every country of Latin America, community
organizations have become a very important part of the social landscape. The
difference between these groups in varying nations is that the sources of social
organization are increasingly diversified: religion, for instance, plays a major role in
Latin America, particularly non-Catholic Christian religious groups (CASTELLS,
2008).
Besides the structural dimensions mentioned above, a series of policy
factors lay behind the difficulties at promoting integration. Although in recent years
macroeconomic policies have somewhat converged in key countries such as
Argentina and Brazil, this was due not to policy coordination but to the unplanned
simultaneity of the economic turbulence undergone in those countries. Recurrent
political conflicts have not been uncommon either: Venezuela’s Bolivarian
revolution, Argentina’s rambling foreign policy, and Bolivia’s new approach to
foreign investment in the energy sector have distressed even more the traditionally
tumultuous regional landscape (AYERBE, 2008, p.265- 298).
Given the resilience of both structural and policy obstacles to integration,
regional attempts at regional integration would need to produce an institutional
configuration able to enforce minimum collective disciplines while accommodating
to national heterogeneity and a large degree of political uncertainty. However, the
institutional architecture of most Latin American blocs has failed to deliver: not only
was it unable to overcome pre-existing problems, but it has even turned itself into
an additional obstacle to further integration as its dysfunctionality contributed to
delegitimizing the whole enterprise.
From this, we do not believe that regional integration in Latin America is
doomed to failure. Our argument can be summarized in two points. First, regional
attempts have been burdened with unrealistic expectations, against which any
1447
outcome would always be judged as failure. Second, they have recurrently been
endowed with the wrong institutions, further diminishing their already moderate
prospects. The endeavor of integrating countries as badly interconnected as the
Latin American ones should start by fostering interdependence through
simultaneous economic growth, not by feeding a common identity, creating a
supranational community or establishing a joint foreign policy.
Law
Regarding law, the daily practice of legal actors is deeply globalized. It
proliferated regional and global networks of judges and scholars of law, whose
channels are transmitted in amounts and speeds like never before. We observe a
share of ideas, pedagogical models and institutional design, from the teaching
method based on cases to the accusatory penal system or control constitutional
laws. Social movements take at least two decades forging legal strategies across
borders as indicated, for example, the central role of Latin American feminist
organizations with the appearance of international law for gender justice. However
the Latin American legal thought remains deeply restricted to the region
(GARAVITO, p.69, 2011).
In the present context of Latin America, the type of justification of the rule of
law one prefers is likely to make a significant difference in terms of the policies that
might be advocated. In particular, there is the danger derived from the fact that
nowadays legal and judicial reforms are strongly oriented toward the perceived
interests of the dominant sector basically domestic and international commercial
law, some aspects of civil law, and the more purely repressive aspects of criminal
law. This may be useful to foment investment, but it tends to produce a dualistic
development of the justice system, centered on those aspects that concern the
modernizing sectors of the economic elite in matters of an economic, business or
financial nature while other areas of litigation and access to justice remain
untouched, corrupted persistently lacking in infrastructure and resources. For
societies that are profoundly unequal, these trends may very well reinforce the
exclusion of many from the rule of law while further exaggerating the advantages
that the privileged enjoy by means of laws and courts enhanced in their different
interest (O`DONNELL, 1998).
1448
In response to the new political, economic, and law challenges of
globalization, the relevance of the nation-state has been called into question.
Clearly, states are neither homogeneous nor static and the ability of state leaders
to push for their agenda may vary substantially at different scales of governance
(from the local to the global), from time to time, and from sector to sector. Yet,
globalization is having undeniable implications for nation-states and governance
systems, in their diversity of forms and structures. The integration of markets, the
extension and complexity of environmental change, and the increasing
homogenization of culture and the lifestyle expectations that accompany these
changes have expanded the scope of what formerly were considered primarily
domestic problems while creating new challenges to governance that are only now
being recognized (HURRELL, 2000, p. 337).
This examination of how nation-states of Latin America are managing their
insertion into global markets and of how they are putting new governance
paradigms into practice illustrates that the benefits of globalization for the adaptive
capacity of national governments are unlikely to be immediate or necessarily
easily obtained.
At the heart of the problem may be the inability of the reconfigured state to
tackle the growing social and political inequality that is central to the vulnerability
problem. As long as inequality persists, it is unlikely that the picture of increased
vulnerability and low adaptive capacity among the poor in Latin America will
change. While the pressure increases for states to manifest the concrete actions
they have taken towards adaptation, the persistent high human and material
losses to climate hazards around the globe reveals disturbing deficiencies in
national capacities to address the underlying drivers of vulnerability. Efforts to
facilitate adaptation to climate change cannot be divorced from the processes of
policy reform that have long been underway in both developing and industrialized
countries.
While the prediction of the ‘‘withering away’’ of the nation-state during this
latest phase of global economic integration may have been exaggerated, it is clear
that globalization has had important effects on what is considered the
responsibilities of nation-states, their institutional form and their scope and
1449
capacity for action. The wide diffusion of new ideas about governance,
participation, environmental management and human rights and welfare has
contributed to change the ways policies are conceived and implemented. In
relatively short timeframes, across Latin America, the landscape of government
institutions has been transformed.
At the heart of the problem may be the inability of the reconfigured state to
tackle the growing social and political inequality that is central to the vulnerability
problem. As long as inequality persists, it is unlikely that the picture of increased
vulnerability and low adaptive capacity among the poor in Latin America will
change. While the pressure increases for states to manifest the concrete actions
they have taken towards adaptation, the persistent high human and material
losses to climate hazards around the globe reveals disturbing deficiencies in
national capacities to address the underlying drivers of vulnerability.
Efforts to facilitate adaptation to global governance cannot be divorced from
the processes of policy reform that have long been underway in both developing
and industrialized countries. It is clear that part of the source of the problem of
capacity deficiency is tied to its proposed solution: the ways in which
administrative and policy reforms have been implemented over the last decade in
the name of ‘‘good governance’’ and institutional efficiency (HALLIE, 2006).
Latin America can contribute to the formation of global governance and,
therefore, have greater influence in international relations. On the one hand, from
the debate between their countries on these issues in the international political
agenda, the continent can form a positioning set to be adopted in global
multilateral arenas where the rules of global governance are formed in each
subject area. On the other hand, from the institutionalization of regional
integration, the Latin American countries can increase their ability to resolve these
disputes in the region with their means - namely maintaining peace and political
stability in the region, regardless of the call for global Forums (DESIDERÁ NETO,
2011).
Over the past two decades, a scholarly consensus has emerged around the
centrality of political institutions. In Latin America, recent research on executivelegislative relations, electoral and party systems, judicial politics, burocracies and
1450
federalism has shed new light on how institutional design affects the stability and
quality of democracy.
Nevertheless, persistent problems of corruption, clientelism, execution
legislative conflict, and the unrule of law cast doubt on whether an exclusive focus
on parchment institutions is sufficient to understand what drives politics in the
region. Informal institutions or rules and procedures that are created,
communicated and enforced outside the officially sanctioned channels are often as
important as their formal counterparts in structuring the rules of the game. In parts
of Bolivia, Ecuador, Mexico, Peru and Guatemala, where state judicial institutions
are often absent or ineffective, local communities solve conflict through indigenous
law and other informal justice systems (HELMKE; LEVITTKY, 2006).
4 FINAL CONSIDERATIONS
While the prediction of the ‘‘withering away’’ of the nation-state during this
latest phase of global economic integration may have been exaggerated, it is clear
that globalization has had important effects on what is considered the
responsibilities of nation-states, their institutional form and their scope and
capacity for action. The wide diffusion of new ideas about governance,
participation, environmental management and human rights and welfare has
contributed to change the ways policies are conceived and implemented in Latin
America.
In relatively short timeframes, across Latin America, the landscape of
government institutions has been transformed. Public agencies have been
slimmed and state-owned enterprises have disappeared, new institutions have
arisen, and the language of sustainability and shared governance is now
permeating public discourse, media reports, and policy.
At the heart of the problem may be the inability of the reconfigured state to
tackle the growing social and political inequality that is central to the vulnerability
problem. As long as inequality persists, it is unlikely that the picture of increased
vulnerability and low adaptive capacity among the poor in Latin America will
change. While the pressure increases for states to manifest the concrete actions
1451
they have taken towards adaptation, the persistent high human and material
losses to climate hazards around the globe reveals disturbing deficiencies in
national capacities to address the underlying drivers of vulnerability.
Efforts to facilitate adaptation to climate change and human rights cannot
be divorced from the processes of policy reform that have long been underway in
both developing and industrialized countries. It is clear that part of the source of
the problem of capacity deficiency is tied to its proposed solution: the ways in
which administrative and policy reforms have been implemented over the last
decade in the name of ‘‘good governance’’ and institutional efficiency.
While there is much to advance towards the relation law, politics and global
governance in Latin America, society has changed a lot in the last twenty years. A
share of ideas, pedagogical models and institutional design, debates on the
control of constitutional laws and, social movements take at least two decades
forging legal strategies across borders. The most important role for the region is to
set its own path from a democratic discussion of what is better for its future.
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