A INFLUÊNCIA DO TRABALHO DOS ACSs NO

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A INFLUÊNCIA DO TRABALHO DOS ACSs NO ACOMPANHAMENTO DOS
HIPERTENSOS: UM ESTUDO DE CASO NO BAIRRO ALTO DA PENHA EM
CRATO (CE)
Área Temática: Gestão econômica, social e ambiental
Rafaela Araújo Vieira1
Westennaklyfya David Sousa2
Wellington Ribeiro Justo3
Camila Pereira Brígido Rodrigues4
RESUMO: A saúde da população tem desdobramentos em vários setores da economia o que tem
levado economistas a dedicarem esforço de pesquisa nesse campo. Nesse sentido este artigo tem como
objetivo identificar os determinantes que afetam a probabilidade de internação de pacientes
hipertensos no Bairro Alto da Penha no Município de Crato-Ce no ano de 2012. Trabalhou-se com
dados secundários da Secretaria Municipal de Saúde. Os resultados apontam que não há diferença na
probabilidade de internação entre homens e mulheres, mas pessoas mais novas têm maior
probabilidade de internação. A política pública de saúde preventiva mostra-se eficiente, pois pacientes
que aferem com frequência a pressão apresentam menor probabilidade de internação. Houve indicação
de diferença significativa na probabilidade de internação a depender da área de atuação dos agentes.
PALAVRAS-CHAVES: Agentes de Saúde, hipertensos, Modelo Logit.
1. INTRODUÇÃO
A hipertensão arterial, conhecida popularmente como pressão alta transformou-se
numa epidemia no mundo moderno. Pessoas com pressão arterial elevada estão mais
propensas a apresentar comprometimentos vasculares, tanto cerebrais, quanto cardíacos,
porque na hipertensão ocorre o estreitamento dos vasos. Por causa dessa vasoconstrição, o
coração precisa fazer mais força para bombear o sangue, fica hipertrofiado e a circulação
sanguínea é comprometida. Vasos mais estreitos também são responsáveis por menor fluxo de
1
Graduanda em ciências econômicas pela Universidade Regional do Cariri – URCA. [email protected]
Graduanda em ciências econômicas pela Universidade Regional do Cariri – URCA. [email protected]
3
Professor Associado do Curso de Economia da URCA. Doutor em Economia pelo PIMES (UFPE). [email protected]
4
Graduanda em ciências econômicas pela Universidade Regional do Cariri – URCA. Bolsista FUNCAP
[email protected]
2
III Colóquio Sociedade, Políticas Públicas, Cultura e Desenvolvimento-CEURCA, ISSN
2316-3089. Universidade Regional do Cariri-URCA, Crato Ceará-Brasil
745
sangue no cérebro. Segundo Carvalho et al. (1995) a hipertensão arterial eleva o risco de
problemas cardiovasculares colaborando para incrementar as taxas de mortalidade e os custos
socioeconômicos.
A hipertensão é um mal silencioso. A ausência de sintomas retarda o diagnóstico que,
muitas vezes, é feito quando as complicações já estão instaladas. A única maneira de saber se
a pessoa apresenta o problema é medir sua pressão com certa regularidade.
A hipertensão arterial possui natureza multicausal e seus principais fatores de risco são
classificados como modificáveis, estilo de vida, tabagismo, sedentarismo, alimentação
inadequada e outros, entre eles se evidencia a associação direta com a obesidade e com o
excesso de peso. O sexo, a idade e algumas variáveis socioeconômicas são potenciais
confundidores da relação entre excesso de peso e pressão arterial, pois essas variáveis estão
associadas à massa corporal.
A hipertensão arterial representa sério problema de saúde pública.Segundo o
levantamento do Ministério da Saúde através da Vigilância de Fatores de Risco e Proteção
para Doenças Crônicas por Inquérito Telefônico (Vigitel 2011), a hipertensão arterial atinge
22,7% da população adulta brasileira. O diagnóstico em mulheres (25,4%) é mais comum do
que entre os homens (19,5%).
Por a pressão arterial ser um mal silencioso foram adotadas algumas medidas, sendo a
principal a necessidade de controle, controle este que é feito por acompanhamento dos
agentes comunitários de saúde (ACS) com a assistência do programa saúde da família (PSF).
Entende-se a prática do Agente Comunitário de Saúde (ACS) como uma prática social,
legitimada pelo contexto político-social do setor saúde, em face ao fazer cotidiano dos
profissionais que compõem a equipe de saúde da família, na perspectiva da integralidade da
atenção. Logo, o não acompanhamento adequado das pessoas hipertensas pode além de causar
muitas mortes e, também elevar os custos com internação hospitalar nos municípios.
Nesse contexto este artigo procura analisar os determinantes da internação hospitalar
das pessoas hipertensas do Bairro Alto da Penha na cidade do Crato (CE) em 2012.
A contribuição deste trabalho se dá pela ausência de estudos nesta temática na área
focada neste estudo, a utilização dos dados mais recentes disponíveis e pela aplicação do
modelo.
746
O referido estudo encontra-se estruturado além da introdução em mais quatro seções.
Na segunda parte está contido o referencial teórico, a terceira seção contem a metodologia
adotada, a quarta seção apresenta os resultados e discussões e por fim as conclusões.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
De acordo com o Ministério da Saúde, há algumas décadas, as doenças do aparelho
circulatório ou cardiovasculares são a primeira causa de morte no Brasil. Dentro desse
contexto, a hipertensão arterial representa uma das situações clínicas que atingem o aparelho
circulatório, e também, um dos principais fatores de risco para outras doenças como as
cerebrovasculares, as vasculares, as isquêmicas do coração e a diabetes melitus, contribuindo
para elevar os índices de morbidade e mortalidade (RIBEIRO., 1996; ACHUTTI &
ACHUTTI., 1997).
É conhecida a crescente prevalência de doenças crônicas não transmissíveis nas
populações, especialmente obesidade e hipertenção arterial. A hipertensão arterial (HA) é uma
doença crônica, considerada um grave problema de saúde publica em todos os estratos
socioeconômicos. É uma síndrome clinica caracterizada pela elevação da pressão arterial
(SILVA & SOUZA., 2004). Segundo a Sociedade Brasileira de Hipertensão, (2004), o
hipertenso é todo indivíduo adulto, maior de 18 anos, com valores de pressão arterial sistólica
igual ou maior do que 130 mmHg ou com pressão arterial diastólica igual ou superior a 85
mmHg, em pelo menos duas medidas realizadas em ocasiões diferentes. Brasil (2001), afirma
que a pressão arterial ideal é aquela menor que 120 sistólica e 80 diastólica. O ministério da
Saúde (MS) considera este valor ideal onde há menos risco para o aparelho cardiovascular.
Quase sempre, acompanham esses achados de forma progressiva, lesões nos vasos
sanguíneos com consequentes alterações de órgãos alvos como cérebro, coração, rins e retina.
Geralmente, é uma doença silenciosa: não dói, não provoca sintomas, já decorrem de
complicações (SILVA & SOUZA, 2004). Quando se encontra em estado avançado,
proporciona lesões graves em órgãos alvo como coração, rins, retina, cérebro, que podem
levar à dependência física ou até a morte (CHAVER et al., 2006). Sua prevalência é alta e
aumenta em faixa etária maiores (FUCHS., 1994).
A identificação de fatores de risco para hipertensão arterial, tais como: a
hereditariedade, a idade, o gênero, o grupo étnico, o nível de escolaridade, o status
747
socioeconômico, a obesidade, o etilismo, o tabagismo e o uso de anticoncepcionais orais
(VARGAS et al., 2000), muito colaboram para o avanço na epidemiologia cardiovascular, e
consequentemente, nas medidas preventivas e terapêuticas dos altos índices pressóricos que
abarcam os tratamentos farmacológicos e não farmacológicos (PETRELLA., 1999)
Outro aspecto que merece consideração é a modificação no perfil da população
brasileira com relação aos hábitos alimentares e de vida, que indica uma exposição cada vez
mais intensa a riscos cardiovasculares. A mudança nas quantidades de alimentos ingeridos e
na própria composição da dieta provocou alterações significativas do peso corporal e
distribuição da gordura, com o aumento progressivo da prevalência de sobrepeso ou
obesidade da população. Adicione-se a isso a baixa frequência à prática de atividade física,
que também contribui no delineamento desse quadro (COITINHO et al., 1991; MONTEIRO
& CONDE., 1999).
Recentemente vem sendo, também, associados o consumo de potássio, cálcio e
magnésio, os quais atenuariam o progressivo aumento dos níveis pressóricos com a idade
(KOTCHEN & KOTCHEN., 1997). A atividade física também apresenta intima relação com
os níveis de pressão arterial tanto em adultos como em crianças. Já se evidenciou que
crianças com pior condicionamento físico apresentam maiores níveis de pressão arterial, tanto
em repouso como durante o esforço, e que a melhora de aptidão funcional aeróbica foi
acompanhada por uma diminuição das cifras pressóricas.
O arsenal terapêutico para doenças crônicas, como hipertensão arterial, recebe
frequentemente novos medicamentos. Atualmente não faltam ensaios clínicos que apresentem
novas drogas ou esquemas de outras associações já conhecidas (STRASSER et al., 2007;
RAMOS VILAMIL et al., 2007). Seu tratamento requer mudanças dietéticas e
comportamentais, além de rigor ao seguir a prescrição medicamentosa. E, ainda, os desfechos
prevenidos por esses cuidados são de longo prazo: lesão de órgãos-alvo e mortalidade
(GUSMÃO et al., 2009).
O controle da hipertensão arterial envolve o tratamento farmacológico e não
farmacológico. O tratamento farmacológico é indicado para hipertensos moderados e graves,
e para aqueles com fatores de risco para doenças cardiovasculares e/ou lesão importante de
órgão salvo. No entanto, poucos hipertensos conseguem o controle ideal da pressão com um
748
único agente terapêutico e, muitas vezes, faz-se necessária a terapia combinada,
principalmente em indivíduos idosos e com morbidades relevantes (OPARIL, 2001).
A terapia medicamentosa, apesar de eficaz na redução dos valores pressóricos, da
morbidade e da mortalidade, tem alto custo e pode ter efeitos colaterais motivando o
abandono do tratamento (SHOJI & FORJAZ., 2000).
O tratamento anti-dipertensivo, tem como principal objetivo, reduzir a morbidade e
mortalidade cardiovascular. No entanto, parcela importante da população adulta com
hipertensão não sabe que é hipertensa, e muitos dos que sabem não estão sendo
adequadamente tratados (TOSCANO., 2004 ).Junto com o tabagismo, diabetes e dislipidemia
constitui-se um importante fator de risco para as doenças vasculares responsáveis por 30% das
mortes (HAMET., 2000). Assim, a falta de controle da hipertensão arterial é um desafio para
os profissionais da saúde. (PIERIN et al., 2001).
Conforme a Organização Mundial de Saúde (2003), aspectos inerentes ao sistema de
saúde e à instituição também podem prejudicar a adesão ao tratamento. Serviços de saúde
pouco desenvolvidos, sistema de distribuição de medicamentos ineficaz, sobrecarga de
trabalho dos profissionais de saúde com consequente redução de tempo nas consultas e
aumento no tempo de espera, dificuldade de acesso ao serviço e distância, falta de
conhecimento e de treinamento de funcionários administrativos e de saúde, incapacidade do
sistema para educar pacientes e prover seguimento são os principais fatores que podem
influenciar a adesão ao tratamento.
Equipes interdisciplinares bem estruturadas levam ao aumento da adesão ao
tratamento e, consequentemente, a melhores índices de controle. A enfermeira exerce papel
importante dentro da hipertensão arterial, abrangendo aspectos que vão desde a participação
em programas de detecção precoce, até o desenvolvimento de estratégias para garantir adesão
ao tratamento. Isto tem levado a um maior esforço no desenvolvimento de estudos, enfocando
a educação e orientação do cliente como parte integrante do cuidado de enfermagem
(ARAUJO, 1999).
Por tanto, estamos diante de uma situação de saúde publica, onde se faz necessário
somar esforços de todos os envolvidos, buscando a reorganização da atenção primária, tendo
como estratégias principais a prevenção destas doenças, suas implicações e a promoção da
749
saúde, objetivando assim, sem duvidas, modificações do quadro atual da saúde no país
(CUNHA, 2009).
Nesse contexto este artigo procura analisar os determinantes da internação hospitalar
das pessoas hipertensas do Bairro Alto da Penha na cidade do Crato (CE) em 2012.
3. METODOLOGIA
3.1 Agentes Comunitários de Saúde
O Agente Comunitário de Saúde surgiu em 1991 através do convênio entre a
Fundação Nacional de Saúde e a Secretária de Estado da Saúde, é um profissional suigeneris5,
proveniente de sua comunidade, tendo que residir na própria área de trabalho há pelo menos
dois anos, conhecedor da realidade local, sendo fundamentais os aspectos de solidariedade e
liderança e que trabalha com a descrição de famílias em base geográfica definida. É
responsável pelo acompanhamento de no máximo750 pessoas.
A profissão de ACS foi criada pela Lei n° 10.507, de 10 de julho de 2002, e seu
exercício dar-se exclusivamente no âmbito do Sistema único de Saúde e sob a supervisão do
gestor local em saúde.
O Agente Comunitário de Saúde integra as equipes do PACS e PSF, realiza atividades
de prevenção de doenças e promoção da saúde, por meio de ações educativas em saúde nos
domicílios e coletividade, em conformidade com as diretrizes do SUS, e estende o acesso às
ações e serviços de informação e promoção social e de proteção da cidadania.
Segundo o Ministério da Saúde(2002), também são atribuições dos ACS: analisar as
necessidades da comunidade; atuar nas ações de controle de doenças e promoção e proteção
da saúde; participar das reuniões da equipe de saúde e da comunidade. Seus principais
instrumentos de trabalho são: a entrevista, a visita domiciliar, o cadastramento das famílias, o
mapeamento da comunidade e as reuniões comunitárias.
Os agentes comunitários de saúde visitam domicílios periodicamente; assistem
pacientes, dispensando-lhes cuidados simples de saúde sob orientação e supervisão de
profissionais da saúde; orientam a comunidade para promoção da saúde; rastreiam focos de
doenças específicas; promovem educação sanitária e ambiental; participam de campanhas
5
Locução Latina que significa “do gênero próprio”. Que não se acha noutro. Igual, original, particular, singular.
750
preventivas; incentivam atividades comunitárias; promovem comunicação entre unidade de
saúde, autoridades e comunidade; participam de reuniões profissionais.
Conforme o Manual do ACS, no Estado do Ceará o Programa de Agentes de Saúde
surgiu como meta do Plano de Governo do Estado e tinha como objetivo geral melhorar a
capacidade da comunidade de cuidar da sua própria saúde. O agente de saúde teria o papel de
facilitar o autocuidado, identificando demandas que necessitavam de atendimento,
principalmente a atenção às crianças para debelar a mortalidade infantil. Em 1991, o
Ministério da Saúde instituiu o Programa Agente Comunitário de Saúde (PACS) em outros
municípios do país tendo como base a experiência do Ceará com o PAS.
3.2 Programa Saúde da Família
No ano de 1994 o Ministério da Saúde criou o Programa de Saúde da Família (PSF),
entendido como uma proposta estruturante do Sistema de atenção à saúde, com objetivo de:
Colaborar decisivamente na organização do Sistema Único de Saúde e na
municipalização, implementando os princípios fundamentais de universalização,
descentralização, integralidade e participação comunitária (...). O PSF prioriza as
ações de proteção, promoção à saúde dos indivíduos e da família, tanto adultos
quanto crianças, sadios ou doentes, de forma integral e contínua. (Ministério da
saúde. Brasil, 1994, p.10-1)
Desde sua institucionalização, o Programa de Saúde da Família vem assumindo
relevância no discurso político, institucional e social no âmbito do Ministério da Saúde
(Souza, 2001), com a implementação de mecanismos de alocação de recursos e outros
dispositivos de financiamento.
A partir de 1998, o programa é concebido pelo conjunto dos atores institucionais em
âmbito nacional, estadual e municipal como importante norteador para o desenvolvimento de
sistemas locais de saúde, ganhando status de estratégia de reorientação assistencial (Souza,
2001).
O Programa Saúde da Família (PSF) destacasse entre as estratégias de saúde por ser
uma tentativa de transformar as práticas da atenção à saúde e o trabalho dos profissionais que
nele atuam, sendo, até mesmo, considerada a alavanca para a transformação do sistema como
um todo. Como estratégia inerente à atenção primária, guarda como propósito, além de
751
centrar a atenção na saúde e dar ênfase à integralidade das ações, focalizar o indivíduo como
um sujeito integrado à família e à comunidade.
Desde sua criação, o PSF é uma estratégia que vem se estendendo por todo o território
nacional. Entretanto, o crescimento do número de equipes não implica, necessariamente, uma
alteração real das transformações nas áreas da saúde.
Uma das especificidades que chama a atenção na proposta inicial do PSF diz respeito à
atuação dos profissionais. Além da capacidade técnica, os participantes das equipes precisam
se identificar com uma proposta de trabalho que, muitas vezes, demanda criatividade,
iniciativa e vocação para trabalhos comunitários e em grupo.
3.3 Área de Estudo
O bairro Alto da Penha possui uma população de 4.038 pessoas segundo pesquisa
realizada pelo censo de pesquisa IBGE em 2010. Está localizado na cidade do Crato na área
urbana.
Figura 1-Localização do bairro Alto da Penha no Município de Crato (CE).
Fonte: Google maps(2013).
Para obter as informações referentes aos hipertensos que são acompanhados pelos
agentes e utilizam os serviços dos postos de saúde (PSF), foram considerados todos os
agentes comunitários de saúde do bairro Alto da Penha do Crato, que são exatamente seis
752
agentes, segundo a Secretaria de Saúde do Crato. Tem-se um total de 253pessoas hipertensas
assistidas pelos agentes.
O modelo empírico utilizado é o logit. Segundo Gujarii (2011) aregressão logísticaou
modelo logit tem como objetivo produzir, a partir de um conjunto de observações, um modelo
que permita a predição de valores tomados por uma variável discreta, frequentemente binária,
a partir de uma série de variáveis explicativas contínuas e/ou binárias. É útil para modelar a
probabilidade de um evento ocorrer como função de outras variáveis. É um modelo linear
generalizado que usa como função de ligação a função logit.
Segundo Hill et al. (2010) Se L é uma variável aleatória logística, então sua função
densidade de probabilidade é dada por:
f (l ) 
el
1  e 
l
2
,
 l 
A função de distribuição acumulada correspondente, diferentemente da distribuição
normal, tem uma expressão de forma fechada, que torna a análise, em alguma medida, mais
fácil. A função de distribuição acumulada para uma variável aleatória logística é dada pela
expressão:
F  l   p[ L  l ] 
1
1  el
No modelo logit, a probabilidade p de que o valor observável y assuma o valor 1 é
expressa por:
p  P  L  1  2 x   F 1  2 x  
1
1 e
 1 2 x 
A Estimação do modelo é feita pela maximização da função de verossimilhança.
As variáveis utilizadas na identificação dos determinantes da internação hospitalar dos
hipertensos são: Sexo, Idade, Remps (recebe remédios em outro posto), Upsf (utiliza o PSF),
753
Vpressão: (verifica pressão), Fop(frequenta outro PSF), Dummys: dagente2 dagente3
dagente4 dagente5 dagente6, Hops (se foi internado).
4. Resultados e Discussões
A tabela 1 traz a estatística descritiva das variáveis.Observa-se na Tabela 1 que do
total de 253 hipertensos que são acompanhados pelos agentes comunitários de saúde e
utilizam os serviços dos PSF no bairro Vila Alta em Crato (CE) apresentam o seguinte perfil:
66,67% são mulheres; a idade média é de 59,77 anos; 22,22% utilizam o PSF; 72,22%
verificam a pressão; 27,78% foram hospitalizados pelo menos 1 vez; 50% frequentam outro
posto e 72,22% recebem remédios. A variável que apresta maior dispersão conforme pode ser
visto pelo Coeficiente de Variação é a variável UPSF seguida da variável HOSP. A menor
dispersão verificada é na variável idade, ou seja, há uma relativa homogeneidade na idade dos
hipertensos assistidos pelos agentes de saúde no bairro em comparação com as demais
variáveis.
TABELA 1: Estatística Descritiva
Variável
Média
MIN
MAX
DP
CV
Sexo
0.67
0
1
0.48
0.72
Idade
59.78
45
86
10.96
0.18
UPSF
0.22
0
1
0.42
1.92
VPRESSAO
0.72
0
1
0.46
0.63
HOSP
0.278
0
1
0.46
1.65
FOP
0.50
0
1
0.51
1.02
REMPS
0.72
0
1
0.46
0.63
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da Secretaria de Saúde do Município de Crato (CE).
O resultado da estimação do modelo logit pode ser visto na tabela 2. Verificou-se que
os coeficientes das variáveis Idade, VPressão e das dummies dos agentes 3, 4 5 e 6 são
significantes. Cerca de 12% das internações dos hipertensos do bairro estudado é explicada
pelo modelo. Apesar do sinal negativo da dummy Sexo, como o coeficiente são é significativo
754
indica não haver diferença na probabilidade de internação entre homens e mulheres
hipertensas no bairro Vila Alta.
Um resultado não muito intuitivo é que há menor probabilidade de internação para
pessoas com menor idade haja vista que o coeficiente da variável idade é significativo e
apresenta sinal negativo. Uma possível explicação pode se pela o excesso de autoconfiança
das pessoas mais novas no que diz respeito à saúde e relaxem nos cuidados.
Por outro lado, para os pacientes que verificam a pressão de forma sistemática diminui
a probabilidade de internação, conforme pode ser observado na significância do coeficiente
desta variável e o sinal negativo.
TABELA 2: Probabilidade de pessoa hipertensa do bairro alto da penha ser
hospitalizada
Variáveis
Sexo
Coeficiente
-0,550
T-statistic
(1,02)
Idade
-0,036*
(1,89)
Vpressão
-2,551*
(1,96)
Remps
-1,275
(1,33)
Upsf
0,498
(0,64)
Fop
0,24
(0,31)
Dagente2
-1,389
(1,58)
Dagente3
-2,507*
(2,93)
Dagente4
-2,340*
(2,33)
Dagente5
-1,588***
(1,77)
Dagente6
-1,380***
(1,78)
Constante
0,241
(0,15)
Número de observações: 253Pseudo
R2= 0.1262
Fonte: Elaborado pelos autores com base nos dados da pesquisa.
Nota: Foi considerada como referência para cada categoria entre os agentes a seguinte variável: agente1. Denota
que: ***p<0.10** p<0.05; * p<0.01
755
As dummies que captam efeitos espaciais entre as áreas de atuação dos agentes de
saúde no bairro Vila Alta trazem informações relevantes. Dito de outra forma, há uma menor
incidência de internações dos hipertensos nas áreas de todos agentes 3, 4 5 e 6 me comparação
à área de atuação do agente 1 conforme a significância e o sinal negativo destas variáveis.
Contudo, destacam-se as áreas dos agentes 3 e 4 pois além de apresentarem coeficientes
maiores apresentam maior significância, ou seja, são significantes a 1% enquanto nas demais
os coeficientes são significantes a 10%. Não há diferença nas internações, contudo entre a
área de atuação dos agentes 1 e 2. Ou seja, nestas duas áreas há maior probabilidade de
internação entre os pacientes hipertensos. Este resultado merece uma investigação por parte
da Secretaria Municipal de Saúde de Crato para identificar possíveis causas desta constatação.
5. CONCLUSÃO
A questão da saúde pública no Brasil tem sido objeto de discussões e de estudos por
pesquisadores de várias áreas. Os economistas têm desprendido esforços nos estudos neste
campo de pesquisa por tratar de grandes somas de recursos públicos e privados utilizados
pelos agentes, por afetar a produtividade e ter outros encadeamentos na economia.
Neste sentido este estudo buscou identificar os determinantes da internação hospitalar
dos moradores do Bairro Vila Alta no Município de Crato-Ce que são hipertensos. Foram
utilizadas informações censitárias de 253 pacientes assistido por 6 agentes de saúde no ano de
2012.
O estudo mostrou que o perfil médio destes pacientes é constituído por mulheres com
idade de 59,7 anos e que 72% verificam com frequência a pressão e recebem medicação dos
órgãos públicos.
Os resultados do modelo apontam que na população assistida há maior probabilidade
de internação de pessoas mais jovens e que não há diferença significativa entre homens e
mulheres. Por outro lado, há indicação da eficiência da política pública de saúde preventiva
através do programa de agentes de saúde, haja vista que há menor probabilidade de internação
para aqueles pacientes que aferem com frequência a pressão. Contudo, um fato que merece
maior atenção é a diferença significativa na probabilidade de internação dos hipertensos a
depender da área de atuação dos agentes de saúde.
756
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educational attainment. Am J Epidemiol 2000; 152:272-8.
759
APENAS UM RIO QUE PASSA: EMBATES ENTRE A NATUREZA E A
SOCIEDADE CRATENSE
3. Gestão econômica, social e ambiental;
Marilyn Ferreira Machado6
Antônia Lucivânia da Silva7
Cícero Edinaldo dos Santos8
RESUMO: Este trabalho pretende discutir a relação entre sociedade e natureza, destacando o
planejamento urbano e as políticas locais para a gestão do Rio Granjeiro localizado no município sul
cearense de Crato. Nesse trabalho almejamos analisar o Rio Granjeiro em seu contexto histórico e
social. A problemática central que iremos abordar está direcionada a gestão desse manancial.
Adotamos como teoria a História Ambiental estabelecendo uma ponte em oposição à historiografia
tradicional possibilitando um novo conceito sobre esse espaço. A temática sobre a questão ambiental é
historicamente nova e se caracteriza com a incoerência resultante do modelo de desenvolvimento
capitalista e a possibilidade de conservação da natureza. Seguindo o pressuposto de que: “Para
permanecer uma ciência, a história deve se mexer, progredir; mais que qualquer outra, não pode
parar.” (BLOCH,1944:20). A história vem se apresentando mais aberta a dialogar com outras áreas
como podemos destacar a afinidade entre a história e o meio ambiente. Destacaremos quais eram os
fatores envolvidos na intensificação dos impactos ambientais provocada pelo processo de urbanização
desordenado em diferentes períodos. Dessa forma a sociedade sofreu algumas consequências como as
doenças em especial na primeira e segunda década do século XX.
Palavras-chave: social, natureza, planejamento urbano.
INTRODUÇÃO
Este trabalho pretende discutir a relação entre sociedade e natureza, destacando o
planejamento urbano e as políticas locais para a gestão do Rio Granjeiro localizado no
município sul cearense de Crato. Partindo dessa afirmação analisaremos este espaço em seu
contexto histórico e social.
6
Graduada em História pela Universidade Regional do Cariri- URCA e aluna da pós-graduação em História
Contemporânea pela Faculdade de Juazeiro do Norte- FJN. [email protected]
7
Graduada em História e Especialista em História e Sociologia pela Universidade Regional do [email protected]
8
Graduado em História pela Universidade Regional do Cariri- URCA e Mestrando em Educação pela
Universidade Federal do Ceará[email protected]
760
É comum haver uma preocupação significativa com a escolha da escala temporal nas
pesquisas por parte dos historiadores. Todavia, é igualmente relevante pensar a historicidade
dos espaços nas discussões. Logo, é preciso compreender os “espaços como sendo criações
humanas e não apenas receptáculos passivos ou cenários dos acontecimentos humanos”
(ALBUQUERQUE, 2008:58). Essa ação humana é a produção do espaço. A alteração do
ambiente é resultado da atuação dos homens agindo sobre o próprio espaço.
Dessa feita a modificação do espaço é chamada de paisagem artificial, a qual é
transformada pelo homem, enquanto rudemente chamamos de paisagem natural aquela que
ainda não foi modificada pelo esforço humano. A natureza artificial procede de trabalho vivo
sobre que é considerado morto. Isto ocorre nas cidades, nas grandes casas, edifícios, ruas, rios
canalizados, entre outros; “são resultados do trabalho corporificado em objetos culturais.” 9 A
paisagem é um conjunto de configurações heterogêneas, de idades diferentes. Pedaços de
tempos históricos que trazem representações das distintas maneiras de produzir as coisas, e de
arquitetar o espaço. Para compreender melhor o que é paisagem nos apoiamos no conceito de
Milton Santos.
Tudo aquilo que nós vemos, o que nossa visão alcança, é a paisagem. Esta pode ser
definida como o domínio do visível, aquilo que a vista abarca. Não é formada
apenas de volumes, mas também de cores, movimentos, odores, sons, etc.
(SANTOS, 1988:23)
Para a realização dessa pesquisa inicialmente coletamos fontes primárias e secundárias
sobre o tema. O acervo consultado está disponível no Instituto Cultural do Cariri- ICC10
localizado na cidade de Crato- CE. Utilizamos também estudos de teóricos que seguem a
corrente da História Ambiental. Com base no que aqui foi referido pretendemos escrever uma
parte da História do Rio Granjeiro para desenvolvermos o presente estudo.
Adotamos como teoria a História Ambiental estabelecendo uma ponte em oposição à
historiografia tradicional possibilitando um novo conceito sobre o espaço. A temática sobre a
9
SANTOS, Milton. Metamorfoses do espaço habitado, fundamentos teórico e metodológico da geografia.p.
24
10
Durante as comemorações do centenário de emancipação política do Crato, surgiu a ideia de criação do
Instituto Cultural do Cariri (ICC), fundado em outubro de 1953. Sua finalidade é reunir apologistas da arte,
cultura e ciência de abrangência regional. Atualmente o ICC possui sua sede localizada a Av. Maria Maildes de
Siqueira (antiga Rua Rui Barbosa), Praça Coronel Filemon Teles, n. 1, Centro, Crato/CE .
761
questão ambiental é historicamente nova e se caracteriza com a incoerência resultante do
modelo de desenvolvimento capitalista e a possibilidade de conservação da natureza.
Atualmente a História dialoga com outras áreas. Um exemplo disso é a afinidade entre
História e meio ambiente. Partindo desse pressuposto destacaremos os fatores envolvidos na
intensificação dos impactos ambientais provocados pelo processo de urbanização desordenado
em diferentes períodos. Uma vez que a sociedade sofreu diversas consequências em especial
na primeira e segunda década do século XX com o processo de (des) construção do canal do
Rio Granjeiro.
Este rio encontra-se totalmente inserido na área sedimentar municipal do distrito de
Belmonte. Nasce na encosta da Chapada do Araripe, ocupa uma área total de 20,96 km² e
apresenta 10,3 km de extensão. Esse rio teve grande influência no processo de ocupação e
povoamento, a maior concentração populacional é exatamente em áreas adjacentes deste, os
rios Batateiras e Saco-Lobo. (RIBEIRO, 2004: 17).
Destacaremos ainda como a população reivindicava melhorias e quais foram às
medidas adotadas para minimizar ou sanar esses problemas. Essas indagações e o diálogo
com a bibliografia e as fontes primárias nortearão o estudo do tema no espaço delimitado.
OS NOVOS DESAFIOS DE CLÍO
Tomando como base o que diz Marc Bloch (1944:20):“Para permanecer uma ciência,
a história deve se mexer, progredir; mais que qualquer outra, não pode parar.” A história vem
se mostrando aberta aos novos domínios de Clio, como podemos citar a relação entre História
e natureza que até a década de setenta encontrava-se adormecida.
Como já foi aqui referido a nossa discussão está pautada no conceito de História
Ambiental, pois atualmente os historiadores têm conduzido suas indagações de maneira
sistemática em direção à natureza, a ponto de criarem uma nova “ramificação” de estudos: a
“História Ambiental” que se preocupa em incorporar no estudo da sociedade as variáveis
ambientais. Assim, não se deve perder de vista a ideia inicial de relacionar às novas
abordagens historiográficas às transformações sociais e políticas.
Esta ciência resulta de um projeto “reformista” de alguns historiadores que pretendem
combinar a história natural com a história social, ou seja, colocar a sociedade na natureza, o
762
que implica em “atribuir aos componentes naturais objetivos a capacidade de condicionar
significativamente a sociedade e a cultura humana” (DRUMMOND, 1991:180).
Em sua obra Os Historiadores e os Rios: natureza e ruína na Amazônia brasileira
Victor Leonardi (1998) aborda uma vertente substancial a qual faz sua obra se tornar uma
referência para a área de meio ambiente e para as ciências humanas. O estudo sobre meio
ambiente e história não aparecem de forma isolada como ocorrem com frequência em outros
trabalhos. O autor trata do desenvolvimento da cidade de Airão, um grupo populacional
localizado às margens do rio Jaú, afluente do rio Negro. Atualmente, a cidade é conhecida
como Velho Airão (foi fundada em 1694, mais antiga que a primeira capital do Amazonas).
Os recursos hídricos aparecem como um fator primário na formação dos núcleos
populacionais em diversas áreas. Na cidade do Crato não ocorreu de forma diferente, como
cita Irineu Pinheiro (2010:76)
Em todo o Nordeste, de terra de sêcas periódicas, na escolha dos locais das
povoações preponderou o fator da água sobre outros sobre outros quaisquer,
comerciais, defensivos, estéticos ou religiosos [...].
A cidade de Crato assim como várias outras cidades do país passou por um processo
vertiginoso de urbanização. O acesso à água era de certa forma limitado, nesta ainda não
havia água encanada, grande parte da população era abastecida pelas águas do Rio Granjeiro,
Rio das Piabas que a cortam abastecendo os lares.
O PROCESSO DE URBANIZAÇÃO E SUAS CONTRADIÇÕES
O Cariri é um presente da Serra do Araripe, dela jorram diversas fontes que durante
muito tempo foram utilizadas pela população para suprir suas necessidades. Por esse fato essa
região passou a ser referenciada como um “Oásis no meio do Sertão”. Assim, relatava-se o
espaço do vale caririense. Essa era a visão transmitida pelos viajantes, políticos, escritores,
poetas e habitantes, no século XIX. Como cita Gardner: “Impossível descrever o deleite que
senti ao entrar neste distrito [...] depois de marchar mais de trezentas milhas através de uma
região que naquela estação era um pouco melhor que um deserto.” (GARDNER, 1975: 92)
O município de Crato localiza-se ao sopé da Chapada do Araripe que lhe possibilita
uma significativa disponibilidade de água, a existência de fontes perenes contribuiu para o
crescimento e desenvolvimento do mesmo. As águas da chuva penetram no solo permeável,
763
onde se infiltram formando um lençol de água que escorre no vale caririense. Nesse território
a natureza se apresenta com grande generosidade nos dando como a principal riqueza a água
considerada por muitos como “infinita”.
De acordo com Farias (2007) o povoamento da região sul do Ceará, ocorreu de forma
regular em especial nas primeiras décadas do século XVIII. A Missão do Miranda passou a
categoria de vila em 1762, com a nova denominação de Vila Real do Crato. As ruas da vila
eram bem traçadas de acordo com o modelo herdado de Portugal, exceto a Rua das
Laranjeiras que seguia a mesma forma do curso do Rio Granjeiro. A vila que nasceu entre o
riacho do Granjeiro e o da Ponte (Canal da Rua Tristão Gonçalves) teve uma formação
urbanística lenta, devido as suas atividades econômicas primárias como a criação de gado e a
monocultura da cana de açúcar, entre essas a que sobressaiu foi a monoculta da cana de
açúcar.11
O memorialista Paulo Elpídio de Menezes (1985:18-19) em seu livro O Crato de meu
tempo diz que havia cerca de sete ruas paralelas a praça (Francisco Sá). Eram,
concomitantemente, Boa Vista, Rua da Vala, Rua do Fogo, Rua Grande, Formosa, Laranjeira
e Pedra Lavrada. Esta última limitava os seus quintais as margens do Rio Granjeiro que nascia
da Serra do Araripe. Todas cruzadas pela Travessa Califórnia, Rua do Comércio e outras vias
e becos menores.12
A partir da década de cinquenta do século passado a cidade de Crato apresentou um
grande salto no crescimento populacional. A população total incluindo os distritos era de
40.453 habitantes. No ano de 1953 a cidade de Crato comemorava o seu primeiro centenário,
foram inaugurados o obelisco da Praça Três de Maio, Crato Tênis Clube, Prédio Caixeiral e
outros novos prédios foram sendo construídos e a cidade foi ganhando um ar mais moderno.
Nesse período o sistema de abastecimento de água era composto por seis chafarizes, bicas e
torneiras, havia nove ruas com canalização total e vinte e cinco com canalização parcial. O
total de prédios abastecidos era de 1.274.
11
Os principais núcleos populacionais foram fundamentados no tripé: pecuária extensiva, extração aurífera (sem
sucesso) partindo para a monocultura da cana de açúcar, sendo essa a grande responsável pela fixação de grupos
humanos na região. OLIVEIRA, Antonio José de. Engenhos de rapadura do Cariri, 1790- 1850. Dissertação
de Mestrado, UFC, 2003.p. 15
12
Estas ruas hoje são chamadas de Nelson Alencar, Tristão Gonçalves, Senador Pompeu, Dr. João Pessoa, Santos
Dummont, José Carvalho, Pedro Segundo, Bárbara de Alencar e Monsenhor Esmeraldo, respectivamente
764
De acordo com (FARIAS, 2007) Quanto maior a quantidade de água encanada na
cidade, maior será a necessidade de uma rede de esgoto eficiente, pois será maior a
quantidade de resíduos despejada pelas residências. Ele ainda ressalta que a cidade de Crato
aparentava ares de modernização, devido a influencia da Belle Époc francesa. A cidade
possuía agora cinema, praças, um seminário, uma Diocese, escolas, um banco, bares, energia
elétrica; tornando-se a capital econômica do Cariri. Apesar de toda a evolução urbana esta
apresentava um sistema de limpeza pública e de saneamento muito precário.
Percebemos que o crescimento populacional veio acompanhado de alguns problemas
de infra-estrutura principalmente na década de sessenta com o êxodo rural. As famílias de
pouca condição financeira foram obrigadas a se acomodarem em locais impróprios para
moradia que resultou em um crescimento urbano desordenado e desestruturado.
Durante muito tempo a população da urbesfez uso de água límpida e potável. Contudo
é válido salientar que esta perdeu sua utilidade, quando passou a receber detritos dos esgotos
urbanísticos. Outro problema que deve ser destacado é a forma como a população organizou
as suas habitações em torno desse rio, de maneira muito rápida e em alguns casos até
desordenada. Tais ocupações juntamente com os esgotos coletados inadequadamente
contribuíram para a proliferação de insetos e de doenças. O que existia e de certa forma ainda
existe são medidas individuais e inadequadas, de forma irregular e precária, como podemos
citar o lançamento do esgoto in natura13direto no Rio Granjeiro.
A mídia escrita já foi muito utilizada como um meio de reivindicação da população
local. Podemos perceber a veracidade dessa informação no jornal de propriedade de Bruno de
Meneses, Gazeta do Cariri (1918:02) que salienta a forma como se encontrava a iluminação
precária, o abandono da cadeia pública, a imundice que se observava no leito do rio e tantas
outras mazelas. A população sempre fez uso das águas do rio para banhar-se (o horário
determinado para o banho era de cinco às oito da manhã). “A água é boa na Nascente; Mas
corre por meio de sítios, onde a furtam para lavados; e a emporcalham com a lavagem de
corpos e de roupas.”(DAMASCENO; CUNHA, 1961:301-302 apud FARIAS, 2007:103).
Irineu Pinheiro em sua obra O Cariri relata o hábito de lavar roupas nas pedras
próximas aos córregos dos rios e chafarizes. Um costume vindo do Rio de Janeiro que ficara
13
O esgoto sem nenhum tipo de tratamento.
765
como herança para a população cratense. A profissão de lavadeira era pertinente somente às
mulheres. Porém, o rio não era somente o local para lavar a roupa, mas também banheiro
público, até o início do século XX.
Pelas manhãs, os banhistas saiam às ruas, levando os seus objetos de uso pessoal: “o
sabonete e a toalha de feltro.” O destino era o Poço da Escada, considerado pelos usuários
como um clube ao ar livre, lugar onde se ocorria os eventos sociais. Esse local era para o uso
masculino, e logo abaixo se localizava o Poço da Panela o qual era destinado ao acesso
feminino. Algumas pessoas de má fétinham o hábito de espionar as mulheres durante o banho,
desgostando os pais e maridos. No município de Granja, no século passado (o autor refere-se
ao século XIX) foi aprovada à lei, “que multava em dezesseis mil réis os que maliciosamente
se ocultarem nas margens do rio, ou outros lugares de banhos, para observar as mulheres se
banharem”.(PINHEIRO, 2010:119-120)
No artigo citado pelo senhor George Herford, diz:
Corromper ou conspurcar a água potável de uso commum ou particular, tornando a
impossível de beber ou nociva a saúde: Penna de prisão cellalar de um a três annos. –
Assim é redigido o artigo 162 do Código Penal [...]. O artigo citado domina
perfeitamente o assunpto do qual estamos a tratar, vemos diariamente o rio servindo
de uma verdadeira lavanderia publica uma grande parte da população occupada em
conspurear as águas, com toda sorte de composição chinica, envenenando aos poucos,
a população que se serve da água do rio para fins domésticos [...]. Julgamos
desnecessario lembra seja que for que a água dessa natureza é extremamente perigosa,
ainda mesmo que não seja nada para satisfazer a sede, e sendo somente na cozinha e
na bacia. Notamos diariamente a lavagem de toda qualidade de roupa immunda, até de
doentes, soffrendo de doenças contagiosas, de anemaes e de doentes, cujas feridas
impetuosas estão contaminando a nossa água com uma quantidade innumera de
substancias venenosas de que e composta a maior parte de sabão de que se utilisam as
lavadeiras [...]. Estamos convencidos que muitos casos de doenças e devido a água
proveniente do rio. Comprehendemos que enquanto o Crato não estiver com água
encanada será quase impossível acabar com estes males [...].14
Ainda no mesmo veículo de comunicação encontramos o apelo da população cratense
pela retirada da lama que se encontra no fundo do rio a mesma aparece como um foco de
moléstias, principalmente na área onde se costuma lavar as vísceras de animais abatidos para
o consumo humano. Ao retirar a camada de areia percebe-se o cheiro fétido, que sai da lama
apodrecida que constitui uma ameaça à saúde pública, com isso o ambiente pode ser
considerado um foco de doenças contagiosas.
14
Jornal Gazeta do Cariri, 30 de junho de 1918, n° 76 p. 02, ICC
766
Percebemos ainda no jornal independente O Araripe, o desejo da população exigindo
melhoras nas questões de infra-estrutura e saneamento bem como a reconstrução da principal
ponte do rio. A citada ponte encontrava-se em um estado deplorável, ameaçado aos que ali se
aventuraram em atravessá-la. No mesmo artigo é destacada a questão da limpeza das ruas, que
a um bom tempo não vinha sendo realizado, onde se encontra um amontoado de lixo que
ameaça a salubridade pública e “facilitando a erupção de epidemias.”15
Outro problema enfrentado pela população eram as enchentes frequentes no período
de inverno, como mostra o memorialista Tomé Cabral (1978:81-82) em seu livro Patuá de
Recordações:
Quando havia enchentes o no rio, a garotada alvoroçava-se, invadia as vazantes por
onde corria, atirava-se nas águas barrentas, revoltas e ás vezes perigosas e vinha
descendo, numa algazarra que se ouvia a distância. Davam cambalhotas n’água e
muitas vezes corriam nus por ambas às margens. Acontecia, em algumas ocasiões, a
correnteza arrastar grandes balseiros, que paravam nas curvas do rio ou em lugares
mais estreitos, transformando-os por algumas horas em represas ou pequenas
barragens, o que assanhava ainda mais a meninada, sedenta de novas aventuras. E o
rio prosseguia seu caminho, desviando-se até seu curso e espraiando-se nas
vazantes, para reencontrar o leito, lá adiante.
Uma das medidas pensadas no momento para solucionar as frequentes inundações que
ocorriam na rua da vala foi à canalização do riacho, porém com o passar do tempo e por falta
de um sistema de esgotamento, o riacho canalizado passou a ser o receptor dos esgotos
residuais e de depósito de resíduos sólidos. O Rio Granjeiro também passou por esse processo
de canalização e poluição. A canalização16 também seria uma medida para minimizar as
frequentes inundações como é apresentado por Tavares: o canal, além do recebimento das
águas que não são infiltradas das encostas e descem em direção ao canal, recebe as águas
vindas das residências, colaborando com a poluição dos recursos hídricos e as inundações nos
bairros mais centrais. Outro aspecto, que chama atenção é que essas águas chegam às cidades
vizinhas completamente poluídas. (TAVARES, 2008:15) As imagens abaixo mostram o
processo de canalização do rio.
15
Jornal O Araripe, 03 de julho de 1919 p. 02, ICC
A canalização era vista para a época a medida mais adequada para solucionar o problema como mostra o
jornal Estado do Cariri, setembro de setembro 1959, p. 05 “o canal veio sanear e urbanizar uma grande zona da
cidade, antes praticamente imprestável.” Jornal Estado do Cariri, 25 de março 1959, p. 03 “A canalização era
uma obra reivindicada pelos moradores durante muito tempo promovendo o saneamento da área e a urbanização
intensiva.”.
16
767
Foto 01-Ponte da Rua Almirante Alexandrino
Foto 02- Rua Bárbara de Alencar.
As imagens foram extraídas do jornal O Estado do Cariri (setembro de 1959) e
mostram a Ponte da Rua Almirante Alexandrino e a Ponte próxima a Rua Bárbara de Alencar,
respectivamente. As obras de urbanização de alargamento de suas margens para construção da
Avenida José Alves de Figueiredo e a reparação das curvas no decorrer do seu curso são dois
arquétipos bem claros do desejo de humanização do ambiente natural, o homem procura dá
formas mais humanas ao que lhe parece ainda muito primitivo, uma fera bruta.
Os primeiros estudos para a canalização17 do rio ocorreu durante a gestão do Prefeito
Alexandre Arraes. Essa retificação do rio tinha como função evitar que suas águas invadissem
a cidade. Nas suas margens foram plantadas mudas de bambus na tentativa de combater a
erosão. No mesmo período foi implantado o primeiro sistema de água canalizada, criou-se a
Biblioteca pública municipal, arborização da Praça da Sé, entre outras obras. (FARIAS,
2007:182-183)
Porém, essa obra só foi iniciada no ano de 1959, e entregue ao Departamento
Nacional de Obras de Saneamento e iniciado pela Construtora Beta Limitada, no ano de 1964,
as obras de canalização foram paralisadas durante o período de estiagem, sendo esse período o
mais adequado para o desenrolar dessa obra, justamente quando o nível da água do rio
diminuía, e mais uma vez a mídia escrita foi utilizada na tentativa de ver a então obra
concluída.18
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com o estudo das fontes, concluímos que a situação do rio foi historicamente
construída, através das escolhas de projetos e políticas públicas para a gestão deste manancial.
Acreditamos que a preocupação com a preservação do meio ambiente é de fundamental
importância, visto que nossa vida depende do meio natural.
O esgotamento sanitário era/é problemático, pois até os dias atuais não existe coleta de
esgoto e as águas provenientes dos esgotos domésticos, hospitalares e industriais são lançadas
nos rios da região. A sociedade é, em grande parte, caracterizada na história da ocupação e
modificação do espaço pelo homem. Mais do que conviver, o homem modifica o meio de
forma a atender às suas necessidades e desejos. Esse processo de apropriação e modificação
reflete e retrata a postura da sociedade em cada época, dessa forma evidencia o resultado dos
conflitos de interesses dos múltiplos atores participantes do processo de construção social.
A partir do que foi relatado, o rio passa de afluente para um efluente, ou seja, o
resultado do uso da água nas residências, ou os dejetos gerados apartir desse uso, sem que
tenham sido tratados para que haja uma destinação final adequada.Estes cuidados evitam
17
Esse estudo para a canalização do rio foi elaborado durante a gestão do Prefeito Alexandre Arraes (1937-1943),
onde se destacou com a preocupação do planejamento urbano do Crato.
18
O Nordeste, 23 de agosto de 1964, p. 02, ICC
possíveis impactos ambientais, como a contaminação daágua, do solo e a disseminação de
doenças, a água do rio aparece como um veículo de doenças contagiosas.
Percebemos que as questões de saneamento em especial a do rio, são repassadas de
gestão em gestão, e até então não foram solucionadas de forma definitiva, apenas são
adotadas medidas paliativas. Uma arma utilizada pela população para obter melhorias na
infra-estrura, saneamento e saúde era a mídia escrita como podemos perceber nos jornais: O
Araripe, O Estado do Cariri, Gazeta do Cariri e O Nordeste.
A alteração do meio ambiente resultará consequentemente em danos ao ser humano.
Cabe a esse procurar adequar o processo de urbanização as características do ambiente
existente, afim de que os danos sejam os mínimos possíveis. Um planejamento urbano
adequado deve levar em consideração os aspectos ambientais visando diminuir os impactos.
Porém essa capacidade é limitada, devendo ao homem conhecê-la e a ela adaptar-se.
Por fim concluímos que os resultados do impacto causado pela ocupação urbana são
perceptíveis. Tais impactos são bastante conhecidos e bem mais antigos do que seus efeitos. A
falta de informação, o modelo econômico e a cultura da população ligada à falta de
planejamento urbano das gestões podem ser um indício das principais causas desse dano
ambiental.
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AS CIDADES MÉDIAS DO HINTERLAND AMAZÔNICO PARAENSE:
URBANIZAÇÃO E DESENVOLVIMENTO EM PERÍODO RECENTE
Valdejane Lopes de Oliveira19
José Raimundo Trindade20
RESUMO
A definição de cidades médias sempre esteve associada de imediato ao seu porte demográfico, porém,
estudos recentes apontam a necessidade de identificar fatores qualitativos associados as suas funções e
os papéis desempenhados por elas, além disso, ainda existe a dificuldade de encontrar um valor
quantitativo que identifique cidade média, já que a escala populacional varia de acordo com a análise.
O presente estudo tem como objetivo investigar se as cidades paraenses com população superior 100
mil habitantes, vivendo em áreas urbanas, não pertencentes à região metropolitana, desempenham
papéis de cidades médias. Dessa forma, serão abordados estudos urbanos referentes à temática, com a
apresentação dos conceitos e suas limitações, logo em seguida, será exposta uma breve
contextualização do processo de urbanização na Amazônia brasileira, e por último será analisado se as
cidades consideradas são capazes de desempenharem papéis de cidades médias.
Palavras-chaves: Cidades médias; Urbanização; Cidades paraenses.
INTRODUÇÃO
O estado do Pará, ao longo das três últimas décadas, vem sofrendo um processo de
transformação estrutural que tem sido observado por meio do crescimento da sua população resultante da forte imigração – e também do crescimento e surgimento das novas cidades e
municípios. Parte-se, neste artigo, da premissa de que está em curso uma tendência de
urbanização com grande volume da população em um número reduzido de cidades, e que as
cidades médias ganharam relevância neste processo.
O presente trabalho tem como objetivo investigar as cidades paraenses com população
superior a 100 mil habitantes vivendo em área urbana, que não pertençam a Região
Metropolitana de Belém. Questiona-se se cidades paraenses selecionadas, como alvo da
presente pesquisa, cumprem o papel de cidades médias na primeira década do século XXI.
19
Economista formada pela Universidade Federal do Pará (91) 3349-3180 (91) 8166-0979 e-mail:
[email protected]
20
Professor da Faculdade de Economia e do Programa de Pós-graduação em Economia (PPGE/UFPA),
Telefone: (91) 3248-6845 Celular: (91) 8815-8455, e-mail: [email protected] ou [email protected]
Embora seja um número pequeno destas cidades, ainda assim, participam com elevado
percentual da população e das atividades econômicas do Estado do Pará.
O critério demográfico tem sido o mais aplicado para identificar as cidades médias,
porém é reconhecido como insuficiente. Assim, discute-se atualmente, os critérios para sua
classificação, centrados não apenas na dimensão demográfica, mas na utilização de outros
aspectos como: localização na rede urbana, funções que a cidade em estudo exerce nas
relações externas, dinâmica e estrutura interna, a forma como ela estabelece relações com as
diversas cidades componentes da sua rede urbana, entre outras.
A fim de verificar se de fato as referidas cidades cumprem o papel de cidades médias,
foram selecionadas algumas variáveis que indicam a capacidade das cidades medias de ofertar
bens e serviços não somente para sua população, mas para os municípios próximos os seus
limites. O artigo está dividido em cinco seções, além desta introdução: inicialmente se discute
os aspectos teóricos que embasam a definição de cidade média; a segunda seção trata da
dinâmica urbana brasileira, suas contradições e, especialmente, a conformação do perfil das
cidades médias nacionais; a terceira seção estabelece parâmetros amazônicos para análise e,
finalmente, na quarta seção, tratamos da dinâmica econômica e demográfica das cidades
médias paraenses.
1. As Cidades Médias sob Perspectiva Teórica dos Estudos Urbanos
Segundo Becker (2010), as cidades médias não possuem um conceito cristalizado,
diferentemente das metrópoles cujas características são bem identificadas a ponto de se
definir territórios institucionalizados. Nos estudos realizados, os autores procuram agrupar
certos parâmetros que identificam as cidades médias. Observa-se, em diferentes trabalhos
realizados, que cada autor adota o melhor conceito a ser usado na sua pesquisa levando em
consideração os objetivos da mesma (AMORIM FILHO & SERRA, 2001). No Brasil, na
década de 70, estudo realizado por Andrade e Lodder (1979 apud PEREIRA, 2005, p. 7)
definiu os centros urbanos de porte médio com população de 50 mil a 250 mil habitantes.
Enquanto que, na mesma década, em outros países, nos quais o foco era a desconcentração
espacial das atividades econômicas, apontavam-se como limite demográfico populações entre
20 mil a 50 mil habitantes.
Nesse sentido, estudos realizados mais recentemente (ANDRADE & SERRA, 2001;
SANTOS, 2008; SILVEIRA, 2001 apud PEREIRA, 2005, p. 7) confirmam as suposições da
década de 1970, apenas ampliando esse limite demográfico para 100 mil e 500 mil habitantes,
considerando o crescimento populacional demográfico apresentado no Censo Demográfico de
1991, estando incluídas as cidades integrantes de regiões metropolitanas e capitais estaduais.
Segundo Sposito (2001) as cidades médias desta década começaram a ser encaradas como
elementos estratégicos no estabelecimento de redes urbanas equilibradas e motores do
processo de desenvolvimento regional. Santos (2008) adotou para seu estudo o limite inferior
para as cidades médias em 100 mil habitantes, já que o grau de complexidade e os diferentes
bens e serviços os quais devem ser ofertados por estas cidades só seria possível se tivessem
esse patamar mínimo de aglomeração urbana. No entanto, o autor explica que este limiar não
é estático, mas sim dinâmico, pois uma cidade de 20 mil habitantes que era considerada como
média no início do século XX, ao final do mesmo século já não o será.
As diversas análises adotam o parâmetro demográfico para definição das cidades
médias pela facilidade operacional, mas não é o bastante para se discutir o tema, uma vez que
deve ser levado em consideração o aspecto funcional das cidades como uma unidade de
atração dos pequenos centros urbanos, intermediação entre seu entorno e os grandes centros,
recebendo e emanando fluxos materiais e imateriais, bem como, fornecendo serviços e
produtos que as pequenas cidades não dispõem, ou seja, o papel que elas devem exercer na
rede urbana (BECKER, 2010). Para Costa (2002), o parâmetro demográfico e funcional tornase insuficiente para definição de cidade média, quando observamos a posição da cidade no
sistema urbano nacional e regional. Isto porque, segundo a autora as políticas implementadas
na França e em outros países apontaram que na maioria das vezes não existia correspondência
entre a dimensão da cidade e as funções por estas desempenhadas, uma vez que a importância
e o papel exercido por estas cidades dependiam de outros fatores, “o contexto regional em que
as cidades se inseriam, o tipo de povoamento e o nível de desenvolvimento econômico de
cada país” (LAJUGIE et al., 1979).
São vários fatores que dificultam a definição de cidades médias com base em critérios
demográficos e funcionais, os quais importa refletir. Por um lado, depende do grau de
urbanização e do sistema de povoamento, por outro lado, depende da própria definição do
conceito de urbano. Fatores como as diferenças na organização político-administrativa e o
nível de desenvolvimento econômico e social de cada país ou região devem ser levados em
consideração, permitindo um melhor entendimento a necessidade de compreender as
diferenças e os contextos regionais em que se inserem essas cidades (COSTA, 2002).
Segundo Sposito (2004) para considerarmos determinada cidade como média é
necessário que esta possua além da dimensão populacional urbana correspondente a este
porte, desempenhem papéis intermediários entre as cidades pequenas e as metrópoles. A
população das cidades pequenas, polarizadas por uma cidade média, realizam parte do
consumo de bens e serviços, necessários a produção e a vida, nestas cidades. Através destas
cidades é possível observarmos que elas também apresentam as melhores condições para,
dado os ajustes do sistema fordista para o sistema flexível de produção, abrigarem novas
unidades de produção, cumprindo assim não somente o papel de atendimento ao mercado
regional, mas desempenhando importantes funções como elos de um sistema produtivo
global.
Consideramos neste estudo que o termo cidade média é uma construção econômica,
demográfica e geopolítica. A cidade média, desde um certo porte demográfico, que para nós
situa-se entre cem mil e quinhentos mil habitantes, detém condição necessária para
estruturação de mercados e atração industrial, de comércio e serviços; por outro, exerce
certas funções de intermediação, cumprindo papel de ofertante de infraestrutura em diversas
áreas para o seu entorno, isso possibilita o exercício de relações de poder ou polarização em
termos territoriais.
2. A URBANIZAÇÃO E O DINAMISMO DAS CIDADES MÉDIAS BRASILEIRAS
A intensidade e a forma do processo de urbanização e redistribuição da população
brasileira se intensificaram ao longo do século XX. A dinâmica das cidades e o processo de
urbanização modificaram-se ao longo do tempo, acompanhando as transformações da
sociedade em seu conjunto. É somente a partir dos anos 30 que se supera no Brasil a etapa de
desenvolvimento primário-exportador, o surgimento das cidades e a estrutura territorial
estiveram voltadas para os interesses de comercialização ligados aos ciclos produtivos de
monoculturas de açúcar, algodão e café (BAENINGER, 1998).
Para Santos (2008) o processo de industrialização que vai se desenvolver no Brasil,
terá como base essa nova dinâmica, tomando essa região como precursora, principalmente o
seu pólo mais dinâmico, o estado de São Paulo. Estes são os indícios de um início de
polarização que iria se estender ao longo do tempo, mesmo que em cada período ela se
apresente de forma diferente. Ele observa que o processo de industrialização que se
desenvolve a partir dos anos de 1940-1950, não deve ser tomado no seu sentido estrito, isto é,
considerado apenas como criação de atividades industriais localizadas, mas adotado em sua
mais ampla definição, como processo social complexo, incluindo a formação de um mercado
nacional e também os esforços de dotar de logística e infraestrutura produtiva o território
nacional. A dinâmica da urbanização brasileira nos anos 50 é resultado das altas taxas de
crescimento vegetativo da própria população urbana e do grande fluxo migratório
populacional do tipo rural-urbano, conforme Martine et al (1990). Neste contexto, a
modernização industrial, alguns dos resultados do Plano de Metas (1956-1960) - a expansão
rodoviária e a construção de Brasília - e o início da modernização agrícola, junto à ocupação
de novas fronteiras de recursos acompanharam essa dinâmica de urbanização.
Contudo, será somente a partir da década de 1970 que o Brasil deixou de ser
efetivamente rural, onde naquela década a população urbana representava 55,9%. Após 40
anos, em 2010, no Brasil, são 160.997.894 pessoas vivendo nas cidades, o que nos remete a
um percentual de urbanização de 84,4 %. De 1980 até 2010, as cidades expandiram seu
contingente populacional em 71.753.093 habitantes. Nesse sentido autores, como Abramovay
(apud Andrade e Serra 2001), consideraram que durante as últimas décadas houve um
processo de “desruralização” da população brasileira.
O processo de urbanização no Brasil se deu de forma mais acelerada se comparado
com os países capitalistas mais avançados, “na segunda metade do século XX, a população
urbana passou de 19 milhões para 138 milhões, multiplicando-se 7,3 vezes, com uma taxa
média anual de crescimento de 4,1%. Ou seja, a cada ano, em média, mais de 2,3 milhões de
habitantes foram acrescidos à população urbana” (BRITO, 2006, p. 223). A sociedade
brasileira passava por profundas transformações, as cidades que mais receberam migrantes
nesta nova dinâmica foram as metrópoles, ocasionando um inchaço nestas cidades. Segundo
Trindade (1997) os principais fatores responsáveis para o inchamento das metrópoles era a
falta de uma efetiva reforma agrária e de desenvolvimento das regiões interioranas. Essas
migrações internas que estavam ocorrendo no Brasil se constituíam no elo maior entre as
mudanças estruturais pelas quais a sociedade e a economia passava e a aceleração do processo
de urbanização.
Esse processo de urbanização gerou uma significativa rede urbana, diferentemente de
outros países latino-americanos que se caracterizam por uma menor densidade de malhas
citadinas (Faria, 1983; BAENINGER, 1998). Conforme a Tabela 1, entre 1950 e 1970
passou-se de 1.826 cidades, no início do período, para 3.850, ao seu final. No entanto, do total
de cidades em 1970, a grande maioria era constituída pelas cidades pequenas (com menos de
20 mil habitantes) que respondiam por 92,83% do total das cidades brasileiras, concentrando
apenas 26,20% da população. Em contraposição, nas 10 cidades brasileiras acima de 500 mil
habitantes residiam 43,47% da população nacional. Em conjunto, as cidades médias e grandes
(99 localidades) alocavam, em 1970, aproximadamente 63% da população residente em
cidades do País.
Tabela 1 - População e números de centros urbanos no Brasil, segundo classes de
tamanho urbano 1950-2010.
1950
Classes
de
Tamanho dos
Centros
Urbanos
(1.000 hab.)
1970
População
(1.000
hab.)
Nº de
Centros
Urbanos
% na
população
Total
População
(1.000
hab.)
Nº de
Centros
Urbanos
< 20
5.747
1.745
35,30
13.849
Entre 20 e 50
1.623
55
10,00
5.632
Entre 50 e 100
Entre 100 e
250
Entre 250 a
500
Entre 500 e
2.000
1.215
16
7,50
787
4
1.237
630
>2.000
Total Brasil
1991
Taxas anuais de crescimento
Populacional
2010
% na
População
Total
População
(1.000
hab.)
Nº de
Centros
Urbanos
%
na
população Total
População
(1.000
hab.)
Nº de
Centros
Urbanos
%
na
população
Total
1950/
1970
1970/
1991
1991/
2010
3.574
26,20
21.471
3.736
19,30
32.679
3.915
17,13
4,50
2,10
2,24
177
10,60
13.807
438
12,40
31.379
1.043
16,45
6,40
4,40
4,42
3.430
49
6,50
11.357
160
10,20
22.264
324
11,67
5,30
5,90
3,61
4,80
4.832
34
9,10
15.896
100
14,30
27.606
184
14,47
9,50
5,80
2,95
3
7,60
1.865
6
3,50
11.218
33
10,10
20.962
61
10,99
2,10
8,90
3,35
1
3,90
8.363
8
15,80
18.262
20
16,50
28.209
32
14,79
13,80
3,80
2,31
5.038
2
31,00
14.935
2
28,20
18.980
4
17,10
27.637
6
14,49
5,60
1,10
2,00
16.277
1.826
100%
52.906
3.850
100%
110.991
4.491
100%
190.736
5.565
100%
6,10
3,60
2,89
Fonte: IBGE, Censos Demográficos: 1950, 1970, 1991 e 2010. Elaboração própria.
No período 1950/70 as cidades com mais de 500 mil habitantes foram as que mais
contribuíram para o crescimento urbano brasileiro, alcançando os 44% desta população em
1970, contra aproximadamente 35% em 1950. Nesse período, o Brasil passa por várias
transformações tais como a consolidação do parque industrial brasileiro, o padrão locacional
vigente, sobretudo das indústrias de bens de capital e de duráveis (ANDRADE&SERRA,
1998, p. 2). No período posterior 1970/91 a população ainda se encontra bastante concentrada
nos grandes centros urbanos, mas é evidente que a população urbana brasileira passa por um
também notável processo de reversão de sua polarização, no qual as cidades médias (cidades
entre 100 e 250 mil habitantes) cumprem um papel decisivo. O número destas cidades chega
em 100, representando 14,30% da população nacional, em 1991. O período de 1991/2010
marca uma nova inflexão na estrutura de crescimento e disposição espacial da população
brasileira, por mais que ainda permaneça bastante concentrada nas grandes cidades, observase nesse período um aumento no número de núcleos urbanos em todos os intervalos de
tamanho, isto porque entre 1991/2010 foram criados vários municípios. Analisando o período
mais detalhadamente veremos que o número de centros urbanos com tamanho entre 20 e 50
mil; e 50 e 100 mil habitantes dobraram. Destaque para os centros urbanos entre 20 e 50 mil
habitantes que obtiveram uma taxa de crescimento populacional (4,42) bem superior que a do
Brasil (2,89).
Vale reforçar que a dinâmica econômica e demográfica recente reforçam o perfil
médio das cidades brasileiras sendo que apesar das metrópoles continuarem crescendo,
proporcionalmente mais que o país, observou-se uma forte diminuição no ritmo de
crescimento e “as cidades de porte médio, com população entre 100 mil e 500 mil habitantes,
crescem a taxas maiores do que as metrópoles nos anos 80 e 90 (4,8% contra 1,3%)”
(MARICATO, 2000, p.24). Diversos estudos demonstram a crescente importância das cidades
médias enquanto polos de influências do seu entorno e centros de atração de migrantes. As
cidades médias da Amazônia, por exemplo, funcionavam como cidades de passagem para a
população rural migrante até seu deslocamento definitivo dentro da região ou para algum
centro nacional de grande porte. Penal (2001), por exemplo, aponta em relação as cidades
médias do Rio de Janeiro, a hipótese de que várias dessas cidades possam vir a se instituir em
importantes polos regionais intraestaduais, considerando uma distribuição de benefícios do
crescimento econômico de modo mais progressivo e sustentável. Dessa forma, quanto maior o
número de cidades médias na rede urbana, maior a possibilidade de investimento
disseminado, dada às vantagens locacionais para atividades industriais e, portanto, maior a
oferta de empregos.
4. AS CIDADES MÉDIAS NO CONTEXTO DA URBANIZAÇÃO DA AMAZÔNIA
BRASILEIRA
A intensidade do processo de urbanização na Amazônia é superior à média brasileira
nas últimas décadas. A região não só apresentou um crescimento superior, mas como também
o total equivaleu ao dobro do crescimento do país como um todo, inserindo profundas
mudanças na estrutura de povoamento (BECKER, 2005). Conforme a Tabela 2, na década de
1970 a população urbana da Amazônia Legal correspondia 37%, na década seguinte, em
1980, esse percentual já era de 46%, passando para 56% em 1991, alcançando em 2000, 69%
e atingindo em 2010, 73%. Segundo Becker (2005) apesar do crescimento mais intenso em
relação as demais regiões, a proporção de população urbana em relação a rural na Amazônia é
menor que nas demais regiões do país, isso porquê no Estado do Maranhão a permanência da
população rural ainda é muito forte, reduzindo a proporção para o conjunto da região.
Verifica-se que nas cinco décadas analisadas a população urbana do Brasil triplicou,
enquanto que a população urbana da Região Norte e da Amazônia Legal aumentaram
aproximadamente em sete e seis vezes, respectivamente. Confirmando o que Becker (2005) já
havia afirmado em relação à disparidade do crescimento da população urbana da Amazônia
com as demais regiões e do próprio Brasil.
Tabela 2 - Taxas de crescimento da população no Brasil, Norte e Amazônia Legal 19702010
Taxa Médias Anuais de Crescimento da População (%)
Períodos
Brasil
Total
Urbana
Região Norte
Rural
Total
Urbana
1970/80
2,7
4,4
-0,6
5,0
6,4
1980/91
1,9
3,0
-0,7
5,0
1991/00
1,6
2,4
-1,3
2,8
2000/10
1,2
1,6
-0,6
Fonte: IBGE/SIDRA entre 1970-2010
2,1
Amazônia Legal
Rural
Total
Urbana
Rural
3,7
4,5
6,7
3,0
6,3
3,4
3,6
5,5
1,7
4,8
-0,6
2,5
4,9
-1,4
2,6
0,8
1,9
2,5
0,7
A ocupação da Amazônia brasileira se deu através de surtos devassadores originados
pela valorização de determinados produtos no mercado externo. Por volta da década de 1960,
é o Governo brasileiro que comanda o novo ciclo de povoamento regional no contexto de um
projeto geopolítico para a modernização acelerada da sociedade e do território brasileiro.
Desde então, a ocupação regional passou a ser um processo contínuo (BECKER, 1990; 2005).
A política de integração, adotada pelo governo militar, visava à ocupação do vazio
demográfico e o desenvolvimento econômico através de investimentos em infraestrutura,
programas de colonização pública, alocação de incentivos fiscais e linhas de créditos para
atrair empresas para região (BECKER, 2001; LIMA & BARCELLOS, 2002; MELLO, 2006
apud CORTÊS; DÀNTONA, 2010).
Para Serra & Fenández (2004) as políticas públicas adotadas pelo Governo para região
amazônica, especificamente em relação à esfera econômica, não conseguiram promover uma
ocupação espacial eficiente e organizada. Mas em contrapartida os investimentos feitos em
infraestrutura contribuíram para a redução do isolamento entre as distantes regiões do país,
colaborando para novas alternativas de investimentos. Para Becker (1990 apud CORTÊS;
DÀNTONA, 2010) as ações da política de integração combinavam a estratégia de criação de
“redes de integração espacial” - rodoviária, telecomunicações por satélite e telefonia, rede
urbana, rede hidroelétrica como insumo à nova fase industrial – à “superposição de territórios
federais sobre estaduais” e indução de fluxos migratórios, para povoamento e mão-de-obra.
O perfil das cidades da região amazônica guarda características fundamentais dessas
políticas de desenvolvimento regional que resultaram na expansão populacional dessas
cidades, carentes de bens, trabalho e serviços públicos adequados para atender sua população.
O estudo realizado por Sathler; Monte-Mór & Carvalho (2009, p. 9) demonstra que a forma
como se dá o crescimento urbano na Amazônia Legal esteve centralmente determinado pelo
modelo econômico primário-exportador que define a dinâmica econômica da região.
Tabela 3 - Evolução da população e densidade demográfica do Brasil, região Norte e dos
estados do Amazonas e Pará, a partir da década de 1900 a 2010.
Anos
Brasil
População
Norte
Amazonas
Pará
Dens.
População
Dens.
População
Dens.
População
Dens.
1900
17.438.434
2,05
695.112
0,18
249.756
0,16
445.356
0,36
1920
30.635.605
3,60
1.439.052
0,37
363.166
0,23
953.507
0,79
1940
41.236.315
4,84
1.627.608
0,42
438.008
0,28
944.644
0,76
1950
51.944.397
6,10
2.048.696
0,53
514.099
0,33
1.123.273
0,90
1960
70.992.343
8,34
2.930.005
0,76
721.215
0,46
1.550.935
1,24
1970
93.134.846
11.10
3.603.679
1,09
955.203
0,61
2.266.998
1,76
1980
119.011.052
14,23
5.880.706
1,76
1.430.528
0,92
3.403.498
2,81
1991
146.825.475
17,26
10.030.556
2,66
2.103.243
1,34
4.950.060
4,15
2000
169.799.170
19,92
12.900.704
3,35
2.812.557
1,79
6.192.307
4,96
2010
186.989.271
22,43
15.864.454
4,43
3.483.985
2,23
7.581.051
6,07
Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 1900-2010.
A Tabela 3 acima nos apresenta dados dos Censos Demográficos realizados no Brasil.
Observa-se que em um período de 110 anos, 1900 a 2010, a população brasileira foi
multiplicada por 10,72 vezes, passando de 17.438.434 para 186.989.271 habitantes. No
mesmo período, a região Norte teve sua população multiplicada 22,82 vezes e os estados do
Amazonas e Pará, respectivamente, por 13,95 e 17,02 vezes. O aumento do número de
cidades e as mais elevadas taxas de crescimento da população urbana na Amazônia paraense
têm ocorrido na fronteira de colonização e expansão da pecuária do Sudeste (Marabá,
Parauapebas e Redenção); na fronteira do cultivo da soja e da criação da pecuária no Baixo
Amazonas (Santarém) e nas cidades vizinhas a Região Metropolitana de Belém (RMB) tais
como Castanhal (entreposto comercial) e Barcarena (cidade industrial e portuária). O processo
de urbanização da Amazônia assume formas distintas entre a parte Norte e Sul da região. No
Estado do Amazonas a população urbana está concentrada na cidade de Manaus, como uma
consequência do Distrito Industrial, já no Estado do Pará a concentração da população urbana
está dividida entre a RMB e cidades de médio porte.
Os municípios foram multiplicados, de tal forma que, em 2010, a região amazônica já
possuía 771 cidades, número bem superior do que se tinha na década de 1950 que era de 182,
sendo que até a década de 1970 observa-se certa estabilidade nas classes de tamanho dos
municípios. Naquela década, predominaram os municípios com menos de 20 mil habitantes,
no total a maioria era menor que 50 mil habitantes, apenas as cidades de Cuiabá (MT) e
Santarém (PA) estavam no grupo entre 100 e 250 mil habitantes, já São Luís (MA) e Manaus
(AM) estavam no grupo entre 250 e 500 mil habitantes, somente a cidade de Belém (PA)
estava situada entre 500.000 e 2.000.000 de habitantes, mas ainda com população inferior a 1
milhão, concentrando 633.374 habitantes.
Na Tabela 4 a seguir pode-se observar que o grupo de cidades médias, que em 1970
correspondiam a 15 cidades, já na década seguinte ascendia para 31 cidades, crescendo mais
de 100% no período, alcançando em 2010, 58 cidades. Em relação aos pequenos e médios
núcleos a desconcentração é constituída pela multiplicação destes, em 1970 em conjunto eles
correspondiam 94% (311) e aglomeravam 65% (4.615.898) da população total na região, já na
década de 2010 correspondem 88% (682) dos municípios e concentravam 42% (10.291.266)
da população total da Amazônia. Os pequenos e médios núcleos segundo Becker (2005), em
conjunto, constituem a maioria dos núcleos regionais, que correspondem a um padrão móvel e
instável de urbanização, por apresentarem declínios na sua população à medida que se
verificam o deslocamento das frentes de trabalho e a expropriação dos pequenos lavradores,
ou também por apresentarem um forte crescimento e transformação em núcleo dotado de
funções de pequenos centros de serviços e de centros de circulação e reprodução da força de
trabalho.
O processo de urbanização recente na Amazônia é marcado pelo aparecimento de
novas cidades e pela mudança do tamanho das existentes. Sendo que a dimensão das
mudanças urbanas ocorridas vai além das novas relações econômicas, já que a reestruturação
urbana e intra-regional implica também em uma mudança do modo de vida que influencia
também o meio rural. As cidades vinculadas às indústrias de mineração, madeireira,
siderúrgica e de construção civil têm experimentado novo dinamismo que estão alterando a
rede urbana Amazônica seja através de novos núcleos urbanos, planejados ou espontâneos,
seja pela condição de antigas cidades alcançaram a categoria de centros urbanos regionais.
603
1.052
237
577
633
11
3
1
7.118
489
2.103
57
2.624
150
354
501
2.516
250
1980
1991
2000
2010
331
1
2
2
15
73
11.001
1.567
449
1.355
2.030
3.068
5.009
1.436
247
812
800
1.003
362
2
1
9
31
100
16.131
2.953
1.232
1.484
2.960
4.306
9.006
2.102
1.016
1.130
1.570
1.919
501
3
4
11
43
140
20.127
3.556
2.010
1.794
3.008
4.964
13.863
3.507
1.826
1.425
1.981
2.706
756
3
6
12
43
165
24.370
4.761
2.466
2.889
3.963
5.632
17.654
4.674
2.294
2.302
2.646
3.239
771
4
7
20
58
187
Nº de Pop.
Pop.
Nº de Pop.
Pop.
Nº de Pop. Total Pop.
Nº de Pop. Total Pop.
Nº de
mun.
Urbana mun. Total
Urbana mun.
Urbana mun.
Urbana mun.
Total
527
238
2.532
711
219
3.196
1.269
300
4.795.
2.418
527
4.659
2.499
495
Pop.
Urbana
1970
178
Nº de Pop.
mun. Total
196
0
Total
939
241
184
101
177
236
182
1
2
6
41
132
Pop. Nº de
Urbana mun.
1950
Fonte: IPEADATA
3.414
255
Entre 250
a 500
Entre 500
a 2000
259
348
Entre 50 a
100
Entre 100 a
250
1.098
1.454
Entre 20 a
50
< 20
N° de
habitantes
(1000
Pop.
hab.)
Total
5.172
399
440
773
1.673
1.887
Pop.
Total
1.571
378
306
152
350
385
Pop.
Urbana
Tabela 4 - População (1000 hab.) e número de municí
5. DINÂMICA ECONÔMICA E DEMOGRÁFICAS DAS CIDADES MÉDIAS DO
HINTERLAND PARAENSE
Esta seção analisa as cidades médias paraenses, aqui definidas como aquelas que
possuem entre 100 mil e 500 mil habitantes vivendo em área urbana e que não seja capital
estadual ou parte da Região Metropolitana de Belém (RMB)21, conforme já estabelecido
anteriormente. Considerando que a definição de cidade média não se vincula apenas à
classificação do porte demográfico, mas também às suas funções, e principalmente ao papel
que desempenham na rede regional, nacional e internacional, apontado por Becker (2010).
Além do porte demográfico adotado serão consideradas características como o tamanho
econômico, o grau de urbanização, a centralidade e a qualidade de vida.
Com base nos dados do Censo Demográfico (2010), no Estado do Pará existem seis
cidades com população entre 100 mil e 500mil habitantes residindo na área urbana, sendo que
duas são integrantes da Região Metropolitana de Belém. É o caso das cidades de Ananindeua
e Marituba com 470.819 e 107.123 habitantes, respectivamente. As cidades metropolitanas,
apesar de possuírem o porte demográfico considerado serão excluídas da análise por se
encontrarem na Região Metropolitana e desempenharem o papel de partes da Metrópole
(ANDRADE; SANTOS; SERRA, 2001). As duas cidades por fazerem parte da região
metropolitana acabam perdendo importância no contexto espacial para a cidade de Belém,
tornando-se somente partes do eixo urbano. As demais cidades que se enquadram nesse porte,
mas que não fazem parte da Região Metropolitana e, por este motivo farão parte do nosso
objeto de estudo são: Castanhal, Marabá, Parauapebas e Santarém.
As cidades médias paraenses apresentaram dinamismo demográfico considerável nas
últimas quatro décadas, sendo que parte significativa desse dinamismo deve-se à contribuição
dada pelo processo migratório para estas, como se buscará demonstrar. Na última década os
municípios que mais cresceram demograficamente foram Parauapebas e Marabá, com taxa
média de crescimento anual de 8,0% e 3,3%, respectivamente. Em 2000 o município de
Parauapebas contava com 71.568 habitantes, já em 2010 concentrava 153.908 habitantes. No
caso de Marabá, em 2000 o município possuía 168.020 habitantes e ascende para 233.669
21
O município de Ananindeua possui 471.980 habitantes e está a uma distância de 15 km de Belém, já
Benevides está localizado a 30 Km da capital paraense e concentra 51.651 habitantes, Marituba concentra
108.246 habitantes e está localizado a 20 km de Belém e Santa Barbara do Pará possui 17.141 habitantes,
localizada a 34 km de Belém.
habitantes em 2010. As cidades de Santarém e Castanhal apresentaram taxa média de
crescimento populacional de 1,1% e 2,5%, respectivamente. Em relação aos municípios das
cidades médias, Santarém é o único que cresceu com taxa inferior a média estadual (2,0%),
conforme a Tabela 4 acima.
Observa-se que no período entre 2000 e 2010 a população urbana do município de
Parauapebas cresceu a uma taxa média de 8,9% ao ano, isto significa dizer que sua população
não somente cresceu a uma taxa superior a do Estado (2,3%), mas como também sua
população urbana mais do que dobrou, enquanto que a população rural cresceu a uma taxa
média de 2,1%. A população rural de Castanhal cresceu a uma taxa superior a da urbana
(4,1% contra 2,4%), o mesmo aconteceu com Marabá (3,5% contra 3,3%), já no caso de
Santarém aconteceu o contrário, a taxa de crescimento da população urbana foi superior a da
rural (1,5% contra 0,3%). Em 1991, Castanhal possuía grau de urbanização de 91%, caindo
para 89% em 2010, o mesmo acontecendo com Marabá, no início do período o município
possuía grau de urbanização de 83% e ao final passa a ter 80%. Em relação a Parauapebas e
Santarém o grau de urbanização é crescente, o primeiro apresenta grau de urbanização de 51%
no início do período, ao final ascende para 90%, no caso de Santarém o grau de urbanização
passa de 68% para 73% ao final do período considerado, porém o padrão santareno ainda é
marcadamente rural, enquanto que Parauapebas rapidamente subordina seu mundo rural ao
urbano.
Tabela 5 - Evolução da população, segundos os municípios das microrregiões 1991 - 2010
1991
2000
Taxa de Crescimento
2000/2010 em %
2010
Municípios
Rural
%
Urbana
%
Total
Rural
%
Urbana
%
Total
Urbana
%
Total
Rural
Urb.
Total
Castanhal
9.219
9
92.852
91
102.071
13.247
10
121.249
90
134.496
19.771
11
153.378
89
173.149
4,1
2,4
2,5
Marabá
21.233
17
102.435
83
123.668
33.647
20
134.373
80
168.020
47.399
20
186.270
80
233.669
3,5
3,3
3,3
Parauapebas
25.892
49
27.443
51
53.335
12.308
17
59.260
83
71.568
15.218
10
138.690
90
153.908
2,1
8,9
8,0
85.044
32
180.018
68
265.062
76.241
29
186.297
71
262.538
78.790
27
215.790
73
294.580
0,3
1,5
1,1
2.353.672
48
2.596.388
52
49.50.060
2.073.864
33
4.122.101
67
6.195.965
2.387.415
31
5.193.636
69
7.581.051
1,4
2,3
2,0
Santarém
Pará
Rural
%
Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 1991, 2000 e 2010.
Analisando os dados publicados pelo último Censo Demográfico e do Departamento
de Informática do Sistema Único de Saúde (DATASUS), observa-se que o incremento
demográfico da última década na cidade de Santarém está em função do crescimento
vegetativo e não do processo migratório. Segundo o IBGE o incremento demográfico foi
32.042 habitantes. O DATASUS informa que no período entre 2001-2009 nasceram 59.300
pessoas vivas e, no mesmo período morreram 9.374 habitantes.
O dinamismo do crescimento demográfico da cidade de Castanhal na última década,
assim como o de Santarém, é dado principalmente em função do crescimento vegetativo. Já
no caso das cidades de Parauapebas e Marabá, o incremento demográfico adquirido na última
década está principalmente em função do forte processo migratório. Segundo o IBGE o
incremento demográfico da cidade de Marabá foi de 65.649 habitantes e o de Parauapebas foi
de 82.340 habitantes. Segundo o DATASUS na cidade de Marabá nasceram 42.154 habitantes
e morreram 9.527 e em Parauapebas nasceram 26.922 e morreram 3.754 habitantes no
período de 2001-2009. Isto quer dizer que na cidade de Parauapebas mais de 70% do
incremento populacional recebido na última década é oriundo de outras localidades. Outra
diferença, entre a composição da população nas quatro cidades, é que do total da população de
Santarém apenas 20,6% não são naturais. Em Castanhal, os nãos naturais correspondem a
38,7%. No caso de Marabá esse percentual chega a ser um pouco mais da metade (51%), já
em Parauapebas o percentual atinge 73%. Tanto em Castanhal como em Santarém a maioria
dos imigrantes é oriunda do Estado do Pará, em relação a Marabá e Parauapebas a maioria dos
imigrantes é de outros Estados brasileiros.
Como antes desenvolvido, para considerarmos determinada cidade como média é
necessário que esta, além da dimensão populacional urbana correspondente a este porte,
desempenhe papéis intermediários entre as cidades pequenas e as metrópoles, sendo centro de
referência para o atendimento de demanda de bens e serviços necessários a produção e a vida,
não só dela mesma, mas como também das cidades pequenas no seu entorno. Dessa forma, no
Quadro 1 foram selecionados alguns serviços e bens, a fim de verificar se as quatro cidades
paraenses que já possuem o limiar populacional urbano considerado para serem cidades
médias são capazes de ofertar bens e serviços para sua população e das cidades em seu
entorno. Com isso, selecionamos as cidades pertencentes às microrregiões correspondentes a
cada uma delas, visto que as cidades menores são polarizadas pelas cidades médias, tornandose assim um elo de atração para população destas localidades.
No Quadro 1 abaixo, aponta-se dez indicadores de serviços disponibilizados nestas
cidades que vão desde as atividades de lazer e cultura, assim como os serviços especializados
como a formação de profissionais em instituições de nível superior, exames com diagnósticos
complexos na área da saúde e de transportes. Observa-se que as cidades médias paraenses
apresentam capacidades pouco diferenciadas em ofertas de bens e serviços. A cidade de
Santarém, por exemplo, apresentou bom desempenho nos dez itens selecionados, seguida de
Marabá e Castanhal que apresentaram bom desempenho em nove itens, cada uma. Enquanto
que a cidade de Parauapebas foi a que apresentou pior desempenho, mas deixando lacuna
apenas em dois itens. Nos itens que as três cidades apresentaram lacunas, acabam causando
um vazio na satisfação de sua população e das cidades menores que buscam esses serviços.
Os itens de melhor desempenho nas quatro cidades médias foram as Instituições de
Ensino Superiores e as Agências Bancárias, sendo que Marabá se sobressai as demais cidades.
Dessa forma, as diferentes Instituições de Ensino Superiores localizadas nestas cidades,
possibilitam a produção de conhecimentos especializados e formação de profissionais mais
qualificados para o mercado de trabalho, assim como acabam atraindo habitantes das cidades
menores de seu entorno em busca da possibilidade de cursar um curso de graduação. Apesar
de algumas cidades menores apresentarem Instituições de Ensino Superiores, mas ainda sim é
um número reduzido nestas localidades, assim como a variedade de cursos oferecidos por elas
também é reduzida, a maioria dos cursos são voltados para licenciaturas, tornando-se um fator
de migração desses habitantes para as cidades médias em busca de outros Cursos.
O município de Parauapebas conta apenas com dois dos cinco serviços selecionados
na área de saúde e, Castanhal oferece três destes serviços, já os municípios de Marabá e
Santarém oferecem todos os cinco serviços selecionados. Por outro lado, as cidades
selecionadas que são polarizadas por Marabá, Santarém e Parauapebas, nenhuma apresentou
qualquer um dos serviços de saúde selecionados. Enquanto que a cidade de Santa Isabel do
Pará, polarizada por Castanhal, apresentou um dos cinco serviços (Raio X mais de 500mA).
Diante desses resultados, ou seja, da falta destes serviços nas cidades polarizadas pelas
cidades médias paraenses, as pessoas que precisam destes serviços buscam atendimento nas
cidades médias.
Em relação aos serviços de comunicação prestados pelas cidades médias paraenses,
Santarém apresenta o baixo percentual de domicílios com microcomputador com acesso à
internet (12,4%) e Marabá o melhor percentual (15,3%). Parauapebas possui menor
percentual de domicílios com linha telefônica fixa instalada (11,8%), já Santarém possui o
melhor percentual (19,7%). As quatro cidades apresentaram estações de rádio FM e geradoras
de TV possibilitando a difusão das informações de forma mais rápida. Quanto ao acesso aos
serviços de saneamento adequado, o melhor desempenho apresentado entre os municípios das
cidades médias foi Parauapebas (38,5 %), superando em duas vezes a média percentual
estadual (19,0%). Seguido pelo município de Santarém com 27,3%, Marabá ocupa a terceira
posição com 15,7% e por último Castanhal com 14,4% (IBGE, 2010).
Municípios
Agências
bancárias
Instituições
de nível
superior
CASTANHAL
9
11
3
Sim
Sim
Bujaru
0
1
0
Não
Inhangapi
0
0
0
Santa Isabel do Pará
Santo Antônio do
Tauá
MARABÁ
3
0
0
12
Brejo Grande do
Araguaia
Palestina do Pará
São Domingos do
Araguaia
São João do
Araguaia
PARAUAPEBAS
Serviços de
saúde
especializados*
Estação
de Rádio
FM
Geradora
de TV
Aeroporto
Teatros ou
salas de
espetáculos
Domicílios com
linha telefônica
Instalada
Domicílios com
microcomputador com
acesso a internet
Não
Sim
14,5%
14,8%
Transporte
coletivo por
ônibus
intramunicipal
Sim
Não
Não
Não
2,8%
3%
Sim
Não
Não
Não
Não
3,5%
3,4%
Sim
1
Não
Não
Não
Não
5,5%
5,7%
Não
0
0
Não
Não
Não
Não
1%
1,9%
Não
18
5
Sim
Sim
Sim
Não
14,3%
15,3%
Sim
5,1%
2%
Não
0
1
0
Não
Não
Não
Não
0
0
0
Não
Não
Não
Não
5,9%
2,9%
Não
1
0
0
Não
Não
Não
Não
3,9%
2,4%
Sim
0
0
0
Não
Não
Não
Não
1,9%
0,3%
Não
12
11
2
Sim
Sim
Sim
Não
11,8%
12,9%
Não
Água Azul do Norte
0
0
0
Sim
Não
Não
Não
3,2%
1,5%
Sim
Curionópolis
Eldorado dos
Carajás
SANTARÉM
1
0
0
Sim
Não
Não
Sim
5,2%
4,2%
Não
1
2
0
Não
Não
Não
Não
1,8%
2,6%
Não
9
15
5
Sim
Sim
Sim
Sim
19,7%
12,4%
Sim
Alenquer
3
1
0
Sim
Sim
Não
Não
4,5%
2,7%
Não
Monte Alegre
2
2
0
Sim
Não
Não
Não
1,3%
3,6%
Não
Prainha
0
0
0
Não
Não
Não
Não
0,9%
0,1%
Sim
Fontes: IBGE, Perfil dos Municípios Brasileiros 2009, Censo Demográfico 2010; www.ibge.gov.br/cidadesat; http://emec.mec.gov.br/ e http://www.infraero.gov.br.
* Foram considerados serviços especializados: Mamógrafo com estéreo-taxia, Raio X para densitometria óssea, Tomógrafo, Ressonância magnética e Raio X mais de
500mA.
Quadro 1 – Oferta de bens e serviços nos municípios das cidades médias paraenses e municípios das microrregiões .
III Colóquio Sociedade, Políticas Públicas, Cultura e Desenvolvimento-CEURCA, ISSN 2316-3089. Universidade Regional do CaririURCA, Crato Ceará-Brasil
No estado do Pará o processo de urbanização resultou no aparecimento de novas
cidades e pela mudança do tamanho das já existentes. A dimensão desta nova estrutura urbana
vai além das novas relações econômicas. Logo, a reestruturação urbana e intra-regional
implica também numa transformação do modo de vida que invade também o meio rural.
Pode-se afirmar que, o processo de urbanização suscitou para as estas cidades inúmeros
“problemas urbanos”, como são observados nos indicadores de saneamento, emprego,
migração e transporte. O estudo apresentado teve como objetivo principal verificar se as
cidades paraenses que possuem população superior a 100 mil habitantes em área urbana,
excluídas as cidades pertencentes a RMB, desempenham papéis de cidades médias, a partir
das cidades de Castanhal, Marabá, Parauapebas e Santarém.
Considerando a dificuldade de estabelecer uma metodologia para pesquisa, adotou-se
como critério o limite demográfico o mesmo estabelecido pelos recentes estudos
(ANDRADE; SERRA, 2001; SANTOS, 1993; SANTOS; SILVEIRA, 2001 apud PEREIRA,
2005, p. 7) e, a fim de verificar a problemática, partiu-se da premissa que quanto maior é a
capacidade de ofertar bens e serviços de uma cidade, maior será seu papel na rede urbana, o
que lhe proporciona maior dinâmica econômica e demográfica (SPOSITO, 2004; BECKER;
2010). A partir dessas referências, montou-se um quadro com indicadores para investigar se
as quatro cidades em estudos desempenham papéis de cidades médias no contexto regional.
Diante do exposto, observa-se que as quatro cidades desempenham papel de cidades
médias, uma vez que a estrutura e diversidade dos bens e serviços ofertados por elas
classificam-nas como cidades pólos regionais para o atendimento da necessidade não só de
sua população, mas como também da população dos municípios de sua hinterland. Através da
metodologia adotada, as microrregiões do IBGE, as quatro cidades consideradas apresentaram
ser ponto de referência na solicitação de bens e serviços, como por exemplo, melhor estrutura
na área da saúde (serviços especializados de Mamógrafo com estéreo-taxia, Raio X para
densitometria óssea, Tomógrafo, Ressonância magnética e Raio X mais de 500mA); na área
de educação (maior numero de instituições superiores e variedade de cursos oferecidos
anualmente); disponibilizam maior oferta de serviços bancários; já em relação aos serviços
745
oferecidos de cultura e lazer, apenas as cidades de Castanhal e Santarém apresentaram
exclusividade nestes serviços.
As cidades de Castanhal, Marabá e Santarém tiveram sua instalação no período que
antecede a década de 1960, diferente de Parauapebas que teve sua promulgação no ano de
1988. Portanto, as três primeiras cidades já desempenham de muito tempo importantes papéis
na rede urbana regional. Outra variável investigada foi saneamento básico, na qual constatouse que as cidades de Castanhal, Marabá, Parauapebas e Santarém apresentaram maior
percentual de domicílios possuidores de saneamento adequado em relação as cidades das suas
respectivas microrregiões. Vale ressaltar que as duas últimas cidades, apontaram percentual
superior a média estadual, proporcionando uma melhor qualidade de vida para a população
urbana dessas cidades. Entretanto, esse percentual não alcança nem a metade dos domicílios
pertencentes a estas cidades.
Com relação a ideia defendida por alguns autores (SANTOS 2010; ANDRADE;
SERRA, 2001 apud PEREIRA, 2005) de que as pessoas migram para as cidades médias por
que vêem nelas oportunidades de empregos. Neste contexto, apenas Castanhal tem a
capacidade de fixar migrante, as demais cidades apresentaram número de migrantes
superiores em relação a oferta de empregos, no período de 2005 a 2010, ocasionando certa
frustração para as pessoas que migraram com esse objetivo.
Com relação à importância destas cidades diante dos municípios menores, as cidades
de Marabá, Parauapebas e Santarém servem de base para o deslocamento para outras cidades
dentro das suas mesorregiões e com a capital do estado, pois somente estas apresentam
aeroportos. Já a população da microrregião de Castanhal utiliza o aeroporto de Belém, já que
essa cidade está posicionada a um raio menor de 100 km da capital paraense.
Por fim, diante das informações obtidas na presente pesquisa, fica comprovado que as
quatro cidades selecionadas são capazes de ofertar bens e serviços para os municípios das
suas microrregiões. Dessa forma, preenchem uma lacuna existente entre as pequenas cidades
e a metrópole, ou seja, exercem papel intermediário na rede urbana das quais são
pertencentes, colaborando na dinâmica dos fluxos da rede urbana no estado do Pará.
746
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750
AS FINANÇAS DOS MUNICÍPIOS PARAENSES: ENSAIO ANALÍTICO SOBRE AS
RECEITAS DE TRANSFERÊNCIAS E DE SUAS PRINCIPAIS DESPESAS SOCIAIS
Área Temática: Gestão econômica, social e ambiental
José Raimundo B. Trindade22
Wesley Pereira Oliveira23
RESUMO: Este artigo elaborou um quadro geral dos aspectos da gestão fiscal recente dos
municípios do Estado do Pará, no que se refere às despesas com as funções de educação e
saúde, bem como da distribuição das receitas de transferências do Fundo de Participação dos
Municípios (Cota-FPM), SUS, FUNDEB e Cota-parte do ICMS, principais fontes de recursos
dos municípios paraenses. O parâmetro de padronização para avaliação das receitas e
distribuição dos recursos foi a população dos municípios, agrupados por Regiões de
Integração do Estado do Pará. As informações coletadas foram para os anos de 2006 a 2011,
tendo como fonte dos dados o FINBRA (Finanças do Brasil), base de dados municipais da
Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Palavras-chave: Finanças municipais. Educação. Cultura. Saúde. Saneamento.
Classificação JEL: H71, H72, H51, H52.
Introdução
O debate federativo historicamente se colocou ao nível nacional em torno de três eixos
principais: i) a distribuição da capacidade tributária entre os diferentes entes federativos24; ii)
22
Doutor em Desenvolvimento Econômico; Professor Adjunto III do Programa de Pós-graduação em Economia
da Universidade Federal do Pará. Telefone: (91) 3248-6845 ou (91) 8815-8455 / E-mail: [email protected]
ou [email protected]
23
Mestre em Economia Regional; Bolsista do IPEA e Doutorando do Programa de Pós-graduação em Economia
da Universidade de Brasília; e-mail: [email protected]
Instituição: Universidade Federal do Pará (UFPA); Programa de Pós-graduação em Economia (PPGE/UFPA).
24
O Sistema Tributário Brasileiro está definido especificamente na Constituição Federal nos artigos 145 a 162 e
195, no Código Tributário Nacional (Lei Federal n. 5.172/66) e em um conjunto de ordenamentos jurídicos, tais
como Resoluções do Senado Federal legislações complementares e ordinárias federal, estadual e municipal. Os
municípios passaram a deter uma importante capacidade fiscal tributária a partir da CF 88, refletindo-se em um
relativo crescimento da participação desses entes federativos no bolo tributário nacional (conferir: REZENDE,
2006, p. 338-339; KHAIR, 2006, p. 354-355, entre outros).
751
as transferências verticais de receitas25; iii) a capacidade de definição orçamentária autônoma.
Quanto ao primeiro aspecto a Constituição de 1988 definiu ampla capacidade tributária aos
diversos entes subnacionais, especificamente os municípios passaram a ter um potencial de
capacidade tributária superior, tanto na definição de tributos qualitativamente superior (ISS),
quanto na capacidade de definição de alíquotas. Quanto ao segundo ponto, a CF de 1988
apresentou grandes alterações, seja na elevação dos níveis de transferência da União para
Estados e Municípios, seja com novas transferências de Estados para Municípios. Por último,
os Municípios passaram a deter importantes responsabilidades orçamentárias, especialmente
quanto aos aspectos de educação e saúde, que foram fortemente municipalizados nos anos
recentes.
As transformações na administração pública, resultantes das diretrizes firmadas por
ocasião da Constituição Federal de 1988, combinadas com a mais recente aprovação da Lei
Complementar 101 de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF) têm-se traduzido em uma
necessidade dos municípios melhorarem e organizarem as suas administrações (PRADO,
2006; REZENDE, 2006; KHAIR, 2006; IBGE, 2004). Isso porque há uma clara tendência de
aprofundar, por um lado, a municipalização dos gastos em áreas como com Educação, Saúde
e Saneamento e, por outro, a preocupação com a disciplina fiscal.
A partir dos anos 1990, diversas políticas e programas de descentralização
administrativa foram estabelecidos pelos governos nacional e subnacionais 26, tendo como alvo
principal a municipalização de várias de suas atribuições, principalmente, as relativas às
funções sociais. A responsabilidade pela prestação de diversos serviços públicos essenciais à
população foi repassada para os municípios. Vale observar que os diversos movimentos
municipalistas anteriores a década de 1990 impulsionaram as modificações ocorridas a partir
daquele período e ensejaram uma crescente capacidade orçamentária aos municípios.
25
Vale observar que a estrutura de transferências no Brasil acompanha o formato de a União repassar recursos
aos municípios sem passar pela esfera estadual. Indiretamente, um pencentual da distribuição da União aos
estados deve ser escoado às municipalidades. Observa-se, então, uma relação vertical entre a União, os estados e
municipios onde aquele outro busca suprir a falta de recursos próprios desses.
26
As diversas teorias sobre federalismo concebem que em geral a repartição de encargos públicos entre os níveis
de governo, segue-se uma lógica de racionalização. Tentam-se maiores benefícios para a população com
menores custos, para tal, é necessário dividir os encargos, a nível local e geral. Ao nível local, as
municipalidades e os estados podem intervir, para o nível geral, a União é a entidade mais adequada para os
encargos, conferir para uma exposição sucinta e rica sobre federalismo e experiências internacionais: Anderson,
2010.
752
Nesse contexto, as finanças municipais assumem fundamental importância, tanto pela
maior incumbência de políticas públicas que as municipalidades passam a deter, quanto pela
maior proximidade dessa esfera de decisão política em relação a população, o que pode
permitir um maior monitoramento das suas ações, sendo que as prefeituras constituem
instrumento importante para a construção do processo de desenvolvimento local, com ênfase
na melhoria da distribuição de renda, na atenção à melhoria da qualidade de vida, da
Educação, da Saúde, do Saneamento, no estímulo ao desenvolvimento das vocações locais e
na criação de oportunidades de trabalho e geração de renda.
Entre as funções do governo municipal, duas funções sociais são as mais importantes:
Educação/Cultura e Saúde/Saneamento, devido ao alcance social que têm e por terem sido,
nos últimos anos, os principais alvos das políticas de descentralização administrativa,
principalmente do Governo Federal. Este artigo analisa a capacidade fiscal e de gestão dos
municípios do Estado do Pará no período recente, no que se refere às despesas com as funções
citadas anteriormente, bem como da distribuição das receitas de transferências do Fundo de
Participação dos Municípios (FPM), Fundef/Fundeb e Cota-parte do ICMS, principais fontes
de recursos dos municípios paraenses. O parâmetro de padronização para avaliação das
receitas e distribuição dos recursos foi a população dos municípios, agrupados por Regiões de
Integração do Estado do Pará27.
O trabalho investigou 141 municípios do Estado do Pará28, agrupados por Regiões de
Integração, levantando informações referentes aos anos de 2006 a 2011 tendo como fonte dos
dados o FINBRA29 (Finanças do Brasil) dos municípios paraenses, tanto para as receitas
municipais, especificamente as transferências, quanto relativas as despesas nas funções de
27
O estado do Pará foi dividido, com vistas a atuação planejada do governo do estado em 12 (doze) Regiões de
Integração: 1) Matropolitana; 2) Guamá; 3) Caeté; 4) Araguaia: 5) Carajás; 60 Tocantins; 7) baixo Amazonas; 8)
Lago de Tucuruí; 9) Rio Capim; 10) Xingu; 11) Marajó; 12) Tapajós. Uma descrição sintética das Regiões de
Integração encontra-se disponível em http://www.seir.pa.gov.br.
28
O Pará apresenta 144 municípios, porém os dados do FINBRA (Finanças do Brasil) apresentam lacunas que
foram parcialmente resolvidas mediante a atribuição de dados médios para anos que não apresentavam
informações, explicados em notas de cada tabela. Vale observar, porém, que para os municípios de Curralinho,
Muaná e Colares não há informação para todo o período estudado, o que reduziu o painel de análise para 141
municípios, distribuídos conforme as doze regiões de integração.
29
No sítio da Secretaria do Tesouro Nacional (http://goo.gl/qu4PS), em cumprimento ao disposto no artigo 51 da
LRF, a STN realiza e divulga a coleta de dados relativos às contas anuais de Estados e Municípios, para efeito de
consolidação das contas públicas das três esferas de governo, sendo que o FINBRA possibilita acompanhamento
específico das gestões fiscais municipais.
753
Educação/Cultura e Saúde/Saneamento. O FINBRA constitui banco de dados referentes as
receitas e despesas de cada município brasileiro, divulgadas pela Secretaria do Tesouro
Nacional (STN).
Além desta introdução, o artigo se encontra dividido em quatro seções: a primeira
discute, desde um referencial teórico das finanças públicas, as características do sistema de
partilha de recursos e aspectos do federalismo fiscal municipalista brasileiro, elementos
teóricos necessários ao desenvolvimento do trabalho; a segunda seção analisa as fontes de
receitas dos municípios paraenses, especialmente as transferências correntes e a relação das
mesmas com as receitas próprias das municipalidades. A terceira seção trata especificamente
dos gastos municipais com a função educação, centrado no papel inovador do FUNDEB e na
evolução dos gastos educacionais; a quarta seção introduz a análise da função social saúde e
saneamento e expõe os limites e problemas encontrados na evolução dessa importante rubrica
social; finalmente apresentam-se as considerações finais.
1. Federalismo e Poder Local: Receitas Tributárias, Sistema de Partilha e Competências
Sociais Municipais a partir de 1990
As mudanças no sentido de alterações federativas consolidadas nas duas últimas
décadas levaram as prefeituras municipais a assumirem uma capacidade autônoma que
equiparou em termos estatutário os governos locais aos demais entes federativos. Essa
capacidade estatutária constitucional se manifesta tanto nos aspectos de autonomia de receitas
e controle sobre uma maior massa de recursos efetivos, quanto pelas atribuições que passou a
deter, antes de competência dos Estados e da União, com particular ênfase aos serviços
universais de Saúde, Assistência Social e Educação fundamental. Como observaram diversos
autores (KHAIR, 2006; PRADO, 2006; SANTOS et. al., 2001, entre outros) as prefeituras
passam a responder pela gestão de políticas públicas que são ao mesmo tempo muito onerosas
e, por outro, de grande repercussão social.
De um modo geral pode-se entender esse fenômeno de descentralização como
resultante do processo de redemocratização brasileira que culminou com a CF de 1988. Como
sustentou Santos et al. (2001, p. 296-97) o principal argumento favorável a descentralização
seria a proximidade das municipalidades, possibilitando a “alocação de bens públicos cujos
benefícios atingem áreas restritas”, por outro as prefeituras teriam maior “flexibilidade e
754
melhor adaptação de seus investimentos” as necessidades das populações locais.
Acrescentaríamos a essa argumentação dois aspectos que julgamos centrais: o maior controle
social possível sobre essa esfera subnacional, dada a proximidade já referida e, a maior
capacidade de pressão social e, portanto, redefinição de objetivos em conformidade aos
interesses dos grupos locais.
Deste modo, pode-se afirma que uma das características da Constituição promulgada
em 1988 foi à ênfase no fortalecimento da federação mediante a elevação da participação dos
Estados e Municípios no conjunto da receita tributária, isso acompanhado de forte
descentralização dos gastos públicos sociais. A reforma de 1988 não só aumentou a base de
tributação dos governos subnacionais, como incrementou a participação deles nos tributos
federais, mediante ampliação das transferências aos fundos de participação, sendo que os
municípios foram os maiores beneficiários desse processo de descentralização tributária,
através dos aumentos dos valores de transferência constitucional (Fundo de Participação dos
Municípios e Cota-ICMS) e dos chamados fundos vinculados( especialmente o FUNDEB e
SUS).
Neste sentido, o acompanhamento da gestão financeira dos municípios, passou a ter
grande relevância, sendo que a incorporação de mecanismos de acompanhamento e de
controle sobre as contas públicas municipais (receitas e despesas), principalmente a partir de
inúmeras definições legais que buscaram maior rigidez e transparência no uso dos recursos,
especialmente a obrigatoriedade da publicação dos relatórios fiscais, como parte dos
condicionantes do planejamento orçamentário previsto na LRF. Deste modo buscou-se neste
trabalho observar se houve ou não aumento nas receitas de transferências em relação à
população atendida, principalmente FPM, FUNDEB, SUS e Cota-ICMS, bem como a
evolução das despesas nas funções de Educação/Cultura e Saúde/Saneamento. Busca-se a
seguir definir algumas categorias necessárias a exposição e análise das contas municipais.
Do ponto de vista orçamentário, as receitas públicas são classificadas como
orçamentárias e extra-orçamentárias, sendo que as primeiras são previstas no orçamento
municipal e são utilizadas para o pagamento das despesas autorizadas. As receitas
orçamentárias podem ser classificadas economicamente, ainda, segundo a contabilidade
pública, em receitas correntes e de capital. As receitas correntes ou efetivas, referem-se as
755
receitas tributárias, de contribuições, patrimonial e outras que se destinam a fazer frente as
despesas correntes.
Para fins do presente estudo, foram utilizadas apenas as receitas
tributárias e as de transferências correntes, não sendo incorporadas à análise as receitas de
contribuições patrimoniais30.
As Receitas Tributárias arrecadadas pelos próprios municípios são em forma de
impostos, taxas e contribuições de melhoria e fazem parte dessas receitas o Imposto sobre
Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), o Imposto sobre Transmissão “Inter Vivos”
(ITBI) e o Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN), além de outros tributos,
sendo o ISSQN de longe a principal fonte arrecadatória dos municípios, apresentando
expressivas taxas de crescimento nas últimas décadas 31. Neste trabalho, as receitas tributárias
são compostas de IPTU, ISS, IRRF, ITBI, taxas e contribuições de melhoria.
As Transferências Correntes são recursos destinados aos municípios e têm como
origem principal a União e os Estados. Fazem parte das Transferências da União a cota-parte
do Fundo de Participação dos Municípios (FPM)32, as transferências do Fundo de Manutenção
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF, atual
FUNDEB), as transferências via Sistema Único de Saúde (SUS) e outras transferências do
Governo Federal. Já as Transferências dos Estados englobam a cota-parte do ICMS; a do
Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA); transferências do FUNDEB e
outras transferências da administração estadual. Ainda compõem as transferências correntes
possíveis
transferências
de
outros
municípios
e
outras
transferências
correntes,
particularmente, de grande importância, as transferências referentes ao Sistema Único de
Saúde (SUS), para acompanhamento da evolução e debate critico em relação aos fundos
constitucionais de partilha de receitas, especialmente o FPM, consultar Prado (2006) e Khair
(2006).
30
Para maiores detalhes sobre classificações de receitas e despesas orçamentárias ver, por exemplo, Giacomoni
(2005); Lima & Castro (2003); Rezende (2006), entre outros.
31
Khair (2006, p. 354) destaca que o crescimento das receitas tributárias dos municípios, especialmente o ISS,
em muito tem superado o crescimento das arrecadações federais e estaduais.
32
O FPM é formado por uma parcela do produto da arrecadação do Imposto de Renda – IR e do Imposto sobre
Produtos Industrializados – IPI, nos termos da Constituição Federal, art. 159. Vale observar que as participações
percentuais do produto de arrecadação do IR (Imposto de Renda) e do IPI (Imposto sobre Produtos
Industrializados) na formação do FPM aumentaram de 5% em 1975 para 10,5% em 1982 e 1983, chegando a
22,5% por definição da CF de 1988 e, finalmente, elevado a 23,5% pela Emenda Constitucional n° 55/2007
(PRADO, 2006).
756
Esse conjunto de transferências possibilita também a conversação entre diversos
orçamentos, especialmente os do Governo Central com os orçamentos municipais, o que se
denomina de Sistema de Partilha (SP). Segundo Prado (2006, p. 176) esse sistema envolve
regras e dispositivos (tais como os fundos constitucionais e vinculados) que baseados na
competência tributária, ou seja, que ente federativo administra e arrecada cada imposto,
“determinam a forma pela qual essa receita será distribuída entre os diversos governos”,
determinando o nível da receita disponível ou efetiva daquele ente.
O Sistema Único de Saúde (SUS) foi uma importante alteração na gestão de políticas
sociais introduzida nos últimos vinte anos, implantou-se um sistema público de saúde acesso
universal, que se propõe a oferecer cobertura integral às necessidades da população. A gestão
desse sistema é descentralizada, sendo que compete aos municípios a gestão da atenção
básica, principalmente através de programas como o PSF (Programa Saúde da Família). O
financiamento do SUS se dá majoritariamente através de recursos cuja fonte é o Orçamento
Geral da União, que sustenta fluxos regulares para o custeio dos serviços nos governos locais.
Com isso, parcela importante das receitas efetivas dos municípios tem como origem
transferências da União vinculada ao SUS para os municípios.
No caso da universalização da educação básica, o mecanismo de partilha estabelecido
foi o FUNDEF, cuja essência tem como proposição destinar, de forma vinculada, parcela das
receitas públicas ao Ensino Fundamental (primeira a oitava séries), por meio de uma
redistribuição dos recursos provenientes de impostos aplicados pelos Municípios, Estados e
União33. A partir de 2007 passou a vigorar o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) no lugar do
FUNDEF, tendo o mesmo caráter, porém sendo composto de contribuição de estados, do
Distrito Federal e dos municípios no montante de 16,66% no primeiro ano; 18,33% no
segundo ano; 20% a partir do terceiro ano, sobre Fundo de Participação dos Estados (FPE);
Fundo de Participação dos Municípios (FPM); Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
33
O Fundef foi inicialmente composto por recursos provenientes de algumas transferências de impostos: dos
estados, FPE (Fundo de Participação dos Estados), ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços),
IPI - Exportação (Imposto sobre Produtos Industrializados para Exportação); dos municípios, FPM (Fundo de
Participação dos Municípios), ICMS e IPI - Exportação. Incluíam, também, 15% dos recursos da chamada Lei
Kandir, que são repasses da União para compensar as perdas financeiras das unidades federadas, decorrentes da
desoneração do pagamento de ICMS de determinados produtos para exportação (CNM, 2010).
757
Serviços (ICMS); Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações (IPI Exportação); Desoneração de Exportações (Lei Complementar nº 87/96); também,
Contribuição de estados, do Distrito Federal e dos municípios de: 6,66% no primeiro ano;
13,33% no segundo ano; 20%, a partir do terceiro ano, sobre: Imposto sobre Transmissão
Causa Mortis e Doações (ITCMD); Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores
(IPVA); quota-parte de 50% do Imposto Territorial Rural devida aos municípios; e
complementações da União (MEC, 2010).
A despesa pública pode ser definida da forma mais simples enquanto conjunto de
dispêndios dos entes estatais, garantindo o funcionamento regular da máquina estatal. Como
observa Lima e Castro (2003, p. 58), “a despesa, como parte do orçamento, compreende as
autorizações para gastos com as várias atribuições e funções governamentais”, a partir de
autorização legislativa. Os gastos públicos podem ser classificados, ainda, de acordo com a
ótica da finalidade, da natureza e do agente que o executa, por sua vez sob a ótica da
finalidade, o gasto pode ser classificado em funções, programas e subprogramas34.
Nesses conceitos de despesas e de gastos se enquadram os recursos aqui analisados e
destinados às funções Educação/Cultura e Saúde/Saneamento nos municípios paraenses. Esse
sistema de classificação por função permite, ainda, maior acompanhamento social, bem como
identificar as finalidades e estabelecer indicadores de metas a serem atingidas. Também esse
sistema proporciona aos governos a agregação dos valores gastos em cada atividade em suas
diferentes funções. Esse sistema também permite que se façam comparações relativas aos
gastos em cada área de atuação, mostrando quais são as prioridades.
Neste sentido, acompanhar e analisar as receitas de transferências e as despesas nas
funções de Educação/Cultura e Saúde/Saneamento entre 2006 e 2011, com o intuito de
comparar o comportamento de tais variáveis nos municípios paraenses, agregados por regiões
de integração, constitui a base do estudo em foco. Por que as funções Educação/Cultura e
Saúde/Saneamento? Primeiramente, porque são duas funções sociais muito importantes.
Segundo, devido ao alcance social que têm e por terem sido, nos últimos anos, os principais
alvos das políticas de descentralização administrativa, principalmente do Governo Federal.
Por último, vale observar que para atender essas duas funções programáticas sociais, os
34
Conferir, entre outros: Lima e Castro (2003); Giacomoni (2005); Rezende (2006); Oliveira (2012).
758
municípios foram dotados, como já assinalados, de vinculações de receitas, no caso da saúde
tendo como fonte recursos garantidos, entre outros, pelas contribuições à seguridade social
(arts. 195 e 198 da CF/88) que alimenta o Sistema Único de Saúde (SUS). O mesmo se diga
da educação (art. 210 da CF/88): a União empregará no mínimo 18%, e estados, Distrito
Federal e Municípios, 25%, de suas arrecadações na manutenção e desenvolvimento do
ensino (art. 212).
Ainda, porque o grau de desenvolvimento de uma região qualquer deve guardar
relação com as condições das funções citadas. O desenvolvimento não pode ser entendido
somente como desenvolvimento econômico, mas também como desenvolvimento social,
ambiental, cultural, político e, finalmente, desenvolvimento da formação humana individual.
Ignacy Sachs (2003), por exemplo, define desenvolvimento desde uma abordagem
multidimensional, que exige a integração de diferentes dimensões: a) social, que compreende
a integração das populações ao processo de crescimento econômico. Implica melhoria das
condições de vida: acesso a infraestrutura sanitária e saúde pública; b) ambiental,
compreendendo a sustentação das condições de vida e a não dispersão (depredação) dos
recursos naturais; c) econômico, sendo a conditio sine qua non para que se dê as demais
dimensões, porém, isoladamente não implica desenvolvimento e; d) educacional, que implica
em capacidade de atuação e domínio tecnológico e educacional. Assim, é preciso realizar
investimentos em educação, cultura e maior qualidade de vida da população.
Em resumo, releva avaliar a distribuição das receitas de transferências do FPM, do
SUS, do FUNDEF/FUNDEB e do Cota-Parte do ICMS, principais fontes de recursos para a
maioria dos municípios paraenses, bem como o aumento ou não dos recursos destinados às
funções de Educação/Cultura e Saúde/Saneamento, áreas em que houve um aumento das
atribuições municipais. O parâmetro de padronização para essa avaliação foi a população dos
municípios que serão agrupados por Regiões de Integração do Estado do Pará e por base
demográfica dos municípios.
2. Fontes de Recursos dos Municípios Paraenses
2.1 Receitas Tributárias
759
O volume de receitas tributárias arrecadadas reflete o peso e a magnitude da economia
de um município, o mesmo acontecendo quando se analisa a distribuição dessas receitas pelas
Regiões de Integração. Para o caso das Regiões de Integração do Estado do Pará, na Tabela 1
se constata uma expressiva concentração das receitas tributárias nos municípios da Região
Metropolitana de Belém (RMB), 45,9% em 2006 e 43,2% em 2011, bem como por uma
proporção menor de municípios, relativamente, mas que contêm o maior contingente de
população estadual, aproximadamente 27,58% em 201135. A Região de Carajás (RCJ)
apresenta o segundo maior volume de receitas tributárias, centralmente em função de três
municípios (Marabá, Parauapebas e Canãa dos Carajás) e da concentração da exploração
mineral nesta região. Comparativamente, a receita tributária per capita de Carajás é quase 1,7
vezes ao da RMB, o que possibilita aos principais municípios dessa RI condições potenciais
de maiores dotações destinadas aos gastos sociais, principalmente per capita, como se verá
mais a frente.
As Regiões do Marajó (RMJ), Caeté (RCT) e Guamá (RGU) foram as que tiveram
menor relação entre receitas e população, tanto para 2006 quanto para 2011. Em 2011 essas
três regiões responderam por apenas 4,9% do total de receitas tributárias arrecadadas dos
municípios paraenses, valor muito baixo, considerando-se o peso dessas regiões na estrutura
populacional estadual (19,4%). Vale observar que todas as Regiões de Integração seguem este
padrão de menor participação no bolo tributário municipal vis-à-vis suas participações no
computo populacional, exceto as duas já referidas (RMB e RCJ).
Tabela 1 - Distribuição Proporcional das Receitas Municipais Segundo Regiões de
Integração (2006/2011)
Regiões de Integração De
Proporção
municípios
De população
Receita
tributária
Transferências
Correntes
Receita
Disponível
2006
TOTAL
100
100
100
100
100
Metropolitana (RMB)
3,55
29,63
45,88
22,19
24,56
12,77
7,95
2,32
8,23
7,64
Guamá (RGU)
35
Os municípios que compõem a RMB são: Belém, Ananindeua, Marituba, Benevides e Santa Bárbara. Belém
responde por aproximadamente 70% da população; 88% da receita tributária e 75% das receitas correntes desta
região de integração.
760
Caeté (RCT)
10,64
6,28
Araguaia (RAR)
1,46
4,81
4,47
10,64
5,18
3,26
5,99
5,72
Carajás (RCJ)
8,51
6,78
18,49
10,67
11,46
Tocantins (RTO)
7,80
9,30
8,28
10,75
10,50
Baixo Amazonas (RBA)
8,51
9,18
7,04
9,96
9,66
Lago de Tucuruí (RLT)
4,96
4,89
3,07
6,30
5,97
11,35
7,89
5,17
7,88
7,61
Xingu (RXG)
7,09
4,26
2,19
4,58
4,34
Marajó (RMJ)
9,93
5,33
1,32
5,41
5,00
Tapajós (RTJ)
4,26
3,33
1,52
3,23
3,06
TOTAL
100
100
100
100
100
Metropolitana
3,5
27,5
43,2
21,2
23,6
Guamá
12,8
7,8
1,8
6,6
6,0
Caeté
10,6
6,2
2,0
5,1
4,7
Araguaia
10,6
6,4
5,3
5,5
5,4
Carajás
8,5
7,8
22,3
13,6
14,5
Tocantins
7,8
9,7
5,4
9,2
8,8
Baixo Amazonas
8,5
9,2
7,5
11,4
11,0
Lago de Tucuruí
5,0
4,7
2,0
6,0
5,6
11,3
7,9
4,4
8,0
7,6
Xingu
7,1
4,4
2,6
5,2
4,9
Marajó
9,9
5,4
1,1
5,2
4,7
Tapajós
4,3
2,9
2,3
3,2
3,1
Rio Capim (RRC)
2011
Rio Capim
Fonte: FINBRA, STN (2011).
Na Tabela 2 seguinte, verifica-se que quanto maior a população de um município maior
a sua receita tributária. De fato, considerando o ano de 2011 como referência, enquanto 74,2%
das receitas tributárias produzidas pelos municípios com mais de 100.000 habitantes eram
geradas por 52,1% da população estadual, os municípios com população menor que 100.000
habitantes, referentes a aproximadamente 89,9% dos municípios e 47,9% da população, eram
responsáveis por apenas 25,8% dessas receitas. Vale evidenciar que comparativamente com o
ano de 2007, as receitas tributárias apresentaram uma tendência de maior realização nos
municípios maiores, como evidenciam os dados. Esses dados confrontam três aspectos
importantes: i) de um lado parece que os centros urbanos concentram a maior capacidade
tributária decorrente da maior estrutura produtiva; ii) por outro, talvez não seja
negligenciável, a ausência da administração tributária municipal nos municípios menores; iii)
761
o ISSQN ganha relevo nos municípios de maiores populações, especialmente, na RMB e nos
municípios polos das maiores RI’s, caso de Marabá e Santarém.
Tabela 2 - Distribuição proporcional das receitas municipais, segundo classes de
tamanho da população dos municípios (2007/2011)
Classes de tamanho da
População
Proporção
De
De
Município
população
s
Receita
Corrente
Receita
Tributária
Transferências
Correntes
Receita
Disponível
2007
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Até 15.000 hab.
18,6
3,0
3,7
0,7
4,4
4,4
Mais de 15.000 a 35.000 hab.
40,2
15,4
17,1
11,2
18,7
18,8
Mais de 35.000 a 100.000 hab.
Mais de 100.000 a 200.000
hab.
30,9
29,0
29,7
19,7
32,1
32,2
7,2
15,9
17,5
21,1
17,3
17,5
3,1
36,6
31,9
47,3
27,6
27,0
1,0
3,8
3,4
Mais de 200.000 hab.
2011
Total
Até 15.000 hab.
16,9
2,5
3,3
Mais de 15.000 a 35.000 hab.
39,3
14,6
15,6
9,1
17,2
16,3
Mais de 35.000 a 100.000 hab.
Mais de 100.000 a 200.000
hab.
33,7
30,8
29,4
15,8
32,5
30,5
5,6
10,8
15,0
16,1
15,3
15,4
4,5
41,3
36,7
58,1
31,2
34,4
2.2 As Receitas de Transferências Correntes
A dependência dos municípios com relação às transferências de outros entes é algo
muito representativo. Em 2011, 82,1% das receitas correntes da totalidade dos municípios
tinham como origem as transferências correntes. Considerando somente os municípios
menores, de até 15.000 habitantes, chega-se a uma dependência quase que completa em
relação as transferências (95,5%), somente sendo um pouco menor nos municípios acima de
200.000 habitantes, onde a receita própria (tributária) chega a representar quase 18% das
receitas correntes, no caso de Belém chegando a 20,5%. Portanto, na totalidade dos
municípios paraenses, sem exceção, as transferências respondem por mais de 75% de suas
receitas correntes. Daí este trabalho dar atenção principal à análise das transferências, mais do
que a outras fontes de receita.
762
Tabela 3 – Participação (%) da Receita Tributária e Transferências na Receita Corrente
População
Receita Corrente
(R$)
Receita Tributária
(%) da
(R$)
Receita
Corrente
Transferências Correntes
(%) da
(R$)
Receita
Corrente
2007
Total
5.023.163.110,57
556.747.964,27
11,1
4.159.960.420,48
82,8
Até 15.000 hab.
186.614.755,43 3.970.629,19
2,1
181.389.392,33
97,2
Mais de 15.000 a 35.000 hab.
860.876.523,35 62.554.269,19
7,3
776.003.156,45
90,1
109.420.171,45
7,3
1.333.858.094,72
89,3
877.311.771,21 117.667.445,69
13,4
721.336.376,38
82,2
Mais de 35.000 a 100.000 hab.
Mais de 100.000 a 200.000 hab.
1.493.657.515,28
2011
1.604.702.545,30
263.135.448,75
16,4
1.147.373.400,60
71,5
Total
8.317.215.133,70
939.405.776,60
11,3
6.831.809.309,80
82,1
3,3
258.824.091,43
95,5
Até 15.000 hab.
271.148.658,06 8.985.525,48
Mais de 15.000 a 35.000 hab.
1.296.852.316,53
85.125.337,95
6,6
1.178.051.997,60
90,8
Mais de 35.000 a 100.000 hab.
2.445.702.643,86
148.114.316,96
6,1
2.218.517.578,80
90,7
Mais de 100.000 a 200.000 hab.
1.251.452.024,84
151.160.982,04
12,1
1.045.364.771,90
83,5
3.052.059.490,41
546.019.614,17
17,9
2.131.050.870,07
69,8
A distribuição da Receita Disponível pelas Regiões de Integração revelou duas
situações: a primeira é em relação às receitas tributárias. Como mostrado na Tabela 1, as
receitas próprias estão fortemente concentradas na Região Metropolitana de Belém, porém o
mesmo não se dá em relação as transferências correntes, nas quais a RMB participa
proporcionalmente menos que o conjunto das demais RI’s. Por outro lado, ao comparar as
transferências correntes em relação a distribuição da população pelas regiões paraenses, notase melhor desempenho na maioria delas, ou seja, apresentam percentuais de transferências
superiores aos seus respectivos pesos populacionais, exceto a RMB, a Região do Marajó, a
Região do Araguaia e a Região do Rio Caeté.
Deste modo, é visível que a distribuição mais proporcional e equitativa das
transferências correntes, privilegiando, em termos relativos, as regiões menos favorecidas
com suas arrecadações tributárias. Ao compararmos a proporção das transferências em
relação à população vis-à-vis a proporção das receitas tributárias em relação a população,
763
observa-se o quanto a maior parte dos municípios dependem das primeiras. Assim, somente a
RMB e a RCJ apresentam coeficientes maiores que a unidade (1,0) em relação a proporção
das receitas tributárias em relação a população, respectivamente 1,57 e 2,85. Quanto a
proporção das transferências em relação à população, sete RI’s (RRA, RCJ, RBA, RLT, RRC,
RXG, RTJ) apresentam uma participação superior a unidade. Vale citar a situação das
Regiões do Guamá, do Caeté e do Marajó, sendo aquelas que apresentam a pior razão entre
receita disponível e população, respectivamente: RGU (0,76), RCT (0,75) e RMJ (0,87).
Quando se analisa a distribuição das transferências correntes pelas faixas de tamanho da
população, para o ano de 2011, observa-se uma distribuição mais equilibrada dos recursos
transferidos aos municípios. De acordo com a Tabela 2, os municípios com mais de 100.000
habitantes receberam cerca de 46,5% do total das transferências, cifra significativamente
inferior aos 74,2% de receitas arrecadas por estes municípios. Por outro lado, os municípios
com até 35.000 habitantes obtiveram 21,0% do total das transferências correntes, percentual
bem superior aos 10,1% de receitas tributárias.
A Tabela 2 também nos revela um importante e positivo aspecto da configuração
territorial e fiscal estadual, aqueles municípios com população superior a 35.000 e inferior a
100.000 habitantes, constituem quase um terço dos municípios e da população paraense,
apresentando, por outro, uma razão entre receita disponível e população superior a unidade
(1,1), indicando uma tendência de financiamento de políticas públicas mais favoráveis nestas
localidades que nos municípios de maior densidade demográfica, detendo, ainda, uma escala
demográfica favorável a atração de investimentos e expansão econômica. Vale ponderar,
ainda, que a proporção de recursos transferidos aos municípios com até 35.000 habitantes
(21%) é superior aos 17,1% que esses municípios representam na população estadual,
mostrando mais uma vez seu caráter redistributivo. Por outro lado, os municípios com mais de
200.000 habitantes têm 31,2% de transferências correntes, mas participam com 41,3% da
população.
Isso mostra que as transferências correntes funcionam como um mecanismo
redistributivo de recursos, reduzindo sua concentração nos municípios maiores e localizados
nas regiões mais dinâmicas do Estado do Pará e, por outro lado, beneficiam as regiões menos
desenvolvidas e os municípios menores. Contudo, indica, também, a grande dependência dos
764
municípios menores dos recursos de transferências governamentais, mesmo que no caso
paraense, como já assinalado, essa dependência seja algo forte mesmo nas municipalidades de
maior densidade demográfica, inclusive a Região Metropolitana de Belém.
2.3 As Receitas Disponíveis ou Efetivas
Segundo Lima e Castro (2003, p. 54) as receitas efetivas são aquelas que ao ingressarem
no “numerário” não implicam em “saídas de outros elementos do ativo ou outras entradas no
passivo”. Considerando as condições de fiscais expostas, pode-se denominar de Receitas
Efetivas ou Disponíveis pelos municípios a soma das transferências correntes e receitas
tributárias.
Os resultados obtidos na desagregação por Regiões de Integração denotam o
descolamento entre as receitas tributárias e disponíveis na participação das regiões, como
ilustram a Tabela 1, já analisada, e o Gráfico 1 abaixo.
Gráfico 1 – Receitas Tributárias e Disponíveis por RI (2011)
Uma análise mais detalhada dessa questão é apresentada no Gráfico 2, que mostra a
distribuição das receitas tributárias e disponíveis desagregadas por Regiões de Integração.
Nota-se que a Região Metropolitana reduz sua participação quando as transferências correntes
são somadas às receitas tributárias. As demais regiões do estado aumentam suas participações
quando as transferências são incorporadas às receitas tributárias, produzindo um efeito de uma
melhor distribuição proporcional da receita disponível entre as regiões.
765
Gráfico 2 – Comparação Receitas Tributárias e Disponíveis por RI (2011)
2.4 As principais receitas de transferência: Cota-FPM, SUS, FUNDEB e Cota-ICMS
Na composição das transferências correntes, destacam-se o Fundo de Participação dos
Municípios - FPM, o FUNDEF/FUNDEB, o SUS e o Imposto sobre Circulação de
Mercadorias e Serviços - ICMS que, juntos totalizaram 84,7% do total das transferências para
os municípios, como pode ser visto na tabela abaixo referente ao ano de 2011.
Tabela 4 - Participação do ICMS, FPM, SUS e FUNDEB nas Transferências Correntes
dos Municípios, segundo classes de tamanho de população municipal (2011)
População
Distribuição Proporcional as Categorias Municipais
Cota ICMS
FPM
SUS
FUNDEB
Outras
Total
16,8
25,1
13,0
29,8
15,2
Até 15.000 hab.
12,6
34,6
10,4
32,7
9,7
2011
Mais de 15.000 a 35.000 hab.
9,6
31,1
10,3
37,8
11,1
Mais de 35.000 a 100.000 hab.
12,8
24,3
11,2
39,1
12,7
Mais de 100.000 a 200.000 hab.
21,9
15,5
7,6
24,0
30,9
22,9
26,4
19,3
18,4
13,1
766
A Tabela 4 mostra a distribuição das respectivas transferências pelo porte demográfico
municipal. Nota-se a maior presença do FPM nos municípios até 15.000 habitantes (34,6%),
isso em função das regras que definem o FPM para a Região Norte do Brasil 36, sendo
expressivo, também para essas pequenas municipalidades, a participação do FUNDEB. Essa
diferença explica-se pelos distintos critérios de repasse. Conforme o IBGE (2004), a
distribuição do FPM ocorre por meio da fixação de faixas populacionais e a criação de
parâmetros para cada uma delas: o mínimo é de 0,6 para municípios com até 10.188
habitantes e o máximo é de 4,0 para aqueles acima 156.000 habitantes. Vale aqui breve
comentário referente aos critérios de partilha tanto do FPM, quanto do ICMS. Desde a década
de 1990 os critérios de distribuição desses fundos estão congelados, o que acaba por
estabelecer uma série de distorções. Gasparini e Cossio (2006, p. 185-186) observam que os
municípios do Norte e Nordeste recebem o menor valor per capita de FPM, justamente as
duas regiões mais pobres do país.
Nota-se que o FPM apresenta uma distribuição proporcional entre as regiões bastante
equilibrada, em sete regiões de integração o FPM tem uma participação proporcional maior
que a participação no total da população estadual. A maior distorção em relação ao FPM
aparece em duas regiões bastante pobres: a Região de Tocantins e a Região do Marajó, em
ambas a razão transferência/população apresenta coeficiente abaixo de 0,9, o que reforça o
aspecto acima assinalado da necessidade de rever critérios ou aperfeiçoar mecanismos de
equalização de renda.
O maior volume de recursos do FUNDEB, por sua vez, concentra-se em três regiões:
na RMB (13,7), na RCJ (12,5) e RTO (13,8). Para a distribuição de recursos do FUNDEB,
consideram-se as matrículas no Ensino Fundamental em qualquer forma de organização
admitida pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação - LDB (séries, ciclos etc.), apuradas pelo
censo escolar, realizado anualmente pelo Ministério da Educação e Cultura (MEC).
36
A distribuição dos recursos aos Municípios é feita de acordo com o número de habitantes, onde são fixadas
faixas populacionais, cabendo a cada uma delas um coeficiente individual. Os critérios atualmente utilizados
para o cálculo dos coeficientes de participação dos Municípios estão baseados na Lei n.º. 5.172/66 (Código
Tributário Nacional) e no Decreto-Lei N.º 1.881/81. Anualmente o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE), divulga estatística populacional dos Municípios e o Tribunal de Contas da União, com base nessa
estatística, publica no Diário Oficial da União os coeficientes dos Municípios.
767
No caso do Cota-ICMS observa-se que apresenta as maiores dotações na RMB (29,3) e
na RCJ (24,1), em função dos critérios redistributivos baseados na maior população e no
maior valor adicionado, além das características do imposto, que incide sobre a circulação de
mercadorias e sobre a prestação de serviços, que são mais intensas nessas regiões. Vale
observar que na medida em que o principal critério do Cota-ICMS é o “valor adicionado” (LC
162/89), isso acaba por criar uma forte distorção, no caso do estado do Pará, favorável aos
municípios mineradores (RCJ), o que pode ser observado na Tabela 5 seguinte.
Tabela 5 - Distribuição proporcional da população, do FPM, do FUNDEB e do ICMS,
segundo Regiões de Integração (2010)
Região de Integração
Total
Região Metropolitana
Região Guamá
Região Caeté
Região Araguaia
Região Carajás
Região Tocantins
Região Baixo Amazonas
Região Lago do Tucuruí
Região Rio Capim
Região Xingu
Região Marajó
Região Tapajós
Distribuição Proporcional
População
FPM
FUNDEB
100
100
100
27,6
8,0
6,3
6,1
7,7
9,7
9,1
4,7
8,1
4,5
5,4
2,9
22,2
9,7
7,4
7,6
9,3
8,8
8,9
4,4
9,2
4,8
4,0
3,7
13,7
8,4
7,0
7,5
12,5
13,8
6,7
6,1
10,7
5,9
3,7
4,1
ICMS
100
29,3
4,2
2,8
6,4
24,1
8,0
5,8
7,2
5,2
3,5
0,9
2,6
3. Resultados da Função Educação e Cultura37
Historicamente as despesas dos municípios paraenses nessa função apresentam média
de 25% em relação às despesas totais, nos últimos vinte anos, isso decorrente da aplicação da
legislação constitucional. A distribuição dos municípios paraenses entre as faixas de
37
Alerta-se que a Portaria nº 42 de 1999 do MPOG separa estas funções, mas como os gastos da função Cultura
não são significativos somou-se aos de educação.
768
participação da função Educação e Cultura no total das despesas por função está colocada na
Tabela 6, para os anos de 2006 e 2011.
Tabela 6 Municípios, por faixa de participação da função Educação e Cultura no total
das despesas, segundo Região de Integração (2006/2011)
Total de
Municípios
Municípios por faixa de participação da função Educação e Cultura no Total das Despesas
Até 15% Mais de 15% a 20%
Mais de 20% a 25%
Mais de 25% a 30%
Mais de 30%
2006
Região Guamá
Região Caeté
Região Araguaia
Região Carajás
Região Tocantins
Região Rio Capim
Região Xingu
Região Marajó
Região Tapajós
25,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
7,1
0,0
25,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
20,0
8,3
26,7
20,0
10,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
6,7
25,0
26,7
10,0
10,0
0,0
14,3
6,7
12,5
0,0
20,0
50,0
73,3
66,7
46,7
70,0
80,0
100,0
85,7
93,3
87,5
92,9
80,0
2011
Região Guamá
Região Caeté
Região Araguaia
Região Carajás
Região Tocantins
Região Rio Capim
Região Xingu
Região Marajó
Região Tapajós
0,0
11,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
25,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
25,0
0,0
10,0
9,1
28,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
14,3
0,0
50,0
88,9
90,0
90,9
71,4
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
85,7
100,0
Em uma primeira abordagem, observa-se que o conjunto dos municípios conserva um
comportamento semelhante nos anos de referência da pesquisa. A concentração de 77,2% dos
municípios, para o ano de 2006 na faixa de mais de 30% das despesas, expande-se no ano de
2011 para 91%, como pode ser visto no Quadro 1 abaixo. Essa observação implica em dois
fatores correlacionados: i) primeiramente os efeitos de vinculação de receitas à educação
básica, que é responsabilidade dos municípios, levando a uma crescente dotação de recursos
769
destinados a essa central função social; ii) por outro, a baixa capacidade de financiamento dos
municípios paraenses delimita o elevado percentual que as funções vinculadas,
especificamente a educação, representam nos orçamentos municipais. Há casos de municípios
que dispendem mais de 50,0% de suas receitas disponíveis com educação em 2011, casos, por
exemplo, de Viseu (50,92%) e Irituia (59,07%).
QUADRO 1 - Municípios por faixas de participação da função Educação e Cultura no
total das despesas (2006/2011)
Municípios por Faixa de participação da Função Educação e Cultura no Total das Despesas
Ano
Municípios
Até 15%
Mais de 15% a 20%
Mais de 20% a 25%
Mais de 25% a 30%
Mais de 30%
144
1,6
0,8
8,9
11,4
77,2
2011
144
1,1
1,1
0,0
6,7
91,0
2006
Ao fazer a análise para as Regiões de Integração, observa-se novamente que os
municípios apresentaram comportamento bastante semelhante entre os anos 2006 e 2011,
somente apresentando alguma diferenciação as regiões Metropolitana e de Carajás, o que
reforça o aspecto já exposto dos limites de receita dos municípios paraenses, sendo que nas
duas regiões de integração mencionadas há umas liberdade receita disponível/vinculação
maior que as demais regiões. Entretanto, mesmo Carajás destinou em 2011 mais de dois
terços de seus gastos a despesas com educação (71,4%).
A Tabela 7, a seguir, apresenta as faixas de participação dos gastos da função
Educação e Cultura no total das despesas, segundo as classes de tamanho da população. A
proporção desses gastos segue a regra geral de participação de parcela superior a 30% dos
gastos em educação, isso independente do porte populacional, somente observando-se certa
variação em relação aos municípios de grande porte (Belém, Ananindeua e Santarém) entre os
anos de 2006 e 2011. De resto, há grande estabilidade na quantidade de municípios nas faixas
de participação na despesa total.
TABELA 7 Municípios, por faixas de participação da Função Educação e Cultura no
Total das Despesas, segundo classes de tamanho da população (2006/ 2011)
770
Classes de Tamanho
Populacional dos
Municípios
Total dos
Municípios
2006
TOTAL
100
Municípios por faixa de participação da Função Educação e Cultura no Total das
Despesas
Mais de 20% a 25%
Mais de 25% a 30% Mais de 30%
Até 15000 hab.
21,5
0
0
19,2
23,1
57,7
De 15001 a 35 000 hab
40,5
0
0
6
4
88
De 35 001 a 100 000 hab.
31,4
2,6
0
5,1
15,4
74,4
De 100001 a 200 000 hab.
3,3
0
25
25
0
50
Mais de 200 000 hab.
3,3
25
0
0
0
75
Mais de 20% a 25%
2011
TOTAL
100
Mais de 25% a 30% Mais de 30%
Até 15000 hab.
16,9
0
0
6,7
6,7
86,7
De 15001 a 35 000 hab
39,3
0
0
0
8,6
91,4
De 35 001 a 100 000 hab.
33,7
0
0
0
3,3
96,7
De 100001 a 200 000 hab.
5,6
0
0
20
0
80
4,5
0
25
0
25
50
Do Quadro 2, que segue, extrai-se a informação de que, em termos per capita, nos
gastos referentes a Educação e Cultura a Região de Carajás é a que mais gasta, seja em 2006,
quanto em 2011. A observação curiosa refere-se a segunda colocada: a Região do Marajó
aparece em 2011 com um gasto per capita de 726,71. Por outro lado, a Região Metropolitana
é a de menor gasto per capita, apresentando também a segunda menor taxa de crescimento
nominal dos gastos em educação no período em tela (22,6%). Vale denotar que o gasto per
capita da RMB em 2011 foi de apenas R$ 222,46, enquanto na RCJ os gastos per capita
montaram R$ 770,47, ou seja, mais de três vezes os da região metropolitana. Ainda no
Quadro 2, percebe-se que os valores per capita para 2006 e 2011, para o conjunto dos
municípios, foram de R$ 208,21 e R$ 488,02, respectivamente, um crescimento nominal
médio anual de 26,9%, ou em termos reais38, R$ 272,92 e R$ 518,58 respectivamente, o que
perfaz um crescimento real médio anual de aproximadamente 38%.
QUADRO 2 - Despesa per capita com Educação e Cultura nas Regiões de Integração
(Valores Correntes – R$)
Regiões de Integração
38
N° de Municípios
Despesa per capita com Educação
Deflacionado pelo INPC.
771
Região Guamá
Região Caeté
Região Araguaia
Região Carajás
Região Tocantins
Região Rio Capim
Região Xingu
Região Marajó
Região Tapajós
Total
2006
104,33
196,79
192,87
253,04
328,06
298,49
241,53
277,18
260,62
274,42
244,91
231,16
208,21
5
18
15
15
12
11
12
7
16
10
16
6
143
2011
∆% Anual
222,46
22,6
436,27
24,3
517,51
33,6
517,06
20,8
770,47
26,9
597,32
20,0
643,02
33,2
686,65
29,5
692,42
33,1
647,58
27,2
726,71
39,3
666,31
37,6
488,91
26,9
O número de municípios por faixas de despesas per capita na função Educação,
segundo Regiões de Integração, consta na Tabela 8 seguinte. Observa-se nessa tabela que
duas regiões claramente se destacam pela proporção de municípios na faixa de gastos per
capita acima de R$ 600,00: a RCJ e RBA, apresentando dois terços de seus municípios (66%)
em 2011 naquela faixa. No caso da RMB, todos os municípios que a compõem estavam nas
faixas mais baixas de gastos per capita (até R$ 300) para o ano de 2006, mantido a maioria
dos municípios (60%) naquela faixa em 2011, o que estabelece contornos pouco positivos
para as condições de desenvolvimento local da região. No Geral, o percentual de municípios
com gastos per capita acima de R$ 600,00 para o ano de 2011 foi de 33,57%, representando
expressivo crescimento em relação ao ano de 2006, que era de somente 5,59%. Nas faixas
acima de R$ 400 e R$ 500,00 houve crescimento sensível de municípios, basta ver as
proporções de 2006 e 2011.
Tabela 8 - Municípios, por faixa de despesas na função Educação e Cultura per capita,
segundo Região de Integração (2006/2011)
Região de
Integração
Total De
municípios
Municípios, por faixas de despesas na função Educação per capita, segundo Regiões de
Integrações ( Valores Correntes - R$)
Mais de 200 Mais de 300 Mais de 400 Mais de 500 a Mais de
Até 200
a 300
a 400
a 500
600
600
2006
TOTAL
143
Regiões de integrações
Região
5
Metropolitana
18
Região Guamá
22,38
40,56
19,58
7,69
3,50
5,59
60
40
38,89
44,44
-
11,11
-
-
5,56
-
772
Região Caeté
14
33,33
40
13,33
Região Araguaia
15
Região Carajás
12
13,33
8,33
53,33
41,67
20
8,33
Região Tocantins
Região Baixo
Amazonas
Região Lago do
Tucuruí
Região Rio
Capim
11
9,09
18,18
36,36
16,67
58,33
8,33
14,29
42,86
42,86
-
12,50
50,00
31,25
-
-
6,25
Região Xingu
10
20,00
20,00
10,00
30,00
-
20,00
Região Marajó
16
25,00
31,25
31,25
12,5
-
-
Região Tapajós
6
33,33
33,33
16,67
-
16,67
143
4,20
9,79
17,48
12
7
16
6,67
33,33
6,67
6,67
-
-
8,33
27,27
8,33
8,33
-
-
9,09
-
2011
TOTAL
Regiões de integrações
Região
5
Metropolitana
18
Região Guamá
-
60,00
-
22,38
11,89
33,57
20,00
20,00
-
11,11
22,22
33,33
16,67
11,11
5,56
6,67
6,67
20,00
20,00
6,67
33,33
6,67
13,33
26,67
20,00
33,33
Região Caeté
14
Região Araguaia
15
-
Região Carajás
12
-
-
Região Tocantins
Região Baixo
Amazonas
Região Lago do
Tucuruí
Região Rio
Capim
11
-
-
9,09
27,27
18,18
45,45
-
8,33
8,33
8,33
66,67
Região Xingu
10
Região Marajó
16
12
7
16
6
Região Tapajós
8,33
-
33,33
-
66,67
-
14,29
14,29
14,29
14,29
42,86
-
6,25
18,75
18,75
6,25
50,00
30,00
50,00
-
-
12,50
-
20,00
6,25
-
-
25,00
18,75
18,75
18,75
16,67
16,67
33,33
33,33
Vale reforçar, ainda em relação a tabela anterior, que o quadro de melhor
disponibilidade de recursos de certas regiões de integração estão ligados ao fato de que nessas
regiões, as transferências governamentais, tanto do Estado quanto da União, que são
obrigatórias, representam a maior parcela da receita e também das despesas na função
Educação do que nas outras regiões. Ou seja, há receita disponível em menor proporção
nessas regiões para aumentar os gastos em outras funções, somente sendo possível elevar os
gastos na função educação dada sua condicionalidade ou vinculação obrigatória. Assim, com
maior participação das transferências constitucionais na receita total ajuda a compreender esse
773
quadro das despesas na função Educação e Cultura. Ainda, de maneira geral, o gasto per
capita em Educação e Cultura tem crescido e se tornado maior nas demais regiões em
detrimento da RMB, o que pode refletir a perda de dinamicidade da capital em relação ao
restante do estado nas últimas duas décadas.
4. Resultados da Função Saúde e Saneamento39
Os resultados da Tabela 9, a seguir, para os anos de 2006 e 2011, indicam uma
concentração de municípios nas faixas intermediárias de gasto em Saúde e Saneamento - entre
15% e 30%. Percebe-se também um crescimento nas faixas entre 20 e 30% em seis regiões de
integração (RGU, RCT, RRA, RLT, RRC, RXG), também houve crescimento mais
representativo na classe mais alta (mais de 30%) em três regiões, sendo que no caso da RMB
se manteve elevado percentual de gastos na função saúde/saneamento, principalmente em
função da atração e prestação de serviços especializados de saúde (média e alta
complexidade) que os municípios da RMB executam para as demais regiões.
Tabela 09 - Municípios, por faixa de participação da função Saúde e Saneamento no
total das despesas, segundo Região de Integração ( 2006 – 2011)
Municípios por faixa de participação da função saúde e saneamento no total das despesas
Até 15%
Mais de 15% a 20%
Mais de 20% a 25%
Mais de 25% a 30%
Mais de 30%
2006
0,0
0,0
0,0
25,0
75,0
Região Guamá
14,3
42,9
14,3
28,6
0,0
Região Caeté
15,4
23,1
53,8
0,0
7,7
Região Araguaia
6,7
26,7
33,3
33,3
0,0
Região Carajás
0,0
40,0
60,0
10,0
0,0
Região Tocantins
12,5
25,0
50,0
12,5
0,0
10,0
60,0
30,0
0,0
0,0
28,6
57,1
14,3
0,0
0,0
Região Rio Capim
26,7
20,0
26,7
13,3
13,3
Região Xingu
0,0
50,0
25,0
12,5
12,5
Região Marajó
14,3
50,0
28,6
7,1
0,0
Região Tapajós
0,0
40,0
60,0
0,0
0,0
39
Novamente, a Portaria nº 42 de 1999 do MPOG separa tais funções, mas como o gasto com saneamento
alcança somente 42% dos municípios e tem impactos em termos de saúde preventiva, somou-se aos de saúde.
774
2011
25,0
50,0
25,0
22,2
11,1
Região Guamá
22,2
33,3
11,1
Região Caeté
20,0
30,0
40,0
0,0
10,0
9,1
18,2
9,1
54,5
9,1
Região Carajás
14,3
42,9
42,9
0,0
0,0
Região Tocantins
12,5
37,5
50,0
0,0
0,0
12,5
50,0
25,0
12,5
0,0
0,0
25,0
50,0
25,0
0,0
Região Rio Capim
33,3
22,2
11,1
33,3
0,0
Região Xingu
14,3
28,6
57,1
0,0
0,0
Região Marajó
28,6
57,1
14,3
0,0
0,0
Região Tapajós
0,0
40,0
40,0
20,0
0,0
Região Araguaia
Esse comportamento tanto para o conjunto dos municípios do Estado do Pará quanto
para as Regiões de Integração é uma indicação de crescimento somente mediano dos gastos
com Saúde e Saneamento nos municípios, principalmente nas faixas entre 20 e 30% das
despesas totais. Para confirmar isso, além dos resultados apresentados na Tabela 9, apresentase o quadro abaixo, onde se visualiza as participações per capita de despesas com Saúde e
Saneamento. As despesas per capita, em 2006, foram equivalentes a R$ 183,43 e em 2011 R$
332,83, um crescimento nominal médio anual de 16,3% e em termos reais40 de 9,36% médio
anual (últimos cinco anos). Ainda em termos per capita, as regiões que mais cresceram foram
a do Lago de Tucuruí (RLT), Tapajós (RTJ) e Carajás (RCJ) com 33,8%, 33,4% e 24,4%,
respectivamente.
A RMB apesar do caráter de “auxílio” geral que desenvolve em relação as demais
regiões, especialmente as mais próximas, dado o seu grau de polarização, porém foi uma das
que menos apresentou crescimento per capita nos últimos cinco anos. A região do Marajó
(RMJ), assim como no aspecto educação, apresenta o mais baixo nível per capita de gastos, o
que se manifesta na precariedade dos serviços de saúde pública do arquipélago marajoara.
QUADRO 3 - Despesa per capita com Saúde e Saneamento por Regiões de Integração
(Valores Correntes – R$)
Regiões de Integração
40
N° de Municípios
Despesa per capita com Saúde e Saneamento
Valores deflacionados pelo INPC.
775
Região Guamá
Região Caeté
Região Araguaia
Região Carajá
Região Tocantins
Região Rio Capim
Região Xingu
Região Marajó
Região Tapajós
Total
2006
241,40
154,72
126,84
183,43
259,01
153,66
147,52
153,36
141,40
182,26
102,45
117,56
183,43
5
18
15
15
12
11
12
7
16
10
16
6
143
2011
∆% Anual
359,69
9,8
214,69
7,8
219,98
14,7
347,09
17,8
574,48
24,4
217,13
8,3
317,28
23,0
412,41
33,8
312,73
24,2
264,89
9,1
217,28
22,4
313,97
33,4
332,83
16,3
A partir da constatação feita dos resultados apresentados na Tabela 9, de que os gastos
relativos com Saúde e Saneamento tiveram crescimento nominal médio anual de 16,3% no
período de 2006 a 2011, observa-se, entretanto na Tabela 10, a seguir, que esse crescimento
não se expressa em todas as faixas de portes populacionais, sendo que na faixa intermediária
entre 35.000 e 100.000 habitantes, foi onde se observou real crescimento nos dispêndios
destinados a saúde/saneamento. Na faixa de acima de 200.000 habitantes, onde se encontra a
maior parte da RMB, observa-se a manutenção dos níveis de gastos. Em resumo, as Tabelas 9
e 10 e o Quadro 3 mostram como resultados o aumento nos gastos totais e per capita com
Saúde e Saneamento feitos pelos municípios entre 2006 e 2011, porém não se observa o
crescimento disseminado em todas as Regiões de Integração, nem em todas as faixas de porte
populacional.
TABELA 10 - Municípios, por faixas de participação da função Saúde e Saneamento no
total das despesas, segundo classes de tamanho da população (2006/2011)
Classes de Tamanho
Populacional dos
Municípios
Total dos
Município
s
Até
15%
2006
TOTAL
Até 15000 hab.
De 15001 a 35 000 hab.
De 35 001 a 100 000
hab.
De 100001 a 200 000
hab.
Municípios por faixa de participação da função saúde e saneamento no total das
despesas (%)
21,5
40,5
31,4
3,3
3,3
Mais de 15% a 20%
Mais de 20% a
25%
Mais de 25% a
30%
Mais de
30%
15,4
10,2
38,5
32,7
34,6
44,9
3,8
8,2
7,7
4,1
7,9
39,5
26,3
15,8
10,5
0,0
0,0
0,0
0,0
25,0
75,0
25,0
0,0
50,0
25,0
776
Até
15%
2011
Mais de 15% a
20%
Mais de 20% a
25%
Mais de 25% a
30%
Mais de
30%
TOTAL
Até 15000 hab.
De 15001 a 35 000 hab
De 35 001 a 100 000
hab.
De 100001 a 200 000
hab.
16,9
39,3
33,7
5,6
4,5
20,0
28,6
26,7
42,9
33,3
17,1
13,3
11,4
6,7
0,0
3,3
26,7
40,0
23,3
6,7
0,0
0,0
20,0
25,0
60,0
0,0
20,0
50,0
0,0
25,0
Na análise da Tabela 11, a seguir, que mostra os municípios por faixas de despesas na
função Saúde e Saneamento per capita, percebe-se que, no conjunto dos municípios, houve
um aumento significativo de municípios com gastos per capita acima de R$ 500,00. Em 2006
somente municípios da RCJ (16%) apresentavam gastos per capita naquela ordem, em 2011
agregam-se municípios da Região do Araguaia (RAG), Carajás (RCJ), Baixo Amazonas
(RBA), Lago de Tucuruí (RLT), Rio Capim (RRC) e Tapajós (RTJ), o que corresponde aos
investimentos na instalação e funcionamentos dos serviços de média e alta complexidade que
exigiram a municipalização de parcela das atividades, ou reforço complementar via
financiamento do SUS.
Tabela 11 - Municípios, por faixa de despesas na função Saúde e Saneamento per capita,
segundo Região de Integração (2006/2011)
população dos municípios
2006
TOTAL
Região de planejamento
Região Guamá
Região Caeté
Região Araguaia
Região Carajás
Região Tocantins
Região Rio Capim
Região Xingu
Região Marajó
Região Tapajós
2011
Total De
municípios
Municípios, por faixas de despesas na função Saúde per capita, segundo
Regiões de Integração( Valores Correntes - R$)
Mais de
Mais de
Mais de
Mais de
Mais
Até 200
200 a 300
300 a 400
400 a 500
500 a 600
de 600
143
5
18
14
15
12
11
12
7
16
10
16
6
60
83
86
47
50
82
75
57,14
62,5
30
93,75
66,67
40
11
14
40
8
9
8,33
42,86
31,25
40
6,25
16,67
6
7
25
9
16,67
6,25
20
16,67
7
10
-
8
-
8
-
777
TOTAL
Região Guamá
Região Caeté
Região Araguaia
Região Carajás
Região Tocantins
Região Rio Capim
Região Xingu
Região Marajó
Região Tapajós
144
5
18
14
15
12
11
12
7
16
10
16
6
44
57
7
45
16,67
14,29
31,25
10
50
-
60
44
29
27
25
45
33,33
28,57
25
30
37,5
50,00
20
11
7
40
42
9
33,33
42,86
31,25
40
12,5
16,67
20
7
7
17
6,25
20
-
20
17
16,67
14,29
6,25
33,33
-
A análise regionalizada da Tabela 11 evidencia que na região Metropolitana, em 2011,
60% de seus municípios gastaram entre R$ 200 e R$ 300 per capita com Saúde e Saneamento.
Na Região Guamá 44% dos seus municípios ficaram nessa faixa, bem como 45% na Região
Tocantins e 50% no Marajó, o que evidencia graves dificuldades, principalmente de
Saneamento, nessas áreas. A despeito de variações, observa-se uma forte concentração de
gastos per capita nas duas faixas medianas assinaladas, expressando a dificuldade já
assinalada, de uma alteração qualitativa nas condições de infraestrutura sanitária dos
municípios paraenses.
Considerações Finais
A análise dos dados fiscais municipais paraenses nos possibilitou o conhecimento
mais integrado do comportamento da gestão pública em duas funções sociais básicas: a
educação e a cultura. Por outro, o conhecimento detido e particularizado das receitas
municipais estruturadas em Regiões de Integração possibilitam vislumbrar as distorções
federativas locais quanto a apropriação de receitas disponíveis e limites que se impõem aos
necessários gastos nas rubricas sociais em estudo.
Metodologicamente é de interesse, não somente acadêmico, analisar uma realidade
complexa como a paraense utilizando um recorte de estrutura de planejamento integrado, o
que se vislumbra com as chamadas Regiões de Integração. Neste sentido, as políticas públicas
778
em foco podem e devem ser tratadas enquanto esforço integrado de diversas municipalidades,
algo que as políticas de consorcio público podem tornar efetivas.
Perceberam-se algumas tendências econômico-territoriais importantes, entre elas: uma
expressiva concentração das receitas tributárias nos municípios da Região Metropolitana de
Belém e na Região de Integração de Carajás, o que coincide com a maior dinamicidade
econômica dessas duas regiões, seja pela historicidade da região metropolitana, seja pela base
mineral que sustenta a dinâmica de Carajás, especialmente os municípios do corredor do eixo
do ferro (Canãa, Parauapebas e Marabá).
As transferências governamentais da União são bem mais diluídas em todo territórios,
seja no caso do FPM pelo regramento institucional próprio baseado no indicador
populacional, seja as transferências vinculadas, especialmente no caso do FUNDEB, que
demonstrou elevado nível distributivo e capacidade de estruturação da função educação nas
diversas regiões de integração. No caso do Cota-ICMS foi atestado que os critérios centrados
no valor adicionado produzem uma concentração nas duas regiões mais dinâmicas (RMB e
RCJ), o que nos leva a consideração que o FPM, SUS e FUNDEB atuaram de forma mais
redistributiva e o ICMS é mais concentrado nos municípios com maior força econômica.
A proporção de gastos em Educação dos municípios do Estado do Pará demonstrou
que as regra centradas em fundos vinculados parecem ser os melhores mecanismos
distributivos, seja pela maior transparência no uso do recurso, seja pela objetividade
estabelecida em indicadores de acompanhamento mais objetivos. Observou-se que de forma
generalizada houve elevação nos gastos per capita em educação básica, sendo que as taxas de
crescimento foram expressivas nas diversas RI’s e, também, nas diversas faixas populacionais
municipais. No Geral, o percentual de municípios com gastos per capita acima de R$ 600,00
para o ano de 2011 foi de 33,57%, representando expressivo crescimento em relação ao ano
de 2006, que era de somente 5,59%. Nas faixas acima de R$ 400 e R$ 500,00 houve
crescimento sensível de municípios, basta ver as proporções de 2006 e 2011. Ainda, de
maneira geral, o gasto per capita em Educação e Cultura tem crescido e se tornado maior nas
demais regiões em detrimento da RMB, o que pode refletir a perda de dinamicidade da capital
em relação ao restante do estado nas últimas duas décadas.
779
Em Saúde e Saneamento foi possível verificar que há elevação real nos gastos, porém
em níveis bastante aquém das reais necessidades do bem-estar da população, o que se verifica
observando as baixas taxas de crescimento per capita médias anuais. Os municípios
paraenses, tomados em seu conjunto revelaram, em 2011, uma distribuição razoavelmente
equilibrada entre as faixas de despesas com Saúde e Saneamento, sendo que a concentração
dos municípios se dá nas faixas intermediárias de gasto: entre 15% e 30%. A RMB apesar do
caráter de “auxílio” geral que desenvolve em relação às demais regiões, especialmente as
mais próximas, porém foi uma das que menos apresentou crescimento per capita nos últimos
cinco anos.
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781
DESENVOLVIMENTO/CRESCIMENTO ECONÔMICO E INDÚSTRIAS SUJAS: O
CASO DE MOSSORÓ (RN)
Área temática: Gestão econômica, social e ambiental
Érica Priscilla Carvalho de Lima41
Fábio Fonseca Figueiredo42
RESUMO: presente artigo tem por objetivo analisar o setor industrial na cidade de Mossoró (RN)
buscando relacionar a crescente industrialização com os problemas ambientais vivenciados no
município. A hipótese central do artigo é o da ocorrência de um processo de transferência de
“indústrias sujas” para o município, visto que o crescimento industrial ocorreu em consonância ao
crescimento dos segmentos industriais de grande impacto ambiental. Os principais resultados
indicaram que a estrutura produtiva em Mossoró foi modificada ao longo do período de análise em
conformidade com o predomínio de atividades de grande impacto ambiental: como a extrativa mineral,
metalúrgica, celulose, entre outras.
Palavras-chave: Desenvolvimento econômico. Indústrias sujas. Mossoró/RN
1. INTRODUÇÃO
A partir dos anos 1990 intensifica-se o processo de industrialização no Nordeste
brasileiro. Este fato pode ser justificado pela maior abertura do país ao capital internacional, o
que propiciou a maior mobilidade e atração dos investimentos externos. Além disso, os
generosos incentivos fiscais concedidos pelas administrações públicas dos estados
nordestinosprovocaram uma competição por indústrias, que ficou conhecida como guerra
fiscal. Ainda, e principalmente, o incremento no setor industrial nordestino ocorreu devido o
baixo nível de remuneração salarial e branda legislação ambiental, fatores que favoreceram a
atração do capital na região (FIGUEIREDO, 2010; CAVALCANTE e FERREIRA, 2002).
As indústrias intermediárias que se instalaram no Nordeste fomentaram a economia
local e contribuíram para o desenvolvimento e crescimento urbano das cidades. Porém, o fato
41
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – CCHLA/UFRN / Telefone: (84) 8838-7299 / E-mail:
[email protected]
42
Universidade Federal do Rio Grande do Norte – CCHLA/UFRN/E-mail: [email protected]
782
dessas indústrias demandarem grandes quantidades de recursos naturais e gerarem elevados e
diversos tipos de contaminação ao longo do processo produtivo acentuou e intensificou a
problemática ambiental urbana.
A partir dos elementos enunciados acima, o presente artigo analisa a formação do
parque industrial na cidade de Mossoró, Rio Grande do Norte, observando seus rebatimentos
para o meio ambiente urbano e sua dimensão socioeconômica. Foi realizada uma revisão da
literatura sobre a temática e levantamento dos dados (primários e secundários) sobre as
atividades industriais desenvolvidas no município.
Além desta parte introdutória, o trabalho é composto por três seções e considerações
finais. A próxima seção expõe as dimensões do desenvolvimento, necessárias para que se
entenda os esforços e justificativas da administração pública brasileira no sentido de se
alcançar o propalado desenvolvimento. A terceira parte debate o deslocamento das indústrias
tradicionais, que geram grande impacto ao meio ambiente, do centro para a periferia do
sistema mundo bem como as implicações para as sociedades que as recebem. Na sua quarta
seção, o artigo contextualiza a cidade de Mossoró, a formação de seu parque industrial e
consequências ambientais e socioeconômicas da exploração das atividades industriais no
município. Por último, são apresentadas as considerações, que encerram o artigo mas não o
debate sobre a opção do governo brasileiro e potiguar de atrelar o desenvolvimento à
exploração de atividades econômicas tradicionais.
2. AS DIMENSÕES DO DESENVOLVIMENTO
O conceito de desenvolvimento foi moldado com o decorrer da história, visto que ao
debate acerca do mesmo foram englobadas novas abordagens. Na década de 1960 era
recorrente a relação que se fazia entre desenvolvimento com crescimento, encarado por
diversos autores daquela época como categorias sinônimas. A esse respeito, Bresser Pereira
(2005) analisa que o crescimento é, geralmente, atrelado a aumento na renda enquanto que
desenvolvimento se relaciona a mudanças no processo produtivo, o que implica na mudança
na infraestrutura das atividades econômicas, tendo como base o setor industrial. A partir da
década de 1970 é possível verificar a mudança no paradigma, denotando um aspecto mais
783
global e complexo do desenvolvimento, centrado em três dimensões fundamentais:
econômica, social e política (Projeto Áridas, 1995).
Conforme Veiga (2005), de modo geral, o desenvolvimento apresenta três concepções
teóricas
predominantes:
a
corrente
fundamentalista,
que
usa
como
sinônimos
desenvolvimento e crescimento, sendo o primeiro um resultado natural do crescimento
econômico. A segunda corrente baseia-se na negação da existência do desenvolvimento, tal
como a visão de Celso Furtado em afirmar que o conceito é um mito, resultando na divisão
em países centrais e periféricos de acordo com a estrutura e nível de desenvolvimento
apresentados. Por fim, a terceira analisa as questões relativas a desenvolvimento
relacionando-as a maior complexidade do conceito, fundamentada pelo primeiro Relatório do
Desenvolvimento Humano em 1990, que teve como concepção as ideias de Amartya Sen (op.
cit.). Há, ainda o desenvolvimento sustentável, que como veremos na próxima seção,
relaciona as atividades econômicas a limites e possibilidades ambientais.
Os debates acerca das questões relacionadas ao desenvolvimento econômico das
nações remetem aos papéis dos diversos atores sociais para a realização desse processo.
Cardoso (2007) aponta que, historicamente, Estado e Mercado são os atores principais e que
atuam fortemente em prol do desenvolvimento, alternando essa tarefa ao longo do tempo. A
intervenção do Estado na economia foi fundamentada pelo ideário de John M. Keynes (1996),
no período posterior a segunda guerra e que contrariou a visão clássica do liberalismo e do
equilíbrio automático da economia, necessitando dotar o Estado de instrumentos econômicos
ativos. Para Keynes a intervenção estatal era o caminho para dinamizar a economia, via
políticas expansionistas de gastos e investimentos. O receituário keynesiano foi materializado
em dois modelos: o Estado de Bem Estar Social e o Estado Desenvolvimentista (CARDOSO,
2007).
O Estado de Bem-Estar Social (Welfare State) foi implementado nas nações
diretamente implicadas na segunda guerra mundial. Os países centrais da Europa tinham
como pressuposto a elevada participação estatal na promoção de benefícios sociais. De acordo
com essa visão, o Estado se tornara o agente de promoção e regulador do desenvolvimento
econômico e social, garantindo à população o acesso aos direitos sociais e proteção.
784
De acordo com Evans (1993), o Estado desenvolvimentista possui o papel ativo para a
mudança estrutural dos países que não apresentam um estágio econômico capaz de garantir a
acumulação do capital, notadamente os países da América Latina e Ásia. Para o autor, as
políticas econômicas dos Estados que assumem essa modalidade de desenvolvimento devem
elevar o processo de industrialização, modernizando o setor agropecuário de tal forma que os
demais setores devem ofertar a infraestrutura necessária ao dinamismo do setor industrial.
Um aspecto relevante que surgiu para a discussão do desenvolvimento foi a influência
das relações entre os atores sociais. Scheneider (2004) relata que a acentuação da
interdependência das relações sociais ocorreu a nível internacional, resultado do processo de
globalização e mudanças nos paradigmas políticos e institucionais.
Nesse contexto surgiram duas escolas pensamento que passaram a formular o conceito
de desenvolvimento, relacionando a interação entre os diversos atores sociais. De um lado
temos o aspecto territorial do desenvolvimento e, por outro lado, a importância do capital
social. Abramovay (2000) ressalta a importância das instituições para a criação de
mecanismos favoráveis ao desenvolvimento, o que contraria os estudos que apontam as
vantagens locacionais e competitivas como determinantes exclusivos do desempenho
econômico local. Segundo o autor:
Não se trata de apontar vantagens ou obstáculos geográficos de localização e sim de
estudar a montagem das “redes”, das “convenções”, em suma, das instituições que
permitem ações cooperativas – que incluem, evidentemente, a conquista de bens
públicos como educação, saúde, informação – capazes de enriquecer o tecido social
de uma certa localidade (pp. 1-2).
A dimensão do capital social abrange ações coletivas motivadas pela confiança mútua
e pelo objetivo de melhoria social. Os elementos básicos são as obrigações morais, valores
sociais e a cooperação. Desta forma, o capital social asseguraria um elevado nível de
integração política e um bom funcionamento econômico, o que resulta na cooperação mútua e
maior participação social. Como enfatiza Putnam (1996):
(...) o capital social serve como uma espécie de garantia, estando porém disponível
para os que não têm acesso aos mercados de crédito regulares. Não dispondo de
bens físicos para dar em garantia, os participantes, na verdade empenham suas
relações sociais. Assim o capital social é usado para ampliar os serviços de crédito
disponíveis nessas comunidades e para aumentar a eficiência com que aí operam os
mercados (pp. 178-179).
785
O desenvolvimento territorial é centrado por políticas que almejam a redução das
disparidades regionais, da pobreza e compatibilidade socioeconômica e sustentável. Tal
concepção remete ao que defende Bacelar (1999) sobre a política nacional de
desenvolvimento regional, que para a autora seria o mecanismo de redução das desigualdades
regionais em múltiplas escalas e elevação das potencialidades das regiões. Assim, as políticas
são ancoradas pela intervenção territorial específica, maior mobilização cívica, identificação
das potencialidades locais e participação dos atores sociais.
A perspectiva institucional do desenvolvimento favorece ações democráticas pela
articulação estatal e participação social. Verifica-se a incorporação da participação e
representação dos atores sociais, ou seja, amplia-se a ideia de um desenvolvimento que leve
em conta diversos interesses, arenas políticas e atores sociais. Bandeira (1999) corrobora com
a ideia e afirma ainda a necessidade de se criar elementos que integrem a sociedade ao
processo de políticas públicas.
A maior abrangência da dimensão institucional elevou o nível de maturação política da
sociedade, afirmando a potencialidade da interação dos diversos atores para o desempenho de
determinado local. Desta forma, além da presença ativa do Estado, o desenvolvimento deve
ser resultante da interação social e dos objetivos coletivos, manejados por políticas públicas
que articulem os atores sociais, priorizando um desenvolvimento econômico, político, social e
ambientalmente sustentáveis.
A próxima seção versa sobre o processo de transferência das indústrias sujas do centro
para a periferia, a fim de realizar posteriormente um paralelo com o processo de transferência
industrial para o município de Mossoró.
3. O DESLOCAMENTO DAS INDÚSTRIAS SUJAS DO CENTRO PARA A
PERIFERIA DO SISTEMA ECONÔMICO
O declínio econômico internacional vivido nos anos 1970 motivou vários protestos de
grupos sociais organizados em países desenvolvidos devido à incapacidade dos governos em
manter o estado de bem estar social até então adquiridos. Aquele contexto histórico
apresentou ainda o lado sombrio do capitalismo, que à luz do crescimento econômico
786
irresponsável comprometeu gravemente os estratos ambientais do planeta. O quadro de
contaminação ambiental que se observava em todo o mundo, especialmente em países
centrais, e os protestos sociais demonstraram a necessidade de pensar em novas e melhores
formas de reprodução social. O esgotamento de um modelo econômico que suscitava câmbios
levou a Organizações das Nações Unidas a se pronunciar, de forma que no ano de 1972 foi
realizada na cidade de Estocolmo/Suécia, a primeira grande conferência mundial sobre meio
ambiente.
Na Conferência de Estocolmo havia uma clara bipolarização dos debates, de um lado
estavam os países do centro do sistema econômico que, por já haver chegado a um estágio
elevado de desenvolvimento, propunham como alternativa que os demais países diminuíssem
seu ritmo de crescimento econômico, o que levaria a uma menor intervenção ao meio
ambiente. Capitaneados por Brasil, China e Coreia do Sul, os países periféricos questionavam
o posicionamento adotado pelos países centrais uma vez que àquela época, a intervenção ao
meio ambiente era vislumbrada como condição sinequa non para se alcançar o propalado
desenvolvimento econômico (RIBEIRO, 2010).
Aquele evento se caracterizou pelas disputas econômicas travadas entre as nações
participantes no que tange à distribuição dos investimentos produtivos internacionais. O
Brasil do rígido, intransigente e inconsequente regime militar foi capaz de oferecer subsídios
generosos a grupos internacionais que quisessem montar seus negócios em áreas onde a fauna
e a flora ainda eram pouco exploradas, como por exemplo, a região amazônica. Nota-se que a
Zona Franca de Manaus surgiu no ano de 1976 e foi fruto de uma política pública que
desejava fazer da Amazônia um polo industrial. No mesmo período, observa-se a formação a
intensificação de algumas indústrias em cidades médias do Nordeste, com destaque para o
polo industrial de Camaçari, na Bahia, e Suape, invenção pernambucana para a consolidação
do parque industrial daquele estado.
Em uma análise sobre o desenvolvimento econômico brasileiro, Brum (2000) afirma
que o governo militar não mediu esforços para viabilizar o seu projeto ousado de transformar
o país em uma potência econômica mundial. Neste sentido, qualquer ação que dificultasse o
ambicioso projeto seria fortemente rechaçada.
787
Compreender o significado de tal opção pelo crescimento com contaminação é chave
para a análise do debate ambiental contemporâneo. Os países periféricos defendem o seu
direito de usar o meio ambiente como fizeram vários países desenvolvidos, de forma
inconsistente e sem a preocupação de planejamento e demandas industriais aos limites
naturais.
O projeto desenvolvimentista brasileiro iniciado no século passado e que se intensifica
neste século se baseia nas indústrias de transformação, que demandam elevadas quantidades
de recursos naturais e contaminam em níveis elevados. O ‘crescimentismo’ brasileiro pode ser
observado nas políticas públicas nacionais que abrandam as questões ambientais de modo a
garantir ‘sustentabilidade’ das atividades econômicas. Nesse sentido, a partir dos anos 2000
observa-se um incremento considerável em setores como petrolífero, automobilístico,
construção civil, siderúrgico e naval, entre outros.
Abramovay (2012) explica que devido a uma exigência mercadológica internacional,
cada vez mais as indústrias brasileiras adicionam aos seus processos produtivos elementos da
ecoeficiência. No entanto, o que atualmente se denominou economia verde não pode ser em si
um fim para se alcançar a sustentabilidade das atividades, porém um meio para que alcance a
sustentabilidade.
Para Veiga (2005), a atual retórica do desenvolvimento sustentável oscila entre a
parcimônia da reprodução da vida e a confiante crença de que surgirão, em tempo, inovações
tecnológicas capazes de evitar, ou contornar os impactos ambientais. Ainda conforme o autor,
o sentido mais amplo do desenvolvimento sustentável deve ser feito de forma
multidimensional,
envolvendo
um
crescimento
econômico
socialmente
includente,
equilibrado e representativo. Ou seja, um modelo que se desloque da esfera do desejo pelo
crescimento econômico a qualquer custo como forma de se alcançar o desenvolvimento do
país, caso do Brasil.
A próxima seção abordará o cenário apresentado em Mossoró, resultante de um
crescimento econômico que ocorreu em consonância a degradação ambiental, de políticas
públicas incipientes para reverterem esse cenário e da reduzida articulação social.
788
4.A DESCONCENTRAÇÃO DO PARQUE INDUSTRIAL BRASILEIRO: RUMO ÀS
CIDADES INTERMÉDIARIAS
Dentre as principais características do processo de industrialização brasileira, destacase a intensa concentração da indústria na região Sudeste, sendo São Paulo o estado em
destaque. O auge da concentração espacial da indústria foi na década de 1970, período que
São Paulo participou com 40% da renda nacional e 58% da produção industrial (BOTELHO,
2002). A consolidação de São Paulo como pólo industrial nacional ocorreu em paralelo com a
acentuação das desigualdades regionais, que redefiniram uma nova divisão regional do
trabalho no Brasil.
Nos anos 1960 e 1970, ocorreu no Brasil o processo de integração produtiva, que tinha
por objetivo a constituição de um cenário econômico nacional mais homogêneo (Guimarães
Neto, 1989). Esse processo teve como ponto básico a transferência de capitais das regiões
mais industrializadas para as demais, pela busca de novos investimentos e de espaços em
áreas não tradicionais. Assim, a disponibilidade de recursos naturais e a atuação
governamental nos estados receptores foram determinantes para essa desconcentração
produtiva no território nacional.
As mudanças na legislação remodelaram a espacialidade industrial brasileira. De forte
concentração em São Paulo, a partir dos anos 1990 a guerra fiscal, ou seja, a isenção de
impostos e os diversos benefícios concedidos aos empreendimentos industriais travada entre
os estados, marcou o redirecionamento no fluxo dos investimentos do setor para as distintas
regiões (Sabóia, 2001). Esse fenômeno que marcou a espacialidade industrial brasileira,
Santos (1996) denomina de “guerra entre lugares”.
A descentralização produtiva foi caracterizada pela transferência de plantas industriais,
a qual sob a alegação da concorrência internacional, impulsionou indústrias tradicionais para
novos espaços geográficos, buscando níveis mais baixos de remuneração salarial e pela oferta
de incentivos fiscais por parte do Estado.
Segundo BOTELHO (2002, p. 58),
A busca pela maior “flexibilidade” por parte das empresas se traduz na necessidade
de que as áreas industriais novas (ou já tradicionais, mas que apresentam forte
crescimento e reestruturação) tenham uma infra-estrutura compatível com os
avanços tecnológicos do final do século XX e apresentem menor regulamentação
789
sociopolítico-ambiental (sindicatos
fiscalização ambiental, etc).
mais
fracos,
incentivos
fiscais,
pouca
Os dados referentes ao número de estabelecimentos (tabela 1) indicam a transferência
industrial da região Sudeste para as demais regiões brasileiras, visto que a participação
relativa do Sudeste passou de 61,5%, em 1990, para 48,7% dos estabelecimentos industriais
em 2008. O crescimento do número de estabelecimentos atingiu 84% na região Norte, 83% no
Centro Oeste e 65% no Nordeste, entre 1998 e 2008.
Tabela 1 – Estabelecimentos no setor industrial brasileiro, de 1990 a 2008
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil
1990
Absoluto
4.975
22.104
154.374
58.728
10.700
250.881
%
1,98
8,81
61,53
23,41
4,26
100
1998
Absoluto
8.570
36.985
180.841
85.379
18.117
329.892
2008
%
Absoluto
2,60
15.808
11,21
60.926
54,82
225.687
25,88
127.680
5,49
33.155
100
463.256
Variação (%)
%
1990/98 98/2008
3,41
72,26
84,46
13,15
67,32
64,73
48,72
17,14
24,80
27,56
45,38
49,54
7,16
69,32
83,00
100
31,49
40,43
Fonte: Elaboração dos autores a partir dos dados da RAIS/MTE (1990-2008)
Os principais resultados dos dados dos estabelecimentos mostram que enquanto o
Sudeste reduziu sua participação, em contrapartida, as demais regiões foram ganhando
dinamismo. Essa transferência da indústria brasileira, especialmente para as regiões Nordeste,
Centro-Oeste e Norte, parece indicar um processo de desconcentração industrial verificado no
Brasil.
O processo de reversão da polarização (DINIZ, 1993) na economia brasileira acarretou
num maior direcionamento econômico em favor de novos espaços, os quais favoreceram as
cidades médias. Ademais, a desconcentração industrial verificada entre as regiões brasileiras
determinaram o crescimento das cidades médias que apresentam boa infraestrutura e oferecem
serviços básicos necessários, sinalizando, por exemplo, o aumento das escolas técnicas e
universidades nestas cidades em razão da necessidade de um maior número de mão-de-obra
qualificada. Além disso, verifica-se uma transferência de indústrias tradicionais de uso
intensivo de mão-de-obra, como o setor calçadista e de vestuários, em direção ao Nordeste,
sobretudo pela estrutura de incentivos fiscais e pela mão-de-obra barata da região.
790
No Nordeste, a relocalização industrial favoreceu o crescimento de várias cidades de
porte médio (Campina Grande, Caruaru, Crato, Juazeiro, Sobral, Mossoró), que passaram a
receber um crescente fluxo de investimentos e de população, tornando-as espaços potenciais
de absorção de novos empreendimentos que antes eram direcionados para as metrópoles. Esse
processo foi resultado não apenas da reestruturação produtiva, mas da promoção da guerra
fiscal entre os estados, com a finalidade de receberem investimentos privados para
modernizarem as suas bases econômicas.
Embora não exista consenso em relação ao conceito de cidade média, o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) define, utilizando o critério demográfico, como
as cidades que apresentam uma população urbana de 100 mil a 500 mil habitantes. Entretanto
tal conceito é bastante criticado pelo viés estritamente demográfico e pela necessidade de se
englobar outros fatores para a definição de conceitos urbanos. Corroborando com esse ponto,
Ramos afirma “A dificuldade maior ao usar o critério demográfico está no fato de esse critério
agregar cidades com as mais diversas características” (RAMOS, 2011, p. 40).
Assim, cidade média pode ser entendida com os centros que desempenham papeis de
intermediação econômica entre as pequenas e grandes cidades e apresentam um dinamismo e
desenvolvimento local, bem como infraestrutura e serviços necessários para a atração de
investimentos. Em suma, a conceituação de cidade média tem que ser avaliada sob várias
dimensões e fatores, tais quais: demografia, função urbana e organização interna.
Os movimentos de transferências do setor calçadista e de vestuários rumo ao Nordeste
em busca, sobretudo, da excelente engenharia de incentivos fiscais, mão de obra barata e leis
ambientais brandas demonstram que tal transferência não é considerada um aspecto inovador
para indústria. Observamos esse fenômeno na cidade de Mossoró, Rio Grande do Norte, que
embora tenha recebido considerável investimento industrial a partir dos anos 1980, hospeda
indústrias que demanda muito recurso natural e gera contaminação ambiental em larga escala.
5. A CIDADE DE MOSSORÓ/RN
A cidade de Mossoró localiza-se, político-administrativamente, na região oeste do
estado. Possui uma localização estratégica por está centrada entre as capitais do Rio Grande
do Norte e Ceará (figura 1). Mossoró é a segunda cidade mais populosa do estado, contando
791
com mais de 250 mil habitantes segundo censo do IGBE de 2010 e apresentou uma densidade
demográfica de 123,76 (hab/Km²). Apesar de ser o maior município potiguar em área total
ocupando 2.108,9 km², apenas 11,5834 km² se encontram na área urbanizada da cidade
(EMBRAPA, 2012). Ou seja, a área rural é bastante superior a área urbana no município,
entretanto mais de 90% da população residente em Mossoró vive na área urbana. De acordo
com o Censo do IBGE (2010), a população rural do município foi estimada em 22.574 (9%) e
a urbana em 237.241 (91%).
Figura 1: Localização geográfica de Mossoró (A), Natal (B) e Fortaleza (C)
Fonte: Google Maps
A cidade apresentou, em 2000 (IBGE, 2012), o sexto melhor Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH) do estado, estando atrás da capital, Natal, Parnamirim,
Caicó, Carnaúbas dos Dantas e São José do Seridó. O índice agrega os indicadores de
longevidade, educação e renda, sendo assim, um mecanismo relevante para se indicar o
desenvolvimento social do município. Verificou-se a elevação do IDH municipal entre 1991 e
2000, visto que esse saltou de 0,635 para 0,735. Tal aumento pode refletir a melhoria dessas
variáveis sociais em Mossoró.
A partir dos anos de 1980, Mossoró se tornou palco de grandes investimentos estatais,
principalmente com a instalação da PETROBRAS, que aliado com o desenvolvimento da sua
atividade salineira e do seu distrito industrial, proporcionou à cidade um crescimento
industrial diversificado. A partir desse período ocorreu também a consolidação da agricultura
irrigada, constituída pelo pólo Açu/Mossoró, que além de favorecer a formação do setor
792
agroindustrial na região, possibilitou a instalação de novas atividades e atraiu novos atores
migrantes para a cidade.
No decorrer de todas as fases de sua formação econômica, portanto, atesta-se o seu
domínio na região como centro prestador de serviços, seja como pólo agro-industrial,
produtor de sal, produtor de petróleo ou produtor de frutas tropicais para exportação, sendo
sempre considerável a atração que essa cidade exerce sobre seus vizinhos. (RÊGO, 2002, p.
51). A economia mossoroense é centrada em três eixos: petróleo, sal e fruticultura irrigada. O
Estado em parceira com o setor privado são os responsáveis pelo direcionamento de
investimentos destinados ao município, o que garantiu a esse o crescimento econômico
verificado nos últimos anos.
Tão importante quanto o crescimento industrial ocorrido em Mossoró é conhecer que
tipo de crescimento econômico se consolidou naquela cidade. A próxima seção apresenta a
configuração industrial assumida no município, no período pós década de 1990.
5.1 Crescimento industrial em Mossoró e as indústrias intermediárias
A concorrência dos estados para atrair atividades produtivas e a conseqüente guerra
fiscal da década de 1990 são centrais para se compreender a desconcentração industrial em
Mossoró, visto que os estados passaram a fornecer incentivos fiscais para as indústrias que se
fixassem territorialmente. Esse fator institucional de apoio aliado a vantagens locacionais do
município permitiram o direcionamento de investimento e de indústrias para Mossoró.
Essa transferência de plantas industriais para Mossoró teve como característica a
preponderância de indústrias intermediárias, as que são intensivas em recursos naturais,
apresentam uma tendência locacional de se concentrarem em áreas menos desenvolvidas,
visto que “Os custos de transporte neste segmento são menores para o produto final do que
para a matéria-prima, atraindo a indústria para a proximidade da base de recursos naturais”
(Torres, 1993, p. 53).
Tal tendência pode ser verificada quando analisa-se a configuração do emprego formal
em Mossoró no período pós 1990. O mercado de trabalho é uma ferramenta importante para
indicar o panorama econômico do município e compreender a estrutura produtiva, visto que
apresenta elementos quanto a possível concentração de atividades econômicas.
793
O número de empregos industriais era de 4.702, em 1990, e eleva-se para 17.724, em
2010 (Tabela 2). Verifica-se que tal elevação foi resultado de programas destinados a elevar o
potencial de Mossoró, via incentivos fiscais e investimentos privados, que resultaram num
parque industrial mais diversificado no município. Um dado importante é a redução
persistente da participação da atividade de alimentos e bebidas, a qual era a mais importante
em 1990, representando 50,6% dos empregos industriais, e reduziu sua participação para
15,5%, em 2010. Em contrapartida, verificou-se a elevação da atividade da extrativa mineral
no município, que representou 8,27% do emprego industrial, em 1990, e passou a 21,43% em
2010, sendo a segunda atividade com maior participação nesse ano.
Tabela 2 - Distribuição do emprego industrial por segmento em Mossoró: 1990, 2000 e
2010
Extrativa mineral
Mineral nãometálico
IndústriaMetalúrgica
IndústriaMecânica
Elétrico e comunicação
Material de transporte
Madeira e Mobiliário
Papel e gráfica
Borracha, fumo e couros
Indústriaquímica
Indústriatêxtil
Indústria de calçados
Alimentos e bebidas
Serviço de Utilidadepública
Construção civil
Total
1990
%
2000
%
2010
%
389 8,27
2042 23,78
3.799 21,43
493 10,48
398 4,63
863 4,87
41 0,87
171 1,99
1.897 10,70
4 0,09
225 2,62
419 2,36
1 0,02
0 0,00
47 0,27
2 0,04
26 0,30
174 0,98
171 3,64
58 1,23
16 0,34
227 4,83
176 3,74
11 0,23
2379 50,60
259 5,51
475 10,10
4.702 100
188 2,19
196 2,28
50 0,58
511 5,95
225 2,62
10 0,12
2942 34,26
182 2,12
1421 16,55
8.587 100
358 2,02
452 2,55
151 0,85
656 3,70
185 1,04
1 0,01
2.751 15,52
230 1,30
5.741 32,39
17.724 100
Fonte: Elaboração própria dos autores com base nos dados da RAIS (2013).
O extrativismo mineral elevou-se pela descoberta de petróleo na localidade do Canto
do Amaro, em 1986, que consolida a atividade petrolífera no município e tornando-o o maior
campo produtor de petróleo em terra do Brasil. Com isso, Mossoró consolidou o Rio Grande
do Norte como o segundo maior produtor de petróleo do país. Devido a instalação da
794
PETROBRAS, Mossoró recebeu outras empresas responsáveis pela prestação de serviços
petrolíferos, aumentando a população e a pressão de oferta de trabalhos.
Outra atividade industrial importante em Mossoró é a o parque salineiro, que contribui
aproximadamente com 95% da produção brasileira de sal marinho. Essa posição de destaque
da produção de sal em Mossoró deve-se, sobretudo, a uma série de fenômenos naturais que
são ideais para a indústria salineira: solo impermeável, que garante condições propícias para a
cristalização e colheita do sal.
A construção civil vem ganhando participação no município em detrimento da perda
do segmento de alimentos e bebidas, configurando com o segmento com maior representação
em 2010, atingindo 32,39% naquele ano. Outra mudança, no que concerne a distribuição
setorial do emprego em Mossoró, foi a perda da participação da atividade de alimentos e
bebidas. Essa atividade era a maior responsável pela geração de emprego no município em
1990 (50,6%) e vem perdendo drasticamente sua participação, atingindo 15,5% em 2010.
Verifica-se também a crescente participação da indústria metalúrgica, a qual representava
apenas 0,87%, em 1990, e passou a 10,7%, em 2010.
A rápida urbanização de Mossoró aliada a crescente entrada de novas atividades
econômicas e intensificação dos setores ativos no município, tiveram como contrapartida uma
concentração econômica que resultou em desequilíbrios para uma parcela expressiva da
população. O próximo tópico abordará o cenário ambiental no município resultante da
produção espacial desequilibrada e centrada em atividades de grande impacto.
5.2 O cenário ambiental em Mossoró a partir da formação do seu parque industrial
A acentuação da inserção internacional do Brasil na economia globalizada trouxe
consigo a retomada do debate sobre as vantagens comparativas, conceito trabalhado
inicialmente na economia clássica do século XIX por David Ricardo. Segundo Cavalcante e
Ferreira (2002), o Rio Grande do Norte se insere nesse mercado mundial demonstrando-se
apto a ser um importante celeiro de recursos naturais e sua localização geográfica que,
apoiado pelas múltiplas isenções fiscais, poderia fazer frente à competição industrial
internacional.
795
Entretanto, conforme as autoras, apesar do apelo aos recursos naturais, a economia
potiguar se insere no contexto da economia globalizada de maneira periférica e o principal
elemento de atração industrial foi a baixa qualificação da mão de obra, o que contribui para os
baixos salários pagos ao contingente de trabalhadores contratados pela atividade industrial.
Essas características refletem no tipo de indústria que se instalaram no estado.
Um fenômeno presente e visível no território nordestino é que as atividades produtivas
estão fortemente vinculadas a uma exploração desenfreada dos recursos naturais da região.
Isso legitima a ideia de que tal fato resulte na manutenção de um círculo vicioso da pobreza,
visto que a degradação ambiental é condicionada pelo nível de pobreza da região e tende a
gerar mais desigualdades.
O IBGE, conjuntamente com o Ministério do Meio ambiente, realizou uma pesquisa
junto às prefeituras brasileiras para indicar o perfil da questão ambiental no território
nacional. De acordo com os dados, no Rio Grande do Norte, os problemas ambientais mais
presentes nos municípios e que afetam as condições de vida social são: presença de esgoto a
céu aberto, ocorrência de doença endêmica ou epidemia, desmatamento, presença de lixão na
proximidade de área de ocupação humana, presença de vetor de doença, contaminação de rio,
escassez de água e ocupação irregular e desordenada do território (IBGE, 2002).
A rápida urbanização de Mossoró condicionada sem a devida preocupação em
critérios ambientais resultou numa série de problemas ao município. Os dados do IBGE
(2002) reafirmam o impacto ambiental na sociedade e indicam que as alterações mais
significativas no município foram: contaminação de rio, escassez de água, doença endêmica,
presença de lixão, presença de vetor e esgoto a céu aberto. Tais resultados ratificam a
relevância de relacionar como as questões ambientais afetam a dinâmica social, visto que é
sobre a população de baixa renda que incide as consequências citadas.
Quando se analisa a poluição da água em Mossoró, as principais justificativas são:
criação de animais, despejo de esgoto doméstico e resíduos sólidos. A poluição do rio ApodiMossoró representa o elevado nível da problemática ambiental no município, visto que, além
dos pontos citados, o rio está sofrendo um processo de assoreamento, diminuição da sua mata
ciliar e contaminação no perímetro urbano da cidade, ou seja, espaço habitado por uma parte
796
da população de Mossoró. Oliveira e Queiroz (2008) sintetizam as principais fontes da
poluição do rio:
(...) as principais causas da poluição e degradação ambiental desse manancial, são o
desmatamento da mata ciliar e a retirada de areia para a construção civil; lavagem de
veículos e banho de animais; lixo depositado nas margens do rio; lançamento de
esgotos domésticos e de oficinas. O desmatamento da mata ciliar deixa as margens
do rio desprotegidas sendo causa do assoreamento. A retirada de areia, insumo
utilizado em larga escala na construção civil, provoca a redução de diversas espécies
da fauna e flora aquática, reduzindo a biodiversidade aquática do rio. (p. 9)
Os dados do IBGE (2002) mostraram também que a paisagem do município acabou
por ser alterada devido ao conjunto de problemas apresentados. Com destaque para a
atividade de extração mineral, a de construção civil (empreendimentos imobiliários) e pela
ocupação irregular do solo. Tais evidências intensificam a necessidade de um quadro
institucional estruturado para fortalecer que os critérios legais sejam obedecidos. Oliveira e
Queiroz (2008) enfatizam que indústrias sem o licenciamento ambiental, desmatamento,
lançamento de esgotos são alguns fatores irregulares presentes no município e que contribuem
para o cenário caótico visível em Mossoró.
As questões ambientais em Mossoró estão ganhando grandes proporções devido a
intensiva deterioração dos recursos naturais e a existência de atividades de grande impacto,
como a indústria petrolífera, que em conjunto geram o assoreamento e poluição dos cursos e
espelhos d'água já observados na cidade (Silva, 1993). O desenvolvimento de uma série de
atividades industriais em Mossoró resultou num crescimento soberbamente econômico,
refletido nos crescentes PIB e empregos industriais. Entretanto, as administrações públicas
estaduais e municipais não têm levado em conta os danos ambientais que se multiplicam no
espaço geográfico do município (Oliveira e Queiróz, 2008).
Mossoró é atualmente uma das principais cidades do interior nordestino, atraindo
grandes investimentos nacionais. Ademais, o município apresenta um grande potencial
econômico, tendo como uma tríade: o sal, fruticultura e petróleo, que são os alicerces da
economia municipal. Contudo, as atividades econômicas desenvolvidas na região vêm
acarretando mudanças na paisagem ambiental. Como afirma Pettaet al:
Os mangues, definidos como área de preservação permanente por legislação
ambiental nacional, após a implantação das salinas há mais de 50 anos, foram
797
devastados, e hoje grande parte dessas áreas encontram-se ocupadas pelos viveiros
de camarão. A área de caatinga, começa a ser ocupada também pela atividade da
carcinicultura e principalmente pelo petróleo. Consequentemente a utilização de
agrotóxicos nas áreas agricultáveis de fruticultura e o comprometimento do aqüífero
pelo uso descontrolado da água; a exploração intensiva pela Petrobrás com
desmatamento indiscriminado, vazamentos de óleo, enterro de refugos sem o menor
cuidado ambiental e lançamento de dejetos no Rio Mossoró, vêm contaminando
vastas áreas e degradando o ambiente estuarino e favorecendo o processo de
desertificação. (2007, p. 1-2)
O comprometimento das águas do Rio Mossoró, segundo maior do Rio Grande do
Norte, é um exemplo da vulnerabilidade ambiental verificada no município. Além das
ocupações irregulares, sejam moradias ou de empreendimentos de pequenas atividades
comerciais, nas margens do rio, as poluições e a destruição da mata ciliar são agravantes dessa
situação.
A construção civil, segunda maior atividade industrial do município e requerido pela
administração municipal pois serve como indicador de desenvolvimento urbano também gera
uma série de impactos ambientais, em especial devido a verticalidade de algumas áreas
elitizadas de Mossoró. O forte e contínuo movimento de construções de novos conjuntos
habitacionais fruto do crescimento urbano vem impermeabilizando o solo local, promovendo
o desaparecimento da vegetação, consumo elevado e desperdício de água.
Assim, as fragilidades institucionais aliadas a um conjunto de indústrias baseadas na
exploração desenfreada dos recursos naturais criam um contexto de elevada vulnerabilidade
em Mossoró. As consequências não se limitam a mudança da paisagem já verificada no
município, mas abrange a diversidade ambiental e as condições de vida da sociedade.
Assim, a dicotomia crescimento/desenvolvimento econômico e degradação ambiental
se reproduz na cidade de Mossoró. Em nome do progresso, tanto as elites locais quanto a
administração pública canalizam seus recursos e esforços na implementação de atividades
industriais sujas. As leis ambientais nacionais, potiguares e municipal no mais das vezes não
são cumpridas devido a maior necessidade de progresso econômico, quando muitas vezes os
conflitos ambientais são resolvidos à moda antiga, ou seja, através da brutal violência contra
as populações mais carentes que de certa forma necessitam do rio e de algumas áreas para sua
reprodução econômica imediata.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
798
A desconcentração espacial da indústria brasileira, em especial a de bens
intermediários, faz emergir uma preocupação no que concerne seu impacto ambiental. A
divisão social das regiões, ao resultar em espaços periféricos, acabou por resultar em uma
indústria de grande impacto ambiental nesses espaços. Nesses territórios o crescimento da
indústria de bens intermediários estaria condicionado pelas vantagens locacionais e pela
fragilidade do aparato institucional em criar mecanismos de proteção ambiental.
Esse artigo teve como objetivo apresentar a relação do crescimento industrial em
Mossoró com os problemas ambientais no município. A preocupação central refere-se a
configuração urbana e industrial desordenadas que propiciaram um relação não equilibrada
com o meio ambiente e a transferência de indústrias sujas, visto que verificou-se a
predominância de atividades intensivas em recursos naturais e de grande impacto ambiental.
O crescimento industrial verificado no município é reflexo da intervenção direta do
Estado, que teve como resultado uma guerra fiscal em âmbito estadual, e que tal processo é
preocupante pelo caráter periférico das indústrias que ali se localizam, visto que as indústrias
são predominantemente intensivas em recursos naturais e por conseguinte possuem elevada
capacidade de contaminação ao meio ambiente.
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802
ESTRATÉGIA COMPETITIVA NO MERCADO DE MÓVEIS E
ELETRODOMÉSTICOS NO CEARÁ: ESTUDO DE CASO DA EMPRESA ZENIR
ÁREA TEMÁTICA: Gestão econômica, social e ambiental
Maria Cicera Elanni de Souza43
Eliane Pinheiro de Sousa44
RESUMO: Tendo em vista a importância da empresa Zenir Móveis e Eletrodomésticos na geração de
renda e emprego na economia cearense, o objetivo geral do estudo é identificar as estratégias
competitivas das filiais dessa empresa no estado do Ceará. Especificamente, pretende-se analisar as
principais estratégias competitivas, ações e competências da empresa e mensurar um índice de
desempenho competitivo das filiais da empresa Zenir Móveis e Eletros localizadas no estado do Ceará.
Os métodos analíticos adotados foram: descritivo e tabular e análise fatorial. Os resultados mostraram
que o atendimento ao cliente, a inovação de produtos e negócios e o prazo para pagamentos foram as
estratégias competitivas que assumiram maior relevância para a maioria das empresas entrevistadas.
Em relação ao desempenho competitivo, verificou-se que, das 23 empresas analisadas, apenas duas
(Juazeiro I e Sobral I) foram classificadas com alto desempenho competitivo; onze filiais se
enquadram com o nível intermediário de desempenho competitivo e as demais apresentaram baixo
desempenho competitivo.
Palavras-chave: desempenho competitivo; empresas de móveis; Ceará.
1. INTRODUÇÃO
A competitividade refere-se a todas as questões estratégicas e operacionais que serão
utilizadas para o estabelecimento, implementação e avaliação da estratégia de uma empresa,
através da gerência, visando redução dos custos, permitindo que seus preços sejam os mais
baixos do mercado. Assim, a estratégia competitiva ocupa um papel decisivo no sucesso dos
negócios das empresas, sendo utilizadas pelas firmas em seu processo de enfrentamento ao
mercado que passam a ocupar lugar de destaque na formulação do discurso econômico.
43
Economista pela Universidade Regional do Cariri (URCA). E-mail: [email protected]
Doutora em Economia Aplicada pela Universidade Federal de Viçosa (UFV) e Professora do Departamento de
Economia da Universidade Regional do Cariri (URCA). E-mail: [email protected]
44
803
O ambiente competitivo hoje é extremamente dinâmico, o que dificulta as previsões
por parte das empresas, sejam elas baseadas em métodos analíticos ou na experiência.
Sousa (2005) elucida que o crescimento das firmas leva indubitavelmente ao
crescimento industrial. Assim, as firmas podem mudar de diversas maneiras, como a
diversificação de seus produtos, investimentos em pesquisa e desenvolvimento (P&D),
integração vertical e fusões e aquisições, melhorando a posição concorrencial das firmas
dentro de uma indústria.
Em uma estrutura competitiva, o crescimento industrial acontece com maior eficácia,
devido às oportunidades para que uma empresa se expanda. Os administradores de uma
empresa estão sempre em busca de status, evolução e grandes remunerações, isso com base na
individualidade de cada firma, ou seja, na elaboração de sua própria estratégia de competição.
Para se alcançar tais metas, recorrem-se, geralmente, à melhoria da produtividade e da
rentabilidade para apresentarem melhores preços no processo de concorrência do mercado
(SOUSA, 2005).
Ainda na visão de Sousa (2005, p.192), “a perspicácia do empresariado faz com que o
processo de acumulação na indústria seja mais rápido, assumindo pontos chaves na economia
e caracterizando a inabilidade daquele que não tem coragem de assumir riscos na economia”.
Para uma firma crescer e, em consequência, a indústria crescer, é necessário conjugar
uma série de fatores, que dependem do administrador da empresa, das relações do
estabelecimento com outras firmas, da concorrência, da estrutura de mercado, entre outros. A
forma como estes fatores serão trabalhados deve caracterizar a estratégia da empresa.
No caso específico da indústria de móveis e eletrodomésticos, até o início dos anos
1990, havia pouco mais de 30 empresas produzindo produtos eletrodomésticos no Brasil que,
a partir desse conceito, se comportavam como tradicionais e dependentes, tendo suas poucas
inovações influenciadas por tendências externas, tais como tecnologia, redução de custos e
produtividade. Não havia uma estratégia competitiva definida nessas empresas.
No início do século XXI, as empresas de eletrodomésticos se utilizavam, em geral, de
quatro estratégias: ofensivas, pelas líderes de mercado, que desenvolvem produtos
inovadores; defensivas, que se utilizam do design e de novos processos para estarem sempre
próximos às líderes; tradicionais, pelas empresas que se encontram em um mercado estável,
804
sem a necessidade de grandes inovações; ou dependentes, nas empresas que não tem
autonomia para lançar seus próprios produtos (BAXTER, 2000).
As mudanças que ocorrem no mercado de móveis e eletros não se constituem em
simples perspectivas, mas em consequências da necessidade das firmas buscarem novas
tecnologias, novas estratégias competitivas, novos mercados e uma redefinição dos seus
processos. A forte concorrência advinda do novo regime de acumulação flexível tem exigido
inovações da parte dos empreendimentos, inclusive do ramo de móveis e eletros.
Neste contexto, este trabalho surgiu do interesse de conhecer a estratégia competitiva
praticada na empresa Zenir Móveis e Eletros no estado do Ceará, cuja matriz se situa na
cidade de Iguatu. A Empresa Zenir Móveis foi criada no dia 09 de maio de 1992, através de
uma consignação com a Ortobom e alguns modelos de estofados e pré-vendas de
Eletrodomésticos comprando nas grandes lojas e repassando aos seus clientes. A empresa foi
alcançando êxito e a cada dia se destacando na área de vendas de móveis e eletrodomésticos
de Iguatu e região, fazendo com que o mesmo tomasse a iniciativa de abrir a sua segunda loja
(também em Iguatu) no dia 25 de outubro de 1994. Desta data em diante, sempre obteve
muito sucesso na sua arrancada empresarial. A empresa tem como prioridade proporcionar um
atendimento de alta qualidade ao cliente e um relacionamento cordial entre direção e
funcionários (LEITE, 2008).
Em face dessas considerações, constata-se que esse estudo assume papel relevante
para verificar se há homogeneidade na adoção de estratégias competitivas por parte da
empresa Zenir Móveis e Eletros espacialmente dispersas no estado cearense, mostrando o
desempenho comercial e competitivo de cada uma delas em suas respectivas cidades. Além
disso, a empresa Zenir desempenha uma importante contribuição nos municípios onde está
presente no que concerne à geração de emprego e renda.
Assim, tem-se o seguinte questionamento: qual a estratégia competitiva utilizada no
mercado de móveis e eletrodomésticos, tendo como referência a empresa Zenir Móveis e
Eletros? Para responder esta indagação, procurou-se fazer um levantamento, certamente não
exaustivo nem o único possível, da diversidade das definições do conceito de estratégia e
identificar as estratégias competitivas empregadas na referida empresa. Busca-se ainda
ampliar o conhecimento sobre estratégia competitiva utilizadas nas empresas de móveis e
805
eletrodomésticos, em especial, às filiais da empresa Zenir Móveis e Eletros, já que esse
mercado vem se tornando cada vez mais competitivo, e cada empresa tem que apresentar
estratégias diferenciadas e competitivas para a conquista de uma boa parcela de mercado.
Portanto, o objetivo geral deste estudo consiste em identificar as estratégias
competitivas da empresa Zenir Móveis e Eletros no estado do Ceará. Especificamente,
pretendem-se apresentar o conceito de estratégia competitiva e suas implicações na atuação
empresarial atual; analisar as principais estratégias competitivas, ações e competências da
empresa; e mensurar um índice de desempenho competitivo das filiais da empresa Zenir
Móveis e Eletros localizadas no estado do Ceará.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
A crescente concorrência e as rápidas mudanças nos mercados têm levado as empresas
a buscarem novas alternativas para se sobressaírem em relação às demais. As firmas devem
ser flexíveis para responder às alterações competitivas e dos mercados, recorrendo assim ao
que se chama de estratégia.
O conceito moderno de estratégia traz o pensamento de que não é possível enumerar
todas as possibilidades de projetos que serão identificadas. Assim, as estratégias devem se
basear em informações agregadas, incompletas e incertas a respeito de todas as alternativas
possíveis. Portanto, o uso apropriado da estratégia exige feedback estratégico (ALDAY,
2010). Na concepção de Alday (2010, p.17):
Uma vez que tanto a estratégia quanto os objetivos são utilizados para filtrar
projetos, eles parecem ser semelhantes. No entanto, são distintos. Os objetivos
representam os fins que a empresa está tentando alcançar, enquanto a estratégia é o
meio para alcançar esses fins. Os objetivos são regras de decisão de nível mais alto.
Uma estratégia que é válida sob um conjunto de objetivos pode perder sua validade
quando os objetivos da organização são alterados.
Assim, esta seção visa definir o conceito de estratégia, em especial, estratégia
competitiva, com vistas a evidenciar o papel desta no âmbito empresarial.
806
2.1. Definição de estratégia
Há várias definições de estratégia, mas não há uma única aceita no geral. Para alguns
autores, a estratégia deve incluir metas e objetivos, enquanto que outros fazem distinções
claras entre elas (MINTZBERG et al, 2003).
A partir da década de 1980, os estabelecimentos passaram a se preocupar com a
elaboração de conceitos de estratégia, pois neste período o mercado se encontrava em uma
fase de modificação, devido aos fenômenos socioeconômicos que marcavam o momento,
como o desenvolvimento tecnológico e o processo de globalização econômica, dinamizando o
mercado e dando-o um caráter mais competitivo (WRIGHT, KROLL, PARNELL, 2000).
Segundo Hofer e Schandel (1978) apud Nicolau (2001), estratégia é o estabelecimento
dos meios fundamentais para atingir os objetivos, sujeito a um conjunto de restrições do meio
envolvente, supõe a descrição dos padrões mais importantes da oferta de recursos e a
descrição das interações mais importantes com o meio envolvente.
Para Oliveira (1988), as estratégias são meios de relacionar a organização ao seu meio
ambiente, que se apresentem constante mutação, de modo a alcançar a maximização dos seus
resultados. Pode-se entender então que a estratégia é a forma de como uma empresa irá
competir no mercado para alcançar seus objetivos econômicos frente aos seus concorrentes. A
estratégia torna-se um componente importante para se compreender a competitividade entre as
empresas. As mesmas usam as estratégias como uma forma de adquirir vantagens
competitivas, que as distingue das demais concorrentes.
No entender de Ohmae (1998), sem competidores não haveria necessidade de
estratégia, pois o único propósito do planejamento estratégico é tornar a empresa apta a
ganhar, tão eficientemente quanto possível, uma vantagem sustentável sobre seus
concorrentes.
Verifica-se que são vários os autores que teorizaram acerca do conceito de estratégia,
assim também como são numerosas as definições para o termo. Todas as empresas têm
estratégias, sejam elas passadas ou utilizadas no presente, mas nem todas têm planos
concretos para o futuro. Nesse sentido, de acordo com Mintzberg et al. (2003), a estratégia
consiste em um plano que integra as principais metas, políticas e sequências de ação da
organização em um todo coeso.
807
Dentre as diversas estratégias que as firmas e indústrias podem fazer uso, destacam-se
as estratégias competitivas para fazer frente à concorrência.
2.2. Conceito de estratégia competitiva
Estratégia competitiva é um conceito um tanto abstrato. Sua formulação não produz
qualquer ação produtiva concreta imediata na empresa. Para colocar uma estratégia em
prática, deve-se saber que é um processo dispendioso, tanto em termos de dinheiro quanto do
tempo da administração (ALDAY, 2010).
Estratégia competitiva (EC) é o conjunto de planos, políticas, programas e ações
desenvolvidos por uma empresa ou unidade de negócios com o intuito de ampliar ou manter,
de modo sustentável, suas vantagens competitivas frente aos concorrentes (VANALLE et al,
2010).
Na concepção de Porter (1985) apud Nicolau (2001), a estratégia competitiva tem
como objetivo estabelecer uma posição lucrativa e sustentável contra as forças que
determinam a competição industrial.
A estratégia competitiva adotada fica assim caracterizada pelo modo com que a
empresa atende seus clientes. Como destaca Ohmae (1998), a estratégia será boa quando
possibilitar entender melhor as necessidades dos clientes e criar valor para eles. A vantagem
competitiva advém do valor que a empresa cria para seus clientes em excesso ao custo que
tem para criá-lo.
Tradicionalmente, os executivos não costumam ter disposição ou orientação para
atividades analíticas, muitas vezes menosprezando metodologias, teorias e ferramentas em
favor da sua experiência e intuição. O outro extremo é igualmente problemático. A utilização
isolada de métodos analíticos não é uma garantia de sucesso.
A estratégia competitiva também está relacionada aos objetivos de longo prazo da
firma ou da unidade de negócios que serão repassados às estratégias funcionais. E, em geral,
se baseia em competências acumuladas durante um período de tempo relativamente longo
(ALVES FILHO, 1999).
De acordo com Porter (1991, p.1), estratégia competitiva “é a busca de uma posição
competitiva favorável em uma indústria, a arena fundamental onde ocorre a concorrência. A
808
estratégia competitiva visa estabelecer uma posição lucrativa e sustentável contra as forças
que determinam a concorrência da indústria”.
Ainda segundo Porter (1991), a escolha da estratégia competitiva adequada deve se
basear em dois pontos: a atratividade do mercado em que a empresa atua e a posição
competitiva dentro dela. Em relação ao primeiro, o objetivo é analisar se a indústria é atrativa
em termos de rentabilidade a longo prazo e identificar os determinantes dessa atratividade.
Quanto ao segundo ponto, ele se refere aos determinantes da posição competitiva, que
dependem da indústria em que a empresa atua. Assim, é a combinação desses dois pontos
centrais que vão determinar o sucesso da estratégia competitiva.
Porter (1991) destacou que o ponto de partida do planejamento estratégico é a
definição do objetivo correto da empresa, no qual deve ser estipulado o prazo para o retorno
do investimento, que é a meta.
O principal ponto na determinação da estratégia competitiva é determinar qual será o
foco de atuação da empresa, como se dará a sua participação em um mercado específico,
quais consumidores ela deve focar e qual a melhor forma para que a empresa consiga obter o
melhor desempenho.
As estratégias competitivas são utilizadas pelas empresas com o objetivo de adquirir
vantagens competitivas, seja através de aumento dos lucros ou redução nos seus custos de
produção, algo que as distinga das suas concorrentes.
Neste sentido, Possas (1996) afirma que as vantagens competitivas podem ser de custo
ou de diferenciação. As vantagens de custos podem ser obtidas devido a alguns fatores:
economias de escala; economias de escopo (referidas a um conjunto de bens e não apenas um
único produto); capacidade de financiamento da firma; patentes e licenciamento de tecnologia
(permitem inovações na produção); relações com fornecedores e/ou garantia de matériasprimas (garantia de insumos com qualidade e preços baixos); relações com a mão de obra
(qualificação e boas relações, a fim de reduzir custos no processo produtivo); organização da
produção; eficiência administrativa; e capacitação.
No tocante às vantagens de diferenciação, Possas (1996) cita que tais vantagens
podem ser provenientes de especificações (definição dos fins ao qual a empresa pode servir e
os nichos para onde os produtos serão dirigidos); desempenho ou confiabilidade;
809
durabilidade; ergonomia e design; estética; linhas de produto; custo de utilização de produto;
imagem e marca; formas de comercialização; assistência técnica e suporte ao usuário;
financiamento ao usuário (facilidades de financiamento, leasing ou prazos de pagamentos);
relações com os usuários (quanto maior a proximidade com o usuário, maior será a garantia
na obtenção da competitividade dentro deste mercado).
Porter (1998) identificou cinco "forças competitivas" básicas como fundamentais para
a elaboração de uma estratégia e garantir uma vantagem competitiva. Ele argumentava que a
análise das fontes da vantagem competitiva tinha que ocorrer não no nível da empresa como
um todo, mas no nível das atividades distintas que uma empresa realiza para projetar,
produzir, comercializar, entregar e oferecer suporte ao seu produto. Portanto, em todas as
empresas haveria uma cadeia de atividade que gerava valor para seus clientes, e somente por
meio de sua análise é que a empresa poderia encontrar sua vantagem competitiva.
A primeira força competitiva, segundo Porter (1998), se referia à ameaça de novos
concorrentes, ou seja, da dificuldade que um novo concorrente pode impor ao entrar no
mercado. Assim, ele identificava sete barreiras que poderiam dificultar a entrada de novas
empresas: economias de escala: firmas de grande porte têm vantagens competitivas à medida
que o custo unitário da fabricação de seus produtos reduz ao mesmo tempo em que a
produção aumenta, o que dificulta a entrada de novas empresas que entrariam no mercado em
desvantagem de custos; diferenciação do produto: a marca dos produtos de empresas já
consolidadas no mercado tem um peso maior na preferência do consumidor, uma vez que
essas empresas já têm clientes fiéis; exigências de capital: para uma empresa ingressar em
determinado mercado, ela necessita de certa disponibilidade de capital de giro que está
associado aos riscos desse investimento; custos de troca: a troca de fornecedores pode gerar
custos adicionais; acesso aos canais de distribuição; desvantagens de custo independente da
escala, como marcas patenteadas, por exemplo; política governamental: a política do governo
pode ser favorável ou não ao ingresso de novas firmas em certos setores, no que concerne aos
subsídios e ao acesso de matérias-primas.
De acordo com Porter (1998), a segunda força competitiva era a pressão de produtos
substitutos, relacionada à facilidade com a qual o comprador pode substituir um
produto/serviço por outro.
810
Em relação à terceira força competitiva, Porter (1998) remete ao poder de barganha
dos compradores, que podem incluir: compra de estoques em grandes volumes, a fim de
obterem melhores preços unitários; busca por economizar, já que o item a ser comprado é
parcela de seus custos totais; compra de produtos padronizados ou commodities; custos de
troca, que podem ser maiores ou menores, dependendo do mercado em que se leva em conta;
fabricação interna do produto; preocupação com a qualidade do produto; informação perfeita,
já que o cliente pode pesquisar os preços em todas as ofertantes do produto que ele deseja.
O poder de barganha dos fornecedores, de acordo com Porter (1998), constitui-se na quarta
força competitiva, que se assemelha ao poder de barganha dos consumidores e exige
determinadas condições: os produtos do fornecedor são únicos e importantes; os fornecedores
não são dependentes dos compradores para efetuarem grande parte de suas vendas; ameaça
concreta de “integração para frente”; não ter que lutar contra outros produtos substitutos
vendidos ao setor.
A quinta e última força competitiva representa a rivalidade entre os concorrentes, em
que o nível de competição é moldado pela rivalidade existente entre os competidores.
(PORTER, 1998).
Neste sentido, Porter (1998) observa que a competição pode se dar de forma mais
intensa em empresas cujos setores estejam sob as seguintes condições: muitas empresas
competindo recursos disponíveis relativamente iguais em cada uma delas;
setor com
crescimento lento; custos fixos altos, que se associam diretamente à condução do negócio;
altos custos de estocagem, que leva as empresas do setor a reduzirem o preço de seus
produtos; tempo de venda dos produtos restrito; aumento da capacidade em grandes
incrementos; diferenciação de estratégias e personalidades das empresas concorrentes, sendo
ainda mais complexo com a presença de empresas estrangeiras; presença de barreiras à saída,
como o alto preço de equipamentos cuja dificuldade de vender é ainda mais alta, acordos
trabalhistas rompidos que incorreriam em altos custos, envolvimento emocional do
proprietário com o negócio.
As empresas, em geral, podem adotar três tipos de estratégia competitiva, segundo
Porter (1991), estratégia de liderança em custos, estratégia de diferenciação e estratégia de
811
foco. A primeira visa obter vantagens competitivas pela oferta de produtos e serviços (em
geral padronizados) a custos mais baixos do que os concorrentes.
A segunda estratégia competitiva busca alcançar vantagens pela introdução de um ou
mais elementos de diferenciação nos produtos e serviços, que justifiquem preços mais
elevados. Já o terceiro tipo de estratégia objetiva obter vantagens competitivas ou pela oferta
de produtos e serviços com menores custos, ou pela diferenciação dos mesmos, mas em um
segmento de mercado mais localizado ou restrito (PORTER, 1991).
Possas (1996) também dissertou acerca das estratégias genéricas de competição.
Segundo ele, as vantagens competitivas são tanto de custos quanto de diferenciação, sendo
que esta última proporciona a sustentabilidade dessas vantagens. Além disso, a análise de
competitividade deve ser feita por indicadores ex-ante (perspectivas: ameaças e
oportunidades) e ex-post (desempenho).
Remetendo o estudo das estratégias competitivas às empresas de varejo no Brasil, os
anos 1990 trouxeram várias mudanças que impactaram o setor, a liberação das importações e
o aumento da concorrência interna permitiram a migração de concorrentes externos e a
consequente entrada de conceitos mais modernos de operacionalidade, impondo a necessidade
de profundas transformações nas estratégias para a maior parte das empresas.
Neste contexto, a seção seguinte tem como foco a aplicação da estratégia competitiva
nas empresas de móveis e eletrodomésticos.
3. METODOLOGIA
3.1. Área de estudo e natureza dos dados
Este estudo foi realizado no estado do Ceará, onde estão localizadas atualmente as
vinte três lojas da empresa Zenir Móveis e Eletros, sendo que cinco das filiais estão
localizadas na capital do Estado, a saber: Barão do Rio Branco, Senador Pompeu I, Senador
Pompeu II, General Sampaio e Messejana; há uma filial em Maracanaú, localizada na Região
Metropolitana de Fortaleza. As demais estão localizadas no interior do estado na mesorregião
do Norte cearense, onde está sediada a filial em Itapipoca; na mesorregião do Noroeste
cearense, onde se encontram duas filiais no município de Sobral (Sobral I e Sobral II); na
mesorregião do Sertão cearense, onde se encontram cinco filiais nos municípios de Quixadá,
812
Quixeramobim, Mombaça, Acopiara e Crateús; na mesorregião do Centro-Sul cearense, com
três filiais, sendo uma em Várzea Alegre e duas em Iguatu (Iguatu II e Iguatu III); e na
mesorregião do Sul cearense, com seis filiais, duas em Juazeiro do Norte (Juazeiro I e
Juazeiro II) e uma em cada um dos municípios de Crato, Campos Sales, Assaré e Brejo Santo.
Para atender aos dois primeiros objetivos específicos, o trabalho contou com dados
secundários, obtidos a partir de revisão de literatura realizada com os teóricos sobre estratégia
competitiva, assim como textos que apresentavam o panorama do setor moveleiro. Ademais,
para cumprir os dois últimos objetivos específicos, empregaram-se dados primários, coletados
diretamente com os gerentes das 23 filiais atualmente existentes da empresa Zenir Móveis e
Eletros no estado do Ceará. Para tal, aplicaram-se questionário, abrangendo características
gerais como produtos, segmentos do mercado, estrutura organizacional, relação com
fornecedores, controle de qualidade e produção. As perguntas foram elaboradas com base nos
estudos de Morais (2001) e Alencar (2004), que continham questionários acerca do
desempenho e das estratégias utilizadas por empresas.
3.2. Métodos analíticos e variáveis empregadas
O estudo empregou os métodos de análise descritiva e tabular e análise fatorial, cujos
softwares adotados para operacionalização desses métodos foram SPSS (Statistical Package
for Social Sciences, versão 17.0) e Microsoft Office Excel 2007.
A análise descritiva e tabular foi adotada com o intuito de caracterizar as filiais da
empresa Zenir Móveis e Eletros com relação às principais estratégias competitivas, ações e
competências empregadas.
Para determinar o desempenho competitivo de cada uma das filiais da empresa no
estado do Ceará, utilizou-se o método de estatística multivariada de análise fatorial.
A análise fatorial busca analisar a estrutura das correlações entre um grande número
de variáveis, definindo um conjunto de dimensões latentes comuns, chamadas de fatores, que
são formados para maximizar seu poder de explicação do conjunto inteiro de variáveis
(SOUSA et al., 2010).
813
Segundo Mingoti (2005), esse modelo construído a partir da matriz de correlação
relaciona linearmente as variáveis padronizadas e os fatores comuns, podendo ser
representado pelas seguintes equações:
(1)
(2)
...
...
...
...
...
...
(3)
Onde
são as variáveis originais padronizadas, sendo i = 1, 2,..., p;
são os
fatores comuns, com j = 1, 2,..., m, que explicam as correlações entre as variáveis e terão que
ser identificados;
entre
e
variação de
são as cargas fatoriais, que representam o grau de relacionamento linear
;e
que são os erros aleatórios e correspondem aos erros de medida e à
, que não é explicada pelos fatores comuns
incorporados no modelo.
Neste trabalho, será empregada análise fatorial por meio do método de componentes
principais. A partir das cargas fatoriais, obtêm-se as comunalidades.
Para verificar a adequabilidade da aplicação da análise fatorial, empregou-se o teste de
esfericidade de Bartlett. De acordo com Hair Júnior et al. (2005), esse teste fornece a
probabilidade estatística de que a matriz de correlação tenha correlações significantes entre
pelo menos algumas das variáveis. Além desse teste, atentou-se para o valor do KMO
(Kaiser-Meyer-Olkin), que corresponde à razão entre o somatório dos quadrados das
correlações de todas as variáveis dividida por essa mesma soma acrescentada da soma dos
quadrados das correlações parciais de todas as variáveis. Segundo Hair et al. (2005), valores
acima de 0,5 indicam que a amostra é adequada ao emprego da análise fatorial.
Conforme Mingoti (2005), as estimativas iniciais das cargas fatoriais geralmente não
são definitivas, visto que podem ter coeficientes com magnitudes idênticas em mais de um
fator, o que pode dificultar a interpretação dos fatores originais. Assim, para evitar que ocorra
esse problema, a autora sugere que seja feita a transformação ortogonal dos fatores originais.
814
Com base nessa recomendação, empregou-se a rotação Varimax, que busca soluções pelas
quais se pretende maximizar as correlações de cada variável com apenas um fator.
Após a rotação ortogonal da estrutura fatorial original, estimaram-se os escores dos
fatores para cada filial cearense da empresa Zenir Móveis e Eletros. Esses escores fatoriais
foram empregados na formação do índice de desempenho competitivo da empresa Zenir
Móveis e Eletros dispersas espacialmente no estado do Ceará (IDCZ).
A elaboração desse índice foi baseada nos estudos de Gama (2006) e Sousa et al.
(2010), realizados, respectivamente, para determinação do desempenho competitivo das
empresas de móveis no estado do Pará e no Pólo Moveleiro de Ubá, localizado no estado de
Minas Gerais. Segundo esses autores, esse índice pode ser representado pela combinação
linear dos escores fatoriais, obtidos pela análise fatorial, com a proporção da variância
explicada pelos fatores individuais em relação à variância comum. Em termos matemáticos, o
IDCZ pode ser expresso por:





j

IDCZ    k
FPji 

j 1




j


 j 1

k
em que: IDCZ é o índice de desempenho competitivo das empresas Zenir de móveis e eletros;
 j , percentual da variância explicada pelo fator j; k, número de fatores escolhidos; FPji ,
escore fatorial, padronizado pela empresa de móveis i, do fator j, que, conforme Gama (2006),
pode ser representado por
mínimo do fator j; e
Fmax
FPji 
F j  Fmin
Fmax  Fmin
, em que
Fmin
é o escore fatorial
, escore fatorial máximo do fator j.
A mensuração desse índice fornece um número entre 0 e 1. Para facilitar a
interpretação dos resultados, considerou-se que as empresas de móveis Zenir que tiveram
valores do IDCZ iguais ou superiores a 0,70, apresentaram elevado desempenho competitivo;
os que apresentaram valores compreendidos entre 0,35 e 0,69, desempenho competitivo
815
intermediário; e os com valores do IDCZ menores do que 0,35, baixo desempenho
competitivo. A escolha desses intervalos de valores do IDCZ foi baseada na especificação
estabelecida nos estudos de Gama (2006) e Sousa et al. (2010).
Ademais, é importante mencionar que o método de análise fatorial contou com as
variáveis descritas na Tabela 1. A seleção dessas variáveis foi inspirada nos estudos propostos
por Gama (2006), Sousa e Campos (2010) e Sousa et al. (2010).
Dentre elas, inovações de produtos ou negócios e qualificação dos recursos humanos
são variáveis dummies, em que se atribui valor (0) quando a empresa filial não emprega e (1),
quando essas práticas são adotadas pela empresa filial.
4. RESULTADOS E DISCUSSÃO
4.1. Caracterização da empresa Zenir Móveis e Eletros
De acordo com a pesquisa de campo realizada nas vinte três filiais da empresa Zenir
Móveis e Eletros localizadas no Estado do Ceará, constatou-se que a mesma encontra-se
atuando no mercado de móveis e eletrodomésticos desde o ano de 1992, sendo a filial mais
antiga inaugurada na cidade de Iguatu, região Centro-Sul do estado, e a mais recente foi a
segunda filial da cidade de Juazeiro do Norte na região do Cariri no ano de 2010.
Para caracterizar as filiais da empresa Zenir Móveis e Eletros no estado do Ceará,
inicialmente é importante se conhecer as estatísticas descritivas das variáveis analisadas. A
Tabela 2 apresenta tais estatísticas.
816
Conforme se verifica, as filiais apresentam características heterogêneas ao longo do
estado do Ceará, sendo que as maiores diferenças ocorrem com as variáveis referentes aos
custos com transportes e qualificação dos recursos humanos, que apresentaram coeficientes de
variação de 169,09% e 116,58%, respectivamente. Em contrapartida, as menores diferenças
verificadas entre as filiais estão associadas com a escolaridade dos gerentes e custos com
material de escritório.
Dentre os itens de custos, é expressiva a quantia destinada com mão-de-obra. Esse
dado reforça a importância que essa empresa exerce no estado do Ceará com relação à
geração de renda e emprego. Quanto à variável emprego, observa-se que, em termos médios,
a empresa de móveis analisada emprega 38 funcionários.
Como se está interessado em identificar os principais fatores de competitividade da
empresa, a Tabela 3 mostra as estratégias competitivas consideradas mais importantes pelas
filiais analisadas. Dentre as estratégias competitivas indicadas, o atendimento ao cliente, a
inovação de produtos e negócios e o prazo para pagamentos foram as que assumiram maior
relevância para a maioria das empresas entrevistadas.
817
Além de identificar as estratégias competitivas empregadas pelas empresas, também é
importante conhecer as principais barreiras a competitividade. Na Tabela 4, verifica-se que
das vinte três filiais entrevistadas, dezoito responderam que a principal barreira à
competitividade refere-se ao poder de negociação com os compradores.
Mesmo com as barreiras existentes no mercado que afetam a competitividade do setor,
as filiais da empresa Zenir Móveis e Eletros no Estado do Ceará, se vê diante de seus
concorrentes como líder em mercado, líder em tecnologia e em outros aspectos como um bom
atendimento ao cliente. Utiliza sempre um planejamento estratégico baseado na avaliação de
cenários futuros, na avaliação das mudanças do setor e até mesmo baseado no setor
financeiro, tornando-as seguras em suas tomadas de decisões para melhor atender as
necessidades de seus clientes.
818
5.2. Análise fatorial
O primeiro passo para se empregar o método de análise fatorial é verificar se os dados
são adequados para tal método. Para isso, constatou-se por meio do teste de esfericidade de
Bartlet que a hipótese nula de que a matriz de correlação seja uma matriz identidade foi
rejeitada ao nível de 1% de probabilidade. Ademais, obteve-se um valor de KMO (KaiserMeyer-Olkim) de 0,731, corroborando a adequabilidade deste método. Desta forma,
empregou-se análise fatorial pelo método dos componentes principais. Entretanto, em sua
versão original, uma variável pode associar-se com mais de um fator, o que dificulta a
interpretação. Para que isto não aconteça, realizou-se a rotação ortogonal pelo método
Varimax, cujas raízes características da matriz de correlações maiores que a unidade, com
suas respectivas porcentagens da variância total explicada, estão apresentadas na Tabela 5.
Esses fatores de competitividade sintetizam as oito variáveis consideradas e são
capazes de explicar 85,44% da variância total dos dados, sendo que a maior parcela da
variância (49%) é explicada pelo fator F1.
A Tabela 6 apresenta as cargas fatoriais e as comunalidades para os três fatores após a
rotação Varimax. Neste estudo, destaca-se em negrito as cargas fatoriais com valores
absolutos maiores que 0,70 com o intuito de identificar as variáveis que estão mais fortemente
relacionadas a um dado fator.
819
Verifica-se que o fator F1 apresenta correlação positiva e elevada com as variáveis V1
(valor de vendas de móveis e eletros), V2 (custos com mão-de-obra), V3 (custos com material
de escritório) e V5 (emprego). Essas variáveis em conjunto com sinais positivos e valores
altos propiciam um maior desempenho competitivo das empresas de móveis e eletros, estando
consistente com os fundamentos econômicos, pois quanto maior o montante de vendas,
maiores serão os rendimentos obtidos, que, por sua vez, requer maior número de empregados
e maiores custos, ceteris paribus. Este fator capta o nível competitivo tradicional.
O fator F2 representa o nível inovativo das filiais da empresa de móveis e eletros. Esse
fator é constituído pela variável V6, que diz respeito à inovação de produtos ou negócios.
Portanto, se uma dada filial possuir alto valor do escore desta variável, significa que essa filial
detém práticas inovativas de produtos ou negócios.
O fator F3 indica o nível intelectual dos funcionários das filiais da empresa de móveis
e eletros. Este fator se correlaciona positivamente com a variável V7 (escolaridade do
gerente), e com a variável V8 (qualificação dos recursos humanos). Portanto, tais variáveis
assumem papel relevante para a competitividade da empresa.
Com relação às comunalidades, observa-se que todas as variáveis são bem explicadas
pelos três fatores, sendo que as variáveis que apresentam menor percentual de explicação
pelos três fatores são V7 e V8, com, respectivamente, 0,752 e 0,655.
Os escores fatoriais foram usados para estimar o índice de desempenho competitivo da
empresa Zenir Móveis e Eletros no estado do Ceará (IDCZ). Os dados da Tabela 7 mostram
820
que duas filiais da empresa Zenir Móveis e Eletros no estado do Ceará apresentam elevado
índice de desempenho competitivo, visto que registraram o IDCZ com valor superior a 0,70.
Quanto ao índice de desempenho competitivo intermediário, onze das vinte três filiais
da empresa Zenir no estado do Ceará, que correspondem a 47,83%,enquadram-se nessa
categoria, isto é, apresentam IDCEZ situado no intervalo entre 0,35 a 0,69. Duas dessas
empresas apresentam escores positivos para os três fatores de competitividade considerados,
indicando que tais filiais possuem componentes importantes que colaboram para a formação
de vantagens competitivas, porém necessitam de maior aprimoramento dessas variáveis para
conquistar melhores posições no IDCZ.
As demais empresas pesquisadas tiveram baixo índice de desempenho competitivo,
sendo que uma delas teve valor do IDCZ menor que 0,20. Esse baixo valor obtido por essa
filial está relacionado com os sinais negativos dos escores dos três fatores de competitividade
analisados. Segundo Santana (2007), esses resultados captam as fragilidades e os pontos
fortes das unidades de produção, contribuindo para a orientação de estratégias empresariais,
assim como ações de políticas públicas.
821
6. CONCLUSÕES
De acordo com a pesquisa realizada com a empresa Zenir Móveis e Eletros, verifica-se
que esta empresa vem se expandindo em muitas regiões cearenses. Atualmente, a empresa
conta com vinte e três filais e gera mais de mil postos de trabalho, desempenhando expressiva
importância para a economia cearense.
A empresa preza muito por seus colaboradores sempre buscando qualificá-los, por
meio de treinamentos específicos para cada setor, com o intuito de que os mesmos obtenham
maiores conhecimentos e possam atender melhor os clientes no sentido de fornecer todos os
esclarecimentos sobre a mercadoria que está levando para casa.
No que se diz respeito ao sistema de avaliação do desempenho dos funcionários, a
empresa realiza essa avaliação através de suas habilidades operacionais e através do
envolvimento efetivo dos funcionários com os programas da empresa.
A empresa tem buscado sempre se modernizar adotando inovações tecnológicas e
organizacionais. Boa parte das filiais adota os dois processos em conjunto, introduzindo tais
mudanças nos setores pessoal, administrativo como também em produtos e serviços.
Com relação aos fatores que afetam a competitividade, a maioria das filiais da empresa
apontou o atendimento ao cliente, o prazo para pagamentos e a inovação de produtos e
negócios. Em contrapartida, o principal desafio mencionado pela maior parte das filiais
refere-se ao poder de negociação com os compradores. Entretanto, mesmo com as
dificuldades existentes no mercado que afetam competitividade do setor, as filiais da empresa
se vêem preparadas diante de seus competidores como líder em mercado, líder em vários
aspectos que faz com que a empresa se destaque diante de seus concorrentes com um bom
atendimento ao cliente, utilizando sempre um planejamento estratégico baseado na avaliação
de cenários futuros e na avaliação das mudanças do setor.
Os resultados da análise fatorial mostraram que foram obtidos três fatores capazes de
representar o conjunto das oito variáveis consideradas neste estudo. O Fator 1 contemplou o
nível competitivo tradicional, sendo responsável por 49,00% da variância total. Os níveis de
inovação de produtos e negócios, que compõem o Fator 2, foram responsáveis por 19,51% da
variância total; enquanto o fator 3, que compreende o nível intelectual dos funcionários
explicou 16,93% da variância total.
822
Com base nos escores fatoriais de cada um desses fatores, determinou-se o índice de
desempenho competitivo das vinte três filiais da empresa Zenir Móveis e Eletros no estado do
Ceará (IDCZ). Os dados indicam que, das 23 filiais da empresa estudada, 2 apresentaram
elevado grau de desempenho competitivo; 11 foram classificadas com nível intermediário de
desempenho competitivo; e as demais tiveram baixo desempenho competitivo, dentro dos
parâmetros estabelecidos.
Ademais, o estudo mostra que as filiais do interior do Estado tiveram maior
desempenho competitivo do que as filiais da capital e da região metropolitana de Fortaleza,
tendo como destaque as filiais de Juazeiro I e Sobral I para o ano de 2010, que foram
classificadas com alto desempenho competitivo. Em contrapartida, as cinco filiais que
apresentaram menores índices de desempenho competitivo foram: Quixadá, Crateús, Assaré,
Juazeiro II e Messejana, que podem ser atribuídos ao fato de terem apresentado dois ou três
fatores de competitividade com sinais negativos, ou seja, estão abaixo da média. Desta forma,
recomenda-se que essas filiais invistam nos fatores de competitividade que apresentaram
deficiência para conquistarem maior desempenho competitivo.
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825
O PAPEL EDUCATIVO DO ASSISTENTE SOCIAL NA PROMOÇÃO E
PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE
Francisco Waleison dos Santos45
Nathalia Lopes dos Santos46
Maria Anaírya Tavares de Lima47
Cecilia Bezerra Leite48
RESUMO: Neste trabalho iremos tratar do Serviço Social e o meio ambiente de forma a elucidar a
educação como ponto primordial de preservação ambiental, focando o papel educativo do assistente
social na promoção e preservação do meio ambiente. As metas deste trabalho consistem em analisar o
papel educativo do assistente social na promoção e preservação do meio ambiente, descrevendo a
historicidade da educação ecológica na esfera do capitalismo contemporâneo; entender a necessidade
de integração entre o social e o ambiental e traçar as estratégias de atuação do serviço social no que diz
respeito ao meio ambiente utilizando-se das politicas públicas como suporte para tal feito. No que diz
respeito à metodologia, a pesquisa é classificada como uma revisão bibliográfica, a qual consiste em
uma abordagem qualitativa. Ademais,percebe-se que o profissional de serviço social, por possuir um
víeis de educador e de intelectual orgânico atrelado a classe trabalhadora, ganhou espaço na esfera
ambiental e por isso este profissional deve possuir ainda mais um cabedal de conhecimentos
interdisciplinares e multifocal para que assim suas ações possam ser legitimadas.
Palavras-Chave: Serviço Social; preservação; meio ambiente.
1 INTRODUÇÃO
Desde os primórdios o homem busca maneiras de satisfazer suas necessidades físicas,
psicológicas e sociais por meio da transformação da natureza em algo útil. Assim ele modifica
o meio e este, por sua vez, o modifica. Entretanto graças ao processo de Revolução Industrial
e a implementação de novas tecnologias em prol do aumento assustador do consumo, esse
45
Acadêmico do curso de Serviço Social da Faculdade DR. Leão Sampaio. [email protected]
Acadêmica do curso de Serviço Social da Faculdade DR. Leão Sampaio. [email protected]
47
Acadêmica do curso de Serviço Social da Faculdade DR. Leão Sampaio. [email protected]
48
Professora do curso de Serviço Social da Faculdade DR. Leão Sampaio. [email protected]
46
826
meio se degrada de forma ininterruptaocasionando o refluxo do planeta, o qual provoca
catástrofes surpreendentes.
Desse modo, a preocupação com a preservação ambiental por meio da educação,
tornou-se uma peça fundamental para minimizar os efeitos danosos oriundo do sistema
capitalista na esfera da destruição da natureza. É neste ponto que se percebe a relação entre a
questão social e a questão ambiental, ambas fruto desse modo de produção. Ademais o
Serviço Social enquanto profissão que foca suas ações no trato da questão social, possui um
papel essencial para a construção de estratégias eficazes na promoção do respeito ao meio
ambiente.
Neste trabalho iremos tratar do Serviço Social e o meio ambiente de forma a elucidar a
educação como ponto primordial de preservação ambiental, focando o papel educativo do
assistente social na promoção e preservação do meio ambiente.
Escolheu-se essa temática por não se visualizar um debate aprofundado na
contemporaneidade, mesmo sendo este um assunto de extrema importância para a profissão e
por entender-se que o Serviço Social não pode ficar alheio a um fato concreto que diz respeito
a sua interversão enquanto profissional que lida diretamente com o social.
As metas deste trabalho consistem em analisar o papel educativo do assistente social
na promoção e preservação do meio ambiente, descrevendo a historicidade da educação
ecológica na esfera do capitalismo contemporâneo; entender a necessidade de integração entre
o social e o ambiental e traçar as estratégias de atuação do serviço social no que diz respeito
ao meio ambiente utilizando-se das politicas públicas como suporte para tal feito.
O debate sobre a educação ambiental no âmbito do Serviço Social é um assunto novo
que passa a contemplar a carga teórica da profissão, é neste sentido que a sua efetivação ainda
no âmbito acadêmico se torna necessária.
A pesquisa é classificada como uma revisão bibliográfica, a qual consiste em uma
abordagem qualitativa compreendida através de uma análise descritiva e exploratória dos
fatos, onde serão visualizadas as transformações históricas que perpassam esse universo e as
estratégias desse profissional em prol da transformação societária através das politicas
públicas.
827
Este assunto é relevante porque face às catástrofes climáticas visualizadas
cotidianamente e a necessidade de uma economia sustentável, seja na esfera dos recursos
naturais ou no âmbito do consumo consciente, torna-se imprescindível à preservação do
planeta para as gerações presentes e para os futuros habitantes da Terra.
2
PROCESSO
HISTÓRICO
DA
EDUCAÇÃO
ECOLÓGICA
NA
ESFERA
DEGRADANTE DO CAPITALISMO MODERNO
Desde sua gênese, o homem utiliza a natureza para satisfazer suas necessidades
fisiológicas e existenciais, entretanto, esse processo se especificou com o advento do modo de
produção capitalista. Desse modo, para entender-se o processo de destruição ambiental e
posteriormente de educação ecológica, deve-se construir a conjuntura que perpassa o homem
enquanto trabalhador bem como o seu consumo exacerbado e a sua tomada de consciência.
Diante disso, verifica-se que a busca pela sobrevivência coloca o homem como
principal devastador da natureza, este por sua vez, com o uso de sua capacidade teleológica
antecipa idealmente o resultado de seu trabalho. Assim, neste momento o que interessava era
a finalidade da ação. Marx dizia que o homem transforma a natureza através do labor e ao
passo que realiza a atividade transforma a si mesmo. (MARX 2005)
Desse modo, de acordo com Espíndola e Arruda:
O fato de integrar o homem à natureza em sua gênese histórica proporciona uma
relação conflituosa de exploração dos recursos disponíveis, pois este passa
gradativamente a criar, recriar e satisfazer suas necessidades, conforme o
seguimento histórico em que vive, reconhecendo-se enquanto ser social.
(ESPÍNDOLA e ARRUDA 2008 p. 2).
Neste sentido o trabalho é o meio pelo qual o homem satisfaz suas necessidades de
consumo através da exploração arbitrária dos recursos naturais principalmente na era do
capitalismo que acelerou de forma significativa esse processo.
Sendo assim, a busca pelo consumo exacerbado e consequentemente o aumento da
degradação ambiental, tiveram suas origens ligadas à Revolução Industrial do século XVIII
ocorrida primeiramente na Inglaterra e posteriormente em outros países. Ela teve como
características o aumento da produção, organização das diversas atividades urbanas pelo
828
capital, a indústria como principal atividade econômica, crescimento da população urbana,
aumento da vulnerabilidade social e da violência urbana, o aparecimento da linha de
montagem e da superprodução e o surgimento de tecnologias supermodernas.
Essa conjuntura cria um estoque de mercadorias que precisam ser consumidas a
qualquer custo. Com isto incentiva-se uma espécie de consumo que perpassa o campo da
satisfação das necessidades essenciais para a sua sobrevivência e concentra-se na esfera dos
desejos e assim surge o estímulo à sociedade de consumo, onde o mesmo passa a significar
uma felicidade absoluta a qual transcende a carne e chega ao espirito. (ALCANTARA S/D p.
07). Destarte, percebe-se que o homem passa a valer o que consome e por isso esse status
contribui para o processo de coisificação do ser humano, ao passo que coloca o próprio
homem em um patamar inferior a mercadoria, supervalorizando-a.
Tanto a Revolução Industrial quanto a sociedade do consumo trouxeram impactos
significativos ao meio ambiente seja no âmbito físico, químico ou biológico. Cabe frisar que,
com o crescimento das cidades, percebeu-se: o acumulo de lixo, os quais são despejados em
locais impróprios gerando a concentração de gás carbônico na atmosfera; a utilização de
combustíveis fósseis; a poluição dos rios e lagos; os desmatamentos; a utilização de
agrotóxicos; péssimos sistemas de agua e esgoto; dentre outros. (OLIVEIRA 2010 p. 20).
Todo esse processo ocasionou o aquecimento global49e com ele veio à tona a
preocupação com a educação das pessoas para tentar amenizar a destruição do planeta Terra.
Entretanto, num primeiro momento esse assunto não era bem visto pelos países capitalistas,
uma vez que a ideia seria reduzir os lucros e isso não era viável dentro do modo de produção
capitalista.
Todavia, na década de 60 visualizou-se o primeiro debate a respeito do meio ambiente
e do crescimento econômico, neste, entretanto, havia aqueles que defendiam a limitação da
produção, uma vez que não concebiam a ideia de um consumo ilimitado dentro de um planeta
de recursos finitos e outros que acreditavam que essas ideias eram plantadas pelos países mais
desenvolvidos para inibir a ascensão dos países emergentes. (LEMES e KAMIMURA 2009 p.
49
O aquecimento global é observado em função do aumento médio da temperatura da atmosfera da
Terra e dos oceanos. A principal causa desse fenômeno é a liberação de gases estufa decorrente da queima de
combustíveis fósseis e desmatamento em larga escala. Viola, Flavio Maggessi. Análise do aquecimento global
através de uma perspectiva dinâmica.– Rio de Janeiro: UFRJ/COPPE, 2011.
829
256). Ou seja, como ainda era novo falar sobre essa temática, existiam visões errôneas que
comprometiam a verdadeira discussão.
Por conseguinte, após vários questionamentos foi aprovada na Conferência de
Estocolmo, no ano de 1972, a Declaração Sobre o Meio Ambiente Humano e o Programa das
Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA). Ela possuía como foco a valorização do
meio ambiente como forma de desenvolvimento humano e econômico.
Além disso, de acordo com Passos:
Foi votado um Plano de Ação para o Meio Ambiente composto por 109
recomendações guiadas por três tipos de políticas; as relativas à avaliação do meio
ambiente mundial, o denominado ‘Plano Vigia’ (Earthwatch); as de gestão do meio
ambiente e as relacionadas às medidas de apoio (como a informação, educação e
formação de especialistas). (PASSOS 2009 p. 11)
Na década de 80 houve um aprofundamento nos debates sobre o ambientalísmo e os
empresários começaram a perceber que os recursos naturais estavam ficando cada vez mais
escassos, é neste ponto que se quebra o paradigma e onde se começar a pensar em uma
sustentabilidade no âmbito econômico. É evidente que esse passo deveria ser guiado pelo
lucro uma vez que o sistema ainda seria o capitalista, com isto as empresas se
comprometeriam “acriarem e colocarem no mercado produtos e serviços responsáveis com
relação ao meio ambiente” com o intuito de “contribuir para um ambiente saudável e também
evitar a poluição”. (SOUZA e BENEVIDES 2005 p. 906)
Nos anos 90 ocorreu a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (Eco 92) no Rio de Janeiro. Ela deu continuidade às discursões oriundas da
primeira conferência em Estolcomo 1972, contou com a presença de 178 países e 114 chefes
de estado além de representantes de Organizações Não Governamentais. Abordou assuntos
como educação ambiental, sociedades sustentáveis e responsabilidade e criou um plano de
ação para afirmar uma relação direta entre politicas públicas, educação ambiental e
sustentabilidade. Dentre as realizações desse evento, tivemos a agenda 21 a qual era uma
espécie de documento que consistia em “um conjunto de ações a serem implantadas por todos
os países participantes da conferência com o fim de promover uma política de
desenvolvimento pautada na responsabilidade social”. (OLIVEIRA 2010 p.27)
830
Posteriormente os países se comprometeram em cumprir as determinações préestabelecidas, assim, a primeira revisão realizada para saber se eles estavam cumprindo o
acordo foi a sessão da Conferência das Partes (COP 1) em Berlim no ano de1995. No fim
Concluíram que a ideia de voltar às emissões aos níveis de 1990 até o ano 2000 não seria
suficientes para alcançar as metas, desse modo em dezembro de 1997, na cidade de Quioto no
Japão, criou-se um protocolo, no qual “os países industrializados reduziriam suas emissões
combinadas e gases de efeito estufa em pelo menos 5% em relação aos níveis de 1990 no
período compreendido entre 2008 e 2012”. (ROCHA e PAIANO 2009 p.2861). Contudo,
todos os países agora teriam responsabilidade no combate às mazelas do aquecimento global,
porém cada um dentro da quantidade de poluentes que emite, ou seja, aqueles que mais
contribuíram historicamente com a poluição do planeta terão uma maior responsabilidade.
Segundo a cartilha O futuro que queremos: Economia verde, desenvolvimento
sustentável e erradicação da pobreza do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais – INPE os
eventos que sucederam o protocolo de Quioto foram;
Haia, Holanda (2000) (estabelece o Crédito de Carbono); Bonn, Alemanha (2001)
(criação de fundo para países em desenvolvimento); Copenhagen, Dinamarca (2009)
(recomendação para não ultrapassar a temperatura média global de 2°C acima dos
patamares da Revolução Industrial); Cancun, México (2010) (Fundo Global para
fomentar pesquisa de desenvolvimento sustentável) e no Rio de Janeiro (2012) –
Rio+20 que contribuiu para definir a agenda do desenvolvimento sustentável para as
próximas décadas. (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais - INPE 2012 p.05)
Face ao exposto, ficou evidenciado que o debate por uma sociedade sustentável é uma
crescente, porém ainda falta muito para conseguir reverter todos os impactos causados pelo
capitalismo quando este despejou uma grande quantidade de poluentes na atmosfera.
Entretanto percebeu-se que a educação ambiental parece ser realmente o caminho mais viável
para mudar a consciência da população, pois o meio natural perpassa pelo homem e se
contempla no mesmo enquanto ser social.
3 A INTEGRAÇÃO DA QUESTÃO SOCIAL A QUESTÃO AMBIENTAL DENTRO
DE UMA PERSPECTIVA EDUCATIVA NO ÂMBITO DO SERVIÇO SOCIAL
831
Para entender se há relação entre a questão social e a questão ambiental,
primeiramente faz-se necessário apreender as estruturas basilares que contemplam as
discussões. Neste sentido é importante frisar que a questão social é inerente ao modo de
produção capitalista e diz respeito a todas as expressões concretas e abstratas oriundas do
processo de produção e reprodução das relações sociais. Isto significa que a questão ambiental
faz parte de sua conceituação, uma vez que a mesma também é uma expressão da questão
social, haja vista que foi gestada dentro desse sistema.
Assim sendo, conforme Oliveira (2010 p. 28) essa integração ocorre porque a questão
ambiental envolve “pobreza, saúde, inserção no mercado de trabalho, educação, melhoria de
qualidade de vida, redistribuição equitativa da riqueza nacional e mundial, problemas
habitacionais e precarização das politicas públicas”. Isso são expressões da questão social
acarretadas também pela situação de desequilíbrio ambiental.
Partido desse pressuposto nota-se que os problemas ambientais afetam sobremaneira
as pessoas com vulnerabilidade e risco social que moram em zonas periféricas, uma vez que
as mesmas se encontram muitas vezes perto de lixões sem saneamento básico em suas ruas
e/ou em morros onde há frequentes deslizamentos de terras. Não podemos esquecer também
que um percentual significativo desses moradores sobrevive dos restos de comida encontradas
nos lixões e outros da coleta de materiais inorgânicos que podem ser reciclados.50
No que diz respeito ao meio rural, a degradação ambiental afeta de forma significativa
os agricultores, principalmente os de baixa renda que, com o aumento das temperaturas e
consequente falta de chuva, não conseguem plantar e por isso muitas vezes são obrigados a
exilar-se de seu lar em busca da sobrevivência nas cidades.
A partir disso, aponta Finco, Waquil e Mattos:
A degradação dos recursos naturais e ambientais, por sua vez, reduz a produtividade
resultando em empobrecimento dos agricultores. Este circulo sugere que a redução
da pobreza irá, necessariamente, reduzir a degradação do meio ambiente, assim
como a conservação e preservação do meio ambiente irá, necessariamente, reduzir a
pobreza.(...) o critério a ser utilizado para a pobreza ao se analisar a relação
pobreza/meio ambiente deveria ser a habilidade de realizar investimentos mínimos
50
TENÓRIO, Maria Clara Corrêa ; SOARES, Paulo Fernando. A questão ambiental x questão social. Disponível
em <http://www.unitrabalho.uem.br/artigos/pdf5.pdf > Acesso em 30 de maio de 2013
832
para manter ou aumentar a quantidade e qualidade da base de recursos e/ou reverter
a degradação ambiental. (FINCO, WAQUIL e MATTOS 2004 p.05).
Assim, poderíamos afirmar que se o Estado investisse em politicas públicas que
contemplem tanto o social quanto o meio ambiente haveria uma redução de fato da pobreza e
consequentemente da devastação do meio ambiente. Entretanto não podemos esquecer que é o
capital um dos maiores devastadores do meio ambiente, neste sentido deveria haver restrição
mais dura para exploração dos recursos naturais.
“Em linhas gerais, a degradação ambiental está diretamente ligada aos imperativos do
capitalismo, pois é na acumulação capitalista que se encontra a força motriz da devastação e
expropriação de todas as forças naturais e vivas”. (RODRIGUES e SOUZA 2012 p. 06).
Neste sentido a criação de politicas públicas seria enviesada pela lógica de mercando, uma
vez que a ideologia utilizada contemporaneamente é o neoliberalismo, a qual introduz uma
lógica redistributiva de renda com o intuito de minimizar a pobreza e incentivar o consumo ao
passo que influi as empresas a lógica da sustentabilidade com a utilização de recursos
renováveis, tudo em prol do consumo e com ele a acumulação capitalista, ou seja, não esgota
a pobreza apenas maquia suas representações.
A partir de agora a discussão que norteara nossas argumentações se dará
prioritariamente na ideia do que é social e do que é ambiental. Neste sentido desvincular essas
questões é uma lógica positivista, na qual o social está ligado à cultura, as representações
sociais, os valores e as crenças e o ecológico está ligado à natureza, o ambiente. Marx (1988)
nos ensina que a sociedade é um todo complexo indivisível e fragmenta-la é o mesmo que
analisa-la de forma superficial.
Como apontam Gomes, Aguado e Peres (2007) durante décadas os críticos despejaram
seu veneno a respeito da preferência da ecologia pelo meio ambiente despojando-se do ser
humano enquanto sujeito, esquecendo que este é o principal receptor das consequências.
Assim a integração do social ao ecológico elimina essas criticas e conduz a uma reflexão mais
concreta a respeito das consequências sociais que o desequilíbrio ambiental pode ocasionar.
Podemos afirmar que a natureza “é o meio fisiológico onde se constrói toda a vida
humana” e o meio social se contempla na cultura e nos valores que também “é tão natural
quanto o meio biofísico”. Assim pode-se dizer que o meio ambiente é mais abrangente do que
833
simplesmente a significação de um conceito atrelado ao natural. (GOMES, AGUADO e
PERES 2007 p.18). Pois ele contempla o todo, tanto as questões objetivas quanto as questões
subjetivas, porque dentro da biodiversidade está o homem e onde tem ser humano o natural
perpassará a sua aparência e adentra na essência do inato, ou seja, essas características estão
com ele desde o nascimento e são transformadas socialmente. Queremos dizer com isto que as
representações sociais fazem parte do natural do ser humano.
De acordo com Sauer e Ribeiro (2012 p. 391) “a questão ambiental é reconhecida
atualmente como uma problemática de caráter predominantemente social e político”. Desse
modo ela é social porque o ser humano se constrói e se constitui nesse âmbito e além do mais
ele faz parte do ambiente vivendo no mesmo espaço dos outros seres vivos.
Gomes, Aguado e Peres afirmam que:
Essa independência no plano social tem sua correspondência na ecologia quando se
afirma que todos os organismos modificam em alguma medida os ecossistemas nos
quais vivem. Tal afirmação transposta para o campo do social, os profissionais de
interversão social precisam ser muito conscientes (e consequentes) da
responsabilidade que assumem ao intervir (em todas as formas em que os assistentes
sociais podem fazê-lo, preventiva, corretiva, facilitadora, transformadora,
reparadora, entre outras) na realidade social. (GOMES, AGUADO e PERES 2007
p.12)
Conforme o exposto percebe-se que é importante a análise da questão ambiental
dentro de uma ótica social e para isto é necessário um profissional apto a intervir nesse
âmbito. É neste momento que o assistente social é requisitado para adentrar nesse espaço com
uma perspectiva de educador, mas esse processo se dará de forma lenta e gradual.
4 AS ESTRATÉGIAS DE ATUAÇÃO DO ASSISTENTE SOCIAL NA PROMOÇÃO E
PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE
Para compreender como o Serviço Social adentra de forma significativa no âmbito da
questão sócio ambiental, primeiramente faz-se necessário apontar a historicidade que
comtempla a inserção desse profissional enquanto educador.
Nesse sentindo, dentro da conjuntura Brasileira sua gênese está ligada ao processo de
incorporação do marketing ambiental das empresas que se dá nos anos 80, esta década, por
sua vez, foi marcada por um aprofundamento nas discussões a respeito da educação ambiental
834
e por um espraiamento da intervenção por parte do setor privado e à posteriori por meio de
políticas públicas através do Estado.
Na esfera da empresa o Serviço Social relaciona-se diretamente com a área de recursos
humanos criando e executando programas e projetos de cunho educativo, seminários, oficinas,
palestras e capacitações para os funcionários destas empresas. Esta prática, entretanto, está
fincada apenas na administração da questão ambiental, sem se preocupar com a essência, seja
no âmbito do seu surgimento, seja no campo da sua superação. Não podemos esquecer que as
Organizações Não Governamentais (ONG) também são responsáveis pelos serviços de
preservação e proteção ambientais e empregadoras dos assistentes sociais.
Na verdade, o profissional adentra nestes espaços por possuir uma dimensão políticoideológica, na qual o seu papel educativo se faz presente e ele é guiado por sua característica
de intelectual orgânico atrelado a classe trabalhadora, mas não em uma perspectiva
emancipatória e sim para exercer o controle da mesma, através da coerção e persuasão.
Entretanto, mesmo sendo este profissional detentor de uma relativa autonomia em seu
exercício laboral (IAMAMOTO, 2007), deverá ora atender as demandas da classe que o
contrata, ora as necessidades da classe trabalhadora.
Assim Rafael (2009) afirma que atrelado à dimensão pedagógica desse profissional
estão presentes:
A dimensão política – que se encontra no campo das possibilidades de o (a)
assistente social interferir na correlação da luta de classes através dos instrumentos e
mecanismos institucionais voltados para a administração das desigualdades sociais;
a dimensão ética – ancorada em princípios humanos e emancipatórios; e, por fim, a
dimensão técnico-operativa - capaz de articular os meios de trabalho e os seus
instrumentos com os objetivos e metas traçadas.(Rafael 2009 p.04).
Desse modo entende-se que o profissional deve utilizar-se sempre de todas as
dimensões que contemplam o seu fazer profissional, mesmo estando este atrelado a um
contrato de trabalho e sofrendo a precarização resultante da implementação do neoliberalismo
econômico.
Essas dimensões também devem está presentes em suas ações na esfera do Estado,
uma vez que este profissional cria e executa politicas, programas e projetos que devem trazer
em sua essência a transformação societária não num sentido imediato, mas gradual.
835
É neste ponto que irá ser discutido a apropriação da questão ambiental por parte do
Estado e como o assistente social terá um papel especifico de atuação neste âmbito.
Desse modo, ainda nos anos 80 foi criada a Política Nacional do Meio Ambiente com
a lei N.º 6.938, de 31 de agosto de 1981 que tem por objetivo a preservação, melhoria e
recuperação da qualidade ambiental propícia à vida. Nela será prioridade o desenvolvimento
sócio econômico e a proteção da biodiversidade existente. Contudo ela apreende que:
Art 5º - As diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente serão formuladas em
normas e planos, destinados a orientar a ação dos Governos da União, dos Estados,
do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios no que se relaciona com a
preservação da qualidade ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico,
observados os princípios estabelecidos no art. 2º desta Lei. Parágrafo único - As
atividades empresariais públicas ou privadas serão exercidas em consonância com as
diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente. (BRASIL 1981 p. 02)
Podemos apontar como diretrizes norteadoras na manutenção do equilíbrio ecológico,
racionalização do uso do solo, planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais,
proteção dos ecossistemas,recuperação de áreas degradadas e educação ambiental a todos os
níveis de ensino, inclusive a educação da comunidade, objetivando capacitá-la para
participação ativa na defesa do meio ambiente. (BRASIL 1981 p. 01).
Posteriormente veio a Constituição Federal de 1988, a qual afirma em seu artigo 225
“todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”, ou seja, sem ameaças
visíveis de degradação. Ainda afirma que tanto o poder público quanto à coletividade deve
preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Em outras palavras, a partir
de agora a preservação do meio ambiente se torna questão de politica pública e é neste cenário
que o assistente social adentra no âmbito do Estado.
É importante ressaltar também que a própria Constituição Federal de 1988 afirma em
seu artigo 225 VI que o Estado deve “promover a educação ambiental em todos os níveis de
ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente”.
Assim em 27 de abril de 1999 é criada a lei 9.795 que dispõe sobre a educação
ambiental, institui a Política Nacional de Educação Ambiental e dá outras providências. Ela
afirma que a educação ambiental é o processo pelo qual o individuo e a coletividade constrói
conhecimentos que visem à promoção e preservação do meio ambiente e deve ser prestada em
todos os mecanismos educativos, sejam eles formais ou informais.
836
É neste ponto que se cria o Programa Nacional de Educação Ambiental (ProNEA) o
qual tem por objetivo “assegurar, no âmbito educativo, a interação e a integração equilibradas
das múltiplas dimensões da sustentabilidade ambiental– ecológica, social, ética, cultural,
econômica, espacial e política”. Este programa possui como diretrizes “Transversalidade e
Interdisciplinaridade;
Descentralização
Espacial
e
Institucional;
Sustentabilidade
Socioambiental; Democracia e Participação Social; Aperfeiçoamento e Fortalecimento dos
Sistemas de Ensino, Meio Ambiente.” (BRASIL 2005 p. 35).
Diante do que foi apresentado, traduz-se a atuação do profissional de Serviço Social na
esfera estatal como sendo um educador social, entretanto a sua efetivação enquanto
contribuinte para a transformação societária se dá por meio das politicas públicas, da
efetivação dos direitos e da conscientização dos indivíduos. Entretanto no setor privado, suas
ações são mínimas sem atingir de fato as suas dimensões enquanto profissional atrelado à
classe trabalhadora.
Conforme exposto anteriormente, a questão sócio ambiental é uma das mais
complexas e preocupantes expressões da questão social, onde o Assistente Social se insere
neste contexto como um profissional capaz de desvendar com um olhar diferente como vem à
surgir todos os problemas que ocorrem dentro do meio ambiente, fazendo uma ligação entre
relações familiares com as questões ambientais. Neste sentido o desenvolvimento sustentável
traz como tripé as dimensões sociais, ambientais e econômicas as quais perpassam o natural e
se encontram com a totalidade da vida em sociedade.
De acordo com Sauer e RIbeiro (2012) diante de catástrofes climáticas,situações de
calamidade, desabamentos, furacões, enchentes, entre outras, o assistente social deverá voltar
suas ações para a imediatissidade - corroborando com as famílias vitimadas a através de
projetos, programas e politicas que viabilizem tanto as futuras moradias quanto a diminuição
desses fenômenos. Isto se dará por meio da pesquisa socioeconômica, do programa de
habitação, do estudo social, entre outras.
Segundo Lima,2007:
Desse modo, para estudar a intervenção profissional dos Assistentes Sociais, na
contemporaneidade, faz-se necessário apreender enquanto totalidade a hegemonia de
um projeto profissional sob a égide do paradigma crítico dialético e que considera a
perspectiva dos Direitos e da Cidadania como orientadora das ações profissionais,
837
bem como da relação que os sujeitos profissionais estabelecem entre si, com os
usuários e com as políticas públicas. Portanto, os valores engendrados pelo projeto
ético político do Serviço Social têm orientado os profissionais para uma intervenção
profissional cuja finalidade reside em consolidar um processo diferente, que
transforme as formas de ser e de se relacionar dos indivíduos em sociedade (LIMA
2007 S/P).
Fundamentado pela a Constituição Federal de 88, o Assistente Social desempenha um
papel sócio educativo, através de políticas públicas e movimentos sociais, com o intuito de
conscientização da população em geral, para a preservação e desenvolvimento de um meio
ambiente sustentável. Para isso o Assistente Social precisa está inserido em estudos que
estejam diretamente ligados a área ambiental, para assim ter uma capacitação de intervenção
da problematização ambiental.
Segundo Iamamoto (1997 p.08):
Um dos maiores desafios que o Assistente Social vive no presente é desenvolver sua
capacidade de decifrar a realidade e construir propostas de trabalho criativas e
capazes de preservar e efetivar a partir de demandas emergentes no cotidiano.
Enfim, um profissional, propositivo e não só executivo.
Ser propositivo significa não somete idealizar politicas públicas no seio ambiental,
mas incentivar iniciativas particulares de cuidado com meio ambiente, fazendo para tal, um
conclame aos movimentos sociais mobilizando-os e fortalecendo-os na luta contra as
desigualdades sociais e a destruição do planeta. Sempre munidos de argumentações
equivalentes ao seu grau de formação e que suas ações condicionem a população no sentido
emancipatório e não apenas de emergenciais.
A dificuldade que o Assistente Social enfrenta para a atuação na área ambiental, é
devido à evasão de estudo ambiental no processo de ensino aprendizagem, pois não é um
tema debatido frequentemente nas universidades durante o curso de Serviço Social, fazendo
com que muitos profissionais se recusem a despertar interesse pela a área. Mas por outro lado,
o meio ambiente passa a ser mais um espaço sócio ocupacional do Assistente Social.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O planeta passa por um processo de degradação ambiental ininterrupto oriundo da
exploração exagerada dos recursos naturais pelo homem, a qual já está trazendo
consequências irrevogáveis.
838
Com isto o processo de educação ambiental ganha força e o profissional de Serviço
Social é chamado para adentrar neste espaço, pois há uma intensa relação entre a questão
social e a questão ambiental. Sendo está fruto daquela, o assistente social seria o profissional
capacitado para lidar diretamente com as consequências sociais trazidas por essa
problemática.
Para tal, a sua formação teórica e prática é fundamental, uma vez queprecisa legitimar
o seu fazer profissional diante da sociedade. Entretanto pode-se visualizar um não
aprofundamento no tocante ao debate em centros acadêmicos o que dificulta a atuação desse
profissional diante dessa realidade.
Por fim, percebe-se que o profissional de serviço social, por possuir um víeis de
educador e de intelectual orgânico atrelado a classe trabalhadora, ganhou espaço na esfera
ambiental e por isso este profissional deve possuir ainda mais um cabedal de conhecimentos
interdisciplinares e multifocal para que assim suas ações possam ser legitimadas.
Neste sentido, cabe ao assistente social realizar uma leitura aprofundada da realidade
acoplando o seu fazer profissional ao projeto ético-político da categoria para que assim possa
criar estratégias de interversão profissional que de fato possa provocar mudanças reais na
comunidade, seja por meio da conscientização dos movimentos sociais ou pela via de projetos
guiados pela sustentabilidade buscando o desenvolvimento tanto econômico quanto social.
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842
O PARADIGMA: CRESCIMENTO ECONÔMICO E MEIO AMBIENTE
Dilani Silveira Bassan51
RESUMO: Este trabalho tem por objetivo reunir algumas teorias sobre a relação que existe entre a
escassez de recursos naturais e a atuação da economia como ferramenta produtiva e de alocação de
recursos, com o fim de atender às necessidades das sociedades. Busca por meio de uma revisão
bibliográfica, evidenciar algumas contradições entre a necessidade de produzir bens e a preservação
dos recursos naturais. A economia tem como prioridade a produção e o crescimento econômico sem
uma preocupação especial com o esgotamento dos recursos naturais. Em contraposição os ecologistas
buscam através de uma intervenção na sociedade mostrar que se algo não for feito em prol da redução
da exploração dos recursos, o reflexo será negativo para as gerações futuras. Nota-se que há uma
busca constante pelo modelo de sustentabilidade, aliando a produção à redução ou utilização eficiente
dos recursos produtivos. Observa-se que existe uma resistência ainda grande por parte dos capitalistas
e do próprio governo que tem investido pouco em políticas públicas de preservação dos recursos não
renováveis.
Palavras-chaves: recursos não renováveis; sustentabilidade; crescimento econômico.
INTRODUÇÃO
O homem desde seus primórdios já tinha necessidades que precisavam ser satisfeitas,
como por exemplo, a alimentação, o vestuário, o aquecimento, entre outras. Para atender a
essas necessidades o homem precisava de poucos bens e recursos. A evolução das sociedades
e dos indivíduos conduziu a humanidade a buscar por mais conforto, bens que não apenas
saciassem sua fome e frio, mas que lhe proporcionassem um bem-estar maior.
A economia tem por conceito ser a ciência que procura atender as necessidades de
bens da sociedade utilizando de maneira mais eficiente os recursos disponíveis escassos
(Vasconcellos, 2002). O homem cada dia necessitando de novos bens pressionou a economia
a buscar alternativas para o fornecimento destes bens. Como atender a tantas necessidades se
os recursos disponíveis são escassos? Surge então, o novo paradigma da economia. Como
fornecer uma quantidade maior de bens às sociedades aliado a não exaustão dos recursos
naturais? Na tentativa de atender a esses questionamentos que o trabalho se utilizará de aporte
metodológico baseado em uma revisão bibliográfica.
51
Faculdades Integradas de Taquara – FACCAT. Telefone: (51) 81547056 / e-mail: [email protected]
843
Assim, a expressão desenvolvimento sustentável nasceu da necessidade de uma
interação entre os aspectos econômicos da produção e a melhor alocação dos recursos naturais
associado à preservação do meio ambiente (Romeiro, 2003). O aumento populacional levou a
economia a avançar desenfreadamente sobre os recursos naturais a fim de atender as
necessidades dos indivíduos que passariam a se tornar mais específicas. A produção em
grande escala, a falta de legislação que regulamente a exploração dos recursos naturais, a não
preocupação com o esgotamento dos recursos naturais, utilizando-os de maneira irracional,
está conduzindo de maneira acelerada a um “abismo” ainda sem solução, pois os países
pensam apenas no crescimento econômico e os indivíduos em ter cada dia mais bens a sua
disposição.
Será necessária uma mudança da economia tradicional onde o PIB era representante
máximo da lucratividade e do progresso das nações, para uma nova concepção econômica
onde a valorização e a preservação do meio ambiente passam a ser prioridades para que se
possa continuar. Há necessidade de mudanças radicais em relação a esta visão estreita da
economia.
Percebe-se que os recursos naturais, embora, abundantes, estão sendo mal utilizados,
ou seja, há uma superexploração do meio ambiente sem nenhuma preocupação com a sua
exaustão. Portanto, faz-se necessário pensar em como reverter este caos, utilizando
adequadamente o que a natureza nos oferece.
A economia tem como objetivo alocar adequadamente os recursos escassos. No
entanto, em relação aos recursos naturais o problema é como valorar a exploração inadequada
do recurso e poder imputar os custos da degradação ambiental na contabilidade econômica
das empresas, dos indivíduos, do país, ou seja, de quem comete a infração.
Contudo, há necessidade de políticas públicas voltadas à preservação dos recursos
naturais, bem como, uma fiscalização rigorosa dos métodos produtivos utilizados pelas
grandes indústrias, uma educação centrada na orientação para preservação dos ecossistemas,
trabalhar junto às comunidades a fim de ensinar como melhor utilizar a água, a separar
adequadamente o lixo, a ter hábitos de higiene, etc.
Assim, preservar o meio ambiente utilizando de maneira adequada os recursos
disponíveis é de grande importância para as gerações e as decisões econômicas futuras.
844
Este artigo propõe uma reflexão sobre o que pode ser feito a partir do quadro atual de
utilização demasiada dos recursos naturais e se ainda será possível reverter, em parte, o que já
foi destruído.
A ECONOMIA: SERIA ELA A RESPONSÁVEL PELA EXAUSTÃO DOS
RECURSOS NATURAIS?
Conforme Naredo (2001), a economia que possui as ferramentas para auxiliar na
alocação eficiente dos recursos produtivos tem um discurso econômico que está ajudando
mais a encobrir do que analisar e resolver os problemas ecológicos e sociais que caracterizam
as sociedades industriais.
No século XVIII, os economistas fisiocratas foram os responsáveis pelo começo de
um ciclo que se perpetua até os tempos atuais, o carrossel da produção, do consumo e do
crescimento. Ao propor o crescimento via produção, foi desenterrada a idéia fundamental da
atividade mercantil, de que uns enriquecem a custas de outros. Passa a ser desprezada a noção
de repartição da riqueza produzida em benefício de todos.
A idéia de produção se fixou como termo e objetivo econômico. Para Quesnay, um
dos economistas mais destacados desta época, produzir era simplesmente revender com
benefício, sem contribuir para o aumento das riquezas renováveis, dando lugar a um produto
físico expresso em termos monetários (NAREDO, 2001).
Assim, a idéia de crescimento passava a ser coerente com a visão organicista do
mundo físico, medido em termos físicos e monetários. A partir desse momento a economia
segue seu caminho com o objetivo do crescimento e da produção como premissas para o
progresso.
Conforme Cavalcanti (2003), a visão da teoria neoclássica é que o livre jogo das
forças de mercado e a livre competição seriam capazes de promover a eficiente alocação dos
recursos, uma elevada produção, uma justa distribuição de renda, um rápido progresso
tecnológico e a mais apropriada utilização da natureza. Além desses benefícios, a contribuição
da economia de mercado seria na eliminação dos problemas sociais e na vigência da
democracia.
845
Em oposição está a visão ortodoxa que afirma que a economia global entregue às
forças de mercado estaria levando ao uso ilimitado e esbanjador dos recursos naturais,
reproduzindo um padrão insustentável de consumo, conduzindo as sociedades a uma pobreza
absoluta, não a um crescimento econômico, com distribuição de riqueza de forma justa
(CAVALCANTI, 2003).
No entanto, por volta de 1972, um grupo de pesquisa interdisciplinar chamado “Clube
de Roma” previu uma catástrofe mundial no ano de 2050, que seguia basicamente três
tendências: o aumento da escassez dos recursos naturais não renováveis; o aumento da
degradação ambiental e o contínuo crescimento populacional. A combinação dessas
tendências conduziria à insustentabilidade e à miséria (ROMEIRO, 2003).
Para Dupas (2007), é necessário analisar a quem o progresso serve e quais os riscos e
custos da natureza social, ambiental e de sobrevivência da espécie que ele está provocando. A
ideia de progresso vem permeando, ao longo dos séculos, muitos debates com diferentes
interpretações. No entanto, o mundo capitalista cobriu a real noção de progresso, que é a de
que a riqueza gerada por um país deve ser distribuída igualmente a toda a sociedade a fim de
que todos possam atingir um bem-estar social. Porém, o que se tem por progresso atualmente
é um crescimento das forças produtivas associado ao conhecimento técnico e científico, ao
crescente domínio da natureza e da produtividade que asseguram ao indivíduo condições de
existência mais confortáveis.
A ideia de progresso, conforme Habermans parece ser determinada pela lógica do
progresso científico e tecnológico, ficando a política reduzida à atenção às necessidades
funcionais do sistema. A política perde o poder de órgão gestor e determinante nas decisões
produtivas do sistema econômico para tornar-se um coadjuvante na execução das práticas
econômicas.
Uma nova doutrina chamada de neoliberalismo tentou ressuscitar o conceito de
progresso associando-o à ideia de mercados globais. No final dos anos 80, o processo de
globalização parecia ser a solução para eliminar a miséria, as guerras e o papel dos Estados
nacionais. No atual processo de globalização, o ideal liberal fez o capital tornar-se
cosmopolita, sua pátria é onde ele pode render mais. No que tange aos trabalhadores, esses
846
continuam impedidos de circular pelo mundo global. A globalização estreitou os espaços, não
assumiu responsabilidades sociais e ambientais e tornou-se um problema (DUPAS, 2007).
Contudo, o crescimento e o tamanho da população representam fatores críticos para o
esgotamento dos recursos naturais (Martine, 2007). A economia, porém, não tem controle
sobre o aumento da população mundial, um dos fatores que tem contribuído para aumentar a
necessidade de produzir mais bens e serviços. Outro fator importante, que foge do alcance
econômico, é o desejo dos indivíduos em consumir mais de todos os bens.
Dessa forma, é preciso considerar que até o momento atual não existia uma
preocupação séria com a exaustão dos recursos naturais. A principal preocupação do sistema
econômico era produzir mais para crescer.
No entanto, observa-se que o planeta tem um limite e que a exploração inadequada dos
recursos naturais pode trazer e já está trazendo algumas consequências. Um exemplo da vida
cotidiana serve para mostrar como os limites já estão sendo derrubados. Assistiu-se a várias
catástrofes naturais nos anos que se passaram, mas um fato ocorrido no Brasil que serve para
ilustrar o avanço da população sobre o meio ambiente foi o desmoronamento do morro do
Baú em Santa Catarina e o deslizamento na região Serrana do Rio de Janeiro, em janeiro de
2011 (SILVA et al, 2012).
Assim, a visão passada por alguns autores acima citados, de que o crescimento é o que
importa, pressupõe-se ultrapassada. É preciso achar alternativas para continuar produzindo
sem causar mais impactos sobre a natureza. Hoje, a tecnologia é a aliada da economia para
tentar produzir de forma mais “limpa” e utilizando uma quantidade menor de recursos, com
maior eficiência. A “produção limpa” pressupõe uma produção com uso de tecnologias, que
revertam em menor consumo de recursos naturais (água, energia e outros produtos)
procurando minimizar resíduos e riscos, bem como, reduzir impactos ambientais, por meio do
princípio da ecoeficiência e da precaução. Esse tipo de produção envolve práticas
relacionadas à produção e ao consumo, como por exemplo: boas práticas operacionais;
medidas para evitar perdas; armazenamento e disposição adequada de resíduos; uso eficiente
de matérias-primas, entre outros (ANDRADE et al, 2001).
A mudança tecnológica aumenta a disponibilidade de recursos, eleva a renda per
capita mesmo com o crescimento da população. A tecnologia é um aliado da economia, pois
847
de certa forma despreza a escassez de recursos naturais. Portanto, em um mundo sem
mudanças tecnológicas, a produção não teria como acompanhar o ritmo de crescimento da
população devido à escassez de recursos naturais.
Outra questão a ser discutida é sobre como atribuir um valor ao uso dos recursos não
renováveis. A economia que mede o valor dos bens através do preço de mercado quer saber se
o preço dos recursos naturais não renováveis reflete a escassez. Dessa forma, se os recursos
não renováveis tornam-se escassos, seu preço irá subir baseado na lei da oferta de mercado, a
tecnologia é a alternativa encontrada para compensar a escassez desse recurso (BROWN e
WOLK, 2000).
Uma das alternativas utilizadas pela economia para medir o valor dos recursos naturais
são as ferramentas matemáticas como usualmente é feito com os diferentes bens, para isso
utiliza-se da econometria. O aparato matemático disponibilizado pelas teorias econômicas
pode ser útil para chegar a uma medida que consiga associar aumento de produção,
crescimento da renda, preço dos bens, tecnologia e recursos naturais escassos.
No entanto, todas as formas de buscar uma alternativa para amenizar a utilização dos
recursos naturais ainda não consegue acabar com a preocupação de que a crescente escassez
de recursos naturais será um limitador do crescimento econômico e do bem-estar humano
num futuro próximo. Mas, a mudança tecnológica poderá ser a parceira da economia na
produção com vistas a superar a escassez de recursos.
A ECONOMIA E A SUSTENTABILIDADE
Ao longo dos últimos vinte anos o capitalismo global gerou duas tensões
fundamentais. De um lado, a estagnação dos níveis de miséria e pobreza, com agravamento da
concentração de renda. De outro, uma crise ambiental gerada pelo “modelo econômico”
vigente, sucateador de produtos e esbanjador de energia. Para alguns otimistas essa crise será
amenizada pelas forças de mercado (DUPAS, 2008).
Porém, a crise vem se agravando e nada tem sido feito para evitá-la. Isso leva à
conclusão de que a atividade humana corre um risco de desestabilização, pois sua saúde e
suas atividades dependem do bom funcionamento dos ecossistemas.
848
Mas, é importante analisar o fato de que os recursos naturais estão em colapso e a
abundancia está acabando, isso numa visão bastante pessimista. A tecnologia, uma ferramenta
que poderá ajudar a sair dessa situação, pode também tornar-se uma inimiga. Um exemplo foi
a construção da bomba atômica, que foi lançada sobre Hiroshima, Japão, em agosto de 1945.
Conforme Cavalcanti (2003), toda a atividade humana, não importando qual seja,
incide sobre o ecossistema, ou pelo lado da extração de recursos, servindo de fonte de
matéria-prima, ou como uma “cesta de lixo” recebendo o lançamento de dejetos sob a forma
de matéria ou energia degradada.
Todavia, o sistema econômico deve-se comportar de forma a respeitar os limites
naturais. Desta forma, surge a noção de desenvolvimento sustentável que trata de promover a
economia e o bem estar dos seres humanos sem causar prejuízos que o sistema ecológico não
possa absorver. O autor traz considerações relativas ao aumento populacional como um dos
fatores que acelerou a arrancada sobre os recursos naturais na busca de produzir bens e
serviços que atendam às necessidades das sociedades.
Numa perspectiva de sustentabilidade, o fato acima vai à contramão, pois o que
importa é a produção de bens e serviços, não levando em conta todos os custos ou males
causados ao meio ambiente. Essa visão economicista tinha como principal preocupação
explicar os parâmetros valorativos em que ocorriam as trocas, ou seja, a formação dos preços
das mercadorias (SOUZA, 2000).
No entanto, um conceito de desenvolvimento sustentável também envolve uma
conceituação abrangente de capital. Assim, desenvolvimento sustentável compreende não
apenas o capital produzido e acumulado pelo sistema econômico, mas sim, o capital humano,
o capital social e, com destaque o capital natural. A sustentabilidade envolve a conservação
do capital natural (MULLER, 2007).
Porém, na visão tradicional da economia, predomina a geração de benefícios através
das atividades produtivas. Os custos da utilização dos recursos naturais de forma exagerada
não são computados, mas apenas se considera na economia tradicional os custos internos
relativos à produção do bem. Embora seja do conhecimento econômico a existência de
externalidades, essas ainda não são objeto de estudo e são excluídas do cálculo econômico.
849
A mudança de um sistema tradicional, em que a produção e o crescimento são os
principais atuantes, para um sistema onde o meio ambiente é o principal ator, é uma
contribuição dos ecologistas que têm lutado constantemente na busca de proteção ao meio
ambiente. O crescimento deve ser socialmente receptivo e implementado através de métodos
favoráveis ao meio ambiente, em contraposição ao favorecimento da incorporação predatória
do capital (PIB). O crescimento econômico, quando pensado de forma adequada, de modo a
minimizar os impactos ambientais negativos e colocado a serviços de objetivos sociais se faz
condição necessária para o desenvolvimento (SACHS, 2002; SACHS, 2001).
Dessa forma, estimar o valor monetário dos recursos naturais esgotados seria uma
forma de aferir se o desenvolvimento tem sido sustentável e ter uma noção das externalidades
negativas geradas pela economia (Cavalcanti, 2003). Define-se como externalidade as noções
de interdependência de ação não deliberada e da ausência de correspondência monetária à
ação, ou seja, quando a ação de um determinado agente interfere involuntariamente na
utilidade de outro sem que haja compensação monetária. No aspecto ambiental a
externalidade pode ser representada por poluição, degradação dos recursos naturais, chamada
de externalidade negativa, pois representam falhas de mercado quando da utilização privada
do meio ambiente, que é um bem de natureza pública (Souza, 2000). Assim, uma avaliação
dos problemas ambientais vai além do que a economia ecológica pode oferecer, sendo
necessária a utilização de indicadores que possam estimar a degradação ambiental.
Todavia, a medida do desempenho econômico de um país, hoje calculada em termos
de produção, passa uma falsa idéia de qualidade de vida (distribuição justa de renda, serviços
sociais adequados e preservação do meio ambiente). As prioridades econômicas atropelam as
considerações de ordem ecológica. Nesse contexto, as contas nacionais não apresentam uma
previsão de avaliação dos custos ambientais, pois, consideram apenas os bens produzidos pelo
homem (SOUZA, 2000).
Mesmo assim, há necessidade de buscar atribuir um valor aos prejuízos que a
degradação ambiental traz para um país e para a sociedade como um todo. A valoração
econômica de um recurso ambiental é medida através da determinação do que é equivalente,
em termos de outros recursos disponíveis na economia, e que estaríamos dispostos a abrir
mão em prol de uma melhor qualidade de vida e quantidade de recursos naturais. A valoração
850
monetária do meio ambiente permite precisar melhor as políticas públicas no sentido do
estabelecimento de taxas e /ou subsídios ambientais ou outras formas de internalização das
externalidades que representem corretamente o valor dos custos ambientais (SOUZA, 2000;
ORTIZ, 2003).
O problema dessa valoração é tornar tudo senso comum, ou seja, pensar que os ativos
naturais possam apenas ser somados aos ativos construídos pelo homem, utilizando a base
monetária como referência, tornando-se assim substituíveis.
SUSTENTABILIDADE: UM CONCEITO
A base de uma sociedade capitalista passa pelo consumo de bens e serviços que cresce
a cada ano. As forças de mercado envolvidas com o aumento da produção e da riqueza do país
avançam sobre os recursos naturais para atender ao crescimento econômico exigido
mundialmente. Porém, mostra-se claro o esgotamento dos recursos naturais não renováveis,
surgindo assim uma discussão em torno de um novo conceito de produção economicamente
sustentável.
A definição mais conhecida, acerca de sustentabilidade, foi criada em 1987, pela
Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a qual divulgou o relatório de
Brundtland, conhecido como Nosso Futuro Comum (Our Common Future). O relatório trouxe
um conceito de sustentabilidade até hoje utilizado, que é “aquele que atende às necessidades
do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem a suas
próprias necessidades” (CMMAD, 1991, p.46).
Para Abramovay, desenvolvimento sustentável é um processo de ampliação
permanente das liberdades substantivas dos indivíduos, em condições que estimulem a
manutenção e a regeneração dos serviços prestados pelos ecossistemas às sociedades humanas
(ABRAMOVAY, 2010).
O autor referencia o Brasil, um país que na luta contra a pobreza, padece de dois
problemas: a desigualdade nas suas diferentes formas, educação, moradia, condições urbanas
dignas, justiça, segurança, em contraposição à redução na desigualdade de renda.
Embora haja uma legislação, os padrões de produção e consumo predominantes
apóiam-se num processo acelerado de degradação ambiental. Um exemplo é o avanço da
851
produção de commodities na Amazônia. Além disso, associada à redução do desmatamento na
Amazônia, observa-se a alarmante devastação do cerrado e da caatinga. O desmatamento, em
diversos meios governamentais, ainda é considerado a contrapartida do crescimento
econômico de uma economia emergente (LIRA et al, 2009).
Estudos mostram que existe um mercado promissor voltado à valorização dos serviços
ecossistêmicos prestados pelas florestas, entre eles, conservação da biodiversidade, seqüestro
de carbono, proteção das bacias hidrográficas e exploração das belezas naturais podem
contribuir de maneira decisiva tanto para a resistência dos ecossistemas, como na luta contra a
pobreza.
Dessa forma, falta por parte das políticas públicas definir junto aos atores sociais uma
estratégia comportamental de utilização sustentável dos recursos naturais, para que não se
perpetue o permanente confronto entre a necessidade de crescimento e as exigências da
questão ambiental.
Baseando-se no relatório do Banco Mundial de 2003 (World Report Development), o
grande desafio para a economia é promover o desenvolvimento associado à preservação do
meio ambiente. Atualmente é muito forte esta necessidade de mudança de paradigmas. A
economia passa de um estágio tradicional em que a preocupação maior era o crescimento
econômico, o aumento do PIB e da produção, para um estágio avançado e necessário
atualmente, utilizando seus instrumentos ou criando novos para que o desenvolvimento
econômico necessário não venha a esgotar totalmente os recursos naturais, alguns já em fase
de esgotamento, e sim, utilizar racionalmente os bens que a natureza proporciona ao homem,
preservando e conservando principalmente os recursos não renováveis.
Este relatório propõe algumas alternativas para os problemas sociais e ambientais a
nível local, nacional e global, para que através desta ação conjunta os diversos países possam
se encaminhar para um desenvolvimento sustentável.
O relatório de 2003 coloca como objetivos necessários ao desenvolvimento sustentável
a redução da pobreza, das desigualdades e da poluição do ar, procurar preservar a água
potável que existe no planeta, já muito rara, preservar os solos através da utilização em menor
escala de agrotóxicos, procurando sempre que possível a agricultura orgânica ou ecológica,
evitar o desmatamento das florestas, preservar a fauna e a flora, entre outros.
852
O processo de globalização tem contribuído de maneira negativa, quando se analisa a
relação homem/meio-ambiente, para o desenvolvimento sustentável, pois a necessidade
crescente de atender a uma população que cresce geometricamente (emprego, habitação, entre
outros) promove uma ocupação desordenada do espaço, provocando desequilíbrios naturais
que irão, no futuro, atingir estes ocupantes.
No entanto, a sociedade conta com um ajudante poderoso que é a ciência e a
tecnologia que avançam rapidamente na procura de alternativas para resolver problemas da
humanidade. A ciência e a tecnologia podem ajudar a encontrar soluções para os problemas
socioeconômicos. A tecnologia pode auxiliar no processo de desenvolvimento das diversas
nações de maneira que estas utilizem eficientemente os recursos naturais. Desta maneira, o
futuro do desenvolvimento sustentável requer maiores investimentos em capital humano, na
área social e ambiental.
Entre os vários aspectos necessários ao desenvolvimento sustentável a educação tem
um papel importante, conforme Guimarães (2003), que afirma que um projeto conservador de
educação (ambiental) baseado em uma visão liberal de mundo, acredita que a transformação
da sociedade é conseqüência da transformação do indivíduo.
Na visão de Guimarães (2003), a modernização é um processo de mudança no qual
uma determinada sociedade sobrepõe estruturas tradicionais criando novas formas de
produção (urbanização, industrialização, desenvolvimento tecnológico) que levam as
sociedades em âmbito urbano e rural, quanto em regional, nacional e global, a modelos
desenvolvimentistas, com características intrínsecas de degradação ambiental.
Este modelo prima pelos interesses privados (econômicos) em contraposição aos
interesses coletivos (meio ambiente), possuindo uma visão antropocêntrica do mundo e
gerando fortes impactos socioambientais.
O problema central é que a disponibilidade dos recursos naturais é limitada, a
velocidade de reprodução dos recursos renováveis e a capacidade de absorver os detritos do
sistema industrial são insuficientes para acompanhar o ritmo acelerado do crescimento. Isto
por si conduziria a um colapso ecológico.
Para Sachs (2002), o mercado, a lógica do capital que fundamenta a sociedade
moderna é incompatível com a ideia de sustentabilidade. No entanto, o autor caminha para
853
uma conciliação de um Welfare State (Estado do Bem-Estar Social) ecologizado, em que o
Estado teria a função de domesticar (subsídios) o mercado para atender a necessidades não
econômicas.
Desta forma, todo o problema se concentra no modelo atual de sociedade
fragmentária, reducionista, individualista, consumista, concentradora de riqueza, exploratória
que se volta para a degradação do meio-ambiente, em contraponto às características de uma
natureza complexa, coletiva, sistêmica, sinergética, que recicla e que se volta para a vida.
Portanto, para Guimarães (2003), é a relação entre indivíduo e sociedade, sociedade
humana e natureza que constrói o processo de uma educação política que forma indivíduos
(educandos e educadores) em atores sociais aptos a atuarem coletivamente no processo de
transformações sociais em busca de uma nova sociedade ambientalmente sustentável.
Para Cunha e Coelho (2003), no Brasil existem pelo menos três tipos de políticas
ambientais: as regulatórias, as estruturadoras e as indutoras de comportamento. As políticas
regulatórias têm como objetivo a elaboração de legislação específica para estabelecer ou
regulamentar normas e regras de uso e acesso ao ambiente natural e seus recursos, bem como
a criação de aparatos institucionais que garantam o cumprimento da lei. As políticas
estruturadoras objetivam a intervenção direta do poder público ou de organismos não
governamentais na proteção ao meio ambiente. Por fim, as políticas indutoras referem-se a
ações que tem por objetivo influenciar o comportamento de indivíduos ou grupos sociais.
Essas são identificadas com a noção de desenvolvimento sustentável e são implementadas por
meio especiais de financiamento ou de políticas fiscais e tributárias. São iniciativas destinadas
a otimizar a alocação dos recursos. O emprego de instrumentos econômicos, através de
políticas indutoras, busca privilegiar certas práticas consideradas ambientalmente desejáveis e
inviabilizar aquelas que podem resultar em degradação ecológica.
No Brasil, a partir do século XX a preocupação com o meio ambiente resultou na
elaboração e implementação de políticas públicas de caráter ambiental. No período colonial, a
legislação regulatória restringia-se basicamente à proteção florestal. O período de 1988 até os
dias atuais foi marcado por processos de democratização e descentralização decisórias e pela
rápida disseminação da noção de desenvolvimento sustentável.
854
A divulgação, em 1987, do Relatório Brundtland, introduz com grande repercussão o
conceito de desenvolvimento sustentável. É a partir deste período que as políticas ambientais
voltadas à adoção de medidas de cunho normativo evoluíram no Brasil. Iniciativas do governo
foram articuladas no campo da gestão de recursos hídricos, do manejo florestal, controle de
poluição, prevenção e combate a incêndios florestais, capacitação para o planejamento e o uso
da terra e promoção de ações de educação ambiental.
Este período é marcado pela consolidação de políticas do tipo indutor do
desenvolvimento sustentável. O Estado passa a pensar em alocar recursos e empregar
estrategicamente os instrumentos econômicos destinados a promover práticas ecológicas e
inviabilizar comportamentos predatórios, estimulando novas formas de manejo dos recursos
naturais e promoção de instrumentos de parceria entre o poder público e a sociedade civil,
bem como formas de gestão ambiental participativa.
Na visão de Cunha e Coelho (2003),
[...] o paradigma do desenvolvimento sustentável tem emergido como um conjunto
alternativo de crenças, idéias e valores num processo de contestação a até então
dominante percepção do planeta como uma fronteira aberta de recursos naturais
ilimitados (Cunha e Coelho, 2003, p. 55 e 56).
Ao citarem o “paradigma da fronteira aberta” os autores estão se referindo a economia
neoclássica, a qual acreditava no pressuposto que o mercado livre maximizaria o bem-estar
social através da inovação tecnológica e da substituição de matérias-primas, e prorrogaria para
o futuro infinito a escassez absoluta.
Conforme Veiga (2002), a consciência a cerca da gravidade dos estragos ambientais
provocados pelo crescimento econômico moderno começou a emergir a partir da década de
1960, e seus desdobramentos só apareceram no início da década seguinte com o combate às
formas mais aberrantes de poluição. Na visão do autor, a humanidade caminha para a sua
própria destruição, enquanto não puder controlar o aquecimento global e a erosão da
diversidade biológica, sendo esses os mais sérios e abrangentes e não somente os únicos
riscos globais.
Portanto, Veiga (2002) aposta na ideia da cobrança de tributos para quem poluir ou
alocar inadequadamente os recursos naturais, também a proibição e a regulamentação são
855
velhos instrumentos que passam a ser renovados e aplicados a problemas antes
desconsiderados. A proibição de caça e de pesca é antiga; os regulamentos relativos à saúde
pública também; a tributação é a velha inimiga do álcool e do fumo e talvez se transforme na
grande “vedete” do desenvolvimento sustentável. Assim, as ecotaxas fazem com que os
agentes da poluição paguem individualmente por suas “externalidades negativas”, ou seja,
pelos inconvenientes causados à coletividade.
Assim, existem alternativas possíveis para que economia e ecologia possam andar
conjuntamente. No entanto, ainda faltam políticas públicas que regulamentem este sistema.
Para o autor há consenso quanto a necessidade de incorporar tanto restrições e oportunidades
ambientais nas políticas econômicas, como restrições e oportunidades econômicas nas
políticas ambientais (VEIGA, 2002).
Destarte, os diversos atores sociais passaram a compartilhar a idéia de que os índices
de desenvolvimento econômico e de crescimento populacional ameaçavam ultrapassar a
capacidade de suporte do planeta e de que era mesmo necessário definir limites para o
crescimento e repensar a noção de desenvolvimento.
Desta forma, uma intervenção do Estado não apenas para determinar as regras de
exploração dos recursos naturais, mas sim, tornando públicas propriedades comuns, passou a
ser uma proposta para a solução da contradição entre interesses individuais de quem explora
um determinado recurso e os interesses coletivos de todo o grupo de usuários e da sociedade
em geral.
Esse trabalho procurou, através da leitura de alguns autores, abordar as ideias
propostas a cerca do paradigma enfrentado atualmente entre economia e meio ambiente.
Observa-se que apesar da necessidade de produzir cada dia mais em função do
crescimento populacional e particularmente das necessidades ilimitadas da sociedade por bens
e serviços, tem-se ao mesmo tempo um movimento paralelo que procura conscientizar as
sociedades da necessidade de preservar os recursos naturais não renováveis.
A economia tem evoluído no processo produtivo buscando alternativas menos
agressivas ao meio ambiente. Aliada à economia surge a tecnologia que contribui para o
856
desenvolvimento de pesquisas buscando alternativas para aumentar a produção utilizando
uma quantidade menor de recursos não renováveis. A tecnologia pode ser a saída para
enfrentar a falta de recursos produtivos. Com a utilização da tecnologia será possível produzir
mais bens com menos recursos.
O governo através das políticas públicas de preservação dos recursos naturais, que tem
sido precárias e lentas, frente ao avanço da exploração do meio ambiente, pode representar
uma alternativa. As leis ainda são poucas e, de certa forma, não conseguem atender com
eficiência as necessidades de conservação ambiental; a fiscalização é bastante precária e
inadequada e que seja punitiva no sentido de fazer o explorador ser o responsável pelo custo
causado à sociedade.
Alguns dos autores trabalhados no texto propõem a cobrança de uma taxa pela
utilização dos recursos naturais, outros afirmam ser necessário valorar o custo negativo da
exploração desses recursos, ou seja, achar uma forma monetária de justificar a utilização
abusiva dos recursos naturais não renováveis.
Percebe-se que mesmo a economia tendo ferramentas de medição do valor dos bens
ainda é difícil medir a agressão causada pela produção ao meio ambiente. Embora, muitas
contribuições sejam importantes na tentativa de valorar os prejuízos causados pela exploração
dos recursos não renováveis, ainda não foi possível chegar a um consenso.
Por fim, se faz necessário associar políticas públicas, consciência ambiental,
tecnologia para que no futuro as próximas gerações possam desfrutar dos recursos naturais
ainda disponíveis e a economia, através da produção possa atender as necessidades das
sociedades.
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860
TRANSFORMAÇÕES contemporâneas, “questão ambiental” e “questão agrária”:
algumas considerações
Evelyne Medeiros Pereira52
Francisca Vannagila Lemos Oliveira53
Maria Wiliana Alves Lucas54
RESUMO: O presente trabalho tem como objetivo analisar a sociedade capitalista nas suas
expressões mais contemporâneas e as suas implicações na destruição do meio ambiente, tomando
como pressuposto de análise as suas contradições inerentes. Partindo do referencial teórico marxista,
utilizamos como metodologia a pesquisa bibliográfica. Entendemos que o discurso ideológico que
legitima o desenvolvimento econômico atrelado a produção sustentável, compõe-se como novas
estratégias objetivadas pelo modo de produção capitalista como alternativa para o aumento da
lucratividade e enfretamento a uma possível crise sistêmica. Consideramos que a vivenciada “crise
ambiental” está diretamente interligada com uma “crise social”, que se expressa através da usurpação
de direitos, da privatização da vida e dos recursos naturais, da miséria e empobrecimento da classe
trabalhadora, tendo como única alternativa viável a superação da ordem societária fundada no
ordenamento capitalistas.
Palavras-chaves: Crise ambiental. Questão agrária. Questão social.
INTRODUÇÃO
O modo de produção capitalista é atravessado por circunstâncias historicamente
marcadas pela exploração, dominação e desigualdade. Deve-se observar que essa sociedade,
tal como as demais que já existiram na história da humanidade, é fruto de uma “articulação
entre forças produtivas e relações de produção” (NETTO; BRAZ, 2011, p.60). Os modos de
produção são, portanto, atravessados por contradições que conformam uma relação
permanente e dialética entre estrutura econômica e um conjunto de instituições, ideias e
52
Docente do Curso de Serviço Social do IFCE, [email protected], (085) 96523672
Discente do Curso de Serviço Social pelo IFCE, [email protected], (88) 96668577
54
Discente do Curso de Serviço Social pelo IFCE, [email protected], (88) 99030736
53
861
valores, em geral, denominado de superestrutura. O capitalismo, enquanto modo de produção
e organização da vida social que marca a modernidade tem como pilar a contradição central
entre trabalho e capital, ou seja, uma combinação “desigual e combinada” cuja tendência
apresenta-se pautada pela riqueza socialmente produzida pelo “trabalhador coletivo” e
apropriada privadamente pelos donos dos meios de produção (MARX, 2008).
Nesse processo, o valor de troca predomina ao valor de uso, intensificando a
alienação, rompendo as fronteiras da mercadoria que passa a atingir todas as esferas da vida
humana. Um dos mais graves reflexos desse processo que se apresenta como expressão do
comando do capital sobre o trabalho, do “ter” sobre o “ser”, é a “questão social”, apreendida
como o conjunto das expressões das desigualdades da sociedade capitalista madura
(IAMAMOTO, 2004), particularizada enquanto “questão ambiental”. Alguns fenômenos
passam a caracterizar tal questão e entrelaçá-la a outros processos sociais, tais como: poluição
e destruição do meio ambiente; privatização dos recursos naturais; aumento da obsolescência
programada e de uma cultura da descartabilidade; uso intensivo de substâncias químicas
substancialmente ofensivas á saúde humana e animal, como um todo; entre outros. Assim, é
inevitável perceber que esse quadro, caracterizado por muitos como uma “crise ambiental” ou
mesmo o aprofundamento da chamada “questão ambiental”, encontra-se fundamentalmente
vinculada ao modo hegemônico de produção e reprodução das relações sociais no capitalismo.
A ideologia consumista, fruto do atual estágio de desenvolvimento capitalista, coloca
para a sociedade a necessidade de consumir cada vez mais o que não se constituem como
verdadeiras necessidades humanas, criando uma cultura do consumo, produzindo uma enorme
quantidade de supérfluos e resíduos, influenciando diversos fenômenos, aparentemente de
ordem puramente natural, prejudiciais a humanidade.
A grande mídia, diante do monopólio das comunicações, tem exercido papel
fundamental nesse processo, na medida em que veicula grande quantidade de propagandas,
formam opiniões e padrões de vida e consumo, alcançados por uns e almejadas pela grande
parcela populacional, produzidas pelas corporações com interesses eminentemente
comerciais. Em meio a uma economia globalizada, as informações são filtradas por uma
mídia associada aos seus patrocinadores, servindo apenas aos interesses do capital, em
especial, o financeiro.
862
A ATUAL FASE DO CAPITALISMO E SUAS INFLEXÕES SOBRE A “CRISE
AMBIENTAL”
O século XX abre um novo “ciclo” da história do capitalismo caraterizado como um
estágio imperialista, marcado pelo processo de “mundialização do capital” (CHESNAIS,
1996) sobre o comando da potência estadunidense. Esse estágio, segundo Lênin (2011), tem
como principais características:
1) a concentração da produção e do capital levada a um grau tão elevado de
desenvolvimento que criou os monopólios, os quais desempenham um papel
decisivo na vida econômica; 2) a fusão do capital bancário com o capital industrial e
a criação, baseada neste capital financeiro, da oligarquia financeira; 3) a exportação
de capitais, diferentemente da exportação de mercadorias, adquire uma importância
particularmente grande; 4) a formação de associações internacionais monopolistas
de capitalistas, que partilham o mundo entre si; e 5) o termo partilha territorial do
mundo entre as potências capitalistas mais importantes (Lênin apud NETTO;
BRAZ, 2011, p. 190).
A fusão de capitais, a reestruturação produtiva, a conformação de monopólios, o
neoliberalismo e a regência do chamado capital financeiro passam a caracterizar,
especialmente a partir da década de 1970, a reorganização do capital ampliando a capacidade
de exploração do trabalho e dos recursos naturais que, inclusive, viram um novo e lucrativo
“nicho” de mercado comandado pelas grandes corporações mundiais.
Nesse sentido, o capital passa a dominar e a controlar todas as esferas da vida social e
a partilhar o domínio sob território mundial entre as grandes potências, fortalecendo a
apropriação do capital sobre os meios de produção, inclusive a terra, e subsumindo a massa da
população despossuída dos meios de produção a lógica do capital, intensificando o processo
de alienação. A apropriação privada dos recursos naturais da humanidade demonstra
claramente o poder e a força exercida pelo grande capital, que promove cada vez mais
desigualdades sociais, miséria, destruição e barbárie. Assim, “está longe do exagero afirmar
que atualmente tudo é efetivamente passível de transação mercantil” (NETTO; BRAZ, 2011,
p. 245-246).
Diante dos cotidianos desastres ambientais, além do agravante quadro de poluição, o discurso
empresarial da “sustentabilidade” e da “qualidade de vida” é de responsabilizar os indivíduos pela
preservação do ambiente, desresponsabilizando a sua produção destrutiva.
863
Os defensores da privatização dos recursos naturais, que deveriam ser bens universais,
consideram esse processo como a solução adequada para “evitar”, ou mesmo “amenizar”, a
poluição e destruição dos recursos naturais esgotáveis e indispensáveis a sobrevivência do
ecossistema e, consequentemente, do sistema econômico, pois, sob o domínio de um grupo
pequeno de pessoas, esses teriam maior interesse em preservá-los. Porém, não levam em
consideração que é exatamente essa pequena parcela de proprietários privados que agravam
tal situação, produzindo padrões de conduta e consumo, junto ao Estado, destroem o meio
ambiente na busca incessante pelo lucro em detrimento da sua preservação que proporcionaria
condições dignas de vida a todos.
Nesse sentido, segundo Silva (2010), “a questão ambiental se inscreve no interior das
contradições do capitalismo contemporâneo” (p.231), ou seja, a produção de mercadorias no
modo de produção capitalista tem promovido, nos termos de Marx (2008), uma falha
metabólica na relação ontológica entre o homem com a natureza. A pesquisa científica e os
avanços tecnológicos buscam cada vez mais lucratividade em detrimento de formas capazes
de promover bem-estar e saúde a humanidade. Distanciam-se da população a aproximam-se
cada vez mais dos interesses do capital. As condições socioambientais e a destruição do meio
ambiente não é algo que compõe as prioridades das grandes empresas, mais sim a busca
desenfreada pela produção e pelo lucro, até mesmo quando se utilizam da falácia da
preservação ambiental e do “desenvolvimento sustentável”.
Como podemos perceber, entre os saldos da atual conjuntura capitalista para a
humanidade, está a “crise ecológica” que coloca em risco todos os sistemas de vida do
planeta, em que, para permanecerem e se reproduzirem, necessitam da preservação da
natureza e da biodiversidade, o que se torna antagônico a lógica do capitalismo
contemporâneo. O desenvolvimento da humanidade e das forças produtivas, nesse caso,
torna-se inconciliável com o desenvolvimento do capitalismo contemporâneo. Este,
caracterizado por uma crise que, segundo Mészáros (2002), é estrutural, sendo a “novidade
histórica desta crise” apresentada pelo autor a partir de quatro aspectos principais, vejamos:
1) Seu caráter é universal, em lugar de restrito a uma esfera particular (por exemplo,
financeira ou comercial, ou afetando este ou aquele ramo particular de produção,
aplicando-se a este e não àquele tipo de trabalho, com sua gama específica de
habilidades e graus de produtividade, etc.); 2) Seu alcance é verdadeiramente global
864
(no sentido mais literal e ameaçador do termo), em lugar de limitado a um conjunto
particular de países (como foram todas as principais crises do passado); 3) Sua
escala de tempo é extensa, contínua, se preferir, permanente, em lugar de limitada e
cíclica, como foram todas as crises anteriores do capital; 4) Em contraste com as
erupções e colapsos mais espetaculares e dramáticos do passado, seu modo de se
desdobrar poderia ser chamado de rastejante, desde que acrescentemos a ressalva de
que nem se quer as convulsões mais veementes ou violentas poderiam ser excluídas
no que se refere ao futuro: a saber, quando a complexa maquinaria agora ativamente
empenhada na “administração da crise” e no “deslocamento” mais ou menos
temporário das crescentes contradições perder sua energia (p.796).
Essa realidade exponencia na vida cotidiana o caráter mais agressivo, opressor,
alienante e, fundamentalmente, desumanizante do capitalismo contemporâneo. O resultado,
“obviamente, é sempre a comunidade dos produtores que cobre os custos de tudo”
(MÉSZÁROS, 2009, p.53).
O contexto internacional, para Igor Fuser (2011), apresenta algumas tendências
principais. Dentre estas, a alta dos preços dos alimentos e da energia em consonância com a
persistência da crise econômica mundial.
As causas são a especulação financeira, o aumento do consumo nos países
“emergentes” e as catástrofes climáticas ligadas ao aquecimento global. Como
resultado, agravam-se as condições de vida em boa parte do planeta, criando um
terreno propício a rebeliões populares como no norte da África. Ao mesmo tempo,
intensifica-se a compra de terras em países periféricos por empresas estrangeiras. O
preço do petróleo também está aumentando, o que tornará mais difícil o fim da
recessão1.
No Brasil, especialmente a partir dos anos de 1990, ganha fôlego no meio empresarial
o novo discurso da sustentabilidade, buscando atrelar a produção industrial capitalista a um
suposto “desenvolvimento sustentável”, conformando a mais recentemente denominada
“economia verde”. Entretanto, esse discurso não vai além de uma percepção fenomênica dos
males que afetam o meio ambiente, pois não põe em questionamento a relação que
historicamente o homem estabelece com a natureza para a efetivação da produção capitalista.
Sobre isso, Mota (2012), referindo-se ao período mais recente da história do país, afirma que
“o fetiche do novo-desenvolvimentismo é que ele não comporta crescimento com equidade,
com sustentabilidade ambiental nem tampouco com enfrentamento das desigualdades sociais”
(p. 174).
1
Jornal Brasil de Fato, ano 9, número 416, em 17.02.2011. Disponível em www.brasildefato.com.br.
865
De acordo com Araújo e Silva (2012), o discurso capitalista do desenvolvimento
econômico baseado na sustentabilidade ambiental se configura como a mais nova ofensiva
ideológica do capital, servindo como forma de garantir os processos de mercantilização da
natureza e da (re)produção do sistema capitalista. Ao criticar as formas de produção anterior,
buscam-se novas formas de desenvolvimento do capital que esteja relacionado com os
diversos interesses em disputa, incluindo a pretensa preservação do meio ambiente.
Nesse âmbito, torna-se imprescindível compreender que a “crise ambiental” preocupa
não só estudiosos e militantes de movimentos sociais que apontam para a superação da
sociedade capitalista como forma de garantir a livre ação humana, mas também políticos,
empresários, responsáveis pelo desenvolvimento econômico mundial.
Tais discursos estão respaldados no campo da epistemologia e nas diversas teorias de
conteúdos pós-modernos. Essas correntes defendem a inviabilidade de superação das relações
vigentes e a necessidade de “melhorar”, ou melhor, humanizar o capitalismo contemporâneo,
girando em torno das próprias contradições do sistema sem levar consideração os limites
insuperáveis impostas por determinada ordem que inviabilizam a sua realização.
Alguns críticos das teorias ambientalistas defendem que, na maioria das vezes, os
discursos preservacionistas são provenientes e levadas à frente pela classe média ou pequena
burguesia, o que não proporciona o questionamento do cerne do modo de produção
capitalista, da apropriação privada dos recursos naturais e sua utilização como mercadorias,
não se buscando uma transformação do sistema, mas apenas mudanças nas atitudes
individuais, responsabilizando cada sujeito pela preservação do planeta.
O grande capital e as empresas multinacionais exercem total influência sobre os
estados e suas legislações. No Brasil, podemos citar, como exemplo, a aprovação de códigos
florestais, que, em vez de estabelecer limites à exploração capitalista, coloca a disposição de
seus projetos desenvolvimentistas a maioria das reservas e recursos naturais do país.
“QUESTÃO AMBIENTAL” E “QUESTÃO AGRÁRIA”: as particularidades da realidade
brasileira.
Particularmente no Brasil, torna-se imprescindível, para compreender a “questão ambiental”,
reportar-se a centralidade que tem a realidade agrária na história e formação social do país. Esta,
866
atualmente, vem sendo caracterizada pelo avanço do chamado agronegócio que tem investido,
especialmente, na fruticultura irrigada e no monocultivo de cana-de-açúcar (também de milho, soja e
eucalipto), produzindo commodities, ocupando grandes extensões de terras com vantajosos recursos
naturais e impulsionando um processo que ousamos denominar de “recolonização” do país
respaldando, conforme Petras e Veltemeyer (2009), a “reprimarização da economia”.
Essa situação vem sendo marcada, além da crescente concentração de terras, pela
intensificação da exploração do trabalho na agricultura; ascensão de políticas assistencialistas e
compensatórias por parte do Estado voltadas para os trabalhadores do campo; avanço de grilagens de
terras em que grandes quantidades de terras públicas são ocupadas por empresas multinacionais;
aumento de desastres e crimes ambientais, além de contaminação do solo devido, principalmente, a
grande quantidade de uso de insumos e defensivos químicos (agrotóxicos, por exemplo).
O Censo Agropecuário (2006), elaborado pelo IBGE, demonstra a permanência de um
velho “quadro social” no país: o alto índice de concentração de terras. Os dados levantados
apontam que as pequenas propriedades (com menos de 10 hectares) correspondem a apenas
2,7% da área ocupada por estabelecimentos rurais. Já as grandes propriedades (com mais de
1000 hectares) ocupam 43% da área total. O que torna os números mais reveladores é o fato
das pequenas propriedades representarem 47% do total de estabelecimentos rurais, enquanto
os latifúndios correspondem a apenas 0,91% desse total. A agricultura familiar, com apenas
24,3% da área agrícola, é responsável por cerca de 87% da produção nacional. Além de ter
menos terras, a agricultura familiar tem menos investimento público. Recebeu cerca de 13
bilhões de reais em 2008 contra aproximadamente 100 bilhões do agronegócio.
Com isso, nas últimas décadas, como forma de recompor os caminhos da acumulação,
ocorreram alianças (ou fusão) entre setores agropecuários, industriais e financeiros nos mais
diversos ramos de (re)produção intensificando o processo de concentração de riquezas e
meios de produção; e de exploração e expropriação dos trabalhadores. Isso mediante o
desenvolvimento da reestruturação produtiva que vem caracterizando o universo do trabalho
como cada vez mais fragmentado, heterogeneizado, precarizado e constantemente (des)
realizado nas cidades e nos campos (FERNANDES, 2008, p.275).
Frente à situação exposta, é importante destacar que, conforme já explicita Iamamoto
(2007), a “questão agrária” no país é decisiva para a compreensão das formas históricas
assumidas pelo Estado “mediante os interesses de classes vinculados à propriedade territorial
867
na composição política do poder interferindo nas grandes transformações operadas na vida da
nação”. Segundo Fernandes (2007), podemos caracterizar a política agrária no país ajustada a
alguns parâmetros, consistindo, basicamente, em quatro grandes linhas de ação: a) estímulo a
relações de arrendamento, como prioridade máxima; b) estímulo a relações de compra e
venda de terras; c) privatização e individualização de direitos de propriedade em fazendas
coletivas ou estatais; d) privatização de terras públicas e comunais.
A “questão ambiental” está, portanto, conexa a “questão agrária”, ambas perpassam e
são consequências de um processo constante de apropriação privada da terra, de
mercantilização dos recursos naturais, de expulsão de populações nativas (originarias) de seus
territórios e do crescente desenvolvimento capitalista que, ao longo da sua história, busca
novas formas de promover lucro, a superacumulação. A elevada concentração de terras no
Brasil nas mãos de poucos latifundiários e empresas tem promovido um processo histórico e
extremo de desigualdades sociais.
Um dos reflexos do avanço do capital e da consequente destruição dos recursos
naturais são as mudanças climáticas, constituindo-se como um dos mais graves problemas
ambientais chegando a ameaçar a continuidade da vida no planeta em que, de acordo com
Valadão e Barcellos (2012):
As mudanças climáticas afetam drasticamente os camponeses que dependem da terra
e das chuvas para a produção de alimentos. No mais, com o derretimento de geleiras,
espera-se a inundação de regiões litorâneas. A crise ambiental instalada mostra,
claramente, a relação entre as mudanças climáticas e a sociedade industrial com o
seu elevado padrão de produção e consumo (p. 162).
As medidas, pactos e acordos estabelecidos entre as organizações sociais e as grandes
empresas com o intuito de “proteger o meio ambiente” e diminuir os impactos sobre as graves
mudanças climáticas na maioria das vezes não cumprem seus objetivos, acabando por se tornar uma
estratégia de construção de consenso. A maior parte dos impactados com a expropriação e a
mercantilização da natureza são, dessa forma, as populações originarias e camponesas que ainda
dependem quase que exclusivamente da terra para sobreviver.
Essa realidade é agravada pelas condições em que são desenvolvidas as políticas
públicas voltadas para o campo, caracterizadas pelas enormes disparidades entre os
financiamentos disponibilizados, por exemplo, ao Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento (MAPA) e ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDS). Os recursos
868
públicos, como demonstra o último Censo Agropecuário (2006), conforme já citamos, tem
priorizado os grandes empreendimentos na agricultura presididos essencialmente por
empresas transnacionais, o que tem favorecido também o processo de sucateamento dos
órgãos públicos responsáveis pela gestão das políticas sociais no campo. Tais empresas, cujos
grupos de proprietários têm bastante influência no setor financeiro junto a governos nacionais
e regionais, vêm tomando relevância na economia nacional e mundial especialmente através
de exportações de commodities (soja, trigo, milho, cana de açúcar, entre outros.).
Em 2008, o BNDES concedeu em empréstimos mais de 17,2 bilhões de reais para
empresas do agronegócio. Assim, enquanto as grandes empresas agropecuárias acessam
34,6% do crédito e produzem 13,6% da produção, os pequenos agricultores acessam apenas
13,4% do crédito e produzem 56,8% da produção (MST, 2006). Isso sem falar no caráter
mercadológico da política de acesso a crédito que não oferece condições de sustentabilidade
aos trabalhadores, endividando-os e “pacificando-os”.
O resultado não poderia deixar de ser o aprofundamento da “questão ambiental” e
“agrária” enquanto interface do conjunto de expressões das desigualdades sociais que se
intensificam na contemporaneidade, não restando outra alternativa aos que mais sofrem com
esse processo a não ser resistir e se organizar por intermédio das lutas sociais.
De acordo com Silva (2010), a “crise ambiental” está diretamente interligada com uma
“crise social”, que se expressa através da pobreza, da marginalidade, da negação dos direitos
sociais a classe trabalhadora, da privatização das políticas sociais e da barbárie. Essas são
características que estão no cerne da sociedade capitalista contemporânea e ganha cada vez
mais expressividade, elevando as contradições da lógica destrutiva do capital. O processo de
privatização avança não só sobre os recursos naturais, como também sobre todas as
dimensões da vida individual e coletiva.
Conforme Netto e Braz (2011), estamos vivenciando uma “crise ecológica” que afetará
a todos e que impossibilitará a própria reprodução da sociedade capitalista. Porém, é preciso
compreender as contradições desse processo para não reeditarmos o erro histórico do
869
fatalismo e determinismo, lembrando que o modo de produção sobrevive a partir de uma
necessária articulação entre forças produtivas e relações sociais.
Nesse sentido, destacamos a importância da organização coletiva dos segmentos
oprimidos e explorados da sociedade, dos movimentos sociais e populares, da organização da
classe trabalhadora, da vinculação estratégica e necessária entre a produção de conhecimentos
científicos e as necessidades humanas, devendo estas ocuparem uma posição privilegiada em
relação à (re)produção do capital, tendo por objetivo construir uma nova forma organização
societária em que se torne possível a relação de reconhecimento, de humanização, entre o
homem e a natureza, trabalho e liberdade. Somente com esses avanços necessários, ou seja,
com a ultrapassagem do modo de produção capitalista de mercadorias e todas as relações que
lhe caracterizam é que se tornará possível a superação da “crise ambiental” em meio a um
pretenso ecocapitalismo.
No cenário brasileiro, a privatização de grandes extensões de terra pelas corporações,
com apoio do Estado, tem como objetivo o fortalecimento do mercado de terras sob o avanço
do agronegócio. Por outro lado, é reeditado o êxodo rural através do processo de expulsão da
maioria da população do campo, que necessita migrar para as grandes cidades, pois perdem o
direito de sobreviver apenas da agricultura familiar, tornando-se necessário o trabalho
precário nas grandes empresas ou passam a compor o “exército industrial de reserva” nas
grandes periferias urbanas.
A apropriação privada de empresas voltadas para a extração de minérios e demais
recursos naturais no Brasil, a exemplo da Vale do Rio Doce, torna-se um importante “nicho”
de mercado associado a iniciativas revestidas pelo discurso da “sustentabilidade” de
desoneração das empresas pela emissão de gases prejudiciais ao meio ambiente, diante da
legislação ambiental, cada vez mais flexibilizada. Referimo-nos, aqui, ao exemplo do
mercado de “créditos de carbono” ou de “redução certificada de emissões de gases do efeito
estufa (GEE)”, instituído pelos acordos internacionais como o denominado Protocolo de
Kyoto. Nesse caso, em vez de pagar a multa ao poder público por emitir GEE, as empresas
passam a comprar “créditos” que correspondem a uma “autorização” para emitir GEE e ao
desconto sobre a multa devida. Assim, as empresas e/ou nações que não conseguem atingir as
metas de redução de emissão de gases nocivos, tornam-se “compradores” de créditos de
870
carbono. Já aquelas que conseguem diminuir suas emissões abaixo das cotas estabelecidas nos
acordos internacionais, podem vender o excedente no mercado nacional e internacional.
De acordo com Mota (2012), “caminham, a passos largos, a lógica extrativista, a
presença das transnacionais e a expansão do agronegócio (...) sem qualquer compromisso com
o desenvolvimento social dos países onde se instalam os mega-projetos desenvolvimentistas,
ampliando a mercantilização da terra” (p. 174).
Esse “nicho” de mercado é associado, no Brasil, ao fortalecimento da economia
agrário-exportadora, típica de países periféricos, promovendo uma verdadeira “divida social”
através da desvinculação dos recursos da seguridade social, diminuindo, com isso,
drasticamente os investimentos em políticas sociais, como saúde, assistência social e
previdência e abrindo caminhos para a iniciativa privada. A alternativa torna-se, então, a
privatização, onde apenas os que podem pagar, têm condições de acesso aos serviços de
qualidade, onde os direitos sociais conquistados e garantidos constitucionalmente passam a se
configurar enquanto serviços prestados por empresas privadas, reproduzindo o ideário
neoliberal que fortalece as relações de mercado e desonera o Estado de suas responsabilidades
sociais. “O capitalismo contemporâneo particulariza-se pelo fato de, nele, o capital estar
destruindo as regulamentações que lhe foram impostas como resultado das lutas do
movimento operário e das camadas trabalhadoras” (NETTO e BRAZ, 2011, p. 235).
A expansão do agronegócio vem trazendo cada vez mais a dificuldade de
sobrevivência dos “povos tradicionais” e da agricultura familiar. Os megaprojetos
desenvolvidos pelas grandes empresas, com o apoio do Estado, vêm proporcionando
ofensivas ao meio ambiente, desrespeitando populações nativas e promovendo diversas
formas de violência e violação dos direitos humanos. Essas medidas são justificadas através
da disseminada ideologia do desenvolvimento econômico sustentável das grandes empresas
que, mediante contratos públicos ou privados, passam a estabelecer uma relação com as
comunidades como verdadeiras “prestadoras de serviços ambientais”.
Por fim, é preciso que todo esse processo que configura a “questão ambiental e
agrária” na sociedade brasileira seja associado ao fenômeno mundial, tipicamente capitalista,
já apresentado por Marx (2008) de “fetichismo da mercadoria” que proporciona uma total
inversão de valores, a “coisificação das relações sociais”, submetendo a vida ao grande
871
objetivo capitalista: a mercadoria. Frente a isso, o “ecologismo” vazio de estratégias
classistas, sólidas e coletivas, não é suficiente para viabilizar condições que venham,
efetivamente, a apresentar a possibilidade de uma nova hegemonia, para além do capital.
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873

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