Topicos Actuales en las Ciudades Latinoamericanas

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TÓPICOS ACTUALES EN LAS CIUDADES LATINOAMERICANAS
Manuel Ángel Rodríguez y Naú Silverio Niño Gutiérrez
Compiladores
Consejo Editorial
Dr. Guido Pascual Galafassi
Universidad Nacional de Quilmas
Miembro del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Argentina
Dr. Julián Rebon
Universidad de Buenos Aires
Miembro del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Argentina
Dra. Ana Núñez
Universidad de Mar del Plata
Dr. José Luis Rosas Acevedo
Universidad Autónoma de Guerrero
Dra. Rocío López Velasco
Dra. Gabriela Barroso Calderón
Miembro del Sistema Nacional de Investigadores
Dra. Laura Sanpedro Rosas
TÓPICOS ACTUALES EN LAS CIUDADES LATINOAMERICANAS.
Primera edición, octubre 2009.
Todos los derechos reservados.
ISBN
Edición y formación tipográfica: Edgar Neri Quevedo
Diseño de forros: Juan Balanzar Bibiano
Impreso en México/Printed in México
Contenido
Presentación
Naú Silverio Niño Gutiérrez y Manuel Ángel Rodríguez
La ciudad: Algunos temas de actualidad
Naú Silverio Niño Gutiérrez y Manuel Ángel Rodríguez
Políticas urbanas y segregación
Nova periferizacao urbana: descentralizacao, focalização
e partipacao. A produção teórico-discursiva do
Banco Mundial em analise
Magda de Lima Lucio
Las regiones en crisis y políticas de descentralización
Roque Juan Carrasco Aquino
Segregación residencial, hábitat popular y políticas públicas
Sobre la tierra y vivienda en la ciudad de Buenos Aires,
Argentina
Juliana Virginia Rofe
Políticas urbanas y procesos de renovación del área
Sur de la ciudad de Buenos Aires
María Carla Rodríguez
Participación, turismo y ambiente
Ciudades contemporáneas: La tensión entre patrimonio,
Turismo y medio ambiente en el nordeste de Brasil
Lisabete Coradini
O planejamento participativo ea construcao da cidade
Turística na região nordeste do Brasil
Mansao
Dos caras de la globalización: El acceso formal e informal
al suelo urbano en la ciudad de México
Luís H. Patiño Camacho
Los usos de la participación ciudadano en los programas de
gobierno de la ciudad de Buenos Aires
Matías Landana
Seguridad pública ciudadana
Implementacao e disseminacao de cameras de monitoramento
Para seguranca
Marta Mourao Kanashiro
Crimen organizado: orden divergente y vecindarios
Urbanos vulnerables
César Alfonso Velásquez Monroy
Cultura y desarrollo en Aguascalientes y la
Utopía mexicana
Fernando Padilla Lozano
Presentación
En el marco de estos temas actuales, los días 4-6 de septiembre de 2007 se celebró en la
ciudad de Guadalajara, Jalisco, México, el XXVI Congreso de la Asociación Latinoamericana
de Sociología, bajo el auspicio de la Universidad de Guadalajara y como un esfuerzo
continuado derivó en la publicación “Tópicos Actuales en las Ciudades Latinoamericanas”
que representa la quinta entrega de la colección “Ciudades Latinoamericanas”.
En el Congreso se privilegia el intercambio de conocimientos entre investigadores
y estudiantes de posgrado por medio de la exposición oral de los trabajos redactados,
el debate y la retroalimentación de los avances y hallazgos en un tema de trascendental
importancia como es la ciudad.
El objetivo central del grupo de trabajo Ciudades Latinoamericanas en el Nuevo
Milenio consistió en analizar los diversos problemas que están en desarrollo en las diversas
ciudades de nuestro continente, delimitado geográficamente desde México hasta Argentina.
Respondió a dicha inquietud un nutrido número de investigadores e investigadoras que
cultivan diversas disciplinas ubicadas en el área del conocimiento de las ciencias sociales.
El presente volumen es resultado palpable de este importante evento académico
continental. La obra se integra por once de las ponencias presentadas a lo largo del
Congreso. La selección de los artículos resultó en un gran esfuerzo por la calidad de sus
contenidos, los cuales incluyen mapas, fotografías, croquis y cuadros para ejemplificar las
problemáticas presentadas.
El libro está organizado en tres secciones; la primera abarca Políticas Urbanas
y Segregación; la segunda, Participación, Turismo y Ambiente; la tercera sección analiza
la Seguridad Pública Ciudadana. En conjunto, el documento conforma diversos puntos
de vista sustentados en corrientes teóricas y metodológicas aplicadas en las ciudades más
conocidas de América Latina.
La primera sección: Políticas Urbanas y Segregación, incluye cuatro artículos cuyas
temáticas abordan fenómenos que cada día cobran mayor importancia desde dos aristas
diferentes: una, la visión gubernamental y por otra, la visión de los actores locales, quienes
viven y padecen las consecuencias de dichas estrategias de desarrollo urbano. También,
es necesario resaltar que hay exclusión social a consecuencia de unidades residenciales de
acceso restringido, por ejemplo.
La parte visible de la segregación social característica de la ciudad dual se hace
tangible en el sector urbano mediante la coexistencia de enclaves altamente tecnificados y
la autoconstrucción. La fragmentación de la ciudad o el abandono de la ciudad tradicional
se expresa mediante la creación de fraccionamientos de clase media de interés social, en
tanto que, los fraccionamientos de la clase acaudalada cada vez se encuentran más aislados
y resguardados por alta tecnología.
La segunda sección: Participación, Turismo y Ambiente, integrada por cuatro
artículos donde el punto de confluencia es el ambiente. Tópico de actualidad toda vez que
resulta imperante hacer sostenibles las actividades productivas que realiza el hombre en las
áreas verdes reductos de la ciudad.
Las áreas naturales protegidas juegan un papel importante entre los escasos
territorios reservados para limitar el crecimiento anárquico de los asentamientos humanos y
aún así muchas veces dichos espacios verdes son invadidos para habitarlos en la ilegalidad.
La tercera sección es Seguridad Pública Ciudadana, compuesta por tres artículos. Esta
temática es resultado de la creciente inseguridad que se vive en la ciudades latinoamericanas
y que es necesario mantener bajo control a fin de que la población realice sus actividades
con regularidad y el estado de derecho prevalezca sobre las acciones delictivas.
Este libro está dirigido a todo lector interesado en las problemáticas actuales que
se desarrollan en las ciudades latinoamericanas, por lo que esperamos que sea un libro que
genere discusión entre la comunidad académica.
Naú Silverio Niño Gutiérrez
Manuel Ángel Rodríguez
Acapulco, Guerrero, México
Septiembre de 2009
La ciudad: algunos temas de actualidad
Naú Silverio Niño Gutiérrez
Manuel Ángel Rodríguez
Introducción
La ciudad, como tal, es objeto de estudio de la Geografía Urbana, que considera
como características particulares de ésta el tamaño, la fisonomía, la concentración de
población, los servicios, las actividades económicas secundarias, terciarias y cuaternarias e
incluso una forma de vida más acelerada que en la localidad.
En la ciudad las edificaciones fungen como viviendas, representan incluso la
residencia del poder político o ideológico. Cumple, entre otras funciones, el uso residencial,
económico, político-administrativo e incluso cultural. Dichas funciones, en mayor o menor
medida han contribuido a que hoy se hable de que la ciudad es un reflejo de la presión
que ejerce el ser humano sobre la naturaleza, toda vez que será un reto en este Siglo XXI
mantenerlas indefinidamente en el tiempo.
A nivel mundial, destacan por su población o por su desarrollo económico
ciudades como Nueva York, Londres, Tokio, París, Beijing, Moscú, Seúl, El Cairo, Sidney,
Melbourne, Bombay, Calcuta, Sao Paulo, Río de Janeiro, la Ciudad de México, Madrid,
Barcelona, Buenos Aires, Lima, Bogotá, Santiago, entre otras. Un gran porcentaje de estas
ciudades se ubican en países subdesarrollados.
La población se asienta conformando las ciudades que coinciden con terrenos
casi planos, clima húmedo, suelos fértiles, escurrimientos fluviales para uso doméstico,
industrial, riego y vías de comunicación y vegetación protegida. En este siglo es necesario
plantear la necesidad de estimar las transformaciones económicas, sociales, políticas y
culturales que influyan sobre las necesidades actuales y futuras e incluso sus satisfactores.
En las grandes ciudades y de manera soterrada en las ciudades medias y pequeñas
los patrones culturales de la población cambian como resultado de la globalización. En
muchos casos la distribución espacial de las ciudades se lleva a cabo para cumplir con los
intereses del mercado y el consumo.
Lograr el desarrollo sustentable en las ciudades es un reto impresionante ya que a
la fecha los estudios para explicar la apropiación de la naturaleza por el hombre incorpora
medidas fundadas en el enfoque estado/presión/respuesta, las cuales realzan la dimensión
ambiental del desarrollo sustentable por encima de las dimensiones económica y social
(poblacional). Ello, ha motivado la elaboración de propuestas de indicadores que hacen
Naú Silverio Niño Gutiérrez/Manuel Ángel Rodríguez
hincapié en cuestiones demográficas como por ejemplo, la esperanza de vida, mortalidad,
interrelacionadas con aspectos socioeconómicos como por ejemplo: ingreso per cápita,
escolaridad poblacional, entre otros. Aceptados como evidencia del desarrollo que han
llevado al establecimiento del Índice de Desarrollo Humano (IDH) propuesto por la
Organización de las Naciones Unidas a finales del Siglo XX y que a principios de este
milenio se enriquece con otras variables como pobreza, desigualdad de género, tecnología,
etc., con lo cual se pretende ofrecer la radiografía de la calidad de vida de la población de
un país.
En este Siglo XXI, los habitantes citadinos enfrentan el reto de planear el crecimiento
de las ciudades a fin de conciliar las necesidades que ostentan los diferentes sectores de la
población y para ello es un buen principio considerar la capacidad de carga del ecosistema a
largo plazo, en relación con la imagen de la modernidad, además de los recursos financieros.
En este sentido, conviene incrementar en la medida de lo posible los niveles de vida de
la población. De ahí que muchos gobiernos y organismos nacionales e internacionales
elaboren declaratorias para proteger áreas naturales dentro, en las inmediaciones o en las
afueras de las ciudades a fin de garantizar el recreo y el ocio de la población residente de las
ciudades-región; es decir, mucho más allá de la ciudad tradicional y la metrópoli.
Exclusión social, inequidad y marginación social son tópicos que destacan entre los
problemas sociales actuales, siendo la ciudad el principal escenario en el cual se expresan. Las
formas de exclusión son variadas y se aprecian tanto en el ámbito clásico de la ciudadanía
como en los nuevos modelos resultantes del sistema económico dominante.
Cada día los ciudadanos reclaman mayor participación en la toma de decisiones para
resolver problemáticas particulares en la ciudad. De esto se desprende que los gobiernos de
las capitales de estado, tratan de incluir a todos los actores que conforman el territorio para
que entre todos se transforme la ciudad a fin de reducir los contrastes entre los sectores
poblacionales con mayores recursos económicos y los que menos tienen.
Las arcas de los ayuntamientos de las ciudades latinoamericanas ya enfrentan
problemas financieros por las múltiples inversiones que representan pavimentar vialidades y
dar mantenimiento a la infraestructura hidráulica de las urbes, por lo que existe la necesidad
de planificar estratégicamente el crecimiento espacial y en la medida de lo posible frenar la
especulación que se hace con el suelo.
Resulta difícil la movilidad en los centros históricos de las ciudades como resultado
del uso masivo de los automotores. Aunque hay algunas medidas remediadoras que se
implementan hoy día como la restricción del acceso a los vehículos privados y se mejora el
transporte público.
La contaminación atmosférica es elevada como resultado de la gran cantidad de
vehículos que se desplazan a lo largo y ancho de la ciudad además de la contaminación
acústica, visual, etcétera.
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El desempleo y la pobreza, son otros de los temas de actualidad en las ciudades
latinoamericanas. Además de la dependencia alimentaria de la población rural, la migración
del campo a la ciudad ha traído consigo que los sectores secundario y terciario no sean
suficientes para cubrir los empleos que demandan los inmigrantes citadinos.
Los residuos sólidos urbanos e industriales son descargados en su gran mayoría a
escurrimientos superficiales de los cuales en ocasiones se aprovechan sus aguas para riego
agrícola, por ejemplo.
Es en este tenor, que a continuación se presenta Tópicos actuales en las ciudades
latinoamericanas.
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NOVA PERIFERIZAÇÃO URBANA
Descentralização, focalização e participação:
a produção teórico-discursiva do Banco Mundial em análise
Magda de Lima Lúcio1
A reflexão acerca da articulação entre a produção discursiva do Banco Mundial
e a implementação de políticas sociais urbanas é o objetivo deste artigo. Abordaremos
essa questão a partir da análise da produção discursiva do Banco Mundial como estrutura
estruturante de uma teoria social que produz impactos nos direitos de cidadania.
Essa produção teórico-discursiva foi depreendida de documentos de fundo teórico
do Banco Mundial. Essa produção foi cotejada com o estudo de alguns autores, como
Lautier (2002), Rose e Pratezi que consideram a posição assumida pelo Banco como uma
ação auto-referente, apontando novos parâmetros para a análise da pobreza urbana a
exteriori da tradição acadêmica. Esses documentos estruturam a moldura para novas análises
sobre os temas sociais trazidos para o proscênio da discussão política, social e econômica
por meio dos Relatórios de Desenvolvimento Mundial (Peñafiel: 2000; Lautier: 2002).
Interessa-nos aqui compreender o conteúdo atribuído ao termo cidadania nos Relatórios
para verificar em que medida os direitos de cidadania estão contemplados nessa produção
discursiva. Esse viés não surge como algo aleatório e sim, como um desafio no sentido
de compreender em que medida as propostas de políticas públicas engendradas por esse
organismo impactam no Estado brasileiro no tocante à expansão do usufruto dos direitos,
fundamento da condição cidadã.
Esses Relatórios definem a cada ano os temas sociais a serem tratados e propõem
estudos dirigidos a temáticas específicas, tais como: cidades, pobreza, micro-crédito e mais
recentemente a preservação ambiental. Esses estudos propõem um novo modelo de ação
social para enfrentamento dos temas-força enunciados nos Relatórios. A validade temporal
dessas análises anuncia o volume de financiamento e a intensidade do enfrentamento dos
problemas sociais. Em virtude dessas linhas de financiamentos, muitas vezes os países
mutuários se vêem transformados em agentes co-enunciadores das estratégias enunciadas
pelos organismos na medida em que aderem ao modelo de ação social proposto orientando
sua atuação política, econômica e social para a direção recomendada nos Relatórios e
estudos. Pode-se afirmar que essas políticas apresentam novas formas de produção da
ocupação das terras urbanas que por sua vez ensejam práticas sociais com efeitos espaciais
(Benítez, Roze e Barrios: 2005).
1 Doutora em Sociologia pela Universidade de Brasília. Professora do Programa de Mestrado em Administração
e Políticas Públicas do Centro Universitário EURO de Brasília. Pesquisadora do Laboratório Brasília – UnB.
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Magda de Lima Lúcio
O primeiro relatório anual do Banco Mundial, publicado em 1978, com o título
de “Pibnerspectivas para a aceleração do crescimento e a redução da pobreza, além da
identificação das principais políticas que afetam essas perspectivas”, trazia o tema do
enfrentamento da pobreza como um subtema do desenvolvimento. Esse documento
apresentava pela primeira vez o enfrentamento da pobreza por meio do fomento ao
crescimento. Essa linha de análise vigorou durante as décadas de 1970/1980.
Os Relatórios trazem como ponto positivo a disseminação do processo reflexivo
acerca das políticas públicas, mas trazem também, um ponto de vista definido por agentes
internacionais financiadores, portanto, necessitam de uma reflexão por parte dos agentes
nacionais responsáveis pela implantação de políticas públicas. Provavelmente aqui se
encontram interesses difusos, pois muitas vezes percebe-se a adesão dos países a essas
políticas, sobretudo pelo volume de recursos envolvidos e não como oportunidade de
crescimento e desenvolvimento nacional.
Além de sistematizar uma proposta pública para circulação em todos os países,
esses relatórios, como um todo, instauraram um novo modelo de disseminação das
políticas do Banco Mundial. Ao apresentar as atividades do Banco, suas ações nas diversas
regiões do mundo e, sobretudo, ao lançar publicamente temas-desafio, tornou-se pedra
angular na comunidade internacional no tocante à elaboração conceitual de políticas de
desenvolvimento para os países pobres. Esse modelo perdura até os dias atuais.
Mas é somente em 1990 que a luta contra a pobreza deixa de ser um subtema
do desenvolvimento e ascende, ela mesma, à “organizadora do discurso”, proposição
central das publicações do Banco Mundial e de outras instituições co-enunciadoras desse
discurso, geralmente instituições menores ou de alcance regional, como é o caso do Banco
Interamericano (BID). Segundo Ricardo Peñafiel, “o discurso da luta contra a pobreza não
é um discurso único, se trata de uma série de regras compartilhadas e reconhecidas por uma
outra série de enunciadores e co-enunciadores de um espaço discursivo dado” (2000, 3).
O teor dos documentos e as linhas de ação do Banco Mundial são reconhecidos
pela comunidade internacional por meio da adesão desta ao discurso daquelas. Essa
estratégia confere legitimidade aos documentos produzidos pelo Banco Mundial fazendo-o
se reproduzir no interior dos países por instituições sociais e econômicas, bem como por
indivíduos e grupos sociais.
A incorporação do tema da luta contra a pobreza como tema-força estrutura um
campo discursivo na comunidade internacional na medida em que se transforma em uma
teoria e em uma metodologia balizadora para o financiamento, avaliação e acompanhamento
de políticas públicas. A questão urbana é um dos temas abordado nesse registro. Nos
documentos é proposto um duplo papel: como uma modalidade eficiente na promoção da
circulação mais rápida das mercadorias; e no enfrentamento da pobreza urbana. Esse duplo
processo visa à integração dos pobres nos circuitos econômicos por meio de uma ação
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social específica, o aumento da produtividade urbana. Essa linha de ação se desenvolve no
mesmo período em que ocorre a transição na América Latina, de regimes autoritários para
governos eleitos pelas urnas. Ao mesmo tempo em que internamente as sociedades lutam
e se organizam em busca da autonomia e democracia, o capital financeiro globalizado se
imiscui sutilmente no processo de reestruturação das economias nacionais (Ivo: 2002).
A produtividade urbana se transforma em linha mestra para o ordenamento dessa
nova estrutura estatal que por sua vez se institui num novo marco para as políticas de
atenção social. Esse modelo funda um tipo específico de participação que por sua vez
delineia políticas públicas baseadas na focalização e na descentralização. No que concerne à
questão urbana essa prática provoca uma nova modalidade de “periferização urbana” 2. Esse
modelo propõe o provimento das periferias urbanas de equipamentos e serviços públicos
que concomitantemente são disputados por empresas para deixarem de ser serviços públicos
e se transformarem em serviços privados. Um novo mercado se vislumbra, portanto, o
direito à cidade se encontra submetido às normas de mercado. Há a reprodução histórica
da regência do capital no espaço urbano.
No Brasil, como em outros países, o direito à cidade surge como uma possibilidade
concreta de inserção social: a escola, o hospital, o sistema previdenciário, o transporte
coletivo, a água encanada, a energia elétrica. Em síntese, o acesso ao dito progresso.
Os movimentos sociais no Brasil, nas últimas décadas do século XX, conseguiram
incluir as demandas sociais dos pobres na agenda social e econômica do Brasil, fazendo
com que as periferias fossem dotadas, ao menos parcialmente, do mínimo necessário para
a sobrevivência. Os movimentos sociais ganham força à medida que a ditadura militar
(1964-1985) é enfraquecida internamente pela ação de grupos organizados; e externamente
pelo esgotamento de um ciclo da organização internacional do poder em que aos países do
Hemisfério Sul foram destinados recursos financeiros e humanos para a consolidação de
regimes autoritários (Gohn: 2004). Essa premissa pode ser comprovada na ampliação dos
direitos sociais na Constituição Federal de 1998 (Carvalho: 2003).
Embora garantido pela Constituição o acesso aos bens e serviços públicos não
foi universalizado, não se pode dizer que não tenha havido uma melhora das condições
de sobrevivência da população periurbana. Contudo, observa-se um enfraquecimento das
políticas universais em troca de políticas focalizadas. Em outras palavras, mesmo garantidas
na Constituição as políticas sociais universais foram substituídas por ações que findaram
por ensejar a pauperização da população a partir de reformas no aparelho estatal que
obrigaram uma nova organização da administração pública o que resultou no deslocamento
2 Em nossa tese de doutoramento essa periferização foi constituída como uma tipologia que diferencia a
ocupação urbana na década de 80 e 90. Ver mais em: Lúcio, Magda de Lima. Nova Periferização Urbana–
políticas públicas com financiamento internacional e o impacto nos direitos sociais. Brasília: Universidade de
Brasília/Departamento de Sociologia, 2007 (mimeo).
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do Estado Social incompleto para um Estado Gerencial em construção (Benítez, Roze
e Barrios: 2005). As políticas focais são imprescindíveis para a consolidação da rede de
proteção social, pois faz convergir para setores vulneráveis um aporte maior de recursos até
que esses sejam capazes de serem inseridos no fluxo das políticas universais.
Para o Banco Mundial desde o fim da década de 1980 os Estados Nacionais não
conseguiram desempenhar os papéis para os quais foram criados, isso pode ser verificado
em quatro recentes acontecimentos:
1. O colapso da economia da União Soviética e do Leste Europeu;
2. A crise fiscal do Estado do bem-estar social na maior parte dos países
industrializados;
3. O papel importante do Estado no “milagre” das economias do Leste
Asiático;
4. O colapso dos estados e a explosão de emergências humanitárias em muitas
partes do mundo (1997,26).
Esses elementos estruturam a tese do Banco de que a crise do Estado é uma
crise de eficiência. Segundo essa perspectiva, durante muitos anos os estados nacionais
conviveram com um profundo déficit orçamentário por abrigar em seu interior políticas
que não geravam lucros e dividendos, ou seja, políticas sociais de cunho universalizantes.
Essa tese foi contestada tanto por membros que integraram a equipe gestora do Banco,
como Joseph Stiglitz, como por Boaventura Sousa Santos, Ha-joo Chang, dentre muitos
outros. Segundo Joseph Stiglitz, execonomista chefe do Banco Mundial, a globalização não
cumpriu as promessas feitas.
“E como a liberalização do comércio ocorreu antes da implantação de redes
de segurança, aqueles que perderam seus empregos foram forçados a viver
na pobreza. Por esse motivo, a liberalização não é, em geral, acompanhada
do crescimento prometido, mas de mais miséria ainda. Mesmo aqueles que
não perderam o emprego são atingidos por uma sensação mais acentuada
de insegurança” (Stiglitz, 2002, 44).
Nesse ponto a tese de Stiglitz se aproxima à de outro estudioso, o economista
sul-coreano Ha-Joo Chang (2004). Ele analisa o acelerado processo de liberalização das
últimas décadas conjugado com o incremento da produtividade urbana. Segundo Chang,
para alcançar esse objetivo concebe-se um modelo de políticas públicas sustentadas pela
autonomia. Essa autonomia requerida é uma condição para harmonização dos princípios
de expansão do capital e os interesses dos habitantes da cidade. No longo hiato entre os
interesses da população e o avanço do capital financeiro, se dá a construção teórica dos
organismos internacionais. Essa construção se estrutura pelo esforço de fazer coincidir
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as demandas internacionais de aumento da lucratividade e a reestruturação de sociedades
recém-saídas de ditaduras cruéis. Ao invés da ampliação dos direitos sociais e de espaços
públicos vê-se o lento caminhar ou mesmo o recuo das promessas e das ações sociais.
Moradores e núcleos familiares se organizam compulsoriamente em função da
produtividade e não de suas demandas. Essa circunstância abre um quadro político e
econômico instigante, no qual o discurso de erradicação da pobreza se institui num quadro
de ação vigoroso, entretanto, falacioso, pois a mitigação da pobreza por meio do aumento
da produtividade urbana formula um rol de recomendações que não contribui para o
crescimento dos países em desenvolvimento, mas os aproxima do quadro requerido pela
expansão financeira do capital internacional.
No passado para crescer os países, hoje, altamente desenvolvidos (PADs) se
utilizaram de várias estratégias de proteção nacional, dentre elas barreiras alfandegárias,
proteção à industria nascente e subsídio estatal à produção interna. A teoria do livre
comércio executada atualmente pelos PADs rivaliza com a análise histórica, pois o sucesso de
países como a Inglaterra não estaria somente no livre-comércio, mas na adoção de medidas
benéficas ao desenvolvimento. Tanto Stiglitz (2002) quanto Chang (2004) concordam que
a abertura compulsória dos mercados nacionais dos países subdesenvolvidos à competição
internacional antes da consolidação democrática e de uma rede de proteção aos indivíduos
é danosa para o país e causa ainda mais pobreza.
O modelo de nova periferização urbana, do Século XXI, se insere nesse novo
registro, incorpora estratégias de envolvimento e autonomia e projeta um tipo específico
de participação, a “participação induzida” (ROZE e PRATESI, 2005).
“Uma modalidade com impacto geralmente negativo para as redes sociais
é a participação induzida, como produto da aplicação de programas sociais
concebidos segundo as normas de agências internacionais.
A participação sustenta uma situação paradoxal por sua própria natureza.
A iniciativa de participar é uma ação espontânea dos sujeitos, propô-la
como requisito a converte em uma obrigação, se produz assim uma dupla
mensagem ao que os moradores pobres respondem com a não participação
ou com um simulacro de participação.
O resultado é uma diferenciação entre as comunidades entre aquelas que por
meio da participação se convertem nas destinatárias ideais dos benefícios
que o programa oferece para aquelas que têm as mesmas necessidades,
mas não respondem ao modelo requerido.” (idem, ibidem, 16).
A crise de eficiência do Estado é transferida para as populações pobres e a
participação se transforma em uma medida para o controle da eficiência. Ao se separar
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aqueles que aderem ao modelo requerido daqueles que não o fazem, retoma-se uma discussão
inaugurada no século XVI na Inglaterra, a distinção entre o “bom” e o “mau” pobre. A
lei dos pobres inglesa procedeu a essa distinção tomando como centro a ética do trabalho,
incluso a resignação e obediência. Hoje esse discernimento é atualizado pelos organismos
internacionais como um meio de justificar a negação do acesso a todos indistintamente. As
políticas sociais são elaboradas discursivamente num imbricamento entre cidade e cidadania,
contudo na análise empírica dessas ações se observa o fortalecimento da concentração de
poderes, a hierarquia e a manutenção do status quo.
Na sociedade moderna o usufruto dos direitos sociais define a condição cidadã.
Segundo Jorge Roze e Ana Rosa Pratesi,
teoricamente o cidadão uno pertence a um espaço eminentemente público
e define seu ser em termos de um conjunto de direitos e deveres para
com outra entidade também universal chamada nação. A participação
nessa entidade está fundada em um consentimento inicial de modo que
o governo da nação é parte desse consentimento, fonte fundamental de
sua legitimidade. Os indivíduos ou cidadãos se associam reconhecendo os
interesses diversos, mas tendo como interlocutores outros cidadãos. O
papel do cidadão é um papel social nivelador que promete uma situação
igualitária. Na prática, não obstante, essa universalidade se desvanece e a
sociedade funciona de modo desigual e hierarquizado – o papel de cidadão
é assim um ponto de partida para alguns e de chegada para outros (2005,
9).
Os elementos enumerados pelo Banco Mundial ao serem cotejados com as análises
de Pratesi e Roze demonstram percepções diferenciadas em termos explicativos para a
questão da participação no interior dos programas com financiamento internacional. Em
primeiro lugar as condições apontadas como determinantes para a “condição da pobreza”
são autonomizadas de um processo histórico, não-linear e desigual no que se refere à
produção das sociedades latino-americanas, ou seja, o baixo nível educacional é colocado
como um obstáculo à participação, e não, como uma questão a ser encarada no quadro de
um enfrentamento da pobreza.
Outro ponto recorrente nos documentos dos organismos internacionais é o registro
do Estado como uma instituição que não promove ou coíbe a participação, perspectiva
essa que se encontra reiterada em diversos documentos3. Na maioria das vezes o Estado
3 Ver mais em Vozes dos Pobres, in Brasil: Relatório nacional. Relatório participativo sobre a pobreza preparado
para o Poverty Reduction and Economic Management Network. Washington: Banco Mundial, 2000.
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é abordado como uma instituição que produz e reproduz suas ações fora, a exteriori das
relações sociais. Ao mesmo tempo em que os documentos afirmam que não há apoio
institucional para a participação política atribuindo o temor à participação a uma cultura
autoritária, eles não sinalizam a relação entre as recentes ditaduras militares às quais esses
países foram submetidos por mais de duas décadas ao tipo e à qualidade da participação.
Não se produz um conhecimento alinhado com as condições sócio-históricas e políticas
da região, razão pela qual as análises imputam aos próprios indivíduos a pouca eficácia da
participação, atribuindo esse resultado a uma cultura individualista, sem nenhum vínculo
com a realidade.
Não se cria teórica e praticamente o vínculo da cidadania com o usufruto dos
direitos sociais, por oposto, os indivíduos, cidadãos em potencial, são animados a agir como
beneficiários desvinculando-os de uma posição pautada na reivindicação e fomentando a
ação na promoção do bem-estar como um objeto de consumo e não direito adquirido. Os
processos se consolidam por meio da ambigüidade, por exemplo, o provimento da estrutura
urbana é um importante passo para o reconhecimento desse contingente populacional
como sujeito de direitos. Entretanto, uma ação paradoxal dos organismos internacionais
obsta esse processo ascendente, pois ao mesmo tempo em que se financiam políticas
de infra-estrutura também se financiam e recomendam estudos e ações que ensejam as
reformas estruturais no aparelho estatal. Ocorre que ditas reformas objetivam um novo
modelo de atenção social baseado no usufruto transitório de alguns benefícios sociais e na
cobrança de serviços essenciais básicos. Essas reformas visam diminuir os gastos e custos
do estado social para aumentar a sua capacidade gerencial.
Desse modelo de intervenção decorrem implicações práticas para as periferias
urbanas. (i) As oportunidades de emprego ofertadas se circunscrevem ao campo do trabalho
precarizado e/ou flexibilizado; (ii) o acesso à educação se restringe às séries iniciais; (iii)
quando a população alcança outros níveis de educação o padrão de qualidade tende a cair;
(iv) o acesso à saúde é parcial e restrito às doenças que não requerem equipamentos e
medicamentos de custo elevado; (v) em caso de invalidez ou velhice não há uma rede
previdenciária que seja capaz do amparo requerido de acordo com o acometimento; (vi)
as ruas asfaltadas ensejam a condição para a circulação do transporte coletivo, entretanto,
(vii) nos fim de semana não há circulação suficiente para que a população possa usufruir de
propostas de lazer, recreação e cultura, em outras localidades.
Os exemplos são variados e contundentes, o que interessa ressaltar é o deslocamento
sofrido pelo atendimento social. Se antes a pobreza era vista como uma paisagem, uma
foto em negativo da sociedade brasileira, a negligência, portanto, direta, hoje é constatada
como uma série de mecanismos que intentam promover uma ação social nesses espaços
desprovida do usufruto do estatuto da cidadania, ou seja, como uma ação entre iguais.
Diante do evidenciamento de que as políticas sociais para os pobres, são elas mesmas
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pobres, alguns conceitos utilizados correntemente nos documentos analisados nos ofertam
alguns sinais da consubstanciação de um conceito de cidadania desprovido do usufruto dos
direitos sociais.
(i) A promoção pura da equidade em substituição à promoção da igualdade é um
dos sinais. Enquanto a igualdade se ancora no princípio republicano do acesso universal
ao direito, a eqüidade encontra amparo no registro moral da ação política, buscando na
justiça social o respeito à pessoa humana. Esse procedimento desencoraja os movimentos
sociais a agir baseando-se no pleito de reivindicações sociais a serem incorporadas como
garantias no Estado Nacional, ou seja, que fortaleçam o Estatuto do Direito. Novamente
faz-se mister retomar que a promoção da equidade, assim como a promoção de políticas
focalizadas, é um anteparo para a promoção da igualdade. As duas condições não são
rivais, mas sim, complementares. As políticas sociais baseadas no princípio da equidade
fortalecem ações que se baseiam num tipo de justiça social que se autonomiza da lei e se
ampara em “sentimentos”. Essa prática rompe com a proposição de que todos os indivíduos
indistintamente são sujeitos portadores de direitos, impondo um crivo seletivo entre
aqueles que serão beneficiados e aqueles que não serão. Ao situar a luta política no nível dos
sentimentos abre-se o precedente para a seleção de beneficiários por meio da atribuição de
juízo de valor, separando-se aqueles que necessitam e merecem o atendimento daqueles que
necessitam, mas não merecem. Volta-se à discussão pré-moderna do bom e do mau pobre.
Embora repletas de argumentos morais, essas práticas sustentam a utilização seletiva dos
recursos materiais na promoção de políticas públicas, enquanto obstam a universalização
do acesso à rede social de atendimento.
(ii) As ações que visam a instituir “responsabilidade” para com o indivíduo num
espaço alargado de tempo são negadas, em virtude da fluidez do espaço/tempo. Nessa
medida, opta-se por políticas pontuais financiadas pelo Estado, sob responsabilidade de
instituições sociais desprovidas de pessoal qualificado. Como exemplo corrente pode-se
citar atividades financiadas com recursos públicos de complemento escolar, organizadas
e dirigidas por instituições sociais sem tradição ou estrutura educativa, que promovem
atividades educativas fundadas na repetição de técnicas de atividades as quais são
ministradas por indivíduos que se situam entre o voluntariado e o assalariamento precário
ou precarizado, regra geral desqualificados profissionalmente, alguns não chegando a ter
concluído o Ensino Médio.
(iii) Ao mesmo tempo em que se obtém a universalização do ingresso da população
no sistema educacional observa-se a desregulamentação da profissão docente e a queda da
qualidade do serviço ofertado. Esse procedimento vulnerabiliza tanto o ensinante quanto
o aprendiz, ambos oriundos do mesmo estrato social. Enquanto o primeiro por falta de
oportunidade e qualificação se predispõe a qualquer tipo de emprego, os segundos são
18
formados à luz de uma realidade precária, tendo nos cursos de curta duração a única chance
de qualificação.
Para captar os nuances do fenômeno foram utilizados dois métodos: a análise
discursiva dos documentos dos organismos internacionais e a observação participante
acompanhada de um rol de entrevistas individuais em Vila Varjão. Essa estratégia
metodológica possibilitou aproximar duas percepções distintas do processo de destituição
dos pobres urbanos. Da análise dos documentos internacionais foi possível depreender
uma proposta de ação política estruturada a partir do incentivo ao desenvolvimento
macroeconômico. A economia se torna a base interpretativa para os desejos e anseios dos
pobres de todo o mundo, de acordo com o relatório “Vozes dos Pobres”. Ao interpretarem
a fala dessas pessoas os organismos alçam a si mesmos à condição de porta-vozes desse
contingente populacional, nada menos que dois terços da humanidade. Essa estratégia
oportuniza um lugar de fala com grande poder ilocucionário. Esse procedimento os autoriza
a enunciar propostas e recomendações que redundam em um modelo de gestão pública
para os países mutuários e de ação social para os beneficiários. As propostas intervêm nas
questões nacionais em nível macro e micro. Por meio de políticas focalizadas propõem
aos pobres um modelo de participação para que sejam selecionados em detrimento de
outros que não sejam capazes, não tenham condições de se organizar ou não concordam
com o modelo proposto. Trata-se um processo participativo por indução (Roze e Pratesi:
2005), as pessoas são instadas a participar para se tornarem beneficiárias e também como
medida de auto-responsabilização pela sua condição de privação. Ao invés de reivindicar
os direitos individuais e coletivos, próprios a todos aqueles nascidos em território nacional,
são levados a agir sob uma outra lógica – a organização com base nos recursos disponíveis.
Como se trata de cidades pobres, portanto, com recursos mínimos, se vêem obrigados a
agir nessa restrita base. A participação induzida se transforma ela mesma em obstáculo para
que os pobres possam pleitear direitos e se colocar diante dos governantes como sujeitos
de direitos.
Esse modelo de participação não permite a essas pessoas a criação de uma
imagem política nítida que se constitui no legítimo encontro face a face entre governantes
e governados. Esse enfrentamento é silenciado por meio de inúmeras ações sociais nessas
cidades que não intentam a transformação da situação do pobre. Diante de recursos escassos
o que se pretende é o abrandamento da situação de miséria. Ele continuará a ser pobre, isso
é um fato, mas a partir dessas ações e intervenções sociais ele não morará mais numa casa
sem condições adequadas de abrigo e segurança. Por meio da capacitação profissional ele
poderá pleitear uma vaga de diarista em alguma residência ou de frentista em algum posto
de combustível. Cito esses dois exemplos, pois se trata de cursos oferecidos ao universo
entrevistado.
19
A observação participante foi utilizada como medida de aproximação da comunidade
em análise e também como uma maneira de perceber o que se passava no interior da cidade
com o processo de reforma urbana em curso. Esse procedimento metodológico ofereceu
condições de construir uma ponte analítica entre o financiamento internacional e o impacto
nas cidades periféricas. Essa atitude se tornou a base para o desenvolvimento da tipologia
nova periferização urbana. Essa tipologia tem como ambição desvendar os caminhos que
provocam a transformação urbana e a incorporação subalterna dos indivíduos beneficiados.
Se antes, na segunda metade do Século XX, o problema das periferias era a ausência dos
serviços essenciais básicos, saúde, transporte, educação, emprego, saneamento básico,
hoje se observa um instigante quadro, esse contingente populacional tem acesso a esses
bens sociais, entretanto, persiste a sua condição subalterna no que se refere ao acesso. O
acesso à moradia é uma realidade, entretanto, a casa possui 30 m². O acesso à escola existe,
entretanto, não há uma formação propedêutica ou profissional consistente, os alunos não
têm acesso ao aprendizado de um segundo idioma, ao cinema, ao teatro, a apresentações
musicais, não existem bibliotecas, no limite não são formados como sujeitos de cultura.
Nesse quadro as políticas de intervenção urbana integrada nas periferias se
transformam em pretexto para inserção desse grupo populacional na esfera do mercado e
não, na esfera dos direitos individuais e coletivos. A política é esvaziada de poder inaugural
e transformador, circunscrevendo-se num patamar em que o homem é desvalorizado em
função do aumento crescente das forças que agem em favor da concentração de renda. As
intervenções urbanas se tornam veículo operante desse modelo, iniciado por um processo
de participação e protagonismo social sem sua contrapartida, a capacidade de definição
dos rumos da própria política. Aos pobres urbanos é negado o acesso por meio do reforço
da hierarquia institucional, extirpando do domínio da participação a condição de intervir
diretamente no núcleo das políticas.
O aprofundamento de questões estruturantes da tipologia “nova periferização
urbana” se coloca como um elemento fundamental para futuras pesquisas. Por meio da
depreensão dos elementos que compõem os conceitos de participação e cidadania nos
documentos internacionais abre-se um vigoroso campo de análise para que se compreenda
as nuances que envolvem as ações de protagonismo social. Essas ações em muitos casos
podem ocultar refinados mecanismos de dominação e controle. Um ponto a ser analisado
é a capacidade de absorver o conflito de interesses em políticas dessa natureza, ou seja, em
que medida essas políticas poderiam ir adiante caso os pobres demandassem seus direitos
e se tornassem cidadãos no percurso da implantação dos projetos?
20
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21
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22
Las regiones en crisis y políticas de descentralización
Roque Juan Carrasco Aquino1
Introducción
Desde hace cuando menos, tres décadas, las formas para comprender, estudiar
y construir la ciudad, han tenido una dinámica que ya no son las mismas instancias de
interrelaciones las que están determinando la transformación espacial. De aquellas
relaciones espaciales en el ámbito de la política y los vínculos sociales determinadas por
algunos agentes económicos para el uso y nuevas estructuras espaciales, no están fuera del
modo de producir, consumir y distribuir los bienes y servicios producidos socialmente;
por el contrario, son estas relaciones sociales de producción dominantes las que están
determinado las modificaciones sobre el territorio en las ciudades en lo fundamental.
Hablar entonces de la región, hoy día, implica que consideremos a la región como
una suma de procesos que interactúan al interior de ella y la correlación existente entre otras
regiones. Aquí las regiones entran en una transición de múltiples relaciones que ejercen
poder entre elementos y agentes socioeconómicos. Al tiempo, es el poder del estado el que
define las tendencias de desarrollo y las formas de comprender los espacios de cada región.
Por supuesto, podemos comprender a la región como instancia abastecedora de la fuerza
de trabajo; de transferencia de recursos hacia regiones que los demandan; es asimismo,
el espacio que concentra y centraliza el capital, la fuerza de trabajo en activo o no, las
condiciones generales para la producción y; los flujos de inversión que se asientan en las
regiones con los elementos necesarios para su reproducción.
La región, entonces, es un escenario abierto que permite la concentración de las
actividades pertenecientes al llamado “terciario avanzado”; es decir, al espacio donde se
reproducen las infraestructuras urbanas; de las concentraciones espaciales del mercado,
de los flujos de inversión, de la llamada economía de aglomeración que permite mayor
circulación de las mercancías. En muchas de las veces juega un papel de homogeneización
de las actividades productivas, pero, que se restringe a las áreas donde los elementos de
reproducción tanto para la región como para las ciudades que permiten el desarrollo de
espacio para la expresión de una hegemonía de procesos. La ciudad de México y su área
conurbana dan cuenta de los procesos que van más allá de lo local para indicarnos que el
desarrollo regional se encuentra justamente en los ámbitos del territorio. El territorio, la
región y los procesos de concentración y centralización permiten una mayor integración
física de los espacios, sin embargo, deja los aspectos sociales en segundo término y provoca
1 Docente e investigador del CIIEMAD y del LAMASUR. Doctor en urbanismo por la Universidad Politécnica
de Cataluña, España.
23
la exclusión de las comunidades y de la sociedad en general. Esto cuando menos es la
tendencia en la globalización.
Con base en las reconversiones territoriales, sobre todo, dentro de los límites
entre la Ciudad de México y su área conurbana, presentan ya una tendencia polarizante y
segregativa respecto a los habitantes que a principios del siglo pasado se concentraban en la
zona del centro histórico y sus partes aledañas. Sin embargo, al cambiar los usos del suelo,
la valoración y renta diferencial del espacio, de la parte central de la ciudad, los habitantes
no tuvieron las posibilidades de enfrentar la tendencia especulativa ni el apoyo económico
de las autoridades. No obstante, ante esa tendencia de privatizaciones del suelo urbano, se
pueden extraer algunos hechos contradictorios que han llevado a una mayor segregación:
1 - De un proceso de migración concentrada en las partes centrales de la ciudad de México,
debido al “boom” industrial de los cuarenta, desestructuró el campo e integró territorios
en la ciudad y su área conurbana. Comienza la parte desvalorativa, pero con transferencia
de un valor hacia el mercado, de un uso del suelo que no era ajeno a los procesos de
especulación. La región es trastocada por el crecimiento físico, pero sin posibilidades de
incluir en una dimensión de su crecimiento a las poblaciones de las periferias.
2 - A medida que las necesidades de un desarrollo urbano, demandante de espacios próximos
a los límites de la ciudad central, incrementa los precios en esa posición y disposición, se
generan tendencias alcistas que entran bajo la lógica de la reproducción tanto de la ciudad
como del capital inmobiliario, bancario, industrial y constructor y, por supuesto, de la
fuerza de trabajo en su mayoría de población migrante. En tanto, la región en este proceso,
es ya una manifestación de la incorporación de otros centros de población que han sido
rebasados por la dinámica de crecimiento.
3 - La ciudad en ese entonces, comienza a crecer dispersándose con tendencia expansiva y
concentradora; es la época de la política económica de carácter desarrollista, principalmente,
de los años 60 y 70, que marcaba un periodo de concentración desconcentrando; al tiempo
la migración de campo ciudad se caracterizaba entonces por la trayectoria de un desarrollo
metropolitano sin planificación que mediara entre un crecimiento poblacional y un
desarrollo económico. Los límites de una ciudad con una población mayor a las necesidades
y demandas de la ciudad entraban en aquel tiempo en un proceso de contradicción
Estructuración geográfica y Estado “benefactor”
Podemos decir que es a partir del Siglo XX cuado se enmarca la participación del
Estado como una estrategia para consolidar las formas de control político e ideológico
del status quo reinante en ese entonces. Es un proceso que podemos llamar del Estado
benefactor que da sustento y apuntala al capitalismo en todas sus variantes en los ámbitos
24
jurídicos y políticos. Se diseña la oportunidad para la democracia que habrá de justificar
las tendencias de la clase política como representante de las relaciones capitalistas para
continuar su reproducción. Este modo de actuar del Estado Mexicano, es una tendencia
que adquiere de la socialdemocracia europea, sobre todo, con base en los partidos políticos
que luchan por la toma del poder bajo acuerdos concertados con los grupos de la sociedad
civil. Retomando de la idea de Medina, más que la posición de la socialdemocracia per se,
se debió a la influencia de Keynes, quien ofreció las bases del modelo teórico del Estado
Benefactor. El punto de partida del cambio es la crítica del mecanismo autocorrector del
libre mercado (Medina, 1998).
En el marco de las transformaciones territoriales de las regiones de México,
encontramos que existen unas características propias de las tendencias de readecuación y
apropiación de las estructuras territoriales. Ante ello, existe una dinámica de desarrollo que
desde nuestra apreciación, se debe más a ciertos intereses de los agentes socioeconómicos
y de las políticas de los gobiernos regionales, estatales y federales, en ocasiones a la
imposición del exterior. Incluso, retomando de Guillén, en mucho obedece a intereses más
de la estructura económica internacional, que a los de la nación, debido a que la economía
mexicana y, en especial, las economías regionales no consolidan un proyecto nacional de
desarrollo, sino que se plasman desde su inicio en obediencia a intereses transnacionales
y de colonización, durante diferentes fases del desarrollo económico del país (Guillén,
1983).2
Si bien es un proceso que, incide en la transformación del territorio, debemos
tomar en cuenta las influencias de factores y sectores determinados que intervienen en la
política económica; así como en la modificación, apropiación y depredación de los recursos
naturales y humanos de las regiones del país. Esto deviene desde los años cuarenta, bajo
cuatro instancias interrelacionadas entre sí: a) el crecimiento demográfico que jugó un
papel importante en las ciudades que despegaban hacia el desarrollo; esto implicaba
necesariamente mayor demanda de suelo urbano, infraestructura y recursos; b) después de
la posguerra, incrementó la demanda de bienes y servicios hacia los países que emergían
de la guerra; además la producción de recursos baratos hacia el mercado demandante,
influyó para que las regiones especializadas en materias primas y productos manufactureros
entraran en la dinámica de la competencia; c) las políticas del Estado que permitió un
desarrollo del capitalismo “caciquil” más hacia la consolidación del propio estado que el
fortalecimiento del proceso de desarrollo y; d) el modelo proteccionista que se llamó de
“sustitución de importaciones”, concentró el desarrollo en regiones que despegaban hacia
el sector manufacturero: Puebla, Guadalajara, Monterrey, Ciudad de México, Querétaro,
etc. Estos factores, entre otros, incidieron en la transformación real de las regiones.
2 Cita retomada de Rionda, Ramírez en “Reforma Institucional, conversión económica y remuneración al trabajo en México”.
En página web: http//www.enmed.net/libros/2006b/jirrSb/index.htm.
25
La estrategia de dominación de las regiones estaba encaminada hacia el control
del poder político, económico y social para irrumpir sobre los recursos y mantener una
hegemonía sobre la política del Estado. En ciertos momentos definía la trayectoria de la
economía regional. Sin embargo, desde el planteamiento de las diferentes clases sociales
existentes en aquel entonces, determinaban las tendencias de desarrollo. Retomando del
planteamiento de Bodemer, nos aproxima al periodo del desarrollo y que, el peligro de
la lucha de clases, como consecuencia del avance del sistema capitalista, exigía, desde la
perspectiva de la burguesía, medidas de cerco y domesticación; asimismo, optaron por la
estrategia del crecimiento económico, por establecer reglas procedimentales de distribución
y estándares sociales mínimos, garantizados por el Estado, para asegurar los riesgos
individuales de la clase trabajadora (Bodemer, 2005). Esta lógica conducía hacia el dominio
directo por parte de quienes detentaban las condiciones económicas para ello.
Hacia los años sesenta, pasando por los ochenta, las tendencias daban un salto
cualitativo de la economía y la política que, con la influencia directa en la intervención
del Estado, que le apostó hacia el modelo de libre mercado,3 se establece el predominio
estatal. También llamado patrón de crecimiento neoliberal, aquí se funden la participación
de sectores nacientes, pero con influencias decisivas en la determinación regional: la
comunicación y la cultura. Estos factores no surgen por las demandas sociales; sino por las
necesidades a la incorporación acelerada hacia el mercado mundial (Esteinou, 1997), para
subordinar las economías regionales a la lógica de las trasnacionales.
Respecto a las políticas que refieren a planes regionales, según Delgadillo, Torres
y Gasca (2001), es posible advertir situaciones que han llevado a cuestionar el papel de
Estado como un promotor eficiente del desarrollo regional, entre ellas: a) la discontinuidad
temporal y territorial de los planes de desarrollo, es decir la planeación sexenal y de planes
que privilegiaron sólo a ciertos sectores y regiones; b) el esquema centralizado y vertical de
toma de decisiones, que se traduce en imposición de intereses desde el centro y la anulación
de las regiones para participar de los beneficios de la riqueza generada en sus propios
ámbitos territoriales; c) el predominio de planes y programas meramente normativos
que carecieron de controles y evaluaciones; d) la inviabilidad económica de los proyectos
durante periodos de recesión o crisis económica y e) el carácter asistencial y clientelar de
los programas y sus recursos.
Con base en lo planteado, consideramos que es el Estado benefactor quien
tuvo una aportación decisiva en la conformación del territorio y de las condiciones de
apropiación de las regiones. Al parecer tiene que ver con tres elementos que se insertan
en la dinámica del llamado desarrollo regional: primero, con base en una propuesta del
3 Para ahondar al respecto véase artículo: Globalización, desarrollo regional y respuesta local. El impacto de la reestructuración
económica en Coahuila, México. En página web: http://igitur-archive.library.uu.nl/dissertartions/2005-1209200002/resumen.pdf.
26
Estado benefactor del llamado desarrollo regional, pero sin crecimiento en la distribución
social, por ejemplo se crean en ese entonces las cuencas hidrológicas, planes y programas
(COPLAMAR, SOLIDARIDAD, etc.), estrategia de manera sectorizada para enfrentar
las desigualdades, pero sin tocar las verdaderas causas de los fenómenos regionales: las
relaciones de producción con base en el modelo capitalista de acumulación. En segundo
lugar, las presiones de los sectores de la burguesía naciente que, en paralelo, querían el
control económico, político y social de las intervenciones del Estado. Bajo esta condición,
son las diferentes empresas las que fueron dando las pautas para el desarrollo: en Monterrey
la industria metalmecánica; en Guadalajara, la industria textil; en Guanajuato, la industria del
calzado; en Puebla, la industria del vidrio; en la Ciudad de México, el sector manufacturero;
entre otras ramas de la producción fueron las que identificaron las rutas del “desarrollo”
regional. En tercer lugar, las políticas del Estado que se identifican por dos direcciones: a) un
sector del empresariado que antepone sus intereses en detrimento de las grandes mayorías
de México; y b) las políticas económicas del Estado que coinciden con el control de la clase
trabajadora e impone los topes salariales conformando regiones en la desigualdad (Norte
con desarrollo moderno; el Centro con las tendencias hacia la consolidación de estrategias
de desarrollo próximos al Norte y; el Sur-Sureste, en la desventaja total respecto de los dos
anteriores, es el atraso de la economía regional.
De lo anterior, como es de predecir y, coincidiendo con Torres en el siguiente
planteamiento, de que en esa perspectiva el gobierno ya no es el promotor ni el inversor
directo en las actividades que tienen que ver con el desarrollo territorial sino que aparece
como el facilitador de las acciones y el que conecta los agentes locales con el capital
internacional a través de la planeación regional (Torres, 2003). Estos planes, son los que
en última instancia de alguna manera están alimentándose de la deficiencia del Estado. En
tanto que, de no ser por el mismo Estado, es decir, el que invierte, el que promueve y el
que facilita las acciones en la inversión, no se reconfiguraría ni se transformaría un nuevo
proceso regional.
En esta perspectiva, la región en un contexto de los procesos de globalización,
adquiere una nueva conformación territorial que sólo las grandes empresas, en su mayoría
trasnacionales, son las que en realidad se refieren a la reestructuración del sistema mundial
con base en la cuarta división internacional del trabajo. Sin embargo, ni todos los países,
ni todas las ramas de producción, ni todas las empresas tienen ventajas competitivas
desarrolladas homogéneamente. Más de 115 países se preguntan cuándo y cómo se
globalizan. En suma, la innovación se encuentra mancomunada a una estrategia global
que apunta a internacionalizar la empresa (Molina, 1999). Aquí se desprende una idea con
relación a la estructuración de la ciudad. Según Bustos, la ciudad es en ese contexto un
territorio de máxima complejidad donde se articulan procesos de diferentes escalas y se
anudan las redes por donde los flujos de información llegan y se movilizan en la sociedad.
27
La ciudad puede interpretarse como un espacio social complejo, de relaciones múltiples,
que construye su materialidad a ritmos variables, que dependen tanto de condicionamientos
estructurales (Bustos, 2003).
México en la división mundial del trabajo
En un marco de la reestructuración del territorio, México, juega un papel
fundamental en la división internacional del trabajo. Sobre todo en el movimiento
migratorio, según estadísticas de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), más del
50% de emigrantes del Tercer mundo son mujeres. De ellas, la mayoría viene llamada por la
demanda en el sector de los cuidados y los servicios en general (sobre todo en el turismo),
a cuya expansión en los países de capitalismo avanzado ya nos referimos anteriormente
(Ferret, 2004).
Los procesos regionales, los espacios al interior de las regiones y las políticas que se
desprenden del desarrollo regional están vinculados a las leyes del capitalismo. Siguiendo el
planteamiento de Ceceña, de acuerdo con el análisis de la dinámica y las leyes del capitalismo
realizado por Marx -y que no ha dejado de mostrar su pertinencia-, la caída de la tasa de
ganancia se combate con el desarrollo de las fuerzas productivas y la desvalorización de
los componentes del capital. Al inicio de la década de los setenta la búsqueda de respuestas
tecnológicas exigía inmensas inversiones en investigación y desarrollo, correspondientes al
grado de objetivación alcanzado por las fuerzas productivas. La desvalorización del capital
constante reclamaba, paradójicamente, un aumento significativo de los recursos destinados
a la creación de tecnologías superiores (Ceceña, s/f).
Actualmente, podemos mencionar que, de un desarrollo regional no diversificado,
se ha pretendido un impulso hacia dentro para insertarse en la dinámica del exterior; no
obstante, ha dado un vuelco gracias al proceso de globalización. En tanto, las regiones del
presente podrían identificarse ya como las regiones globales del espacio territorial. Sus características
se encuentran en las mismas formas de expresión de las regiones, por una parte: espacios
globales, red urbana en la red de redes de la globalización, concentración y centralización
diferenciada de las condiciones generales para la producción,4 una concentración de
hábitos de consumo de forma homogeneizante tanto de la fuerza de trabajo como de la
producción); por otra parte, según el planteamiento de Dabat existe un: nuevo patrón industrial
(telecomunicaciones, microelectrónica, software, entre otros) y que da lugar a un nuevo ciclo
4 Aquí las condiciones generales para la producción las identificamos como las instancias necesarias que
permiten la reproducción del capital; sus formas materializadas son: agua potable, red de drenaje, áreas verdes,
cines, teatros, red de transportes, infraestructura urbana, red de comunicaciones, mercados, hospitales, escuelas,
entre las principales; esto no implica que en su mayoría tengan un buen servicio para la población. Por el
contrario, son las condiciones mínimas que produce el capital para la reproducción de tres elementos: la fuerza
de trabajo, el capital y la ciudad donde se asienta como parte constitutiva de la reproducción.
28
de la actividad industrial en el que antiguos ámbitos como el automotriz, la metalmecánica
y el petrolero han sido desplazados(Dabat, 2004).
Con base en esta cartografía regional de sectores productivos, se mezclan ya ramas
proveedoras que dan forma y contenido a las regiones respecto a las anteriores. Con base
en los primeros pasos de la industrialización incipiente de México, en lo fundamental, era la
concentración y atracción de la población y materias primas necesarias para la producción;
hoy, la dinámica es la de diversificación de la producción, la flexibilización de la fuerza de
trabajo, competir en el ámbito de los procesos productivos del mercado mundial (véase
mapa Nº 1), en tanto, la heterogeneidad de las mercancías, sólo se resume en el consumo
teledirigido por las necesidades de la ideología del consumo per se. De tomar en cuenta que,
en México en los años setenta a decir de Boltvinik, México se limitó a los campos en los
que podía incursionar la inversión extranjera por sí sola o en participación con el capital
nacional; al tiempo que se legisló para estimular la difusión de la tecnología e incentivar su
rápida asimilación, se creó el Conacyt para impulsar la ciencia y la tecnología nacionales, y
se apoyó vigorosamente la educación superior pública (Boltvinik, 2002).
Mapa Nº 1. Porcentaje de exportaciones de alta-tecnología sobre el total de exportaciones
de cada país, 2003.
Cada país según el porcentaje de las exportaciones totales que son bienes de alta tecnología.
Very high (31-100%)
High (16-30%)
Médium (6-15 %)
Low (0-5%)
Fuente: Banco Mundial 2003.
Hightech_exports.png#filehistory.
http://es.wikipedia.org/wiki/Imagen:World_Map_
29
La política de descentralización
En un marco de políticas de descentralización, México, no es la excepción en acciones
encaminadas a plantear la necesidad de descentralizar su administración, sus industrias, algunos
sectores productivos y ciertos mercados. La idea que tiende hacia la concentración, es una
práctica desde el origen mismo de las ciudades, por ejemplo, en el periodo feudal, incluso un
poco antes. Aquí la urgencia del mercado y de la producción manufacturera necesariamente
demandaba de los momentos de la reproducción del dinero. Sin embargo, en la era moderna
del mercado, la descentralización ha jugado una especie de negociación entre la política del
Estado y la dominación de las empresas por conquistar espacios en lo político, económico
y social. Esta manera de comprender la descentralización, en ocasiones sólo se manifiesta
como un acto discursivo de los gobiernos que enfrentan las acciones de grupos identificados
con romper las “políticas nacionalistas”, sobre todo, para abrir mercados e insertarse en
sectores dominados por el Estado: energéticos, agua y biodiversidad.
En tanto, desde el planteamiento de Uvalle, la descentralización política es un
sendero para ubicar la expresión real del poder en la sociedad y cuál su articulación con
las decisiones del Estado. Determina asimismo, el modus operandi de la descentralización
administrativa, ya que ésta alude a un sistema de capacidades de gestión que tiene por objeto
dar congruencia y eficiencia a la acción de gobierno. La descentralización administrativa es
una forma de administración indirecta, donde se realizan por parte de la administración
directa del Estado, la transferencia de funciones o competencias de los órganos de la
persona jurídica estatal a las demás personas jurídicas públicas (Uvalle, 2001). Sin embargo,
cada política encaminada a la descentralización presenta un hecho histórico, lo que también
marcha en paralelo, como lo expresa el balance de las políticas de descentralización en
América Latina de France-Diplomatie (2006): “… un análisis de las modificaciones operadas en
materia de marco institucional, de reparto de las competencias, de estructura de financiación, de organización
de los recursos humanos y de participación ciudadana”. Queremos hacer una precisión, respecto
a esta última idea “la participación ciudadana”. Por supuesto que es muy importante la
participación, sobre todo, en la toma de decisiones. Esto debe ser un elemento significativo
para incorporar los diferentes sectores en la discusión y planteamiento alternativos.
Los antecedentes sobre la reforma municipal de 1983, indicaron un punto de partida
para conformar una estrategia gubernamental hacia la política de la descentralización. Con
Miguel de la Madrid, inicia la gestión de reformas para otorgar a los municipios fuentes de
“ingresos intocables que les permitieran dar servicios y fortalecer su independencia política.
Sin embargo, al final de su mandato, dicha autonomía no se materializó.”5 (López, 1997).
5 Asimismo, plantea Liliana López Levi que, en el gobierno de Miguel de la Madrid, inició su mandato con varios
programas de descentralización en el ámbito burocrático, educativo y de salud. El punto clave de su política,
en este sentido, fue la “Reforma municipal”. Dicha reforma permitía a los municipios una mayor autonomía,
30
Por supuesto, la reforma al artículo 115 de la Constitución marcó la tendencia hacia la
apropiación de los recursos pertenecientes a las comunidades para que fuesen traspasados sin
trabas hacia el sector demandante. Incluso es el golpe directo en contra de las comunidades
ejidales y la expulsión directa de los habitantes para emprender la migración hacia el interior
del país y al extranjero. Pese a que permitía “mayor autonomía”, la contradicción entraba en
su fase de restricción y convocaba más a la desigualdad y al empeño de las tierras que una
verdadera forma de preservarlas y arraigar a sus propietarios.
Indudablemente las regiones con esta idea de la reforma constitucional del
artículo 115, permitieron que el sector privado permeara las leyes y avanzara más allá de
los que permitían las propias leyes mexicanas. Penetran las trasnacionales6 en la tala de
los bosques (por ejemplo la Boise Cascade Corporation),7 en el campo era más fácil alquilar
o vender propiedades “ociosas” que cultivarlas por parte de los verdaderos dueños.
Es el permiso fundado por parte de quienes permitieron que el derecho colectivo
fuese un producto más para intercambiar en el mercado especulativo. Sobre todo, los
recursos que, bajo la potestad de las comunidades podrían borrarse de un plumazo
y mercantilizar lo que pertenecía a todos. Hoy es un hecho histórico la comunidad. Al
decir del artículo 115, veamos sus postulados: “los estados adoptaran, para su régimen interior,
la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial
y de su organización política y administrativa el municipio libre, conforme a las bases siguientes:
(reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial dela Federación el 3 de febrero
de 1983).8
Con respecto a las reformas, y las acciones gubernamentales, las regiones entran
en una fase de especulación y de incertidumbre tanto para sus habitantes como para los
la cual les correspondía por mandato constitucional, sin embargo no se había hecho efectiva. En la reforma al
artículo 115 constitucional se incluyeron, entre otros, incisos que regulaban los procesos electorales, reforzaban
la municipalidad, señalaban el papel de la municipalidad en el abastecimiento de servicios públicos. Para ahondar
al respecto, véase: “Descentralización en México”. En página web: http://polcul.xoc.uam.mx/~polcul/pyc12/245250.pdf.
6 Bajo esa perspectiva, tenemos la presencia de políticas y acciones gubernamentales que benefician a las
compañías extranjeras: el Plan Estratégico Forestal para México no es un plan para los mexicanos que habitan
los bosques de México. Por el contrario, se trata de un plan elaborado a espaldas de los dueños de los bosques,
que apunta a beneficiar a agentes externos conformados por grandes grupos económicos transnacionales. Del
Boletín de WRM, del Movimiento Mundial por los Bosques Tropicales. En página web: http://www.wrm.org.
uy/boletin/49html#Mexico.
7 Tomado de la página web: http://trianglefreepress.org/html/feb04/noticias.html. Es sabido también que,
desde el inicio del TLCAN, el sur de México ha perdido 800,000 Has. de bosques tropicales bajo grandes
madereras transnacionales.
8 Tomado de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En página web: http://info4.juridicas.
unam.mx/ijure/fed/9/116htm?s.
31
recursos que resguardan. La descentralización que deviene de las instancias oficiales,
son más políticas mediatizadoras que un refrendo a la autonomía de los municipios y las
administraciones públicas. En tanto, las regiones en un estado de indefinición para sus
recursos, se vuelve un acto de la descentralización que beneficia sólo a las trasnacionales y
a las empresas que se apropian de las reformas y de las actividades productivas regionales.
Pese a que se ha dicho que la descentralización es una demanda social. La realidad es otra
por supuesto; según Prado, son más estructuras gubernamentales las que requieren de este
recurso para «aliviar» sobrecargas que le impiden actuar con la agilidad y eficacia necesarias.
Cualquiera que sea la respuesta, existen factores que explican la presión hacia esquemas
descentralizados. Entre estos destacan: la demanda por parte de grupos políticos y sociales
por una mayor participación en la toma de decisiones para aumentar la eficiencia y el
aprovechamiento de recursos; una estrategia de la élite en el poder que cede parte de éste
para lograr perpetuarse (Prado, 2005). Bajo esta perspectiva, la región sólo es un apéndice
de las pugnas del poder entre la empresa depredadora y la clase política que interviene sólo
para el control del mercado.
A nuestro juicio lo que debía de prevalecer en caso de existir un proceso de
descentralización, redundará en tres ejes principales: a) en la política (donde la democracia
participativa fuese una norma que incluyese a la sociedad en general), b) en lo administrativo
(una administración con carácter integrador, resolutivo e independiente) y, c) en la economía
(con base en la autonomía de las regiones, los presupuestos deben tener una autonomía
e acuerdo a las necesidades locales, municipales y regionales). Tres momentos de un
mismo proceso que incorporaran a la sociedad en su inserción y en la toma de decisiones,
destacando la democracia, la solidaridad y la inclusión.
A manera de conclusión
Si bien existe una tendencia a considerar a las regiones como un proceso donde se
imbrican fenómenos internos y externos, donde los ámbitos regionales y/o locales tienen
un reflejo objetivo, que emergen de las transformaciones globalizadas de las economías.
En este sentido existen tres elementos a considerar en la conformación regional: a) Los
flujos de las inversiones destinadas a crear fuentes de empleo reales, deben priorizar una
economía que destaque una producción destinada al autoconsumo y producir un excedente
para el intercambio inter e intraregional, en paralelo, constituir cooperativas de producción
y de consumo estrictamente bajo un desarrollo socialmente necesario; b) es importante, tomar en
cuenta las ventajas y la riqueza del territorio en cada región. Coincidiendo con Gasca, plantea
que existe una valoración del papel estratégico del territorio en el desarrollo nacional y
regional por parte del Estado (estamento principal que se impone entre la sociedad y el territorio;
32
pero en defensa de una clase sobre la otra).9 Esto implica la búsqueda de formas alternativas de
inserción internacional del país como un todo y en sus diferentes regiones (Gasca, 2002);
c) desde mediados de los sesenta, tenemos presencia de transformaciones reales en las
regiones de México; con base en la lógica del capitalismo, en su fase globalizada, sin duda,
ha modificado el papel que mantenían las regiones por todo el territorio. La estructura
territorial, los centros de población, la red de carreteras, los nuevos asentamientos, los
cambios en los usos del suelo, la dinámica capitalista en el campo, la estructura socioespacial
de las grandes ciudades y el dinamismo de ramas productivas de la producción regionales,
entre otros factores, alteraron, transforman y cambiarán los espacios urbanos y del campo
en sedes de las inversiones externas en detrimento de los habitantes locales.
Las regiones que presentan rasgos de un vaciamiento de su población se localizan
en prácticamente en todo el territorio. Si antes la estructura regional se diferenciaba entre
el norte, el centro y el sur por el grado de marginalidad y basado en el Índice de Desarrollo
Humano, hoy, las regiones pierden población por la expulsión de habitantes de sus lugares
de origen. Las formas capitalistas en el campo penetran en las sociedades que cohabitan
con comunidades precapitalistas de producción. Este fenómeno, es un hecho que repercute
en todas las regiones. La frontera norte de México se entrelaza con la zona sur de los
Estados Unidos; mientras que en la parte central del territorio nacional (el Bajío y las zonas
metropolitanas de la ciudad de México, Puebla, Querétaro y Morelos), son muestras de
que sus territorios están en descomposición. En tanto los Estados donde las actividades
del campo han sido subordinadas para abastecer de fuerza de trabajo a las maquiladoras de
exportación, por cierto, de empresas transnacionales en lo fundamental, han modificado
sus patrones de producción y consumo.
De ahí entonces, cuando se habla de proceso de descentralización, se puede
entender como lo plantea Martínez, en la transferencia del poder de decisión y ejecución
de políticas públicas del gobierno central a las entidades federativas y municipios, pero
también a la sociedad que ahí habita. Luego entonces es indispensable considerar al menos
tres aspectos para que la descentralización pueda llevarse a cabo (Martínez, 1995):
1) La transferencia de competencias administrativas.
2) Los recursos para poder asumir las diversas competencias.
3) La capacidad política para tomar decisiones acerca de cómo administrar las funciones y los
recursos descentralizados.
9 Una apreciación personal sobre el carácter clasista del estado. RJCA. Es sabido que en una sociedad de clases
como en la que estamos inmersos, el Estado capitalista, no sólo tiene una tendencia hacia la desintegración
o desaparición cuando irrumpe el proceso de globalización, sino que, las formas jurídicas y políticas en unas
relaciones sociales de producción, el Estado se inclina hacia la clase política enquistada en el poder.
33
En tanto para nosotros, agregaríamos tres aspectos necesarios para llevar el proceso
de descentralización democrática:
a) La autonomía real de las comunidades, además, se autogestionen para sus propios
intereses tanto de clase como de grupos étnicos y culturales.
b) Por la conformación de un desarrollo socialmente necesario que establezca los
intereses colectivos sobre los particulares e individuales.
c) Replantear acciones democráticas en el marco de una planificación territorial,
regional y metropolitana de un modelo centralizado, fondista y estructuralista,
a una nueva planificación descentralizada (Baigorri, 2004), solidaria, incluyente,
tolerante e internacionalista con sociedades en la igualdad.
34
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36
Segregación residencial, hábitat popular y políticas públicas
sobre tierra y vivienda en la ciudad de Buenos Aires, Argentina1
Julia Virginia Rofé
Introducción:
En esta ponencia2 se analiza la situación habitacional de los diferentes sectores
sociales en la ciudad de Buenos Aires frente al permanente déficit existente tratando de
estudiar el comportamiento de los diferentes actores sociales implicados tanto públicos
como privados, individuales como colectivos.
Se indagará sobre las políticas públicas en materia de hábitat popular.
Al mismo tiempo es objetivo de este trabajo intentar reconocer y caracterizar
áreas de segregación residencial socioeconómica. Para ello, en primer término se tratará de
definir qué es la segregación y cómo se expresa en el espacio urbano.
Finalmente, cabe tratar de responder si las mencionadas políticas urbanas refuerzan,
mantienen o disminuyen los efectos de la segregación socioespacial que impone la lógica
mercantil del mercado inmobiliario.
Segregación residencial socioeconómica:
En este apartado intentaré tratar de encontrar una definición teórica y empírica que
permita comprender esta categoría de análisis. Se suele afirmar que sabemos que existe la
segregación a partir de la mera observación y por eso para qué medirla; considero que es
factible encontrar parámetros que nos permitan conocer y comparar sus transformaciones
a través del tiempo.
La dimensión espacial es un componente de la sociedad, pero no existe una relación
directa entre desigualdades y segregación y por ello resulta necesario conocer aquellos
procesos y mecanismos, que estimulan la segregación y/o cuáles son sus consecuencias,
incluyendo entre ellos, el funcionamiento del mercado de suelos.
La Segregación Residencial Socioeconómica (SRS), puede entenderse como
el agrupamiento espacial de familias con similares caracteres económicos, educativos
y culturales y supone formas de desigual distribución de grupos de población en el
territorio. “Es el grado de proximidad espacial o de aglomeración territorial de las familias
1 Agradezco la colaboración en la tarea de recopilación de datos secundarios de Victoria Gallo Loorente y
Natalia Nasep
2 forma parte de la investigación que dirijo: “Unos y otros: la segregación en el espacio. Un estudio sobre la
ciudad de Buenos Aires y el Conurbano”, -período 2006/07-, acreditada en la Facultad de Ciencias Sociales de
la UBA
37
pertenecientes a un mismo grupo social, sea que éste se defina en términos étnicos, por
edad, de preferencias religiosas o socioeconómicos, entre otras posibilidades”. (Sabatini,
Sierralta; 2006).
Si bien la segregación residencial es inherente a la vida urbana, actualmente su
consideración constituye un importante tema de análisis por su mayor visibilidad, al ser su
raíz fundamentalmente socioeconómica. (Rodríguez-Arriagada, 2004).
Entiendo por segregación aquella disposición espacial aglomerada de los grupos
sociales que contribuyen a agravar determinados problemas para unos grupos y/o
resolverlos para otros. Desde el punto de vista empírico, importa conocer los indicadores
para su medición y la escala geográfica de la aglomeración.
En Argentina se pueden señalar dos grandes etapas de reestructuración económica
y urbana: una pasiva entre 1975 y 1991 a partir de las políticas iniciadas durante la dictadura
militar de 1976 y otra activa en la que se toman decisiones radicales, a partir de 1991 con
la presidencia de Carlos Menem (Ciccolella: 1999). En la primera etapa se “exportó” la
pobreza hacia los partidos peor servidos del conurbado y durante la segunda se consolidó
una ciudad fragmentada y excluyente.
Así, el nuevo modelo de acumulación impuesto en la década del 90 y sostenido por
una nueva relación entre el Estado y la sociedad civil -evidenció un proceso de destrucción
de la socialización basada en la heterogeneidad social y residencial. En un pasado reciente
las plazas, calles barriales, los patios de las escuelas estatales le brindaban al individuo una
experiencia multiclasista.
En la actualidad se observa que parte de los sectores medios y altos se apartan de
los espacios públicos. Frente a este avance de lo privado sobre lo público y al considerar
la autosegregación de los sectores pudientes, en verdaderos “enclaves amurallados”, con
sofisticados sistemas de seguridad, hay que tener en cuenta el juego de intereses de los
distintos actores comprometidos en el proceso. Los sectores medios y medio-altos tratan
de protegerse de la violencia urbana, problema que se ha extendido y agravado en las
ciudades actuales. Pero al mismo tiempo, los medios de comunicación y los promotores
inmobiliarios contraponen a la inseguridad existente la posibilidad de conseguir “habitar un
mundo natural y seguro” reforzando la fragmentación.
Los inversionistas y los promotores inmobiliarios han lanzado al mercado un nuevo
producto urbano: “urbanizaciones cerradas”, y los edificios en torres cerradas localizados
en la ciudad de Bs. As. , en el AMBA en general y en la zona norte en particular.
La segregación de los emprendimientos privados atenta contra la integración de sus
habitantes con los demás moradores de la zona, que pertenecen a sectores sociales bajos y
que carecen de los recursos para tener servicios que presentan estos emprendimientos. La
autosuficiencia de los megaproyectos no contribuye a acrecentar la relación con los núcleos
urbanos tradicionales, ni tampoco sirve para aumentar la oferta de servicios para estos
38
últimos. Los efectos territoriales de estos emprendimientos ponen en crisis la manzana
como unidad del tejido urbano.
La inseguridad generada por el aumento del delito y el temor que ella genera,
aparece como el principal motivo manifiesto para la radicación de los sectores medios y
altos en dichas urbanizaciones cerradas -sean éstas barrios o torres- acompañado de la
ilusión de un modo de vida “más natural”, más exclusivo, y de un ámbito de relaciones
sociales “entre iguales”, sin olvidar los factores macroestructurales, de fondo, ya planteados,
y que se definen a partir de las políticas neoliberales profundizadas en la década del noventa
y de los modelos culturales que acompañan a las mismas.
Retomando el análisis de Sabattini (2006), este autor propone considerar tres
dimensiones de la segregación socioeconómica residencial en el espacio urbano para poder
analizar este complejo fenómeno:
En primer lugar propone analizar la Concentración y dispersión territorial como
la tendencia de los grupos sociales a concentrarse en algunas áreas de la ciudad .Se ocupa
de la concentración o dispersión de cada grupo en una localización espacial. Los miembros
de un determinado grupo social se localizan mayoritariamente en una determinada zona de
la ciudad, aunque en esa misma zona residan también otros grupos sociales; por ejemplo,
cuando personas que pertenecen a un grupo se concentran casi exclusivamente en una
zona de la ciudad, aunque en esa zona residan también personas pertenecientes a otros
grupos.
En segundo lugar, el Grado de homogeneidad/ heterogeneidad social de las áreas
internas de la ciudad trata de examinar la conformación de áreas o barrios socialmente
homogéneos o heterogéneos en términos de composición social.
Se refiere a zonas homogéneas en las características económicas, sociales y culturales
de su población. Situaciones como ésta se presentan, por ejemplo, cuando en varios barrios
de una ciudad residen exclusivamente personas pertenecientes a un determinado grupo
social.
Por último agrega una Dimensión subjetiva: la percepción subjetiva que los
residentes tienen de la segregación “objetiva” (las dos primeras dimensiones) y que se
refiere a la percepción de la gente con respecto a formar parte de un grupo social que tiene
una manera de ocupar el espacio –por ejemplo, el sentimiento de ser marginal por vivir en
una villa aunque se disponga de un empleo formal.
Esta dimensión se relaciona con la identidad y prestigio asignados a barrios y/o
zonas completas de la ciudad y encontramos dos tendencias bien marcadas:
Por un lado, los barrios prestigiosos y exclusivos otorgan status a quienes los
habitan: calidad de servicios, infraestructura, etc.; y por el otro los barrios malos producen
estigmas territoriales. Sus límites no son precisos y por ende no nos permite conocer o
reconocer con precisión los cambios hacia el interior de esas zonas.
39
Finalmente, esta tercera dimensión se relaciona con las representaciones que
los miembros de un grupo social tienen de los lugares que ellos mismos habitan y de
los lugares que habitan personas pertenecientes a otros grupos sociales. En síntesis,
a las representaciones que “los otros” tienen de quienes viven en un hábitat segregado
(estigmatización).
La historia del proceso de urbanización en América Latina y en Argentina nos
permite afirmar que la ilegalidad, irregularidad e informalidad son rasgos peculiares del
mercado de suelos y de los asentamientos pobres de sus ciudades que conducen a la
formación de estigmas territoriales.
La segregación tiene escalas diferentes en una misma ciudad y no es lo mismo la
segregación a nivel micro local, que en un nivel más general en grandes zonas.
Sabatini, Sierralta, J. (2006: 10) proponen definir operacionalmente cada una
de estas dimensiones construyendo índices en las dos primeras y empleando técnicas
cualitativas en el caso de la tercera.
1. La Concentración/dispersión territorial se puede medir a través de los siguientes
índices:
- Índice de disimilaridad: que señala la concentración espacial del grupo.
- Índice de exposición: que indica aislamiento social del grupo.
La segregación es un complejo fenómeno social, basado en relaciones espaciales
de vecindad o de contigüidad, que los índices convencionales no miden.
En los estudios sobre segregación es imprescindible contemplar la escala territorial:
en una ciudad puede ser mayor en los pequeños distritos y allí se pueden formar barrios
homogéneos socialmente aunque reducidos en tamaño. En otra ciudad, la segregación
podría ser fuerte en una escala superior, con grandes zonas socialmente homogéneas por la
vía de la aglomeración de barrios de una misma condición social.
Por ello, se propone estudiar la segmentación y sus efectos urbanos según la escala
geográfica, dado que puede haber variaciones en un nivel y en el otro. Debemos conocer
en qué nivel o escala espacial es más fuerte la segregación.
2. Con respecto al grado de homogeneidad/heterogeneidad social de las áreas
internas de la ciudad. Algunos de los indicadores de segregación que permiten mediar la
composición social del área son:

Dispersión estadística del ingreso de los hogares.

% de hogares pobres o discriminados

Importancia de la vivienda social en bloque dentro del área

Aglomeración de familias de igual condición social priorizando la
contigüidad por sobre cercanía.
3.
La Dimensión subjetiva de la segregación está relacionada con los problemas
de desintegración social y se mide con métodos cualitativos y a través de estudios de casos.
40
Cada barrio, área tiene una carga simbólica que persiste aunque hay familias enquistadas en
esas áreas que no pertenecen socialmente a ellas.
Sintetizando, la segregación residencial es una dimensión espacial de la realidad
social y no una manifestación espacial de ésta. Mantiene relaciones complejas con varios
fenómenos y procesos al mismo tiempo como por ejemplo con las desigualdades, con los
procesos de la defensa de las identidades sociales y económicas, y fundamentalmente con
la distribución de la renta del suelo. Finalmente, se implica con los procesos culturales tales
como la construcción de la noción del “otro” que condicionan las relaciones sociales y con
los ambientales como la formación de barrios con diferente calidad ambiental.
La segregación no es “per se” un hecho negativo; es un fenómeno que forma parte
de los procesos urbanos y que traen efectos positivos o negativos que deben ser analizados
caso por caso.
Las consecuencias más visibles en el caso de grupos minoritarios étnicos que dan
lugar a barrios que enriquecen la vida cultural y social de la ciudad y también para el caso
de los grupos pobres en capacidad organizativa y fuerza política mejorando su posición
de negociación frente al Estado y otros polos de poder. En este caso se forman Enclaves
étnicos que ayudan al fortalecimiento de una minoría de paso, enriqueciendo culturalmente
a la ciudad porque son espacios de diversidad e integración social.
La dimensión subjetiva de la segregación, da lugar a estigmas territoriales, que
conducen a problemas de desintegración social y de formación de ghettos urbanos.
En muchas oportunidades se desencadenan problemas sociales cuando se instala
vivienda social en un barrio que por ingresos monetarios de sus pobladores indicaría
homogeneidad social.
Residir en viviendas sociales puede ser una suerte de marca sobre la que se
construyen los estigmas territoriales. Este proceso conduce a que los distintos sectores
sociales se encierren y sólo interactúen entre sí. La construcción de espacios separados con
personas homogéneas en ellos y diferentes de los otros espacios expresa la fragmentación
y exclusión social.
La segregación residencial socio-económica (SRS), refleja, así con clara
evidencia, este complejo proceso de fragmentación socioespacial,
Sin duda, la SRS actúa como mecanismo de reproducción de dichas desigualdades;
se reducen los ámbitos de interacción de los diferentes grupos socioeconómicos, con
un claro deterioro de la vida comunitaria, de la capacidad de acción colectiva integrada,
asociándose, por lo tanto esta SRS con altos índices de desconfianza y violencia.
Se puede diferenciar una segregación residencial activa, producto de la elección de
determinados grupos socioeconómicos (por ejemplo: los que eligen vivir en urbanizaciones
o torres cerradas), y la pasiva que se da cuando determinados grupos no tienen posibilidad
de radicarse en otros lugares (por ejemplo: los residentes de asentamientos precarios) o
41
“por consecuencia de la estigmatización y rechazo por parte de los sectores dominantes”
(Schteingart, 2001).
A medida que se profundizan las disparidades entre barrios socialmente
homogéneos, éstas se van manifestando en diferencias cualitativas en la infraestructura de
servicios, educación, salud, transporte, seguridad pública y espacios de recreación, lo cual
acentúa el “aislamiento social de los pobres urbanos” y reduce las posibilidades de que
puedan insertarse en forma estable en el mercado de trabajo. La segmentación laboral y
educativa refuerzan dicho aislamiento (Katzman, 2001)
El problema habitacional en Argentina:
Ser propietario de la vivienda constituye un anhelo muy preciado por la población
argentina y un indicador de movilidad social en el imaginario de la sociedad. Si bien la oferta
de vivienda y de los lotes siempre fue insuficiente a la demanda debido a la concentración
de la población en la zona pampeana y en particular en el Área Metropolitana de Buenos
Aires (AMBA), las condiciones cambiaron de manera radical a partir de 1976 dado que se
inició una política tendiente a excluir del mercado de tierras y viviendas a los sectores bajos
sin la contrapartida de políticas sociales de contención. (Ley 8912).3 En décadas anteriores
el Estado producía vivienda pero lo hacía de manera incompleta y sin contemplar las
necesidades de los usuarios.
En las Presidencias de Perón (1946-1955) se construyeron monoblocks y barrios
de chaletts en el Gran Buenos Aires como Ciudad Evita en Ezeiza, acompañados de
infraestructura física y social. Años más tarde y con la ayuda de préstamos externos y
el accionar del FONAVI se construyó vivienda social para la erradicación de villas pero
con una deficiente calidad constructiva y de materiales. Rápidamente se hizo notorio el
deterioro de los Complejos Habitacionales realizados.
Las Empresas constructoras fueron las grandes beneficiarias dado que eran las
encargadas de concretar los proyectos requeridos por el Estado que obtenían a través de
licitaciones.
A lo largo de la historia de la Ciudad de Buenos Aires y de la Argentina en general,
la población de bajos recursos ha tenido que buscar un lugar donde alojarse a través de
múltiples formas de informalidad o ilegalidad.
Las diferentes modalidades de hábitat popular incluyen así conventillos;
inquilinatos (una de las formas más antiguas de habitación en condiciones de gran
3 Decreto-Ley de ordenamiento territorial del año 1977 que establece condiciones de infraestructura para
realizar los loteos y que dificultó el acceso a la tierra de los pobres por el encarecimiento de valor del suelo.
Luego la ley 24374 conocida como Ley Pierre trató de regularizar las tierras suspendiendo en muchos casos la
8912 para concretar la titularización del lote.
42
hacinamiento), ocupación de tierras fiscales o privadas sin las condiciones de utilización
para residencia, autoconstrucción de vivienda en lotes propios,4 ocupación de inmuebles
abandonados y tomas de casas,5 hoteles, pensiones y piezas de inquilinato y “villas miseria”.6
En éstas últimas, sus pobladores padecieron violentos procesos de erradicación durante la
dictadura militar como parte de un plan de renovación urbana y “embellecimiento de la
ciudad” de Buenos Aires.7 Cabe señalar que en el desarrollo histórico de la ocupación de
vivienda por parte de los sectores más bajos aparece una variada combinación de hábitat
donde no resulta clara la diferenciación entre regular e irregular.
La crisis económica y política de diciembre de 2001 aumentó la pobreza, la
desocupación y la vulnerabilidad social frente al fin de la convertibilidad y el aumento del
precio del dólar. Un importante sector de la clase media pasó a engrosar el número de los
“nuevos pobres”.
La asunción de Néstor Kirschner como presidente de la nación en mayo de
2003 modificó la estrategia habitacional implementada hasta el presente, ya que se
propuso centralizar las políticas sociales en torno a la construcción de viviendas para
los sectores populares. Se generó una centralización en las Directivas Generales a cargo
del Poder Ejecutivo Nacional (Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y
Servicios –Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda-); pero las tareas ejecutoras son
responsabilidad de los gobiernos provinciales y municipales. Los Institutos de Vivienda
Provinciales serán los encargados de convocar a las licitaciones.
En la actualidad los Programas de vivienda a nivel nacional son:

Programa Federal de Vivienda.

Programa FONAVI.

Programa Federal de Emergencia Habitacional cuya intención es promover
la formación de Cooperativas de Vivienda para tal fin.
4 Su período de mayor crecimiento fue entre 1947 y 1955 consolidando la estructura espacial de los partidos
del Gran Bs. As y extendiendo el radio de extensión de la ciudad. (Clichevsky, 2000)
5 La falta de alternativas donde vivir, sumado al parque del 15% de viviendas desocupadas en Buenos Aires,
forzaron a la población de bajos ingresos a ocuparlas. Pasaron de 6000 a 12.000. Fuente: Diario El Clarín 29-0705. Con respecto a las casas tomadas los barrios más afectados son San Telmo, Flores, Barracas, Constitución
y la zona de Abasto. Sean de propiedad privada o pública son viviendas muy deterioradas y en torno a ellas se
constituye un mercado ilegal de subalquileres. El tipo de vivienda ocupada corresponde a la casa chorizo que
posee muchas habitaciones fácilmente subdivididas entre varias familias y con altos niveles de hacinamiento
por cuarto.
6 Éstas tienen comienzo en los años ‘40 con la expansión urbana y las migraciones internas. La ocupación
fue paulatina y sin una acción previa organizada .Este fenómeno comenzó siendo una situación excepcional y
percibida como lugar de paso por sus habitantes convirtiéndose en residencia permanente.
7 En la actualidad, la mayoría de las familias que las habitan tienen más de diez años de residencia en el lugar,
pero continúan en condiciones de vulnerabilidad respecto de su situación legal.
43

Programa de solidaridad habitacional.

Programa de Provisión de Agua potable, ayuda social y saneamiento
básico (PROPASA).

Programa Mejoramiento de barrios.
Los Programas arriba mencionados planifican construir 420 mil viviendas en
el período 2003-07, divididos en dos etapas. La inversión proviene de recursos propios
(Tesoro Nacional) a diferencia de períodos previos que se solventaban con préstamos
externos incrementando la deuda.
Los primeros resultados de la vivienda entregada por estos programas evidencian
que los pobladores cuestionan la baja calidad de los materiales de construcción, y la escasa
participación de los beneficiarios en el proceso de producción de la vivienda a pesar del
discurso oficial que sostiene lo contrario.
El déficit habitacional en la ciudad de Buenos Aires8
De acuerdo al Censo 2001, la CBA tenía una población de 2 millones 776 mil 138
habitantes con una densidad de población de 13 mil 680 habitantes por km2. En base a
información de esta misma fuente, y con respecto a los indicadores de bienestar del hogar,
se observa que la Ciudad de Buenos Aires tiene un 7.1% de hogares con necesidades
básicas insatisfechas (NBI9) y existe un 1.6% de hogares10 hacinados. En otros términos,
significa que más de 212 mil personas tienen necesidades básicas insatisfechas y que 6 mil
145 hogares se encuentran hacinados.
8 Las fuentes de datos disponibles para observar las diferentes características habitacionales y de calidad de
vida, dividen y clasifican a las distintas áreas de la Ciudad de Buenos Aires de acuerdo a varios criterios. El
Censo Nacional de Población divide a la Ciudad de Buenos Aires (CBA) en 21 distritos escolares mientras que
la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) divide a la Ciudad según los Centros de Gestión y Participación
(CGP). A su vez, las áreas que dependen de cada CGP han sido agrupadas en zonas. La zona Oeste de la
ciudad incluye a las áreas correspondientes a los CGP Nº 7, 9, 10, 11 y 12. La Zona Norte incluye a las áreas
correspondientes a los CGP Nº 2 Norte, 13, 14 Oeste, 14 Este. La Zona Sur incluye a las áreas correspondientes
a los CGP Nº 3, 4, 5 y 8 y la Zona Este, las áreas que dependen de los CGP Nº 1, 2 Sur y 6. Asimismo, algunos
organismos han empezado a relevar datos por Comunas, pero todavía es escasa la información recolectada bajo
esta modalidad (mapa 1).
Varios organismos disponen de información vinculada a la problemática de vivienda. Además de los resultados
de encuestas y el censo brindados por el INDEC, se reunió información del Instituto de Vivienda de la Ciudad
(IVC), el área de Estadísticas del Gobierno de la Ciudad y del Ministerio de Derechos Humanos y Sociales de
la Ciudad de Bs As.
9 Las Necesidades Básicas Insatisfechas fueron definidas según la metodología utilizada en “La pobreza en
Argentina (INDEC, 1984).
10 Se habla de hacinamiento cuando cohabitan más de 3 personas por cuarto.
44
En la Ciudad de Buenos Aires hay 155 mil 780 hogares (15.20%) que padecen
déficit habitacional total y 128 mil 28 hogares en situaciones irregulares de tenencia de
vivienda, de los cuales 47.87% (61 mil 294) padecen déficit habitacional absoluto.11 Los
hogares correspondientes a vivienda no deficitaria corresponden a 868 mil 451 (84.69%).
El 2.9% de la población habita viviendas irrecuperables, el 10% lo hace
en viviendas con diferentes niveles de precariedad (de las cuales algunas podrían ser
recuperables) y el 2.43% reside en viviendas de buena calidad aunque con situaciones de
hacinamiento por cuarto.
En relación con la condición de tenencia de la tierra, en la Argentina en general
existe un alto grado de situaciones de irregularidad. Si bien la mayoría de los programas de
vivienda actuales tienen como objetivo la regularización dominial de los terrenos en donde
habitan o habitarán sus beneficiarios, sigue siendo al día de hoy uno de los mayores problemas
sin resolver. En la ciudad de Bs. As. el 7.7% de los hogares presenta una situación de tenencia
irregular mientras que en el Gran Bs. As. y para el Total del país los valores alcanzan el 15.7%.
Un tema crítico corresponde a los habitantes que viven en hoteles y pensiones en
condiciones de hacinamiento y promiscuidad.
De acuerdo al Anuario Estadístico 2005 de la Ciudad de Buenos Aires “si al
porcentaje de viviendas deficitarias se suman los hogares que viven en hoteles familiares o
pensiones, encontramos que el 6% del total de hogares de la ciudad habita en viviendas de
tipo inconveniente”. Según el Censo 2001, el 4.9% de los hogares de la ciudad habita en
inquilinatos, hoteles, pensiones, construcciones no destinadas a vivienda, ranchos y casillas.
De acuerdo al EPH 2005, este porcentaje aumenta significativamente el CGP 3 presenta un
21.3%, el CGP 1 un 12.6%, el CGP 2 Sur el 11.2% y el CGP 4 el 8.7%.
De los hogares en viviendas deficitarias en la Ciudad de Buenos Aires casi dos
tercios habita piezas en inquilinatos (34%) o piezas en hotel pensión (30.4%). Del tercio
restante, un 18% de los hogares en viviendas deficitarias habita casas tipo B,12 un 12% en
casillas y el resto en locales no construidos para habitación, ranchos y viviendas móviles.
Aunque la mayor parte de los hogares de la CBA cuenta con condiciones sanitarias
adecuadas, los distritos Nº 3, 4, 5, 6, 19 y 21 presentan inferiores condiciones en casi
11 Por “déficit habitacional absoluto” se hace referencia al déficit cualitativo, es decir a la situación de precariedad
de la vivienda, mientras que al hablar de “déficit habitacional total” se agrega la situación de hacinamiento en la
vivienda, es decir el déficit cuantitativo.
12 La categoría “Casa Tipo B” incluye a todas las casas que cumplen por lo menos con una de las siguientes
condiciones: tienen piso de tierra o ladrillo suelto u otro material (no tienen piso de cerámica, baldosa, mosaico,
mármol, madera o alfombrado) o no tienen provisión de agua por cañería dentro de la vivienda o no disponen
de inodoro con descarga de agua.
45
todas las categorías, observando diferencias de hasta 8 puntos en relación con el estrato
C. Existen diferencias de magnitud entre distritos respecto de la proporción de hogares
hacinados, lo cual reviste gran importancia teniendo en cuenta que el hacinamiento es uno
de los criterios adoptados por el INDEC para definir las necesidades básicas insatisfechas
y tiene una importante repercusión en la situación sanitaria de la población afectada. En
cuatro distritos los hogares hacinados superan el 4% de los hogares, siendo el caso de
mayor gravedad el distrito electoral 21, correspondiente a Villa Soldatti, Villa Riachuelo y
Villa Lugano, con un 6.7% de hogares hacinados, afectando a más de mil 800 hogares en
esos barrios.
Con respecto a las necesidades básicas insatisfechas, hay diferencias enormes
entre distritos. Los distritos con menor grado de pobreza son los Nº 10, 15, 16, 17 y 18,
principalmente de la zona. Los distritos con mayor grado de pobreza son los Nº 3, 5, 6, 19,
21 correspondientes a la zona Sur de la Ciudad y al barrio de Constitución. Es significativa
la diferencia de 18 puntos entre el distrito Nº 7 (parte de Caballito y Villa Crespo) y el
distrito Nº 21, correspondiente a Villa Lugano, Villa Soldatti y Villa Riachuelo, en el que las
necesidades básicas insatisfechas alcanzan a más de 100 mil personas .
También se observan diferencias considerables respecto a calidad de los materiales
del hogar. En el distrito Nº 10 (Núñez y parte de Belgrano) en un 5% de los hogares los
materiales no son de la mejor calidad, mientras que en los distritos de la Zona Sur, en
especial en los distritos 19 y 21, más de un tercio de los hogares (casi 10 mil 500 hogares) no
presentan materiales resistentes y sólidos en todos sus componentes constitutivos (pisos,
pared y techo).
Por último, el acceso a los servicios públicos es otro factor imprescindible para
analizar la situación habitacional de los sectores populares de la Ciudad de Buenos Aires. El
proceso de privatizaciones de los mismos no mejoró la situación de los pobres en cuanto
a su provisión –los contratos firmados con las empresas no contemplaron de ninguna
manera su situación- sino que incrementó la distribución desigual en su acceso y aumentó
la prestación irregular de los mismos. Mientras en los barrios con trazado urbano casi el
100% de los hogares cuenta con red de agua corriente y entre el 60 y 70% con las otras
redes y servicios urbanos en las villas y asentamientos irregulares, con excepción de la
red de agua con la que cuentan más del 90% de los hogares residentes, la cobertura de
la infraestructura y servicios es mucho menor. Así, el promedio de disponibilidad de los
mismos (recolección de residuos diaria, alumbrado público, calles pavimentadas, veredas
completas, desagüe pluvial entubado, red eléctrica, red de agua corriente, red de cloacas, red
de gas) alcanza el 42%. “El problema no es sólo la presencia o ausencia de servicios sino
en el modo en que estos valores de uso fueron mercantilizados (…) la cañería de agua pasa
por la puerta de la vivienda, pero no pueden pagar el servicio” (Clichevsky: 2000). Cabe
señalar que los procesos de regularización dominial que dejan librada exclusivamente a la
lógica de mercado los inmuebles ahora regulados, pueden impulsar procesos de expulsión
46
de sectores populares que por no tener asegurado un nivel de ingreso tal que les permita
afrontar los costos de la formalidad, se ven obligados a vender su vivienda y a resolver
nuevamente de manera informal su acceso al hábitat.
Al diferenciar por sectores se observa que el agua de red, la recolección de residuos,
el transporte público y el alumbrado público, estos servicios se hallan ampliamente
generalizados en la ciudad, aunque con una menor presencia en los distritos 5, 19 y 21. Con
respecto al gas de red, existe una diferencia de más de 27 puntos entre los distritos con
100% de los hogares con gas de red en muchos distritos y el 77% cubierto en los hogares
de los distritos 19 y 21, afectando en estos dos casos tomados en conjunto a más de 8 mil
200 hogares.
El estudio del tipo de vivienda según su ubicación por CGP observa que en la
Ciudad de Buenos Aires13 el porcentaje de viviendas deficitarias se concentra especialmente
en la zona Sur de la Ciudad, siendo este déficit especialmente grave en los barrios incluidos
en la zona del CGP Nº 1 (especialmente San Nicolás, Monserrat, Constitución y San Telmo)
con más de 12% de viviendas deficitarias los barrios Barracas y La Boca, que forman parte
del CGP Nº 3, con más de 16% de las viviendas en condición deficitaria.
El análisis del tamaño de los hogares indica que los hogares con hasta menos de
3 miembros por hogar suman más del 70% del total de los hogares en la Ciudad de Buenos
Aires, aunque con importantes diferencias entre las diferentes zonas de la ciudad. Uno de
cada diez hogares de la CBA presenta más de 5 miembros, alcanzando este valor casi un
mínimo de 6% en la zona Norte y un máximo de 20% en la zona Sur de la ciudad. En la
Zona Sur, casi el 40% de los hogares presenta más de 4 miembros, mientas que en la zona
Este y la zona Norte, este porcentaje alcanza solamente un 18%.
Por otro lado, respecto al tamaño del hogar según dominio, se observa que las
viviendas en las villas de emergencia albergan a 4.5 miembros por hogar en comparación a
los 2.55 miembros por hogar en los hogares particulares. De los hogares con viviendas en
villas de emergencia, el 70% es habitado por 4 o más miembros.
Con respecto a la distribución porcentual de las viviendas por tipo de vivienda
según zona se observa que la mayor parte de los inquilinatos o conventillos se encuentra en
la zona Sur y Este de la ciudad. Por otro lado, la zona Norte de la ciudad se constituye casi
totalmente de departamentos (92.5%) mientras que en la zona Sur y Oeste de la ciudad,
sólo alrededor del 60% de las viviendas son departamentos y un tercio de las viviendas son
casas. Con relación a la distribución espacial del tipo de vivienda en la CBA según distrito
electoral, obtenido del Censo se observa nuevamente que son los distritos de la zona Sur
los que presentan mayor porcentaje de viviendas deficitarias.
Con respecto a las casas tipo B, los distritos que presentan un mayor porcentaje son
el Nº 5, 19 y 21 con más de un 17% de las casas de este tipo, afectando en el caso del distrito
13 Ver mapa anexo
47
Nº 21 a 8 mil 200 personas; un quinto de la población del distrito. También es significativo
que en el distrito Nº 1, correspondiente a los barrios de San Nicolás y Retiro, un 32.6%
de las casas son casas tipo B, aunque en este caso sólo 4% de las viviendas del distrito son
casas, lo que implica que las personas afectadas son 4 mil 700. También presentando más
de un 5% de casas tipo B del total de casas del distrito, aunque en menor medida que los
distritos Nº 8 (parte de Parque Chacabuco, Caballito y Boedo) y Nº 20 (partes de Liniers y
Mataderos).
En todos los distritos se observa una proporción muy baja de ranchos que no
alcanzan en ningún caso el 0.5% de las viviendas de cada distrito.
La distribución espacial de casillas en la CBA también es muy dispar. Mientras que
en muchos distritos prácticamente no hay (los distrito Nº 2, 3, 6, 7 , 8, 9, 10, 17 y 18), en
otros representan un porcentaje significativo del total de viviendas del distrito. Este es el
caso nuevamente de los distritos de la Zona Sur (Nº 5, 19 y 21), en los cuales el porcentaje
de casillas supera el 5% del total de viviendas, afectando en el distrito Nº 5 a 7 mil 700
personas. Tomados en conjunto los tres distritos, más de 20 mil 400 personas viven en
casillas en la Ciudad de Buenos Aires. Los distritos 8 y 20 también presentan un porcentaje
importante de casillas, aunque en menor proporción.
Observando el porcentaje de departamentos en cada distrito, observamos que en los
distritos Nº 1,2, y 9 por lo menos 8 de cada diez personas viven en departamentos, mientras
que en muchos otros distritos esta proporción baja a menos del 50% de la población: en
la zona Sur, en los distritos 5,19 y 21) y en la zona Oeste los Nº 11, 16, 16, 18 y 20). Otros
distritos presentan situaciones intermedias.
Con respecto a las piezas en inquilinato, la mayor parte de la población en esta
situación se encuentra en los distritos de la zona Este de la ciudad (en particular los distritos
1, 2, 3, 4, 6 y 7) y en algunos de la zona Oeste (los Nº 11, 12 y 14) y Sur (el distrito 19). La
mayor proporción de población en esta situación se encuentra en los distritos de la zona
Este, en particular los Nº 2, 3,4 y 6, sumando entre ellos a más de 30 mil personas, siendo el
caso más significativo el del distrito 4 (que abarca parte de Monserrat, San Telmo y Puerto
Madero) con más de 11 mil 300 personas viviendo en piezas en inquilinato.
Por otro lado, la mayor parte de las personas viviendo en piezas en hotel o pensión
también se encuentran nuevamente en los distritos de la zona Este, siendo especialmente
significativo en el distrito Nº 3, donde casi uno de cada diez hogares se encuentra en esta
situación, afectando entonces a casi 10 mil 500 personas.
El restante porcentaje de la población se encuentra viviendo en locales no
construidos para la habitación o viviendas móviles, pero no alcanzando en ningún caso el
0.5% de la población de cada distrito.
De las villas de emergencia, N .H .T (Núcleos habitacionales transitorios) y
Barrios carenciados (o “Nuevos asentamientos incorporados”), los más importantes en
48
cuanto a población son la villa 20 y la 1.11.14 con más de 21 mil 000 y 19mil 800 personas
respectivamente.14 Le siguen en importancia la 21, 24 con 13 mil 500 personas y las Nº 6,
31 y el barrio de Soldatti con alrededor de 10 mil personas cada uno.
En las villas, la población se duplicó en los años 90, sobre todo en aquellas
densamente pobladas, llegando hoy a albergar a 150 mil personas. Retomando a Clichevsky,
1999; Cravino, 1998 y 2001; Cravino, Férnandez Wagner y Varela 2000, las villas constituyen
una forma de ocupación irregular e individual de tierra urbana vacante, caracterizada por una
acción espontánea, no planificada, dando como resultado un trazado irregular e intrincado
donde no están definidas las manzanas y en sus interiores aparecen estrechos pasillos en los
que no pueden circular los automóviles. Se concentra una alta densidad de población y altos
niveles de hacinamiento por vivienda; con déficit en el equipamiento social y en la provisión
de servicios de infraestructura básicos.
El tipo de vivienda es precario y construído con materiales de desecho como chapa,
cartón, fibrocemento, etc. Aparece el criterio de ir mejorando a lo largo del tiempo el estado
de la vivienda En general presentan una localización cercana a los centros de producción y
consumo y en zonas donde actualmente es escasa la tierra.
A mediados de los años noventa, cuando la tierra urbana disponible en las villas
comienza a agotarse y ya no fue posible el desarrollo de nuevas invasiones, se inicia un
proceso progresivo de densificación de las urbanizaciones populares.
Este agotamiento de la tierra disponible en las villas de emergencia más antiguas de
la ciudad, impulsó nuevos procesos de invasión en pequeños intersticios urbanos como, por
ejemplo, los bajo autopistas, lotes (en general, de propiedad fiscal) desocupados, bordes de
vías del ferrocarril, etc. Otra modalidad, se caracteriza por la construcción en altura para su
posterior alquiler, dando origen a un submercado de piezas en alquiler dentro de la villa.
Pero al mismo tiempo, durante la última década, se produjo un proceso de
revalorización del suelo urbano y el surgimiento de nuevas modalidades residenciales y
de distribución comercial junto a la extensión de las vías de acceso y comunicación de
los centros urbanos con la periferia de las ciudades. Este proceso hizo visible los espacios
ocupados por las villas y asentamientos irregulares, dando lugar a la generación de programas
públicos tendientes a regularizar la situación dominial o bien a trasladar a la población hacia
áreas más periféricas de la ciudad cuando esos espacios se buscaron destinar para otros
usos o para residencia de sectores sociales más altos.
Las acciones estatales tratan de urbanizar las zonas a través del Programa
Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios.
14 Cifras no oficiales publicadas en los diarios indican que la población de esta villa supera los 70 mil habitantes,
2009.
49
En el siguiente cuadro se observan los cambios en la cantidad de población
residente en villas de la ciudad de Buenos Aires entre 1960 y 2005.15
Cuadro 1 Población residente en villas de la ciudad de Buenos Aires (1960- 2007)
Año
1960
1970
1976
1978
1979
1983
1991
2001
2005 (estimación)
2007 ( estimación
Población
34,430
101,000
213,823
103,839
41,234
12,593
50,945
110,387
120,000
144,377
Fuente: Dirección de Estadísticas y Censos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (2001).
La propuesta de integrar las villas a la ciudad pero bajo control de las políticas
públicas se vuelve contradictoria cuando se trata de una villa que atenta los intereses de los
grupos privados como ocurre con el caso de la villa 31.16
El Instituto de Vivienda de la Ciudad registró un aumento permanente de la
demanda de población en situación de calle, así como de población asistida por el Plan de
Emergencia Habitacional (PAFSIT) aumentó cuatro veces entre 1999 y 2002: de 2 mil 285
pasó a abarcar 8 mil 90, evidenciando así el deterioro social producido a este respecto.17
15 En el anexo se detalla la ubicación, el número de viviendas, y grupos familiares y personas localizadas en
Villas , NHT y Barrios (nuevos asentamientos incorporados).
16 La Villa 31, ubicada en Retiro posee un valor estratégico-representativo, ubicada en una zona de conexión
de transportes, considerada como una de las más caras de Buenos Aires.
Al haber sido creada en 1991 la corporación de Puerto Madero, S.A., la villa le quita valor a la zona sobre
la cual invierte la corporación, (esta corporación es una articulación entre el Ministerio de Obras y Servicios
Públicos, el Ministerio del Interior, en representación del Poder Ejecutivo Nacional- y el Gobierno de la Ciudad
de Buenos Aires; el cual se formó para impulsar la urbanización del área Puerto Madero). Hoy en día esta zona
es zona turística, de recreación y gastronómica; convirtiéndose en uno de los lugares más modernos, exclusivos
y costosos. Este es uno de los motivos por los cuales podría llevarse a cabo la elaboración o concreción de un
nuevo Plan con el fin de erradicar las villas para valorizar así aun más la zona de Puerto Madero y Retiro. Fuente:
La Nación, 10 de mayo de 2005 www.pagina12.com.ar.
17 Las cifras son obtenidas del Informe Por una política de vivienda respetuosa de los derechos
constitucionales y los derechos humanos presentado en 2002 por el Centro de Estudios Legales y Sociales
(CELS) y otros.
50
La nueva Constitución para la ciudad de Buenos Aires que rige desde 1996
en su Capítulo “IV Ambiente” y “V Hábitat” define el marco general sobre el cual deben
desarrollarse las políticas propias, resaltando la definición de un Plan Urbano Ambiental. 18
La ciudad se ocupa del tema habitacional a través de la Legislatura, el Instituto
de la Vivienda de la Ciudad y el Ministerio de Derechos Humanos y Sociales. En
general no aparecen como una solución integral y abarcadora de la misma, sino que se
presentan más bien como normativas de diferentes programas que responden a problemas
específicos de distintos grupos sociales.
La Comisión Municipal de la Vivienda fue desde 1962 el organismo encargado
de diseñar y llevar adelante la política de vivienda de la Ciudad de Buenos Aires. Como
organismo descentralizado y autárquico recibía fondos del FONAVI y también poseía
recursos propios.19 En diciembre de 2003, con la sanción de la Ley 1251, la CMV fue
transformada en Instituto de Vivienda de la Ciudad. Los recursos con los que cuenta el
organismo provienen de los fondos presupuestarios del GCBA, de los aportes del Estado
Nacional distribuidos a través del FONAVI y de la recuperación de los créditos que obtiene
como consecuencia de su operatoria. Hay programas particulares que incorporan criterios
participativos.
En la actualidad el Instituto de la Vivienda (IVC) se desenvuelve en un contexto de
fuerte crecimiento de la demanda habitacional.
Política Habitacional en la Ciudad de Buenos Aires
La Ley 1.408 del 29/07/2004 de la legislatura porteña declara el estado de
emergencia habitacional. 20
El Ministerio de derechos Humanos y Sociales del GCBA lleva adelante
diversos programas (algunos de ellos convenidos con organizaciones no gubernamentales)
a través de los cuales se entregan materiales de construcción, subsidios y alojamiento
18 Que “constituye la Ley marco a la que se ajusta el resto de la normativa urbanística y las obras públicas” (art.
29) y el reconocimiento del “derecho a una vivienda digna y un hábitat adecuado” (art. 31).
19 Cabe señalarse que en el área sur de la ciudad se construyeron complejos habitacionales como torres y
monoblocks de baja calidad, en zonas sin equipamiento tales como: Barrio Los Perales, Barrio General SalvioLugano I y II, Barrio Cardenal Copello, Barrio Espora, Barrio Presidente Illía, Barrio Ramón Carrillo, entre
otros
20 Lo hace explicitando en el artículo N° 2 que se encuentran en emergencia los ocupantes de casas o edificios
con sentencia judicial, núcleos habitacionales transitorios y asentamientos, ocupantes de viviendas en estado
de hacinamiento, hoteles o pensiones, además de todos aquellos que se encuentran en situación de calle.
Asimismo, en el artículo N°7 se hace referencia a la necesidad de suspender los desalojos de los ocupantes
de inmuebles pertenecientes al Gobierno de la Ciudad, dado que se encuentran incluidos en el estado de
emergencia habitacional citado.
51
en hogares propios. Dichos programas no constituyen tampoco parte de una política
general que los enmarque sino que representan más bien, diferentes y aisladas respuestas
orientadas a resolver situaciones puntuales de emergencia social o habitacional. Es decir,
no son programas abiertos a la población en general sino que suelen estar referidos a
grupos específicos en función de casos particulares. Se ocupa de las operaciones crediticias
relacionadas con la emergencia habitacional.21 Los Programas que actualmente están
funcionando son:
1.
Programa BAP. Buenos Aires presente que funciona desde mayo de
1999 y atiende casos de adultos en situación de calle derivándolos a los Paradores
Nocturnos.22
2.
En 1986 se incorporaron los hoteles como posible solución temporal con
el Programa ACEIF, que en 1997 se convirtió en el PAFSIT: Programa de atención
de familias sin techo. Su objetivo inicial era albergar indigentes por quince días con
posibilidad de renovación. Se establecieron convenios con 59 hoteles, ubicados en
su mayoría en San Telmo, Montserrat, Constitución y San Cristóbal. Resta indicar
las condiciones de hacinamiento y precariedad habitacional de estos hoteles.
Esta propuesta, que se inició con carácter provisorio, se convirtió en permanente,
costosa y precaria y de ningún modo resolvió la emergencia habitacional sino
que reprodujo en los hoteles las condiciones de pobreza de la que estos sectores
vulnerables procedían.23
Se produjeron reiteradas denuncias y se reemplazó esta forma por un subsidio
monetario a las familias, por el término máximo de seis meses, de $1,800 a pagar
hasta en seis cuotas, sin posibilidad de renovación,
3.
Programa Vivienda Transitoria: Este programa impulsa la participación
de las Organizaciones Sociales. Aquellas cooperativas que están en otros Programas
de construcción de vivienda definitiva a través del Instituto de la Vivienda y tienen
problemas urgentes habitacionales se les otorga un subsidio de alquiler hasta que
obtengan la definitiva.
Por su parte el Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC) se ocupa de otorgar
acceso a la vivienda a aquellos sectores sociales que se ven incapacitados para hacerlo vía
mercado, reducir el déficit habitacional, reactivar el mercado de vivienda y regularizar la
21 Se refiere a un tipo de demanda que requiere una resolución urgente pero luego de la crisis del 2001,
emergencia habitacional y situación de pobreza se confunden.
22 Se cuenta con dos Paradores y un total de de 220 camas y son exclusivos para varones.
23 Llegaron a vivir en hoteles pagados por el GCBA al ser desalojados por falta de pago de alquiler en
departamentos, hoteles o inquilinatos. Buena parte sobrevive gracias a percibir el Plan Jefes y Jefas de Hogar.
52
situación dominial de los inmuebles, entre otras. Para realizar estas tareas esta organización
desarrolla programas para los cuales asume los objetivos de organizar planes de acceso a la
vivienda a través de la urbanización de tierras, incluyendo con preferencia a los “sectores
organizados colectivamente” a través de acciones autogestivas. Además se propone
estimular la oferta y la demanda de viviendas a través de políticas de crédito para la compra
de inmuebles, así como también el desarrollo de proyectos de construcción buscando
financiamiento en entidades financieras oficiales. Finalmente, impulsan la urbanización de
villas, asentamientos y núcleos habitacionales transitorios.
En la actualidad el IVC tiene una serie de programas destinados a los sectores
populares.
El programa mejor vivir se centra en la entrega de créditos a sola firma con
un cero por ciento de interés para los propietarios de vivienda única o de propiedad
horizontal, a fin de introducir refacciones con el objetivo de mejorar las instalaciones de
servicios (baños, cocinas, gas, electricidad) y el estado de la vivienda (impermeabilizar
techos y filtraciones), en la actualidad se llevan adelante 5 obras.
Algunos de los programas vinculados al tema estudiado son:
1. Programa de Rehabilitación y Mantenimiento de Conjuntos y Barrios y Programa
de Regularización Dominial
El programa trabaja respondiendo a las demandas de mantenimiento por parte
de los vecinos así como también proveyendo asistencia integral a consorcios para
consolidar la conformación de los llamados consejos de administración así como también
la gestión de los administradores y el programa de regularización dominial. Ahora bien,
para lograr estos objetivos el programa es acompañado por dos leyes, las leyes Nº 775 y Nº
177 emitidas en el año 2002.
En resumen, lo que implementan estas leyes es la conformación de una comisión
que tiene por objetivo generar propuestas para regularizar la situación de los conjuntos
habitacionales creados por la CMV así como también un pedido de abstención del poder
Ejecutivo para que éste no pueda realizar juicios contra los barrios por deudas referidas al
precio de los inmuebles hasta tanto la comisión no cese sus actividades.
2. Programa de autogestión para la vivienda24
El presente programa se basa en la entrega de créditos a familias unidas en
organizaciones colectivas con personería jurídicas (Cooperativas, Asociaciones Civiles,
24 En Parque Patricios se construye el primer complejo habitacional de dos manzanas que contará con 326
viviendas para miembros del Movimiento Piquetero Territorial de Liberación, MTL, que se organizó una
cooperativa y obtuvo un crédito proveniente de este Programa.
53
Mutuales) para la compra de viviendas, hasta un límite de crédito. Acompañando esto
el gobierno se compromete a monitorear los fondos y a poner a disposición equipos
interdisciplinarios de profesionales en el tema mientras que los beneficiarios asumen la
responsabilidad de administrar los recursos y pagar las deudas hipotecarias. (Las leyes
Nº 341 y Nº 964 emitidas en el año 2000 y 2002, respectivamente, que detallan el monto
máximo del crédito así como también cuestiones sobre la formación de los equipos
interdisciplinarios y la preferencia al tipo de familias o individuos para los cuales éstos están
dirigidos.)
Las Organizaciones Colectivas aportan al proceso autogestionario un equipo de
profesionales ajenos al IVC, compuesto por Arquitecto, Abogado, Contador Público,
Psicólogo o Sociólogo.
El Instituto otorga el Crédito Hipotecario, promueve y controla el proceso social
y técnico, así también financia la compra, refacción o construcción del inmueble y también
controla el uso del crédito.
El crédito se paga en cuotas durante la construcción de la obra.25
Este programa tiene en ejecución 16 proyectos que implican la construcción de
544 viviendas.
El principal problema que surge es la falta de suelo para construir vivienda social.
Algunas propuestas que lo permitirían podrían ser: reciclaje, permutas, construcción de
proyectos en pequeña escala en sectores consolidados de la trama urbana, limitar los efectos
de la especulación inmobiliaria y aumentar la oferta de suelo con fines habitacionales.
3. Programa de Radicación, Integración y Transformación en villas
Este programa tiene como objetivo principal incrementar la integración urbana de las
villas a través de una “urbanización” de este tipo de asentamientos, para lo cual el gobierno
se compromete a llevar a cabo una larga serie de medidas entre las que se encuentran: el
reordenamiento parcelario, la apertura de calles, la construcción de viviendas y de equipamientos
colectivos, entre otras. Se dice también que de este modo el criterio de erradicación queda superado
asumiendo así la responsabilidad de integrar a las villas transformándolas en barrios. Para
llevar a cabo este plan el gobierno puso en vigencia la ley Nº 148 emitida en el año 1998, en la cual
se crea una Comisión Coordinadora Participativa (CCP) que tiene como objetivo el diagnóstico,
propuesta, planificación y seguimiento de la ejecución de las políticas sociales habitacionales, para
25 El trámite es gratuito y pueden acceder quienes posean DNI argentino, mayores de 21 años o 18 emancipados,
mínima residencia de 2 años en la Capital Federal, no ser propietarios de inmuebles aptos para vivienda, no haber
recibido indemnización por expropiación de causa pública, no haber sido beneficiado por crédito o subsidio
para la compra o construcción de vivienda en los últimos 10 años, no estar inhibido legal o comercialmente
para contraer el crédito.
54
lo cual se le adjudican las funciones de diseño de un plan integral de radicación y transformación
definitiva de las villas en un plazo de cinco años a partir de promulgada la ley. Para esto la CCP
contemplará un relevamiento integral que describa las condiciones poblacionales de los barrios
afectados, una regularización de la situación dominial de las tierras, la urbanización integral de
los asentamientos, la planificación participativa presupuestaria de los recursos y la incorporación,
a través de metodologías autogestionarias, de los pobladores al proceso de diagramación,
administración y ejecución del programa, entre otros.26
Este programa plantea la “integración” de estos barrios a la ciudad mediante la
realización de obras que incluyen construcción de viviendas, apertura y pavimentación de
calles, dotación de servicios de infraestructura y prolongación del transporte público en las
villas más extensas. Este programa presenta en ejecución mil 668 viviendas y 3 centros de
salud y comunitarios especialmente en las Villas 1-11-14; 3,21-24:17; etc.
Merecen una mención especial los programas: Programa de recuperación de la
traza ex-AU32728 y el Programa de Rehabilitación del hábitat en el barrio La Boca.
En el primer caso se intenta dar una solución a las mil 100 familias que viven en
los inmuebles de propiedad de la comuna, mientras que en el segundo otorgar créditos para
compra de vivienda en la Boca. La operatoria es muy lenta en resultados.
Para el período 2005-2007, el Gobierno de la Ciudad señala que “decidido localizar
la mayor parte de estas inversiones en la zona Sur de la ciudad de Buenos Aires. Todas las
viviendas se construirán en el sur, y la mitad de ellas se harán en villas de emergencia, donde
se seguirá por otra parte invirtiendo para acelerar el proceso de urbanización”
26 la excepción la constituye la Villa 31 al estar localizada en Retiro en tierras de alto valor que son requeridas
para otros usos. Una resolución reciente resuelve la erradicación de los residentes más nuevos ubicados en la
denominada Villa 31 Bis.
27 La traza de la exautopista 3 recorre la ciudad de Buenos Aires desde la Av. General Paz, en el barrio de
Saavedra, hasta Puente Alsina, Nueva Pompeya atravesando los barrios de Coghlan, Belgrano, Villa Crespo,
Balvanera y Parque Patricios. Unas 750 familias viven en casas expropiadas para una autopista y están intrusadas
desde fines de los 70.
28 La AU3 que iba a atravesar la ciudad desde la General Paz hasta el Riachuelo por iniciativa del exintendente
de la dictadura Osvaldo Cacciatore. Cuando se anunció el proyecto, indemnizaron a los dueños de 800
propiedades, la mayoría en la zona Norte, por donde iba a pasar la autovía. En la década del 80 desecharon la
mega obra y las casas fueron tomadas por familias carenciadas.
Unas 750 familias siguen viviendo en lo que iba a ser su traza. El Gobierno porteño comenzó a demoler algunas
de las propiedades tomadas e inauguró dos edificios para reubicar a sus ocupantes en el barrio de Chacarita. El
complejo tiene 22 departamentos y es el primero que se inaugura para trasladar a ocupantes de la traza.
En el 2006 la Ciudad lanzó un plan para reubicar a la gente y recuperar la traza. Hicieron un censo y cerraron
una lista de 938 familias beneficiarias. Ya lograron ubicar a 188 y aseguran que otras 598 están camino a
mudarse, 100 de ellas antes de fin de año (77 viviendas en obra). Tienen tres alternativas: créditos para irse fuera
de la traza; Facilidades de pago para recuperar las casas en las que viven si no corren riesgo de derrumbe; y
compra en cuotas de departamentos sociales como el del Barrio de Chacarita
55
El aumento relativo de inversiones en villas no permite observar ni un mejoramiento
barrial ni de las condiciones generales de vida de la población. Los planes, si bien desde la
letra escrita promueven integración y participación, no reflejan este enunciado en la acción
Las mejoras, se dirigen a algunos submercados de venta y alquiler. Se pone de manifiesto
que la variable principal es el precio del suelo y por ende las familias sobreviven como
pueden.
Una pregunta que surge a partir del análisis anterior es si este conjunto de acciones
públicas refuerza o no la segregación residencial.
Finalmente, resulta pertinente conocer el comportamiento del mercado inmobiliario
y de la construcción, conocer los patrones de localización y construcción de vivienda para
los sectores medios y altos en la ciudad a través del análisis de las fluctuaciones en el
mercado inmobiliario y a las condiciones impuestas por la normativa vigente.
La propiedad de la tierra permite a sus dueños la posibilidad de obtener plusvalías
urbanas y en el caso de grandes emprendimientos las rentas son extraordinarias porque
los lugares donde se ubican los proyectos son zonas de la ciudad de bajo valor por haber
quedado relegadas como por ejemplo zonas portuarias, pero cuyo valor final es muy elevado
por varios motivos, entre los cuales cabe mencionar la alta calidad edilicia y simbólica de
lo que se va a construir en ella. (Cuenya: 2004). El estado es el que genera esta operatoria
regulando la normativa vigente en beneficio de los sectores más concentrados.
Las últimas estadísticas difundidas29 indican la tendencia a la construcción de torres
cerradas en altura de alta calidad, ubicadas en el corredor oeste -Caballito, Flores- y en el
corredor norte –Barrio Norte, Recoleta, Belgrano, Puerto Madero. Se observa la tendencia
a la desaparición de la ciudad de las estaciones de servicio ubicadas en predios grandes, las
casas bajas y los edificios chicos que son reemplazados por estos nuevos emprendimientos.
Los vecinos de estos barrios, especialmente Caballito, se oponen a esta nueva modalidad
habitacional porque sostienen que falta soporte de infraestructura para albergar a esta nueva
población y porque además destruyen la identidad del barrio y terminan con su integración.30
La construcción fue la actividad productiva con mayor expansión interanual en el
2005/6. Durante el segundo trimestre del 2006 verificó un incremento interanual del 34%.
La construcción aporta el 3.6% del PB generado en la ciudad y crea un el 6.9% (160,400)
de presupuestos de trabajo localizados en el ámbito porteño.
En el año 2006 creció el total de la superficie permisada para obras privadas en la
ciudad siendo el nivel más alto desde 1998. El uso residencial representó el 89.6% del área
total permisada que en el caso de las multiviviendas representa el 120.3%. Al analizar la
composición de la superficie permisada dentro del uso residencial, el 97.4% correspondió
a multivivienda mientras que sólo el 2.6% restante fue para univivienda.
29 Informe económico, ciudad de Bs. As. n 74. Enero/febrero 2007. CEDEM.
30 Diario El Clarín 5-05-07
56
Al comparar la localización de la vivienda deficitaria en la ciudad con la localización
de los nuevos edificios en torre, resulta evidente la consolidación en el espacio de áreas
fragmentadas entre sí consolidando un modelo de polarización social con barrios prestigiosos
y exclusivos que otorgan status a quienes los habitan: calidad de servicios, infraestructura,
etc.; y por el otro los barrios malos que producen estigmas territoriales.
Conclusiones:
Los datos indican que se produjo un aumento de la construcción inmobiliaria de
grandes y costosos emprendimientos, por un lado, y por el otro un aumento de inversión
en la construcción de vivienda social frente a las políticas de la década anterior. Se lanzaron
nuevos Planes de Vivienda pero una de las principales dificultades que se presentan para su
ejecución fue la falta de tierras regularizadas.
Estos nuevos Planes fueron elaborados por técnicos y especialistas y no se dio la suficiente
cabida a las organizaciones sociales que desde hace años trabajan sobre el tema habitacional.
Con respecto a los pobladores y/o beneficiarios tampoco fueron suficientemente
convocados a participar. Se produce una compleja trama de contradicciones y lucha de
intereses entre los actores involucrados y el debate y discusión retrasa la acción frente a la
urgencia social que no puede esperar.31
Un avance positivo es que se implementan planes que apuntan a la reparación de
vivienda recuperable en tanto constituye un importante ahorro de recursos.
La creación de un Banco social de Tierras es otro aspecto positivo, pero su
regulación es insuficiente dado que no contempla el uso de tierras privadas vacías al mismo
tiempo que aún no aparece la reglamentación que permita el acceso a la tierra disponible.
La tierra urbana en Buenos Aires es cara y si bien su situación habitacional es menos
grave comparada con otras regiones del país o con el conurbano bonaerense, presenta una
situación habitacional contrastante hacia el interior de la ciudad.
El jefe de Gobierno porteño promulgó en julio de 2004 la “emergencia habitacional
“por un término de tres años”. Pero, las soluciones transitorias sin una articulación con
proyectos definitivos no hacen sino perpetuar las condiciones de precariedad de aquellos
que no tienen donde alojarse. Los organismos del gobierno que se ocupan de la problemática
habitacional –Ministerio de Derechos Humanos y Sociales e Instituto de la Vivienda–
deberían articularse en una continuidad hacia la vivienda definitiva en una primera etapa.
Pero también es importante su vinculación con los programas generadores de empleo y
dirigido a los microemprendedores a nivel nacional y de la Ciudad de Buenos Aires.
31 En un reciente seminario internacional sobre vivienda organizado en Buenos Aires por el Cohre se
escucharon reclamos por falta de participación en la toma de decisiones de los proyectos por parte de los
actores involucrados, por un lado, y por el otro, la preocupación de los investigadores frente a la falta de planes
integrales y a la posibilidad de caer nuevamente en la construcción de grandes complejos habitacionales cuyos
resultados fueron muy cuestionados en el pasado.
57
El Programa de autogestión de la vivienda ofrece una alternativa interesante
para las familias con escasos recursos, y entiende al proceso de obtención de la misma
como social y que necesita de la organización colectiva. Sin embargo, el largo proceso
de constitución de las cooperativas, los innumerables trámites que se tienen que efectuar,
limita sus posibilidades, sumados a la falta de tierra urbana disponible para este tipo de
emprendimientos y requerido por el mercado.
En el caso de los sectores medios que padecen problemas habitacionales y que
gozan de cierta capacidad de pago, se deberían elaborar estrategias que garanticen la
recuperación de las cuotas para poder generar un fondo que permita dar soluciones a las
familias con capacidad de crédito reducida a través, por ejemplo, de subsidios o créditos
blandos. Esta puede ser una interesante vía de integración social en la ciudad que rompa
con el dualismo y la fragmentación.
En la Ciudad de Buenos Aires, ¿la vivienda social es considerada una política de
Estado y el sistema de respuestas que actualmente implementa el GCBA una verdadera
“política habitacional”? En un contexto en el que la pobreza y desocupación continúan y
que impactan fuertemente en la situación habitacional de los sectores populares porteños,
sólo parecieran haber distintas respuestas aisladas sin articulación institucional entre sí,
como tampoco en relación a los planes nacionales de “vivienda”. Los diferentes programas
llevados a cabo, no parecen estar orientados a resolver el “problema de la vivienda” en
forma integral y articulada con otras políticas sociales.
Los programas “habitacionales” en la Ciudad de Buenos Aires siguen, entonces, sin
resolver el problema de fondo –los conflictos de vivienda originados en la pobreza- como
tampoco la cuestión urbana: los procesos crecientes de pauperización y fragmentación
socioespacial de la población.
Cabe aclarar que estos procesos comienzan a manifestarse pero las estructuras
territoriales cambian a un ritmo más lento que el de las estructuras sociales, y por ello sus
efectos se percibirán más adelante.
Comparto con Rodríguez y Arriagada32 que las políticas que ataquen la segregación
urbana son aquellas que modifican la segregación pero también eliminan las barreras que
favorecen la exclusión. Alejar a la población con problemas habitacionales de las áreas
centrales localizándolas en áreas con escasos medios de transporte y de infraestructura
contribuye a reproducir las carencias y no a mejorar el hábitat.
El gobierno se presenta como uno de los actores del conflicto que expresa la tensión
existente entre los sectores excluídos que quieren el acceso al espacio y los límites de las políticas
públicas para contrarrestar esa exclusión, teniendo en cuenta siempre que estos límites responden
a las contradicciones mismas de las formas de asignación del espacio urbano del actual modelo de
acumulación, y que por ende el gobierno busca encontrar un “equilibrio” entre aquellas formas
32 op. cit.
58
permitidas de asignación a través del mercado y las políticas públicas que puedan contrarrestar
sus consecuencias, a pesar de que esto no tenga siempre los resultados esperados. La ciudad es
un escenario de lucha y conflicto social en el cual múltiples factores y agentes sociales inciden
sobre su conformación y organización social. Instituciones públicas, agentes privados, familias,
organizaciones sociales, se conjugan para conformar el espacio urbano dentro de un proceso
histórico: político, económico y sociocultural. (Schteingart: 2001).
Sin dudas, la segregación residencial socioeconómica cobra significación dentro
del contexto antes desarrollado, en el cual se observa una concentración de la riqueza
por un lado y un incremento de los indicadores de pobreza y de segmentación laboral,
educativa, además de la residencial, por el otro.
Corresponde hacer una evaluación crítica de los grandes conjuntos habitacionales
proyectados para vivienda social. Esa estrategia demostró su fracaso; los complejos siguen
siendo considerados villas y cuando se analiza la relación entre lo edificado y el espacio que
queda en medio, se observa que nunca se transforma en espacio público sino en espacio de
inseguridad con áreas de deportes desaprovechadas y áreas verdes que no existen. Hay que
enriquecer las tipologías y diferenciarlas cuanto sea posible, dentro de costos razonables,
haciendo pequeños condominios —que pueden ser más o menos densos, más o menos
verticales— pero siempre rodeados de un entorno preexistente. La inserción de lo nuevo
en lo existente requiere un conocimiento de lo que existe, de escucha de las demandas
para interpretarlas desde el punto de vista arquitectónico urbanístico en configuraciones
consistentes, inclusive en términos estéticos. La arquitectura no tiene que considerar estos
proyectos como si se tratara de asistencialismo o de construcciones pobres (Jáuregui: 2006).33
Finalmente podría decirse que la conformación y aplicación de políticas públicas que
busquen mejorar la calidad habitacional necesita creación de consenso. Sólo una vez
garantizado el mismo podrá pretenderse la efectiva aplicación de las mismas.
En último término, al analizar los programas de vivienda popular se observa que
su localización reforzó el patrón espacial de distribución del ingreso en la ciudad con una
concomitante segregación y concentración de la pobreza y de la riqueza en la ciudad.
Hay que proyectar en función de la demanda, respetando la especificidad de los
pobladores, el contexto local, incentivar la participación del CGP y las ONG impulsando
proyectos en pequeña escala, impulsando la participación de la pequeña y mediana empresa
constructora.
Al mismo tiempo, es imprescindible conocer el grado de aceptación o rechazo de los
habitantes tanto de la vivienda como del entorno a través de una evaluación de satisfacción
de los usuarios de vivienda social, para percibir las dimensiones de la habitabilidad del
impacto urbano de la vivienda social.
33 El Clarín, 2006
59
Están surgiendo protestas de los residentes de las viviendas otorgadas por problemas
relacionados con la calidad de la vivienda, de los servicios y de los equipamientos de los
conjuntos habitacionales en donde residen. Por ello, resulta urgente dar respuesta a estas
demandas para no repetir modelos constructivos que no dieron los resultados esperados
como fue el caso de los monoblocks.
No alcanza con construir vivienda, importa también dónde, con qué calidad, en
qué entorno, y planificar las estrategias que permitan el mantenimiento de las unidades .Es
vital construir espacio público que promueva integración social y espacial construyendo
estrategias deliberadas para favorecer la inclusión, tales como áreas de juegos, de descanso,
paseos, actividades sociales y culturales (capital social). Al fomentarse la participación se
permite un mejor uso del espacio común.
El análisis expuesto nos permite señalar que se va perfilando barrios estigmatizados
(por robos, delincuencia y drogadicción) por un lado y barrios exclusivos por el otro con
diferencias de oportunidades y con enormes diferencias en cuanto a la calidad de los
servicios.
En grandes ciudades de países desarrollados existen experiencias de programas
estatales de intervención pública integradora, que buscan conectar lo informal con lo
formal de la ciudad y que promueven la integración espacial y social del territorio urbano
basadas en otorgar regulaciones e incentivos en materia urbanística, tributaria, educativa,
cultural, en el mercado de suelos y de viviendas, en los ingresos ciudadanos, etc.
¿Los procesos de urbanización implementados por las políticas del GCBA antes
mencionadas son superadores de la segregación que viven sus pobladores o simplemente la
reproducen a pesar de expresar en la letra escrita lo contrario? ¿Como superar esta aparente
contradicción?
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habitacional: informe del IVC).
64
ANEXO
(MAPAS)
Mapa 1
CGP1: Uruguay 740 1er Piso- CGP2 Sur: Junín 521- CGP 2 Norte: Cnel. Díaz
2120- CGP 3: Av. Martín García 427- CGP 4: Sarandí 1273- CGP 5 Av. Centenera 2902CGP 6 Av. Díaz Vélez 4558- CGP 7 Av. Rivadavia 7202. CGP 8: Av. Roca 5252- CGP 9:
Timoteo Gordillo 2212- CGP 10: Fco. Beiró 4629- CGP 11: Fco. Seguí 2125- CGP 12:
Miller 2751- CGP 13: Av. Cabildo 3067 1er. Piso- CGP 14 oeste: Av. Córdoba 5690- CGP
14 este: Cnel. Díaz 2120.
Respecto a la población de residentes en viviendas particulares ocupadas con
moradores presentes censados en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (Cuadro 3) es
posible observar cómo se distribuye su mayor concentración en los CGPs 7-6-11 y 12,
estableciéndose la mayor densidad en las áreas del centro y centro-norte de la región. Nos
referimos entonces a los barrios Parque Avellaneda, Flores, Caballito, Almagro, Villa del
Parque, Villa Pueyrredón y Villa Urquiza. Los restantes CGPs oscilan en un intervalo entre
el 4 y el 6% de la totalidad de la población.
65
Mapa 2
66
Mapa 3 | Porcentaje de viviendas deficitarias por CGP Ciudad de Buenos Aires. Año
2005
67
Villas, NHT y Barrios (Nuevos asentamientos incorporados)
VILLAS .
BARRIOS - N.H.T.
1.11.14
3
6
13 Bis
15
16
17
19
20
21.24
26
31
31 Bis
Calacita
Piletones
Av. Del Trabajo
Zavaleta
La Loma Alegre
Lacarra
Bº Rivadavia I (9)
Bº Soldati
Illia
C.S.R.B.
AU 7
Bº Carrillo
Lacarra 2049
Los Pinos
Bº Bermejo
Bº Obrero
Osvaldo Cruz
A. Magaldi
El Pueblito
Puente Bosch
La Toma
La Robustiana
La Lechería
FECHA
CENSO
UBICACIÓN
1999/2000
Av. P. Moreno, Varela, Club DAOM, Riestra, A. De Vedia
2003
Av.M.Acosta, Somellera, Lacarra, A.M.Janner
2004
Av. Dellepiane Norte, Av.Escalada, Echeandía, Mozart
2000*
Av.Castañares, Av.Carabobo, Lautaro, Zelarrayan
2000
Av. Eva Peron, Lisandro de la Torre, Av.Piedrabuena, Av. Argentina, Herrera
1999*
Madariaga, Timoteo Gordillo, Lisandro de la Torre, Tabaré
1999
J.L.Suarez,Echeandía,Saladillo, Zubiría
2005
Gral. Paz,Av.Dellepiane Norte,F.F.Belgrano,Fbca.INTA
2007
Av.Cruz, Larraya, B y Ordoñez, Miralla,F.F.Belgrano,Av.Escalada
2001*
Luna,Riachuelo,Iguazú,C.S/nombre,Iriarte,F.F.Belgrano
2005
Riachuelo,Perdriel,Villarino,Sta.Elena
2003
Calle 4,5,8,10,9,F.F.San Martín,AU9,Edificio Correo
2004
Villa 31,F.F.San Martín,Calle 4
2003
Barros Pazos,Lacarra, B.y Ordoñez,Laguna
2006
Lacarra, B.Pazos,Parque Indoamericano,Lago Soldati
2003
Av.Eva Perón 6600,Villa 15,Lisandro de la Torre
2002
Av.A.Alcorta,C/S/Nombre, Av.Zavaleta,Av.Iriarte,CEAMSE
2002
Villa 21-24 Mz 25-26 (Sector Loma de Alegre)
2004
Calle S/N (límite del Ba Ramón Carrillo), Lacarra, Calle S/N (limite de villa 3), Somellera
2006
Av.Bonorino,Calle 12,CamiloTorres y Tenorio, Av.Castañares,Av.Carabobo
2002
Av. Mariano Acosta, Av. Lacarra, Av. Roca , Int. Rabanal
2003
Av. Riestra, Torres y Tenorio, Barros Pazos, Agustin de Vedia
2002
Costanera Sur y Av. Brasil ( Av. España 1800 )
2006
Parque de La Ciudad, Av.Roca, Av.Lacarra, Destacamento Pol.Montada
2004
Mariano Acosta, Castañares,Lacarra
Avda. Lacarra 2049 (entre las calles Santander, Fernández y la Avda. Stgo de Compostole) ACTUAL*
ACTUAL*
Avda. Riestra entre Portela y Mariano Acosta (Bajo Flores)
ACTUAL*
Avda. Bermejo y Avda. Gral. Paz (frente a Villa 19)
ACTUAL*
Avda. Piedrabuena y las vías del ferrocarril
ACTUAL*
Francisco Cruz, Pola, Escalada y Chilavert (Villa 20)
ACTUAL*
Agustín Magaldi y Riachuelo
ACTUAL**
Puente Alsina y Riachuelo
ACTUAL**
Puente Bosch (frente a Villa 26)
ACTUAL**
Calle Iguazú. Villa 21.24 (Barracas)
ACTUAL**
Río Cuarto y Avda. Zabaleta (Barracas)
ACTUAL**
(ex Asoc de Tamberos) Chorrarin, galpones frente a Av. San Martín, Agronomía
TOTALES
VIV.
3776
1410
1713
75
2063
26
163
800
3751
3050
115
1505
1376
92
620
421
577
336
128
1074
3261
621
212
341
752
28258
GRUPOS FAMILIARES
CENS
5087
1836
2330
95
1950
34
187
1076
5359
3450
149
2491
1605
121
985
482
690
298
95
1730
2863
954
225
407
898
40
250
60
27
100
55
48
186
900
180
40
37283
AUS/NEG*
665
187
132
0
506
0
7
80
1124
0
10
369
178
18
120
35
56
94
52
388
633
75
11
38
134
REFERENCIAS
1999*/2000*/2001* Proyección en base a censos anteriores.No relevados por IVC.
*AUS/NEG*
Grupos familiares no censados por ausencia o se han negado, incluidos en el TOTAL.
PERSONAS
Total de personas relevadas, adicionando una persona por grupo familiar ausente, negado, vivienda deshabitada y en construcción.
ACTUAL*
Datos obtenidos a partir de informe de Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires (5/07/06)
ACTUAL**
Datos suministrados por Presidentes y/o referentes de dichos predios
*
Crecimiento entre períodos determinados
Fuente: IVC, Subgerencia Asistencia Comunitaria, Gerencia de Reintegración Urbana y Social
68
4912
TOTAL
5752
2023
2462
95
2456
34
194
1156
6483
3450
159
2860
1783
139
1105
517
746
392
147
2118
3496
1029
236
445
1032
40
250
60
27
100
55
48
186
900
180
40
42195
PERSONAS
19886
7551
9136
360
8255
135
755
3965
21023
13500
597
8934
5650
430
3741
1869
2814
1129
527
6110
10773
3501
599
1373
3898
167
1043
250
113
417
229
200
776
3753
751
167
144377
Mapa 4.1
Fuente: GCBA
69
Mapa 4.2
70
El siguiente plano indica la localización de algunos edificios de primer nivel en
construcción.
Mapa 5
Fuente: diario El Clarín, mayo 2007.
71
72
Políticas urbanas y proceso de renovación del Área Sur
de la Ciudad de Buenos Aires
1- Introducción
La ponencia trata sobre el rol que han jugado las políticas urbanas en los procesos
de renovación del área Sur de la ciudad de Buenos Aires (Argentina) a partir de la década
del ´90.1 Se consideran cambios en la normativa, orientación de las inversiones públicas en
infraestructura, políticas de vivienda y de fomento turístico cultural. Su lectura integrada,
permite caracterizar el tratamiento del espacio urbano, considerado como medio y recurso
básico de esas transformaciones; es decir, no sólo como una expresión “de” sino también
un medio “para” el despliegue de procesos sociales, económicos, culturales y políticos2 que
tienen sectores sociales beneficiarios y perjudicados.
Las intervenciones y no intervenciones de los gobiernos nacional y local, aparecen
jugando un papel relevante como gestores de las condiciones necesarias, aunque no
suficientes, para detonar esos procesos, a través de mecanismos que incluyen modificaciones
de roles, adecuaciones de marcos normativos pero también significativas transferencias
subsidiadas de activos (vg. suelo urbano, privatizaciones) y la asunción de deuda pública,
com el fin de integrar a Buenos Aires en el concierto de la globalización neoliberal.
El análisis, combinando aquellos aspectos donde se interviene explícitamente con
aquellos no contemplados (por ejemplo las condiciones de vulnerabilidad habitacional de la
población de bajos ingresos) da cuenta de cómo y para quiénes se pensó y actúo en los ´90 y
cómo y para quiénes se piensa y orienta actualmente el desarrollo de la ciudad, delimitando
significativas líneas de continuidad.
2- Cambios en la nomativa urbana y generación de nuevas institucionalidades
públicas
Se analizan tres instrumentos normativos e institucionales que acompañan el
reposicionamiento de la ciudad de Buenos Aires desde los ´90:
1 El estudio de las políticas urbanas es una línea de investigación que coordino en el marco del proyecto
Cambios Urbanos en el Sur de Buenos Aires en el marco del Programa UBACYT (2006-2009), dirigido por la
Dra. Hilda Herzer.
2 Siguiendo el tipo de orientación señalado en la perspectiva de Henry Lefevbre para dar cuenta de los
mecanismos que producen el espacio urbano.
73
i) En primer lugar, el Plan Urbano Ambiental.3 Como herramienta de
planificación indicativa, define una orientación general del desarrollo urbano que
condensa un conjunto de lineamientos fundamentales del paradigma neoliberal para los
asuntos urbanos. Se caracteriza por un discurso permeado por un tono de neutralidad,
compuesto de enunciados desprovistos de connotaciones sociales. Principios genéricos (y
no universalistas) de “integración, equidad, diversidad, eficiencia y receptividad” de Buenos
Aires, constituyen el fin del planeamiento urbano local.4 Procesos como la privatización
de los servicios públicos y la progresiva segregación social,5 se enuncian como tendencias
globales y abstractas, que han venido a modificar el “contexto de intervención”, planteando
“nuevos desafíos” a la “articulación entre lo local y global”.
Este discurso, que hunde sus raíces en el contexto particular de la década de los ´90,
constituye un ejemplo de lo que Arantes (2003) denomina la tercera generación “urbanística”.
La misma presentó como novedad la introducción del “gerenciamiento”, asumiendo
un léxico explícitamente empresarial, articulado con una particular reinterpretación del
planeamiento urbano.6 Las nota distintiva es una especie de “animización” de la ciudad,
3 En 1996 la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires estableció la necesidad de elaborar un Plan
Urbano Ambiental (PUA) como instrumento rector para el conjunto de las normativas urbanísticas y obras
públicas de la ciudad (artículo 29º).
La Ley 71/98 designó como organismo encargado para formularlo al Consejo del Plan Urbano Ambiental
(CoPUA). Esa entidad, a su vez, debía realizar una convocatoria pública a instituciones académicas, profesionales
y comunitarias con el fin de constituir una Comisión Asesora Permanente Honoraria (CoAPH) destinada a
desempeñar un rol activo en la preparación, revisión, actualización y seguimiento del Plan. Para concluir el
proceso, la aprobación definitiva del Plan debe contar con mayoría absoluta de los miembros de la Legislatura
(artículo 81º de la Constitución). El CoPUA comenzó a funcionar a principios de 1999 y trabajó en la producción
de tres informes que fueron elevados al Jefe de Gobierno: Diagnóstico y Objetivos (versión final concluida en
noviembre de 1999); Modelo Territorial y Políticas Generales de Actuación (entregado al Ejecutivo en junio de 2000);
y Documento Final (material publicado en el 2000).
Este último fue remitido a la Legislatura, a mediados de 2001. Por entonces, se presentaron dos recursos
de amparo. Los demandantes, integrantes del CoAPH, denunciaron la conducta del Gobierno de la Ciudad
(GCBA) como arbitraria e ilegal, porque el PUA habría sido elaborado exclusivamente por el CoPUA, sin
tomar en cuenta la intervención de la CoAPH. Como medida subsidiaria, solicitaron al Juez que se informara
a la Legislatura de la Ciudad la posible inconstitucionalidad de una ley sancionada que tuviera como sustento
el Documento Final.
Los recursos de amparo fueron rechazados, pero en uno de los expedientes se hizo lugar a la medida subsidiaria,
por lo cual, la Legislatura no trató el proyecto de ley durante dos períodos sucesivos. En la actualidad, el PUA
se encuentra todavía sin aprobación de la Legislatura.
4 Op. cit. Pág. 44.
5 Op. cit. Pág. 11.
6 Desde distintas aristas que exceden los límites de este trabajo, la crítica posmoderna renegó de la planificación
a partir de una crítica al autoritarismo homogeneizante del proyecto moderno. En un plano mucho más
pragmático, sectores políticos conservadores asociaron las causas de la crisis capitalista de los ´70 con la
74
sostenida en torno a la convergencia de gobernantes, funcionarios y urbanistas alrededor
de un teorema axial: que las ciudades se pueden convertir en protagonistas privilegiadas
de la “Era de la Información” o de la “globalización”, si cuentan con herramientas de
planificación estratégica que les permitan generar respuestas competitivas a los “desafíos
de la globalización”.
En este marco, cada oportunidad de renovación urbana que se presente, se pensará
como una “ventaja comparativa” que debe ser creada y aprovechada.
Como lo mostró Zukin para Nueva York (1995), la operación de “animización”
urbana se articula de manera distintiva a través de la recreación de un “culturalismo de
mercado” (Arantes: 2003). Si a comienzos de la industrialización capitalista la cultura
se cristalizaba como una esfera autónoma de valores separada del mercado o incluso
antimercantiles, en la etapa actual, se torna su “imagen, representación e interpretación”
modelando, por un lado, individuos que se autoidentifican con el consumo ostensivo de
estilos y lealtades de todo tipo de “marcas” (como sabe cualquier gerente de marketing)
y por otro, sustentando un sistema altamente concentrado de proveedores de productos intangibles y
fabulosamente lucrativos. En consonancia con este proceso general, se configura el “acento
identitario” de la nueva urbanística. El planeamiento estratégico es así, ante todo, una empresa de
comunicación y promoción. Y se promociona un producto inédito hasta este momento: la propia
ciudad. Para ello, se requiere una adecuada “política de imagen”, en otros términos, para el
caso, una “Actitud + Bs. As., SA”.
En el texto del documento final del PUA, la Ciudad de Buenos Aires se define
como el centro del área metropolitana más importante del país, principal sede de decisiones
e interacciones empresarias y el segundo distrito industrial del país.
Como “ventajas” a potenciar de ese perfil, el PUA señala el posicionamiento que
ya ocupa Buenos Aires en el rango mundial de ciudades;7 la elevada capacidad económica
y física de la ciudad; el perfil internacional de negocios; la oferta en salud, educación y
recursos humanos; la importante actividad cultural, pública y privada y, por último, la
creciente actividad turística, con el progresivo incremento de servicios especializados.8
planificación “directiva” de la economía o del territorio, en el caso de los países con economías capitalistas. El
debate se complejizó más con la crisis y colapso de las sociedades socialistas y la falta de un balance crítico con
suficiente refelxión basada en conocimiento sistemático respecto de las relación entre tipos de planificación,
procesos de burocratización, reproducción de desigualdades y colapso de esas sociedades. Arantes (2003)
advierte cómo el paradigma de la planificación estratégica en las sociedades capitalistas es recreado con el
protagonismo y adhesión de profesionales de orientación política “progresista” que reciclaron sus posiciones
en la nueva ola capitalista neoliberal.
7 La Ciudad de Buenos Aires estaría ocupando el decimosegundo lugar. (CoPUA, op. cit. Pág. 38)
8 Op. cit. Pág. 38-39.
75
Entre los aspectos negativos identifica el desajuste funcional y ambiental del
sistema y equipamiento del transporte regional y nacional; la baja inversión en reposición,
mantenimiento y adecuación del ‘capital urbano’; la excesiva concentración de actividades
en áreas centrales de la ciudad y las condiciones de “marginalidad y áreas de vacancia en
los bordes”, “desequilibrios físicos y sociales” que afectan particularmente el sur y sudoeste de
la ciudad.9
Revertir esos aspectos negativos constituye la línea directriz de las propuestas del
PUA. Por un lado, el desarrollo de un sistema de comunicación adecuado y eficiente que asegure la
conectividad y circulación de los flujos globales de personas, mercancías e información. Por
otro, la promoción de un nivel de vida social y ambiental satisfactorio para el conjunto de la población.
Por último, la recuperación de la cuenca Matanza–Riachuelo.10
Para ello, se imagina que las relaciones entre lo público y lo privado exigen un rol
del Estado “flexible y de arbitraje”,11 capaz de desarrollar una “articulación equilibrada”
entre la inversión privada y la equidad social. Este es un dilema difícil de resolver, o más
bien ficticio, cuando el basamento de la propuesta, apunta reforzar la centralidad urbana, ¿flexibles
para quiénes, son los parámetros del PUA?
La planificación flexible, orienta la política y coloca al Estado y las capacidades
públicas al servicio de la dinamización de los mercados de los cuales la ciudad es base
material y soporte, comenzando por el suelo. De este modo la integración urbana, o
construir la “marca” o la “actitud” “Buenos Aires-ciudad global”, se sustenta reconfirmando
la naturalización del derecho a la propiedad privada del suelo como valor prioritario e
ilimitado que sustenta la promoción de negocios. Correlativamente, el carácter fiscalista
del plan, no resulta nada flexible en relación con el abordaje de la problemática social
de la poblacion de menores ingresos, cuyo lugar queda subordinado en los resquicios de
la dinámica de desarrollo de los “corredores” del capital. Se favorecen a unos sectores
sociales en desmedro de otros y sobre todo, se opaca el carácter social de la producción
de la ciudad y del suelo urbano, tanto como la arbitrariedad de dirigir los recursos públicos
al servicio de la apropiación privada de unos y no de otros sectores sociales. Porque la
“ciudad emprendimiento” es, como planteara Molotch en 1976, ante todo “máquina de
crecimiento”, coalición de determinados y precisos agentes urbanos impulsando un conjunto
9 Idenitficación de aspectos positivos y negativos forman parte de una estrategia de marketing territorial,
(Benko: 2000)
10 .“De las descargas que llegan al Río de la Plata por pluviales, arroyos y ríos, el Matanza–Riachuelo es el que
aporta el mayor volumen de contaminantes [...] En cuanto a su calidad, el río Matanza–Riachuelo difiere según
los tramos; en el sector correspondiente a la Ciudad de Buenos Aires el agua se transforma en un líquido similar
al cloacal, contaminación que no cesa de incrementarse hasta la desembocadura en el Río de la Plata.” (CoPUA,
op. cit. Pág. 44)
11 .Op. cit. Pág. 29.
76
de condiciones para poner en movimiento, sostener, impulsar, la maquinaria urbana que
permita incrementar las rentas agregadas. Si bien las ciudades modernas siempre estuvieron
asociadas a la división social del trabajo y a la acumulación capitalista y hay una relación
histórica directa entre la configuración espacial urbana y la reproducción del capital (como
lo demostró Lefevbre y en general la geografía humana), esta fase del capitalismo se distingue, por
registrar que las ciudades pasan ellas mismas, como tales, a ser concebidas y consumidas como mercancías.
Molotoch (1976),12 plantea que este cambio se sustenta en una “fábrica de consensos”
acerca de las bondades del crecimiento a cualquier precio, como parte del cual la esencia
misma de toda localización urbana se torna una pieza clave para intentar sostener una
situación de movilización competitiva permanente. Se requiere para ello, en paralelo, de
“una fábrica de ideología” permanente, sobre el territorio, la comunidad, el sentido ciudadano,
y la fabulación de un “sentido común económico” según el cual, el crecimiento derramará
empleo. A la cabeza de esta coalición, las clases rentistas: banqueros, inversores... y un
séquito de de ayudantes coaligados -políticos, medios, universidades, empresas deportivas,
cámaras de comercio y también, planificadores urbanos y promotores culturales.
No es necesaria demasiada agudeza (aunque investigadores como Logan y Molotch
(1987) lo han demostrado fehacientemente en las ciudades norteamericanas que estudiaron y
está pendiente hacerlo de manera sistemática para casos latinoamericanos, como la Ciudad de
Buenos Aires) para colegir que estas operaciones de crecimiento, en el marco del orden social
vigente, implican una transferencia de riqueza y oportunidades de vida de distintos sectores
de la sociedad en general hacia los grupos rentistas y sus socios. “Las zonas favorecidas
incorporan como lugares el capital cultural que forja, no sólo su futuro privilegiado, sino que
reduce el futuro de las áreas menos favorecidas.” (Molotch:1976). Esto es propio de un sistema
que jerarquiza y estratifica porque su desarrollo no puede dejar de ser desigual. En definitiva, las nuevas
ciudades mundiales son parte de una dinámica de largos ciclos de polarizacíon sistémica que
no se han generado como “paquetes de ventajas competitivas” planeados en agencias de
consultoría, como la ilusión planificadora, “la fábrica de consesos”.
Arantes (2003) señala cómo en París, Berlín, Lisboa, San Sebastián -con o sin
Plan Estratégico-, no falta, en ningún caso, ninguno de los ingredientes del modo actual
de producir ciudad: megaproyectos emblematicos, urbanismo corporativo, presencia de las
marcas globales, procesos de gentryficación en cada oportunidad posible, exhibición
arquitectónica de gran estilo, parques museográficos, salas de espectáculos agrupadas en
complejos multiservicios, mucha animación cultural las 24 horas.
12 Como señala Cuenya (2004) esta tesis fue formulada orginalmente en 1976, en el artículo de Molotch “The
city as a growth machine: towards e political economy of place”, su explicación fue completada en Urban
Fortunes (Logan y Molotch: 1987) y reafirmada años más tarde en “Growth machine links: up, down, and
across” (Molotch, Harvey: 2000). Desde otra vertiente, la llamada teoría del régimen urbano, otorga mayor
autonomía al papel de los gobiernos locales en el papel de las coaliciones urbanas gobernantes, tal como fue
formulada por Stone en “Regime Politics” (1989).
77
Esta singular comedia ideológica, parafraseando a Arantes, incluye urbanistas y
arquitectos en muchos casos de ascendencia progresista, proyectando en términos gerenciales,
lo que se presenta como garantía de consistencia de las propuestas y, por otro, banqueros
e inversionistas enalteciendo “cada plaza, calle o fragmento urbano”. Todos se amalgaman
en un mismo vocabulario de “autenticidad urbana “, nuevos ropajes del “culturalismo de
mercado” que reproducen de manera “políticamente correcta” viejas desigualdades.
La glamorización de la economía de mercado, posibilitó una confluencia de la crítica
cultural con la matriz productivista del Movimiento Moderno de tal modo que la fluidez
alegada por el nuevo paradigma de la comunicación y la información está cada vez más parecida
con la flexibilidad que requiere el mundo productivo actual, organizado, no de modo casual,
en redes. Así se asistió a la gestación de un “pensamiento único de las ciudades” (Arantes: 2003),
en el cual se enlazan los intereses económicos de la cultura con las aspiraciones culturales del
comando económico -ubicando a las ciudades en situación de competencia por el “escaso”
financiamiento del sistema mundial, mientras en forma simultánea se utiliza su base territorialen particular la de carácter público -como matriz de nuevos procesos de generación de rentas
extraordinarias que son apropiadas y concentradas en pocas manos, potencia ese segundo
circuito de la acumulación capitalista que constituyen, precisamente, las ciudades.
En este contexto intepretativo proponemos analizar el papel del PUA de Ciudad
de Buenos Aires que, en nuestra perspectiva, tiende a coronar con el beneficio de la
legimitimidad institucional, tendencias de desarrollo urbano que ya se han desplegado
efectivamente y que se pretende consolidar con la profundización institucional, reforzando
un escenario de concentración social y de poder .
ii) En segundo lugar, el Código de Planeamiento Urbano, instrumento para la
regulación del suelo, que tiene un impacto directo sobre los usos y los precios.
El Código de Planeamiento Urbano (CPU), reúne el conjunto de reglamentaciones
que hacen al ordenamiento del territorio de la ciudad, es decir, a los usos del suelo; las
estructuras e instalaciones; la apertura y el ensanche de las vías públicas; la subdivisión
de parcelas; los volúmenes edificables; el tejido urbano y la preservación de los ámbitos
históricos, arquitectónicos y paisajísticos.
El CPU fue modificado en julio de 2000 (Ley 449/00), con el fin de organizar el
cúmulo de resoluciones dispersas que modificaban y ampliaban el antiguo Código de 1977.
Debe señalarse que, a lo largo de los ´90, el código se había complejizado excesivamente pues
la planificación avanzó, en los hechos, por la vía sistemática de la sanción de excepciones
en el legislativo local (gran parte de la densificación del barrio de Belgrano, por ejemplo, se
concretó de este modo).
Aunque el nuevo CPU estableció pautas para la ciudad en su totalidad, el eje de la
reforma se situó en la Zona Sur, que fue calificada como ‘área de desarrollo prioritario’.13
13 .“La zonificación preexistente a la delimitación de un área de desarrollo prioritario mantiene plena vigencia
en todo lo que no haya sido objeto de un convenio urbanístico. Los polígonos que determinan las áreas de
78
Se determinó que, con el propósito de jerarquizar los centros barriales del sur, se podrán
construir edificios de hasta 24 metros de altura e instalar centros comerciales en lugares de
la ciudad donde previamente sólo se autorizaban galpones o depósitos de mercaderías.
A la vez, en las zonas residenciales de los barrios del sur tales como La Boca,
Barracas, Pompeya, Villa Soldati, Bajo Flores, Villa Lugano y Mataderos, se habilita construir
hasta un 25% más de lo permitido en el resto de las áreas residenciales. De este modo, se
promueve la densificación de la zona Sur.
Asímismo se constituyeron 40 Áreas de Protección Histórica (APH),14 categoría
que limita o restringe las modificaciones a la estructura original de las viviendas catalogadas
aunque habilita darles fines comerciales, se fijaron Áreas de Renovación Urbana (RU)15
y se promovieron las inversiones inmobiliarias en la Zona Sur a través de ‘convenios
urbanísticos’.16 Esos acuerdos se concibieron bajo dos tipos, mediante audiencia pública
con vecinos, o a través de los denominados convenios especiales –relativos a la preservación
del patrimonio artístico, arquitectónico y paisajístico y/o a las áreas de desarrollo prioritario
(GCBA, 2003b: Secc. 8, pág. 8)– que sólo necesitarán de la decisión del Ejecutivo.
En términos generales, las definiciones vigentes y efectivas del CPU, resultan
consonantes con las orientaciones generales previstas en el aún no sancionado PUA. Sus
medidas implican un incremento en la capacidad de construcción de la ciudad –lo cual
favorece la dinámica del mercado inmobiliario y, en la actual conyuntura expansiva, al sector
de la construcción. A la vez, habilita modalidades de intervención urbana que se ajustan a
desarrollo prioritario serán propuestos por el Poder Ejecutivo en consonancia con los lineamientos del Plan
Urbano Ambiental y aprobados por la Legislatura [...] Se declara Área de Desarrollo Prioritario (ADP N°
1-Área SUR ) al siguiente polígono: Polígono delimitado por las parcelas frentistas a la Av. San Juan, las parcelas
frentistas a la Av. Directorio, el eje de la Av. Olivera, las parcelas frentistas a la Av. J. B. Alberdi, el eje de
la Av. General Paz, el Riachuelo, el eje de la Av. Don Pedro de Mendoza, el eje de la Av. Ing. Huergo y las
parcelas frentistas a la Av. San Juan” (GCBA: “Código de Planeamiento Urbano” Gobierno de la Ciudad de
Buenos Aires, Buenos Aires, 2003. Disponible en Internet: http://www.buenosaires.gov.ar/areas/leg_tecnica/
boletines/separatas/CPU.htm [Citado 2 de julio de 2006] Secc. 8. Pág. 6.).
14 “...abarca ámbitos que por sus valores históricos, arquitectónicos, simbólicos y ambientales posee un alto
significado patrimonial, siendo merecedores de un tratamiento de protección de sus características diferenciales.”
(GCBA, op. cit. Secc. 5. Pág. 262).
15 “Corresponden a áreas en las que existe la necesidad de una reestructuración integral, [sea por] obsolescencia
de algunos de sus sectores o elementos; por afectación a obras trascendentes de interés público; por sus
particulares condiciones de deterioro en los aspectos físico y económico social. La afectación a Distrito
RU implica que, por el término de 2 años a contar desde la adopción de la medida, no se podrá modificar
el estado actual de los usos y construcciones, pudiendo solamente llevarse a cabo obras de conservación y
mantenimiento.” (GCBA, op. cit. Secc. 5 Pág. 2-3).
16 “...acuerdos celebrados entre organizaciones de la administración de la Ciudad entre sí o con otras
organizaciones gubernamentales o particulares para la realización de los objetivos enunciados” (GCBA, op.
cit. Secc. 8. Pág. 7).
79
la noción del proyecto urbano, es decir, un tipo de acción focalizada que, con el atractivo de la
rentabilidad, llama a una asociación entre agentes públicos y privados tendiendo a facilitar
la promoción de los segundos.17
iii) La creación de las Corporaciones, que constituyeron una innovación
institucional característica de intervención directa del Estado en los ´90, estuvo dirigida hacia
la activación de los recursos inmobiliarios de propiedad pública, alentando los procesos
de renovación de la zona Sur. Se trata de “Corporación Antiguo Puerto Madero, S.A.”,
impulsada por el Gobierno Nacional y “Corporación Buenos Aires Sur, S.E.” impulsada
por el Gobierno de la Ciudad.
Corporación Puerto Madero
Uno de los hitos fundamentales que dieron pie al proceso de renovación urbana
desarrollado en la ciudad desde la década del ’90, se inicia con la privatización, urbanización y
puesta en valor de las tierras portuarias de propiedad nacional de Puerto Madero. El plan significó la
incorporación de una importante porción de suelo al área central de la ciudad, reciclando
una zona degradada, pero con privilegiado potencial para el desarrollo de emprendimientos
comerciales, de servicios y viviendas. Como señala Cuenya (2004), lo especial de un gran
emprendimiento como Puerto Madero es que posibilitó la generación de rentas extraordinarias
por desarrollarse en zonas de la ciudad cuyo valor de partida es relativamente bajo y cuyo
valor final es muy alto por su extensión y por el carácter estratégico de su localización. Como
la propiedad de la tierra permite a quienes tienen el derecho a ejercerla obtener pluvalías
urbanas, en este caso, esa posiblidad inicial de generación (así como la definición del destino y
destinatarios de su transferencia) recayó (y recae) en el Estado. Este proyecto se implementó
a través de la creación de una entidad que se denominó Corporación Antiguo Puerto Madero,
S.A. Se conformó una sociedad anónima, es decir una especie de empresa de carácter estatal, pero
regida por el derecho privado comercial, cuyos accionistas son el Gobierno Nacional y el
de la Ciudad de Buenos Aires, y sus directivos, delegados de los poderes Ejecutivos de la
Nación y la Ciudad. Su objetivo era “impulsar la urbanización del área Puerto Madero” para
lo cual se le otorgaron tierras públicas y amplios poderes y libertades de acción.
La Corporación Antiguo Puerto Madero se creó en noviembre de 1989, mediante
el Decreto 1279,18 a partir de la escisión de la Administración General de Puertos Sociedad
17 Los proyectos urbanos como intervenciones puntuales se integran a la concepción flexible de la planificación
estratégica de tercera generación. Cuenya (2004) analiza, en particular los “Grandes Proyectos Urbanos” cuya
magnitud tiene implicaciones más generales sobre la dinámica urbana.
18 En uso de las facultades emergentes del Art. 86 inc 1 de la Constitución Nacional y Art. 7º de la Ley 23.696,
de Emergencia Administrativa, que faculta al Ejecutivo a la creación de nuevas sociedades, el decreto 1279
es firmado por Carlos Menem y Carlos Grosso, por la iniciativa del entonces ministro de Obras y Servicios
Públicos, Roberto Dromi.
80
(AGP), por parte del Estado nacional, y de la empresa Autopistas Urbanas, S.A., por la
entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. En el decreto de creación de la
Corporación se señala que “la sociedad tendrá por objeto planificar, proyectar y ejecutar la urbanización
del área Antiguo Puerto Madero; pudiendo así mismo vender, conceder, permutar, arrendar, total o
parcialmente los inmuebles incorporados a su propiedad” para la urbanización de la importante
franja costera. La transferencia de tierras a la Corporación tiene vinculación con lo que
en su momento fue el proyecto de la Ciudad Deportiva de Boca Juniors, tierras que
originariamente pertenecían al Puerto de la Ciudad de Buenos Aires y administraba la
Administración General de Puertos (AGP), que era una sociedad del Estado. En 1989, en
el marco de la Ley de Reforma del Estado, la AGP se escinde y se constituye la Corporación
Puerto Madero como sociedad anónima.
En el mismo decreto de su creación, el Estado cede en propiedad a la flamante
Corporación las 170 hectáreas del territorio de Puerto Madero -ubicadas entre Av. Córdoba
y la calle Brasil, limitadas por Av. Madero e Ing. Huergo-, para que llevara adelante la puesta
en valor del área. Luego, a fines del 2002, por medio del decreto 2384/02, en un convenio
firmado por el presidente Eduardo Duhalde y el Jefe de Gobierno de la Ciudad Aníbal
Ibarra, se le transfieren a la Corporación 150 hectáreas más -90 manzanas en el norte y 60
en el sur-, de los terrenos que corresponden al antiguo Proyecto Retiro y lo que se conoce
como Isla Demarchi, con lo cual el territorio de Puerto Madero llegaría hasta la Costanera
Norte y se conectaría con el Riachuelo.
Desde su creación, la Corporación cumplió efectivamente un rol activo en la
transformación y valorización de la zona ampliada de Puerto Madero, a través de la venta
de gran cantidad de terrenos e inmuebles para el desarrollo de emprendimientos en general
privados y vinculados al capital transnacional y al consumo de sectores de altos ingresos:
edificios de oficinas, restaurantes, hoteles de lujo, amarraderos de yates, complejos de
viviendas para grupos de altos recursos.
En la zona originaria del Puerto Madero, la Corporación puso en marcha un
proceso de parcelamiento, licitaciones y venta de los terrenos, junto con la inversión en
obras de infraestructura de servicios para el área. Primero llevó adelante el reciclaje de los
“docks” de ladrillo, en la línea occidental de los diques, a través de un proceso de licitaciones
progresivo a inversores privados, que en pocos años dio lugar a la conformación de un
espacio de asentamiento de grandes empresas y un nuevo polo comercial gastronómico
orientado en general al consumo de sectores de altos ingresos. Luego procedió de forma
similar con el sector Este, mediante procesos licitatorios de las diferentes parcelas y la
realización de obras de infraestructura, con la demolición de galpones aduaneros en desuso,
reubicación de algunos organismos que operaban en la zona, obras de desmalezamiento,
etc. La recuperación y puesta en valor del viejo Puerto Madero convirtió a toda la zona en
un polo privilegiado de inversiones y emprendimientos para los grandes capitales privados,
81
promovido por el Estado y la Corporación. Hoy en día el “30 por ciento de los inversores en
Puerto Madero son de origen extranjero, especialmente provenientes de Europa y Estados Unidos”.19
La misma dinámica de renovación fue implementada en los terrenos al norte y al
sur del viejo Puerto que, como decíamos, fueron cedidos a la Corporación. El programa
‘Buenos Aires y el Río’, anunciado por el Gobierno de la Ciudad en marzo del 2003, se
constituyó en torno al desarrollo de estos emprendimientos ligados a los proyectos llevados
adelante por el capital privado.
Por un lado, en el extremo sur de Puerto Madero y lindero a la Reserva Ecológica,
el terreno de 70 hectáreas de la exCiudad Deportiva de Boca Juniors, fue adquirido por
la empresa IRSA (Soros) en julio de 1997 por 50 millones de dólares, para desarrollar un
proyecto de viviendas dirigido a los sectores de mayores recursos, denominado Santa María
del Plata. Según Antonio Brailovsky, defensor adjunto de la Ciudad de Buenos Aires, se
trata de “un barrio cerrado sobre 57 hectáreas; una especie de country metido en el interior de la ciudad”,
donde se asentarán “torres de 30 pisos que tendrán acceso a las marinas dispuestas en el hall central
(ya que) todo el predio tiene un carácter isleño”.20 En esta zona, las grandes constructoras levantan
pisos para vivienda que se cotizan a un promedio de 2 mil 700 dólares por metro cuadrado,
y en casos especiales 4 mil dólares por metro cuadrado.21
Las Corporación muestra la acción del Estado, siempre presente y tomando
decisiones nada neutrales, al moldear y orientar estos procesos de urbanización. Como señala
Cuenya (2003) que ha investigado en forma sistemática estos procesos, el Estado juega un
papel clave por su rol de propietario de las áreas de oportunidad y a través de la capacidad de
definir la normativa urbana vigente. Este tipo de intervenciones -conocidos como Grandes
Proyectos urbanos- expresan una política urbana de neto sesgo económico, acompañada
por la implementación de un marco jurídico institucional específico, que adecuó flexiblemente
(acá sí) las estructuras del Estado para el desarrollo de estos objetivos. Los actores aglutinados en
estas operaciones incluyen una amplia gama de agentes vinculados a los mercados de
bienes raíces (desarrolladores, emrpesas inmobiliarias, financieras y constructoras), una
multiplicidad de firmas consultoras o consultores individuales de “renombre” que asesoran
a entes estatales y empresas privadas a lo largo de las diferentes fases del proyecto y algunos
inversores extranjeros.22 Asímismo corporaciones profesionales de los gremios más
19 Diario de Cuyo: “Puerto Madero seduce a inversores extranjeros”. 12 de junio 2006. Disponible en Internet:
http://www.diariodecuyo.com.ar/home/new_noticia.php?noticia_id=163126 [Citado 2 de julio de 2006]
20 Portal web La Fogata Digital: “Ibarra y Macri. Sólo buenos negocios” por DILITIO, Carlos. http://www.
lafogata.org/05arg/arg2/ar_15.htm [Citado 2 de julio de 2006]
21 Diario de Cuyo, op. cit.
22 Garay (2001) señala que las cuentas efectuadas por un inversor cosideraban costos de obras de 10 millones
de US$ y precio de venta de 20 millones. Entre los primeros extranjeros, se contaba Donald Trump, quien sólo
se avino a negociar la participación de su firma con el Presidente de la Nación. Canac, la consultora canadiense
82
involucrados (ingenieros, arquitectos) y una nueva burocracia pública de “élite” constituida
en este proceso, completan la coalición a favor de estos GPU.
La Corporación del Sur, una variación a escala local
Ya terminando la década del ’90, y en el marco de la explícita política de renovación
urbana de la Zona Sur de la Ciudad de Buenos Aires, el Gobierno de la Ciudad opta por una
modalidad de intervención urbana que va a retomar la experiencia de Puerto Madero, con la
creación de otra sociedad de Estado, a la que nuevamente cedería tierras públicas. El Ejecutivo
local declara y delimita un ‘Área de desarrollo Sur,’23 como zona de renovación urbana para
impulsar transformaciones económicas, sociales y culturales que fomenten su equiparación
con los estándares del resto de la ciudad. Se crea, para ello, otra entidad autárquica, una
nueva Empresa de Estado, de carácter público-privada, con el nombre de Corporación Buenos
Aires Sur, S.E.
La Corporación Sur nace un mes después de la sanción del nuevo CPU. En agosto
del año 2000 y a través de la Ley 470/00 sancionada por la Legislatura de la Ciudad.24 Surge
también como sociedad estatal regida por el derecho privado comercial, donde el poder
Ejecutivo de la Ciudad, en principio designa a los directivos y miembros de la sociedad,
pero contempla la participación de capitales privados en carácter de socios, en tanto su
participación no supere el capital social de los entes estatales.25
En la misma normativa de su creación, se autoriza “al Poder Ejecutivo a disponer la
transferencia a la Corporación Buenos Aires Sur S.E. los inmuebles de dominio privado de la Ciudad
de Buenos Aires ubicados en el área de competencia”.26 Es decir, que la Legislatura le delega al
Ejecutivo el derecho a vender tierras públicas, a través de la Corporación, con el objetivo
de ‘promover la imagen de la zona revelando sus potencialidades e incentivando las inversiones’.
La Corporación del Sur, después de muchos años sin realizar acciones concretas,
llevó adelante algunos emprendimientos que, en muchos sentidos, siguieron la lógica de los
‘proyectos’, vinculados al capital privado.
Entre ellas puede mencionarse el Centro Industrial Tecnológico, en las instalaciones
de la exfábrica Suchard. El predio de una hectárea, ubicado en la Av. Rabanal al 3200,
que realizó el estudio preliminar sobre la situación de los ferrocarrilles, cobró un millón de dólares. (Cuenya:
2003).
23 Polígono comprendido entre la Av. General Paz, el Riachuelo, Av. España, calle Elvira Rawson de Dellepiane,
Av. Ing. Huergo, Av. San Juan, Av. Directorio, Av. Escalada, Av. Juan B. Alberdi.
24 En octubre de 2000 se aprueba su estatuto por decreto 1814/00.
25 Véase artículo 5 del Estatuto de la Corporación. Disponible en Internet: http://www.cbas.gov.ar/
institucional/Intro_instituc.asp [Citado 2 de julio de 2006]
26 Ley de creación de la Corporación Buenos Aires Sur. Artículo N° 4.
83
fue adquirido por el ente en marzo del 2005, para el cual luego se concretó la licitación
y adjudicación de los lugares que ocuparán, por un monto de 3 millones de dólares, un
total de 12 empresas (firmas farmacéuticas, del calzado, localización de automotores
y metalúrgicas). La Comuna porteña gastó 300 mil dólares en la puesta a punto de las
instalaciones de servicios en el predio, y la valuación realizada por el Banco Ciudad ascendió
a 2.2 millones de dólares.27
El presidente de la Corporación Sur, Enrique Rodríguez, exministro de Educación
durante la gestión de Carlos Menem, afirmó que la Corporación del Sur piensa en “repetir la
idea a través de la conformación de un Polo Informático en terrenos de la ONABE (Organismo Nacional
de Administración de Bienes) en la Estación Buenos Aires en el barrio de Barracas”.28
En el mismo sentido, puede mencionarse el caso de la propiedad de nueve hectáreas
ubicada en el cruce de Mariano Acosta y Castañares, en el barrio de Villa Soldati, que se
vendió a la empresa Disprofarma, S.A., un consorcio de logística farmacéutica encabezada
por el Grupo Bagó. La obra prevé la inversión de 30 millones de pesos para la instalación
de un centro de distribución de medicamentos para toda el área metropolitana. La puesta
en marcha del proyecto implicó tener que ‘liberar’ el terreno, que se hallaba ocupado; en
este sentido, el presidente de la Corporación afirmó que se dieron “subsidios de 15 mil pesos a
61 familias y la provisión de una vivienda a otras 18”.29
Por otro lado, la intervención de la Corporación en el desarrollo del Sur se orientó
en el desarrollo de emprendimientos en la industria del esparcimiento y el recreo. “Toda esta
zona (el Sur) se va a convertir en el lugar del deporte y lo que se denomina la industria del ocio”:30 en tal
sentido se dirige la instalación del ‘Parque Ribera Sur’, un parque acuático y temático en el
extremo sur de la ciudad junto al puente La Noria, por detrás del autódromo, a cargo de los
empresarios de origen español Acualan de Badajoz. Por otro lado, la Corporación gestionó
la construcción de un estadio tubular para 10 mil 200 espectadores para la disputa de la
primera ronda de la copa Davis en el Parque Roca, con el fin de “traer al sur, al Parque Roca,
para [que quede a] la gente, [y a] los jóvenes del sur como una marca en su recuerdo y como una práctica
en su actividad.”31 Además de otros emprendimientos, como la compra de la Usina Ex Italo
27 Portal Web Dólar al Día: “La Corporación del Sur prevé negocios por u$s 400 millones”. http://www.
dolaraldia.com/noticias/display.php?ID=1248 [Citado 2 de julio de 2006]
28 Ibid.
29 Ibid.
30 Portal Web SOS Discriminación–Asociación Internacional: “Enrique Rodríguez contra la discriminación
urbana” Entrevista a Enrique Rodríguez realizada el 14 de Febrero de 2006 en el programa “Los unos y
los otros” en Radio Cultura. http://www.discriminacion.org/discriminacion/corporacion%20del%20sur.htm
[Citado 2 de julio de 2006]
31 Ibid
84
en la costanera Sur y la construcción de un hotel en Pedro de Mendoza y Almirante Brown
en el barrio de la Boca.32
Las acciones llevadas a cabo por las Corporaciones han sido y son objeto de
numerosas críticas por parte de asociaciones vecinales, ambientalistas, gremiales y políticas
en lo que han llamado ‘la privatización de tierras públicas en la Ciudad de Buenos Aires’. El
planteo va desde la inconstitucionalidad de ceder tierras públicas desde el Ejecutivo (ya que
éstas sólo pueden ser transferidas de la esfera pública pasando por la Legislatura, a través de
una ley del Congreso),33 hasta el tema de los usos de las reservas urbanas cedidas -recursos
sociales que no son renovables-, para lo que terminó siendo el desarrollo de programas
y negocios del capital privado más concentrado. En este sentido, como señala Cuenya
(2003) el proceso de producción y gestión de los “grandes proyectos urbanos”, también
desencadenan fuerzas de oposición que intentan hacerse sentir desde el momento mismo
que se hacen públicas las determinaciones del Estado. Como modelo de producción urbana,
la “ciudad de los polos”, explícita en varios proyectos alentados por la Corporación del Sur,
significa un modelo de concentración social y económica articulado sobre los espacios de
reserva que -obras nuevas mediante- garantizan una intervención concentrada y de cierta
escala para algunos sectores del capital (concreción de la virtuosa relación público-privada).
Pero al igual que los “fragmentos de lujo” (Cuenya: 2004) los distintos “polos” también
fragmentan el territorio, alteran el sistema espacial urbano y lo rejerarquizan dejando fuera
del debate y el espacio a los sectores de menores ingresos y poder político, quienes, como
dice Molotch, usan la ciudad como lugar de vida y trabajo.
3- Infraestructuras para “incorporar el sur al norte”
Las principales inversiones directas en infraestructura, al elevar las ventajas
comparativas de las zonas seleccionadas, crean condiciones materiales para el cambio en
los usos del suelo y actúan como disparadoras para futuras iniciativas del sector público y
privado y como puntapiés de procesos de valorización del suelo urbano. En particular, se
destaca el significado de su articulación con el fomento al turismo.
En el marco de un proceso de renovación de la zona, desde la década del ’90
comienzan a implementarse algunas obras de infraestructura que apuntan a mejorar el
equipamiento de los barrios del sur, optimizar su conectividad con las áreas centrales de
la Ciudad y con el conurbano, ampliar el sistema transporte, e introducir mejoras en el
32 Portal web Reporte Inmobiliario: “Desarrollos Urbanos” 21 de Noviembre de 2005. http://www.
reporteinmobiliario.com/nuke/modules.php?name=News&file=article&sid=636 [Citado 2 de julio de 2006]
33 El artículo 75 de la Constitución Nacional, que habla de las competencias del Congreso de la Nación, en
uno de sus puntos señala que “corresponde al Congreso disponer del uso y de la enajenación de las tierras de
propiedad nacional”. En el caso de la Corporación Puerto Madero, ésta se crea en 1989, cuando la Ciudad no
era autónoma, hoy la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires también dictamina las obligaciones que tiene
la Legislatura porteña respecto a las tierras públicas o a los inmuebles públicos.
85
mantenimiento urbano del sector. En este sentido, si consideramos la distribución del gasto
público destinado a obras de infraestructura en el período 1988-1997 (GCBA, 1998: 175)
correspondiente al distrito IV (que comprende los barrios de La Boca, Barracas, San Telmo
y parte de Montserrat), se observa una tendencia ascendente, con dos picos en 1992-93 y
en 1996, en los cuales las inversiones en este sector se han más que duplicado. Después de
la crisis de 2001, en los últimos años, las inversiones en el Sur tendieron a seguir la misma
línea. El Programa General de Acción de Gobierno 2005-2007 proyecta que “el 53% de las
obras cuyo impacto se puede territorializar, estarán ubicadas en el Sur. Calculado de este modo, el monto de
la inversión asciende a 454 millones de pesos para el 2005”.34
Desde las obras de defensa costera para mitigar las inundaciones realizadas con un
préstamo BID a mediados de los ´90 a las diversas obras viales, extensión del subterráneo
y numerosas inversiones en mantenimiento urbano y obras de menor magnitud que
acompañan el embellecimiento de barrios como La Boca y Barracas, vistas en conjunto,
estas inversiones de obra pública acompañan el sentido de una voluntad política que
refuerza la centralidad, concentra recursos y fragmenta el territorio. Esta orientación,
como se ha venido analizando, trasciende el nivel local de gobierno e involucra decisiones
y orientaciones de orden nacional que se sustentan y comprenden en la conformación de
coaliciones sociales más amplias, dirigidas a la obtención de la máxima rentabilidad urbana
posible (Cuenya: 2004; Molotch: 1976) Si bien se enuncia que, de este modo, se “compensa”
el “desequilibrio” que históricamente se fue consolidando al interior de la ciudad entre los
barrios del norte y del sur, la integración territorial así promovida, contribuye claramente
a valorizar el suelo urbano en un esquema de plena liberalización de su dinámica y, de
ese modo, a rejerarquizar el espacio urbano sin contrapartidas que, por un lado, regulen la
dinámica del mercado del suelo y por otro, mejoren significativamente la situación de los
habitantes cuyas posiciones de empleo e ingresos (en un contexto donde sigue rigiendo
la vara indiscutida del mercado) no se modifican al compás de los cambios urbanos en
curso.
34 Portal web Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires: “Programa general de acción de Gobierno 20052007” Pág. 26 http://www.buenosaires.gov.ar/areas/hacienda/proyecto_presupuesto2005/plan_accion_
gobierno_05_07.pdf ?menu_id=9384 [Citado 2 de julio de 2006]
86
4- Políticas de fomento turístico cultural
En 1999 un trabajo de diagnóstico del Consejo del PUA planteaba que uno de los
aspectos más relevantes de la Ciudad de Buenos Aires es su abundante y calificada actividad
cultural.35 Junto con la existencia de un importante patrimonio histórico–cultural tangible e
intangible diseminado por todo su territorio, pero particularmente concentrado en la zona
del casco fundacional. El CoPUA, también considera el patrimonio histórico como una
dimensión del desarrollo económico.36 De este modo, se articulan desarrollos de circuitos
turísticos y valores patrimoniales y culturales de la Ciudad focalizados territorialmente en el
casco histórico de la Zona Sur. Buenos Aires no tuvo normativa de protección patrimonial
sino hasta la década de 1970. En 1977, el Código de Planeamiento Urbano aprobado por
la Municipalidad de Buenos Aires delimitó el Distrito–U24 (Catedral al Sur–San Telmo–
Avenida de Mayo) como área de preservación arquitectónica y cultural. Un año después
la Municipalidad crea la Comisión de Preservación de Áreas Históricas y deja bajo su
jurisdicción el denominado Distrito–U24. La intervención de dicha Comisión permitió
frenar el proceso de destrucción arquitectónica, pero a la vez, generó duras críticas por su
“rigidez excesiva” y la reacción de los agentes del mercado inmobiliario. Al cabo de dos
años, las presiones propiciaron una reducción del Distrito–U24 y de las 113 manzanas
originales, pasó a 43. En 1992 la Ordenanza 45.517 reemplazó ese Distrito por la primer
Área de Protección Histórica (APH1), e incluyó la Av. de Mayo y a los barrios de San
Telmo y Montserrat. Previamente ya se había iniciado la tarea de catalogación de edificios
históricos. En el 2000 el CPU retoma la APH1 y expande la normativa PAH hacia otras
zonas de la ciudad. Pero en lo que concierne al desarrollo de las políticas de preservación
y gestión del patrimonio histórico–cultural en el sur de la ciudad, pero el ‘Plan San Telmo–
Montserrat‘ es el que tiene mayor alcance y antigüedad, definiendo algunas pautas modélicas
en la articulación entre los turístico-cultural, el planeamiento y la promoción de negocios
urbanos.37
A lo largo del proceso de intervención, las políticas de preservación patrimonial han
transitado desde una impronta fuertemente arquitectónica –característica de los primeros
años de implementación, durante los ´70– a un enfoque que puso mayor énfasis en la
dimensión intangible del patrimonio, sobre todo después de la devaluación del peso respecto
del dólar, con la preocupación por generar espacios atractivos a los emprendimientos
turísticos que no sólo ha ido en aumento, sino que se ha transformado en el principal móvil
35 CoPUA: “Indicadores de competitividad de la Ciudad de Buenos Aires” en Plan Urbano Ambiental, tomo 5.
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires –Secretaría de Planeamiento Urbano–Facultad de Arquitectura, Diseño
y Urbanismo, Buenos Aires. 1999.
36 En el Documento Final del PUA, la propuesta de promover el desarrollo turístico –en especial en la zona
sur– aparece bajo un ítem referido a la configuración productiva deseada. Ver pág. 4 del presente artículo.
37 Data de principio de los ‘90.
87
del accionar. Este desplazamiento, más allá de la coyuntura de crisis, está vinculado con los
significados y el papel preponderante que asume la “gestión cultural” en el nuevo recetario
de la planificación y ejecución de políticas urbanas de corte empresarial. Esta segunda
vuelta del “giro cultural”, siguiendo la expresión de Arantes (2003), alude a un proceso por
el cual la “resistencia identitaria” vinculada con los lugares de la memoria y la producción de
sentido, íntimamente entramados con una urbanidad que fuera redescubierta como parte
de una “implosión de la edad moderna” en el contexto de fines de los ´60, fue hábilmente
rearticulada en el engranaje de la “máquina del crecimiento”, sosteniendo al pie de la letra
ese alegato de “autenticidad” y particularismo como parte de la generación de negocios.
En palabras de Jameson (1998) en el capitalismo avanzado, la cultura se torna
coextensiva con la vida social en general: la economía política de la reproducción capitalista se
tornó economía cultural. En los orígenes de esta operación política ideológica de absorción,
se destaca el diagnóstico precursor del conservador Daniel Bell (Las contradicciones
culturales del capitalismo. 1976), señalando que el riesgo mayor de ingobernabilidad para
el sistema provenía de una “cultura adversa”, antiproductivista (¿o autogestionaria y anticapitalista?),
que estaba “suelta en las calles”. De este modo, ya prematuramente, se entrevé el papel central asignado
a la cultura para contribuir a la gobernabilidad como parte de estrategias de dominación sociopolíticas.
La reestructuración capitalista pareciera mostrar que la nueva centralidad de la cultura
es económica y que la vieja centralidad de la economía se volvió cultural. La cultura, en
definitiva, y con ella el patrimonio, forman parte central de las estrategias de negocios.
De este modo, nuevas ventajas competitivas se construyen sobre la base de elementos
históricos y culturales.
De este modo, las políticas de corte turístico-cultural, constituyen otra de las
marcas distintivas asociadas con los cambios producidos con los procesos de renovación de
las últimas décadas. En este sentido, Zukin (1995, 1998) señala cómo el capital simbólico,
representado por la cultura en épocas precedentes, se transformó en una estrategia comercial,
la cultura se convirtió en objeto de consumo, acompañando estrategias de transformación
en la producción capitalista del espacio urbano. En lo que la autora denomina modo de
producción artístico también destaca, entre otras, la rehabilitación patrimonial como una
estrategia económico-cultural orientada justamente a satisfacer esa demanda especializada
de consumo, a la vez que señala la alianza establecida entre capital y cultura para orientar la
atención hacia aquellos aspectos de la estrategia menos conflictivos; es decir, los culturales,
desviando la mirada de esa otra faceta más espinosa: la económica. En el mismo sentido,
Marcuse (1995), refiriéndose a la reconstrucción de Berlín como sede del gobierno alemán,
destaca la existencia de un amplio foro de discusión acerca de los nuevos espacios que se
están construyendo, al que concurren tanto figuras nacionales como internacionales para
discutir sobre cuestiones referidas a las formas arquitectónicas, sin que esto signifique el
cuestionamiento esencial, es decir, el hecho mismo de la construcción y sus repercusiones
88
económicas y sociales. En definitiva, se puede discutir -con un poco de “participación”, quizás- el cómo
pero no el qué.
Una extensa cobertura de programas y acciones del GCBA (desde instancias de
Cultura y Turismo de la Ciudad, Banco Ciudad de Buenos Aires, Autopistas Urbanas, S.A,
Dirección General de Museos, Dirección General de Infraestructura, Dirección General de
Música de la Ciudad, entre otras) se enmarcan así en el contexto más generalizado de una
gestión cultural de la ciudad que es presentada como “capital de cultura” y, en su versión
más reciente, como “capital cultural de América Latina”38 expresando una lógica similar a la
de otras gestiones culturales de poderes locales: la obtención de un máximo rédito político,
a partir de una divulgación masiva, con un acotado gasto económico.39
En general, las políticas públicas aquí sintetizadas se inscriben en el marco de una
intervención focalizada, puntual, en función de la vinculación entre los actores directamente
involucrados en el perfil turístico que se apunta a construir. De tal suerte que, dinamizando
los mercados, la constitución de la ciudad ‘eficiente y competitiva´, con características
barriales exclusivas y auténticas (la “marca San Telmo”, más allá de la “marca Buenos
Aires”), nuevamente refuerza posiciones de desventaja para el espectro de sectores sociales
de bajos ingresos que habitaban (y todavía habitan en algunos casos) las zonas afectadas.
Para estos últimos, la inseguridad sobre el futuro, en el contexto que Arantes (2002: 6)
denomina “la crisis contemporánea de la cultura pública”: “La proximidad física entre áreas
afluentes de gentrificación –la riqueza “world class” creada por los proyectos puntuales
de revitalización o de recualificación de zonas patrimoniales- y la pobreza fuertemente
instalada en las áreas de desinversión, no ha sido acompañada por la creación de una cultura
que favorezca el diálogo, la convivencia y la mayor proximidad social entre ricos y pobres,
ni la redistribución de los beneficios materiales de esos emprendimientos (…) Uno de las
principales desafíos para la ciudadanía de este fin de siglo es la recualificación (…) de los
fundamentos liberales de los derechos civiles. Esto implica la transmutación del principio
de igualdad que despolitiza la diferencia cultural, en equidad (…) El desafío que se coloca
es reconocer, en un sólo movimiento, el derecho a la diferencia y a la proximidad, lo que
es el inverso a la exclusión socio-espacial, explícita o implícita, tan frecuente en nuestras
ciudades”. Citado por Carman: 2003.
El derecho a la diferencia y a la proximidad... en otras palabras, el derecho a la
ciudad, tal como lo planteara Henry Lefevbre, en los ´60, vigente como reivindicación
sociopolítica.
38 Extraído de: Plan de Cultura Ibarra-Telerman 2003-2007.
39
89
5- Políticas de vivienda y sectores urbanos de bajos ingresos
El análisis de las políticas habitacionales dirigidas a los grupos de bajos ingresos
pemite evaluar en qué medida existen o no definiciones articuladas desde la política pública
que los tomen en cuenta como sujetos de los cambios que se promueven, o si por el
contrario, se impone “naturalmente” la variable “ingresos” como factor determinante para
delimitar quiénes tienen derecho a habitar los barrios afectados por procesos de renovación
urbana.
Las acciones llevadas adelante por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en
materia de política habitacional durante este período, expresan un cierto acompañamiento
al proceso de renovación y valorización del área Sur de la ciudad. Muchas de las acciones
llevadas adelante por la Comisión Municipal de la Vivienda (CMV) -organismo responsable
de la política habitacional, que luego devendrá en Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC)-,
se vinculan de algún modo al proceso de renovación del Sur; y esto en un doble sentido:
por un lado, impulsando algunas intervenciones concretas para el mejoramiento del hábitat
de la zona, y por otro lado, fundamentalmente, instrumentando respuestas o soluciones
parciales en materia habitacional, ante coyunturas de crisis desatadas por el mismo proceso
de renovación.
En este sentido, si se observa la evolución del presupuesto del IVC en los últimos
años, un importante monto del total del presupuesto se orientó a acciones y programas
dirigidos a la Zona Sur:40 como definición principal, el Programa de Rehabilitación del Hábitat
de La Boca, y las acciones del Programa de Radicación de Villas, que impulsó la “urbanización”
-traducida como trazado de calles y provisión de infraestructura- en algunas villas de la Zona
Sur. Por otra parte, la Operatoria 525 en los ´90 y las leyes 341/964 en 2000 -instrumentadas
a través del Programa de Autogestión para la Vivienda.
Una característica saliente de estos instrumentos de política habitacional es que
muchos de ellos se desarrollaron con la activa participación de organizaciones sociales
constituidas al calor de los conflictos urbanos con base territorial en los ´80 y ´90, y luego,
de las nuevas manifestaciones emergidas con la crisis nacional que terminó de desatarse en
2001.
Esto refuerza la idea de que toda coalición despierta fuerzas de oposicición
(Molotch), aunque sin que constituyan, necesariamente, una “contracoalición” homogénea
en su capacidad de desarrollo y expresión política (lo cual también resulta una limitación).
De esta manera, en la definición e implementación de muchas de las políticas de
vivienda de los ´90 y 2000 de la ciudad, puede verse una suerte de síntesis por un lado,
entre la intención política local de promover la renovación de la Zona Sur de la Ciudad, y
por el otro, las necesidades y propuestas de las organizaciones sociales que pugnan por los
intereses de los sectores populares amenazados por estos procesos.
40 Si bien en términos generales el presupuesto es acotado, constituyendo en 2005 sólo el 5% del presupuesto
total de la ciudad.
90
Las leyes 341/964 son consecuencia directa del desarrollo de organizaciones
sociales en el campo de las ocupaciones de edficios y en particular, de la estrategia que
configura la maduración del MOI-CTA -Movimiento de Ocupantes e Inquilinos de la CTAcomo actor en la escena urbana porteña. La crisis de 2001 abre un proceso de proliferación
de un escenario cooperativo que, en el cauce institucional abierto por esa ley, se apropia de
100 terrenos urbanos de óptima localización, indicando -aunque puntualmente- los cauces
posibles de contratendencia por la disputa urbana en el contexto de renovación.
La Ley 341/00 -corregida y especificada por la ley 964/02- actualmente vigente,
consiste en un programa de créditos con el propósito de posibilitar el acceso a vivienda
para hogares de escasos recursos, contemplando a Cooperativas, Mutuales o Asociaciones
civiles como destinatarios. En este sentido tiene por aspecto principal el reconocimiento de
las organizaciones sociales como sujetos de crédito y ejecutoras de proyectos habitacionales,
financiando y promoviendo así la autogestión cooperativa. La ley 341 se enmarca así en los
lineamientos planteados en el artículo 31 de la Constitución de la Ciudad (“promoción de
los planes autogestionados”), financiando asimismo distintos tipos de intervenciones (obra
nueva, rehabilitación, mejoramiento, etc.).
Los programas de créditos implementados a través de estas normativas e
instrumentos, favorecieron a cooperativas y mutuales que -como el Movimiento de
Ocupantes e Inquilinos, la Mutual de Desalojados de La Boca, los Delegados de la ExAU3,
Comedor Los Pibes y MTL Construcciones-, llevaron adelante proyectos de vivienda
destinados a sectores de escasos recursos de la Zona Sur, para dar solución a los problemas
habitacionales. En 2006, el PAV, con 800 viviendas cooperativas en ejecución, era el tercer
programa en magnitud del IVC.
Por otro lado, claramente integrado a los planes de renovación de la Zona Sur,
se encuentra el Programa de Rehabilitación del Hábitat de La Boca, orientado a mejorar las
condiciones de habitabilidad en los conventillos del Gobierno de la Ciudad, “revalorizando
el hábitat y la arquitectura popular como patrimonio histórico y cultural de la ciudad”.
Con estas acciones, el Gobierno da continuidad a las obras iniciadas a fines de
los ’80 por el Programa RECUP-BOCA, a través del cual la entonces Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires adquirió 21 conventillos, de los cuales sólo fueron rehabilitados
cuatro y el resto de los inmuebles quedaron en propiedad del GCBA. De los 21 conventillos
-propiedad del IVC- en los cuales viven 280 familias, tres fueron reciclados y en cuatro
se realizaron obras nuevas por ejecución empresarial asignadas a través de licitaciones,41
mientras las familias son temporariamente relocalizadas por el GCBA. Según los programas
del IVC, en los próximos 2 años se prevé concluir con la rehabilitación de los conventillos
41 .En 1997 la CMV selecciona cuatro inquilinatos ubicados en las zonas que les permitían mayor capacidad de
construcción, para la realización de obras nuevas a través de licitaciones. Se plantea una propuesta proyectual
tipo “carpeta” que mantiene la tipología de los edificios, básicamente, los patios. Estos cuatro proyectos
involucran 90 viviendas, con un presupuesto estimado de $2´200,000 y un costo promedio unitario de $24,000.
(Di Virgilio, et. al., op. cit.)
91
restantes, beneficiando a 182 familias. Estas obras comenzarían en el año 2006, con
posterioridad a la refacción de los hogares de tránsito. Cabe señalar, no obstante, que
esta perspectiva de regeneración y densificación de la trama urbana barrial preexistente,
ha sido en las últimas décadas una línea más sostenida en el plano discursivo que con
decisiones efectivas de inversión. El IVC, históricamente, como máquina de licitaciones
empresariales convencionales, ha estado relativamente más preparado para las ejecución de
obras nuevas de cierta escala, que suponen otra lógica de intervención. La diversificación de
intervenciones es relativamente reciente y su consolidación institucional, incipiente.
Ahora bien, asimismo la Zona Sur es el ámbito del Programa de Radicación de Villas,
pues aquí es donde se concentrarán la mayor cantidad de villas de emergencia, asentamientos
y viviendas precarias de la ciudad. Este programa plantea la “integración” de estos barrios a
la ciudad mediante la realización de obras que incluyen construcción de viviendas, apertura
y pavimentación de calles, dotación de servicios de infraestructura y prolongación del
transporte público en las villas más extensas.
La idea de radicación de las villas de emergencia como objetivo de política oficial,
data de la sanción de la Ordenanza Nº 39.753, el 31 de enero de 1984, que dio lugar al
Programa de Radicación y Solución integral de Villas y Núcleos Habitacionales Transitorios
de la Ciudad de Buenos Aires, a ser implementado por la CMV.
En 1991, se crea la Comisión de Tierras Fiscales Nacionales (decreto 846/91) que
establece el ‘Programa Arraigo’,42 dependiente de la Presidencia de la Nación, para llevar
adelante la política de regularización dominial de las villas y asentamientos localizados en
tierras fiscales de propiedad pública nacional. La modalidad adoptada por la Comisión
fue solamente efectuar la venta en block de los predios ocupados sin asignar ningún tipo
de recursos para la urbanización de los asentamientos, generando serias responsabilidades
para las entidades intermedias representativas de la comunidad.
Durante la década del ’90 el Programa de Radicación de Villas avanzó de manera
muy limitada junto con el trabajo desarrollado directamente por el Programa Arraigo
en las Villas 21-24, 15 y 20, a partir de una divisoria de aguas establecida entre las tierras
de propiedad nacional y el resto. En 1999 la Legislatura de la Ciudad establece el Plan de
Radicación y Urbanización de Villas y Barrios Cadenciados a través de la ley N° 148, que
declara de atención prioritaria a la problemática social y habitacional en las villas y núcleos
habitacionales transitorios, y prevé la creación de la Comisión Coordinadora Participativa
(CCP) para elaborar el diagnóstico, propuesta y seguimiento de la ejecución de las políticas
sociohabitacionales a desarrollarse en este sentido.
42 .El Programa Arraigo va a instrumentar los decretos 1001 y 1737 promulgados durante el año 2000. El
decreto N° 1001 autoriza la venta de los inmuebles propiedad del Estado nacional a sus ocupantes, y el 1737
autoriza la transferencia a la CMV por parte del GCBA de aquellos inmuebles de propiedad de la comuna aptos
para la construcción de viviendas destinadas a la población de escasos recursos, y autoriza al gobierno municipal
a transferir los inmuebles de su dominio ocupados por asentamientos precarios a sus actuales ocupantes.
92
En el marco de este plan de integrar las villas de emergencia al tejido urbano, el
Gobierno de la Ciudad señala que en el sur ya se está cumpliendo este objetivo, donde las
obras (en ejecución o en inicio próximo) en las villas 3, 1-11-14, 6, 20, NHT Zavaleta y
21-24 entre otras, alcanzan inversiones del orden de $114´082,499, con lo cual “mejorarán la
infraestructura de la Zona Sur, para una mayor integración de barrios relegados”. 43
En el Programa General de Acción de Gobierno 2005-2007, el Gobierno de
la Ciudad señala que en materia habitacional ha “decidido localizar la mayor parte de estas
inversiones en la Zona Sur de la ciudad de Buenos Aires, con el propósito explícito de producir una
inyección correctiva de las disparidades que el mercado genera en la asignación de los recursos. Todas
las viviendas se construirán en el sur, y la mitad de ellas se harán en villas de emergencia, donde se
seguirá por otra parte invirtiendo para acelerar el proceso de urbanización”.44 Dos modelos se perfilan
actualmente como alternativas en disputa por la generación de vivienda nueva en villas: el
convencional empresarial ejecutado por el IVC, y una nueva forma de articulación públicoprivada que impulsa el Ministerio de Derechos Humanos y asocia ONGs (Asoc. Madres de
Plaza de Mayo, incorporando como aliados empresas contructoras que proveen tecnologías
de provisión de partes industrializadas, junto con un trabajo social de incorporación de
los beneficiarios en la producción). Respecto de las villas, ninguna propuesta avanza con
criterios que den reordenamiento territorial y recuperación del tejido preexistente (que es
la mayor supercie).
En términos generales, la multiplicidad de programas habitacionales tienen, sin
embargo, un alcance acotado en términos del conjunto de la población de bajos ingresos.
Un aspecto central, cual es el acceso al suelo urbano, en particular para la población dispersa
(ocupantes de edificios, inquilinos o inquilinos encubiertos de falsos hoteles pensión que
son cerca de 250 mil habitantes) no está para nada resuelto. En efecto, en el marco de un
proceso de renovación urbana, las políticas habitacionales y de regulación del suelo urbano
constituyen, consideradas en forma conjunta, una de las modalidades de intervención
básicas para compensar los efectos adversos que pueden tener estos procesos de cambio
sobre los sectores de la población más vulnerables, en particular cuando la renovación
apunta a generar condiciones para una ciudad atractiva a los capitales privados vinculados
a la globalización. En el diseño de las políticas públicas dirigidas a los grupos locales de
menores ingresos, especialmente en relación al acceso a la vivienda, se puede reconocer
cierta manifiesta voluntad política de alentar la integración social y de garantizar el acceso
a la ciudad a los grupos locales de menores ingresos. Pero esos resquicios, han estado
sustentados en los procesos de organización social y movilización de esa población de
bajos ingresos. En general, la política habitacional- con históricos bajos niveles de ejecución
y sometida a los parámetros de la focalización- también ha buscado privilegiar el modelo de
43 .Corporación Buenos Aires Sur, op. cit. Pág. 63.
44 .Portal web Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, op. cit. Pág. 10.
93
obra nueva en espacios vacantes por sobre el mejoramiento del tejido residencial existente
(Rodríguez: Di Virgilio et al: 2006). Una lógica que, de manera redundante, refuerza la
fragmentación territorial, yuxtaponiendo nuevos “fragmentos residenciales para sectores
medios bajos” a los “polos tecnológicos” y los “fragmentos de lujo”. Por detrás, de esta
opción subyace la elección y el fomento a la intervención empresarial convencional y
nuevamente el privilegio de las condiciones de lucro de algunos (como los terrenos de
Casa Amarilla en La Boca, donde el agudo conflicto social -y jurídico- que ha generado una
nueva categoría social, “los perjudicatarios” del IVC, también se expresa como analizador
privilegiado de las lógicas de pérdidas y ganancias presentes en la intervención pública). Las
acciones impulsadas por las organizaciones sociales autogestionarias, como las ejecuciones
de conjuntos cooperativos generan en este escenario, la coexistencia de algunos hitos de
resistencia que conviven en tensión en el marco de la trama de expulsión.
5- Conclusiones
El análisis integrado de estas políticas, apunta a profundizar cómo y para quiénes
se pensó y orientó en los ´90 y se piensa y orienta actualmente el desarrollo de la ciudad.
La caracterización de las normativas y políticas urbanas de las últimas décadas
ponen de manifiesto una intervención del Estado –local y nacional– en la que los inmuebles
públicos, la optimización de infraestructura y las transformaciones normativas constituyen
la base y asimismo promueven algunos negocios privados. Ha existido una intervención y
un subsidio del Estado hacia el capital inmobiliario, y sectores vinculados. La planificación
flexible junto con el culturalismo de mercado, que caracteriza las políticas de fomento
turístico cultural, se comprenden como la faceta privilegiadamente ideológica, en el sentido
de “fábrica de consensos”, que incluye el liso y llano trastocamiento de distintas facetas de
la dinámica social como parte de su producción hegemónica, en particular en lo referido a
la tipificación de los beneficios y perjuicios (así como de los beneficiados y perjudicados),
de este proceso privatizador y concentrador. El barrio de La Boca es un ejemplo del proceso
público-privado de reforzamiento de algunas inversiones asociadas a la acción del Estado,
cuyo puntapié inicial, fue la realización de las obras hidráulicas que mitigan las inundaciones
(con una gran asignatura aún pendiente, el saneamiento del Riachuelo). En paralelo, el
proceso de renovación urbana, con vaivenes, presiona expulsivamente a los grupos de
menores ingresos (recurriendo más actualmente al uso de antiguas estrategias como los
incendios intencionales).
El barrio de PuertoMadero, por su parte, durante la década del 90, sigue exactamente la
misma lógica de utlización de los recursos inmobiliarios estatales, contribuyó a materializar
la operación inmobliaria de Puerto Madero. En tal ocasión, el subsidio fueron las tierras
nacionales, fundamentalmente de la Dirección Nacional de Puertos y de Ferrocarriles,
como base operativa de un negocio del sector concentrado inmobiliario cediendo casi
94
gratuitamente de tierras de excepcional localización central y sobre el Río de la Plata.
Puerto Madero 2 refuerza esa lógica. El proyecto emplazado sobre uno de los centros de
transferencia más importantes de la Ciudad, se sustenta nuevamente en la privatización
de tierras nacionales del ONABE Organización Nacional de Bienes (localizadas sobre
Av. Libertador). Esas tierras portuarias remanentes se asignan a la ejecución de un nuevo
megaproyecto inmobiliario destinado a sectores de altos recursos y que conlleva la
erradicación de la villa 31 bis y -dependiendo de la capacidad de negociación de los grupos
de menores ingresos, de una parte de la histórica Villa 31.
En otros casos, el Estado no interviene en las políticas urbanas:
No interviene para congelar los desalojos, ni siquiera en propiedades públicas.
No interviene para regular el precio de las locaciones, que siguen una curva ascendente
pronunciada (cotizada en dólares) que no se acompaña por la curva de los ingresos
familiares.
No interviene en el mercado urbano para regular el valor del suelo urbano, ni a
través de instrumentos normativos (como los previstos en el Estatuto de la ciudad, en
el caso brasileño) ni invirtiendo para conformar bancos de inmuebles al interior de las
grandes ciudades (aunque discursivamente lo prevea en la ley de creación del Instituto de
Vivienda de la Ciudad).
No interviene para derogar en nuestro país la figura de usurpación y su carácter
de causalidad penal, sancionada en 1994, que involucra a las familias que materialmente
ocupan y que definió la figura de instigadores de las ocupaciones, previendo una fase de
penalización de la problemática social.
No interviene para castigar impositivamente a los poseedores de inmuebles
ociosos.
No interviene para exigir el cumplimiento de las obligaciones impositivas por parte
de los grandes propietarios.
Es decir, no interviene siquiera, para comenzar a debatir el carácter social del suelo
urbano y el derecho a la ciudad.
Este es el par dominante -intervención-no intervención- que caracteriza, en Ciudad de Buenos
Aires, la relación Estado y suelo urbano, configurando las tendencias principales de refrozamiento de la
centralidad y la concentración, que modelan las políticas urbanas analizadas.
95
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de Valle (noviembre de 2001).
Sergio Molina. Diputado de la Ciudad y Miembro de la Comisión de Planeamiento Urbano
de la Legislatura. Entrevistado por Gabriela Mera y Lirio Bañuelos. (mayo de 2006).
99
Ciudades Contemporáneas: la tensión entre patrimonios,
turismo y medio ambiente en el nordeste del Brasil
Lisabete Coradini
Introducción
Desde fines de los años ochenta el sector turístico viene recibiendo incentivos de
las políticas públicas, generando un nuevo escenario en el paisaje urbano de las capitales
nordestinas. Ese proceso desencadenó una red de inversiones orientadas hacia la hotelería y
paquetes turísticos, sector de servicios, como también para el ramo de vialidad y aeroportuario.
Dentro de este contexto fueron hechas remodelaciones en la orla marítima, revitalización
de centros históricos e instalación de nuevos emprendimientos inmobiliarios, tratando de
atraer cada vez a más turistas. A partir de estas inversiones las ciudades nordestinas se
tornaron una opción atractiva para los visitantes nacionales y extranjeros.
El espacio urbano fue modelándose y los cambios promovidos sucedieron en el
sentido de construir una nueva imagen de ciudad: la ciudad moderna. Así ese flujo turístico
modernizante trajo no sólo cambios en la concepción de ciudad como también en el modo
de vida de antiguos moradores y en el perfil da su población actual. Se puede decir que hubo
una apuesta a la “vocación natural para el turismo”, reforzada por las campañas publicitarias
con sitios en la internet, promociones y vuelos charters. Ese proceso desencadenó una
nueva industria –la industria del turismo- muchas veces predatoria, que sirvió de puntapié
para muchas de estas transformaciones.
En estos últimos años las capitales nordestinas se transformaron en verdaderos
“paraísos tropicales”. Una nueva forma de percepción y perspectivas de vivir la ciudad
fue construyéndose: “vivir en la ciudad es estar cerca de la naturaleza”. Se suman a esto las
nuevas estrategias del mercado utilizadas para atraer cada vez más turistas, nuevas opciones
de consumo y de tiempo libre fueron creadas como parques temáticos, deportes náuticos
y ecoturismo.
Se debe resaltar que el turismo estimula una serie de actividades y en consecuencia
crece el número de empleos formales e informales, hoteles, bares, posadas, restaurantes,
resort, apart hoteles, flats, campos de golf, grandes y (mega) emprendimientos residenciales
y comerciales. Entretanto existen otros factores que producen reflejos directos en la
economía y en la población residente. Si por un lado, el turismo dinamiza el comercio, la
industria y los servicios, por otro, se constituye en un mecanismo de exclusión socioespacial,
provoca la brecha de las desigualdades sociales, acentuada por el movimiento migratorio
campo-ciudad y, consecuentemente, el aumento de la pobreza urbana.
100
Así la ciudad crece dividida, de un lado, áreas exclusivas, ocupada por la élite,
vigiladas, amuralladas y por el otro lado, áreas ocupadas por la población de bajos recursos,
ocupaciones irregulares, villas miserias, formada por moradores que fueron expulsados de
sus lugares de origen,
Es evidente que esas transformaciones cambiaron no sólo el paisaje urbano de
los grandes centros, como también los hábitos, los estilos de vida, los valores, la cultura.
En muchos casos provocó una desestructuración de la economía local (pesca, pequeño
comercio, artesanías) en detrimento del surgimiento de nuevos empleos mal remunerados
(mozo, empleadas domésticas, vigías, celador). La pesca artesanal fue poco a poco siendo
sustituida por la industria pesquera, y antiguos pescadores van en busca de nuevas fuentes
de trabajo.
El sociólogo francés Jeudy (2005) analiza los síntomas de la “espectacularización
de las ciudades”, principalmente las causas y consecuencias de ese fenómeno, denunciando
la fuerte tendencia a la eliminación de las singularidades locales de cada espacio urbano
para encuadrarlos en un patrón mundial obcecado por el turismo extranjero y por el capital
multinacional.
Teniendo como base el estudio de caso sobre la ciudad de Natal, Río Grande
do Norte, pretendo demostrar cómo el turismo ha avanzado sobre el litoral brasilero
comprometiendo cada vez más la ciudad, los moradores y el medio ambiente. Ese turismo
conocido como “turismo inmobiliario”, que invade áreas de preservación, lagunas, dunas,
arrecifes, mangues, ríos, playas. En muchas capitales se tornan visibles las tensiones y los
conflictos por consecuencia del crecimiento urbano desordenado.
Delante de la complejidad que caracteriza la dinámica urbana con sus consecuencias
en el plano económico, social, cultural, el desafío es grande y se desdobla en varios embates,
entre ellos: el sueño y la utopía. O sea, ¿lo que está en juego es el destino de las ciudades
nordestinas? ¿Cuál es el camino a seguir? ¿Cuál es su futuro? Este es el gran desafío:
construir un proyecto público de ciudad que tenga en consideración los recursos naturales,
los estilos de vida, el patrimonio, que tenga como objetivo propiciar el desarrollo cultural
de la población local y fortalecer el turismo sustentable.
Cabe por lo tanto a las ciencias sociales enfrentar las nuevas cuestiones colocadas
por la dinámica urbana, la diversidad cultural y las nuevas formas de sociabilidad, aspectos
que vienen desafiando la comprensión del vivir la ciudad en este cambio de siglo.
La ciudad de Natal
Natal es una ciudad litoraleña turística de porte medio, posee 169.9 Km. de extensión
cercada por agua por casi todos sus lados. Es limítrofe con Parnamirim, Macaíba y São
Gonçalo do Amarante. Posee 35 barrios distribuidos en cuatro Regiones Administrativas,
a saber: Norte, Oeste, Este y Sur y tiene un área urbana de 172 Km2, equivalente a 0.32
101
Lisabete Coradini
por ciento de la superficie estatal (IPLANAT, 1996). El relieve es caracterizado por dunas
fijas y móviles de arena blanca y por trechos de mata atlántica. En su gran mayoría los
moradores despiertan temprano, el sol sale a las cinco de la mañana y se pone a las seis de
la tarde.
La ciudad descendiente de los indios potiguaras, comedores de camarones, comenzó a
recibir a los inmigrantes del interior norte río-grandense. Después llegaron los extranjeros:
los franceses, los portugueses, los holandeses. A partir de la segunda guerra mundial fueron
implantadas al mismo tiempo una base aérea y otra naval, y cuarteles en varios puntos.
Además de recibir a los militares de las fuerzas armadas de los Estados Unidos de América.
La población de 1940 hasta 1950 creció de cincuenta y cinco mil habitantes a ciento tres
mil habitantes. Conforme Clementino (1995) este hecho marcó a la ciudad para siempre, a
partir de este episodio la ciudad gana un nuevo papel, más dinámico.
Si recorremos sus calles, la ciudad nos irá a mostrar el intenso tránsito y esta
sensación de dinamismo se torna todavía más fuerte, con el impacto de la modernidad
o de la posmodernidad. La imagen de la ciudad nos sorprende por sus contrastes. La
ciudad tranquila, pacata de inicios del siglo pasado, gana nuevos signos: el del futuro, el del
crecimiento acelerado, el del turismo. La homogeneidad, la armonía de su perfil dibujada
por otros hace tiempo se rompen de manera evidente, principalmente a partir del final
de los años noventa, cuando en la ciudad se construyen edificios con diferentes alturas y
estilos, y son creados nuevos lugares de sociabilidad y de esparcimiento. Finalmente, nuevas
perspectivas se abren para una otra ciudad. ¿Qué ciudad es esta?
Patrimonio y turismo
Con un crecimiento demográfico acentuado, desde los años 40, Natal llega, en
1980, a concentrar una población de 416 mil 898 personas (IBGE, 1982), y, en 1996, alcanza
la marca de 656 mil 887 habitantes. El crecimiento demográfico de Natal, en los años 80,
sucede paralelamente al crecimiento económico, destacándose el desarrollo del turismo en
el Estado de Río Grande do Norte, basado en el eslogan “Sol e Mar”. Como se sabe, en la
actualidad, el turismo es una de las actividades económicas que más crecen en el mundo.1
De acuerdo con el censo realizado por el IBGE (Instituto Brasileiro de Geografía
e Estadística) en el año 2005, su población era de 778 mil 040 habitantes. Conocida como
la Cidade do Sol y dotada de muchas bellezas naturales, atrae alrededor de 2 millones de
turistas por año, en busca, por ejemplo, del Carnatal, uno de los mayores carnavales fuera
de época del Brasil.
“La ciudad del sol”, tiene 8 km2 de playas de aguas tibias y durante todo el año se
puede realizar el famoso paseo en buggy por las dunas de Genipabu, en el litoral Norte, a
1 Según Trigo (1993, p. 65), ella ocupa un “lugar entre los tres segmentos más importantes del comercio
mundial, junto con el petróleo y la industria automovilística”.
102
pocos kilómetros de la ciudad. Cuenta también con 300 días de sol al año, un clima tropical
húmedo y una temperatura media de 26º C, atenuados por los permanentes vientos alisios
del Sudeste que soplan desde el mar y tornan siempre agradables los días y las noches.
Súmese a esto el hecho de Natal tener la mejor calidad de aire de América Latina, además
de otras características naturales y su patrimonio histórico. Todas estas características han
servido para la producción del paisaje natalense visto como una imagen de “paraíso tropical”.
En el Brasil, a partir de los años 60, con la creación de la Empresa Brasileira de
Turismo (EMBRATUR), el turismo se tornó una actividad oficial. El discurso oficial postulaba que a través del turismo habría mayor creación de empleos, aumento de presupuesto
y una mejora en el nivel de vida de la población.
En el Nordeste, a partir de 1960, la actividad turística es incrementada, principalmente a través de incentivos fiscales de la SUDENE (1959).2 En este periodo fueron
priorizados proyectos de infraestructura de vialidad, ligando las capitales nordestinas y las
ciudades de puerto medio a través de grandes carreteras como la BR 101, BR 116, BR 304.
Pero es sólo al final de los años 70 que la región comienza a afirmarse como una región
turística, debido al fracaso de las acciones del gobierno que tenía como objetivo la industrialización del nordeste.
A partir de este periodo se inaugura una nueva fase en la valorización del turismo,
teniendo como la política de Mega Projeto turísticos,3 iniciado en los años 60 y o programa
de ação para o desenvolvimento do turismo no nordeste (PRODETUR,NE) iniciado en los años 90.
Estas iniciativas vienen consolidando la propuesta de desarrollo regional por medio del
turismo.
El PRODETUR/NE se caracterizó principalmente por una política de turismo de
carácter urbano, resaltando la creación de infraestructura urbana en lugares considerados
potencialmente relevantes. Como por ejemplo: el viaducto de Ponta Negra (1974),
pavimentación de la ruta de Ponta Negra (1975), urbanización de las playas (1975) y
ampliación de la red de hotelería y construcción de la vía costera (1978). La Via Costeira
posee 8.5 km. de extensión entre las playas de Areia Preta y Ponta Negra fue inaugurada en
1983 y se constituyó en un marco de referencia en la expansión del turismo. Via Costeira
con sus hoteles cinco estrellas se inserta como proyecto de megaproyectos. A partir de ahí
el marketing turístico consiste en la divulgación de las bellezas potiguares, como el sol y el
mar.
2 Política de inversiones de la SUDENE finalidad estimular el proceso de industrialización de la región nordeste,
principalmente el parque textil en Natal. Natal pasa a recibir muchos inmigrantes, hay un vertiginoso aumento
de población, implantación de obras de infraestructura y expansión de los conjuntos habitacionales.
3 Megaproyecto es el modelo de la industria turística o modelo Cancún.
103
Lisabete Coradini
En los años 80/90, la región nordeste recibió algunos proyectos urbano-turísticos
como Rota do Sol-RN, Cabo Branco-PB, Costa Dourada-AL/PE y Linha Verde-BA/SE
(Paiva, 1995)- y otros están siendo implantados. El turismo pasa entonces a destacarse
como una gran fuente de ingresos para la región (Andrade, 1995).
Vale recordar la valorización del fenómeno turístico que hubo en el Brasil a partir
de la década del 90. Diversos factores contribuyeron para esto: el crecimiento del sector
de servicios en el mudo, la denominada potencialidad turística en el país, la disponibilidad
de capitales extranjeros para el financiamiento de proyectos, al lado de inversiones públicas
y privadas favorables al desarrollo de la actividad turística. Es interesante resaltar que
la política nacional de turismo, surgió en el primer mandato del gobierno de Fernando
Henrique Cardoso (1995-1998).
En la década del 90, empresas europeas y el MERCOSUL realizan grandes
inversiones en el turismo de Natal, principalmente en lo que se refiere a la construcción
de hoteles, posadas, construcción de flats, condominios, etc. En contrapartida el gobierno
invierte en la construcción del nuevo aeropuerto, para recibir los vuelos internacionales.4
La ciudad de Natal se integra a una red nacional e internacional, el turismo es
impulsado a través de paquetes de promoción de agencias locales y nacionales y, más
recientemente, el turismo internacional ha sido intensificado por causa de los vuelos charters
semanales para Portugal y España. Sin embargo, los turistas que más procuran Natal son aún
de Noruega, Finlandia y Suecia.
Al expandirse la actividad turística en Natal promovió la expansión del sector de
servicios, evidentemente los restaurantes, hoteles y posadas. Por otro lado, otros aspectos
vienen siendo motivo de preocupación por parte del poder público municipal y estatal como
es: la recuperación de monumentos históricos. Es el caso de la revitalización del barrio de
la Ribeira. Este es uno de los barrios más antiguos de la ciudad. También con relación al
área central hubo inversiones en la reforma del Teatro Alberto Maranhão, Capitania da
artes, Memorial Câmara Cascudo, entre otros. Sin embrago lo que podemos verificar es que
poco se ha hecho en el sentido de preservar o conservar el patrimonio cultural de la ciudad.
De forma tardía, hoy, se busca una tentativa de discutir la preservación de su patrimonio
histórico y cultural.
El proceso de revitalizar algunas de sus antiguas construcciones tiene como
objetivo incorporar esas construcciones a la vida cotidiana de la ciudad. Sin embargo según
Cruz (2001,56)”el turismo se apropia de este patrimonio, cambiando su significado original... por medio
de nuevos usos, como bares, restaurantes, tiendas de souvenir, entre otras estructuras orientadas hacia la
atención turística”.
4 Para transformar la ciudad en un polo turístico, el poder público realizó algunas obras: puentes, viaductos,
pavimentación de vías expresas, ampliación y restauración de puertos, expansión de la vía ferroviaria, flotas de
taxis, etc...
104
Observamos también en las áreas donde se desarrolla la actividad turística una
ocupación desordenada, lo que causa preocupación a todos aquellos que estudian el medio
ambiente.
Según Gomes e Silva (2001) el turismo obedece a la lógica capitalista de
reproducción. Por eso, no podemos dejar de preocuparnos con la compatibilidad del
desarrollo de la actividad turística y la fragilidad ambiental. La degradación ambiental ya
comienza a ser percibida, principalmente en función del intenso proceso de construcción de
emprendimientos y alojamientos en áreas de playas sin una planificación urbana sustentable,
considerando no sólo a la naturaleza natural, como también a la sociedad nativa, o sea, del
lugar.
El debate sobre el Proyecto de Ley de Revisión del Plan Director para la ciudad
de Natal, que será votado en mayo, está provocando un debate intenso con la comunidad.
Durante los primeros meses del 2007, fueron organizadas reuniones con concejales,
asambleas en los barrios, manifestaciones artísticas y culturales, con el objetivo de convocar
y sensibilizar a la población sobre la importancia del plan director y consecuentemente
sobre el destino de la ciudad. El Plan director vigente es de 1994 y procuraba garantizar un
crecimiento armónico de la ciudad, marca democrática, pero se observó un distanciamiento
de la realidad urbana de la ciudad: carencia de infraestructura, problemas ambientales,
quiebra del programa establecido PD que permitió un crecimiento desenfrenado de barrios,
acelerando la verticalización de la ciudad, principalmente en Ponta Negra, Areia Preta,
Capim Macio, y más recientemente en el centro de la ciudad.
Esta situación demuestra un desinterés hacia el medio ambiente y hacia el patrimonio
histórico y cultural. Las construcciones próximas al Morro do Careca (tarjeta postal de la
ciudad) ilustran esta situación. Se verifica la destrucción de la flora y de la fauna en las áreas
de dunas, polución sonora y visual, aumento de la prostitución, turismo sexual, tráfico de
drogas, emprendimientos extranjeros. Y en relación al patrimonio material e inmaterial del
lugar no hay incentivos para las actividades tradicionales como la pesca, el tejido y otras
manifestaciones culturales.
Esta situación ha generado una fuerte segregación espacial derivada de la valorización
del suelo urbano, las áreas reciben elementos de infraestructura, consecuentemente la
tributación aumenta y la presión inmobiliaria se intensifica. Y las poblaciones de bajos
recursos, conocidas como la comunidad nativa, son expulsadas para lugares más distantes.
La diferencia de la ciudad de Natal con otras ciudades del litoral nordestino es
justamente su patrimonio natural. Según Furtado (2005) las ciudades del litoral del nordeste
como Aracaju, João Pessoa, Fortaleza son ciudades que poseen extensas áreas planas
inmediatas a la línea de la playa, posibilitando su crecimiento. Natal creció de espaldas a su
línea de playa separada geomorfológicamente por un acantilado, por la Av. Getulio Vargas y
por la muralla natural que es el Parque das Dunas. En el centro están localizados los barrios
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Lisabete Coradini
chic, alejados de la playa, sin que por eso ocurra una marginación social del área central. Y el
barrio que se transformó en un barrio turístico es el barrio de Ponta Negra.
El barrio de Ponta Negra: espacio, memoria y identidad
Actualmente, de forma muy intensa, el barrio de Ponta Negra viene sufriendo
cambios en el paisaje urbano. Según sus moradores más antiguos, la gran influencia turística
que el barrio viene recibiendo en los últimos años es la principal responsable de dichos
cambios.
El barrio de Ponta Negra situado en la zona sur de Natal, está conformado por
el Conjunto Ponta Negra, Conjunto Alagamar, la Orla Marítima y la Vila de Ponta Negra.
El barrio se sitúa a 15 Km. del centro de Natal, limitando con el barrio de Capim Macio y
Jiqui. Con una población de 23 mil 600 habitantes, el barrio de Ponta Negra es uno de los
mayores barrios de la ciudad de Natal (ver en anexo el mapa).
La villa de Ponta Negra también llamada villa de los pescadores es parte y núcleo
originario del barrio. Según Câmara Cascudo (1984) la villa tuvo su ocupación iniciada en
el período de la llegada de los holandeses a la costa norte-riograndense, en el inicio del
Siglo XVII, desencadenando la aglomeración urbana. Ponta Negra también fue un punto
estratégico para la defensa del territorio. El primer nombre de la localidad fue Cabo de São
Roque, posiblemente por la fe en el santo. Después pasó a llamarse Ponta Preta –debido a
la cantidad de piedras.
La capilla del barrio fue construida en 1823. Su localización era estratégica, permitía
una buena visibilidad del mar. La capilla tenía dos pisos. En el sótano, eran almacenados
materiales bélicos, que podrían ser usados en caso de batallas.
Otros estudiosos afirman que la villa surgió concomitantemente al desarrollo de
Natal, en 1599. Y otros historiadores se refieren a un vacío histórico. Se sabe que en 1635
comenzó oficialmente el proceso de ocupación. Lentamente, los habitantes comenzaron
a llegar, pues hasta 1930, las construcciones sólo circundaban la iglesia o estaban en la
playa.
Según la antropóloga Garda (1983) en un estudio pionero sobre la familia nuclear
y los cambios sociales en la villa de Ponta Negra, habría una laguna histórica oficial sobre
la presencia de los holandeses como el primer factor de surgimiento de la villa. Garda,
basándose en las entrevistas que hizo, afirma que las familias que se establecieron en la villa
de pescadores descendían de tres o cuatro familias procedentes de São Jose de Mipibu,
de las localidades de Bonfim, Pirangi y del municipio de Nísia Floresta. Otras familias
llegaban del desierto huyendo de la gran sequía que asoló Río Grande do Norte en 1877 y
1879. Para la autora, los moradores son descendientes de tres o cuatro hombres que allí se
establecieron junto a otras familias de comunidades vecinas, y no de un sólo hombre. Este
es un punto interesante para analizar porque contradice algunos estudios antropológicos
sobre el origen de este barrio rural, apartado del centro de la ciudad.
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Foto 1. Acervo del autor
Foto 2. Acervo del autor
Desde que se tienen noticias, la población era constituida por pescadores que
inicialmente construyeron sus casas con hojas de coqueros a la vera del mar, trasladándose
después para una colina que originó el núcleo de la villa. Durante muchos años el poblado
de la villa sobrevivió teniendo como principales actividades el cultivo y la pesca.
Según Garda (1983) la agricultura era practicada en un área de 550 hectáreas, que
se extendía hasta el río Jiqui, y hasta lo que es hoy la Rota do Sol. Esa área era considerada
como propiedad comunal de los moradores. Había áreas destinadas a viviendas y quintas,
apropiadas separadamente por cada grupo doméstico, y la mata y los pastizales eran de
uso comunal. La pesca era artesanal, en su mayoría con grandes redes, practicada en la orla
marítima, en la playa de Ponta Negra.
Sin embargo fue a partir de la segunda guerra mundial que la villa rompe con su
aislamiento. El desarrollo de la villa, según sus moradores, tuvo inicio en la mitad de los
años 40, con la llegada de la energía eléctrica, pavimentación de calles y otros equipamientos
urbanos. La segunda guerra marcó significativamente el cotidiano de Natal y también de
Ponta Negra.
Con la construcción de la base área de Natal, en 1942, fue instalado un balneario
militar en la playa y los moradores encontraron otra fuente de ingresos y comenzaron a
trabajar como mozos. Las rendeiras fueron también beneficiadas con el crecimiento de
las ventas. “Varios de ellos encontraron empleo en la construcción de la base. Otros, trabajaban como
mozos en el balneario instalado en la playa de Ponta Negra. Fue en esa época que se comenzó a ver dinero
circulando en gran cantidad dentro de la villa, donde antes, a pesar de no faltar harina y pescado, el dinero
circulaba en pequeñas cantidades”(Garda, 1983,50).
Con la construcción de rutas próximas a la villa, las tierras se valorizaron y varias
familias de Natal se apropiaron de lotes a la vera del mar para construir casas de veraneo.
Según Garda (1983) estas transformaciones al principio no incomodaron a los moradores
que encontraban en esta incipiente modernización algún empleo (caseros, pequeños
comercios y servicios).
107
Lisabete Coradini
Pero, al final de los años 50 la historia de la villa fue marcada por la lucha jurídica
y armada por la toma de tierras. La lucha era entre Fernando Pedrosa (agente inmobiliario,
hijo de familia políticamente importante), que reivindicaba la propiedad de aquella área,
y los moradores de Ponta Negra. El conflicto fue resuelto con la donación de tierras a la
iglesia y al ministerio público. En 1957, Fernando Pedrosa donó una parte del área de la
villa a la diócesis de Natal. En 1964, donó 2/3 partes de las tierras de Ponta Negra a la
aeronáutica para la construcción de la Barreira do Inferno (cf. Garda,1983).
En la década del 60 los moradores de la villa se dedicaban específicamente a la
actividad pesquera, y como actividad complementaria: a la cría de animales pequeños y a la
extracción de carbón. Las mujeres se dedicaban a actividades artesanales, como es la renda
de bilros (artesanía de hilo confeccionada en una especie de telar casero. N. de T.), a la
colecta de de frutas (venta de coco, tamarindo, mangaba, manga, cajú).
Hasta los años sesenta, Ponta Negra todavía era el espacio del pescador, del
agricultor y de la rendeira de bilro. Después de este período la villa sufre un proceso de
urbanización teniendo como base las casas de veraneo (Lopes Jr, 1997). Y la tranquila y
paqueta villa, pasó a ser el lugar preferido de la clase media/alta natalense que comenzó a
construir sus casas de veraneo. La villa pasa a ser un lugar de veraneo y paseo (Machado,
1989). Sin embargo la falta de una legislación urbanística apropiada trajo como consecuencia
la ocupación irregular de los terrenos y construcciones sin planeamiento. Para Lopes Jr.
(1997, 28): “Hubo una apropiación singular que él llamó de “urbanización turística” que mezcla lo nuevo
con lo viejo, constituyendo la base económica y cultural de un proceso de posmodernización tan salvaje como
la modernización conservadora”.
El espacio sufría las primeras señales de transformación. En la orla, las casas de
veraneo contrastaban con las casas de los antiguos moradores. La construcción de la Via
Costeira y de la avenida Eng. Roberto Freire permitió un acceso más rápido a la villa y
una aproximación con la ciudad. Y consecuentemente, la valorización de los terrenos y la
consolidación del pequeño comerciante a la vera del mar con ingresos producidos por la
venta de sus productos: pescado y artesanías.
Al final de los años setenta, los pescadores comenzaron a levantar sus barracas
con la intención de comercializar la pesca allí mismo. Con el incremento de esta actividad
las barracas se fueron modificando y diversificando. En la década de los ochenta con el
advenimiento del turismo las barracas pasaron a ofrecer otros tipos de servicios y aquel
espacio se tornó una opción para diversos tipos de comercio.
Se da inicio al período de construcción de barracas en la orla marítima destinadas
a la comercialización, o sea, a la venta de caldos, pescado, agua de coco, aguardiente y
tapioca. Para los moradores esta actividad se constituyó en una actividad paralela a la pesca
y la artesanía. La pesca en la playa decayó. Las barracas comenzaron a transformarse en la
segunda actividad principal para los moradores de la villa. Las primeras barracas eran de
108
pescadores y caseros de las casas de veraneo. Éstas eran improvisadas, con techos de paja
o de lona (Cf. Gapodaglio, 1989).
Según Gapodaglio (1989) en este período, en los fines de semana y en la época
de verano, aumentó mucho el flujo de bañistas, lo que produjo la necesidad de diversificar
los productos, incluyendo la presencia de las mujeres, que quedaron conocidas como las
barraqueiras, ahora preparando alimentos dentro de las barracas (mandioca frita, caldos,
cangrejos cocinados en leche de coco). Las mujeres aprovecharon el flujo turístico en la
época de vacaciones para vender manteles y hamacas. Estas mujeres ofrecían servicios
domésticos para las familias veraniegas, algunas residían con sus maridos, caseros en las
casas de veraneo. Para la autora, las mujeres que asumieron esta actividad pública y el
contacto directo con los clientes debían estar siempre acompañadas de algún pariente que
les garantizara integridad y respeto. Las barraqueiras trabajaban todos los días. Los lunes
eran días libres, destinado a las tareas domésticas (lavar ropa, hacer compras y pagar a los
proveedores, depósitos bancarios).
En el inicio de los años ochenta fueron construidos los barrios residenciales: Ponta
Negra y Alagamar. La villa, en 1983, tenía quinientas casas y dos mil habitantes.
En este período surgen nuevos moradores, de otros barrios o del interior que
pasaron a dedicarse a actividades turísticas. La villa recibió muchos inmigrantes al final de
los años setenta y a inicio de los ochenta, resultando que un cuarto de la población local era
constituida por moradores de otras localidades.
Es interesante citar que en este período ocurrieron en el barrio dos manifestaciones
populares contra las inversiones estatales y privadas. Como apunta Capodaglio, en su
investigación sobre los moradores, la lucha contra los espigones (1985) y el Movimento
SOS Ponta Negra (1987). Movimientos de organización popular.
En los años noventa, la prefectura resolvió remodelar la orla. Construyó una
vereda con kioscos e iluminación pública. Las barracas fueron retiradas y se dio inicio a
la reurbanización de la orla de Ponta Negra. A partir de este período, todo el barrio va a
sufrir modificaciones impulsionadas por el desarrollo turístico. Surgen hoteles, posadas,
restaurantes, edificios, especulación inmobiliaria, turismo sexual, tráfico de drogas y
prostitución.
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Lisabete Coradini
Según declaraciones del señor Samuel, nacido y criado en la Villa de Ponta
Negra, residente en la calle Bela Vista, descendiente de familia de pescadores, él también
pescador
“En los años 50 las playas de veraneo del natalense eran; en el
litoral Norte la playa de Redinha y en el litoral Sur, la playa de Ponta
Negra. Ponta Negra era una playa esencialmente de pescadores que durante
los meses de veraneo era invadida por la burguesía natalense, había muchos
coqueros en la orla y poquísimos bañistas, no había bares, restaurantes,
kioscos, ni ambulantes. Para llegar hasta allá con menor dificultad sólo se
podía con automóvil, cortando por la pequeña calle de barro que conectaba
Natal con Ponta Negra, eso era cosa sólo para la élite, ¿cuántas personas
tenían auto en los años 50?.”
En una entrevista reciente al diario Tribuna do Norte, del 27 de junio del 2004, el
escritor y periodista Murilo Melo Filho narra lo que era Ponta Negra en los años 50:
“A inicios de la década del 50, ir a Ponta Negra era un viaje. El
acceso era difícil y el área era reservada, tranquila. Me acuerdo muy bien
que la gente iba hasta allá con una marmita con comida porque no había
bar ni restaurante. Y como pasábamos el día entero en la playa, era preciso
llevar lo necesario. Para llegar hasta allá había que pasar por el Morro
Branco, donde las personas traspasaban las dunas para llegar a la playa.”
Doña María, que reside en la Villa de Ponta Negra hace muchos años, rendeira,
acompañó todos esos cambios, ella cuenta que las mujeres que residían allí tenían como
principal ocupación la renda: “la renda tenía una salida muy grande, íbamos a vender allá en el puerto
de Natal, en los navíos que anclaban, debido a la gran procura de los turistas que llegaban a Natal, quienes
compraban eran aquellas señoras chics, hoy, aún con muchos turistas aquí, no da para vivir de la venta de
las rendas”.
Según ella, la vida era de mucha pobreza pero nadie pasaba hambre, las cosas eran
más difíciles, pero nada faltaba;
“Era pobre pero estaba bien, existían las casas de harina, las
quintas, muchos pescados, hasta frutas en los morros conseguíamos. Los
pescados se conseguían más en la orilla, los pescadores no precisaban entrar
tanto, habían peces cerca de la playa, hoy, los que van corren peligro, tienen
que entrar mucho para conseguir el pescado, a veces pasan dos o tres días
mar adentro, de vez en cuando muere uno, es muy peligroso, hasta eso
cambió”...
110
A partir de los relatos de los moradores de la Villa de Ponta Negra percibimos que
todos hablan de un punto en común, a saber, la relación entre el presente y el pasado de la
Villa. Forma parte del discurso de los moradores esa dualidad, o sea, está en todas las voces
esa relación entre el pasado (que era tranquilo) y el presente, del turismo (violento).
En la voz de los moradores es muy significativa la referencia a la violencia y al
tráfico de drogas. Como en las declaraciones de Doña Zeneide:
“Antes vivíamos mucho más tranquilos, podíamos andar,
caminábamos de noche la villa todita, sin tener horarios para salir de casa,
hoy ya no hay más tranquilidad, por causa de la violencia mucha gente ya
vendió la casa, otros se fueron. Es bueno por una parte, porque surgió más
empleo, más renda para las personas, en esos hoteles esas cosas quedaron
mejores, pero sobre la tranquilidad yo no lo veo bien.”
Así este nuevo escenario ha provocado cambios significativos y la forma de vivir,
trabajar, en la sociabilidad y en el esparcimiento de los moradores. Presenciamos un número
notable de hoteles, posadas, restaurantes, casas nocturnas, albergues, alquiler de vehículos,
mercados. Un ejemplo bastante esclarecedor de estas transformaciones socioespaciales
es la verticalización del barrio, con la construcción de grandes emprendimientos
inmobiliarios, como por ejemplo: Corais do Atlântico, Sport Park, Corais de Ponta Negra
(emprendimientos inmobiliarios residenciales de la clase media alta, de 20 a 30 pisos, salones
de fiestas, gimnasio equipado, área de esparcimiento y dúplex en la terraza). También existe
un acelerado aumento de flats y condominios cerrados. Se nota una fuerte inversión en
la construcción civil en este espacio, que trae como consecuencia la valorización de los
terrenos y de las residencias y, como consecuencia, la fuga de antiguas familias moradoras
de la villa, que van vendiendo sus terrenos y casas, por causa de la valorización inmobiliaria
del mercado local.
Mientras el nuevo Plan Director de la Ciudad no es aprobado por la Cámara
Municipal, el mercado inmobiliario no pierde tiempo e invierte en lotes para la construcción
de condominios verticales sin control de altura en la Villa de Ponta Negra próximas al Morro
do Careca. La principal tarjeta postal de la ciudad corre el riesgo de quedar escondida en
medio de un paredón de edificios. Para el Ministerio Público, los emprendimientos que
están siendo construidos próximos al Morro do Careca ya tienen el permiso ambiental y
de construcción expedidos. Mientras, para los moradores, dos puntos causan inquietud: la
cuestión visual y el problema de cloacas sanitarias en Ponta Negra.
111
Lisabete Coradini
Foto 3. Foto Lisabete
Foto 4 Lisabete
Actualmente el barrio vive otro ritmo, atrayendo un número de nuevos moradores,
muchos de ellos venidos de otras grandes ciudades. Este flujo con origen en la evasión de
los grandes centros urbanos se ha intensificado en el Brasil. Es significativo el número de
personas que buscan alternativas de vida más tranquilas en otras ciudades y no soportan
más vivir en las metrópolis (violencia, inseguridad, embotellamientos, polución, entre otros
factores).
Este fenómeno migratorio es marcado como típico de la clase media brasilera.
En Ponta Negra, a partir de los datos recolectados en campo, identificamos un grupo
compuesto por familias de clase media (paulistas, cariocas, mineiros, gauchos) que
tienen negocios en el lugar; y un grupo compuesto por artistas, intelectuales, profesores
universitarios, que fueron a vivir allá en estos últimos quince años. Encontramos, más
recientemente, otro grupo: turistas extranjeros que acaban instalándose y tornándose los
principales inversores.
También fue posible identificar a las familias de moradores que continúan viviendo
de la pesca, de la renda y con barracas en la orla de la playa; familias de moradores que
modificaron su situación social por causa del turismo -poseen pequeños negocios (bares,
casas para alquilar, posadas) y un número significativo de individuos solteros y otros
desocupados que son mal vistos en la Villa porque están vinculados al tráfico de drogas.
Lo local y lo global
El barrio de Ponta Negra continúa atrayendo y articulando varios deseos: vivir
con calidad, estar en la ciudad, proximidad de escuelas, universidades, supermercados,
esparcimiento. Se opta por la naturaleza sin dejar lo urbano. Entre tanto, la llegada de
nuevos habitantes tomó tal proporción que acabaron cambiando el paisaje y cambiando
también los hábitos, los valores; en fin, la cultura.
A pesar de la violenta transformación socioespacial que alcanza al barrio, se percibe
por otro lado, un movimiento de reconstrucción o invención de identidades colectivas.
112
Un movimiento de defensa de la autenticidad, que refuerza los atributos identitarios de la
comunidad local, presente en las diferentes manifestaciones culturales como: danza de coco,
pastoril, bois de reis, fiestas do padroeiro, fiestas de São João y las conmemoraciones de
final de año. Es interesante observar que esas actividades son realizadas por los moradores
más antiguos y cuentan con el apoyo de sus hijos y nietos.
Así se puede afirmar que existe otro movimiento. Un proceso desencadenado por
los propios moradores de Ponta Negra en la defensa de la autenticidad, de la memoria, de
la tradición. Esa defensa de lo local puede ser traducida como una dificultad de vivenciar
los efectos que la globalización introduce en los contextos locales. Para algunos autores
la relación entre la identidad local y el avance de lo global propicia un flujo productor de
conjunciones e disyunciones (cf. Featherstone, 1995, Appadurai, 1991).
La declaración de Ronaldo, morador de la Villa e hijo de pescador, es muy
significativa: “No hay gringo que me saque de aquí. Nací aquí y voy morir aquí, con seguridad. Nacido
y criado y aquí continuaré hasta la muerte”.
Es interesante resaltar que la denuncia de agresión al panorama paisajístico del
Morro do Careca, que puede ser conferida en el sito http://www.sospontanegra.blogspot.
com/, fue realizada por el periodista Yuno Silva, habitante de la Villa de Ponta Negra desde
1978, y que hoy ganó la adhesión da la gran mayoría de los moradores.5
Así, frente a los efectos desestructuradores de la globalización nos deparamos con
dos movimientos contradictorios pero complementarios: un movimiento de retorno al
pasado y, otro, que busca la idealización de un presente. En este sentido estoy de acuerdo
con Joanildo Burity (1999, 3) al analizar el impacto de la globalización y el tema del
multiculturalismo, él afirma:
“(...) las identidades emergen en la estela de los efectos
desterritorializantes y desinstitucionalizantes de la globalización,
beneficiándose con el debilitamiento de las antiguas unidades políticas y
culturales de la modernidad de los noventa. Porque, en fin, las identidades
reaccionan, en una tentativa de resincronización espacio-temporal, a los
efectos desestruturadores de la globalización, buscando en las raíces del
pasado o en la idealización del presente una forma de neutralizar el
sentimiento de ansiedad o pánico ante la incerteza, la inestabilidad y la
permanente redefinición de las reglas y escenarios que se instalan en nombre
de la globalización”.
Observar todos los tipos de intervenciones urbanísticas es entender cómo esto produce un
simbolismo en el espacio urbano donde los nexos entre lo local y lo global se configuran
5 El derecho al paisaje, derecho asegurado en la constitución brasilera también ha sido irrespetado. La
Protección del Medio Ambiente está asegurada en la Constitución Federal, Art. 225
113
Lisabete Coradini
de modo más rápido e intenso. Cómo se forman y qué significados cargan esos cambios
socioespaciales, y cómo esto provoca la creación de nuevas identidades (étnicas, sociales,
históricas, etc.) es lo que todavía se pretende investigar. Como sugiere Magnani (2000): “es
preciso observarlos en el contexto en que son realizados, no hay otra forma de evaluar si todavía es posible
ver en ellos, a pesar de las profundas transformaciones por la que vienen pasando, una genuina experiencia
urbana”.
Foto 5. Rendeira Lisabete
Foto 6. Pescador Lisabete
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Jornal: Tribuna do Norte, 23/09/2006.
Mapa: localização do Río Grande do Norte
116
O Planejamento Participativo e a Construção da Cidade
Turística na Região Nordeste do Brasil
Silvana Pirillo Ramos
O planejamento com participação da sociedade civil é um fenômeno recente no
Brasil. A referência inicial é a cidade de Porto Alegre no Rio Grande do Sul, com seu
projeto lançado em 1993. A partir da realização da discussão do orçamento participativo da
capital gaúcha, vários municípios brasileiros começaram a seguir o exemplo.
A demanda da participação da sociedade civil no desenvolvimento do Turismo é
estimulada com o PRODETUR1 na década de noventa com a proposta de formação de
conselhos gestores, pelo Programa Nacional de Municipalização do Turismo, implantado
entre 1994 e 2001, objetivando descentralizar as políticas públicas de turismo e fortalecer o
processo do planejamento nos municípios, e também a partir da criação do Ministério do
Turismo, que elaborou o atual Programa de Regionalização. Segundo Ministro do Turismo,
Walfrido dos Mares Guia (2007):
Com certeza, o Programa de Regionalização do Turismo – Roteiros do Brasil constitui-se em um
mo vimento que deve influir na percepção daqueles que atuam no processo de formulação, mobilização, execução e comercialização do produto turístico, e também dos que definem os instrumentos
de política e de gestão pública. Trata-se de um modelo de desenvolvimento integral, na perspectiva
da inclusão social, com ênfase na igualdade de oportunidades desejada pelas populações, em nome
das quais se formula o Programa. Busca-se reafirmar as formas de existência das comunidades,
seus costumes e suas crenças, as relações de poder e de interesses que as unem e as distanciam.
Enfim, trata-se de uma contribuição para superar obstáculos e divergências e pensar a geração
de riqueza vinculada ao movimento de grupos sociais regionalmente organizados, que demandam
espaço de participação no processo de decisão e gestão.
Desta forma, cresce o número de municípios que elabora seus planos de
desenvolvimento turístico consultando a comunidade por meio de oficinas2 que se utilizam
1 A portaria nº. 1 de 29/11/1991 instituiu, conjuntamente com a Sudene (Superintendência do Desenvolvimento
do Nordeste) e da Embratur (Empresa Brasileira de Turismo) o PRODETUR –Programa de Ação para
o Desenvolvimento do Turismo do Nordeste– tendo como principal proposta promover e organizar o
desenvolvimento do turismo na região (nove estados nordestinos e Minas Gerais).
2 Entende-se por “oficinas de participação popular” o encontro de diferentes grupos sociais interessados
em um projeto, em um determinado espaço, para a discussão e a construção conjunta de todo um processo
de desenvolvimento do mesmo, tendo por base uma metodologia, que geralmente é conduzida por um
moderador.
117
de metodologias que estimulam a participação popular, algumas nem mesmo reconhecidas
pela academia ou que se baseiam simplesmente na prática de consultores e moderadores.
As dificuldades em se obter a participação popular ou a representatividade da população
nas oficinas muitas vezes se justificam por uma critica à metodologia utilizada e a postura
do moderador . O discurso presente nas práticas dos consultores que atuam no dia a dia
das oficinas aponta os elementos abaixo relacionados para justificar os empecilhos no
processo do planejamento participativo:
 Falta de preparo prévio das oficinas : A oficina é um momento único,
espaço de reivindicações que deve ser construído com elementos que estimulem
a comunicação e que sensibilizem os participantes, sendo que o ambiente e as
dinâmicas propostas devem ser estimulantes.
 Falta de habilidade do mediador: O mediador das oficinas tem um
papel de fundamental importância no desenvolver do processo. Seu compromisso é
de honestidade, transparência, visão ampla e muita flexibilidade, pois a metodologia
não pode ser confundida com uma receita pré-estabelecida e os grupos devem ser
ouvidos e representados em suas reivindicações.
 Desconhecimento dos profissionais inseridos na construção
do planejamento das peculiaridades da comunidade local: É de fundamental
importância a pesquisa prévia, ou seja, obter conhecimentos sobre o local, suas
origens e conflitos sócio espaciais. Para tanto é necessário levantamento da
história do local, compreensão do significado das transformações, identificação
das lideranças e de sua representatividade.
É evidente que os elementos relacionados dificultam o desenvolvimento da
metodologia, mas sua eficiência e eficácia demanda estudos bem mais complexos, uma visão
ampla de todo um processo de formação de uma cultura política e das bases estruturais do
poder.
O Turismo e o Planejamento Participativo
O turismo, no Brasil, é caracterizado nos discursos governamentais e empresariais,
desde a década de cinqüenta, como potencial impulsionador de desenvolvimento
econômico podendo gerar emprego e renda para as comunidades carentes, inclusão social
e o exercício da cidadania. Palavras como “desenvolvimento sustentável”, “redução da
pobreza”, “cidadania” e “aproveitamento de mão de obra local” são muito presentes nos
discursos.
Diante da concepção de turismo sustentável que exige, principalmente, visão de
futuro, o que se percebe é uma apologia da atividade turística sem uma visão da dimensão
dessa atividade o que tem gerado ações incipientes,
118
mas a efetiva política como “a espinha dorsal do formular (Planejamento), do pensar (plano), do
fazer (projetos e programas), do executar (preservação, conservação, utilização e ressignificação
dos patrimônios natural e cultural e sua sustentabilidade), do reprogramar (estratégia) e do
fomentar (investimentos e venda) e desenvolvimento turístico de um país ou de uma região e seus
produtos finais é praticamente inexistente. (Beni:2001, p.77)
Mais especificamente pode-se afirmar, dentro dessa concepção de política, que no
Turismo o Brasil passa por um longo processo de “políticas de ausência de políticas”3.
As metas e diretrizes presentes que enfeitam os discursos e que se registram em
documentos, propondo-se a “salvar o país” criando alternativas para sua problemática
situação sócio econômica, em nada se sustentam no cotidiano das ações e têm se revelado
paradoxais com relação à redução da pobreza e a melhoria da qualidade de vida.
O turismo é uma atividade econômica recente no Brasil, começou a ser organizado
no governo Juscelino Kubitschek (1956-1961) por meio da criação da COMBRATUR
(Comissão Brasileira de Turismo) que deveria exercer atividades de planejamento, supervisão
e execução da política de turismo, mas sua atuação se limitou a um período de quatro anos,
sendo extinta em 1962 e não apresentando grandes sucessos no cenário turístico nacional.
Em 1966 foi criada a EMBRATUR (Empresa Brasileira de Turismo), vinculada ao
Ministério da Indústria e Comércio, o que dá início às intervenções mais diretas do Estado
no turismo, com projetos e incentivos fiscais. A atuação da EMBRATUR nas décadas de
sessenta e setenta destaca-se pelo trabalho de promoção do Brasil no exterior atrelado à
imagem erótica e sensual da mulher brasileira, sempre presente nos cartões postais, nua ou
seminua, o que acabou por gerar o estereótipo do Brasil como país do sexo fácil.
O período da ditadura militar é marcado, também, pela repressão aos movimentos
sociais, pelo autoritarismo, pela negação e redução dos direitos humanos, e é conhecida pela
sua concepção de desenvolvimento calcada em indicadores quantitativos, como o aumento
do PIB nacional e pelas obras faraônicas, no turismo são realizados os denominados
“megaprojetos”, sempre priorizando a implantação de infra-estrutura, preparando um
cenário para facilitar investimentos estrangeiros, com a construção de resorts e grandes
redes hoteleiras internacionais.
Apenas na década de noventa, com as políticas do governo Fernando Collor (199092) é que o discurso do desenvolvimento social sustentável entra em cena e que o turismo
passa a se reforçar como potencial gerador de emprego e renda e promotor da redução da
desigualdade social. Nesse momento também se inicia a preocupação com a preservação dos
recursos naturais justamente como elemento central de constituição do produto turístico.
3 Entende-se política pela definição atribuída por Weber (1970, p.99-100): “conjunto dos esforços feitos em
vista de participar no poder ou influenciar a divisão do poder, quer entre os estados, que entre os diversos
grupos dentro de um mesmo Estado.
119
O Brasil se abre ao capital estrangeiro, ao FMI, BID e BIRD, organismos internacionais
financiadores e fiscais da dívida externa a fim de dinamizar os projetos turísticos.
O projeto de desenvolvimento turístico é marcado significativamente pela criação
do Programa de Ação para o desenvolvimento do Turismo (PRODETUR). Ele se
constitui por projetos de intervenção em infra-estrutura portuária, saneamento, energia,
telecomunicações, recuperação de patrimônio histórico, equipamentos e serviços, estudos
e projetos, marketing e recursos humanos. Sua atividade, entre outras, consiste em avaliar,
estabelecer prioridades e criar condições para a implementação dos projetos turísticos que
os Estados encaminham.
O PRODETUR investe inicialmente em infra-estrutura, posicionando-se como a
tábua de salvação de algumas regiões, principalmente o Nordeste brasileiro, extremamente
pobre, com elevadas taxas de analfabetismo e mortalidade infantil, num ambiente adverso
que passa pelo problema da seca.
A Região Nordeste tem cerca de 1´500,000 quilômetros quadrados de área e nove estados
litorâneos que totalizam, aproximadamente, 3,300 Km de costa, dota-se de um marketing
que enfatiza suas belezas, principalmente a praia e o sol, paisagem perfeita. Sua população foi
estimada com base no censo de 1991 em 45.3 milhões de pessoas. Alguns indicadores revelam
a situação sócio-econômica da região, que conta com menos de 52% das casas conectadas à água
potável; menos de 8% das casas conectadas a sistemas de esgoto, sendo tratado somente 4% do
esgoto coletado; e um número estimado de 23 milhões de pessoas vivendo abaixo do nível da
pobreza (BND, Prodetur-NE:1995)
Tanto o PRODETUR como as Políticas de Megaprojetos são excessivamente
criticadas pelos inúmeros impactos sociais e ambientais que ocasionam e por não revelarem
em suas efetivas ações a preocupação com a população local. Segundo Cruz (2002, p.156)
A política de megaprojetos e Prodetur-NE são exemplos nacionais de um processo mundial de
expansão das fronteiras espaciais do turismo, da apropriação privada de espaços movida pela
atividade turística, da transformação do espaço em mercadoria, do triunfo do valor de troca em
relação ao valor de uso do espaço e de uma intrigante supremacia do turismo – na competição
com outras atividades produtivas – que tem por finalidade a construção e reconstrução do espaço
para seu uso.
O PRODETUR é um programa que tem continuidade no governo Fernando
Henrique Cardoso e se transforma no atual governo em PRODETUR II que pretende
viabilizar projetos anteriores, cuja verba destinada não tenha sido suficiente e o PRODETUR
III voltada para a capacitação de mão de obra e a geração de emprego.
120
Embora a OMT estabeleça que antes de dar início a qualquer projeto turístico
devem ser efetuadas análises econômicas, sociais e ambientais, a avaliação dessa política
do PRODETUR sempre foi duvidosa, sem uma efetiva preocupação com a qualidade de
vida da população local e com os inúmeros impactos que poderia causar. Utilizaram-se
indicadores de caráter quantitativos para definir que o turismo era um elemento propulsor
de desenvolvimento.
Muitas são as conseqüências dessa atividade desenvolvida sem planejamento, sem
estudos de impacto, de forma absolutamente incipiente:
Especulação Imobiliária: valorização das terras em função dos empreendimentos
turísticos e da chegada da infra-estrutura, juntamente com o aumento dos impostos, o
que culmina na expulsão da população local ou simplesmente na venda dos terrenos para
especuladores, por valores irrisórios. Ou seja, a infra-estrutura do local demandada pelos
empreendimentos se torna uma arma contra população local.
Há determinadas regiões do país, principalmente a orla do Nordeste brasileiro,
que já foram totalmente adquiridas por estrangeiros se constituindo em suas segundas
residências que ficam desocupadas parte do ano se transformando em áreas praticamente
desertas por longos períodos.
Subemprego/ empregos sazonais: embora o turismo seja considerado um campo de
geração de empregos, principalmente para a população do local em que se desenvolve,
pouco se questiona sobre a natureza desses empregos, muitos sazonais, com baixa
remuneração (sempre inferiores à média do mercado de trabalho), operacionais repetitivos,
sem oportunidade de ampliação de conhecimentos e desenvolvimento profissional.
Segundo o Ministério de Trabalho e Emprego (2001), entre 1999 e 2001 a economia
brasileira cresceu em 5,31% e as ocupações turísticas tiveram redução em termos reais,
além de pagar salários inferiores à média nacional. Os operacionais não recebem mais que
dois salários mínimos.
A OMT na publicação Introdução ao Turismo (2001) enumera algumas das
principais características do mercado de trabalho turístico em âmbito mundial:

Elevada porcentagem de trabalhadores em meio período,
temporários e ocasionais.

Significativa presença de mulheres com contratos de meio período
em hotéis e restaurantes, poucas em cargo de grande responsabilidade.

Presença de trabalhadores estrangeiros com contrato de meio
período.

Grande número de jovens com escassa qualificação ou estudantes
empregados no setor esporadicamente, muitos de forma clandestina.

Menor retribuição que em outros setores econômicos
121

Maior número de horas semanais trabalhadas para os empregados
do setor, com horário e turno de trabalhos especiais

Grau de sindicalização inferior a outros setores.
Degradação ambiental: são muitos os impactos ambientais ocasionados pelo turismo.
As paisagens sofrem alterações em virtude da construção de equipamentos e instalações
para turistas. O turismo provoca transito, poluição sonora e visual além da depredação da
natureza, o acúmulo desmedido de lixo e pode acelerar a extinção de determinadas espécies
animais que já se encontram ameaçadas.
A degradação ambiental provocada pelo turismo é um paradoxo para uma atividade
que sobrevive dos recursos naturais, e que faz das belezas naturais de uma localidade seu
produto mais viável.
Transformações nas manifestações culturais: o turismo promove um fenômeno que
extrapola a simples transformação das manifestações culturais, o que seria um processo de
sua própria natureza. O que se observa é uma completa ressignificação dessas manifestações,
que quase sempre atende a interesses do mercado. Um exemplo pode ser apontado por
Figueiredo (1999, p.219) referindo-se ao Carimbó, dança de roda comum no município de
Soure, Ilha de Marajó, no Pará:
Através da atividade turística, podemos perceber algumas modificações. O Carimbó agora já
não é dançado nas festas da comunidade, e sim realizado nos salões de hotéis ou em festivais
programados; o lazer do caboclo já é agora trabalho, pois dança para ganhar dinheiro (cada
apresentação é paga); o ritmo torna-se rápido; os turistas são chamados para participar; enfim,
o que antes era lazer, dançado em todas as festas, transforma-se em espetáculo, em que cada
apresentação precisa de uma produção ainda que pequena.
Dependência: ocorre principalmente quando a comunidade reduz o turismo a
sua única atividade econômica deixando de lado o desenvolvimento de outras frentes e
desprezando a possibilidade dessa atividade entrar em decadência. Sobre esse fenômeno
Ruschman (1997, p.49) destaca:
o grande movimento de pessoas dos países economicamente desenvolvidos para os destinos
oferecidos pelo terceiro mundo, dá origem a algumas condições que caracterizam um novo tipo de
colonialismo, uma vez que os países em desenvolvimento passam a ter uma grande dependência dos
fluxos turísticos do primeiro mundo, a ponto de criar mecanismos internos para facilitar a vinda
dos turistas (e dos investimentos estrangeiros), negligenciando, assim, entre outros aspectos, o dos
cuidados com o meio ambiente.
122
Banalização da Pobreza: são muitas as propostas de excursões para visitas a favelas,
grupos carentes. Há uma espécie de espetacularização da pobreza e o nativo passa a ser visto
como um objeto nesse cenário. Referente a essa questão, Ouriques (2005) aborda notícia
de O Estado de São Paulo 28/07/2003, sobre a agência Global Exchange especializada em
pacotes alternativos:
o estrangeiro visitará o MST (Movimento dos Sem-Terra), considerado pelos organizadores da
viagem como o maior movimento social da América Latina. O pacote inclui ainda encontros com
organizações que cuidam de crianças de rua, que falarão aos turistas sobre a violência da polícia,
tráfico de drogas e turismo sexual.
O autor observa ainda que tem sido comum a transformação das Comunidades
da periferia, e de sua condição de comunidade excluída em atrativos turísticos.
Dessa forma desde que haja visitação turística, a pobreza não precisa ser erradicada, os barracos
não precisam ser substituídos por habitações dignas, a eletricidade e a água não precisam ser
instaladas e o esgoto pode continuar correndo a céu aberto, pois agora fazem parte do cenário
vendido pelo “turismo de realidade”. (Ouriques:2005 p. 144)
Prostituição: o desenvolvimento do turismo em determinadas regiões proporciona
a criação de áreas de prostituição que facilitam a busca dessa atividade como alternativa
de renda bastante interessante para a população local que não tem outras oportunidades
de inserção no mercado de trabalho ou sobrevive com baixos salários. Muitos turistas
estrangeiros vêm ao Brasil em busca do estereótipo do sexo fácil. Há ainda a forte presença
no país da prostituição infantil e do tráfico de mulheres para o exterior para a prostituição.
O próprio Ministério do Turismo reconhece a problemática das políticas de turismo
até então desenvolvidas no país:
As políticas voltadas à promoção do turismo –calcada em pacotes pré-formatados, em fretamentos
aéreos e em estruturas hoteleiras de grande porte, principalmente resorts, que, naturalmente,
favorece somente a grandes corporações privadas como cadeias hoteleiras, transportadoras aéreas
e grandes operadoras turísticas– constituem modelo concentrador de renda cujos impactos sociais
e ambientais avaliados pelo custo total, terminam sendo negativos. A renda gerada pelo turismo
é, geralmente, apropriada pelos grandes centros que exportam seus produtos e serviços para os
destinos turísticos, enquanto são nesses que os principais impactos sociais e ambientais ocorrem.
Além disso, esse modelo concentrador não valoriza o local e contraria as principais tendências do
“mercado turístico mundial”, caracterizados pela busca da experiência, pela personalização dos
pacotes e pela segmentação. (Mtur:2005, p.23)
123
As transformações do espaço ocasionadas pelo desenvolvimento do turismo são
cada vez mais evidenciadas e como se pode perceber ocorrem de forma desordenada sem
regulação do Estado e sem controle da sociedade civil que sofre diretamente os impactos.
A cidade turística tem se revelado um espaço de exclusão social da população carente e
favorecimento de grupos empresariais, muitos deles estrangeiros.
O produto turístico apresenta determinadas peculiaridades que exigem uma visão
holística em seu processo de planejamento. É preciso considerar que sua constituição
baseia-se em
um conjunto de componentes capazes de satisfazer as motivações e expectativas de um segmento de
mercado determinado. É composto por recursos (natureza, cultura viva, vestígios, equipamentos
de ócio adicionado aos serviços e equipamentos turísticos em geral) que permitem ao visitante
satisfazer suas necessidades básicas e utilizar os atrativos do destino. (Machin, 2001, p.28)
Nesse sentido é de fundamental importância que a sociedade civil discuta suas
possíveis formas de intervenção no espaço e como se inserir no processo de desenvolvimento
local.
O PRODETUR, nos últimos cinco anos, trouxe a proposta da formação dos
Conselhos dos Pólos Turísticos que decidem sobre o desenvolvimento do turismo em
uma determinada região, projetos e destinos de pequenas empresas, atrativos, produtos,
equipamentos e serviços, do qual participam educadores, governos, líderes sindicais,
agricultores, instituições religiosas, entre outros.
Por outro lado, nem sempre ocorre a representação de interesses múltiplos de vários
segmentos da sociedade civil nos conselhos gestores. Alguns grupos atrelados ao poder e
controle sobre o desenvolvimento econômico muitas vezes tornam-se hegemônicos. Nesse
sentido Silveira (2002, p. 96-97) caracteriza
a distinção entre participação ampla em todos os estágios do processo de planejamento,
implementação e controle de ações de desenvolvimento, e a simples manipulação de recursos
humanos para implementação de projetos, programas ou planos turísticos concebidos de fora e
impostos à população de forma mais ou menos autoritária.
Há várias formas de participar de um processo; os figurantes de uma telenovela,
por exemplo, são membros participantes de um roteiro, no entanto contribuíram apenas
com suas imagens. Os atores por sua vez, participaram seguindo roteiros pré-determinados.
O autor e o diretor, por sua vez, tiveram sua participação na construção da história e assim
ela acontece porque foi por eles determinada.
124
Quando se discute planejamento participativo é importante definir que se trata da
elaboração conjunta de um instrumento que vai nortear uma intervenção promotora de
mudanças, em maioria estruturais. É necessário, portanto, como afirma Bordenave (1999),
distinguir a verdadeira participação da simples consulta ao povo.
Não se trata de um momento em que se buscam aprovações para intervenções já
propostas e elaboradas por uma equipe técnica governamental, mas de um momento de
nascimentos e percepções conjuntas das necessidades de intervenções, de como elas devem
ser realizadas e monitoradas.
O Planejamento Participativo é um instrumento, antes de tudo, de caráter
educativo, pois é com o exercício da participação é que se aprende a participar. Sua proposta
é o estímulo inicial para que o grupo se motive a lançar um olhar questionador para seu
cotidiano, identificando problemas, caracterizando as inter-relações entre esses problemas,
identificando dificuldades e as responsabilidades coletivas nesse processo.
Segundo Demo (1996, p.45),
tendo a organização do grupo como estratégia, o planejamento participativo se constitui pela
formação da consciência crítica e autocrítica na comunidade, através da qual se elabora o
conhecimento adequado dos problemas que afetam o grupo. A comunidade –com seu saber e
em consórcio com o saber técnico, um posicionamento crítico diante da realidade e dentro de um
contexto planejado e em comum, identifica e prioriza os problemas– formula estratégias concretas
de seu enfrentamento e encontra caminhos alternativos e propostas de negociação.
Uma gestão democrática de projetos traz em seu cerne uma concepção de
participação e envolvimento político se constituindo em um palco para o permanente
exercício de cidadania. Trata-se da possibilidade da constituição de espaços de construção
e reconstrução da análise das relações cotidianas e das condições sócio-culturais por
meio do exercício de um olhar crítico apurado das peculiaridades dos problemas, anseios,
expectativas que, às vezes, passam despercebidas.
Segundo Telles (1994, p.12) o que emerge em cena é
uma nova contratualidade construída em uma negociação que define a medida que baliza a
relação conflitiva dos interesses, os ganhos relativos das partes, e o conjunto dos compromissos e
responsabilidades, mutuamente acordados, nos usos dos recursos públicos dos quais dependem os
resultados do próprio acordo. É nesse sentido que essa contratualidade também redefine as relações
entre o público e o privado.
O processo de descentralização e a promoção de canais de ação direta do governo
junto à população é uma tarefa complexa da construção da democracia e requer mudanças na
125
concepção de gestão pública, não só dos agentes governamentais, na forma de se relacionar
com o cidadão em geral, mas do próprio cidadão que vem de uma tradição de imposição
das ações do Estado e do seu não reconhecimento como agente atuante na política.
O planejamento participativo consiste na análise conjunta de situações concretas
do cotidiano, por diversos atores, na percepção dos problemas e na busca conjunta de
alternativas e soluções.
Dessa forma um projeto deve trazer, em suas origens, metodologias que possam
conduzir essa interação da população envolvida com o órgão de gestão; formas de
construir parcerias na condução conjunta de soluções e no atendimento das principais
demandas do grupo. Trata-se de uma condição sine qua non para a própria sustentabilidade
de um projeto
Os Dilemas da Participação
O próprio processo e formação do Estado Brasileiro é contraditório com os
princípios da participação popular. Para Schwartzman, a formação do Estado Brasileiro se
dá em um processo dual constituindo-se de um lado o modelo patrimonialista de dominação
e de outro um modelo racional atrelado a modernidade, diante do qual a própria questão da
legalidade perde o sentido tornando-se artificial no contexto.
No cenário político há uma confusão entre esfera pública e esfera privada, e
interesses pessoais de determinados grupos são privilegiados em detrimento de outros
sendo que dessa forma possibilita–se a manutenção de poder.
O modelo patrimonial ocorre sem a mediação dos grupos sociais organizados
ou da representação de interesses diversificados, ou seja o que se tem é um sistema
de cooptação com uma permanente negociação do Estado com os diferentes grupos
sociais, oferecendo ou não determinados privilégios e favorecimentos Trata-se da
constituição de um sistema absolutamente clientelista em que não existe ou não se faz
prevalecer nenhuma forma de contrato social.
... o mecanismo principal que faz funcionar esse sistema é o clientelismo (as prebendas são primeiro
degrau de uma série de hierarquias clientelísticas) Este sistema de trocas horizontais e verticais de
bens que para uma concepção mais racional e moderna da vida social e política são bens públicos,
é contraditório com a vigência de um estado de direito, da cidadania e de toda a accountability
(O’Donnel,1988, p.66)
Diante desse quadro, pensar a participação popular é pensar na ruptura de
um sistema absolutamente arraigado na cultura política brasileira, ou em algo que tem
se travestido de ruptura mas que se constitui na prevalência das formas de dominação.
Benevides (1991) ao discutir as relações de poder e as demandas das novas políticas pela
126
participação popular ressalta a questão da “representação teatral do poder diante do povo”,
que passa a considerar que as relações aparentemente se transformaram, mas na verdade
o que ocorre é mera ficção. Discutir a participação popular, portanto é algo extremamente
complexo e requer um olhar sensível, capaz de perceber e compreender as mazelas do
poder.
O problema principal com os Estados de base neopatrimonial não é que eles mantenham o povo
em situação dependente e alienada, mas principalmente, que todas as formas de organização social
que eles geram tendem a ser dependentes do poder público e orientadas para a obrenção dos seus
favores. O simples transbordamento das estruturas de dominação mais tradicionais, e a criação de
novas formas de organização política e social, não garante que este padrão de comportamento não
vá se reproduzir. (Schwartzman, 1988, p. 23)
É preciso considerar as peculiaridades do país. No Brasil vive-se um fenômeno
bem mais preocupante que o da exclusão social, aquilo que Giddens (2004, p. 265)
denomina exclusão política:
Uma participação política ativa pode estar fora do alcance dos indivíduos socialmente excluídos,
aos quais podem faltar informações, as oportunidades e os recursos necessários para o envolvimento
no processo político. Fazer lobby, participar de comícios e comparecer a reuniões políticas, tudo
isso exige um grau de mobilidade, tempo e acesso a informações que podem estar faltando em
comunidades excluídas. Tais desafios crescem em espiral, à medida que as vozes e as necessidades
dos socialmente excluídos não conseguem ser incorporadas às agendas políticas.
A exclusão política da população torna muito simples a barganha e o favorecimento
de determinados atores em detrimento de outros. Além de um Estado com bases
patrimonialistas de estruturação do poder, vários elementos, além dos fatores técnicos de
planejamento e condução de oficinas, dificultam esse processo e interferem para que se
possam colocar em prática os caminhos propostos pelas metodologias e se obter êxito, ou
seja a representação e a participação da população envolvida com o desenvolvimento do
turismo. Dentre eles é importante destacar:

Ausência de Educação Patrimonial: Falta a população princípios
de valorização do patrimônio material e imaterial, dos saberes e das práticas
cotidianas, da história e do processo de formação do espaço, sendo que as relações
com o local têm se revelado absolutamente descartáveis.
 Desconhecimento pela comunidade local do que é o turismo e suas
implicações: O desenvolvimento do turismo é um fenômeno recente no Brasil e a
127
população desconhece seus impactos, seus efeitos diretos e indiretos, muitas vezes
não atribui devida importância à atividade, se sente incapaz de discutir e opinar ou
não percebe a necessidade da discussão.
 Ausência de uma cultura política: Tanto a população envolvida
como os organizadores das oficinas sofrem com a falta de prática do processo
de participação, uma vez que o fenômeno é recente no país. Isso resulta na não
atribuição da importância devida ao processo. A população muitas vezes se nega a
participar caracterizando o evento como desperdício de tempo, ou considerando
que tomar decisões é papel do governo.
 Propostas sedutoras atreladas ao capital: Os investidores fazem
propostas sedutoras à população, principalmente com relação à especulação
imobiliária e geração de emprego que muitas vezes são mais estimulantes que as
“chamadas” para as discussões coletivas.
 O descrédito da população com projetos anteriores não desenvolvidos:
Muitas vezes inúmeras oficinas se realizam simultaneamente e as pessoas são
chamadas à discussão o que demanda tempo e dedicação sem trazer retorno.
A população sofre com uma seqüência de projetos que se iniciam e se não se
concretizam, sente-se desrespeitada em seus anseios e expectativas. Isso gera um
descrédito muito grande desestimulando o envolvimento e a participação.
 Cultura da violência: No Nordeste brasileiro é comum o controle das
ações dos grupos menos favorecidos por meio de ameaças físicas e psicológicas,
sendo que o controle sobre a participação popular se dá pela geração e propagação
do medo generalizado.
Considerações Finais
Participar da elaboração de um diagnóstico significa participar da busca pelas riquezas de um
lugar, de suas potencialidades e também de suas fraquezas. A maior riqueza de um lugar é o seu
povo, sua gente. Portanto, um diagnóstico social participativo é a busca do povo por si próprio,
é a comunidade em movimento conhecendo sua história, suas lutas, suas vitórias e derrotas. É
também o esforço de uma comunidade em saber com quem se relaciona, e assim reconstruir sua
identidade. Porque só quando uma comunidade conhece sua própria força, a poderá usar para
transformar-se em um lugar melhor de se viver. (Bernat & Costa, 2004, p. 06)
Percebe-se que, na maioria das vezes, oficinas de participação popular são realizadas
como meras etapas de projetos a serem cumpridas, para que conste que a população foi
devidamente consultada e se eliminem empecilhos para obtenção de recursos em projetos que,
muitas vezes, atendem às necessidades específicas de determinados grupos hegemônicos.
128
O que se observa é que
Muitas entidades públicas e privadas consentem na participação dos cidadãos, pois muitas vezes
os resultados precisam ser apresentados a bancos de financiamento internacionais, além de serem
mostrados nas campanhas políticas das eleições seguintes, fato bastante conhecido na história
brasileira. (Beni, 2006, p. 63)
Sendo assim, proporcionar a “co gestão” de um projeto a determinada população
torna-se uma necessidade para a aprovação de verbas e financiamentos oriundos de
órgãos internacionais e algumas vezes o processo de participação é imposto ou até mesmo
forjado.
Como afirma (Graziano, 2000, p. 14),
para fortalecer o poder de novos atores sociais emergentes: é preciso criar novos mecanismos de
participação das populações locais que vão muito além de se nomearem ‘conselhos de desenvolvimento’
para opinarem sobre o destino das verbas repassadas às prefeituras municipais
Não se trata, portanto, simplesmente da escolha de uma metodologia ou de outra,
mas de definir posturas diante da condução dessa metodologia, compromissos éticos com
as propostas e principalmente olhares críticos diante da pratica. A metodologia é apenas
um assessório diante da complexidade do real, um instrumento nas mãos dos sujeitos que
nem sempre definiram com clareza suas metas e rumos.
A forma imposta como ocorre o processo de planejamento participativo, a ausência
de discussão e compreensão das políticas que são os verdadeiros elementos condutores
de qualquer processo de planejamento, tem gerado projetos em que a população é mera
executora e que acaba por se surpreender com resultados muitas vezes decepcionantes.
O que se observa é, que diante da atividade econômica com tantos impactos
negativos e que tantas mudanças estruturais ocasiona no espaço, o efetivo planejamento
com a participação e a inclusão da sociedade local têm se revelado um fenômeno complexo.
Dessa forma, o planejamento participativo ainda permanece muito distante da prática
cotidiana da gestão da cidade turística.
129
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131
Dos caras de la Globalización:
el acceso formal e informal al suelo urbano
en la Ciudad de México
Luis H. Patiño Camacho
.
Presentación
El objeto de estudio de este trabajo es de gran interés para el desarrollo urbano
que, como el de la Ciudad de México, se produce de manera contrastada para los diferentes
estratos de la población. Al poner en el centro del análisis la cuestión del acceso al suelo
en dos casos extremos de ocupación reciente del espacio urbano, nos permite conocer qué
nuevos mecanismos se están produciendo tanto para los más pobres como para los que
ocupan los niveles más altos de la escala social, así como obtener conclusiones importantes
de los nuevos procesos urbanos que se dan en el contexto de la globalización en la metrópoli
más grande de Latinoamérica.
El trabajo enfatiza las transformaciones sociales y territoriales recientes en
la agudización de la división y segregación espacial, causada por los cambios iniciados
a finales del Siglo XX. Además, diferencia los cambios vinculados a la globalización de
aquellos consecuencia de otros procesos más relacionados a factores locales. Con un análisis
comparativo se realiza un estudio de dos casos extremos: mercado formal e informal de
suelo: Centro Urbano Santa Fe y Asentamientos Irregulares en Cuajimalpa, Distrito Federal.
Las fuentes de información han sido la revisión bibliográfica de estudios académicos y de
documentos oficiales como censos e informes de trabajo, así mismo se ha recopilando
información a través de entrevistas a informantes clave.
La Zona Metropolitana de la ciudad de México (ZMCM)
Nuestro objeto de estudio se ubica en la Ciudad de México. En diversos estudios
sobre la red mundial de ciudades, la Ciudad de México ocupa un lugar de segundo orden,
debajo de ciudades mundiales como Nueva York, Tokio o Londres, pero tiene un significado
específico para América Latina (Sassen, 1991, 2001; Parnreiter, 1998). La Ciudad de México
está caracterizada por un inmenso crecimiento tanto físico como demográfico desplegado
en los últimos 50 años del siglo pasado. Y hace más de 10 años, el tipo de desarrollo
económico puesto en marcha provocó una serie de transformaciones urbanas, que se
inscriben dentro del paradigma “estratégico”, caracterizado por la ejecución de proyectos
urbanos estructuradotes para revitalizar la economía. Dentro de esta estrategia no se han
132
incorporado las necesidades de la mayoría de la población, en particular la oferta de suelo
para los grupos urbanos más necesitados, por lo cual continúa la apropiación irregular del
suelo y la formación de espacios segregados.
El presente documento desarrolla el planteamiento del problema, una hipótesis
de trabajo, los referentes conceptuales y teóricos y avances en el estudio de casos de los
Asentamientos Irregulares en Cuajimalpa y el Centro Urbano Santa Fe y, Distrito Federal.
El interés tanto de académicos como la atención gubernamental se ha centrado
en el análisis por separado del acceso formal e irregular al suelo urbano, como si fueran
fenómenos excluyentes e independientes. Sin embargo, pensamos que son dos caras del
mismo problema, una que ve hacia lo global y otra más local. El mercado impone una lógica
de ocupación; los terrenos mejor ubicados tienen un costo más alto, aquellos que puedan
pagar más, adquieren las áreas más deseadas; lo que resta, generalmente las periferias,
son invadidas o vendidas en transacciones fraudulentas sin permisos y sin servicios. Los
dos en sus extremos han creado patrones de segregación residencial y los dos siguen
reproduciéndose en la Ciudad de México y otras áreas metropolitanas como Monterrey,
Guadalajara y Puebla. El interés de este trabajo se enfoca a responder, en la medida de lo
posible, a la siguiente pregunta: ¿Qué transformaciones importantes e implicaciones en la
organización del espacio urbano en la Ciudad de México se presentan en el acceso al suelo
para la formación de asentamientos irregulares en Cuajimalpa y la urbanización del Centro
Urbano Santa Fe, en la presente etapa de globalización? ¿Cómo, en qué medida y a qué
ritmo se han dado las transformaciones en las grandes intervenciones urbanas actuales y
en el fenómeno de la irregularidad? ¿De las transformaciones cuáles son producto de la
globalización y cuáles se deben a factores locales?
Una de las hipótesis de este trabajo es que el acceso diferencial al suelo urbano en
la Ciudad de México a partir de los años 90, ha originado una acentuación en la diferenciación
socioespacial en la zona poniente de la ZMCM. Surgen nuevas modalidades de actuación
pública-privada, cambios en la utilización de la tierra de propiedad pública, que facilitan la
construcción de grandes centros urbanos de servicios y habitacionales para estratos altos
como el proyecto urbano Santa Fe, con zonas de usos mixtos orientados al comercio,
servicios de alta calidad y conjuntos habitacionales para población de altos ingresos, con
la concentración de equipamientos e infraestructura. Por otro lado, con la pérdida del
poder adquisitivo de los grupos mayoritarios, la rigidez y endurecimiento de las normas
urbanas y la escasez de terrenos, lo nuevo en la ocupación irregular es que se ha hecho más
difícil la adquisición y la urbanización popular se lleva a cabo en suelo clasificado por la
norma urbana como de “conservación ecológica”. Así mismo, parece ser que otro cambio
importante en el acceso al suelo urbano es la liberación del suelo de propiedad social.
133
Discusión sobre segregación y fragmentación urbana
En las últimas dos décadas del siglo pasado, con las transformaciones económicas
el concepto de ciudad y su organización socioespacial ha tenido relevancia en el debate
político y académico, y desde nuestra perspectiva se han definido mediante generalizaciones
que no han contribuido al conocimiento de la ciudad en la era de la globalización. Como
una primera aproximación hemos realizado una revisión bibliográfica sobre los conceptos
involucrados en la investigación en Latinoamérica y algunos ejemplos en ciudades de
otros contextos. El resultado de este trabajo es la siguiente clasificación: a) Los trabajos
que analizan la segregación residencial, con sus factores o fuerzas que la determinan, las
consecuencias y su discusión en Latinoamérica; b) Estudios que se orientan a estudiar el
proceso de “fragmentación” urbana en la nueva era de cambios sociales y económicos
que se presentan después de las crisis de los años ochenta; y c) Este término tan debatido
(la fragmentación) se ha visto acompañado al de una “ciudad dual”, desarrollados
principalmente para ciudades como New York y Los Ángeles en Estados Unidos. Dentro
del primer grupo podemos ubicar los trabajos que se dedican a medir la división social del
espacio, utilizando estadísticas censales principalmente y métodos estadísticos factoriales.
Los académicos que analizan la segregación y la fragmentación urbana, han
estipulado que la organización que presentan las ciudades en la actualidad no ha escapado de
las transformaciones económicas globales, que han modificado la división internacional del
trabajo y renovado los procesos de acumulación capitalistas, los cuales cayeron en crisis en
los años setenta y ochenta. En este momentos nos encontramos ante un acervo importante
de estudios sobre el tema de la globalización y los cambios en la estructura económica
mundial, que valdría tomarlos con reserva, ya que es poco adecuado hacer referencia a
la ciudad globalizada, dual o neoliberal, en el momento en que los cambios apenas están
tomando asiento (Schteingart, 2001) en áreas urbanas de países en desarrollo.
Sin embargo, son pocos los trabajos que se encargan de profundizar sobre
el acceso al suelo y su incidencia en la configuración espacial. Es conveniente explorar
las posibilidades de llevar a cabo estudios en los que se puedan observar procesos más
específicos de los factores como el mercado de suelo urbano en la división social del
espacio, con un enfoque histórico, que parta de un conocimiento preciso de los procesos
anteriores, para contrastarlos con los nuevos, ya que como expresa Schteingart (2001, 28)
se puede llegar a conclusiones muy precipitadas y poco sustentadas acerca de los cambios
que los fenómenos mundiales están provocando en las grandes ciudades. Entre numerosas
variables que pueden ser estudiadas en este contexto, nos parece esencial realizar una
revisión histórica sobre el acceso al suelo y la estructuración del espacio.
134
El proceso histórico del acceso al suelo y la estructuración del espacio metropolitano
diverso, 1950-2000
Este apartado intenta concretar un panorama, no exhaustivo sino representativo
de la relación que se establece entre el esquema del acceso al suelo con el esquema del
desarrollo urbano y la lógica del crecimiento de las ciudades en la formación de la estructura
urbana.
En el aspecto económico en la ZMCM se muestra un tránsito de una economía
de producción industrial a una de servicios: las actividades de comercio, financieras y de
servicios especializados, en las dos últimas décadas, han tomado gran predominio en la
metrópoli, particularmente en las principales vialidades que forman corredores urbanos y
la zona central de la ciudad. De acuerdo a las cifras censales los trabajadores agrupados en
el sector secundario presentan una reducción en su participación al pasar de 36.7 en 1970
a 21.2 por ciento en el 2000 y el principal cambio observado en la estructura económica
del DF en tres décadas está en el sector terciario, al crecer casi 18 puntos porcentuales, al
concentrar tres cuartas partes de la población ocupada (75%) actualmente. En el territorio,
se sustituyen los usos habitacionales e industriales originales por otros de tipo comercial,
de almacenamiento o de servicios, más rentables, al impulso de la terciarización de su
economía.
En la ciudad el desarrollo urbano ha sido un proceso rápido y con manifestaciones
marcadas por la evolución de la dinámica demográfica y de la superficie urbana, cuyo
resultado ha sido un patrón de ocupación del territorio extensivo; ello, ha conformado una
estructura urbana metropolitana. A partir de 1950 se observan dos fenómenos territoriales
marcados: el poblamiento masivo, de baja densidad en la periferia urbana y semirural, y el
despoblamiento progresivo de las áreas centrales.
Estos procesos territoriales se inician en la década de los 40, cuando el ritmo de
crecimiento de la población urbana adquiere grandes magnitudes: 5.7% anual, dinámica
demográfica que se mantiene hasta la década de los 70; después, el ritmo comienza a
disminuir hasta ubicarse por debajo del promedio nacional. Hasta 1940, el seguimiento
de la expansión urbana se pudo realizar de manera puntual, en las décadas siguientes ha
sido casi imposible continuar con la evolución del área urbana, debido a la gran actividad
inmobiliaria formal e informal que tuvo como resultado la proliferación de colonias, barrios
populares, unidades habitacionales y fraccionamientos residenciales creados para alojar el
acelerado crecimiento demográfico manifestado en los sesenta años posteriores, con un
claro patrón de segregación urbana.
1950-1960
Es a partir de los cincuenta que la ciudad creció en todas direcciones, pero con una
característica muy particular, el crecimiento se orientó siguiendo el trazado de las carreteras
135
a Querétaro, Pachuca y Puebla. Por otra parte, el proceso de metropolización también
tuvo su punto de partida en estos años, con la urbanización y conurbación del municipio
de Tlalnepantla que se integra a la ciudad como consecuencia del desarrollo de la zona
industrial de Vallejo creada en 1929, el freno a la implantación de nuevas zonas industriales
y habitacionales en el DF desde 1952 a 1966 y por los estímulos del Estado de México para
la localización industrial en su territorio. Este proceso no se ha detenido desde entonces, e
implica el cambio continuo de usos del suelo agrario, forestal y de reserva natural, a urbano
y la integración de un número creciente de municipios mexiquenses a la ZMCM.
En estas primeras cinco décadas del siglo pasado, la población para satisfacer la
demanda de suelo para vivienda utilizó siete mecanismos: uno fue la compra de un terreno
en un fraccionamiento o subdivisiones autorizadas. En este tipo de urbanización el promotor
inmobiliario realizaba la urbanización previa, con la introducción de la red de servicios. Este
mercado inmobiliario, estaba dirigido a grupos de ingresos altos, medios y trabajadores.
Esta actividad estaba dirigida por destacadas familias del porfiriato como Escandón, Mier
y Pesado, así mismo se crearon sociedades inmobiliarias donde participaban mexicanos
y extranjeros o sólo extranjeros (Connolly, 1989). El segundo fueron los programas
habitacionales gubernamentales para trabajadores localizados en la periferia de la ciudad,
como el caso de San Juan de Aragón.
La tercera modalidad la constituyó el fraccionamiento ilegal en tierras de propiedad
privada, generalmente son los propietarios quienes venden lotes sin haber obtenido la
licencia correspondiente y sin la introducción de los servicios, debido a la existencia de
normas muy laxas.1 Esto creó conflictos urbanos con los fraccionadores y el gobierno por
el incumplimiento, lo cual provocó el surgimiento de demandas urbanas ante las difíciles
condiciones de habitabilidad.
El cuarto mecanismo fue la cooperativa, que el artículo 123 de la Constitución de 1917
consideraba de utilidad pública para construir vivienda barata para los trabajadores. Por este
medio se agrupaba población trabajadora de una fábrica o dependencia gubernamental con
el objetivo de formar cooperativas de vivienda. El terreno en ocasiones era donado por la
empresa o el gobierno o por medio de un préstamo se podía adquirir (Cruz, 1994 y Ziccardi,
1982). En la década de los veinte se fundaron Sociedades Cooperativas de Trabajadores
como la de los ferrocarrileros y la de los trabajadores del Hierro (Cruz, 2004; 383).
Como quinto mecanismo apareció la invasión, en el cual los pobladores y las
organizaciones que participan incurren en la violación de la norma jurídica. Las acciones
eran planeadas y ejecutadas de una manera muy ordenada en terrenos baldíos. La población
que participaba era de escasos recursos, cuya procedencia eran las zonas rurales o de áreas
1 Durante las primeras décadas del Siglo XX no existía una reglamentación notoria para obligar a los
fraccionadores en la formación de una colonia a introducir previamente los servicios, en estricto sentido no se
presentaba la ilegalidad.
136
centrales donde eran inquilinos, a los cuales la invasión les presentaba una oportunidad de
acceso a la propiedad. Al convertirse en un caso delicado socialmente, el gobierno optó
por la regularización de la tenencia de la tierra, a través de la expropiación, que representa
el sexto mecanismo de acceso al suelo. La intervención estatal fue de dos tipos: una la
fundación de nuevas colonias y otra la regularización de las colonias existentes. Dentro del
primer tipo se incluyen los casos en que el Departamento del Distrito Federal expropiaba
terrenos de propiedad privada y los vendía a precios bajos a los miembros de alguna
organización creada al efecto. El segundo comprende las colonias formadas por invasiones
o por operaciones llevadas a cabo por los propietarios al margen de las disposiciones
legales y los procedimientos administrativos previstos en ellas. Un ejemplo de esta política
es el gobierno de Ávila Camacho (1940-1946), por la gran cantidad de expropiaciones de
predios de propiedad privada para formar y regularizar colonias populares. Se publicaron
71 decretos en el Diario Oficial y se formaron y regularizaron 48 mil 082 lotes por la vía de
la negociación (Azuela y Cruz, 1989). Además, se concreta otra forma de acceso al suelo
mediante la permuta de terrenos ejidales; es decir, se cambia terrenos que no se podían
enajenar como los ejidales por otros terrenos localizados en otros estados de la República.
El ejemplo fue el fraccionamiento privado del Pedregal de San Ángel. El ejido de San
Jerónimo Aculco permutó 83.52 hectáreas de su terreno, por una superficie de 101.33
hectáreas del predio denominado Santa Rita, Municipio de Metepec, Hidalgo. Los alcances
de las políticas gubernamentales fueron modestos y no lograron evitar la formación de
colonias proletarias en la periferia, ciudades perdidas y zonas de vecindades precarias o
tugurios, formando territorios segregados, no obstante que estas últimas se ubicaban en
áreas céntricas de la ciudad.
En esta década se limitó el acceso al suelo urbano,2 principalmente a la población
trabajadora de escasos recursos. La ciudad se seguía desarrollando aceleradamente, los
problemas urbanos se tornaban más agudos, particularmente el acceso a la propiedad de
las clases medias emergentes y de la población inmigrante. La organización de la ciudad se
transformó, dejó de ser compacta y centralizada alrededor del Zócalo, los grupos de ingresos
altos buscaron nuevos espacios de acuerdo al nuevo estilo de vida que se asemeja al anglosajón
o norteamericano en la periferia cada vez más alejada. Aparecieron nuevos fraccionamientos
residenciales como Ciudad Satélite en 1954, punto estratégico para el desarrollo de grandes
fraccionamientos habitacionales a lo largo de la carretera México-Querétaro.
De la misma manera los pobres que vivían en las vecindades sobrepobladas del
centro, fueron buscando mejores condiciones de alojamiento en las zonas periféricas,
porque las áreas existentes estaban saturadas. Ante esta situación surgió una nueva forma
urbana, cuyo caso más representativo es Ciudad Nezahualcóyotl, que se conoció como
colonia proletaria.
2 Administración de Ernesto P. Uruchurtu (1952-1964).
137
1960-1980
En paralelo a la construcción de nuevos elementos arquitectónicos que se
incorporaban a la estructura urbana por la celebración de las olimpiadas y la modernización
de la ciudad, se inició otra dinámica que marcaría una nueva etapa en el desarrollo urbano:
el despoblamiento y la desconcentración de actividades de las delegaciones centrales. Desde
los años 60, las delegaciones Cuauhtémoc y Miguel Hidalgo experimentan una pérdida
continua de población, que se extiende a los 70 en Venustiano Carranza y Benito Juárez,
en los 80 a las delegaciones contiguas de Azcapotzalco, Iztacalco y Gustavo A. Madero
y en los 90 a Coyoacán. Entre 1970 y 2000 las cuatro delegaciones centrales perdieron 1
millón 210 mil habitantes. Por otro lado, las delegaciones Iztapalapa, Tlalpan, Tláhuac y
Xochimilco, fueron las que han crecido más en población.
En estos años se presentan nuevos mecanismos de acceso al suelo y la vivienda
aparte de los existentes en los cincuenta: la invasión de terrenos de propiedad ejidal y comunal
se intensifica y se convierte en un problema urbano importante de irregularidad. Las
invasiones tienen una importancia limitada como método de acceso al suelo, sin embargo
sus dimensiones, los conflictos urbanos y políticos presentados y la intervención estatal le
ha atribuido notoriedad. Otro tipo de acceso al suelo que se intensifica o masifica a partir
de los setenta es la compra de tierra en fraccionamientos sin servicios en predios ejidales, comunales
y privados, por parte de familias de bajos y medios ingresos para autoconstruir su vivienda,
creando colonias populares. Este fenómeno fue causado por los problemas económicos que
atravesaba el país, que afectaba más a los nuevos migrantes desempleados o subempleados.
El salario mínimo era de subsistencia y no alcanzaba para adquirir una vivienda o ser sujeto
de crédito para acceder a suelo urbanizado. Entonces el camino fue la irregularidad que
creaba más áreas segregadas.
El tercero fue a través de la creación de fideicomisos y la emisión de Certificados de
Participación Inmobiliaria (CPI), como por ejemplo en Tlatelolco, Villa Olímpica y Villa
Coapa. Banobras emitió dos tipos de CPI: uno, no amortizable para la población que quería
una vivienda y otro amortizable para personas que sólo deseaban hacer una inversión. El
primero otorga al adquiriente el derecho de uso y disfrute de una vivienda; mientras que
el segundo entrega un rendimiento por la inversión. Este tipo acceso a la propiedad de
una vivienda ha presentado cierta complejidad en la administración y mantenimiento del
conjunto habitacional, así como en el proceso de cambio de régimen de propiedad que
inició en los años ochenta.
El Estado crea diversos organismos de vivienda como Indeco, Infonavit y Fovissste,
entre otros. Por ello, se generalizó la construcción de grandes unidades habitacionales y el
acceso al suelo y la vivienda a través de esta política estatal de vivienda representa el cuarto
mecanismo. Estas unidades se integraban de viviendas terminadas, con equipamiento
mínimo y servicios básicos, que han sufrido procesos de degradación y se han convertido
138
en zonas dormitorio. Los grandes conjuntos se asentaron en el Oriente (UH Vicente
Guerrero, UH Iztacalco y CU Ermita Zaragoza) y en la periferia Norte (CU El Rosario y
Vallejo Patera).
1980-2000
El despoblamiento de las delegaciones centrales fue creando vacíos: predios sin
uso, baldíos e inmuebles desocupados, subocupados o abandonados que han sido tomados
por nuevas actividades. Estas transformaciones modifican los patrones de utilización del
suelo y la estructura urbana. Con el vaciamiento poblacional, las delegaciones centrales
perdieron 113 mil 483 unidades de vivienda entre 1980 y 2000. A ello contribuyeron
los programas de modificación de usos del suelo en áreas centrales, que permitieron la
terciarización del centro, transformando su uso habitacional tradicional. Al mismo tiempo,
en las delegaciones intermedias creció el parque habitacional en 293 mil 888 unidades,
mientras que en las periféricas lo hizo en 196 mil 234 entre 1980 y 2000. En los municipios
conurbados el incremento fue de 1 millón 168 mil 507 unidades.
Ante la situación económica en crisis, los conjuntos habitacionales construidos por
el Estado disminuyen en importancia como grandes áreas concentradoras de población y
como acceso al suelo y la vivienda. En la otra cara, continúa el acceso irregular al suelo por
medio de fraccionamientos en propiedad ejidal, comunal y privada, ubicada en la periferia,
lo cual provoca la expansión de la ZMCM hacia el norte (Gustavo A. Madero, Ecatepec
y Coacalco), (Iztapalapa, Tláhuac, Valle de Chalco, Chimalhuacán, Iztapaluca y Texcoco),
debido principalmente al crecimiento de los municipios conurbados del Estado de México.
A este tipo de urbanización se le ha denominado “popular” por los sectores que se asientan
en un suelo de bajo precio. En el DF inicia la ocupación del suelo clasificado como de
conservación por los planes urbanos.
Con los principios neoliberales, en la década de los noventa se propone
una modernización de la estructura económica de la ciudad. La metrópoli se estaba
desindustrializando, las políticas federales relacionadas con el medioambiente y la
descentralización provocaron que algunas industrias dejaran el territorio metropolitano. Por
otro lado, el aparato administrativo gubernamental se recortó, lo que también disminuyó la
vida económica de la ciudad. Entonces, se decidió por impulsar “la ciudad de los servicios”.
El resultado fue Santa Fe y la edificación de miles de metros cuadrados de edificios en
zonas como Polanco, Paseo de la Reforma e Insurgentes.
Bajo el modelo neoliberal el acceso de los sectores populares al suelo sigue siendo
un asignatura pendiente, no se presenta una política de suelo y vivienda integral para ellos
y las colonias populares son resultado del acceso irregular, con la intervención de agentes
privados, públicos y sociales, bajo procesos de autoconstrucción que generan un proceso de
producción de la vivienda lento y una imagen de deterioro en estas colonias, la urbanización
139
popular ocupa terrenos privados, públicos, ejidales y comunales de forma ilegal, sin servicios
y se localizan en zonas poco aptas para el desarrollo urbano, con baja calidad de vida de la
población que las habita, esto continúa incrementando las zonas de segregación urbana.
Las actividades terciarias son las que actúan como determinantes de la estructura
urbana actual. Ellas combinan, en grado diverso: comercios de distintas formas; oficinas
públicas y privadas, agencias de viajes, restaurantes y hoteles; bancos, casas de bolsa, de
cambio, aseguradoras, crédito o de préstamo; instituciones de asistencia pública; etcétera.
Estas actividades comparten o compiten por el espacio entre sí, y sobre todo, desplazan a
las que antes estructuraban el área, como la vivienda, la industria, la gestión institucional,
la cultura, o el patrimonio monumental. Esas nuevas zonas urbanas son de grandes
dimensiones, articuladas en muchos casos por corredores urbanos.
La localización de los megaproyectos urbanos ha provocado incremento en
los precios del suelo y la transformación de usos residenciales, flujos de migración de la
población residente y desaparición de los pequeños negocios no competitivos; destrucción,
degradación o desarticulación, directa o indirecta, de antiguos entornos y tramas urbanas, de
las zonas de reserva ecológica y culturales o productivas de los poblados rurales; aumento del
flujo vehicular y la saturación vial, insuficiencia de los sistemas de transporte y la elevación
de la contaminación ambiental; presión puntual y masiva sobre la dotación y abastecimiento
de agua, la infraestructura de drenaje y la red eléctrica, y deterioro de la habitabilidad de las
áreas vecinas.
En resumen, podemos observar que la relación acceso al suelo y sus implicaciones
con la configuración del espacio metropolitano ha dado como resultado que las zonas
habitacionales ocupen la mayor parte del tejido urbano. Los desarrollos residenciales se
ubican al poniente y al sur poniente y en los municipios conurbados al norte, que cuentan
con la mayor dotación de servicios, en cantidad y en calidad. Hacia el oriente y sur oriente
proliferan los usos habitacionales de los grupos de menores ingresos, que se asentaron
en áreas inundables del exlago de Texcoco, rebasando los límites del DF para extenderse
sobre el Estado de México. En los últimos 40 años, ante la carencia de espacios adecuados y
accesibles a esta población, ha surgido una ocupación mayoritariamente ilegal hacia el sur y
sur poniente, que pone en peligro el equilibrio ecológico del valle, debido a la sustitución de
áreas agrícolas y forestales indispensables para la recarga del acuífero en las delegaciones de
Xochimilco, Tláhuac, Tlalpan, Álvaro Obregón, Magdalena Contreras y Cuajimalpa.
Las áreas de servicios y los grandes equipamientos han ocupado la zona que va
del poniente al sur y en torno a los centros patrimoniales correspondientes a la ubicación
de los poblados prehispánicos como Azcapotzalco, Tacuba, Tacubaya, Mixcoac, San Ángel,
Coyoacán, Tlalpan, Xochimilco, Iztacalco y Villa de Guadalupe. Por su parte, las grandes
concentraciones industriales se ubican al norte del DF y continúan en los municipios
colindantes del Estado de México.
140
Parece ser que la formación actual de la estructura urbana de la ZMCM ha estado
vinculada estrechamente a los modelos económicos puestos en marcha en el país, a las
políticas públicas nacionales, metropolitanas y urbanas y al proceso de poblamiento, en el
cual la población ha tenido una participación importante.
El acceso al suelo en dos casos extremos de ocupación reciente del espacio urbano
en la ciudad de México
En este apartado nuestra atención se centra en dos casos que ya hemos tocado
de manera general en el capitulo anterior, el denominado al acceso informal al suelo que
constituye la irregularidad y el acceso formal. Nuestros objetivos de análisis son los procesos
sociales mediante los cuales se forman las relaciones de propiedad, que se operan al interior
y en apariencia fuera del marco jurídico y de los aparatos estatales que controlan y regulan
los procesos de urbanización.
En primer término, nos referiremos a la irregularidad y a la urbanización popular
que esta modalidad produce en la zona poniente de la ZMCM, en la que habita un sector
importante de la población urbana, que ha representado la única opción de acceso a la
ocupación y vivienda para la población de bajos ingresos. El poblamiento de estas colonias
se presenta en suelo clasificado por la norma urbana como de “conservación ecológica” y
se lleva a cabo antes de que se introduzcan los servicios públicos de agua, drenaje, energía
eléctrica, transporte y alumbrado público, formando zonas altamente segregadas de la
ciudad. Al constituir la expresión más distintiva de cómo los pobres urbanos se apropian
del espacio, la urbanización popular ha sido objeto de análisis desde diversas perspectivas
como la geografía, economía, antropología, política y sociología. Sin embargo, poco se ha
estudiado el acceso al suelo y sus implicaciones en la organización del espacio urbano, se ha
tenido poco interés en determinar la naturaleza de dicha cuestión. Para mostrar la relevancia
del acceso al suelo a través de la irregularidad presentamos algunas cifras relacionadas,
según el Consejo Nacional de Población, en 1990 calculaba que los barrios populares de
origen ilegal en la ZMCM representaban el 62 por ciento de la población total y el 50 por
ciento de la superficie de la metrópoli, mientras que en las colonias residenciales medias y
altas las habitaban el 12 por ciento de la población metropolitana ocupando el 15 por ciento
del territorio (CONAPO, 1998; 45).
La irregularidad en la Delegación de Cuajimalpa
Cuajimalpa de Morelos se encuentra ubicada al Sureste de la Ciudad de México y
tiene una extensión de 8 mil 095 hectáreas, que representa el 5.5 por ciento del área total del
Distrito Federal y ocupa el 8° lugar de las Delegaciones en cuanto a su superficie territorial.
Cuajimalpa hasta el término del mandato presidencial del General Lázaro Cárdenas todavía
era considerada como una comunidad rural; sin embargo, su actividad primaria fue en
141
decaimiento y a partir de los años 50 se manifiesta un crecimiento acelerado, sostenido e
incontrolado y se integra a la ciudad.
El II Conteo de Población y Vivienda del 2005, registra 173 mil 625 habitantes
en Cuajimalpa de Morelos; esta cifra nos indica que se ha incrementado su población 3.8
veces entre 1970 y 2005, ya que en el primer año el volumen de población era de 36 mil 200
personas. En el 2005 su población representa el 2.0 por ciento del total del Distrito Federal,
con una tasa de crecimiento de 2.5 por ciento.
Comparando esta dinámica con la del DF, la población de éste se incrementa cada
año en dos personas por cada mil habitantes. En contraste, Cuajimalpa se encuentra entre
las dos primeras con mayor crecimiento, el incremento es de 25 personas por cada mil, lo
cual muestra una acelerada dinámica demográfica.
En cuanto al uso de suelo, según el Programa Delegacional de Desarrollo Urbano
de 1997, se presenta la siguiente distribución: el área de conservación ecológica representa
el 80 por ciento de su superficie territorial; dentro de esta zonificación primaria se establece
una clasificación secundaria que incluye zonas forestales, agrícolas y pecuarias, además de
poblados rurales y asentamientos con programas parciales. El suelo urbano representa el
20 por ciento de esta superficie.
El equipamiento existente en la delegación en su mayoría es de servicio básico y
distrital. Durante el último decenio sobresale la instalación de equipamientos educativos
privados, quienes han preferido a esta parte de la ciudad para su relocalización, lo que ha
su vez ha originado el incremento de población flotante procedente de otras zonas de la
metrópoli.
Asentamientos irregulares (AI)
La presión urbana sobre áreas ubicadas en el suelo de conservación en los
últimos años, ha tenido como consecuencia su ocupación a través de AI. Con base en los
levantamientos de la Comisión de Recursos Naturales y Desarrollo Rural (CORENADER)
en el 2001 existían 904 AI en suelo de conservación en el DF. Por el número de asentamientos
Xochimilco, Tlalpan, Iztapalapa y Milpa Alta concentraban el 75 por ciento del total. En
cuanto al número de viviendas en las tres primeras delegaciones se asentaba el 60 por
ciento del total. En superficie Tlalpan, Xochimilco y Cuajimalpa representaban el 60 por
ciento. La ocupación promedio anual del suelo de conservación es de casi 200 hectáreas
y el incremento del promedio anual de viviendas es de 7 mil 153 unidades (Cuadro 1).
Cuajimalpa, se encuentra un poco arriba de la media en número de asentamientos y de
viviendas, no obstante en superficie ocupa el tercer lugar. Por estas características y porque
en la actualidad se presenta un crecimiento demográfico de 2.4 en promedio anual, se
consideró que Cuajimalpa representa un ejemplo del acceso al suelo de manera irregular en
la periferia del Distrito Federal considerada de conservación.
142
Estas cifras muestran cómo la pérdida del poder adquisitivo de los grupos
mayoritarios, la rigidez y el endurecimiento de las normas urbanas y la escasez de
terrenos en la ciudad, ha hecho más difícil la adquisición en suelo urbano y lo nuevo en la
urbanización popular es que se lleva a cabo en suelo clasificado por la norma urbana como
de “conservación ecológica”.
Cuadro 1
Asentamientos Irregulares en Suelo de Conservación DF, 2000-2001
2000
Delegación
Álvaro Obregón
Cuajimalpa
Magdalena Contreras
Gustavo A. Madero
Iztapalapa
Tlalpan
Tláhuac
Milpa Alta
Xochimilco
Total
AI
13
68
21
23
102
136
53
95
196
707
Viviendas
3,249
4,199
4,299
3,501
12,797
8,278
3,524
2,725
16,804
59,376
%
5.5
7.1
7.2
5.9
21.6
13.9
5.9
4.6
28.3
100.0
2001
Superficie
(hectáreas)
74.00
542.40
351.58
58.52
259.40
717.20
280.90
231.80
630.00
3,145.80
%
2.4
17.2
11.2
1.9
8.2
22.8
8.9
7.4
20.0
100.0
AI
16
73
22
24
125
174
94
132
244
904
Viviendas
3,329
5,019
6,205
3,737.00
12,897
8,733
4,287
4,789
17,533
66,529
%
5.0
7.5
9.3
5.6
19.4
13.1
6.4
7.2
26.4
100.0
Superficie
(hectáreas)
76.95
605.40
371.03
58.90
259.60
757.57
301.74
242.00
670.30
3,343.49
%
2.3
18.1
11.1
1.8
7.8
22.7
9.0
7.2
20.0
100.0
Fuente: GDF-SMA, Comisión de Recursos Naturales y Desarrollo Rural. Levantamientos 2000 y 2001
En esta delegación el problema de los AI no era significativo en la década de
los años setenta. Es hasta la segunda mitad de los ochenta (con la crisis económica) que
este fenómeno tomó relevancia, debido al desdoblamiento familiar y a la construcción de
obras urbanas. Con base en dos diagnósticos elaborados por las autoridades delegacionales
tenemos que el incremento en el número de asentamientos en 10 años ha sido de 16.
En 1996 se identificaron 51, de éstos 49 se localizaban en suelo de conservación y dos
eran urbanos. Para el 2006 se obtuvieron 67, en área de conservación 64 y 3 urbanos. Las
viviendas construidas ascienden a mil 851 y 5 mil 549 en 1996 y 2006 respectivamente; la
superficie ocupada es de 398 has y 541 has en los dos años mencionados.
En estos 10 años, el mayor incremento presentado es en suelo de conservación
tanto en el número de viviendas como en la superficie: para el primer caso el aumento
fue de 3 mil 629, con una construcción promedio de 363 viviendas por año. La superficie
se incrementó en 125 has, con un promedio anual de incorporación de 13 has (cuadro
2). La antigüedad promedio de los asentamientos censados en el 2006 fue de 20 años. La
población es mayoritariamente de escasos recursos, con rezagos en la dotación de servicios
urbanos, de topografía irregular con pendientes que han dificultado la accesibilidad y la
introducción de servicios.
143
Cuadro 2
ASENTAMIENTOS IRREGULARES EN LA DELEGACIÓN CUAJIMALPA, 1996-2006
Año
1996
Asentamientos irregulares
Urbano
Conservación
2
49
Viviendas
Urbano Conservación
85
Superficie Has.
Urbano Conservación
1,766
64
154
5,395
2006
3
15
69
3,629
Incremento
1
Tasa de crecimiento
4.1
2.7
6.1
11.8
Fuente: Programa de Desarrollo Urbano de la Delegación Cuajimalpa. 1997.
Dirección General de Obras y Desarrollo Urbano, Delegación Cuajimalpa. 2006.
Totales
viviendas superficie
0.7
397.7
1,851
398.4
18.3
17.6
38.6
523.3
125.7
2.8
5,549
3,698
11.6
541.6
143.3
3.1
La irregularidad en la delegación ha sido causada en parte por las políticas permisivas
del gobierno, basadas en el “laissez-faire”, para luego “regularizar”, vigentes desde 1940 y
se generalizó a partir de la década de los años cincuenta. La inexistencia de una política de
suelo urbano en la delegación, posibilitó que los asentamientos se fueran consolidando. A
los asentamientos en suelo de conservación la administración delegacional los considera
como irregulares por el uso del suelo, ya que los Programas de Desarrollo Urbano vigentes
no fijan una norma habitacional, ya que la mayoría cuenta con servicios públicos, muchos
de estos servicios públicos se les otorgaron a través de programas como PRONASOL.
Acceso al suelo
Todos los AI se formaron a través de fraccionamiento irregular tanto en tenencia
ejidal y comunal como en privada; no se han presentado invasiones en este territorio. La
población accede al suelo mediante un contrato de compra-venta privado que sólo tiene
efectos jurídicos entre las partes, debido a que no es reconocido por ningún órgano del
Gobierno del DF, esta operación es catalogada de “buena fe”, ya que adquieren el terreno
para autoconstruir su vivienda y formar el patrimonio familiar.
El proceso es el siguiente: en suelo ejidal y comunal, las autoridades agrarias
locales vendían los lotes aislados3 para cubrir el desdoblamiento familiar de la población
nativa conocida, a los compradores se les otorga un documento de sesión de derechos, que
ampara la ocupación. Vale la pena comentar que en este tipo de acceso no es un mercado
abierto, las transacciones se dan entre conocidos, por eso son pocas las denuncias que se
presentan. Esto ha significado también el reconocimiento por parte de los colonos de los
derechos que el propietario tiene sobre los terrenos, lo cual ha dado como resultado una
ocupación no conflictiva. Actualmente, los terrenos que se compran están en el rango 200
a 300 metros cuadrados y los costos fluctúan entre 60 y 100 mil pesos, el metro cuadrado va
de 200 a 500 pesos. El precio depende de las características físicas del terreno, los terrenos
3 En esta delegación no se presenta antes de la venta el fraccionamiento de los ejidos y comunidades, se asignan
primero porciones de terrenos que por sus condiciones no tienen uso agropecuario y de acuerdo a como se va
vendiendo se van asignando.
144
planos y sin mucha vegetación son los de mayor costo; mientras los de menor monto
presentan irregularidades y pendientes considerables.
En propiedad privada se distinguen las siguientes características: los
fraccionamientos ilegales los venden personas que heredaron en suelo de conservación
10 mil o 15 mil metros cuadrados, la operación es a través de contratos de compra-venta
privados, tanto a conocidos como a población de otras zonas de la metrópoli. Los costos,
superficie y condiciones físicas son parecidos a los de terrenos ejidales y comunales, es un
mercado informal muy homogéneo, parece ser que se mantienen las redes de información
comunitaria tradicionales que han dado identidad a Cuajimalpa.
El pago del terreno se realiza a plazos, son excepcionales los casos de pago al
contado. El enganche es del 15 al 20 por ciento del costo total del terreno y el resto se
amortiza en 5 años y para la población más pobre en 10 años. El pago mensual va de los mil
a los mil 500 pesos, dependiendo de las dimensiones del terreno. Los actuales colonos no
cuentan con escrituras y no han realizado ningún trámite ante las autoridades competentes
para que se les regularice.
La población que adquiere o se asienta irregularmente pertenece a los sectores
medio y bajo y son en algunas ocasiones madres jefas de familia, que rentaban y buscan su
seguridad comprando un patrimonio para la familia. En un 90 por ciento la vivienda que
se autoconstruye es precaria, aunque se encuentran viviendas residenciales en los bolsones
de pobreza, esto lo observamos claramente en el AI Loma Bonita. La construcción de las
viviendas en la etapa inicial se realizó mediante autoconstrucción, con los tradicionales
materiales de desecho como son las láminas de cartón, metálicas y madera. Posteriormente,
cuando se tienen los ahorros familiares suficientes se contrata a un albañil para que les
construya un cuarto con tabique gris y cuando son sobrados los recursos económicos se
echa la loza de concreto armado. En su mayoría las viviendas tienen un nivel y son pocas
las de dos niveles o más.
No existe servicio de transporte para esta zona, la población se debe desplazar
caminando a las avenidas principales sobre caminos muy accidentados, es decir, calles
con pendientes altas. A esto la población no lo considera como un obstáculo. Cuando la
población tiene la necesidad de llegar directamente a su casa, debido a que trae mandado,
artículos voluminosos o por urgencia, aborda un taxi.
Los equipamientos educativos de primaria, secundaria, educación técnica y
preparatoria se ubican cercanos a la colonia. El comercio al menudeo se lleva a cabo en las
tienditas tradiciones de la colonia y para comprar los alimentos se desplazan al centro de
Cuajimalpa y algunas tiendas de autoservicio que se localizan en la delegación. Los colonos
mediante el trabajo comunitario, de fines de semana, tendieron las redes de servicios, por
cuenta propia, en las nuevas zonas ocupadas, ya que no ha existido otro programa como el
de Solidaridad, esto posibilitó la organización social al interior de los asentamientos.
145
Organización social vecinal
En los años ochenta y noventa los colonos se aglutinaron en organizaciones sociales
urbanas, con la finalidad de demandar la introducción de los servicios y la regularización de
la tenencia de la tierra. El instrumento de presión que utilizaron fueron las movilizaciones
y los plantones en la sede delegacional, con estas acciones lograron la introducción de los
servicios ya sea por Pronasol o por la instalación irregular solapada por las autoridades,
esto último con el argumento de cuestiones sanitarias que se tenían que corregir. La
regularización de la tenencia de la tierra no la han logrado.
En los inicios de la organización de colonos, el PRI era quien aglutinaba todos los
asentamientos, por ellos, actualmente los que presentan la mayor consolidación son afines
a este partido. En los noventa, el PRD logró agrupar los asentamientos que presentaban
condiciones precarias como los ubicados en la Cañada, Vista Hermosa, Km 13, Km 16.5,
algunas zonas de Acopilco, San Mateo y en Chimalpa. El PAN no tenía presencia en
estos espacios, sin embargo en el 2000 este partido ganó las primeras elecciones para Jefe
Delegacional, las razones son objeto de otro tipo de análisis.
Con la llegada del PRD al gobierno de la delegación, la organización de colonos
presentó un severo descenso. El gobierno perredista ha tratado de buscar la forma de
garantizar la seguridad de los asentamientos, garantizar en el sentido de que se llevaran a
cabo los cambios al uso del suelo, se hicieron censos, se tenían muy bien registradas a las
personas, y se promovía la introducción del cambio de uso del suelo, siempre se pugnó
por eso, más que por los servicios, que ya de alguna manera los servicios estaban. Ese es el
compromiso de las autoridades, que esperan cumplir con el decreto del nuevo Programa
Delegacional, que se encuentra en proceso de elaboración y discusión.
El Proyecto Urbano Santa Fe
Esta zona sigue los nuevos lineamientos de intervenciones urbanas propuestas
en esta nueva etapa de globalización. El Proyecto Urbano de Santa Fe surgió dentro del
principio general de que la Ciudad de México se tenía que modernizar en su estructura
económica. La ciudad y el país venían de un periodo en el que no se había hecho nada
importante en el sector inmobiliario o se hicieron construcciones muy modestas. Debido
a la crisis, los inversionistas que antes consideraban al mercado inmobiliario una inversión
especulativa interesante, preferían tener su dinero en instrumentos financieros o en la Bolsa
de Valores, que eran más rentables. Ante esta situación la administración de la ciudad de
1988-1994, junto con los representantes del sector inmobiliario decidieron impulsar “la
capital de los servicios”, para ello buscaron una zona para que los servicios se otorgaran. La
única reserva considerable que pertenecía al entonces Departamento del Distrito Federal
(DDF) era la de Santa Fe. Con base en el modelo de planeación estratégica se sustenta este
proyecto, con este nuevo concepto se transita de una concepción racional y rígida a otra
146
más flexible y pragmática, cuyo interés es más el proceso que el producto; “el proyecto”,
que la ciudad en su conjunto.
Localización del Centro Urbano Santa Fe
La zona de Santa Fe se ubica al poniente de la Zona Metropolitana de la Ciudad
de México (ZMCM), en la Sierra de las Cruces, por ello, el relieve que presenta está
formado principalmente por barrancas. A mediados del siglo pasado, las minas de arena
en la zona contribuyeron en la construcción de la ciudad, proveyendo de este insumo a
la industria de la construcción, ante el acelerado proceso de urbanización. Esta actividad
atrajo a población para la explotación del material pétreo. A sus alrededores se formaron
asentamientos populares Cruz de Palo, Cruz Manca, la Rosita, el Ocho y medio, el Pedregal,
La Fe y la Cuchilla (Ramírez, 1994: 126). Esta zona estaba mal explotada por los mineros,
en lugar de tener un plan como los que se elaboran en Europa y muchas ciudades de
Estados Unidos, en donde se programa la extracción del material con el fin de dejar las
plataformas, que permitan el uso en el futuro, lo que llaman medidas de remediación, para
un parque o para cubrir las necesidades de espacio del gobierno, aquí lo que hicieron los
mineros fueron agujeros, iban cortando por todos lados. Con el trabajo de excavaciones se
configuró una topografía accidentada caracterizada por grandes cráteres que posteriormente
el Departamento del DF convertiría en tiraderos de basura. De esta forma, los tiraderos
de basura y las empresas mineras ubicadas en Santa Fe conformaron una de las zonas más
deterioradas de la Ciudad de México.
Origen de suelo urbano donde se asienta el Proyecto Santa Fe
Cuando los rellenos sanitarios y la explotación de materiales para la construcción
llegaron a su fin, la zona se tornó conflictiva con asentamientos irregulares, por lo cual el
Gobierno del Distrito Federal el 7 de julio de 1984 publicó en el Diario Oficial de la Federación
el decreto presidencial que expropiaba 22 predios de la delegación Álvaro Obregón y
Cuajimalpa de Morelos, con superficie de 426 hectáreas (Villagordoa, 1994).
Los asentamientos irregulares existentes en la zona se reubicaron en la colonia
Jalalpa en Álvaro Obregón y en la delegación Cuajimalpa. El Proyecto Urbano de Santa Fe
se diseñó en una superficie de 843.79 has; con la expropiación mencionada se obtuvieron
426 has., la superficie restante de 417.43 has. fue adquirida por las autoridades del Distrito
Federal y Servicios Metropolitanos (Servimet) entre 1982 y 1984.
La decisión de intervenir en los tiraderos de Santa Fe tuvo por objeto la regeneración
urbana de la zona, facilitar de acceso vehicular desde Toluca hacia el sur poniente de la
ciudad; consolidar un subcentro urbano; desarrollar zonas habitacionales de baja densidad
e intensidad y reforestar las áreas necesarias para el equilibrio ecológico. El instrumento
de planeación que se utilizó en 1988 fue el establecimiento de una ZEDEC, con objetivos
147
diferentes a los originalmente fijados en 1987. Con esta reserva territorial, se decidió que
Servicios Metropolitanos (Servimet) administrara y desarrollara esta zona, por lo cual
encargaron el proyecto del plan maestro a dos distinguidos arquitectos mexicanos. Este
plan sólo fue para cumplir con la normatividad existente, ya que estableció normas muy
sencillas y flexibles que desregulaban las normas urbanas rígidas vigentes en el Programa
General de Desarrollo Urbano del DF. Con este proyecto el interés era más la venta y el
desarrollo de la zona de manera rápida.
Acceso al suelo
Después de que ya contaba con la normatividad, en 1989 se iniciaron las obras de
equipamiento y el proceso de comercialización de los predios, para lo cual se fijaron los
siguientes criterios (SEDUVI; 1995):

Los predios considerados como únicos deberían ser licitados
públicamente, mientras que los predios repetidos serían ofrecidos en venta
directa.

Servimet no podía hacer uso de recursos fiscales ni crediticios
para el desarrollo del proyecto.

Se daba preferencia, en los desarrollos comerciales, a promotores
que manejaran dichas inversiones atendiendo a criterios inmobiliarios, mientras
que en los predios corporativos se buscaron aquellas empresas que garantizaran
anclaje de calidad y excelencia.

Los compradores al firmar los contratos de compra-venta,
firmaban a su vez la aceptación de las normas de diseño vigentes para cada zona,
que incluía arquitectura del paisaje y jardinería.
Al comprador se le hacía pagar el 80 por ciento del valor del terreno, con la condición
de que no se escriturara hasta que empezara la construcción, con esto se pretendió evitar
la especulación. Al mes, el desarrollador tenía que presentar el anteproyecto para que fuera
aprobado por la Comisión y antes de un año tenía que haber empezado la obra. Cuando
iniciaron las obras la Comisión estableció una regla en coordinación con la Contraloría que
consistía en: cada terreno con el mismo uso y la misma densidad siempre se vendía más
caro que el anterior. Por ejemplo, “no se podía vender a uno a 600 dólares y al otro a 400,
si vendía uno a 600, otro terreno equivalente tenía que valer a 650” (Entrevista a Gamboa
de Buen).
El dinero que se obtenía se invertía en la urbanización de la propia zona, aunque
cuando se obtuvieron excedentes éstos se orientaron a la delegación Iztapalapa, al Museo
del Niño y a otros proyectos, sobre esto no se conoce el monto y qué proyectos en específico
se apoyaron. Al inicio se tenía la conciencia muy clara que había que urbanizar bien Santa
148
Fe, aspecto que luego fue abandonado entre 1994 y 2000. Ahora se presentan conflictos,
especialmente en la dotación de agua y la operación de la planta de tratamiento de agua.
Hasta aquí el criterio de esta administración no era la ganancia en la venta de los
terrenos, lo que se pretendía era facilitar el actuar de los desarrolladores inmobiliarios, a
través de esta asociación pública y privada. El negocio del gobierno se deseaba que fuera
el cobro del impuesto predial. No obstante, esto tampoco ha sucedido, debido a que los
colonos han interpuesto amparos para no pagar los altos montos de este impuesto.
La primera etapa fue la más importante, ya que se presentó el efecto demostración,
al lograr que empresas como Bimbo, Hewlett Packard y Televisa construyeran sus oficinas,
captándose montos de inversión importantes. En esta fase se construyó el centro comercial,
ubicado en el predio denominado Totolapa, y el parque corporativo Peña Blanca. Por otro
lado se llevó a cabo la reubicación de los asentamientos irregulares que aún existían en la
zona. Esta primera etapa fue culminada en 1994.
En la segunda etapa se desarrolla la urbanización del centro de Ciudad y la
construcción de la zona escolar; mientras continuaban las obras de urbanización del
parque corporativo Peña Blanca que ahora abarcaban 7.5 has. En esta fase se da inicio a la
urbanización de la zona habitacional llamada La Loma, (Barros, 1993:127).
En 1989 fueron comercializados 52 mil metros cuadrados por los que se obtuvieron
28 millones de dólares, el proceso de compra-venta continuó y en 1994 el resultado era de
261 millones de dólares (Cuesta, 1997). Debido al error de diciembre de este último año las
inversiones se vieron frenadas. En los primeros años de esa década, y con la puesta en marcha
del TLCAN, México experimentó un comportamiento ascendente en las construcciones
para espacios corporativos, donde Santa Fe era considerada una de las muestras más claras
de que se avanzaba por buen camino hacia el Siglo XXI (Aguilar, 2004: 21). Cuando se
recuperó la confianza, el problema a enfrentar era el desplome de los precios que pasaron
de 25 a 18 dólares por m2 (Olguín, 2003: 53), lo cual generó una subocupación de 84.8 por
ciento (Aguilar, 2004:22).
Con el dinero obtenido por las ventas de suelo urbano se continúo con las obras
de equipamiento urbano. Durante esta fase, los primeros pasos para desarrollar la zona se
localizan en la parte norte del polígono, donde se encontraba la demanda de servicios que
se deseaba atender; así como las principales arterias de acceso.
En estas etapas nació una nueva generación de desarrolladores inmobiliarios,
algunos de ellos muy jóvenes, con edades que fluctuaban entre los 25 y 28 años, que
ahora son importantes en el medio. De ahí se fundó la Asociación de Desarrolladores
Inmobiliarios (ADI) que acaba de cumplir 15 años.
La promoción de la zona se llevó a cabo a través de la formación de Consejos
de Desarrollo Económico de la ciudad, que se formaban con eminentes empresarios
como Carlos Slim, Roberto Hernández, Bailleres, entre otros. Ahí los funcionarios de la
149
ciudad exponían el proyecto de ciudad de servicios con la construcción de miles de metros
cuadrados nuevos de oficinas, centros comerciales y vivienda. La intención era también
frenar el crecimiento horizontal de la urbe.
Las críticas que se expresaban en los inicios del Proyecto fueron que no había
vivienda y la vivienda propuesta era para sectores ricos, no hay vivienda media para los
trabajadores: “Es una zona demasiado elitista, una secretaria que vaya a trabajar a Santa Fe,
¿dónde va a vivir”, decía Dionisio Sánchez, Director General de Sare (Monjarás, 1993: 35).
Después empezó la vivienda lentamente y ahora en Santa Fe parte del problema es que hay
mucha vivienda y están construyendo más, eso genera tráfico que se conjunta con el de las
oficinas. Hoy en Santa Fe se puede vivir, trabajar, ir a la escuela, curarse si se enferma y
divertirse, hay familias que viven en Santa Fe sin salir de Santa Fe.
En este desarrollo al principio entraron los pequeños desarrolladores mexicanos
que contrataron arquitectos con mucho prestigio en el país e internacionalmente. No todo
fue un éxito, Javier Cervantes como desarrollador (Director General del Grupo Ciervo) y
Legorrreta como arquitecto en la zona denominada Centro de Ciudad, construyeron un
edificio llamado “Pasaje Santa Fe”, con la idea de Polanco: abajo comercios, con portalitos,
restaurantes y arriba oficinas y departamentos habitacionales. A este proyecto le fue
muy mal cuando se quiso comercializar, nadie quería ir ahí, ni los comerciantes querían
rentar porque no había nadie que les comprara, nadie quería vivir ahí, le fue muy mal y
quebró. Ahora es un éxito, por la concentración de personas que se presenta ahí, tal vez el
desarrollador se precipitó.
La otra crítica que se hace y que sus creadores la aceptan es el tema de la segregación,
en Santa Fe es demasiado claro eso, sus límites son muy contundentes, no se buscó su
articulación con la ciudad, en términos sociales es sólo para los ricos. Es caricaturesco ver
el cerro de la entrada con vivienda hacinada y en donde hay una integración económica
diversa, todos los servicios que no puede haber en Santa Fe están ahí (papelerías, restoranes,
cantinas y tiendas de muebles) en esa pequeña superficie. Por su ubicación las rentas son
altísimas.
Santa Fe no ha estado exento de problemas con la propiedad, los cuales vienen
acompañados por un proceso de expropiación delicado. Baste recordar que aquí empezó el
proceso de desafuero de Jefe de Gobierno del DF, López Obrador, en el 2004. El gobierno
del DF se mantiene en litigio y ha ganado algunas porciones de tierras que ahora han puesto
en venta.
Organización social vecinal
Con las transformaciones económicas recientes se plantean serias interrogantes en
el medio urbano, respecto a la formación de actores colectivos del sector empresarial y su
capacidad de incidir en el espacio urbano para acondicionarlo de acuerdo a sus intereses.
150
En este desarrollo inmobiliario se ha creado la Asociación de Colonos de Santa Fe que es la
encargada de autoadministrar la zona con recursos públicos. Los medios que utilizan para
reivindicar sus demandas no son los mismos que utilizan las movilizaciones populares. La
relación y reconocimiento de los gobiernos locales, también es muy diferente (demanda
seguridad, arborización, condiciones adecuadas para que circulen los automóviles y prohibir
ciertos usos, mantenimiento y señalización urbana), así mismo la estructura interna y
organizativa presenta otras características, parecidas a como se organizan las empresas.
Las nuevas modalidades de acceso al suelo urbano
Como ya se explicó, el mecanismo tradicional ha sido el mercado formal: el
Gobierno del DF fracciona, introduce la infraestructura, promociona y vende los terrenos
a desarrolladores bajo ciertas normas. Posteriormente, éstos realizan el proyecto, obtienen
las licencias correspondientes, construyen y venden su producto. Pero en la construcción
de este gran centro urbano se ha presentado otro tipo de mecanismos para obtener suelo,
particularmente en el suelo de conservación. Estas nuevas modalidades son la asociación
ejidal-privada y el sistema de actuación por cooperación e intercambio.
Asociación ejidal-privada
Los antecedentes a esta operación están cuando a los ejidatarios de San Mateo
Tlaltenango, en Cuajimalpa, las autoridades no les permitieron la construcción de
viviendas en un perímetro aproximado de 100 hectáreas de vocación forestal y recarga del
acuífero, situación que los obligó a “aportar” sus tierras a diversas inmobiliarias (filiales
de la empresa CAABSA4) en una sociedad mercantil, pero con el compromiso de que
desarrollarían proyectos ambientales. En la operación fungió como mediador el entonces
regente Manuel Camacho Solís. Esta operación es el inicio de la urbanización de una zona
dentro del complejo de Santa Fe conocida como Hueyatla, ahora de gran plusvalía debido a
la construcción de los puentes de la avenida de los Poetas, sobre las cañadas Puerta Grande,
Atzoyapan y Los Helechos.
Esta liberación de terrenos ejidales fue posible por las reformas al Artículo 27 de la
Constitución y a la Ley de la Reforma Agraria. En primera instancia los ejidatarios participan
en conjunto con empresas privadas en proyectos para construir circuitos ecuestres, con la
responsabilidad de mantener el equilibrio ecológico de las barrancas. Después en el Club
de Golf Reforma y el Club Hípico La Sierra, con el propósito de desarrollar actividades
hípicas, ecológicas y recreativas, mejorar y conservar las áreas naturales y construir la
infraestructura necesaria para estos fines. En marzo de 1997 hubo una nueva “aportación”
4 Grupo Caabsa (Constructora Aboumrad, Amodío y Berho, S.A. de C.V.), fueron los desarrolladores del
Centro Comercial Santa Fe y socios con 75 empresas más en la construcción del Centro de Exposiciones
Internacionales Santa Fe, con más de 170 mil metros cuadrados y un valor cercano a 100 millones de dólares.
151
de casi 40 hectáreas a la sociedad anónima Río de Santa Fe, y en julio de 1999 casi 30 a la
empresa Cumbres de Santa Fe, que sumaron cerca de 146 hectáreas en total. Una vez que ya
estaban hechas las aportaciones de tierra, por parte de los ejidatarios, los socios capitalistas
los presionaron para que ellos también aportarán capital a las empresas. Los ejidatarios al no
contar con recursos económicos fueron convencidos de que lo mejor era vender su parte
de la sociedad en 40 pesos el metro cuadrado, respetando los acuerdos de preservación
ecológica. Y no obstante que les habían dicho que esos terrenos no tenían mayor utilidad,
tras ser fraccionados por desarrolladoras inmobiliarias ahora se venden hasta en 10 mil
pesos el metro cuadrado. Los ejidatarios han presentado una denuncia para demandar una
indemnización adecuada o bien la restitución de sus tierras, acto que creemos imposible.
Sistema de Actuación social, privada y por cooperación
En 1999 se hicieron diversas modificaciones a la Ley de Desarrollo Urbano del
Distrito Federal, propuestas por el presidente Ernesto Zedillo, de las cuales destaca el
Capítulo II, artículos 67 al 73, donde se fijan las atribuciones de la Administración Pública
del Distrito Federal y la ejecución de programas en el DF, bajo las siguientes modalidades
de participación: suscripción de convenios de concertación; la aportación de bienes y/o
recursos y la aportación de bienes y/o recursos al fideicomiso o asociación privada que se
constituya.
Con base en esta norma la administración de 2000-2006 del Gobierno de la Ciudad
de México estableció un convenio con ocho empresas desarrolladoras inmobiliarias, con
el objeto de construir tres puentes sobre las barrancas de la Delegación Álvaro Obregón a
cambio de tierra con una superficie de 38 hectáreas, predio (R-42), que estaba destinado a
la construcción del Reclusorio Poniente.
Sobre el costo de los terrenos, en el 2000 el avalúo de las 38 has. ascendía a 329
millones de pesos y en el 2004, cuando se terminaron las obras, el precio era de alrededor de
680 millones (información publicada por Seduvi en un desplegado pagado). Sin embargo, y
de acuerdo con estimaciones de los propios inversionistas, sólo por la venta de los terrenos
en el R-42 lograrán una suma de mil 200 millones de pesos, en el mismo año.
Las empresas participantes en la construcción de los tres puentes desembolsaron
840 millones de pesos, los cuales, de acuerdo con el gobierno del DF, beneficiarán a cerca
de un millón de habitantes, a 59 colonias y a tres pueblos de Cuajimalpa y Álvaro Obregón.
El primer puente que cruza la barranca de los Helechos se edificó sobre 69 metros de altura
y casi 400 metros de longuitud, el segundo en Atzoyapan y el tercero en Puerta Grande,
ambos de casi 230 metros de longitud y por lo menos 30 metros de altura.
Es importante recordar que cuando expropió el gobierno federal pagó en 1997
10 pesos el metro cuadrado a los ejidatarios de San Mateo Tlaltenango, en el 2004 el costo
del metro cuadrado es de más de mil 800 pesos. En el 2007 el desarrollador COPRI, quien
152
participó en este intercambio, vende los terrenos de 400 metros cuadrados a 310 mil dólares,
esto es que el metro cuadrado tiene un costo de 755 dólares. En pesos, con una cotización
de $11 por dólar tenemos que el costo es de 8 mil 305 pesos. Como se observa la plusvalía
se ha incrementado con la construcción de los puentes y se la apropian los empresarios.
Otro caso que se presentó con esta modalidad, fue el Convenio firmado entre el
Gobierno del DF y la empresas cementeras Cemex y Apasco en el 2004, con la finalidad de
que éstas surtan al gobierno de 252 mil metros cúbicos de cemento para diversas obras a
cambio de dos terrenos de 28 mil 212 metros cuadrados en conjunto en suelo urbano.
Los lotes fueron valuados en 277 millones 880 mil 990 pesos, es decir, el precio
por metro cuadrado se fijó entre 9 mil 560 y 10 mil 438 pesos, según el avalúo practicado.
El concreto que recibiera el GDF era para concluir la segunda etapa del distribuidor vial
de San Antonio, un hospital en Iztapalapa, puentes y túneles en el Eje 5 Poniente. Según
información del gobierno se consiguió un descuento de 51 por ciento sobre el precio de
lista, con lo que ahorró para la ciudad de un poco más de 260 millones de pesos, ya que el
valor del cemento entregado tenía un valor aproximado de 540 millones de pesos.
Conclusiones
De acuerdo al estudio realizado podemos destacar las siguientes conclusiones:
1. Los ejemplos resumidos nos permiten concluir que la segregación urbana y la
formación actual de la estructura urbana de la ZMCM, es el resultado de un largo proceso en
el que intervienen múltiples factores como los modelos económicos puestos en marcha en
el país, las políticas públicas nacionales, metropolitanas y urbanas, el mecanismo de precios
en el mercado de suelo urbano y el proceso de poblamiento, en el cual la población ha
tenido una participación importante. En este sentido, pensamos que las transformaciones
resultado de la globalización no han madurado lo suficiente para poder concluir que se
presenta un nuevo modelo de organización espacial en la actualidad, parece ser que estamos
presenciando el inicio de una nueva tendencia en la conformación de un nuevo patrón
urbano.
2.- La ciudad ya no es vista como un todo (proyecto de ciudad), ahora son “los
proyectos” urbanos en zonas específicas lo que predomina, usando el modelo de la
planeación estratégica (modelo ejecutado por influencia de la globalización) que reivindica
la participación de todos los sectores. En la Ciudad de México sólo se han sentado a la mesa
el agente inmobiliario, cuyo interés es construir “la ciudad de los servicios”, edificando
miles de metros cuadrados para oficinas, comercios y vivienda residencial para los ricos. Se
han dejado en segundo término los programas que faciliten el acceso al suelo a la población
pobre de la ciudad (factor local) y por la escasez de terrenos en suelo urbano, lo nuevo en la
ocupación irregular es que la urbanización popular se lleva a cabo en suelo de conservación,
necesario para lograr el equilibrio ambiental de la metrópoli.
153
3.- A pesar de ser un proyecto modelo de la globalización en la Ciudad de México,
en cuanto al acondicionamiento previo a la ocupación, entre 1994 y 2000 en Santa Fe se
dejaron de hacer obras de infraestructura y su mantenimiento, porque las administraciones
de Oscar Espinosa Villareal y Cuauhtémoc Cárdenas no les tomaron importancia (factor de
política local). Por ello, en la actualidad se presentan problemas en cuanto al abasto de agua
y desalojo y tratamiento de las aguas residuales. Esto le costará a la ciudad recursos que se
podrían orientar a programas sociales para la población pobre.
4.- Se muestra un desarrollo arquitectónico importante en varias zonas de la ciudad y
en particular en Santa Fe. La aglomeración de obras extraordinarias, sus grandes dimensiones
y su estilo monumental con formas geométricas y materiales de acero y vidrio y la ocupación
del espacio de manera generosa, son un ejemplo de la influencia de la globalización.
5.- El Complejo Santa Fe, representa el desarrollo arquitectónico y urbanístico
posmoderno, en donde se construyen edificios inteligentes (Edificio Calakmul, 19941997), centros comerciales, financieros y grandes corporativos empresariales (Corporativo
Arcos Bosques, 1990-1996), que en contraste con el “viejo” Santa Fe con el que colinda: de
casas populares y sin planificación, aparece como una expresión más alta y clara de signos
arquitectónicos posmodernos, heterogéneos y contrastantes de la Ciudad de México.
6.- Santa Fe muestra cómo es apropiada y transformada la periferia urbana por
grandes inversiones públicas y privadas y crean una “nueva centralidad”, la cual está más
conectada con redes transnacionales de manera principal, que con la ciudad donde se ubica,
formando una zona segregada, con deficiencias en la comunicación vial e interacción con
otros sectores de la población vecinos.
7.- Con las transformaciones económicas recientes se plantean serias interrogantes
en el medio urbano respecto a la formación de actores colectivos del sector empresarial y
su capacidad de incidir en el espacio urbano para acondicionarlo de acuerdo a sus intereses.
El estudio de la Asociación de Colonos de Santa Fe nos muestra que la aparición de
organizaciones de sectores de altos ingresos no es generalizada, que se circunscriben a
ciertos ámbitos y los medios que utilizan para reivindicar sus demandas no son los mismos
que utilizan las movilizaciones populares. La relación y reconocimiento de los gobiernos
locales, también es muy diferente (demanda seguridad, arborización, condiciones adecuadas
para que circulen los automóviles y prohibir ciertos usos, mantenimiento y señalización
urbana), así mismo la estructura interna y organizativa presenta otras características.
Además, trabajan con recursos públicos para una administración privada.
8.- Se crean nuevos mecanismos para facilitar el acceso al suelo urbano por parte
de las empresas desarrolladoras inmobiliarias, a través de modificaciones legales se ha
liberado el suelo, particularmente el ejidal. Sin embargo, el gobierno no es un facilitador de
programas sociales para las mayorías que no tienen la capacidad económica para acceder
a un terreno para construir su vivienda y formar un patrimonio familiar, segregándolos de
manera pasiva en territorios inhóspitos.
154
9.- Con la globalización y el modelo económico neoliberal se acentúa la segregación
urbana en la ciudad de México, no obstante que este ha sido un proceso claro en la Ciudad
de México durante toda su historia. Se construyen nuevas zonas aisladas como el Centro
Urbano Santa Fe, sin comunicación con la ciudad e interacción con los grupos sociales
próximos que en un porcentaje alto son de escasos recursos. En estos nuevos espacios
predomina la desregulación y la privatización: desregular para quitar los límites que se han
impuesto a la propiedad dictados por el interés público, por ejemplo se crean instrumentos
de planeación ad hoc para incentivar el desarrollo inmobiliario. La privatización reconoce
que el mercado es quien regula los procesos, por ello no se controla el precio de la tierra y
la vivienda.
En la otra cara de lo local, el gobierno presta poca atención a la integración de
los sectores pobres y agrava las desigualdades sociales. En las ciudades renuncia al control
del espacio urbano y permite la aparición de zonas mal comunicadas, con poca densidad,
terrenos con grandes pendientes, mal servidas y con irregularidad en la tenencia de la tierra.
Con un mercado de suelo irregular no abierto, la información se intercambia mediante
redes sociales comunitarias que le dan identidad a Cuajimalpa, por ello no se presentan
denuncias ante las autoridades y la población reconoce el derecho que los propietarios
tienen sobre los terrenos, lo cual ha dado como resultado una ocupación no conflictiva.
155
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ENTREVISTAS

Director de Desarrollo Urbano de la Delegación Cuajimalpa: Fernando Cruz.

Arq. Jorge Gamboa de Buen, ExCoordinador General de Reordenación Urbana y
Vivienda del DDF (1988-2004).
157
Los usos de la participación ciudadana en los programas de
gobierno de la ciudad de Buenos Aires
Matías Landau
Presentación
Las reflexiones que expondremos a continuación resumen algunos de los puntos
más significativos de una investigación desarrollada entre los años 2004 y 2006 para la tesis
de la Maestría en Investigación en Ciencias Sociales de la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de Buenos Aires (FCS/UBA)1 e incorporan algunas ideas en estado embrionario
surgidas de un trabajo de tesis en curso en el marco del Doctorado en Sociología en cotutela
entre l’École des Hautes Études en Sciences Sociales (EHESS), de París y la Universidad
de Buenos Aires (UBA). A fin de lograr una exposición clara y sintética hemos decidido
estructurar el trabajo en seis apartados. En el primero se describe cuál fue el enfoque
adoptado en la investigación. En el segundo se presentan los rasgos centrales del diseño
de investigación desarrollado. En el tercero, cuarto y quinto se desarrollan los puntos más
importantes del análisis empírico. Por último, en el sexto, se hace un cierre y se plantean
algunas conclusiones.
I. Cuestión de ciudadanía, autoridad estatal y participación ciudadana
La investigación desarrollada pretende ser un aporte al debate actual en torno a
la articulación existente entre Estado, ciudadanía y participación. Hemos partido de un
supuesto teórico claro: no tratar a la ciudadanía como un concepto teórico cerrado sino
como un proceso socio-histórico abierto en permanente transformación.2 La diferencia
entre estos dos enfoques es clara. Las miradas que parten de pensar a la ciudadanía como
un concepto cuyas características estarían determinadas a priori, corren el riesgo de caer
en un análisis netamente normativo, en el que se tiende a medir el estado “actual” o
“real” de la ciudadanía en relación con su meta “ideal”. Este es el caso de quienes basan
1 Landau, Matías: La participación promovida por el Estado. Transformaciones en el vínculo entre las autoridades estatales y
los ciudadanos en la ciudad de Buenos Aires, mimeo, 2006.
2 En este punto nos basamos en los aportes de varios autores, entre los que podemos citar Procacci, G.,
“Ciudadanos pobres, la ciudadanía social y la crisis de los Estados de Bienestar”; en García, Soledad y Lukes,
Steven: Ciudadanía: justicia social, identidad y participación, Siglo XXI, Madrid, 1999; Andrenacci, L. “Imparis
Civitatis. Elementos para una teoría de la ciudadanía”; ponencia presentada en el Vº Congreso Nacional de
Ciencia Política de la Sociedad Argentina de Análisis Político (SAAP), Universidad Nacional de Río Cuarto,
14 al 17 de noviembre de 2001; Isin, E.: “Who is the new citizen? Towards a genealogy” en Citizenshio Studies
(Londres) Vol 1, Nro 1, 1997; Osborne, T. y Rose, N.: “Governing cities: notes on the spacialisation of virtue”
en Revista Enviroment and Planning D: Society and Space, volume 17, Londres, 1999.
158
sus estudios en una concepción cerrada de la visión marshalliana de la ciudadanía:3 una
delimitación apriorística de los derechos que conformarían la ciudadanía impide analizar
el proceso histórico y político mediante el cual se constituyen algunos derechos mientras
que otros pierden significado o interés. Proceso que, en todos los casos, supone relaciones
conflictivas y construcciones temporarias de equilibrios de poder. En otras palabras, no
permiten responder al interrogante de por qué y cómo es que determinada demanda social
puede llegar a ser concebida como un derecho mientras que otras no. Pero es también el
caso de quienes vinculan, con una fuerza inusitada en los últimos años, a la ciudadanía con
la participación ciudadana. Si la ciudadanía plena es aquella que se expresa en el espacio
público sólo a partir del acceso a diversos canales de participación institucionalizados,
todo repliegue sobre el mundo privado o toda irrupción de una forma de participación
no englobada en los términos deseados es visto como un déficit ciudadano que debe ser
resuelto a partir de una “educación” que permita el desarrollo del compromiso cívico.4
No nos oponemos a los ideales que se plantean en estas dos formas de concebir a la
ciudadanía. En efecto, ¿quién podría abiertamente mostrarse en contra de la universalización
de derechos civiles, políticos y sociales? y ¿quién podría plantearse manifiestamente en
contra del desarrollo de espacios institucionalizados de participación? Lo que impugnamos
a estas visiones no es el ideal a alcanzar sino la utilización de este ideal en la práctica
de investigación social. En primer lugar, porque conducen a investigaciones que tienden
a mensurar la ciudadanía. Partiendo de un estado “ideal”, tienden a plantear cuánto
más “cerca” o más “lejos” nos encontramos de alcanzar la meta deseada. En segundo
3 En el famoso ensayo “Ciudadanía y clase social”, publicado en 1949, T. H. Marshall plantea que la constitución
de la ciudadanía se da a partir de un proceso histórico que está determinado por la creciente adquisición de
derechos que tienen momentos formativos en épocas diferentes. Los tres elementos son: el elemento civil
que alude a los derechos necesarios para la libertad individual; el elemento político que refiere al derecho de
participar en el ejercicio del poder político ya sea como miembro o elector; y finalmente, el elemento social que
se asocia a los derechos tendientes a gozar de un mínimo de bienestar económico y seguridad, al derecho a gozar
del patrimonio social y a vivir conforme a los estándares de la sociedad. Por esto la más plena expresión de la
ciudadanía requiere en términos un Estado de Bienestar liberal democrático ya que es el único que garantiza
todos los derechos. Cf. Marshall, T. H.: “Ciudadanía y clase social”, en Revista Española de Investigaciones
Sociológicas, Nro. 79, Madrid, 1997. Para una buena reseña sobre la discusión posmarshalliana en las teorías
sobre la ciudadanía cf. Ágora Nro. 7, Buenos Aires, invierno de 1997.
4 Esta elección teórica favorece la circulación de discursos que tienden a valorar positivamente ciertas formas
de participación y negativamente a otras. La participación ciudadana sería aquella destinada a velar por el “bien
común”, y se diferenciaría de otras formas de participación sectorial como la política o sindical. Este mismo
esquema interpretativo lleva a calificar a ciertas movilizaciones sociales como “ciudadanas” frente a otras que
no lo serían. En Argentina la distinción es clara, por ejemplo, en la forma en que los medios de comunicación
tratan diferencialmente las marchas o protestas hechas por grupos que velan por la seguridad de los “vecinos”
(particularmente las convocadas por Juan Carlos Blumberg) y las realizadas por grupos sindicales, políticos o
piqueteros.
159
Matías Landau
lugar, porque conducen a estudios en los se elimina de la ciudadanía todo elemento de
contingencia histórica. En efecto, o bien tienden a plantear marcos de referencia ahistóricos,
universalizando la categoría de ciudadanía que defienden (el “ciudadano participativo”, el
“ciudadano social”), o bien enmarcan los análisis en una historicidad lineal, evolutiva y
desiderativa (la ciudadanía “debería” deslizarse hacia una forma determinada de Estado,
la ciudadanía “debería” conducir a una total participación de los ciudadanos en el espacio
público).
A nuestro modo de ver, un análisis social debe enfocarse principalmente en dos
direcciones. En primer lugar, al estudio de los modos de conformación de las ideas, los
conceptos, los discursos y las prácticas sociales que en la actualidad se plantean como
naturales. En otras palabras, a problematizar lo que aparece como aproblemático. En
segundo lugar, al estudio de las consecuencias que tiene en la actualidad la circulación de
esas ideas, conceptos, discursos y prácticas. Es decir, a interpretar cómo todo ello se hace
presente en la configuración del mundo social.5
En lo referente a los problemas asociados a la ciudadanía, esto nos conduce en una
dirección que nos separa nítidamente de las ya mencionadas. A nuestros ojos la ciudadanía
debe ser tratada desde una perspectiva estratégica. Más que hablar de ciudadanía a secas nos
parece más pertinente hablar de cuestión de ciudadanía y de estrategia de ciudadanía.6 Para ser
breves, resumiremos estos dos conceptos en pocas palabras.7 Plantear que la ciudadanía
es una cuestión supone subrayar su carácter problemático. Ello no está fundado en una
mera decisión teórica sino en una constatación histórica, expresada por primera vez en la
historia de las democracias liberales luego de los sucesos parisinos de 1848. Por entonces
se creía fervientemente en que, a partir de la puesta en práctica por primera vez del sufragio
universal, se expresaría finalmente la soberanía del pueblo. Esta idea estaba sustentada en
una fe ciega en los valores republicanos y en el lenguaje del derecho que llevaba a creer que
5 No pretendemos originalidad alguna en esta elección, puesto que creemos fervientemente, siguiendo las
enseñanzas que nos dejaron los padres fundadores de la sociología, de Marx a Weber y de Durkheim a Elías,
que para comprender sociológicamente qué pasa hoy hay que hacer, como plantea Castel, una “historia del
presente”. Cf. Castel, R. “Michel Foucault et l’histoire du présent”, en Hatchuel, A, Pezet, E, Starkey, K y Lenay,
O, Gouvernement, organisation et gestion: l’héritage de Michel Foucault, Presses de l’Université de Laval, Québec, 2005, p.
52. Esta aclaración, que en otro momento quizá hubiese sido innecesaria, en la actualidad debe ser explicitada
dada la pérdida de perspectiva histórica en la que ha caído gran parte de la producción de la sociología actual.
6 La expresión “estrategia de ciudadanía” la hemos tomado de Procacci para quien “la ciudadanía puede
describirse como una estrategia para gobernar procesos de cambio social que afectan a las relaciones políticas...
Una estrategia, en realidad, para la creación social de ciudadanos”. Cf. Procacci, G, op. cit, p. 16. Aclaremos que
cuando hablamos de estrategia no nos referimos a un proceso que puede ser atribuido a la decisión maniquea de
una persona o grupo en particular, sino que refiere como ha planteado Foucault a un efecto de conjunto.
7 Para una profundización teórica ver Landau, M.: La participación promovida por el Estado. Transformaciones en el
vínculo entre las autoridades estatales y los ciudadanos en la ciudad de Buenos Aires, op. cit..
160
un cambio en la condición política de los ciudadanos tendría una consecuencia inmediata
en la modificación de sus condiciones de vida. En otras palabras, que la novedad de su
status político (expresado mediante el derecho al voto) redundaría en una alteración de su
situación social (expresado fundamentalmente a partir del derecho al trabajo). Sin embargo
esto no fue así, lo que llevó al enfrentamiento del pueblo de París con sus representantes
en la Asamblea.
Estos hechos inauguraron la dimensión problemática de la ciudadanía. Ésta se
había convertido en una cuestión a resolver, compuesta por dos problemas que surgen
conjuntamente como dos caras de la misma moneda: la cuestión política y la cuestión social. En
cuanto a la cuestión política, nos encontramos con una problemática asociada al fenómeno
de la representación. Los ciudadanos de París consideraban a los miembros de la Asamblea
como sus primeros representantes legítimos. Su “traición” dará lugar a que, como plantea
Donzelot, el pueblo no se sienta desde entonces “representado más que por él mismo”.8 Este
cuadro da muestra de una fragilidad que, a la luz de los hombres políticos de la época, habrá
que resolver si no se quiere caer recurrentemente en sucesos de este tipo. Para ello habrá
que modificar sustancialmente la forma en que se piensa el vínculo entre los ciudadanos
y sus representantes. En cuanto a la cuestión social, se hace presente una problemática
vinculada a las relaciones de gobierno. Por entonces había quedado de manifiesto que el
lenguaje del derecho no era una herramienta eficaz para la regulación de los conflictos
sociales. Se hacía menester, entonces, la construcción de “lo social”, una nueva realidad
que no podrá ser reducida ni a lo civil ni a lo político y cuya resolución, si bien opera
sobre determinadas personas o problemas concretos, se hace en nombre del bienestar de
la sociedad en su conjunto.9 Ahora bien, para actuar sobre lo social habrá que modificar
la concepción acerca de qué significa gobernar, puesto que las teorías contractualistas aún
intentaban infructuosamente “hacer derivar la idea de gobierno de los principios de la
soberanía”.10 Este nuevo escenario va a permitir que comiencen a difundirse las voces
de aquellos que proclamaban pensar al poder desde la óptica del “arte de gobierno”, y
a desarrollarse el proceso que Foucault denomina gubernamentalización del Estado.11 A
8 Donzelot, J. : L’ invention du social. Essai sur le déclin des passions politiques, Éditions du Seuil, Paris, 1994, p. 32.
9 Sin duda, uno de los aportes más valiosos sobre el proceso de construcción de “lo social” junto al ya
mencionado de Donzelot es el ya clásico libro de Castel, R. La metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del
asalariado, Paidós, Buenos Aires, 1995.
10 Foucault, M. “La gubernamentalidad”, en Foucault, Michel y otros, Espacios de poder, La Piqueta, Madrid,
1991, p. 20.
11 f. sobre este punto Michel Foucault, Sécurité, territoire, population, Ed. Gallimard, Paris, 2004 ; Michel Foucault,
«La gubernamentalidad», op. cit; Michel Foucault, “Omnes et singulatim: hacia una crítica de la razón política”,
en Tecnologías del yo y otros textos, Paidós, Barcelona, 1990 (1981); Michel Foucault, “El sujeto y el poder” en H.
Dreyfus y P. Rabinow, Michel Foucault, más allá de la hermenéutica y el estructuralismo, UNAM, México, 1988.
161
Matías Landau
través de él las diferentes autoridades estatales comenzarán a conformarse a partir del
desarrollo de un saber científico-técnico asociado fundamentalmente a las nacientes ciencias
del comportamiento como la psicología, la criminología, la sociología, etc.
Las diferentes formas de resolver la cuestión de ciudadanía darán lugar a lo que hemos
denominado estrategia de ciudadanía. Una determinada estrategia define un modo específico
a la vez de concebir y de resolver los problemas asociados a la cuestión política y a la cuestión
social. El análisis estratégico permite correr el eje de la normatividad asociada al concepto
de ciudadanía puesto que cada estrategia de ciudadanía puede ser caracterizada por una forma
específica de concebir una imagen ideal de lo que debería ser el ciudadano y de la forma en
que éste debería vincularse con las instituciones estatales. En este sentido, las valoraciones
normativas propias de cada época pueden ser interpretadas como respuestas específicas a
las particularidades históricas de los problemas asociados a la cuestión de ciudadanía.
Si seguimos este enfoque es posible interpretar la irrupción de la asociación
“ciudadanía-participación” como parte fundamental de la estrategia de ciudadanía
contemporánea. A fin de ganar en brevedad, y con el riesgo de sonar simplistas, podemos
plantear que la necesidad de resolver los problemas asociados a la cuestión política y a
la cuestión social dieron origen a la constitución de dos tipos de autoridad: la autoridad
representativa y la autoridad gubernamental. La primera supone que su palabra está autorizada
para hablar en nombre de sus representados. La segunda supone el reconocimiento de un
saber científico-técnico en nombre del cual se configuran diversas acciones tendientes a
mejorar la vida de la población.
Desde mediados del Siglo XIX, las democracias liberales han encontrado dos modos
bien diferentes de resolución de la cuestión de ciudadanía. Hasta la década del ’70 del Siglo
XX, la cuestión de ciudadanía fue resuelta a partir de un proceso de estatalización de las
autoridades representativas y gubernamentales. La construcción de las burocracias estatales
y el desarrollo de los Estados Sociales dieron cuenta de este proceso. Las autoridades
estatales se conformaron a partir de esta doble dimensión representativa y gubernamental:
ellas encarnaban a la vez el saber científico-técnico y la representación. Su palabra tenía
un valor universal, en tanto que encarnaba a la vez el valor del conocimiento y la voz del
pueblo. Y su acción podía plantearse como una acción desinteresada, cuyo única misión
estaba destinada a la búsqueda del bien general.12
Este marco comenzará a cambiar hacia mediados de los años ’70 del siglo pasado.
Si hasta entonces el desarrollo de la autoridad estatal podía ser visto como una herramienta
para hacer frente a la cuestión de ciudadanía, desde ese momento se volverá ella misma
una cuestión. La autoridad estatal comenzará a ser fuertemente cuestionada tanto desde su
12 Los análisis realizados por Bourdieu en relación a la constitución del campo burocrático permiten percibir
este proceso. Cf. Bourdieu, P. “Espíritus de estado. Génesis y estructura del campo burocrático”, en Razones
prácticas, Anagrama, Barcelona, 1997.
162
dimensión representativa como en su dimensión gubernamental. La ciudadanía dejará de
ser pensada entonces como un proceso de adquisición de derechos, como en el esquema
marshalliano, y tenderá a asociarse cada vez más al ideal de la participación. Es en este marco
que comenzarán a tomar fuerza diversos discursos que plantean la necesidad de desarrollar
la democracia participativa, de “empoderar” a los ciudadanos para que colaboren con las
autoridades en el marco del “buen gobierno”,13 de dejar de lado modos de gestión estadocéntricos para privilegiar la “governance”,14 de fomentar los proceso de descentralización a
los fines de “acercar” el Estado a los ciudadanos.15
II. La participación promovida por el Estado en la ciudad de Buenos Aires
En este esquema, el espacio de la ciudad adquiere un interés renovado ya que
es percibido como el ámbito ideal para generar políticas que favorezcan los procesos de
descentralización y participación ciudadana. Es en este marco que debe comprenderse el
proceso de autonomización de la ciudad de Buenos Aires, llevado a cabo en 1996 y el
posterior desarrollo de diversos programas estatales implementados de manera participativa
que hemos investigado. Enmarcar la participación ciudadana dentro de la estrategia de
ciudadanía contemporánea nos permite evitar caer en una mirada ahistórica y normativa
y problematizar lo que aparece como natural. Sin embargo, aún nos queda la tarea de
analizar qué efectos tiene la puesta en práctica de esta idea respecto a la ciudadanía. Esto lo
intentamos hacer a partir del análisis de lo que hemos denominado la participación promovida
por el Estado en la ciudad de Buenos Aires.
Dentro de la participación promovida por el Estado comprendemos los programas
gubernamentales cuya implementación supone un llamado a la participación de los vecinos
en asambleas abiertas coordinadas por autoridades estatales en las diversas zonas de la ciudad.
Este tipo de participación se caracteriza por: 1. Plantear una modalidad de participación
abierta a cualquier grupo, y poner como única condición para participar la pertenencia
13 Respecto al “buen gobierno”, Stoker indica que “el buen gobierno reconoce la capacidad de obtener que las
cosas sean hechas, pero no se basa en el poder del gobierno en emplear la autoridad. Considera que el gobierno
puede emplear técnicas e instrumentos nuevos para dirigir y guiar”. Cf: Stoker “El “buen gobierno” como
teoría”: cinco propuestas”. En: www.unesco.org/issj/rics155/stokerspa.html. En sus proposiciones la palabra
autoridad desaparece y es reemplazada por los conceptos de “coordinación”, “integración” o “regulación”.
14 Una de las definiciones más difundidas de la governance es la de Renate Mayntz, que plantea la gouvernance
como “una nueva manera de gobernar, menos jerárquica, donde los actores públicos y privado toman parte y
cooperan en la formulación y aplicación de políticas públicas”. Cf. Mayntz, R: “El Estado y la sociedad civil en
la gobernanza moderna”, en Revista del CLAD Reforma y Democracia No. 21, Caracas, 2000, p. 151.
15 En 1997, el BM publica el Informe sobre Desarrollo Mundial “El Estado en un mundo cambiante”, en el
que se promueve una amplia gama de reformas estatales tendientes no ya a reducir su injerencia en relación a la
economía, sino a “acercar el Estado a la sociedad” (p. 125) y “salvar la distancia entre el Estado y el ciudadano”
(p. 147).
163
Matías Landau
territorial al barrio en el que se desarrollan las discusiones. 2. No poner abiertamente en juego
recursos económicos. Muchas otras iniciativas de fomento de participación se vinculan con
una novedosa modalidad de distribución de recursos públicos. Aquí se pueden englobar
los programas de capacitación laboral, de desempleo, etc., que fomentan el desarrollo
de organizaciones vecinales para que éstas se constituyan en vehiculizadoras de la ayuda
estatal. 3. No poder ser reducida a ningún mecanismo formal de participación establecidos
por la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, como contrapeso de los mecanismos
representativos de elección de autoridades, como son por ejemplo, la audiencia pública
o el juicio político. 4. No ser reductible a ninguna temática en particular. La participación
promovida por el Estado solamente identifica un punto de partida desde el cual se piensa una
modalidad específica de implementación de un programa estatal. Es por ello que la misma
se hace presente en problemáticas muy diversas entre sí.
Al no estar limitada ni por el universo de participantes, ni por la lucha por
apropiación y distribución de recursos económicos, ni por un marco jurídico rígido, ni por
una problemática específica, la participación promovida por el Estado se constituye en un medio
ideal para responder al principal interrogante que nos hemos planteado. Esto es: ¿qué
consecuencias tiene la incorporación de la participación ciudadana en los programas de
gobierno para la constitución del vínculo que une a las autoridades estatales y los habitantes
de la ciudad?
En la Ciudad de Buenos Aires este tipo de participación la hemos observado en
tres programas estatales implementados por distintas secretarías porteñas16 en vinculación
con los distintos Centros de Gestión y Participación (CGP).17 Éstos son el Presupuesto
Participativo (PP), el Programa de Prevención del Delito (PPD) y el Programa de Diseño
Participativo del Paisaje (PDPP). Estas iniciativas tienen como punto de partida la idea de
descentralizar la acción del Estado y fomentar la participación ciudadana en las políticas de
gestión estatales del presupuesto, la seguridad y los espacios verdes públicos, respectivamente.
La lógica común que las engloba y las diferentes temáticas a las que refieren hicieron factible
y enriquecedora la comparación entre ellas.
16 A partir de la asunción de Jorge Telerman como Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en 2005, se
sancionó una nueva ley de Ministerios, que entre otras cosas modificó la denominación de Secretaría por la de
Ministerio. Sin embargo, como nuestro trabajo de campo fue previo a estas transformaciones, mantendremos
la denominación que existía entonces.
17 Al momento de hacer la investigación la base de la desconcentración administrativa de la Ciudad de
Buenos Aires eran los Centros de Gestión y Participación (CGP), hoy transformados en Centros de Gestión
y Participación Comunal (CGPC). La Ciudad estaba dividida en 16 CGPs, en los cuales los vecinos podían
realizar distintos trámites administrativos. A la vez, los CGPs eran los ámbitos de participación local, a través de
los cuales se llevaban adelante distintos programas englobados dentro de la participación promovida por el Estado.
164
El PP se puso en marcha en 2002, como respuesta a la crisis política de finales
de 2001. El proceso del PP ´05 se dividía en diversas etapas. En el foro promotor, las
autoridades del CGP establecían, junto a organizaciones barriales, la implementación del PP
en la zona. A partir de allí se establecía un cronograma para el ciclo de asambleas barriales
en donde se desarrollaba el trabajo en comisiones temáticas. Durante cuatro encuentros,
coordinados por personal de los CGPs, los participantes desarrollaban diversos proyectos
vinculados a cada una de las temáticas. Luego se establecía una ronda de consultas con las
secretarías involucradas y finalmente se desarrollaba el cierre del proceso, con una jornada
en la que, mediante una votación, los vecinos elegían algunos de los proyectos presentados,
a los cuales se los denominaba “prioridades”. Este era el momento también de la elección
de “Consejeros del Presupuesto Participativo”,18 entre los distintos Delegados que se
postularan para ocupar dicho cargo.
El PPD nace en el año 2000 de la mano de un convenio firmado entre la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y el gobierno nacional para implementar en territorio porteño
el “Plan Nacional de Prevención del Delito Urbano”, cuyo objetivo principal estaba dado
por el desarrollo de una estrategia de prevención basada en la participación de los vecinos
en asambleas coordinadas por autoridades estatales. La modalidad del programa está
basada en la realización de reuniones regulares (en general se hace por lo menos una al
mes) en las que los vecinos acuden para transmitir sus inquietudes a los coordinadores de
los programas. Uno de los objetivos fundamentales que se plantea el programa es el de la
elaboración de un “mapa del delito” de la zona, a partir de los aportes de los participantes.
La información obtenida les permitiría a los coordinadores establecer una estrategia de
resolución de los problemas, en colaboración directa con las autoridades que se consideran
pertinentes en cada caso.
El PDPP se crea en el año 2003 a partir de la iniciativa de un funcionario del
gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con el objetivo de desarrollar una
metodología participativa para consensuar los usos de los espacios verdes públicos de la
ciudad. Durante 2003 se realizaron diversas experiencias en distintas plazas de escala barrial,
aunque luego muchas de las obras que debían ejecutar lo que se había consensuado con
los participantes, no se realizaron. En 2004, año en el que realizamos el seguimiento de la
implementación del programa, el PDPP se encargó de desarrollar un proceso participativo
en el Parque Indoamericano, el segundo espacio verde en extensión de la Ciudad de Buenos
Aires, situado en una de las zonas más desfavorecidas de la ciudad. El proceso contempló
diversos momentos: la difusión de la experiencia a partir de la realización de unas Jornadas
de Diagnóstico Participativo, la conformación de comisiones temáticas que trabajaban
18 El Consejo del Presupuesto Participativo es un órgano compuesto por dos Consejeros elegidos en cada uno
de los 16 CGP de la ciudad. Su tarea es hacer un seguimiento de las prioridades votadas, y confeccionar junto a
las autoridades estatales, el reglamento que regirá el PP del año siguiente.
165
Matías Landau
semanalmente en las instalaciones del CGP coordinadas por personal estatal, la realización
de las Jornadas de Diseño Participativo en las que se consensuaron diversos usos para el
parque y la conformación posterior de un grupo estable y la elección de autoridades de la
Mesa de Trabajo y Consenso (MTC)19 del Parque Indoamericano.
Con la finalidad de hacer un seguimiento exhaustivo de cada uno de los programas
seleccionamos tres zonas diferentes de la ciudad a través de la elección de tres CGPs (situados
respectivamente en el norte, centro y sur) que refieren a diferentes sectores socioeconómicos
predominantes.20 Hemos realizado observaciones participantes en las reuniones semanales
llevadas a cabo por cada uno de los programas analizados. Nuestra presencia regular a lo
largo de un período anual en cada uno de los programas la obtuvimos a partir de presenciar
29 reuniones del PP, 18 del PPD y 21 del PDPP.21 Esta información fue complementada
con análisis de documentos y con la realización de entrevistas a autoridades estatales de
los distintos niveles del gobierno (secretarios, subsecretarios, directores de los programas
analizados, directores de los CGPs, coordinadores de los programas analizados en el ámbito
de los CGPs) y a participantes de los mismos. En total, se realizaron 50 entrevistas.
Pese a algunas diferencias que pudimos encontrar en la implementación del mismo
programa en diversas zonas o de distintos programas en la misma zona, hemos ponderado
un análisis que no se plantea hacer una mera comparación sino que privilegia una reflexión
tendiente a dilucidar los aspectos generales que pueden encontrarse subyacentemente en
todos los casos analizados. Es decir, más allá de las diferencias lo que nos interesa es analizar
las características particulares enmarcadas en la relación autoridad estatal-participante que
se construye en la participación promovida por el Estado.
El análisis parte de una constatación paradójica que hemos denominado la “crisis
de nacimiento” de las autoridades estatales en la Ciudad de Buenos Aires. El proceso de
autonomización inaugura por primera vez en la ciudad la cuestión de ciudadanía en toda su
19 La MTC es una asociación constituida por vecinos a instancias del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires,
que tiene a su cargo tareas de colaboración en la gestión y cuidado del parque. Esta modalidad es implementada
desde hace más de diez años en el Parque Avellaneda, otro gran espacio verde situado al sur de la ciudad.
20 Para mantener el anonimato de nuestros entrevistados, hemos decidido referenciar a los tres CGPs
seleccionados como CGP-norte, CGP-centro y CGP-sur. Como dato de relevancia, la Encuesta Anual de
Hogares del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, realizada en 2004, muestra que mientras que en el CGPnorte, el ingreso promedio por habitante es de mil 586 pesos, y en el CGP-centro es de 996, en el CGP-sur es
de sólo 623 pesos (Diario El Clarín, 19/09/05). Por otra parte, según datos del Instituto de la Vivienda de la
Ciudad, en la zona del CGP-sur se concentran 14 de las 21 villas de emergencia de la Ciudad (Diario El Clarín,
27/09/05).
21 La diferencia en el número de observaciones tiene dos causas. Por un lado, en el caso del PPD, en momentos
de comenzar la investigación la presencia del plan en la zona sur era muy escasa, puesto que estaban en proceso
de cambio de coordinadores. Por otro, en el caso del PDPP, el proceso se realizó solamente en una de las áreas
estudiadas.
166
magnitud, puesto que hasta entonces los habitantes de la ciudad eran sólo “vecinos” de
ésta, pero no sus “ciudadanos”, en tanto que no constituían su propio poder político. Esto
conduce a que por primera vez las autoridades estatales de la ciudad desarrollen a la vez la
dimensión gubernamental y representativa. Sin embargo, esto se desarrolla en un contexto
marcado por el descreimiento y la crítica respecto de la autoridad estatal en general. Es
más, nos atreveríamos a decir que el nacimiento de las autoridades estatales en la ciudad
de Buenos Aires es una consecuencia de esta situación de descrédito de las autoridades
estatales. En este sentido, las autoridades estatales a nivel urbano, a diferencia de lo que
ocurrió a nivel nacional, nacen en crisis.
Las críticas a las que tienen que hacer frente son dos. De un lado, a la mirada que
plantea que la acción estatal es intrínsecamente ineficiente. Del otro, al pensamiento que
asegura que los funcionarios no representan más un interés universal sino su propio objetivo
personal. Como vemos estas dos críticas apuntan a las dos dimensiones constitutivas de la
autoridad estatal. En los dos próximos apartados nos concentraremos en analizar cómo el
universo construido por la participación promovida por el Estado puede ser pensado como
una consecuencia de esta situación. Y cómo la implementación de los programas tiene un
impacto significativo en la construcción de la naturaleza del vínculo que une a autoridades
estatales y ciudadanos.
III. La búsqueda de eficiencia, el efecto bumerang y la desmitificación del
mito del distanciamiento
Al poco tiempo de asumir el primer Jefe de Gobierno electo de la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires, estableció por decreto la creación de un programa de descentralización
administrativa. Entre los considerandos del decreto que lo creó decía que “resulta
indispensable descentralizar determinadas prestaciones y servicios, con el propósito de
lograr una mayor celeridad en la tramitación, toma y ejecución de decisiones, acercando el
gobierno de la ciudad a la gente y facilitando la participación (Decreto N° 13-GCBA-96,
las cursivas son nuestras). Esta vinculación entre participación, descentralización, eficiencia
y acercamiento entre “el gobierno” y “la gente” aparecerá recurrentemente tanto en las
justificaciones que dieron lugar al proceso descentralizador en la ciudad como en los
argumentos planteados, aquellos que deciden implementar el PP, el PDPP y el PPD. En
estos casos, la incorporación de la participación ciudadana desarrollada en el ámbito de los
CGPs, parte del supuesto de que ella constituye el mejor camino para lograr una eficiencia
en la gestión del problema concreto que se quiere resolver, ya sea porque permitiría generar
un diagnóstico más claro del problema, porque facilitaría una acción estatal más rápida,
o porque conduciría a una mejor distribución de los recursos públicos. En todos estos
casos, se construye una relación directa entre mayor eficiencia y mayor “cercanía” entre
autoridades estatales y ciudadanos.
167
Matías Landau
Ahora bien, lo que muestra el análisis del complejo relacional en el que se
desenvuelven los programas22 es que quienes implementan y coordinan los programas no
tienen el manejo de los diversos órganos ejecutivos que tienen a su cargo la realización de
las obras o las acciones que se han decidido participativamente. En el caso del PP o del
PDPP, las decisiones acordadas participativamente sólo pueden hacerse efectivas a partir de
la implicancia de diversas secretarías u entes gubernamentales que no son los que tienen a
su cargo la coordinación del proceso. En lo relativo al PPD, los coordinadores sólo pueden
actuar en tanto mediadores entre la demanda de los participantes y diversas agencias
gubernamentales (secretaría estatales, policía, etc.) y privadas (por ejemplo la empresa
Trenes de Buenos Aires). Hay varias situaciones problemáticas que aparecen durante la
implementación de los programas analizados: el problema de escala, puesto que hay varias
decisiones tomadas participativamente que son en realidad en una escala ciudad, como la
decisión de abrir una escuela en determinado barrio; los tiempos del estado, puesto que hay
varias decisiones participativas que contradicen una planificación estatal hecha previamente,
como por ejemplo un plan anual de poda de árboles; los diagnósticos técnicos, puesto
que hay decisiones tomadas por los participantes que son inviables, como por ejemplo la
construcción de un puente en una zona no apta para ello; y por último, las disputas entre
las distintas secretarías, ya que el Estado no es un todo uniforme sino que dentro del mismo
conviven diversas agencias que no siempre tienen el mismo objetivo ni la misma visión.
Esta situación hace que los participantes y coordinadores de los programas
presenten recurrentemente el miedo, muchas veces hecho realidad, de que no se materialicen
los acuerdos alcanzados. Esto hace surgir lo que hemos denominado el temor del “efecto
bumerang”, definido claramente a partir de las palabras del coordinador del PDPP:
“Nosotros transferíamos después lo que habíamos hecho y el que tenía que hacer la obra no la hacía.
(…) No importa que la experiencia participativa haya sido exitosa, porque lo que genera es el bumerang
desalentador que es todo lo contrario de lo que quisiste generar”. Este miedo latente nos permite
ver que la inclusión de la participación no es sinónimo necesario de mayor eficiencia de la
acción estatal. El efecto bumerang amenaza con desencadenar, a los ojos de los involucrados,
una consecuencia paradójica: los procesos participativos, en lugar de contribuir a “acercar”
y regenerar el vínculo entre gobernantes y gobernados, pueden contribuir a agudizar la
debilidad del mismo.
22 La extensión de la ponencia nos impide presentar una descripción empírica minuciosa que permita clarificar
el análisis que proponemos. Una descripción más profunda de los procesos puede leerse en Landau, M. La
participación promovida por el Estado, op. cit; Landau, M. “Las tensiones de la participación. Apuntes sobre la
implementación del Presupuesto Participativo en la Ciudad de Buenos Aires” en Revista Lavboratorio (Buenos
Aires), 2004, Año 6, Nro. 16; Landau, M. La inclusión de la participación en los programas de gobierno del
GCBA. El caso del Diseño Participativo del Parque Indoamericano. VII Seminario Red-Muni “La gestión local
en Argentina: Situación y perspectivas”, Buenos Aires, 2005; Landau, M. “La paradoja de la representación en
los programas de gobierno de la Ciudad de Buenos Aires”, en Revista Question, Nro. 10, La Plata, otoño de
2006.
168
Un análisis simplista de esta situación podría plantear que, en tanto que la ineficiencia
proviene del complejo entramado de vínculos que trascienden a las autoridades y a los
programas que llevan adelante la participación promovida por el Estado, y que ésta es la causa de
la susceptibilidad que se genera entre los diversos actores involucrados, si se concentraran
las funciones en manos de unos pocos, quizá podría lograrse un nivel de eficiencia mayor y
un mayor “acercamiento” gobernante-gobernado. Sin embargo, no es esta clase de pregunta
la que nos parece fructífera hacer. Si la hiciéramos, no saldríamos de plantear un ideal (“la
participación como solución de los problemas de ineficiencia estatal y de “lejanía” entre
gobernantes y gobernados”) y un diagnóstico que tendría como único objetivo mostrarnos
cuánto más cerca o más lejos estamos de acceder a ese ideal. Caeríamos en un análisis
normativo y en una mensurabilidad de la participación, dos elementos que expresamente
queremos evitar, como ya hemos planteado. Pero además cometeríamos otro error: el
de creer que la relación que se establece entre los coordinadores de los programas y los
participantes puede aislarse e independizarse respecto del complejo entramado relacional
que es el Estado. Por otro lado, una explicación de este tipo no nos permitiría comprender
por qué los programas se mantienen en el tiempo aún cuando los mismos funcionarios
plantean que la eficiencia de los programas no depende sólo de ellos y temen por el “efecto
bumerang” que les pueda generar. En otras palabras, no nos interesa preguntarnos: ¿por
qué los programas no son eficientes? o, ¿cómo deberían ser para serlo? Sino: ¿por qué los
programas se mantienen en el tiempo, aún cuando su postulado de eficiencia es por lo
menos problemático?
Una frase expresada por un exCoordinador General del PP, nos permite comenzar
una explicación posible de este fenómeno. Este funcionario nos decía: “El juego consiste en
que con recursos escasos tenés que dar resolución a muchos problemas (...) El buen gobierno consiste en
la buena administración o la administración óptima de esos recursos. Sumar a los ciudadanos de pie a
pensar en la construcción de esos “óptimos” es desmitificar al gobierno”. Esta frase nos inspiró para
desarrollar una categoría analítica, la desmitificación del gobierno, que puede ser utilizada para
interpretar los programas seleccionados y, con ello, abrir una posible puerta de entrada para
descifrar las nuevas modalidades de relación que intentan construir estos procesos.
Para plantear a qué nos referimos con desmitificación del gobierno, nos parece
útil recordar brevemente los aportes que hiciera Roland Barthes en relación al análisis del
mito. Para este autor el mito es un “sistema semiológico segundo”23 en el que el significado
del sistema lingüístico es capturado y detenido por el significado mítico. Barthes diferencia
al significante lingüístico y al significante mítico otorgándoles los nombres de sentido y
forma respectivamente. “Al devenir forma, el sentido aleja su contingencia, se vacía, se
empobrece, no queda más que la letra”.24 La significación mítica se hace posible justamente
23 Cf. Barthes, Roland, Mitologías, Siglo XXI, Buenos Aires, 2003, p. 205.
24 Ibidem, p. 208.
169
Matías Landau
porque la forma suplanta al sentido: de esta manera, “detiene” la palabra e impone una
sola interpretación. En este sentido, la significación mítica tiene un carácter imperativo,
que construye un habla “despolitizada”25 donde se evidencia una “pérdida de su cualidad
histórica”.26
Ahora bien, ¿cuál es el mito sobre el gobierno, que las autoridades quieren
desmitificar? Creemos que es el mito del distanciamiento, que funda como “natural” la idea según
la cual la ineficiencia estatal debía ser explicada por la distancia creciente de las autoridades
respecto de los ciudadanos. Aboy Carlés describe cómo diversos análisis sociales, a partir
de mediados de los ´60, comienzan a reflexionar sobre el vínculo que los ciudadanos tienen
con la política a partir de lo que denomina el fenómeno del distanciamiento. Según el autor: “el
distanciamiento político se define así a partir de dos dimensiones constitutivas: una práctico
social y otra ético crítica. En su aspecto práctico social el distanciamiento es el proceso
progresivo y continuo de alejamiento de individuos y grupos de la actividad política. En
su aspecto ético crítico, el distanciamiento consiste en la generalización de una actitud
de desconfianza y/u hostilidad hacia la actividad política”.27 Aboy Carlés muestra cómo
esta noción de distanciamiento está fundada sobre la idea de que existe una clara escisión
entre lo político y lo social, y en relación a ello una identidad previa de los ciudadanos en
tanto representados, respecto a los políticos en tanto representantes. Lo que la idea de
distanciamiento pretende plantear es que “la política no expresa la sociedad”, o en términos
del lenguaje cotidiano “que los políticos están lejos de la gente”.28
Retomando la definición de la noción de distanciamiento acuñada por Aboy Carlés,
podemos plantear que, en los últimos años, la dimensión ético crítica se fue escindiendo
de la práctico social. Con esto no queremos decir que los ciudadanos dejaron de alejarse
de la actividad política. Sino que se naturalizó una concepción que mostraba a los políticos
como seres autosuficientes a los que nos les interesaba en lo más mínimo “acercarse” a
los ciudadanos para resolverles los problemas. En otras palabras, la idea de distanciamiento
se constituyó como un mito. La significación de esta mitología del distanciamiento se
estableció a partir de una multiplicidad de significantes diferentes: noticias en los diarios,
notas periodísticas, construcción de categorías de análisis políticos, etc. Nos parece que en
25 Ibidem, p. 231.
26 Ibidem, p. 238.
27 Aboy Carlés, G. Las dos fronteras de la democracia argentina. La reformulación de las identidades políticas
de Alfonsín a Menem, Homo Sapiens, Rosario, 2001, p. 23.
28 Ibidem, p. 28. La crítica que Aboy Carlés establece a los análisis que parten de la idea del distanciamiento
político le permite luego avanzar sobre una mirada alternativa sobre la constitución del proceso de representación
y la construcción de identidades políticas. Nosotros compartimos su planteamiento. Sobre la vinculación entre
la dimensión representativa de la autoridad estatal y el mito del distanciamiento hablaremos en el siguiente
apartado.
170
el mito del distanciamiento, cualquier significante asociado a la ineficiente acción del Estado era
impelido a significar la “lejanía” entre gobernantes y gobernados.
La construcción de este mito supuso una abolición de la historicidad del signo,
construyendo un habla despolitizada y “eterna” que mostraba a los políticos y autoridades
estatales como seres interesados únicamente en su provecho personal, y desinteresados
absolutamente en establecer cualquier vínculo con los gobernados y resolverles a éstos
sus problemas. En este sentido, creemos que si bien los análisis sobre la “ineficiencia”
estatal y la “crisis de representación”, en un primer momento pudieron establecerse
sobre un análisis histórico-político, luego fueron “capturados” por la significación mítica,
obligándolos a despojarse de lo histórico y lo político, “naturalizando” y “eternizando” la
imagen de los políticos que el mito del distanciamiento obligaba a significar: éstos son egoístas,
no les interesa acercarse a los problemas de la gente, no escuchan las demandas ciudadanas
y consecuentemente no les dan solución alguna, por ello es que el Estado es ineficiente.
Esto nos permite plantear que al mismo nivel de la búsqueda de nuevas herramientas
tendientes a generar eficiencia estatal se encontraba el deseo de desmontar el vínculo mítico
que une “ineficiencia” con “lejanía” entre autoridades estatales y ciudadanos. En otras
palabras, dentro del escenario construido por el mito del distanciamiento, no es sólo la
cuestión de la eficiencia lo que hace que los programas cobren sentido. Es por ello que
pese a que los programas están atravesados por problemas respecto a la resolución práctica
de las demandas planteadas participativamente, los mismos mantienen una de sus razones
de ser.
Esto nos permite plantear que las autoridades estatales a cargo de los programas
tienen una tarea desmitificadora: la incorporación de los participantes en relación a ellos,
la apertura de la “trastienda” del Estado, tiene como objetivo desarticular el mito del
distanciamiento. En los tres programas analizados se percibe el esfuerzo de los coordinadores
por mostrar su “buena intención” y su receptividad respecto a los participantes. En todos
los casos hemos podido comprobar que en general, cuando se logra sortear la desconfianza
inicial, se establece una buena relación entre los coordinadores de los programas a nivel
barrial o las autoridades de los CGPs con los participantes. Los primeros se esfuerzan por
mostrar que intentan “todo lo posible” y los segundos valoran la actitud, y comprenden
que su accionar está sumamente limitado a causa del complejo relacional que ya hemos
mencionado.
IV. La paradoja de la representación y el juego del doble reconocimiento
El argumento que plantea que la “cercanía” entre ciudadanos y autoridades
estatales contribuiría a establecer una gestión más eficiente también se expresa en lo relativo
a la relación de representación. En este caso se planteará la idea según la cual una mayor
“cercanía” permitiría recuperar el reconocimiento del vínculo representativo. En efecto, la
171
Matías Landau
gran mayoría de los funcionarios entrevistados, como muchos otros, están genuinamente
preocupados por la reconstrucción del vínculo que los une con sus representados y creen
ver en los procesos participativos una forma efectiva de avanzar hacia la resolución de esta
cuestión.
Ahora bien, sin entrar en el análisis de los diversos aportes teóricos que muestran
la difícil complementariedad de representación y participación,29 lo que podemos plantear a
partir de los datos obtenidos mediante el análisis empírico realizado es que la incorporación
de la participación promovida por el Estado crea una paradoja: aunque surge como una forma de
reconstruir el vínculo de representación institucional, construye un ámbito de deliberación
del que surgen nuevos representantes. En el caso del PP se eligen “delegados temáticos”
en cada una de las comisiones y luego, entre todos ellos, dos “Consejeros del PP” que
representan a cada CGP en el “Consejo del PP”, un ente compuesto por los consejeros
de todos las zonas de la ciudad y las autoridades estatales. Este Consejo tiene a su cargo
la elaboración del reglamento y el seguimiento de las prioridades luego de finalizado el
proceso participativo. En cuanto al DPP, el proceso contempla la construcción de una
Mesa de Trabajo y Consenso (MTC), que representa a los vecinos de la zona y se encarga de
coadministrar el parque en relación directa con el encargado gubernamental para hacerlo.
La MTC es dirigida por un presidente. El caso del PPD es el más particular. Allí no existe
elección de autoridades como en los otros dos casos. Sin embargo, esto no impide que en
algunos casos surjan asociaciones de vecinos que tienden a constituirse como los referentes
de los participantes y en autoerigirse en representantes de los vecinos de la zona.
Denominaremos a la representación surgida de los programas analizados como
representación participativa, para diferenciarla de la representación institucional que detentan los
funcionarios. Se crea así un escenario en el que la representación participativa podría llegar
a enfrentarse con la representación institucional. La paradoja se crea sobre el siguiente
círculo: 1. Los procesos de participación suspenden los procedimientos habituales de la
representación institucional. Todas las opiniones se presentan como iguales en tanto que
forman parte del espacio conjunto de deliberación. 2. A través de la deliberación, surge,
de distintas formas, un nuevo espacio de representación. En tanto que la posibilidad de
participar es universal, el nuevo representante se ve tentado a arrogarse la representación
de quien no ha tomado parte de la deliberación, pero podría haberlo hecho. 3. Este nuevo
representante, muchas veces, se plantea como el verdadero representante de los “vecinos”
o los “ciudadanos” del barrio. Esta nueva forma de representación participativa amenaza
con enfrentarse a la representación institucional que detentan las autoridades estatales que
29 Cf. Bourdieu, P. “La delegación y el fetichismo político” en Cosas Dichas, Gedisa, Buenos Aires, 1988;
Bourdieu, P. “La representation politique. Elements pour une théorie du champ politique”, en Actes de la Recherche
en Sciences Sociales Nro 36-37, París, 1981; Novaro, M. Representación y liderazgo en las democracias contemporáneas,
Homo Sapiens, Rosario, 2000.
172
coordinan cada uno de los programas. Por lo tanto, lo que comenzó siendo pensado como
un remedio, corre el riesgo de agudizar la enfermedad.
La situación creada por la paradoja de la representación también da lugar, retomando
la expresión ya utilizada, a otro posible “efecto bumerang”. Esto es así porque, por un lado,
se genera una mediación adicional entre los participantes y los funcionarios, encarnada en
los representantes participativos. Y, por el otro, porque estos últimos tienden a arrogarse la
representación de “los vecinos”, y poner en entredicho de este modo a la representación
encarnada en los funcionarios. Esta situación no puede ser interpretada como una falencia
de funcionamiento de los programas, sino que, a nuestro criterio, es el resultado de la lógica
misma del proceso de representación que se instituye a partir del carácter participativo de
los programas analizados.
Ahora bien, la emergencia de la representación participativa no es una consecuencia
no deseada de la implementación de los programas sino que constituye, en diverso grado
y forma, un elemento constitutivo fundamental de los mismos. La pregunta que surge
naturalmente es: ¿por qué los programas tienden a construir esta representación participativa
aún con las consecuencias que tiene ésta para la emergencia de la paradoja de la representación?
Para esbozar una posible respuesta a esta cuestión es menester incorporar la relación entre
representación y reconocimiento, lo que nos permitirá alejarnos de la metáfora espacial
sobre la que se asienta la idea de clásica de representación que está en la base del mito del
distanciamiento.
A nuestro criterio la noción de autoridad remite a tres dimensiones inescindibles:
decisión, autonomía y reconocimiento. Para que una autoridad sea tal no sólo debe tener una
relativa autonomía en la toma de decisiones sino que las mismas deben ser reconocidas por quien
se ve afectado por ellas. Esto implica que la dimensión del reconocimiento supone la participación
de los dos polos de la relación. Esto nos permite ver que la dimensión del reconocimiento es
inherente a cualquier proceso de constitución de autoridades representativas.
Ahora bien, si la constitución de la autoridad representativa supone un proceso
que involucra tanto a quien reconoce como a quien es reconocido, podemos afirmar que
la dimensión del reconocimiento no sólo constituye a las autoridades representativas como
tales sino también a los representados.30 Lo que subyace al proceso de distanciamiento en
sus dimensiones histórico-social y ético-crítica planteadas por Aboy Carlés (y que luego
deviene en mito del distanciamiento a partir de la deshistorización y la despolitización del signo),
no es otra cosa que la crisis de un modelo de reconocimiento mutuo entre las autoridades
representativas tradicionales (encarnadas fundamentalmente en los líderes políticos, sindicales
30 Aquí hay que recordar que en tanto que el representante inscribe el interés del representado en un medio
diferente del que había sido formulado, construye y transforma ese interés. El representante no es un mero
agente pasivo sino que es activo, y mediante esa actividad construye la identidad de los representados. Cf.
Laclau, E. Emancipación y diferencia, Ed. Ariel, Buenos Aires, 1996.
173
Matías Landau
y en las autoridades estatales) y sus representados. En el caso de las autoridades representativas
constituidas en un proceso organizativo (como por ejemplo un representante sindical,
estudiantil o de una organización comunitaria), plantear que las mismas no representan el
interés del grupo supone desconocerlas en el sentido de negarles el reconocimiento. En el caso de
las autoridades estatales este proceso de desconocimiento está en la base de la creencia de que no
se rigen por una búsqueda del bien público sino de un provecho personal.
El problema del reconocimiento está en la base de lo que hemos denominado
la crisis de nacimiento de las autoridades estatales en la Ciudad de Buenos Aires. Frente
a esta situación, desde el mismo momento de la autonomización se han dado lugar a la
constitución de diversos intentos de resolución de esta cuestión. Una de ellas está asociada
con la creación, por parte de las instituciones estatales, de mecanismos de consulta y
reclamo individual.31 Otra forma está dada por la construcción de diversos “Consejos” de
los que participan variadas organizaciones políticas, sociales o profesionales. A partir de
ellos se construye un proceso de consulta sobre temas específicos en donde las decisiones
se toman por consenso.32
En el caso de la construcción de vías institucionales para canalizar el reclamo
individual, nos mantenemos dentro de la relación autoridad estatal-ciudadano, sin
mediación organizativa alguna. En el modelo de los Consejos Consultivos, por el contrario,
se establece una relación autoridad estatal-organización, y los ciudadanos se presuponen
ya representados por éstas.33 Ahora bien, pese a esta diferencia, podemos encontrar en
31 Como analiza López una de las funciones otorgadas a los Directores Generales mediante la resolución
que creó los CGPs es la de recibir quejas, reclamos y denuncias de los vecinos de la ciudad. Paralelamente se
consolidó un sistema de reclamo individual canalizado a través de diversas modalidades. En el caso del PPD,
por ejemplo, los vecinos pueden hacer su reclamo directamente a través de Internet. Cf. López, Leandro:
“La participación ciudadana a través del reclamo vecinal a principios del siglo XXI”, Informe Final Becas de
Investigación Junior, CLACSO, Buenos Aires, 2005.
32 En la Ciudad de Buenos Aires la Constitución prevé el funcionamiento del Consejo de Planeamiento
Estratégico, del Consejo de Salud, del Consejo del Plan Urbano Ambiental, entre otros. Si bien en un contexto
diferente del analizado por nosotros, encontramos en Frederic un análisis profundo sobre el lugar que ocupa
la noción de reconocimiento en esta última modalidad, la autora analiza profundamente cómo un proceso
de descentralización llevado a cabo por un municipio del Gran Buenos Aires en la década del ´90 tuvo como
resultado la centralización del poder en manos de los funcionarios estatales. Esto surge porque para ser incluidas
dentro de los Consejos de Organizaciones Comunitarias (COC), y constituirse en interlocutores del Estado,
éstas debían inscribirse previamente en una lista elaborada por la municipalidad. Esta situación, dice la autora,
llevaba a que “más que las asociaciones fueran consideradas representativas de los individuos que las integraban,
era el Estado quien instituía la representación, designándolo reconocimiento”. Cf. Frederic, S.: Buenos Vecinos, Malos
políticos. Moralidad y política en el Gran Buenos Aires, Ed. Prometeo, Bs. Ass, 2004, p. 190.
33 Por ejemplo en la presentación del Consejo de Planeamiento Estratégico en el sitio del GCBA se expresa
que “no hay participación directa de los ciudadanos por sí mismos, sino en representación de organizaciones”.
Véase: http://www.buenosaires2010.org.ar/consejo/consejo.asp
174
estas dos modalidades algo en común, que separan a ambas de la participación promovida por
el Estado: ellas no se configuran como una instancia de construcción de una representación
participativa. La dimensión del reconocimiento se juega en el primer caso entre autoridades y
ciudadanos y en el segundo entre autoridades y organizaciones.
La inclusión de la representación participativa, una instancia adicional de construcción
de un lazo representativo que sólo existe a través del programa que lo establece, es lo
que va a hacer de la participación promovida por el Estado un proceso en el que la cuestión
del reconocimiento se hace presente de una forma más compleja, dando origen a lo
que llamaremos el juego del doble reconocimiento. Éste estará constituido por dos procesos
simultáneos: uno, vinculado con el reconocimiento entre las autoridades estatales y los
representantes participativos; otro, relacionado con el reconocimiento de los representantes
participativos y los participantes. Estos dos procesos forman parte de un juego simultáneo:
los participantes reconocen a los representantes participativos porque éstos son reconocidos
a su vez por las autoridades en tanto figuras que encarnan la representación institucional.
La actividad de los representantes institucionales construye la identidad de los representantes
participativos y la de éstos últimos la identidad de los participantes.
El reconocimiento que las autoridades estatales hacen de los representantes participativos
les permite a éstos últimos acceder a un nivel de representación que excede al que poseían
antes de su participación en el programa. Pero a la vez este mismo proceso les posibilita a
las primeras recuperar, aunque mediadamente, la imagen perdida de las autoridades estatales
como encarnación misma del bien público y el interés general. Esto se da porque para que
las autoridades participativas sean reconocidas por los participantes como representantes
de “los vecinos” o del “barrio” es necesario reconocer a la vez que son sólo las autoridades
estatales las que pueden otorgarles ese lugar, puesto que son ellas las que encarnan la
representación de la sociedad toda y la búsqueda del bien público general.
En este sentido es posible afirmar que lo novedoso de estos procesos no es la
relación de reconocimiento (pues ésta es constitutiva de cualquier forma de construcción de
autoridad representativa) sino el modo a través del cual el mismo se establece, que supone
que para profundizar el reconocimiento es necesaria la constitución de la representación
participativa, aún cuando ésta presente los peligros e inconvenientes mencionados a partir
de la paradoja de la representación. El juego del doble reconocimiento no sólo hace de contrapeso a la
paradoja de la representación sino que posibilita que las tensiones expresadas entre autoridades
institucionales y participativas no puedan estallar en una conflictividad directa y manifiesta.
Mediante este juego las autoridades estatales invisten de autoridad, es decir reconocen, a
determinados grupos o sujetos en tanto representantes participativos, haciéndolos portadores
de la voz de los vecinos. Y éstos últimos, a la vez, para ser reconocidos como tales deben
reconocer a la representación institucional que constituye a la autoridad estatal que los está
invistiendo de autoridad.
175
Matías Landau
Para cerrar este apartado, nos parece conveniente resaltar una cuestión que nos parece
central. Como hemos visto, los programas analizados introducen una diferencia respecto
a los procesos de incorporación de reclamos individuales mediante una descentralización
administrativa, a la construcción de Consejos Consultivos, o incluso a la implementación
de programas sociales organizaciones vía organizaciones de la sociedad civil. En todos
ellos los individuos o las organizaciones se mantienen como tales y construyen un espacio
de interlocución vis-à-vis con el Estado. Ahora bien, la particularidad del juego del doble
reconocimiento está dada en que a través de él no sólo se tiende a generar o regenerar un
reconocimiento entre autoridades estatales e individuos u organizaciones sino que emerge un
espacio nuevo que tiende, en el extremo, a reconfigurar a los individuos y las organizaciones
que participan, en tanto que los representantes participativos ya no representan solamente a su
organización originaria sino que gozan de un status representativo más amplio. Así, no se
crea un espacio vis-à-vis con el Estado sino un espacio común en el que las diferencias se
tornan borrosas. Analizar cómo se establece este vínculo nos conducirá al último apartado
de esta ponencia.
V. El rol pedagógico y el gobierno de la desconfianza
El reconocimiento de un universo de desconfianza y la retórica de la construcción
de la confianza forman parte del vínculo cotidiano que se construye en los programas
analizados. Algunas se expresan entre los participantes entre sí, puesto que muchos ven
en los otros actitudes mezquinas tendientes a sacar provecho personal sin importar el bien
colectivo. Otras se interponen entre los participantes y las autoridades estatales. Los primeros
tienden a creer que las decisiones están tomadas de antemano o que son manipuladas por
los funcionarios. También sobrevuela la idea de que las autoridades no materializarán las
decisiones tomadas en el proceso. Las segundas tienden a creer, por un lado, que algunas
organizaciones utilizan estos espacios para confrontar con el gobierno, boicotear el espacio
participativo y, en definitiva, hacer fracasar el programa. Y, por el otro, tiende a descreer de
las capacidades técnicas y de la posibilidad de trabajar conjuntamente con los participantes.
Hay varias cuestiones a remarcar en relación con la presencia recurrente de esta desconfianza.
En primer lugar, que la misma no puede ser pensada como una consecuencia no deseada
de los programas. Por el contrario, es justamente esta desconfianza la que está en el origen
de las iniciativas y la que se plantea que es posible erradicar a partir del “acercamiento”
entre autoridades y ciudadanos. En segundo lugar, que pese a que la desconfianza está
presente desde el momento mismo en que los programas se ponen en marcha, ésta no es
tan fuerte como para hacerlos naufragar. Esto es así por razones que son a la vez de carácter
valorativo (tantos unos como otros creen en el Estado) y práctico (los programas son, para
muchos participantes, una ventanilla más del Estado a donde recurrir).
Ahora bien, el reconocimiento de la desconfianza existente es visto por parte de
los involucrados como un problema a resolver. Esta situación lleva a que la “construcción
176
de la confianza” aparezca como uno de los objetivos fundamentales que se proponen los
actores. En una de las entrevistas realizadas a un subsecretario, éste nos decía en alusión
a los programas participativos: “Me parece que el secreto es si podemos construir confianza. Si
los vecinos pueden creernos a nosotros, y si yo puedo creer que los vecinos no son todos chiflados”. El
problema que se plantea es justamente cómo hacer para lograr tal objetivo. La respuesta
que encontramos recurrentemente en las palabras de nuestros entrevistados es que para
evitar que la desconfianza sea tal que haga fracasar a los programas, se hace necesario el
desarrollo de un “aprendizaje” tanto sobre los participantes como sobre las autoridades
estatales. Esto supone pensar que los programas, para poder sobrevivir, deben desarrollar
un rol pedagógico sobre los diversos involucrados. Los participantes deberían aprender a
plantear sus demandas en un lenguaje técnico y dejar de lado los reclamos vagos de difícil
solución. Para ello no sólo deberían comenzar por conocer los límites e incumbencias
del Estado, sino que además deberían comprometerse en el seguimiento y control de su
pedido. Las autoridades deberían aprender a ser flexibles a los aportes de los participantes
y adquirir los conocimientos necesarios que les permitan maniobrar frente a las diversas
tensiones que atraviesan las distintas fases de los procesos participativos. En otras palabras,
deben aprender una tarea de coordinación.
El objetivo de máxima sería lograr la posibilidad de alcanzar que todos los
involucrados hablen un “mismo lenguaje”. Para ello el espacio destinado al “diagnóstico
participativo”, presente en los tres programas, es central: éste es visto como el espacio
en que se desarrollaría la posibilidad de la construcción de un verdadero diálogo entre
los involucrados.34 Mediante el diagnóstico se busca, por un lado, la afinidad entre los
mismos participantes. Como expresaba el Coordinador General del PDPP: “Para nosotros
el diagnóstico es central. El lugar donde se generan las tensiones más fuertes [entre los vecinos]. En todo el
proceso tratamos de estimular un concepto más bien solidario que contrarreste la imposición de posturas,
haciéndoles entender que en esto tenía que haber un acuerdo común de cómo usamos la plaza. Y, por el
otro, una sintonía entre participantes y autoridades. En palabras de una coordinadora del
PP, uno de los mayores desafíos es “mejorar la información previa con la que entran los vecinos al
proceso, lo que se llama diagnóstico participativo. Los vecinos lo interpretan como una rendición de cuentas
acerca de qué se ha hecho con lo que ya se votó, nosotros creemos que tiene que ver con tener una mirada
compartida acerca de cuáles son los problemas más urgentes en la agenda de cada barrio”.
La matriz temporal que subyace a la idea de un “aprendizaje” no puede ser
comprendida si no es en relación con otra idea que aparece recurrentemente: la creencia
34 Los tres programas otorgan un lugar central al diagnóstico. El PP se abre, en cada zona, con una reunión
en la que las organizaciones de la zona, los consejeros del PP y los funcionarios del CGP tratan de generar un
diagnóstico de los principales problemas que deberían ser tratados en el proceso. En el PDPP se realizaron unas
Jornadas específicamente de Diagnóstico Participativo, y luego, las Jornadas de Diseño Participativo se abrieron
con un espacio de elaboración de un diagnóstico grupal. En el caso del PPD, el diagnóstico se hace presente
mediante la figura del “mapa del delito”, que hace referencia a la construcción de un estado de situación de las
diversas situaciones de inseguridad vividas en el barrio.
177
Matías Landau
de que los recelos entre los participantes y las autoridades son causa de la “novedad” que
implican estos programas participativos y que, por tanto, serán eliminadas paulatinamente.
Ahora bien, esta visión nos parece que debe ser problematizada. Las autoridades estatales
se conformaron a partir de un proceso de diferenciación del campo burocrático respecto
del campo político.35 Esto es lo que hace posible que toda autoridad estatal pueda hablar en
nombre de la sociedad toda y no solamente de aquellos que la eligieron. En otras palabras,
ella existe en tanto que puede presentarse como encarnando el bien general y no un interés
particular. Esto sólo se hizo posible a partir de un proceso de autonomización de las
autoridades estatales, y por ende, de diferenciación respecto de los simples ciudadanos. La
figura que se crea es la de un Estado que está vis-à-vis respecto de la ciudadanía. Ahora
bien, la incorporación de la participación promovida por el Estado tiene como consecuencia una
transformación profunda en este esquema. En el escenario planteado por los programas,
el Estado no aparece como un “otro” sino como un actor más, encarnado en las diversas
autoridades estatales que toman parte del proceso. A partir del proceso de “aprendizaje” de
los participantes, los “vecinos” no están vis-à-vis frente al Estado sino que se conforman
como un actor más interno al proceso de implementación de la política pública.
Ahora bien, la eliminación de la imagen del vis-à-vis entre Estado y ciudadanos
conduciría que los límites entre unos y otros, que en otro momento estuvieron claramente
definidos, tiendan a borronearse. Pero, como hemos podido presenciar en diversas ocasiones,
los límites tienden a reaparecer recurrentemente. Y esto es porque en determinados
momentos las autoridades estatales marcan claramente la diferencia de valor de su opinión,
en tanto encarnación del “interés de todos” respecto a los puntos de vista “particulares”
de los participantes, aun de quienes son elegidos como representantes.36 Esta situación
no debe interpretarse como una falta de compromiso de las autoridades respecto de los
programas, o como una mentira que éstas les plantean a los participantes. Más bien, es el
resultado del lugar que ocupan unos y otros en el proceso. Estas palabras nos permiten
plantear que la idea del aprendizaje que da lugar al rol pedagógico es de difícil concreción,
ya que de llevarse al extremo se borrarían las diferencias que separan a autoridades estatales
y ciudadanos, algo que parece difícil que pueda ocurrir. Es por ello que creemos que el rol
pedagógico no debe ser interpretado como un objetivo realmente alcanzable sino como la
manera misma de estructurar el vínculo dentro de un modo que denominamos gobierno de la
desconfianza. Veamos cómo se expresa esta cuestión.
35 Cf. Bourdieu, P. “La delegación y el fetichismo político” op. cit.; Bourdieu, P. “La representation politique.
Elements pour une théorie du champ politique”, op. cit.
36 En relación con esta cuestión, el coordinador del DPP nos decía: [Nosotros le decimos a los vecinos] “Esto
es para que Uds. puedan debatir entre Uds. y entre Uds. debatir con el gobierno”(…). Y lo que suceda con
los vecinos que no participaron, que los representamos nosotros porque estamos en el gobierno, porque los
vecinos que no están también son parte de la plaza.
178
Si estamos de acuerdo en que la diferenciación entre autoridades estatales y
participantes reaparecerá una y otra vez, será sumamente improbable que se elimine por
completo la sensación de desconfianza que se pretende erradicar, puesto que en todo
momento los participantes tenderán a pensar que las autoridades estatales no reconocen lo
hecho en el proceso participativo, y las primeras tenderán a percibir que los participantes
quieren imponer sus visiones “particulares” y por ende, “pasarles por encima”. Esta
situación constituye un límite para la constitución de un “aprendizaje perfecto”. En efecto,
es muy difícil pensar que en algún momento estas desconfianzas mutuas sean superadas.
Ahora bien, esta última afirmación nos conduce a repensar el estatus mismo de la
noción de desconfianza. Esto es porque la misma ya no puede ser considerada únicamente
con una dimensión de confrontación que se eliminaría con el tiempo, sino que ocuparía
una plaza esencial en la estructuración del vínculo mismo generado por los programas.
Ahora bien, en razón de verdad, sugerir que la desconfianza es constitutiva del vínculo que
une a autoridades y ciudadanos no traería consigo ninguna novedad. En un libro reciente
Rosanvallon se ocupa precisamente de esta cuestión. Según su análisis, lo que constituye a
las autoridades estatales en las democracias representativas no es sólo su legitimidad sino
fundamentalmente la confianza depositada en ellas. Mientras que la primera hace referencia
a cualidad jurídico-procedural, la segunda constituye un fenómeno más complejo que
añade una dimensión moral (la integridad) y una dimensión sustancial (la preocupación
por el bien común).37 Esta disociación entre legitimidad y confianza supone, para el autor,
un problema central de la historia de las democracias. Desde el mismo momento en que se
establece la “fractura del derecho” comienza a establecerse lo que Rosanvallon denomina
la “entropía representativa”.38 A nuestro criterio, esta entropía está en la base del proceso
mismo de autonomización que forma la autoridad estatal en sus dimensiones representativa
y gubernamental. Ahora bien, lo que introduce de interesante Rosanvallon es la idea de que
esta entropía representativa va a dar lugar a un proceso que él denomina de “desconfianza
democrática”, cuyo objetivo es “velar para que el poder elegido se mantenga fiel a sus
compromisos, encontrar los medios que permitan mantener la exigencia inicial de un servicio
al bien común”.39 Esto le lleva a plantear que si uno analiza la historia de las democracias,
éstas no sólo tienden a organizar un sistema electoral-representativo sino también una
serie de contrapoderes tendientes a vigilar, controlar y juzgar a las autoridades. Es decir,
que toda democracia organiza a su vez una contrademocracia. “Esta contrademocracia no
es lo contrario a la democracia, es más bien (…) la democracia de los poderes indirectos
diseminados en el cuerpo social, la democracia de la desconfianza organizada frente a la
37 Cf. Rosanvallon, P. La contre-democratie. La politique à l’âge de la défiance, Ed. Seuil, Paris, 2006, p. 11-13.
38 Ibidem, p. 20.
39 Ibidem, p. 15.
179
Matías Landau
democracia de la legitimidad electoral”.40 Si bien es cierto, entonces, que la desconfianza no
constituye un desvío de la democracia sino que es constitutiva de ésta, también lo es que
ésta ha crecido a niveles inéditos en los últimos años, constituyendo lo que Rosanvallon
denomina una “sociedad de la desconfianza”.41
En las palabras de Rosanvallon podemos ver que, en razón de verdad, la relación
de confianza absoluta entre autoridades y representantes es imposible. Por lo tanto, plantear
que la desconfianza constituye una parte esencial del vínculo no traería nada de nuevo
dentro del universo democrático. ¿Qué es, a nuestro criterio, lo verdaderamente novedoso?
Creemos que es un modo particular de organización de la desconfianza que podríamos
denominar el gobierno de la desconfianza.
El universo “contrademocrático” del que nos habla Rosanvallon está constituido
por una clara diferenciación de actores y funciones. Mientras que los gobernantes tienen
como función administrar y gestionar, los diversos actores e instituciones que conforman
el universo contrademocrático tienen como objetivo controlar, vigilar, juzgar, evaluar.
Este esquema, que no es nuevo, se intensificó con la consolidación de la “sociedad de la
desconfianza”, dando lugar a la emergencia de una serie de nuevas instancias mediante las
cuales se hace presente la organización de la desconfianza: organizaciones de la sociedad
civil encargadas de velar por la “transparencia” de los gobernantes, difusión de programas de
televisión encargados de denunciar actos de corrupción, creación de Defensorías del Pueblo,
proliferación de diversos “Observatorios”, construcción de “ratings de transparencia” para
comparar a diferentes países, utilización creciente de internet como medio de control sobre
los agentes del Estado,42 etc. En algunos casos son instituciones no gubernamentales las
que llevan a cabo estas tareas (por ejemplo, aquellas destinadas a controlar la transparencia
en el uso de recursos públicos, las declaraciones patrimoniales de los candidatos, etc.).
En otros son empresas privadas (por ejemplo los medios de comunicación que incluyen
distintos medios de denunciar casos de corrupción, malversación de fondos, etc.). Existen
también mecanismos formales estructurados por el mismo Estado para su control (como
son las Oficinas Anticorrupción o las Defensorías del Pueblo). Ahora bien, pese a las
claras diferencias existentes entre estas distintas instancias, hay un punto en común: la
separación clara entre quienes tienen la tarea de gobernar y quienes tienen la de controlar.
El supuesto que subyace a todas estas instancias es que las autoridades estatales son las que
representan el interés común y las que tienen el saber técnico para gestionar los problemas
de la sociedad. El control que hay que ejercer sobre ellas es sólo para velar que no se aparten
40 Ibidem, p. 16.
41 Idem.
42 En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, el Jefe de Gobierno Jorge Telerman llegó a instalar una cámara en
su despacho para que los vecinos de la Ciudad de Buenos Aires pudieran observarlo mientras trabajaba.
180
de su camino, no para reemplazarlas. Es decir, para velar que efectivamente trabajen en
representación del “bien público” y lo hagan con “eficiencia”. En este sentido el modo de
estructurar la desconfianza es “externo” a la acción de gobierno. Los ciudadanos controlan,
evalúan y vigilan a las autoridades, pero no actúan junto a ellas. En todos estos mecanismos
se constituye un universo en el que se mantiene el esquema clásico de relación vis-à-vis
entre autoridades y ciudadanos.
La participación promovida por el Estado, a diferencia de todos estos procedimientos,
modifica profundamente el modo de organización de la desconfianza ya que la incorpora
dentro del mismo espacio de gobierno, dando origen a lo que denominamos el gobierno de
la desconfianza. Los participantes y los representantes participativos están incluidos dentro
del proceso de toma de decisión y de construcción de políticas públicas. En este sentido,
no son actores “externos” que interpelan a las autoridades estatales desde una posición no
gubernamental. Por el contrario, son nuevos actores “internos” dentro del complejo proceso
de toma de decisión. Los ciudadanos actúan conjuntamente en un espacio de interacción
con las autoridades. El simple movimiento que nos conduce a organizar la desconfianza
por fuera del proceso de toma de decisión de gobierno a incorporarla al interior de los
programas mismos trae aparejado consecuencias de relevancia en la construcción del
vínculo entre las autoridades estatales y los ciudadanos, con las tensiones a las que nos
hemos referido.
Esto nos permite comprender por qué el rol pedagógico no debe ser interpretado
como un objetivo a ser alcanzado sino como un modo de articulación de relaciones en
si mismo, que no puede ser comprendido si no es en relación directa con el gobierno de la
desconfianza. Si recuperamos las categorías propuestas en los dos apartados previos podemos
ver que lo que caracteriza al gobierno de la desconfianza es un juego de tensiones antagónicas. El
efecto bumerang y la paradoja de la representación tienen un efecto que tiende a la confrontación.
La desmitificación del gobierno y el juego del doble reconocimiento establecen un contrapeso que
hace posible la integración. Los programas se mantienen siempre en el límite entre estas
dos tendencias, generando un delicado equilibrio. Es por eso que los programas parecen
estar siempre en crisis, siempre por hacerse, siempre por aprenderse. Sin embargo, esta
característica de aparente fragilidad es la base misma de su constitución.
Palabras finales
Las líneas que hemos volcado en esta ponencia pretenden ser un aporte al análisis
del modo en que la incorporación de la participación en los programas de gobierno impacta
en el modo de estructuración del vínculo que une autoridades estatales y ciudadanos en el
ámbito urbano. En la elección de nuestro enfoque hemos tratado de alejarnos explícitamente
de un modelo normativo que conduciría a una evaluación de los mismos. Por el contrario,
hemos privilegiado una mirada que pretende situar la emergencia de la “participación
181
Matías Landau
ciudadana” como parte de una estrategia de ciudadanía contemporánea sin por ello caer en
una explicación histórico-estructural que desatienda la pregunta por la estructuración del
universo de interacción de los diversos actores involucrados.
Es por ello que prestando particular interés en las tensiones que se expresan en
la implementación de los programas, hemos avanzado a la construcción de categorías
analíticas que, si bien sólo deben ser comprendidas como parte del proceso vivido en
la Ciudad de Buenos Aires y en ese sentido no pretenden ser universalizables, pueden
contribuir al análisis de otras situaciones en las que se incorpora la participación de los
ciudadanos en espacios de deliberación y decisión compartidos con autoridades estatales.
182
Implementação e disseminação de câmeras
de vigilância para segurança
Marta Mourão Kanashiro1
1. Introdução
A inserção de câmeras de vigilância em espaços de circulação pública é um fenômeno
cada vez mais recorrente no mundo. Hoje em dia é difícil percorrer cidades, ruas, praças,
parques sem deparar-se com esses dispositivos. Utilizados em sistemas eletrônicos de
segurança, tais equipamentos são geralmente definidos como um recurso para inibir assaltos,
evitar depredações e identificar criminosos. Instigada por esse panorama e pela premência
de um debate que vá além dessa definição, realizou-se uma pesquisa que analisou o processo
de inserção das câmeras para segurança, a partir de um estudo de caso realizado no Parque
da Luz, região que vem sendo revitalizada no centro da cidade de São Paulo. O presente
trabalho apresenta elementos da implementação e disseminação das câmeras a partir dos
discursos que possibilitam essa prática, dos produzidos por ela e das articulações associadas
à sua freqüente presença. Tais elementos inserem-se nos debates sobre privatização da
segurança e revitalização urbana, que incluem a questão como um elemento constituinte do
processo. No entanto, este trabalho vislumbra tal inserção apontando as câmeras também
como um dispositivo de funcionamento do poder na atualidade, que vai além da análise
foucaultiana de panóptico. Esse exercício da vigilância guarda com ambos os processos
uma relação simbiótica, de elementos que se reforçam mutuamente e compõem um amplo
panorama de transformações sociais, políticas e econômicas.
A articulação entre revalorização e segurança
Amplamente tematizado e debatido no Brasil, o modelo de revalorização das cidades
em focaliza antigas áreas nobres centrais que se degradaram por falta de interesse público, e
a partir da década de 1990, como parte de um novo modelo de gerenciamento das cidades
alinhado com o capitalismo global, passaram a reunir ações e interesses de governos locais,
grupos empresariais, combinando financiamentos de agências multilaterais, e dos setores
público e privado (Frugoli 2001). A revalorização da área da Luz, região central da cidade
de São Paulo (Brasil) não foge a esse modelo urbanístico caracterizado pelo processo de
gentrification2 e seguido em várias cidades do mundo. O mesmo padrão de intervenções já
1 Marta Mourão Kanashiro é pesquisadora da Universidade Estadual de Campinas, onde atua no Laboratório
de Jornalismo (Labjor) e no Grupo de Pesquisa: Conhecimento, Tecnologia e Mercado (CTeMe).
2 Seguindo os passos de Rogério Proença Leite (LEITE, 2002), adota-se aqui o termo gentrification, um neologismo
derivado do inglês gentry, que não tem uma tradução consensual entre autores e tradutores brasileiros, podendo
ser encontrado como gentrificação ou enobrecimento.
183
Marta Mourão Kanashiro
foi realizado em várias cidades brasileiras, em especial aquelas participantes do Programa
Monumenta, como Recife, Salvador e Rio de Janeiro.3
Valorizando determinadas áreas da cidade, o processo de gentrification altera a
paisagem urbana, transforma seus significados, e direciona circulação e permanência nesses
locais para segmentos sociais específicos, que possam consumir os novos produtos da cidade,
ela mesma tornada mercadoria4 e administrada ou gerenciada de forma empresarial.
Nesse processo de revalorização vão sendo atribuídos novos usos ao lugar,
reconstruindo-o, reinventando-o, e revalorizando-o a partir da promoção de uma
determinada interpretação da memória e da história. É nesse contexto que cultura, natureza,
pluralidade, inclusão social e cidadania, passam a compor uma grande peça publicitária.
Esse nível local de transformações articula-se também com uma agenda
internacional para as cidades e com os financiamentos de agências multilaterais. Fernanda
Sanchez (2001) sinaliza a convergência de interesses para vender as cidades como indicativo
de um processo de mercantilização do espaço, que atinge outro patamar - ressalta-se aqui
a cidade como produto do desenvolvimento do mundo da mercadoria, da realização do
capitalismo e do processo de globalização em sua fase atual.
No processo de revalorização, a área da Luz passa a concentrar grande fluxo de
capitais, pessoas e signos,5 investimentos variados em setores como imobiliário, cultural ou
comercial, por meio da instalação de bares, restaurantes, faculdades, galerias, centros de
compras que vão empurrando para outras áreas figuras como meninos de rua, prostitutas,
vendedores ambulantes, usuários de drogas, enfim, todos aqueles que não podem consumir
tais produtos e que não representam o projeto modernizador que se quer imprimir na
cidade. Restam para essa população as áreas marginalizadas, que permanecem em condições
precárias.
Quase que ironicamente, as intervenções, modificações de fachadas, as
restaurações de prédios e calçadas ou melhorias no sistema de iluminação e segurança
das áreas revalorizadas são repercutidas como prova da eficiência e da preocupação dos
3 Especificamente sobre as cidades brasileiras, destacam-se aqui os trabalhos de Leite (2004), Pinho (1996),
e Oliveira (1998). O Programa Monumenta visa a recuperação do patrimônio cultural urbano brasileiro, e é
executado pelo Ministério da Cultura e financiado pelo BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento.
4 Compartilha-se aqui a idéia da cidade transformada em mercadoria e da aproximação de cultura e economia
como proposta por Arantes (2000: 47)
5 Como apontado por Oliveira (2000: 212), há uma competição entre cidades para sediar as recorrentes
retorrializações e desterritoriaçizações dos fluxos globais de capitais, pessoas e signos. O autor afirma que
nesse processo tornam-se fundamentais as capacidades locais de produção e difusão de imagens positivas
capazes de garantir a inserção diferenciada de determinada metrópole nos circuitos claramente hierarquizados
da economia global. Oliveira cita como exemplo a repercussão da “excelência na prestação de serviços worldclass
com a função de vincular o nome de um lugar à possibilidade imaginária do desfrute de ambientes confortáveis,
seguros e ricos em oportunidades de lucro para os executivos internacionais em constante trânsito pelos
diversos mercados transnacionais”.
184
setores público e privado com as demandas da cidade e da população, cercando as ações
de um caráter elogiável, bem sucedido, enfim, inquestionável. Aos poucos são acionadas
localmente idéias como a de pertencimento a um lugar esteticamente reformulado, limpo,
belo, seguro e moderno, e internacionalmente, a cidade como local de turismo, consumo
ou negócios, seguindo os padrões das “cidades modelo”,6 para competir pelo fluxo global
de investimentos.
Seguindo os jargões dos urbanistas, os “equipamentos históricos e culturais”
e “o potencial de cultura, lazer e turismo” na Região da Luz “agregam valor” e atraem
investimentos para as cidades, os quais são convertidos em ganhos para que esses lugares
se tornem “auto-sustentáveis”.
Dentre muitas outras intervenções na Região da Luz, medidas como desocupação de
prédios, remoção de vendedores ambulantes, operações policiais na região da Cracolândia,
fiscalizações de hotéis e de estabelecimentos comerciais vêm sendo realizadas. Textos
publicados pelos veículos de comunicação da Associação Viva o Centro revelam parte do
discurso proferido por órgãos governamentais, em consonância com o dessa associação que
congrega interesses empresariais. Uma reportagem de julho de 2005 sobre as intervenções
realizadas pelo poder municipal, intitulada Preparando terreno para a iniciativa privada,
enumera as realizações na área adjetivando-as como “medidas de caráter emergencial” e
“fundamental” para incitar outras iniciativas do poder público, mas especialmente, para que
se estimule o interesse do setor privado.
No terceiro mandato de gestões municipais e estaduais que dá continuidade ao
projeto de revalorização do centro, além de se “preparar o terreno para a iniciativa privada”
realizando a “limpeza” do lugar, estimula-se a presença de empresários na área por meio
da isenção de impostos como ISS (Imposto Sobre Serviços), IPTU (Imposto Predial e
Territorial Urbano) ou e ITBI (Imposto de Transmissão de Bens Imóveis).
Como sinalizado por Sanchez (2001), o estímulo local ao empresariado relacionase a articulação entre mercados, empresas,7 corporações com interesses sobre o local,
mercado imobiliário, de consumo, de turismo, de consultoria em planejamento e políticas
públicas, aos quais acrescenta-se aqui o de segurança eletrônica e de câmeras de vigilância,
que está relacionado a um controle contínuo do fluxo de transeuntes.
6 Entende-se a expressão ‘cidades modelo’ como discutida por Sánchez (2001: 31), a saber, “imagens construídas
pela ação combinada de governos locais, atores hegemônicos com interesses localizados, agentes multilaterais
e redes mundiais de cidades. A partir de alguns centros de decisão e comunicação que, em variados fluxos e
interações, parecem conformar um campo político de alcance global, os atores que participam desse campo
realizam as leituras das cidades e constroem as imagens tornadas dominantes mediante estratégias discursivas,
meios e instrumentos para sua difusão e legitimação em escalas variadas” (Sanchez, 2001: 31).
7 “O elenco de fatores locacionais é cuidadosamente mensurado por empresas vinculadas ao capital financeiro,
industrial, comercial e de serviços como também é avaliado na localização de novas sedes de organismos
internacionais. As diferenças são submetidas à ordem do capital que tira proveito delas.” (Sanchez, 2001: 33)
185
Tal controle articula-se com o processo de revalorização, dentre outras formas,
concretizando e reforçando aquele direcionamento da circulação e permanência nesses
locais para segmentos sociais específicos. No Parque da Luz as prostitutas, os cafetões e
usuários de drogas, que aí circulavam, representavam um entrave a esse direcionamento e de
acordo com muitos dos depoimentos coletados causavam incômodo e constrangimento às
famílias que deveriam usufruir o parque. As câmeras instaladas (ou simplesmente a fixação de
avisos), a presença da polícia militar e da guarda civil metropolitana, as ameaças de projetos
que previam a instalação de catracas e cobrança para circulação no Parque, diminuíram a
presença desses “incômodos”, e disciplinaram aqueles que ali permaneceram.8
Para a revalorização do centro aos poucos se promove o desaparecimento do
conflito, seu esvaziamento, ou nas palavras de Otília Arantes, realiza-se a necessidade
modernizadora de “escamotear conflitos, esconder a miséria”. A revalorização realoca
forçadamente a população e o acesso aos ‘lugares’ requalificados tornam-se gradativamente
uma impossibilidade para aqueles que foram expulsos dessas regiões.9
A segurança e a vigilância nas cidades têm sido abordadas por alguns autores.
Dentre eles, Zukin (1995 e 2003) afirma esses dois elementos como uma característica
essencial dos processos de revalorização. A autora identifica no início da década de 1980,
nos Estados Unidos, um processo de desinstitucionalização, que levou a visível presença
em massa, nas ruas, parques, praças ou sob pontes, de uma população considerada perigosa:
famílias sem-teto, mendigos, doentes mentais, usuários abusivos de drogas, e a incorporação
de um projeto urbano, via empresa privada, para limpar os distritos comerciais.
8 “Os projetos de restauro e recuperação do centro histórico de São Paulo avançam sem encontrar solução
definitiva de inclusão social para a população marginalizada. Depois dos viciados da Cracolândia, chegou
a vez das ‘meninas’ do quase bicentenário Parque da Luz, o ponto de prostituição mais antigo da cidade.
Ao assumir a administração do local, há um ano, as prostitutas representavam o problema mais simples do
historiador Fernando Aquino, 29. ‘Aqui era um espaço para o uso de drogas, cafetinagem, e ponto de encontro
de bandidos. Com as câmeras e a guarda, eles desapareceram’. Elas, muitas sem alternativa, ficaram (...) O jeito,
diz o administrador, foi dialogar com as ‘meninas’. As regras foram aceitas pela maioria das prostitutas. Cafetões
foram barrados. Blusas decotadas, saias curtas e batom vermelho foram excluídos do figurino. Tampouco
poderiam continuar com o mesmo ‘psiu-psiu’ para atrair os clientes. ‘Até agora, temos conseguido um convívio
muito pacífico entre todos’, diz. Aquino” “Luz embeleza e modifica suas meninas”, Sérgio Duran e Célia
Chaim. Folha de São Paulo, Caderno Cotidiano, 29/04/2001. As mesmas declarações de Aquino também
foram encontradas em matérias de outros veículos de comunicação.
9 “(...) regiões em que se concentravam os antigos centros nobres e administrativos da cidade e cuja deterioração
subseqüente transformava em cortiço e refúgio dos homeless; com algum humor negro seria o caso de dizer que
os usuários tradicionais daqueles espaços degradados só poderiam visitá-los agora na qualidade de turistas
ocasionais. Numa palavra, os centros restaurados acabaram se convertendo em cenários para uma vida urbana
impossível de ressuscitar. Para os novos excluídos, no máximo um lugar de lazer; em geral muito pouco e
de natureza duvidosa; como disse, pura encenação. Imagens de uma cidade dita ‘comunicante’ (...) onde a
pluralidade não passa de décor cultural (...) Assim, a reabilitação de certos bairros, especialmente dos centros
urbanos, não passa de uma verdadeira consagração da eternidade da cena – bem polida, limpa, enfeitada,
transformada ela mesma em museu” (Arantes, 1998: 135).
186
Já no final da década de 1980, Davis (1993: 206) analisando a cidade de Los
Angeles observa a “militarização do espaço público” ou uma “obsessão por sistemas de
segurança física e controle arquitetônico das fronteiras sociais” por meio de uma tendência
sem precedentes no sentido da fusão do urbanismo, da arquitetura e de um esforço
abrangente de segurança. O autor detecta, nesse processo, arranjos que envolvem, por um
lado, a ocultação da violência econômica cotidiana da cidade e, por outro, a definição de
determinados grupos como perigosos.
Os locais revalorizados tornam-se “seguros” via um processo de esteticização do
medo e das cidades, por meio da escolha da compra de proteção contra uma população
indesejada, e o conseqüente impulso ao crescimento da indústria privada de segurança.
Tanto Caldeira (2000), como Zukin (1996) identificam a formação de um “exército
privado” de vigilantes ou guardas, que em muitos países – dentre os quais o Brasil ainda é
exceção– tornou-se maior do que a força policial pública. Para Zukin, do ponto de vista da
economia política, essa mudança é característica dos processos de privatização em geral,
que abrangem não apenas a segurança, mas a precarização do trabalho ou a saúde entre
outros.10
Ao reservar partes da cidade para serem asseguradas por esse exército privado, e
destinadas a uma parcela da população, as áreas e grupos excluídos desse processo ficam a
mercê da segurança a ser promovida por uma autoridade pública erodida. Revela-se assim, a
radicalização da promoção do desaparecimento do conflito, que de forma mais contundente, é
realizado por meio do desaparecimento de certa parte da população, no limite, uma política
de extermínio menos custosa.11
As câmeras de vigilância conjugam-se assim com idéias como a de permanência e
circulação, e também, por mais paradoxal que possa parecer, de desaparecimento, que não é
para todos, mas apenas para aqueles que não podem contribuir nem com a propaganda de
10 “As public authority eroded, employement in the private security industry tripled, growing from over half
milion to 1.5 milion jobs, from 1970 to 1992 (…) Private armies, those of the security companies, have grown
faster and stronger than public security forces. In the late 1960s or early 1970s – estimate of the date vary –
employment in private security firms of all kinds began exceed that in public law enforcement agencies. From
the mid 1970s, when municipal budgets began to tighten, public agencies have grown to smaller extend than
private firms. In California today, there are 3.9 private security employees for every public security employee”.
(Zukin, 1996: 40). Caldeira (2000: 199) afirmou que o número de 100 mil vigilantes, quase igual aos 105 mil
policiais do estado de São Paulo, em 1996, ainda não se comparava à relação existente em outros países, nos
quais a segurança privada supera o policiamento público.
11 “As previsões terríveis da Comissão Nacional sobre as causas e prevenção da violência de Richard Nixon,
em 1969, se cumpriram tragicamente: nós vivemos em cidades fortaleza brutalmente divididas entre células
fortificadas da sociedade afluente e lugares de terror onde a polícia guerreia com o pobre criminalizado”. A
passagem do relatório (do comitê norte americano sobre as causas e a prevenção da violência) retomada por
Davis (1993: 206), adquire maior complexidade pela idéia de descartabilidade de determinados grupos sociais.
Para Davis (1993), nas áreas reservadas aos excluídos detecta-se uma “curva real ascendente da violência”, um
nível maior de lesões corporais.
187
aparente cidadania e pluralidade, enfim, com uma certa “cultura local” que pode capitalizar
investimentos.
Inspirando-se em Virilio (1996), para quem a segurança deve passar pela imobilização
dos corpos, a supressão das vontades e dos gestos, ressalta-se aqui que mais do que sobre
os gestos ou trajes, a câmera de vigilância nesse panorama realiza sua função focalizando a
mobilidade e os fluxos. Não apenas Virilio (1996), mas também Davis (1993) sinaliza esse
fluxo, quando observa a revalorização da cidade “eclipsada por uma reestruturação paralela
do espaço eletrônico, igualmente policiado, onde o acesso pago a ‘comunidades de informação’,
banco de dados e assinaturas de serviços por cabo se apropriam de partes da invisível ágora.” Ambos
os processos para esse autor espelham a desregulamentação da economia e a recessão de
direitos não advindos do mercado.
Observar esse processo leva a uma retomada mais radical do que alguns autores
observaram na proliferação de condomínios fechados monitorados em conjunto com a
nova forma de gerenciamento das cidades, a saber, o enclausuramento de uma parcela da
sociedade em enclaves fortificados (Caldeira, 2000 e Davis 1993)12, que reflete uma idéia de
isolamento por meio de um limite “murado”.
A promoção da “solução” privada de segurança e o monitoramento ou vigilância
em espaços abertos, mais especificamente do centro da cidade, fazem emergir para além
desse isolamento, um investimento de um grupo social sobre a expansão de sua própria
mobilidade. Em outras palavras, um processo de imobilização e desaparecimento de alguns
grupos sociais em prol da perpetuação de seu próprio movimento. Assim, quando a questão
é pensada a partir da idéia de mobilidade, a expansão e o movimento da elite revelam a
brutalidade do extermínio.13
No contexto brasileiro, as câmeras do Parque da Luz remetem ainda a um agravante:
a representação da tecnologia como ascensão à modernidade. A simples instalação de um
artefato tecnológico (e da exaltação da “cultura”) pode trazer esses ares de modernidade,
mesmo que esse projeto mantenha e aprofunde assimetrias e desigualdades. A utilização da
tecnologia confere um caráter de aparente modernização da segurança e se conjuga, nos
espaços públicos do centro de São Paulo, com um projeto “moderno” de gerenciamento
das cidades, que acarreta em segregação espacial, discriminação social e restrição da
acessibilidade aos lugares.
Os “modernos” dispositivos de segurança, como as câmeras de vigilância,
representam em nível local, não apenas uma solução para a diminuição do medo e
12 “Os enclaves fortificados são espaços privatizados, fechados, monitorados, destinados a residência,
lazer, trabalho e consumo. Podem ser shopping centers, conjuntos comerciais e empresariais, ou condomínios
residenciais”. (Caldeira, 2000: 12).
13 As idéias de isolamento e mobilidade não estão aqui colocadas em relação de oposição, mas de radicalização
de um processo.
188
da insegurança, mas uma espécie de sensação de ascensão a um outro patamar de
desenvolvimento, que a tecnologia parece representar.14
Por outro lado, os mais recentes produtos oferecidos nas feiras de segurança
sinalizam um certo “atraso” e o regime de obsolescência que rege o mercado. O limite
máximo de atuação da câmera, a mais “moderna” tecnologia, é apresentado pelo mercado,
que opera com um limite infinito, sempre sinalizando um fosso a ser transposto.
Um novo regime de visibilidade
Os debates sobre revitalização urbana normalmente incluem a questão da
inserção das câmeras de vigilância como mero elemento constitutivo desse processo. No
entanto, esses equipamentos vão além, na medida em que sinalizam um novo dispositivo
de funcionamento do poder na atualidade. Esse exercício da vigilância guarda com a
revitalização dos centros urbanos uma relação simbiótica, de elementos intercambiáveis,
que se reforçam mutuamente e compõe um amplo panorama de transformações sociais,
políticas e econômicas.
As câmeras de vigilância podem ser vislumbradas assim em sua conexão com a
transformação da segurança em mercadoria, com o processo de minimização do Estado,
com as mudanças no capitalismo, com a velocidade de avanço e obsolescência das
tecnologias.
Enquanto parte de um dispositivo de poder, as câmeras de vigilância são apreendidas
aqui em consonância com a abordagem deleuziana sobre o que é um dispositivo em
Foucault. Partindo da idéia do que são dispositivos, como na abordagem deleuziana (1996),
é necessário observar essas tecnologias como um emaranhado que têm em sua composição
linhas de visibilidade, linhas de enunciação, linhas de força, de subjetivação, de ruptura, de
fissura, de fratura, que se misturam, seguem direções diferentes e formam processos em
desequilíbrio. A visibilidade aqui é formada de linhas de luz que formam figuras variáveis
e inseparáveis deste ou daquele dispositivo. Assim as prisões, os hospitais e as escolas
eram instituições que vinculavam-se ao poder disciplinar. Eram dispositivos que tinham
um certo regime de luz e faziam nascer um objeto que era o indivíduo. “Cada dispositivo
tem seu regime de luz, a maneira em que esta cai, se esvai, se difunde ao distribuir o visível
e o invisível, ao fazer nascer ou desaparecer o objeto que não existe sem ela. Não é apenas
pintura, mas arquitetura também: tal é o “dispositivo prisão” como máquina ótica para ver
sem ser visto. Se há uma historicidade dos dispositivos, ela é a dos regimes de luz; mas é
também a dos regimes de enunciação”. (Deleuze, 1996).
Apesar de alguns autores aproximarem as câmeras de vigilância da análise
foucaultiana (1987) do panóptico de Jeremy Bentham, como forma de afirmar que as
pessoas estão sendo vigiadas todo o tempo, sem que vejam seu observador, essas novas
14 Bosi (1993), Santos (1998), Oliveira (2000), Telles (2003).
189
tecnologias não compartilham de várias características das sociedades disciplinares. E é
na medida em que se afastam dessas características que é possível compreendê-las como
parte de uma tecnologia política atual, em que participam regimes de luz e de enunciação
próprios da contemporaneidade.
De acordo com Foucault (1986), os mecanismos de poder disciplinares não
supliciavam ou castigavam os corpos, como era típico do poder de soberania. A disciplina
adestra os corpos, aprimora e permite extrair deles tempo e trabalho, mais do que bens
e riqueza. Por meio das instituições disciplinares, como a escola, a fábrica, o hospital, a
prisão, e para além delas. Os recursos para esse adestramento são a sanção normalizadora
- um modelo de penalidade que tem como função a redução dos desvios em direção a uma
normalização, e o estabelecimento das competências, qualidades e aptidões; a vigilância
hierárquica - que permite um controle do interior, articulado e detalhado, sendo algumas
construções circulares, como o panóptico, as formulações arquitetônicas dos mecanismos
de poder disciplinares; e o exame - uma visibilidade obrigatória, que detalha e documenta
os corpos e constitui o indivíduo como objeto descritível e analisável em traços específicos
ou de população. É este último recurso que está no centro dos processos que constituem o
indivíduo como efeito e objeto do poder e do saber.
De fato, as câmeras de vigilância têm como um de seus efeitos a sensação de
contínua visibilidade por parte dos que são alvos da câmera, sem que vejam seu observador,
assim como provoca a internalização dessa sensação que prescinde uma vigilância
ininterrupta. Esses dispositivos também “despersonalizam” ou “desindividualizam” a figura
do observador. Por outro lado, essas tecnologias estão deslocadas para espaços abertos, o
parece ser um contraponto mais frágil para procurar afirmar que não se trata mais de
disciplina, panóptico ou indivíduo. O argumenta fragiliza-se diante da própria metodologia
proposta por Foucault, de sua concepção de poder, da idéia de construção do indivíduo
como efeito e objeto do poder e da importância de se levar em conta a produção de saberes
e práticas como forma de apreender seu mecanismo e funcionamento.
Distanciados da genealogia foucaultiana, os dispositivos atuais de vigilância e
controle assumem um caráter puramente repressivo ou restritivo, introduzindo uma
concepção de poder pela sua negatividade, numa análise que se propunha justamente a
desconstrução dessa óptica.
As câmeras de vigilância participam de uma nova visibilidade, um novo regime de
enunciação e novos mecanismos de funcionamento do poder. A introjeção da sensação de
vigilância permanece, a invisibilidade do observador continua garantida, mas com essas
novas tecnologias, relacionadas a coleta de informações sobre pessoas, não há correção dos
desvios ou sanção normalizadora corretiva e típica das sociedades disciplinares, não há esse
investimento sobre o individuo. Esses dispositivos não se vinculam mais ao lugar ou tempo
adequados para a punição exemplar, e sim à permissão ou recusa do acesso, que desloca e
dilui a punição para o momento sempre imediato da circulação. E em lugar do indivíduo o
190
que aparece é a mobilidade do fluxo e sua regulação, é isso que se sobressai neste contexto
como fundamental para o exercício do poder.
Vigilância e segurança nesses moldes congregam também investimentos sobre o
medo, por meio da construção do que é perigo, e relacionam-se como uma série de novos
técnicos, novos saberes sendo produzidos, assim como novas formas de exclusão.
Nesse sentido, a atualidade das câmeras de vigilância coincide com uma sociedade
que não é mais a disciplinar, ela participa de uma nova racionalidade política, compõe
com novas tecnologias políticas e com a desconversão do social. No atual contexto de
senhas de acesso, banco de dados, comunicação imediata e controle contínuo, é possível
compreender as câmeras e os dispositivos biométricos como muito mais próximos da
sociedade de controle deleuziana do que do panóptico de Bentham ou das sociedades
disciplinares. Possíveis caminhos de compreensão das tecnologias eletrônicas de segurança
nesse contexto são aqueles que apontam elementos tais como a automação deslocando a
decisão e seu caráter político, o investimento na sensação de medo, a redefinição do conceito
de segurança, a participação ativa e voluntária dos usuários no sistema de vigilância.
É necessário focalizar, como indica Deleuze, a atualidade do dispositivo. A esta
altura vale recuperar ainda que segundo Deleuze (1996), o atual não é o que somos, mas
aquilo em que estamos nos transformando. “É necessário distinguir, em todo o dispositivo,
o que somos (o que não seremos mais), e aquilo que somos em devir: a parte da história e
a parte do atual. A história é o arquivo, é a configuração do que somos e deixamos de ser,
enquanto o atual é o esboço daquilo em que vamos nos tornando. Sendo que a história e
o arquivo são o que nos separa ainda de nós próprios, e o atual é esse outro com o qual já
coincidimos”.
No atual contexto de senhas de acesso, banco de dados, comunicação imediata e
controle contínuo, sinaliza-se aqui a possibilidade de procurar compreender as câmeras muito
mais próximas da sociedade de controle deleuziana. Possíveis caminhos de compreensão
das câmeras nesse contexto são aqueles que apontam a automação deslocando a decisão
e seu caráter político, o investimento na sensação de medo, a redefinição do conceito de
segurança, a participação ativa e voluntária dos usuários no sistema de vigilância.
Fluxo como efeito e objeto do poder
Em atuação, as câmeras de vigilância capturam gestos, movimentos, mas ao olhar
dos vigilantes a situação prevalece em relação ao indivíduo. A massa de transeuntes, a
cadência desses movimentos, ou uma interrupção brusca do fluxo, uma mudança de direção
são alguns dos elementos observados pelos vigilantes no Parque da Luz, ou por aqueles que
monitoram as estradas ou entradas de condomínios. As atitudes de cada um ainda estão em
pauta, um sujeito deitado no banco da praça ou na grama ou alguém embriagado, são tipos
que chamam a atenção dos vigilantes como representantes de perigo ou inadequação.
191
No entanto, nesse cenário, aquele título midiático comum – cuidado, você está sendo
vigiado – sob a rubrica Big Brother,15 só tem lugar enquanto introjeção de uma individualidade
vigiada, pois a produção, o efeito e o objeto do poder e do saber, do gerenciamento das
cidades ou do risco, não é mais o indivíduo. Da mesma forma a contestação da presença
das câmeras pela via da privacidade individual ou da proteção da “individualidade” humana,
perde-se ao centrar-se nessa figura disciplinar – o indivíduo – que não está mais em questão,
nem como efeito, nem como objeto desse funcionamento de poder.
Mesmo que esteja proliferada pela mídia, pelos sistemas de vigilância, via avisos de
presença da câmera, ou pelos grupos de contestação,16 aquela visibilidade não individualiza,
não é para todos, apesar da vigilância estar em funcionamento em muitos lugares. A sensação
de estar visível molda o comportamento, na mesma medida em que o torna invisível, porque
incita a integração ao fluxo.17 A invisibilidade nesse sentido é diferente do desaparecimento,
como discutido anteriormente.
15 A alusão refere-se ao livro de George Orwell “1984”, que versa sobre um Estado totalitário, prefigurado pelo
Grande Irmão, que exerce um controle total sobre a vida das pessoas, dentre outras formas, através da teletela.
Não apenas a mídia, mas alguns teóricos têm analisado a vigilância na atualidade fazendo analogias à obra. A
idéia de poder como constrangimento absoluto presente nesses trabalhos, afasta a concepção foucaultiana de
poder como relação, da qual a pesquisa procurou se aproximar.
16 A referência é aos movimentos internacionais: Privacy International Organization, Electronic Frontier
Foundation (EFF) e o New York Civil Libertation Union (NYCLU). É importante sublinhar que este texto
não explora as formas de atuação desses movimentos, mas unicamente sugerir que as relações de poder não
passam mais pelo direito focalizado por esses movimentos. Vale ressaltar que no Brasil não foram encontrados
movimentos que tenham este tipo de demanda.
17 Vale destacar que essa integração ao fluxo não é entendida numa via repressiva, mas relaciona-se também
a aceitabilidade e participação ativa dos usuários nos sistemas de segurança. O artigo “Introdução à segurança
pessoal”, do Jornal da Segurança, oferece imagens instigantes dessa integração entorno de um destaque no
centro da página: “Temos que interagir com vizinhos e com pessoas que estão à nossa volta para que todos
sejamos armas preventivas contra a criminalidade”. Segurança como responsabilidade individual procura reunir
desta forma a participação voluntária do usuário. É interessante notar como na mídia, em associações de bairro,
condomínios e nas publicações do setor de segurança a sociedade é chamada a interagir e é representada atuando
de forma integrada aos equipamentos eletrônicos de segurança. A aceitabilidade da câmera de vigilância nos
mais variados espaços parece relacionar-se com essa inclusão dos usuários e vigilantes como participantes desse
sistema, como conexões, partes de um amplo circuito integrado. A participação voluntária nos sistemas que
possibilitam aumenta do controle e vigilância é apontada por alguns estudiosos do tema como algo característico
desses sistemas. A questão é discutida, sobretudo quando se focaliza o fornecimento de informações pessoais
para bancos de dados, seja na utilização de buscas ou serviços na Internet, por exemplo. A participação ativa de
usuários em sistemas de vigilância, seja no fornecimento de dados na Internet ou no sistema de monitoramento
por câmeras salienta o funcionamento dos atuais mecanismos de poder, por uma via não repressiva e além do
panóptico. Paralelamente, no que concerne à vigilância relacionada aos discursos aqui expostos de segurança e
prevenção, é interessante sugerir como interessante para futuras pesquisas verificar a aceitabilidade em conexão
com a representação de proteção (ou cuidado) desses sistemas. Com esse mesmo intuito, também se sugere aqui
a possibilidade da análise da proliferação de reality shows para compreensão dessa aceitabilidade.
192
Para esclarecer um pouco essa idéia, pode-se pensar que aquele que se torna visível
para a câmera, é porque se destacou do fluxo, é o embriagado deitado sobre a grama no
parque, o garoto consumindo droga sentado em um banco. Nesse sistema, eles se tornam
visíveis como erro que não será corrigido por um castigo exemplar, eles simplesmente são
erros a serem eliminados, que devem, portanto, desaparecer. Os que se tornam visíveis ao
sistema só não desaparecem quando são reintegrados ao fluxo, para poder funcionar como
marketing inclusivo da nova gestão das cidades.
“Liverpool street station, uma movimentada estação de trens a leste de Londres. Meados de abril.
Cerca de 15 pessoas esperam o próximo trem. Entra em cena uma mulher de meia-idade. Vestindo tailleur
marrom-claro, bolsa de cor creme, ela não representa um perigo para as novas câmeras, equipadas com
um programa que detecta comportamentos suspeitos. Sua silhueta, portanto, está coberta de pontos verdes,
sabem os oficiais de segurança na sala da estação repleta de monitores , que apenas servem para repousar
os olhos. O trem chega, todos os presentes desaparecem no interior – mas a mulher de tailleur marrom-claro
permanece imóvel. Num piscar de olhos, os pontos verdes ficam vermelhos, o sinal de alarme. O chefe de
segurança ordena - É melhor ir perguntar a essa senhora se está tudo bem”. (Carta, 2001)
O início dessa matéria publicada em maio de 2001, pela revista brasileira Carta
Capital, retrata a forma de funcionamento de um sistema de câmeras em teste no metrô
londrino. São câmeras digitais que enviam imagens para telas de computador, as quais são
analisadas por meio de um software, o qual detecta aquilo que se destaca do fluxo, que não
está adequado ao esperado. É a máquina que reconhece uma “situação de perigo”.
Em outras palavras, a vigilância que se dá via formato analógico passa para o
formato digital que permite a armazenagem de informações e interação com bancos de
dados e posterior integração com sistemas biométricos de reconhecimento facial. É nesse
formato digital, ou na interação entre captação analógica e sistemas digitais, que controle
da mobilidade, redirecionamento dos fluxos, extermínio do erro, velocidade e automação
tornam-se mais claros, em detrimento da idéia de controle do indivíduo.
O exercício da vigilância e da segurança nesses moldes congrega investimentos
sobre o medo, também por meio da construção do que é perigo, risco e insegurança. Mesmo
sem explorar detidamente esta questão, é importante destacar a construção do medo como
um dos elementos vinculados aos mecanismos de poder aqui tratados. As narrativas sobre
o medo vinculam-se na mídia as narrativas sobre o terror, que ganharam mais expressão
com os discursos sobre o atentando de 11 de setembro nos Estados Unidos, a violência
nas cidades e a determinados tipos que passam a ser identificados como representantes do
perigo.18 No processo de inserção das câmeras de monitoramento e de outras tecnologias
de vigilância emerge uma gestão política do medo e dos fluxos.
18 Diferente da aproximação feita nesta pesquisa entre os mecanismos de vigilância e controle e o processo
de exclusão nas cidades, grande parte dos estudos internacionais sobre o tema focalizam questões relativas à
migração e a representação de perigo relacionada ao tema.
193
Por outro lado, a existência de softwares utilizados em alguns sistemas de câmeras de
vigilância, para detectar situações de perigo remete a automação desse processo, presente
mesmo quando, no caso brasileiro de transição, apenas o vigilante conectado a esse sistema
é instigado a agir tão automaticamente quanto a máquina, e mimetiza-se câmera dentro do
circuito integrado.
Em Velocidade e Política, Paul Virilio (1996) analisa uma mudança de perspectiva
nas sociedades capitalistas ao notar que a questão da guerra resume-se na questão da
velocidade. Com a possibilidade de um ataque nuclear e a redução de seu aviso prévio
de 15 minutos, em 1962, para 10 minutos (mísseis balísticos) e 2 minutos (armas guiadas
por satélite), em 1972, promove-se uma progressiva contração do tempo, que desloca o
poder de reflexão e decisão em favor de uma automação. Nessa configuração, não é mais
necessário aviso prévio de um ataque para que se iniciem estratégias de defesa, pois a
suspeita é suficiente para isso.
É nessa contração do tempo, que antecipação ou prevenção surgem como formas
de atuação e funcionamento do poder. Quando se considera a suspeição constante, a forma
de atuação do software que detecta o perigo automaticamente, a condução do vigilante que
deve detectar a intenção ou a do usuário desse sistema, instigado a antecipar riscos, parece
estar em jogo justamente esse deslocamento da decisão e de seu caráter político, como
pontuado por Virilio.
Nesse cenário em que a velocidade é a medida, Virilio ainda esboça considerações
sobre o estado de emergência no qual passamos a viver. Nele antecipação sobrepõe-se a
imaginação “até o ponto em que governar seria apenas prever, simular, memorizar as
simulações” (Virilio, 1996: 131). Deste conceito apenas sugerido pelo autor no último
capítulo de seu livro, vale reter a idéia de que esta pode ser uma via de análise interessante
para futuras pesquisas.19
Enfim, a meta das câmeras não é a punição exemplar, como também revelam as
entrevistas com os empresários, mas a prevenção, já que, como colocam esses entrevistados
“a punição é um trabalho da polícia”, “a câmera apenas registra” e quando se destaca uma
situação, quando ocorre um crime, as imagens são acionadas para funcionar como prova
19 Vale destacar Bietlot (2005), que propõe a convivência de mecanismos de poder disciplinares e biopolíticas
(Foucault) aperfeiçoadas, seguidas de mecanismos de controle (Deleuze), e ainda uma reaparição do velho
poder soberano e do estado permanente de exceção (Agamben) face às ameaças de insegurança. Passetti
(2004) parece percorrer caminho semelhante, sobrepondo controle, disciplina e soberania. Essa proposta é
denominada pelo autor como sociedade securitária, que sucederia sociedades disciplinares. Em sua opinião, a
desregulação neoliberal criou inevitavelmente e voluntariamente uma situação de insegurança (incerteza, falta
de garantia) (mais nenhuma escolha é certa, tudo é precário), e de incerteza (instabilidade e obscuridade das
regras do jogo) que os indivíduos são incitados. As desordens sociais engendradas por essa mesma situação
fornecem as razões de ser aos seus controles e violências. Os dispositivos securitários se encarregariam não
somente de prevenir a desordem, mas de defini-la e, eventualmente, suscitá-la.
194
no moroso sistema jurídico, que se conecta com as instituições de confinamento em crise.
Ao chegar ao nível legal, o registro da câmera tem como principal função a exaltação da
importância do esquema privado de segurança e do benefício das tecnologias para esse
sistema.
Interessa detectar também que enquanto supostas tentativas de limitar o
funcionamento das câmeras focalizam o indivíduo20, via privacidade, o sistema de
monitoramento com câmeras digitais já transforma em puro fluxo de zeros e uns esses
que ainda chamamos de indivíduos. É no sistema binário que a máquina pode detectar,
com cada vez menos interferência humana, os erros a serem corrigidos, os fluxos a serem
reorientados, os sinais de alerta ou perigo, pois essa forma de monitoramento e vigilância
tem uma forma correlata de tomada de decisão e de interação com bancos de dados de
informações. Quanto mais refinado o mecanismo digital de monitoramento, sejam câmeras
de vigilância ou bancos de dados, menos interação humana para decidir o que é risco, e
maior agilidade para redirecioná-lo, para compor o fluxo ou deletá-lo, fazê-lo desaparecer.
As tecnologias de vigilância congregam assim elementos para invisibilidade e
desaparecimento numa velocidade cada vez mais ilimitada e menos humana, na contração
do tempo presente na antecipação e na automação, possibilitando uma intensificação,
por exemplo, de processos como o de extermínio nas cidades, ou se preferir exclusão e
discriminação, sem precedentes.
É nesse panorama que Deleuze (2000) dá a direção ao afirmar que os indivíduos
identificados por assinatura ou por um número, tornaram-se dividuais, divisíveis,
identificáveis por cifras ou senhas, e as massas tornaram-se amostras, dados, mercados
ou bancos. Para esse filósofo, uma nova correlação de forças e novos agenciamentos
coletivos relacionam-se com a mutação do capitalismo de concentração do século XIX,
com a crise das instituições. Em consonância com este autor, a inserção de câmeras de
vigilância encontra-se como dispositivo de poder funcionando muito mais por controle
contínuo, via comunicação imediata, num capitalismo de sobre-produção, que tem como
objetivo a compra de ações e a venda de serviços, dentre eles, os relacionados à segurança
ou oferecidos pela cidade revalorizada.
Gilles Deleuze também fornece uma chave de compreensão desse panorama
empresarial, quanto aponta o marketing como instrumento de controle social contínuo e
20 Dentre as dezenove proposições legais observadas na Assembléia, três não versavam sobre a obrigatoriedade
de instalação das câmeras: a moção 173, do ano de 2000, e os projetos de lei 291, de 2001 e 109, de 2004.
Apesar de serem apresentadas e justificadas como tentativas de limitar a inserção das câmeras como dispositivo
de segurança nos mais variados espaços, de fato elas reforçam argumentos da própria inserção e introduzem
outros temas como privacidade e intimidade ou a diminuição de postos de trabalho em conseqüência da
utilização das câmeras. Nada semelhante foi encontrado não apenas entre as outras dezesseis proposições
legais da Assembléia Legislativa de São Paulo, como também nas 31 proposições legais das outras esferas do
legislativo pesquisadas.
195
ilimitado. No contexto da revalorização, o marketing das cidades é constantemente acionado
para a venda de um lugar turístico, cultural, histórico ou de negócios, e para a elevação da
ação governamental e do empresariado ao patamar de preocupação com as demandas da
população e da própria cidade. O funcionamento do negócio da inserção de câmeras de
vigilância e da segurança também tem, como se viu, suas estratégias de marketing. Se por
um lado, o gerenciamento das cidades coloca seu marketing na colonização da memória
e da história, para ampliar os ecos da vocação natural de um lugar, o gerenciamento da
segurança o faz via colonização do medo, da sensação de insegurança. De fato, a inserção
de câmeras de vigilância relaciona-se com os processos de revalorização, auxiliando-os e
intercambiando elementos, mas por isso também é um processo mais amplo, que merece
ser descolado da questão da revalorização.
Afastar a possibilidade de análise das câmeras de vigilância via sistema panóptico
de Bentham e aproximá-la do pensamento de Gilles Deleuze, sinaliza a possibilidade de
vislumbrar uma rede de relações atuais, invisíveis aos moldes disciplinares, e mais próximas
das sociedades de controle. Isso não quer dizer que o pensamento de Foucault não tem
mais lugar nesse novo panorama.
Por isso mesmo voltar às análises de Foucault é necessário para sublinhar que
o poder disciplinar não substituiu o poder soberano, pois na visão do filósofo a teoria
da soberania continuou a existir como ideologia do direito, organizando os códigos
jurídicos do século XIX, ao lado da existência de discursos próprios do poder disciplinar.
A sobreposição desses dois regimes de poder teve como papel fundamental mascarar os
procedimentos disciplinares. “(...) uma vez que as coerções disciplinares deviam ao mesmo
tempo exercer-se como mecanismos de dominação e ser escondidas como exercício efetivo
de poder, era preciso que fosse apresentada no aparelho jurídico e reativada, concluída,
pelos códigos judiciários, a teoria da soberania” (Foucault, 2002: 44).
O foco da legislação sobre a idéia de indivíduo, via questão da privacidade, como
limite à atuação das câmeras, soa então como forma de acionar ou reativar um efeito e um
objeto das disciplinas, apagando as técnicas e o funcionamento do poder na atualidade, que
já ocorre de outra forma, numa sociedade de controle.
Acerca do foco sobre a privacidade, Stalder (2002) procura argumentar que a coleta
e processamento de dados pessoais colocam os corpos físicos à sombra de um “corpo de
dados”. Tanto as câmeras, como outras tecnologias de vigilância, garantem a inevitabilidade
da transformação do indivíduo em fluxo e a interação constante com bancos de dados, na
medida em que é nesse processo que se tem acesso a serviços, lugares, ou informações,
por exemplo. Sinalizando a inexorabilidade desse processo, Stalder conclui pela completa
inexistência da privacidade individual neste contexto. Ele afirma que o foco sobre a
privacidade, que ele denomina como “uma espécie de bolha que cerca cada um” aplica uma
estrutura conceitual do século XIX a um problema do século XXI.
196
Ir além do panóptico a partir dos autores aqui abordados para a compreensão das
câmeras significa assim respeitar sua inscrição numa época específica, que é a do aumento
da capacidade de vigilância e controle nas sociedades contemporâneas ocidentais, da
velocidade transformada em valor, da focalização sobre os fluxos e sobre a mobilidade.
Observar esse contexto significa relacionar um dispositivo de poder a um regime de luz,
enunciados e subjetividade às transformações.
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199
Crimen oranizado: orden divergente y vecindarios urbanos
vulnerables
César Alfonso Velásquez Monroy1
Introducción
Hablar de crimen organizado en Colombia nos puede llevar a pensar en los
denominados carteles de la droga, dedicados al tráfico internacional de estupefacientes,
o en los grupos armados al margen de la ley, para los que prefieren no dilucidar si estos
grupos ejercen una lucha política. Aún más si tenemos en cuenta que la figura jurídica del
crimen organizado en el país, y su correspondiente tipificación penal, tuvieron lugar desde
que los carteles de la droga representaron una amenaza a ojos del orden estatal. En el
caso de Bogotá, capital de la República de Colombia, los pensamientos pueden apuntar al
famoso anuncio de llevar la guerra hasta las ciudades que hiciera la organización guerrillera
conocida como FARC-EP (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, Ejército del
Pueblo), luego del frustrado proceso de paz que sostuviera con el gobierno nacional hasta
el año 2002.
Las alusiones a carteles o grupos armados ilegales están dominadas por una
percepción del crimen organizado que lo identifica, por lo general, según el grado de
planificación de sus actividades y el control que pueda ejercer sobre un mercado ilegal
determinado. Sin embargo, desde el análisis económico se ha sugerido que el crimen es
organizado si ofrece servicios de protección y de justicia a uno o varios mercados ilegales
específicos. Podríamos, incluso, llevar el planteamiento más lejos y sugerir la existencia de
conductas, tipificadas como delitos, que responden o están sustentadas en un sistema de
regulación propio. La exploración de esta hipótesis nos permite indagar qué tan vulnerables
son los vecindarios urbanos bogotanos a la acción del crimen organizado, independiente
de quiénes lo ejerzan. Es decir, si los vecindarios reúnen condiciones que facilitan la
operación de bandas y redes delincuenciales en general que, a su vez, efectúan alguna forma
de regulación o se apoyan en ella. Si hay evidencia al respecto, también cabe preguntar
sobre el alcance social de estas regulaciones ilegales y el papel que juegan frente al orden
institucional imperante.
En la siguiente sección discutiremos la posibilidad teórica del crimen organizado
que cuenta con unos servicios de protección y de justicia. Luego, en la tercera sección,
revisaremos qué cabida puede tener esta noción de crimen organizado dentro de las teorías
1 Analista del Centro de Investigaciones Criminológicas de la Policía Metropolitana de Bogotá (CIC-MEBOG).
Economista, Universidad Externado de Colombia.
200
centrales de la criminología ambiental para abordar, en la cuarta sección, las posibilidades
de desarrollo del crimen organizado en ámbitos urbanos de América Latina.
En la quinta sección, ofreceremos evidencia acerca del grado de vulnerabilidad de
distintos vecindarios urbanos de Bogotá a la operación del crimen organizado. Para ello
nos enfocaremos en las localidades y sectores más afectados por homicidios y hurtos a
residencias, en los últimos años. El homicidio puede ser una forma violenta de regulación
social utilizada por las personas involucradas en actividades ilegales e, incluso, legales.
Mientras que el hurto a residencias afecta el espacio vital más íntimo de un ser humano y,
por tanto, es uno de los delitos contra el patrimonio económico que más incide sobre la
percepción en materia de seguridad urbana. Después, en la sexta sección, haremos algunas
advertencias sobre el desempeño policial y, al final, plantearemos las conclusiones.
Crimen organizado: una noción en discusión
¿Es el crimen organizado un mal o un bien? A primera vista la pregunta puede
sonar absurda si asumimos que todo lo que ha sido considerado ilegal en la sociedad es, por
definición, un mal. Para los economistas lo malo pueden ser las costosas imperfecciones
(externalidades negativas y asimetrías de información) de los mercados que suelen estar
asociados al crimen organizado. Ejemplos de externalidades negativas en el mercado de
estupefacientes son los delitos que cometen los adictos a estas sustancias para financiar su
consumo y la atención médica que reciben de entidades públicas o caritativas, pues ellos no
tienen dinero suficiente para costear un tratamiento médico. Mientras que los demandantes
de órganos, con bajos ingresos, poseen información asimétrica con respecto a los oferentes
pues no pueden verificar la calidad de lo que pretenden comprar, bajo situaciones apremiantes
de vida o muerte (Rose-Ackerman (1985); citada en Fiorentini, 2000, 446-447). De ahí que
los economistas aboguen por mantener la condición de ilegalidad de los mercados en los
que suele operar el crimen organizado.
No obstante, hay argumentos a favor de la legalización. El crimen organizado
puede sustituir al Estado en la protección de los supuestos derechos de propiedad que se
transarían en un mercado ilegal y percibir ingresos por esa labor. Sucedería lo contrario si se
legaliza (Fiorentini, 2000, 445-446). Buchanan (1973; citado en Backhaus, 1979, 623-631),
por su parte, propone una represión no severa. Si el crimen organizado es una empresa
que monopoliza un mercado ilegal, buscará restringir la oferta de su producto e impedir el
ingreso de otros competidores para aumentar el precio de venta y los beneficios percibidos.
Entonces, se desviarían menos recursos de la producción legal hacia la ilegal que en un
mercado ilegal competitivo, surgido de una atomización de la oferta provocada por la
represión estatal.
Por supuesto, la discusión sobre lo que es un bien o un mal en una sociedad va
más allá de la eficiencia económica y la cuantificación monetaria o real de costos sociales.
201
Involucra consideraciones de orden moral y cultural que son concretadas en una decisión
política. No existe una conducta que sea criminal por naturaleza (Beltrán y Silva, 2006,
282). Durante la época de la Inquisición fueron torturadas personas que cuestionaron
dogmas de fe de la religión Católica (Gaitán, 2006, 239) y, sin embargo, hoy estaríamos
lejos de aceptar este tipo de acciones. Al parecer, ha existido una tendencia a considerar
la figura del crimen organizado, y a atribuirle una connotación jurídica, desde que algunas
organizaciones delictivas fueron percibidas como una amenaza sobresaliente al orden
institucional imperante. Según Beltrán y Silva (Ibíd., 282, 285), así sucedió con la Cossa
Nostra (mafia italiana) en los Estados Unidos y en Colombia ante la aparición de los
Carteles de la Droga.
Quizá la acepción de organizado dentro de las actividades consideradas criminales
es lo que ha resultado más problemático o controvertible de definir; al punto que Beltrán y
Silva (Ibíd., 291-292) terminan por sugerir la adopción de una noción de crimen organizado
por convención; es decir, de acuerdo a la comprensión generalizada que tienen sobre el
particular los formadores de opinión (medios de comunicación) o las voces que suelen ser
autorizadas en este tipo de temas (políticos o policías).
Para Hagan (2006, 127-133), la discusión entre criminólogos, sociólogos o autores
de escritos sobre justicia criminal ha girado en torno a los atributos que distinguen al
crimen organizado de lo que la Policía de nuestro país denomina delincuencia común.
De acuerdo a la revisión realizada por este mismo autor, los atributos que se atribuyen al
crimen organizado con mayor frecuencia son la capacidad para efectuar acciones violentas,
el concurso de empresas delictivas, la capacidad para disuadir a la justicia y a la policía, la
no existencia de propósitos ideológicos en su interior, la monopolización de un mercado
ilegal y una estructura jerárquica.2 Sin embargo, ¿la presencia de estos atributos depende del
grado de complejidad de las actividades delictivas emprendidas?
Finckenauer (2005, 75) presenta el ejemplo de una “cadena de fraude de seguros que
podría parecer compleja y organizada y, sin embargo, no usaron violencia, ni monopolizaron
mercados o corrompieron oficiales, y sus integrantes ejercían profesiones legales”. En
realidad, todo delito, por sencillo que parezca, requiere algún grado de planificación y de
organización, independiente de que lo cometa una o más personas. De ahí que para Beltrán
y Silva (Ibíd., 288) no sea clara la distinción entre lo organizado o desorganizado del crimen
y, por ende, ponen en duda la búsqueda de una definición para el crimen organizado. Para
superar esta dificultad, Hagan (Ibíd., 134-136) propone una distinción entre actividades y
grupos de crimen organizado, en las que las primeras pueden demandar una organización
2 En la ciudad de Bogotá (capital de Colombia), la Policía Metropolitana considera los atributos: división del
trabajo, estructura jerárquica, existencia de un fin común que distinga a la organización, vinculación a una red
de comercialización de bienes ilegales, destrezas criminales de los integrantes, empleo de medios técnicos y de
armamento, y contactos políticos (Entrevista a oficial del Centro de Investigaciones Criminológicas de la Policía
Metropolitana de Bogotá (CIC-MEBOG)).
202
aunque no sean efectuadas por grupos organizados. De esta manera, quedan abiertas las
alternativas de que una actividad delictiva más compleja pueda estar ligada o no a un grupo
específico.
Otro tipo de actividad o atributo del crimen organizado que resalta Schelling (1971,
71-84), ya mencionado más atrás, es la provisión de protección y de justicia (governance,
en palabras de Fiorentini, Ibíd., 434), en el ámbito de la ilegalidad, por parte de una
organización especializada en estas labores o de forma descentralizada, en una estructura
de red. Como en cualquier mercado, quienes efectúan transacciones ilegales demandan
una protección de los bienes que negocian y una garantía del cumplimiento de los precios,
formas de pago y características pactadas de estos bienes (Backhaus, Ibíd., 625-628). En
últimas, un sistema de reglas y de sanciones, en caso de no seguirlas, entre los participantes
de mercados ilegales. En la medida que este sistema amplíe su cobertura hacia un mayor
número de oferentes y demandantes y de mercados ilegales diversos, mayores serán las
economías de escala o ahorros en cuanto a la defensa de ‘unos’ derechos de propiedad y
el monitoreo o acopio de información sobre clientes confiables (reducción de costos de
transacción, en el lenguaje neoinstitucional).
Por lo tanto, puede emerger una organización con la tecnología militar suficiente
para ejercer un monopolio de violencia y de justicia, a cambio de una cuota de tributación,
y que, además, seleccione la entrada de nuevos oferentes o competidores en uno o varios
mercados ilegales y disuada la represión o control de las autoridades consideradas legales
o legítimas. Sin embargo, también puede existir un crimen organizado integrado por una
red de empresas ilegales que comparten un sistema de reglas y en el que cada una asume
parte de los costos de sostenimiento de tal sistema y los cubre con cargo a los precios de
‘sus’ mercancías. Así podría suceder entre quienes se dedican a actividades delictivas de tipo
apropiativo (Dick, 1995; citado en Fiorentini, Ibíd., 451), como los hurtos o delitos contra
el patrimonio que maneja la Policía Metropolitana de Bogotá, pues requieren de algún
grado de tecnología militar para su desempeño que, en un momento dado, les puede servir
de autoprotección, aunque no hasta alcanzar una posición monopólica en la provisión de
servicios de governance.
Allum y Sands (2004, 137-152) comentan que una, si no la principal, fortaleza
de los grupos representativos del crimen organizado que opera en Europa es el conjunto
de identidades culturales y nacionales, códigos secretos y normas de conducta que les
permiten extender y diversificar sus redes de actividad a través del continente, y en varios
casos desde fuera del mismo, e incluso entablar acuerdos de cooperación con grupos de
distintas nacionalidades. Ejemplos de estos grupos son las Mafias italianas, las Triadas
de China, los carteles colombianos de la droga, y los de nacionalidad nigeriana, turca o
rusa. A excepción de los carteles colombianos que, en general, se han especializado en el
tráfico de estupefacientes, las actividades de estos grupos comprenden trata de personas,
203
prostitución, tráfico de estupefacientes, de armas y de automóviles, contrabando, lavado de
dinero, extorsiones, fraudes financieros, estafas, robo de automóviles y juegos ilegales de
apuestas.
Al interior de sus países, la importancia de los nexos de tipo nacional, cultural u
organizacional en el desempeño de los grupos criminales, con alcance transnacional, se
ve opacada por el uso que hacen de la violencia para disputar el dominio de mercados
ilegales o de territorios (si los mercados ilegales están circunscritos a un área específica),
para disuadir la acción de los organismos estatales de justicia y de policía y para infiltrar
(participar en) negocios legales.
De ahí que los mismos autores consideren que, en sus ámbitos domésticos de
operación, estos grupos se asemejan más al perfil, según ellos apuntado por Schelling
(Ibíd.), de organizaciones que buscan apropiar para sí rentas monopólicas en mercados
ilegales. Por supuesto, esta es una lectura estrecha sobre el planteamiento de Schelling. La
competencia violenta de tipo económico y el poder que les confiere el uso de la fuerza para
imponer o promover unas normas informales de conducta en el desarrollo de negocios
ilegales, y de la vida económica en general (las Mafias italianas y las Triadas chinas serían los
ejemplos más ilustrativos al respecto (Allum y Sands, 2004, 137-139, 141-142, 147-150)),
evidencian que el “negocio” (en palabras de Schelling) o el atributo que distingue a un
crimen organizado es, como ya lo hemos anotado, el sostenimiento de un sistema de reglas y
penalizaciones para el funcionamiento de mercados ilegales.
La propuesta de Schelling (Ibíd.), de un crimen organizado-regulador, encuentra
fundamento en la idea de divergencia que plantea Silva (2006, 296-314) para definir las
conductas criminales, de forma alternativa a la idea de desviación que ha sido dominante en
la criminología. Las funciones de protección y de justicia que detenta el crimen organizado
pueden ser actividades divergentes al orden social instituido por el Estado, que expresan
intereses, valores, creencias y actitudes distintos, y, en consecuencia, son declaradas
ilegales.
En cambio, la existencia de un orden divergente y alternativo queda descartada
cuando asumimos que un crimen o delito3 es una conducta desviada o anormal pues, a priori,
esa conducta queda descalificada y no se discute la legitimidad de aquellas consideradas
legales. Tampoco se evalúa si las legales son en realidad prácticas generalizadas entre la
población y la contraposición de intereses y valores entre las legales e ilegales. En el intento
por tratar de demostrar que una conducta criminal es desviada o errónea validamos las no
criminales. Desde este punto de vista, el debate sobre el crimen organizado se restringe a
su grado de planificación, en cuanto a actividades, productos y organizaciones, y no alcanza
para estudiar su capacidad de resistencia e, incluso, de funcionalidad, con respecto al orden
político imperante.
3 Dentro de nuestra exposición no es necesario diferenciar entre crimen y delito en términos de la gravedad con
que se cometieron como, menciona Silva (Ibíd., 299), sí sucede en el derecho francés.
204
¿Qué posibilidades de desarrollo, en ámbitos urbanos, tiene un crimen organizado
que ofrece servicios de governance; es decir, que detenta un monopolio de la violencia y de la
justicia? Al respecto, es poco lo que se ha dicho desde el campo de la llamada criminología
ambiental. No obstante podemos revisar, por ahora, las aportaciones en este campo sobre
la distribución espacial del crimen urbano.
Algunas teorías-hipótesis sobre la distribución espacial4
del crimen urbano
Teoría del desorden social
Las comunidades y vecindarios con un elevado grado de privación económico y
social, explosión demográfica, movilidad residencial, descomposición familiar, urbanización,
o heterogeneidad étnica son más propensas a presentar tasas elevadas de criminalidad o
a que sus habitantes efectúen acciones criminales en un momento dado. En el estudio
sociológico (Shaw y McKay, 1942; citados en Bottoms y Wiles, 2002, 621-623) precursor
de esta teoría, que hizo parte de la llamada ‘Escuela de Chicago’ durante los años veinte y
treinta del Siglo XX, se planteó que la influencia de factores, como los mencionados, en las
conductas criminales, estaba mediada por la ausencia de una cultura colectiva que expresara
y reprodujera los valores de quienes residían en estos vecindarios. Por supuesto, los valores
tendrían que estar enfocados a una neutralización del crimen.
Una versión ampliada de esta teoría del desorden social (Sampson, Raudenbush y
Earls, 1997; citados en Bottoms y Wiles, 2002, 643-644) sugiere denominarla falta de eficacia
colectiva para aludir a una débil capacidad organizacional, al interior de una comunidad, para
inhibir comportamientos delictivos, en especial de parte de su población infantil o juvenil.
Esta versión ampliada de la teoría se encuentra influenciada por la idea de capital social,
planteada por Putnam (1993; citado en Siisiäinen, 2000, 3-9), en cuanto a la confianza,
normas sociales, obligaciones recíprocas y asociaciones voluntarias que, para el caso que
nos atañe, se presentan entre los residentes de un vecindario. La delincuencia sería uno de
los resultados del deterioro del capital social o de un incipiente estado del mismo. Incluso
autores como Gaviria (2000) han hablado de un capital social perverso; es decir, de redes
delincuenciales que se expanden y reproducen porque representan una posibilidad de
ascenso social expedita para jóvenes ambiciosos, o que no tienen oportunidades claras
para avanzar proyectos de vida en actividades legales. Además, el tamaño de las redes y la
participación en éstas de autoridades judiciales o policiales contribuyen a congestionar el
sistema de justicia y al aumento de los niveles de impunidad.
4 A partir de dos componentes: estructura y procesos. El primero hace alusión a las organizaciones o disposición
funcional de objetos en un espacio físico y el segundo a los mecanismos que permiten la estructura. Ambos
componentes se pueden retroalimentar, pues la estructura también incide en la forma en que se desarrollan los
procesos y sus posibilidades de cambio.
205
En todo caso, los apelativos de perverso o desorden social nos recuerdan la misma
connotación negativa que lleva implícita la criminología cuando su objeto de estudio es
una conducta desviada, mas no divergente. Las condiciones y los alcances de expansión
y reproducción del capital social perverso, que menciona Gaviria (Ibíd.), nos invitan a
pensar en si ese tipo de capital puede ser un hecho marginal o en si adquiere tal nivel de
generalización que el apelativo de perverso queda en entredicho y, entonces, habría que
indagar para quién es perverso. Al fin y al cabo, no podemos olvidar que la idea de capital,
proveniente de la economía, alude a un proceso temporal de acumulación (ahorro) que, en
un momento dado, es incorporado a la producción de otros bienes, valorados por el flujo
monetario de rentas esperadas que se pueden derivar de su venta. En otras palabras, es un
concepto dinámico que no se puede reducir a la valoración estática de un instante, que se
impone sobre lo sucedido en el pasado y lo que ha de seguir en el futuro. O, desde el punto
de vista político, tampoco se puede restringir a la valoración de un status quo sobre un orden
legal (legítimo) y unas cuantas conductas desordenadas (desviadas).
Por el contrario Bourdieu (1980; citado en Siisiäinen, 2000, 9-19), antes que Putnam
(Ibíd.), había establecido que las redes de asociación que conforman el capital social hacen
de canales de transmisión de otras formas de capital, como el cultural y el simbólico,
además del económico, que sirven, y por eso mismo representan un capital, para sostener
estructuras de poder que no tendrían que ser inmutables. Al final, podríamos entender
al capital social, desde Bourdieu, como un sistema de interconexiones entre individuos,
grupos y entre ambos que, en forma permanente, les permite definir y redefinir posiciones
en una distribución y redistribución del poder al interior de una sociedad o población.
Ahora bien, en una sociedad con patrones colectivos de conducta que se perciben de
manera continua (incluidos los consignados en sus marcos jurídicos), la sensación de
redistribución (cambio) del poder tiende a ser pequeña, al igual que la que se tiene de las
variaciones en la estructura y volumen de los capitales que trata Bourdieu en cabeza de
los distintos individuos y grupos. Pero en una donde la sensación de cambio es alta y, por
ende, la percepción de referentes colectivos ‘estables’ es débil, lo común sería la emergencia
y cesación de órdenes sociales alternativos (p. ej. crimen organizado) al ofrecido desde un
Estado que, así planteado, también sería débil.
Tampoco cabrían las historias lineales de etapas inexorables,5 como las narradas
acerca de la influencia del mercado inmobliario (housing market, en inglés) en los niveles
de criminalidad de un vecindario (Schuerman y Kobrin, 1986; citados en Bottoms y Wiles,
Ibíd., 645). Estas historias inician con una comunidad cohesionada cuyos lazos se deterioran
5 El hecho de mostrar sucesiones de etapas en trayectorias lineales no constituye una explicación de un proceso
dinámico. En cada etapa hacemos una (re)presentación arbitraria de los atributos de un objeto de estudio
que cambian y de los que no se modifican; por lo tanto lo que tenemos es una secuencia de fotografías en un
ejercicio de estática comparativa (Roegen, 1996, 109-145).
206
ante los cambios en los usos del suelo de su vecindario que, a su vez, van aparejados a
variaciones en las actividades económicas que allí se desarrollan, a la llegada y salida de
población y a modificaciones en los avalúos y precios de las viviendas y de los bienes
inmuebles en general. En medio de la transición del vecindario, la comunidad original es
desarticulada y queda inerme a la aparición de conductas delictivas. Sin embargo, el tipo
de variables involucradas no nos asegura sendas específicas de reducción de la eficacia
colectiva en un vecindario dado y de emergencia de criminalidad; menos aún si no tenemos
claro el tipo de cohesión deseable para una comunidad específica al comienzo y durante la
transición que afronta en su vecindario.
Hay todo un espectro de ordenaciones sociales, y de grados de cohesión, que
puede asumir una comunidad. Somerville (2005, 2-3), por ejemplo, sugiere tres ejes o
coordenadas sobre los cuales encontraríamos diversas ordenaciones; es decir, de acuerdo
al grado de autonomía-heteronomía de una comunidad para fijar sus reglas de conducta,
de inclusión-exclusión con respecto a las personas y grupos de su entorno, y de prioridad
asignada a sus integrantes individuales con respecto a sus necesidades colectivas. Por lo
tanto, la transición de un vecindario puede ser un momento de oportunidad para la marcha
de procesos desarticuladores o cohesivos, de diversa índole, y para aumentar o disminuir el
margen de acción de un orden criminal en la comunidad. En ello incide la lectura personal
(percepción) que cada uno de los habitantes, y asistentes frecuentes del vecindario, haga
sobre el momento de transición y sobre la capacidad organizacional de la comunidad para
afrontarlo. Estas percepciones incluyen a las expectativas que se forman entre las personas
acerca de las decisiones de los demás sobre si revitalizar o abandonar la comunidad hasta
que la mayoría de las expectativas se unifica en una de estas direcciones.
Teoría de actividades rutinarias
Los exponentes de esta teoría (Cohen y Felson, 1979; citados en Bottoms y Wiles,
Ibíd., 629-630) tratan de identificar condiciones de vulnerabilidad frente al crimen en
las actividades cotidianas de las personas. Estas actividades incluyen lugares de vivienda,
trabajo, estudio, diversión o de consumo y de producción, en general, y el desplazamiento
entre los mismos. El examen de la vulnerabilidad ha estado ligado al de las condiciones de
protección que permiten contrarrestar la acción de ‘agresores motivados’ quienes, a su vez,
gozan de rutinas de conocimiento y de experticia para detectar los objetivos adecuados,
en términos de su valor, facilidades de transporte y accesibilidad (Bottom y Wiles, Ibíd.,
629-630).
Al interior de la teoría de actividades rutinarias se ha acuñado el término de ‘espacio
defendible’ para identificar el conjunto de controles disponibles en una comunidad para
resguardar su espacio vital de actividades delictivas o criminales. Es posible que la defensa
sea un indicador del grado de apropiación territorial; es decir, del intento de un grupo
207
humano por derivar de un espacio un significado funcional (uso privativo o exclusivo) y
simbólico (identidad) (Rocke, 2002, 63); sin embargo, es poco lo que podemos decir en
cuanto a un ejercicio de la territorialidad si, como declara Rocke (Ibíd., 64), los desarrollos
de esta teoría se han centrado en los controles formales (p. ej. aquellos de tipo legal que no
regulan situaciones específicas de tiempo y lugar) y descuidado los informales (producto de
la interacción con un medio en particular) a los que acuden las comunidades para defender
los espacios en los que se desenvuelven.
Además, es difícil comprender la defensa o el grado de vulnerabilidad si no se
entiende la amenaza: el por qué de la conducta delictiva o criminal (¿qué ‘motiva’ a los
agresores?); tema que, también nos comentan Bottom y Wiles (Ibíd., 630), ha tenido poca
importancia dentro de la teoría de actividades rutinarias. De acuerdo a Rock (Ibíd., 59-61),
ello se debe a que esta teoría es heredera de la influencia de un análisis económico en
el que se considera al potencial criminal como un individuo, amoral y asocial, que hace
una valoración costo-beneficio de evadir los mecanismos de control dispuestos en una
sociedad para evitar o reprimir el crimen y que actúa en consecuencia. De esta manera, son
obviadas todas aquellas consideraciones normativas, ideológicas o emocionales realizadas
por el potencial criminal para tomar una decisión, al igual que los conocimientos, conductas
y visiones que ha interiorizado o adoptado como guía en su contorno social.
¿Es posible integrar ambas teorías?
El principal objeto de estudio de los teóricos del desorden social han sido los
agresores (criminales) en o cerca de las áreas donde ellos habitan. Por su parte, el de
los dedicados a la teoría de actividades rutinarias han sido las ofensas y su distribución
espacial. Entonces, resulta obvio esperar que el intento de integración de ambas teorías
esté enfocado en una explicación conjunta de agresores y de ofensas. Uno de esos intentos
es el de Brantingham y Brantingham (1981; citados en Bottom y Wiles, Ibíd., 638) quienes
hablan de la conformación de mapas mentales de la ciudad en las cabezas de los agresores,
a partir de la familiaridad que adquieren para ellos los espacios que suelen transitar dentro
de sus actividades cotidianas de tipo legal. Sus mapas mentales les guían para saber
dónde delinquen. En consecuencia, las distancias físicas y los costos de desplazamiento
quedan en un segundo plano, pues son más relevantes el conocimiento y la experticia para
efectuar los movimientos indispensables en el acto criminal. Podríamos agregar que, en
este planteamiento, los agresores tienen la opción de jugar el rol de las posibles víctimas
implicadas en sus objetivos criminales al experimentar, al menos en parte, las actividades
rutinarias de las mismas.
Si bien el intento de Brantingham y Brantingham (Ibíd.) relaciona ofensas y
agresores, en últimas representa una extensión de la teoría de actividades rutinarias a la
cotidianidad de un agresor, que no actúa todo el tiempo de forma ilegal. En cambio, la
208
versión ampliada del ‘desorden social’ nos permite otro intento de integración teórica más
promisorio. El deterioro acerca de la percepción de seguridad de un vecindario podría
estar asociado a la ya mencionada debilidad en su capacidad organizacional para afrontar
actividades criminales, independiente de si los agresores habitan allí mismo o provienen de
otros sectores de la ciudad. En otras palabras, hay una condición de vulnerabilidad en el
vecindario que permite la emergencia o la atracción del crimen y de sus ejecutores.
Las personas sostienen y reproducen o, por el contrario, debilitan un orden colectivo
en el vecindario que residen y frecuentan mediante el conjunto de actividades rutinarias
que practican en sus vidas diarias. Es así como, en este conjunto de actividades, se puede
evidenciar qué tanto las personas han incorporado medidas (capacidad organizacional)
de autoprotección, vigilancia y coordinación entre ellas y con las autoridades para
prevenir y reprimir actos delictivos de acuerdo, además, a los factores socioeconómicos y
habitacionales que las afectan. Notemos que, bajo este orden de ideas, los delitos adquieren
una connotación más amplia que la simple violación de la ley (formal) pues involucra la
trasgresión del orden colectivo, y de sus códigos informales de conducta adjuntos, al interior
de una comunidad.
Un ejemplo de la incidencia de factores socioeconómicos en las rutinas de una
comunidad y su capacidad de respuesta frente al crimen sería el cambio en el uso de un
suelo urbano en el que antes predominaban viviendas familiares y luego comienzan a ganar
terreno actividades comerciales y de negocios. Entonces, ingresa una población flotante,
trabajadora o consumidora, que se vuelve blanco para los ladrones de bienes y de objetos
personales. Las familias aún residentes en el sector tienen que acordar ahora formas de
protección distintas con personas también distintas en cuanto a los activos que están en
riesgo y pretenden defender, lo que redunda en dificultades para llegar y sostener estos
acuerdos.
Según Alfonso (2007, inédito), la gente se preocupa más por el vecindario que
por la vivienda misma, cuando trata de elegir dónde vivir, porque le interesa establecer
relaciones con otras personas que le faciliten un eventual ascenso social o vivir al lado
de quienes le garanticen un estatus. Entonces, cabe decir que un vecindario deteriorado
representa a una comunidad desarticulada. Este tipo de comunidades no puede hacer una
resistencia colectiva (débil capacidad organizacional) a las amenazas criminales externas
y, lo que es peor, no puede evitar la infiltración criminal pues la desconfianza entre sus
integrantes hace difícil identificar a, por ejemplo, un ladrón en particular cuando todos los
residentes del vecindario son potenciales sospechosos.
Ahora bien, ¿qué sucede si la capacidad organizacional surge del crimen organizado?
Bottoms y Wiles (Ibíd., 644) prefieren evadir esta pregunta pues proponen dirigir la mirada
sólo a la capacidad organizacional de los no criminales. Sin embargo su salida, de tipo
normativo, no es satisfactoria pues no basta con decir que el desorden de la gente buena
209
es aprovechado por la gente mala (criminal o desviada). ¿Qué pasa, por ejemplo, si la
defensa de un espacio corresponde a un intento de segregación espacial de la población
más pobre?, ¿serían criminales las reacciones ‘defensivas’ de esta población?, ¿son claras
las delimitaciones entre espacios privados, comunales y públicos en tales circunstancias?,
¿quiénes defienden qué espacios?
Es distinto ver las conductas criminales como desviaciones (anormalidades) de una
sociedad que vive en armonía y habita bajo un modelo ideal de ciudad o de espacio urbano,
a pensar en una ciudad en la que el crimen es considerado un hecho o producto social que
se deriva de las dislocaciones habituales de una sociedad dinámica la cual, a su vez, busca
articular a sus integrantes, aunque sólo sea de forma parcial. Tales dislocaciones emergen
del interés por alcanzar objetivos particulares y disímiles, que se disputan o complementan,
de parte cada persona o de segmentos de la población y que dotan de un sentido los
espacios ocupados o transitados por ellos.
Por ejemplo, cuando existen contradicciones entre los ámbitos urbanos de lo
público y lo privado, tales como la privatización de ganancias por parte de empresas de
vigilancia privada que, al mismo tiempo, socializan pérdidas asumidas por la policía y
que discutiremos más adelante, surgen territorialidades difusas que podrían sustentar el
desempeño del crimen organizado, como en el caso de las bandas dedicadas al hurto de
residencias en la ciudad de Bogotá. Sin embargo, antes de entrar en materia con respecto
a lo sucedido con este delito y el del homicidio, haremos una revisión general, a modo de
aproximación preliminar, sobre el desempeño del crimen organizado en ámbitos urbanos
de América Latina.
Crimen organizado y formas de violencia urbana en América Latina
El desarrollo del crimen organizado estaría en función de la facilidad para
establecer un sistema que regule las actividades delictivas y funcione de forma paralela, más
no sustituta,6 a la economía legal. De acuerdo a Winton (2004, 165-184), en las ciudades
de América Latina subsiste una cultura (valores y normas) de la violencia, como legado de
guerras (en Colombia serían episodios de guerra) y de regímenes autoritarios. Esta cultura se
mantiene entre sus poblaciones porque no se han tramitado del todo las tensiones sociales
que condujeron a los períodos de mayor confrontación violenta. Además, los sistemas
político y de justicia son corruptos y excluyentes, los arsenales militares utilizados quedaron
6 Existen servicios complementarios entre los ámbitos ilegales y legales de actividad. Entre estos, el crimen
organizado puede respaldar la estabilidad de acuerdos colusivos (p. ej. cartel) entre los oferentes de un mercado
legal, o forjar barreras de entrada a oferentes potenciales. Por su parte, las empresas legales pueden ayudar a
ocultar ingresos u otros negocios ilegales del crimen organizado, a ‘lavar’ los beneficios monetarios de éste o
servirle de fuente de diversificación de activos. Ambos se pueden proveer productos finales e intermedios entre
sí, necesarios para sus operaciones respectivas (Fiorentini, Ibíd., 447-449).
210
disponibles para ser traficados y existen vacíos de poder que pretenden ser llenados por
grupos en disputa, aunque también puede haber alianzas temporales entre algunos de ellos,
aparte de otras razones.
Una de las tensiones sociales que destaca Winton (Ibíd., 166-167, 171-172) es la
concentración del ingreso y la privación de bienes y servicios básicos del grueso de la
población (p. ej. alimento, vestido, transporte, vivienda, agua, luz, educación o salud). Bajo
estas circunstancias, las ofertas criminales se vuelven atractivas como fuentes de sustento
e, incluso, de poder y prestigio. Sin embargo, aumentan la vulnerabilidad de los más pobres
pues los esfuerzos policiales, o del Estado en general, para reprimir las conductas ilegales se
concentran en ellos. De esta manera, la relación con el Estado se hace aún más contradictoria
y el crimen se convierte en un mecanismo de defensa.
De acuerdo a Winton (Ibíd., 170, 172-174), la incapacidad de las autoridades para
refrenar el crimen ha conducido al llamado vigilantismo, que consiste en un conjunto de
actividades mediante las cuales la población civil asume parte de la responsabilidad por
su propia seguridad. En principio la población se organiza por sí sola, o en colaboración
con las autoridades, para detectar cualquier conducta que consideren sospechosa, pues
amenaza la seguridad de su vecindario; de esta manera facilitan, además, la persecución de
delincuentes potenciales o en ejercicio, como traficantes de drogas y bandas de delincuencia
juvenil. La imagen más negativa del vigilantismo ha surgido cuando de la identificación
de los sospechosos se ha pasado a la justicia por mano propia, con la ignorancia, omisión
o complicidad del Estado (p. ej. en los países surafricanos, luego de haber finalizado sus
contiendas armadas internas).
No es extraño que el vigilantismo degenere en mecanismos privados de justicia
dado que promueve un sentimiento colectivo de temor, en el que cada persona que nos
rodea puede ser un potencial criminal, y estimula la percepción de que resulta válido
acudir a acciones defensivas o preventivas, tal vez violentas, frente a cualquier evento
que juzguemos amenazante de nuestra integridad personal o de nuestros bienes. Un
ejemplo de esas percepciones erradas serían los grupos de población estigmatizados por
las representaciones mentales que los asocian a conductas delictivas, como los grupos de
jóvenes reunidos en la esquina de una cuadra cualquiera de nuestras ciudades o los que
portan atuendos alegóricos a integrantes de bandas de música rock.
A su vez, el desbordamiento de los niveles de criminalidad, por encima de las
capacidades de las autoridades estatales para controlarlo y prevenirlo, y la respuesta
vigilantista corresponden a la expansión y afianzamiento global de una economía capitalista,
en la que el orden social está basado en el mercado. El monopolio estatal de violencia
y de la justicia queda enfrentado a la competencia de empresarios particulares, legales o
ilegales según sus productos específicos, que ofrecen servicios de protección ajustados a
las necesidades concretas de sus clientes, mientras que las autoridades no pueden atender
211
estas demandas una por una sino en forma generalizada. El vigilantismo y otros métodos
policiales seudoprivados, tales como resolución informal de conflictos, policía comunitaria,
justicia restaurativa o distritos seguros de negocios,7 representan un cúmulo de esfuerzos
estatales para trabajar en alianza con el sector privado, a modo de red, dadas las circunstancias
que impone una sociedad de mercado (Kempa, et al, 1999, 207-213).
En las urbes latinoamericanas que describe Winton, la tendencia a construir vías
de cooperación con el sector privado en las labores policiales se podría entender como
una forma de aproximación a las comunidades de más bajos recursos para evitar su
estigmatización social y su criminalización indiscriminada. No obstante, es difícil hablar
de comunidades y de un sector privado reconocible cuando el ejercicio de unos derechos
ciudadanos, mediante los cuales nos reconocemos integrantes de una ‘comunidad’ política
representada en el Estado, es vulnerado por intervenciones judiciales y políticas corruptas
y, por lo tanto, no imparciales, por la oferta de arsenales de armas y vacíos de poder
institucional, de acuerdo a lo comentado por la misma Winton. Por el contrario, estaríamos
ante poblaciones divididas, en curso de una atomización que el propio mercado facilita.
Las transacciones rentables entre particulares demandan la privatización de toda clase de
información y la que se maneja en materia de seguridad no sería la excepción por parte de
empresarios ávidos de ganancias, para quienes puede ser un recurso la disponibilidad de
habilidades militares o autodefensivas entre la población.
En consecuencia las autoridades estatales, más que alcanzar acuerdos de
cooperación (redes) con un supuesto sector privado, se encuentran en franca competencia
con otras opciones de seguridad que a la vista desprevenida de la población pueden ser
más confiables y viables para defender sus intereses y necesidades. Prueba de ello sería el
uso de indicadores cuantitativos de gestión (metas) como instrumento único para evaluar
el desempeño de los organismos de seguridad del Estado, al estilo de los indicadores
financieros y de rentabilidad de las compañías privadas. Se supone que, de esta manera, las
personas del común pueden verificar que la policía, por ejemplo, cumpla sus labores como
la más eficiente de las empresas.
Empero, la presión por exhibir indicadores favorables conduce a actuar sobre la
representación (el indicador, la cifra, el dato) y a perder de vista lo representado (el crimen,
7 De acuerdo a Kempa et al (1999, 207-213), la resolución informal de conflictos alude a la conciliación privada
en el ámbito local. Aunque en Bogotá se utiliza para dirimir desavenencias mediante procedimientos que no
siguen todo el protocolo estipulado en la ley y tienen el respaldo de las autoridades públicas del Estado. Con la
policía comunitaria se pretende que la gente fije las prioridades de la seguridad en sus vecindarios y oriente la
labor de las autoridades, dado los conocimientos puntuales que poseen sobre su entorno. La justicia restaurativa
consiste en la imposición de penas leves cuya supervisión es encargada a entidades civiles, en acuerdo con las
autoridades públicas, para rehabilitar al agresor y reintegrarlo después a la comunidad. Por último, los distritos
seguros de negocios demandan el concurso de la policía y de diferentes entidades privadas para preservar la
seguridad de los vecindarios donde hay alguna concentración importante de actividades económicas.
212
sus raíces y sus soportes). Caemos, por completo, en una imagen y percepción determinada
del mundo. Entonces, lo importante es lo que se muestra, al posible costo de un subregistro
de la información o de actuar sobre grupos de población estigmatizados para proporcionar
una sensación de seguridad. La continuidad y la planificación de las intervenciones policiales
son sustituidas por la inmediatez del servicio al cliente temeroso.
Así volvemos al terreno de las inseguridades colectivas generalizadas que el mismo
vigilantismo puede escalar y que entre personas de bajos recursos económicos no se reducen
a las amenazas de daños físicos directos, como los ocasionados en casos de homicidios y
lesiones, sino también a las de la falta de un cubrimiento de necesidades básicas y las de
los resultados inciertos que acarrean las múltiples interacciones mercantiles. Una población
que padece este tipo de inseguridades opta con facilidad por mecanismos de protección
y de justicia privados, de modo que el reconocimiento de conductas criminales se torna
difuso y la demanda por servicios de governance permite a sus proveedores actuar entre el
ámbito de lo legal e ilegal. Por lo tanto, queda allanado el ambiente para la operación de
un crimen organizado que, en las urbes de América Latina, encuentra en la explotación
de la pobreza un factor adicional a su favor, pues puede ofrecer protección frente a la
inseguridad económica a cambio de trabajo y de lealtad.
Homicidios y hurto a residencias: una mirada a los escenarios vulnerables al crimen
organizado en Bogotá8
Los homicidios y el hurto a residencias son dos conductas, tipificadas como
delitos en Colombia, que se distribuyen en sectores específicos y diferenciados entre sí
en la ciudad de Bogotá. Mientras que el primero sucede con mayor frecuencia en sectores
urbanos deprimidos, el segundo se suele presentar en las viviendas de las personas de más
altos ingresos o que mantienen costosos hábitos de consumo. Los autores y las víctimas
de homicidios viven, por lo general, en las mismas jurisdicciones policiales y de tipo
político-administrativo, también denominadas localidades, donde suceden los hechos. Por
su parte, el domicilio de los autores del hurto a residencias se encuentra en estos sectores
empobrecidos de la ciudad en los que se cometen los homicidios. Detrás de estos hechos
8 Las descripciones y apreciaciones de esta sección están basadas en los informes, bajo mi autoría, Homicidios
en Bogotá (primer cuatrimestre de 2007): Explicaciones Posibles y Dificultades Policiales y Una Reflexión sobre el Hurto a
Residencias en la Ciudad: ¿Una Mirada a la Bogotá que Queremos?, elaborados para el Centro de Investigaciones
Criminológicas de la Policía Metropolitana de Bogotá. Los informes fueron realizados a partir de entrevistas
estructuradas y no estructuradas, y de observaciones participantes en campo. Las entrevistas se aplicaron a
oficiales y suboficiales de policía que laboran en la vigilancia de los sectores estudiados de la ciudad, a efectivos
de policía judicial encargados de la investigación de casos de homicidios y de hurtos a residencias, a líderes
comunitarios identificados como tales y a víctimas. Debido a las limitaciones de recursos, incluido el tiempo, se
prefirió indagar, en forma detallada, a personas que dispusieran de un volumen de información representativo,
a riesgo de no contar con una muestra más grande de entrevistados.
213
delictivos puede haber bandas o redes criminales que operan bajo determinadas pautas
organizativas, a modo de regulación y de autoprotección, susceptibles de ser extendidas
a otras actividades ilegales, e incluso legales. Los vecindarios serán vulnerables en tanto
existan condiciones favorables a la acción de las bandas y redes criminales.
Homicidios
Los vecindarios más afectados pueden ser clasificados en tres escenarios principales.
El primero es el de la localidad de Kennedy, ubicada al suroccidente de la ciudad, en el área
de influencia de la central de acopio y distribución de alimentos perecederos más importante
de Bogotá, conocida bajo el nombre de CORABASTOS. El segundo agrupa las localidades
del sur bogotano, Ciudad Bolívar y Usme, en las que no hay una base económica para sus
habitantes. Y el tercero, alude a dos localidades del centro histórico, Santafé y Mártires,
objeto de un proceso de transición de un uso residencial del suelo a uno comercial. El orden
de presentación de los escenarios no indica que alguno sea más importante que otro.
La apertura de CORABASTOS en la localidad de Kennedy, en el año de 1972,
atrajo a un sinnúmero de personas de escasos recursos que buscaba deducir algún ingreso
de los flujos monetarios y de mercancías que circulaban desde y hacia la central. Entre
las formas legales de participar en ellos se han destacado la contratación en alguna labor
al interior de la Central (vendedor, almacenista, carguero, transportador de mercancías y
personas); la venta de mercancías que fueran atractivas a la salida de los clientes de la
Central; la comercialización de alimentos entre consumidores finales, dentro o fuera de la
Central; o el reciclaje de los desechos que allí se producen. En cuanto a las formas ilegales
tenemos el hurto a personas, la extorsión de comerciantes a cambio de la protección de sus
negocios, la venta de mercancías hurtadas, la venta o alquiler encubierto de armas de fuego
y la venta de estupefacientes.
Es posible que la influencia de CORABASTOS no se extienda de manera uniforme.
Hay personas que no derivan su sustento de las actividades que se desenvuelven en torno
a la Central, a pesar de vivir o trabajar en sus alrededores, mientras que otras, ubicadas a
mayor distancia de la Central, sí lo hacen. Es posible que quienes efectúan los hurtos a
personas en las inmediaciones de CORABASTOS habiten en el sector de Patio Bonito,
que no rodea a la Central. Además, Patio Bonito surgió por la invasión de predios, como
sucedió con otras edificaciones residenciales agolpadas en el entorno de CORABASTOS.
Por ahora, parece existir un vacío de seguridad dejado por el apaciguamiento de
milicias de grupos subversivos, primero, y luego de grupos paramilitares que detentaban
el control de labores de protección financiadas mediante extorsiones sobre actividades
económicas, legales e ilegales. En consecuencia, los atracadores han encontrado la
oportunidad para retornar y delinquir solos o agrupados de manera ocasional. En parte, los
homicidios han sido provocados por estos atracadores para reducir a sus víctimas. También
214
han estado ligados a riñas a la salida de establecimientos con venta de licor y al negocio de
las ‘ollas’ (lugares de venta y consumo de estupefacientes).
En las localidades de Ciudad Bolívar y de Usme los jóvenes (entre los dieciséis y
los treinta y cinco años de edad) son quienes suelen cometer los homicidios. Los jóvenes
crecen en ambientes hostiles en los que asumen respuestas violentas a tensiones cotidianas
y asimilan prácticas delictivas para satisfacer sus necesidades, desde las más básicas hasta
las menos indispensables. En Ciudad Bolívar, por ejemplo, los homicidios pueden ocurrir
en cualquier parte de la localidad y cuando alguien lesiona a otro, en medio de una riña, le
inflinge heridas de gravedad que resultan en la muerte de quien sufrió la lesión.
Los jóvenes sufren contradicciones desde su concepción pues, por lo general, son
producto de un embarazo no deseado entre padres, también jóvenes y con un nivel de
escolaridad básico, que se debaten entre la decisión de abortar o no. Luego, la madre es
abandonada por su pareja o asume la crianza de sus hijos al lado de una pareja que los
maltrata a ella y a sus niños. Para sostener el hogar la madre o ambos padres recurren a un
trabajo no calificado (empleada doméstica, vigilante, vendedores ambulantes, conductor de
vehículo de transporte público, cargador de bultos, obrero de la construcción), en sectores
de la ciudad menos deprimidos, y dejan a sus hijos solos la mayor parte del tiempo. Los
niños crecen hasta su juventud en la calle y en los centros educativos, bajo el imperativo
de la ley del más fuerte, con el deseo de asumir roles de adultos para ganar independencia
económica y sobrevivir por su cuenta lo más pronto posible, sin tener en claro un proyecto
de vida.
En los dos escenarios narrados, el de la localidad de Kennedy y el conformado por
las localidades de Ciudad Bolívar y Usme, las personas invadieron los terrenos sobre los que
han construido sus casas, primero con materiales desechados (latas y cartón) y luego, poco a
poco, introducen ladrillo y teja zinc. A la larga, cada cual construye su vivienda como puede
y, de ser posible, habilita un espacio de la misma para abrir un negocio comercial o un sitio
de baile y venta de bebidas embriagantes; en especial, si la vivienda queda ubicada sobre
una vía que, con el tiempo, comienza a presentar un tráfico relativo mayor de personas y de
vehículos al de otras vías cercanas. Como es de esperar, el trazado de las vías no responde
a un plan de expansión de la ciudad y, por ende, son estrechas y permanecen en mal estado
por un tiempo, antes de ser pavimentadas. El ingreso de las redes de alumbrado público y
de servicios públicos domiciliarios (agua, luz, teléfono) también es tardío.
En las localidades de Santafé y de Mártires, los homicidios surgen, en especial, de
la disputa por el control del mercado de estupefacientes entre los ‘jíbaros’ (distribuidores
mayoristas). Otras causales son los ajustes de cuentas que los mismos jíbaros aplican a
los vendedores minoristas, cuando éstos incumplen los acuerdos sobre la distribución del
producto de las ventas, o los hurtos a muerte cometidos por los consumidores para conseguir
con qué comprar su dosis y las peleas entre ellos por tener una. Al servicio de los jíbaros
215
labora un grupo de vigilantes armados, vestidos de particular, denominados ‘los sayaeyines’
que velan por el funcionamiento de las ollas. Portan pistolas, hasta con tres proveedores,
legalizadas y, algunas, con permiso especial. No pelean con los policías. Tratan de evitarlos
y se dejan requisar cuando los requieren. También existen los ‘campaneros’ ubicados en
puntos clave de los tejados de las construcciones para monitorear los recorridos y tiempos
de las patrullas de policía y avisar cuando se avecina algún operativo de allanamiento o
control policial sobre las ollas. Los campaneros son pagos para cumplir su función todo el
tiempo (veinticuatro horas al día).
Las ollas funcionan en viviendas deterioradas que fueron vendidas o abandonadas
por las familias de los propietarios originales, cuando éstos envejecieron o murieron y sus
hijos se habían hecho adultos.9 Parte de los nuevos dueños dieron un uso comercial y
de servicios a las edificaciones que, en conjunto, perdieron valor para su uso residencial.
Algunas de las actividades que se han establecido es la venta de autopartes, de repuestos
para motos y automotores, talleres mecánicos, ferreterías, venta de bienes importados
de consumo final, duraderos y no duraderos, que ingresan de contrabando, venta de
mercancía robada y prostitución. El arribo de tales actividades, y de sus empleados y
clientela respectiva, estimularon el abandono de otras viviendas que aún funcionaban como
residencias familiares, aunque han surgido inquilinatos en los que la gente se puede albergar
por dos mil pesos la noche y sirven de estadía a delincuentes.
Todo parece indicar que este último escenario de las localidades del centro
histórico bogotano es el más proclive a la presencia del crimen organizado. De un lado
por el control, en disputa, del mercado ilegal de estupefacientes y, de otro lado, por las
medidas de protección para resguardar la operación del propio mercado. Con estas dos
razones, tomadas en conjunto, la operación de los jíbaros adquiere una connotación casi
territorial. La pelea a muerte entre los jíbaros tiene como fin establecer quién es el principal
proveedor (posición dominante) de estupefacientes en una olla o sector de la ciudad en
vista de, además, el mercado-base cautivo conformado, en general, por los habitantes de la
calle (mal llamados indigentes).
Y, aparte de las labores de protección y control que cumplen los sayaeyines y los
campaneros en las ollas, los habitantes de la calle siguen algunas pautas de convivencia
como respetar los establecimientos de negocios legales que funcionan en los alrededores de
las ollas, si bien no por completo y bajo la intervención de la policía, guardar respeto entre
sí al interior de las ollas y seleccionar la entrada de los que pueden consumir en la olla más
estable de la ciudad (la calle del ‘Bronx’), mientras que el grueso de habitantes de la calle
tiene que conseguir su dosis en otras ollas (p. ej. ‘cinco huecos’). El Bronx es la más estable
en cuanto a la posición dominante ejercida y afianzada allí por determinados jíbaros.
9 Declaración de agente de la Policía Metropolitana de Bogotá quien acompañó la visita de campo realizada al
sector.
216
Sin embargo, el deambular de los habitantes de la calle al interior de las localidades,
en especial en la de Mártires, y las ventas ambulantes de mercancía robada molestan a los
comerciantes y dueños de negocios, en general, y a su clientela. De ahí la oferta persuasiva
de servicios de protección y de desalojo de sujetos ‘indeseables’, a modo de campaña de
‘limpieza social’, que hizo un grupo de hombres mediante el asesinato del dueño de un
juego callejero. El grupo se identificó como parte de las Autodefensas Unidas de Colombia
(AUC), aunque la mayoría de jefes de esta organización armada se encuentra en un proceso
de paz oficial con el gobierno colombiano. También parece haber oportunidad para una
campaña de ‘limpieza social’, en la localidad de Kennedy, pues los residentes del área de
influencia de CORABASTOS comienzan a mirar con recelo a los vecinos dedicados al
reciclaje porque consideran que también son los responsables de los hurtos y la inseguridad,
en general, de sus vecindarios, a pesar que los recicladores viven allí desde hace alrededor
de treinta años.
Tanto en el escenario de Kennedy como en el de Ciudad Bolívar y Usme es difícil
que la población se pueda articular y, más bien, hay un ambiente de tensión social que
facilita una emergencia o ingreso eventual de bandas y redes de un crimen organizado.
El grueso de los habitantes de estas localidades intenta, por separado, captar un ingreso
insuficiente fuera de las mismas e invertir como pueda en su vivienda y núcleo familiar
establecidos sobre terrenos invadidos. La excepción serían aquellos que logran captar
alguna participación en los flujos económicos que se producen en torno a CORABASTOS,
aunque las formas legales e ilegales de participación evidencian una desintegración entre
la fuente de riqueza que representa CORABASTOS y la vida de las gentes que habitan
en su entorno. Como anotamos más atrás, los jóvenes suelen crecer solos y los referentes
colectivos que reciben en los centros educativos contrastan con sus descompuestos cuadros
familiares. La ubicación y desarrollo individual de las viviendas, que no responden a una
planificación o patrón residencial previo, obstruye la entrada de las autoridades policiales a
los vecindarios. En consecuencia, hay quienes pueden ejercer como reguladores violentos
de la vida colectiva. De hecho, existen casos de personas que contratan a otras, denominadas
sicarios, para asesinar a quienes los han agraviado, incluso, por desavenencias menores
como haberle coqueteado a su pareja.
Esta labor de regulación social, que en un tiempo fue ejercida por milicias de los
grupos armados ilegales (guerrillas o paramilitares), ha sido sustituida, en parte, por la
policía y la implementación de otros programas como jueces de paz, comisarías de familia,
casas de justicia, entre otros. Por tanto, las funciones de regulación extorsiva se han dirigido
hacia objetivos que garanticen un rédito económico a quienes no tienen otra fuente de
ingreso. Por ejemplo, en algunos vecindarios de Usme se intentó formar el gremio de los
‘calibradores’, quienes monitoreaban y supervisaban los tiempos de recorrido de las rutas de
buses de compañías de transporte público. Si no les pagaban por este servicio, amenazaban
217
con averiar los buses y con aportar información a los ladrones para que robaran a los
pasajeros en algún lugar de la ruta o al final de la misma.
Otra opción es organizar bandas o redes para que actúen en otros puntos rentables
de la ciudad, como en el caso del hurto a residencias.
Hurto a residencias
La observación en campo de los lugares de la ciudad más afectados por el hurto
a residencias nos permitió apreciar que las viviendas son, en su mayoría, edificios de
apartamentos y conjuntos de casas o de apartamentos encerrados por rejas; con una entrada
peatonal, otra para vehículos y una portería con uno o más vigilantes contratados quienes,
además, ejercen un control a la entrada y salida de los no residentes en el lugar; cámaras
de seguridad alrededor del predio que se convierten en extensiones de la mirada de los
vigilantes privados; citófonos que sirven para mantener una comunicación entre la portería
y las viviendas y entre estas mismas; comunicación directa con la policía; rejas internas o
externas en las ventanas de las viviendas y, en fin, toda una serie de características que más
parecen una caricatura de un fortín medieval o producen la sensación de arribar a una cárcel
y no a un espacio de habitación.
De hecho, el uso de la palabra residencia en el código penal colombiano, para
identificar el posible objeto afectado por un hurto, refleja esa percepción de ingreso a un
sitio en el que los individuos y las familias se confinan y poco interactúan entre sí,10 a menos
que exista el liderazgo de los integrantes de alguna instancia de representación comunal,
como los consejos o juntas de administración.11 Los residentes de un lugar que no mantienen
vínculos estrechos y que, en general, no actúan en comunidad no pueden ofrecer respuestas
de grupo a desafíos colectivos, como la amenaza a su patrimonio económico. Patrimonio
que, además, se hace más visible por las medidas técnicas de seguridad ya mencionadas
(rejas, porterías, cámaras) a los ojos de los transeúntes desprevenidos y de los ladrones.
Las aparentes soluciones técnicas, más no sociales, en materia de seguridad, bien
pueden ser una medida de los miedos de unos residentes que no tienen claro qué espacio
intentan defender. Es decir, si el vecino es un desconocido, pues la interacción con éste
es reducida, es difícil que me inspire confianza y lo puedo ver como una amenaza a mi
seguridad personal y patrimonial, en últimas, al espacio privado de mi residencia. A su
vez, el espacio comunal, el de interactuar con los vecinos, no es desarrollado y se vuelve
hostil para nosotros. Por ejemplo, las cámaras de vigilancia no sólo sirven para que los
10 “Entran y salen de sus casas y no conocen ni al vecino”. Palabras del suboficial encargado de la recepción
de denuncias por hechos delictivos en la estación de Policía de la localidad de Usaquén, afectada con relativa
frecuencia por el hurto a residencias.
11 Algunos de los temas tratados en estas instancias son manejo presupuestal, organización de eventos
recreativos, condiciones de seguridad personal y patrimonial en el vecindario, entre otros.
218
porteros puedan alertar sobre posibles invasiones sospechosas al predio del conjunto
cerrado o del edificio de apartamentos. También pueden ser usadas para observar nuestros
movimientos en ese (supuesto) espacio comunal, de modo que todos nos convertimos en
sospechosos potenciales de hurto o de cualquier conducta considerada impropia dentro de
los protocolos de seguridad, como tomar una foto digital que capte, en parte, a un bloque
de apartamentos.
Ahora bien, cuando las cámaras son enfocadas hacia la calle, el espacio público
se diluye. Los transeúntes son monitoreados sin su autorización para satisfacer un deseo
(temor) de (in)seguridad de los residentes del conjunto o edificio; de quienes intentan
preservar y extender ‘su’ espacio que, por lo dicho hasta ahora, puede ser comunal y privado
a la vez. La calle ya no es el lugar que comparto con los demás, no es vía pública, sino el
escenario en el que compito para residir o moverme con ‘tranquilidad’. Entonces, surge un
atributo adicional a las características de seguridad del conjunto o edificio que lo hace aún
más notable en el vecindario: exclusión social.
Basta observar el cambio de paisaje en el barrio San Cristóbal, al nororiente de la
ciudad, al pasar de unas cuadras conformadas por conjuntos cerrados a otras con casas
construidas por cada dueño en su lote respectivo. Estos conjuntos, estilo fortín, se convierten
en objetivos nítidos para los ladrones y podríamos pensar, en principio, que sus predios, en
apariencia inexpugnables, requieren el concurso de delincuentes con una elevada capacidad
técnica y operativa en el hurto a residencias. Sin embargo, lo que revelan las modalidades
empleadas por las bandas dedicadas a este delito es una habilidad para infiltrar los espacios
comunales y privados de residencia, o aprovechar la indefinición de los mismos, en vista del
confinamiento y aislamiento en el que día a día se sumergen las personas, convencidas de la
autosuficiencia que les podría conferir una capacidad adquisitiva para comprar servicios de
vigilancia y recursos humanos y materiales relacionados.
Las modalidades conocidas por la policía como ‘ventosa’12 o ‘violación de
cerraduras’, en las que los bienes hurtados pueden ser transferidos de una residencia a otra
del conjunto cerrado, antes de ser llevados a otro punto de la ciudad, muestran que en una
población de extraños el nuevo no es notorio para nadie y es uno más; en cambio, en una
12 La ‘ventosa’ sucede cuando se abre un hueco en la pared de una vivienda desde otra vivienda vecina y así
extraer los objetos hurtados. En el ‘atraco’ suele haber un uso desmedido de la fuerza (p. ej. empleo de armas,
sujeción de las víctimas) para ingresar a una vivienda y ejecutar el hurto. El ‘abuso de confianza’ es cometido por
alguien que hurta en una vivienda a la que se le ha autorizado el ingreso. Otras modalidades frecuentes, aparte
de la ‘violación de cerraduras’, son el ‘descuido’, cuando alguien deja la puerta de su casa abierta por accidente
y entran a robarle; ‘llaves maestras’ y ‘palancas’ para abrir una puerta de la vivienda; el ‘engaño’ o distracción
de la persona encargada de la casa para que otra ingrese a cometer el hurto; ‘suplantaciones’ de funcionarios
públicos (judiciales, de policía o de empresas de servicios domiciliarios) que manifiestan su obligación de hacer
algún registro de la vivienda; y la ‘llamada millonaria’ en la que inventan el secuestro o retención policial de algún
integrante de la casa para que otro integrante de la misma se convenza de entregar objetos valiosos para pagar
un supuesto rescate, soborno o fianza, en un punto de la ciudad fuera de la vivienda.
219
comunidad, el nuevo es un extraño. De otro lado, la participación de empleadas del servicio
doméstico y, sobre todo, de vigilantes contratados en las modalidades mencionadas y en
las de ‘atraco’ y ‘abuso de confianza’ pone de presente la capacidad del crimen organizado
para convertir lo que parecía ser una de sus principales desventajas en una de las ventajas
más importantes, si se tiene en cuenta que el número de vigilantes privados (alrededor de
90 mil),13 es superior al pie de fuerza de la Policía Metropolitana (21 mil).
No basta con decir que el número desproporcionado de vigilantes privados frente
a efectivos de la policía se deba a que las empresas de vigilancia son un negocio. El hecho
de vender un servicio, como el de seguridad, ya lo hace un negocio. Lo relevante es su
rentabilidad. La tasa de ganancia de estas compañías es lo que las sostiene e incentiva su
expansión. Es la posibilidad de extraer una renta ante una amenaza (hurto a residencia), real
o ficticia, que va de la mano con el tipo de residencia que se impone en la ciudad por cuenta
de los promotores inmobiliarios o los estructuradores residenciales, quienes también se
guían por una lógica de costo-beneficio. Bajo esta lógica deciden producir una serie de
apartamentos en altura o un conjunto cerrado de casas o de apartamentos y no construir
un barrio de antaño, donde las casas sólo estaban organizadas en manzanas. Inmobiliarios
y familias retroalimentan una percepción de inseguridad que se concreta en la construcción
de conjuntos cerrados de viviendas los cuales se convierten, entonces, en una convención
urbana que mantiene la renta extraída por las empresas de vigilancia privada.
Aún así, la fuente de la extracción de renta por parte de las empresas de vigilancia
no se limita a la amenaza del hurto sobre la residencia. Involucra una transferencia o
socialización de costos de su operación hacia otros entes estatales, como la policía, y hacia
la población misma, junto con una privatización de las ganancias. Las empresas de vigilancia
no tienen necesidad de asumir mayores costos en la preparación y mantenimiento (selección,
entrenamiento, sueldos, seguridad social) de su personal para desestimular la complicidad
de sus efectivos, por acción u omisión, con las bandas delincuenciales, mientras que la
policía y los funcionarios judiciales sean los que tengan que asumir toda la responsabilidad
en la prevención y la represión del hurto a residencias. Además de las dificultades presentes
en la investigación judicial para comprobar esa complicidad.
La población contrata y patrocina los servicios de seguridad privados, tal vez
porque desconfía de la protección y justicia que le pueda brindar el Estado; sin embargo,
acude y exige de la Policía su atención cuando se presenta el hecho delictivo. De nuevo,
estamos ante una indefinición de los ámbitos públicos y privados de actuación que facilita
la actividad de las bandas organizadas. Las autoridades tienen que reaccionar frente a un
problema que se desborda, pues las labores de prevención quedan en manos de agentes
privados que no cumplen a cabalidad con sus obligaciones contractuales.
13 De acuerdo a la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, entidad reguladora del Estado
colombiano en esta materia.
220
Para completar el cuadro, los ladrones de residencias han mostrado una
profesionalización y cualificación de su desempeño.14 Su operación conjunta en bandas
responde a uniones ocasionales, de acuerdo a la oportunidad para actuar y a la evaluación
que hagan de riesgos y beneficios esperados. Es decir, su desempeño es descentralizado y
los liderazgos son asumidos por aquel que posea la información pertinente para cometer el
hurto. Tales conformaciones coyunturales de la bandas dan cuenta de personas que, pese
a realizar tareas específicas en el hurto, pueden adaptar sus conocimientos y destrezas a
múltiples formas de coordinación delictiva, pues no están sujetos a un ‘modus operandi’
distintivo de una organización en particular. Estaríamos, entonces, en presencia de auténticas
carreras delictivas pues para llegar a ese nivel de versatilidad en un oficio se requiere de un
tiempo prolongado de aprendizaje; de ahí que no sea raro encontrar capturados que han
hecho sus ‘fortunas’ dedicados al hurto.
Los objetos hurtados preferidos son joyas y dinero plástico (tarjetas de crédito)
y en efectivo; es decir, de valor, fáciles de transportar y de ocultar. Ya no son muebles o
electrodomésticos. Los ladrones toman medidas de precaución, como guantes desechables
de cirugía o gorros para el cabello, para no dejar huellas y no ser detectados con posterioridad,
mediante el empleo de instrumentos o pruebas de la última tecnología disponible en el
momento. Por último, la ‘llamada millonaria’, seguida de las ‘suplantaciones’ (p .ej. falsos
fiscales) y, de nuevo, la ‘ventosa’ y la ‘violación de cerraduras’, son modalidades que indican
una selección y seguimiento cuidadoso del objetivo; aunque, más importante aún, revelan un
conocimiento detallado de las víctimas que residen en sectores específicos y pudientes de la
ciudad, de sus rutinas individuales y colectivas e, incluso, de sus temores: un conocimiento
del espacio urbano donde pueden actuar y hacer presencia y que, tal vez, los moradores de
la ciudad no poseemos.
Aún así, la tendencia vigilantista gana terreno en la ciudad por cuenta de la
construcción de edificaciones estilo conjunto cerrado y la contratación de empresas de
vigilancia privada. De ahí que el tamaño del reto para la Policía Metropolitana de prevenir
y controlar el hurto de residencias o los homicidios puede depender de su posición dentro
o frente a esta tendencia.
Algunos comentarios en materia de política pública sobre seguridad urbana
Por ahora la policía ha incentivado el modelo vigilantista con la organización de la
población en labores de información y observación de sus vecindarios; tal vez, sin advertir
que con estas medidas dinamiza los procesos de atomización social en curso, en vecindarios
de estratos socioeconómicos altos o bajos. En consecuencia, la policía se ve expuesta al
desgaste adicional de verificar las informaciones de personas a las que todo les parece
sospechoso o sólo se quieren desquitar del vecino.
14 Declaración de funcionario de la Unidad de Contra-atracos de la Policía Judicial en Bogotá.
221
Sin embargo, surgen inquietudes adicionales acerca del desgaste de la policía. La
policía ha ganado presencia con los programas de arreglos de vías, de andenes y de otros
aparentes espacios públicos (p. ej. parques), junto con la multiplicación de Comandos de
Acción Inmediata (CAI) en barrios marginales y, de paso, reprimir a milicias que pertenecen
a grupos armados al margen de la ley y desarticular bandas delictivas. Ahora lo más difícil es
mantener ese esfuerzo si tenemos en cuenta que estos programas, liderados por las últimas
administraciones distritales, tienden a mejorar el paisaje de sectores urbanos cuyos usos
del suelo fueron decididos por cada familia conforme arribaban a la ciudad y, entonces,
validan la ausencia de una planificación territorial de orden colectivo. Es así como la policía
aún tiene que lidiar con callejones y vías estrechas que, aunque pavimentadas, asemejan los
vecindarios a laberintos.
En términos de ordenación espacial, otra dificultad que surge para la policía
y la administración distrital es la delimitación de las localidades bajo un criterio
político-administrativo que poco o nada tiene que ver con la distribución espacial de las
conductas delictivas. Por ejemplo, dentro de la jurisdicción de La Candelaria, en su límite
con la localidad de Santafé, centro histórico de la ciudad, existen lotes vacíos como resultado
de las expropiaciones de terrenos y derrumbes de edificaciones que hacen parte de un
programa de renovación urbana. A pesar de estas medidas, los lotes han atraído la atención
de habitantes de la calle de Santafé que llegan hasta allí para consumir estupefacientes, dada
la cercanía de algunas ollas ubicadas en la misma localidad.
Además, es posible que la policía pueda ser absorbida por el modelo vigilantista
si sus demás esfuerzos por extender vínculos con la población y el sector privado, en
general, quedan supeditados, de nuevo, a las labores de organización de observadores y
de informantes de conductas consideradas sospechosas. Ello es así si la llamada policía
comunitaria no logra un conocimiento detallado del grado de articulación de las personas
en sus vecindarios, sus necesidades, patrones de conducta y vulnerabilidad frente al crimen
organizado. De igual manera, si los pactos de seguridad y convivencia con ciertos grupos de
población (p. ej. taxistas, comerciantes) no son evaluados y ajustados en forma permanente,
o si la proporción entre efectivos de policía de judicial y de policía de vigilancia es reducida,
en detrimento de las investigaciones sobre hechos delictivos. Más aún si, como suele
suceder, los asignados a policía comunitaria y a policía judicial tienen que cubrir servicios
de vigilancia de carácter obligatorio.
Por el contrario, el margen de acción de la policía queda restringido a la asunción de
costos que provoca la instauración del modelo vigilantista como el controlar, no sólo a los
ladrones de residencias, sino también a los vigilantes o capacitarlos en servicios policiales
y, de paso, competir con los oferentes potenciales, en gestación o efectivos de servicios de
governance.
222
Conclusiones
A partir de la lectura sobre lo acontecido en los vecindarios más afectados por
homicidios y hurto a residencias en Bogotá, podemos identificar tres formas de desarrollo
residencial que revelan patrones sociales de conducta con implicaciones sobre la seguridad
urbana: viviendas marginales, vecindarios en transición y conjuntos cerrados. En el primero,
la ausencia de un patrón de construcción residencial es parte de la lucha particular de cada
hogar por sobrevivir a costa, incluso, de disputas frecuentes con los vecinos. En el segundo,
la transición en el uso del suelo ha traído consigo el posicionamiento y aglomeración de
mercados legales e ilegales, incluido el de la distribución de estupefacientes. Y, en el tercero,
subsiste una percepción generalizada de inseguridad entre las personas, que las incentiva
al confinamiento y aislamiento bajo medidas técnicas de protección abastecidas desde el
mercado. Esta percepción se ha generalizado a tal punto que el desarrollo residencial que
ha tendido a ganar terreno es el de los conjuntos cerrados, de casas o de apartamentos.
Por ejemplo, los proyectos públicos de vivienda de interés social comparten este modelo
de vivienda y son implementados en sectores de barrios marginales y de vecindarios en
transición.
En los espacios urbanos donde predominan las viviendas marginales no hay
evidencia contundente sobre la presencia de un crimen organizado que provea protección
y justicia en forma centralizada, mediante unas pocas bandas con poder económico y
militar, o en forma descentralizada, con redes de bandas y de delincuentes. Los homicidios
emergen de disputas violentas de tipo personal y privado, y de ladrones inexpertos que
provocan lesiones graves a sus víctimas que luego terminan muertas. Sin embargo, estos
homicidios revelan que existe la oportunidad para que ingrese un crimen organizado que
regule el desempeño de los delincuentes o se encargue de tramitar en forma violenta las
desavenencias personales de modo que asuma, en parte, la seguridad de los vecindarios y la
regulación de la vida colectiva, por ejemplo, mediante el ejercicio del sicariato.
Otros son los homicidios que surgen del ejercicio de la ilegalidad. Un espacio para
los conflictos violentos en el mundo de las bandas y redes delincuenciales se ha configurado
en torno al negocio de las denominadas ‘ollas’, y su multiplicación en sectores de viviendas
marginales y de vecindarios en transición, en vista, además, de las diferentes actividades de
protección, defensa y regulación que implica este negocio (alerta de operativos policiales,
vigilancia del funcionamiento del mercado, control de la población consumidora, entre
otros). Otro eventual espacio de confrontación violenta sería la especialización en alguna
forma de regulación ilegal, como la que han intentado ejercer los llamados ‘calibradores’ de
las rutas de buses de compañías dedicadas al transporte de pasajeros.
El lugar para las bandas ocasionales y las redes delincuenciales se puede haber
desplazado, en parte, hacia el hurto a residencias donde habitan, en conjuntos cerrados,
personas que pertenecen a los estratos socioeconómicos (cuatro al seis) más elevados. La
223
complicidad o participación en estas bandas de vigilantes privados y de empleadas del
servicio doméstico, oficios que requieren una baja calificación laboral, y de jóvenes (entre
dieciséis y treinta y un años de edad) que provienen de estratos socioeconómicos bajos
(cero al dos) de la ciudad, evidencian la importancia de este delito como fuente de sustento
alternativo. Así también, el rol que cumple el crimen organizado como una reacción, en
progreso, frente a los intentos de segregar el espacio urbano, de acuerdo a las condiciones
socioeconómicas de sus ‘habitantes’, mediante medidas técnicas de protección privada que
delimitan espacios vitales a modo de burbujas de seguridad.
El vigilantismo y su expresión o convención residencial urbana (conjunto cerrado)
facilitan la infiltración del crimen organizado en labores de protección privada, aparejadas
de una tecnología militar determinada. De esta manera, el crimen organizado puede extraer
una renta (pago del servicio) de forma legal, extender sus relaciones y acopio de información
hacia otros ámbitos de actividad económica (p. ej. establecimientos comerciales, industriales,
financieros) mediante las mismas labores de vigilancia y el concurso de personas empleadas
en oficios de baja o mediana calificación, y socavar el monopolio estatal de la violencia.
Otro efecto de la tendencia vigilantista y de la proliferación de los conjuntos
cerrados es que el bien o servicio seguridad urbana deja de ser una dotación de vecindario;
es decir, parte de aquellas amenidades que permiten la coordinación de las personas en sus
lugares de vivienda y hacen posible distinguirlos de otros. En cambio, la seguridad urbana
es convertida en un requisito más para la habitabilidad urbana, de tipo local y privada.
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226
Cultura y desarrollo en Aguascalientes
y la utopía mexicana
Fernando Padilla Lozano1
La gran transformación de la ciudad de Aguascalientes y sus tradicionales espacios
inicia en la década de los ochenta, donde súbitamente la población percibió que algo
pasaba en la ciudad, además de la Feria y la Romería de todos los años: repentinamente
Aguascalientes comenzó a ser nombrado en los medios de comunicación nacional (diarios,
revistas y principalmente TV). Paulatinamente la ciudad se fue convirtiendo en un lugar
donde se encuentran cientos de negocios que ofrecen productos y servicios especializados
de toda índole, lugar de alternancia de gobiernos municipales de tricolores a blanquiazules,
grandes negocios que juegan a la bolsa, empresarios con amplio futuro (hasta político),
niños de la calle, franquicias de comida rápida luchando por el mercado de las tradicionales
tortas, los cotizados tacos y las abundantes gorditas, espacio de cibercafés para cybernautas2 y al mismo tiempo origen y lugar de paso de cientos de sanjuaneros que se mueven
entre la proliferación de templos o lugares de oración no católicos.
La ola migratoria de 1980 al 2000 hace que el origen y la composición de la población
se modifiquen, sin embargo estos cambios no habrían sido posibles si la población de la
ciudad no hubiera contado con una estructura eminentemente joven que ha alterado su
dinámica interna con el mismo cambio de la ciudad.
La pequeña ciudad con huertas y viñedos, alfareros, bordadoras y ferrocarrileros,
ha sido sustituida en pocos años por la gran ciudad repleta de población, autos y comercios,
una ciudad diversificada, heterogénea, donde el ruido se apodera del ambiente y se produce
el desgaste de los individuos, los grupos y sus organizaciones; sitio donde se pierde la
identidad o según se quiera ver, sitio donde adquirimos una nueva identidad. La vitalidad de
la ciudad se refleja de inmediato en su expansión física pero ésta ha sido muy heterogénea:
varios sectores urbanos crecen a mayor velocidad y en condiciones relativamente mejores
que otras, el norte es más próspero y lucrativo que el oriente y el sur.3 Para nosotros los
habitantes, es claro que el funcionamiento de la misma se complica cada vez más a causa
1 Integrante del Cuerpo Académico: Estudios Sociales, Departamento de Sociología, UAA.
2 El chat y el messenger se vuelven lugar de encuentro, donde se reconocen los cibernautas, es común escuchar
“me encontré a...” como si se tratase de una calle, el patio de una vecindad, el cine o una plaza. La noción de
distancia se reduce poco a poco.
3 Romo, Arnoldo. (2004) “La mecánica del crecimiento económico de la ciudad de Aguascalientes”, en Gaceta
UAA, Universidad Autónoma de Aguascalientes, año 7, época 3, número 56, noviembre, p. 11.
227
del aumento incesante de los volúmenes de población y del parque vehicular, y lo que
esto conlleva como el aumento de casas habitación, edificios destinados a la prestación
de servicios, calles, semáforos que regulen el tráfico cotidiano, pasos a desnivel y “vueltas
inglesas” (cruceros de flujo continúo) que permitan la circulación con mayor fluidez. Como
resultado se han producido tensiones sociales, productivas y funcionales que revelan signos
de crisis en el modo de habitar la ciudad.
Más allá de esta metamorfosis física, ha habido en la ciudad de Aguascalientes una
transformación de tipo cultural cargada de una gran complejidad pues convive con factores
constitutivos de su perfil pasado, así como con impulsos y proyectos de futuro. La ciudad de
hoy es resultado del explosivo crecimiento urbano y demográfico y de la multiplicación de
ambientes y nichos sociales varios en los cuales los ciudadanos se expresan en el consumo y
la creación de espacios sociales urbanos. Se aprecia el paso de la ciudad tradicional familiar
y segura, a la ciudad moderna, en incesante movimiento, inabarcable de una sola mirada y
donde ha aparecido la experiencia del miedo, el paso de una identidad unitaria apoyada en
unos cuantos emblemas, a identidades que se multiplican, que van mostrando la variedad
y pluralidad. La ciudad es un enorme escenario donde sus habitantes aceptan de manera
creciente los modelos externos y se vuelven cada día más receptivos a la información que
transmiten los medios de comunicación.
Hoy habitamos varias ciudades a la vez en donde conviven distintas generaciones:
el Aguascalientes del pasado, el del presente y que esboza una perspectiva hacia futuro: el
de los jóvenes que luchan por incorporar un estilo de vida diferente al de sus antecesores,
el de los adultos que ven extinguirse sus creencias y costumbres con la modernidad del
espacio urbano. En el lado opuesto, la ciudad se apropia de otras formas: en los nuevos
fraccionamientos encontramos calles desiertas, circuladas por automóviles –no por
peatones-, que no son utilizadas como espacio de socialización. La vida en estos sitios
gira en torno al video, la computadora, el sistema de cable o la parabólica convirtiendo la
vivienda en un ambiente tecnologizado en el que se realiza un consumo cultural desde la
sala del hogar, el comedor, hasta las habitaciones más íntimas.
La declinación de población en el centro inicia a principio de los noventa cuando por
orden gubernamental se clausuran vecindades y sus moradores se integran a la periferia de la
ciudad (dando origen a los fraccionamientos Solidaridad I y II). En ese instante “ellos” sintieron
que los habían desarraigado y que ya no pertenecían a Aguascalientes, creían vivir afuera de
la ciudad. Se reorganizan las rutas de los camiones urbanos.4 Se crean las llamadas ciudades
satélite “Morelos” y “Jesús Terán”. Éstas se ubican en terrenos que pertenecían a los ejidos
de Ojocaliente, Las Cumbres y Salto de Ojocaliente. Es decir, lo urbano se nutre del campo o
mejor dicho, el ejido se incrusta en la ciudad. Para este momento, la estructura de la ciudad se
4 Desaparecen las empresas que controlaban las rutas Apostolado –los rojos-, Petróleos –los verdes-, Madero
–azules-, y Oriente –amarillos-, se integran en una asociación –ATUSA.
228
ve modificada por nuevos desarrollos inmobiliarios, centros comerciales y obras y servicios que
le dan una nueva fisonomía. Pero, cabe hacer la anotación, el proceso de modernización ocurre
en primera instancia cuando intervienen las instituciones para producir la infraestructura que
modifica y favorece las comunicaciones internas y externas (el antiguo aeropuerto se convierte
en parque, teatro y museo y se construye uno nuevo con mayor capacidad y mejor tecnología).
El arribo del capital industrial se acompañó del capital comercial a través de sus
grandes almacenes, y la consecuencia inmediata ha sido el cierre de empresas y almacenes
de capital local como La Casa de Vidrio, La Primavera, El Número 8, Zapatería Pardo, La
Quemazón, Farmacia Colonial y Moderna. Hemese (Muebles Colonial) cerró sus puertas
en agosto de 2004.
Al señalar que la familia tradicional transita hacia la familia moderna, referimos
que cada vez más se consolida la imagen de que la familia pequeña es el modelo a seguir
constituyéndose actualmente el hogar de tipo nuclear como predominante. Quizá no sea
posible demostrar que el tamaño de la familia sea resultado directo de la urbanización, pero
es precisamente en este periodo cuando se generaliza la construcción de casas (INFONAVIT
e IVEA) cuyas dimensiones espaciales son bastante limitadas. En la mayoría de las llamadas
viviendas populares es difícil pensar que vivan familias ampliadas o con más de cuatro
hijos cuando el espacio habitable no es mayor a los 60 metros cuadrados con dos o tres
recámaras. El mensaje es claro: se predispone para que se piense dos veces antes de tener
muchos hijos. Se perfila la consolidación de una ideología propia cuyo origen histórico
ha justificado etapas mediante las cuales hemos encontrado sentido y significado en las
actividades económicas y sociales, prueba de ello son los talleres del ferrocarril de los cuales
fue decisivo para su instalación las características privilegiadas de geografía, abundancia de
agua, clima y las relaciones de trabajo con la clase obrera que en ese momento prevalecían.
Curiosamente, la nueva etapa de inserción en la red nacional de producción se promovió
exactamente a partir de las mismas imágenes: situación geográfica estratégica, mano de obra
dócil, estado tranquilo y en consecuencia una lucha de clases contenida por una aparente
paz, estabilidad y orden social.
Ya no es el Sindicato Ferrocarrilero el instrumento activo que durante muchos años
favoreció al aparato corporativo gubernamental con mítines y apoyo electoral o el brazo
fuerte y funcional de cuanta reunión masiva se realizaba, como desfiles y elecciones para
reina de la feria. Los trabajadores “del riel” dejaron en la historia de la ciudad su huella, pero
en los años de transformación son sustituidos por los obreros de las nuevas maquiladoras
como la Nissan. La expansión de la ciudad también es guiada por el proceso globalizador
en que nos vemos inmersos, el sentido de las transformaciones vividas se amolda a las
interacciones culturales en el entorno global y al liberalismo modernizador que avanza
sobre el espacio privado al tiempo que reduce a su mínima expresión las manifestaciones
públicas de la cultura (Reguillo 1999: 72).
229
La noción de lo público asimilado al papel e intervención del Estado, y de lo
privado asociado a la privatización a cargo de empresas o agentes particulares, ha limitado
a determinados actores y recluido en pocos ámbitos la discusión acerca de los asuntos de
la gestión de las ciudades. Se ha establecido que la relación, controvertida y tensa de lo
público y lo privado en la dinámica de los problemas urbanos, se sitúa exclusivamente en la
esfera de la acción estatal y de la acción del capital privado. Esa visión parcial ignora otras
dimensiones y terrenos donde se juegan interrelaciones entre lo público y lo privado que
inciden sobre las formas de vida. Las implicaciones culturales del desarrollo urbano son
múltiples y complejas pero acusan expresiones que facilitan su comprensión, la seguridad
pública, la religión, la dinámica demográfica, y sobre todo la educación facilitan la explicación
de lo que se desea mostrar en este capítulo, dado que la cultura es fundamental para
entender las relaciones y las diferencias sociales. La población está alfabetizada y ha cursado
la educación básica completa, este nivel de educación impulsa el desarrollo económico,
se ha reducido la deserción escolar, se han generado procesos de movilidad social y se
ha formado el adecuado número de recursos humanos para los sectores dinámicos de la
economía, contradictoriamente, no ha disminuido la delincuencia debido a la ampliación
del mercado de trabajo y a la profesionalización de los cuerpos policíacos.
En el periodo de referencia (1980-2000) la ciudad se caracteriza por su ampliación
hacia los terrenos agrícolas públicos y privados y por la paulatina conurbación con el
municipio de Jesús María. En su continua expansión y ensanchamiento, se fue integrando
el mundo rural a la ciudad, acortando la distancia del campo, favoreciendo que élites
agrícolas y de ganaderos vivan en el área urbana al mismo tiempo que Aguascalientes
se consolida también como centro distribuidor de productos agrícolas. La urbanización
popular jugó un papel principal en este proceso, pero también destaca la participación de
los fraccionamientos para clases medias y altas en la periferia norte y poniente, acentuando
la paradoja del vaciamiento del centro con la consecuente declinación de su población y el
crecimiento de la ciudad más allá del segundo anillo.
La zona urbana se reestructura por la división de la ciudad a través de nuevas
avenidas y zonas urbanizadas y por la consolidación de nuevos espacios sociales de
consumo a través de esferas y ambientes urbanos emergentes como los centros comerciales
y franquicias que llegan desde el exterior y que, como clones, rediseñan prácticas sociales de
algunos sectores de la población, así como la introducción de nuevos sistemas y tecnologías
de información (complejos cinematográficos, televisión y radio digital, internet, etcétera)
que son los primeros avisos de las otras organizaciones, dinámicas, relaciones y actores
que comienzan a emerger y a vivir virtualmente en la ciudad (Gómez 2001). Además, la
concentración en la ciudad se acentúa por la necesidad de contar con un ejército industrial
de reserva disponible para operar las nuevas plantas instaladas a partir de la reestructuración
industrial observada a principios de los años ochenta. La ciudad se modifica y con ella los
230
usos del espacio. Asumo a la ciudad como un producto cultural, resultado de diversos y
múltiples elementos de tipo histórico, económico, político, social y cultural que caracterizan
y conforman un conjunto urbano que da vida a nuevas formas de producción, circulación
y consumo de significaciones y sentidos, lo cual a su vez define el comportamiento y
sentido de identidad del habitante de esta urbe. Las significaciones se materializan, se hacen
evidentes y pueden contribuir a pensar la ciudad a partir de sus fragmentos y diferencias.
En estos términos, la sociedad de Aguascalientes ya no es la misma. Ha cambiado
su composición, su actividad económica, su dinámica demográfica, su escolaridad, sus
atributos y su imagen. Ya son pocas amas de hogar las que se preocupan por barrer el
frente de su casa temprano por la mañana, y en cambio la ciudad muestra señas de suciedad
que antes no eran visibles, los usuarios de autobús se integran en un ritual cotidiano: se
encuentran todos los días en el mismo lugar de reunión (la parada del camión), suben juntos
al autobús donde ya vienen usuarios, cada uno ve dónde baja cada uno, ve si continúa su
camino… en este proceso difícilmente son capaces de conversar entre sí, de reconocerse o
saludarse, a lo mucho llegan a intercambiar una mirada escueta y fugaz.
El “otro” Aguascalientes es el que surge a partir de los ochenta del Siglo XX. A
partir de ese momento, la ciudad crece porque la población se incrementa, se construye el
segundo anillo de circunvalación y con él se urbaniza la mayoría de los lotes cercanos. El
surco, la parcela, la huerta y el ejido son sustituidos por calles, banquetas, tuberías, casas
y postes. Aparecen en el escenario urbano Bosques, La Concepción, Las Arboledas como
fraccionamientos. En el otro aspecto del crecimiento, se urbaniza -nuevamente por invasión,
aunque esta forma no haya sido predominante en el proceso- el ejido “Las Cumbres” y se
fraccionan las llamadas 7 Hermanas. Se puede apreciar cómo la ciudad se impone sobre
el campo y destruye con su complicidad los ejidos y la economía agraria que la circunda
y con ello las formas tradicionales de la vida rural. Para los años noventa la ciudad había
dejado de crecer de manera compacta, cuando aparecen zonas verdes y lunares urbanos
entre espacios construidos.
Figura 1
Fotografía: Fernando Padilla Lozano
231
La ciudad de Aguascalientes se convirtió en una ciudad para el automóvil. Ahora
bien, es patente el hecho de que el tráfico condiciona las relaciones sociales; es decir, cuanto
mayor es el número de automóviles circulando, menos frecuentes son las relaciones entre
los vecinos.
Por el contrario, si el tráfico es ligero, la calle se convierte en una extensión de la casa,
la gente se detiene a platicar, se saluda, convive.5 Sin embargo, la ciudad de Aguascalientes
se perfila a grandes pasos hacia la masificación, donde estará habitada no por vecinos o
ciudadanos, quizá por entes anónimos.
La ciudad ha cambiado no sólo su apariencia, sino también su escala, sus distancias,
el tamaño de los edificios y avenidas; y lo ha hecho a tal punto que ya las distancias las
estamos midiendo por el tiempo que hacemos en recorrer un lugar a otro y no por los
kilómetros que median entre ellos.
Figura 2
Habitamos una ciudad en la que la clave ya no es el encuentro sino el flujo de la
información y la circulación vial. Hoy una ciudad bien ordenada es aquella en la cual el
automóvil pierde menos tiempo en su traslado. Como el menor tiempo se pierde en línea
recta, la línea recta exige acabar con los recodos y las curvas, con todo aquello que estaba
hecho para que la gente se quedara, se encontrara, dialogara o incluso se pegara, discutiera,
peleara. Vivimos en una ciudad “invisible” en el sentido más llano de la palabra y en sus
sentidos más simbólicos. Cada vez más gente deja de vivir en la ciudad para vivir en un
pequeño entorno y mirar la ciudad como algo ajeno, extraño.
5 Un estudio de la Universidad de California realizado en San Francisco demuestra esa afirmación. Ver Muy
Interesante, año XIV, No. 10, 1999 p. 13.
232
Figuras 3 y 4
Fotografías: Fernando Padilla Lozano
El trabajo de observación permite constatar que hay zonas en las cuales simplemente
no se encuentran niños o jóvenes jugando en la calle nunca: las de clase media alta, donde
viven los profesionales de relativo éxito, industriales, empresarios y políticos. Mientras los
niños que todavía gozan de la libertad de jugar en el espacio socializado de las calles,
los jardines y las plazas, son hijos de empleados, pequeños comerciantes, técnicos, clases
medias y bajas.
La ciudad es hoy un espacio plural, cuya dimensión es múltiple, polifacética,
Coexisten en ella distintas condiciones simbólicas del espacio, las cuales configuran la
diversidad de nuestra integración e identidad, en virtud de que nos reconocemos como una
cultura particular dentro de la ciudad. Y esto no es espontáneo dado que tiene referentes
históricos: la historia de Aguascalientes está ligada a la segregación de los espacios (desde
los momentos posteriores a su fundación se asignaron espacios diferenciados para los
españoles e indígenas, pero contradictoriamente, la edificación del asentamiento requirió la
mano de obra indígena).
Por lo tanto, el proceso intenso de expansión de la mancha urbana observado
en el periodo 1980-2000 ha tenido como constante la segregación, la dimensión espacial
se define en función de clase y usos del suelo diferenciado. Queda claro que la ciudad se
reestructura y en ese proceso se define una lucha por los espacios entre las clases, de forma
general, la principal característica: las clases bajas se localizan al oriente, las clases altas
tienden hacia el norte y la clase media se dispersa en el resto de la ciudad (con excepción
del centro).
233
Así, las actividades se ven influenciadas por el conflicto de los espacios, donde
a manera de arco reflejo aparece un nuevo escenario del comercio informal6 como un
espacio conformado por fuerzas en las que se tiene poco control. Se genera así el escenario
del crucero (nodo vehicular) como un mercado en el cual entran en conflicto vendedores
(periódicos, dulces, lámparas, franelas, estampitas, figuras, máscaras, etc.), distribuidores
de volantes, limosneros, limpiaparabrisas, payasos, malabaristas y no se diga las infaltables
Marías, pero sin llegar al nivel que señala Herrera: “En el Aguascalientes de los noventa hay:
limosneros en cada esquina...” (1996: 99).
El marco internacional muestra al proceso de globalización como otro elemento que
modela la estructura urbana. La industrialización7 por medio del capital extranjero desplaza
al capital local; la consecuencia directa fue la relocalización del mercado inmobiliario local
conforme se presentaba la explosión urbana, la terciarización de la economía sienta las
bases para ciertas prácticas culturales (diversificación).
Figura 5
Debemos considerar que la cultura capitalista implica la reconfiguración simbólica
de la ciudad en la cual se incorporan prácticas netamente urbanas, para favorecer la
reproducción de una sociedad capitalista y donde, obviamente, la construcción de la ciudad
está mediatizada por el conflicto ligado al territorio. Es decir, la cultura capitalista equivalente
a los procesos de mercantilización de la cultura. Se descubre la lucha del valor simbólico
confrontado a la construcción del espacio, el cual paradójicamente es colectivo (nosotros
6 Al menos en Aguascalientes, esta es una expresión nueva del uso del suelo.
7 La cual coincide con el proceso y periodo de referencia.
234
los habitantes, ustedes los gobernantes, ellos los ricos). Sin embargo en los hechos se toman
decisiones unilaterales que favorecen a particulares.
Es lógico, el uso y la apropiación diferencial del espacio subyace entre lo público y
lo privado, es decir, concebidos como espacios de negociación y tensiones que dan forma y
sentido. Lo anterior nos muestra un contexto sociocultural donde una serie de instituciones
se ha agrupado a través de varios procesos para producir las formas y bienes simbólicos;
donde sus habitantes han conformado una vida social, una identidad y una memoria
(Thompson 1993). Es en estos elementos donde podemos ver las dinámicas de la sociedad
en su complejidad.
La ciudad creció la mayor parte del periodo 1980-2000 al ritmo de una colonia o
fraccionamiento nuevo cada quince días. Junto con Querétaro es la ciudad de provincia con
mayor crecimiento dándole un perfil urbano moderno (Herrera 1998: 97). Su población es
cada vez más heterogénea y pluralista y los patrones de conducta social se han diversificado.
Se percibe particularmente la influencia (histórica y reciente) de la inmigración8 cuyo
resultado inmediato ha evidenciado en corto tiempo un mosaico de culturas.
No obstante, a partir de algunos rasgos descritos como La Romería, La Feria
de San Marcos y algunas cifras sociales como la religión y la educación se muestra que
Aguascalientes es una sociedad conservadora, cuyos rasgos de identidad se han asociado
conforme evoluciona la actividad económica o deportiva: de agricultores y ganaderos a
ferrocarrileros; de vitivinicultores y bordadores a comerciantes y obreros industriales; de
panteras a rieleros; de cebras y gallos a hidrorayos.
Finalmente, el hidrocálido percibe que dejamos atrás nuestras características
tradicionales y transitamos por la modernidad, aunque la modernidad está hecha de la
tradición; y aunque aparentemente hay una oposición es innegable que la tradición no
es permanente, hay cambios. En otras palabras, la sociedad de Aguascalientes se ha
transformado en los últimos años, hay nuevas relaciones sociales, se han producido cambios
en algunas instituciones y esto, en el campo de la cultura significa dos cosas importantes:
a) que la producción de bienes culturales se ha incrementado y b) que la producción,
circulación y consumo de estos mismos bienes culturales modifica las relaciones simbólicas
entre los miembros de la sociedad.
Llegamos a lo que hoy somos, una ciudad eminentemente moderna que vive la era
de las computadoras, de los cambios democráticos y del crecimiento, una ciudad en continua
transformación. A simple vista no se observa, pero las fuerzas sociales se reacomodan,
reagrupan y con ello la concepción misma de la ciudad, donde los más viejos expresan su
temor por el cambio, añoran la ciudad provinciana, y los jóvenes, apuestan por el cambio, lo
impulsan, lo necesitan. 1980-2000 se representan por dos conceptos, elevado crecimiento y
8 Varias oleadas de Alteños sobre todo los años anteriores a 1980; de 1980 al 2000 un grupo numeroso del
Distrito Federal y en menor escala de estados vecinos como Zacatecas, Jalisco y Guanajuato.
235
elevada urbanización, con ellos se transforman el espacio y el tiempo y con ellos la forma
de vivir la ciudad se percibe diferente, se ve diferente. Se ha recorrido un gran trayecto,
territorio dual: ciudad vieja-ciudad nueva, espacio tradicional-espacio moderno, centroperiferia, dos ciudades formando una sola, integrando un sistema simbólico en estructura,
tiempo y espacio.
Así, el crecimiento urbano-poblacional observado en la capital de nuestro Estado
no es un fenómeno mecánico, sino la expresión de un proceso mediado por la generación de
infraestructura, mobiliario, equipamiento y una serie de servicios que consolidó el proceso
de desarrollo y reestructuración urbana, en el cual modifica la percepción del espacio y la
estructura de la ciudad; es decir, se modifica el uso del suelo (de rural a urbano, de periferia
a centro, de agrícola a industrial) y por lo tanto se modifica su significado, adquiriendo un
nuevo valor simbólico, múltiple y complejo: de lo tradicional hacia la modernidad. Este
valor es simbólico en la medida en que es la expresión de las relaciones de los habitantes
entre sí con su entorno. Habitar la ciudad ya no representa la misma experiencia, sobre
todo para quienes han visto cómo la sociedad se ha transformado conforme ocurrían los
cambios.
Sin duda en este conglomerado urbano de 700 mil habitantes, si bien no dejan
de existir lugares y símbolos que operan hasta cierto punto como referentes urbanos
compartidos de modo generalizado, es imposible pretender que las prácticas urbanas estén
estructuradas por medio de una jerarquía ordenada y fácilmente legible de centralidades
y referentes espaciales. Por consiguiente, las experiencias urbanas de los habitantes de la
ciudad, resultan múltiples y fragmentadas.
En el caso específico de la ciudad de Aguascalientes se pueden observar diversos
síntomas derivados del proceso de urbanización: la presencia de la industria, el culto a la
modernidad, el diluvio de franquicias (MacDonalds en adelante) la conversión del problema
de la seguridad en un tema central de la agenda pública, la proliferación del llamado comercio
ambulante y de todo tipo de actividades económicas informales en la vía pública en una
escala sin precedentes con respecto a las décadas anteriores; el despoblamiento acelerado del
centro; la decadencia de algunas áreas comerciales y equipamientos recreativos y culturales
tradicionales y el crecimiento acelerado del área conurbada como resultado directo de la
presión del mercado inmobiliario.
Los años noventa son los años en que estas transformaciones se traducen en cambios
ostensibles en la organización y las formas de producción y gestión del espacio urbano:
proliferación de grandes proyectos inmobiliarios conducidos por el capital privado; auge
de la producción de espacios públicos cerrados y privadamente controlados, estratificados
de acuerdo con los sectores sociales a los que están destinados; renovación de espacios
urbanos en decadencia o en desuso destinados a convertirse en referentes simbólicos y
turísticos; creciente difusión de urbanizaciones cerradas y del cierre y control de acceso
236
de áreas urbanas previamente abiertas, así como de complejos urbanos multifuncionales
aislados del espacio urbano tradicional; abandono de espacios públicos tradicionales por
parte de las clases media y alta y colonización de los mismos por los sectores populares.
La ciudad capital presenta transformaciones derivadas del fenómeno urbano no
solamente por las grandes cadenas comerciales de capital extranjero y nacional como Villa
Asunción, Soriana, Wall-Mart, El Dorado y Sam’s Club, entre otras, sino también por las
franquicias de comida, zonas industriales y una significativa cantidad de grandes complejos
habitacionales como Pilar Blanco, Ciudad Satélite Morelos, Ojocaliente y la Ciudad Jesús
Terán Peredo, por mencionar sólo algunos de ellos. Se multiplican los talleres de automóviles
y las estéticas unisex, la avalancha de casitas de clase media y las unidades habitacionales,
aquí están los mercados que recuerdan nuestros abuelos y los “supermarket” o malls que
deslumbran a los descendientes.
La transformación económica y social de Aguascalientes tiene efectos de largo
plazo que recién comienzan a desatarse en la coyuntura actual, una vez que la vieja armazón
sociourbana se ha debilitado. Aquí aparece, primero una fragmentación política entre poder
local y estatal, que se rearticulan ambos entre fuerzas e intereses ajenos al ciudadano.La
consecuencia del proceso social global en el caso de Aguascalientes, es el surgimiento de
importantes desigualdades plenamente identificadas por la concentración de la población,
actividades, riqueza, poder y oportunidades en una sola ciudad. La incorporación de las
dinámicas territoriales de la población y las actividades aparece como el resultado de los
procesos mayores del desarrollo del conjunto complejo de determinaciones históricas que
caracterizan el desarrollo de las formaciones sociales. Para cerrar este trabajo, puedo decir
que, la dinámica económica sociocultural, urbana y política observada en la ciudad durante
el periodo 1980-2000, ha transformado a Aguascalientes de manera sustancial dando como
resultado un complejo entramado cultural inscrito en un contexto urbano -no se puede
hablar de lo urbano sin nombrar procesos históricos-, en donde la sociedad ha cambiado
su composición, su actividad, sus atributos y su autoimagen.
Hoy existe una sociedad en tránsito, distinta a la que inició el periodo de referencia;
y que, como el proceso de transformación no ha terminado, se está gestando una nueva
sociedad en perspectiva para los siguientes años, la cual quedaría definida por: la presencia
de empresas trasnacionales y de instituciones (como el INEGI) que han modificado de
manera sustancial la composición social de la población, además de la modificación del
modelo trilateral de poder representado por gobernantes, empresarios y jerarquía eclesiástica
que salvaguardaba una trama de intereses y de valores entendidos, así como la agudización
de los problemas ecológico-ambientales que comienzan a causar mella en el sentir de la
población. Donde, las zonas habitacionales periféricas de la ciudad no tienen la misma
identidad que las comprendidas dentro del primer cuadro y su interacción social responde
a otros intereses y necesidades.
237
No obstante, aun y cuando la sociedad hidrocálida ha dejado de ser tradicional (o
está en ese proceso, según características particulares o de grupo de edad), para convertirse en
una sociedad urbana, dinámica, que se reconoce con actividades industriales y de servicios,
el cambio se ha dado en forma armónica, hasta hoy. Así, en síntesis las dimensiones del
cambio urbano están representadas por la recomposición de la estructura de producción y
difusión de los medios de comunicación en vastas redes industriales, asociadas a grupos.
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