da Dissertação

Universidade Federal de Ouro Preto
Programa de Pós-Graduação e
Sustentabilidade Socioeconômica e Ambiental
Mestrado em Sustentabilidade Socioeconômica e Ambiental
RESERVA LEGAL: A Evolução e Contribuição para Um
Ambiente Sustentável
ELAINE CRISTINA MOREIRA
Ouro Preto
7
2011
8
Universidade Federal de Ouro Preto
Programa de Pós-Graduação e
Sustentabilidade Socioeconômica e Ambiental
Mestrado em Sustentabilidade Socioeconômica e Ambiental
RESERVA LEGAL: A Evolução e Contribuição para Um
Ambiente Sustentável
ELAINE CRISTINA MOREIRA
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação
em Sustentabilidade Socioeconômica e Ambiental,
Universidade Federal de Ouro Preto, como parte dos
requisitos necessários para a obtenção do título: “Mestre
em Sustentabilidade Socioeconômica e Ambiental – Área
de Concentração: Ambientometria”
Ouro Preto
2011
9
Elaine Cristina Moreira
RESERVA LEGAL: A Evolução e Contribuição para Um Ambiente Sustentável
Trabalho apresentado à Universidade Federal
de Ouro Preto
_________________________________________________________
Ângela Silva – Universidade Federal de Ouro Preto
_________________________________________________________
Jorge Luiz Brescia Murta - Universidade Federal de Ouro Preto
_________________________________________________________
Edna Cardozo Dias – Faculdade de Ciências Humanas – FUMEC
10
A minha querida família que sempre me apoiou nas empreitadas estudantis. Á Professora
Ângela Silva pela dedicação e atenção que me dispensou ao longo dos estudos. Aos meus
colegas de trabalho pelo incentivo e compreensão durante os momentos de estudo.
11
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
..
APP - Áreas de Preservação Permanente
ARL - Área de Reserva Legal
CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente
CSRL - Compensação Social da Reserva Legal
EIA-RIMA- Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental
IEF MG- Instituto Estadual de Florestas de Minas Gerais
MMA – Ministério do Meio Ambiente
MP - Medida Provisória
PCdoB-SP - ´Partido Comunista do Brasil de São Paulo
STF – Superior Tribunal Federal
ZEE - Zoneamento Ecológico-Econômico
......
12
SUMÁRIO
I. INTRODUÇÃO ................................................................................................................ 16
II. O MEIO AMBIENTE E SUA RELAÇÃO COM O ORDENAMENTO JURÍDICO
NACIONAL ........................................................................................................................ 20
1 - Conceito de Meio Ambiente............................................................................................ 20
2 – Conceito de Direito Ambiental ....................................................................................... 25
3 – Histórico Normativo e Evolução da Legislação Ambiental Brasileira ............................. 27
III. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL .................................................................... 32
IV. LEGISLAÇÃO FLORESTAL BRASILEIRA ................................................................ 36
V. A NATUREZA JURÍDICA DA RESERVA LEGAL E SEU CONCEITO. ..................... 43
1. Fundamentos Históricos ................................................................................................... 43
2. Conceito e Natureza Jurídica da Reserva Legal. ............................................................... 44
3 - Reserva Legal: critérios para sua aprovação junto ao Órgão Ambiental, definição de
localização na propriedade rural ........................................................................................... 48
4. Função Social da Reserva Legal ....................................................................................... 49
5. Funções Ambientais da Reserva Legal ............................................................................. 50
6. Averbação da Reserva Legal ............................................................................................ 55
7. Alternativas para a Averbação da Reserva Legal .............................................................. 57
8. Do Computo da Área de Preservação Permanente na Área de Reserva Legal.................... 58
9. Servidão Florestal ............................................................................................................ 59
10. Compensação (Realocação) de Reserva Legal ................................................................ 60
V. TENDÊNCIAS DO DIREITO FLORESTAL .................................................................. 63
VI. CONCLUSÃO ............................................................................................................... 71
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................. 73
ANEXO I – Projeto de Lei ................................................................................................... 77
ANEXO II – Jurisprudências................................................................................................ 78
ANEXO III– Apresentação .................................................................................................. 78
13
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 - Porcentagem do número de imóveis e porcentagem da área total dos imóveis
portamanho de propriedade
TABELA 2 - Valores totais de estoque de carbono (milhões de tC) existentes na vegetação
acima do solo.
14
RESUMO
O presente estudo pretende apresentar a das funções ambientais da adequada
preservação das áreas destinadas à Reserva Legal (conservação de espécies da fauna e flora,
regime dos recursos hídricos) a partir de conceitos jurídicos e de conceitos de outras
disciplinas.
Para tanto, recorda-se a origem do instituto da Reserva Legal na legislação brasileira,
desde o Brasil Colônia até a atualidade, e em especial são estudados elementos da legislação
do Estado de Minas Gerais sobre o assunto.
Além disso, são apresentadas visões de disciplinas como a geografia e a biologia, para
ampliar o sentido das funções ambientais desse Espaço Especialmente Protegido.
Finalmente, o estudo apresenta a tendência legislativa nacional do Direito Florestal,
realizando uma análise comparativa com o dispositivo legal ora em vigor.
Palavras-chave: Código Florestal; Reserva Legal; Função Ambiental
15
ABSTRACT
This study intends to present the environmental functions of the preservation of Legal Reserve
(conservation of species of flora and fauna, water resources) using legal concepts and
concepts from other disciplines.
For this, presents the origin of the Institute of Legal Reserves in the Brazilian legislation,
since the period colonial until today, and in particular are studied elements of the legislation
of Minas Gerais on the subject.
We present points of disciplines like geography and biology, to improving the meaning of
the environmental functions of this Specially Protected Area.
Finally, the study shows the trend of national law of the Forestry Law, conducting a
comparative analysis with the legal provisions used today.
Keywords: insert keywords: Forest Code, Legal Reserve Environmental Function
16
I. INTRODUÇÃO
A Reserva Legal tem por objetivo a manutenção dos recursos naturais, do equilíbrio
climático e ecológico, a preservação de recursos genéticos e da biodiversidade. Em especial,
ela promove a preservação da vegetação e seus atributos, o que por conseqüência permite a
proteção do solo, dos recursos hídricos e da fauna local do rigor dos eventos da Natureza,
caracterizando-se como um verdadeiro “testemunho do ambiente natural.”
Diante desse contexto, a destinação de uma área apropriada a título de Reserva Legal,
sua manutenção e revegetação, quando necessário, representa ação determinante na prevenção
dos impactos ambientais negativos e na continuidade dos empreendimentos localizados em
áreas rurais.
A Reserva Legal ainda caracteriza-se como uma restrição ao direito de propriedade,
baseada no atendimento ao princípio constitucional da Função Social da Propriedade,
entendida por muitos doutrinadores como um limite interno – função inserida na propriedade,
que não é imposta ou indenizável.
Mesmo sendo questão tão complexa e multifacetada, a legislação em vigor não é clara
ao estabelecer critérios para a localização da área de Reserva Legal, embora a mesma deva ser
medida, demarcada ou delimitada, e averbada no registro de imóveis, a fim de se evitar
possíveis sanções.
Aparentemente, uma parte significativa das propriedades rurais de Minas Gerais não
possui a área de Reserva Legal averbada. Isso se dá porque para muitos produtores rurais a
manutenção de áreas de Reserva Legal representa a perda de uma oportunidade de
desenvolvimento, por vezes, comprometimento inclusive da viabilidade econômica do
empreendimento.
Destaca-se que o rigor da lei peca por não delimitar situações especiais, como a dos
pequenos produtores e por outro lado permite a escolha de áreas que nem sempre representam
a opção que melhor contribuirá para a sustentabilidade do empreendimento, manutenção de
corredores ecológicos, conservação dos solos e do volume e qualidade dos recursos hídricos.
17
Observa-se o distanciamento do legislador ao criar leis, e dos órgãos públicos ao
aplicá-las da avaliação do caso concreto em se deve determinar a preservação da Reserva
Legal. Falta-lhes a visão multidisciplinar, tão útil na promoção da sustentabilidade, o uso de
informações geográficas e sócio-econômicas de uma área poderia guiar um plano de
intervenção prático e viável, facilitando o cumprimento das leis às áreas ambientais desejadas.
Diante dessas questões, faz-se necessário o estudo dos benefícios ambientais e sociais
alcançados pela destinação de áreas para a Reserva Legal e ainda as possíveis alternativas
para melhor defini-la, sem que se comprometa a viabilidade econômica do empreendimento.
O presente estudo tem por objetivos:
A análise jurídico-dogmátca da legislação florestal e do Direito Ambiental, de acordo
com os fundamentos presentes na Constituição da República de 1988, na legislação federal e
do estado de Minas Gerais, evidenciando o conflito que sua aplicação pode ocasionar
relativamente aos direitos fundamentais de propriedade, de livre iniciativa e à liberdade de
trabalho no caso concreto.
A pesquisa visa o estudo das funções ambientais da adequada preservação das áreas
destinadas à Reserva Legal (conservação de espécies da fauna e flora, regime dos recursos
hídricos) a partir de conceitos jurídicos e de conceitos de outras disciplinas;
Pretende também apresentar as tendências legislativas relacionadas ao Direito
Florestal, especialmente a recente proposta de Novo Código Florestal, realizando uma análise
comparativa com os dispositivos legais ora em vigor.
Para destacar a relevância desse estudo é preciso visitar alguns cenários presentes na
realidade nacional e mundial, a saber:
Sob o ponto de vista da geomorfologia, o Brasil destaca-se por ser um país de extensão
continental, de poucos desníveis. Cerca de 40% do seu território encontra-se abaixo de 200
metros de altitude, 45% entre 200 e 600 m, e 12%, entre 600 e 900 metros Apenas 3%
constituem área montanhosa, ultrapassando os 900 metros de altitude.
Tal condição faz com que nosso território possua grandes extensões de áreas planas,
nem sempre próximas aos cursos d’ água, nascentes e outros acidentes geográficos, e que, por
esta razão, estão sob a incidência do instituto da Reserva Legal.
18
Para Rocha (2009) no Estado de Minas Gerais o relevo acidentado, aliado a
abundância hidrográfica, faz com que pequenas propriedades apresentem uma limitação
considerável em termos de aproveitamento econômico.
Sob o ponto de vista da geografia econômica, o Brasil possui uma vocação histórica de
grande produtor de matérias primas, seja no setor das atividades florestais, da mineração, ou
na produção agrícola e da pecuária, que estão em constante crescimento, ocupando áreas
rurais, que podem ser ainda mais exigidas, tendo em vista a procura por novas fontes de
geração de energia.
Ademais, há uma tendência da legislação brasileira de aumento dos rigores da
responsabilização dos empreendimentos em geral, e, recentemente, aos que não se
comprometem com a determinação das áreas destinadas à Reserva Legal.
Um dos exemplos dessa postura rigorosa é a recente alteração do Decreto n 3.179 –
1999, que regulamenta a parte da Lei 9.605 – 98 (Lei de Crimes Ambientais) e trata de
infrações e sanções de natureza administrativa, provocada pelo Decreto n 6.514-2008, que
classificou a não averbação da Reserva Legal, independentemente de haver ou não a
exploração ou desmate da vegetação, como infração ambiental.
Reforçando tal tendência da legislação brasileira é possível encontrar diversas
propostas de reformulação do Código Florestal Brasileiro.
A observação dos cenários dessa discussão faz com que seja imprescindível a
avaliação do instituto da Reserva Legal sob a perspectiva da sustentabilidade de
empreendimentos localizados em áreas rurais.
A análise empreendida visa à busca da coerência de normas e princípios do próprio
Direito pátrio para a solução prática de problemas de cunho social, ambiental e econômico. É
um olhar crítico sobre o Direito que busca evidenciar mecanismos para a eficácia da norma
jurídica e sua própria legitimidade.
A presente pesquisa, deste modo, irá promover a confrontação de pelo menos dois
sistemas de normas que integram a problemática ambiental no que respeita a análise da
regulamentação das florestas no ordenamento jurídico brasileiro: (a) o regime jurídico das
florestas e (b) o regime jurídico pátrio da propriedade e direitos fundamentais ligados ao seu
exercício, quer do ponto de vista constitucional quanto infraconstitucional.
19
Mais especificamente a análise legal deste trabalho será fundamentada na Constituição
Federal de 1988, Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política
Nacional do Meio Ambiente, no Código Florestal Brasileiro (Lei Federal nº 4771 de 1965), na
Lei nº 14.309, de 19 de junho de 2002, que dispõe sobre as políticas florestais e de proteção à
biodiversidade no Estado de Minas Gerais e demais normas que sejam correlatas.
A linha metodológica, desta forma, é de uma pesquisa de cunho nitidamente jurídicodogmático, na medida em que objetiva compreender o ordenamento jurídico sob uma
perspectiva de análise interna dos seus institutos e sua regulamentação, analisando aspectos de
concretização e legitimidade das normas (Gustin & Dias, 2006).
Assim, a técnica de pesquisa consistirá numa análise, após a catalogação e compilação
de textos legais e da doutrina especializada e na análise crítica das normas jurídicas
pertinentes ao tema frente à situação apresentada.
A pesquisa que se propõe é ainda de caráter multidisciplinar, e, embora pertença à
vertente técnico – jurídica, ela busca o sentido, a interpretação e a aplicação da norma jurídica
por meio da avaliação de elementos técnicos, da geografia, da biologia e de matérias
correlatas nos casos concretos.
20
II. O MEIO AMBIENTE E SUA RELAÇÃO COM O ORDENAMENTO JURÍDICO
NACIONAL
1 - Conceito de Meio Ambiente
O conceito oferece essência e significado às coisas, por isso, nada mais apropriado do
que melhor entender o que seria o meio ambiente, e, por conseguinte, mensurar a importância
de sua tutela pelo ordenamento jurídico.
A expressão meio ambiente foi utilizada pela primeira vez pelo naturalista Francês
Geoffroy de Saint – Hilaire. Entretanto, o conceito de meio ambiente pode possuir
significados diversos a depender da ciência que o estuda. Para Prieur apud Millarè, (2007),
trata-se de uma noção “camaleão”, que exprime as paixões, as expectativas e as
incompreensões daqueles que dele cuida.
Para o Direito, o conceito de meio ambiente também é amplo, segundo José Afonso da
Silva (2003, p. 21), a expressão engloba todos os aspectos imagináveis que tenham alguma
ingerência nos seres bióticos e abióticos, sob quaisquer de suas formas, caracterizando-se
como a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o
desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas. A integração busca assumir
uma concepção unitária do ambiente, compreensiva dos recursos naturais e culturais.
Celso Antonio Pacheco Fiorillo e Marcelo Abelha Rodrigues declaram que o conceito
de meio ambiente é aberto, na exata medida em que se associa à expressão sadia qualidade de
vida, tornando-se apropriado na medida em que permite que as diversas situações sejam
retratadas pela legislação.
Para Szklarowsky (2003), o “meio ambiente, na expressão legal, é o conjunto de
condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica que abriga e rege
a vida em todas as suas formas”.
Existe certa discussão a respeito do termo meio ambiente. Para alguns autores a
expressão é repetitiva, uma vez que as expressões “meio” e “ambiente” significam aquilo que
21
nos rodeia. Essa é a posição de Guilherme José Purvin de Figueiredo e José Afonso da Silva,
que nos apresenta a seguinte consideração:
(...) a palavra ambiente indica esfera, o círculo, o âmbito que nos cerca, em que
vivemos. Em certo sentido, portanto, nela já se contém o sentido da palavra meio.
Por isso, até se pode reconhecer que na expressão meio ambiente se denota certa
redundância.
No mesmo sentido, Sirvinskas (2005) ressalta que o termo meio ambiente é criticado
pela doutrina, pois meio é aquilo que está no centro de alguma coisa. Ambiente indica o lugar
ou área onde habitam seres vivos. Assim, na palavra “ambiente” está também inserido o
conceito de meio. Cuidar-se-ia de um vício de linguagem conhecido como pleonasmo,
consistente na repetição de palavras ou idéias, com o mesmo sentido, simplesmente para dar
ênfase. Em outras palavras, meio ambiente seria o lugar onde habitam os seres vivos. É o
habitat dos seres vivos. Esse habitat (meio físico) interage com os seres vivos (meio biótico),
formando-o.
Para Antunes (2004), o meio ambiente, é a “soma de condições externas e influências
que afetam a vida, o desenvolvimento e, em última análise, a sobrevivência de um
organismo”.
Silva (2003) reconhece a qualidade do meio ambiente como direito fundamental do
homem à medida que todos os demais direitos fundamentais possuem como própria e última
razão de ser o direito à própria vida, afirmando:
A qualidade do meio ambiente transforma-se assim, num bem ou patrimônio, cuja
preservação, recuperação ou revitalização se tornaram um imperativo do Poder
Público, para assegurar uma boa qualidade de vida, que implica boas condições de
trabalho, lazer, educação, saúde, segurança – enfim, boas condições de bem estar do
homem e de seu desenvolvimento (SILVA, 2003, p. 24).
Para o mesmo, o ambiente compõe-se de um conjunto de elementos naturais e
culturais, cuja interação constitui e condiciona o meio em que vivemos destacando-se a
existência de três aspectos fundamentais:
22
a)
meio
ambiente
artificial,
constituído
pelo
espaço
urbano
construído,
consubstanciado no conjunto de edificações e dos equipamentos públicos;
b) meio ambiente cultural, integrado pelo patrimônio histórico, artístico, arqueológico,
paisagístico, turístico, que, embora artificial, em regra, como obra do homem, difere do
anterior pelo sentido de valor especial que adquire ou de que se impregnou;
c) meio ambiente natural ou físico, constituído pelo solo, a água, o ar atmosférico, a
flora; enfim, pela interação dos seres vivos e seu meio, onde se dá a correlação recíproca entre
as espécies e as relações destas com o ambiente físico que ocupam.
O conceito legal de meio ambiente é de suma importância na medida em que delimita
o objeto do Direito Ambiental e dirime controvérsias a respeito dos casos de incidência das
normas.
No ordenamento brasileiro o conceito de meio ambiente é previsto no inciso I do
artigo 3º da Lei Ordinária nº 6.938, de 31 de Agosto de 1981, que instituiu a Política Nacional
do Meio Ambiente no Brasil, a saber:
Art. 3º - Para os fins previstos nesta lei, entende-se por:
I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem
física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas
formas;
Para Millaré (2007) a referida definição despreocupa-se de rigores e controvérsias
científicas para servir meramente aos objetivos da lei: a delimitação do conceito no campo
jurídico.
Mas foi com a Constituição de 1988 que o conceito adquiriu conotação ampla, quando
se concedeu status constitucional à matéria, em capítulo específico dedicado ao Meio
Ambiente. Em seu art. 225, o Carta Magna refere-se ao direito de todos a um meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para
as presentes e futuras gerações.
23
Trata-se de um conceito relacional perceptível na visão de equilíbrio ecológico, ou
seja, diversos fatores abióticos e bióticos em harmonia e contribuindo para a preservação do
meio ambiente e a sua associação com a qualidade da vida humana.
Marcelo Abelha ressalta:
“... a expressão meio-ambiente, como se vê na conceituação do legislador da Lei
6.938/81, e até no art. 225 da CF/88, não retrata apenas a idéia de espaço de simples
ambiente, mas, pelo contrário, vai além, para significar, ainda, o conjunto das
relações (físicas, químicas e biológicas) entre os fatores vivos (bióticos) e não vivos
(abióticos) ocorrentes nesse ambiente e que são responsáveis pela manutenção,
abrigo e regência de todas as formas de vida existentes neste ambiente.”
Para alguns autores, seria uma visão antropocêntrica por referir-se ao meio ambiente
como bem destinado a atender as necessidades humanas. Tratar-se-ia de uma preocupação
com a vida, especialmente a humana.
No mesmo sentido, já existem discussões que evocam pela dignidade e direitos da
Terra, que consideram a Terra como organismo vivo e, que, como tal, possui um valor
intrínseco e deve ser respeitada e cuidada como todo ser vivo. Para Boff (2010) este é um dos
títulos de sua dignidade e a base real de seu direito de existir e de ser respeitada como os
demais seres.
Em sua obra intitulada Direito Ambiental Econômico, Cristiane Derani assim tece
alguns comentários acerca da expressão, salientando:
O conceito de meio ambiente deriva do movimento da natureza dentro da sociedade
moderna: como recurso-elemento e como recurso-local. Não somente a natureza
“bruta” em sua forma primitiva é meio ambiente. (...) é um conceito que deriva do
homem e a ele está ligado, porém o homem não o integra. O fato de o homem não
constituir o conceito de meio ambiente não significa que este conceito seja menos
antropocêntrico; muito pelo contrário, ele mostra exatamente o poder de
subordinação e dominação do mundo exterior objeto de ação do “eu ativo”. Isso
significa que o tratamento legal destinado ao meio ambiente permanece
necessariamente numa visão antropocêntrica, porque essa visão está no cerne do
conceito de meio ambiente. (DERANI, 1997, p. 75).
24
A despeito da discussão sobre o conceito de meio ambiente e de sua tratativa pelo
ordenamento jurídico brasileiro, é cabível ressaltar que na ocasião em que foram elaboradas
as normas a preocupação com a disponibilidade de recursos ambientais e com a preservação
das espécies ainda era recente.
Ademais, a consciência da velocidade com que os impactos das atividades humanas no
meio ambiente são percebidos pela sociedade é cada vez maior. Isso implica invariavelmente
na visão do Direito Ambiental não só pela proteção dos recursos ambientais em favor da
existência humana, mas a favor do próprio meio ambiente, preservação dos recursos abióticos,
outras espécies, enfim equilíbrio da terra (gaia).
25
2 – Conceito de Direito Ambiental
O Direito do meio ambiente, ou Direito do ambiente ou Direito Ambiental são as
expressões mais utilizadas para tratar desse ramo do Direito.
No Brasil, já em meados da década de 70 denominaram a referida disciplina como
“Direito Ecológico”. Para Ferraz, Direito Ecológico seria o conjunto de técnicas, regras e
instrumentos jurídicos organicamente estruturados, para assegurar um comportamento que
não atente contra a sanidade mínima do meio ambiente.
Discorrendo sobre a definição do Direito Ambiental, Silva (2003) afirma que “se trata
de uma disciplina jurídica de acentuada autonomia, dada a natureza específica de seu objeto –
ordenação da qualidade do meio ambiente (...)”.
E prossegue:
Como todo ramo do direito, também o Direito Ambiental deve ser considerado sob
dois aspectos:
a) Direito Ambiental Objetivo, que consiste no conjunto de normas jurídicas
disciplinadoras da proteção da qualidade do meio ambiente.
b) Direito Ambiental como ciência, que busca o conhecimento sistematizado das
normas e princípios ordenadores da qualidade do meio ambiente. (Ibid).
Derani (1997) afirma que o Direito Ambiental é em si reformador, modificador, pois
atinge toda a organização da sociedade atual, cuja trajetória conduziu à ameaça da existência
humana em razão da atividade pelo próprio homem, o que jamais ocorreu em toda a história
da humanidade. É um direito que surge para rever e redimensionar conceitos que dispõem
sobre a convivência das atividades sociais, em suas palavras “é um direito para o homem”.
26
As normas do Direito Ambiental são, em sua grande maioria, de natureza pública,
exteriorizando-se através do exercício do Poder de Polícia do Estado, as quais se materializam
em virtude de regular interesse e direito difuso 1.
Barrichello (2006) relata que “a proteção ambiental possui limitações que surgiram
sob tríplice aspecto, que são o controle da poluição, a preservação dos recursos naturais e a
restauração dos elementos destruídos”. Sob quaisquer das óticas de proteção ambiental acima
elencadas que se imagine, Fiorillo (2002) afirma que “todos são titulares do direito ao meio
ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, inexistindo vinculação à apenas uma pessoa
individualmente considerada, mas sim a uma coletividade de pessoas indefinidas, expressando
o seu caráter supra-individual de fruição”.
Como todo ramo do direito, o Direito Ambiental submete-se a princípios de direito
Público e Administrativo, possuindo também, princípios próprios, que, para Viana (2004, p.
33) conferem validade às leis de tutela ambiental, bem como permitem ao juiz ou ao
intérprete da lei ponderar os valores ambientais e outros) merecedores de maior atenção,
conforme aquela linha de mandamentos positivados no ordenamento jurídico- constitucional
pátrio. Carvalho (2002, apud ANTUNES, 1990), apresenta a sua definição de Direito
Ambiental:
Conjunto de princípios e regras destinados à proteção do meio ambiente,
compreendendo medidas administrativas e judiciais, com a reparação econômica e
financeira dos danos causados ao ambiente e aos ecossistemas de uma maneira geral.
No estágio atual de sua evolução no Brasil, não restam dúvidas quanto ao fato de que
o Direito Ambiental interage com vários ramos do Direito, constituindo uma disciplina
jurídica autônoma. Essa afirmação pode ser corroborada pelo estabelecimento de leis e
regulamentos e a formulação de mecanismos e estratégias ambientais no plano interno, assim
como a adoção de convenções, tratados, acordos em matéria de proteção ao meio ambiente e
promoção do desenvolvimento sustentável no plano internacional.
1
Interesses ou direitos difusos são os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas
indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato.
27
3 – Histórico Normativo e Evolução da Legislação Ambiental Brasileira
A razão de ser da existência de um tratamento destacado ao meio ambiente na
Constituição Federal, reside no fato de que o exercício dos demais direitos inerentes ao
homem (políticos, sociais e da personalidade, dentre outros) é decorrente de um direito maior,
ou seja, aquele que corresponde à sadia e necessária qualidade de vida, como disciplina a lei
maior do País.
E o raciocínio desenvolvido para que se possa chegar à afirmação acima baseia-se no
fato de que somente através da existência de uma vida saudável e com qualidade (tutelada
pelo Direito Ambiental) é que o ser humano poderá exercer de forma plena todos os demais
direitos. Daí a preocupação do Poder Público em formar um arcabouço jurídico destinado à
proteção ambiental.
A Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento - CNUCED,
de 1982, define o desenvolvimento sustentável como sendo aquele que satisfaz as
necessidades presentes, sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras satisfazerem
as suas... Já a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em seu relatório
“Nosso Futuro Comum”, de 1987, apresenta o desenvolvimento sustentável como um
processo de transformação no qual a exploração dos recursos, a direção dos investimentos, a
orientação do desenvolvimento tecnológico e a mudança institucional se harmonizam e
reforçam o potencial presente e futuro, a fim de atender às necessidades e aspirações
humanas.
Antonio Herman Benjamin (1996, p. 12) entende que a atual Constituição Federal ao
destacar um capítulo próprio para cuidar das questões ambientais, “elevou o direito ao meio
ambiente à categoria de direito fundamental do homem, ao caracterizar o equilíbrio ecológico
como bem essencial à sadia qualidade de vida”.
Segundo Barrichello (2006), o Brasil é reconhecidamente rico em termos de
diversidade biológica, proveniente de seus ecossistemas florestais, diversidade esta que, ao
contrário do que imagina grande parte da população mundial, não se restringe apenas à
Floresta Amazônica, mas também abrange a Caatinga, a Mata Atlântica, o Cerrado e outras
coberturas vegetais existentes.
28
Essa riqueza de biodiversidade impõe ao Poder Público, por sua simples existência, a
necessidade de adoção de mecanismos jurídico-legais destinados à sua preservação, sendo a
legislação ambiental brasileira bastante vasta, o que não inibe proprietários rurais de a
descumprirem, na busca de uma produção agrícola que lhes permita, no mínimo, a
manutenção da própria família, o que não deixa, no entanto, de comprometer a qualidade de
vida das futuras gerações. A essência das normas que compõem o Direito Ambiental
brasileiro, inseridas em um plano maior, denominado ordenamento jurídico é o combate a
esse comprometimento do meio ambiente decorrente da ação antrópica.
Desde a época do Brasil – Colônia, havia a preocupação de regular as atividades
econômicas que interferiam de forma direta no meio ambiente para implementar seus meios
de produção.
No início do período colonial no Brasil, já existiam normas que puniam severamente
os responsáveis pelo corte ilegal de árvores e queimadas, considerando à época, a
predominância do comércio madeireiro, que consumia de forma desenfreada os recursos
naturais. Visando a alterar este quadro, foi editada a Lei nº 601, datada de 1850, na tentativa
de se democratizar a propriedade rural no Brasil, trazendo, em seu corpo, disposições legais
que obrigavam os agricultores a respeitarem a natureza.
No período republicano, poucas leis tiveram importância que merecessem destaque em
relação à proteção ambiental.
O consultor ambiental Pedro (2001), divide a evolução da legislação ambiental
brasileira em três fases distintas: A primeira, no Governo de Getúlio Vargas, que vigorou até a
queda do Estado Novo, com cunho econômico dirigista e com base mais protecionista. Nesse
período, foram elaboradas legislações importantes, ainda em vigor, citando-se o Código de
Águas, Código de Caça, Código Florestal e decretos de proteção do patrimônio histórico,
cultural e paisagístico e contra maus tratos a animais.
A segunda, na fase pós-guerra e se estendeu durante todo o domínio do regime militar.
A legislação brasileira ganhou instrumentos de controle administrativo sobre o uso do solo e
tornou-se mais punitiva. Foi nessa ocasião que surgiram as Leis de proteção à fauna silvestre,
as normas de controle industrial em zonas críticas de poluição, a Lei de Zoneamento
Industrial, a Lei de Responsabilidade Civil e Criminal por Danos Nucleares, a Legislação
29
Metropolitana de Parcelamento do Solo, bem como normas e regulamentos estaduais de
controle da poluição e classificação de águas.
A terceira, a partir da década de 80, época em que houve um aperfeiçoamento na
legislação, introduzindo mecanismos de controle dinâmico e sanções administrativas e
criminais. Utilizaram-se, ainda, instrumentos de cunho econômico, como o princípio do
poluidor-pagador, previsão e planejamento, e o da avaliação de impacto ambiental.
Os anos 80 foram considerados por muitos o grande marco da evolução da legislação
ambiental no Brasil. Nesse período, foram editadas normas de grande relevância para a
proteção do meio ambiente, podem-se destacar algumas de maior expressão: Lei nº 6.938/81,
que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, Lei 7.347/1985 que disciplina a
Ação Civil Pública de responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e a
Lei nº 9.605/98, que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente. (Lei de Crimes Ambientais).
Esse período foi também marcado pelo advento de resoluções do Conselho Nacional
do Meio Ambiente (CONAMA), regulamentando o Relatório de Impacto Ambiental, (EIARIMA), bem como as audiências públicas destinadas a licenciamento de projetos, definição
de indicadores para se aferir a qualidade da água, resíduos de serviço de saúde, etc.
Dentre as normas editadas na década de 80, voltadas para a questão ambiental,
destaca-se a Lei nº 6.938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, pois até
então, inexistia no ordenamento jurídico brasileiro a preocupação sistemática com a proteção
ambiental, sendo que esta questão era tratada pela legislação de forma dispersa.
A Política Nacional do Meio Ambiente desencadeou um processo de significativas
transformações, pautadas em mudança de mentalidade filosófica e científica, atitudes
políticas, inovações tecnológicas e mobilização social, trazendo para este cenário, o conceito
de meio ambiente, como já abordamos anteriormente.
Já em seu artigo 2º, trouxe importante avanço em relação ao modo de regulamentar as
questões ambientais, dispondo:
30
Art. 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação,
melhoria e recuperação da qualidade ambiental propicia a vida, visando assegurar,
no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da
segurança nacional e a proteção da dignidade da vida humana, atendidos os
seguintes princípios:
I - ação governamental na manutenção do equilíbrio ecológico, considerando o meio
ambiente como um patrimônio público a ser necessariamente assegurado e
protegido, tendo em vista o uso coletivo;
II - racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar;
III - planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais;
IV - proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas;
V - controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras;
VI - incentivos ao estudo e a pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional
e a proteção dos recursos ambientais;
VII - acompanhamento do estado da qualidade ambiental;
VIII - recuperação de áreas degradadas;
IX - proteção de áreas ameaçadas de degradação;
X - educação ambiental a todos os níveis do ensino, inclusive a educação da
comunidade, objetivando capacitá-la para participação ativa na defesa do meio
ambiente. (BRASIL, 2006)
O desenvolvimento do movimento ambientalista dos anos 70 e 80 foi um dos
processos que motivou a preocupação de recuperação, preservação dos recursos naturais e
aspectos sociais, sendo que sua atuação refletiu-se, na edição das leis no período.
No entanto, como já mencionado, a história nos demonstra que antes do advento da
Constituição de 88, as questões ambientais eram relegadas ao esquecimento, ou, quando
muito, tratadas de forma superficial.
As primeiras constituições brasileiras não oferceram tratamento específico às questões
ambientais. A Constituição Imperial de 1824 sequer fez qualquer menção à matéria ambiental.
Já a Constituição de 1891, em seu artigo 34, XXIX, trazia em seu texto apenas e tão somente
a atribuição de competência legislativa à União para regular a exploração de suas minas e
terras.
O pouco interesse demonstrado pelo legislador constitucional se perpetuou nas
Constituições seguintes: 1937 e 1946. No entanto, embora de forma ainda tímida, as questões
ambientais, até então ausentes, de forma expressa, dos textos constitucionais, passaram a
permear as discussões nas casas legislativas.
31
A Constituição Federal, promulgada em 1967 deu continuidade à relativa inércia do
legislador em se tratando de edição de normas voltadas à proteção ambiental, fazendo menção
apenas em seu artigo 8º, inciso XII sobre organização de defesa contra secas e inundações. A
pouca preocupação do constituinte com questões ambientais repetiu-se por ocasião da
Emenda Constitucional nº 1 outorgada pelos militares, de 17 de Outubro de 1969, período em
que o país atravessou o regime ditatorial em uma de suas mais severas fases.
A Constituição Federal de 1988 determina, em capítulo dedicado ao assunto, o direito
a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e prevê ainda, no parágrafo 3º, do artigo 225,
expressamente, a prescrição imposta ao Poder Público, consistente no dever de proteger o
meio ambiente em quaisquer de suas esferas de incidência judicial (civil, penal ou
administrativa), atuando de forma protetiva, preventiva, repressiva e tutelando um bem
reconhecidamente coletivo.
Assim, o diploma constitucional torna-se positivador dos mais amplos valores sociais
a serem protegidos em uma sociedade. Somam-se aos princípios e regras constitucionais, as
demais legislações de nosso ordenamento jurídico, formando um conjunto normativo
ambiental, ordenando e disciplinando a atuação do homem e dos meios de produção no
ambiente em que vive.
32
III. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
Em meados do século XIX, quando da revolução industrial, desenvolvimento era
sinônimo de expansão fabril e incentivo ao consumo. A importância das atividades
desenvolvidas estava na construção de uma infra-estrutura eficiente, capaz de extrair da
matéria prima o seu maior aproveitamento.
Tratava-se de período em que o homem se relacionava com o meio ambiente
privilegiando a perspectiva econômica, o que resultou em uma série de impactos negativos à
natureza.
A mudança de paradigma começou a ser formulada com a constatação dos impactos
negativos ao meio ambiente, e com o início das discussões de alternativas de
desenvolvimento, que levassem em consideração os prós e os contras do uso dos recursos
naturais. Essas discussões culminaram nos movimentos ecologistas dos anos 70, tanto nos
Estados Unidos, quanto na Europa.
Na pauta dos discursos observou-se a desigualdade entre o que o homem deseja e o
que a natureza pode oferecer, e quebraram-se paradigmas relacionados a muitas fontes,
anteriormente consideradas inesgotáveis, que na verdade não o são. Essas e outras discussões
estão contribuindo até hoje para novas posturas frente à relação homem-natureza.
Por conseqüência dessa mudança de pensamento, ocorreu a Conferência das Nações
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em Estocolmo, Suécia, em 1972, ocasião
em que o termo desenvolvimento sustentável foi apresentado oficialmente como expressão de
desenvolvimento, de acordo com os estudos do economista polonês Ignacy Sachs.
A Expressão foi divulgada primeiro pelo chamado Relatório Brundtland (Nosso futuro
comum) de 1987, fruto da reiterada adoção do conceito no início dos anos 80 pelos relatórios
da União Internacional para a Conservação da Natureza.
No referido relatório, o desenvolvimento sustentável é definido como aquele que
atende às necessidades das gerações atuais, sem comprometer a capacidade das futuras
gerações terem suas próprias necessidades atendidas.
33
Com as discussões provocadas pela Eco-92, (Conferência das Nações Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento, ocorrida no Rio de Janeiro) e em 2002, pela Cúpula
Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável, (Rio+10), ocorrida em Johanesburgo (África de
Sul), ampliou-se o conceito sobre o desenvolvimento sustentável, elaborando-se o já
consolidado tripé da sustentabilidade ou triple bottom line.
Nesse tripé estão contidos os aspectos econômicos, ambientais e sociais, que devem
interagir, de maneira equilibrada, para a promoção do desenvolvimento sustentável.
Na prática, para alguns autores, o conceito de desenvolvimento sustentável deve
abranger as seguintes dimensões: a sustentabilidade social; a sustentabilidade ecológica; a
sustentabilidade econômica; a sustentabilidade espacial; a sustentabilidade políticoinstitucional e a sustentabilidade cultural.
A implementação de medidas que possibilite a sustentabilidade, nas referidas
dimensões, deve contar com a participação conjunta e ordenada do Poder Público e da
sociedade civil.
No que tange à intervenção do Poder Público, a legislação cumpre um papel
importante na promoção da sustentabilidade, quando estabelece obrigações e penalidades,
resguardando as situações de fato, orientando e conduzindo as ações da iniciativa privada.
Não por acaso a Constituição Federal (discutida pela Assembléia Constituinte no
mesmo período em que o conceito de desenvolvimento sustentável havia sido publicado)
prevê, em seu art. 225, o direito ao meio ambiente sadio e equilibrado como um Direito
Fundamental, e destina ao Poder Público uma série de incumbências para a promoção da
sustentabilidade.
Dentre essas incumbências está a de definir, em todas as unidades da Federação,
espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, locais que em
razão da riqueza de seus atributos não poderão sofrer alterações que não forem previstas em
lei. Os Espaços Especialmente Protegidos devem ser vistos como instrumentos fundamentais
para consolidar o desenvolvimento territorial sustentável.
As Unidades de Conservação, as Áreas de Preservação Permanente e a Reserva Legal
são espécies do gênero Espaços Especialmente Protegidos, regulamentadas por lei.
34
Dentre os diversos espaços especialmente protegidos apontados vamos nos ater ao
estudo do instituto da Reserva Legal, caracterizada como área protegida de corte raso,
localizada no interior de uma propriedade rural, que em princípio não se confunde com as
áreas de preservação permanente, necessária as finalidades ecológicas diversas, e referida a
um percentual de área dessa propriedade.
A legislação ambiental destinou uma área no interior das propriedades rurais, de no
mínimo 20%, para atingir os objetivos nela previstos e para que a propriedade efetivamente
cumpra sua função sócio-ambiental, conforme previsto na Constituição. Ela varia de acordo
com o bioma e o tamanho da propriedade, e pode ser de 80% da propriedade rural localizada
na Amazônia Legal, de 35% da propriedade rural localizada no bioma cerrado dentro dos
estados que compõem a Amazônia Legal, e de 20% nas propriedades rurais localizadas nas
demais regiões do país.
As Reservas Legais, como mencionado anteriormente, atendem a diversas funções
ambientais:
A conservação de trechos de mata dentro de cada propriedade rural, para proteger os
animais e plantas, favorece a formação do habitat necessário para a sua sobrevivência
promove a manutenção da diversidade de formas de vida existentes na região e o equilíbrio da
natureza. Por conseqüência, realiza o controle natural de pragas, pelo aumento de barreiras a
disseminação de doenças.
As áreas naturais de vegetação são também integradas à manutenção e existência dos
mananciais e cursos d’água.
A mata ciliar é um suporte importante para o processo de infiltração das águas das
chuvas que, conseqüentemente, abastecem os reservatórios subterrâneos, e funcionam como
obstáculo aos poluentes e dejetos, que escoam das áreas altas para as áreas mais baixas, onde
geralmente estão os cursos d’águas, além de contribuir para a melhor disponibilidade hídrica e
na retenção de umidade, reduzindo os efeitos provocados por estiagens.
A presença da cobertura vegetal é importante para a prevenção dos problemas de
erosão do solo, ao mesmo tempo que exercem um benefício a mais, pois conservam também a
fauna local.
35
Outro ponto que merece ser destacado, é o conforto térmico provocado pela
preservação da vegetação.
Finalmente, é relevante dizer que atualmente a Reserva Legal assume um papel
importante como impeditivo da geração de gases de efeito estufa, pois a grande atuação
natural para amenizar o problema do aquecimento passa pelo processo de absorção do gás
carbônico e produção do oxigênio.
36
IV. LEGISLAÇÃO FLORESTAL BRASILEIRA
É inegável a importância desempenhada pelas florestas para a sociedade, seja por
quaisquer aspectos que se imagine: extração de produtos madeireiros, preservação da
biodiversidade, funções ecológicas múltiplas, proteção dos recursos hídricos, principal
instrumento regulador do ambiente, flora e fauna, fatores que, aliados, acabam contribuindo
para a manutenção do equilíbrio ambiental.
Magalhães (2001) relata que a proteção às florestas é tão antiga quanto a própria
humanidade, já que o homem percebeu a sua importância (seja para fins econômicos, seja
dotada de caráter preservacionista ambiental) desde o início da civilização, procurando evitar
a sua devastação.
Inicialmente, a preocupação e a atenção dedicadas às florestas revestiam-se de caráter
eminentemente econômico, não se levando em consideração questões preservacionistas ou
outras imbuídas de uma consciência ecológica. Esse cenário se apresenta desde a época do
Brasil Colônia, por ocasião da ameaça de falta de madeira adequada para a construção das
embarcações da frota portuguesa. O risco levou a Coroa a expedir as chamadas cartas-régias,
declarando de sua propriedade toda madeira naval, denominada como “madeira de lei”, nome
ainda utilizado para designar as madeiras nobres em nosso país. (DEAN, 1996).
Demonstrando uma preocupação com a escassez da madeira no mercado interno e para
exportação, “em 1821, José Bonifácio determinou que todas as propriedades afastadas dos
grandes centros urbanos deveriam preservar 1/6 de sua área, equivalente a 16,67%” (IPEF,
2005).
Andrada e Silva (2002) menciona as instruções dirigidas aos deputados que iriam
representar São Paulo nas cortes de Lisboa destacando a que determinava que todas as vendas
que se fizerem e sesmarias que se derem, se porá a condição que os donos e sesmeiros deixem
para matos e arvoredos a sexta parte do terreno, que nunca poderá ser derrubada e queimada
sem que se façam novas plantações de bosques, para que nunca faltem as lenhas e madeiras
necessárias (ANDRADA e SILVA, 2002).
37
Embora se perceba a preocupação com a utilização econômica da madeira na época
mencionada, investigações em arquivos do Brasil e de Portugal revelam a avaliação de
questões ambientais que deixaram raízes na cultura brasileira.
Em 1823, logo após a Independência do Brasil, José Bonifácio de Andrada e Silva
redigiu uma Representação à Assembléia Constituinte e Legislativa sobre a escravatura, onde
fazia uma veemente defesa dos recursos naturais do país. (EDUCAREDE, 2010).
O desaparecimento do pau-brasil, decorrente da exploração e desmatamento em ritmo
extremamente acelerado foi um fator preponderante para o despertar da já mencionada
consciência que destoava dos padrões da época, onde a preocupação era submeter as florestas
a todo tipo de exploração, gerando acúmulo de riqueza.
Em se tratando de edição de normas Constitucionais voltadas à proteção ambiental,
como mencionado, verificou-se uma mudança gradativa de mentalidade ao longo dos anos,
culminando no surgimento do primeiro Código Florestal Brasileiro, aprovado pelo Decreto
23.793, de 23 de Janeiro de 1934, (antecedente do Código Florestal Brasileiro em vigor), que,
já em seus dois primeiros artigos dispunha:
Art. 1º - As florestas existentes em território nacional, considerada em conjunto,
constituem bem de interesse comum a todos os habitantes do país, exercendo-se o
direito de propriedade com as limitações que as leis, em geral e especialmente este
Código, estabelecem.
Art. 2° - Aplicam-se os dispositivos deste Código assim às florestas como às demais
formas de vegetação reconhecidas de utilidade às terras que revestem. (BRASIL,
1934, p. 05).
Para contextualizar as preocupações que justificaram a edição do Código Florestal de
1934, há que se entender a realidade sócio-econômica e política da sociedade brasileira no
início do século XX:
1.
A população estava concentrada próximo à Capital da República,
cidade do Rio de Janeiro, Estado da Guanabara.
2.
A cafeicultura avançava pelos morros que constituem a topografia do
Vale do Paraíba, substituindo toda a vegetação nativa.
38
3.
A criação de gado, outra forma de utilização das terras, fazia-se de
modo extensivo e com mínima técnica.
4.
A introdução de espécies de Eucalyptus, mas restrito às atividades da
Cia. Paulista de Estradas de Ferro, no Estado de São Paulo. No resto do País, assim
como antes no Estado de São Paulo, a atividade florestal era fundamentada no mais
puro extrativismo.
5.
A diminuição dos estoques de Araucária angustifólia, nos Estados do
Paraná e Santa Catarina.
Diante da conjuntura, o Poder Público decidiu interceder, estabelecendo limites ao que
parecia ser um saque ou pilhagem dos recursos florestais. A mencionada “intervenção”,
necessária, materializou-se por meio da edição de um (primeiro) Código Florestal, o de 1934.
Esse Código perdurou por trinta e um anos e pode ser entendido como a primeira
legislação nacional, de caráter geral, a introduzir normas de política e gestão dos recursos
florestais, com nítida preocupação com o que estes recursos representavam para a economia
brasileira.
Durante a década de 1960, emergiam os movimentos ecológicos e, por conseguinte, a
questão ambiental passou a fazer parte das discussões, mesmo que contaminada pelo caráter
utilitarista. Osny Duarte Pereira salienta, de forma pioneira em nossa sociedade:
“O estudo da História revela que, uniformemente, em todos os quadrantes do globo,
os povos somente se preocuparam com as florestas, depois que começaram a sentir
os efeitos de sua falta – efeitos climáticos, efeitos na agricultura, efeitos no
desaparecimento da matéria prima, para as necessidades industriais.”
Na vigência da Constituição Federal de 1946 surge o mais importante instrumento da
Política Ambiental Brasileira voltado para a proteção das florestas: O Código Florestal
Brasileiro, instituído pela Lei nº 4.771 de 15 de Setembro do ano de 1965 e estabelecido com
base no regime constitucional de 1946.
39
Outra motivação para o surgimento do novo código foram as dificuldades verificadas
para a efetiva implementação do Código Florestal de 1934. Elaborou-se, então, a proposta
para normatizar adequadamente a proteção jurídica do patrimônio florestal brasileiro.
O chamado “Projeto Daniel de Carvalho” procurou avançar no entendimento jurídico
da matéria, sem lhe alterar, contudo, a essência do seu conteúdo conceitual e jurídico. Aquele
projeto incorporou percepções bastante avançadas para a época, e que ainda perseveram na
atualidade. Após diversas alterações introduzidas no Projeto, o “novo” Código Florestal, foi
finalmente sancionado, em 15-09-1965, por meio da edição da Lei n° 4.771.
Inovando no ordenamento jurídico, o Código Florestal de 1965, já em seu artigo
primeiro, dispunha que:
Art. 1° - As florestas existentes no território nacional e as demais formas de
vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse
comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade com
as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
§1° - As ações ou omissões contrárias às disposições deste Código na utilização e
exploração das florestas são consideradas uso nocivo da propriedade, aplicando-se,
para o caso, o procedimento sumário previsto no Art. 275, inciso II, do Código de
Processo Civil.
As alterações legislativas foram intensas nesta década em que se implantou o Estatuto
da Terra (Lei 4.504/64), o atual Código Florestal (Lei 4771/65), a Lei de Proteção a Fauna
(Lei 5.197/67), o Código de Pesca (Decreto-Lei 221/67), o Código de Mineração (Decreto-Lei
227/67) e a Política Nacional de Saneamento Básico (Lei 5.318/67).
Benjamin (1996) relata que no Brasil dos anos 70, era claro o paradoxo existente entre
a necessidade de proteção ao meio ambiente e a idéia de desenvolvimento econômico,
imaginando-se que proteção ambiental e crescimento econômico eram auto-excludentes e por
isso a idéia dominante era de que “qualquer composição entre os dois, envolveria uma troca:
mais qualidade ambiental significaria menos crescimento econômico” (p. 66).
AHRENS (2001), ressalta que o conteúdo do art. 1° do Código Florestal em vigor
revela, ainda, que existe um regime jurídico muito peculiar às florestas (nativas) e demais
40
formas de vegetação (natural) que é a sua instituição como “bens de interesse comum a todos
os habitantes do País”.
Trata-se de uma lei federal em nosso atual quadro jurídico constitucional
estabelecendo princípios genéricos de observância obrigatória por Estados e municípios.
O Código Florestal em vigor também tem sido sucessivamente alterado, sob a
influência da promulgação da Constituição Federal de 1988, para garantir a efetividade de
seus preceitos.
Como já mencionado, as Constituições brasileiras anteriores à de 1988 nada traziam
especificamente sobre a proteção do meio ambiente natural. Das mais recentes, desde 1946,
apenas se extraía o preceito sobre a proteção da saúde e sobre a competência da União para
legislar sobre água, florestas, caça e pesca, o que possibilitava a elaboração de leis protetoras,
como o Código Florestal e os Códigos de Saúde Pública, de Água e de Pesca. A Constituição
de 1988 foi, portanto, a primeira a tratar deliberadamente da questão ambiental. Pode-se dizer
que ela é uma Constituição eminentemente ambientalista. Assumiu o tratamento da matéria
em termos amplos e modernos. (SILVA, 2003, p. 72).
Ressaltam-se as modificações introduzidas pelas leis 7.803/89 e 7.875/89, bem como
pela Medida Provisória nº. 2.166-67/01.
Atualmente está em trâmite no Congresso Nacional a proposta de um novo Código
Florestal. A proposta surgiu em um contexto semelhante ao vivenciado quando da publicação
da Lei 4.771. Estaria o atual Código Florestal sendo largamente desrespeitado Segundo
Girandi e Fanzeres mais de 80 milhões de hectares de terra no país estão em situação de não
conformidade com o código.
A proposta de substitutivo, que foi elaborada pelo deputado federal Aldo Rebelo
(PCdoB-SP), e já aprovada pela Câmara dos Deputados, flexibiliza os instrumentos de
proteção com a justificativa, entre outras, de regularizar proprietários que infringiram a
legislação vigente.
Alguns pesquisadores cientistas alegam que, ao tentar minimizar os problemas do
agronegócio, a proposta acaba colocando em risco a biodiversidade e os serviços ambientais
prestados pela floresta.
41
Dentre os pontos considerados mais polêmicos da proposta de Novo Código Florestal
existem alguns particularmente críticos: as normas para as Áreas de Preservação Permanente
(APP) - que incluem as matas ao longo dos rios e a vegetação em morros e serras -, as
definições acerca de Área de Reserva Legal (ARL) - porções de vegetação nativa que devem
ser mantidas no interior das propriedades - e a responsabilização por desmatamentos
irregulares.
Os críticos dizem que a mudança proposta por Rebelo será um incentivo ao
fracionamento de médias propriedades apenas com fins de desmatamento, visando à
exploração total da área. No substitutivo alternativo, os deputados do PT acabam com a
exigência de Reserva Legal apenas para propriedades de agricultores familiares com até um
módulo fiscal.
Outra questão polêmica é a permissão para computar a APP no cálculo da Reserva
Legal, sem os limites do atual Código Florestal. Os ambientalistas querem que isso seja
permitido apenas quando não implicar conversão de novas áreas e para imóvel até 4 (quatro)
módulos fiscais. Para imóveis maiores, defendem a manutenção dos limites hoje vigentes.
2
1. Legislação Florestal do Estado de Minas Gerais.
Em 1991, Minas Gerais criou sua Lei Florestal (Lei 10.561/91), o que representou um
marco para o tratamento legal específico das questões florestais. Valendo-se da competência
concorrente para legislar sobre o assunto o Estado pretendeu realizar o controle e a
fiscalização da produção florestal, desde o processo de desmatamento até o consumo.
Nota-se que já no artigo segundo do diploma legal, havia referência a pontos
conflitantes da gestão dos recursos florestais como o atendimento da função social da
propriedade e a compatibilização entre o desenvolvimento e o equilíbrio ambiental, senão
vejamos:
2
http://www.senado.gov.br/noticias/verNoticia.aspx?codNoticia=105750&codAplicativo=2
42
Art. 2º - As atividades florestais deverão assegurar a manutenção da qualidade de
vida e de equilíbrio ecológico e a preservação do patrimônio genético, observados os
seguintes princípios:
I- preservação e conservação da biodiversidade;
II- função social da propriedade;
III - compatibilização entre o desenvolvimento e o equilíbrio ambiental;
IV - uso sustentado dos recursos naturais renováveis.
Em 19 de junho de 2002, a Lei nº 10.561 foi revogada pela Lei 14.309/02 que dispõe
sobre as políticas florestais no Estado de Minas Gerais, trazendo em seu texto peculiaridades
em relação às normas federais.
Em seu artigo 3º, a norma já aponta as intenções da equilibrar a exploração econômica
dos recursos ambientais, ressaltando-se a presença da expressão “desenvolvimento
sustentável”, senão vejamos:
Art. 3° A utilização dos recursos vegetais naturais e as atividades que importem uso
alternativo do solo serão conduzidas de forma a minimizar os impactos ambientais
delas decorrentes e a melhorar a qualidade de vida, observadas as seguintes
diretrizes:
I - proteção e conservação da biodiversidade;
II - proteção e conservação das águas;
III - preservação do patrimônio genético;
IV-compatibilização entre o desenvolvimento socioeconômico e o equilíbrio
ambiental.
Esse importante diploma estadual dedica uma seção especifica ao instituto da Reserva
Legal, dentre outros espaços considerados especialmente protegidos.
Além disso, o atual texto em vigor estabelece penalidades pelo descumprimento do
disposto em seus artigos.
43
V. A NATUREZA JURÍDICA DA RESERVA LEGAL E SEU CONCEITO.
1. Fundamentos Históricos
O Código Florestal de 1934 introduziu em nosso ordenamento jurídico a idéia da
Reserva Legal, proibindo aos proprietários de terras cobertas de matas o abate de três quartas
partes da vegetação existente.
A lei 4.771/65 instituiu a reserva em parte do solo de imóvel rural para fins de
conservação de cobertura florestal.
Entretanto, a denominação de “Reserva Legal” somente veio a partir da Lei 7.803, de
18 de julho de 1989. O referido conceito apresentava natureza ontológica bem diversa da
definição atual, explicando a Reserva Legal simplesmente como sendo a área de cada
propriedade, onde não é permitido o corte raso.
Após o marco da Constituição de 1988 e da Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, que
institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras
providências, o atual Código Florestal passou por alterações importantes.
Um desses exemplos de modificação foi aquele introduzido pela Medida Provisória
1.511/96, editada no momento em que eram divulgadas informações sobre o desmatamento na
Amazônia.
A referida medida provisória aumentou de 50% para 80% a área destinada à Reserva
Legal em propriedades rurais localizadas na região da Amazônia Legal.
Apesar do avanço promovido pelo Código Florestal em vigor e as demais normas que
o sucederam, existe o interesse do setor agropecuário na sua alteração. Isso se deu em razão
das cobranças feitas pelos órgãos ambientais para que propriedades rurais irregulares
adequassem suas áreas à legislação em vigor, mantendo um percentual protegido.
Exemplo dessa postura mais exigente foi a Lei de Crimes Ambientais que trouxe
penas mais duras para quem desobedecesse a legislação ambiental. A fiscalização no campo
aumentou e o Ministério Público passou a agir com mais vigor em suas denúncias. Além
44
disso, um conjunto de medidas voltadas a fazer valer o que diz o código foi adotado pelo
governo em 2008, incluindo a restrição de financiamento bancário para fazendas que não
tivessem seu passivo ambiental regularizado.
Ao que parece, o setor de agronegócio preferiu não promover a adequação das áreas, e
conseqüente conservação dos recursos naturais, insistindo no modelo econômico baseado no
retorno imediato e sem uma visão de sustentabilidade.
Atualmente são 11 os projetos de lei mais significativos que tentaram alterar o Código
Florestal3.
Destaca-se o Projeto de Lei do Deputado Flexa Ribeiro (PSDB-PA), sob o número
6.424/05, cuja tramitação se iniciou na Comissão de Meio Ambiente da Câmara dos
Deputados, em 2006, e o Projeto de Lei 5.367/09, do Deputado Valdir Colatto (PMDB-SC),
coordenador da Frente Parlamentar Agropecuária apresentado em 2009.
Ainda no ano de 2009, uma comissão especial foi criada com a missão de juntar 11
projetos de lei para alterar o Código Florestal. O relator do projeto era o Deputado Federal
Aldo Rebelo (PCdoB-SP). Recentemente, o substitutivo proposto do Deputado Aldo Rebelo
foi aprovado na Comissão Mista do Congresso Nacional.
2. Conceito e Natureza Jurídica da Reserva Legal.
A Reserva Legal deverá ser utilizada como ferramenta efetivamente capaz de
disciplinar e viabilizar uma intervenção no caminho da sustentabilidade. Para tanto, é
imprescindível: o conhecimento dos processos de planejamento para a sua implantação, suas
finalidades ou objetivos, normas a que se sujeita, suas vantagens e benefícios, de forma a
auxiliar nas informações necessárias para a sua criação.
Antes de caracterizar o instituto da Reserva Legal, é importante também diferenciá-la
de outro espaço especialmente protegido, a Área de Preservação Permanente.
45
As áreas de preservação permanente incluem-se no conceito de espaços especialmente
protegidos, nos termos do art. 225, § 2º, inciso III da Constituição Federal.
Trata-se de área protegida contra a supressão de vegetação, coberta ou não por
vegetação nativa, com situação geográfica ou finalidade estabelecidas em lei ou ato
administrativo, e com funções sócio-ambientais diversas (relacionadas à paisagem e a seu
suporte abiótico, à biodiversidade e ao bem-estar das populações humanas).
Assim, a vegetação localizada ao longo os cursos d’água, nas encostas, nas restingas,
ao redor de lagos e lagoas, ao longo das rodovias, entre outras é considerada área de
preservação permanente.
O Código Florestal determina alguns dos acidentes geográficos sobre os quais se
localizam florestas destinadas à áreas de preservação permanente. São eles:
•
margens de cursos d’água, lagos, lagoas e reservatórios de água;
•
áreas de nascentes, brejos e pântanos;
•
topos (terço superior) de morros, montanhas, etc.;
•
locais muito inclinados (ângulo ≥ 45º);
•
bordas de chapadas e tabuleiros (Brasil Central, por exemplo.);
•
locais com altitudes > 1.800 m
A Área de Preservação Permanente pode ser confundida com a Reserva Legal, trata-se
de uma limitação ao uso da propriedade diretamente relacionada com suas características, e
além disso, ela pode ser instituída tanto em zona urbana, quanto rural.
A utilização da Área de Preservação Permanente somente pode ocorrer nos casos em
que for comprovado o atendimento a um interesse social ou utilidade pública, ou em caso de
intervenções de baixo impacto, situações assim definidas pela Resolução CONAMA 369 de
28 de março de 2006.4
4
A Norma define como utilidade pública as seguintes atividades: a) as atividades de segurança nacional e
proteção sanitária; b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos serviços públicos de transporte,
saneamento e energia; c) as atividades de pesquisa e extração de substâncias minerais, outorgadas pela
46
Hoje, com as modificações introduzidas pela Medida Provisória 2.166/2001, a Reserva
Legal encontra-se definida pelo art. 1º,§ 2º, III, do Código Florestal, sedo denominada como
“área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação
permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação
dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção da fauna e
flora nativas”.
A Reserva Legal é uma limitação inerente ao atendimento da função social no
exercício do direito da propriedade rural, independentemente da vegetação ali existente (se
nativa, plantada ou se substituída por outra)
É uma obrigação que recai sobre o imóvel e que o onera, em qualquer circunstância,
obrigando ao seu proprietário e a todos que o sucederem em tal condição.
Ressalta-se que essa condição é exclusiva da propriedade rural, que poderá ser
definida conforme ordenamento territorial da região, constando de planos diretores ou outras
normas de zoneamento equivalente.
O STF vem entendendo pelo não cabimento de indenização das áreas obrigatoriamente
destinadas à Reserva Legal, ainda que a regularização do imóvel implique em prejuízo
econômico ao proprietário, em razão da restrição do seu uso, assim como também considera
obrigatória a reconstituição da área destinada a Reserva Legal independentemente da época
em que foi suprimida a vegetação.
A Instrução Normativa MMA n º 5, de 08 de setembro de 2009, determina que, no
caso de empreendimentos ou atividades submetidas a licenciamento ambiental, bem como no
cumprimento de obrigações decorrentes de decisão judicial ou de compromisso de
ajustamento de conduta, a recuperação de Área de Preservação Permanente e Reserva Legal
dependerá de projeto técnico previamente aprovado pelo órgão ambiental competente.
autoridade competente, exceto areia, argila, saibro e cascalho; d) a implantação de área verde pública em área
urbana; e) pesquisa arqueológica; f) obras públicas para implantação de instalações necessárias à captação e
condução de água e de efluentes tratados; e g) implantação de instalações necessárias à captação e condução de
água e de efluentes tratados para projetos privados de aqüicultura.
E como interesse social: a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais
como prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de
plantios com espécies nativas, de acordo com o estabelecido pelo órgão ambiental competente; b) o manejo
agroflorestal, ambientalmente sustentável, praticado na pequena propriedade ou posse rural familiar, que não
descaracterize a cobertura vegetal nativa, ou impeça sua recuperação, e não prejudique a função ecológica da
área; c) a regularização fundiária sustentável de área urbana; d) as atividades de pesquisa e extração de areia,
argila, saibro e cascalho, outorgadas pela autoridade competente.
47
Além disso, a norma indica as seguintes metodologias para a recuperação de Área de
Preservação Permanente - APP e de Reserva Legal - RL :
I - condução da regeneração natural de espécies nativas;
II - plantio de espécies nativas (mudas, sementes, estacas); e
III - plantio de espécies nativas conjugado com a condução da regeneração natural de
espécies nativas.
Na área da Reserva Legal, é proibido o corte raso, e permitida, apenas, a utilização,
sob regime de manejo florestal sustentável, sem que se descaracterizem ecologicamente os
recursos florestais e os ecossistemas.
Para a utilização da área, com ênfase no manejo sustentado, a vegetação destinada a
compor a Reserva Legal poderá ser utilizada mediante um plano de manejo que tenha por
finalidade a sustentabilidade, obedecendo a normas técnicas-científicas. Em se tratando de
pequenas propriedades, sendo estas estabelecidas por agricultura familiar, ou não, poderão ser
incluídos plantios consorciados e que se prestem a uma atividade de subsistência.
Sobre a questão, foi publicada a Instrução Normativa MMA nº 4, de 08 de setembro de
2009, que dispõe sobre a utilização da vegetação da Reserva Legal, sob regime de manejo
florestal sustentável, a qual foi elaborada com o intuito de estabelecer procedimentos técnicos
necessários para viabilizar uma utilização sustentável.
O percentual da área que deve ser ocupada pela Reserva Legal varia de acordo com a
região onde se localiza a propriedade. Isso ocorre porque o legislador entendeu por bem
proteger os biomas de maneira diferenciada, considerando a necessidade de preservação.
O Código Florestal em vigor define, em seu artigo 16, que as florestas e outras formas
de vegetação nativa, ressalvadas as situadas em área de preservação permanente, assim como
aquelas não sujeitas ao regime de utilização limitada ou objeto de legislação específica, são
suscetíveis de supressão, desde que sejam mantidas, a título de Reserva Legal, no mínimo:
I – 80% (oitenta por cento), na propriedade rural situada em área de floresta localizada
na Amazônia Legal;
48
II – 35% (trinta e cinco por cento), na propriedade rural situada em área de cerrado
localizada na Amazônia Legal, sendo no mínimo vinte por cento na propriedade e quinze por
cento na forma de compensação em outra área, desde que esteja localizada na mesma
microbacia;
III – 20% (vinte por cento), na propriedade rural situada em área de floresta ou outras
formas de vegetação nativa localizada nas demais regiões do País; e
IV – 20% (vinte por cento), na propriedade rural em área de campos gerais localizada
em qualquer região do País.
A Lei 14.309 de 19 de junho de 2002, do Estado de Minas Gerais, destina capítulo
especial à Reserva Legal, determinando que nas propriedades rurais desse Estado, deve ser
preservado o equivalente a, no mínimo, 20% (vinte por cento) da área total da propriedade.
3 - Reserva Legal: critérios para sua aprovação junto ao Órgão Ambiental,
definição de localização na propriedade rural
A localização da Reserva Legal deve ser aprovada pelo órgão ambiental estadual
competente ou, mediante convênio, pelo órgão ambiental municipal, ou outra instituição
devidamente habilitada devendo ser considerados no processo, além da função social da
propriedade, os seguintes critérios:
I-
o plano de bacia hidrográfica;
II-
o plano diretor municipal;
III-
o zoneamento ecológico econômico;
IV-
outras categorias de zoneamento ambiental;
V-
a proximidade com outra Reserva Legal ou Área de Preservação
Permanente ou outro espaço especialmente protegido.
49
Esses critérios foram adotados com o intuito de se preservarem os ecossistemas,
promovendo o trânsito de espécies de fauna e flora entre as áreas interligadas, conservação da
água e do solo.
A localização da Reserva Legal, sua aprovação e uma suposta compensação com área
de preservação permanente são de prioridade e competência de órgãos licenciadores, e, fica
condicionada a obrigatoriedade de inscrição no registro de imóveis, havendo isenção de
pagamento na averbação para as pequenas propriedades ou de posses rurais familiares.
4. Função Social da Reserva Legal
A Constituição Federal (artigo 5º, XXIII) dispõe que a propriedade rural cumpre sua
função social, quando atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência
estabelecidos em lei, aos requisitos elencados em seu artigo 186:
“I – aproveitamento racional e adequado;
II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio
ambiente;
III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos
trabalhadores”.
O dispositivo constitucional estabelece que a utilização adequada dos recursos naturais
e a preservação do meio ambiente (inciso II) se constitui, portanto, em elemento integrante da
função social da propriedade rural (ao lado da questão econômica e social). Da mesma forma
como estatuído nos princípios da ordem econômica, previstos no artigo 170 do mesmo
diploma legal, a propriedade deve também proteger e defender o meio ambiente,
consolidando, assim, o disposto no artigo 225 da Constituição Federal.
A propriedade rural, como meio de produção, deve servir ao homem na medida de sua
necessidade. Todavia, a função social impõe observar o modo como dela se extraem os
50
produtos e benefícios. A apropriação dos bens ambientais, como a água e as florestas
privadas, sujeita o usuário a dar-lhes destinação ambientalmente adequada, visando a um
objetivo maior, qual seja, o bem-estar coletivo.
O uso da propriedade deve ser judicialmente controlado, com imposição de restrições
para a defesa de bens maiores da coletividade, dentre eles o meio ambiente, de modo a
combater qualquer ameaça ou lesão à qualidade de vida.
É com base nesse princípio que Milaré (2004, p. 121) tem sustentado
“a possibilidade de imposição ao proprietário rural do dever de recomposição da
vegetação em áreas de preservação permanente e Reserva Legal, mesmo não tendo
sido ele o responsável pelo desmatamento, certo que tal obrigação possui caráter real
– propter rem -, isto é, uma obrigação que se prende ao titular do direito real, seja
ele quem for, bastando para tanto sua simples condição de proprietário ou
possuidor”.
A Reserva Legal permite o reconhecimento da função social da propriedade rural,
princípio fundamental para a proteção do meio ambiente, dos ecossistemas, da biodiversidade
e da produção natural de água, elementos essenciais à sadia qualidade de vida e a
sustentabilidade para nossas comunidades atuais e futuras.
A função social, concomitantemente com a sustentabilidade, encontra-se, portanto,
necessariamente atrelada à questão atinente à instituição da Reserva Legal da propriedade
rural, visto que se constitui em importante instrumento de utilização adequada dos recursos
naturais e de preservação ambiental.
5. Funções Ambientais da Reserva Legal
51
Os ecossistemas naturais representam um papel fundamental na manutenção do
sistema suporte de vida na Terra, no fornecimento de bens e serviços essenciais à satisfação
das necessidades humanas (De Groot, R.S., 1992).5
Os processos naturais como o clima e fertilidade do solo regulam as condições
ambientais essenciais a sobrevivência humana, o meio ambiente é base física para as
atividades humanas, fornecendo recursos bióticos e abióticos.
Além disso, o meio ambiente tem funções de recreação, culturais, que proporcionam
bem estar e que constantemente são pouco valorizadas por aqueles que provocam o impacto
ambiental negativo.
A Reserva Legal, dadas as suas características, possuem inúmeras funções ambientais.
Por essa razão, a imposição de conservação desses espaços torna-se instrumento necessário
para garantir o exercício das funções ambientais.
Nesse sentido, embora esclarecida a necessidade de atendimento as funções
sócioambientais da propriedade, previstas no ordenamento jurídico, ressalta-se a importância
de enumerar as possíveis funções ambientais da Reserva Legal, conhecidas por estudiosos do
meio ambiente, ecologia e biologia, como forma de contribuição de uma visão sustentável da
necessidade de preservação desse espaço protegido por lei.
O que se passa a enumerar logo a seguir e uma comparação das características da
Reserva Legal, com as funções ambientais enumeradas em trabalhos acadêmicos de
pesquisadores do meio ambiente, em especial a metodologia de análise utilizada por Dolf de
Groot, cujas publicações e estudos visam a desenvolver métodos e instrumentos de Avaliação
Integrada de complexas questões ambientais.
5.1. Categorias das Funções Ambientais
5
Groot 1986 propõe uma metodologia de avaliação das funções dos ecossistemas, a partir d a qual se podem
determinar as atividades humanas mais condizentes com a vocação natu ral desses ecossistema.
52
As funções ambientais foram agrupadas em quatro categorias principais: Regulação,
Suporte, Produção e de Informação.
A Função de Regulação decorre da capacidade que os ecossistemas têm de regular
processos ecológicos essenciais, contribuindo para a saúde do ambiente e sustentabilidade
ambiental e econômica de uma região.
Entre as funções de regulação estão:
regulação
contra
influências
cósmicas
negativas,
do
tipo
eletromagnéticas e partículas sólidas;
regulação do balanço local e global de energia;
regulação da composição química da atmosfera;
regulação da composição química dos oceanos;
regulação do clima local e regional (incluindo o ciclo hidrológico);
regulação do escoamento superficial e de inundação;
recarga de aqüíferos e conservação de nascentes;
prevenção da erosão;
formação do solo e manutenção da fertilidade;
produção de biomassa;
. armazenamento e reciclagem de matéria orgânica;
armazenamento e reciclagem de nutrientes orgânicos;
armazenamento e reciclagem de efluentes industriais e domésticos;
regulação do controle das populações;
manutenção da migração e de habitats reprodutivos;
manutenção da biodiversidade e do seu potencial biotecnológico;
radiações
53
Sob o ponto de vista das funções ambientais de regulação pode-se perceber que a
Reserva Legal contribui diretamente com a conservação do clima, uma vez que o aumento da
densidade da vegetação favorece o micro clima.
Além disso, evita-se um número maior de queimadas, e se favorece o seqüestro do
carbono, retirando o excesso de CO2 e outros gases emitidos, devido à queima dos
combustíveis fósseis não renováveis.
Outras funções beneficiadas pela Reserva Legal são as de melhor escoamento da água,
evitando inundações, maior conservação do solo, evitando-se a erosão. O instituto também
promove a melhor conservação dos recursos hídricos, uma vez que, quando associada às
Áreas de Preservação Permanente, próxima a cursos d’água e nascentes, vai garantir a
conservação e o aumento do volume da água6.
A Função de Suporte: decorre da capacidade de prover espaço e substrato adequado
para atividades humanas, como:
.habitação;
cultivo (agricultura, pecuária, aquicultura; etc.);
.conversão de energia;
.recreação e turismo;
.proteção da natureza;
A área destinada a Reserva Legal, pode ser utilizada como local de práticas de
educação ambiental, atendendo às funções de recreação e turismo.
Embora a proteção da natureza seja uma questão muito aberta, sob o aspecto de
avaliação, dado que inúmeras variáveis devem ser verificadas, indubitavelmente a Reserva
Legal é uma imposição legal que vai preservar ecossistemas.
6
Sobre a questão pode-se obter maiores esclarecimentos na AGÊNCIA NACIONAL DE ÁGUAS – ANA.
Manual Operativo do Programa "Produtor de Água". In: CHAVES, H. M.et al. Quantificação dos benefícios e
compensações do "Programa do Produtor de água" (ANA): I Teoria, que permite compensações financeiras para
aqueles que preservem áreas em zonas rurais.
54
A Função de Produção decorre da capacidade de prover recursos para o uso industrial,
diferentes fontes de energia e recursos genéticos, limita-se à oferta de recursos que já estão
naturalmente disponíveis; basta aplicar tempo e energia para a sua exploração.
Entre as funções de produção estão:
oferta de oxigênio;
oferta de água para uso nos mais diversos fins;
oferta de alimentos (frutas silvestres, pesca);
recursos genéticos;
recursos medicinais;
matéria bruta para vestuário e construção de casas rústicas;
matéria bruta para construções e uso industrial;
recursos bioquímicos (usos diferentes dos medicinais e energéticos);
oferta de energia;
fertilizantes e alimento para animais
recursos ornamentais;
Quando se permite o uso da área destinada à Reserva Legal, sob regime de manejo
florestal sustentável, sem que se descaracterizem ecologicamente os recursos florestais e os
ecossistemas, é para que se produzam recursos de primeira necessidade (medicamentos,
energia, alimento, etc.) sem que se deixe de preservar outros de igual importância (oxigênio,
oferta de água, etc.)
A Função de Informação decorre da capacidade de contribuir para a manutenção da
saúde mental, provendo oportunidades para:
apreciação da beleza cênica (características estéticas);
enriquecimento espiritual;
55
obtenção de informações históricas;
desenvolvimento de características culturais e inspiração artística;
obtenção de informações científicas e culturais.
A Reserva Legal também possui a função de informação na medida em que estará
associada a práticas religiosas em certas regiões do Brasil, oferecendo espaço e materiais, e,
principalmente porque servirá para as gerações vindouras como testemunho da vegetação
existente, diante de processos produtivos que provocam a alteração das paisagens naturais.
A perda das funções ambientais pode resultar em danos irreversíveis aos ecossistemas
sendo necessário o investimento de energia e dinheiro para se recuperar, mitigar ou substituir
as funções afetadas. Além disso, pode-se falar em perda da qualidade de vida, identidade
cultural e desenvolvimento científico.
Para Cangussu, (2010) a Reserva Legal se apresenta como uma excelente opção para
preservação da biodiversidade e como compensação ambiental pela grande expansão prevista
das monoculturas da cana-de-açúcar, da soja e até do eucalipto. Este se apresenta como fonte
renovável de energia para as siderúrgicas e produção de celulose.7
Para uma melhor visualização do imenso potencial de estabilização do clima
mundial, vamos mostrar a sua expressão territorial. Na região norte do país a
Reserva Legal foi fixada em 80% da área das propriedades rurais. Se o Código
Florestal fosse cumprido o desmatamento não teria alcançado o índice alarmante de
16% da floresta amazônica.
6. Averbação da Reserva Legal
7
Ioelson Pinheiro Cangussu A Função Ambiental
http://www.agrisustentavel.com/artigos/reserva.html
das
Reservas
Legais,
disponível
em
56
Após a aprovação da área destinada à Reserva Legal, pelo órgão ambiental, os
relatórios de sua demarcação devem ser levados ao Cartório de Registro de Imóveis para a
averbação da área junto à matrícula do registro da propriedade.
Ao averbar a Reserva Legal na matrícula do imóvel, o proprietário dá publicidade à
demarcação da área, tornando claro a futuros compradores sua localização e confrontações.
Uma vez demarcada a Reserva Legal e averbada fica vedada a alteração de sua
destinação, ainda que ocorra a transmissão da propriedade ou desmembramento.
Recentemente com a alteração da Lei 6.514, de 22/07/08, que dispôs sobre as
infrações e sanções administrativas contra o meio ambiente, foi prevista multa pela falta de
averbação ou comprovação da compensação da área de Reserva Legal.
No âmbito dos Direitos Notariais, o TJMG entendeu ser amparada pela lei a suscitação
de dúvida pelo Oficial do Registro de Imóveis, em registrar imóvel rural, sem que reste
comprovada a averbação da Reserva Legal.
Nesse sentido, estão as considerações do acórdão abaixo colacionado:
O Código Florestal, Lei 4.771/65, prevê que as propriedades rurais devem atender
sua função sócio-ambiental, impondo aos cartórios de registros imobiliários a
averbação na matrícula do imóvel de 20% da área do total da propriedade como
sendo "Reserva Legal", para fins de preservação ambiental, independente do imóvel
possuir ou não mata florestal. V.V. AP CÍVEL 1.0283.07.007817-7/001(1),TJMG,
Rel. Mauro Soares de Freitas, DJU. 09/01/20090)
O possuidor fica sujeito à obrigação de cumprir e manter a Reserva Legal tanto quanto
o proprietário.
Na posse, a Reserva Legal é assegurada por Termo de Ajustamento de Conduta,
documento firmado entre o possuidor e o órgão ambiental competente, com força de título
executivo, e, contendo, no mínimo, a localização da Reserva Legal, as suas características
ecológicas básicas e a proibição de supressão de sua vegetação.
Segundo a Portaria IBAMA nº 94, de 24 de agosto de 2001, os pequenos produtores
rurais podem averbar a Reserva Legal à margem da matrícula do imóvel, junto ao Cartório de
Registro competente, sendo que, nesse caso a vistoria seria efetivada no prazo máximo de 180
(cento e oitenta) dias, a contar da data de expedição do Termo de Averbação.
57
Para enquadrar-se nessa opção, o pequeno produtor rural deve apresentar ao IBAMA o
georeferenciamento da área com as respectivas coordenadas geográficas da propriedade e da
Reserva Legal, para fins da expedição do respectivo Termo de Averbação.
7. Alternativas para a Averbação da Reserva Legal
O proprietário rural que não tenha a Reserva Legal averbada por insuficiência de área
coberta de vegetação nativa e representativa de seus ecossistemas originais e por estar a
mesma sendo utilizada com cultura permanente, anual ou com pastagem possui as seguintes
alternativas para o cumprimento de suas obrigações legais:
Promover o reflorestamento da área destinada à recomposição da Reserva Legal
Isolar a área de maneira a evitar intervenções que possam prejudicar o processo de
regeneração natural da vegetação;
Instituir a Reserva Legal em regime de condomínio.
Promover a realocação da área de Reserva Legal para outra área integralmente coberta
de vegetação nativa, representativa dos ecossistemas locais.
Instituir uma “Reserva Particular de Recuperação Ambiental”
No Estado de Minas Gerais, segundo a Portaria do Instituto Estadual de Florestas de
Minas Gerais - IEF MG nº 51, de 23 de julho de 1999, na propriedade rural que não tenha a
Reserva Legal averbada por insuficiência de área coberta de vegetação nativa e representativa
de seus ecossistemas originais e por estar a mesma sendo utilizada com cultura permanente,
anual ou com pastagem, o proprietário rural deverá firmar compromisso com o IEF, no prazo
máximo de 36 (trinta e seis) meses, podendo ser prorrogável por mais 12 (doze) meses,
mediante pedido expresso nesse sentido e adotando uma das seguintes alternativas:
I. Promoção do reflorestamento da área destinada à recomposição da Reserva
Legal, com espécies nativas locais ou regionais, de acordo com o plano técnico aprovado
pelo IEF;
58
II. Recomposição natural, mediante parecer do IEF, desde que exista possibilidade
de recomposição da flora nativa. Nesta hipótese, a área devera ser isolada, de maneira a
evitar intervenções que possam prejudicar o processo de regeneração natural da
vegetação;
III. Realocação da área de Reserva Legal para outra área integralmente coberta de
vegetação nativa, representativa dos ecossistemas locais.
O que se observa na prática dos órgãos ambientais é a escolha cada vez maior por
maneiras alternativas de se averbar a Reserva Legal. Empreendimento localizados em
propriedades de grandes extensões preferem adotar a realocação ou outras alternativas
visando abreviar o tempo de instalação de processos produtivos.
8. Do Computo da Área de Preservação Permanente na Área de Reserva Legal
A Medida Provisória 2.166/2001 alterou o art. 16 do Código Florestal e acrescentou o
§6º, permitindo o cômputo no cálculo da Reserva Legal – RL das áreas declaradas como Área
de Preservação Permanente - APP, exclusivamente naqueles casos em que a soma da RL e da
APP exceda a 50% da área total da propriedade, autorizando os proprietários a explorar
melhor o potencial produtivo de suas propriedades.
Esse texto legal entende como Área de Preservação Permanente – APP - a área
protegida nos termos dos artigos. 2º e 3º do Código Florestal Brasileiro, coberta ou não por
vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a
estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e
assegurar o bem-estar das populações humanas.
Em regra, os limites das áreas são quase os mesmos estabelecidos na Lei Estadual
Mineira, nº 14.309/02, à exceção das hipóteses de lagos, lagoas e reservatórios, bem como
topo de morros, acidentes geográficos em que a mencionada Lei apresenta limites específicos
para o Estado de Minas Gerais.
59
Quanto à tipologia as áreas de “restingas” estão previstas apenas no Código Florestal
Brasileiro em vigor, assim como as hipóteses de Áreas de Preservação Permanente em linhas
de cumeada, ilhas ou veredas são previsões específicas da citada Lei Estadual
Admite-se o cômputo de áreas de vegetação nativa existente em Área de Preservação
Permanente – APP- no cálculo do percentual da Reserva Legal – RL, se:
O percentual ocupado pela vegetação nativa da Área de Preservação Permanente mais
a vegetação nativa da Reserva Legal for maior que 80% (oitenta por cento) nas áreas
de Floresta Amazônica ou maior que 50% (cinqüenta por cento) nas demais regiões;
O percentual ocupado pela vegetação nativa da Área de Preservação Permanente mais
a vegetação nativa da Reserva Legal for maior que 25% (vinte e cinco por cento) em
pequenas propriedades8.
9. Servidão Florestal
De acordo com a redação dada pela MP n°. 2.166-67, de 24.08.2001, que acrescentou
o art. 44-A, ao Código Florestal Brasileiro em vigor o proprietário rural poderá instituir
servidão florestal, mediante a qual voluntariamente renuncia, em caráter permanente ou
temporário, a direitos de supressão ou exploração da vegetação nativa, localizada fora da
Reserva Legal e da área com vegetação de preservação permanente.
Segundo o Código Florestal, a limitação do uso da área de servidão florestal deve ser,
no mínimo, a mesma destinada à Reserva Legal, devendo ocorrer a aprovação do órgão
ambiental, seguida da averbação na matrícula do registro de propriedade.
8
A pequena propriedade é definida pelas alíneas "b" e "c" do inciso I do § 2º do art. 1º do Código Florestal:
“§ 2 Para os efeitos deste Código, entende-se por:
I - pequena propriedade rural ou posse rural familiar: aquela explorada mediante o trabalho pessoal do
proprietário ou posseiro e de sua família, admitida a ajuda eventual de terceiro e cuja renda bruta seja
proveniente, no mínimo, em oitenta por cento, de atividade agroflorestal ou do extrativismo, cuja área não
supere:
a) cento e cinqüenta hectares se localizada nos Estados do Acre, Pará, Amazonas, Roraima, Rondônia, Amapá e
Mato Grosso e nas regiões situadas ao norte do paralelo 13º S, dos Estados de Tocantins e Goiás, e ao oeste do
meridiano de 44º W, do Estado do Maranhão ou no Pantanal mato-grossense ou sul-mato-grossense;
b) cinqüenta hectares, se localizada no polígono das secas ou a leste do Meridiano de 44º W, do Estado do
Maranhão; e
c) trinta hectares, se localizada em qualquer outra região do País”
60
A Lei nº 14.309, de 19 de junho de 2002, de Minas Gerais, e o Decreto nº 43.710/
2004, que a regulamenta, permitem a opção pelo caráter temporário da servidão florestal, o
prazo mínimo de sua validade é de 10 (dez) anos e o prazo máximo é de 20 (vinte) anos,
sendo permitida a renúncia unilateral de sua constituição, desde que as cotas de reserva
florestal não estejam negociadas.
A delimitação de servidões vai possibilitar as diversas formas de compensação
ambiental de áreas de Reserva Legal. O proprietário de imóvel rural com Título de Domínio
pode oferecer parte de sua área para figurar como Reserva Legal de terceiros, desde que esteja
localizada na mesma bacia hidrográfica.
10. Compensação (Realocação) de Reserva Legal
Compensar significa, segundo Millaré, oferecer uma alternativa, com peso igual ou
maior, para uma forma de uso ou de dano, de maneira a oferecer um sucedâneo para o bem
afetado.
A compensação da Reserva Legal é prevista para casos excepcionais, e mediante
atendimento de requisitos legais que deverão ser cumpridos. É uma alternativa que flexibiliza
as regras sobre Reserva Legal, previstas no Código Florestal, facilitando a sua aplicabilidade.
É possível compensar a Reserva Legal por outra área equivalente em importância
ecológica e extensão, desde que pertença ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma
microbacia.
Na impossibilidade de compensação da Reserva Legal dentro da mesma microbacia
hidrográfica, o órgão ambiental estadual competente deve aplicar o critério de maior
proximidade possível entre a propriedade desprovida de Reserva Legal e a área escolhida para
compensação, desde que na mesma bacia hidrográfica e no mesmo Estado, atendido, quando
houver, o respectivo Plano de Bacia Hidrográfica.
A compensação pode dar-se pela aquisição ou mesmo arrendamento (como
possuidores) da área a ser protegida.
61
No Estado de Minas Gerais é possível realizar a realocação da Reserva Legal que
deverá ocorrer, necessariamente, em área localizada dentro da mesma propriedade, com
tipologia, solo e recursos hídricos, semelhantes ou melhores que a área anterior, devendo ser
aprovada pelo IEF nos termos da Portaria do IEF nº 51/99.
Para todos os processos é necessária a avaliação do IEF, e ainda, a consulta ao
Ministério Público.
Segundo o Código Florestal, ainda é possível obter a desoneração da obrigação de
preservação e averbação da Reserva Legal, mediante a doação ao órgão ambiental competente
de área localizada no interior de unidade de conservação de domínio público, pendente de
regularização fundiária, desde que possua a mesma importância ecológica e seja localizada na
mesma microbacia.
A Portaria IEF MG nº 10, de 03 de fevereiro de 2009, estabelece os procedimentos a
serem observados pelos servidores do Instituto Estadual de Florestas na análise técnicojurídica dos processos administrativos, que objetivam a instituição de Reserva Legal, através
da doação de áreas inseridas em Unidades de Conservação de proteção integral carentes de
regularização fundiária.
Trata-se da compensação de Reserva Legal, prevista no Art. 49 da Lei Federal nº
11.428/06, que alterou o Art. 44, §6º da Lei nº 4.771/65, denominada pela mencionada norma
estadual como Compensação Social da Reserva Legal - CSRL, o qual dispõe que o
proprietário rural ficará desonerado da exigência de recomposição de Reserva Legal mediante
doação ao órgão ambiental competente de área localizada no interior de unidade de
conservação de domínio público, pendente de regularização fundiária, a critério do IEF, em
consonância com a Lei Federal.
Como mencionado anteriormente a servidão florestal poderá transformar-se em título
de compensação da área de Reserva Legal, trata-se da Cota de Reserva Florestal, que permite
emitir títulos representativos da vegetação sobre uma área de matas de vegetação nativa
existentes fora da Reserva Legal e das Áreas de Preservação Permanente, que poderão ser
negociados com outros proprietários, que não possuam Reserva Legal integral ou no próprio
mercado, com interessados que necessitem de certificações ambientais, por outros motivos.
62
A área destinada a Servidão Florestal torna-se uma opção atraente de regularização da
propriedade rural quando permite a compensação da área de Reserva Legal não apenas pela
aquisição de espaço em outro imóvel rural, mas pela possibilidade de arrendamento dessas
áreas.
Ainda é possível adquirir títulos representativos da área de Servidão Florestal, com
finalidade de compensação, o que é apontado por doutrinadores hoje como um instrumento
econômico de criação de um mercado de compensação ambiental, similar ao que acontece
com o “mercado de créditos de carbono”.
Alguns ambientalistas criticam o viés econômico presente na negociação desses
títulos, que nem sempre são acompanhados por uma avaliação criteriosa da perda de
biodiversidade e de preservação de outros impactos ambientais da área desmatada e
posteriormente compensada.
63
V. TENDÊNCIAS DO DIREITO FLORESTAL
Desde 1997 tramitam vários projetos na Câmara dos Deputados com a intenção de
modificar o Código Florestal em vigor, em especial no que diz respeito ao conceito de
Reserva Legal, e sua aplicação.
Em resumo poderíamos apresentar os que mais se destacam:
Projeto de Lei 3010/1997, de autoria do Senador Júlio Campos, que dispõe sobre áreas
de preservação permanente, situadas ao redor de represas hidrelétricas. Ele estabelece que a
largura variável a ser determinada, deve levar em conta as condições de solo, topografia e
vegetação natural remanescente. Pretende alterar o art. 2º da Lei 4.771/65.
Projeto de Lei nº. 16/1999, de autoria do Deputado Paulo Rocha, que dispõe sobre a
proteção da floresta natural primária na região Norte e ao norte da região Centro-Oeste.
Pretende revogar o art. 44 da Lei nº 4.771, de 1965.
Projeto de Lei nº. 1876/1999, de autoria do Deputado Sérgio Carvalho, que dispõe
sobre Áreas de Preservação Permanente, Reserva Legal, exploração florestal e dá outras
Providências. Pretende revogar a Lei 4.771, de 1965 (Código Florestal); alterar a Lei nº.
9.605, de 1998.
Projeto de Lei nº. 1915/1999, de autoria do Senador Federal Freitas Neto, que dispõe
sobre a criação do Centro Nacional para Estudos, Conservação e Manejo das Plantas
Medicinais Brasileiras, que pretende alterar o artigo 26 da lei 4.771/65.
Projeto de Lei 4435/2001, de autoria do Deputado Federal João Grandão, que pretende
alterar a Lei nº. 9.605, de 13 de fevereiro de 1998, no que se refere à apreensão e confisco do
produto e do instrumento de infrações ambientais e revogar dispositivos da Lei nº. 4.771, de
1965 e da Lei nº. 5.197, de 1967.
Projeto de Lei 1015/2003, de autoria do Deputado Federal Ricardo Izar, que pretende
alterar a Lei nº. 4.771, de 15 de setembro de 1965, proibindo a prática de atividade
agropecuária em uma faixa de 500 (quinhentos) metros ao redor de reservatório de água
destinada ao abastecimento público ou à geração de energia elétrica.
64
Projeto de Lei 2123/2003, de autoria do Deputado Federal Ricardo Izar, que pretende
acrescentar a expressão ao parágrafo único do art. 2º da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de
1965 e estabelecer a competência da legislação municipal para disciplinar a preservação do
meio ambiente municipal.
Projeto de Lei 2360/2003 de autoria do Deputado Federal Mário Negromonte, que
pretende alterar a Lei nº. 4.771, de 15 de setembro de 1965, e a Lei nº 9.605, de 12 de
fevereiro de 1998, para dispor sobre a pesquisa ou a coleta de amostras da flora brasileira.
Projeto de Lei 4524/2004. de autoria do Deputado Federal Enio Bacci, que pretende
alterar o Código Florestal com preferencial reposição mínima de 50% (cinqüenta por cento)
de espécies nativas e dá outras providências.
Projeto de Lei 6424/2005, de autoria do Senador Flexa Ribeiro que pretende alterar a
Lei nº. 4.771, de 15 de setembro de 1965, e instituir o novo Código Florestal, para permitir a
reposição florestal e a recomposição da Reserva Legal mediante o plantio de palmáceas em
áreas alteradas.
Diante de tantos projetos, foi criada uma comissão especial em 2009 para agrupar os,
até então, 11 (onze) projetos de lei mais significativos para mudar o Código Florestal. A
relatoria do projeto ficou a cargo do Deputado Federal Aldo Rebelo.
Em 2010 o Deputado Aldo Rebelo realizou audiências públicas no Congresso e em
cidades pólos de produção agropecuária, em sua grande maioria organizada por sindicatos ou
organizações alinhadas à Confederação Nacional da Agricultura e, em seguida, no mês de
junho, apresentou um Projeto de Lei Substitutivo do Código Florestal, reunindo todos os
projetos ora em tramitação na Câmara dos Deputados.
O Projeto de Lei de mudança do Código Florestal foi apresentado sob a justificativa de
que embora os institutos das Áreas de Preservação Permanente e da Reserva Legal, bem como
a obrigatoriedade de sua recomposição promovam a proteção de meio ambiente, existiria
grande dificuldade, por parte dos produtores rurais, em cumprir o ordenamento jurídico em
vigor.
A justificativa ainda aponta que o instituto da Reserva Legal, ora em vigor, é falho
dado que por vezes aponta o bioma e outras a região geopolítica, sem esclarecer as finalidades
da Reserva Legal.
65
Por outro lado, o Deputado Aldo Rebelo, em parecer que trata do assunto afirma que
nova legislação deve equilibrar os meios de produção com a preservação sem esquecer –se da
política de recursos hídricos.
Segundo o mesmo:
Os Comitês de Bacias Hidrográficas poderiam passar a tomar algumas decisões no
que diz respeito às especificidades das áreas que abrangem, em consonância com o
Zoneamento Ecológico-Econômico - ZEE. Podem ser instituídas metas de
conservação por bacias hidrográficas, atendidas pela soma das APPs, RLs e
unidades de conservação.
O projeto recebera proposta de novo substitutivo, elaborado pela Comissão Especial
que trata do assunto.9
A Câmara dos Deputados aprovou por 410 votos a favor, 63 contrários e 1 abstenção
esse substitutivo com alterações. Ainda devem ser votados alguns destaques que pretendem
alterar o texto do relator Aldo Rebelo (PCdoB-SP).
O projeto encontra-se sob apreciação do Senado Federal até o presente momento.
O que se segue, é a avaliação comparativa do substitutivo aprovado pela Câmara dos
Deputados, sob a relatoria do Deputado Aldo Rebelo, com a Lei Federal 4.771, de 15 de
setembro de 1965, no que tange ao tratamento do Instituto da Reserva Legal.
Comparativo entre o Projeto de Substitutivo do Código Florestal e a Legislação
Federal em Vigor
A Lei Federal 4.771/65 determina que toda propriedade rural deve preservar parte de
sua área a título de Reserva Legal, entretanto, segundo o § 5º do artigo 13 do projeto: “Os
empreendimentos de abastecimento público de água não estão sujeitos à constituição de
Reserva Legal.”
Ainda segundo § 6º, do artigo 13, do Projeto, define-se que não será exigido Reserva
Legal relativa às áreas adquiridas ou desapropriadas por detentor de concessão, permissão ou
autorização para exploração de potencial de energia hidráulica, nas quais funcionem
empreendimentos de geração de energia elétrica, subestações, ou sejam, instaladas linhas de
transmissão e de distribuição de energia elétrica.
9
Manifestação consultada em http://www.camara.gov.br/sileg/integras/787771.pdf em 24 de abril de 2011.
66
Ressalta-se que, segundo o parágrafo 7º do artigo 13 do Projeto de Lei Substitutivo
aprovado na Câmara dos deputados os imóveis com área de até 4 (quatro) módulos fiscais que
possuam remanescentes de vegetação nativa em percentuais inferiores ao previsto no caput, a
Reserva Legal será constituída com a área ocupada com a vegetação nativa existente em 22 de
julho de 2008, vedadas novas conversões para uso alternativo do solo.
Trata-se de um dos pontos mais controversos da proposta de Novo Código Florestal,
estudos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPEA, demonstram que, segundo o
levantamento feito pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA, o
número total de imóveis rurais é de 5.181.595, ocupando uma área de 571 milhões de ha
(Tabela 2). O número de propriedades com até quatro módulos fiscais é de 4,6 milhões
(Tabela 2), correspondendo a 90% do total de propriedades rurais no Brasil, enquanto a sua
área ocupa 135 milhões de ha ou 24% do total da área de propriedades rurais no país.
Tabela1: Porcentagem do número de imóveis e porcentagem da área total dos imóveis por tamanho de
Propriedade
Imóveis (%)
Área total
80
60
40
20
0
Minifúndios
Pequena Propriedade
Média Propriedade
Grande Propriedade
Fonte: SNCR/INCRA – Estatísticas Cadastrais 2010. Elaboração: IPEA
Tabela 2 Valores totais de estoque de carbono (milhões de tC) existentes na vegetação acima do
solo.
67
Menor que 4MF
Maior que 4MF
14.000,00
12.000,00
10.000,00
8.000,00
6.000,00
4.000,00
2.000,00
0,00
Amazônia
Caatinga
Cerrado
Mata Atlântica
Pampa
Pantanal
Fonte: Estatísticas Cadastrais 2010. Elaboração: IPEA
As porcentagens obrigatórias de preservação na área da Amazônia legal segundo o
Código Florestal em vigor são de 80% nas áreas de florestas, 35% nas áreas de cerrado, sendo
limitada a possibilidade de compensação nesse último caso.
No Projeto de Lei é prevista outro tipo de vegetação característica na área da
Amazônia Legal, a área de Campos Gerais, local em que devem ser preservadas apenas 20%
da propriedade rural.
O § 4º, do artigo 13, do projeto aprovado na Câmara dos Deputados ainda permite, nos
casos de preservação de 80% da Região Amazônica que o poder público reduza a Reserva
Legal para até 50% (cinqüenta por cento), para fins de recomposição, quando o Município
tiver mais de 50% (cinquenta por cento) da área ocupada por unidades de conservação da
natureza de domínio público e terras indígenas demarcadas.
É ainda previsto no § 1º do, artigo 13, do Projeto de Lei
que em caso de
fracionamento do imóvel rural, a qualquer título, inclusive para assentamentos pelo Programa
de Reforma Agrária, será considerada, para fins de Reserva Legal, a área do imóvel antes do
fracionamento.
O projeto aprovado determina, no seu art. 14, que, quando indicado pelo Zoneamento
Ecológico-Econômico – ZEE estadual, realizado segundo metodologia unificada, o poder
público federal poderá:
68
I - reduzir, exclusivamente para fins de regularização da área rural consolidada, a
Reserva Legal de imóveis situados em área de floresta localizada na Amazônia Legal para até
50% (cinquenta por cento) da propriedade, excluídas as áreas prioritárias para conservação da
biodiversidade, dos recursos hídricos e os corredores ecológicos;
II – ampliar as áreas de Reserva Legal em até 50% (cinquenta por cento) dos
percentuais previstos nesta Lei, para cumprimento de metas nacionais de proteção à
biodiversidade ou de redução de emissão de gases de efeito estufa.
Quanto aos critérios de localização da Reserva Legal, o Projeto de Lei retira a
possibilidade de estabelecimento por meio do Plano Diretor Municipal, consolida a
necessidade de atendimento ao zoneamento ecológico-econômico e a formação de corredores
ecológicos, e inclui outros critérios como: a) áreas de maior importância para a conservação
da biodiversidade; e b) áreas de maior fragilidade ambiental.
O Projeto de Lei permite, no artigo 16, o cômputo das Áreas de Preservação
Permanente no cálculo do percentual da Reserva Legal do imóvel sem estabelecer percentuais
como o atual Código Florestal, no entanto, o mencionado Projeto estabelece algumas
restrições:
O benefício previsto não implique a conversão de novas áreas para o uso alternativo
do solo;
A área a ser computada esteja conservada ou em processo de recuperação, conforme
declaração do proprietário ao órgão estadual ou municipal integrante do Sisnama; e
O proprietário ou possuidor tenha requerido inclusão do imóvel no cadastro ambiental.
O artigo 18 do último Projeto de Lei propõe que a Reserva Legal deva ser conservada
com cobertura de vegetação nativa pelo proprietário do imóvel rural, possuidor ou ocupante a
qualquer título, pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado.
O Projeto de Lei mencionado propõe o registro da Reserva Legal no Cadastro
Ambiental Rural, devendo ser acompanhada de indicação de suas coordenadas
georreferenciadas ou memorial descritivo contendo pelo menos um ponto de amarração
georreferenciado, sendo vedada a alteração de sua destinação nos casos de transmissão a
qualquer título, desmembramento ou retificação da área.
69
O Projeto de Lei procurou ressaltar, no seu artigo 20, que a inserção do imóvel rural
em perímetro urbano, definido mediante lei municipal não, desobriga o proprietário ou
posseiro da manutenção da área de Reserva Legal, que só será desaverbada
concomitantemente ao registro do parcelamento do solo para fins urbanos.
A versão aprovada pela Câmara dos Deputados suprimiu o parágrafo 5º do seu artigo
19 que tratava do prazo para a averbação da Reserva Legal, e dispunha que o proprietário ou
possuidor de imóvel rural teria o prazo de cento e vinte dias para averbar a localização,
compensação ou desoneração da Reserva Legal, contados da emissão dos documentos por
parte do órgão competente do Sisnama ou instituição habilitada.
Ainda é possível, segundo o Projeto aprovado pela Câmara dos Deputados o manejo
florestal sustentável da vegetação da Reserva Legal com propósito comercial, desde que
atenda a requisitos específicos e mediante autorização do órgão competente. 10
O Projeto de Novo Código Florestal ainda pretende criar um Programa de
Regularização das Áreas de Reserva Legal.
Nesse plano, o proprietário rural pode regularizar-se mediante adesão ao Programa de
Regularização Ambiental, adotando as seguintes alternativas, isoladas ou conjuntamente: a)
recompor a Reserva Legal; b) permitir a regeneração natural da vegetação na área de Reserva
Legal e c) compensar a Reserva Legal.
A compensação, segundo a proposta de Novo Código, passaria a ser permitida dentro
do mesmo bioma, e não dentro da mesma bacia hidrográfica como o Código Florestal em
vigor.
A regularização deverá ser concluída em prazo inferior a vinte anos, abrangendo, a
cada dois anos, no mínimo 1/10 (um décimo) da área total necessária à sua
complementação.11
10 O projeto detalha os requisitos para o manejo florestal em área de Reserva Legal em seu artigo 24:
I - não descaracterizar a cobertura vegetal e não prejudicar a conservação da vegetação nativa da área;
II – assegurar a manutenção da diversidade das espécies;
III - na condução do manejo de espécies exóticas deverão ser adotadas medidas que favoreçam a regeneração de
espécies nativas.
11 Segundo o artigo 24 do Projeto de Lei até que o Programa de Regularização Ambiental – PRA seja
promulgado, e respeitados os termos de compromisso ou de ajustamento de conduta eventualmente assinados,
fica assegurada a manutenção das atividades agropecuárias e florestais em áreas rurais consolidadas, localizadas
70
O Projeto de Lei cria ainda o Cadastro ambiental que impede a autuação do
proprietário rural irregular por infrações cometidas antes de 22 de julho de 2008 na respectiva
propriedade ou posse, referentes a supressão irregular de vegetação nativa em Áreas de
Preservação Permanente,ou áreas de Reserva Legal .
Além disso, segundo o Projeto de Lei, a partir da data da inscrição no cadastro
ambiental, ficam suspensas a cobrança das multas decorrentes de infrações cometidas antes de
22 de julho de 2008 na respectiva propriedade ou posse, referentes a supressão irregular de
vegetação nativa em Áreas de Preservação Permanente, áreas de Reserva Legal.
O cadastro ambiental, quando feito no prazo correto, também impediria que fosse
imposta aos proprietários ou possuidores rurais sanção administrativa, inclusive restrição a
direitos, em razão da não averbação da área de Reserva Legal.
O último Projeto de Lei do Código Florestal propõe, em capítulo específico, a criação
de “Instrumentos Econômicos para a Conservação da Vegetação”. Dentre esses instrumentos
estaria a possibilidade de transformar a conservação voluntária de vegetação nativa,
preservação de espécies raras da flora e recomposição de Áreas de Preservação Permanente e
Reserva Legal em incentivos econômicos, pela prática de serviços ambientais.
em Áreas de Preservação Permanente e de Reserva Legal, como também nas Áreas de Uso Restrito , sendo
vedada a expansão da área ocupada e desde que:
I – a supressão irregular da vegetação nativa tenha ocorrido antes de 22 de julho de 2008;
II – assegure-se a adoção de práticas que garantam a conservação do solo, da biodiversidade e da qualidade dos
recursos hídricos; e
III - o proprietário ou possuidor de imóvel rural inscreva-se em cadastro ambiental no órgão estadual do
Sisnama.
71
VI. CONCLUSÃO
A evolução do instituto da Reserva Legal possuiu alguns marcos históricos: ainda sob
o jugo da coroa portuguesa, surgiram as chamadas ordenações manuelinas que perdurou até o
advento do primeiro Código Florestal Brasileiro em 1934, e mais tarde o novo Código
Florestal brasileiro (lei 4771/65), ora em vigor, modificado pela lei 7803/91e pela medida
provisória nº 2166-67/01
Outro marco importante foi a Constituição da República, de 1988, que reconheceu a
Reserva Legal como instrumento necessário para a conservação da biodiversidade (art. 225),
como meio necessário para a preservação do meio ambiente para as presentes e futuras
gerações.
O que se percebeu ao longo dessa evolução foi que a tratativa da reserva passou a
ocupar um papel de preservação ambiental e não mais de reserva para a produção de madeira.
Esta mesma evolução é percebida, até então, no ordenamento jurídico do Estado de
Minas Gerais.
Observou-se também que as edições dos códigos florestais sempre estiveram
permeadas de polêmicas, envolvendo o setor produtivo e movimentos ambientalistas.
Em sendo reconhecida as funções ambientais da Reserva Legal foram de extrema
importância buscar informações de outras ciências como a geografia e ecologia para delimitálas e o que se percebeu é que não são poucos os impactos ambientais benéficos provocados
por esse instituto.
Finalmente, ainda que tenha ocorrido uma evolução significativa no sentido de
preservação ambiental da Reserva Legal, muito do que é proposto pelo novo projeto de lei,
que pretende instituir um novo Código Florestal parece flexibilizar ainda mais o uso da
Reserva Legal, no sentido de isentá-la de algumas propriedades, ou de deixar ao arbítrio do
poder público sua delimitação.
Certamente os instrumentos jurídicos devem viabilizar a tutela efetiva do meio
ambiente, para que não se alterem as propriedades e os atributos que lhe são inerentes, o que
provocaria inaceitável comprometimento da saúde, segurança, cultura, trabalho e bem-estar da
72
população, além de causar graves danos ecológicos ao patrimônio ambiental, considerado este
em seu aspecto físico ou natural.
Embora a Reserva Legal seja uma limitação ao direito de propriedade e ao benefício
econômico proveniente de sua exploração, existem benefícios relativos a função ecológica
preservada por meio da manutenção da biodiversidade na propriedade rural.
As discussões sobre o instituto não podem ser limitadas, elas devem ser fomentadas e
contar com a participação dos diversos setores da sociedade interessados.
Apressar uma modificação tão significativa na legislação florestal como o novo
Código Florestal pode provocar impactos que por si só iriam inviabilizar a continuidade de
empreendimentos agrários.
73
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77
ANEXO I – PROJETO DE LEI
78
ANEXO II – JURISPRUDÊNCIAS