Planejamento de UCs
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Planejamento de UCs
Série Cadernos ARPA 1 Planejamento de Unidades de Conservação República Federativa do Brasil Presidente Luiz Inácio Lula da Silva Vice-Presidente José Alencar Gomes da Silva Ministério do Meio Ambiente Ministro Carlos Minc Baumfeld Secretaria Executiva Izabella Mônica Vieira Teixeira Secretaria de Biodiversidade e Florestas Maria Cecília Wey de Brito Diretoria do Programa Nacional de Áreas Protegidas Fábio França Araújo Programa Áreas Protegidas da Amazônia Anael Aymoré Jacob Ministério do Meio Ambiente - MMA Centro de Informação e Documentação Ambiental Luís Eduardo Magalhães CID Ambiental - Esplanada dos Ministérios - Bloco B - Térreo - CEP 70068-900 Tel.: 55 61 3317 1235 - e-mail: [email protected] Coordenação Editorial MMA - Tatiany Barata GTZ - Lêda Luz WWF - Brasil - Marisete Catapan Projeto Gráfico - Agência Grow Up - Ana Amorim Edição e redação - Marco Antonio Gonçalves Ministério do Meio Ambiente Secretaria de Biodiversidade e Florestas Departamento de Áreas Protegidas Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil Programa Áreas Protegidas da Amazônia - ARPA Série Cadernos ARPA 1 - Recomendações para o Planejamento de Unidades de Conservação no Bioma Amazônia Brasília, setembro de 2009 Autoras Jane Vasconcelos e María Olatz Cases Pesquisa e redação dos estudos originais CATALOGAÇÃO NA FONTE INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS V331 r Vasconcelos, Jane Recomendações para o planejamento de unidades de conservação no Bioma Amazônia / Jane Vasconcelos, María Olatz Cases; redação e edição final Marco Antonio Gonçalves; realização Programa Áreas Protegidas da Amazônia-ARPA e Cooperação Técnica Alemã - GTZ. Brasília: MMA, 2009. 84 p. Il. Color. - (Cadernos ARPA, 1) ISBN 978-85-7738-125-8 1. Área protegida - Gestão. 2. Planejamento estratégico. I. Cases, María Olatz. II. Gonçalves, Marco Antonio. III. Programa Áreas Protegidas da Amazônia. IV. Cooperação Técnica Alemã. V. Título. Impresso no Brasil Printed in Brasil CDU (2.ed.) 502.4 APRESENTAÇÃO Ao longo de sua primeira fase, o Programa Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA)* apoiou a elaboração e a implementação de diversos planos de manejo de unidades de conservação, de acordo com os roteiros metodológicos de cada órgão gestor. Os processos de planejamento exigiram tempo excessivo, provocaram custos elevados e muitas vezes demandaram apoio adicional aos órgãos gestores na avaliação da qualidade técnica dos documentos. Em resposta a esta situação, a Unidade de Coordenação do Programa ARPA com o apoio da Cooperação Técnica Alemã-GTZ e WWF-Brasil e em consonância com os órgãos gestores envolvidos no programa, promoveram estudos visando aperfeiçoar os processos de elaboração de planos de manejo. A compilação destes estudos constitui as bases do presente trabalho, que ao final, traz recomendações preciosas que podem aprimorar a elaboração de planos de manejo de qualquer categoria de unidade de conservação. * O Programa Áreas Protegidas da Amazônia tem como objetivo investir na criação, consolidação e sustentabilidade financeira de unidades de conservação na Amazônia brasileira. É coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente e implementado por meio de um arranjo institucional inovador. A execução técnico-operacional fica a cargo das instituições públicas responsáveis pela gestão de unidades de conservação (como o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio e os órgãos estaduais de meio ambiente dos estados amazônicos), enquanto a execução financeira é realizada pelo Fundo Brasileiro para a Biodiversidade - Funbio, organização da sociedade civil de interesse público com a missão de aportar recursos estratégicos para a conservação da biodiversidade. O Arpa é resultado de uma grande parceria, que envolve, além do governo federal e de governos dos estados da Amazônia brasileira, o Banco de Desenvolvimento Alemão (KfW), a Agência de Cooperação Técnica Alemã (GTZ), o Banco Mundial, o Fundo Global para o Meio ambiente (GEF) e o WWF-Brasil. O programa, criado por meio do Decreto nº 4.326 de 8 de agosto de 2002, tem duração prevista até 2015 5 SUMÁRIO 1. Introdução......................................................................................................................................................................... 9 2. Breve descrição metodológica........................................................................................................................11 3. Resultados da análise comparativa entre os roteiros metodológicos adotados ...............................................................................................................14 4. Resultados da análise dos processos de planejamento das unidades de conservação selecionadas...................................................................................................................................19 5. Recomendações..........................................................................................................................................................26 5.1. Antecedentes e premissas para um bom planejamento.............................................................28 5.2. A elaboração do plano de manejo.............................................................................................................43 5.2.1. A organização do planejamento................................................................................................44 5.2.2. O diagnóstico (a foto)........................................................................................................................47 5.2.3. O planejamento estratégico.........................................................................................................51 5.2.4. O planejamento tático: zoneamento e programas temáticos de manejo.......57 5.2.5. Estruturação e redação do documento final......................................................................60 5.3. Implementação, monitoramento e avaliação do plano de manejo.......................................63 Anexos. ....................................................................................................................................................................................67 Siglas e acrônimos...................................................................................................................................................67 Modelos apresentados..........................................................................................................................................68 Bibliografia ..................................................................................................................................................................78 7 8 1. INTRODUÇÃO De acordo com a Lei nº 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (Snuc), o plano de manejo é o “documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade” (art. 2º, inciso XVII). O caput do artigo 27 dessa lei estabelece que todas as unidades de conservação devem dispor de um plano de manejo, que “deve abranger a área da unidade de conservação, sua zona de amortecimento e os corredores ecológicos, incluindo medidas com o fim de promover sua integração à vida econômica e social das comunidades vizinhas” (§ 1º). Além disso, o plano de manejo deve ser elaborado no prazo de cinco anos a partir da data de criação da unidade (§ 3º). Os órgãos gestores das unidades de conservação devem preparar roteiros metodológicos que especifiquem as diferentes etapas para a elaboração de planos de manejo, fixando “diretrizes para o diagnóstico da unidade, zoneamento, programas de manejo, prazos de avaliação e de revisão e fases de implementação” (art. 14, Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002). Para cumprir essa exigência legal, até dezembro de 2008, o órgão gestor federal (ICMBio) contava com o Roteiro Metodológico de Planejamento - Parque Nacional, Reserva Biológica e Estação Ecológica, aprovado pelo Ibama em 2002; o Roteiro Metodológico para Gestão de Áreas de Proteção Ambiental, aprovado em 1999; o Roteiro Metodológico para a Elaboração de Planos de Manejo de Reservas Particulares do Patrimônio Natural, também editado pelo Ibama; o Roteiro Metodológico para Elaboração de Plano de Manejo para Florestas Nacionais, editado em 2003 e em processo de revisão, e a Instrução Normativa nº 01, de 18 de setembro de 2007, que disciplina as diretrizes, normas e procedimentos para a elaboração de plano de manejo participativo de reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentável federais. No bioma Amazônia, apenas dois dos nove estados da região possuíam roteiros destinados a orientar o processo de planejamento de suas unidades: o estado do Amazonas, que formulou o Roteiro para a Elaboração de Planos de Gestão para as Unidades de Conservação Estaduais do Amazonas, aprovado em 2006 mediante portaria, e o estado de Rondônia, que preparou o Roteiro para os Planos de Manejo de Uso Múltiplo das Reservas Extrativistas Estaduais de Rondônia, aprovado em 2005. Nesse estado, o processo de formulação de planos de manejo para as outras categorias de unidades de conservação segue o roteiro do ICMBio, editado pelo Ibama em 2002, citado anteriormente. O estado do Pará está em processo de preparação de seu roteiro metodológico. 9 Por que avaliar a elaboração de planos de manejo O Programa Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA) apoia a elaboração de planos de manejo de unidades de conservação contidas no bioma Amazônia, os quais devem ser produzidos segundo os roteiros metodológicos de cada órgão gestor. Devido a dificuldades relacionadas especialmente ao tempo consumido nesse processo, aos altos custos envolvidos e a demandas quanto à profundidade técnica do documento, foram contratados estudos com o intuito de obter subsídios capazes de aperfeiçoar e orientar a elaboração dos planos de manejo apoiados pelo programa. Realizados entre julho de 2007 e dezembro de 2008, esses estudos constituem a base para a presente publicação que, ao compilar seus resultados, traz uma análise comparativa dos roteiros metodológicos citados e dos processos de elaboração de planos de manejo de 29 unidades de conservação apoiadas pelo ARPA, apresentando as análises e recomendações decorrentes desse exercício. Assim, o objetivo desse trabalho é indicar soluções possíveis para se alcançar um planejamento mais eficiente sob o ponto de vista técnico e financeiro e que, respeitando os roteiros oficiais, responda aos desafios das unidades de conservação e tenham aplicabilidade em suas rotinas. Porém, é relevante destacar que, mesmo com todo o trabalho empreendido para contornar as limitações no acesso às informações sobre os processos de planejamento enfocados, em muitos casos persistiram lacunas importantes, de forma que a base de informações para este estudo não é homogênea entre todas as unidades de conservação, nem está completa para cada unidade individualmente. Esse trabalho representa, portanto, o primeiro esforço do Programa ARPA para compreender as questões que afetam o processo de elaboração dos planos de manejo apoiados, visando aprimorá-lo. 10 2. BREVE DESCRIÇÃO METODOLÓGICA A análise do processo de planejamento das unidades de conservação beneficiadas pelo Programa ARPA, aqui enfocada, foi realizada em duas etapas. A primeira se dedicou à análise e à avaliação da elaboração dos planos de manejo de um conjunto de unidades de conservação apoiadas pelo programa, incluindo os respectivos roteiros metodológicos; a segunda produziu uma série de recomendações com o objetivo de colaborar para futuros processos de planejamento. Para a consecução da primeira etapa, foram realizadas as seguintes atividades: • análise dos termos de referência (TdR) para a contratação de serviços necessários à elaboração de planos de manejo e sua correspondência com o roteiro metodológico do órgão gestor das unidades de conservação selecionadas1 ; • levantamento do número de consultorias, expedições e/ou reuniões realizadas e a identificação dos atores sociais envolvidos durante o processo de planejamento das unidades de conservação selecionadas que já contavam com plano de manejo; • a correspondência entre as ações definidas nos planos de manejo e os planos operativos anuais (POA) de cada unidade, a fim de verificar se os gestores utilizavam o planejamento como instrumento para orientar as atividades a serem executadas; • análise da abordagem técnica utilizada para a elaboração do plano de manejo e a sua correspondência com a metodologia do órgão gestor responsável pelas unidades de conservação, bem como o tempo de duração consumido no processo; • comparação entre os roteiros metodológicos destinados a orientar a elaboração de planos de manejo a fim de verificar a existência de padrões entre os órgãos gestores e entre as categorias de proteção integral e de uso sustentável. Uma amostra de 29 unidades de conservação – 18 de proteção integral e 11 de uso sustentável, federais e estaduais - integrantes do ARPA foi selecionada para compor o universo da análise. Destas, oito já tinham seus planos de manejo aprovados pelos órgãos gestores, uma das quais com a primeira revisão realizada; duas estavam em processo de revisão e as demais se encontravam em diferentes etapas do processo de planejamento (veja a Tabela 1). 1 No caso dos estados que não tinham roteiro metodológico próprio, a análise tomou como referência o Roteiro Metodológico do Ibama (2002). 11 Tabela 1: Unidades de conservação cujos processos de planejamento foram analisados* Nome da UC UF Ano de criação Estação Ecológica de Anavilhanas AM 1981 ICMBio Concluído Estação Ecológica Juami-Japurá AM 1985 ICMBio Concluído Estação Ecológica de Maracá RR 1981 ICMBio Em elaboração Parque Estadual do Cantão TO 1997 Naturatins Concluído Parque Estadual Corumbiara RO 2002 Sedam Em revisão Parque Estadual Chandless AC 2004 IMAC Em elaboração Parque Estadual do Cristalino MT 2001 SEMA Em elaboração Parque Estadual Rio Negro Setor Norte AM 1995 SDS Em elaboração Parque Estadual Guajará-Mirim RO 2005 Sedam Não iniciado Parque Nacional do Jaú AM 1980 ICMBio Concluído Parque Nac. Montanhas do Tumucumaque AP 2002 ICMBio Em elaboração Parque Nacional da Serra da Cutia RO 2001 ICMBio Concluído Parque Nacional do Viruá RR 1998 ICMBio Em elaboração Parque Nacional do Cabo Orange AP 1980 ICMBio Em elaboração Reserva Biológica do Uatumã AM 1990 ICMBio Concluído Reserva Biológica do Lago Piratuba AP 1980 ICMBio Em elaboração Reserva Biológica do Jaru RO 2006 ICMBio Em revisão Reserva Biológica Rio Trombetas PA 1979 ICMBio Rev. concluída Reserva de Des. Sustentável Piagaçu-Purus AM 2003 SDS Em elaboração Reserva de Des. Sustentável do Uacari AM 2005 SDS Em elaboração Reserva Extrativista Maracanã PA 2002 ICMBio Não iniciado Reserva Extrativista Auati-Paraná AM 2001 ICMBio Em elaboração Reserva Extrativista do Baixo Juruá AM 2001 ICMBio Em elaboração Reserva Extrativista Barreiro das Antas RO 2001 ICMBio Não iniciado Reserva Extrativista Lago do Capanã Grande AM 2004 ICMBio Não iniciado Reserva Extrativista Mapuá PA 2005 ICMBio Em elaboração Reserva Extrativista Verde para Sempre PA 2004 ICMBio Em elaboração Reserva Extrativista do Rio Jutaí AM 2002 ICMBio Em elaboração Reserva Extrativista Cazumbá-Iracema AC 2002 ICMBio Concluído * Situação do processo de planejamento em julho de 2008. 12 Órgão gestor Situação do plano de manejo A análise dos processos de elaboração destes planos de manejo foi dificultada pela falta de sistematização das informações disponíveis. As diversas instituições envolvidas, com raras exceções, não documentaram tais processos, dispondo apenas de informações dispersas que, muitas vezes, estavam apenas na memória dos participantes. A fim de preencher as lacunas de informação existentes, foram elaborados dois questionários – um destinado às unidades de uso sustentável e outro às unidades de proteção integral - em formato de tabela, enviados pela Unidade de Coordenação do Programa ARPA aos gestores de todas das 29 unidades selecionadas. Diante do fato de que apenas 11 unidades devolveram as tabelas preenchidas, foram realizadas entrevistas com alguns dos gestores das unidades de conservação e solicitados documentos relacionados ao planejamento, como planos de trabalhos, relatórios e encartes técnicos, ampliando o volume de informações sobre os processos de planejamento analisados. Ainda assim, em muitos casos persistiram lacunas importantes de informação, o que trouxe dificuldades ao esforço de avaliação dos processos e à identificação das causas que conduzem à demora no processo de planejamento, à elevação de seus custos e à existência de planos não condizentes com a realidade das unidades de conservação. Desta forma, embora inédito, o estudo aqui apresentado expressa um esforço ainda incompleto, especialmente no que se refere ao componente orçamentário, relacionado ao processo de elaboração dos planos de manejo apoiados pelo ARPA. As recomendações metodológicas para a elaboração dos planos de manejo que compuseram a segunda etapa deste trabalho foram formuladas com o objetivo de promover um planejamento orientado para processos mais eficientes do ponto de vista técnico, com a otimização dos recursos disponíveis, segundo as diretrizes oficiais. 13 3. RESULTADOS DA ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE OS ROTEIROS METODOLÓGICOS ADOTADOS A análise dos instrumentos metodológicos adotados na elaboração de planos de manejo de unidades de conservação federais do bioma Amazônia e de unidades estaduais do Amazonas e de Rondônia buscou identificar a existência de padrões metodológicos entre os três diferentes órgãos gestores – o ICMBio, a Sedam (RO) e a SDS (AM) –, considerando tanto as categorias de uso sustentável como as de proteção integral. Foram comparadas as orientações contidas nos seguintes instrumentos metodológicos: • Roteiro Metodológico de Planejamento – Parques Nacionais, Reservas Biológicas e Estações Ecológicas, editado pelo Ibama em 2002 e adotado pelo ICMBio; • Roteiro para a Elaboração de Planos de Gestão para as Unidades de Conservação Estaduais do Amazonas, editado pela SDS em 2006; • Roteiro Metodológico para Elaboração do Plano de Manejo das Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável Federais, editado pela Disam/Ibama em 2006; • Instrução Normativa ICMBio nº 1, de 18 de setembro de 2007, e normas complementares; • Metodologia para a elaboração de Plano de Manejo de Uso Múltiplo para Reservas Extrativistas do Estado de Rondônia, editada pela Sedam em 2005. De modo geral, as semelhanças identificadas entre os instrumentos analisados indicam que o Roteiro do Ibama (2002), bastante detalhado e publicado anteriormente aos demais, tem sido amplamente utilizado como referência na elaboração de planos de manejo, inclusive pelos dois roteiros estaduais enfocados, resultando, assim, em processos basicamente semelhantes. No caso das categorias de uso sustentável federais beneficiadas pelo ARPA – quais sejam, reservas extrativistas (Resex) e reservas de desenvolvimento sustentável (RDS) -, o Roteiro Metodológico para os Planos de Manejo das Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável federais, estabelecido em 2006, e a instrução normativa e o modelo de termo de referência, editados em 2007, incluem várias orientações específicas para a elaboração de programas de sustentabilidade ambiental e socioeconômica, mas não para as especificidades do diagnóstico necessário. O roteiro e a instrução normativa quase não consideram os estudos de campo, enquanto que o modelo de TdR orienta para estudos de campo temáticos muito semelhantes aos do Roteiro do Ibama de 2002, voltado para unidades de proteção integral. 14 Em relação às etapas a serem cumpridas ao longo dos processos e à estrutura do documento final que constitui o plano de manejo, foi possível identificar semelhanças, entre os roteiros, quanto aos objetivos e aos princípios adotados, bem como semelhanças na seqüência das etapas a serem seguidas e na estrutura do documento final (veja as Tabelas 2 e 3). Tabela 2: Comparação entre as etapas de planejamento segundo os roteiros metodológicos analisados Etapas para elaboração dos planos de manejo UCs de proteção integral federais/ Ibama (2002) UCs de proteção integral e uso sustentável/ SDS-AM (2006) Organização do planejamento Organização do plano Plano de trabalho de gestão Planejamento dos trabalhos Coleta e análise das informações básicas disponíveis Diagnóstico da unidade de conservação Elaboração do plano de manejo Reconhecimento de campo Oficina de planejamento Levantamento de dados secundários _ _ Integração e avaliação Oficinas de estratégica da mapeamento informação participativo Levantamentos de campo _ Geração dos encartes 1, 2 e 3 _ Planejamento; estruturação do planejamento Resex e RDS federais/ Diusp-Ibama (2007) Levantamento de dados primários Identificação de estratégias Resex estaduais/ Sedam-RO (2005) _ Acompanhamento _ _ _ Identificação e estruturação da gestão da UC e zoneamento _ Elaboração do encarte 4 e versão resumida _ Elaboração dos programas de sustentabilidade ambiental e socioeconômica _ Avaliação do plano de manejo _ _ _ Entrega e aprovação do plano de manejo (versões completa e resumida) Implementação do plano de manejo Aprovação do plano de manejo _ Entrega das versões Análise e final e resumida do aprovação plano de manejo do plano de manejo _ 15 _ Tabela 3: Comparação entre a estrutura do documento final segundo os roteiros metodológicos analisados Estrutura do documento UCs de proteção integral/ Ibama (2002) UCs de proteção Resex e RDS integral e de uso Federais/ Diuspsustentável/ SDS-AM Ibama (2007) (2006) Introdução Introdução e histórico Apresentação e do planejamento introdução Encarte 1: Contextualização da UC Contexto atual do Sistema de Unidades de Conservação no AM Encarte 2: Análise regional Informações gerais Encarte 3: Unidade de conservação Caracterização dos fatores abióticos e bióticos _ _ Caracterização da UC _ _ Resex estaduais Sedam-RO (2005) _ Contextualização da reserva extrativista Gestão da reserva extrativista Caracterização dos recursos naturais Gestão da UC Caracterização socioeconômica da população residente e da zona de amortecimento; aspectos institucionais Diagnóstico socioeconômico e infraestrutura Análise e avaliação estratégica e declaração de significância Potencial econômico da reserva extrativista Cenários Encarte 4: Planejamento Planejamento: missão, Programas de sustentabilidade visão, zoneamento, ambiental e sociogestão e programas econômica da UC Encarte 5: Projetos específicos Sistema de monitoramento e avaliação Encarte 6: Monitoria e avaliação Cronograma de implementação dos programas de gestão 16 Conclusões e recomendações _ Zoneamento Perfil econômico do ecossistema Planejamento e geração de renda na reserva extrativista (fase 2) Ainda que haja padrões metodológicos entre si, os roteiros analisados apresentam diferenças, principalmente quanto aos seguintes aspectos: Diagnóstico: • as detalhadas orientações do Roteiro do Ibama (2002) para os estudos temáticos a serem realizados têm resultado, na prática, em diagnósticos volumosos e nem sempre focados no conhecimento necessário para embasar o planejamento das unidades de proteção integral; • o Roteiro da SDS (2006), ao abranger tanto as categorias de proteção integral como as de uso sustentável do Amazonas, inclui orientações muito vagas, principalmente quanto aos levantamentos de campo, o que pode conduzir a diferentes interpretações; • o Roteiro da SDS (2006), apesar de não detalhar o conteúdo da caracterização da unidade, salienta que o nível de aprofundamento do diagnóstico tem que servir para embasar a estratégia de gestão, enfatizando a saúde dos ecossistemas, o status das espécies, as pressões sobre os recursos e a dinâmica das mudanças; • os instrumentos voltados para as reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentável federais ou priorizam os estudos socioeconômicos e o conhecimento das comunidades residentes - quase desconsiderando os objetivos de conservação ambiental das unidades e a importância do conhecimento técnico para a sua sustentabilidade - ou, como consta no modelo de TdR, incluem estudos temáticos bem específicos, nem sempre voltados para as necessidades de manejo destas áreas; • o Roteiro da Sedam (2005), voltado para as reservas extrativistas estaduais de Rondônia, inclui algumas propostas e orientações interessantes de estudos para embasar o desenvolvimento socioambiental das áreas, como a elaboração de “perfil econômico do ecossistema” e de “cadeias produtivas simplificadas”, para as quais também apresenta modelos; porém, propõe as etapas segundo uma sequência não muito lógica, em que os levantamentos de relevância biológica para identificação e manejo de áreas destinadas à proteção integral (manejo especial para a proteção da biodiversidade etc.) consistiriam na última etapa da segunda fase do processo, a ser desenvolvida até três anos após o zoneamento da área, feito na primeira fase. Planejamento estratégico: • apenas o Roteiro para Planos de Gestão, da SDS (2006), orienta realmente neste sentido, propondo a identificação da missão, de visão de futuro e do objetivo estratégico da unidade de conservação, estabelecendo conexões entre o diagnóstico e o planejamento; 17 • ainda no Roteiro da SDS (2006), a oficina de organização do planejamento é, ao contrário do proposto no roteiro do Ibama, realizada após o levantamento dos estudos pré-existentes, a busca de mapas e imagens da unidade, a realização de uma visita in loco para identificar particularidades (quando possível) e a identificação dos desafios da gestão para definir os estudos específicos que complementem o conhecimento existente; • o modelo de TdR para as reservas extrativistas e reservas de desenvolvimento sustentável federais inclui uma “análise situacional da unidade” com uma avaliação integrada de seus problemas e de sua zona de amortecimento, com possíveis soluções. Zoneamento: • o Roteiro do Ibama (2002) trata detalhadamente esta etapa, estabelecendo novos tipos de zonas e definindo critérios, inclusive para a zona de amortecimento; • o Roteiro da SDS (2006) trata o zoneamento com menos detalhamento, mas estabelece critérios por intensidade de intervenção sobre o meio, considerando quatro zonas: primitiva, uso restrito, uso extensivo e uso intensivo. • os demais roteiros não oferecem as orientações necessárias relacionadas a este tópico. • Monitoramento e avaliação: • apenas o Roteiro da SDS (2006) orienta no sentido de que os programas de gestão incluam os resultados esperados, as atividades, suas metas, meios de verificação e os pré-requisitos necessários, constituindo uma “matriz de marco lógico”, que serve de base para o monitoramento e a avaliação; • o Roteiro do Ibama (2002) propõe o monitoramento e a avaliação como constituintes do Encarte 6 do plano de manejo, a ser desenvolvido pelo pessoal da instituição numa etapa posterior de implantação da unidade. 18 4. RESULTADOS DA ANÁLISE DOS PROCESSOS DE PLANEJAMENTO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO SELECIONADAS Acesso às fontes de informação sobre processos de planejamento O trabalho de análise da elaboração dos planos de manejo das 29 unidades de conservação selecionados ficou parcialmente comprometido pela falta de registro e de sistematização de dados e informações sobre tais processos, tanto dos que estão em andamento como dos já concluídos. Mesmo com o Roteiro do Ibama recomendando a inclusão do item “histórico do planejamento”, as informações geralmente se restringem às grandes etapas adotadas, sem incluir detalhes importantes de cada etapa do processo. Entre as unidades analisadas, apenas duas de fato haviam sistematizado o registro de seus processos de planejamento antes da realização dos estudos contratados pelo Programa ARPA. Nas demais unidades, informações sobre expedições, reuniões, oficinas, custos e outros dados se encontravam esparsas ou mesmo indisponíveis. “A falta de sistematização dos processos prejudica a aprendizagem e a formação de um capital intelectual da instituição” A falta de sistematização dos processos desenvolvidos por cada unidade de conservação prejudica a aprendizagem pela prática e a formação de um capital intelectual da instituição, pois resulta em perda de um relevante e valioso aprendizado a ser aplicado em processos futuros de planejamento, possibilitando evitar a repetição de eventuais erros e otimizando tempo e recursos aplicados. Correspondência entre os TdRs e as necessidades de planejamento das UCs A análise dos TdRs para a contratação de serviços necessários à formulação dos planos de manejo revelou que esses documentos não consideraram estudos já existentes sobre as unidades. De fato, constatou-se que, com poucas exceções, os TdRs analisados foram produzidos sem uma etapa preparatória destinada a identificar as lacunas de conhecimento e os entraves da gestão, de forma a “particularizar” o TdR segundo o contexto da unidade e a natureza dos serviços realmente necessários. 19 Dito de outra forma, os termos de referência analisados foram elaborados de forma muito genérica e padronizada, sem contemplar as especificidades de cada unidade de conservação, como, por exemplo, as características de sua região, as vias de acesso existentes, as estimativas de população residente, entre outros aspectos relevantes - ou seja, não foram elaborados segundo as particularidades das unidades às quais se aplicavam. Nos TdRs dirigidos à contratação de serviços de pessoa jurídica para a elaboração de planos de manejo faltavam especificações importantes, como, por exemplo, o número de campanhas de campo necessárias e a qualificação dos profissionais que deveriam compor a equipe da empresa a ser contratada. Ao indicar apenas uma equipe mínima para prestar os serviços, esses TdRs possibilitam que as empresas designem mais profissionais que o mínimo necessário, aumentando o preço das propostas. Foi possível observar que a contratação de pessoa jurídica para a elaboração de planos tende a ser mais custosa quando comparada a outras soluções. Isso ocorre porque, no orçamento final, estão incluídos, além do lucro líquido da empresa, suas obrigações tributárias, custos de administração do contrato, custos de aquisição de equipamentos necessários para a elaboração do plano de manejo – que, ao final do processo, não ficam na unidade de conservação - e custos com seguros durante a período de vigência do contrato. Adicionalmente, os TDRs para contratação de pessoa jurídica e as propostas técnicas apresentadas pelas empresas não contêm mecanismos adequados que permitam ao gestor da unidade acompanhar a elaboração do plano de manejo e a apropriação do produto originado desse processo. Estratégias adotadas e tempo de planejamento Da análise das fontes de informação utilizadas foi possível constatar que os órgãos gestores adotaram diferentes estratégias institucionais para executar o planejamento das unidades sob sua responsabilidade. A maioria das unidades – 12 das 29 analisadas – adotou como estratégia a realização de levantamentos por pesquisadores contratados, ou recrutados mediante parcerias, e a contratação de um consultor para consolidar o documento final, cabendo a coordenação dos trabalhos ao próprio gestor. Outras unidades optaram por contratar consultorias específicas para a execução de todo o processo (veja a Tabela 4). Os resultados obtidos sob uma e outra estratégia são variáveis e estão relacionados a um conjunto de fatores – tamanho da equipe e capacidade gerencial do gestor, dimensão e condições geográficas da unidade, número de expedições realizadas etc. 20 Unidades de conservação de proteção integral Uma constatação obtida das análises é que, entre as 18 unidades de proteção integral analisadas, 17 adotaram como referencial metodológico os roteiros do Ibama (1996 e 2002), incluindo as unidades estaduais – a exceção ficou por conta do Parque Estadual Rio Negro Setor Norte (AM), que se orientou pelo Roteiro da SDS (2006). Contudo, a utilização do roteiro do órgão federal para unidades de proteção integral não garantiu o desenvolvimento dos produtos com a qualidade esperada, fato observado na análise de encartes de algumas unidades e em pareceres dados por técnicos envolvidos na coordenação de tais processos. Quanto à premissa de que o processo seja participativo, este não tem ido além das oficinas de planejamento participativo e de reuniões prévias com as prefeituras e outras instituições, as quais possibilitam, na realidade, a obtenção de um diagnóstico participativo, mas não asseguram uma participação efetiva nas decisões relacionadas ao planejamento. A análise combinada do tempo dos processos de planejamento, do número de expedições realizadas e da estratégia de elaboração, tanto para unidades com planos de manejo terminados como em andamento, mostra que as unidades cujos processos são mais demorados também são as que mais expedições realizaram – dos casos identificados, alguns processos aconteceram mediante parceria com ONG e os outros foram coordenados pelos próprios gestores. Uma constatação importante é que a coordenação do processo de planejamento pelo próprio gestor prolonga o tempo de elaboração do plano de manejo, já que exige que esse profissional compatibilize tal responsabilidade com suas atribuições rotineiras - das quais não está liberado -, e, ao mesmo tempo, as equipes das unidades são insuficientes para compartilhar o conjunto das atividades existentes. Além desses dois fatores – maior quantidade de expedições e coordenação pelo gestor – foram identificadas outras questões que, ao prolongar o processo de planejamento, merecem atenção. São elas: a) problemas relacionados ao fluxo de desembolso dos recursos financeiros; b) quantidade de temas pesquisados; c) dificuldades para a formação das equipes técnicas e mudanças em sua composição, inclusive na coordenação dos trabalhos; d) demora na entrega e na avaliação dos relatórios técnicos; e) instabilidade nos órgãos gestores, entre outras. 21 Unidades de conservação de uso sustentável A análise das causas que afetam o processo de planejamento das unidades de conservação de uso sustentável federais não pôde ser aprofundada já que, das nove analisadas, apenas a Reserva Extrativista Cazumbá-Iracema possuía plano de manejo concluído. Porém, de forma preliminar, pode-se afirmar que a estratégia de execução predominantemente é a mesma adotada pelas de proteção integral - coordenação pelo próprio gestor e realização dos levantamentos por meio de consultorias ou parcerias, com a contratação de um consultor para consolidar o documento final. Ressalve-se que, no planejamento das unidades de uso sustentável, há maior participação dos moradores, seu conhecimento tradicional é utilizado para obter informações sobre a área e os levantamentos estão mais dirigidos ao manejo dos recursos naturais. 22 Tabela 4. Características dos processos de elaboração de planos de manejo analisados* Nome da UC Situação do plano de manejo Estratégia adotada Referência metodológica Expedições realizadas Ano de início Estação Ecológica de Anavilhanas (AM) Concluído em 1998 Equipe da UC, parceria com ONG e instituto de pesquisa Ibama 19962 02 1996 Estação Ecológica Juami-Japurá (AM) Concluído em 2000 Equipe do órgão gestor com contratação de PF Ibama 19962 nenhuma 1999 Estação Ecológica de Maracá (RR) Em elaboração Equipe da UC, Ibama 2002 institutos de pesquisa e contratação de PF Sem informação 2007 Parque Estadual do Cantão (TO) Concluído em 2001 Órgão gestor, contratação de PF e PJ e BID Ibama 19962 Pelo menos duas 1999 Parque Estadual Corumbiara (RO) Em revisão Contratação de PJ Ibama 2002 01 2007 Parque Estadual Chandless (AC) Em elaboração Ibama 2002 Parceria com ONG, institutos de pesquisa e órgãos estaduais 01 2007 Parque Estadual do Cristalino (MT) Em elaboração Parceria da SemaMT com ONGs e universidade e contratação de PF para estruturar o documento Ibama 2002 Sem informação 2009 Em elaboração Parque Estadual Rio Negro Setor Norte (AM) Parceria com ONG SDS 2006 06 2004 _ Parque Estadual Guajará-Mirim (RO) Não iniciado Contratação de PJ Ibama 2002 Parque Nacional do Jaú (AM) Concluído em 1998 Parceria com ONG e equipe do órgão gestor, com colaborações de institutos de pesquisa e órgãos governamentais Ibama 19962 Várias 1992 Parque Nacional Montanhas do Tumucumaque (AP) Em elaboração Equipe da UC com parceiros governamentais e ONGs, institutos de pesquisa e contratação de PF Ibama 2002 05 2004 Parque Nacional da Serra da Cutia (RO) Concluído em 2006 Parceria com ONG Ibama 2002 01 2002 Parque Nacional do Viruá (RR) Em elaboração Equipe da UC com contratação de PF e parcerias Ibama 2002 Sem informação 2006 _ * Situação dos processos em julho de 2008. PJ: pessoa jurídica e PF: pessoa física. 2 Roteiro Metodológico para o Planejamento de Unidades de Conservação de Uso Indireto, editado pelo Ibama em 1996, substituído posteriormente pelo Roteiro Metodológico de Planejamento – Parques Nacionais, Reservas Biológicas e Estações Ecológicas, editado pelo órgão federal em 2002. 23 Nome da UC Situação do plano de manejo Estratégia adotada Referência metodológica Expedições realizadas Ano de início Parque Nacional do Cabo Orange (AP) Em elaboração Equipe da UC com parceiros governamentais e não-governamentais, institutos de pesquisa Ibama 2002 Pelo menos três 2006 Reserva Biológica do Uatumã (AM) Concluído em 1997 Equipe da UC em parceria com estatal (Eletronorte) Ibama 19962 nenhuma 1996 Reserva Biológica do Lago Piratuba (AP) Em elaboração Equipe da UC com institutos de pesquisa e contratação de PF Ibama 2002 03 2005 Reserva Biológica do Jaru (RO) Em revisão Equipe da UC, contratação de PF e instituto de pesquisa Ibama 2002 02 2006 Reserva Biológica do Rio Trombetas (PA) Revisão concluída em 2004 Contratação de PJ Ibama 2002 02 2002 Reserva de Desenvolvimento Sustentável Piagaçu-Purus (AM) Em elaboração Órgão gestor em parceria com ONG e instituto de pesquisa SDS 2006 Sem informação 2006 Reserva de Desenvolvimento Sustentável do Uacari (AM) Em elaboração Equipe da SDS e contratação de PF para consolidação do documento SDS 2006 Sem informação 2006 Reserva Extrativista Maracanã (PA) Não iniciado Contratação de PJ IN 01 ICMBio 2007 Reserva Extrativista Auati-Paraná (AM) Em elaboração Equipe da UC, contratação de PF e instituto de pesquisa IN 01 ICMBio 2007 e Ibama 2006 02 2006 Reserva Extrativista do Baixo Juruá (AM) Em elaboração Equipe da UC com parceiros governamentais e não-governamentais e contratações de PF IN 01 ICMBio 2007 e Ibama 2006 25 2003 Reserva Extrativista Barreiro das Antas (RO) Não iniciado Contratação de PJ IN 01 ICMBio 2007 _ _ Reserva Extrativista do Lago do Capanã Grande (AM) Não iniciado Contratação de PJ IN 01 ICMBio 2007 _ _ Reserva Extrativista Mapuá (PA) Em elaboração Contratação de PF ou PJ IN 01 ICMBio 2007 08 Reserva Extrativista Verde para Sempre (PA) Em elaboração Contratação de PF e PJ IN 01 ICMBio 2007 Pelo menos uma Sem inform. Reserva Extrativista do Rio Jutaí (AM) Em elaboração Contratação de PF e PJ IN 01 ICMBio 2007 Sem informação 2006 Reserva Extrativista Cazumbá-Iracema Concluído em 2007 Equipe da UC e contratação de PF Disam/Ibama3 2006 Sem informação 2002 _ _ 2007 3 Roteiro Metodológico para Elaboração do Plano de Manejo das Reservas Extrativistas e Reservas de Desenvolvimento Sustentável Federais, editado pela Disam/Ibama em 2006, substituído pela Instrução Normativa nº 01, editada pela Diusp/ ICMBio em 2007, e por normas complementares. 24 Correspondência entre os planos operativos anuais e os planos de manejo A avaliação dos planos operativos anuais (POA) de dez unidades com planos de manejo em elaboração mostrou que a complexidade do processo e o tempo necessário para seu desenvolvimento haviam sido subestimados. Em alguns casos, os POAs revelaram que os gestores pretendiam contratar os serviços para a elaboração do plano de manejo e aprovar e divulgar o documento desse processo em prazo igual ou inferior a um ano. Os POAs também refletiam dificuldades criadas pelas mudanças metodológicas ocorridas no planejamento das unidades federais de uso sustentável – especificamente, a edição da Instrução Normativa nº 01/2007 pelo ICMBio, que alterou o roteiro metodológico anteriormente editado pela Disam/Ibama em 2006. Se por um lado tais mudanças representaram uma evolução, por outro lado dificultaram o processo de planejamento e criaram mal-entendidos, principalmente quanto ao planejamento em fases. Por fim, no caso das unidades com planejamento já concluído, uma comparação entre as ações propostas no plano de manejo e os seus POAs permitiu constatar que, de um modo geral, os POAs não são elaborados com base no conjunto das orientações estratégicas planejadas, incluindo apenas algumas ações pontuais. Atividades de monitoramento e avaliação No caso das unidades de proteção integral, apesar dos planos de manejo serem conceitualmente concebidos como processos contínuos, gradativos, participativos e flexíveis, entre os exemplos analisados, o do Parque Estadual do Cantão é o único que inclui atividades de monitoramento. Essa situação deve-se, em parte, ao fato de que os demais planos, ao seguir a orientação do roteiro do Ibama editado em 2002, deixaram o monitoramento (Encarte 6) para a fase de implantação do plano, a cargo da equipe da unidade. 25 5. RECOMENDAÇÕES O objetivo das recomendações para a elaboração de planos de manejo das unidades de conservação apoiadas pelo Programa ARPA, descritas a seguir, é oferecer soluções de planejamento mais eficientes, do ponto de vista técnico e financeiro, capazes de responder aos desafios das unidades e que tenham aplicabilidade em suas rotinas, sempre respeitando os roteiros metodológicos oficiais dos órgãos gestores. A formulação dessas recomendações foi embasada nos resultados extraídos do diagnóstico sobre os processos de planejamento apoiados pelo ARPA, realizado na primeira etapa deste trabalho; em reunião sobre o tema, realizada com a Coordenadoria do Bioma Amazônia (Cobam) do ICMBio, no primeiro semestre de 2007; na análise de planos de manejo e de roteiros metodológicos de outros países, descritos na Tabela 5, e na experiência das autoras deste estudo com unidades de conservação e a elaboração de planos de manejo. As recomendações, também, representam opiniões e propostas de vários autores selecionados na bibliografia consultada, listada ao final desta publicação. Tabela 5: Roteiros metodológicos consultados e âmbitos de sua aplicação Âmbito de aplicação Referência Canadá CANADA. Parks Canada. Guide to Management Planning. Parks Canada. 2008. Disponível em http://www.pc.gc.ca/docs/bib-lib/ pdfs/pc_gmp2008_e.pdf. Acesso em 20/09/2008 Sítios Ramsar CONVENÇÃO DE RAMSAR. Nuevos lineamientos para la planificación del manejo de los sitios Ramsar y otros humedales. 2002. Disponível em http://www.ramsar.org/key_ guide_mgt_new_s.htm. Acesso em 05/01/04 Uruguai DINAMA; MVOTMA. Propuestas metodológicas para la elaboración de Planes de Manejo para Áreas Protegidas en Uruguay. S.c.: s.e, s.d. Europa EUROSITE. Manual de Planes de Gestión. Barcelona: Fundación Caixa Catalunya, 1999 Países amazônicos GABALDÓN, MARIO. Manual para Formulación de Planes de Manejo en Áreas Protegidas de la Amazonía. Unión Europea/ Tratado de Cooperación Amazónica. 1997 26 Âmbito de aplicação Referência Navarra (Espanha) GARCÍA FERNÁNDEZ-VELILLA. Guía metodológica para la elaboración de planes de gestión de los lugares Natura 2000 en Navarra. Gestión Ambiental, Viveros y Repoblaciones de Navarra. 2003. 227 páginas. Disponível em http://www.navarra.es/NR/ rdonlyres/e5vadfamw-oto5y5j5crr2s3blaxcynkiobmxzzjxjrrvayzd4 zidist eodxa62pxrtqxukefjtxiae/guiametodologica.pdf. Acesso em 12/10/2005 Peru INRENA. Guía metodológica: Elaboración de Planes de Manejo para el Aprovechamiento de Recursos Naturales Renovables en las Áreas Naturales Protegidas. Lima: INRENA, 2005 Peru INRENA. Guía metodológica para la elaboración de Planes de Maestros de las Áreas Naturales Protegidas. Lima: INRENA, 2005 Colômbia PARQUES NACIONALES NATURALES DE COLOMBIA. Aspectos conceptuales de la planeación del manejo de los Parques Nacionales Naturales. Colección Planeación del Manejo de los Parques Nacionales Naturales. Bogotá: Panamericana Formas e Impresos, 2005 Costa Rica MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Y ENERGÍA. Guía para la formulación y ejecución de planes de manejo de Áreas Silvestres Protegidas. Editado por Gerardo Artavia. San José de Costa Rica: Quipus, 2004 Bolívia SERNAP; GTZ. Guía para la Elaboración de Planes de Manejo para Áreas Protegidas en Bolivia. Proyecto Mapza. La Paz: mimeo, 2002. 75 p. UICN THOMAS, Lee; MIDDLETON, Julie. Guidelines for Management Planning of Protected Areas. World Commission on Protected Areas (WCPA). Best Practice Protected Area Guidelines Series Nº 10. Gland, Switzerland and Cambridge, UK: IUCN, 2003. ix + 79pp. Panamá VALAREZO, V.; GÓMEZ, J. Actualización de Directrices Técnicas para la Preparación de Planes de Manejo en Áreas Protegidas. Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM). Dirección Nacional de Patrimonio Natural. Corredor Biológico Mesoamericano del Atlántico Panameño. 30 pp + anexos. 2000. Guatemala WINDEVOXHEL, Nestor. Guía para la planificación participativa en áreas marino costeras protegidas. Guatemala: PROARCA / COSTAS, 2001. 56 p. 27 5.1. Antecedentes e premissas para um bom planejamento nfrentar o desafio de padronizar o método e particularizar o contexto da E unidade no processo de planejamento A elaboração de planos de manejo segue o estabelecido em roteiros metodológicos formulados pelos órgãos gestores, “uniformizando conceitos e metodologias, fixando diretrizes para o diagnóstico da unidade, zoneamento, programas de manejo, prazos de avaliação e de revisão e fases de implementação” (art. 14, Decreto nº 4.340/02). Um sistema de unidades de conservação deve buscar a padronização de processos e a homogeneização de produtos com a finalidade de atingir o mesmo nível de qualidade, possibilitar o alcance de objetivos comuns e permitir interações entre as unidades que compõem o sistema. O manual de planos de gestão para os espaços protegidos europeus da rede Eurosite4 identifica as vantagens da padronização na elaboração dos planos de gestão, destacando a possibilidade de comparar qualquer aspecto desse plano com planos de outras áreas, definir os objetivos para cada uma das áreas dentro de um mesmo contexto geográfico, coordenar melhor as ações dentro de uma mesma instituição e determinar as prioridades entre distintas unidades. Essas possibilidades também são buscadas pelo Decreto nº 4.340/02 quando dispõe sobre o estabelecimento do roteiro metodológico básico. “O planejamento de uma unidade de conservação deve seguir regras padronizadas e, ao mesmo tempo, estar modelado pelas particularidades da área” Por outro lado, a própria Lei nº 9.985/2000 estabelece que o Snuc seja constituído por amostras representativas, significativas e ecologicamente viáveis das diferentes populações, habitats e ecossistemas do território nacional e das águas jurisdicionais (art. 5º, § 1º) e, também, que o plano de manejo inclua medidas para promover a integração das unidades à vida econômica e social das comunidades vizinhas (art. 27, § 1º). Portanto, cada unidade de conservação integrante do sistema é caracterizada por peculiaridades físicas, biológicas, ecológicas, geopolíticas, econômicas, sociais, institucionais e históricas. 4 EUROSITE 1999, p. 19. 28 Assim, o grande desafio dos gestores é uniformizar conceitos e processos metodológicos dentro do sistema, considerando, porém, a diversidade de contextos encontrados nas unidades de conservação mediante a “particularização” dos processos metodológicos dentro de diretrizes gerais. Essa condição – de que o planejamento de uma unidade de conservação deve seguir regras padronizadas, mas estar modelado por suas particularidades e pelas situações concretas que a caracteriza – está presente em roteiros metodológicos de vários países5. Recomendações 1) Ajustar as metodologias indicadas nos roteiros às peculiaridades de cada unidade, buscando atingir a finalidade da metodologia, em vez de seguir “ao pé da letra” cada passo contido nos roteiros metodológicos; 2) Preparar termos de referência “particularizados”, com informações específicas e atualizadas sobre a unidade e com a maior consistência possível quanto às atividades que devem ser realizadas e quanto aos produtos que devem ser entregues. Os termos de referência devem ser preparados depois da oficina de organização do planejamento. Entender o planejamento como um processo dentro do ciclo de gestão da unidade O planejamento é um processo que estabelece os objetivos e as metas a serem atingidas e que identifica as ações necessárias para tanto. Segundo Árguedas Mora (2007), seu êxito depende de fazer o melhor planejamento com o conhecimento atual disponível e ter a capacidade instalada para revisá-lo constantemente e melhorá-lo segundo o aprendizado obtido nesse processo. Assim, o planejamento não termina com os documentos finais, mas se fortalece à medida que o planejado é executado e avaliado, como algo vivo. Isso significa que, após a produção do plano de manejo, é necessário iniciar outros processos contínuos: • o processo de implementação do plano, que consiste na execução das ações conforme o planejado; • o processo de monitoramento da evolução da execução do plano, que mede e compara os resultados com as metas estabelecidas e identifica e avalia os desvios entre o que foi planejado e o que foi conseguido, possibilitando tomar decisões e intervir em seu desenvolvimento; • o processo de correção dos desvios detectados, que consiste na identificação das ações adequadas para evitar problemas no futuro. 5 INRENA 2005, p. 6 e p. 9; SERNAP; GTZ 2002, p. 14; CANADA 2008 p. vii e p. 39. 29 Portanto, é importante entender o planejamento como uma etapa da gestão da unidade, que não representa um fim em si mesmo, sendo, de fato, apenas uma ferramenta para a próxima etapa da gestão, que obrigatoriamente exige implementação, monitoramento, avaliação e correções. Sob este enfoque, é inadmissível argumentar que o plano de manejo não seja de boa qualidade ou que esteja inadequado à unidade, culpando-o pela falta de ação. A verdade é que, nessas situações, o ciclo da gestão não foi devidamente conduzido, monitorando e corrigindo os desvios detectados e aprendendo com o que não deu certo no primeiro planejamento. Uma vez terminado o primeiro ciclo, inicia-se de novo o processo de planejamento, levando em conta as lições aprendidas durante os processos de implementação, monitoramento, avaliação e correção. “O processo de planejamento deve durar menos tempo e consumir muito menos recursos que o de implementação” Entre esses quatro processos, a implementação deve se estender por mais tempo e consumir maior atenção dos recursos humanos e maiores recursos financeiros – ou seja, o processo de planejamento deve durar menos tempo e consumir muito menos recursos que a implementação. Os processos de monitoramento e correção dos desvios devem ocorrer concomitantemente à execução do plano e devem ser os menos custosos. Baseada no conceito de gestão adaptativa (adaptative management, em inglês), essa concepção já se encontra embutida em todos os roteiros metodológicos nacionais analisados, os quais adotam como princípio que o planejamento seja um processo contínuo, gradativo, flexível e participativo. O Roteiro do Ibama (2002), por exemplo, estabelece que “as revisões se sucederão durante a implantação do plano, em um prazo de cinco anos, ou ainda, sempre que se dispuser de novos dados, sem a necessidade de proceder a toda a revisão do documento”. Porém, estas orientações têm sido parcialmente observadas pelos gestores, sem que seja dada a devida importância à continuidade do processo após a aprovação do plano de manejo – ou seja, sem o necessário monitoramento da implantação e, muitas vezes, sem um adequado envolvimento social. 30 Recomendações 1) Entender o planejamento como uma etapa da gestão da unidade, e não como um fim em si mesmo - ou seja, trata-se apenas de uma ferramenta para as próximas etapas da gestão, e perde sua finalidade caso não seja implementado, monitorado e adaptado; 2) equilibrar os processos de planejamento e de execução, tanto em relação à variável “tempo” (a duração do processo de planejamento deve ser inferior à duração do processo de implementação) quanto a variável “custos” (os custos do processo de planejamento devem ser menores que os custos do processo de implementação); 3) considerar o monitoramento da implantação do plano de manejo como parte do próprio documento, definindo metas e indicadores; 4) estabelecer claramente a flexibilidade do plano de manejo, de forma a agregar novos conhecimentos e eventuais adaptações, como parte de um processo contínuo de tomada de decisões, para que o plano deixe de ser considerado um documento rígido, uma “camisa de força”, que só pode ser alterado após sua revisão total; 5) registrar e sistematizar todos os resultados do monitoramento ao longo da implementação do plano de manejo para que, no momento da sua revisão, esta possa ser feita a partir dos avanços do conhecimento prático adquirido, possibilitando aprimoramentos gradativos na intensidade das intervenções; 6) iniciar os processos de revisão dos planos de manejo que tenham ficado obsoletos, incorporando os novos conhecimentos e as lições aprendidas ao novo planejamento. Elaborar planos de manejo mais estratégicos e menos operacionais Existem três níveis hierárquicos de planejamento: o planejamento estratégico, o planejamento tático e o planejamento operacional. O planejamento estratégico considera o longo prazo, abrange toda a organização como um sistema único e aberto e é voltado para a eficácia da organização, assegurando que os objetivos globais sejam atingidos. O planejamento tático considera o médio prazo, é detalhado por setores e é voltado para a consecução de objetivos para cada setor. Já o planejamento operacional considera o curto prazo e identifica as atividades e tarefas necessárias para atingir os objetivos, buscando a eficiência6. 6 CHIAVENATO 2007, p. 139-140; OLIVEIRA 2001, p. 43-51. 31 É importante destacar que não existe uma linha divisória que distinga nitidamente cada uma dessas três modalidades de planejamento. Porém, o planejamento estratégico, tomado de forma isolada, é insuficiente para se obter os resultados pretendidos, pois estabelece objetivos de longo prazo, sem definir os meios para alcançá-los. Os planejamentos tático e operacional, de forma integrada, é que vão estabelecer as ações mais imediatas necessárias para tanto. Na tentativa de integrar as três modalidades de planejamento, por muito tempo os planos de manejo ou eram principalmente operacionais ou continham propostas abrangentes, geralmente não executáveis sem um detalhamento posterior. Atualmente, a tendência é elaborar planos de manejo mais estratégicos e menos operacionais 7 . Para que os planos de manejo sejam mais estratégicos, é necessário que seus processos de elaboração também o sejam, o que significa dizer que cada uma das etapas do processo também deve ser mais estratégica. Assim, a etapa de organização do planejamento deve ser capaz de identificar as características especiais da unidade, os “desafios da gestão” e os “nós críticos”, concentrando-se nessas questões. Os desafios da gestão são constituídos pelas pressões sobre os recursos naturais que se pretende minimizar e pelos ambientes importantes que precisam ser protegidos. Já o nó crítico é uma situação que impede o gestor de alcançar determinados objetivos e cuja alteração positiva deflagra processos de transformação capazes de levar à solução de um número considerável de problemas relevantes. Por esse motivo, o nó crítico deve ser uma variável sob controle total ou sob a influência de quem implementará o plano de manejo. Caso contrário, o nó crítico identificado não permitirá uma ação eficaz, nem uma reversão do problema focalizado. Seguindo esse raciocínio, o diagnóstico também deve estar mais dirigido aos desafios de gestão e aos nós críticos, de modo que ofereça conhecimentos que permitam resolver tais questões com mais eficiência e eficácia. Para que os planos de manejo sejam mais estratégicos em sua parte propositiva (programas e ações), eles devem enfocar prioritariamente os objetivos, resultados e metas de longo prazo, tratando secundariamente das atividades e tarefas para atingi-los. Os planos devem incorporar, ainda, considerações integradoras como os conceitos de “missão” e “visão de futuro”, detalhados no capítulo 5.2.3. O planejamento estratégico (página 51) - que sejam compartilhadas por todos, sem necessidade de detalhar todas as atividades a serem implementadas. Por outro lado, para serem mais estratégicos, também devem ser mais abrangentes, dando prioridade à região da unidade de conservação. 7 São exemplos dessa abordagem as metodologias de SERNAP e GTZ 2002; INRENA 2005; PARQUES NACIONALES NATURALES DE COLOMBIA 2005; CANADA 2008. 32 Recomendações 1) Conceber os processos de elaboração de forma estratégica, visando garantir que cada uma das etapas do processo seja mais estratégica; 2) identificar, na etapa de organização do planejamento, as características especiais da unidade de conservação, os desafios da gestão e os nós críticos, dirigindo sua atenção às suas peculiaridades para orientar as etapas seguintes do plano; 3) orientar o diagnóstico para os desafios da gestão e para os pontos críticos, gerando conhecimentos para poder resolvê-los com mais eficiência e eficácia; 4) incorporar elementos estratégicos à parte propositiva dos planos, bem como os conceitos de “missão” e “visão de futuro”; 5) para serem mais estratégicos, os planos de manejo também devem ser mais abrangentes, considerando a região da unidade de conservação não apenas no diagnóstico, mas principalmente nas ações propostas; 6) nas unidades de conservação de uso sustentável, os conceitos de missão e visão de futuro, elaborados de forma compartilhada, se tornam mais importantes como elementos de consenso e união. Planejar a unidade sob o enfoque da gestão adaptativa, segundo um processo contínuo, gradativo e flexível A correlação entre o conhecimento e a ação também se encaixa dentro do enfoque da gestão adaptativa, anteriormente citada. A gestão adaptativa é adequada aos processos de tomada de decisão nos quais há certo grau de incerteza e o requisito necessário para essa modalidade de gestão é o controle das conseqüências das ações implementadas, visando detectar desvios quanto aos objetivos assinalados com o fim de eliminá-los progressivamente. Portanto, a base da gestão adaptativa consiste no monitoramento contínuo dos objetivos que se deseja atingir por meio de indicadores que sinalizem os impactos das interferências sobre o meio monitorado. Quando os objetivos estão longe de serem atingidos ou os indicadores demonstram um impacto determinado, a gestão deve ser redirecionada, introduzindo os ajustes necessários, conforme Salafsky et al. (2001) e Stankey et al. (2005). 33 A aplicação da gestão adaptativa aos processos de elaboração de planos de manejo parte das seguintes premissas: • nem sempre teremos todos os recursos necessários à gestão; • nunca teremos todas as informações necessárias à gestão; • entretanto, a gestão da unidade de conservação não pode ficar paralisada. Na abordagem da gestão adaptativa, será necessário tomar decisões, monitorandoas de perto e sistematicamente, mediante indicadores que atuem como “alertas antecipados”. Pela aprendizagem, e mediante a gestão adaptativa, adquire-se mais conhecimento para iniciar o segundo ciclo da gestão. Esse conhecimento adquirido na prática fundamentará as próximas decisões. Robles et al. (2007, p.58) destacam que “o manejo adaptativo exige que seus promotores premiem a experimentação, castiguem a apatia e a obstrução do aprendizado, valorizem o erro como oportunidade de aprender e aceitem os riscos de trabalhar em condições reais de incerteza”. Apesar de o Roteiro do Ibama (2002, p.10) afirmar em sua apresentação que “foi mantida a concepção de um planejamento contínuo, gradativo, participativo e flexível, proposto no roteiro original”, trata-se, na prática, de um enfoque novo para as unidades de conservação brasileiras. Assim, sua aplicação, embora exija poucos recursos humanos e financeiros, necessita ser constante ao longo do tempo. Recomendações 1) Monitorar de forma contínua as conseqüências das ações implementadas, detectando eventuais desvios relativos aos objetivos definidos, a fim de eliminá-los progressivamente; 2) tornar os programas e ações propostas mais estratégicas e menos operativas, deixando espaços para a tomada de decisão e para o aprendizado durante a implementação do plano de manejo; 3) aplicar o enfoque adaptativo na gestão das unidades de uso sustentável com o acompanhamento e monitoramento dos próprios usuários dos recursos. 34 Planejar com base nos princípios do enfoque ecossistêmico O enfoque ecossistêmico é uma estratégia para a gestão integrada das terras, águas e recursos vivos que está sendo apoiada e desenvolvida pela UICN para introduzir os objetivos da Convenção sobre Diversidade Biológica na tomada de decisões. Esse enfoque foi adotado em 1995 pela segunda conferência das partes dessa convenção como marco de ação principal. Em 2000, após um longo processo de consulta e discussão, a quinta conferência das partes emitiu a Decisão V/6, que apresenta os 12 princípios do enfoque ecossistêmico e a metodologia operacional para sua aplicação. O diferencial deste enfoque, frente a outras muitas abordagens, reside na proposta de balancear a utilização de metodologias científicas apropriadas, que lidam com as estruturas, processos, funções e interações entre organismos e seu meio ambiente, com a colocação das pessoas no centro do manejo da biodiversidade. “O enfoque ecossistêmico reconhece as áreas protegidas como centros vitais para atingir os objetivos da Convenção da Biodiversidade” Portanto, o enfoque ecossistêmico pode ser entendido como uma compilação ou sistematização de outras estratégias integradas para cumprir os objetivos da Convenção sobre Diversidade Biológica. É um marco metodológico geral para apoiar decisões na elaboração de políticas e no planejamento8. O enfoque ecossistêmico reconhece as áreas protegidas como centros vitais para atingir os objetivos da Convenção sobre Diversidade Biológica, de forma que o planejamento dessas áreas deverá estar embasado em tais princípios, adaptados às características nacionais, regionais e locais e com o peso apropriado para cada um deles, de acordo com as condições encontradas. No Brasil, os princípios do enfoque ecossistêmico foram incorporados à Política Nacional da Biodiversidade, instituída mediante o Decreto nº 4.339/02. A seguinte tabela compila os 12 princípios do enfoque ecossistêmico com o correspondente dispositivo do decreto que institui a Política Nacional da Biodiversidade. 8 UNEP/CBD/COP7 2004; UNEP/CBD/COP5 2000; SMITH e MALTBY 2003. 35 Tabela 6: Princípios do enfoque ecossistêmico (Decisão V/6, adotada pela COP-5 e dispositivos do Decreto nº 4.339/2002, que institui a Política Nacional de Biodiversidade) Princípios do enfoque ecossistêmico Política Nacional de Biodiversidade Princípio 1 Os objetivos de manejo de solos, águas e recursos biológicos são uma questão de escolha da sociedade art. 2º, inciso VI Princípio 2 A gestão dos ecossistemas deve ser descentralizada ao nível apropriado art. 4º, inciso VI Princípio 3 Os gestores dos ecossistemas devem considerar os efeitos atuais e potenciais de suas atividades sobre os ecossistemas vizinhos e outros art. 4º, inciso VI Princípio 4 Os ecossistemas devem ser entendidos e manejados em um contexto econômico, objetivando: a) r eduzir distorções de mercado que afetam negativamente a biodiversidade; b) p romover incentivos para a conservação da biodiversidade e sua utilização sustentável; c) internalizar custos e benefícios em um dado ecossistema o tanto quanto possível art. 2º, inciso XVII Princípio 5 A gestão dos ecossistemas deve se concentrar nas estruturas, nos processos e nos relacionamentos funcionais dentro dos ecossistemas, usar práticas gerenciais adaptativas e assegurar a cooperação intersetorial art. 4º, inciso VIII Princípio 6 Os ecossistemas devem ser administrados dentro dos limites de seu funcionamento art. 2º, inciso XVI Princípio 7 A gestão dos ecossistemas deve ser implementada nas escalas espaciais e temporais apropriadas art. 4º, inciso VII Princípio 8 Os objetivos para o gerenciamento de ecossistemas devem ser estabelecidos a longo prazo art. 4º, inciso VII Princípio 9 A gestão de ecossistemas deve reconhecer que a mudança no ecossistema é inevitável art. 4º, inciso VII Princípio 10 A gestão dos ecossistemas deve buscar o equilíbrio apropriado entre a conservação e a utilização sustentável da biodiversidade art. 2º, inciso XVI Princípio 11 O enfoque ecossistêmico deve considerar todas as formas de informação relevante, inovações e práticas, incluindo os conhecimentos científico, indígena e local art. 2º, inciso VI Princípio 12 O enfoque ecossistêmico deve envolver todos os setores relevantes da sociedade e todas as disciplinas científicas art. 2º, inciso VI 36 Assegurar que o processo seja realmente participativo Sabe-se que o estado de conservação dos ecossistemas depende diretamente da qualidade do sistema social que faz sua gestão. Porém, o envolvimento dos setores de interesse nos processos de elaboração de plano de manejo ainda precisa evoluir. Para Árguedas Mora (2007), 50% do compromisso e motivação necessários para a implantação do plano de manejo são construídos durante o processo de elaboração e os restantes 50%, em sua execução. Por isso, quem não participou de sua elaboração não terá o compromisso necessário para implantá-lo. De um modo geral, na elaboração dos planos das unidades de proteção integral, a participação tem ficado restrita à fase de diagnóstico, e nas unidades de uso sustentável, vem permitindo tomadas de decisão sem o conhecimento básico necessário. A simples previsão de espaços e instâncias de participação, nos roteiros metodológicos, não tem sido suficiente para garantir uma efetiva e adequada participação dos atores sociais no processo de planejamento. Processos participativos são complexos, geralmente caros e requerem tempo; porém, são fundamentais para conferir maior efetividade e viabilidade ao plano de manejo Recomendações 1) Definir e planejar claramente as formas e os momentos de participação, criando espaços nos quais tanto técnicos experientes em manejo de áreas protegidas como pesquisadores e funcionários de campo dessas áreas, comunidades locais e instituições tenham papel decisório no processo. Mesmo que a participação dos diversos grupos se dê em diferentes níveis e momentos, seus interesses e preocupações deverão ser considerados e poderão influir no resultado final, possibilitando que o plano de manejo seja construído com o aporte de todos; 2) deixar claro, para os envolvidos, o tipo de processo do qual estarão participando, inclusive sobre os limites legais, institucionais e socioambientais das decisões a serem tomadas, evitando que este chegue como que “caído do céu”; 3) garantir que em todos os eventos participativos exista representatividade de gênero, idade e minorias de qualquer classe, assegurando, para cada grupo, o pleno entendimento do que está sendo tratado, bem como informando sobre seus direitos específicos; 37 4) nas categorias de uso sustentável, incorporar as comunidades vinculadas aos recursos naturais como protagonistas de todo o processo, de forma que o plano de manejo seja o resultado de uma construção social conjunta, sempre com disponibilidade de boa informação científica e presença de quem entenda e saiba lidar com essa informação, de forma a garantir a qualidade das discussões e decisões; 5) dar especial atenção à questão da representatividade dos participantes, buscando evitar que indivíduos atuem de forma pessoal, apresentando posições que não estejam respaldadas por seus pares; 6) escolher cuidadosamente o perfil dos facilitadores para que conduzam os momentos participativos mediando as forças culturais, econômicas e técnicas, muitas vezes antagônicas, envolvidas no processo de negociação e construção de acordos, com transparência e ética; 7) caberá à equipe de planejamento e à equipe da unidade de conservação incentivar e apoiar a participação social, como forma de obter o forte reconhecimento pretendido. Correlacionar o conhecimento existente sobre a unidade e as propostas de intervenção dentro do ciclo de gestão A gestão de uma unidade de conservação deve considerar a correlação direta existente entre o conhecimento da área e a intervenção que será realizada. Assim, quando houver informação insuficiente sobre a unidade, sua gestão deverá ser orientada pelo princípio da precaução, evitando propor intervenções cujo impacto não possa ser devidamente estimado. Quando houver dúvida razoável a respeito, é preferível abster-se e implementar ações de vigilância e monitoramento ou, ainda, outras cujos impactos sejam conhecidos ou possam ser absorvidos pelo meio9. Porém, a necessidade de mais conhecimentos sobre a área não deve ser motivo para paralisar a gestão da unidade, já que: • o bioma Amazônia está entre os mais diversos do planeta, tanto do ponto de vista biológico como cultural, de forma que os esforços para seu total conhecimento seriam extraordinários; • os problemas que atingem as unidades de conservação precisam de ações imediatas; • a sociedade espera outros benefícios das unidades de conservação, além da conservação e da geração de conhecimento. 9 EUROPARC-ESPAÑA, 2008, p. 61. 38 O guia metodológico da UICN também recomenda não adiar o processo de planejamento até que a informação esteja disponível, pois, ainda que informações mais aprofundadas aumentem a confiança dos gestores sobre como atuar, raramente justificam uma mudança dramática no planejamento10. As carências de informação, identificadas na elaboração do plano de manejo, devem ser registradas como lacunas de conhecimento a serem preenchidas durante a implementação do plano. Nesse sentido, os estudos necessários para tanto devem estar previstos no plano de manejo, tendo em mente, inclusive, a relevância de tais pesquisas para gerar conhecimentos úteis ao aprimoramento do uso dos recursos naturais. Assim, devem ser propostas apenas intervenções respaldadas pelo conhecimento existente, de forma que a amplitude e a profundidade do conhecimento11 existente sobre a unidade de conservação delimitem o grau de intervenção a ser realizada. Essa gradação na gestão pode ser explicitada na forma de fases, como foi inicialmente proposto pelo Ibama em 1996, mostrando uma gestão “básica”, “intermediária” e “avançada” da unidade. Ou pode estar implícita na política de gestão do órgão que administra as unidades, sem qualificar o tipo de gestão que está sendo implantado em cada momento. O Roteiro do Ibama (2002, p. 23) também salienta o caráter gradativo do planejamento, onde “o grau de conhecimento dos recursos naturais e culturais determina o grau de intervenção na UC que, juntos, determinam a profundidade do alcance do Plano de Manejo”. Recomendações 1) Não adiar o processo de planejamento até que toda a informação sobre a unidade esteja disponível; apenas ser mais restritivo nas intervenções a serem propostas; 2) considerar o próprio diagnóstico da unidade e seu entorno como um processo contínuo e gradativo, diminuindo a tendência de ter que “conhecer tudo” antes de começar a planejar; 3) propor unicamente intervenções respaldadas pelo conhecimento existente e registrar as carências de informação como lacunas de conhecimento a serem completadas durante a implementação do plano; 4) planejar de acordo com o que for possível conhecer, sem querer abarcar todas as possibilidades de usos e serviços já no primeiro planejamento; 5) nas unidades de uso sustentável, utilizar o conhecimento tradicional sobre os recursos naturais na preparação do primeiro plano de manejo, associando-o a informações procedentes da interpretação de sistemas de informação geográfica e a dados científicos, seguido de monitoramento contínuo ao longo da implementação do primeiro plano. 10 THOMAS E MIDDLETON 2003. 11 A amplitude do conhecimento refere-se ao número de áreas do conhecimento sobre as quais há informação disponível; a profundidade do conhecimento refere-se a quanto conhecemos de cada área do conhecimento. 39 Constituir uma equipe de planejamento com clara definição dos papéis de cada um A constituição da equipe de planejamento é fundamental para garantir qualidade aos produtos e para o bom andamento de todo o processo. Afinal, a qualidade do plano de manejo irá influenciar as etapas posteriores do ciclo de gestão da unidade. Por isso, esta equipe precisa ter capacidade técnica para planejar e supervisionar todo o trabalho, bem como para sistematizar as informações e os conhecimentos gerados em todas as suas etapas. A UICN12 , em seu guia para a elaboração de planos de manejo, destaca três responsabilidades chaves a serem assumidas pelos integrantes da equipe de planejamento: • a coordenação e organização da produção do plano; • o aconselhamento sobre o processo de planejamento, abordagens, metodologias etc.; • a redação do documento. Percebe-se ser necessário que, dentro da equipe de planejamento, haja um profissional para atuar como um gerente do projeto, outro para operar como o assessor em planejamento e, por fim, alguém que assuma a função de redator ou editor do documento. Esses papéis podem ser desempenhados pela mesma pessoa, ou por pessoas diferentes, segundo suas habilidades, disponibilidade de tempo, entre outras razões. Tal definição dependerá da estratégia a ser adotada pela unidade de conservação. “Arranjos alternativos que garantam a dedicação do gestor diminuem o tempo do processo de planejamento” Com uma equipe eficiente e capaz de gerenciar o processo, o plano de manejo pode ser desenvolvido tanto por uma empresa como por uma ONG ou, ainda, por consultores contratados. Todavia, vários autores13 que analisaram as dificuldades para elaborar e implementar planos de manejo destacaram a necessidade de sua apropriação pela equipe que os executará - situação que é conquistada, principalmente, mediante sua participação na elaboração. Assim, apesar de o tempo de elaboração dos planos de manejo ser mais longo quando coordenados pelo próprio gestor ou quando este tem participação intensa no planejamento, deve-se priorizar essa estratégia, considerando os benefícios advindos na etapa de implementação. Caso isso não seja possível, a participação do gestor deve ser garantida, pelo menos, no grupo de coordenação do planejamento. 12 THOMAS e MIDDLETON 2003. 13 AMEND et al. 2002; LANE 2003; LACHAPELLE et al. 2003; ROBLES et al. 2007; ANZECC 2000, p. 15-16. 40 Para isso, pode-se buscar arranjos alternativos que garantam a devida dedicação dos gestores ao plano de manejo para diminuir o tempo do processo de planejamento. Uma solução recomendável seria, uma vez assegurada a participação do gestor na equipe de coordenação do planejamento, destinar a realização dos diagnósticos temáticos – levantamentos do meio físico, biótico e socioeconômico da unidade e da região - a pesquisadores externos ou consultores contratados, em vez de deixálos, também, sob os cuidados do gestor ou mesmo de técnicos da unidade. A conformação da equipe de planejamento também deve estar condizente com as particularidades de cada unidade de conservação, de modo que é recomendável não estabelecer normas fixando um ou outro arranjo para a constituição da equipe de coordenação do planejamento. Desta forma, os gestores poderão decidir por uma ou outra modalidade, de acordo com as condições financeiras e técnicas, a disponibilidade de tempo e de recursos humanos, os desafios da gestão, entres outras razões. Por outro lado, ainda que a contratação de diferentes consultorias de pessoa física seja mais complexa que a contratação de uma única consultoria de pessoa jurídica, essa complexidade está relacionada apenas a questões operativas e gerenciais, e não a questões técnicas. Do ponto de vista técnico e financeiro, há mais vantagens na realização de várias consultorias de pessoa física, complementando o trabalho da equipe de planejamento, do que centralizar todo o trabalho em uma única pessoa jurídica14. Recomendações 1) Identificar, segundo as especificidades de cada unidade de conservação, a estratégia mais adequada para constituir a equipe de planejamento, evitando definir uma diretriz única para todas as unidades; 2) a equipe de planejamento pode ser composta pelo gestor (chefe) da unidade de conservação, que preferencialmente deve coordenar os trabalhos, e, quando possível, por mais um funcionário da mesma unidade; por representantes de seu conselho e por outros atores relevantes para a posterior implantação do plano de manejo; por representantes do escritório central da instituição gestora da unidade; pelo coordenador do diagnóstico; pelo responsável pela redação do documento final e, quando for o caso, por representante da ONG ou empresa contratada; 3) capacitar os componentes da equipe sobre o método de trabalho adotado, segundo o roteiro metodológico pertinente, a fim de que cumpram suas funções na elaboração dos termos de referência, no estabelecimento do plano de trabalho e nas demais etapas do processo, incluindo a avaliação da qualidade dos relatórios e demais produtos; 14 Sobre as vantagens e desvantagens da contratação de consultoria de pessoa jurídica para elaborar os planos de manejo, consultar ANZECC 2000, p. 14-15. 41 4) ter claro, desde o início do processo de elaboração, quem será o profissional (ou os profissionais) que consolidará os encartes do plano de manejo; 5) definir, desde o início do processo, os papéis e responsabilidades de cada um dos membros da equipe, principalmente quando esta for constituída por técnicos de diversas instituições ou por técnicos do escritório central do órgão gestor e da unidade; 6) assegurar que a equipe mantenha a memória do processo como forma de aprendizagem pessoal e institucional, organizando as atas de todas as reuniões e oficinas realizadas, os diários das expedições e registros das lições aprendidas, com recomendações para o processo em si e para outros semelhantes; 7) ao contratar uma pessoa jurídica para a elaboração do plano de manejo, especificar concretamente a equipe necessária para tal, em vez de apenas indicar um número mínimo de componentes da equipe, já que as empresas interessadas podem colocar equipes maiores, o que encareceria o serviço; 8) ao contratar uma pessoa jurídica para a elaboração do plano de manejo, especificar concretamente os momentos de interação com a equipe de planejamento e o seu papel no marco dos serviços contratados; 9) estabelecer, no momento da elaboração do TdR e da contratação do plano de manejo, mecanismos de acompanhamento e avaliação dos produtos apresentados, antes da sua aprovação final. 42 5.2. A elaboração do plano de manejo Apesar de algumas especificidades, todos os roteiros metodológicos analisados, de instituições gestoras de unidades conservação da Amazônia brasileira, propõem três grandes etapas para o trabalho de elaboração de planos de manejo (Figura 1): • a organização do planejamento; • o diagnóstico; • o planejamento propriamente dito. 5.2.1. A organização do planejamento Ajustar o processo de planejamento às peculiaridades da unidade de conservação no momento da organização do planejamento A organização do planejamento corresponde à etapa em que a equipe de coordenação se estrutura internamente e organiza todo o processo visando a elaboração do plano. Apesar de sua importância, essa fase muitas vezes não recebe a devida atenção, o que pode comprometer todo o desenvolvimento do trabalho. Além das recomendações anteriores, relacionadas à constituição e ao alinhamento da equipe, nesta fase precisam ser desenvolvidas algumas atividades fundamentais, como o reconhecimento de campo, o levantamento das informações já existentes (dados secundários), a identificação das lacunas de conhecimento e definição dos temas que precisam ser pesquisados, a constituição da equipe de planejamento e a elaboração dos termos de referência (TdR). Figura 1: Etapas do processo de elaboração do plano de manejo O sonho A foto Caracterização biofísica (o que há e como está) e socioeconômica (quem vive, como vive e de que vive) Análise da gestão Missão, visão, valores, modelo de gestão Análise de viabilidade Objetivos e metas do plano Grandes desafios Análise das ameaças Análise da valoração social A consolidação Documento oficializado Categoria de manejo O “como fazer” Regulamentos Zoneamento, revisão de limites Monitoramento Recursos para executar o plano Fonte: Árguedas, 2007 43 Programas, subprogramas (ações estratégicas, indicadores e projetos) Recomendações 1) Fazer um levantamento das informações disponíveis (publicações; mapas e imagens de satélite; fotografias e filmagens; dados institucionais, de pessoal e sobre a infraestrutura da unidade de conservação) é importante tanto para a equipe se situar como para que identifique os estudos a serem realizados; 2) reunir funcionários e moradores da unidade de conservação, membros do conselho, lideranças e outros grupos com conhecimento local e regional, sistematizando as informações obtidas em forma de mapa falado, segundo a matriz FOFA ou outro método que identifique as oportunidades, fraquezas e ameaças com as quais a unidade terá que lidar; 3) fazer um reconhecimento de campo na unidade de conservação e seu entorno e, se possível, um sobrevôo; 4) realizar uma oficina de organização do planejamento, medida importante para garantir a particularização do processo segundo as necessidades de cada unidade; essa oficina pode ocorrer após as reuniões com os outros atores externos envolvidos ou ser uma pouco mais longa (dois dias), de modo a garantir a participação de tais atores no primeiro dia; 5) reunir o máximo de informações para a oficina de organização de planejamento com o intuito de produzir um mapa falado da unidade, identificando a localização das pressões, ameaças e oportunidades, e a matriz de atores sociais relevantes para a gestão da unidade, destacando atores que representem gênero, faixas etárias e minorias de qualquer classe; esses produtos servirão para orientar a escolha dos temas específicos a serem levantados, as necessidades de contratação de consultores e a organização da etapa de campo; 6) identificar as áreas temáticas prioritárias para a busca de novos conhecimentos, necessários ao planejamento (estudos de campo); 7) estabelecer a abrangência geográfica da área de trabalho; 8) identificar possíveis parcerias para o desenvolvimento do trabalho, inclusive de apoio logístico, e decidir a melhor forma para sua execução – isto é, se por meio de parceiros, pela contratação de pessoa física ou jurídica ou ambos; 9) montar um programa de trabalho de acordo com as particularidades da unidade de conservação, com no máximo dois anos de duração, prevendo as datas das expedições de campo, dos eventos participativos, das reuniões com os pesquisadores, das reuniões da equipe de coordenação e os prazos para a entrega, avaliação e aprovação dos produtos (veja o Modelo 1, contido na seção Anexos desta publicação); 44 10) estabelecer as responsabilidades dos membros da equipe com o programa de trabalho; 11) elaborar os termos de referência para a contratação das consultorias necessárias; 12) encaminhar e acompanhar as solicitações de licença junto aos órgãos competentes para as pesquisas a serem realizadas na unidade de conservação; 13) envolver o conselho da unidade de conservação em todo o processo; caso ele ainda não esteja constituído, a experiência tem demonstrado ótimos resultados quando os processos de construção do conselho e do plano de manejo ocorrem de forma integrada. Registrar e sistematizar o processo de elaboração do plano de manejo O guia para a formulação de planos de manejo da Costa Rica salienta a importância de contar com um mecanismo de sistematização, que registre a riqueza de todo o processo de planejamento participativo e documente seu desenvolvimento, visando gerar experiências e lições que sejam de utilidade para revisões futuras ou processos similares15. A sistematização dos processos de elaboração dos planos de manejo propicia condições para a transmissão de aprendizados a partir de experiências bemsucedidas, contribuindo para evitar a repetição daquelas que não obtiveram o sucesso esperado. Contribui, ainda, para o desenvolvimento da instituição responsável pelo planejamento e gestão das unidades e para a capacitação dos técnicos que enfrentarão o planejamento pela primeira vez. Considerando a alta rotatividade dos gestores, a sistematização do processo de planejamento representa uma memória do que já aconteceu, facilitando a continuidade de processos em desenvolvimento. Em qualquer caso, possibilita a formação de um capital institucional e a internalização do conhecimento obtido, sendo, assim, uma oportunidade que não deve ser perdida diante de tão poucas possibilidades de aprendizagem. 15 MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE Y ENERGÍA 2004, p. 10. 45 Recomendações 1) Sistematizar o processo de elaboração dos planos de manejo utilizando os dois modelos de tabelas incluídos na seção Anexos desta publicação, com dados para uma unidade de proteção integral e para uma unidade de uso sustentável; 2) compilar a sistematização de outros processos de elaboração de planos de manejo, de preferência em forma de tabelas, analisar e discutir sobre as lições aprendidas em cada processo com todos os técnicos; 3) realizar reuniões periódicas entre os técnicos envolvidos com o planejamento para socializar as lições aprendidas; 4) definir momentos e formas de divulgação, para outros atores, das lições aprendidas no desenvolvimento desses processos construtivos. Acompanhar o processo de elaboração do plano de manejo O acompanhamento e monitoramento do processo de elaboração do plano de manejo é uma ferramenta importante para garantir a efetividade e eficácia do planejamento e, portanto, da gestão, seja ele produzido pelos gestores ou por uma empresa ou parceria. Para isso, é necessário estabelecer um mecanismo de acompanhamento e identificar indicadores que assegurem que as atividades de elaboração do plano estejam sendo executadas de acordo com as propostas contidas no programa de trabalho e com alta qualidade. A identificação dos indicadores deve ser realizada no momento da preparação do cronograma de trabalho, na etapa de organização do planejamento. Os indicadores devem ser escolhidos para cada etapa proposta nesse cronograma, de tal forma que sua mensuração permita concluir sobre a necessidade de realizar mudanças sobre o que foi anteriormente planejado. Recomendações 1) Estabelecer um mecanismo de acompanhamento das atividades programadas e acordadas na etapa de organização do planejamento e definir indicadores pertinentes que assegurem que tais atividades estejam sendo executadas como propostas no cronograma de trabalho, assegurando, ainda, um nível adequado de qualidade. 46 5.2.2. O diagnóstico Enriquecer o diagnóstico com análises dos ambientes e não apenas com sua caracterização O diagnóstico é uma das etapas mais polêmicas da construção do plano de manejo, pois muitas vezes produz resultados volumosos, demorados e caros, de pouca utilidade para o planejamento do manejo dos recursos. Outras vezes, nem é considerado em sua real importância, ficando o planejamento embasado apenas em dados secundários ou no conhecimento empírico. O diagnóstico deve fazer mais do que uma caracterização dos ambientes, apresentando também uma análise destes, capaz de responder às seguintes perguntas: • O que realmente está sendo protegido? • Quais são as ameaças e como estas estão agindo sobre os recursos protegidos? • Como as pessoas se relacionam com esses recursos do ponto de vista cultural e econômico? • Qual a capacidade de gestão da unidade de conservação para controlar as ameaças e manejar adequadamente os recursos? As orientações contidas nos roteiros metodológicos analisados não têm sido suficientes para que os diagnósticos respondam adequadamente a estas questões. Recomendações 1) Reconhecer que tanto as unidades de proteção integral como as de uso sustentável cumprem importante função estratégica dentro da política nacional de conservação da natureza e que, portanto, o conhecimento sobre os ambientes físico, biótico e social especialmente conservados nestas unidades é fundamental para um planejamento adequado; 2) estabelecer critérios para a localização dos sítios a serem amostrados – como, por exemplo, unidades de paisagem - como forma de possibilitar a extrapolação dos dados e diminuir a extensão da amostragem; 3) detalhar, no termo de referência dos pesquisadores, as informações a serem apresentadas em cada estudo temático, junto com um modelo de relatório a ser apresentado como produto (veja o Modelo 2, contido na seção Anexos desta publicação), no qual todos os resultados apresentados deverão estar acompanhados de conclusões para o manejo; 4) determinar que os estudos temáticos sejam realizados de acordo com métodos como Avaliação Ecológica Rápida, com todos os temas sendo pesquisados ao mesmo tempo e nos mesmos sítios amostrais, visando a integração final dos dados e a classificação da qualidade ambiental dos sítios amostrados (veja o Modelo 3, contido na seção Anexos desta publicação); 47 5) coordenar as expedições de forma a aproveitar ao máximo a oportunidade para discussão e troca de experiências entre os pesquisadores dos diferentes temas, bem como entre a coordenação e o pessoal de apoio e as comunidades locais– já que todos podem ter informações de grande valor – e sistematizar este aprendizado, lembrando que cada dia de expedição representa semanas ou meses de preparação, sacrifícios pessoais e altos custos; 6) incluir, sempre que possível, os resultados dos levantamentos sobre o meio físico e socioeconômico na integração final dos dados; 7) levar em consideração, no processo de planejamento, que quanto maior for o uso pretendido dos recursos naturais maior será a necessidade de conhecer as inter-relações naturais existentes; 8) ter especial cuidado com os prazos e o detalhamento dos resultados esperados quando o diagnóstico envolver pesquisadores de universidades e parcerias, de forma a evitar transformá-lo em demoradas pesquisas acadêmicas; 9) orientar o aprofundamento do diagnóstico socioeconômico no interior das unidades de conservação de proteção integral com população residente, a fim de que subsidiem a elaboração de Termos de Ajuste de Conduta; 10) orientar para que o diagnóstico socioeconômico inclua uma análise não só dos impactos produzidos pelos principais grupos sociais sobre a unidade de conservação, como geralmente é feito, mas também sobre os impactos gerados pela existência da unidade sobre os grupos sociais afetados, destacando aqueles impactos gerados sobre grupos específicos, como mulheres, idosos, jovens e minorias de qualquer classe; 11) incluir no diagnóstico uma análise sobre a estrutura e o funcionamento da gestão da unidade de conservação e da cultura organizacional que a influencia; 12) sugerir que o diagnóstico das unidades de uso sustentável inclua estudos voltados para a sustentabilidade do extrativismo praticado, tais como os propostos no roteiro da Sedam (2005) para as reservas extrativistas estaduais (“Perfil Econômico do Ecossistema”, “Categorias de Manejo dos Ecossistemas” e a elaboração de “Cadeias Produtivas Simplificadas”); 13) incluir, na análise do contexto regional da unidade de conservação, uma avaliação sobre os impactos socioeconômicos causados sobre seu entorno, enfocando geração de emprego e renda, estímulo a novos empreendimentos, novas oportunidades para a prestação de serviços; 14) considerar os resultados dos eventos participativos, que contribuem para um melhor conhecimento da unidade e de sua região, como parte do diagnóstico; 48 15) incluir sempre, entre os produtos contratados, a elaboração de um mapa-base para orientar os estudos e, a partir deste, a elaboração de mapas temáticos em escala adequada à dimensão da área; 16) aplicar métodos que possibilitem a visualização clara da relação causaefeito, garantindo, desta forma, a utilização das informações na elaboração das ações de manejo. Focar a caracterização da unidade e sua região nas informações mínimas necessárias à gestão Como mencionado anteriormente, a gestão de unidades de conservação acontece em ambientes de incerteza, já que o conhecimento total dos ecossistemas é impossível de alcançar e, ao mesmo tempo, trata-se de sistemas abertos, sensíveis às mudanças. Ainda assim, é necessário evitar que a realização de diagnósticos e a geração de dados consumam grande parte do tempo do processo de planejamento e que seus resultados sejam subutilizados ou contribuam apenas parcialmente para a definição da proposta de manejo. Por isso, recomenda-se focar a caracterização da unidade e sua região nas informações mínimas necessárias à gestão. Nesse sentido, o guia para a elaboração dos planos de manejo da Bolívia16 recomenda que a elaboração do diagnóstico e a análise das características da área e seu entorno se concentrem na informação realmente necessária, aquela que seja de qualidade e, ao mesmo tempo, útil para a formulação das propostas de manejo. O guia para planejamento das áreas protegidas marinho-costeiras da Guatemala17 também recomenda focar as pesquisas nos temas de particular relevância para o manejo da área, nas prioridades de conservação e recursos mais ameaçados e nas ameaças principais. No entanto, quando não se dispõe do tempo e dos recursos necessários para tais pesquisas, esse guia recomenda elaborar o plano com a informação disponível, sempre lembrando que o planejamento é um processo contínuo e que o plano é flexível, estando permanentemente aberto a revisões e aprimoramentos. Assim, diante de situações de recursos insuficientes, o levantamento sobre as informações disponíveis é muito importante para orientar os estudos que devem ser implementados, buscando a complementação a ser realizada, bem como a análise dos desafios de gestão e dos nós críticos, realizada na etapa de organização do planejamento, mediante mapas falados ou outras dinâmicas. Recomenda-se, adicionalmente, priorizar informações que tenham relação direta com as etapas seguintes do planejamento, ou seja, com o zoneamento e com os programas; relacionar aspectos biofísicos às características socioeconômicas da região e fazer uso do conhecimento das populações locais, de forma a integrar tal conhecimento ao conhecimento científico. 16 SERNAP; GTZ 2002, p. 35. 17 WINDEVOXHEL 2001, p. 23-24. 49 Quando há recursos suficientes, recomenda-se seguir as orientações contidas no Roteiro da SDS (2006), ou seja, focar no conhecimento das pressões sobre os recursos naturais e ambientes importantes – os chamados desafios da gestão –, no grau de conservação dos ecossistemas, na dinâmica das mudanças e nos potenciais produtos e serviços ecossistêmicos. “Quando não há tempo e recursos suficientes para todas as pesquisas, recomenda-se elaborar o plano com a informação disponível” O guia para o planejamento participativo em áreas protegidas marinho-costeiras da Guatemala18 recomenda que a metodologia de Avaliação Ecológica Rápida esteja orientada para identificar as melhores representações de sistemas marinhocosteiros, as espécies mais relevantes, os habitats-chaves (zonas de reprodução, áreas de descanso, áreas de alimentação) e a mobilidade das espécies e os critérios de conectividade dentro e fora da área. O Roteiro do Ibama para categorias de proteção integral (2002) diferencia entre o escopo mínimo de abordagem de cada um dos tópicos a abordar e o aprofundamento relativo às especificidades da unidade. Entretanto, o escopo mínimo de abordagem requer grandes esforços para ser atingido e inclui informações que, muitas vezes, não serão utilizadas no processo de planejamento. Por outro lado, os gestores costumam elaborar os planos de manejo incluindo também as informações solicitadas na parte do aprofundamento. O já mencionado Roteiro da SDS (2006) apresenta com detalhes o passo a passo do processo de planejamento, embora sem detalhar o que deve ser levantado no diagnóstico da unidade de conservação. Nesse ponto, indica que o diagnóstico deve caracterizar a situação atual da unidade e reunir as informações essenciais para embasar as decisões de gestão, salientando que para cada unidade de conservação se deve identificar o nível necessário de aprofundamento das informações, considerando o princípio da gestão adaptativa. Tampouco indica quantas expedições são necessárias para a realização do diagnóstico, estando implícito que isso dependerá de cada unidade. 18 WINDEVOXHEL 2001, p. 23-24. 50 Recomendações 1) Evitar que a realização de diagnósticos e a geração de dados consumam grande parte do tempo do processo de planejamento e que seus resultados sejam subutilizados ou contribuam parcialmente na definição da proposta de manejo; 2) realizar expedições focadas nos locais com maiores pressões e atributos importantes para a área, onde se concentrará a gestão nos próximos anos, evitando amostrar todos os ambientes naturais da unidade; estabelecer zonas de uso mais restritivo nos ambientes que não tenham sido amostrados; 3) adaptar os formulários e modelos de relatórios dos pesquisadores que participam dos levantamentos de modo que o foco esteja no conhecimento das pressões sobre os recursos naturais e ambientes importantes (desafios da gestão) e no grau de conservação dos ecossistemas; 4) permitir a possibilidade de adaptar o escopo mínimo de abordagem aos desafios de gestão de cada unidade; 5) identificar e destacar no plano de manejo quais são as lacunas de informação e incluir ações programáticas para solucioná-las. 5.2.3. O planejamento estratégico Incorporar elementos estratégicos à parte propositiva do plano O planejamento representa o principal objetivo de todo o processo e deve ser constituído por uma etapa mais estratégica (o “sonho”) e outra mais tática (o “como fazer”). Para Santos (2004), o planejamento representa “o plano de ações necessárias para se atingir as metas e cumprir a missão e objetivos; estabelecer um sistema de monitoramento, controle e análise das ações planejadas; definir um sistema de avaliação sobre os dados controlados e, finalmente, prever a tomada de medidas para a prevenção e correção quanto aos desvios que poderão ocorrer em relação ao plano”. A etapa estratégica do planejamento inclui atividades que envolvem a definição da missão da organização, o estabelecimento de seus objetivos – a visão de futuro – e o desenvolvimento de estratégias que possibilitem o sucesso das operações no seu ambiente, ao responder às seguintes questões: Quem somos? → Missão Onde estamos? → Diagnóstico – “a foto” Onde queremos chegar? → Visão de futuro Como podemos chegar? → Objetivos estratégicos, metas, programas de manejo, plano de ação e zoneamento 51 A missão é conceituada por Chiavenato e Sapiro (2003, p.55) como a declaração do propósito e do alcance da organização, referindo-se a seu papel dentro da sociedade, sua razão de ser e de existir. A visão de futuro é conceituada por Costa (2005, p.35) como “um modelo mental, claro, de um estado ou situação altamente desejável, de uma realidade futura possível”, constituindo uma caracterização da situação ideal que se deseja ter no longo prazo (dez a 15 anos). Essa visão deve ser construída como um sonho compartilhado por todos os principais envolvidos com a gestão da unidade (moradores, vizinhos, usuários, pesquisadores, técnicos, setor privado, gestores) e responde a seus desejos sobre eles mesmos e em relação a seu espaço de vida. A partir da visão de futuro e da missão, devem ser identificados os objetivos do plano de manejo para os próximos cinco anos. Os resultados, as metas e as atividades que serão propostas deverão garantir o alcance desses objetivos, posicionando a unidade de conservação mais próxima de sua visão de futuro, como ilustra a figura a seguir. Mesmo sendo citado no Roteiro do Ibama (2002) como uma de suas inovações, o planejamento estratégico aparece como se fosse apenas a matriz estratégica resultante da oficina de planejamento participativo, a qual “deverá ser interpretada como orientação básica para o planejamento”. Já o Roteiro da SDS (2006) traz orientações mais adequadas para um planejamento estratégico, mas sua aplicação ainda é muito recente. Figura 2: Etapas do planejamento O estratégico O tático { { Categoria de manejo Missão Valores Visão Modelo de gestão Objetivos metas e estratégias Zoneamento e limites Regulamentos de uso 52 Programas Ações estratégicas Projetos Planos operativos Planos financeiros Nível de desenvolvimento da UC Figura 3: Relação entre a visão de futuro e a missão da UC e os objetivos do plano de manejo ao longo do tempo ão Miss Visão 1 Ano 3 Ano 0 Visão 2 Ano 6 Ano 9 Ano 10 Ano 20 Desenvolvimento do tempo No roteiro metodológico para planos de manejo de Área de Proteção Ambiental – APA, editado por Ibama e GTZ em 1999, consta que “o enfoque estratégico de planejamento propicia a elaboração de análises estratégicas e a formulação de cenários futuros, reduzindo as incertezas do processo e ampliando a capacidade de formulação de ações adequadas para enfrentar os problemas e a consolidação da missão da APA”. No Brasil, a experiência com a aplicação do planejamento estratégico nos planos de manejo está apenas começando, não havendo resultados já avaliados. No entanto, vem se revelando uma importante ferramenta para estabelecer elos entre o diagnóstico e o planejamento das unidades de conservação, ao mesmo tempo em que possibilita oportunidades para que o público envolvido tenha uma participação mais efetiva no processo de planejamento. A partir do planejamento estratégico, o planejamento tático, incluindo o zoneamento e os programas, poderá ser desenvolvido em bases mais adequadas, buscando o cumprimento do estabelecido como visão de futuro. 53 Recomendações 1) Introduzir os conceitos de missão e de visão de futuro nos planos de manejo como instrumentos para pensar no longo prazo, compartilhar anseios e balizar o planejamento da unidade; 2) iniciar o planejamento estratégico com os pesquisadores responsáveis pelo diagnóstico, os quais têm o conhecimento técnico necessário para propor alvos de conservação19 da unidade, identificar as ameaças sobre estes alvos e as suas origens (cadeia de causa e efeito), propondo estratégias para o controle das ameaças e o zoneamento da área; 3) repetir as etapas do planejamento (identificação das oportunidades e ameaças e estratégias para controlá-las) na oficina de planejamento participativo, com o conselho, os funcionários da unidade e a população residente, quando for o caso, e, com base no conhecimento prático deste público, chegar a uma proposta de missão e visão de futuro; 4) incluir nas discussões o modelo de gestão da unidade de conservação necessário para executar o planejado, lembrando a importância de uma gestão colaborativa (não centralizada), com flexibilidade para se ajustar ao processo de aprendizagem, possibilitando negociações e a construção de acordos com os atores locais e uma integração de esforços em múltiplas escalas - local, regional ou outra considerada adequada; 5) avaliar e compatibilizar todas as propostas em reunião da equipe de coordenação, estruturando o planejamento estratégico da unidade de conservação (mapa estratégico); 6) cuidar para que a visão de futuro reflita um sonho de longo prazo – por exemplo, até dez anos -, mas prevendo atividades de curto e médio prazos, com metas a serem cumpridas anualmente. 19 Conceito formulado pela organização conservacionista TNC, “alvos de conservação” são elementos da diversidade biológica, ou substitutos destes, onde são concentrados os esforços de planejamento da conservação, tais como espécies, comunidades ou sistemas ecológicos. Os alvos de conservação selecionados ajudam a identificar ameaças e a desenvolver estratégias e ações para reduzi-las. 54 Considerar a inserção regional da unidade de conservação como questão estratégica Para que o planejamento seja mais estratégico, deve-se levar em consideração a região em que a unidade está inscrita, buscando sua integração no contexto regional, considerando os seguintes aspectos: a) como a região pode contribuir para a proteção da unidade de conservação, já que esta não é suficiente por si mesma para manter os processos ecológicos e evolutivos, demandando um enfoque mais abrangente para atingir os objetivos de conservação, considerando as diversas modalidades de uso dos recursos naturais; por outro lado, a proteção dos ecossistemas das unidades também depende do uso e manejo racional dos recursos naturais no contexto regional; b) como a unidade de conservação pode contribuir para o desenvolvimento econômico da região, com vistas a evitar maiores conflitos entre conservação e desenvolvimento. Todas as formas de uso dos recursos naturais devem ser contempladas, articuladas e integradas entre si, para poder atender as necessidades das populações no âmbito local, regional e nacional, considerando a conservação como uma modalidade adicional. O segundo aspecto também está relacionado aos benefícios e serviços, diretos e indiretos, que as unidades de conservação geram para a sociedade em geral e para as populações locais, em particular. Tais benefícios são importantes para o desenvolvimento econômico da região e, por isso, as estratégias nacional de desenvolvimento devem contabilizar sua contribuição direta e indireta. Recomendações 1) Identificar a região da unidade desde o enfoque territorial e não somente como limites políticos, considerando conceitos do enfoque ecossistêmico e de ecologia da paisagem; 2) integrar a unidade de conservação ao planejamento regional, identificando como a região pode contribuir para a proteção da unidade e como a unidade pode contribuir para o desenvolvimento da região; 3) identificar no plano de manejo os benefícios e serviços ecossistêmicos, diretos e indiretos, que a unidade gera no contexto regional. 55 Usar a matriz das de marco lógico como um modelo prático e consistente de Sistematização Análises Relativas aos Conselhos Gestores planejamento Para visualizar melhor as estratégicas que serão desenvolvidas e garantir uma sequência lógica entre os objetivos, resultados e atividades no âmbito dos programas de manejo, recomenda-se a utilização da estrutura de marco lógico (ou matriz de marco lógico), que também facilita a identificação das metas pretendidas, aumentando a coerência interna do planejamento. Nesse formato, todos os elementos de planejamento estão ligados uns aos outros, o que facilita a verificação da correlação entre todas as atividades propostas, todos os objetivos e resultados e se os indicadores são apropriados para ambos. O plano de manejo do Santuário Nacional Mengatoni, no Peru, utiliza esse formato de matriz lógica na organização dos seus programas de manejo, exemplificado na seguinte figura. Figura 4: Matriz de marco lógico do subprograma uso turístico e recreativo do Plano de Manejo do Santuário Nacional Mengatoni (Peru)* Fonte: INRENA. “Plan Maestro del Santuario Nacional Mengatoni. 2007-2011”, 2006. Disponível em: http://www.inrena.gob.pe/ianp/pmaestros/pm/sn_megantoni.pdf. Acesso em 04/04/07. Na matriz de marco lógico, os indicadores são variáveis que informam sobre o cumprimento dos objetivos e resultados. Eles devem ser objetivamente verificáveis, ou seja, seu valor não depende do juízo de quem está medindo, e qualquer outra pessoa que utilize o mesmo procedimento de medição chegará ao mesmo resultado. Os indicadores devem ser objetivos, verossímeis, confiáveis, sensíveis, acessíveis e eficazes. Também, devem ser práticos, válidos e quantificáveis. Por 56 outro lado, a medição dos indicadores não pode exigir muitos recursos financeiros nem dedicação, tornando-a inviável. Não é aconselhável identificar muitos, apenas uma seleção que maximize a informação e minimize o custo de medição20. Recomenda-se, por último, desenvolver temas particulares de gestão que abordem uma problemática determinada ou busquem atingir objetivos similares em planos específicos após a aprovação do plano de manejo. Os planos específicos são instrumentos que desenvolvem, no marco das diretrizes estabelecidas pelo plano de manejo, os aspectos mais complexos da gestão da área. A necessidade desses planos deveria estar especificada no plano hierarquicamente superior - o próprio plano de manejo. Os planos específicos requerem informações mais detalhadas, obtidas em processos mais demorados. Sob a perspectiva do planejamento estratégico, não é necessário esperar pelos resultados desses levantamentos para produzir o plano de manejo da unidade de conservação. Exemplos de planos específicos são os planos de uso público, planos de educação ambiental, planos de negócios, planos de monitoramento ambiental, entre outros possíveis. Recomendações 1) Usar a estrutura de marco lógico para visualizar a estratégia que será desenvolvida, tanto nas unidades de proteção integral quanto nas de uso sustentável, para garantir maior coerência lógica ao planejamento; 2) finalizar os planos de manejo com uma quantificação dos indicadores na matriz de marco lógico, sem adiar essa quantificação, pois do contrário nunca será feita; 3) desenvolver os temas particulares de gestão de cada unidade em planos específicos, como, por exemplo, planos de uso público, planos de educação ambiental, planos de negócios, planos de monitoramento ambiental, plano de interpretação, planos de manejo de um recurso. 5.2.4. O planejamento tático: zoneamento e programas temáticos de manejo Estabelecer o zoneamento da unidade compatibilizando as diferentes propostas com o conhecimento socioambiental da área Na etapa do planejamento tático, o zoneamento requer recomendações especiais, pois apenas o Roteiro do Ibama (2002) trata detalhadamente esta etapa, com descrição das zonas e dos critérios a serem adotados, com base no tipo de uso. O Roteiro da SDS (2006) trata o zoneamento com menor detalhamento, mas estabelece critérios por intensidade de intervenção, enquanto que os demais roteiros não oferecem as orientações necessárias. 20 EUROPARC-ESPAÑA 2008. 57 Em Sales (2006), há uma recomendação para que a zona de uso sustentável das reservas de desenvolvimento sustentável seja subdividida em áreas de moradias, equipamentos sociais e expansão urbana; áreas de usos culturais comuns; áreas de ocupações agrícolas e pecuárias; áreas de usos extrativistas; áreas de pesca e de coleta e criação de recursos aquáticos; áreas para visitação turística. Estas subdivisões por tipo de uso também irão resultar em diferentes condições ambientais desejadas, para as quais podem ser estabelecidos limites máximos de intervenção. Sistematização das Análises Relativas aos Conselhos Gestores Recomendações 1) Discutir as propostas de zoneamento em diversos momentos, com os diversos públicos participantes do processo (pesquisadores, conselheiros, funcionários e representações sociais, nas unidades de uso sustentável), sempre deixando bem estabelecidos os critérios utilizados para a delimitação de cada zona; 2) na reunião com os pesquisadores, construir inicialmente um zoneamento para cada tema estudado, com critérios bem estabelecidos, e depois compatibilizá-los numa proposta única - o que pode ser facilitado pelo método de sobreposição em ambiente SIG, conforme exemplificado no Modelo 4 na seção Anexos deste relatório, facilitando a relação entre o diagnóstico e o planejamento; 3) utilizar diferentes métodos de abordagem com os demais públicos (mapas falados, desenhos ou outros modos); 4) construir a proposta final de zoneamento para a unidade de conservação em reunião da equipe de coordenação, compatibilizando todas as propostas; 5) estabelecer “indicadores de condição ambiental” para as diversas zonas, possibilitando uma avaliação posterior da adequação do zoneamento; 6) considerar sempre o estágio de desenvolvimento e de utilização da unidade de conservação e a real necessidade de serem estabelecidas todas as zonas previstas para a categoria de manejo, lembrando que o zoneamento também pode evoluir conforme ocorram mudanças no contexto; 7) delimitar as zonas por meio de características naturais facilmente identificáveis. 58 Planejar as ações de cada programa a fim de transformar a situação diagnosticada numa situação desejada Os programas temáticos deverão ser organizados e detalhados a partir das estratégias propostas nos encontros participativos, sempre traçando os caminhos que levarão ao cumprimento dos quatro grandes objetivos do plano de manejo: criar as condições para manter uma alta viabilidade dos recursos ambientais protegidos, controlando as ameaças, por meio de uma gestão adequada e forte valorização social. Os programas representam o “como fazer” para transformar os objetivos gerais de conservação em orientações práticas para a ação21. As ações de cada programa devem ser pensadas com o propósito de transformar a situação diagnosticada, numa situação desejada. Recomendações 1) Estabelecer programas que orientem as práticas diárias da unidade de conservação nos âmbitos ambiental, cultural, social, econômico e institucional, de forma a possibilitar que a unidade concretize sua visão de futuro, mantendo um equilíbrio entre o ideal e o possível; 2) considerar que a conservação é um fenômeno social e que, portanto, os programas precisam ter formatos e linguagem adequados ao perfil das pessoas que irão lê-los e executá-los; 3) manter a capacitação e a educação como temas transversais a todos os programas, internos e externos, propondo espaços para sua discussão e reflexão, com geração de conhecimento e formação de massa crítica para manter a continuidade do processo, inclusive das práticas participativas; 4) buscar a ampliação da base social de apoio à unidade de conservação por meio de programas que favoreçam o reconhecimento dos valores a ela associados - os aspectos não-materiais (recreativos, históricos, culturais, científicos, educativos, religiosos) e materiais relacionados à qualidade de vida, colaborando para fortalecer os projetos desenvolvidos com participação das mulheres; 5) para as unidades de uso sustentável, propor programas que aliem a sustentabilidade ambiental e socioeconômica a ações voltadas para a conservação ambiental junto com o manejo dos recursos naturais, no longo prazo, com melhoria da qualidade de vida da população residente; buscar parcerias para o desenvolvimento destes programas, cujos objetivos vão além das capacidades e atribuições da instituição responsável; 6) estabelecer, para as atividades de cada programa, indicadores realistas e aplicáveis, de forma que estes sirvam realmente para orientar as decisões de manejo em campo; 21 MILLER 1980. 59 Sistematização das Análises Relativas aos Conselhos Gestores 7) manter o detalhamento dos programas num nível mais estratégico do que operacional, deixando espaços de decisão - o “como fazer” - para a equipe da unidade de conservação, na fase de execução das ações propostas; 8) incluir uma proposta de modelo gerencial e capacidade de governança considerados necessários para a execução dos programas; 9) incluir, no programa de monitoramento, atividades voltadas para o monitoramento da implantação do plano de manejo; 10) estabelecer cuidadosamente as ações mais urgentes e importantes para o funcionamento da unidade, já que todas as atividades propostas não poderão ser executadas ao mesmo tempo e nem no mesmo ano; deve ser elaborado um cronograma físico, em forma de texto ou tabela, com uma ordem temporal lógica, que sirva de base para a elaboração dos planos anuais de atividades, o plano operativo anual; 11) adotar o princípio da precaução ao estabelecer as prioridades, recomendando a realização de estudos específicos antes da implantação de ações com potencial de riscos. 5.2.5. Estruturação e redação do documento final Incluir no plano de manejo somente os aspectos mais importantes para a gestão da unidade, facilitando a sua utilização Todos os resultados das diversas etapas do diagnóstico e do planejamento precisam ser redigidos e estruturados de forma a compor o documento que será o plano de manejo. Embora os roteiros metodológicos estabeleçam critérios bem semelhantes para esta estruturação, o Roteiro do Ibama (2002) é o único que propõe um documento dividido em encartes, o que, até certo ponto, quebra a unidade da proposta e facilita a repetição de informações. Recomendações 1) Redigir os diversos capítulos ou encartes do plano de manejo em linguagem acessível aos diferentes públicos para os quais se destina, alguns dos quais não estão habituados à leitura de documentos longos e repletos de dados; explicar os termos técnicos quando estes não puderem ser evitados. 2) considerar que um grande número de páginas não é o que garante a qualidade do documento; ao contrário, um documento muito volumoso muitas vezes não é compreendido e até nem é lido; 60 3) evitar duplicidade de informações entre os capítulos ou entre os encartes e entre estes e os relatórios temáticos anexados ao plano de manejo, extraindo apenas o essencial de cada relatório; 4) iniciar o documento com uma “apresentação” contendo a declaração de significância da unidade como forma de situar o leitor em relação à importância da área e, se possível, seguir com informações básicas, como a origem do nome, o histórico da criação, o histórico do planejamento, localização e acessos e a ficha técnica; nos documentos divididos em encartes, incluir também um sumário de todo o documento (normalmente constante apenas em cada encarte); 5) organizar as grandes contextualizações da unidade de conservação (nível federal, estadual e internacional, se for o caso) de forma sucinta, incluindo apenas as informações com alguma importância para o manejo da unidade; 6) dar especial atenção à qualidade das fotos e dos mapas incluídos no documento, principalmente à legenda dos mapas, muitas vezes ilegíveis no documento impresso; 7) evitar diagnósticos muito extensos, filtrando apenas as informações que dão suporte ao planejamento, mesmo que sejam muitos os aspectos considerados nos relatórios temáticos; para tanto, este poderia ser organizado por ambientes e não por temas; 8) considerar como parte do diagnóstico aqueles resultados, oriundos das oficinas e dos demais eventos participativos, que sejam considerados relevantes para uma melhor compreensão sobre a unidade; 9) iniciar o capítulo Planejamento com o planejamento estratégico, seguido pelo planejamento tático, incluindo um cronograma físico contendo um ordenamento das prioridades; 10) submeter o documento a uma revisão de texto por pessoal qualificado, para garantir a correção da linguagem, e por uma editoração, para garantir a qualidade visual do documento final. Redigir o plano de manejo como ferramenta de gestão e não como um depósito de informações sobre a unidade de conservação O plano de manejo é uma ferramenta para a gestão da unidade de conservação, o que significa dizer que não se trata apenas de um espaço onde se depositam as informações existentes sobre a unidade. No entanto, é comum conceber o plano de manejo como o depositório de todas as informações sobre a unidade, como resultados de pesquisas e relatórios de tempos remotos, com a finalidade de concentrá-las e evitar que se percam. 61 Embora a perda de informações seja um problema real e bastante generalizado, tentar solucioná-lo mediante a inclusão de todas essas informações no plano de manejo não é a medida mais apropriada, já que pode descaracterizá-lo como ferramenta para a gestão. O problema com a armazenagem e a organização das informações deve ser resolvido analisando suas causas e aplicando soluções no âmbito da gestão da informação. Hoje em dia, o mundo digital e a Internet oferecem numerosas possibilidades de armazenagem e acesso à informação de forma abrangente e sem riscos de perda, ainda que, em muitos casos, essas tecnologias não estejam ao alcance de muitos moradores, vizinhos e usuários das unidades de conservação. Sistematização das Análises Relativas aos Conselhos Gestores “Não utilizar o plano de manejo como espaço de compilação de toda a informação sobre a unidade, sob pena de descaracterizá-lo” Portanto, não é recomendável reunir toda a informação existente sobre a unidade no documento plano de manejo. O manual de planos de gestão para a rede de espaços naturais do Eurosite22 também orienta nesse mesmo sentido, destacando que, embora o plano deva ter uma base científica, ele não é um informe científico. Deverá, portanto, descrever apenas os aspectos mais importantes para a gestão da área 23. Há vários exemplos de como sintetizar as informações relativas à caracterização da unidade, como o Plano de Manejo do Monumento Natural Marino Cayo Cochinos (2004-2009), em Honduras, elaborado pelo WWF, Fundación Cayo Cochinos e a Fundação Avina; o Plano Estratégico do Parque Nacional dos Everglades, dos Estados Unidos; os planos de manejo dos Parques Nacionais Kakadu, Currawinya e Norfolk Island, na Austrália, entre muitos outros. Recomendações 1) Incluir no documento do plano de manejo apenas a informação da unidade de conservação que será aplicada em sua gestão; 2) promover, dentro das instituições gestoras, a formação de bancos de dados e de informações sobre as unidades de conservação acessíveis via Internet; 3) contratar consultoria específica para resolver o problema de armazenagem e organização da informação sobre as unidades, buscando soluções no âmbito da gestão da informação. 22 EUROSITE 1999, p. 3. 23 THOMAS e MIDDLETON 2003, p. 30; ANZECC 2001, p. 10. 62 5.3. Implementação, monitoramento e avaliação do plano de manejo Realizar o monitoramento e a avaliação do plano de manejo a fim de completar o ciclo da gestão Os planos de manejo devem ser monitorados e avaliados a fim de completar o ciclo da gestão da unidade de conservação, assegurando que o processo seja contínuo, gradativo e flexível, fundamentos do planejamento adaptativo estabelecido nos roteiros metodológicos. O monitoramento e a avaliação também devem ser considerados como ferramentas importantes para a gestão, de forma que não devem ser esquecidos ou protelados. O monitoramento é o processo contínuo de recopilação de informação sobre indicadores previamente escolhidos, enquanto a avaliação é a atribuição de juízos de valor, a partir da informação gerada pelo monitoramento, sobre os resultados das ações e o impacto que está sendo gerado, visando formular propostas de modificação no planejamento. O monitoramento deve ser feito com base nos indicadores identificados no planejamento tático. Segundo Árguedas (2007, p.49), existem vários tipos de indicadores: •indicadores de êxito, que apontam se o plano atingiu a visão de futuro proposta ou os objetivos de longo prazo; estão geralmente associados ao estado de integridade e viabilidade do recurso protegido ou ao estado do bem-estar humano; • indicadores de impacto, que apontam se o efeito pretendido com alguma ação estratégica foi alcançado ou não; • indicadores de desempenho, que apontam sobre o grau de execução das atividades. Há situações em que o sistema de monitoramento e avaliação deve ser simplificado, ocasião em que se aplica unicamente dois tipos de monitoramento: o monitoramento do desempenho, que verifica periodicamente o grau de cumprimento daquilo que foi estabelecido no plano, e o monitoramento da efetividade, que consiste na análise dos efeitos e impactos provocados pela atuação no longo prazo. O monitoramento da efetividade oferece uma idéia do grau de transformação que está sendo alcançando em relação à visão de futuro estabelecida. Grande parte do sucesso do sistema de monitoramento e avaliação depende da documentação e sistematização da implementação do plano e da rapidez nos ajustes do planejamento. A falta de rigor na sistematização ou a demora na realização dos ajustes pode comprometer a eficiência da gestão. 63 O roteiro metodológico do Ibama para aos a gestão de APA (2001) propõe o Sistematização das Análises Relativas Conselhos Gestores monitoramento e a avaliação como funções externas à gerência da unidade, com a avaliação da implementação do plano de gestão sendo realizada de forma sistemática por equipe técnica designada pelo órgão gestor, anualmente, com base nos dados obtidos nos relatórios de monitoramento interno e avanço do plano. Quando necessário, serão realizadas vistorias de campo para a comprovação, contribuindo com recomendações para a revisão e atualização dos programas de ação, enfocando, principalmente, o conhecimento existente sobre a unidade, o grau de implementação do plano e a disponibilidade de recursos. Esta proposta pode resultar mais eficiente do que as análises internas e, por isso, deveria ser adotada no monitoramento da execução dos planos de manejo apoiados pelo Programa ARPA. Ademais, uma nova experiência está sendo conduzida em algumas unidades de conservação federais e estaduais, com a adoção de ferramentas de gestão pela qualidade, tais como o Ciclo PDCA (planejamento, desenvolvimento, checagem e ação corretiva) e o Modelo de Excelência em Gestão Pública (Gespública)24 , obtendo bons resultados. Este modelo permite que a gestão incorpore processos sequenciais de avaliação, planejamento, implementação, monitoramento, avaliação e revisão. Os métodos e as técnicas que constituem estas ferramentas são utilizadas como base para o manejo adaptativo, podendo ser de grande utilidade durante o processo de planejamento, conforme descrito em Araújo (2007). Recomendações 1) Estabelecer, no próprio plano de manejo, indicadores que permitirão avaliar se as ações projetadas foram ou não realizadas (indicadores de desempenho), se o efeito pretendido foi atingido (indicador de impacto) e se os objetivos e metas planejados estão sendo alcançados (indicadores de êxito); 2) propor que os indicadores de desempenho sejam avaliados com maior freqüência (sugere-se a cada seis meses) do que os indicadores de êxito (que podem ser avaliados a cada dois anos, por exemplo); 3) contratar ao menos uma avaliação externa ou auditoria no meio do prazo de vigência do plano a fim de verificar como está o processo de implementação; 4) criar um comitê de acompanhamento e monitoramento, incluindo membros do conselho de gestão e outros envolvidos com a unidade de conservação; esse comitê pode constituir-se numa ferramenta de aprendizagem e de participação; 24 Gespública é um programa do Ministério do Planejamento e Orçamento destinado a orientar a atuação dos órgãos públicos com base em um processo continuado de avaliação da gestão. Mais informações em http://www.gespublica.gov.br. 64 5) orientar para que as análises e avaliações sejam amplamente discutidas por todos os integrantes da equipe da unidade e pelos demais responsáveis, num processo de troca de experiências e aprendizados, contribuindo para o aprimoramento da capacidade de manejo, pessoal e institucional; segundo Miller (1980), “todos os olhos e todos os ouvidos deverão recolher informação sobre como a unidade está funcionando”; 6) criar condições, por meio das ações propostas, para que a informação flua livremente, fazendo com que o sistema de monitoramento seja ágil tanto na identificação dos problemas como na implantação de medidas corretivas mais adequadas; 7) incluir proposta de sistematização das“lições aprendidas”, para que estas sirvam de base, ou retroalimentação, para as próximas etapas do planejamento; 8) incorporar o monitoramento como uma atividade rotineira na gestão da unidade para que o monitoramento e a avaliação da gestão sejam efetivos; 9) formalizar a responsabilidade do gestor da unidade com a implantação do plano de manejo e com seu monitoramento - com liderança, conhecimento técnico e capacidade gerencial - e a obrigatoriedade de elaborar o plano operativo anual com base nas prioridades estabelecidas no plano de manejo, pois o monitoramento é também um mecanismo de avaliação da qualidade da gestão. Preparar um plano específico ou protocolo para o monitoramento ambiental da unidade visando embasar a gestão adaptativa O Manual de diseño de planes de seguimiento en espacios naturales protegidos25 sugere que o conteúdo do plano de monitoramento ambiental trate, pelo menos, de: • identificar os objetivos do monitoramento; • definir um modelo de funcionamento do sistema a ser analisado, identificando os componentes do sistema e suas relações mais importantes, assim como as ameaças ou fatores de tensão que atuam sobre ele; • identificar um conjunto de indicadores; • estabelecer os protocolos para a medida dos indicadores, a aquisição de dados e seu tratamento posterior. Esse plano também deve considerar o levantamento da linha de referência (ou linha-base) dos indicadores avaliados para fazer medições continuadas com fins comparativos. A seguinte figura ilustra um protocolo de monitoramento utilizado no Plano de Manejo Integrado da Área Protegida Trinacional Montecristo, na fronteira entre Guatemala, El Salvador e Honduras, elaborado pelo BID e pela Comisión Trinacional del Plan Trifinio, em 200526. 25 EUROPARC-ESPAÑA 2005. 26 BID e Comisión Trinacional del Plan Trifinio 2005, p. 191. 65 Figura 5: Proposta de quadro de medição da viabilidade da biodiversidade a ser utilizada no monitoramento ambiental Medição da viabilidade da biodiversidade e dos componentes naturais sobre a base dos principais elementos de conservação identificados em função da redução das ameaças. Indicador Métodos Programação Localização e frequência Estado da cobertura vegetal: Análise de Bi ou trianual APTM* e área imagem de de influência satélite Corredores área coberta Levantae áreas de por tipos de mento de conexão floresta; campo desenvolvi(verificação) das uso da terra; área e Sistemas de percentual informação de mudança geográfica do uso do (SIG) solo Pessoal Comentário Elemento Laboratório Recomenda- Ecossistemas se que a de SIG florestais interpretação seja realizada Guardacom parques programa Ikonos, que Técnicos permite maior resolução Viabilidade ou ameaça Viabilidade: Tamanho Contexto paisagístico Ameaças: Avanço da fronteira agrícola Incidência Análise de Anual na APTM e área Laboratório Verificação Ecossistemas Viabilidade: de incêndios imagem de estação seca de influência de SIG da estimativa florestais contexto florestais: satélite do SIG com paisagístico a informação GuardaNúmero Vigilância de de campo parques Ameaças: e tipo de campo incêndios incêndio SIG Determinar Técnicos florestais se há linha Área base de queimada referência Causas prováveis * Área Protegida Trinacional Montecristo Recomendações 1) O plano de monitoramento ambiental deverá conter: •o s objetivos do monitoramento; •o modelo de funcionamento do monitoramento; •o s indicadores; •o s protocolos para medida dos indicadores, a aquisição de dados e seu tratamento posterior; 2) assegurar que seja possível alocar recursos nacionais ou internacionais para a implementação das pesquisas recomendadas nos planos de manejo, importantes para subsidiar suas revisões posteriores; 3) realizar esforços para que os protocolos de monitoramento possam ser realizados no longo prazo; 4) os planos de monitoramento ambiental em unidades de uso sustentável devem escolher indicadores relativos às espécies que fazem parte dos sistemas extrativos dos moradores. 66 Anexos Siglas e acrônimos presentes neste volume AER Avaliação ecológica rápida ANZECC Australian and New Zealand Environment Conservation Council APA Área de proteção ambiental ARPA Áreas Protegidas da Amazônia BID Banco Interamericano de Desenvolvimento CDB Convenção sobre Diversidade Biológica COP Conferência das partes Disam Diretoria de Desenvolvimento Socioambiental DiuspDiretoria de Unidades de Conservação de Uso Sustentável e Populações Tradicionais GTZ Agência de Cooperação Alemã para o Desenvolvimento ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade IbamaInstituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IMAC Instituto de Meio Ambiente do Acre Inrena Instituto Nacional de Recursos Naturales (Peru) MMA Ministério do Meio Ambiente Naturatins Instituto Natureza do Tocantins ONG Organização não-governamental OPP Oficina de planejamento participativo POA Plano operativo anual PM Plano de manejo RDS Reserva de desenvolvimento sustentável Resex Reserva extrativista SDSSecretaria de Estado do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (Amazonas) Sedam Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental (Rondônia) Sema Secretaria de Estado do Meio Ambiente (Mato Grosso) Sernap Servicio Nacional de Áreas Protegidas (Bolívia) Snuc Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza TdR Termo de referência TNC The Nature Conservancy UC Unidade de conservação UICN União Internacional para a Conservação da Natureza 67 Modelos apresentados Modelo 1 Modelo para construção do Programa de Trabalho para a elaboração de plano de manejo ETAPAS DESCRIÇÃO Organização do Apresentação de planejamento metodologia, definição das atividades, estabelecimento da equipe e papéis, definição de datas e definição preliminar da região da UC OUTRAS ATIVIDADES Lacunas: - decidir como será elaborado o PM (quem fará, equipe da instituição, pessoa física ou jurídica, ambos) - decidir como serão feitos os mapas base e temáticos - parte da revisão é feita Coleta e análise Levantamento pelos pesquisadores das informações bibliográfico, mapas, disponíveis fotos aéreas, imagens (temas específicos) de satélite, reunião - sistematizar as com pesquisadores, informações (banco elaboração do de dados) mapa-base - definir critérios para a escolha dos sítios amostrais, visando a extrapolação dos dados Reconhecimento Reuniões com de campo conselho gestor, prefeituras, funcionários e instituições, visita de campo, reunião com moradores, quando for o caso; sobrevôo, identificação dos sítios de amostragem, estratégias para OPP, segundo ajuste na região da UC - Estabelecer os momentos de discussão do PM com o conselho gestor e demais grupos de interesse - decidir quando fazer reuniões abertas nos municípios, preparatórias para a OPP: aqui ou após a 1° expedição da AER 68 QUEM FAZ QUANDO ETAPAS DESCRIÇÃO OUTRAS ATIVIDADES Oficina de planejamento participativo (OPP) Avaliação estratégica, mapeamento das informações, propostas de ações para controle das ameaças, identificação potencial de cooperação - Identificar as pessoaschaves para a oficina - programar a oficina - preparar lista de convidados (30 pessoas) e enviar os convites - preparar logística (local, transporte, alimentação, hospedagem) - fazer TdR e contratar moderação externa - receber e avaliar relatório Expedições de campo (AER) para diagnóstico Participação da coordenação e equipes temáticas para pesquisar os mesmos sítios, ao mesmo tempo - Preparar TdR, com modelo de relatórios e integração dos dados temáticos - contratar equipe, se for o caso - providenciar licenças de pesquisa - providenciar logística - prever momentos no campo p/ troca de experiências - receber e avaliar os relatórios (parcial e final) Levantamento Deve ser realizado no - Preparar TdR socioeconômico mesmo período da incluindo os eventos AER, englobando a UC participativos para diagnóstico e sua região e planejamento e contratar consultor (se for o caso) - providenciar licença de pesquisa - orientar os eventos participativos; - providenciar logística; - receber e avaliar os relatórios (parcial e final) 69 QUEM FAZ QUANDO ETAPAS DESCRIÇÃO Estudos do meio Deve ser realizado físico no mesmo período da AER, englobando a UC e sua região, principalmente a partir de dados secundários, complementado por uma visita de campo OUTRAS ATIVIDADES - Preparar TdR e contratar consultor (se for o caso) - providenciar licença de pesquisa - providenciar logística; - receber e avaliar os relatórios (parcial e final) Reunião técnica com pesquisadores – início do planejamento - Providenciar logística Apresentação dos (local, passagens, resultados das pesquisas; integracão hospedagem, alimentação dos dados sócio e materiais/ econômicos, fisicos e equipamentos para biológicos; definição reunião) preliminar dos objetivos específicos - definir a programação da oficina; de manejo e alvos - durante a reunião, de conservação; fazer zoneamentos identificação das temáticos para ameaças aos alvos embasar a proposta e de estratégias de zoneamento da UC, p/controlar as quando possível ameaças; proposta de zoneamento, incluindo zona de amortecimento Redação dos capítulos ou encartes do documento, com os resultados de contextualização e diagnóstico - Receber e avaliar Elaborar os os documentos documentos produzidos e solicitar preliminares com base nas informações as correções/ complementações geradas necessárias - Providenciar logística Reunião de Estruturar o (local, passagens, estruturação do planejamento hospedagem planejamento estratégico e tático alimentação da UC, revisando e e materiais/ (equipe de compatibilizando equipamentos para coordenação) as propostas dos eventos participativos reunião) e estabelecendo prioridades 70 QUEM FAZ QUANDO ETAPAS DESCRIÇÃO OUTRAS ATIVIDADES Redação do capítulo ou encarte com o planejamento da UC e edição de versão resumida do PM Com base nas informações geradas elaborar os documentos preliminares - Receber e avaliar os documentos produzidos e solicitar as correções/ complementações necessárias Reunião de Análise dos avaliação do PM documentos, verificação das modificações necessárias e preparação de uma apresentação do PM Reunião no órgão gestor para apresentação do PM - Providenciar logística (local, passagens, hospedagem, alimentação e materiais/ equipamentos para reunião) Avaliação do PM pelo - Providenciar logística (local, passagens, órgão gestor hospedagem, alimentação) - Providenciar as modificações solicitadas, se for o caso Aprovação do PM pelo - Encaminhar o Aprovação do órgão competente e documento final para o documento final divulgação do plano órgão gestor - participar da divulgação do PM após aprovação 71 QUEM FAZ QUANDO Modelo 2 Seqüência de itens que devem orientar os estudos temáticos bióticos e a apresentação dos relatórios (produtos) dos pesquisadores. 1. INTRODUÇÃO (incluir comentários sobre a evolução do conhecimento do tema tratado no estado/região estudados e os objetivos pretendidos). 2. MÉTODOS 2.1. Obtenção de dados secundários (revisão bibliográfica, identificação das espécies, nomenclatura científica e vernacular adotadas) 2.2. Obtenção de dados primários (método de campo, incluindo métodos de amostragem empregados) 3. CARACTERIZAÇÃO DO GRUPO TEMÁTICO ESTUDADO 3.1. Caracterização dos ambientes utilizados pelo grupo temático (seguindo a caracterização geral adotada para todos os grupos temáticos) 3.2. Caracterização geral do grupo temático 3.2.1. Caracterização do grupo temático nos ambientes ocorrentes na UC estudada 3.2.2. Caracterização do grupo temático nos sítios pesquisados 3.2.3. Táxons de maior interesse para a conservação (novas ocorrências, endemismos, espécies raras, vulneráveis, ameaçadas de extinção). 4. AMEAÇAS IDENTIFICADAS QUANTO AO GRUPO TEMÁTICO ESTUDADO E QUANTO À INTEGRIDADE AMBIENTAL DA UNIDADE (identificação das ameaças existentes, indicando, quando possível, as suas causas) 5. RECOMENDAÇÕES DE ESTRATÉGIAS PARA O CONTROLE DAS AMEAÇAS IDENTIFICADAS (propostas de ações necessárias para controlar as ameaças e/ou suas causas) 6. CATEGORIZAÇÃO DOS SÍTIOS E PONTOS AMOSTRADOS (seguindo o modelo exemplificado no Modelo 3, apresentado a seguir) 7. AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS (quanto ao manejo da unidade, incluindo recomendações para os critérios de zoneamento da UC e sua zona de amortecimento e quanto às necessidades de pesquisas futuras) 8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ANEXOS (incluindo tabelas, figuras e demais informações que dão suporte ao desenvolvimento do tema) 72 Modelo 3 Modelo de categorização dos sítios e pontos amostrados por grupo temático e de integração final dos dados da AER, baseado em Antonelli 2007. Na revisão do plano de manejo da Reserva Biológica do Jaru (RO), a Avaliação Ecológica Rápida, coordenada por Roberto Antonelli, foi concluída com uma integração final dos dados. Para tanto, foi feita uma avaliação da qualidade ambiental dos sítios e pontos amostrados, para cada um dos grupos temáticos estudados, como mostra a Tabela 1. Nessas avaliações, os sítios amostrais foram categorizados como: excelente (1), bom (2), regular (3), ruim (4) e péssimo (5) para cada um dos temas, sendo também registradas as espécies de interesse e as ameaças (pressões e impactos) ambientais observadas em cada ponto amostrado. Tabela 1 – Exemplo de categorização dos ambientes de dois sítios amostrados para a herpetofauna na AER para a revisão do plano de manejo da RB Jaru SÍTIOS 1 1 1 1 1 2 2 2 2 PONTOS ESPÉCIES AMEAÇAS DE INTERESSE PONTO CATEGORIA DO JUSTIFICATIVA 24 25 26 27 28 34 35 36 38 73 5 5 4 3 2 3 5 3 2 Posteriormente, foi feita uma integração das categorizações apresentadas por todos os temas: fauna aquática e semi-aquática (ictiofauna), fauna terrestre (herpetofauna, avifauna e mastofauna) e vegetação, como mostra a Tabela 2. Para uma melhor visualização, foram atribuídas cores para cada categoria: Tabela 2 - Classificação da qualidade ambiental dos pontos com base nas informações das várias áreas temáticas da Avaliação Ecológica Rápida A interpretação desta classificação integrada dos dados possibilita uma avaliação da qualidade ambiental dos sítios, que será de grande utilidade para o planejamento, servindo de orientação para o zoneamento, para a identificação das ações de manejo a serem propostas e para o monitoramento futuro. Segundo Antonelli (2007), uma das principais vantagens na utilização da metodologia da AER consiste na oportunidade de analisar cada situação de forma interdisciplinar, aproveitando a estreita colaboração dos especialistas envolvidos no processo. Dessa forma, aspectos que não seriam normalmente considerados em uma determinada área temática sobressaem em outra, ganhando, portanto, importância na avaliação final. 74 Modelo 4 Método de zoneamento da unidade baseado em zoneamentos temáticos, em ambiente de SIG No processo de elaboração do plano de manejo da Reserva Biológica Nascentes da Serra do Cachimbo, fruto de cooperação técnica entre ICMBio, WWF e Instituto Centro de Vida (ICV), uma primeira proposta de zoneamento da unidade foi feita durante a segunda reunião dos pesquisadores responsáveis pelo diagnóstico do meio biótico. Estes identificaram as áreas com maior fragilidade ambiental, as áreas de maior relevância para os grupos temáticos estudados e as áreas com maior pressão de impactos existentes ou potenciais. Para tanto, foram considerados os seguintes critérios: 1) necessidade de proteção das áreas de nascentes, que estão dispersas por praticamente toda a unidade de conservação, representando áreas frágeis sujeitas a distúrbios localizados; 2) a inclinação do terreno, considerando uma leitura a partir de 10° como fragilidade adicional para processos erosivos, devendo haver restrição a atividades e à implantação de infraestrutura; 3) o estabelecimento de fitofisionomias de maior importância para os grupos estudados, considerando a classificação da vegetação e avaliando a presença de espécies ameaçadas, endêmicas ou raras, áreas singulares e pressões. Foram também identificadas as áreas com maior nível de impacto ambiental, representadas principalmente por estradas, pastagens, desmatamentos, queimadas e sedes de fazendas. As áreas de maior relevância para os grupos estudados foram localizadas em quatro mapas específicos (Figuras 1 e 2), utilizando tons de cinza para a identificação da importância das mesmas, sendo que os tons mais escuros representaram maior importância. Cada grupo temático estruturou um zoneamento próprio, editado diretamente na tela do computador, o que pode ser realizado com a maioria dos programas de geoprocessamento, tomando como base os planos descritores da paisagem. Para a integração das informações, os quatro mapas de zoneamento temático foram sobrepostos, utilizando-se de semitransparência, processo também realizado direto na tela do computador (sobreposição de planos de informação em diferentes níveis de semitransparência). Como resultado da sobreposição dos mapas temáticos, foram identificadas as áreas de maior relevância para o todo (Mapa 1 da Figura 3). Posteriormente, em reunião de planejamento, a coordenação compatibilizou o zoneamento temático com os critérios contidos no Roteiro do Ibama (2002), resultando no mapa 2 da Figura 3. 75 Figura 1 - Mapa com as áreas de maior importância para a fauna de artrópodes, anfíbios e répteis e mapa com as áreas de maior importância para as aves Figura 2 - Mapa com as áreas de maior importância para mamíferos e mapa com as áreas de maior importância para peixes 76 Figura 3 - Mapa com a proposta preliminar de zoneamento feita pelos pesquisadores e mapa com o zoneamento final da área, compatibilizado pela coordenação 77 Bibliografia ANTONELLI, R. 2007. Avaliação Ecológica Rápida para a Revisão do Plano de Manejo da Reserva Biológica do Jaru, Estado de Rondônia - Relatório Intertemático Final Consolidado. Ibama (não publicado). ANZECC 2000. Working Group on National Parks and Protected Areas Management Benchmarking and Best Practice Program. Best Practice in Protected Area Management Planning. 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