Plano Estratégico de Serviços Partilhados da Administraç

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2015-2017
Com a colaboração de:
Plano Estratégico de Serviços Partilhados da
Administração Pública | 2015-2017
Índice
1
Glossário de Siglas ................................................................................................................ 4
2
Sumário Executivo ................................................................................................................. 7
3
Enquadramento e Contexto Nacional .................................................................................. 11
4
5
6
7
8
3.1
Os Serviços Partilhados ............................................................................................... 11
3.2
Os Serviços Partilhados na Administração Pública Portuguesa ................................. 11
3.3
A eSPap ....................................................................................................................... 12
3.4
O PESPAP – Plano Estratégico de Serviços Partilhados da Administração Pública .. 13
3.5
Visão geral do documento ........................................................................................... 14
Experiências Internacionais ................................................................................................. 15
4.1
Visão Geral .................................................................................................................. 15
4.2
Visão Detalhada de Alguns Casos .............................................................................. 16
4.3
Resumo de Tendências e Fatores Críticos ................................................................. 21
Visão Futura do Modelo de Serviços Partilhados da Administração Pública em Portugal . 23
5.1
Introdução .................................................................................................................... 23
5.2
Os Modelos Conceptuais de Serviços Partilhados da AP ........................................... 24
5.3
Proposta para a Administração Pública Portuguesa ................................................... 25
5.4
Objetivos Estratégicos dos Serviços Partilhados da AP ............................................. 29
Estratégia da eSPap ............................................................................................................ 31
6.1
Introdução .................................................................................................................... 31
6.2
Evolução eSPap .......................................................................................................... 32
6.3
Linhas de Atuação da eSPap ...................................................................................... 33
Visão por Área de Negócio da eSPap ................................................................................. 35
7.1
Serviços Partilhados de Finanças (SPFIN) ................................................................. 35
7.2
Serviços Partilhados de Recursos Humanos (SPRH) ................................................. 44
7.3
Serviços Partilhados de Compras Públicas (SPCP).................................................... 49
7.4
Serviços Partilhados de Veículos do Estado e Logística (SPVL) ................................ 55
7.5
Serviços Partilhados de TIC (SPTIC) .......................................................................... 61
Desenvolvimento organizacional ......................................................................................... 71
8.1
Enquadramento ........................................................................................................... 71
© eSPap | Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I.P.
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8.2
Operação de Serviços Partilhados .............................................................................. 72
8.3
Coordenação da rede .................................................................................................. 74
8.4
Gestão de programa .................................................................................................... 75
8.5
Gestão de clientes e serviços ...................................................................................... 76
9
Benefícios e Necessidades da Estratégia ........................................................................... 78
9.1
Principais Benefícios do Novo Modelo ........................................................................ 78
9.2
Necessidades do Novo Modelo ................................................................................... 84
10
Conclusão ............................................................................................................................ 89
11
Bibliografia ........................................................................................................................... 91
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1 Glossário de Siglas
Sigla
Designação
AMA
Agência para a Modernização Administrativa
ANCP
Agência Nacional de Compras Públicas, E.P.E.
AP
Administração Pública
AQ
Acordo Quadro
AT
Autoridade Tributária
BI
Business Inteligence (Sistema de Informação de Gestão)
CGA
Caixa Geral de Aposentações
CP
Compras Públicas
CPD
Centro de Processamento de Dados
CSP
Centro de Serviços Partilhados
DGAEP
Direção-Geral da Administração e do Emprego Público
DGO
Direção-Geral de Orçamento
DSI
Direção de Sistemas de Informação da eSPap
ERP
Enterprise Resource Planning (Sistema de Gestão de Recursos)
eSPap
Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, I.P.
FTE
Full Time Equivalent (unidade de medida correspondente a uma pessoa em
horário completo)
GeADAP
Gestão da Avaliação de Desempenho da Administração Pública
GeRALL
Programa de Gestão de Recursos na Administração Pública
GeRAP
Empresa de Gestão Partilhada de Recursos da Administração Pública,
E.P.E
GeRFiP
Gestão de Recursos Financeiros Partilhados
GeRHuP
Gestão de Recursos Humanos Partilhados
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Sigla
Designação
GPTIC
Grupo de Projeto para as Tecnologias de Informação e Comunicação
INA
Direção-Geral da Qualificação dos Trabalhadores em Funções Públicas
IPSAS
International Public Sector Accounting Standards
K€
Mil euros
MDM
Master Data Management
MEC
Ministério da Educação e Ciência
MF
Ministério das Finanças
M€
Milhões de euros
M£
Milhões de libras
NAO
National Audit Office (entidade responsável pela fiscalização e avaliação dos
serviços partilhados do Reino Unido)
OCDE
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico
PESPAP
Plano Estratégico de Serviços Partilhados da Administração Pública
PGETIC
Plano Global Estratégico de Racionalização e Redução de Custos com as
Tecnologia de Informação e Comunicação
POCAL
Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais
POC-E
Plano Oficial de Contabilidade Pública para o setor da Educação
POCISS
Plano Oficial de Contabilidade Pública para as Instituições da Segurança
Social
POCMS
Plano Oficial de Contabilidade Pública do Ministério da Saúde
POCP
Plano Oficial de Contabilidade Pública
PRACE
Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado
PTGFP
Programa Transformacional da Gestão Financeira Pública
PVE
Parque de Veículos do Estado
QMC
Qualidade e Melhoria Contínua
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Sigla
Designação
RH
Recursos Humanos
RJPVE
Regime Jurídico do Parque de Veículos do Estado
rSPtic
Rede operacional de Serviços Partilhados de TIC
SF
Serviços Financeiros
SFA
Serviços e Fundos Autónomos
SG
Secretaria-Geral
SGPVE
Sistema de Gestão do Parque de Veículos do Estado
SIOE
Sistema de Informação da Organização do Estado
SNC-AP
Sistema de Normalização Contabilístico - Administrações Públicas
SP
Serviços Partilhados
SPCP
Serviços Partilhados de Compras Públicas
SPFIN
Serviços Partilhados de Finanças
SPOC
Single Point of Contact
SPRH
Serviços Partilhados de Recursos Humanos
SPTIC
Serviços Partilhados de Tecnologias de Informação e Comunicação
SPVL
Serviços Partilhados de Veículos do Estado e Logística
SS
Segurança Social
SUCH
Serviço de Utilização Comum dos Hospitais
TCO
Total Cost of Ownership
TI
Tecnologias de Informação
TIC
Tecnologias de Informação e Comunicação
UMC
Unidade Ministerial de Compras
UMSP
Unidade Ministerial de Serviços Partilhados
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2 Sumário Executivo
Nas últimas décadas, os Serviços Partilhados vieram transformar completamente o paradigma
das funções de suporte das organizações, gerando poupanças significativas, mais qualidade e
consistência, inovação e valor acrescentado.
O caminho na construção dos Serviços Partilhados na Administração Pública Portuguesa já
atingiu alguns marcos importantes, mas subsiste por realizar uma visão de Serviços Partilhados
generalizados, com escala e abrangência transversal e concentração efetiva em unidades de
prestação de serviços de inspiração empresarial. É nesse sentido que surge o Plano
Estratégico de Serviços Partilhados da Administração Pública (PESPAP), que é uma proposta
da eSPap para a construção de uma estratégia partilhada para esta área do Estado.
Os Serviços Partilhados do Estado são já uma realidade consolidada em alguns países, em
que se obtiveram, nos casos de sucesso, benefícios consideráveis, que em muitos casos
ultrapassam 20% de redução de custos face à realidade anterior, ganhos de eficiência que
permitem libertação de 15% a 30% da força de trabalho para outros fins, e novos serviços de
valor acrescentado de informação para funcionários e gestores.
Para a obtenção desses benefícios, no entanto, tem-se revelado crucial um conjunto de
fatores, sem os quais o risco de desperdício do investimento público não pode ser
negligenciado. Esses fatores são nomeadamente:
uma estratégia coordenada de investimento em ativos que impeça a sua replicação por
ministério;
a obrigatoriedade de adesão a Serviços Partilhados pelos organismos;
a migração de pessoas dos organismos clientes para os Serviços Partilhados;
a construção de uma operação com escala;
o foco em métricas de produtividade e qualidade.
Orquestração dos SP do Estado
Soluções TI
transversais
Processos
otimizados e
normalizados
Foco em eficácia
Operação em
rede
Enforcement e garantia de eficiências
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Tendo em conta a realidade da Administração Pública Portuguesa, em que não se afigura
como possível ou desejável no médio prazo a centralização total dos serviços de suporte de
todos os ministérios e a migração massiva de recursos para uma única entidade, preconiza-se
um modelo em rede, com constituição de unidades de Serviços Partilhados nos ministérios de
maior dimensão, com um suporte tecnológico, processos e práticas comuns articulados pela
eSPap, que funcionará como coordenador e centro indutor de conhecimento dessa rede e
fornecerá diretamente os restantes ministérios.
A eSPap concentrará em qualquer dos casos um conjunto limitado de processos que, pelo seu
valor acrescentado de centralização, não devam ser dispersos por várias unidades.
Este modelo coordenado deverá permitir a escala e articulação suficientes para que sejam
evitadas as armadilhas do modelo descentralizado, ao mesmo tempo que impõe condições
menos restritivas e mais pragmáticas do que um modelo completamente centralizado.
Neste modelo, a eSPap propõe-se os seguintes objetivos estratégicos a três anos:
Aumento da eficácia dos Serviços Partilhados na Administração Pública, ao nível da
sua abrangência de processos e clientes e profundidade, através da potenciação
destas redes de prestação de serviços e alargamento de operação própria;
Redução de despesa pública alcançada através da disseminação de processos mais
eficientes, fornecimento de informação de gestão para controlo da despesa, aumento
da eficácia da função das compras públicas e libertação de recursos da Administração
Pública para as suas áreas core de negócio;
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Reforço da excelência operacional, com prestação de serviços normalizados de
maior qualidade e consistência, suportada em processos otimizados e difundidos pela
rede de Serviços Partilhados.
Com base nestas linhas estratégicas, a eSPap definiu para cada uma das áreas de negócio
consolidadas - Finanças, Recursos Humanos, Compras Públicas, Veículos do Estado e
Tecnologias de Informação e Comunicação - iniciativas e metas para contributo na realização
do modelo e dos objetivos, que se sintetizam na figura abaixo.
Paralelamente, numa lógica mais transversal, terão de ser revistos a organização interna e o
modelo de funcionamento da eSPap com os seus stakeholders para:
dar enquadramento à coordenação das redes de Unidades Ministeriais de Serviços
Partilhados (UMSP);
dar o foco necessário a uma operação em escala industrializada;
assegurar os mecanismos necessários à governação da implementação do PESPAP;
garantir uma interação consistente entre os organismos cliente e o modelo de Serviços
Partilhados.
Tudo isto depende do patrocínio dos stakeholders do modelo, ao mais alto nível (Tutela e
Governo), fundamental na viabilização do reforço de um conjunto de instrumentos, nas
vertentes de recursos humanos e de investimento em ativos e capacidades, bem como no
suporte legislativo e diretivas aos organismos clientes.
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Relativamente aos investimentos, estes foram identificados e provisoriamente valorizados para
permitir dimensionar o esforço, no entanto, terão ainda de ser complementados com os
investimentos necessários à operacionalização das Unidades Ministeriais de Serviços
Partilhados (UMSP). A necessidade de reforço do quadro de recursos da eSPap foi, também,
provisoriamente estimada, sendo que uma parte significativa de recursos pode vir das
operações absorvidas, desde que sejam agilizados os mecanismos de mobilização necessários
para tal.
Face a este ‘caderno de encargos’, em análise pela Tutela, a eSPap considera fundamental ter
uma valorização económica dos benefícios que se espera gerar. Não obstante e sem prejuízo
do potencial de benefícios, consideramos que os intervalos de poupanças conseguidos noutros
países dão alguma indicação do que pode ser o valor económico gerado para Portugal. A
insuficiência de dados sobre o que é a realidade atual dos custos das funções que se
pretendem transformar, mesmo ao nível mais básico do número de pessoas que as executam e
dos investimentos que lhes estão associados (pela ausência generalizada de contabilidade
analítica nos serviços), não permitem nesta sede avançar, com rigor, estes valores.
Temos, no entanto, plena convicção que este estudo, a ser realizado, concluirá por um retorno
de investimento elevado e que merece a aposta do Estado Português.
As experiências internacionais não deixam dúvidas de que os modelos de Serviços Partilhados
são geradores de um volume significativo de poupanças, quer pela redução de recursos
necessários para realizar as funções que anteriormente se encontravam disseminadas por
cada organismo, quer pela normalização e maior eficiência dos processos. E cremos que o
modelo definido no PESPAP estabelece as condições necessárias para que Portugal seja um
dos casos de sucesso nesta matéria.
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3 Enquadramento e Contexto Nacional
3.1 Os Serviços Partilhados
Nas últimas décadas, os Serviços Partilhados vieram transformar completamente o paradigma
das funções de suporte das organizações, convertendo-as em atividades altamente
industrializadas e profissionalizadas e atingindo níveis de eficiência, produtividade e inovação
que se julgavam anteriormente impossíveis.
Por Serviços Partilhados entende-se o desempenho de funções administrativas e de suporte de
forma centralizada para várias entidades, a partir de uma entidade autónoma que funciona
numa lógica de fornecedor de serviços contratualizados que são o core da sua atividade e que
gera valor através da especialização, industrialização e melhoria contínua.
Ao longo dos anos, o âmbito dos Serviços Partilhados foi-se expandindo de funções puramente
transacionais e repetitivas para atividades de valor acrescentado. Por outro lado, a tecnologia
foi permitindo novas formas de colaboração, permitindo a criação de redes de Centros de
Serviços Partilhados (CSP) repartindo atividade por várias localizações e níveis de
especialização, quando inicialmente estavam necessariamente associados a co-localização,
levando aos modelos de Integrated Business Services que hoje funcionam para a maioria das
grandes multinacionais.
Depois de algumas experiências isoladas, os últimos cinco anos pautaram-se pela
multiplicação de experiências de Serviços Partilhados na Administração Pública de vários
países da Europa e da América. As restrições orçamentais provocadas pela crise internacional,
a alteração dos modelos de serviço aos cidadãos e a evolução tecnológica quebraram as
barreiras que existiam relativamente à replicação de modelos de sucesso do sector privado no
aparelho dos Estados.
3.2 Os Serviços Partilhados na Administração Pública Portuguesa
Os Serviços Partilhados na Administração Pública Portuguesa tiveram vários precursores
históricos, dos quais se podem apontar desde a criação do Serviço de Utilização Comum dos
Hospitais (SUCH) em 1966, a Central de Compras do Estado em 1979 e as iniciativas de
algumas Secretarias-Gerais na primeira metade da década de 2000. Contudo, a tentativa de
replicação do paradigma empresarial de Serviços Partilhados, com as necessárias adaptações
à Administração Pública, que experiências pioneiras noutros países já indiciavam, teve um
marco fundamental com o PRACE e a criação da GeRAP e da ANCP em 2007.
O caminho na construção dos Serviços Partilhados tem sido gradual e sem a velocidade que
muitos ambicionariam, mas atingiu já alguns marcos importantes. O caminho iniciado pela
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GeRAP na criação das plataformas de Serviços Partilhados teve seguimento na eSPap na
expansão do universo de utilizadores e na prestação de alguns serviços de valor acrescentado
no processamento e agregação da informação.
Assim, ao nível dos Serviços Partilhados de Finanças, por exemplo, é de realçar a existência já
de mais de 350 organismos implementados na plataforma GeRFiP, com mais de 6.000
utilizadores, a gerar mais de 7.000 pedidos por mês; salienta-se também o objectivo
conseguido de ter toda a Administração Pública central em POCP, de grande importância para
a comparabilidade e consistência da informação financeira do Estado. Ao nível dos Serviços
Partilhados de Recursos Humanos, a solução GeRHuP foi colocada em piloto no Ministério das
Finanças, processando já mais de 1.700 vencimentos mensais e juntando-se ao sistema
GeADAP disponível para o processo de avaliação de desempenho da Administração Pública.
Nas Compras Públicas, mais de 2.300 entidades adjudicantes, vinculadas e voluntárias
usufruem de um conjunto de acordos quadro que já se traduziram em poupanças significativas
nos vários ministérios. Por outro lado, a gestão parcial centralizada de cerca de 27.000 viaturas
para 450 organismos tem vindo a racionalizar o Parque de Veículos do Estado (PVE).
Nas Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC), para além da criação e evolução das
plataformas de Serviços Partilhados das outras áreas, já existe um conjunto de infraestruturas
e aplicações geridas de forma concentrada por ministério e algumas aplicações transversais
para a Administração Pública mantidas centralmente.
No entanto, subsiste por realizar uma visão de Serviços Partilhados generalizados, com escala
e abrangência transversal e concentração efetiva em unidades de prestação de serviços de
inspiração empresarial. Entende-se portanto oportuno, sete anos volvidos sobre o início da
jornada, redefinir um modelo e um caminho que permita a concretização dessa visão e que
funcionem como agregadores de estratégias dos vários atores do panorama dos Serviços
Partilhados do Estado.
3.3 A eSPap
A criação da eSPap foi concretizada através do Decreto-Lei n.º 117-A/2012, de 14 de junho,
tendo assumido a missão e atribuições dos anteriores Instituto de Informática, GeRAP e ANCP.
A eSPap tem por missão assegurar o desenvolvimento e a prestação de Serviços Partilhados
no âmbito da Administração Pública, bem como conceber, gerir e avaliar o sistema nacional de
compras e assegurar a gestão do PVE, apoiando a definição de políticas estratégicas nas
áreas das TIC do Ministério das Finanças, garantindo o planeamento, conceção, execução e
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avaliação das iniciativas de informatização tecnológica dos respetivos serviços e organismos. A
eSPap na sua atuação pauta-se pelos seguintes valores:
A eSPap é uma entidade instrumental de prestação de serviços, com competências limitadas
no domínio da definição de políticas. Sendo certo que não lhe compete a definição da
estratégia global de Serviços Partilhados da Administração Pública, entende, no entanto, que
subsistem oportunidades ainda por concretizar neste campo e que dispõe de um conhecimento
privilegiado do contexto e dos atores, que a capacita para articular uma proposta integrada de
desenvolvimento deste setor.
É neste contexto que surge o Plano Estratégico de Serviços Partilhados da Administração
Pública.
3.4 O PESPAP – Plano Estratégico de Serviços Partilhados da
Administração Pública
A eSPap quer com o PESPAP dar o seu contributo para um Estado Inteligente, capacitando
recursos, qualificando práticas e metodologias, dinamizando redes, reforçando contextos de
interoperabilidade. É neste espírito que foi elaborado o PESPAP, que contou com a
colaboração de toda a organização da eSPap, que em conjunto abraçou o exercício de projetar
o futuro dos Serviços Partilhados para o Estado português, assumindo a ambição de ser mais e
de poder ultrapassar as barreiras que subsistem para a sua concretização.
O PESPAP é uma proposta da eSPap de um caminho que entende possível e desejável para
esta área do Estado, como primeira peça para a construção de uma estratégia partilhada.
Nesse sentido, é proposto um modelo para articulação dos Serviços Partilhados, numa lógica
de colaboração em rede, identificam-se objetivos que se pretendem atingir no espaço de três
anos, e as condições necessárias para que tal aconteça. Para garantir uma melhor
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coordenação entre os diversos prestadores de Serviços Partilhados do modelo proposto,
sugere-se a criação de Comités Operacionais que permitam uma melhor difusão das melhores
práticas e excelência operacional.
Neste exercício, a eSPap contou com a colaboração da Accenture, organização líder de
consultoria de gestão, tecnologias e outsourcing, com uma vasta experiência no estudo,
conceção, implementação e operação de Serviços Partilhados em todo o mundo, no setor
privado e estatal. A Accenture colaborou na elaboração do PESPAP através da partilha de
conhecimento, metodologia e experiências internacionais.
3.5 Visão geral do documento
O documento do PESPAP está estruturado em vários capítulos, abordando desde a visão geral
para a Administração Pública Portuguesa até às iniciativas individuais, para os próximos três
anos, de cada uma das áreas da eSPap.
Inicialmente apresentam-se algumas experiências internacionais de Serviços Partilhados na
Administração Pública e derivam-se os fatores críticos de sucesso nesta área (capítulo 4). De
seguida, é proposta uma visão geral de evolução a longo prazo, tendo em conta
simultaneamente estes fatores críticos e os constrangimentos específicos da realidade
portuguesa, e é proposto um modelo organizacional e de governação alinhado com estas
questões (capítulo 5).
Na parte seguinte, a eSPap apresenta os seus próprios objetivos estratégicos até 2017, de
uma forma transversal (capítulo 6) e depois detalhados pelas áreas e iniciativas que os
concretizam, bem como as condições necessárias para a sua execução a nível de
capacidades, ativos e apoio dos seus stakeholders (capítulo 7). É também apresentada uma
visão de novas formas de organização e de relacionamento com clientes e parceiros para
implementação do modelo proposto e garantia dos fatores de sucesso (capítulo 8).
Finalmente, é dada uma perspetiva dos benefícios alcançáveis pelos Serviços Partilhados e
são sintetizadas todas as condições necessárias para a execução da visão, dentro das
limitações do tipo de exercício que foi conduzido e da informação disponível para o efeito
(capítulo 9).
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4 Experiências Internacionais
4.1 Visão Geral
Os Serviços Partilhados vieram trazer, para os países que os adotaram de acordo com um
conjunto de práticas, maior eficiência, foco nas missões de serviço público e libertação de
recursos para novos fins, e confirmaram as expectativas que neles tinham sido depositadas.
Alguns exemplos:
Na Suécia, um estudo realizado em 2009 identificou um potencial de poupanças anuais
na ordem de mil milhões de coroas suecas (≈113M€) com um novo modelo operativo
de Serviços Partilhados para 400 agências públicas. Em 2012 foi criado o primeiro
Centro de Serviços Partilhados (CSP), arrancando com 170 colaboradores e sete
clientes. Neste momento presta já serviços para mais de 180 organismos e os
resultados iniciais confirmam as projeções de eficiência.
Na Irlanda, foi lançado em 2012 um CSP de RH para a Função Pública e pensionistas
e encontra-se presentemente a prestar serviços para 14 organismos públicos, tendo
sido transferidos mais de 150 funcionários públicos destas entidades para o centro. O
CSP já ultrapassou os 25% de redução dos custos de prestação de serviços de gestão
de RH, ao mesmo tempo que foram lançados novos serviços de atendimento aos
colaboradores.
Nos EUA, estado do Ohio, foi lançado em 2009 um CSP para as funções de contas a
pagar, gestão de viagens e despesas e gestão de fornecedores, que já alcançou
melhorias de produtividade entre 15 a 20%. Com a comprovação do modelo, está em
curso a fase seguinte de expansão de serviços, que engloba as contas a receber,
cobranças, e funções de compras.
Nos EUA, estado de Nova York, foi criada em 2012 uma entidade de Serviços
Partilhados de TI que agregou 87 departamentos de TI e 4.000 colaboradores, com a
responsabilidade de gerir, consolidar e racionalizar 50 data centers, 11.000 servidores
e numerosas aplicações similares nas várias áreas do governo estadual.
No Reino Unido, a transformação dos serviços comuns da Defesa para um verdadeiro
modelo de Serviços Partilhados gerou em apenas um ano poupanças de 15M£
(≈18,3M€1), o que representa 17% da base de custos. Ao final de 1 ano e meio foram
libertados 700 dos 2.200 FTE iniciais, o que corresponde a uma redução de 32% dos
1
De acordo com a taxa de câmbio, aproximada, no final de 2012 (1,220 £ / €), no site OANDA – www.oanda.com.
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efetivos, sem que houvesse redução do serviço prestado e cumprindo todos os SLA
2
contratados.
Em Espanha, o Servicio Murciano de Salud criou uma central de compras e central de
logística para servir os 11 hospitais e 300 centros de saúde da região, concentrando
uma equipa de 41 pessoas, que obteve 12% de poupança (15M€ / ano) com a
centralização de 85% do volume de compras (134M€) nesta unidade, alcançando mais
4,5M€ poupados através da redução de inventário.
Mas noutros casos, em que não foram acauteladas as condições necessárias para o sucesso,
houve investimentos que não tiveram o retorno antecipado. Neste capítulo observam-se
algumas experiências em diversos países e em diversos estados de maturidade e inferem-se
algumas questões críticas para o sucesso dos Serviços Partilhados na Administração Pública.
4.2 Visão Detalhada de Alguns Casos
4.2.1
Reino Unido
Os Serviços Partilhados têm uma longa história no setor público do Reino Unido, sendo que a
nível ministerial as primeiras experiências de consolidação de serviços administrativos em
unidades autónomas datam ainda da década de 1990, como a Pay & Personnel Agency no
ministério da Defesa. É um exemplo importante portanto, pela sua duração, mas também
porque teve vários insucessos ao longo dos anos e lições aprendidas face a elevadas
expectativas iniciais, e porque finalmente parece estar a dar resultados positivos, depois de
uma mudança na estratégia.
Em 2004 a Gershon Review identificou um elevado potencial de poupanças em consolidar e
alargar estas iniciativas, o que levou à criação de oito Centros de Serviços Partilhados (CSP)
dispersos por vários ministérios, em que cinco seriam potencialmente transversais e
competiriam livremente pela adesão voluntária dos clientes.
No entanto a maioria dos casos de CSP não geraram as poupanças esperadas. Na realidade,
3
estima-se que na globalidade das iniciativas foram gastos 1.400M£ (≈1.708M€ ) em sete anos
2
– mais 500M£ (≈610M€ ) do que o esperado – e que ao fim de 5 anos apenas um dos centros
transversais começava a gerar poupanças.
2
3
Service Level Agreement (SLA)
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O National Audit Office (entidade responsável pela fiscalização e avaliação dos Serviços
4
Partilhados) do Reino Unido emitiu vários relatórios donde se podem extrair conclusões
importantes sobre a evolução dos Serviços Partilhados, as poupanças alcançadas e algumas
lições sobre o que não correu tão bem.
Em 2011, depois de vários dos CSP não terem ido de encontro às expectativas, optaram por
consolidar 4 desses centros em apenas 2 transversais, e manter os CSP intraministeriais com
escala de operação suficiente.
Os relatórios do NAO apontam como causas do insucesso da estratégia inicial excessiva
customização e demasiada ênfase em rollouts de IT por oposição a operação de processos:
Estavam previstos 159M£ (≈195M€5) de poupanças para 2012; ao invés disso gastouse mais 600M€ de investimento levando a 311M€ de custo líquido das iniciativas;
Os ministérios têm tido dificuldade em implementar os Serviços Partilhados em todas
as suas unidades de negócio e organismos. Esta situação deve-se ao facto de a
adesão ser voluntária;
A maioria dos clientes dos CSP não alcançaram o potencial de benefícios por
insistirem em rollouts a clientes adicionais ou novas funcionalidades de software, em
vez de promover o crescimento e transformação da operação para geração de
poupanças;
A Tutela poderia ter feito mais para garantir uma boa adesão aos CSP. Podiam ter
definido benchmarks de custos e performance para avaliar os CSP. Também podiam
4
Update on the Next Generation Shared Services strategy, National Audit Office UK, 2014; diagrama adaptado da
mesma fonte
5
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ter reduzido as barreiras à adesão dos SP, uma vez que deixaram à decisão de cada
organismo a implementação dos SP, o que conduziu à criação de 8 centros distintos,
ao invés de um só;
Os sistemas utilizados nos CSP são de uma maior complexidade e custo do que as
soluções que substituíram e permitiu-se que fossem excessivamente customizados.
Não houve monitorização de business case para customizações ou novas
funcionalidades;
Os custos e benefícios dos ERP deveriam ser claramente separados dos Serviços
Partilhados e deveria haver mais foco na geração de poupanças através dos processos
e da obtenção de escala e massa crítica.
Os últimos desenvolvimentos apontam para que, enquanto o Shared Service Center (SSC Ltd)
está finalmente a atingir bons resultados, o outro centro transversal (Arvato) está em
dificuldades por falta de massa crítica e o CSP do Ministério da Justiça vai ser entregue a
outsourcing por incapacidade do operador público gerar os benefícios.
A necessidade de foco nos processos e massa crítica de operação é bem demonstrada pelo
exemplo positivo contrário do Ministério da Defesa (MoD). Único dos centros ministeriais a
atingir resultados positivos, foi alvo de uma iniciativa de transformação em 2011, que fundiu as
cinco áreas de prestação de serviço autónomas numa única operação de serviços partilhados,
e celebrou um contrato de co-sourcing com um consórcio privado para funções de gestão e
equipas de consultoria para reengenharia e melhoria contínua, mantendo recursos do MoD
para a larga maioria das equipas operacionais. O modelo contratual incluiu uma parte da
remuneração do consórcio indexada ao atingimento dos objetivos de poupanças, que eram de
25% em 4 anos.
Partindo de uma operação base de 2.200 FTE para 225.000 utilizadores, o MoD conseguiu em
dois anos libertar 32% dos efetivos e alcançar 17% de poupanças, através da reorganização
das funções de gestão, racionalização de estruturas comuns e de localizações, e reengenharia
de processos, sem investimentos significativos em novas plataformas tecnológicas. O exemplo
contrasta decisivamente assim com os insucessos anteriores e mostra bem que os resultados
dos Serviços Partilhados dependem da estratégia correta.
A nível nacional, a nova estratégia de consolidação de Centros de Serviços Partilhados e a
procura por um nível mais elevado de eficiência nos mesmos são a base para novos objetivos
de poupanças que podem situar-se entre 156M€ e 730M€ por ano – face a uma despesa de
1.800M€ - consoante a abrangência da centralização e o grau de otimização face aos
benchmarks.
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4.2.2
Irlanda
O governo irlandês estabeleceu o Department of Public Expenditure and Reform em 2011
como parte dos compromissos com a Troika,
tendo este no primeiro ano estabelecido uma
Agenda de Reforma dos serviços públicos, em
que se incluíam a implementação de Serviços
Partilhados e a criação de uma função
centralizada de Compras Públicas.
No domínio dos Serviços Partilhados, foi eleita
como área pioneira os Recursos Humanos,
com a função financeira programada para
uma segunda fase. Foi, assim, criado o
projeto HR Shared Service Center (HRSSC) em novembro de 2011, com o objetivo de definir e
implementar um único centro de prestação de serviços administrativos e transacionais de
recursos humanos para a Função Pública e pensionistas, denominado PeoplePoint, que se
pretende que venha a englobar os serviços prestados por 40 departamentos / organismos
públicos, que empregam 865 funcionários públicos dedicados à função RH.
O projeto HRSSC é um programa de transformação com a duração de 4 anos, que prevê um
investimento total de 26M€, englobando nomeadamente os custos de mobilização e formação
de recursos humanos, instalações e implementação de sistemas. Decisivos para a mobilização
foram os chamados acordos de Croke Park em 2010, em que o Governo e os sindicatos da
Administração Pública chegaram a acordo para cooperarem em iniciativas de eficiência,
flexibilidade, mobilidade e redução de custos.
O PeoplePoint localiza-se nos arredores de Dublin, iniciou operação em 2012 e encontra-se
presentemente a prestar serviços para 14 organismos públicos, tendo sido transferidos mais de
150 funcionários públicos destas entidades para o Centro de Serviços Partilhados. Em dois
anos, o centro já comprovou os 25% de redução dos custos de prestação de serviços de
gestão de RH e os 17% de diminuição da força de trabalho, ao mesmo tempo que foram
lançados novos serviços, designadamente um portal de RH com funcionalidades de self-service
e um Contact Center para fornecimento de apoio de help-desk aos funcionários públicos e
pensionistas.
A verificação dos pressupostos de benefícios do PeoplePoint, bem como o curto tempo para o
arranque e operacionalidade, em setembro deste ano, levaram à confirmação do lançamento
de um novo programa de criação de um centro similar para a função financeira.
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4.2.3
Suécia
A Suécia lançou o seu programa de Serviços Partilhados alguns anos depois dos outros países
da região já terem experiências consolidadas. O projeto surgiu num período em que se
verificava no Governo Sueco um aumento significativo dos custos administrativos,
principalmente ao nível de funções de Recursos Humanos e Financeiras, ao mesmo tempo que
havia uma tendência crescente nas exigências e expectativas face aos serviços públicos.
Neste contexto, foi desenvolvido um projeto com o objetivo de definir e implementar uma
estratégia de consolidação de funções de back-office das 400 agências pertencentes ao
Governo Sueco, aumentando a eficiência destes serviços e, consequentemente, obtendo
poupanças operacionais.
O programa identificou um business case de cerca de 113M€ e o desenho do modelo operativo
especificou a centralização dos serviços em 5-10 Centros de Serviços Partilhados (CSP) que
de forma integrada passaram a servir os 400 organismos públicos. A estratégia definida obteve
a aprovação do Governo e as medidas legislativas necessárias foram aprovadas em 2009.
Foi também definido em legislação um modelo de financiamento por transação, com um preço
baseado na recuperação dos custos e pago pelas agências clientes, e um regime semiobrigatório de adesão, em que as várias agências do Governo têm que aderir aos Serviços
Partilhados, a menos que provem que conseguem um custo inferior no mercado ou
internamente para as funções no âmbito.
No início de 2012 foi lançado o Centro Estatal de Serviços Administrativos (Statens
servicecenter) e criado o primeiro CSP por reconversão de unidades administrativas da
Agência Tributária Sueca e da Segurança Social, arrancando com 170 colaboradores e sete
clientes, e com o objetivo de cobrir 25% de toda a Administração Pública até ao final de 2015.
Atualmente opera já três CSP, para gestão financeira, gestão administrativa de RH e gestão de
compras, e já ultrapassou os 45% de adesão do universo potencial de 400 organismos clientes.
Ainda assim, face à resistência de alguns dos organismos de maior dimensão, o Governo
Sueco está a analisar a mudança para um modelo de adesão totalmente obrigatória.
4.2.4
Outras Experiências
Algumas outras realidades merecem uma menção:
Nos outros países escandinavos (Noruega, Dinamarca e Finlândia), existem Serviços
Partilhados consolidados, que se caracterizam por adesão obrigatória estabelecida por
lei, centralização de serviços em uma única entidade por tipo de serviço, e
obrigatoriedade de reafectação de pessoas dos organismos de origem para os CSP.
Todos estes tiveram sucesso na obtenção dos benefícios esperados.
eSPap_PESPAP_VE_1.0
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Nos Estados Unidos e no Canadá cada um dos estados tem autonomia, sendo poucos
os que implementaram modelos centrais de Serviços Partilhados; a maior parte das
experiências bem sucedidas não ultrapassa o nível municipal, sendo que Ohio,
Califórnia e Nova York, nos EUA, e Ontário, no Canadá, são exceções. Existem
algumas experiências mais recentes, mas ainda sem resultados quantitativos
comprovados.
Na Holanda, foram lançadas várias iniciativas na área, entre as quais, o centro de
suporte a funcionários P-Direkt. O modelo foi de adesão voluntária e focado, sobretudo
por isso, na criação de novos serviços baseados em capacidades tecnológicas; mais
recentemente houve uma inflexão para aumentar o foco na operação e diminuir os
investimentos em TI, pois este modelo não estava a obter os resultados almejados.
4.3 Resumo de Tendências e Fatores Críticos
A Accenture tem acompanhado e participado de perto em diversas experiências de desenho,
implementação e operação de Serviços Partilhados no sector privado e na Administração
Pública de todo o mundo, de onde se incluem várias das acima mencionadas. Por outro lado,
tem dinamizado e contribuído em diversos fóruns de Serviços Partilhados, de onde se salienta
o Shared Services Summit for Government, em parceria com a Harvard Kennedy School, e
publicados estudos de referência ao longo de mais de 10 anos. Além da experiência e estudos
da Accenture, foram usadas diversas outras fontes de nota, de onde merece especial
referência, por exemplo, a série de estudos da OCDE – Value for Money in Government.
A agregação de casos e estudos permite sintetizar um conjunto de melhores práticas e fatores
de sucesso, dos quais se destacam os seguintes:
Elevado patrocínio político – os organismos de Serviços Partilhados que obtiveram
um elevado patrocínio político dos seus governos foram os que apresentaram maiores
níveis de sucesso, uma vez que conseguiram garantir o cumprimento dos seus
objetivos de evolução. Dado o apoio que obtiveram, em termos de autorização de
investimentos, mobilização de recursos humanos, publicação de normativos legais e
suporte no modelo de governance, conseguiram atingir as metas a que se propuseram
e justificar a sua existência e continuidade.
Obrigatoriedade de adesão aos Serviços Partilhados – os países onde foram
publicadas legislações ou o governo impôs a utilização dos Serviços Partilhados da
Administração Pública foram aqueles onde as poupanças alcançadas foram as mais
significativas. Sem esta obrigatoriedade de adesão, os organismos públicos têm uma
menor apetência de abdicar das suas funções que percecionam como fonte de poder e
aderir aos Serviços Partilhados. Esta adesão mais reduzida conduz a menores ganhos
eSPap_PESPAP_VE_1.0
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derivados das economias de escala e não garante a uniformização ao longo dos
processos, duas das principais fontes de poupança dos modelos de Serviços
Partilhados.
Modelo centralizado para enforcement de processos e escala – verificou-se que os
modelos centralizados de Serviços Partilhados são aqueles onde as economias de
escala são mais potenciadas e as poupanças alcançadas através das mesmas são as
mais significativas. De igual forma, verificou-se que os modelos descentralizados
tendem a tornar-se mais centralizados ou serem extintos, pois não possuem massa
crítica para conseguir a redução de custos face ao modelo sem Serviços Partilhados.
Migração significativa de funções as is para garantia de massa crítica cedo – a
agilização dos processos de migração de pessoas das suas funções atuais para os
Centros de Serviços Partilhados é essencial ao sucesso dos mesmos. É objetivo dos
Centros de Serviços Partilhados reduzir o volume de pessoas necessárias à realização
de cada função. Se, para prestarem o serviço, os centros são obrigados a contratar
pessoas novas, o objetivo de redução do volume de recursos na administração pública
não é cumprido e, consequentemente, uma boa percentagem da redução de despesa
também não é alcançada. Não obstante, para algumas funções-chave será necessário
recrutar novos recursos com competências que não existem atualmente na realidade
da Administração Pública Portuguesa. Para estas contratações pontuais também será
necessário garantir uma agilização do processo de contratação externa.
IT powered, por oposição a IT driven – os Centros de Serviços Partilhados
internacionais que cingiram a sua operação exclusivamente à disponibilização de
sistemas de informação acabaram por não vingar. As poupanças alcançadas
exclusivamente através da implementação de sistemas de informação são reduzidas
(dado o elevado investimento inicial) e de evolução limitada, pelo que devem ser
combinadas com a operação de processos em escala, para potenciar os ganhos
resultantes deste modelo. É a operacionalização dos Serviços Partilhados que
encabeça as verdadeiras poupanças, resultantes das economias de escala,
concentração e uniformização processual. As sinergias alcançadas e o aumento da
qualidade do serviço prestado derivam da otimização das operações, mais do que dos
sistemas de informação que a suportam.
Foco nas métricas – as unidades de Serviços Partilhados internacionais possuem
níveis de serviço ambiciosos que tendem a evoluir de forma a traduzir um aumento de
eficiência. Estas métricas e os resultados obtidos são tornados públicos com o intuito
de, por um lado, traduzir a eficácia dos centros e, por outro, incentivar a adesão aos
Serviços Partilhados.
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5 Visão Futura do Modelo de Serviços
Administração Pública em Portugal
Partilhados
da
5.1 Introdução
A análise dos benchmarks internacionais permitiu-nos sistematizar um conjunto de melhores
práticas verificadas em termos de Serviços Partilhados da Administração Pública. Ao comparálas com a realidade portuguesa, concluiu-se que existem alguns constrangimentos à sua
implementação, tais como:
Dificuldade de impor a obrigatoriedade de adesão para todos os serviços e
realidades na Administração Pública – até à data as medidas de obrigatoriedade de
adesão aos Serviços Partilhados impostas têm sido de âmbito reduzido, limitando-se a
iniciativas como a utilização de acordos quadro ou de plataformas de TI partilhadas, ou
a iniciativas intraministeriais. É necessário encontrar um modelo de obrigatoriedade
que minimize as resistências dos organismos clientes, e que tenha as estruturas
centrais dos ministérios como aliadas e participantes.
Não
parece
haver
enquadramento
para
transformação
disruptiva
na
Administração Pública nesta fase – a realidade portuguesa atual, em termos
políticos e sociais, sugere que uma tentativa de implementação de um modelo
centralizado, com transferências massificadas de recursos dos organismos clientes
para a eSPap, não é concretizável.
Legislação laboral restringe a mobilidade de pessoas e a realização de
poupanças – na Administração Pública Portuguesa o processo de mobilização de
colaboradores de um organismo para outro é muito complexo, moroso e pouco eficaz,
pelo que o modelo de Serviços Partilhados a preconizar deve procurar endereçar esta
questão, reconhecendo-a como o entrave à implementação que constitui. Sendo de
elevada dificuldade conseguir que as pessoas sejam migradas das suas funções atuais
para a eSPap, sobretudo provenientes de outros ministérios, é necessário considerar
outras opções em que o modelo de Serviços Partilhados a preconizar permita
endereçar esta questão e continuar a garantir o sucesso da operação.
Conhecimento da baseline insuficiente para provar business case – Por norma os
modelos de Serviços Partilhados devem ser suportados pela realização de um
business case que quantifica os ganhos a obter com a implementação de um centro e
suporta as decisões. A verdade é que, no caso português, é complicado aferir os
custos atuais da operação (sem Serviços Partilhados), dado o reduzido volume de
informação disponível, nível de detalhe e fiabilidade / inconsistência da mesma. Como
tal, a medição da baseline deve ser incorporada nas fases futuras de disseminação dos
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Serviços Partilhados, em parceria com os ministérios, até que exista uma base
razoável para extrapolação para o universo global da Administração Pública.
5.2 Os Modelos Conceptuais de Serviços Partilhados da AP
Existem cinco modelos organizacionais de Serviços Partilhados para a Administração Pública
que variam no seu grau de centralização, complexidade, otimização e resistência à mudança.
O diagrama que se segue ilustra esta variação, exemplificando a estrutura de cada modelo.
Fonte: Adaptado de Shared Services Playbook, Accenture
Um modelo descentralizado é composto por “torres” de Serviços Partilhados ministeriais, sem
comunicação entre si, uniformização, coordenação, nem níveis de serviço. Este modelo é de
uma reduzida complexidade de gestão e produtividade, e a resistência à mudança oferecida
pelos ministérios e organismos clientes é também ela diminuta. No capítulo do benchmarking
foi explicitado e exemplificado o insucesso deste modelo, que se justifica essencialmente pela
duplicação de investimentos redundantes entre ministérios e incapacidade de replicar as boas
práticas e fazer convergir cada um dos centros de serviços para métricas comuns.
O modelo colaborativo é muito semelhante ao descentralizado, sendo que a principal
diferença entre os dois é a coexistência de Serviços Partilhados transversais, de carácter
eminentemente supletivo, com serviços ministeriais. Verifica-se que este modelo, que
corresponde ao caminho tentado no Reino Unido na década passada, não possui uma elevada
taxa de sucesso de implementação, uma vez que é igualmente pautado pelo isolamento e
potencial de duplicação de custos entre “torres”, onde a uniformização e partilha de melhores
práticas é muito difícil de se alcançar, limitando consideravelmente as poupanças passíveis de
serem atingidas em Serviços Partilhados.
eSPap_PESPAP_VE_1.0
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O modelo coordenado permite dar resposta às especificidades da Administração Pública
Portuguesa, conforme foi referido anteriormente, e ainda garantir a obtenção dos objetivos da
concentração, uniformização e economias de escala, típicos dos Serviços Partilhados. Este
modelo caracteriza-se pela existência de Serviços Partilhados transversais, suportados por
Serviços Partilhados ministeriais, com coordenação dos mesmos, uniformização e níveis de
serviço definidos. A complexidade de implementação é das mais elevadas, dada a interação
entre organismos e o modelo de governance necessário, no entanto, é o único que combina
um nível considerável de produtividade alcançada, com uma resistência à mudança média e
que ainda assim dá resposta a todas os requisitos associados à realidade portuguesa.
O modelo hierárquico é composto por Serviços Partilhados ministeriais que reportam
diretamente a um organismo de Serviços Partilhados transversais, responsável pela operação
global. Este, apesar de ter a vantagem de minimizar transferências entre ministérios e conflitos
laborais em comparação com o modelo centralizado, apresenta, à semelhança deste, níveis de
resistência elevados relativamente à dependência funcional dos organismos.
O modelo centralizado é aquele cuja análise internacional provou ser o mais vantajoso, em
termos de produtividade alcançada e poupanças concretizadas. De igual forma, dada a
concentração de toda a operação num único organismo, a sua complexidade de gestão é das
mais reduzidas. No entanto, o seu elevado nível de resistência à mudança e o facto de se
considerar que a conjuntura política e social atual não era a mais indicada para a obtenção de
uma obrigatoriedade de adesão aos Serviços Partilhados, foram os principais fatores para não
o considerar como o modelo futuro exclusivo para o PESPAP. Não é, no entanto, de se excluir
que este deve ser o caminho a percorrer pelos Serviços Partilhados da Administração Pública
Portuguesa a longo prazo.
5.3 Proposta para a Administração Pública Portuguesa
Face a estas restrições propõe-se um modelo misto, essencialmente baseado num modelo
coordenado e incorporando algumas medidas de centralização, que visa dar resposta às
especificidades da Administração Pública Portuguesa. Este modelo prevê endereçar as
necessidades de maior eficiência e consequente redução da despesa da estratégia
governamental atual.
O diagrama que se segue ilustra o novo modelo organizacional.
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Este modelo é composto por duas vertentes principais:
Centralizado – processos de alto valor de centralização que são realizados pela
eSPap, numa lógica de prestação de Serviços Partilhados transversais a toda a
Administração Pública.
Coordenado – processos centralizados numa nova nomenclatura de prestador de
serviços, a que chamamos Unidade Ministerial de Serviços Partilhados (UMSP) que
realiza estas atividades numa lógica de Serviços Partilhados para os organismos do
ministério a que pertence. Estas novas unidades visam agregar em si a massa crítica
das funções administrativas dispersas e repetidas ao longo dos diversos organismos
do ministério, potenciando os ganhos
derivados de economias de escala,
uniformização processual e concentração, característicos dos Serviços Partilhados.
Tratando-se de um organismo do próprio ministério, estima-se que os processos de
mobilização de pessoas para o mesmo sejam mais simples, pelo que é um modelo de
mais fácil implementação do que a centralização na eSPap.
As UMSP são um conceito agregador que reúne
realidades já existentes, como as Unidades Ministeriais
de Compras (UMC’s), com novas lógicas de prestação
de serviços, por exemplo para RH e Finanças, evoluindo
a partir das realidades de serviços comuns já existentes
em algumas Secretarias-Gerais. As UMSP existirão
para cada uma das áreas de Serviços Partilhados
correspondentes às da eSPap e serão responsáveis
pela operacionalização de cada área funcional de
Serviços Partilhados dos ministérios. Cada área funcional – financeira, recursos humanos, TIC
e compras – poderá ter uma existência autónoma ou estar agregada com as outras num
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mesmo organismo do seu ministério. Será condição obrigatória para as UMSP a utilização de
plataformas tecnológicas fornecidas pela eSPap e baseadas num template comum de
processos.
Para os ministérios em que não haja vantagens económicas e ou operacionais que justifiquem
a criação de uma UMSP (ministérios e serviços sem operação), a eSPap propõem-se prestar a
operação global (em termos de responsabilidades equivalentes às das UMSP), sob um modelo
centralizado. Desta forma, teremos uma camada de Serviços Partilhados de alto volume que
pode ser prestada pela eSPap ou pelas UMSP, consoante a escala e especificidades dos
ministérios.
A eSPap assumirá a responsabilidade da Qualidade e Melhoria Contínua (QMC) e reporte da
operação do modelo coordenado dos Serviços Partilhados. Ou seja, a eSPap será responsável
por garantir a uniformização dos processos ao longo das UMSP, bem como monitorizar e
controlar o nível de eficácia dos mesmos, através do cumprimento dos níveis de serviço
acordados.
É de realçar que as UMSP distinguem-se dos atuais serviços comuns das Secretarias-Gerais,
na medida em que as UMSP prestam Serviços Partilhados. Os serviços comuns são serviços
realizados numa lógica de concentração de responsabilidade – ou seja incluem o nível de
gestão e políticas – enquanto as UMSP possuem uma lógica de prestação de serviços a
clientes (que podem ser os próprios serviços comuns), com níveis de serviço definidos, como
se pode verificar no diagrama que se segue.
Fonte: Driving High Performance in Government: Maximizing the Value of Public-Sector Shared Services, Accenture,
2005
O novo modelo em rede poderá ter instanciações diferentes consoante a implementação de
estruturas locais nos ministérios, conforme se ilustra de seguida.
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De acordo com o que a imagem traduz, todos os organismos da Administração Pública deverão
ser abrangidos por Serviços Partilhados, mesmo os organismos que estão atualmente
abrangidos por serviços comuns. A eSPap será responsável pela melhoria contínua e
dinamização de toda a operação de Serviços Partilhados – a sua interna, a transversal a toda a
Administração Pública e a ministerial, realizada pelas UMSP. Neste âmbito, irá atuar como
centro indutor de conhecimento e melhores práticas, responsável por garantir a uniformização
dos processos em todos os Centros de Serviços Partilhados, sempre com vista à evolução em
termos de eficiência.
Cada silo funcional das UMSP terá
de estar orientado ao processo e
não ao cliente, tendo as suas
equipas organizadas de acordo
com os processos que irão realizar.
As UMSP também terão de assumir
níveis de serviço perante as suas
entidades clientes, de modo a
assumirem
excelência
o
compromisso
operacional
com
de
as
mesmas. Estes níveis de serviço
também serão assumidos perante a
eSPap para as atividades que
tenham
impacto direto na sua
prestação de serviço e consequente cumprimento de seus próprios níveis de serviço. Por
exemplo, no processamento salarial, onde as UMSP poderão ser responsáveis por tratar a
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informação que dá origem ao processamento em si (realizado pela eSPap), terão de garantir
que a encaminham no prazo devido, de modo à eSPap poder garantir o cumprimento dos
prazos definidos para si.
As UMSP também terão obrigações de gestão, reporting e melhoria contínua de cada área
funcional, transversal às equipas de processamento. Para tal contarão com a orientação e
apoio da eSPap. Recomenda-se que, para este apoio, seja integrada na criação e gestão das
UMSP uma função em colaboração contínua com a eSPap, que garanta o interface entre os
dois organismos, a excelência operacional e o benchmarking transversal de todos os
operadores do modelo.
Este apoio permanente será completado com iniciativas pontuais de otimização de operações e
reengenharia de processos, levadas a cabo no terreno pela equipa de Qualidade e Melhoria
Contínua (QMC) da eSPap, em articulação com a UMSP.
Além da interlocução diária das operações e da Qualidade e Melhoria Contínua (QMC), devem
ser implementados também Comités Operacionais periódicos para diálogo e partilha entre as
estruturas de gestão, dos quais devem constar as UMSP, eSPap e elementos chave das
entidades clientes. Nesses fóruns serão discutidos nomeadamente os resultados de
benchmarking, iniciativas de otimização a replicar, questões transversais de qualidade e
serviço a clientes, e estado de projetos transversais.
Com este novo modelo coordenado, os Serviços Partilhados ganham uma nova expressão ao
nível ministerial, no entanto, é essencial garantir uma correta coordenação entre a eSPap e as
UMSP, de modo a assegurar o seu sucesso. Esta coordenação deve ser devidamente
estabelecida aquando da definição do modelo de governance a adotar, identificando
pormenorizadamente as responsabilidades de cada interveniente.
5.4 Objetivos Estratégicos dos Serviços Partilhados da AP
O modelo apresentado visa, por um lado, garantir o cumprimento dos objetivos estratégicos
dos Serviços Partilhados da Administração Pública e, por outro lado, enquadrar as
condicionantes da realidade portuguesa face às melhores práticas mundiais.
Entendeu-se que os objetivos deveriam ser divididos em dois grupos que permitissem
identificar melhor as necessidades dos Serviços Partilhados, de modo a conseguirem garantir o
cumprimento dos vetores de maior eficiência. Desta forma, obtiveram-se os seguintes grupos,
com os respetivos objetivos estratégicos.
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Os objetivos estratégicos estabelecidos para os Serviços Partilhados da Administração Pública
Portuguesa visam garantir o alinhamento com a conjuntura económica atual e a estratégia
política
adotada.
Ambicionam
garantir
o
estabelecimento
dos
incentivos
à correta
implementação e operacionalização dos Serviços Partilhados.
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6 Estratégia da eSPap
6.1 Introdução
Com vista à implementação do novo modelo misto (centralizado e coordenado) de Serviços
Partilhados para a Administração Pública Portuguesa, a eSPap propõe-se assumir um papel
ampliado de coordenação da operação de Serviços Partilhados.
A
eSPap
pretende
ser o braço indutor e
capacitador
para
implementação
Serviços
do
a
dos
Partilhados
Estado,
num
modelo em rede que
permita
alcançar
progressivamente
as
poupanças de recursos almejadas e controlar a despesa e rigor da informação, de uma forma
gradual e com impactos controlados na organização e pessoas da Administração Pública. Esta
responsabilidade da eSPap assenta em 4 vetores principais que a eSPap terá de assegurar:
Soluções de tecnologias de informação (TI) transversais – construção e fornecimento
de soluções de TI unificadas que apoiam a normalização de processos e maximizam o
valor pela sua transversalidade dentro da Administração Pública;
Otimização de processos – redesenho de processos administrativos para a
implementação de Serviços Partilhados e, através de ações tomadas junto da atividade
operacional, de indução da melhoria contínua;
Foco na eficácia – operacionalização direta de um conjunto de processos limitado e
caracterizado pela elevada especialização / geração de valor na centralização;
Operação em rede – modelo coordenado com unidades de Serviços Partilhados dos
ministérios responsáveis por gerar escala e eficiências.
Estes quatro pilares deverão permitir o enforcement e a garantia de eficiências na ausência de
um controlo centralizado mais forte. Isto é, a eSPap, através do seu centro indutor de
conhecimento e melhores práticas irá promover a uniformização, concentração e cumprimento
de níveis de serviço, por parte das UMSP.
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6.2 Evolução eSPap
Para alcançar esta visão futura, a eSPap prevê crescer em dois passos, sendo que é objetivo
criar realidades operacionais que equilibrem os projetos e assegurem a sua capacidade de
intervenção.
Num primeiro momento é objetivo da eSPap
concentrar-se em alcançar um maior volume de
clientes e âmbito dos serviços que presta. Este
progresso será alcançado através de:
Maior volume de entidades voluntárias
e vinculadas;
Aposta no reforço e implementação
mais
transversal
do
suporte
tecnológico;
Aumento do catálogo de serviços.
Numa segunda fase de evolução é objetivo da eSPap dotar os serviços que presta de uma
maior profundidade, ou seja, aumentar o split operacional de cada processo, pelo qual é
responsável. Para tal a eSPap prevê:
Realização de projetos piloto para processos de alto valor acrescentado e clientes
pioneiros;
Nova organização interna com separação da operação, dos projetos a realizar;
Novo modelo de relacionamento com os organismos cliente.
Para alcançar uma maior profundidade dos serviços prestados a eSPap pode apostar na
implementação de um macroprocesso em poucos clientes e / ou um espectro mais reduzido de
um processo em vários clientes.
A solução de processos de alto valor prestados a vários clientes (centro de competências) é a
mais adequada para os processos com alto valor de centralização.
Para os casos dos ministérios em que não haja vantagens económicas e operacionais para
criar estruturas próprias de Serviços Partilhados, a eSPap estará perante a solução de
prestação de um macroprocesso a um universo de clientes limitado.
A eSPap propõe-se utilizar ambas as abordagens em simultâneo, mostrando flexibilidade para
se adaptar a realidades diversas da Administração Pública.
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Cada área de negócio assume esta abordagem como a estratégia a adotar para os próximos
três anos, no entanto, dar-lhe-á forma de acordo com o seu próprio estágio de maturidade. Em
alguns casos esta evolução em dois passos poderá dar-se em simultâneo, enquanto em outros,
a evolução de um passo para o outro poderá tomar um período de tempo superior.
6.3 Linhas de Atuação da eSPap
Em sintonia com a estratégia anteriormente descrita, a eSPap definiu linhas de atuação para
cada objetivo estratégico dos Serviços Partilhados da Administração Pública. Estas linhas de
atuação visam coordenar a ambição de cada área de negócio com o plano geral dos Serviços
Partilhados do Estado, conforme se pode constatar na tabela que se segue:
Em termos da eficácia dos serviços, as linhas de atuação definem o crescimento da eSPap
nos três eixos anteriormente descritos – maior volume de clientes, âmbito e profundidade dos
serviços prestados.
O objetivo da redução da despesa pública será alcançado através de uma aposta na
obtenção de informação de gestão mais fidedigna e célere e da implementação do novo
modelo coordenado, com todo o aumento de eficiência que ele encabeçará. A realização de
aquisições centralizadas, de modo a potenciar ainda mais as economias de escala alcançadas
através dos Serviços Partilhados é o terceiro vetor de redução da despesa previsto.
Para a excelência operacional, a eSPap visa empenhar-se no reforço da sua operação,
através do estabelecimento de níveis de serviço ambiciosos que permitam transparecer a
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eficiência promovida pelos Serviços Partilhados. Com o crescimento previsto para os próximos
três anos, a eSPap também pretende segregar a sua prestação de serviço operacional da
realização dos projetos que a potenciam, de modo a poder exceder a sua execução em ambas
as vertentes. Por último, a eSPap também deseja sistematizar a sua oferta, alinhando-a com a
que será desenvolvida pelas UMSP.
Para concretizar a ambição descrita para os três primeiros objetivos estratégicos, a eSPap
necessitará de assegurar alguns fatores críticos ao seu sucesso. Em termos de capacidades,
é necessário reforçar a equipa interna, ao nível das competências fundamentais para levar a
cabo o plano estratégico e dos recursos indispensáveis à expansão prevista. Uma vez que a
aposta também passará pela implementação ou reforço das tecnologias de informação, o
investimento associado às plataformas de prestação de serviços são também um dos eixos
deste objetivo.
Por último, ao nível dos stakeholders e parceiros de negócio, a eSPap necessitará do seu
apoio para garantir uma implementação com sucesso do modelo e estratégia para os Serviços
Partilhados da Administração Pública. Será essencial publicarem-se ou reverem-se os
normativos legais que interferem com os objetivos almejados, garantir os investimentos
necessários, criar os instrumentos de coordenação e supervisão e promover os Serviços
Partilhados, de modo a potenciar a adesão aos mesmos. Estes fatores críticos para o sucesso
do PESPAP encontram-se descritos no capítulo 9 do presente documento – Benefícios e
Necessidades da Estratégia.
eSPap_PESPAP_VE_1.0
| 34/92
7 Visão por Área de Negócio da eSPap
7.1 Serviços Partilhados de Finanças (SPFIN)
7.1.1
Posicionamento Estratégico dos SPFIN
Como posicionamento estratégico a assumir para o período do PESPAP, os SPFIN preveem
evoluir aumentando o volume de clientes e catálogo de serviços prestados e, em simultâneo,
procurando aumentar o split de atividades realizadas pela eSPap nos serviços que prestam, à
semelhança do posicionamento da eSPap, enquanto organização.
O Programa Transformacional da Gestão Financeira Pública (PTGFP) tem um papel
determinante nesta estratégia, permitindo aos SPFIN centralizar mais processos, aumentar o
split operacional da responsabilidade da eSPap e alcançar uma maior abrangência de clientes.
7.1.2
Visão Futura dos SPFIN
Os SPFIN visam crescer por duas vias, por um lado alargando o âmbito dos serviços prestados
e, por outro, investindo no Programa Transformacional da Gestão Financeira Pública (PTGFP),
como forma de se posicionarem, no futuro, como os prestadores de serviços financeiros da
Administração Pública (AP).
O primeiro vetor de crescimento dos SPFIN assenta no alargamento do âmbito dos serviços
prestados, através de três principais programas – Programa de Implementação de Melhorias no
eSPap_PESPAP_VE_1.0
| 35/92
produto GeRFiP, o Programa para a Faturação Eletrónica e Autofaturação na AP e um
Programa para a Gestão Colaborativa com os Fornecedores da AP.
Estas iniciativas irão permitir aumentar o volume de
clientes a quem os SPFIN prestam serviços e expandir o
seu catálogo de serviços. Em termos do GeRFiP o objetivo
consiste
em
disponibilizar
um
maior
volume
de
funcionalidades. O Programa para a Faturação Eletrónica e
Autofaturação na AP e o Programa para a Gestão
Colaborativa com os Fornecedores da AP, irão permitir
uma melhor capacidade de negociação, agilizar o processo
de pagamento e aumentar a visibilidade e controlo sobre a
despesa pública.
O segundo, e principal vetor da visão futura dos SPFIN, assenta na transformação do Modelo
de Gestão Financeira Pública. Esta iniciativa consiste em três grandes eixos – a reforma do
processo orçamental, a eficiência
da gestão da tesouraria pública e
o novo referencial contabilístico, o
Sistema
de
Contabilístico
Normalização
-
Administrações
Públicas (SNC-AP). Estes eixos
permitem
um
internacional e
alinhamento
visam
alcançar
uma maior transparência, controlo
e disponibilização de informação
referente a todos os organismos
do Estado, permitindo identificar as fontes de redução da despesa pública e o aumento da
receita do Estado.
A reforma do processo orçamental prevê:
A alteração da organização jurídica da Lei de Enquadramento Orçamental;
A simplificação do processo orçamental;
Um novo enquadramento orçamental dos serviços e organismos da AP;
Uma alteração dos macroprocessos orçamentais;
Uma alteração do processo de prestação de contas;
Garantir uma efetiva articulação entre a execução orçamental e a tesouraria do Estado.
eSPap_PESPAP_VE_1.0
| 36/92
A eficiência da gestão da tesouraria pública prevê:
Assegurar que existem disponibilidades financeiras suficientes para liquidar as
obrigações à medida que as mesmas vão vencendo;
Garantir que o recurso ao financiamento só ocorre quando é necessário;
Maximizar o retorno da tesouraria disponível;
Permitir a gestão eficiente dos riscos financeiros;
Permitir a reconciliação diária entre a informação bancária e a contabilidade por fonte
de financiamento.
Por fim, o novo referencial contabilístico o Sistema de Normalização Contabilístico Administrações Públicas (SNC-AP) prevê:
Substituição do POCP e dos demais planos setoriais em vigor (POCMS, POC-E,
POCAL e POCISS);
Adaptação das IPSAS - International Public Sector Accounting Standards;
Separação da contabilidade orçamental da contabilidade financeira;
Existência de um classificador económico multidimensional;
Aumento da transparência das contas públicas e o alinhamento com as necessidades
da contabilidade nacional.
Assim o Programa Transformacional da Gestão Financeira Pública (PTGFP) irá implicar a:
Adequação
dos
processos
e
procedimentos,
potenciando
a
otimização
e
automatização;
Reformulação de responsabilidades e competências dos agentes;
Adequação de regras e princípios;
Adequação da legislação;
Adequação dos sistemas de informação de referência:
•
Sistemas transacionais;
•
Sistemas de agregação, regulação e auditoria;
•
Sistemas de gestão da informação / analíticos.
eSPap_PESPAP_VE_1.0
| 37/92
Este Programa Transformacional da Gestão Financeira Pública (PTGFP) será levado a cabo
pela eSPap e DGO, em pareceria com diversos stakeholders, essenciais ao sucesso desta
iniciativa.
Estes três principais eixos irão permitir aos SPFIN alargar o âmbito dos serviços que prestam,
através da disponibilização de novos serviços que permitirão uma maior abrangência de
clientes e o aprofundamento do split operacional. O PTGFP onde se enquadra, entre outros, a
implementação do novo referencial contabilístico o Sistema de Normalização Contabilístico Administrações Públicas (SNC-AP), através da revisão dos processos contida no âmbito deste
programa, irá permitir a realização de processos pela eSPap que assentarão numa maior
automatização de diversas atividades e a centralização de atividades repetitivas ou de elevado
valor acrescentado, em termos de aumento da eficiência e qualidade de execução pela sua
realização concentrada.
7.1.3
Modelo Organizacional para os SPFIN
O modelo previsto para os SPFIN consiste num modelo misto (centralizado e coordenado) em
que a eSPap é responsável pela operacionalização dos processos centralizados nos SPFIN e
prestará suporte às UMSP ou entidades equiparáveis.
O diagrama que se segue ilustra este modelo.
eSPap_PESPAP_VE_1.0
| 38/92
Os SPFIN serão responsáveis pela melhoria contínua e reporte de toda a operação, quer dos
processos que estarão centralizados na eSPap, quer dos que estarão sob a responsabilidade
das UMSP (ou serviços congéneres das regiões autónomas, comunidades intermunicipais ou
outras realidades em que se possam criar Centros de Serviços Partilhados com um split de
processos semelhante ao dos ministérios). Os processos que ficarão centralizados ao nível dos
ministérios serão operados pelas UMSP que terão o apoio nos SPFIN como centro indutor de
conhecimento e melhores práticas, garantindo uma uniformização e maior eficiência
operacional.
Os SPFIN serão igualmente responsáveis pela operacionalização de alguns processos de alto
valor de concentração, de dois tipos: uns que prestarão transversalmente a todos os seus
clientes, nomeadamente a nível de reporting, e outros específicos de consolidação orçamental,
que serão disponibilizados a entidades gestoras de contas orçamentais, como sejam a DGO, a
DGTF, a Administração Local e as Regiões Autónomas.
Para alguns clientes de menor dimensão, em que não haja benefícios na criação de UMSP,
também operacionalizarão os processos que seriam tipicamente realizados por estas entidades
de Serviços Partilhados ministeriais.
eSPap_PESPAP_VE_1.0
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7.1.4
Plano de Ação SPFIN
Calendário e Metas
Objetivo
Estratégico
Iniciativa
2015
2016
2017
X
X
X
20
2.000
20.000
Nº de
fornecedores
com envio de
faturação
eletronicament
e ou
autofaturados
Nº de
fornecedores
com envio de
faturação
eletronicament
e ou
autofaturados
Nº de
fornecedores
com envio de
faturação
eletronicament
e ou
autofaturados
20
2.000
20.000
5
1 – Eficácia
dos Serviços
GeRFiP | Migração de organismos para POCP Adesão de novos organismos cujo referencial
contabilístico é o POCP
GeRFiP | Programa de Implementação de Melhorias
no produto GeRFiP
Programa para a Faturação Eletrónica e
Autofaturação na AP - Prestação de novos serviços,
maior abrangência de clientes e aprofundamento do
split
Programa para a Gestão Colaborativa com os
Fornecedores da AP Prestação de novos serviços,
maior abrangência de clientes e aprofundamento do
split
Programa transformacional da Gestão Financeira
Pública - Prestação de novos serviços, maior
abrangência de clientes e aprofundamento do split
< eSPap_PESPAP_V1.0 >
Nº de
organismos em
projeto de
implementação
do GeRFiP
anualmente
Nº de
Nº de
Nº de
fornecedores fornecedores fornecedores
cadastrados no cadastrados no cadastrados no
portal de
portal de
portal de
fornecedores fornecedores fornecedores
20%
40%
60%
de
de
de
implementação implementação implementação
do programa do programa do programa
| 40/92
Calendário e Metas
Objetivo
Estratégico
Iniciativa
2015
2016
2017
X
X
X
50%
100%
% de
organismos
com o
processo
centralizado
% de
organismos
com o
processo
centralizado
Garantia da transparência, sustentabilidade,
otimização dos custos e reengenharia dos
processos:


2 – Redução
da Despesa
Pública




GeRFiP | Migração de organismos para POCP
GeRFiP | Centralização de Processos de Alto
Valor
GeRFiP | Programa de Implementação de
Melhorias no produto GeRFiP
Autofaturação na AP
Fornecedores da AP
Programa transformacional da Gestão
Financeira Pública
3–
Excelência
Operacional
e Qualidade
GeRFiP | Centralização de Processos de Alto Valor Processos "Fecho de mês" e "Fecho de ano" realizados
centralmente para todos os clientes utilizadores do
GeRFiP
4–
Capacidades
Internas e
Investimento
Reforço de Recursos Humanos com competências
adequadas, garantindo flexibilidade e excelência
(alinhado com um programa de retenção e de gestão de
6
talentos) :

X
-
-

Valor
X
X
-

X
-
-

X
X
X

Fornecedores da AP
X
X
X

Financeira Pública
X
X
X
Necessidades de investimento para a reformulação e
adequação dos processos de negócio, dos serviços,
7
da disseminação e da gestão mudança :
6
7
As estimativas de reforço de FTE’s estão em análise pela Tutela.
As estimativas de investimento necessário estão em análise pela Tutela.
| 41/92
Calendário e Metas
Objetivo
Estratégico
Iniciativa
2015
2016
2017

X
-
-

Valor
-
-
-

X
X
X

X
X
X

Fornecedores da AP
X
X
X

Financeira Pública
X
X
X
Necessidades de investimento para a reformulação e
8
adequação dos sistemas e da infraestrutura :
5 – Apoio
dos
8

-
-
-

Valor
-
-
-

X
X
X

X
X
X

Fornecedores da AP
X
X
X

Financeira Pública
X
X
X
X
X
Estabilização do modelo de financiamento dos
Serviços Partilhados de Finanças
| 42/92
Calendário e Metas
Objetivo
Estratégico
Stakeholders
Iniciativa
2015
Programa transformacional da Gestão Financeira
Pública - Estabilização das regras de negócio, das
responsabilidades e competências, associadas ao
programa transformacional da Gestão Financeira
Pública
2016
2017
X
X
X
Comunicação segmentada do programa de mudança:





GeRFiP | Disseminação de Processos de Alto
Valor
Fornecedores da AP
Financeira Pública
X
| 43/92
7.2 Serviços Partilhados de Recursos Humanos (SPRH)
7.2.1
Posicionamento Estratégico dos SPRH
Como posicionamento estratégico a assumir para o período do PESPAP, os SPRH preveem
evoluir aumentando o volume de clientes e catálogo de serviços prestados e, em simultâneo,
procurando aumentar o split de atividades realizadas pela eSPap nos serviços que prestam.
Assim sendo, o crescimento dos SPRH refletir-se-á, num primeiro momento, num maior volume
de clientes e âmbito dos serviços prestados, através da disseminação do GeRHuP e, num
segundo momento, numa maior profundidade dos serviços, através da expansão da operação
da eSPap.
7.2.2
Visão Futura dos SPRH
O primeiro eixo de atuação dos SPRH consiste na maior disseminação do GeRHuP.
Atualmente, o GeRHuP tem no seu portefólio os processos de cadastro, organização e
processamento salarial, sendo que visa implementar os de gestão de tempos, gestão de
viagens e ajudas de custo. No roadmap inicial estava prevista a evolução para os processos de
formação, recrutamento, gestão previsional de Recursos Humanos e orçamento, mas estes
encontram-se em revisão. Dadas as alterações ao roadmap de implementação deste sistema,
os SPRH sentiram necessidade de definir um novo posicionamento estratégico, de modo a dar
um maior enfoque à operação de Serviços Partilhados. É objetivo dos SPRH, durante os
próximos três anos, reforçar a implementação do sistema GeRHuP num maior volume de
clientes, também como forma de crescimento dos serviços que prestam.
| 44/92
Este reposicionamento do GeRHuP permitiu aos SPRH concentrarem-se mais na centralização
de um maior volume de processos, como por exemplo, o registo de entradas, evoluções e
saídas de colaboradores. Associado a esta centralização, os SPRH visam iniciar um projeto
piloto onde irão testar o modelo organizacional coordenado, junto dos seus organismos
clientes, definindo os processos que ficarão à responsabilidade dos Serviços Partilhados
ministeriais e os que ficarão sob a alçada da eSPap.
Numa fase posterior, os SPRH desejam reforçar o aumento da profundidade dos seus serviços,
através da centralização de novos processos. Para esta abordagem prevê-se que os principais
processos a considerar sejam aqueles cuja informação seja fornecida de forma agregada para
reporting transversal no Estado, bem como aquela que é prestada por vários organismos às
mesmas entidades. Assim sendo, os processos com vista a uma operação centralizada são o
processamento de remunerações, o reporte mensal das remunerações para entidades
externas como SS, CGA e sindicatos e o reporte de caracterização de dados de trabalhadores
(ex. SIOE, Balanço Social).
Para garantir esta visão futura, os SPRH necessitam de reforçar a sua equipa. Para tal, é
necessário agilizar o processo de recrutamento da eSPap, tanto ao nível dos processos de
mobilização interna (dos organismos de Recursos Humanos da Administração Pública), quer
de processos de recrutamento externo de competências específicas que não existam na
Administração Pública, mas que se encontrem disponíveis no mercado de trabalho.
7.2.3
Modelo Organizacional para os SPRH
No modelo futuro os SPRH irão preconizar um modelo organizacional misto, centralizado para
alguns processos que prestam transversalmente a todos os clientes e coordenado para os
processos que se encontram centralizados nas UMSP.
O diagrama que se segue ilustra este modelo.
| 45/92
Neste novo modelo organizacional, os SPRH serão responsáveis pela melhoria contínua e
reporte de toda a operação, quer dos processos que estarão centralizados na eSPap, quer dos
que estarão sob a responsabilidade das UMSP. Os SPRH irão operar alguns processos de alto
valor de centralização e prestar estes serviços, de forma transversal, a todos os seus clientes.
Haverá uma camada de processos que será centralizada nas Unidades Ministeriais de
Serviços Partilhados de Recursos Humanos, sendo operacionalizada por estes organismos, em
modelo de parceria / gestão partilhada com a eSPap. Este suporte, por parte dos SPRH, virá
sob a forma do centro indutor de conhecimento e melhores práticas, de modo a garantir uma
uniformização e maior eficiência operacional. Para os clientes de menor dimensão onde não se
justifique ou deseje implementar as Unidades Ministeriais de Serviços Partilhados de Recursos
Humanos, os SPRH irão também operar esta camada de Serviços Partilhados.
| 46/92
7.2.4
Plano de Ação SPRH
Calendário e Metas
Objetivo
Estratégico
1 – Eficácia
dos Serviços
Iniciativa
2015
2016
2017
Desenvolvimento das integrações com entidades
recetoras de desconto (SS, CGA, AT, sindicatos,
outras entidades)
X
X
Desenvolvimento das integrações com DGAEP para
envio de informação dos trabalhadores
X
X
20.000
Utilizadores
70.000
Utilizadores
Conclusão do rollout do MF – AT
11.800
Utilizadores
Rollout do INA - trabalhadores no sistema de
requalificação de funções
2.000
Utilizadores
Definição dos procedimentos e ferramentas para a
prestação de novos serviços - manutenção de dados
mestres
Desenvolvimento do rollout para MEC
2 – Redução
da Despesa
Pública
3–
Excelência
Operacional
e Qualidade
9
9
X
500
Utilizadores
Conclusão do back-end e do front-end do GeRHuP
(portal self-service)
X
Definição do pricing e contrato dos SPRH (GeADAP e
GeRHuP) e evolução da ferramenta de gestão de
incidências de clientes (ex. Remedy) de acordo com a
norma ISO 20000
X
Preparação das ferramentas para rollouts (ex.
templates, ferramenta de migração) e implementação
da ferramenta de automatização de testes
X
Aguarda decisão da Tutela
| 47/92
Calendário e Metas
Objetivo
Estratégico
4–
Capacidades
Internas e
Investimento
Iniciativa
2015
2016
2017
Desenvolvimento de competências internas com
formação contínua orientada à prestação do serviço e
ao cliente
X
X
X
Reforço da capacidade interna/recursos humanos para
10
expansão dos SPRH
X
X
X
Reforço da capacidade interna/recursos humanos para
10
conclusão do piloto do GeRHuP/SPRH
X
-
-
Criação de um núcleo com coordenação própria para o
10
CSP-RH
X
-
-
Desenvolvimento do GeRHuP
X
-
-
Conclusão do piloto do GeRHuP/SPRH
X
-
-
Expansão dos SPRH
X
X
X
Ferramenta de automatização de testes
X
-
-
11
Necessidades financeiras :
5 – Apoio
dos
Stakeholders
10
11
Definição do acordo de princípio e prazo entre a
eSPap e a SS, CGA, AT para desenvolvimento das
integrações e definição de legislação própria para
reporte de informação a sindicatos e outras entidades
recetoras de descontos
X
Aprovação do roadmap de expansão dos SPRH
X
Definição e implementação do modelo de governance
dos Serviços Partilhados para desenvolvimento do
GeRHuP
X
Definição e implementação do modelo de governance
dos Serviços Partilhados para expansão dos SPRH
X
Revisão do atual contrato (n.º 42/2010)
X
| 48/92
7.3 Serviços Partilhados de Compras Públicas (SPCP)
7.3.1
Posicionamento Estratégico dos SPCP
Os Serviços Partilhados de Compras Públicas (SPCP), à semelhança das restantes áreas, têm
um plano de crescimento que corrobora a estratégia global da eSPap, da mesma forma que
garante o reforço do seu percurso até à data. A sua estratégia futura aposta em três eixos
principais - realização de uma gestão centralizada de compras, com suporte numa plataforma
de compras centralizada e um scorecard de aquisições, para avaliação das compras do
Estado.
Esta estratégia traduz-se num crescimento do âmbito dos serviços prestados e volume de
clientes, num primeiro momento. Numa fase posterior, a centralização da gestão de compras,
corresponde a uma maior profundidade dos serviços prestados.
Visão Futura dos SPCP
O caminho para a gestão centralizada de
compras começa pela manutenção do conjunto de
acordos quadro que são o âmago da atividade dos
SPCP e servem de base para o conhecimento das
categorias alvo dos mesmos. Assim, pretende-se
que os SPCP atinjam 22 acordos quadro em vigor,
através da renovação de acordos e celebração de
| 49/92
novos. Em paralelo, os SPCP pretendem avançar para a aquisição centralizada, através da
realização de 15 procedimentos centralizados de compras, em que a eSPap fará a negociação
de fornecimentos específicos para necessidades concretas agregadas dos participantes no
procedimento. Prevê-se que estes procedimentos sejam realizados para categorias de
compras onde já exista experiência e know how comprovado, nomeadamente pela realização
anterior de acordos quadro.
Durante o período do PESPAP está previsto ainda avançar para a gestão centralizada de uma
a duas categorias de compras, com racionalização de consumos.
A gestão centralizada de compras implica a gestão end-to-end do processo, sendo que as
entidades clientes fazem chegar as suas necessidades de compras devidamente aprovadas e
as especificidades associadas às mesmas. A eSPap pretende assegurar toda a gestão
transacional do processo de compras e otimizar os acordos existentes através do planeamento
de fornecimentos e visão integrada sobre as necessidades. No diagrama que se segue,
apresentam-se as principais diferenças entre os 3 modelos de aquisição.
Todos estes movimentos serão acompanhados pelos gestores de categoria / qualidade, sendo
que é ambição dos SPCP reforçar as suas competências e responsabilidades atuais, de modo
a garantir o sucesso do processo de centralização das compras públicas.
Associada à celebração dos acordos quadro, os SPCP almejam disponibilizar os seus serviços
a um maior volume de entidades vinculadas e voluntárias que já mostraram o seu interesse em
beneficiar das vantagens desta prestação de serviços. Para que este crescimento em termos
| 50/92
de clientes seja possível, é necessário que seja publicada uma nova legislação que permita
que novas entidades adiram voluntariamente ao Sistema Nacional de Compras Públicas
(SNCP), uma vez que a atual legislação não permite a celebração de contratos de adesão com
quaisquer entidades pertencentes à Administração Pública e que não sejam vinculadas (ex.
órgãos de soberania e algumas estruturas atípicas/independentes).
Outro dos principais eixos de crescimento dos SPCP assenta na implementação de uma
plataforma de compras centralizada. Esta visa, por um lado, agregar o catálogo de compras
e as necessidades das entidades clientes, de modo a potenciar as poupanças alcançadas nas
compras públicas. Por outro lado, a implementação da plataforma permitirá definir os standards
de interoperabilidade entre as plataformas eletrónicas de contratação pública e os
fornecedores. Com esta medida, prevê-se a obtenção de um maior controlo sobre o
cumprimento de cláusulas contratuais (por parte dos fornecedores e entidades clientes) e uma
maior visibilidade sobre as poupanças alcançadas com os acordos quadro.
O terceiro principal vetor de evolução dos SPCP assenta na implementação de um scorecard
de aquisições que permita comparar a performance das UMC com o benchmark da eSPap.
Nesta comparação a eSPap terá acesso aos níveis de serviço das várias UMC, sendo seu
objetivo auxiliar todas as UMC na sua capacitação, no âmbito do centro indutor de
conhecimento e melhores práticas. Também é objetivo dos SPCP aproveitar esta recolha de
informação para rever o catálogo / manual de boas práticas, de modo a definir normas e regras
uniformes de aquisição. Prevê-se ainda a realização de sessões de formação para as UMC,
específicas para cada categoria de compras de acordo quadro, de modo a disseminar as
melhores práticas operacionais.
| 51/92
7.3.2
Modelo Organizacional para os SPCP
Em termos organizacionais, os SPCP visam evoluir de um modelo coordenado para um modelo
misto. Enquanto a sua operação se concentrar nos acordos quadro, almejam um modelo de
parceria com as UMC, onde os SPCP suportam a operação através da celebração dos acordos
quadro e formação e as UMC realizam a operação. Quando começarem o seu percurso de
evolução no sentido da gestão centralizada de compras, o modelo tomará características mais
centralizadas, em que algumas categorias serão compradas diretamente pela eSPap.
O diagrama que se segue ilustra esta evolução.
No modelo coordenado, os SPCP são responsáveis pela melhoria contínua e reporte da
operação e as UMC pela operacionalização dos processos de compra, tendo a eSPap o
compromisso da supervisão / suporte e coordenação da uniformização. Para as categorias que
vão começando a ser operacionalizadas num modelo de gestão centralizada de compras, os
SPCP passarão a ser responsáveis pela operacionalização, supervisão, melhoria contínua e
coordenação, assumindo para estas categorias um modelo organizacional centralizado. Ou
seja, nesta situação, irá existir um modelo coordenado para as categorias abrangidas por
acordos quadro e centralizado para as categorias geridas diretamente pelos SPCP.
| 52/92
7.3.3
Plano de Ação SPCP
Calendário e Metas
Objetivo
Estratégico
Iniciativa
2015
Aumentar a abrangência dos acordos quadro (AQ) em
vigor, de categorias de bens e serviços transversais
1 – Eficácia
dos
Serviços
Aumentar cobertura da despesa pública em bens e
serviços transversais, realizada ao abrigo de AQ
15
20
22
AQ em vigor
AQ em vigor
40%
45%
50%
em AQ
em AQ
1
2
Categoria
Categorias
X
12
em AQ
Integração dos diversos sistemas de informação de
Compras Públicas existentes na eSPap, criando um
cockpit único, que permita monitorizar o desempenho
do SNCP
X
X
Definir o novo modelo de apuramento de poupanças
no SNCP, que permita identificar a poupança líquida
efetiva
X
X
Criar manual de boas práticas da contratação pública,
com assessoria jurídica
Aumentar o n.º de procedimentos centralizados
conduzidos pela eSPap, de forma a potenciar um
maior volume (€) de compras das entidades a agregar
3–
Excelência
Operacional
e Qualidade
Definir níveis de serviço para os seguintes
processos/serviços de Compras Públicas: gestão de
procedimentos centralizados, pedidos de exceção,
adesões voluntárias ao SNCP e atualização dos bens
e ou serviços dos AQ.
2017
AQ em vigor
Aumentar o n.º de categorias em que a eSPap tenha a
competência exclusiva para a condução de
procedimentos de contratação
2–
Redução da
Despesa
Pública
2016
X
5
10
15
Procedimentos
Procedimentos
Procedimentos
X
Projeto de Integração dos diversos sistemas de
13
informação das Compras Públicas
4–
Capacidades
Internas e
Investimento
Plataforma de agregação de necessidades
X
Nova Plataforma Eletrónica de Contratação
X
Melhorias do SNCP
X
Sistema de Informação Integrado (SIIG)
X
Interoperabilidade das plataformas eletrónicas
de contratação
X
12
Percentagem correspondente ao valor adquirido ao abrigo de acordos quadro por entidades compradoras vinculadas
sobre o somatório das despesas associadas às classificações económicas das rubricas que suportam os AQ’s.
13
| 53/92
Calendário e Metas
Objetivo
Estratégico
5 – Apoio
dos
Stakeholders
14
Iniciativa
2015
2016
2017
Contratação de RH especializados na função de
14
Compras
X
X
X
Legislação gradual sobre a centralização da compra e
do orçamento das entidades compradoras vinculadas
do SNCP
X
X
X
Conceber e implementar Prémios de Excelência na
Contratação Pública Portuguesa (ex. eSPap Partners)
X
X
X
| 54/92
7.4 Serviços Partilhados de Veículos do Estado e Logística (SPVL)
7.4.1
Posicionamento Estratégico dos SPVL
Como estratégia de crescimento, alinhada com o posicionamento da eSPap, os SPVL
pretendem evoluir para uma gestão centralizada da frota, com maior enfoque em aquisições
sustentáveis e reforço do Sistema de Gestão do Parque de Veículos do Estado (SGPVE), de
modo a permitir centralizar toda a informação sobre a aquisição e utilização do Parque de
Veículos do Estado (PVE). Esta proposta de evolução visa reforçar o percurso realizado e
posicionamento assumido pelos SPVL até à data.
Os SPVL ambicionam crescer nas três dimensões possíveis – clientes, âmbito e profundidade
dos serviços prestados, em simultâneo. Em termos de clientes, os SPVL visam começar a
prestar os seus serviços aos órgãos de soberania e entidades administrativas independentes
que funcionem junto desses órgãos e ao setor empresarial do Estado. Para tal é necessário
rever o Regime Jurídico do PVE (RJPVE).
7.4.2
Visão Futura dos SPVL
Um dos eixos de crescimento dos SPVL visa aumentar o volume de aquisições sustentáveis
realizadas, ou seja, aumentar a proporção de veículos ecológicos, isto é, de baixo consumo e
os híbridos, no total do PVE. Esta iniciativa visa, por um lado, reduzir a despesa com a
utilização dos veículos e, por outro, refletir a crescente preocupação ecológica que o Estado
Português imprime na sua estratégia atual.
| 55/92
O principal vetor de expansão dos SPVL centra-se na
evolução para uma gestão centralizada da frota do
Estado. Atualmente, os SPVL já realizam o processo de
aquisição, de forma centralizada, para todo o PVE e
para a maior parte da Administração Central. É seu
objetivo evoluir para a componente de gestão da
utilização / manutenção e abate / substituição dos
veículos.
Neste
manutenção,
a
âmbito
inclui-se
gestão
de
a
gestão
de
abastecimentos
de
combustível, contratação dos seguros e outros serviços
associados à frota automóvel. Esta iniciativa engloba
também uma gestão centralizada do parque de veículos
apreendidos (por diversas entidades públicas), com vista ao maior controlo e otimização do
mesmo.
Prevê-se que numa fase inicial do projeto de centralização da gestão de manutenção, seja
realizado um piloto com uma amostra significativa e que o mesmo se enfoque nas
manutenções e reparações, eventualmente, subcontratando este serviço em regime de
outsourcing. Durante o período de piloto pretende-se recolher informação do histórico dos
veículos nos últimos dois anos e compreender de que forma esta nova gestão permite
concretizar poupanças num período de seis meses a um ano. Para este novo âmbito, os SPVL
irão implementar um modelo de pricing, como forma de remuneração dos serviços por si
prestados.
Se o piloto de centralização se revelar um business case de sucesso, avança-se para a
centralização da gestão de frota, a realizar através de um novo acordo quadro (ou outro tipo de
procedimento) para contratação da gestão de manutenção para veículos ligeiros em todo o
PVE.
A gestão centralizada da frota do Estado implica gerir todo o processo associado ao ciclo de
vida dos veículos, sendo que o que o distingue da gestão centralizada da aquisição de veículos
é o facto de também incluir o processo de utilização / manutenção e o de abate / substituição
de veículos. A tabela que se segue detalha esta distinção.
| 56/92
Os SPVL irão reforçar o SGPVE, tornando-o num sistema único de centralização de
informação do PVE, para recolher informação detalhada sobre as aquisições, manutenções,
utilização e abates dos veículos. Este irá englobar um sistema de monitorização da frota. O
objetivo desta iniciativa é compreender melhor a utilização que é dada a cada veículo de modo
a poder, através da mesma, reduzir os custos associados a cada veículo. Pretende-se avaliar o
volume de manutenções preventivas, de modo a reduzir as reativas e prolongar a vida útil do
veículo, de forma sustentada. Este sistema também permitirá identificar situações em que as
despesas suportadas justificam o abate do veículo, em substituição de um novo. Toda a
recolha de informação também permitirá aferir e classificar as poupanças alcançadas com a
prestação de serviços da eSPap, bem como começar a construir um histórico fidedigno e
agregado de todo o PVE.
Associada a esta iniciativa, os SPVL irão rever os manuais de procedimentos internos e
externos e, com base nesta atualização, dar formação aos organismos clientes.
Para conseguir atingir os objetivos associados aos, três principais eixos de crescimento dos
SPVL, é necessário que o Regime Jurídico do PVE (RJPVE) seja revisto. Esta revisão está
prevista ocorrer ainda no final de 2014, sendo que um atraso na mesma poderá comprometer a
concretização dos projetos no prazo previsto.
7.4.3
Modelo Organizacional para os SPVL
Para concretizar a sua visão futura, os SPVL preconizam um modelo misto (centralizado e
coordenado) onde serão responsáveis pela operacionalização das categorias de serviços
| 57/92
centralizadas e apenas prestarão suporte aos organismos que possuem categorias não
centralizadas na eSPap.
O diagrama que se segue ilustra este modelo:
Neste modelo organizacional, os SPVL serão responsáveis pela melhoria contínua e reporte de
toda a operação, quer das categorias de serviços que estarão centralizadas na eSPap, quer
das que estarão sob a responsabilidade das entidades vinculadas ao PVE. Para os serviços
que forem geridos centralmente pelos SPVL, estes serão responsáveis pela operacionalização
dos processos associados aos veículos. As restantes categorias de serviços serão da
responsabilidade das entidades vinculadas ao PVE. Para estas, os SPVL irão assumir o papel
de centro indutor de conhecimento e melhores práticas, anteriormente referido, garantindo uma
uniformização e maior eficiência operacional em todo o PVE.
| 58/92
7.4.4
Plano de Ação SPVL
Calendário e Metas
Objetivo
Estratégico
Iniciativa
2015
Alargamento do âmbito do PVE aos órgãos de
soberania e entidades administrativas independentes
que funcionem junto desses órgãos e ao setor
empresarial do Estado, através do novo regime jurídico
15
do PVE
1 – Eficácia
dos Serviços
2016
2017
X
10%
Projeto piloto da gestão de frota, a realizar com um
procedimento de contratação da gestão de
manutenção para veículos ligeiros.
X
Centralizar a gestão dos parques de veículos
apreendidos
X
X
Veículos com
frota
centralizada
15%
50%
Parques
centralizados
Parques
centralizados
10%
2 – Redução
da Despesa
Pública
Instalação de equipamentos de monitorização em
veículos de serviços gerais do PVE, caso seja
aprovada a norma no RJPVE
Melhorar as funcionalidades do SGPVE, os processos
internos e os relatórios permitindo assim aumentar o
controlo sobre os veículos
3–
Excelência
Operacional
e Qualidade
4–
Capacidades
Internas e
Investimento
X
X
50%
80%
X
Levantamento e otimização dos processos funcionais
e respetiva documentação, prevendo a redundância de
pessoas e planos de contingência na substituição de
pessoas
X
Contratação de recursos humanos especializados em
16
gestão de frotas
X
17
Investimento na centralização de parques apreendidos
17
(envolve levantamento e planeamento de integração)
Investimento na melhoria do SGPVE
17
100%
Funcionalidades Funcionalidades Funcionalidades
implementadas implementadas implementadas
Definir níveis de serviço para os processos/serviços de
gestão do PVE
Investimento no projeto piloto da gestão de frota
Veículos com
equipamento
de
monitorização
X
X
X
X
X
15
Iniciativa pendente de decisão da Tutela
17
16
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Calendário e Metas
Objetivo
Estratégico
5 – Apoio
dos
Stakeholders
Iniciativa
2015
2016
2017
55%
60%
65%
Revisão do RJPVE (DL 170/2008 e de todos os
diplomas conexos e regulamentares). Previsto para
finais de 2014.
Plano de comunicação da gestão do PVE
Comunicação Comunicação Comunicação
positiva nos
positiva nos
positiva nos
media
media
media
| 60/92
7.5
7.5.1
Serviços Partilhados de TIC (SPTIC)
Posicionamento Estratégico dos SPTIC
A eSPap tem na área das TIC atribuições multifacetadas, que derivam da sua génese
enquanto fusão de três organizações, uma delas – a GeRAP – com responsabilidades
específicas na construção, generalização e evolução das plataformas de Serviços Partilhados
de Finanças e Recursos Humanos, e outra, o Instituto de Informática do Ministério de Finanças,
como organismo de suporte amplo a necessidades de TIC dos organismos do ministério e
fornecedor de soluções com âmbito alargado dentro da Administração Pública.
O posicionamento estratégico dos SPTIC tem
portanto que ter em conta estes diferentes âmbitos
de atuação, coexistindo um papel de suporte
interno, no desenvolvimento e manutenção de
plataformas de Serviços Partilhados, e o de
prestador de Serviços Partilhados TIC externo. As
plataformas de Serviços Partilhados são sem
dúvida responsabilidade exclusiva da eSPap, e os
SPTIC são os principais fornecedores de serviços
de sistemas de informação do Ministério das
Finanças, mas ainda dentro do ministério existem outros atores com capacidades TIC,
nomeadamente a Autoridade Tributária e Aduaneira, pelo que o fornecimento destes serviços
não é exclusivo da eSPap.
Por outro lado, uma parte considerável dos sistemas de informação dos ministérios suporta
funções específicas de missão e de negócio desses ministérios; o desígnio de mais eficiência
na partilha não pode pôr em risco a eficácia gerada pela função informática, pelo que não é
ambição da eSPap substituir as funções informáticas setoriais.
Ainda assim, existem necessidades transversais, quer a nível de infraestrutura, quer
aplicacional, que poderiam ser servidas com vantagem com uma melhor articulação das
capacidades existentes na Administração Pública. Existem também ministérios sem
capacidades TIC internas fortes e que têm necessidade de recorrer a outras soluções.
Reconhecendo esta necessidade, gerou-se uma iniciativa entre ministérios com tradição TIC
para criar uma Rede operacional de Serviços Partilhados de TIC (rSPtic), que pudesse partilhar
as capacidades existentes entre ministérios, com os necessários mecanismos de coordenação.
A eSPap é um dos impulsionadores desta iniciativa e está designada como organismo
coordenador desta rede e acredita que é através desta rede que faz sentido projetar a
expansão da sua oferta transversal, em articulação com os seus congéneres.
| 61/92
Para os próximos três anos, essa oferta irá concentrar-se na ampliação de capacidades de
infraestrutura base, construção de capacidades de cloud e disponibilização mais alargada de
algumas competências aplicacionais já existentes na eSPap. Paralelamente prevê-se, como foi
visto nas outras áreas, um reforço significativo do investimento e das capacidades das
plataformas de Serviços Partilhados, que caberá também a esta área assegurar.
Assim, os SPTIC verão um alargamento do seu catálogo de oferta, ao mesmo tempo que a
rSPtic fornecerá o enquadramento para o alargamento da base de clientes. Por outro lado,
prevê-se também um aumento da profundidade dos serviços à medida que soluções de
infraestrutura base tradicional, como alojamento em data center, sejam substituídos por
soluções baseadas em cloud e prestadas em modelo as-a-service.
7.5.2
A Rede operacional de Serviços Partilhados de TIC (rSPtic)
A rSPtic é uma peça central da estratégia da eSPap e dos Serviços Partilhados da
Administração Pública para a área das TIC, e tem o potencial de transformar significativamente
o panorama de construção e gestão de sistemas e tecnologias de informação na Administração
Pública.
Os trabalhos de definição do modelo de governação da rede, serviços a prestar, e outras
variáveis, decorrem em simultâneo com a elaboração do PESPAP, pelo que as considerações
relativas à rSPtic neste documento têm de ser vistas como provisórias.
A rSPtic surge, por um lado, da constatação que as competências para a prestação de
Serviços Partilhados TIC está formalmente fragmentada por ministério, e que existem outros
grandes organismos TIC na Administração Pública, com capacidade instalada, potencial de
| 62/92
prestação de serviços a outros ministérios e necessidades mais ou menos pontuais de reforço
da sua capacidade de forma ágil, e que qualquer iniciativa de largo espectro de Serviços
Partilhados de TIC na Administração Pública deve enquadrar essa realidade. Por outro lado, o
potencial de racionalização e da consequente prestação de Serviços Partilhados nos
ministérios sem capacidades TIC é considerável, podendo representar um salto gigante na
concretização dos objetivos iniciais de poupança do PGETIC.
Assim, foi proposta a criação da rSPtic, envolvendo os grandes organismos TIC da
Administração Pública sob coordenação da eSPap, com objetivo primordial de prestação de
serviços TIC aos ministérios sem tradição TIC.
A rSPtic visa atuar ao nível operacional, sendo a responsabilidade do plano estratégico da
AMA / GPTIC. Desta forma, a definição da estratégia global de TIC para a Administração
Pública, com vista à redução dos custos desta natureza e aumento da qualidade do serviço
prestado é função da AMA / GPTIC e a prestação do serviço da rSPtic, conforme se ilustra no
diagrama que se segue.
| 63/92
A criação da rSPtic permite à eSPap ambicionar um alargamento significativo da realidade de
Serviços Partilhados de TIC transversais na Administração Pública, sendo que num primeiro
momento o âmbito estará focado em capacidades de data center e na construção de soluções
de cloud governamental, mas poderá evoluir para um catálogo mais vasto de serviços.
7.5.3
Visão Futura dos SPTIC
A nível de catálogo de serviços, a eSPap prevê ampliar a sua oferta nos vários segmentos de
infraestrutura e aplicações, sendo que essa oferta será colocada no mercado da Administração
Pública através da rSPtic. Simultaneamente, a área de Sistemas de Informação irá dar
resposta ao plano global dos Serviços Partilhados, no que diz respeito à evolução das
plataformas existentes, como o GeRFiP e o GeRHuP, e ao desenvolvimento de novas
aplicações, como a plataforma de Compras Públicas, que foram descritas nos respetivos
capítulos.
| 64/92
Na figura acima são sintetizadas as principais iniciativas, que se descrevem sucintamente de
seguida:
Housing - A racionalização de data centers da Administração Pública é uma das motivações
de base para a criação da rSPtic, tendo sido um objetivo no PGETIC face ao qual se notou a
falta de estruturas de governação e de prestação de serviços. A rSPtic permitirá o
recenseamento das capacidades de Centro de Processamento de Dados (CPD) disponíveis e
a colocação da capacidade excedentária à disposição dos organismos e ministérios
deficitários, permitindo a concentração de localizações, efeito de escala e especialização. A
eSPap em particular tem espaço no seu CPD que pretende disponibilizar. Esta iniciativa liga-se
também à criação de um serviço de disaster recovery na rSPtic, em que a utilização da rede
permitirá equacionar diversos cenários.
Hosting - Para além do alojamento de servidores, a gestão de infraestrutura num modelo de
prestação de serviços de hosting de forma centralizada, em que o mesmo parque de hardware
e os recursos humanos que o gerem, podem ser partilhados e disponibilizados a vários
organismos utilizadores numa lógica de capacidade de processamento, armazenamento e
serviços, permite maior poupança de recursos e especialização de competências, pelo que a
eSPap irá continuar a promover esta opção no seu portefólio de serviços.
Infrastructure as a Service / Cloud - Ainda no âmbito do PGETIC, e no que respeita à
racionalização de CPD, é definida como prioridade, sempre que possível, que a centralização
se faça recorrendo a tecnologias de computação em nuvem. A rSPtic terá também como
objetivo a criação da cloud governamental, através da centralização das capacidades
disponíveis nas clouds privadas já implementadas ou a implementar e recurso concertado ao
| 65/92
mercado para disponibilização de clouds públicas, sempre que seja economicamente vantajoso
e a confidencialidade dos sistemas e informação em causa não seja um obstáculo. Num nível
superior de disponibilização de serviços em cloud, a eSPap vê vantagem para a Administração
Pública, entre outras possibilidades, na existência de soluções transversais de storage e de
correio eletrónico, e irá promover a criação destas ofertas no seio da rSPtic.
Software as a Service - Para além das soluções de SaaS transversais que possam surgir no
âmbito da rSPtic, nesta camada de serviços concentram-se sobretudo os esforços da eSPap
referentes às suas próprias plataformas de prestação de serviços. A evolução do GeRFiP e
soluções conexas, os rollouts do GeRHuP, a construção das plataformas de e-Procurement,
constituem iniciativas nesta área que já foram apresentadas com o plano das áreas de negócio
respetivas, mas que estão aqui também naturalmente refletidas.
Manutenção Aplicacional / Oferta de serviços MDM e Identity Management - Já desde o
programa GeRALL está identificada como oportunidade de alto valor a criação de um sistema
de gestão de dados mestre, que permita gerir de forma centralizada todas as representações
das diferentes entidades que são transversais a toda a organização, permitindo a sua
consistência, precisão e disponibilidade para todos os sistemas que as utilizam, e num nível
superior, uma maior capacidade de interoperabilidade de sistemas entre organismos da
Administração Pública. A eSPap entende que o PESPAP oferece o momento adequado para a
concretização deste serviço e de um análogo de gestão de identidades.
Serviços de Desenvolvimento Aplicacional à Medida e Oferta de BI - Outra necessidade
transversal identificada na Administração Pública, em vários contextos, é de soluções de
Business Intelligence (BI) e exploração de informação. A eSPap entende ter condições para
criar uma oferta nesta área de implementação de soluções de BI.
Serviços de consultoria - O GeRHuP e o GeRFiP proporcionaram à eSPap criar
competências em soluções SAP na Administração Pública que são valiosas numa lógica de
advisory num âmbito de desenho funcional, parametrização e planeamento de projetos a
organismos e ministérios que tenham soluções SAP próprias. Este apoio tem sido já solicitado
numa lógica ad hoc e pretende-se que seja enquadrado no catálogo de serviços da eSPap.
7.5.4
Modelo Organizacional para os SPTIC
O modelo organizacional para o qual evoluirá a prestação de serviços dos SPTIC está
intimamente ligado ao desenho da rSPtic, que na sua génese corresponde aproximadamente à
lógica de modelo coordenado de Serviços Partilhados, com a eSPap como pólo dinamizador.
| 66/92
Como já foi referido, à data de elaboração do PESPAP, o modelo de governação da rSPtic
ainda está em elaboração e discussão com os seus intervenientes, pelo que não é final e não
serão apresentados os detalhes sobre este, no entanto descrevem-se de seguida os princípios
gerais, em linha com o que se apresenta nas outras áreas:
A oferta da rSPtic irá ser construída com as capacidades e serviços que os vários membros
disponibilizarem, sendo que terá de haver um esforço de uniformização de níveis de serviço
para a mesma oferta. A eSPap, enquanto coordenador da rede, liderará a construção e
uniformização do catálogo de serviços. Os utilizadores da rSPtic colocarão pedidos à rede, que
terá um mecanismo de receção e atribuição desses pedidos. Estes utilizadores poderão ser
organismos clientes finais ou membros da rSPtic que assegurem o interface dos seus clientes
diretos com a rede.
Cada um dos fornecedores de TIC setoriais manterá aplicações verticais especializadas para o
seu ministério e assegurará os serviços da rSPtic a entidades de outros ministérios que lhe
forem atribuídos.
A eSPap fornecerá os serviços acima identificados através da rSPtic, para além de monitorizar
a prestação de serviços de outros fornecedores, no âmbito da rSPtic. Da sua parte manterá
também como prestação de serviços direta o fornecimento das plataformas de Serviços
Partilhados e das aplicações de que é cliente o Ministério das Finanças.
Admite-se que o nível de integração da rSPtic irá evoluir com o tempo, sendo que num primeiro
momento o nível mínimo será a visibilidade da oferta existente na AP e a sondagem da rede
para capacidade de resposta a pedidos; com o tempo a rSPtic deverá vir a oferecer uma
camada comum de integração de incidências, pedidos de serviço, reporting, entre outros
| 67/92
serviços de suporte, que se entende que possa ser construída pela eSPap enquanto
coordenadora.
7.5.5
Plano de Ação SPTIC – Área de Infraestruturas
Calendário e Metas
Objetivo
Estratégico
1 – Eficácia
dos Serviços
2 – Redução
da Despesa
Pública
3–
Excelência
Operacional
e Qualidade
Iniciativa
2015
2016
Implementar portal de serviços de suporte à Cloud
governamental
X
X
Disponibilizar soluções de Disaster Recovery
X
X
Disponibilizar apoio a processos de desenho e
operacionalização de migração e consolidação de
infraestruturas tecnológicas
X
Migrar clientes do serviço de housing para o serviço de
hosting sobre IE transversais "tradicionais“ e IE Cloud
X
Criar e consolidar a rSPtic
X
Assegurar abordagem integrada aos investimentos TIC dos
elementos da rSPtic, em termos de centralização de
compras
X
Desenho do Catálogo de Serviços da rSPtic, implementando
e operacionalizando o respetivo modelo de custeio dos
serviços TIC
X
Definir níveis de serviço para todos os serviços presentes no
Catálogo de Serviços da rSPtic
X
100%
SI críticos
50%
X
X
X
Serviços e
institutos rSPtic
100%
Desenho e implementação de SPOC para os serviços TIC
prestados pela rSPtic
X
Desenho de modelos operacionais standard para suporte à
centralização das funções informáticas dos organismos e/ou
ministérios com suporte na rSPtic
X
Implementar nó central de comunicações da AP
X
X
Infraestruturas
Implementação das normas ISO relevantes para a prestação
de serviços TIC em todos os elementos da rSPtic
2017
X
| 68/92
Calendário e Metas
Objetivo
Estratégico
Iniciativa
2015
2016
2017
X
X
X
Criar mecanismos de atração da eSPap e restantes
elementos da rSPtic para colaboradores dos organismos
cuja função informática seja, no todo ou em parte, migrada
para a rSPtic
X
X
Plano de formação anual
X
X
Contratação de recursos humanos especializados
4–
Capacidades
Internas e
Investimento
18
Operacionalização do modelo de análise de competências
TIC na eSPap e seu alargamento aos restantes elementos
da rSPtic
X
Adequação / expansão do CPD da eSPap e dos restantes
CPD da rSPtic
Necessidades financeiras para expansão dos SPTIC
5 – Apoio
dos
Stakeholders
18
19
X
X
19
X
X
Reforçar o estatuto da rSPtic no modelo de governação pósGPTIC
X
Inclusão da figura de prevenção nos suplementos passíveis
de ser atribuídos aos RH TIC
X
Promover a obrigatoriedade de utilização dos serviços da
rSPtic
X
Plano de comunicação rSPtic
X
X
X
| 69/92
7.5.6
Plano de Ação SPTIC – Área de Sistemas de Informação
Calendário e Metas
Objetivo
Estratégico
1 – Eficácia
dos Serviços
2 – Redução
da Despesa
Pública
3–
Excelência
Operacional
e Qualidade
Iniciativa
2015
2016
2017
Prestação de serviços de advisory e quality assurance
X
X
X
Prestação de serviços de desenvolvimento aplicacional
X
X
X
Aumentar a abrangência da prestação de serviços de
sistemas de apoio à decisão (Business Intelligence) na AP
X
X
X
Aumentar prestação de serviços de ERP SAP através da
disponibilização de pacotes com soluções técnicas
transversais à AP
X
X
X
Desenvolvimento de uma aplicação de gestão documental
X
X
X
Gestão de dados mestre e identidades
X
X
X
Modelo de Data Governance na gestão de dados mestre
X
Sistematizar e consolidar oferta da AP – Medida 17 do
GPTIC
X
Certificação em CMMi-Dev
X
-
-
Implementação de Integração Contínua + Lab Management
X
Equipa de Quality Control - automatização de testes e
respetiva construção de plataforma de testes de
performance/carga/stress e segurança
X
20
4–
Capacidades
Internas e
Investimento
5 – Apoio
dos
Stakeholders
20
Contratação de recursos humanos especializados
X
X
X
Plano de formação anual com inclusão de certificação
individual e plano de carreira
X
X
X
Criação de solução de Planeamento e Gestão do Portefólio
Aplicacional
X
Definição e implementação do Modelo de Relacionamento e
das competências DSI
X
Constituição de equipas distintas entre suporte e projetos
X
Conceber e Implementar Prémios de Excelência, realização
de conferência de SP [ex. SPTIC] e participação em eventos
promocionais
X
| 70/92
8 Desenvolvimento organizacional
8.1 Enquadramento
Tendo sido apresentada a estratégia da eSPap para cada uma das áreas de negócio dos
Serviços Partilhados, torna-se necessário refletir sobre as necessidades que esta estratégia
pode ter ao nível da organização da própria eSPap, quer ao nível das áreas de negócio, quer
ao nível de outras áreas de planeamento ou de suporte.
O modelo organizacional de base da eSPap mantém-se, com uma lógica de áreas de negócio
verticais para cada um dos macroprocessos de prestação de serviços, suportadas por uma
capacidade de TIC e áreas de suporte transversais, um front-end de cliente unificado para
gestão e dirigidas por uma gestão de topo única, coadjuvada por capacidades de planeamento
estratégico e gestão de programa, conforme o diagrama que se segue ilustra:
Ainda assim, a implementação do modelo coordenado implica ajustes na capacidade de
articulação com a rede, na industrialização da operação e na gestão do programa de
implementação, que se descrevem de seguida.
No modelo coordenado definido no PESPAP, as UMSP são uma realidade nova que tem de
ser integrada. Note-se que as UMSP são clientes da eSPap no âmbito das plataformas de
serviços partilhados que a eSPap disponibiliza, mas não no âmbito dos serviços partilhados de
processos. As UMSP e eSPap, partilham os mesmos clientes finais, que englobam serviços
comuns dos ministérios e organismos autónomos. As UMSP são co-prestadoras do serviço e
| 71/92
devem existir níveis de serviço recíprocos entre eSPap e UMSP, sobretudo nos casos em que
haja hand-over de atividades da UMSP para a eSPap, ou seja, que o output de uma tenha de
ser input da outra, mas ambas têm responsabilidades perante os clientes finais para os
serviços que lhes prestam.
A gestão de clientes e serviços deve adaptar-se a esta nova realidade e reforçar capacidades
de gestão de conta e de abordagem a novos clientes, de reporting e de integração de serviços.
A importância de uma gestão transversal de projetos, tendo em conta a dimensão do programa
de transformação criado pelo PESPAP, também cresce consideravelmente. É necessário que
estejam garantidos o planeamento e mobilização de projetos, a monitorização das
dependências e a interligação com as equipas externas das UMSP.
Ao nível das áreas de negócio, foca-se aqui a necessidade de ajustes ao modelo interno e
aumento da segregação de funções, para dar resposta, por um lado, ao aumento da
profundidade dos serviços e consequente dimensão da operação e, por outro lado, para o
papel dinamizador das redes que, como foi visto, são parte integrante do modelo e da
estratégia de futuro propostos. As áreas de negócio também terão de manter a sua atual lógica
de gestão de rollouts e de integração de negócio, em termos da implementação e normalização
dos sistemas de suporte à operação, transversais a toda a Administração Pública. Uma vez
que os eixos de crescimento de todas as áreas de negócio assentam na implementação ou
reforço de sistemas, a articulação dos SPTIC com as outras áreas também vai ser de
importância cada vez maior.
O reforço das equipas em número e em competências dos recursos humanos é uma
necessidade transversal identificada nas várias áreas de negócio, que se aborda no capítulo
seguinte, numa lógica de meios e investimentos.
Por fim, a componente organizacional de suporte interno e desenvolvimento de competências,
terá de reforçar as suas equipas, proporcionalmente ao crescimento da eSPap como um todo.
Esta componente de suporte ao negócio garante a execução das funções de planeamento,
comunicação, jurídicas, financeiras, logísticas e de gestão das pessoas.
8.2 Operação de Serviços Partilhados
A realidade da eSPap tem estado concentrada, na maioria das suas áreas e recursos, em
realidades de projeto, seja de construção e disseminação de soluções tecnológicas, seja na
preparação e celebração de acordos quadro.
| 72/92
O caminho preconizado pelo PESPAP aponta para um alargamento em vários domínios da
realidade operacional da eSPap, quer pelo aumento de centralização de processos na eSPap,
quer pelo envolvimento na construção e monitorização das UMSP.
Esta realidade aponta para a necessidade de alteração do template organizacional das
direções de Serviços Partilhados, em particular nas que virão a ter lógicas mais próximas de
operação de processos industrializados, como os SPRH e SPFIN. Relativamente aos Sistemas
de Informação, é importante que haja uma separação entre desenvolvimento e operação, e
entre suporte a projetos internos e prestação de serviços a clientes externos.
As boas práticas nesta área apontam para a segregação das funções de projeto e operação,
que deve estar separada a nível de chefia, recursos, objetivos e métricas e organizada por
equipas de processos multi-cliente. Esta realidade existe hoje apenas parcialmente no CSP da
eSPap e deverá tornar-se a regra.
Na gestão de clientes e serviços, a função de Parceiro de Negócio, detentora de um
conhecimento profundo quer do cliente quer da área de negócio, fará a ponte entre os serviços
prestados pela área de negócio e as necessidades específicas do cliente, ajudando na
especificação de requisitos funcionais, resolução de problemas operacionais e de qualidade de
serviço e no alinhamento de expectativas. Estes parceiros de negócio são cruciais também
para a transição da fase de rollout para a operação, sendo que poderão naturalmente ser os
interlocutores funcionais da implementação que evoluem para esta função.
O diagrama mostra ainda a necessidade de uma nova função para efeitos de coordenação da
rede, na lógica de centro de indutor de conhecimento e de melhores práticas, que se descreve
de seguida.
| 73/92
8.3 Coordenação da rede
Como foi anteriormente explanado, o modelo coordenado só pode atingir resultados próximos
dos da centralização se forem assegurados os mecanismos de uniformização e difusão de
boas práticas dentro da rede.
Assim sendo, a eSPap enquanto centro indutor de conhecimento e de melhores práticas,
deverá prever a capacidade para monitorização e melhoria de processos em três níveis:
Comités Operacionais, centrados na excelência e normalização operacional dos
Serviços Partilhados e na partilha de melhores práticas entre os diversos prestadores
destes serviços;
Centros de competência, com interlocutores diretos e permanentes entre as funções
de qualidade e melhoria contínua das UMSP e a operação dos mesmos processos ou
processos contíguos na eSPap;
Equipas de gestão da Qualidade e Melhoria Contínua (QMC) de processos, com
competências metodológicas fortes e conhecimento profundo dos processos de
negócio, que sirvam simultaneamente as UMSP e a operação interna da eSPap, numa
lógica de consultoria interna e interorganizacional, em iniciativas de otimização
limitadas no tempo.
Os Comités Operacionais deverão incluir elementos de cada UMSP e da área de negócio
correspondente da eSPap, entre outros. A sua missão visa permitir a partilha de melhores
práticas operacionais que potenciem a qualidade e eficiência dos serviços prestados,
garantindo a normalização entre as diversas entidades. Estes comités também têm como
objetivo a partilha das dificuldades de implementação das UMSP, de modo a se poderem
definir soluções em conjunto e antecipar questões que possam ser transversais.
| 74/92
As equipas de Qualidade e Melhoria Contínua serão responsáveis por avaliar e coordenar
ciclos de melhoria de processos, quer de uma forma programada e recorrente, quer por reação
a resultados do benchmarking que apontem para necessidades de intervenção.
Naturalmente que estas várias funções deverão individualizar-se e crescer na medida apenas
em que forem criadas UMSP que necessitem desta integração, de forma gradual e indexada ao
crescimento da operação e do número de UMSP.
A isto tudo está subjacente também o suporte tecnológico, nomeadamente a existência de uma
solução única para cada área dos Serviços Partilhados, gerida pela eSPap, que também
contribui decisivamente para a uniformização de práticas, processos e produtividade.
8.4 Gestão de programa
O PESPAP introduz, na atividade da eSPap e no conjunto de stakeholders que sejam
envolvidos na sua consecução, um significativo número de projetos e iniciativas que terão de
ser monitorizados e mantidos de forma coordenada. Nesse contexto preconiza-se um reforço
das capacidades de Gestão de Programa para que possa assegurar as seguintes
necessidades no âmbito do PESPAP:
Planeamento e mobilização de projetos. Numa fase inicial haverá que detalhar e
identificar as necessidades específicas da carteira de projetos, envolvendo e
identificando responsáveis nas áreas de negócio, gestores e equipas de projetos TIC e
outros que sejam relevantes, incluindo áreas de suporte. O mapeamento das
necessidades e a calendarização dos projetos deve seguir uma metodologia e
estrutura comum, sendo que o planeamento individual dos projetos continuará a ser
responsabilidade dos gestores designados.
Monitorização da execução e das respetivas dependências. Ao longo do PESPAP
foram identificadas condições sine qua non para que os objetivos nele contidos sejam
realizáveis. A materialização dessas condições, bem como o prazo limite para que elas
aconteçam sem comprometer o plano, deve ser monitorizada desde o início e
atualizada periodicamente para que possam ser gerados alertas atempados nos stage
gates mais relevantes. A execução do plano deve ser suportada numa ferramenta
única e centralizada de gestão de projetos. O modelo de acompanhamento deverá
incluir reuniões e relatórios de acompanhamento periódicos.
Interligação com equipas externas. Um dos pontos mais críticos para o sucesso do
PESPAP é a efetiva mobilização das UMSP, pelo que toda a realização de projetos
conjuntos e integração de atividades reveste-se da maior importância.
| 75/92
Adicionalmente existe também uma componente de monitorização de objetivos e resultados do
PESPAP, integrada com a medição de desempenho global da eSPap, que deverá ser
assegurada ao nível da gestão de topo.
8.5 Gestão de clientes e serviços
A capacidade transversal de gestão de clientes, com ponto único de contato, mecanismos de
reporting e pedidos de serviço, é uma das funções mais importantes de um centro de Serviços
Partilhados multifuncional, para gerar uniformidade da experiencia de cliente e sinergias.
No modelo coordenado, com implantação de unidades de Serviços Partilhados setoriais, cada
uma das áreas de negócio de Serviços Partilhados tenderá a ter a sua interação concentrada
nas UMSP, com interlocutores específicos para o seu macroprocesso, uma vez que se imagina
que a cada área de negócio não corresponda, na maioria dos ministérios, uma UMSP diferente.
Ainda assim, entende-se que uma gestão de cliente reforçada é oportuna, o que pode significar
quer ministérios em que a operação é assegurada diretamente pela eSPap, quer realidades
diferentes dos ministérios como a administração local. Nestes casos a área de gestão de
clientes e serviços trabalhará em parceria com os parceiros de negócio de cada área, de modo
a garantir uma melhor relação com o cliente.
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Conforme o diagrama ilustra, uma gestão de clientes integrada é essencial para assumir
algumas responsabilidades, que se encontram a um nível transversal a todas as áreas de
negócio e que devem ser abordadas com uma visão única, tais como:
Gestão de conta e abordagem a novos clientes – identificação de potenciais novos
clientes e realização de primeiros contatos, preparação de instrumentos de
contratação, gestão do processo de contratação e do ciclo de vida do contrato.
Gestão de serviço e reporting – gestão ongoing do serviço prestado, ao nível de
cumprimento dos níveis de serviço acordados e temas relacionados com a faturação,
entre outros. Esta componente existe mesmo para os clientes que são servidos por
UMSP, uma vez que a eSPap mantém prestação direta de serviços de parte do split de
processos.
Integração de serviços – visão global do negócio quando a eSPap presta mais do que
um serviço a um mesmo cliente, com vista à identificação de sinergias possíveis ou
disponibilização de novos negócios; gestão da interligação com as UMSP e do
cumprimento dos seus níveis de serviço perante a eSPap.
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9 Benefícios e Necessidades da Estratégia
Ao longo dos vários capítulos deste documento, foram sendo enumerados uma série de fatores
essenciais à garantia do sucesso do PESPAP. Este capítulo tem como objetivo sistematizar
estas necessidades, agregando-as numa visão global. Também foram identificados os
benefícios que se acredita possam resultar da implementação do novo modelo de Serviços
Partilhados, numa lógica qualitativa e numa lógica quantitativa de benchmark de realidades de
Serviços Partilhados.
9.1 Principais Benefícios do Novo Modelo
9.1.1
Vantagens do Novo Modelo de SP da AP Portuguesa
O novo modelo de Serviços Partilhados da Administração Pública Portuguesa permite alcançar
um conjunto de vantagens significativas. Estes benefícios centram-se no aumento da qualidade
e da produtividade do serviço prestado, numa maior eficiência ao nível da despesa pública e
num melhor aproveitamento das sinergias resultantes dos Centros de Serviços Partilhados. A
tabela que se segue enumera as vantagens alcançadas ao longo dos três primeiros objetivos
estratégicos – drivers de criação de valor.
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9.1.2
Benefícios Característicos de Centros de Serviços Partilhados
A necessidade de quantificar benefícios de forma a sustentar a decisão de evoluir para um
novo estágio de Serviços Partilhados, com tudo o que isto acarreta, não foi ignorada pela
equipa que produziu o PESPAP. Seria obviamente importante e desejável um business case
detalhado, que evidenciasse o retorno do PESPAP face ao investimento que este envolve.
Infelizmente, a construção de um business case só pode ser feita quando existe um
conhecimento do ponto de partida sobre o qual é possível estimar poupanças e reduções. No
entanto, a realidade da Administração Pública Portuguesa dota este exercício de uma
complexidade extrema, uma vez que os dados de baseline (situação atual) são muito difíceis
de conseguir, por um conjunto de motivos:
A maioria dos organismos da Administração Pública Central não possui contabilidade
analítica ou modelo de custeio, não permitindo aferir o custo atual da realização dos
processos / atividades que passariam a ser prestados num modelo de Serviços
Partilhados;
Mais, não existe sequer um repositório único de recursos humanos por função na
Administração Pública, que identificasse quais as pessoas afetas às áreas que se
pretendem migrar para Serviços Partilhados, para os quais se pudesse então utilizar
rácios típicos de migração/retenção e de eficiência;
Mesmo para os organismos para os quais se detém o número de pessoas por área
organizacional, a diversidade de estruturas orgânicas a que correspondem serviços de
suporte não permite classificar o número de recursos por função.
Neste cenário, qualquer exercício de estimativa minimamente robusto só pode ser feito com a
ida “ao terreno”, fazendo a observação e levantamento dos recursos e meios que efetivamente
estão afetos às funções partilháveis. Mesmo um exercício de estimativa por amostragem e
extrapolação, além de não caber nos timings e esforço em que se quis conter esta iniciativa,
seria atacável e desviaria porventura o foco do que se quis aqui defender e apresentar, na
certeza de que os Serviços Partilhados têm retorno comprovado em várias outras realidades.
Nesse sentido, optamos por relembrar alguns indicadores de benefícios de outros contextos
que podem servir de referência:
No Reino Unido, o último Plano Estratégico de Serviços Partilhados, usando já dados
de vários anos de atividade, identifica poupanças alcançáveis num mínimo de 156M€
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21
(128 milhões de GBP ) e um máximo de 733M€, para uma despesa base de 1,8 mil
milhões de euros;
Experiências da Accenture em Serviços Partilhados têm realizado comprovadamente
ganhos mínimos de produtividade de 25%, e em alguns casos superiores a 50%, das
funções migradas para Serviços Partilhados;
O PGETIC identificou em 2012 poupanças potenciais superiores a 130 milhões de
euros associadas a “Racionalização, organização e gestão da função informática” e
“Implementação de soluções TIC comuns”.
Com vista a um detalhe mais fino dos benefícios quantitativos que podem ser alcançados
através do novo modelo de Serviços Partilhados, apresenta-se de seguida um benchmark
22
dos valores de vantagens alcançadas em centros de Serviços Partilhados da Administração
Pública, discriminados por funções dentro de cada área de negócio.
9.1.2.1
Área Financeira
Na área financeira, as experiências mais consolidadas encontram-se nas funções de contas a
pagar e processamento de faturas, em que o grau de industrialização de processos evoluiu
muito ao longo dos anos, e onde o facto de serem adicionalmente atividades com um volume
de recursos elevado as torna candidatas prioritárias. As outras funções são tendencialmente
mais partilhadas numa lógica de centro de competência e não de processamento
industrializado.
Funções
Benefícios Estimados (Benchmark)
Qualidade:
Gestão do Risco
Institucional: controlo
interno, auditoria, gestão
da fraude
25% - 40% redução da percentagem de erros (5 em cada
1.000 pagamentos realizados)
Melhor conhecimento e controlo do risco
Poupança: (0,1% - 0,3%) da despesa
Produtividade:
Contas a Pagar
Aumento de 25% - 50% de produtividade (número de
faturas / pessoa).
Qualidade:
Redução de 40% de casos de exceção do processo
21
22
Fonte: Benchmark Accenture de Serviços Partilhados
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Funções
Contabilidade de Custos e
Projetos
Qualidade
Capacidade para calcular o custo total por programa
público, por atividade
Produtividade:
Encerramento de Contas,
Consolidação e Reporting
Redução de 15% - 30% no tempo de elaboração das
Demostrações Financeiras – redução das operações
manuais (interempresa)
Custos:
Gestão de Tesouraria
9.1.2.2
Melhoria das provisões de fluxos de caixa para reduzir o
custo diário da dívida
Recursos Humanos
Na área de RH, as funções de gestão de cadastro e processamento de salários têm ganhos e
modelos de prestação de serviços largamente consolidados. Adicionalmente existem áreas
aqui não representadas, como formação e recrutamento, em que a industrialização das
atividades administrativas tem comprovadamente libertado as Direções de Recursos Humanos
para se focarem na gestão de talento e no desenvolvimento do capital humano. Nos últimos
tempos serviços cada vez mais avançados de análise de informação e apoio à decisão têm
sido disponibilizados com sucesso por prestadores de Serviços Partilhados.
Funções
Produtividade:
Gestão de Custos com
Viagens
Aumento de 15% - 30% (número de liquidações por
funcionário)
Melhoria de controlo de custos
Eficiência:
Manutenção de Dados
Mestre de Colaboradores
Possibilidade de implementar ferramentas de self-service
(ex. portal do colaborador)
Qualidade:
Aumento da qualidade de dados por consistência do
processo
Produtividade:
Processamento e Salários
Aumento de 15% - 20% (número de colaboradores
processados por FTE)
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9.1.2.3
Compras
As compras obtêm facilmente ganhos muito expressivos na redução da despesa pela
negociação profissional e agregada dos preços, pelo que muitas vezes os ganhos processuais
são desprezados. No entanto, a gestão administrativa das compras em regime de Serviços
Partilhados também gera ganhos significativos, incluindo alguns dificilmente quantificáveis,
como uma melhor eficácia das funções produtivas por dispor dos recursos certos quando são
precisos. Em geral, quer a vertente de strategic sourcing quer a gestão transacional estão
consolidadas nos modelos e experiências de Serviços Partilhados e os benefícios
comprovados.
Funções
Estratégia de Compras e
Gestão por Categorias
Qualidade:
Redução da despesa com compras (5%-15%)
Competências:
Gestão de Compras /
Negociação
Desenvolvimento das capacidades de compra /
especialização de compradores
Produtividade:
Gestão Operacional de
Compras: formalização de
contratos, gestão de
pedidos / receção de bens
e serviços
Aumento de 25% - 50% (número de pedidos / bens geridos
por funcionário)
Redução de 15% – 30% do volume de pequenas
encomendas
Qualidade:
Gestão centralizada de fornecedores
Redução entre 30 % a 40% de casos de exceção no
cumprimento do processo (ex. concursos públicos)
Gestão da Relação com
Fornecedores
9.1.2.4
Otimização:
Normalização do catálogo, redução de stocks, rápida
implementação de acordos quadro
TIC
O domínio das TIC tem tido poucas experiências de Serviços Partilhados na Administração
Pública fora do regime de outsourcing. Ainda assim é fácil perspetivar os benefícios de partilha
de infraestruturas e aplicações entre várias entidades, otimizando investimento. Ao nível de
serviços de desenvolvimento e de custos de operação de sistemas, a dificuldade está em
| 82/92
manter recursos suficientes com competências valiosas no mercado em condições de
concorrência com os prestadores de serviços.
Funções
Observatório Tecnológico e
de Inovação
Otimização dos investimentos destinados à definição dos
serviços TIC, assim como a otimização do ROI
Qualidade:
Service Manager
Melhoria da qualidade do serviço TIC prestado ao cidadão
Reputação / imagem
Aumento da satisfação e melhoria da imagem
(Infraestrutura)
Consolidação de
Datacenter
(Infraestrutura)
Downsizing
(Infraestrutura)
Excelência de Processos
de TI (ITIL)
Otimização da Infraestrutura
Redução de 15% – 30% do TCO (Total Cost of Ownership)
e aumento da qualidade do serviço mediante a
transformação da infraestrutura existente e a gestão da
operação
(Infraestrutura)
Delivery Centers
Redução do TCO:
Cloud Computing
Redução de quase 50% do TCO associado a infraestrutura
e prestação do serviço
(Aplicações)
Sistema ERP para a AP
(Aplicações)
Sistema CRM da AP
Redução entre 20% a 40% do custo associado ao
desenvolvimento de novos serviços
(Aplicações)
Novos Modelos de
Desenvolvimento de
Aplicações
Redução do TCO:
(Postos de Trabalho)
Aplicações Corporativas e
Venda de Aplicações
35% de redução da equipa de suporte, 50% de diminuição
de visitas de suporte local e até 30% de redução de
chamadas dirigidas ao help desk devido à uniformização e
industrialização do posto de trabalho e aproveitamento das
| 83/92
Funções
capacidades de automatização para os contatos remotos e
em modelo self-service
Gestão
15% de redução esperado em custos com plataformas
(menor número de componentes, menor volume de custos
de HW e SW, maior rendimento da plataforma virtual, …)
40% de redução média nos custos operacionais e licenças
aplicacionais, como resultado da racionalização do
portefólio de aplicações
Comunicação
Aumento de eficiência e agilidade de desenvolvimento de
aplicações de desktop complexas em 50%
Modelos de pricing para utilização simplificada de
processos de expansão ou fusão
Como se pode verificar pelo benchmark apresentado, as poupanças passíveis de serem
alcançadas com a implementação das iniciativas do PESPAP são consideráveis. Os seus
principais eixos assentam num aumento da qualidade do serviço prestado e da produtividade
(em termos de maior eficiência) e na otimização dos recursos necessários, traduzindo-se numa
redução de custos significativa.
9.2 Necessidades do Novo Modelo
O modelo de Serviços Partilhados que vigorou até ao momento na Administração Pública
Portuguesa foi um de dinamização que permitiu criar e desenvolver entidades como a eSPap,
que hoje se encontram capacitadas para assumir um maior volume de responsabilidades na
evolução a perspetivar para o futuro. Dada a atual envolvente política, financeira e social
portuguesa, o momento apresenta-se como ideal para uma maior aposta no desenvolvimento
dos Serviços Partilhados, de modo a potenciar a excelência operacional e redução de custos
na Administração Pública Portuguesa. Como tal, após a análise realizada e detalhada neste
documento, o PESPAP apresenta uma proposta de modelo futuro misto (centralizado e
coordenado), em que se preconiza um crescimento do âmbito de atuação dos Serviços
Partilhados, permitindo premiar as eficiências que advêm dos mesmos. Para esta proposta ser
implementada com êxito, é necessário garantir um conjunto de fatores críticos de sucesso.
| 84/92
9.2.1
Fatores Críticos de Sucesso
As tabelas em baixo apresentam os fatores críticos de sucesso necessários da parte do
Governo, nomeadamente da Tutela da eSPap, e de outras entidades cujo apoio é crucial para
o sucesso do PESPAP. Nestes também se englobam as necessidades exigidas aos parceiros
da eSPap no modelo coordenado, ou seja, as entidades responsáveis por formar e
implementar cada área funcional das Unidades Ministeriais de Serviços Partilhados (UMSP).
A criação das UMSP nos ministérios e a boa articulação delas com a eSPap é condição
essencial para a concretização do modelo coordenado.
Para uma implementação de sucesso, também é necessário garantir que os recursos
imprescindíveis à operacionalização dos Serviços Partilhados e que os investimentos
fundamentais sejam aprovados e disponibilizados.
| 85/92
Em termos de modelo de governance terão de ser criados os instrumentos que potenciem a
correta articulação entre os vários intervenientes, definindo claramente as responsabilidade de
cada um.
Também é necessário que o Governo patrocine o modelo e publique os normativos
necessários à sua execução e concretização.
9.2.1.1
Investimentos e Recursos Humanos e Medidas Legislativas
As estimativas das necessidades em termos de investimentos, reforço de recursos humanos e
medidas legislativas estão em análise na Tutela.
9.2.1.2
Modelo de Governance
É necessário definir o modelo de governance para a componente do novo modelo coordenado
e garantir que este recebe o patrocínio político devido, para que a sua operacionalização se
torne numa realidade. O modelo coordenado em rede só pode funcionar se forem claramente
definidos os papéis e as expetativas para cada um dos intervenientes.
Apresentam-se, de seguida algumas orientações para a definição do modelo de governance.
Transversais – definição e implementação do modelo de governance dos Serviços
Partilhados. Este modelo deve contemplar o papel que a eSPap deve assumir, de
centro indutor de conhecimento e melhores práticas e suporte às UMSP e necessita de
patrocínio político, de modo a garantir a sua implementação e correta aplicação na
prática. Deve ser ligado à questão legislativa, no sentido em que é necessário
estabelecer as condições de obrigatoriedade da adesão a Serviços Partilhados.
Deverão ser regulamentadas as características mínimas das UMSP e da sua
interligação com a eSPap, nomeadamente as funções e responsabilidades, a
obrigação de participação nos comités e as obrigações de reporting, entre outras. Ao
nível de cada área de negócio, também os comités e os mecanismos de gestão da
rede deverão ser adaptados e instanciados.
SPFIN – definição dos contornos do PTGFP e operacionalização da rede da cadeia de
valor dos Serviços Partilhados de Finanças. É necessária a estabilização das regras de
negócio, das responsabilidades e competências, associadas ao PTGFP. Na
operacionalização da rede, a dinamização dos Comités Operacionais dos Serviços
Partilhados de Finanças, para monitorização e partilha de conhecimento e benefícios e
a criação da função de assessoria da qualidade nas UMSP de Finanças, são eixos
essenciais.
SPRH – estipulação das regras de integração com entidades recetoras de desconto.
Garantir a definição dos termos de articulação entre a eSPap e as entidades externas
| 86/92
para desenvolvimento das integrações necessárias à prestação mais eficaz deste
serviço.
SPVL – reforço de circuitos para prestação de informação sobre o parque de veículos
em utilização dos organismos à eSPap.
SPCP – reforço dos mecanismos de partilha de informação, boas práticas e interação
entre os SPCP e as UMC, na lógica de centro de conhecimento.
SPTIC – reforçar o estatuto da rSPtic no modelo de governação pós-GPTIC. É
necessário definir o modelo de governance dos rSPtic, estabelecendo claramente os
papeis que cada organismo deve assumir, bem como qual o seu papel na prestação de
serviços à Administração Pública.
É essencial ao sucesso do PESPAP a definição, implementação e suporte governamental
a um modelo de governance que esclareça as responsabilidades de cada interveniente
no modelo, de forma a garantir que a sua implementação e operacionalização ocorram.
9.2.2
Fatores Críticos TIC
Os SPTIC assumem, como se viu, um papel duplo, em termos da prestação de serviços para
os organismos clientes e para a própria eSPap, numa lógica de desenvolvimento das
ferramentas e disponibilização de infraestruturas de suporte ao crescimento previsto. Os
principais vetores da estratégia de cada área de negócio assentam na implementação de
sistemas que terão de ser desenvolvidos pelos SPTIC. Desta forma, esta área assume uma
responsabilidade dupla na concretização do PESPAP. Por um lado, deve concentrar-se em
garantir a execução do plano de ação de suporte ao desenvolvimento das restantes áreas de
negócio. Por outro lado, deve também preocupar-se com o seu próprio plano de crescimento
em termos dos Serviços Partilhados prestados, per si. Assim sendo, as necessidades
preconizadas pelas TIC ganham uma maior importância, na medida em que elas refletem
também as prioridades de cada área e, na sua ausência, poderão estar na raiz do insucesso de
todo o PESPAP.
Na tabela que se segue, identificam-se os projetos de cada área de negócio que requerem o
desenvolvimento ou reforço de um sistema, tarefa a ser levada a cabo pelos SPTIC:
| 87/92
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10 Conclusão
O PESPAP é um plano ambicioso mas que se pretende exequível, com vista à implementação
de um modelo de Serviços Partilhados na Administração Pública Portuguesa que garanta uma
redução de custos substancial, através da concentração, uniformização de processos e
aproveitamento de economias de escala.
O modelo centralizado de prestação de Serviços Partilhados, cujo volume de poupanças é o
mais significativo, tem associado a si um conjunto de fatores críticos de sucesso que perante a
análise realizada à Administração Pública Portuguesa, não seria passível de ser implementado
com sucesso. Assim sendo, optou-se pelo modelo misto (centralizado e coordenado),
preconizado neste plano estratégico, que permite dar resposta a um conjunto de
especificidades da conjuntura política e social da realidade portuguesa atual. Este modelo
permite potenciar um aumento da qualidade e da produtividade do serviço prestado, um melhor
aproveitamento das sinergias entre organismos e um maior nível de eficiência ao nível da
despesa pública. Com a sua implementação, a eSPap está disposta a assumir uma nova
responsabilidade de centro indutor de conhecimento e melhores práticas, capacitador da
eficácia e eficiência da operação, garantindo um crescimento do potencial de redução da
despesa.
Para a concretização do PESPAP, foram identificados, e partilhados com a Tutela, os fatores
críticos ao seu sucesso, em termos dos investimentos, recursos necessários, medidas
legislativas e modelo de governance a estabelecer. Sem a consecução das necessidades
identificadas, o PESPAP não será exequível.
Ao nível dos recursos humanos, é essencial que os processos de mobilização interna e
contratação externa sejam agilizados, de modo a que se consiga absorver as competências
necessárias à execução do plano. Em termos de investimentos, é imprescindível assegurar a
aprovação dos financiamentos necessários. É fulcral decretar a obrigatoriedade de adesão aos
Serviços Partilhados – as experiências internacionais mostram que sem esta medida, os
modelos não conseguiam ter sucesso e acabam por perder o impulso. Para o sucesso do
PESPAP, é também essencial que sejam criados os instrumentos adequados à coordenação e
integração da rede de Serviços Partilhados.
Na sequência desta proposta de plano estratégico, é necessária uma consulta mais alargada
aos stakeholders que se entenda necessário para que se pronunciem sobre o modelo, para
recolher os seus contributos e para obter o seu compromisso.
Por fim, a implementação de Serviços Partilhados nos ministérios, quer seja feita pela eSPap
ou pelas UMSP, deve ser iniciada por um levantamento da situação atual, numa lógica de due
diligence que identifique e quantifique as funções a migrar, envolvidas na transformação. A
construção desta baseline é fulcral para a governação futura do PESPAP, ao nível de detalhe
| 89/92
dos benefícios e gestão dos mesmos ao longo da jornada, para validar decisões futuras e
medir o sucesso último dos Serviços Partilhados. Também será muito importante para permitir
identificar novas fontes de redução da despesa da pública portuguesa.
Esperamos com este documento dar, assim, um contributo para uma nova fase na construção
do futuro da Administração Pública Portuguesa, em colaboração com todos e em que
colocamos a exigência máxima em nós próprios, com objetivos desafiadores a que estamos
dispostos e que entendemos valer a pena.
| 90/92
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
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