DETERMINAÇÃO DE PROVIDÊNCIA (DPro) “Para assegurar a

DETERMINAÇÃO DE PROVIDÊNCIA (DPro)
“Para assegurar a adequação entre as práticas administrativas e a
jurisprudência dos tribunais, compete ao Procurador-Geral do Estado editar
enunciados de súmula administrativa ou determinar providências específicas
de observância obrigatória pelas Secretarias de Estado, seus órgãos e
entidades vinculadas”.
Programa de Redução de Litigiosidade
Autos: PPGE 670/2011
Assunto: Prêmio Educar
DPro nº 001/2011 – PGE/GAB
O Procurador-Geral do Estado, no uso das atribuições conferidas pelo
art. 53, § 1º, da Lei Complementar nº 381, de 07 de maio de 2007, com a
redação dada pelo art. 14 Lei Complementar nº 534, de 20 de abril de 2011 ,
considerando o que consta do PPGE nº 670/2011, DETERMINA QUE:
1) quando da elaboração da folha de pagamento do magistério público
estadual, o Prêmio Educar não mais seja suprimido da remuneração dos
professores e servidores titulares da vantagem quando se encontrem nas
seguintes situações de afastamento: férias, licença-gestação, licençapaternidade, licença para tratamento de saúde, readaptação, licença-prêmio,
licença para concorrer a cargo eletivo, licença no interesse da administração e
licença para exercício em órgão de direção sindical;
2) seja providenciado, em favor dos professores e servidores titulares da
vantagem, na próxima folha a ser elaborada e implementada, o pagamento
retroativo e atualizado do Prêmio Educar relativamente às férias usufruídas
durante o recesso escolar do início de 2011, com a utilização de código próprio
no contra-cheque que nitidamente evidencie tratar-se da quitação dos
referidos créditos.
DESTINATÁRIOS
Secretaria de Estado da Administração, Órgão Central do Sistema de
Gestão de Pessoas.
Secretaria de Estado da Educação.
CUMPRA-SE A CONTAR DA DATA DO RECEBIMENTO.
Florianópolis, 28 de abril de 2011.
NELSON ANTÔNIO SERPA
Procurador-Geral do Estado
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS Nº 001/2011/CORREGEDORIA/PGE
PPGE 670/2011
EMENTA: Prêmio Educar – Supressão da vantagem durante o
afastamento
do
professor
–
Prática
administrativa
incompatível com jurisprudência assentada – Proposta de
expedição
de
compatibilizar
Determinação
a
conduta
de
Providência
administrativa
e
visando
o
a
direito
estabelecido.
Senhor Procurador-Geral,
I
–
DA
SÚMULA
ADMINISTRATIVA
E
DA
DETERMINAÇÃO
DE
PROVIDÊNCIAS
De acordo com o art. 53, § 1º, da Lei Complementar nº 381, de 07 de maio de
2007, com a redação dada pelo art. 14 Lei Complementar nº 534, de 20 de abril de
2011, “para assegurar a adequação entre as práticas administrativas e a
jurisprudência dos tribunais, compete ao Procurador-Geral do Estado editar
enunciados de súmula administrativa ou determinar providências específicas
de observância obrigatória pelas Secretarias de Estado, seus órgãos e
entidades vinculadas”.
A norma, que não encontra correspondência na legislação anterior, recebeu a
seguinte justificação por parte do Grupo Gestor do Governo quando da apresentação
da Exposição de Motivos que subsidiou o encaminhamento do projeto de lei à
Assembléia
Legislativa
do
Estado
de
Santa
Catarina:
“A
idéia
é
dotar
a
Procuradoria Geral do Estado de um mecanismo eficaz para coibir a litigância
resultante da perpetuação de condutas administrativas já definitivamente
declaradas contrárias ao direito pelo Poder Judiciário. Estima-se, nesse caso,
que a atuação preventiva da Procuradoria Geral do Estado, além de atender
ao postulado da boa fé processual, deva evitar o dispêndio de significativas
somas de recurso, como são normalmente aquelas decorrentes de sucessivas
condenações da Fazenda Pública no pagamento de honorários de advogado,
juros de mora e correção monetária”.
A novidade do instituto consiste em atribuir ao Procurador-Geral do Estado a
competência não apenas para propor, mas para ordenar, seja por meio de enunciados
gerais e abstratos (Súmulas Administrativas), seja por meio de atos concretos
(Determinação de Providências), a correção de comportamentos administrativos que
se tenham revelado incompatíveis com o critério de legalidade estabelecido em
pronunciamentos judiciários reiterados ou assentados no julgamento de controvérsias
anteriores. Trata-se, decerto, de mecanismo cuja vocação é garantir a efetivação, no
âmbito da administração pública, de um padrão de conduta em conformidade com a
ordem jurídica, cuja configuração é dada, em última análise, pelo Poder Judiciário.
Segundo parece adequado pressupor, a norma busca, enfim: 1) Dotar a
Procuradoria Geral do Estado de mecanismos capazes de promover o ajustamento da
conduta dos agentes e órgãos das Secretarias de Estado naqueles casos em que a
jurisprudência do tribunal competente para resolver definitivamente sobre a matéria
estiver consolidada em sentido contrário ou diverso das práticas administrativas
adotadas; 2) Conter, desse modo, o fenômeno da litigância temerária, que se verifica
quando a administração pública, desconsiderando a jurisprudência consolidada dos
tribunais, dá margem ao ajuizamento de milhares de ações nas quais a administração
pública fatalmente resultará vencida; 3) Prevenir, nesses casos, os reflexos
econômicos gravemente prejudiciais em decorrência do pagamento acrescido de
honorários de advogado, juros de mora e atualização monetária, associados ainda ao
desperdício de energia, materiais e recursos no âmbito dos serviços jurídicos da
Procuradoria Geral do Estado e da administração do Poder Judiciário; 4. Impedir que a
administração pública estadual se perpetue em situação de ilegalidade.
Do quanto exposto, segue ser lícito sustentar que são requisitos para a incidência
da
prerrogativa
inscrita
na
norma:
1.
a
existência
de
prática
ou
conduta
administrativa controvertida, por tal entendendo-se aquela judicialmente combatida
pelos interessados; 2. a existência de pronunciamentos judiciários contrários, por tal
entendendo-se aqueles que imputam ilicitude à conduta administrativa impugnada; 3.
o caráter de jurisprudência consolidada, por tal entendendo-se aquela uníssona e
definitiva, produzida no âmbito do tribunal competente para decidir a matéria em
última instância.
II – DA JURISPRUDÊNCIA DOS TRIBUNAIS EM TORNO DO PRÊMIO
EDUCAR
Em 12 de março de 2008, o Governador do Estado de Santa Catarina adotou a
Medida Provisória nº 145, instituindo o Prêmio Educar no âmbito do magistério público
estadual e disciplinando as respectivas condições de percepção. O ato normativo
restou convertido na Lei Estadual nº 14.406, de 9 de abril de 2008, por meio de
promulgação do Presidente da Assembléia Legislativa do Estado de Santa Catarina.
A Lei E. nº 14.406/2008 tem, no que interessa, o seguinte teor:
Art. 5º O Prêmio Educar não será concedido aos servidores em
afastamento por motivo de saúde própria, de saúde do cônjuge ou de
pessoa da família, readaptação, licença especial prevista na Lei
Complementar nº 58, de 30 de julho de 1992, licença para freqüentar
curso de pós-graduação, licença para concorrer ou exercer mandato
eletivo, permuta entre estados, usufruto de licença-prêmio, férias, em
convocação ou à disposição de outro órgão e outros afastamentos legais.
Em conseqüência da aplicação concreta do art. 5º da Lei Estadual nº 14.406, de
9 de abril de 2008, resultando na supressão do Prêmio Educar em desfavor de
professores em situações de afastamento de sala de aula, foram ajuizadas contra o
Estado de Santa Catarina, segundo levantamento realizado através do sistema de
controle de processos da Procuradoria Geral do Estado (PGE/NET) (doc. de fls. 4144): a) no ano de 2008, 538 ações; b) no ano de 2009, 2.537; c) no ano de 2010,
2.903; d) em 2001, só nos primeiros 21 dias do ano, 57.
Referidas ações, mandamentais ou ordinárias, têm como autores, em geral,
professores que, afastados do efetivo exercício em sala de aula por algum dos
motivos elencados na norma de regência, sofreram o corte do pagamento. Podem ser
autores, ainda, ocupantes de outros cargos do magistério, nos termos indicados na Lei
E.
nº
14.406/2008.
A
pretensão
deduzida
nas
referidas
ações
é
obter
o
reconhecimento do direito à percepção do Prêmio Educar mesmo durante os
afastamentos.
Em que pese o alentado esforço da Procuradoria Geral do Estado em defender a
legalidade da prática administrativa com fundamento na Lei de Introdução ao Código
Civil, é fato que o Estado de Santa Catarina não obteve sucesso em suas razões,
resultando iterativamente vencido no âmbito do Tribunal de Justiça do Estado. As
centenas de Recursos Especiais interpostos perante o Superior Tribunal de Justiça
tiveram seguimento negado ou não foram conhecidos, por ter aquela Corte entendido
que a controvérsia girava exclusivamente em torno de interpretação e aplicação de
legislação local, bem como que a alegada violação ao direito federal seria meramente
reflexa. Assim sendo, a via recursal ao Superior Tribunal de Justiça encontra-se
irremediavelmente bloqueada. Para ilustrar, cite-se, in verbis:
AgRg no REsp 1197426/SC
RECURSO ESPECIAL 2010/0107225-9
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVO REGIMENTAL NO
RECURSO ESPECIAL. PRÊMIO EDUCAR – DIREITO LOCAL. SÚMULA 280
DO STF. AGRAVO NÃO PROVIDO.
1. A tese apresentada nas razões do presente recurso especial, fulcrada
em suposta ofensa aos arts. 2º, §§ 1º e 2º, e 6º da Lei de Introdução ao
Código Civil, demanda análise reflexa de normas do Estado de Santa
Catarina que versam sobre: a) a readaptação do servidor público
estadual; e b) a Lei 14.406/2008, referente ao Prêmio Educar, direito
pleiteado pela ora agravada no mandamus. Incide, por analogia, o óbice
da Súmula 280/STF (AgRg Resp 1.189.923/SC, Min. HERMAN BENJAMIN,
Segunda Turma, DJe 14/09/10)2. Agravo regimental não provido.
AgRg no REsp 1191910 / SC
RECURSO ESPECIAL 2010/0079570-2
DIREITO ADMINISTRATIVO – SERVIDOR PÚBLICO – READAPTAÇÃO –
PRÊMIO EDUCAR – DIREITO LOCAL – SÚMULA 280 DO STF – MERA
INDICAÇÃO
DOS
DISPOSITIVOS
VIOLADOS
–
DISSÍDIO
JURISPRUDENCIAL NÃO CONFIGURADO – SÚMULA 284 DO STF.
1. Impende assinalar que, embora o recorrente alegue ter ocorrido
violação de matéria federal, segundo se observa, os fundamentos que
serviram de fundamento para a Corte de origem apreciar a controvérsia
estão calcados em análise de direito local (Medida Provisória n.
145/2008, convertida na Lei estadual n. 14.406/2008 e Lei estadual n.
6.745/85).
2. Assim, não compete a esta Corte Superior de Justiça apreciar o
deslinde do desiderato contido no recurso especial. O exame de normas
de caráter local é inviável na via do recurso especial, em
virtude da vedação prevista na Súmula 280 do STF, segundo a qual "por
ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário".
3. Eventual violação de lei federal seria reflexa, e não direta, porque no
deslinde da controvérsia seria imprescindível a interpretação do decreto
estadual e das leis estaduais supramencionadas, descabendo, portanto,
o exame da questão em sede
de recurso especial. Agravo regimental improvido.
AgRg no REsp 1189923 / SC
RECURSO ESPECIAL 2010/0072307-1
PROCESSUAL CIVIL. VIOLAÇÃO DOS ARTS. 2º E 6º DA LEI DE
INTRODUÇÃO AO CÓDIGO CIVIL. ANÁLISE REFLEXA DE NORMA LOCAL.
INVIABILIDADE. SÚMULA 280/STF. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL.
NÃO-COMPROVAÇÃO. DESCUMPRIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS.
1. A tese apresentada nas razões do presente Recurso Especial, fulcrada
em suposta ofensa aos arts. 2º, §§ 1º e 2º, e 6º da Lei de Introdução ao
Código Civil, demanda análise reflexa de normas do
Estado de Santa Catarina que versam sobre a) a readaptação do servidor
público estadual e b) a Lei 14.406/2008, referente ao Prêmio Educar,
direito pleiteado pela ora agravada no mandamus. Incide, por analogia, o
óbice da Súmula 280/STF.
2. A divergência jurisprudencial deve ser comprovada, cabendo a quem
recorre demonstrar as circunstâncias que identificam ou assemelham os
casos confrontados, com indicação da similitude fática e jurídica entre
eles. Indispensável a transcrição de trechos do relatório e do voto dos
acórdãos recorrido e paradigma, realizando-se o cotejo analítico entre
ambos, com o intuito de bem caracterizar a interpretação legal
divergente. O desrespeito a esses requisitos legais e regimentais (art.
541, parágrafo único, do CPC e art. 255 do RI/STJ) impede o
conhecimento do Recurso Especial, com base no art. 105, III, alínea "c",
da Constituição Federal.
3. Agravo Regimental não provido.
Por outro lado, o Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado, nos autos da
Argüição de Inconstitucionalidade nº 2010.053316-0/0002.00 (fls. 15), em sede de
controle difuso, julgou parcialmente inconstitucional o art. 5º da Lei E. nº
14.406/2008 na parte em que veda o pagamento do Prêmio Educar nas seguintes
situações de afastamento: férias, licença-maternidade, licença-paternidade, licença
para tratamento de saúde, readaptação, licença-prêmio, licença para concorrer a
cargo eletivo, licença no interesse da administração e licença para exercício em órgão
de direção sindical. O precedente, decerto, irá lastrear as futuras decisões das
Câmaras de Direito Público do Tribunal, vislumbrando-se, portanto, uma espiral
infinita de condenações acaso a administração pública não reveja sua prática. Acresce
considerar que, dado o quadro apresentado, a Portaria GAB/PGE Nº 010/2011, de
07.02.2011 (Fls. 56), dispensou os Procuradores do Estado da interposição de novos
recursos (apelação, especial e extraordinário) nos processos que tratam da matéria
controvertida.
Finalmente, cumpre destacar que, em razão dos juros de mora, da correção
monetária e dos honorários de advogado, a quitação do Prêmio Educar e de outras
vantagens análogas em favor dos professores em afastamento pela via da execução
judicial forçada tem implicado um acréscimo na ordem de 50% sobre a despesa que
seria ordinariamente realizada pela administração com o pagamento espontâneo. Para
ilustrar, no mês de outubro de 2010, em 44 ações, o Estado de Santa Catarina
desembolsou, no pagamento de Requisições de Pequeno Valor – RPVs, R$ 573.286,96
a título de principal (despesa normal) e mais R$ 289.842,55 a título de cominações
legais (fls. 09). Vale dizer que a insistência na aplicação da norma local que veda o
pagamento, com inobservância da jurisprudência firmada, seria agora insuscetível de
justificação racional, porque economicamente ruinosa ao erário.
O impacto financeiro decorrente do pagamento na esfera administrativa do
Prêmio Educar aos servidores em situação de afastamento (R$ 485.749,33 por mês),
tal como apontado pela Secretaria de Estado da Administração (fls. 58-60), há que ser
interpretado. De um lado, conforme ressaltado, tendo em vista a orientação da
jurisprudência,
a
administração pública será de qualquer
modo obrigada ao
pagamento em via de execução judicial forçada, o que tem feito através de
Requisições de Pequeno Valor e em montantes superiores devido à incidência de
cominações
legais.
De
outro
lado,
a
despesa
com
a
vantagem
já
integra
potencialmente a folha de pessoal do magistério estadual porquanto, na hipótese de
não haver nenhum afastamento, terá de ser realizada normalmente. Portanto, em
verdade, não só não haverá qualquer acréscimo real sobre a folha de pessoal em
razão do pagamento espontâneo, como obter-se-á economia dos custos acrescidos
das condenações judiciais.
ANTE O EXPOSTO, com fundamento no art. 53, § 1º, da Lei Complementar nº
381, de 07 de maio de 2007, com a redação dada pelo art. 14 Lei Complementar nº
534, de 20 de abril de 2011, proponho a Vossa Excelência a expedição de
DETERMINAÇÃO DE PROVIDÊNCIA, a ser dirigida à Secretaria de Estado da
Administração e à Secretaria de Estado da Educação, a fim de que:
1) Quando da elaboração da folha de pagamento do magistério público
estadual, o Prêmio Educar não mais seja suprimido da remuneração dos professores e
servidores titulares da vantagem quando se encontrem nas seguintes situações de
afastamento: férias, licença-gestação, licença-paternidade, licença para tratamento de
saúde, readaptação, licença-prêmio, licença para concorrer a cargo eletivo, licença no
interesse da administração e licença para exercício em órgão de direção sindical;
2) Para prevenir novo conjunto de ações, seja providenciado, em favor dos
professores e servidores titulares da vantagem, na próxima folha a ser elaborada e
implementada, o pagamento retroativo e atualizado do Prêmio Educar relativamente
às férias usufruídas durante o recesso escolar do início de 2011, com a utilização de
código próprio no contra-cheque que nitidamente evidencie tratar-se da quitação dos
referidos créditos.
Florianópolis, 26 de abril de 2011.
João dos Passos Martins Neto
Corregedor-Geral