representações sociais sobre o controle externo da atividade

REPRESENTAÇÕES SOCIAIS SOBRE O CONTROLE
EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL Cultura
organizacional e relações institucionais
REPRESENTAÇÕES SOCIAIS SOBRE O CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL CULTURA
ORGANIZACIONAL E RELAÇÕES INSTITUCIONAIS
Revista Brasileira de Ciências Criminais | vol. 88 | p. 273 | Jan / 2011 | DTR\2011\1162
Bruno Amaral Machado
Dr. em Sociologia Jurídico-Penal pela Universidade de Barcelona. Prof. associado do Programa de Mestrado e Doutorado em Direito do
Uniceub. Prof. do Programa de Doutorado em Ciências Penais da U. de San Carlos da Guatemala. Prof. da FESMPDFT (Fundação Escola
Superior do Ministério Público do DF e Territórios). Pesquisador colaborador do Departamento de Sociologia da Universidade de Brasília.
Membro auxiliar do Conselho Nacional do Ministério Público. Promotor de Justiça do MPDFT
Área do Direito: Penal
; Processual
Resumo: Nos últimos anos, há um crescente interesse pelas instituições que integram o sistema de justiça. Entre as funções
desempenhadas pelo Ministério Público (MP), o controle externo da atividade policial é tema de interesse não apenas acadêmico, mas
institucional. Certamente, o desempenho das atividades conferidas ao Ministério Público é indissociável dos significados e imagens das
distintas funções para os atores que integram o campo jurídico. O objetivo do artigo é apresentar pesquisa exploratória realizada no
Distrito Federal (DF) sobre as representações sociais de profissionais da área jurídica em relação ao desempenho do MP no âmbito
criminal, bem como apresentar estudo de caso do Núcleo de Controle Externo da Atividade Policial (NCAP) do Ministério Público do
Distrito Federal e Territórios (MPDFT).
Palavras-chave: Controle externo - Representações - Ministério Público - Polícia.
Abstract: There has been a growing interest in institutions of the justice system. Among functions of the public prosecution office, the
police oversight is not only of academic interest, but also institutional. In this article, we consider this hypothesis: the activities listed in
law books are linked to the meanings and images of these several functions for the actors of the legal field. The objective of this article
is to present an exploratory research about the social representations of different professionals in the legal field in the federal district
concerning the performance of the public prosecution office, as well as a study case of the Prosecution Office of Police External Control
in Brasilia.
Keywords: External control - Representations - Public prosecution office - Police.
1
Sumário: 1.INTRODUÇÃO - 2.CAMPO JURÍDICO E CULTURA ORGANIZACIONAL: AS RELAÇÕES ENTRE A POLÍCIA E O MINISTÉRIO
PÚBLICO (ALÉM DO CONTROLE EXTERNO) - 3.REPRESENTAÇÕES SOCIAIS SOBRE A ATUAÇÃO DO MP NA ÁREA CRIMINAL E O
CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL: NOTAS PARCIAIS DE UMA PESQUISA EXPLORATÓRIA - 4.REDEFININDO O CONTROLE
EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL: O CASO DO NÚCLEO DE CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL (NCAP) DO MINISTÉRIO
PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS (MPDFT) - 5.CONCLUSÕES - 6.REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
1
1. INTRODUÇÃO
Nos últimos anos, há um crescente interesse pela atuação das instituições que integram o sistema de justiça. Exemplo disso são as
2
pesquisas realizadas no Brasil desde meados da década de 1990. O Ministério Público (MP) é certamente uma das instituições que
despertou interesse dos pesquisadores, seja em razão da peculiaridade de seu desenho institucional, seja em virtude da notoriedade
explorada pelos meios de comunicação (ARANTES, 2002: 13-18; CAVALCANTI, 1999: 15-19; BONELLI, 2002: 139-145 MACHADO,
2007a: 22; MACHADO, 2007b: 10; SADEK, 2000: 11; SANCHES FILHO, 2000: 185-188; SILVA, 2001: 21-24).
Certamente, há uma diversidade de modelos institucionais. Os exemplos e experiências concretas demonstram que o modelo idealizado
constitucionalmente constitui apenas o ponto de partida. O desempenho das funções relaciona-se a distintas variáveis. Fatores
organizacionais jogam um papel relevante, na medida em que a distribuição das tarefas entre os integrantes da organização passa pela
estruturação burocrática (burocracia no sentido weberiano) das diversas funções institucionais (MACHADO, 2007a: 27-45; MACHADO,
2007b: 15-25).
A análise da evolução do Ministério Público brasileiro revela uma notável complexidade organizacional, com a criação de Centros de
Apoio (realidade estadual) e promotorias especializadas em distintas áreas de atuação, especialmente voltadas à defesa de interesses
difusos e coletivos. Nesse sentido, as dinâmicas internas que promovem uma redistribuição interna das funções institucionais
pressupõem tomadas de decisão sobre os temas relevantes, a alocação de recursos escassos, humanos e materiais. Por outro lado,
áreas deixam de ser consideradas prioritárias; ou integrantes de áreas que nunca estiveram na pauta das prioridades institucionais
ressentem da ausência de recursos para o desempenho das atividades (MACHADO, 2007a: 205-220; SANCHES FILHO, 2000: 185-208).
O propósito do presente artigo é abordar uma função específica do Ministério Público brasileiro: o controle externo da atividade policial.
A escolha deve-se ao inegável interesse pelo desempenho desta função, evidenciado pela definição de prioridades do Conselho Nacional
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do Ministério Público. Muito se discute sobre os limites da atuação do Ministério Público, os conflitos com a Polícia e a eficácia ou
ineficácia do desempenho desta função. Algumas perguntas pertinentes ao leitor interessado no tema: O Ministério Público tem
desempenhado de forma eficiente esta função? Mas, o que se constitui o controle externo da atividade policial? Obviamente, todas
essas questões mereceriam uma análise detida. O nosso objetivo, porém, é mais modesto.
Partimos da seguinte hipótese: o desempenho das atividades conferidas pela Constituição e leis infraconstitucionais ao Ministério Público
é indissociável dos significados e imagens das distintas funções para os atores que integram o campo jurídico. Assim, devemos
considerar a existência de diferentes procedimentos interpretativos na construção social da realidade (BERGER; LUCKMANN, 1999: 5152; BRUNER, 1990: 96; SCHÜTZ, 1993: 112-115). Definimos as representações como imagens e símbolos construídos socialmente a
partir das interações entre os atores que integram as referidas organizações do sistema de justiça, condicionadas pelas experiências
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compartilhadas e expectativas em relação ao desempenho das atividades, pela cultura profissional e pautas organizacionais.
O nosso objetivo é apresentar pesquisa exploratória realizada no Distrito Federal sobre as representações sociais de profissionais da
área jurídica em relação ao desempenho do MP no âmbito criminal e, especialmente, no exercício da atividade de controle externo da
atividade policial, bem como apresentar estudo de caso do Núcleo de Controle Externo da Atividade Policial (NCAP) do Ministério Público
do Distrito Federal e Territórios (apresentamos a metodologia e técnicas de pesquisa no item 4). Por isso, será relevante abordar a
construção interna (cultura organizacional) do conceito de controle externo, razão pela qual o debate legal e jurídico-doutrinário não
5
será o foco da argumentação.
2. CAMPO JURÍDICO E CULTURA ORGANIZACIONAL: AS RELAÇÕES ENTRE A POLÍCIA E O MINISTÉRIO PÚBLICO (ALÉM DO
CONTROLE EXTERNO)
As representações, práticas e relações estabelecidas entre os atores que integram as organizações do sistema de justiça são
condicionadas pelos habitus jurídicos em sua dupla dimensão: estruturantes e estruturados pela lógica do campo jurídico. A divisão de
"competências" jurídicas confere poder à comunidade dos juristas para distinguir o que corresponde ou não ao direito. A racionalidade
do direito impõe determinadas práticas a serem adotadas e os cânones jurídicos são reservas de autoridade e devem ser seguidos na
operação que traslada os conflitos sociais ao espaço que busca a neutralidade na interpretação do direito. A estrutura do discurso
jurídico favorece a autonomia do texto legal e torna possível uma forma particular de conhecimento especializado, com regras e lógica
próprias (BOURDIEU, 2001: 211). A conformação institucional das organizações que integram o sistema de justiça e a profissionalização
das carreiras jurídicas geram disputas na distribuição do "poder de nomear" o direito. A evolução institucional do MP, da magistratura e
6
da Polícia no Brasil pós-Constituição de 1988 fornece algumas pistas para análise (BONELLI, 1998: 185-214; SADEK, 2003).
O MP foi definido pela Constituição Federal de 1988 como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127 da CF/
1988 ( LGL 1988\3 ) ). O MP tornou-se, assim, independente dos poderes do Estado. As garantias de autonomia, institucional e
funcional, coincidem com as conferidas ao Judiciário: poder para apresentar proposta orçamentária e para apresentar proposta
legislativa que disponha sobre a criação e a extinção de cargos a serem providos por meio de concursos públicos. Na engenharia
institucional brasileira a Polícia foi mantida vinculada ao Executivo, não dispondo das prerrogativas que foram conferidas ao Judiciário e
ao MP.
A Constituição Federal de 1988 reconheceu entre as atribuições do MP brasileiro a legitimidade para defesa de direitos difusos e
coletivos, consolidando inovações legislativas da década de 1980 (MACHADO, 2007a: 122-124). Entre as atribuições previstas no art.
129 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) , o exercício da ação penal pública é a única atividade privativa do MP, revogando-se as disposições que
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previam o chamado procedimento penal de ofício.
Os integrantes do MP integram o campo jurídico e concorrem por um capital específico (capital jurídico). A cultura profissional decorre,
em grande parte, do fato de os membros do MP compartilharem determinados valores e visões sobre o mundo e o papel a ser exercido
pela organização (BONELLI, 1998, p. 185-214).
O monopólio da ação penal, quando atribuído ao MP, outorga-lhe o poder de definir as condutas que devem ser objeto de julgamento
por suposta violação do ordenamento jurídico-penal. A maior ou menor capacidade para conduzir investigações pré-processuais atribui
aos membros do MP o poder de selecionar os fatos que devem ser levados ao conhecimento do Judiciário (DI FEDERICO, 1998: 71-89;
MOUHANNA, 2004: 502 e ss.; VOGLIOTTI, 2004: 454 e ss.). O fato de que em alguns modelos instituídos cabe ao MP a última palavra
sobre o arquivamento de determinado procedimento de investigação propicia à organização elevado capital jurídico no campo jurídico
penal (BOURDIEU, 2001). A atribuição de funções diversas, como a defesa dos interesses difusos e coletivos (modelo brasileiro),
permitiu, inclusive, fortalecimento da instituição na divisão de competências jurídicas (ARANTES, 2002: 19-76; SADEK, 2000: 11-37).
O fato de a Polícia estar (ou não estar) funcionalmente subordinada ao MP não é irrelevante. Estudos sociológicos apontam a
capacidade seletiva da Polícia (discricionária) na definição jurídico-penal de práticas sociais (PORTO; COSTA, 2009: 60-66). Quanto
mais discricionariedade houver na atuação dos policiais, menos poder de decisão haverá para outros atores que integram o campo
jurídico. A dependência de elementos probatórios previamente produzidos pela Polícia significa, na prática, menor amplitude de decisão
na posterior definição jurídica dos casos.
Na estrutura do campo jurídico, o Judiciário ocupa posição central, já que historicamente lhe foi conferido o poder de "dizer o
direito" (poder de nomeação no campo jurídico). O MP surge historicamente como instituição representante dos interesses do rei, como
"fiscal" dos interesses monárquicos e, em alguns países, como na Espanha, a vinculação histórica aos interesses reais reflete-se na
manutenção da denominação fiscal, para designar os integrantes da carreira. A evolução política propiciou a rearticulação das funções a
serem desempenhadas pelas diversas burocracias estatais, inclusive as que integram o assim chamado campo jurídico. A transição ao
"Estado Social e Democrático de Direito", modelo constitucional instituído em parte dos países ocidentais ao longo da segunda metade
do século XX, propiciou novas interpretações sobre as funções desempenhadas pelo MP e Judiciário (FLORES PRADA, 1999; MACHADO,
2007a). A clara definição do papel a ser desempenhado pelas duas carreiras não se concretizou em alguns países e o Judiciário acumula
funções que parte da comunidade dos processualistas (campo processual-penal) identifica como próprias do MP (MACHADO, 2007b:
350-351).
As relações profissionais constituem outro aspecto a ser considerado e complementam o enfoque organizacional. As relações entre os
atores que integram o sistema de justiça ensejam um mundo próprio, com dinâmica específica, relativamente autônoma em relação ao
mercado e à política (BOURDIEU, 2001: 211). Tal dinâmica se estabelece, por um lado, pelas tensões internas a determinada profissão
(intraprofissional) e reflete a competição entre os integrantes de determinado grupo. Por outro lado, é influenciada pelas disputas entre
profissionais que competem no campo jurídico (interprofissional) (BONELLI, 2002: 16-21).
A compreensão sobre o significado do controle externo da atividade policial para os membros do Ministério Público está associada ao
significado da prática em um contexto e campo específicos. Na divisão de competências jurídicas coube historicamente à Polícia o papel
de instituição responsável pela investigação dos delitos. O inquérito policial assume, assim, em analogia entre os campos jurídico-penal
e econômico, um significado próximo ao que representa o monopólio da exploração de uma determinada atividade produtiva para o
campo econômico (BOURDIEU, 2001: 165-223; BONELLI, 2002: 236-237).
A análise de experiências vivenciadas em outros países pode ser interessante para a compreensão das peculiaridades de cada caso. O
caso italiano é especialmente interessante pela mudança radical operada pela Constituição italiana do pós-guerra. O MP italiano
desvincula-se do Executivo, aproximando-se do Judiciário a partir da criação de mecanismos legais que conferiram autonomia à
instituição. Como decorrência do processo de insulamento do Poder Executivo, houve uma mudança nas relações entre o MP e a Polícia,
órgão que na engenharia institucional italiana deve prestar contas tanto ao governo quanto à magistratura (DÍEZ-PICAZO, 2000: 128130; GUARNIERI, 1997: 183-185). Se durante o regime fascista o peso maior era do Executivo, configurando a Polícia o principal
gatekeeper do sistema de justiça criminal, com a Constituição republicana do pós-guerra e a reforma do Código de Processo Penal ( LGL
8
1941\8 ) , o MP ganhou uma posição proeminente na direção da Polícia (VOGLIOTTI, 2004: 454).
Por outro lado, o novo regime constitucional não imprimiu uma mudança imediata nas práticas e hábitos dos atores jurídicos. Uma
mudança importante, na visão de Vogliotti, foi a evolução cultural da magistratura. Em outras palavras, houve um processo de
redefinição e ressignificação das práticas jurídicas entre os membros da magistratura requerente. Assim, no decorrer da década de
1970 os inputs do sistema de justiça criminal passaram também a ser definidos e geridos pela Magistratura. E o ápice ocorreu com a
chamada "Operação Mãos Limpas" (VOGLIOTTI, 2004: 454-455). Porém, desde 2001, com a vitória da coligação de direita, a
magistratura passou a sofrer ataques. Acentuou-se a mediatização do tema segurança pública, potencializando as demandas por maior
poder de controle pela polícia do território e da população. No plano legislativo, há projetos legislativos que diminuem a autonomia do
MP, em prol de uma Polícia mais ativa durante as investigações (VOGLIOTTI, 2004: 456-457). Por certo, a interação entre Polícia e MP
não se dissocia das interferências diretas do governo, materializadas nos esforços de alteração da engenharia institucional italiana,
conferindo maior poder à Polícia, com vínculos diretos com o Executivo. Na pesquisa realizada por Vogliotti, destaca-se, contudo, que na
divisão diária de atividades no campo jurídico-penal, há razoável sinergia e ausência de tensões mais importantes entre Ministério
Público e Polícia, o que se traduz na distribuição das tarefas de investigação. À Polícia é conferida razoável autonomia para os casos
mais graves. Já os fatos mais complexos são dirigidos diretamente pelo Ministério Público (VOGLIOTTI, 2004: 489 e 499-501).
Contrapondo-se ao modelo italiano, o MP francês historicamente esteve vinculado ao Executivo. Os membros do MP francês são agentes
do Poder Executivo perante os tribunais, manifestando a subordinação hierárquica na dependência de cada um dos promotores de
justiça em relação ao Ministro da Justiça. Internamente, cada membro do MP se subordina ao superior hierárquico respectivo, regra
atenuada tanto pelo livre uso da palavra em audiência quanto pela impossibilidade de substituição do promotor que exerça a ação penal
em um caso específico. A dependência hierárquica do MP complementa-se pelo princípio da oportunidade da persecução penal, o que
enseja grande margem de discricionariedade e críticas por ofensas ao princípio da igualdade perante a lei, imparcialidade e
independência da acusação pública. (DÍEZ-PICAZO, 2000: 113-120; RASSAT, 1967: 13).
Em pesquisa realizada sobre a interação entre o MP e a Polícia na França, evidenciou-se que, embora a interação seja muitas vezes
retratada como conflituosa, o cotidiano é marcado pelas relações de confiança entre promotores de justiça e policiais. Na prática, as
organizações conferem grande margem de autonomia aos agentes que desempenham o trabalho de campo (MOUHANNA, 2004: 502 e
ss.). Se é certo, avalia Mouhanna, que legalmente o MP é responsável pelo controle da atividade policial, na prática, porém, uma visão
crítica deve considerar a submissão da Magistratura e do MP ao aparato policial. Na distribuição de funções, a insuficiência de estrutura
material e humana faz com que o MP raramente assuma a direção das investigações, o que pode estar associado também à falta de
habilidades específicas ou vontade de desempenhar a função. Assim, de forma semelhante ao que foi constatado no caso italiano, não
há uma relação conflituosa generalizada; ao contrário, nota-se uma relação cooperativa (MOUHANNA, 2004: 512-518).
Algumas das pesquisas centradas sobre as relações entre profissionais que competem no campo jurídico no Brasil revelam que as
interações entre membros do MP e Delegados de Polícia no Brasil estão marcadas por disputas e críticas recíprocas (SANCHEZ FILHO,
2000: 194-205; SILVA, 2001: 102-103). Os policiais, incapazes de alterar a relação de dominação, sentem-se estigmatizados pela
formação acadêmica, aparentemente de qualidade inferior.
No survey realizado com os Delegados de Polícia (Polícia Civil) em 2002, 94% dos entrevistados rejeitaram a interferência do MP na
atividade policial e 84,6% posicionaram-se contrários à criação de grupos de investigação dentro do próprio MP (SADEK, 2003: 24). No
espaço aberto para que os Delegados pudessem acrescentar comentários à pesquisa, o MP foi a instituição mais criticada. Os Delegados
ressentem-se tanto da intervenção "indevida" na investigação e no inquérito policial, quanto das maiores garantias e do poder
conferidos a promotores e procuradores (CAVALCANTI, 2003: 149-152). Enfraquecidos com a engenharia institucional consolidada após
a Constituição Federal de 1988, pesquisas realizadas com Delegados de Polícia revelam que esses profissionais apontam a perda de
força e a imagem negativa da categoria, desprestigiada perante a sociedade (BONELLI, 2002: 289). A prerrogativa de presidir o
inquérito policial, fundamento da autoridade do delegado de polícia, constitui-se, também, em importante ponto de tensão com o MP.
Em pesquisa realizada sobre as relações interorganizacionais entre o MP e organizações que integram o sistema de justiça, tivemos a
9
oportunidade de aprofundar e discutir questões abordadas em pesquisas anteriores (MACHADO, 2007a: 207-214).
Na pesquisa
realizada com os membros do MP Federal de Brasília em 2004, a grande maioria dos procuradores da República entrevistados
representam de forma negativa a proximidade da Polícia com o Executivo. Uma vez mais, a tensão interprofissional aparenta estar
associada à interdependência entre sistema político e sistema jurídico. A imagem da Polícia como órgão que sofre interferência direta do
governo é compartilhada pelos próprios delegados de polícia. No survey, realizado em 2002, com Delegados de Polícia do Amapá,
Bahia, Distrito Federal, Goiás, Pernambuco, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e São Paulo, a interferência política na cúpula da
instituição foi apontada por 72,6% dos entrevistados como obstáculo muito importante ao bom desempenho da Polícia Civil (SADEK,
2003: 20). No discurso dos participantes da pesquisa, o controle externo da atividade policial também surge como fator de tensão entre
as carreiras. Embora recorrente na fala dos entrevistados a necessidade de insistir na tese de que o MP pode e deve investigar, os
participantes apresentaram uma visão complexa da interação com a Polícia Federal. Na construção de estratégias de interação, as
relações pessoais seriam decisivas. A ausência de suficiente estrutura para a Polícia desempenhar suas funções aparece também nos
relatos dos participantes da pesquisa, retratada em imagens como "O governo sucateou a Polícia", ou "a quem interessa uma Polícia
bem aparelhada?". Por outro lado, nos relatos aparecem também as parcerias bem sucedidas e imagens como: "Apesar de tudo a
Polícia tem uma estrutura (para investigação) que nós não temos". Em alguns dos casos, a interação com a Polícia permitiu aprofundar
investigações de difícil elucidação. "Aproximar a Polícia do MP é uma alternativa", afirmam alguns dos entrevistados. Segundo essa
lógica, seria possível exercer controle mais eficaz da atividade policial, trazendo-a para trabalhar próxima do Ministério Público,
superando os ciúmes suscitados pelo controle externo.
3. REPRESENTAÇÕES SOCIAIS SOBRE A ATUAÇÃO DO MP NA ÁREA CRIMINAL E O CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE
POLICIAL: NOTAS PARCIAIS DE UMA PESQUISA EXPLORATÓRIA
Entre 2006 e 2007, realizamos com o apoio da Fundação Escola Superior do Ministério Público do Distrito Federal (FESMPDFT) pesquisa
exploratória (coordenada por Antonio H. G. Suxberger, Bruno Amaral Machado e Thiago Pierobom) sobre as representações de
10
profissionais da área jurídica quanto ao desempenho do Ministério Público em diversas áreas de atuação no Distrito Federal.
Na
primeira fase (quantitativa) foram enviados questionários aos seguintes profissionais:
Atuação do profissional
Número de
questionários
encaminhados
35
106
131
230
200
1.052
Desembargador
Delegado de Polícia
Defensor Público
Juiz
Oficial da PM
Total
Número de
questionários
respondidos
8
19
22
23
169
243
Percentual de resposta
22,9%
17,9%
16,8%
10,0%
84,5%
23,1%
Na fase qualitativa, optamos pela realização de entrevistas semiestruturadas, que contou com a participação dos seguintes profissionais
11
da área jurídica: 9 membros do Poder Judiciário, 7 Defensores Públicos, 10 Delegados de Polícia e 4 oficiais da Polícia Militar.
Para os
fins deste artigo, selecionamos unicamente as repostas relacionadas à investigação criminal pelo MP, ao relacionamento entre MP e
Polícia e o controle externo da atividade policial. Da fase qualitativa, utilizamos as entrevistas semiestruturadas que permitem
12
contrastar a resposta aos questionários e, assim, confrontar determinadas imagens sugeridas na pesquisa quantitativa.
3.1 Investigação criminal pelo Ministério Público
3.1.1 A eficiência das investigações criminais realizadas pelos próprios órgãos internos da polícia, envolvendo desvios
cometidos por seus policiais, pode ser influenciada pelo corporativismo?
Atuação do
profissional
Defensor
Público
Delegado de
Polícia
Desembargador
Juiz de Direito
SIM
NÃO
SO
SR
TOTAL
20 (90,9%)
2 (9,1%)
–
–
22
7 (36,8%)
1 (57,9%)
–
1 (5,3%)
19
7 (87,5%)
20 (87,0%)
1 (12,5%)
1 (4,3%)
–
–
8
23
Oficial da PM
130 (76,9%)
33 (19,5%)
–
169
TOTAL
184 (76,4%)
48 (19,9%)
–
2
(8,7%)
6
(3,6%)
8 (3,3%)
1 (0,4%)
241
3.1.2 No caso de investigação de crimes cometidos por policiais, a intervenção do Ministério Público pode alcançar
resultados mais satisfatórios em relação à investigação realizada pelos próprios órgãos internos da polícia?
Atuação do
profissional
Defensor
Público
Delegado de
Polícia
Desembargador
Juiz de Direito
Oficial da PM
TOTAL
SIM
NÃO
SO
SR
TOTAL
17 (77,3%)
5 (22,7%)
–
–
22
3 (15,8%)
15 (78,9%)
–
1 (5,3%)
19
8
20
(87,0%)
114 (67,4%)
162 (67,3%)
–
–
–
3 (13,0%)
–
–
8
23
48 (28,4%)
68 (28,2%)
6 (3,6%)
9 (3,7%)
1 (0,6%)
2 (0,8%)
169
241
Em relação aos itens 3.1.1 e 3.1.2, cotejamos as respostas dos Delegados de Polícia, os quais, em sua maioria (57,9%), mencionam
que o corporativismo não interfere na eficiência das investigações, com a visão dos demais profissionais da área jurídica. De fato,
57,9% dos delegados entrevistados entendem que a Polícia tem condições de investigar todas as infrações penais. Além disso, 78,9%
dos Delegados entendem que, no caso de investigação de crimes cometidos por policiais, a intervenção do Ministério Público não pode
alcançar resultados mais satisfatórios em relação à investigação realizada pelos próprios órgãos internos da Polícia. Esta visão contrasta
com os demais profissionais da área jurídica que participaram da pesquisa.
No campo policial no DF, a pesquisa sugere divergência entre os servidores públicos que integram as Polícias Civil e Militar. A maioria
dos oficiais da Polícia Militar (76,9%) entende que as investigações criminais de desvios praticados por seus agentes, dirigidas, quando
apuradas internamente, podem ser influenciadas pelo corporativismo. Assim, a intervenção do MP pode alcançar resultados mais
satisfatórios (67,4%).
Entre os juízes que responderam ao questionário, predomina a visão de que o envolvimento do MP nas investigações envolvendo crimes
cometidos por policiais melhoraria a qualidade da investigação em relação à investigação interna (Corregedorias) (87%). Entre os
Defensores Públicos que participaram da fase quantitativa, 90,9% aponta o corporativismo da Polícia, como fator que influencia nas
investigações criminais de integrantes da própria Polícia. Além disso, 77,3% dos Defensores Públicos entende que a participação direta
do Ministério Público nas investigações de crimes cometidos por policiais, altas autoridades do Poder Executivo e crime organizado com
infiltração no próprio Estado podem acarretar resultados mais satisfatórios para o esclarecimento dos fatos.
3.1.3 No caso de investigação de crimes cometidos por altas autoridades do Poder Executivo, a intervenção do Ministério
Público, por não estar sujeito a pressões externas de outros poderes estatais, pode alcançar resultados mais satisfatórios
que a investigação policial?
Atuação do
profissional
Defensor
Público
Delegado de
Polícia
Desembargador
Juiz de Direito
Oficial da PM
TOTAL
SIM
NÃO
SO
SR
TOTAL
17 (77,3%)
5 (22,7%)
–
–
22
5 (26,3%)
11 (57,9%)
1 (5,3%)
2 (10,5%)
19
6 (75,0%)
13 (56,5%)
144 (85,2%)
185 (76,8%)
1 (12,5%)
7 (30,4%)
17 (10,1%)
41 (17,0%)
1 (12,5%)
3 (13,1%)
8 (4,7%)
13 (5,4%)
–
–
–
2 (0,8%)
8
23
169
241
3.1.4 As investigações envolvendo o crime organizado, que possui infiltração no próprio Estado, poderiam ter maior êxito
se fossem conduzidas por membros do Ministério Público?
Atuação do
profissional
Defensor
Público
Delegado de
Polícia
Desembargador
Juiz de Direito
Oficial da PM
TOTAL
SIM
NÃO
SO
SR
TOTAL
15
(68,2%)
1
(5,3%)
4
(50,0%)
13
(56,5%)
109
(64,4%)
142
(58,9%)
6
(27,3%)
17
(89,4%)
3
(37,5%)
8
(34,8%)
42
(24,9%)
76
(31,5%)
1
(4,5%)
–
–
22
1
(5,3%)
–
19
–
23
3
(1,8%)
4 (1,7%)
169
1
(12,5%)
2
(8,7%)
15
(8,9%)
19
(7,9%)
8
241
3.1.5 A investigação criminal deve ser atribuição exclusiva da Polícia?
Atuação do
profissional
Defensor
Público
Delegado de
Polícia
Desembargador
Juiz de Direito
Oficial da PM
SIM
NÃO
SO
SR
TOTAL
4
(18,2%)
16
(84,2%)
4
(50,0%)
4
(17,4%)
53
(31,4%)
17
(77,3%)
2
(10,5%)
4
(50,0%)
19
(82,6%)
106
(62,7%)
1
(4,5%)
–
–
22
19
–
1
(5,3%)
–
–
–
23
8
(4,7%)
2
(1,2%)
169
8
TOTAL
81
(33,6%)
148
(61,4%)
9
(3,7%)
3
(1,3%)
241
Uma das questões recorrentes na fala dos membros do Ministério Público na pesquisa que realizamos refere-se à ausência de
independência da Polícia para investigar os membros do governo ou os delitos com ramificações no Estado (crime organizado e
corrupção política) (MACHADO, 2007a: 207-214 e 294-296). Em outras palavras, a imagem da Polícia (no discurso dos participantes da
pesquisa) surge associada à vinculação direta com o Executivo. Neste sentido, a pesquisa realizada pela Fundação Escola Superior do
Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (FESMPDFT) buscou, na fase quantitativa, identificar as percepções sociais de
profissionais da área jurídica sobre tais representações identificadas nas entrevistas com os membros do MP.
Entre os Delegados de Polícia, predomina a visão de que a participação direta do MP não necessariamente alcançaria resultados mais
satisfatórios. Os Delegados de Polícia discordam, ainda, que a condução do inquérito policial em casos de crime organizado, com
ramificações no Estado tivesse maior possibilidade de êxito se conduzidos pelo MP.
A matéria não é unânime entre os demais profissionais que participaram da pesquisa. A percepção sobre a possibilidade do MP
investigar diretamente provoca, inclusive, uma dificuldade de compreensão dos limites desta atividade, conforme sintetiza um dos
desembargadores entrevistados:
"O Ministério Público deve evitar o envolvimento emocional com a prova em um primeiro momento. Às vezes pode comprometer a
colheita da prova que irá comprometer a sua própria atuação. Em alguns casos restritos eu até acho difícil um delegado investigar outro
delegado, um delegado investigar o seu chefe, um delegado investigar um governador. Há uma certa dificuldade de atuação. Eu acho
que nesses casos deve agir o MP, mas com muita cautela. Não querer ser investigador policial, porque o investigador tem ter uma visão
diferente até mesmo para garantir a ampla defesa e o contraditório" (Desembargador 2).
3.1.6 A investigação criminal deve ser atribuição exclusiva da Polícia?
Atuação do
profissional
Defensor
Público
Delegado de
Polícia
Desembargador
Juiz de Direito
Oficial da PM
SIM
NÃO
SO
SR
TOTAL
4 (18,2%)
17 (77,3%)
1 (4,5%)
–
22
16 (84,2%)
2 (10,5%)
–
1 (5,3%)
19
4 (50,0%)
4 (17,4%)
53 (31,4%)
4 (50,0%)
19 (82,6%)
106 (62,7%)
–
–
8 (4,7%)
8
23
169
TOTAL
81 (33,6%)
148 (61,4%)
9 (3,7%)
–
–
2
(1,2%)
3
(1,3%)
241
3.1.7 O Ministério Público possui capacidade (conhecimento e habilidade) para investigar crimes?
Atuação do
profissional
Defensor
Público
Delegado de
Polícia
Desembargador
Juiz de Direito
Oficial da PM
TOTAL
SIM
NÃO
SO
SR
TOTAL
14
(63,6%)
2
(10,5%)
3
(37,5%)
8
(34,8%)
68
(40,3%)
95
(39,4%)
6
(27,3%)
14
(73,7%)
5
(62,5%)
10
(43,5%)
56
(33,1%)
91
(37,8%)
2
(9,1%)
1
(5,3%)
–
–
22
2
(10,5%)
–
19
5
(21,7%)
45
(26,6%)
53
(22,0%)
–
23
–
169
2
(0,8%)
241
8
3.1.8 Sem prejuízo da investigação policial, o Ministério Público deve ter poder para investigar diretamente crimes para
promover a ação penal pública?
Atuação do
profissional
Defensor
Público
Delegado de
Polícia
Desembargador
Juiz de Direito
Oficial da PM
TOTAL
SIM
NÃO
SO
SR
TOTAL
12
(54,6%)
–
9
(40,9%)
17
(89,4%)
5
(62,5%)
7
(30,4%)
44
(26,0%)
82
(34,0%)
1
(4,5%)
1
(5,3%)
–
–
22
1
(5,3%)
–
19
1
(4,3%)
12
(7,1%)
15
(6,2%)
–
23
–
169
1
(0,4%)
241
3
(37,5%)
15
(65,3%)
113
(66,9%)
143
(59,4%)
8
Em relação aos itens 3.1.6, 3.1.7 e 3.1.8, as respostas dos Delegados de Polícia sugerem desconfiança sobre a investigação realizada
pelo MP, seja pela exclusividade da função pela Polícia, seja pela falta de capacitação técnica dos membros do MP para investigar. Entre
os Delegados entrevistados, 84,2% entendem que a investigação criminal deve ser atribuição exclusiva da Polícia. Além disso, 73,7%
assinalam a falta de capacidade de o Ministério Público conduzir investigações; ainda, 89,4% dos Delegados de Polícia entendem que o
MP não deve ter poderes investigatórios na área criminal. Mais uma vez, a pesquisa sugere divergências entre os servidores que
integram o campo policial. A maioria dos oficiais da Polícia Militar concorda que a investigação não deve ser atribuição exclusiva da
Polícia (62,7%). Porém, nota-se pouca segurança se o MP de fato estaria preparado para investigar (40,3% dos entrevistados acreditam
que o MP estaria capacitado). A maioria dos oficiais entende que o MP deve ter poderes para investigar diretamente (66,9%).
Entre os juízes que participaram da fase quantitativa da pesquisa, 65,3% entende que o MP deve ter poderes para investigar
diretamente, e a investigação não deve ser exclusiva da Polícia (82,6%). Entre os desembargadores que participaram da fase
quantitativa da pesquisa, 50% entende que a investigação criminal deve ser atribuição exclusiva da Polícia. Também merece análise o
fato de que a maioria dos Desembargadores nega a possibilidade de o MP investigar diretamente, apontando também a ausência de
capacidade investigadora.
3.2 Ministério Público e Polícia
3.2.1 É importante a existência de órgão externo à Polícia que fiscalize suas atividades?
Atuação do
profissional
Defensor
Público
Delegado de
Polícia
Desembargador
Juiz de Direito
Oficial da PM
TOTAL
SIM
NÃO
SO
SR
TOTAL
22
–
–
–
22
16
(84,2%)
8
22
(95,7%)
154
(91,1%)
222
(92,1%)
2
(10,5%)
–
1 (4,3%)
1
(5,3%)
–
–
–
19
–
–
8
23
9
(5,3%)
12
(5,0%)
6
(3,6%)
7
(2,9%)
–
169
–
241
3.2.2 O controle externo da atividade policial realizado pelo MP acarreta intervenção indevida no trabalho da polícia?
Atuação do
profissional
Defensor
Público
Delegado de
Polícia
Desembargador
Juiz de Direito
Oficial da PM
TOTAL
SIM
NÃO
SO
SR
TOTAL
–
21 (95,5%)
–
1 (4,5%)
22
10 (52,6%)
7 (36,8%)
1 (5,3%)
19
–
3 (13,0%)
36 (21,3%)
49 (20,3%)
7 (87,5%)
8 (78,3%)
106 (62,7%)
159 (66,0%)
1
(5,3%)
1 (12,5%)
2 (8,7%)
22 (13,0%)
26 (10,8%)
–
–
5 (3,0%)
7 (2,9%)
8
23
169
241
3.2.3 Você acha que o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT) tem exercido de forma eficiente o
controle externo da atividade policial sobre a Polícia Civil do Distrito Federal?
Atuação do
profissional
Defensor
Público
Delegado de
Polícia
Desembargador
Juiz de Direito
SIM
NÃO
SO
SR
TOTAL
5
(22,7%)
4 (21,0%)
6
(27,3%)
4 (21,0%)
–
22
–
19
8
23
22
(13,0%)
35
(14,5%)
5 (62,5%)
10
(43,5%)
64
(37,9%)
89
(36,9%)
–
–
Oficial da PM
11
(50,0%)
11
(58,0%)
1 (12,5%)
11
(47,8%)
82
(48,5%)
116
(48,2%)
1
(0,6%)
1
(0,4%)
169
TOTAL
2 (25,0%)
2 (8,7%)
241
3.2.4 Você acha que o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT) tem exercido de forma eficiente o
controle externo da atividade policial sobre a Polícia Militar do Distrito Federal?
Atuação do
profissional
Defensor
Público
Delegado de
Polícia
Desembargador
Juiz de Direito
Oficial da PM
TOTAL
SIM
NÃO
SO
SR
TOTAL
5 (22,7%)
9 (40,9%)
8 (36,4%)
–
22
2 (10,5%)
9 (47,4%)
8 (42,1%)
–
19
1 (12,5%)
2 (8,7%)
88 (52,1%)
98 (40,7%)
1 (12,5%)
11 (47,8%)
59 (34,9%)
89 (36,9%)
6 (75,0%)
10 (43,5%)
22 (13,0%)
54 (22,4%)
–
–
–
–
8
23
169
241
Em relação aos itens 3.2.1 a 3.2.4, a pesquisa sugere que, embora predomine a visão de que é fundamental a existência de órgão
externo de controle da atividade policial, para os Delegados de Polícia que participaram da pesquisa, o controle externo realizado pelo
MP acarreta intervenção indevida no trabalho da Polícia. Quanto à avaliação do desempenho da função do MP no controle externo da
atividade policial, predomina a imagem de que o MP não tem desempenhado de forma eficiente esta função (entre os que possuem
opinião definida). Para os Delegados de Polícia que participaram da pesquisa, 84,2% entende que é importante a existência de um
órgão externo à Polícia que fiscalize suas atividades. Contudo, da forma como é exercido pelo MP, acarretaria intervenção indevida no
trabalho da Polícia (52,6%); entre os Delegados, predomina, ainda, a visão de que o MP não desempenha de forma eficiente o controle
externo das atividades da Polícia Civil (58%), avaliação um pouco melhor em relação ao controle da Polícia Militar (47,4%).
Os oficiais da Polícia Militar do Distrito Federal (PMDF) também concordam que é importante a existência de órgão externo de controle
da atividade policial (91,1%). Porém, o que sugere outra divergência com os Delegados de Polícia, a maioria dos oficiais (62,7%)
acredita que o controle externo da atividade Policial realizado pelo Ministério Público não implica intervenção indevida no trabalho da
Polícia.
Ainda avaliando a pesquisa quantitativa, 100% dos Desembargadores entrevistados creem necessária a existência de órgão externo à
Polícia que fiscalize suas atividades, o que não se constituiria em intervenção indevida no trabalho da Polícia. Porém, o desempenho da
função pelo MP está distante da ideal. Entre os Desembargadores, 62,5% apontam a eficácia do controle externo das atividades da
Polícia Civil pelo Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT), avaliação um pouco melhor em relação ao controle externo
da Polícia Militar do Distrito Federal (PMDF).
As representações colhidas na fase qualitativa permitem aprofundar um pouco mais as imagens sobre o desempenho do MP nesta área
de atuação. A avaliação negativa quanto ao desempenho desta função é explicitada por um dos desembargadores entrevistados:
"Não há efetivamente este controle. O controle que o Ministério Público faz sobre a atividade policial é se ela está cumprindo a sua
função institucional, instaurando inquéritos. Eu penso que o Ministério Público deveria estar muito mais preocupado se a Polícia não
estaria exorbitando o seu poder em detrimento do cidadão. Eu gostaria de ver o Ministério Público atuando mais nessa área de direitos
humanos, e quem atua nessa área é a OAB" (Desembargador 3).
Entre os magistrados entrevistados, a visão recorrente é a de que o MP deve exercer o controle externo da atividade policial. Contudo,
há especial referência à necessidade de diferenciar o controle da "ingerência indevida". Um dos magistrados entrevistados, contudo,
sugere as razões que desaconselham o controle externo da atividade policial pelo MP:
"É legítimo, pois estabelecido pela própria Constituição, e adequado, tendo em vista que a Polícia realiza diligências investigatórias para
fornecer subsídios à propositura da ação penal, cujo titular é o Ministério Público. Mas não me parece que o Ministério Público tem
realizado esse controle a contento, talvez porque ainda não há uma disciplina clara sobre quais seriam as funções ou os poderes do
Ministério Público por ocasião do controle externo da atividade policial" (juiz 4).
"Como me coloquei contra o controle externo do MP e do Judiciário, também me coloco contra o controle externo das autoridades
policiais, pois a ingerência ministerial, ainda que finalística, na atuação da Polícia acaba por desrespeitar a separação de funções entre
as diversas instituições. A Polícia deve ter um órgão interno, uma Corregedoria, para exercer um controle finalístico da sua atividade.
Temo que esse tipo de controle represente uma guerra de vaidades, uma interferência desnecessária de uma instituição em outra" (juiz
1).
Entre os Delegados de Polícia entrevistados, a crítica se dirige não exatamente à possibilidade do exercício do controle externo pelo MP,
previsto constitucionalmente, mas à forma como é exercido. O receio quanto ao exercício desta função pelo MP está no que é
representado como "confusão" entre o "controle externo" e o "controle interno" e nas "ingerências administrativas".
"O Ministério Público não se preocupa com o controle externo da Polícia como instituição, principalmente, com a existência de agentes
do crime organizado infiltrados dentro da Polícia, ingerência política dentro da Polícia (…). Com isso o Ministério Público não mexe,
porque ele tem medo. (…) Na verdade, ao exercer o controle externo, o Ministério Público confunde suas atribuições com as da
Corregedoria de Polícia" (Delegado 10).
Confirmando pesquisas já realizadas com os delegados de Polícia (CAVALCANTI, 2003: 141-164) e as percepções colhidas na fase
quantitativa, os Delegados entrevistados criticam a possibilidade de o MP realizar investigações diretamente. As razões são variadas:
desde constitucionais (o Poder Constituinte Originário não teria conferido tal poder ao MP, conforme sintetizado por um dos
entrevistados – Delegado 4); ausência de estrutura e capacidade do MP para exercer tal função (Delegado 6); desconhecimento pelos
promotores da estrutura da Polícia e distanciamento dos promotores de justiça das Delegacias de Polícia (Delegados 1 e 3,
respectivamente).
3.2.5 Há necessidade hoje de uma maior integração entre Polícias Civil e Militar do Distrito Federal e o Ministério Público
do Distrito Federal e Territórios (MPDFT)?
Atuação do
profissional
Defensor
Público
Delegado de
Polícia
Desembargador
SIM
NÃO
SO
SR
TOTAL
19
(86,4%)
18 (94,7%)
2
(9,1%)
–
–
22
–
19
5 (62,5%)
1
(4,5%)
1
(5,3%)
–
–
8
Juiz de Direito
22 (95,7%)
–
–
23
Oficial da PM
164 (97,0%)
–
169
TOTAL
228 (94,6%)
3
(1,8%)
5 (2,1%)
3
(37,5%)
1
(4,3%)
2
(1,2%)
8 (3,3%)
–
241
3.2.6 Deve haver a subordinação funcional direta da Polícia ao Ministério Público?
Atuação do
profissional
Defensor
Público
Delegado de
Polícia
Desembargador
Juiz de Direito
Oficial da PM
TOTAL
SIM
NÃO
SO
SR
TOTAL
2 (9,1%)
20 (90,9%)
–
–
22
-
19
–
–
19
1 (12,5%)
3 (13,0%)
28 (16,6%)
34 (14,1%)
5 (62,5%)
18 (78,3%)
126 (74,5%)
188 (78,0%)
2 (25,0%)
2 (8,7%)
15 (8,9%)
19 (7,9%)
–
–
–
–
8
23
169
241
3.2.7 Você acredita que uma postura ativa do Ministério Público na fase das investigações, indicando linhas de
investigação e fornecendo instruções específicas para a condução da investigação nos inquéritos policiais, acarreta maior
probabilidade de sucesso na ação penal por ele ajuizada?
Atuação do
profissional
Defensor
Público
Delegado de
Polícia
SIM
NÃO
SO
SR
TOTAL
13 (59,1%)
7 (31,9%)
1 (4,5%)
1 (4,5%)
22
3 (15,8%)
15 (78,9%)
1 (5,3%)
–
19
Desembargador
Juiz de Direito
Oficial da PM
TOTAL
6 (75,0%)
15 (65,3%)
96 (56,8%)
133 (55,2%)
2 (25,0%)
6 (26,0%)
47 (27,8%)
77 (32,0%)
–
2 (8,7%)
25 (14,8%)
29 (12,0%)
–
–
1 (0,6%)
2 (0,8%)
8
23
169
241
A pesquisa quantitativa sugere quase unanimidade entre os profissionais entrevistados de que é necessária mais integração entre o MP
e a Polícia. Também predomina a visão de que não deve haver subordinação da Polícia ao MP. Sinaliza-se, ainda, que, com exceção dos
Delegados de Polícia, os demais profissionais selecionados para a pesquisa acreditam na maior probabilidade de sucesso na ação penal,
quando o MP assume uma postura ativa durante a investigação.
Entre os Delegados de Polícia entrevistados, há total discordância em relação à integração da Polícia à estrutura do MP. Na fala dos
Delegados de Polícia há especial referência "à missão institucional de cada um". A integração é aceita e deveria ser incentivada. A
subordinação ou vinculação funcional, contudo, é rechaçada. A imagem predominante na fala dos Delegados é a de duas instituições
igualmente relevantes, com atribuições específicas e definidas.
No campo judicial não há a aparente unanimidade sugerida na fala dos Delegados de Polícia que participaram da pesquisa. Na divisão
das competências jurídicas, chama à atenção a fala de um dos Desembargadores entrevistados, que aproxima as funções da Polícia e
do MP:
"Da mesma forma que o Ministério Público pode investigar, eu penso que o Delegado de Polícia pode oferecer denúncia em alguns
casos. Eu acho que o Ministério Público não deveria ter a exclusividade da ação penal. Antigamente, antes da reforma, nos acidentes de
veículo, nós tínhamos o processo judicialiforme. Ele dava tão certo! A própria Portaria do Delegado já instaurava a ação penal, havia
uma celeridade em tudo aquilo. Naquela época em que o Delegado de Polícia tinha a atribuição para a propositura da ação penal, ele se
esmerava muito mais na colheita da prova. É a mesma coisa que justifica o Ministério Público investigar, como ele vai denunciar, ele vai
se esmerar na busca da prova (…). Eu acho que não tem inconveniente nenhum os dois estarem na mesma instituição. A instituição
poderia chamar "a instituição da persecução penal" (Desembargador 1).
Um dos Desembargadores entrevistados ressalta as deficiências do controle externo exercido pelo MP, sugerindo a subordinação da
Polícia judiciária ao Ministério Público, pois este é o destinatário de sua atividade (Desembargador 3). Porém, reconhece que "o controle
causa desencontro das atividades" e que "seria melhor uma regulamentação específica sobre o que se entende por controle", pois "a
Polícia acha que o Ministério Público excede e o Ministério Público acha que a Polícia não quer se submeter à norma constitucional". No
discurso dos Desembargadores participantes da pesquisa qualitativa, aparece de forma clara a ausência de definição exata dos limites e
contornos exatos do controle a ser exercido, fonte, muitas vezes, das disputas institucionais. Um dos entrevistados, inclusive, não vê o
caminho da subordinação da Polícia ao MP ou incorporação da Polícia ao quadro do MP como caminho a ser trilhado:
"No fundo, todos nós somos ferro e fogo da mesma instituição, o Estado. É o Estado que paga a magistratura, o Ministério Público e os
Delegados. Todos nós somos servidores públicos. O nosso objetivo é servir ao público. (…) Então não me parece que juntar Ministério
Público e Delegado dentro da mesma instituição possa trazer qualquer benefício ao sistema que já temos" (Desembargador 2).
Esta última visão diverge totalmente da retratada por um dos juízes entrevistados, o qual, inclusive, propõe a extinção da carreira de
Delegado de Polícia e sua incorporação ao MP, o que traria mais eficiência ao sistema de justiça criminal (Juiz 5). Esta proposta não é
acolhida, porém, pelos demais juízes e Desembargadores entrevistados. Em síntese, na imagem construída sobre a divisão de
competências jurídicas, não deveria haver vinculação ou subordinação da Polícia ao MP.
4. REDEFININDO O CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL: O CASO DO NÚCLEO DE CONTROLE EXTERNO DA
ATIVIDADE POLICIAL (NCAP) DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS (MPDFT)
Pesquisas realizadas com membros do Ministério Público brasileiro (federal e estadual) constituem-se em importante referencial para
análise do tema. No survey realizado com membros dos Ministérios Públicos estaduais, duas questões merecem atenção. Por um lado, a
falta de recursos materiais da polícia (91%) e o mau desempenho desta instituição (88%) são apontados pelos promotores e
procuradores de justiça como os fatores mais importantes para o bom funcionamento da administração da justiça no Brasil (SADEK,
1997: 49). As percepções sociais sugerem visão crítica sobre a eficiência da atividade policial. Por outro lado, ao relacionar as áreas
prioritárias nos últimos dois anos, o controle externo aparece apenas em 6.º lugar. Na ordem das prioridades, aparece atrás das
seguintes áreas: crime, administração pública, serviços de relevância pública e patrimônio público (SADEK, 1997: 59).
As representações sociais colhidas na pesquisa quantitativa com membros dos Ministérios Públicos estaduais não diferem
substancialmente daquelas que aparecem no survey realizado com membros do Ministério Público Federal. Entre os obstáculos ao bom
funcionamento da administração de justiça no Brasil, a falta de recursos materiais da polícia e o mau desempenho da polícia são
apontados como os fatores mais importantes (93% e 85%, respectivamente) (SADEK; CASTILHO, 1998: 12). De acordo com o survey
realizado com o MP Federal, entre os obstáculos a uma adequada prestação jurisdicional, a Polícia aparece como grande vilã. Do total
de entrevistados, 71,5% consideram muito importante a demora na apuração pela Polícia e 64,5% apontam o despreparo técnico de
policiais (SADEK; CASTILHO, 1998: 23).
Em síntese, há visão igualmente crítica sobre o desempenho da Polícia. Porém, ao relacionar as áreas prioritárias nos últimos dois anos,
o controle externo aparece apenas em 7.º lugar. Na linha de prioridades, surge atrás das seguintes áreas: crime, fiscal da lei,
patrimônio público, controle da administração pública, meio ambiente e serviços de relevância pública e patrimônio público (SADEK;
CASTILHO, 1998: 29).
De fato, transcorreram vários anos da realização das pesquisas referidas e seria importante a realização de novos surveys,
especialmente em razão do crescimento das instituições e renovação dos quadros. Isto é certo. Porém, em pesquisa recente, realizada
pela Conamp com membros do Ministério Público brasileiro, o controle externo da atividade policial aparece como a função mais
criticada pelos próprios membros, somando o maior número de avaliações como ruim ou péssimo (26%) (MINISTÉRIO DA JUSTIÇA,
2006: 102).
As pesquisas quantitativas sugerem visão crítica sobre a atuação do MP. Por outro lado, a Polícia aparece como instituição bastante
criticada. Nesse sentido, a necessidade de implementar o controle externo da atividade policial surge a partir de experiências
vivenciadas e, muitas vezes, relaciona-se à construção de prioridades na agenda do MP brasileiro. Embora escassas as pesquisas sobre
a atuação do MP na área de controle externo da atividade policial, os estudos já realizados permitem aprofundar o conhecimento sobre
as dinâmicas internas e cultura institucional a partir de experiências concretas.
Já tivemos oportunidade de abordar o processo de expansão do MP do Distrito Federal por meio da criação de promotorias de justiça
especializadas em diversos âmbitos de atuação (MACHADO, 2007a: 291-299). A área de controle externo da atividade policial também
mereceu atenção de administrações anteriores do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT). Nesta pesquisa
selecionamos o Núcleo de Controle Externo da Atividade Policial (NCAP) do MPDFT para conhecer as representações dos membros do MP
sobre o desempenho da atividade de controle externo da atividade policial. Para isso, optamos pela realização de entrevistas
semiestruturadas com os promotores que integraram o NCAP desde a sua criação. O critério para definição do número de participantes
da pesquisa foi a saturação. Decidimos não entrevistar os promotores de justiça criminais lotados nas distintas promotorias de justiça
nas circunscrições territoriais do Distrito Federal, o que pode ser objeto de futura pesquisa, embora grande parte dos promotores que
integraram o NCAP esteja ou já tenha estado lotados em promotorias de justiça criminais. Assim, entre maio e julho de 2010
entrevistamos 10 promotores de justiça que integraram o NCAP. O guia de entrevista constituiu-se apenas no ponto de partida, já que
13
as "conversas" tangenciaram inúmeros aspectos não imaginados inicialmente, o que foi extremamente rico para análise final.
Analisamos também a literatura organizacional, consubstanciada em estatísticas, portarias e ações propostas.
No Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, o Núcleo de Controle da Atividade Policial foi criado por meio da Portaria 799, de
21.11.1996, do Procurador-geral de Justiça. Nas considerações iniciais do documento, além da referência aos fundamentos
constitucionais e legais para o controle externo, o texto menciona especialmente que cabe à Polícia investigar todas as infrações penais;
porém, afirma-se ser "inegável que tem havido discrição na fase policial" (itálico no original), seja na forma direta, mediante a omissão
do registro das ocorrências, seja na forma indireta, quando arquivados diretamente na Polícia, ou não investigados devidamente. A
justificativa para a criação do Núcleo segue na imagem assim definida: "Para impedir tais acontecimentos, a atividade policial
investigadora deve ser controlada, na forma da lei, pelo Ministério Público. Sem esse controle o Ministério Público torna-se cúmplice das
arbitrariedades" (MPDFT, 1996: 2). O Núcleo seria integrado por um procurador de justiça e até três promotores de justiça, com
atribuições em todo o Distrito Federal, estabelecendo-se vínculo direto com a chefia de gabinete do Procurador Geral de Justiça. A
iniciativa tinha como objetivo suprir o que é retratado pelos promotores que participaram no processo de criação do Núcleo como
esforço pela implementação de formas efetivas de controle da atividade policial. O documento previa expressamente a possibilidade de
investigação direta por meio do Procedimento Administrativo Investigatório Supletivo. A avaliação era a de que a forma idealizada de
controle, a ser exercido pelas promotorias de justiça criminais, não teria cumprido a função constitucional. Fazia-se necessária a
concentração das funções em um Núcleo, subordinado diretamente à Procuradoria-geral de Justiça.
Nos relatos dos participantes da pesquisa aparecem as dificuldades na interação com a Polícia, o que sugere análises diversas. Relata-se
a insuficiência de controles internos efetivos e a deficiência do controle externo da atividade policial exercido pelas instituições que
deveriam desempenhar a função. Se tal relato aparece especialmente na fala dos primeiros integrantes do NCAP, um caso específico foi
o estopim para a criação do NCAP. Em 1996, a partir de informações sobre irregularidades em Delegacia situada na Ceilândia, um grupo
de promotores de justiça foi designado especialmente para o controle externo. Naquela oportunidade, policiais impediram a realização
da atividade de controle. Alguns dos entrevistados relembram o contexto em que foi criado o NCAP, conforme explica um dos
participantes da pesquisa:
"A criação do Núcleo se deveu às inúmeras denúncias de abuso de autoridade, tortura, extorsão e outros crimes que chegavam ao
conhecimento do Ministério Público e cuja apuração, no âmbito policial, era falha e quase sempre não resultava em nada, haja vista o
corporativismo das instituições policiais. Mas um caso foi o estopim, aconteceu na Ceilândia, não houve um enfrentamento, mas os
promotores designados para uma inspeção foram impedidos de entrar em uma Delegacia. O argumento era de que o controle era ’da
porta para a rua’" (Promotor de Justiça 4).
O modelo idealizado nunca chegou a contar com o Procurador de Justiça, tal qual pensado inicialmente. A vinculação à Procuradoriageral de Justiça gera discussão e debate entre os promotores que já integraram o NCAP. A discussão não interessa unicamente aos
membros do MP. Se o modelo brasileiro é elogiado pelo insulamento em relação ao Executivo e pela ausência de hierarquia, critica-se a
dificuldade em se estabelecer uma política institucional, já que cada Promotoria de Justiça acabaria, no seu formato original, atuando
como ilha, não vinculada à diretrizes institucionais (ARANTES, 2002: 13-18). O modelo vinculado à Procuradoria-geral permitiria a
construção de formas de atuação a longo prazo. A solução encontrada também não é unânime entre os entrevistados. Parte dos
entrevistados/participantes identificam a solução encontrada como alternativa para a construção de uma política de relacionamento
institucional. Outros são céticos e identificam no modelo uma ofensa ao princípio do promotor natural, com riscos, inclusive, para as
prerrogativas institucionais:
"Naquele momento, havia a necessidade de tornar efetiva a ordem constitucional de controle externo da atividade policial. Havia,
porém, mais discordâncias que concordâncias com a criação do órgão, tanto no ambiente interno do MPDFT, quanto no externo. Neste
caso, a resistência oferecida pela polícia era muito grande, por questão político-corporativa. Internamente, havia colegas que se
opuseram. Contudo, aprendi que as resistências internas tinham a ver com a falta de conhecimento, por uns, e a falta de interesse em
assumir novas responsabilidades, por outros. O órgão foi criado, então, como forma de ser uma primeira estrutura atuante nessa
matéria. Penso que nenhuma promotoria deve ter vinculação a nenhum órgão mandante, mas somente àquele que for o seu titular.
Desse modo, o Núcleo foi criado e assim permanece até os dias atuais, certamente porque, se transformado em Promotoria, haverá
perda de ingerência. O Núcleo deve ser Promotoria, com membros titulares" (Promotor de Justiça 5).
"(…) A estrutura tem suas vantagens e desvantagens. Uma vantagem: não personaliza. Porque, você sabe, se quem está no NCAP
trabalha muito, surgem os problemas com a Polícia. Se não, surgem os problemas internos… Na verdade esta estrutura, da forma como
está, é única no país. (…) E olha, tivemos oportunidade de debater muito com os colegas em vários seminários, eventos em conjunto, e
eles criticam, não acreditam na viabilidade do nosso modelo. Criticam mesmo, dizem, olha vocês abrindo brechas para atacarem as
nossas prerrogativas. Que estória é essa? E a inamovibilidade?" (Promotor de Justiça 1).
"Na prática a vinculação é apenas cosmética, mas serve para diluir responsabilidades. Como não há uma política de atuação
institucional, que demonstre que esse ou aquele atuar não é uma coisa própria deste ou daquele Promotor, a vinculação se faz
importante na medida em que serve de anteparo, institucionaliza a atuação do Núcleo. Não se pode desconhecer que parte da atuação
do NCAP combate crimes violentos praticados por policiais que não raramente utilizam a intimidação, a ameaça e a violência como
método" (Promotor de Justiça 7).
"Creio que o NCAP deve estar vinculado à Procuradoria-geral. Se o NCAP puder ser ocupado com base no critério da antiguidade, pode
ser que o resultado seja insatisfatório, pois as relações entre MP e Polícia Civil são extremamente delicadas e, a depender da atuação
(ou falta de atuação) do colega promotor de justiça, o resultado pode ser desastroso. O fato de o Procurador Geral poder nomear os
promotores do NCAP não constitui incremento indevido do poder político do PGJ, até porque ocupar aquela promotoria é um ônus,
tendo o PGJ imensa dificuldade em preencher as vagas, dado o desinteresse de muitos dos colegas" (Promotor de Justiça 6).
Em 2005 houve reformulação das funções do NCAP, que passou a ser órgão de coordenação da política interna de controle externo da
atividade policial e centro de apoio operacional aos demais órgãos de execução do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios
(MPDFT, 2005). Na justificativa da Portaria menciona-se especialmente a necessidade de ampliar e aperfeiçoar as funções do Núcleo,
com melhores condições materiais e humanas. O texto busca, ainda, explicitar que o controle externo da atividade policial não se
restringe ao Núcleo, devendo ser exercido também pelas promotorias de justiça com atribuições na área criminal.
O atendimento ao público foi prática institucionalizada desde o início das atividades do NCAP. As reclamações trazidas diretamente pelo
público originaram algumas das investigações iniciais. As comunicações diretas por promotores de justiça com atuação na área criminal
também alimentaram boa parte das ações do NCAP. A análise da literatura interna (portarias, relatórios, estatísticas) sugere que a
definição das formas de controle externo concentrado, rótulo que surge nos relatos dos entrevistados, seria implementado pelos
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contatos institucionais e, também, por meio de ações civis e penais.
As ações civis públicas e ações de improbidade constituem-se
em importantes instrumentos jurídicos. Em outra oportunidade, abordamos que a ação de improbidade administrativa transformou-se
em um dos principais instrumentos de judicialização da política no Brasil (ARANTES, 2002: 152). No NCAP, recorda um dos
entrevistados que integrou o órgão no início das atividades, que a primeira ação de improbidade foi proposta contra o então Governador
Joaquim Roriz, por irregularidades em concurso para o cargo de Delegado de Polícia. No decorrer dos anos, foi criada a 3.ª Promotoria
de Justiça do NCAP, com atribuições cíveis, incrementando estrutura existente. As greves deflagradas pela Polícia Civil foram objeto de
ações civis públicas nos últimos anos. O controle penal é operacionalizado pelas investigações diretamente realizadas pelos integrantes
do NCAP e posterior propositura de ações penais. Embora seja possível identificar um crescente número de ações propostas, os
participantes da pesquisa exteriorizam visão crítica quanto à resposta do Judiciário e a morosidade aparece como entrave importante.
Nas pesquisas realizadas sobre o MP no Brasil, há diversas referências à aproximação do campo judicial como estratégia para a
conquista da isonomia pelos promotores de justiça (MACHADO, 2007a: 124-133; MACHADO, 2007b: 38-45). A identificação com o
Magistrado e o distanciamento das demais profissões jurídicas consolidou um ethos marcado pela diferenciação entre as funções da
Magistratura e do MP e, especialmente, as profissões que integram o campo policial (BONELLI, 1998: 185-214). Nas falas dos
participantes surgem as experiências na interação com a Polícia. A figura do "mau policial" é contraposta às dificuldades que a própria
Polícia enfrenta para a investigação interna. Também aparece na fala dos entrevistados, especialmente entre os que ocuparam o NCAP
nos últimos anos, sinais de mudança no relacionamento institucional. Os 14 anos do NCAP teriam aumentado a vigilância sobre os atos
da Corregedoria e, indiretamente, incrementado as formas de controle interno. Assim, os avanços também são celebrados:
"Então, existe certa resistência da cúpula da Polícia em relação ao controle externo e à investigação direta pelo Ministério Público. Mas,
isso não é generalizado não. Há uma parte da Polícia que aceita bem a atuação do Ministério Público. Mas mesmo com a resistência
policial não há obstáculos ao trabalho do Núcleo, pois existem dispositivos legais e constitucionais que autorizam a nossa atuação. Mas
eu diria que um dos problemas é a falta de diálogo, de comunicação mesmo. Às vezes tentamos agendar encontros, reuniões e não
conseguimos. Mas não há uma resistência institucionalizada da Polícia contra o Núcleo, as Delegacias normalmente atendem as
requisições, a Corregedoria, em regra, também não cria obstáculos. Creio que houve um avanço, e tanto o MP quanto a Polícia
trabalham para que haja maior comunicação entre as duas instituições" (Promotor de Justiça 1).
"(…) Na verdade, fui pego de surpresa quando me chamaram para atuar no Núcleo (princípios de 2000). Sinceramente, não queria
jamais ir para esta Promotoria. (…) Havias informações de colegas que por lá passaram sobre as ameaças de morte que sofriam. (…)
Com o tempo, passei a ter mais segurança sobretudo porque passei a trabalhar em conjunto com a Corregedoria da PCDF, que na
época era exercida por um delegado muito sério. (…) Pude perceber que os delegados da PCDF sentiam-se mais seguros quando suas
ações eram respaldadas pelos Promotores do Núcleo. Na verdade, eles queriam demonstrar aos agentes investigados que estavam
apurando os fatos porque o Promotor de Justiça do Núcleo havia requisitado. (…) Deve-se ressaltar que, à época, o MP não dispunha da
estrutura de hoje. Não havia o Núcleo de Combate ao Crime Organizado nem o Setor de Inteligência" (Promotor de Justiça 4).
"(…) Eu já sabia que seria muito difícil atuar naquele órgão, especialmente considerando que as carreiras policiais no Brasil não são
organizadas e não têm suas condutas oficiais pautadas em princípios constitucionais de obediência e submissão ao regime do Estado de
Direito e das garantias aos indivíduos que dele decorrem. (…) Acredito que haveria considerável redução das formas abusivas de
atuação policial, criminais e administrativas, se houvesse punição imediata no ambiente interno das instituições policiais. (…) Por isso,
qualquer um que venha atuar no Núcleo deve se esforçar para fazer o melhor possível e alcançar resultados pontuais, mas sem esperar
por muito. Tivemos avanços, no começo. Hoje não. Estamos paralisados, inertes" (Promotor de Justiça 5)
"Mas também é difícil, nem posso dizer que pensamos de forma uniforme. Alguns colegas mais antigos, que estiveram no NCAP relatam
que havia divergências inclusive dentro do nosso MP, havia inclusive quem colocasse em dúvida o nosso poder de investigação. Sobre a
violência policial existe uma cultura arraigada de que alguma violência sempre vai existir, a Polícia lida com bandidos, etc. Já ouvi isso
inclusive dentro do MP. Então, é complicado, existem muitas questões complexas. Mas vejo hoje que muitos colegas apoiam,
especialmente os mais novos, documentam, pedem auxílio. Mas não há uma sinergia com os colegas das promotorias criminais. Como
temos função executiva, então nós que devemos exercer. Nos Estados, até porque os Centros de Apoio Operacional estão na capital,
não têm atribuições executivas, a forma de controle é diferente. Aqui os colegas lavaram as mãos. Mas a experiência que tive é
positiva, apesar da vinculação à Procuradoria, tem funcionado até hoje, mas pode acontecer que em determinado momento surja algum
problema. (…) Entendo tudo isso. Mas vejo avanço, a gente conta com uma estrutura muito melhor. Antes não havia um centro de
inteligência, era complicado demais. Hoje já aperfeiçoamos muitas coisas, mas tudo é lento no Judiciário. As condenações, quando
acontecem, demoram muito" (Promotor de Justiça 1).
"Minhas expectativas eram a de tentar alterar estruturalmente a atuação da polícia. Isso não foi possível, por diversos fatores (…)
dificuldade de conseguir resultados via Judiciário, que é extremamente refratário ao fortalecimento do MP via controle externo da
atividade policial. Na maioria das ações ajuizadas, o resultado não era satisfatório. Dificuldade de envolvimento dos colegas promotores
de justiça, impossibilidade de tomar decisões, baseadas na minha forma de pensar, que pudessem afetar todo o MP. (…) O sentimento
que restou foi o de frustração, tanto é que pedi para sair do NCAP com apenas 1 ano de atuação. Hoje, sinto que, numa singela
promotoria criminal, é possível implantar algumas práticas de controle externo" (Promotor de Justiça 6).
"O NCAP me mostrou que os resultados preventivos da atuação, embora não medidos, são notórios. O fato de um agente público
(policial civil ou militar) ter que esclarecer a sua atuação, o torna mais responsável no dia a dia. Nas oitivas, era possível constatar isso,
embora, em algumas oportunidades, o agente, quando ouvido, revelava rancor em relação à atuação do MP. Na persecução penal em
juízo, os resultados são desanimadores. Vários processos, com prova suficiente para condenar foram sentenciados com a absolvição.
(…) Foram dias de desânimo e de alegria no trabalho no controle externo. Mas, em determinado momento, veio a maturidade pela
experiência e mais sabedoria para lutar contra as injustiças. Mas, confesso, que cansei. Posso retornar um dia, mas não queria mais
continuar neste momento. A atividade no NCAP não atrai os membros, basta pesquisar quantos já foram convidados e recusaram o
convite para atuar lá. Hoje, é difícil conseguir um promotor de justiça para atuar no NCAP. Geralmente, só os adjuntos aceitam o
desafio pela possibilidade de ficar um período maior em um mesmo local de trabalho" (Promotor de Justiça 2).
"No final, com o tempo, você constrói uma rede de relações institucionais e também há avanços. Mas também mudou a cultura de
relacionamento. Na verdade a Polícia Militar não costuma dar trabalho em casos de tortura, a estrutura deles é melhor, não temos
condições. Na civil já existe uma petição pronta do sindicato de que ninguém é obrigado a produzir prova contra si mesmo. E não
comparecem aos reconhecimentos. Mas posso dizer que o relacionamento é muito melhor. E isso é muito decorrência da perpetuação
do NCAP. Com o passar do tempo superaram muitas rusgas iniciais. A cúpula da Polícia percebe que conseguimos condenações. Para
citar um caso específico, a violência policial, a corregedoria sabe que, se eles não investigam rapidamente, nós vamos fazer. E isso é
positivo, foi um resultado concreto. Na minha avaliação, existem duas situações hoje. No dia a dia a Polícia não questiona o nosso poder
de investigar. Mas continuam levando os casos até o STJ… é parte da estratégia jurídica. Uma consequência disso é o que nos chega da
própria Polícia. Eu sei que eles tem dificuldades em investigar alguns agentes, existe proteção corporativa, política também. Então já
dizem. ’Esta estória até passa na Corregedoria, mas no NCAP não!’ Então, isso eu vejo como uma mudança" (Promotor de Justiça 8).
"A experiência no NCAP foi interessante porque, salvo engano, nós fomos os primeiros no Brasil (um dos primeiros com certeza) a
enfrentar a questão. Na época fomos alvos de diversos habeas corpus que questionavam o poder investigatório do Ministério Público e o
acesso às instalações policiais, num primeiro momento, e aos documentos dentro das Instituições Policiais. Não havia expectativas
criadas, falta uma política de atuação institucional, sempre faltou. Caímos no NCAP com o avião andando e fomos nos afogando com o
tempo, cuidando do dia a dia sem um planejamento de longo prazo. Com o passar dos meses pareceu claro que o objetivo naquele
momento histórico seria o de materializar o NCAP. Desse modo, o TJDF reconheceu reiteradamente os poderes de investigação e de
acesso as instalações policiais e documentos. O resultado, na época, conduziu a afastamentos do Corregedor e de Delegados. (…) A
maior falha está na falta de uma política de longo prazo, que seja conhecida do fiscalizado. No mesmo nível da falha anterior, está a
ausência de coesão no atuar, de modo que, ao transmitir sentimentos contraditórios, deixa o fiscalizado confuso" (Promotor de Justiça
7).
A partir dos relatos de alguns dos promotores de justiça que já integraram o NCAP é possível identificar algumas imagens e
representações recorrentes. Alguns dos participantes da pesquisa ressaltam o promotor que se desloca de seu gabinete para
"inspeções" às Delegacias de Polícia. Ou o promotor que assume uma postura proativa, muitas vezes assumindo diretamente as
investigações. Nos relatos aparecem, por outro lado, a ausência de mecanismos legais mais efetivos para que o MP possa desempenhar
a função de controle externo da atividade policial:
"(…) Esta ideia dos poderes explícitos, que a Constituição nos deu poderes, juridicamente falando, até ai não vemos problemas. Mas o
nosso instrumental é fraco. Temos poder para requisitar, mas a lei não sanciona adequadamente, e a Polícia discute tudo. Hoje mesmo,
no DF, interessa muito mais o controle do banco de dados, e menos as visitas às Delegacias. Devemos analisar a peculiaridade de cada
Estado. É muito diferente o controle externo a ser exercido pelas promotorias de justiça. Sinceramente, sem demérito nenhum, mas
como tive experiência como promotor de justiça estadual, creio que o controle que exercemos é mais efetivo, ainda que não
formalizado. Menos papéis e mais resultados, uma conversa muitas vezes resolve o problema, nem há necessidade de termos de ajuste
de condutas. Lá tem mais sentido passar em uma Delegacia no final da tarde, ver se houve alguma prisão ilegal" (Promotor de Justiça
1).
"O modelo adotado pelo MP, com um controle concentrado e outro difuso, é o mais correto. Isso não significa que seja eficiente. O
problema não está no modelo, está nas pessoas que executam o modelo. O controle compreende ou deveria compreender um programa
em que a análise, auditoria, conscientização e o treinamento fizessem parte de uma política institucional visando a aprimorar o trabalho
de investigação, seja ele de crimes praticados por integrantes da sociedade civil seja por policiais. A imagem possui pontos desconexos,
sem sentido, com ideogramas de culturas distintas, de modo que transmite sentimentos contraditórios" (Promotor de Justiça 7).
As representações sociais sobre o controle externo da atividade policial refletem a avaliação sobre o desempenho de uma determinada
atividade, o que, certamente, confirma pesquisas já realizadas (SADEK, 1997: 49 e 59; SADEK; CASTILHO, 1998: 23 e 29). Na cultura
organizacional, a construção de estratégias para a atuação, a definição e redefinição de prioridades decorrem não apenas da
organização-resposta, mas também da organização-construção (BERGER; LUCKMANN, 1999: 51-52; BERNOUX, 1985: 137-149;
CROIZIER; FRIEDBERG, 1992: 278-302). O modelo formal do MP, estruturado de forma não hierárquica, marcado pela autonomia
institucional e independência funcional condiciona as ações dos atores que integram a "organização MP". Além disso, as soluções
institucionais também dizem respeito às percepções e imagens dos integrantes da organização. Uma das questões recorrentes na
descrição das atividades desempenhadas pelos membros que integram o NCAP é ausência de estímulos para integrá-lo e a dificuldade
em encontrar promotores de justiça com interesse em participar, o que explicaria, segundo esta visão, porque as promotorias que
fazem parte do NCAP foram quase exclusivamente ocupadas por promotores de justiça adjuntos, nos últimos anos. Assim, as
representações dos participantes da pesquisa propiciam algumas pistas sobre as expectativas em relação ao exercício desta atribuição
constitucional e refletem ceticismo quanto ao exercício desta função:
"Sem a pretensão de ofender aqueles que lá estiveram ou que venham atuar, digo: esse controle é medíocre. Muito ajudaria se o
promotor atuante na matéria criminal zelasse, com rigor, pela tramitação do Inquérito Policial (IP), evitando devoluções inócuas
(baixas). Se ele mesmo, na Promotoria, adotasse um regime de trabalho sério quanto à tramitação do IP e buscasse antecipar o
oferecimento das denúncias, ou mesmo o arquivamento, já seria um ato respeitável de controle externo. (…) Nossos colegas deveriam
restringir ao máximo suas requisições de prisões cautelares, de quebras de sigilos… fundadas em representações policiais fáticas e
juridicamente insubsistentes. Se me pergunta se foi prioridade do MP, sinceramente… nunca foi (…)" (Promotor de Justiça 5).
"O controle externo da atividade policial tem sido pouco efetivo. (…) A relação do Núcleo com a Polícia Civil sempre foi melindrosa. A
verdade é que os agentes e delegados não aceitam ser investigados pelo MP e não gostam de interferência em seus trabalhos. Buscam,
através de habeas corpus, não comparecer ao Núcleo para prestarem depoimento ou para serem submetidos a reconhecimento. Nas
visitas às Delegacias, demonstram que não querem colaborar com as inspeções realizadas pelo MP. (…) Creio que a relação do Núcleo
com a Polícia Militar do Distrito Federal (PMDF) é mais fácil, talvez em virtude do princípio hierárquico que vigora nesta última
instituição. Normalmente, os policiais investigados comparecem ao Núcleo para prestar depoimento ou ser submetidos a
reconhecimento. Acredito que a PMDF tem mais respeito e menos resistência em relação ao MP" (Promotor de Justiça 4).
"O controle externo deveria ser prioridade, mas não é. A prioridade é a atuação processual. O controle externo é visto como um
trabalho extra, ’voluntário’, que o promotor de justiça proativo realiza, quando, na verdade, essa função é tão importante e obrigatória
(é um dos incisos do art. 129 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) , tal e qual a obrigação de promover a ação penal) quanto o comparecimento
à audiências e a redação de peças processuais. Controle sistemático do destino dado às ocorrências policiais pela Delegacia; controle do
poder de fato da polícia sobre os crimes que ficam encobertos e sobre os crimes que são levados ao conhecimento do titular do
exercício da ação penal. (…) Acho que, no final, também faltou uma política mais direta e veemente no relacionamento com a
polícia" (Promotor de Justiça 6).
"O Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT) tem exercido esse controle de forma frágil, espasmódica, episódica e com
base no voluntarismo. As falhas: estudo dos inquéritos apenas quando vêm acompanhados de ’relatório final’ do Delegado; falta de
cobrança rigorosa de maior qualidade e legalidade na atuação policial (nesse compasso, o promotor que efetivamente faz o controle
externo é mal visto pelos policiais, como sendo ’durão’, ’arbitrário’ etc.); conivência com atrasos, inquéritos mal conduzidos e
ilegalidades policiais; falta de mobilização social para informar às pessoas sobre os seus direitos; falta de mobilização institucional para
destacar a importância do controle externo. Mas alguns avanços também tivemos: cada vez vejo mais colegas preocupados em imprimir
maior qualidade ao inquérito policial, controlando o seu desenvolvimento efetivamente; também percebo preocupação de alguns
colegas com o controle das ocorrências policiais e os bens apreendidos" (Promotor de Justiça 7).
"(…) Muita gente está copiando o nosso modo de atuar. Os simpósios de controle externo trouxeram promotores de diversos cantos do
país que levaram o nosso modelo para as sua regiões. (…) Mas é possível melhorar. O NCAP precisa, ainda, ser melhor estruturado com
agentes para realizar trabalho de campo (…) Acho que não são todos os colegas que encaram o controle externo com uma visão
institucional prioritária. Alguns realizam projetos pilotos notáveis, outros não o fazem. Mas, sem justificar o injustificável, é preciso ver
a realidade das promotorias criminais. Elas precisam de melhorar estrutura. O MP se especializou muito em outras áreas e deixou a sua
essência um pouco de lado" (Promotor de Justiça 2).
Algumas das pesquisas realizadas evidenciam os conflitos entre profissões que ocupam o campo jurídico no Brasil (BONELLI, 1998:
185-214). Os Delegados criticam a intromissão do MP e negam a possibilidade de que o MP possa investigar (CAVALCANTI, 2003: 141164). As representações sociais dos participantes/entrevistados evidenciam parte da disputa no campo jurídico, propiciando pistas sobre
as relações entre o MP, a Polícia Civil e a Polícia Militar no Distrito Federal:
"É uma relação cínica. Todos sabem como são persistentes as violações aos direitos por policiais, mas ninguém quer agir. Quem se
dispõe a agir fica de mãos atadas. Tem gente nossa que fala como algumas autoridades policiais no nível pessoal, da amizade, e finda
por expor e desproteger aquele membro que está fazendo alguma coisa. A Polícia Civil é extremamente improdutiva e é a que tem os
melhores salários. Não colabora com nada, faz resistência a tudo e produz um inquérito medíocre. A Polícia Militar se faz de amiga e
colaboradora. Está dentro da nossa instituição e se vale da inocência da maioria dos nossos colegas para colher e plantar as
informações de seu interesse. Sabe tudo sobre nós, enquanto nós nada sabemos quanto a ela" (Promotor de justiça 5).
"Institucionalmente, as relações com o MP são péssimas. Para a Polícia Civil, relacionar-se com o MP significa obter do MP ’parecer’
como se o MP fosse parecerista, e não titular do exercício da ação penal, favorável aos ’pedidos’. Como se a polícia detivesse a
legitimidade para pedir cautelares, como se autor fosse de cautelares da polícia. Fora isso, não há colaboração, pelo contrário, há
disputa, ciúmes institucionais, resistência ao controle externo, falta de permeabilidade da polícia às normas constitucionais, legais e
infralegais sobre o tema; incompreensão da polícia sobre o seu próprio papel e sobre o papel do MP em relação ao tema. (…) Claro, isso
tudo sem prejuízo de experiências individuais de bom relacionamento e compreensão do papel institucional do MP por alguns Delegados
de Polícia. Já com a Polícia Militar as relações são melhores do que as relações entre MP e a Polícia Civil, porque a polícia militar tem,
entranhada, a noção de hierarquia e de disciplina. (…) Mas tanto a Polícia Civil quanto a Polícia Militar possuem um problema: quando
deixam o corporativismo de lado e contribuem para a punição de um policial que agiu com ilegalidade, fazem-no apenas quando essa
ilegalidade possa projetar uma imagem ruim da instituição (ex: corrupção), e raramente fazem isso quando o agente de polícia,
Delegado ou policial militar é considerado ’operacional’ (violento, solucionador de casos complexos, ’trabalhador’ etc.)" (Promotor de
Justiça 6).
Os relatos surgem marcados pelas críticas ao controle externo exercido pelo Ministério Público e às relações com a Polícia. Na fala dos
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promotores aparecem também as chamadas experiências bem sucedidas, associadas ao voluntarismo político
de promotores de
justiça que buscaram criar formas de controle da atividade policial. Um dos promotores que integrou o NCAP nos primeiros anos de sua
instalação recorda que o controle das ocorrências policiais passou a ser feito por alguns promotores de justiça. A assessoria de políticas
institucionais da Procuradoria-geral de Justiça convocou reunião para debater a prática entre os promotores de justiça criminais. Apesar
disso, critica que ainda depende da iniciativa individual, não se constituindo em prática institucionalizada. A iniciativa foi inclusive
relacionada como prática a ser adotada pelo Manual do Controle Externo da Atividade Policial (CONSELHO NACIONAL DE
PROCURADORES-GERAIS DE JUSTIÇA, 2010: 17).
Do ponto de vista de política institucional, algumas iniciativas merecem ser analisadas, na medida em que propiciam elementos para a
reflexão sobre a ação coletiva no âmbito organizacional. A iniciativa retratada no projeto descrito como "Estratégias para a efetivação
do controle externo da atividade policial pelos Ministérios Públicos dos Estados e da União" (CONSELHO NACIONAL DE PROCURADORESGERAIS DE JUSTIÇA, 2010: 13), que originou o Manual de controle externo da atividade policial parece sinalizar no sentido de
superação do criticado voluntarismo político. A análise do documento é interessante não apenas pelo seu conteúdo, mas também pelo
fato de que resultou de iniciativa do Conselho Nacional de Procuradores de Justiça, e retrata a visão de membros do MP brasileiro que
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integraram o projeto.
Além da exposição dos fundamentos constitucionais e legais que justificam e definem o controle externo da atividade policial, no
documento nota-se preocupação em definir estratégias de atuação a partir da construção interna do conceito de controle externo
(conceito nativo). Na classificação das formas de controle a ser exercido, surge no documento a diferenciação entre o controle externo
difuso, consubstanciado no controle de ocorrências policiais, dos prazos e qualidade dos inquéritos policiais, dos bens apreendidos e
propositura de medidas cautelares e o controle concentrado. Este último se daria por meio da propositura de ações de improbidade
administrativa, ações civis públicas, procedimentos de investigação criminal, requisições, recomendações, termos de ajustamento de
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condutas, visitas às Delegacias e unidades prisionais e comunicações de prisões em flagrante.
O documento é mencionado especialmente pelos promotores que integraram o NCAP nos últimos anos. Sintetiza parte das discussões
do seminário organizado em 2008, no auditório do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT), e que originou a
chamada Carta de Brasília. O valor do documento estaria no fato de condensar o ideário predominante entre os promotores que atuam
diretamente no controle externo da atividade policial em grande parte dos Ministérios Públicos estaduais. Porém, durante o trabalho de
campo algumas questões aparecem de forma recorrente: por um lado, as falas surgem, na sua maioria, carregadas de um certo
ceticismo em relação à experiência no desempenho da função. Alguns dos entrevistados/participantes que integraram o NCAP nos
últimos anos relacionam experiências bem sucedidas e lembram mudanças no relacionamento institucional em razão da persistência do
NCAP na estrutura do MPDFT. Contudo, eventuais experiências bem sucedidas associam-se menos a uma política institucional que aos
fatores conjunturais ou ao voluntarismo de promotores de justiça. No desempenho das inúmeras funções institucionais, o controle
externo também não aparece como prioridade institucional, o que também é elucidativo do ponto de vista organizacional (BERGER;
LUCKMANN, 1999: 51-52; BERNOUX, 1985: 137-149; CROIZIER; FRIEDBERG, 1992: 278-302). As representações sobre o controle
externo da atividade policial sugerem também algumas pistas sobre as relações no campo jurídico, evidenciando tensões com a Polícia.
5. CONCLUSÕES
As relações entre MP e Polícia podem ser desvendadas pela conformação dos campos jurídicos nos diferentes contextos analisados. A
cultura organizacional, as tradições jurídicas e a distribuição de competências no campo jurídico penal são variáveis relevantes para a
compreensão das tensões e estratégias construídas pelos atores que integram as distintas organizações do sistema de justiça criminal.
A análise das representações permite aprofundar a compreensão sobre significados e imagens em torno de questões concretas e
relevantes para a análise das organizações do sistema de justiça. O interesse não é, assim, investigar possíveis "verdades" nas falas
reproduzidas nesta pesquisa. Os relatos são relevantes pelo potencial criador de uma determinada realidade; sugerem, ainda, o sentido
de determinadas práticas sociais.
As representações sociais sobre o controle externo da atividade policial constituem-se em importante elemento para análise,
evidenciando parte da disputa entre profissionais que integram o campo jurídico. A pesquisa exploratória realizada no Distrito Federal
evidencia distintas percepções sobre o papel do Ministério Público, sugerindo diferenças entre Delegados de Polícia e oficiais da Polícia
Militar. Entre os Magistrados, embora predomine a visão de que o MP deve de fato assumir posição mais atuante na investigação
policial, há divergências importantes sobre a forma de controle a ser exercido. O receio de interferências indevidas em assuntos
internos da Polícia, recorrente na fala dos Delegados de Polícia, também surge na descrição de alguns dos Magistrados-participantes da
pesquisa.
No estudo de caso do Núcleo de Controle Externo da Atividade Policial (NCAP) do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios
(MPDFT), as representações sugerem ceticismo sobre o papel desempenhado pela instituição. O discurso dos participantes da pesquisa
é duro, apontando deficiências no controle exercido pelo MP. Sugere-se pouca articulação institucional e envolvimento dos promotores
de justiça criminais no exercício da atividade. O desprestígio do NCAP surge nos relatos sobre as dificuldades em conseguir promotores
de justiça dispostos a integrar as respectivas Promotorias. As experiências bem-sucedidas são atribuídas ao voluntarismo de poucos,
com escassa repercussão institucional.
As imagens e símbolos que surgem nas falas dos entrevistados evidenciam tensões entre o Ministério Público e a Polícia. Por outro lado,
permitem avançar algumas linhas sobre possíveis expectativas quanto ao desempenho desta atividade. Se a visão negativa sobre o
controle externo da atividade policial predomina na fala dos participantes da pesquisa, certamente isso não parece sinalizar no sentido
da extinção do NCAP. Ao contrário, o modelo, embora criticado por alguns pela vinculação direta à Procuradoria-geral de Justiça
(elogiado por outros), surge como espaço importante para a consolidação de uma política institucional. Na reconstrução da história do
NCAP, apesar das dificuldades institucionais e reiteradas críticas, as falas sugerem mudanças na interação com a Corregedoria de
Polícia, o que teria levado a uma atuação mais rápida dos mecanismos de controle interno, o que também é significativo do ponto de
vista organizacional.
Porém, na construção das políticas institucionais, os participantes da pesquisa ressentem que o tema não ocupe o centro das
prioridades institucionais. A definição dos papéis a serem desempenhados e a discussão sobre o modelo organizacional permeiam
também o debate sobre princípios constitucionais, como a independência funcional e a inamovibilidade.
6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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1. Este artigo reproduz parcialmente nossa apresentação no Seminário "O Controle Externo da Atividade Policial", organizado pela
Escola Superior do Ministério Público da União, Brasília, de 24 a 26.05.2010. Agradeço os comentários de Ana L. Rivera, Antonio H. G.
Suxberger e Rogério Schietti.
2. Entre estas, detaco algumas sobre o MP: surveys realizado com promotores de justiça e procuradores da República (SADEK, 1997;
SADEK; CASTILHO, 1998); pesquisa sobre a atuação dos promotores de justiça na atividade de controle externo da atividade policial na
Bahia (SANCHEZ FILHO, 2000); pesquisa qualitativa com promotores de justiça de São Paulo (SILVA, 2001); as relações entre MP e
política no Brasil (ARANTES, 2002); pesquisa sobre a construção institucional do MP pela definição organizacional de frentes de atuação
(MACHADO, 2007a); pesquisa comparativa sobre o MP brasileiro e o MP espanhol (MACHADO, 2007b); pesquisa sobre a atuação do MP
em políticas criminais sob uma perspectiva crítica (emancipatória) do direito social à segurança pública (SUXBERGER, 2010).
3. Conferir Nota Técnica do Conselho Nacional do Ministério Público sobre o controle externo das polícias (Controle Externo. Disponível
em: [www.cnmp.gov.br/noticias_cnmp/2010/controle-externo-das-policias-cnmp-expede-nota-tecnica-e-recomendacao/]. Acesso em:
20.06.2010.
4. Certamente, é vasta a literatura sobre o tema. Uma definição mais ampla das representações: imagens, símbolos e expressões
decorrentes das interações que ocorrem entre o indivíduo e a sociedade, com capacidade criadora de uma dada realidade, dirigindo
práticas sociais para uma correspondente realidade (JOVCHELOVITCH, 2004).
5. A teoria da organizações propicia ferramentas para contrapor a organização-resposta à organização-construção. Para isso, é
relevante a análise que considera a cultura organizacional e pautas que orientam a ação coletiva no interior das organizações
(CROIZIER, 1992; BERGER; LUCKMANN, 1999; MACHADO, 2007a: 27-34; MACHADO, 2007b: 15-18).
6. A conformação do campo jurídico penal gera espaço de disputas, no qual uma cultura de direitos humanos permite uma releitura
emancipatória sobre o papel das instituições, especialmente o desempenhado pelo MP (SUXBERGER, 2010: 14-88).
7. Ver análise histórica sobre os antecedentes do controle externo da atividade policial no Brasil. (CONSELHO NACIONAL DE
PROCURADORES-GERAIS DE JUSTIÇA, 2010: 30-34.
8. Na Itália não existe uma Polícia Judiciária sob a dependência exclusiva da Magistratura. As funções de Polícia Judiciária são exercidas
pelos mesmos quadros com competência administrativa e securitária (VOGLIOTTI, 2004: 476 e ss.).
9. Sobre a metodologia da pesquisa com procuradores da República em Brasília, conferir: MACHADO (2007a: 45-50); MACHADO
(2007b: 25-30).
10. Ver descrição sobre a amostra, metodologia e relatório da pesquisa quantitativa elaborada pelo estatístico René Mallet Raup (2009).
Não consideramos nesta análise sexo, tempo de carreira e formação acadêmica, pois não houve discrepância significativa em relação às
questões analisadas neste artigo.
11. Conferir descrição detalhada da pesquisa (coordenadores, estudantes) e dificuldades enfrentadas para a aplicação dos questionários
e entrevistas semiestruturadas em uma das monografias elaboradas a partir da pesquisa (reproduz entrevistas transcritas neste item)
(RIBEIRO, 2008: 1-18).
12. No item 3, as tabelas e dados da pesquisa quantitativa foram extraídos diretamente do relatório estatístico elaborado por René
Mallet Raup (RAUPP, 2008). Por outro lado, as entrevistas semiestruturadas citadas diretamente assim como a síntese da pesquisa
qualitativa (percepções dos sujeitos da pesquisa) (item 3) encontram-se na monografia final elaborada por Juliana L. Ribeiro (RIBEIRO,
2008).
13. Em agosto de 2010, com a posse da Procuradora-geral de Justiça do MPDFT Eunice Amorim Carvalhido, foram designados novos
integrantes para o NCAP, os quais não foram entrevistados nesta pesquisa.
14. Ver análise histórica e legal sobre o conceito de controle externo no Manual Nacional do Controle Externo da Atividade Policial
(CONTROLE EXTERNO DAS POLÍCIAS 2010: 29-49).
15. Conceito criado por Arantes para a descrição da dimensão individual do trabalho desenvolvido por membros do MP (ARANTES,
2002). O fenômeno é analisado por Sanches Filho na experiência do controle externo na Bahia (SANCHES FILHO, 2000: 190).
16. Na apresentação do projeto nota-se preocupação com a efetividade do controle externo da atividade policial, razão que teria
justificado a formação de comissão provisória de estudos (CONSELHO NACIONAL DE PROCURADORES-GERAIS DE JUSTIÇA, 2010: 17).
17. No documento consta a chamada "Carta de Brasília", resultado de Seminário realizado entre os dias 18 e 20.06.2008, no auditório
do MPDFT, em Brasília. Anuncia-se que os enunciados decorreram de aprovação, após amplo debate, pelos membros do MP que
participaram do evento.
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