Discussão e análise de temas críticos

I
P
T
U
Discussão e análise de temas
críticos: Política & administração
tributária
Claudia M. De Cesare
PhD, MSc, Esp, Eng. Civil
Prefeitura de Porto Alegre
Lincoln Institute of Land Policy:
Teaching Faculty
[email protected]
[email protected]
I
P
T
U
Parte
Parte 11 –– Contextualização
Contextualização
Imposto sobre a
propriedade
predial e
territorial urbana
Propriedade, domínio útil ou a posse
de bem imóvel localizado na zona
urbana do Município.
Fato gerador
P/cada imóvel
Valor
ValorVenal
Venal
IMPOSTO
Alíquota
Alíquota
Objetivo -> estrutura do imposto
Política Tributária
Administração
11
Fato
Fato gerador
gerador
Fase
Fase 11
Identificação->
Identificação-> imóveis
imóveis
Cadastro
Cadastro
22
Sujeto
Sujeto passivo
passivo
Fase
Fase 22
Determinação
Determinação do
do Valor
Valor
Avaliação
Avaliação
33
-- Base
Base Tributaria
Tributaria -componentes
componentes ee reduções
reduções
Fase
Fase 33
Lançamento
Lançamento
44
Base
Base de
de Cálculo
Cálculo
Fase
Fase 44
Produção
Produção das
das guias
guias de
de
pagamento
pagamento
55
Alíquotas
Alíquotas
Fase
Fase 55
Cobrança
Cobrança ee arrecadação
arrecadação
valor
X
(nv)
X
alíquota
Alíquotas
Isenções
Autonomia
Fiscal
Competência Municipal
Avaliação
Arrecadação
Cobrança
Capacidade técnica
Cadastro
Imposto sobre a propriedade imobiliária
... Em geral, o imposto sobre a propriedade imobiliária é
reconhecido como um ‘’bom tributo”. Desempenha um papel
essencial tanto como fonte de geração de recursos públicos
para a manutenção dos serviços públicos, quanto como
elemento promotor do desenvolvimento urbano e social. A
natureza única deste imposto fornece importantes ‘links’ entre
riqueza e renda, desenvolvimento social, uso e ocupação da
terra.
De Cesare, 2002.
$$ -> provisão
de serviços
públicos e
equipamentos
IMPOSTO
↑ Valor dos imóveis
Não reduz a sua base fiscal!
Parte
Parte 22 –– Características
Características ‘benéficas’
‘benéficas’
universalidade
↓ especulação
ampla base
de cálculo
conceito familiar
fácil
compreensão
difícil de
sonegar
Uso eficiente do
solo// + valias
imposto imobiliário
custo
acessível(?)
previsível
autônoma
e estável
receita
garantia
= imóvel
↑visibilidade
fácil p/alocar
Distribuição da
carga tributária
‘Justiça Fiscal’
Capacidade contributiva
... graduar os impostos cf a capacidade econômica do
contribuinte (entendida como a posse de uma riqueza ou um
conjunto de bens econômicos, diretamente relacionados com a
renda e/ou patrimônio) …
Propriedade
Imobiliária
Bem de alto valor econômico
Medida de riqueza
Forma razoável de distribuir os gastos
Em termos fiscais comparativos,…
“progressividade”!
Permite um tratamento diferenciado para
contribuintes com capacidade distinta
Identificar
Identificar
IPTU: Baixo vs. Alto Custo Administrativo ??
propriedades imobiliárias na jurisdição
principais características destas propriedades
o valor destas propriedades
os direitos sobre estas propriedades
Como é possível administrar uma cidade sem estes
conhecimentos?
- planejamento urbano
- regularização / assentamentos
- aplicação de recursos/ investimentos
- distribuição de serviços públicos ......
Fonte de Informação
Fonte de Informação
Gestão
Gestãopública
pública
Cidadão
Administração pública
Planejamento urbano
conhecimento do patrimônio
imobiliário e do perfil de
ocupação do território
Fiscal
Fiscal
Extrafiscalidade
Extrafiscalidade
Terra
Terra
Parte
Parte 33 –– Golpe
Golpe de
de realidade
realidade
Dillinger (1991) states that “the low yield of the property
tax is, in an immediate sense, the combined result of
inappropriate policy and poor tax administration…”
Kelly 2000
RECEITA
RECEITA
Países desenvolvidos
Receita do governo
municipal*
Máx. 80%
Países em
desenvolvimento
Máx. 40%
Receita
tributária total
1-4%
+/- 2%
Produto Interno
Bruto - PIB
0,3-3%
+/- 0,5%
Ineficiências
Administrativas
Efeitos e/ou
potencialidades
teóricas
Observações
práticas
Universalidade
Universalidade
… Pago por todos
… Cidadania
Loteamento
Irregular
Favelas
Informalidade vs. Pobreza ???
Difícil
Difícilde
desonegar
sonegar
Horizontal condominium
… Não é possível
‘’esconder’’ o imóvel ...
Terrenos regulares -> Construções Informais
Omissões de áreas construídas -> Imóveis cadastrados
Situação Típica -> Desconhecimento do território
POA: 26% Domicílios da
cidade -> não cadastrado
informalidade: 40 % das famílias no RJ (Instituto Pereira Passos)
algum tipo de irregularidade: 65% da população em SP, 80% - Recife,
70% - Salvador (Rolnik et al., 1990)
Forma
Formarazoável
razoávelde
dedistribuição
distribuição
da
dacarga
carga tributária
tributária
Valor Venal/Preço de Venda
0.60
0.45
0.30
Iniqüidade vertical
0.15
0.00
1
2
3
4
5
6
7
baixo
Evitar
Contribuintes
VM
[$]
VA
[$]
8
alto
Preço
de venda
VA/VM
a
b
20,000
40,000
20,000
35,000
100%
88%
c
60,000
45,000
75%
d
80,000
55,000
68%
e
100,000
65,000
65%
f
120,000
72,000
60%
g
140,000
70,000
50%
Requisitos básico
Uniformidade
Necessidade de avaliar as
propriedades no mesmo nível
Avaliações vs. Distribuição da carga tributária
baixa
Imposto/renda
+
1
-
média
alta
Preocupação Possibilidade de ter uma
+
carga tributário maior
progressividade proporcionalmente incidindo
sobre as famílias de baixa
neutralidade
renda
-
regressividade
Renda [R$]
i. Regressividade inerente do
imposto (natureza intrínseca)
ii. Regressividade avaliatória
Paglin and Fogarty 1972;
Mieszkowski 1972;Musgrave 1974
Aaron 1974; Edelstein 1979 ...
Its “regressivity … mostly caused
by assessment rather than by its
intrinsic nature” of the property
tax (Aaron 1974)
AVALIAÇÃO
Nível: 5-90% (60 jurisdições). Em geral, 30%
Instituto da confusão ..
Em geral:
- grandes ciclos entre avaliações
- uso de valores históricos
- baixa uniformidade -> iniqüidades
- inconsistências no modelo de avaliação
-> Resistência à mudança
- falta de controle sobre desempenho
Ausência de base de dados
Trabalho técnico?
Falta de transparência
Alta influencia política nos valores. Aprovação da PV -> Câmara de
Vereadores
Exigências legais dificultam a atualização dos valores
Despreparo técnico
Poder judiciário
Difícil
Difícilevasão
evasão
Nível de eficiência
80% - 13% dos municípios
(IBGE 2001)
ARRECADAÇÃO
América Latina (2001 – 2003)
Média
Média =
= 70%,
70%, 35
35 - 93%
93%
Aprox.
Aprox. 40
40 casos
casos
Evasão
Desvios de recursos financeiros
Falta de comprometimento dos governos -> compromissos
Falta de transparência -> prestação de contas
Expectativas de perdão
Inoperância da administração
Políticas contraditórias gerando ineficiências
Pesquisa -Autor: Maria Inês
Affonso
Município, em Mato Grosso
Certeza da impunidade
Morosidade da execução
fiscal
Falta de informação sobre o
imposto
Dillinger (1991)“… much of
the effort spent in mapping
and valuation is likely to be
wasted if corresponding
efforts are not made to
improve collection
administration: newly
discovered and valued
property does not yield
revenue if the system of
collection administration is
dysfunctional ...”
Reduzida contraprestação
de serviços
Evasão >> 50%
Prática histórica da ‘anistia’
Necessidade de buscar as
guias de bens territoriais:
“endereço” não cadastro
RECEITA
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
Grecia
Luxemburgo
Suiça
Mexico
Noruega
Austria
Finlandia
Alemanhia
Brasil
Colombia
Espanha
Irlanda
Holanda
Italia
Dinamarca
Uruguay
Icelandia
França
Australia
Argentina
Suecia
Nova Zelandia
Japão
EUA
Canada
Reino Unido
Imposto sobre a Propriedade
Imobiliária = F(PIB)
Portugal
Insuficiente para arcar com os custos da cidade
Costa Rica
Evolução
Evolução da
da Arrecadação
Arrecadação dos
dos Tributos
Tributos Próprios:
Próprios: 90-01
90-01
0,70
0,60
em função do PIB (%)
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
1990
1991
ISS
ITBI
1992
1993
1994
1995
1996
IPTU
Prev. Municipal
1997
1998
1999
Taxas
Outros 1
2000
2001
ALTA VARIABILIDADE EM
TERMOS DE DESEMPENHO
IPTU por habitante por município
Habitantes
Média
COV (%)
de 795 a 4.966
de 4.967 a 21.057
de 21.072 a 10.406.166
5,06
7,11
18,18
376,95
413,98
209,90
Renda
Tamanho
PIB
Mínimo
-
Máximo
607,11
1.021,08
652,80
Vontade política??
Capacidade administrativa??
Média
COV (%)
Mínimo
Máximo
Tributos próprios
93,16
76,22
8,28
334,35
IPTU
38,21
87,91
1,31
148,04
ISS
46,87
83,19
2,93
231,04
Municípios >= 200.000
ITBI
8,08habitantes,
118,65 99 casos
0,36
74,94
Taxas
19,30
88,49
1,06
105,65
Cont. Melhoria
41,21
288,86
729,64
CTB’01
Outros desafios
Tributação da posse -> Informalidade
posse sem contestações, etc
preocupações: legalidade, aceitabilidade e flexibilidade
Pobre -> Se deve pagar // Limite para não pagar
Transparência das informações vs. Sigilo fiscal
Benefícios vs. ‘fragilidades’: alíquotas progressivas
Capacitação + Treinamento
Parte 4.
Experiencias
Experiencias bem
bem sucedidas
sucedidas-- >>Exemplos
Exemplos
Nível 1 – Esforço individual
Importancia do Imposto: 18% -> 29% rec. próprias
Bogotá
Colombia
• atualização cadastral
1.000.000 (1992) -> 1.700.000 (2001)
auto-avalúo + programas de fiscalização e
cobrança + políticas de educação fiscal +
modernização da administração tributária
“ Recompensado ”
Guayaquil
Incremento de 15 a 20% na arrecadação
Ecuador
• integração entre registro de imóveis e cadastro
Santiago
Incremento de 31% na arrecadação: 98-01
Perú
• catastro: incremento de 16% no número de
lotes
Acapulco Juarez
Incremento de aprox. 50% na arrecadação
México
• cartografia digital e atualização da base
+ mudanças políticas + participação + revisão
das avaliações + reforma administrativa
Belém, Betim, Recife ...
• reforma catastral
Brasil
• incremento de 55% na quantidade
de imóveis cadastrados
NÃO
NÃO HÁ
HÁ UMA
UMA JUSTIFICATIVA
JUSTIFICATIVA PLAUSÏVEL
PLAUSÏVEL
PARA
PARA NÃO
NÃO INVESTIR
INVESTIR NO
NO CADASTRO
CADASTRO
ACEITABILIDADE
+
COMPROMETIMENTO
Diagnóstico
Diagnóstico
Orçamento
Participativo
Estabelecer ações
Estabelecer ações
Tributária
Vitória da Conquista (Bahia)- 1997
++ Experiências
Tomar decisões - investimentos
Tomar decisões - investimentos
Porto Alegre (RS), 1990’s
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Nível 1 – Esforço Individual
Ações práticas - Custo Variado:
I- Priorizar ações: Localizar as defasagens cadastrais
Quanto?
Onde?
Cadastro res. IPTU
Cadastro IPTU
Cadastro
o
tn
e
m
ç
c
ra
isd
p
g
x
u
M
•A
+
I
é
lz
võ
J
Cadastro IPTU
Cadastro n/res. IPTU
Domicílios Censo
Vs
.
Contas de água
Contas de luz
Álvaras
II- Programas de declaração -> Vilas (regiões + pobres)
Parcerias com os Centros Administrativos, Associações comunitárias
Estímulo:Ex. receita “extra” arrecadada com o projeto ->
investida na própria região
III- Reunir informações dispersas no município para a
atualização cadastral
Projetos aprovados que não receberam ‘’Carta de habitação’’
Cadastro
Processos / programas de regularização fundiária
Cadastro para ações sociais
IV- Explorar Parcerias: Racionalidade e Viabilidade
para a manutenção dos dados cadastrais
V- Usar imagens de satélite para priorizar os trabalhos
de atualização cadastral (alternativa de baixo custo)
-> Omissões de área construída
-> Loteamentos irregulares
I- Realização de diagnóstico -> Defasagens, iniqüidades ..
II- ‘Compreender’ o processo de avaliação
Avaliações
Avaliação ->
t
Data
Acesso
Acesso aa dados
dados de
de mercado
mercado
Método de avaliação
- adequado -> tipo imóvel
- modelos de cálculo ->
consistentes e explicáveis
Cadastro
Elemento limitador da
qualidade dos trabalhos
Modelagem
Modelagem da
da localização
localização
Resultados
Resultados
Integridade
Integridade -Transparência
-Transparência -Forma
Forma de
de apresentação
apresentação
>>> Arrecadação: Ação + Educação + Participação
>>> Política tributária: Universalidade + Simplicidade
Tendências na área
EXEMPLO
- Reino Unido (UK) Foco de atenção => Contribuinte: Maior aceitabilidade
+
Informação
Informação
+ Transparência
Transparência
+ Comunicação
Comunicação
Resumo das avaliações (6 meses ANTES de entrar em efeito)
Dados vendas de imóveis semelhantes
Maior número de helpdesks
Criação ‘National Valuation Forun’ – 40 organizações (encontros
regulares)
Consultas, incluem avaliações na website
Website testada por contribuintes e ajustado de acordo
Mídia, Jornais, TV e Radio ...
Sanderson, 2005
Imposto sobre a
Propriedade Imobiliária
Imposto
Imposto Transparente
Transparente
Serviços
Serviços públicos
públicos
disponibilizados
disponibilizados
->
-> transparentes
transparentes
Nível 2 – Esforço Coletivo
Institucionais & Normativas
“ Impacto Nacional ”
i. Reduzir a influência política -> Aprovação da PV
pela Câmara de Vereadores: Súmula 160 do STJ
Seleção
Seleção ->
-> Definição
Definição
Determinação
Determinação
->
-> mensuração
mensuração
Dados
Métodos
Técnicas
Atributos
Decisão Política ->
natureza normativa
Legislativo
Legislativo
Atividade inerentemente técnica
- qualidade dos trabalhos
- grau de precisão das
estimativas
Executivo
Executivo
‘Despolitizar’ atividades técnicas
ii. Regras claras -> Caráter normativo
Desempenho
Desempenho aceitável
aceitável
iii. Controle do desempenho
INTERNO
INTERNO
Nível de avaliação, variabilidade
(uniformidade), freqüência das
avaliações
Standard on Ratio Studies:
IAAO- International Association of
Assessing Officers
EXTERNO
EXTERNO
Certificação
INSTITUIÇÃO
Caráter Técnico
iv. Poder
Judiciário
Capacidade?
Qualidade da orientação recebida?
Qual o papel? abrangência da análise?
IPTU
1. Amplo espaço p/melhorias
EFICIÊNCIA + EQUIDADE
2. Muito sensível a mudanças
3. Soluções e alternativas de
variado custo
4. Melhor estruturação dos
municípios
Efetividade
Fun
ção fiscal
Função
fiscal ee extra
extra fiscal
fiscal
Melhoria
Melhoria da
da qualidade
qualidade de
de vida
vida
Desenvolvimento
Desenvolvimento urbano
urbano
Não
á solu
ções m
ágicas!!!
Não hhá
soluções
mágicas!!!
Vontade política
Esforço administrativo
Estratégia ‘global’ de apoio aos
municípios
Estruturação dos municípios