o modelo de gestão e o financiamento de áreas protegidas nos

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O modelo de gestão e o financiamento de áreas
protegidas nos Estados Unidos da América
O MODELO DE GESTÃO E O FINANCIAMENTO DE ÁREAS PROTEGIDAS NOS
ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA
Patterns of Management and Financing of Environmental Protect Areas in The United States Of
America
Revista de Direito Ambiental | vol. 77/2015 | p. 361 - 414 | Jan - Mar / 2015
DTR\2015\2009
Larissa Ribeiro da Cruz Godoy
Especialista em Gestão Ambiental pela Universidade Católica de Brasília. Mestranda em Direito e
Políticas Públicas no Centro Universitário de Brasília - Uniceub. Analista Ambiental do Ministério do
Meio Ambiente em Brasília. [email protected]
Área do Direito: Financeiro e Econômico; Ambiental
Resumo: O artigo tem por objetivo descrever o modelo de gestão e financiamento de áreas
protegidas adotado nos Estados Unidos da América. Para tanto, apresenta o arranjo jurídico
institucional que conforma as políticas públicas dirigidas às áreas protegidas norte-americanas.
Utiliza-se a metodologia do direito comparado. No contexto da governança ambiental global, o artigo
analisa a resistência norte-americana à ratificação da Convenção da Diversidade Biológica - CDB.
No contexto da governança interna, discorre sobre a origem das primeiras áreas protegidas
norte-americanas, analisando o alcance dos sistemas nacionais de conservação e as agências
responsáveis pela gestão de terras públicas atualmente. Descreve o orçamento e as fontes de
recursos utilizados nos Estados Unidos para a criação e manutenção de áreas protegidas nos dias
atuais. Compara o mecanismo de compensação ambiental existente na legislação norte-americana e
o previsto no Brasil pela Lei 9.985, de 18.07.2000, que criou o Sistema Nacional de Conservação da
Natureza - Snuc. Pretende contribuir para a divulgação do modelo de gestão de áreas protegidas
norte-americano, ainda pouco estudado no Brasil, no intuito de trazer reflexões para o
aprimoramento da governança das áreas protegidas brasileiras.
Palavras-chave: Áreas protegidas - Gestão - Financiamento - Compensação ambiental - Estados
Unidos da América.
Abstract: The paper has the scope of describing patterns of management and financing of American
environmental protected areas. It also describes the legal and institutional arrangements that shape
the mentioned areas. The methodology of the Comparative Law is the framework of the endeavor.
Towards global environmental governance, it analyses the North-American resistance towards the
Convention on Biological Diversity - CBD. In the realm of inland governance, it describes the first
American protected areas and it studies the scope and the role of the main management agencies in
charge of public lands. It presents the budget and the funding sources related to the establishment
and implementation of protected areas in the USA, as it is done today. It compares the environmental
compensation mechanism of the US legislation with its Brazilian counterpart, especially as for the
Federal Law 9985 of July 18, 2000. The main goal of the paper is to forward some contribution to the
study of management and financing of environmental protected areas.
Keywords: Protected areas - Management - Financing - Environmental compensation - United
States of America.
O espírito americano se afasta das ideias gerais; não é voltado
para descobertas teóricas. () Os americanos têm jurisconsultos e
comentadores, faltam-lhe os publicistas; e em política dão ao
mundo antes exemplos do que liçõesA democracia na América: leis
e costumes de certas leis e certos costumes políticos que foram
naturalmente sugeridos aos americanos por seu estado social
democrático
Sumário:
1.Introdução - 2.Contornos metodológicos - 3.A resistência norte-americana à Convenção sobre
Diversidade Biológica – CDB - 4.O contexto das primeiras áreas protegidas norte-americanas - 5.O
modelo de gestão das áreas protegidas norte-americanas - 6.O orçamento e as fontes de recursos
destinados às áreas protegidas norte-americanas - 7.Considerações finais - 8.Referências
1. Introdução
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O objetivo deste artigo é descrever o modelo de gestão e financiamento de áreas protegidas adotado
nos Estados Unidos da América. O trabalho apresenta a organização normativa e institucional que
conforma as políticas públicas dirigidas às áreas protegidas naquele país. Atualmente, sabe-se que a
criação e manutenção dessas áreas é uma das ferramentas mais utilizadas no mundo para a
conservação da natureza.1
Considerando que um dos maiores desafios para a conservação e o uso sustentável da
biodiversidade é o seu financiamento, revelam-se, por meio de estudos de caso, as dotações
orçamentárias e as principais fontes de recursos financeiros utilizados para a manutenção das áreas
protegidas nos Estados Unidos. Além disso, buscou-se averiguar se existe, nos Estados Unidos,
mecanismo de financiamento de áreas protegidas correlato ao de compensação ambiental, instituído
pela Lei 9.985, de 18.07.2000, que criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza – Snuc, no Brasil.
O estudo se justifica na medida em que pode contribuir com uma reflexão sobre arranjos normativos
e institucionais de gestão de áreas protegidas, bem como seus mecanismos de financiamento.
Trata-se de uma análise de um sistema de governança ambiental na medida em que se debruça
sobre questões relativas ao arranjo institucional e à tomada de decisões que envolvem a gestão de
áreas protegidas.
A governança em áreas protegidas diz respeito à definição de quem participa e como as decisões
são tomadas. Envolve também a interação entre o governo, o setor privado e a sociedade civil.
Atualmente, considera-se que a boa governança é a chave para a sustentabilidade de um sistema de
áreas protegidas.2
A temática da governança das áreas protegidas também se relaciona com a questão de seu
financiamento. Da mesma forma que ela pode ser resultado de um financiamento adequado, um
sistema eficaz de governança pode ser utilizado para gerar fundos para a manutenção das áreas
protegidas.3 É o que se poderá ver no modelo americano ora analisado.
Não por acaso escolheu-se os Estados Unidos como objeto de estudo. Eles são considerados
pioneiros na criação e manutenção de áreas protegidas. Foi lá que, no fim do século XIX,4 em meio à
disputa pela conquista do oeste selvagem, foram estabelecidos os primeiros parques nacionais do
mundo.5
No entanto, não há nos Estados Unidos um único sistema de áreas protegidas. A legislação
norte-americana de proteção à natureza é particularmente complexa.6 A gestão ambiental é
fortemente baseada na questão da dominialidade da terra. A proteção ambiental de áreas está
ancorada na propriedade pública das terras que são, na sua maioria, administradas pelo governo
federal, por intermédio de suas agências. Ver-se-á que o traço marcante na gestão das terras
públicas é garantir a visitação e o uso público. Esse estudo restringir-se-á à análise da gestão das
áreas federais, embora existam áreas protegidas instituídas e geridas pelas unidades federadas.
2. Contornos metodológicos
Utiliza-se a metodologia do direito comparado. Essa abordagem, no entanto, exige do pesquisador
certo cuidado. O estudo de um modelo normativo estrangeiro pode ser útil para conhecer e
aperfeiçoar o direito nacional, compreender outros povos e culturas, e até mesmo para criar e buscar
um melhor regime nas relações internacionais.7
No entanto, se a metodologia for inadequadamente utilizada, pode servir para se justificar ou criticar
o direito interno sem a devida consideração de fatores históricos, culturais, econômicos e políticos de
cada sistema normativo. Pode-se até mesmo chegar a descabidas avaliações quanto à qualidade da
legislação estrangeira em vigor.8 Assim, não cabe aqui avaliar a qualidade do sistema normativo
americano, mas apresentar uma experiência alternativa a fim de contribuir para uma reflexão sobre o
modelo brasileiro.
Deve-se lembrar que não existem direitos melhores nem piores, mas particularmente diferentes,9
cada qual com suas peculiaridades e desdobramentos de seu contexto social. Assim, nesse trabalho,
tentou-se evitar as armadilhas das comparações simplistas, por meio da contextualização das
informações sobre a legislação destinada à conservação da natureza nos Estados Unidos.
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Outro problema, não menos importante, que se coloca em um estudo de direito comparado, é a
questão da língua e da traduzibilidade dos termos técnicos e jurídicos. A mera utilização de
dicionário de equivalência muitas vezes não é suficiente para se exprimir em nosso idioma,
instituições que não nos são propriamente familiares. Deve-se lembrar que os sistemas normativos
não são universais.10 Assim, espera-se a indulgência do leitor para com algumas inevitáveis
adaptações.
Esclarecidas as considerações metodológicas, apresenta-se, a título de contextualização, a posição
adotada pelos Estados Unidos no que se pode chamar de sistema de governança ambiental global.11
Faz-se por meio da análise da relação que os Estados Unidos estabeleceram com a comunidade
internacional na discussão de diretrizes globais para a conservação da biodiversidade. Discorre-se
sobre a não adesão dos Estados Unidos à Convenção sobre Diversidade Biológica, discutida no
âmbito da Organização das Nações Unidas – ONU, e aberta a assinaturas durante a Conferência
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro, em 1992 (Rio-92).
Em seguida, passa-se a abordar fatos relevantes sobre a criação dos primeiros parques nacionais
americanos. Embora não seja o principal escopo do trabalho, considera-se que o conhecimento
desse aspecto histórico é fundamental para compreender o modelo institucional e de gestão das
áreas protegidas naquele país. Além disso, abre-se um item para explicar como se desenvolveu o
regime de distribuição de terras nos Estados Unidos e o papel das terras públicas na política de
proteção da natureza naquele país.12
Após essas considerações preliminares, passa-se então a apresentar o modelo atual de gestão das
áreas protegidas norte-americanas. Inicia-se com uma análise do Sistema Nacional de Parques (
National Park System),13 das classificações das áreas nele inseridas, e das atribuições do Serviço
Nacional de Parques (National Park Service). Como as áreas protegidas não se restringem ao
Sistema Nacional de Parques (National Park System), apresentam-se também outros importantes
sistemas que foram sendo criados pela legislação federal: o Sistema Nacional de Florestas (National
Forest System), o Sistema Nacional de Preservação da Natureza Selvagem (National Wilderness
Preservation System) e o Sistema Nacional de Refúgios da Vida Silvestre (National Wildlife Refuge
System).
Refere-se também a outras agências de gestão de terras públicas dos Estados Unidos: o Serviço
Florestal americano (National Forest Service), o Escritório de Gestão de Terras Públicas (Bureau of
Land Management) e o Serviço de Proteção aos Peixes e à Vida Selvagem (U.S. Fish and Wildlife
Service). Juntamente como o Serviço Nacional de Parques (National Park Service), essas são as
principais agências federais responsáveis pela gestão de terras públicas nos Estados Unidos. A
análise dos sistemas e da atuação das agências ilustra o arranjo institucional em que está baseada a
gestão de áreas naturais protegidas nos Estados Unidos.
Com relação ao financiamento das áreas protegidas americanas, descrevem-se as dotações
orçamentárias e as principais fontes que mantém o Serviço de Parques (National Park Service) e o
Serviço de Proteção aos Peixes e à Vida Selvagem (U.S. Fish and Wildlife Service). Embora outras
agências também atuem na agenda da conservação, aplicando as normas gerais da legislação e
seus regulamentos administrativos específicos, tomaram-se essas duas experiências como
paradigmas que podem ilustrar o modelo de financiamento adotado.
Ainda com relação ao desafio do financiamento, aborda-se um mecanismo correlato ao de
compensação ambiental do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – Snuc
brasileiro, apontando diferenças. Essa análise pode contribuir para demonstrar como o modelo de
governança de áreas protegidas estabelecido nos Estados Unidos colabora para a gestão das áreas
e dos recursos naturais nelas conservados.
3. A resistência norte-americana à Convenção sobre Diversidade Biológica – CDB
A proteção do meio ambiente, por meio da formulação de políticas públicas e seus instrumentos
jurídicos, ganha relevo, notoriamente em alguns países desenvolvidos, a partir da década de 1960.
Na esfera internacional, importantes acordos em matéria ambiental foram sendo fechados a partir
principalmente da década de 1970.14 Pode-se dizer que a agenda ambiental global ganha corpo
nessa época.15
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O documento fundador do direito internacional do meio ambiente é a Declaração de Estocolmo sobre
o Ambiente Humano de 1972.16 Produto da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente
Humano (Conferência de Estocolmo), a Declaração de Estocolmo introduziu conceitos e princípios
orientadores para a formulação das políticas ambientais em todo o mundo.17 A Conferência de
Estocolmo é considerada de crucial importância para o desenvolvimento de programas ambientais
domésticos. Incluem-se aí as agendas ambientais dos países Europeus, que naquele momento
histórico, foram consideradas atrasadas em relação aos Estados Unidos.18
Embora já no fim do século XIX existisse a preocupação em se reservar áreas naturais, foi a partir
dos anos de 1960 que nos Estados Unidos importantes leis relativas à proteção do meio ambiente
começaram a brotar.19 Foi lá que, em 1962, a bióloga Rachel Carson lançou, Primavera Silenciosa (
Silent Spring), uma das obras mais importantes da história do conservacionismo.20 Relevante
mencionar que a década de 1970, enquanto ainda se iniciavam os debates em âmbito internacional,
pode ser considerada na América do Norte como a década do meio ambiente (“Decade of the
Environment”).21
Nos anos de 1980, sob os auspícios da Organização das Nações Unidas – ONU, destaca-se a
elaboração de um documento que inaugura e traz ao debate público a questão do desenvolvimento
sustentável.22 Trata-se do relatório Nosso Futuro Comum (também conhecido como Relatório
Brundtland),23 apresentado em 1987 à Assembleia Geral da ONU. Nesse documento, concebeu-se o
desenvolvimento sustentável como aquele capaz de garantir o atendimento das necessidades do
presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras atenderem também às suas
necessidades.24 A partir dele, reafirmou-se um imperativo ético baseado na solidariedade sincrônica
com as gerações atuais e na solidariedade diacrônica para com as gerações futuras.
A partir da ideia de desenvolvimento sustentável, o Relatório Brundtland esclareceu a relação entre a
questão da extinção das espécies, do esgotamento dos recursos e da conservação da
biodiversidade e a economia. Para seus autores:
“A diversidade de espécies é necessária ao funcionamento normal dos ecossistemas e da biosfera.
O material genético das espécies selvagens contribui anualmente com bilhões de dólares para a
economia mundial sob forma de cultivos melhorados, novas drogas e medicamentos, e
matérias-primas para a indústria. Mas, além da utilidade, há também razões morais, éticas, culturais,
estéticas e puramente científicas para a conservação da vida selvagem”.25
O Relatório Brundtland incentivou a discussão sobre uma “Convenção das Espécies”. Enfatizou a
necessidade de vincular a proteção das espécies e da variabilidade genética à ideia de patrimônio
comum da humanidade. Em 1992, com a realização da Conferência das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, a Rio-92, esse debate finalmente entrou na agenda
internacional.
Nascia a Convenção sobre Diversidade Biológica – CDB, cujos primeiros rascunhos foram
elaborados pela Comissão de Direito Ambiental da organização não governamental União
Internacional para Conservação da Natureza – UICN.26 A CDB foi negociada como um acordo
guarda-chuva durante mais de três anos e foi finalmente aberta a assinaturas durante a Rio-92.27
Nessa ocasião, 154 países a assinaram.28 Essa Convenção propõe regras para assegurar a
conservação da biodiversidade, seu uso sustentável e a justa repartição dos benefícios provenientes
do uso econômico dos recursos genéticos.29
A Convenção possui 42 artigos e três anexos. Seu Preâmbulo dispõe, entre outras coisas, que a
conservação da biodiversidade biológica é uma preocupação comum da humanidade e que as
nações são responsáveis por protegê-la, bem como pela utilização de maneira sustentável dos
recursos biológicos.30 Seus objetivos, descritos em seu art. 1.º, são a conservação e o uso
sustentável da diversidade biológica, como também a repartição equitativa dos benefícios gerados
pela utilização de recursos genéticos. Isso inclui acesso apropriado a eles por meio da transferência
de tecnologia, respeito aos direitos sobre os recursos e sobre a tecnologia, e financiamento
adequado para o atingimento desses objetivos.31 Esse dispositivo exprime o caráter equitativo e
redistributivo da Convenção.32
A CDB também define 17 termos técnicos que devem ser observados para efeito de sua
interpretação. O domínio de três deles parece importante para o presente trabalho, pois, na medida
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em que aceitos por quase duas centenas de nações atualmente (193 Partes),33 podem orientar a
análise de modelos de conservação adotados em diversos países. São eles: diversidade biológica,
área protegida, e uso sustentável:
“Artigo 2
Utilização de Termos
Para os propósitos desta Convenção:
‘Área protegida’ significa uma área definida geograficamente que é destinada, ou regulamentada, e
administrada para alcançar objetivos específicos de conservação.34
(…)
‘Diversidade biológica’ significa a variabilidade de organismos vivos de todas as origens,
compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas
aquáticos, e os complexos ecológicos de que fazem parte; compreendendo ainda a diversidade
dentro de espécies, entre espécies e de ecossistemas.35
(…)
‘Utilização sustentável’ significa a utilização de componentes da diversidade biológica de modo e em
ritmo tais que não levem, no longo prazo, a diminuição da diversidade biológica, mantendo assim seu
potencial para atender as necessidades e aspirações das gerações presentes e futuras”.36
O art. 6.º da Convenção sobre Diversidade Biológica37 sugere que as Partes, de acordo com suas
particulares condições e possibilidades, adotem estratégias nacionais, planos ou programas para a
conservação e o uso sustentável da diversidade biológica; bem como integrem os princípios de
conservação e uso sustentável nos planos setoriais ou inter-setoriais, programas e políticas públicas.
38
A ressalva quanto às condições e possibilidades de implementação da Convenção de cada Parte
confirma seu caráter de soft norm.39
Embora se trate de uma convenção-quadro, o que não criaria necessariamente obrigações jurídicas
para as partes, mas efeitos meramente morais,40 e por isso soft norm, a CDB não foi ratificada pelos
Estados Unidos. Durante a Rio-92, enquanto a Convenção estava aberta para assinaturas, os
americanos se recusaram a assiná-la. Não obstante, em 1993, sob a gestão do Presidente Bill
Clinton, o país tenha assinado a convenção, o Senado americano ainda não a ratificou.41
Os Estados Unidos são o único país desenvolvido a não validar os objetivos da CDB.42 A decisão em
não aderir à Convenção tem sido objeto de intensa controvérsia e muitas críticas. As razões para
essa resistência são diversas. Durante o período de discussão do texto e da abertura para assinatura
na Rio-92, o governo americano apontou que o dissenso não estava baseado nos princípios relativos
à conservação em si, mas à questão do acesso aos recursos genéticos, à repartição de benefícios,
bem como ao tema do financiamento.43
Em linhas gerais, Blomquist, em artigo que analisa com profundidade as razões da rejeição
americana à Convenção sobre Diversidade Biológica, sustenta que quatro temas inter-relacionados
poderiam explicar tal reação: (a) uma tensão institucional entre o Presidente Bill Clinton e o
Congresso com relação à política internacional americana na década de 1990; (b) uma postura
conservadora sobre o direito ambiental internacional, adotado pela diplomacia americana; (c) um
interesse corporativo em maximizar os lucros indústria de biotecnologia; e (d) a complexidade em
regular internacionalmente as repercussões físicas e econômicas derivadas do acordo.44
Há também um componente de concepção teórica e prática de direito internacional que deve ser
levado em conta para um esboço de compreensão da recorrente resistência dos Estados Unidos à
assinatura e cumprimento de tratados internacionais, especialmente em matéria ambiental. Trata-se
de uma postura substancialmente realista, pautada por um cálculo empírico de causa e efeito, de
custo e benefício, marcas de um utilitarismo45 que Henry Kissinger aproximava a Realpolitik,
justificativa de uma política externa refratária a interferências internas.46
Deve-se atentar para o fato de que o direito ambiental americano relacionado à proteção da natureza
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é composto por um aglomerado de leis e regulamentos específicos, muitos deles bem detalhados e
anteriores à negociação da CDB. A maior parte do esforço de conservação americano é baseado na
propriedade pública das áreas protegidas, e não na regulamentação do uso da propriedade privada.
A regulação do uso da biodiversidade, exceto nas áreas protegidas localizadas em terras públicas
federais, tem sido competência dos Estados-membros. E a regulamentação das atividades de caça e
pesca é suplementada pelos Estados.47
A análise da política ambiental de proteção à biodiversidade nos Estados Unidos deve considerar o
contexto da defesa do direito constitucional à propriedade privada numa nação de economia
capitalista. Observa-se que a cultura institucional americana forjou como dever do Estado a
obrigação de proteger o meio ambiente da degradação e a manutenção dos recursos naturais
naquele país sobretudo por meio da legislação federal.
Ainda que, nas décadas de 1960 e 1970, o país economicamente mais poderoso do mundo
estivesse na liderança em termos de desenvolvimento de uma agenda doméstica de proteção
ambiental materializada em uma legislação singularmente avançada para a época, o fato é que os
Estados Unidos não têm exercido a mesma liderança no que diz respeito à agenda ambiental global.
Sua atuação tem sido, na verdade, um dos principais óbices aos acordos internacionais em matéria
ambiental.48
Assim, em que pese apresentarem uma política interna consistente em relação aos temas da
conservação, como será visto a seguir, os americanos ainda resistem a internalizar a CDB. Seu
caráter de soft norm, somado à tradição estatal de gerir espaços públicos para deleite da coletividade
e uma legislação interna razoavelmente coerente com as tendências internacionais, ainda não
seriam suficientes para convencer os congressistas americanos a aderir à Convenção.
4. O contexto das primeiras áreas protegidas norte-americanas
Os primeiros parques americanos foram criados com objetivo de preservar paisagens, belezas
cênicas e recursos naturais. Na época, a proteção da biodiversidade (espécies, habitats,
ecossistemas) não era uma questão especificamente endereçada. A primeira área protegida dos
Estados Unidos é o Parque Nacional de Yellowstone. Ele foi criado em 1872, por meio de uma lei
que o instituiu em 800 mil hectares,49 em uma região entre os Estados de Montana e Wyoming,
localizados no noroeste americano, visando à recreação e à preservação da área para o benefício e
o deleite público.50
Pode-se dizer que, a partir dessa época, com a designação de grandes áreas reservadas à
manutenção da natureza, nasceria no ideário americano o conceito de forever wild (Silvestre para
sempre),51 inspirado, dentre outros, nas imagens de George Catlin,52 Henry David Thoureau53 e
James Fenimore Cooper,54 idealistas da criação dos parques nacionais nos Estados Unidos.
A formulação do conceito de parque nacional, entendido como a reserva de grandes extensões
territoriais destinados à preservação para a apreciação pública, tem sido creditada a George Catlin.55
Na medida em que se começa a valorizar a ideia de natureza preservada e a publicizar a existência
de áreas naturais espetaculares no oeste, as noções de preservação começam a ser consideradas
relevantes no contexto político norte-americano.56
Deve-se destacar que, no século XIX, a América sofria com uma espécie de complexo de
inferioridade em relação aos referenciais europeus de arte e cultura. A preservação de áreas naturais
e a realização de atividades em contato com a natureza faz parte do contexto do Romantismo, o que
estimulava o debate entre os Estados Unidos e a Europa sobre naturalismo versus civilização.
Assim, a criação de parques preencheria uma lacuna na moral e no espírito norte-americano.57
A divulgação da excepcionalidade das formações geológicas de Yellowstone, desconhecidas até
mais ou menos 1869-1871, quando expedições lideradas por David Folson, Henry Washburn e
Ferdinand Hayden atravessaram a região, começa a impulsionar um movimento favorável à proteção
da área pelo poder público, a fim de se evitar a apropriação privada dessas belezas naturais.58
Desde esse momento, acreditou-se que somente sob o controle e a gestão pública, a manutenção
dessas áreas de beleza excepcional seria garantida para as gerações futuras.59
Ainda no contexto do Parque Nacional de Yellowstone, destaca-se que além dos entusiastas
preservacionistas, a ideia de parque também passou a contar com o apoio de agentes privados,
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como é o caso da Northern Pacific Railroad Company, responsável pela construção de linhas férreas
60
em Montana. Percebeu-se que os projetos dessa companhia viabilizariam, mais cedo ou mais
tarde, o acesso de turistas à remota e inóspita região.
Os primeiros acessos ao parque de Yellowstone foram estabelecidos pelo atual Estado de Montana,
embora a maior parte do parque esteja no Estado de Wyoming. No momento de criação do parque,
nenhuma das duas regiões eram Estados da federação americana. Assim, em sua proposta
legislativa, já ficou estabelecido que sua custódia ficaria sob jurisdição federal.
A lei que criou o Parque Nacional de Yellowstone enfrentou alguma resistência no Congresso
Americano. Questionava-se a razão de preservação de uma extensão tão grande de terras a serem
mantidas sob o domínio federal, visto que os geysers, formações geológicas características da
região, iriam permanecer independentemente da titularidade da propriedade da terra. Após intensos
debates, a maioria dos congressistas, no entanto, pensou o contrário, e em 01.03.1872 criou-se por
lei federal o Yellowstone National Park.61
No ideário preservacionista americano, sob o domínio público, a região ficaria desonerada da
ameaça representada pela colonização e pela ocupação, movimento que se tornava intenso no oeste
americano naquela época. O Parque Nacional de Yellowstone ficou sob a gestão exclusiva do
Departamento do Interior,62 encarregado de proteger a área de danos e da espoliação das florestas,
dos recursos naturais e das excepcionais formações geológicas, mantendo-as nas condições
naturais.63
É certo que a criação do Parque Nacional de Yellowstone abriu um significativo precedente para o
estabelecimento de outros parques sob a jurisdição federal nos Estados Unidos. Em 1875, no Estado
de Michigan, a ilha de Mackinac torna-se também um parque nacional, o Mackinac Island National
Park. Inicialmente, o parque de Mackinac Island, por causa da presença de militares no forte
localizado na mesma região, ficou sob a gestão do Departamento da Guerra (Department of War).
Vinte anos depois, com a desativação do forte, o Congresso Americano transferiu as terras da ilha
para o Estado de Michigan e o parque foi transformado em parque estadual.64
Também foram estabelecidos outros tipos de áreas protegidas, destacando-se a designação 53
reservas naturais e 16 monumentos nacionais durante a gestão do presidente Theodore Roosevelt,
que governou o país entre 1901 e 1909.65 Roosevelt era conhecido apreciador da natureza.66
Famoso por várias excursões que realizou, esteve no Brasil, dado que era particularmente
interessado nas riquezas e mistérios da região amazônica.
Ainda nos primórdios do desenvolvimento de um sistema de áreas protegidas nos Estados Unidos,
vale destacar a fundação do Sierra Club,67 uma das primeiras entidades sem fins lucrativos, dedicada
à defesa de causas ambientais. A história dos parques americanos se confunde com a do fundador
dessa organização, o explorador e escritor John Muir,68 que dedicou parte de sua vida à defesa de
áreas naturais na Califórnia, sendo protagonista do processo de criação do Parque Nacional de
Yosemite.69
Dezoito anos após Yellowstone, novos grandes parques com apelo cênico foram criados no oeste:
Sequoia, General Grant e Yosemite. A história desse último inicia-se na verdade antes dos
movimentos de apoio ao parque de Yellowstone. Em 1864, o Senador da Califórnia John Conness
propôs ao Congresso a transferência de terras do Yosemite Valley (Vale de Yosemite) e da região de
Mariposa Big Tree Grove ao Estado da Califórnia para “ser usado e preservado para o beneficio da
humanidade” (“be used and preserved for the benefit of mankind”).
Aprovado pelo parlamento, e referendado por Abraham Lincoln, o ato condicionou a entrega das
terras à manutenção do uso público e da recreação, bem como sua inalienabilidade.70 Em 1865, o
Estado da Califórnia declarou o vale uma reserva cênica de propriedade pública, criada para
proteger principalmente as bacias hidrográficas necessárias à realização de atividades agropastoris
à jusante do vale.71
John Muir, o grande responsável pela criação do Parque Nacional de Yosemite, começou a explorar
o Vale que leva o mesmo nome, em 1868. Diferentemente do parque de Yellowstone, cujo
isolamento teria feito a luta pelo uso dos recursos menos imediata, a história da criação do parque de
Yosemite enfrentou desde o início uma oposição considerável. Conflitos de interesse na região por
razões comerciais e escassa proteção por parte do Estado da Califórnia levaram Muir a pensar
que
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seria necessário um status nacional de proteção a ser instituído pelo governo federal.72
Por meio do Sierra Club, Muir organizou uma movimentação política para enfrentar uma coalizão de
madeireiros e pecuaristas contrários à criação do parque. Com o apoio do Presidente Roosevelt e do
magnata das estradas de ferro E. H. Harriman, em 1905, o vale do Yosemite retornou ao controle
federal.73 O Parque Nacional de Yosemite (Yosemite National Park) tinha sido criado pelo Congresso
em 1890 e as regiões Yosemite Valley e de Mariposa Grove foram incorporadas a ele, em 1906.74
Outro dado importante em relação às origens das áreas protegidas norte-americanas é que, em
1891, por meio do Forest Reserve Act, o Congresso autorizou os presidentes americanos a
decretarem reservas florestais permanentes a serem mantidas sob domínio público federal. As
reservas florestais, renomeadas florestas nacionais (national forests) em 1907, deveriam ser
manejadas com finalidade de manutenção de produtividade econômica de longo prazo. Em 16 anos,
os Presidentes Grover Cleveland, Willian McKinley e Theodore Roosevelt instituíram 159 florestas
nacionais, compreendendo mais de 150 milhões de acres (60 milhões de hectares75).76 A gestão das
florestas nacionais será analisada adiante.
O estudo de um sistema de proteção da biodiversidade, por meio do estabelecimento de áreas
protegidas nos Estados Unidos, deve considerar a história da criação de espaços públicos e do
regime de administração de terras naquele país. As ações de conservação são prioritariamente
dever do Estado americano, que se incumbe do manejo dos recursos naturais, mais do que limita
sua utilização pelos particulares.
4.1 A questão da propriedade das terras e seus reflexos na gestão das áreas protegidas
americanas
Antes de discutir o modelo de gestão atual das áreas protegidas nos Estados Unidos, é importante
esclarecer alguns pontos significativos sobre a questão da propriedade da terra. Nas 13 colônias que
originalmente formavam os Estados Unidos, as terras eram prioritariamente privadas. A expansão
para o oeste, no século XIX, incluiu várias ações do governo federal, tais como: a compra da
Louisiana, o Compromisso de Oregon, a Cessão Mexicana e a aquisição do Alaska. Essas ações
adicionaram cerca de 2,3 milhões de acres (930 mil hectares) ao território americano.77
Para povoá-lo, muitas terras foram vendidas a particulares. E para facilitar a compra e o
desenvolvimento das terras adquiridas, o governo federal propôs diversas leis. A mais famosa delas,
o Homestead Act, de 1862, permitiu que os cidadãos comprassem, por um valor módico, até 160
acres (64 hectares) de terra sob a condição de habitá-la e cultivá-la. À medida que as terras eram
negociadas, as menos férteis foram ficando restando nas mãos do governo, que precisou ir
aumentando o tamanho de cada lote para que os compradores as adquirissem. Sob essa ação
pública, 12% das terras do oeste americano foram transferidas a particulares.78
Os Estados localizados nas áreas de anexadas, principalmente, no oeste, no meio-oeste e no sul
também receberam muitas terras do governo federal,79 aproximadamente 328 milhões de acres (132
milhões de hectares). As terras federais também foram doadas para a construção de ferrovias.
Quase 10% das terras (94 milhões de acres ou 38 milhões de hectares) foram doadas a
empreendedores de transporte ferroviário.80
No entanto, muita terra pública ainda sobrou nas mãos do governo federal. Principalmente aquelas
pouco férteis e praticamente imprestáveis para a realização de atividades agropastoris. Foram nelas
que o governo criou a maioria dos parques nacionais e das florestas nacionais.81 Nos Estados
Unidos, a criação de áreas a serem destinadas para uso público e conservação, caso não sejam as
terras públicas, é feita por meio da aquisição das áreas pelos governos federal e estaduais.
Atualmente o governo federal possui cerca de um terço de todas as terras americanas.82
A gestão ambiental em áreas privadas nos Estados Unidos pode ser considerada pouco efetiva para
a proteção da biodiversidade. Ela depende prioritariamente de incentivos tributários e outros tipos de
incentivos para que os proprietários se comprometam a aplicar restrições de uso das áreas por meio
de contratos com os Estados.83
A forma mais comum de realização de ações para conservação em terras privadas é o regime de
servidão (conservation easement). Uma característica interessante desse regime é a obrigatoriedade
impingida ao proprietário de franquear ao uso público as áreas privadas, se elas tiverem sido objeto
Página 8
de dedução tributária. No entanto, isso depende da finalidade da servidão. Se ela é destinada a
propósitos educacionais e recreacionais, o acesso público é obrigatório. Caso o propósito seja a
conservação da vida silvestre, essa obrigatoriedade desparece.84
5. O modelo de gestão das áreas protegidas norte-americanas
Existem hoje nos Estados Unidos quatro grandes sistemas nacionais de gestão ambiental em terras
públicas: o Sistema Nacional de Parques (National Park System),85 o Sistema Nacional de Florestas (
National Forest System), criado pela Lei de Terras de 1891 (Land Revision Act of 1891),86 o Sistema
Nacional de Preservação da Natureza Selvagem (National Wilderness Preservation System), criado
por meio da Lei de Áreas Selvagens de 1964 (Wilderness Act of 1964), o Sistema Nacional de
Refúgios da Vida Silvestre (National Wildlife Refuge System), criado pela Lei do Sistema Nacional de
Administração dos Refúgios de Vida Silvestre, de 1966 (National Wildlife Refuge System
Administration Act of 1966),87 e o Sistema Nacional de Conservação de Paisagens (National
Landscape Conservation System).88
O conjunto desses sistemas nacionais congrega as principais áreas protegidas norte-americanas e
seu regime de preservação. Calcula-se que nos Estados Unidos cerca de 27%89 do território esteja
sob algum tipo de proteção.90 Nesse item se abordará brevemente sobre os objetivos de cada
sistema nacional e as atribuições dos órgãos federais responsáveis pela implementação da política
de conservação nos Estados Unidos, apontando suas principais características e peculiaridades.
5.1 O Sistema Nacional de Parques (National Park System): a atuação do Serviço Nacional de
Parques (National Park Service) e a gestão dos parques nacionais
O Sistema Nacional de Parques (National Park System) é composto atualmente por 398 áreas
federais, que ocupam aproximadamente 84 milhões de acres (33 milhões de hectares) em terras
americanas. Há áreas em todos os Estados,91 no Distrito de Columbia, Samoa, Guam, Porto Rico e
Ilhas Virgens.92
Importante destacar que o Sistema Nacional de Parques (National Park System), ao contrário do que
o nome sugere, não inclui apenas parques nacionais, nomenclatura internacionalmente conhecida e
classificada pela UICN como categoria de manejo número II.93 Além deles, esse Sistema engloba
outras áreas federais que tem por objetivo proteger o patrimônio nacional em sentido amplo.
Incluem-se áreas de interesse histórico, arqueológico, militar, recreacional, paisagístico, rios e
estradas cênicas etc.
A classificação das áreas protegidas nos Estados Unidos pode ser complexa e de difícil
compreensão para o observador externo.94 Existem diversos sistemas de proteção com designações
(categorias de manejo) diferentes. As áreas que estão sob gestão do Serviço de Parques (National
Park Service) são muitas vezes cognominadas em inglês, genericamente, como parks.95 Conforme
seus objetivos, elas podem receber as seguintes designações:
(a) Parques Nacionais (National Parks): são áreas de vasta extensão territorial que possuem
características naturais e/ou culturais fora do comum. Podem ter função de proteger espécies,
ecossistemas e/ou recursos hídricos. São criados por lei.96 Atualmente existem 58 Parques
Nacionais nos Estados Unidos.97 A maioria dos parques nacionais está concentrada no oeste.
(b) Monumentos Nacionais (National Monuments): são áreas, normalmente menores que os parques,
criadas para proteger recursos nacionalmente significativos. Muitos protegem sítios arqueológicos.
São hoje 76.98
(c) Reservas Nacionais (National Preserves e National Reserves): são classificações que servem
para designar áreas que protejam características naturais relevantes. Permitem atividades de caça
ou mineração desde que não impactem os bens protegidos na reserva. Várias estão localizadas no
Alaska, onde a caça é um meio de sobrevivência de muitas populações rurais. Seu manejo pode ser
transferido para autoridades locais ou estaduais. Existem 18 National Preserves e dois National
Reserves atualmente.99
(d) National Lakeshores e National Seashores: sob essa classificação protegem-se bens naturais e
atividades recreacionais realizadas em ambientes aquáticos, especialmente em lagos e mares.
Essas áreas estão localizadas nas costas dos Oceanos Pacífico e Atlântico, e no Golfo do México.
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São áreas onde se realizam intensas atividades recreacionais. Atualmente, quatro protegem lagos (
lakeshores) e 10 costas marítimas (seashores).100
(e) National Battlefield Parks; National Battlefields; National Military Parks; National Memorials;
National Historic Sites; National Historical Parks; International Historic Sites: são pequenas áreas
dedicadas a homenagear pessoas ou eventos importantes nacionalmente (ex-presidentes, heróis
nacionais, batalhas realizadas durante a Guerra Civil, por exemplo). Incluem também áreas de
importância histórica militar. Diferentemente dos Parques Nacionais, muitos estão localizados no
leste americano, inclusive em Washington. São grande parte das unidades do Sistema Nacional de
Parques (National Park System), totalizando atualmente 148. O Sítio Histórico Internacional (
International Historic Site) está localizado na fronteira com o Canadá.101
(f) Áreas Nacionais de Recreação (National Recreation Areas): destinadas à realização de atividades
recreacionais. São permitidos outros usos, tais como a mineração, desde que não impactem o uso
em atividades de lazer. Muitas delas foram criadas no entorno de florestas nacionais e são
administradas pelo Serviço Florestal americano. Outras estão localizadas em áreas urbanas. São
atualmente 18 áreas.102
(g) Estradas-parque nacionais (National Parkways): protegem áreas de belezas cênicas e paisagens
ao longo de estradas. São quatro atualmente.103
(h) Rios Nacionais (National Rivers); Rios Nacionais Cênicos e Silvestres (National Wild and Scenic
Riverways): protegem rios e suas margens não alterados pela ação antrópica. Nessas áreas são
permitidas atividades como canoagem, caminhadas e caça. São 15, atualmente.104
(i) Trilhas Cênicas Nacionais (National Scenic Trails): são extensos caminhos ao longo de áreas de
rara beleza natural. São três atualmente.105
(j) Outras classificações: além das áreas que se enquadram nas designações citadas, há ainda 11
áreas que estão incluídas no Sistema Nacional de Parques, que não se enquadram nessa
classificação.106
O próprio Serviço de Parques (National Park Service)107 reconhece que essa miríade de
nomenclaturas não necessariamente denota uma designação perfeita do que está protegido em
determinada área. Todas essas designações são históricas, sendo atribuídas de acordo com
conveniências legislativas e administrativas do momento. As distinções não necessariamente
significam diferenças reais nos modos ou nas políticas de gestão. Elas refletem objetivamente os
entendimentos técnicos e políticos de cada época.108
Enquanto as áreas designadas como National Parks são comumente aquelas destinadas à
preservação de vastos espaços territoriais, o título de National Monument pode designar também
grandes áreas naturais. São exemplos dessas últimas o Dinosaur National Monument,109 de quase
200 mil acres (80 mil hectares), localizado nos Estados do Colorado e de Utah, bem como pequenos
sítios culturais como a ilha que abriga a Estátua da Liberdade, Statue of Liberty National Monument,
localizada em região adjacente à cidade de Nova Iorque.110
Como se pode notar, boa parte das áreas do Sistema de Parques não está destinada
exclusivamente à proteção da natureza, ou não tem na conservação das espécies e seus habitats
seu principal objetivo. É que, no modelo americano, consideram-se incluídas no Sistema Nacional de
Parques (National Park System) todas as áreas que possuem beleza cênica ou qualidade científica,
que contenham atributos especiais tais como florestas, pastagens, desertos, tundras, estuários, ou
rios; que tenham ligação com a história ou com aspectos históricos geológicos; possuam acidentes
geográficos importantes; ou que funcionem como habitats de várias ou de raras espécies selvagens
da fauna e da flora.111
Essa abrangência de tipos de áreas incluídas hoje no Sistema Nacional de Parques (National Park
System) pode estar ligada a questões administrativas e institucionais, ocorridas ao longo de sua
história. Esse sistema foi definido formalmente, por meio do General Authorities Act, editado pelo
Congresso americano em 1970.112 É considerado um “tesouro nacional” (national treasure), ou
metaforicamente, o conjunto de áreas sob proteção incluídas nesse sistema é conhecido como “as
joias da coroa” (crown jewels). Identificado como patrimônio nacional, é motivo de orgulho para o
povo americano. Seu mote atualmente é “America’s Best Idea”.113
Página 10
O Serviço Nacional de Parques (National Park Service) foi criado anteriormente, em 1916, vinculado
ao Departamento do Interior, para gerir os parques nacionais. Mas em 1933 uma reforma
administrativa atribuiu a essa agência a gestão dos parques e monumentos militares, dos
monumentos nacionais, e dos parques da capital Washigton, localizados no Distrito de Columbia.
Essas áreas eram anteriormente administradas pelos Departamentos da Guerra,114 da Agricultura e
por uma agência especializada de D.C., respectivamente. A partir dessa reforma atribuiu-se ao
Serviço de Parques a função de preservar e prover para a apreciação do público as mais
significativas áreas naturais e culturais amplamente compreendidas.115
Como em vários lugares do mundo, os parques nacionais americanos, protegidos principalmente por
suas qualidades estéticas, representaram uma forte tendência à renúncia ao ganho econômico
tradicional, como agricultura, pecuária, mineração, exploração madeireira. Alerta quanto a esse fato,
o Congresso americano sempre manteve controle direto sobre a criação dos parques nacionais e
frequentemente se certificou de que as terras a serem destinadas ao estabelecimento de um parque
nacional seriam imprestáveis para outros propósitos. As leis que criaram os parques só eram
promulgadas após longas e intensas campanhas de seus apoiadores. Até hoje os Parques Nacionais
só podem ser criados por lei aprovada pelo Congresso.
Interessante observar, na história dos parques nacionais dos Estados Unidos, que as campanhas por
sua criação não eram somente apoiadas pelos ideais preservacionistas, como no caso do Parque
Nacional de Yellowstone, já relatado. As companhias de trem do oeste regularmente praticaram
lobby em favor dos primeiros parques, assim como construíram os primeiros hotéis para abrigar seus
passageiros e impulsionar seus negócios.116 O reconhecimento de que poderia haver uma outra
forma de explorar essas riquezas naturais, por meio de atividades de turismo e visitação pública, é
fato marcante e fundamental para entender o contexto do sistema de parques americano.
Mais de uma dezena de parques foram criados até 1916 em regiões de difícil acesso. Embora ainda
não houvesse padrões claros sobre o que seria um parque, alguns sofreram forte oposição local. Os
primeiros vinte anos do Parque Nacional de Yellowstone foram repletos de propostas de
parlamentares de Montana para que se retirasse a proteção concedida à área do parque.117 O
parque de Sullys Hill, em North Dakota, por exemplo, foi recategorizado como uma reserva de caça.
118
O Departamento do Interior, cuja atribuição era preservar e proteger os parques, logo diagnosticou
as dificuldades em manejar vastas áreas em lugares remotos. Ameaças provenientes da atuação de
caçadores e vândalos na área do Yellowstone, por exemplo, teve que contar com a ajuda de
militares americanos, vinculados ao Departamento da Guerra. Em 1883, o Congresso já autorizara
que esse auxiliasse o trabalho do Secretário do Interior, principal responsável pela gestão do parque.
Três anos mais tarde, o Parque Nacional de Yellowstone obteve a ajuda de uma tropa de cavalaria
para proteger suas belezas naturais, enquanto engenheiros do exército projetaram as estradas e
construções dentro do parque.119
Importante destacar a função pública que é atribuída às áreas incluídas no Sistema Nacional de
Parques. O uso público é bastante evidente no modelo de gestão americano. Percebe-se que,
historicamente, a forte oposição local à criação de parques nacionais, por sua obstaculização da
destinação das terras ao desenvolvimento de tradicionais atividades econômicas, teria incentivado a
promoção de atividades turísticas nos parques.
Logo no início os gestores dos parques perceberam uma necessidade política de abrir os parques ao
uso público, de modo a conseguir apoio popular. Assim, verifica-se que nos Estados Unidos, há mais
um século, o desenvolvimento do turismo vem sendo o foco prioritário no manejo de parques. Por
conta disso, atualmente o grande desafio da gestão é conciliar o uso público com a conservação da
biodiversidade.120
5.2 O Sistema Nacional de Florestas (National Forest System), a atuação do Serviço Nacional
Florestal (National Forest Service) e a gestão das florestas nacionais
A Lei de Terras de 1891 (Land Revision Act of 1891), além de criar o Sistema Nacional de Florestas (
National Forest System), deu ao Presidente dos Estados Unidos competência para criar as reservas
florestais. Foi o Organic Act de 1897 que definiu os objetivos dessas áreas: preservar e proteger as
florestas em áreas previamente demarcadas, assegurar manutenção de recursos hídricos e manter
Página 11
reservas madeireiras para os usos e necessidades do povo americano.121 Eles revelam a concepção
utilitarista que veio a ser adotada na gestão dessas áreas.
Embora sejam contemporâneas aos parques, as florestas nacionais americanas são genuinamente
diferenciadas dos parques nacionais. A ênfase dada à criação das florestas é sua função de
assegurar a manutenção de estoques madeireiros e de recursos hídricos. Essa importante distinção
de origem traz consequências para o manejo até hoje.122
Inicialmente, a gestão das florestas estava com o Escritório Geral de Terras (General Land Office),
vinculado ao Departamento do Interior (Department of Interior). Mas em 1905, a gestão foi passada
ao Serviço Florestal americano, o National Forest Service, criado pela Lei da Transferência (Transfer
Act of 1905) e vinculado ao Departamento da Agricultura (Department of Agriculture).123 O Serviço
Florestal (National Forest Service) é até hoje o órgão responsável pela gestão das florestas públicas
nos Estados Unidos.
Um dos maiores entusiastas dessa mudança foi o engenheiro florestal Gifford Pinchot, primeiro chefe
do Serviço Florestal (National Forest Service). Pinchot acreditava que o manejo das florestas deveria
estar baseado nos seguintes princípios: uso racional dos recursos, de modo a assegurar sua
produtividade; manejo focado em: madeira, água e forragem; gestão local e descentralizada; e
preocupação em atender necessidades do setor produtivo, de forma a evitar mudanças abruptas em
detrimento das atividades do setor.124
Em 1907, a Lei de Dotações Orçamentárias para a Agricultura (Agricultural Appropriations Act), além
de renomear as reservas florestais (Forests Reserves) para florestas nacionais (National Forests),
passou a dedicar 25% da receita bruta advinda da exploração madeireira nessas áreas para escolas
municipais e estradas. Isso criou um incentivo para que autoridades locais pressionassem para
aumentar a exploração dos recursos madeireiros nas florestas, muitas vezes sem se importar com as
reais condições de corte.125
Em 1911, uma lei (Weeks Act) permitiu a compra de florestas localizadas em terras privadas para
integrar o Sistema Nacional de Florestas (National Forest System). Com interesse de proteger bacias
hidrográficas no leste americano, o Sistema começa a se expandir territorialmente, tomando uma
dimensão realmente nacional. Em 1924, outra lei, o Clark-MacNary Act, ampliou a permissão para a
aquisição de terras dada pela lei anterior, para áreas com potencial de produção madeireira.
Assim, foram acrescentados 20 milhões de acres (8 milhões de hectares) de terras na região
ocidental americana ao Sistema Nacional de Florestas (National Forest System).126 Essas leis deram
a conformação territorial ao sistema de florestas. A partir daí, começou-se e fato a enfrentar o desafio
de manejar as áreas para atender às crescentes e desafiadoras demandas pelos recursos naturais.
127
Nos anos de 1960, as florestas nacionais americanas passaram a adotar princípios de uso múltiplo.
A Lei que introduziu a questão nas ações de manejo das florestas americanas foi a Lei do Uso
Múltiplo e Produção Sustentada, o Multiple-Use Sustained Yield Act of 1960128 ou mais
popularmente, o MUSY Act. Ela autoriza que nas florestas nacionais possam ser realizadas
atividades produtivas (agricultura e exploração de madeira), recreativas, e de preservação de bacias
hidrográficas, espécies de peixes e da flora e da fauna silvestres.129
A lei que trata sobre o manejo das florestas nacionais americanas, o National Forest Management
Act of 1976, reafirmou os princípios de uso múltiplo e produção sustentada das florestas, previu um
planejamento de longo prazo, para 50 anos, atualizados a cada 10 ou 15 anos, e também definiu que
os planos de manejo deveriam ser interdisciplirares, ou seja, deveriam envolver questões físicas,
biológicas e sociais.130 Seus 14 princípios, a serem adotados no planejamento das florestas,
enfatizaram a importância do meio ambiente e a necessidade de responder as novas demandas e
valores (históricos, culturais, naturais etc.) atribuídos aos recursos naturais protegidos pelas
florestas.131
Além das florestas nacionais, o Sistema Nacional de Florestas (National Forest System) também
engloba áreas de campos, as chamadas Grasslands. Nelas são incluídas grandes áreas com vasta
vegetação de gramíneas e outros tipos de plantas. Sua proteção visa prevenir a erosão do solo,
conservar a vegetação, a água e habitats de espécies silvestres. Nas Grasslands são permitidas
atividades recreacionais tais como caça, pesca, ciclismo e caminhadas. São manejadasPágina
sob 12
os
mesmo princípios de uso múltiplo aplicados às florestas.132
Até 2011, 193 milhões de acres (78 milhões de hectares) estavam cobertos pelas 155 florestas
nacionais (National Forests) e 20 campos (Grasslands). Esses são os principais tipos de áreas
administradas pelo Serviço Florestal americano. Atualmente, essa agência já trabalha com princípios
de sustentabilidade, o que inclui componentes ecológicos, sociais e econômicos.133 Além da
exploração dos recursos madeireiros dedica-se à proteção de recursos hídricos, preocupa-se com a
resiliência dos ecossistemas protegidos para com as mudanças climáticas, com a geração de
empregos a parir das florestas e com a restauração das paisagens.134
A atuação do Serviço Florestal (National Forest Service) hoje é definido pela frase: “Caring For The
Land And Serving People”, o que significa “cuidando da terra e servindo as pessoas”. Sua missão é
proporcionar um manejo de qualidade sob os princípios de sustentabilidade e de uso múltiplo de
forma a atender as diferentes necessidades das pessoas.135
5.3 O Sistema Nacional de Preservação da Natureza Selvagem (National Wilderness
Preservation System) e a designação de áreas selvagens (wilderness areas)
O Sistema Nacional de Preservação da Natureza Selvagem (National Wilderness Preservation
System) é formado por um conjunto de áreas que possuem a designação de áreas selvagens (
wilderness areas). Ele foi criado pelo Wilderness Act de 1964, que prevê que todas as agências
responsáveis pelo manejo de terras públicas nos Estados Unidos realizem estudos para estabelecer
áreas selvagens (wilderness áreas) nos territórios que administram.
Trata-se de uma designação de algumas áreas como selvagens, primitivas, que devem sofrer mais
intensa restrição de uso. Por força do Wilderness Act, a designação de wilderness a uma
determinada área de um parque, floresta ou refúgio de vida silvestre, garante uma maior proteção,
que não pode ser retirada facilmente por qualquer ato administrativo de gestão.136
Essa designação deve ser incorporada à gestão da área, cujo manejo pode ser atribuído a qualquer
agência, tais como o Serviço Nacional de Parques (National Park Service), o Serviço Nacional de
Florestas (National Forest Service), o Escritório de Gestão de Terras (Bureau of Land Management),
ou o Serviço de Proteção aos Peixes e à Vida Selvagem (U.S. Fish and Wildlife Service). Até hoje o
Congresso já designou 47 áreas silvestres (wilderness areas) dentro de unidades sob gestão do
National Park Service. Há atualmente 38 áreas sendo estudadas por essa agência, elas são
chamadas de wilderness study areas.137
Nas áreas selvagens (wilderness areas) é proibido o uso direto, a construção de estradas
permanentes, o uso de veículos automotores ou qualquer outro tipo de transporte mecânico, a
edificação de instalações de estruturas permanentes ou a realização de atividades comerciais, a
derrubada da floresta e a mineração. Entretanto, a lei prevê ser compatível com sua proteção muitos
outros usos tais como: recreação, caça, pesca, atividades turísticas primitivas (caminhadas e trilhas
rústicas), pecuária (manutenção do gado que ali estava antes da designação) e outras atividades
humanas de baixo impacto.138 São áreas onde podem ser aplicados os princípios de uso múltiplo,139
com algumas restrições.
A criação do Sistema Nacional de Preservação da Natureza Selvagem (National Wilderness
Preservation System) é um importante passo na gestão ambiental das áreas públicas americanas, na
medida em que prevê a utilização de um mecanismo de gestão que visa à conservação de habitats e
de espécies nativas, de uma forma mais específica. No entanto, mais uma vez, nota-se a forte
tendência à manutenção e priorização do uso público, ainda que de uma forma um pouco restritiva.
5.4 A gestão de terras públicas, a atuação do Escritório de Gestão de Terras (Bureau of Land
Management) e o Sistema Nacional de Conservação de Paisagens (National Landscape
Conservation System)
O Escritório de Gestão de Terras (Bureau of Land Management) é uma agência vinculada ao
Departamento do Interior a qual compete à gestão de terras públicas. Ele é responsável pela
autorização de algumas atividades em áreas públicas que utilizam recursos naturais. Em
comparação a outras agências, é responsável por administrar a maior superfície de terras públicas
dos Estados Unidos.
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O Escritório administra mais de 245 milhões de acres (99 milhões de hectares). A maior parte dessas
terras localiza-se em 12 Estados do oeste americano e no Alaska.140 Além disso, o Escritório de
Gestão de Terras (Bureau of Land Management) maneja 700 milhões de acres (283 milhões de
hectares) de reservas minerais, em áreas federais e estaduais, inclusive aquelas localizadas em
áreas administradas pelo Serviço Nacional de Parques (National Park Service), pelo Serviço
Nacional de Florestas (National Forest Service), e pelo Serviço de Proteção aos Peixes e à Vida
Selvagem (U.S. Fish and Wildlife Service).141
Essa agência é resultado da fusão de duas outras agências, o Escritório Geral de Terras (General
Land Office), responsável pela venda de terras e assentamentos no oeste no início do século XIX, e
o Serviço de Pastoreio (Grazing Service), responsável pela organização e regulação do uso de terras
públicas federais por pastores, também no oeste, na década de 1930.142 Foi criado pelo Plano de
Reorganização do Poder Executivo do Presidente Truman (President Truman’s Executive
Reorganization Plan), em 1946.
No entanto, foi somente em 1976, por meio da Lei da Política e do Manejo das Terras Públicas
Federais (Federal Land Policy and Management Act), que foi reconhecido o valor das terras públicas
no país e estabelecido por ato do Congresso o modo como elas seriam geridas. Essa lei exige que
as terras públicas e seus recursos naturais sejam manejados com base em princípios de uso múltiplo
e da produção sustentada, de forma a assegurar sua manutenção por longo prazo. Ela também
prevê as que as terras administradas pelo Escritório de Gestão de Terras (Bureau of Land
Management) considerem e apliquem o Wilderness Act de 1964. Outra função delegada pela lei é a
de identificar, como parte de seus processos de planejamento, áreas críticas sob a perspectiva
ambiental que mereçam especial proteção para manutenção de suas características únicas (areas of
critical environmental concern).143
Em 2000, o Escritório de Gestão de Terras (Bureau of Land Management) criou o Sistema Nacional
de Conservação de Paisagens (National Landscape Conservation System). Trata-se na verdade de
uma política pública orientada para conservar, proteger e restaurar algumas paisagens
nacionalmente significativas, que são reconhecidas por seus relevantes valores culturais, ecológicos
e científicos.144
Esse Sistema inclui atualmente 887 unidades de áreas federais, aproximadamente 27 milhões de
acres em espaços já designados e incluídos em algum outro sistema, tais como: monumentos
nacionais (national monuments), áreas de conservação nacional (national conservation areas), áreas
selvagens (wilderness areas), áreas selvagens em estudo (wilderness study areas), rios cênicos e
selvagens (wild and scenic rivers), trilhas nacionais cênicas e históricas (national scenic and historic
trails) e terras conservadas do Deserto da Califórnia (Conservation Lands of the California Desert).145
A área de conservação nacional (national conservation areas) é a única categoria de manejo que não
está incluída em outros sistemas. São designadas pelo Congresso americano, como objetivo de
conservar, proteger e melhorar o manejo de terras públicas para o benefício e a apreciação das
presentes e futuras gerações.146 Muitas delas protegem os habitats de peixes, espécies da fauna e
da flora silvestre. Nessas áreas é permitido apenas o uso recreacional.147
Importante mencionar que o Sistema Nacional de Conservação de Paisagens (National Landscape
Conservation System) ainda não foi criado por lei federal. Na verdade, um projeto de lei para tratar a
matéria foi proposto em 2007, pelo Deputado democrata Raul Grijalva, do Estado do Arizona, e
aprovado, em 2008, pela Câmara dos Deputados. Mas em 2009, ele foi rejeitado no Senado.148
5.5 O Sistema Nacional de Refúgios da Vida Silvestre (National Wildlife Refuge System), a
atuação do Serviço de Proteção aos Peixes e à Vida Selvagem (U.S. Fish and Wildlife Service)
e a gestão de refúgios e outras áreas com foco em espécies e habitats
O Sistema Nacional de Refúgios da Vida Silvestre (National Wildlife Refuge System) foi criado por lei
em 1966 (Wildlife System Administration Act of 1966). Mas sua história remonta à criação da reserva
federal de pássaros da Ilha dos Pelicanos (Pelican Island federal Bird Reservation) na Flórida, em
1903, pelo então Presidente Theodore Roosevelt. Até o fim de seu governo, numa resposta à
devastação das populações de pássaros nos Estados Unidos, Roosevelt estabeleceu 51 reservas
para proteção da vida silvestre.149
Página 14
A proteção das aves migratórias ganha fôlego com a Lei para Conservação de Pássaros Migratórios
de 1929 (Migratory Bird Conservation Act of 1929), que deu ao Congresso a atribuição de criar
refúgios de vida silvestre. Legislações posteriores foram permitindo a compra de áreas que abrigam
espécies silvestres e seus habitats. A Lei dos Peixes e da Vida Silvestre de 1956 (Fish and Wildlife
Act of 1956) criou uma política nacional, recursos e uma autoridade para adquirir áreas e gerir os
refúgios de vida silvestre. Nascia aí o Serviço de Proteção aos Peixes e à Vida Selvagem (U.S. Fish
and Wildlife Service).150
Atualmente, essa agência é vinculada ao Departamento do Interior (Department of Interior). É a
principal responsável pela proteção e conservação de peixes, plantas e animais silvestres e seus
habitats. Essa competência, no entanto, é exercida concorrentemente com as unidades federadas.151
Cabe ao Serviço de Proteção aos Peixes e à Vida Selvagem (U.S. Fish and Wildlife Service) fazer a
gestão das aves migratórias (Migratory Bird Conservation Act), de refúgios nacionais de vida silvestre
(national wildlife refuge), analisar projetos federais que requerem autorização federal para avaliar
seus efeitos na fauna, flora e nos habitats, realizar e revisar estudos de impactos ambiental,
implementar a Lei das Espécies Ameaçadas (Endangered Species Act), fazer o manejo de fogo, o
controle da caça, dentre outras.152
O Sistema Nacional de Refúgios da Vida Silvestre (National Wildlife Refuge System) abrange três
categorias de manejo: refúgios da vida silvestre, waterfowl production areas e áreas de coordenação
(coordination areas). Atualmente, existem 560 refúgios nacionais, 209 waterfowl prodution areas e 50
áreas de coordenação (coordination areas) se estendendo por aproximadamente 150 milhões de
acres (60 milhões de hectares).
Os refúgios de vida silvestre (national wildlife refuge) protegem terras, águas e quaisquer outras
áreas destinadas a abrigar espécies silvestres.153 As Waterfowl Production Areas são espaços
territoriais destinados à proteção de zonas úmidas e campos de pequena extensão que
proporcionam alimento, descanso e reprodução para aves e outras espécies silvestres.
Aproximadamente 95% dessas áreas estão localizadas em regiões de pradarias nos Estados de
Iowa, Minnesota, Montana, North Dakota e South Dakota.
As áreas de coordenação (coordination areas) são áreas adquiridas pelo governo federal e
transferidas à gestão dos Estados, por meio de acordos específicos com o Serviço de Proteção aos
Peixes e à Vida Selvagem (U.S. Fish and Wildlife Service).154 Além desses espaços protegidos, ao
Serviço de Proteção aos Peixes e à Vida Selvagem (U.S. Fish and Wildlife Service) cabe manejar 71
criadouros de peixes (national fish hatcheries155) e seis monumentos nacionais (national monuments
).156
As áreas pertencentes ao Sistema Nacional de Refúgios da Vida Silvestre (National Wildlife Refuge
System) são criadas por meio de redefinição de regime de proteção (recategorização), compra ou
doação de áreas.157 É possível também o arrendamento de terras privadas por meio do regime de
servidão de conservação (conservation easement). Esse regime proíbe o proprietário de realizar
queimadas, destruir áreas úmidas e dizimar espécies e recursos naturais. Permite, no entanto, que a
terra seja utilizada para pecuária.158
Nos refúgios é permitida a caça, a pesca, e outras atividades recreativas como observação de
pássaros, fotografia, trilhas interpretativas e atividades de educação ambiental. Os eventos e as
atividades devem obedecer ao calendário estipulado pelo Serviço de Proteção aos Peixes e à Vida
Selvagem (U.S. Fish and Wildlife Service), bem como pela administração de cada unidade.159
Nota-se que mesmo em áreas presumidamente mais restritivas e frágeis, garantem-se as atividades
de uso público, característica marcante do modelo de conservação americano.
Conforme exposto acima, pode-se concluir que existem quatro principais agências responsáveis pela
gestão de áreas públicas nos Estados Unidos: o Serviço de Parques (National Park Service), o
Serviço Florestal (National Forest Service), o Escritório de Gestão de Terras (Bureau of Land
Management) e o Serviço de Proteção aos Peixes e à Vida Selvagem (U.S. Fish and Wildlife Service
).160 Elas administram diferentes sistemas nacionais de áreas protegidas nos Estados Unidos. Têm a
função de fazer a gestão ambiental em quase um terço das terras americanas.161
É preciso notar que as políticas públicas implementadas por essas agências por vezes são
Página 15
direcionadas para as mesmas áreas, mas podem possuir enfoques um pouco diferenciados. Os
sistemas nacionais criados por lei e as normas específicas para proteção de espécies e habitats
devem ser observados por todos os órgãos. No entanto, cada um deles possui uma dotação
orçamentária e fontes de recursos que devem ser compatíveis com seus objetivos nitidamente
diferentes.
Para fins do presente estudo, serão considerados somente os orçamentos, fontes e mecanismos
financeiros destinados às áreas administradas pelo Serviço de Parques (National Park Service) e
pelo Serviço de Proteção aos Peixes e à Vida Selvagem (U.S. Fish and Wildlife Service).
6. O orçamento e as fontes de recursos destinados às áreas protegidas norte-americanas
As áreas protegidas americanas são administradas pelo governo dos Estados Unidos como uma
estratégica ferramenta que permite a proteção do patrimônio natural, histórico, cultural e geológico,
com o estreito apoio da população, sempre incentivada a visitar e conhecer suas riquezas. Todas as
agências incentivam o uso público e a visitação, como forma de divulgar seu trabalho e conseguir
apoio da população para a implementação de suas políticas públicas.
De acordo com Loomis, as agências que fazem a gestão das áreas públicas federais nos Estados
Unidos podem ser consideradas importantes empreendedoras, em condições de competir com
algumas companhias multinacionais em termos de recursos, empregados e orçamentos. Nesse
diapasão, uma das grandes questões a serem enfrentadas nas avaliações da política implementada
por essas agências é se os contribuintes americanos tem recebido um bom retorno (em termos
gerais, não apenas em termos financeiros) dos recursos públicos que o governo está empregando
por meio desses órgãos.162
Segundo estudo divulgado pelo Ministério do Meio Ambiente em 2011, os Estados Unidos investiram
cerca de 156 reais por hectare de área protegida em 2010, enquanto o Brasil investiu pouco mais de
quatro reais por hectare. O mesmo estudo concluiu que, enquanto no Brasil existe um funcionário
para cada 18.600 hectares, nos Estados Unidos cada funcionário é responsável por
aproximadamente 2.000 hectares.163
Com intuito de verificar os mecanismos utilizados pelo governo americano para a realização dos
investimentos, descreve-se a seguir, a título de ilustração do argumento, as dotações orçamentárias
e as fontes de recursos que financiam algumas áreas protegidas nos Estados Unidos. As
informações foram compiladas com base em dados disponíveis nos sítios eletrônicos do Serviço
Nacional de Parques (National Park Service) e do Serviço de Proteção aos Peixes e à Vida
Selvagem (U.S. Fish and Wildlife Service).164
6.1 A experiência do Serviço Nacional de Parques (National Park Service)
O Serviço de Parques (National Park Service) é responsável pela gestão de quase 400 áreas
espalhadas por 84 milhões de acres (33 milhões de hectares) e possui um orçamento público anual
de aproximadamente 3,2 bilhões de dólares (orçamento referente ao ano fiscal de 2010). Essa
agência emprega aproximadamente 20 mil pessoas de forma permanente, temporária ou sazonal.
Além disso, conta com mais de 200 mil voluntários que doam suas horas de trabalho, o que,
segundo os cálculos do National Park Service, equivale a quase 2,6 mil empregados a mais.165
Somente essa agência possui quase 600 concessionários em mais de 120 locais espalhados pelo
país. São eles que oferecem aos visitantes: alimentação, alojamento, transporte, lojas de souvenirs e
outros serviços de apoio à visitação pública. Calcula-se que os concessionários empreguem
aproximadamente 25 mil pessoas. Sua renda bruta pode chegar a 2,1 bilhões de dólares, dos quais
são repassados ao governo aproximadamente 66 milhões de dólares por ano.166
Além disso, as áreas administradas pelo Serviço de Parques (National Park Service) conta com
quase 50 milhões anuais em doações de mais de 150 grupos de “amigos dos parques”. A Fundação
Nacional de Parques (National Park Foundation),167 criada pelo Congresso americano, em 1967,168
faz a interlocução entre o órgão governamental e a iniciativa privada. Essa fundação destina-se a
apoiar o trabalho do Serviço Nacional de Parques (National Park Service), atuando em levantamento
de fundos, criação de parcerias, distribuição de bolsas de estudo e incentivo da conscientização
pública sobre a importância dos parques. Essa fundação conseguiu aplicar, em sete anos, 137
milhões de dólares em bolsas e programas de apoio à gestão dos parques.
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Outra fonte de recursos para manutenção dos parques americanos provém da atuação de
associações que promovem ações interpretativas e educacionais nas unidades por meio de projetos
e da venda de itens relacionados com a temática dos parques. Elas contribuem anualmente com
cerca de 26 milhões de dólares para o Sistema Nacional de Parques (National Park System).169
O pagamento de ingresso também é uma das fontes de recursos de financiamento do Sistema de
Parques. Atualmente, 147 unidades cobram tarifas de entrada. Os valores vão de cinco a no máximo
25 dólares por visitante.170 Os valores permanecem com o Serviço de Parques e são utilizados para
melhoria dos serviços de apoio ao visitante.171
6.2 A experiência do Serviço de Proteção aos Peixes e à Vida Selvagem (U.S. Fish and Wildlife
Service)
O Serviço de Proteção aos Peixes e à Vida Selvagem (U.S. Fish and Wildlife Service) é o órgão que
tem a função prioritária de conservar, proteger e manter a ictiofauna, a flora e a fauna silvestres e
seus habitats. É também responsável, dentre outras ações, pelo manejo de 548 refúgios de vida
silvestre do Sistema Nacional de Refúgios de Vida Silvestre (National Wildlife Refuge System).172
Esses refúgios que se estendem por aproximadamente 96 milhões de acres (38 milhões de hectares)
em terras públicas americanas.173 No entanto, essa agência recebe um orçamento público anual um
pouco mais modesto do que o Serviço de Parques (National Park Service).
Para o ano fiscal de 2009, o orçamento público disponível para o órgão era de 2,2 bilhões de
dólares, destes 800 mil dólares destinados ao repasse para os Estados. Dos 2,3 bilhões de dólares
solicitados ao Congresso para o ano de 2013, aproximadamente 500 milhões de dólares se destinam
ao Sistema Nacional de Refúgios de Vida Silvestre (National Wildlife Refuge System). Para aquisição
de terras a serem destinadas à conservação, solicitou-se 106 milhões de dólares. Em 2011, quase a
metade desse valor foi utilizada com esta ação.174
Além de manejar essas áreas protegidas, cabe ao órgão implementar e aplicar as mais importantes
leis americanas destinadas à conservação da biodiversidade, tais como: a Lei das Espécies
Ameaçadas (Endangered Species Act), a Lei do Tratado das Espécies Migratórias (Migratory Birds
Treaty Act), a Lei de Proteção aos Mamíferos Marinhos (Marine Mammal Protection Act), a Lei de
Conservação das Zonas Úmidas Norte-Americanas (North American Wetlands Conservation Act) e o
Lancey Act.175
O Serviço de Proteção aos Peixes e à Vida Selvagem (U.S. Fish and Wildlife Service) possui mais de
oito mil funcionários.176 Conta com quase 42 mil voluntários, que são considerados de vital
importância para o sucesso dos trabalhos empreendidos pela organização. Os voluntários podem
trabalhar com pesquisas sobre as populações da fauna e da ictiofauna silvestres, condução de
visitantes, assistência a laboratórios de pesquisa, ajudar em trabalhos administrativos, com
computadores, fotografia, projetos culturais etc.177
Assim como o Serviço Nacional de Parques (National Park Service), o Serviço de Proteção aos
Peixes e à Vida Selvagem (U.S. Fish and Wildlife Service) também conta com o apoio de uma
fundação, a National Fish and Wildlife Foundation, criada pelo Congresso em 1984, para ajudar na
proteção das plantas, peixes e animais silvestres e seus habitats, propor soluções criativas para
enfrentar os desafios da conservação e atuar na aproximação entre o setor público e o setor privado.
Essa fundação financia ações que ajudem a implementar projetos científicos para conservação,
busca financiamento por meio de contribuições a título de doação, desenvolve e implementa
programas de conservação com parceiros privados, tais como a rede de supermercados Walmart, a
Shell Oil, a Moore Foudantion, o FedEx e muitos outros.178 Desde sua criação, em 1984, a Fundação
já transformou mais de 500 milhões de dólares de recursos federais recebidos, em dois bilhões de
dólares que foram investidos em ações de conservação.179
Outra fonte de financiamento dos refúgios de vida silvestre norte-americanos dá-se por meio da
venda de selos que autorizam a caça de aves migratórias. Trata-se de um mecanismo federal
chamado “Selo Pato” (Duck Stamp), ou mais formalmente de Migratory Bird Hunting and
Conservation Stamp. Em 1934, o governo, por força da lei que regulamentou a caça de aves
migratórias, o Migratory Bird Hunting Stamp Act of 1929, começou a confeccionar selos adesivos que
seriam vendidos aos praticantes de caça nos EUA, como uma espécie de permissão para a
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realização dessa atividade.180
Os fundos arrecadados com a venda desse selo são considerados fonte essencial para a
conservação em zonas úmidas nos Estados Unidos. 98% por cento de cada dólar gerado com a
venda do “selo pato” é destinado para a compra ou o arrendamento de áreas a serem incluídas no
Sistema Nacional de Refúgios de Vida Silvestre (National Wildlife Refuge System). Ele ainda é
vendido como ingresso para a entrada nos refúgios de vida silvestre.181
Os resultados desse esforço são divulgados pelo Federal Duck Stamp Office, órgão que é vinculado
ao Serviço de Proteção aos Peixes e à Vida Selvagem (U.S. Fish and Wildlife Service) e que
administra o mecanismo. Desde 1934, o “selo pato” gerou mais de 750 milhões de dólares, que
foram usados para a aquisição de seis milhões de acres (2,4 milhões de hectares) de habitats em
zonas úmidas nos Estados Unidos, protegidos em refúgios de vida silvestre. Os selos são vendidos
atualmente a 15 dólares e podem ser utilizados pelo caçador por um ano.182
6.2.1 A compensação ambiental norte-americana
Há algum tempo, muitos países desenvolvidos têm enfrentado o problema da perda de espécies e
dos habitats, principalmente por conta de projetos industriais e de construção de obras de
infraestrutura. O Canadá (por meio do Fisheries Act of 1985), a Suíça (por meio do Federal Law for
Protection of Nature and Landscape of 1983), alguns Estados na Austrália (por meio do Victoria’s
Native Vegetation Management Framework of 2002, e do New South Wales Green Offset Pilot
Programme), e mais recentemente a União Europeia (por meio da Environmental Liability Directive of
2004183) têm discutido e criado uma legislação protetiva à biodiversidade, que visa compensar danos
irreversíveis causados às espécies e seus habitats.184
Os Estados Unidos também possuem um mecanismo de compensação ambiental ou compensação
pela perda de biodiversidade, ligado à questão da avaliação do impacto ambiental de
empreendimentos públicos ou privados. Ele, no entanto, apesar de gerar um desembolso de
recursos financeiros por parte do empreendedor, não gera recursos para financiar a manutenção de
áreas públicas existentes, apenas apoia o aumento do número e da extensão das áreas protegidas
no país.
Nos Estados Unidos, a criação dos refúgios de vida silvestre e a proteção das zonas úmidas têm
sido utilizadas para mitigar os impactos ambientais. No caso específico de danos causados às zonas
úmidas, a Lei de Proteção de Águas (Clean Water Act) de 1972 instituiu que os empreendedores
compensassem os danos causados por conta de impactos considerados não mitigáveis por meio da
criação, restauração e/ou proteção de zonas úmidas ou outros habitats. A Lei das Espécies
Ameaçadas (Endangered Species Act), de 1973, também prevê disposições similares a respeito de
habitats terrestres.185
Mas essa compensação não precisa ser realizada pelo empreendedor diretamente. Há a
possibilidade de mitigação dos danos em outras áreas por meio de terceiros. Assim, as autoridades
responsáveis pela autorização dos empreendimentos determinam como deve ser feita essa
compensação e cria-se um mercado de serviços de mitigação de impactos.
O Serviço de Proteção aos Peixes e à Vida Selvagem (U.S. Fish and Wildlife Service) seleciona
áreas que seriam as reservas de conservação (conservation banks). Essas áreas são destinadas à
preservação em caráter permanente para assegurar a proteção de espécies em extinção ou
ameaçadas de extinção. O órgão estuda e divulga quais são as áreas disponíveis para serem
adquiridas e utilizadas como forma de compensar danos ambientais.
Como muitos empreendedores não tem experiência em restauração e manejo de habitats, vários
preferem comprar créditos de mitigação gerados por reservas de conservação (conservation banks).
Os créditos podem ser adquiridos de organizações não-governamentais e também empresas
privadas especializadas, que compram terras e criam ou restauram habitats, bem como atuam em
algumas áreas protegidas públicas.186
Já existem mais de 105 áreas selecionadas por todo o país, abrangendo cerca de 90 mil acres (36
mil hectares).187 Esse número de áreas ilustra o crescimento desse mercado de compensações.
Esse mecanismo é considerado um modelo avançado de compensação ambiental por danos não
mitigáveis causados por empreendimentos.188 Ele cria um mercado que fomenta a conservação, mas
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não necessariamente financia as áreas protegidas públicas já existentes. Pode ser considerado
eficaz sob o ponto de vista do incremento do tamanho do sistema de áreas protegidas, mas não
contribui para financiar as áreas públicas já existentes.
7. Considerações finais
O modelo de gestão de áreas protegidas adotado pelos Estados Unidos da América é resultado da
experiência histórica e cultural de ocupação do território a partir de meados do século XIX. Cientes
da necessidade de proteger áreas remotas e selvagens que abrigavam belezas excepcionais, os
americanos criaram os primeiros parques nacionais do mundo.
Mas a atuação do Poder Público, especialmente por meio do governo federal, não se limitou à
proteção de espaços naturais e culturais admiráveis, pois também considerou a necessidade de
preservar recursos naturais, tais como madeira e água, numa perspectiva utilitarista, traço marcante
da cultura pragmática norte-americana. Assim, verifica-se que o nascimento dos sistemas de
parques e florestas nacionais não está vinculado exclusivamente à questão da preservação da
natureza, aspecto que vem sendo adotado em âmbito mundial, principalmente a partir da década de
1960.
Pode-se observar que a legislação norte-americana relativa às áreas protegidas, embora germinada
há mais de um século, começou a ganhar conteúdo conservacionista, no que concerne à proteção
de espécies e habitats, a partir dos anos de 1960-1970. Isso, no entanto, não se constituiu fator
primordial para que os Estados Unidos, em termos de política internacional, aderissem à Convenção
sobre Diversidade Biológica – CDB ou, em âmbito de política interna, alterassem as restrições de
uso das áreas protegidas, cujo manejo é fortemente focado no uso público.
Com relação à governança ambiental global, em especial à resistência americana à CDB, é
emblemático que, embora se trate de uma soft norm, o Congresso americano mantenha uma rígida
posição contrária até hoje. Os Estados Unidos possuem uma extensa e complexa legislação
protetiva de recursos naturais e da biodiversidade, que promovem um modelo de gestão pública de
áreas protegidas, aparentemente compatível com os objetivos da Convenção. Além disso, o volume
de recursos e a diversidade de fontes de financiamento revelam compromisso governamental com a
gestão das áreas.
Todos os sistemas nacionais e agências responsáveis pela gestão das áreas protegidas permitem a
realização de atividades em contato com a natureza. Atividades potencialmente onerosas às
espécies silvestres e habitats tais como a caça, a pesca e o trânsito de pessoas e veículos são
permitidos em todas as áreas submetidas a algum regime de proteção. Revela-se uma gestão
utilitarista do espaço público a ser protegido por meio da legislação ambiental nos Estados Unidos.
A disponibilidade de recursos financeiros e a diversidade de fontes podem ser resultantes dessa
concepção das áreas protegidas. Nos Estados Unidos, o uso público orienta o manejo da terra. A
gestão dos espaços públicos recebe apoio governamental e privado, principalmente por meio de
doações intermediadas por fundações criadas com essa finalidade. Recursos advindos por meio da
tributação, como o “Selo Pato” (Duck Stamp), também são encontrados no modelo americano de
financiamento de áreas protegidas.
O regime de compensação ambiental adotado naquele país é voltado especialmente para o
incremento do sistema em termos de extensão territorial. Foi criado um mecanismo de mercado, no
qual participam o órgão governamental responsável pela gestão de refúgios da vida silvestre e outras
áreas destinadas à conservação de espécies e seus habitats, organizações não governamentais –
ONGs e empresas privadas. Aparentemente não há necessidade de que o mecanismo apoie a
manutenção das áreas, mas somente a aquisição ou o arrendamento de terras privadas que possam
contribuir com objetivos de conservação.
Diferentemente do modelo brasileiro, a gestão das áreas protegidas incentiva o uso do espaço
público pela população, de forma a obter do visitante apoio para a manutenção das áreas. A
visitação e o uso público são fontes diretas e indiretas de receitas para o sucesso do arranjo
institucional pensado para a proteção das áreas. A gestão dos espaços protegidos movimenta a
economia, gera empregos, fomenta o conhecimento. A dotação orçamentária e os mecanismos de
gestão financeira revelam uma valorização das áreas protegidas nos Estados Unidos. O modelo de
governança parece ser resultado do financiamento adequado, e ao mesmo tempo, é fonte
de
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recursos para a manutenção das áreas protegidas.
A existência de parques nacionais é elemento conjuntural da cultura patriótica do povo americano.
Acrescente-se dado cultural relevante, relativo a uma orientação nacional para a exploração do
desconhecido, do fronteiriço, do limítrofe. É um dado essencial no contexto psicológico do
self-made-man, do homem que se realiza por si próprio, o que já fora notado por Alexis de
Tocqueville, em seu célebre relato.
Tem-se a impressão de que, ao contrário dos Estados Unidos, no Brasil a legislação que criou o
sistema de unidades de conservação adotou uma classificação prioritariamente ecológica para
orientar a gestão das áreas. Na prática, embora a legislação permita que em grande parte das
unidades de conservação (atualmente em mais de 88% dos territórios protegidos nas unidades) seja
admitido o uso de parcela dos recursos naturais em atividades como pesquisa, educação ambiental,
visitação, produção florestal, extrativismo e agricultura de baixo impacto, por exemplo,189 percebe-se
que a gestão parece ainda fixada às restrições de uso.
Espera-se que as informações e dados trazidos nesse trabalho possam contribuir para a divulgação
de um interessante modelo de gestão de áreas protegidas ainda pouco conhecido no Brasil. Do
mesmo modo, acredita-se que a acumulada experiência de gestão das áreas protegidas
norte-americanas possa trazer reflexões interessantes para o aprimoramento da governança, como
aspecto essencial da gestão das unidades de conservação no Brasil.
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WOLFRUM, Rüdiger. The Convention on Biological Diversity: Using the State Jurisdiction as a Means
of Ensuring Compliance. In: ______. Enforcing environmental standards: economic mechanisms as
viable means? Berlin: Springer-Verlag/Max-Planck-Institute, 1996.
1 Cf. BENSUSAN, Nurit. Conservação da biodiversidade em áreas protegidas. Rio de Janeiro: FGV,
2006, p. 9.
2 BALLOFFET, N. M.; MARTIN, A. S. Governance Trends in Protected Areas: experiences form the
Parks in Peril Program in Latin America and the Caribbean. Parks in Peril Innovations in Conservation
Series. Arlington, Virginia: The Nature Conservancy, 2007, p. 2-3.
3 Idem, p. 4.
4 Foi durante a segunda metade do século XIX que os Estados Unidos tiveram seu grande salto
enquanto potência industrial. Do quinto lugar no ranking entre as grandes potências industriais em
1840, saltaram para o quarto em 1860, para o segundo lugar em 1870 e para o primeiro em 1895. Cf.
BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. Formação do império americano: da guerra contra a Espanha à
guerra do Iraque. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2005. p. 42.
5 Embora muitos autores indiquem que a história das áreas protegidas no mundo seja muito anterior,
tendo existido já em culturas pré-agrárias na Ásia e no Oriente Próximo, o conceito de parque
nacional está ligado à existência de nações estruturadas sob moderno conceito de soberano. Cf.
DAVENPORT, Lisa; RAO, Madhu. A história da proteção: paradoxos do passado e desafios do
futuro. In: ______; ______; TERBORGH, John; VAN SCHAIK, Carel (orgs.). Tornando os parques
eficientes: estratégias para a conservação da natureza nos trópicos. Curitiba: UFPR/Fundação O
Boticário, 2002. p. 54; LEUZINGER, Márcia Dieguez. Natureza e cultura: unidades de conservação
de proteção integral e populações tradicionais residentes. Curitiba: Letra da Lei, 2009, p. 65.
6 LANGLEY, Sherri. The System of Protected Areas in the United States. In: BENJAMIN, Antonio
Herman V. (coord.). Direito ambiental das áreas protegidas: o regime jurídico das unidades de
conservação. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2001, p. 116.
7 Cf. DAVID, René. Os grandes sistemas do direito contemporâneo. São Paulo: Martins Fontes,
1986, p. 3.
8 SACCO, Rodolfo. Introdução ao direito comparado. São Paulo: Ed. RT, 2001, p. 26 e ss.
9 GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. Direito tributário comparado e tratados internacionais
fiscais. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Ed., 2005, p. 24.
10 Idem, p. 26-27.
11 Segundo Strobbe Talbott: “A governança é o maior desafio da comunidade internacional. Ela
pressupõe a cooperação entre as nações para o estabelecimento de instituições e regras voltadas
para o bem comum. Tem como objetivo evitar uma catástrofe planetária. Nesse âmbito discute-se
alternativas e oportunidades para um melhor gerenciamento da interdependência ecológica, na
medida em que se sabe que os problemas ambientais são globais”. TALBOTT, Strobe. Prefácio. In:
ESTY, Daniel C.; IVANOVA, Maria H. (orgs.) Governança ambiental global: opções e oportunidades.
Trad. Assef Nagib Kfouri. São Paulo: Senac São Paulo, 2005, p. 15. Ainda sobre o tema da
governança ambiental global cf: BIRNIE, P. W.; BOYLE, A. E. International Law and the environment.
2. ed. Oxford/New York: Oxford University Press, 2002, p. 34 e ss.
12 Cf. LANGLEY, Sherri. Op. cit., p. 118.
Página 24
13 As traduções/versões que seguem são livres, de minha autoria, e pretendem alcançar para o
leitor de língua portuguesa uma dicção aproximada da versão original.
14 Podemos citar, por exemplo: a Convenção sobre Comércio Internacional de Espécies de Flora e
Fauna Selvagens em Perigo de Extinção (Cites) (1973); a Convenção sobre as Zonas Húmidas de
Importância Internacional (1975); o Tratado de Cooperação Amazônica (1978); a Convenção para
Proteção de Espécies Migratórias (1979); a Convenção de Viena para a Proteção da Camada de
Ozônio (1985); o Protocolo de Montreal sobre as Substâncias que esgotam a Camada de Ozônio
(1987), dentre outras.
15 SPETH, James Gustave. A agenda ambiental global: origens e perspectivas. In: ESTY, Daniel C.;
IVANOVA, Maria H. (orgs.) Governança ambiental global: opções e oportunidades. Trad. Assef Nagib
Kfouri. São Paulo: Senac São Paulo, 2005, p. 24.
16 VARELLA, Marcelo Dias. Direito internacional econômico ambiental. Belo Horizonte: Del Rey,
2003, p. 54.
17 Cf. LAGO, André Aranha Corrêa do. Estocolmo, Rio, Joanesburgo: o Brasil e as três conferências
ambientais das Nações Unidas. Brasília: Instituto Rio Branco/Fundação Alexandre de Gusmão, 2007,
p. 17-18.
18 SPETH, James Gustave. Op. cit., p. 28.
19 Pode-se citar, por exemplo, algumas importantes leis ligadas à questão da conservação como: a
lei de proteção à natureza selvagem (Wilderness Act of 1964); a lei que disciplina o manejo dos
refúgios de vida silvestre (National Wildlife Refuge System Administration Act of 1966); a lei que
institui Política Nacional do Meio Ambiente (National Environmental Policy of 1969); a lei de proteção
às espécies ameaçadas (Endangered Species Act of 1973); a lei referente ao manejo das florestas
nacionais que reconhece a importância dos valores da biodiversidade (National Forest Management
Act of 1976), e outras às quais nos referiremos ao longo do texto.
20 Esta obra, fruto do trabalho empírico de Carson, descreveu os malefícios causados pelo DDT
(diclorodifeniltricloroetano) e outros inseticidas organoclorados, principalmente seus efeitos
cumulativos em níveis altos da cadeia alimentar. Originalmente usadas como pesticidas pulverizados
em plantações, essas substâncias tóxicas foram se acumulando nos organismos dos animais
causando a morte especialmente de pássaros, que deixaram de cantar na primavera. Em 1969, o
governo americano, em homenagem a Carson, renomeou uma área protegida próxima à sua casa de
campo no Estado de Maine de Rachel Carson National Wildlife Refuge. Cf. CARSON, Rachel.
Primavera silenciosa. 2. ed. Trad. Raul Polillo. São Paulo: Melhoramentos, 1969; e também U.S.
FISH & WILDLIFE SERVICE. Rachel Carson: a conservation legacy. Disponível em:
[www.fws.gov/rachelcarson/]. Acesso em: 13.01.2013.
21 BLOMQUIST, Robert. Ratification Resisted: Understanding America’s Response to the
Convention on Biological Diversity, 1989-2002. Golden Gate University Law Review. n. 32. 2002. p.
495. Disponível em: [http://digitalcommons.law.ggu.edu/ggulrev/vol32/iss4/5/]. Acesso em:
18.01.2013.
22 Ignacy Sachs considera que os termos “desenvolvimento sustentável” e “ecodesenvolvimento”
sugerem uma abordagem semelhante, pois sugerem a harmonização de objetivos sociais,
ambientais e econômicos, Cf. SACHS, Ignacy. Caminhos para o desenvolvimento sustentável. Rio
de Janeiro: Garamond, 2009, p. 54.
23 Em 1983, foi criada uma Comissão de especialistas oriundos de diversos países, presidida pela
ex-ministra do meio ambiente e ex-primeira ministra da Noruega, Gro Brundtland, com o propósito de
propor estratégias de longo prazo para obter o chamado desenvolvimento sustentável.
24 COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Nosso futuro comum.
2. ed. Rio de Janeiro: FGV, 1991, p. 9.
25 Idem, p. 15.
Página 25
26 A UICN, cuja sigla em inglês é IUCN (International Union for Conservation of Nature), é uma
organização não governamental de atuação global, fundada em 1948, dedicada a conservação da
natureza. Possui a maior rede global de profissionais e cientistas ligados ao tema.
27 WOLFRUM, Rüdiger. The Convention on Biological Diversity: Using the State Jurisdiction as a
Means of Ensuring Compliance. In: ______. Enforcing environmental standards: economic
mechanisms as viable means? Berlin: Springer-Verlag/Max-Planck-Institute, 1996, p. 374-375.
28 O Brasil foi o primeiro a assiná-la. Nos anos seguintes ratificou e promulgou a CDB, por meio do
Dec. 2.519, de 16.03.1998. Cf. Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento: Relatório da Delegação Brasileira/Divisão do Meio Ambiente do Ministério das
Relações Exteriores. Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão; Instituto de Pesquisa de Relações
Internacionais, 1993, p. 29 e ss.
29 LAGO, André Aranha Corrêa do. Op. cit., p. 75.
30 Cf. Convention on Biological Diversity. Preamble. Disponível em:
31 Cf. Convention on Biological Diversity. Article 1. Objectives. Disponível em:
32 BLOMQUIST, Robert. Op. cit., p. 497.
33 Cf. Convention on Biological Diversity. List of Parties. Disponível em:
34 No original em inglês: “‘Protected area’ means a geographically defined area which is designated
or regulated and managed to achieve specific conservation objectives”. Tradução para o português
cf. disposto no Dec. 2.519, de 16.03.1998.
35 No original em inglês: “‘Biological diversity’ means the variability among living organisms from all
sources including, inter alia, terrestrial, marine and other aquatic ecosystems and the ecological
complexes of which they are part; this includes diversity within species, between species and of
ecosystems”. Tradução para o português cf. disposto no Dec. 2.519, de 16.03.1998.
36 No original em inglês: “‘Sustainable use’ means the use of components of biological diversity in a
way and at a rate that does not lead to the long-term decline of biological diversity, thereby
maintaining its potential to meet the needs and aspirations of present and future generations”.
Tradução para o português cf. disposto no Dec. 2.519, de 16.03.1998.
37 Cf. texto integral da Convenção sobre Diversidade Biológica. Convention on Biological Diversity.
Text of the CDB. Disponível em: [www.cbd.int/convention/text/]. Acesso em: 22.01.2013.
38 WOLFRUM, Rüdiger. Op. cit., p. 376.
39 Soft norm, também conhecido por soft law, é uma categoria de normas internacionais de
reconhecida fragilidade na coercibilidade. Segundo Varella: “Essas normas não têm o mesmo grau
de atribuição de capacidades nem são tão importantes quanto as normas restritivas, mas os Estados
comprometem-se a cooperar e respeitar os acordos realizados, sem submeter-se, no entanto, a
obrigações jurídicas.” VARELLA, Marcelo D. Direito internacional público. São Paulo: Saraiva, 2009,
p. 61 e ss.
40 Segundo Marcelo Varella: “(…) as normas das convenções internacionais mais importantes são
apenas soft norms, que não incorporam o ius cogens. A doutrina internacional diverge da eficácia
destas regras, sendo que uma parte da doutrina é segura do fato de que a sociedade civil organizada
vai exigir o cumprimento das obrigações ‘morais’ assumidas pelos Estados. De toda forma, não
existem meios institucionais para que os outros Estados contratantes exijam que os Estados
cumpram as obrigações assumidas.” Cf. VARELLA, Marcelo Dias. Direito internacional econômico
Página 26
ambiental cit., p. 60-61.
42 Cf. Convention on Biological Diversity. List of Parties. Disponível em:
44 Idem, p. 559 e ss.
45 O utilitarismo é a filosofia mais característica da tradição anglo-saxônica e que tem como mote a
obtenção da felicidade para um maior número de pessoas. Assim, a ação pública e privada é
pautada pelas suas consequências no mundo prático. O utilitarismo remonta a Jeremy Benthan e
atinge sua versão mais bem elaborada em John Stuart Mill. Cf. por todos: MILL, John Stuart. On
liberty and other writings. New York: Modern Library, 2002, p. 231 e ss.
46 Segundo Kissinger: “No século XX, nenhum país influenciou as relações internacionais de
maneira tão forte – e ao mesmo tempo tão ambivalente – como os Estados Unidos. Nenhuma
sociedade foi tão firme em não admitir intervenções nos assuntos internos de outros Estados, mas
sustentou com mais fervor que seus próprios valores têm aplicação universal. Nação alguma foi mais
pragmática na conduta diplomática do dia a dia, nem mais ideológica nas convicções morais. País
nenhum relutou mais em engajar-se no exterior, enquanto fez alianças e assumiu compromissos de
alcance e amplitude sem precedentes.” KISSINGER, Henry. Diplomacia. Trad. Saul S. Gefter; Ann
Mary Fighiera Perpétuo. Revisão: Heitor Aquino Ferreira. São Paulo: Saraiva: 2012, p. 1.
47 GOLLER, Bernd; MORRISON, Fred L. National Law: the protection of nature. In: MORRISON,
Fred L.; WOLFRUM, Rüdiger. International, Regional and National Environmental Law. The Hague:
Kluwer Law International, 2000, p. 695.
48 SPETH, James Gustave. Op. cit., p. 30.
49 LEUZINGER, Márcia Dieguez. Op. cit., p. 66 e ss.
50 The National Parks: shaping the system. Produced by: Harpers Ferry Center; National Park
Service; U.S. Department of the Interior Washington, D.C. 2005. p. 13. Disponível em:
[www.cr.nps.gov/history/online_books/shaping/index.htm]. Acesso em: 07.01.2013.
51 GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. Direito nos Estados Unidos. Barueri: Manole, 2004, p. 105.
52 Pintor e escritor americano (1796-1872) que se especializou em retratos de indígenas habitantes
do oeste do país. Conta-se que em suas anotações durante uma viagem a Dakota, em 1832, já
demonstrou preocupação com os efeitos destrutivos da expansão americana para o oeste em
relação à cultura indígena e à natureza selvagem. Cf. The National Parks… cit., p. 12..
53 Filósofo americano (1817-1862) entusiasta da manutenção da natureza intocada e de sua
contemplação, hoje identificada com a ideia de preservacionismo.
54 Escritor americano (1789-1851) que compôs romances históricos e de espionagem. É o autor do
romance “O último dos moicanos”, que virou filme em 1992, dirigido por Michael Mann e estrelado
por Daniel Day-Lewis. A obra retrata a luta indígena pela sobrevivência em meio à conquista do
oeste americano pelos brancos europeus.
55 DAVENPORT, Lisa; RAO, Madhu. Op. cit., p. 54.
56 The National Parks… cit., p. 12.
Página 27
59 A discussão sobre a gestão pública das áreas protegidas ainda alimenta o debate atual nos
Estados Unidos. Sobre essa questão cf. MORE, Thomas. A.; MANNING, Robert E. The Public
Functions of Parks and Protected Areas. Working Papers of the Finnish Forest Research Institute 2.
Disponível em: [www.metla.fi/julkaisut/workingpapers/2004/mwp002.htm]. Acesso em: 07.09.2012.
60 O alargamento da malha ferroviária norte-americana nesse período é expressivo. Em 1850 ela
era de 14.151 km, em 1880, saltou para 85 mil km, e em 1890 contava com 278.409 km. O
crescimento dessa malha é concomitante à conquista do oeste e ao advento dos primeiros parques
nessa região. Cf. BANDEIRA, Luiz Alberto Moniz. Op. cit., p. 42.
61 The National Parks… cit., p. 12-13..
62 O Departamento do Interior (Department of the Interior) é responsável pela proteção dos recursos
naturais, do patrimônio cultural, das comunidades tribais e pela manutenção dos recursos
energéticos. Cf. U.S. DEPARTMENT OF THE INTERIOR. Who we are. About the Interior. Disponível
em: [www.doi.gov/whoweare/interior.cfm]. Acesso em: 07.01.2013.
64 Idem, p. 13-14.
65 LEUZINGER, Márcia Dieguez. Op. cit., p.69.
66 Cf. CROWTHER, Jonathan (ed.). Oxford Guide to British and American Culture for learners of
English. Theodore Roosevelt. Oxford: Orford University Press, 2000, p. 461.
67 O Sierra Club é uma associação ambientalista sem fins lucrativos criada em 1892 em São
Francisco, na Califórnia. É precursora das organizações não governamentais americanas, possuindo
hoje aproximadamente 1,3 milhões de membros e apoiadores. Cf. SIERRA CLUB. Sierra Club
History. Disponível em: [www.sierraclub.org]. Acesso em: 07.01.2013.
68 Sobre a história de John Muir (1838-1914), cf. SIERRA CLUB. Who was John Muir? Disponível
em: [www.sierraclub.org/john_muir_exhibit/about/]. Acesso em: 07.01.2013.
69 GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. Direito nos Estados Unidos cit., p. 106.
71 DAVENPORT, Lisa; RAO, Madhu. Op. cit., p. 55
72 Idem, p. 55-56.
73 Idem, p. 56-57.
74 LEUZINGER, Márcia Dieguez. Op. cit., p. 66.
75 As conversões (acres para hectares) são aproximadas. Um acre corresponde aproximadamente a
0,40 hectares. Um hectare são 10 mil metros quadrados, o que corresponde aproximadamente a um
campo de futebol.
77 Cf. LOOMIS, John B. Op. cit., 2002, p. 27.
78 Cf. idem, p. 28.
79 A questão foi tratada em estudo clássico de Levi Carneiro, tema de uma conferência proferida por
este renomado jurista no Instituto dos Advogados, em 07.08.1925. Segundo Levi Carneiro: “Na
América, os Estados não se acham, praticamente, menos favorecidos. Possuíam eles as terras
Página 28
devolutas, de que doaram grande parte à União; mas ainda em 1857, discutindo o projeto
apresentado à Casa dos Representantes, que transferia parte das terras públicas aos Estados, para
ser o produto das vendas aplicado em escolas de agricultura e de artes mecânicas, um senador
declarava que se ia dar aos Estados a sua própria propriedade. Várias fases apresenta, ali, a
evolução dos direitos relativos a terras públicas, e numerosas controvérsias sobre eles têm surgido
entre o governo federal e os Estados. A doutrina passou por grandes oscilações, chegando-se a
pretender que os novos Estados têm direito a todas as terras públicas de seu território – e o
Congresso reconheceu esse direito em relação ao Tennessee. De qualquer modo, o principal é que
o Congresso tem feito largas concessões de terras federais aos Estados, e em proveito deles as tem
utilizado.” CARNEIRO, Levi. Federalismo e judiciarismo. Rio de Janeiro: Alba Officinas Graphicas,
1930. p. 136-137.
80 Cf. LOOMIS, John B. Op. cit., 2002, p. 28.
81 Idem, p. 30.
82 Idem, p. 24.
83 LANGLEY, Sherri. Op. cit., p. 118-119.
84 Idem, p. 119-120.
86 U.S. FOREST SERVICE. History. Disponível em: [www.fs.fed.us/aboutus/history/]. Acesso em:
11.01.2013.
87 U.S. FISH AND WILDLIFE SERVICE. History of the National Wildlife Refuge System. Disponível
em: [www.fws.gov/refuges/history/chron/chron_1960_fs.html]. Acesso em: 11.01.2013.
88 Bureau of Land Management. National Landscape Conservation System. Landscapes of the
American Spirit. Disponível em: [www.blm.gov/wo/st/en/prog/blm_special_areas/NLCS.html]. Acesso
em: 13.01.2013.
89 No Brasil, atualmente, 16,9% da área continental e 1,5% da área marinha estão em unidades de
conservação. Cf. Cadastro Nacional de Unidades de Conservação – CNUC/Ministério do Meio
Ambiente. Unidades de Conservação por Bioma. Atualizado em 12.12.2012. Disponível em:
[www.mma.gov.br/areas-protegidas/cadastro-nacional-de-ucs/dados-consolidados]. Acesso em:
12.01.2013.
90 GURGEL, H.; HARGRAVE, J; FRANÇA, F.; HOLMES, R. M.; RICARTE, F. M.; DIAS, B. F. S.;
RODRIGUES, C. G. O.; BRITO, M. C. W. Unidades de conservação e o falso dilema entre
conservação e desenvolvimento. Boletim Regional, Urbano e Ambiental. n. 3. Brasília: Ipea, dez.
2009, p. 111.
91 Exceto no Estado de Delaware.
92 NATIONAL PARK SERVICE. Frequently Asked Questions. Disponível em:
[www.nps.gov/faqs.htm]. Acesso em: 07.01.2013.
93 Especialistas da UICN criaram uma classificação de categorias de manejo de áreas protegidas
utilizada e reconhecida internacionalmente pelos governos e pela Organização das Nações Unidas.
Elas são utilizadas como padrões globais para definir, registrar e comparar áreas protegidas
espalhadas pelo mundo. Essa classificação leva em conta os objetivos de manejo e conservação das
áreas. Parte do número I, que identifica áreas de uso restrito, chegando ao número VI, que abrange
áreas cujo manejo permite intervenções humanas e uso sustentável dos recursos naturais. Sob a
categoria II da IUCN os parques nacionais são definidos como “grandes áreas naturais ou
seminaturais destinadas a proteger processos ecológicos em grande escala, juntamente com as
espécies e ecossistemas típicos da área. É compatível com essa categoria de manejo usos que
também permitam a existência de estruturas ambientalmente e culturalmente compatíveis com a
Página 29
realização de atividades de cunho espiritual, científico, educacional, recreacional e de visitação”.
Trad. e adaptação livre da autora. No original: “national parks are large natural or near natural areas
set aside to protect large-scale ecological processes, along with the complement of species and
ecosystems characteristic of the area, which also provide a foundation for environmentally and
culturally compatible, spiritual, scientific, educational, recreational, and visitor opportunities.” Cf.
IUCN. Achieving quality – Categories. Disponível em:
[www.iucn.org/about/work/programmes/gpap_home/gpap_quality/gpap_pacategories/]. Acesso em:
09.01.2013.
94 LANGLEY, Sherri. Op. cit., p. 134.
95 A lista completa das áreas administradas pelo National Park Service e sua localização,
encontra-se atualizada até 11.10.2012. Cf. NATIONAL PARK SERVICE. Frequently Asked
Questions. Disponível em: [www.nps.gov/faqs.htm]. Acesso em: 07.01.2013.
96 No Brasil, a Lei 9.985, de 2000, que criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza – Snuc, também previu uma categoria de manejo denominada “parque nacional”. Aqui, no
entanto, o Snuc define que o objetivo básico de um parque nacional é a preservação de
ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, possibilitando a realização de
pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de
recreação em contato com a natureza e de turismo ecológico. As terras do parque nacional são de
domínio público. Eventuais áreas privadas devem ser desapropriadas. É permitida a visitação pública
e a pesquisa científica, desde que de acordo com o plano de manejo e autorização do órgão gestor
da unidade. Também estão previstos parques estaduais e municipais como integrantes do Snuc. Os
parques nacionais brasileiros podem ser criados por lei ou por ato do Chefe do Poder Executivo. Cf.
art. 11 da Lei 9.985, de 18.07.2000. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos
Jurídicos. Lei 9.985, de 18.07.2000. Disponível em: [www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9985.htm].
Acesso em: 09.01.2013.
97 Cf. NATIONAL PARK SERVICE. History E-Library. Nomenclature of Park System Areas.
Disponível em: [www.nps.gov/history/history/hisnps/NPSHistory/nomenclature.html]. Acesso em:
07.01.2013; LOOMIS, John B. Integrated public lands management: principles and applications to
National Forest, Parks, Wildlife Refuges and BLM Lands. New York: Columbia University Press,
1993, p. 57.
07.01.2013; LOOMIS, John B. Op. cit., 1993, p. 57.
Página 30
07.01.2013.
105 Idem.
106 São, por exemplo: os Jardins da Constituição (Constitution Gardens); o Parque Forte
Washington (Fort Washington Park); os Parques da Capital Nacional (National Capital Parks); a Casa
Branca (White House) entre outras. Cf. NATIONAL PARK SERVICE. History E-Library. Nomenclature
of Park System Areas. Disponível em:
107 O National Park Service (Serviço de Parques) é uma agência governamental, vinculada ao
Department of the Interior (Departamento do Interior), criada em 1916 para administrar os parques
nacionais americanos.
109 NATIONAL PARK SERVICE. Dinosaur National Monument. Discover Dinosaur. Disponível em:
[www.nps.gov/dino/index.htm]. Acesso em: 08.01.2013.
110 NATIONAL PARK SERVICE. Statue of Liberty National Monument. Liberty Enlightening the
world. Disponível em: [www.nps.gov/stli/index.htm]. Acesso em: 08.01.2013.
111 “Areas added to the National Park System for their natural values are expanses or features of
land or water of great scenic and scientific quality and are usually designated as national parks,
monuments, preserves, seashores, lakeshores, or riverways. Such areas contain one or more
distinctive attributes like forest, grassland, tundra, desert, estuary, or river systems; they may contain
windows on the past for a view of geological history; they may contain imposing landforms like
mountains, mesas, thermal areas, and caverns; and they may be habitats of abundant or rare wildlife
and plantlife”. Trad. e adaptação livre da autora. Cf. NATIONAL PARK SERVICE. History E-Library.
Nomenclature of Park System Areas. Disponível em:
112 NATIONAL PARK SERVICE. History E-Library. National Park System Timeline (Annotated).
Disponível em: [www.nps.gov/history/history/hisnps/NPSHistory/timeline_annotated.htm]. Acesso em:
07.01.2013.
113 Baseado em uma passagem do escritor e historiador americano Wallace Stenger, que
escrevendo sobre os parques nacionais afirmou: “the best idea we ever had. Absolutely American,
absolutely democratic, they reflect us at our best rather than our worst” (“A melhor ideia que já
tivemos. Totalmente americano, totalmente democrático, eles refletem o que há de melhor em nós”
(Trad. e adaptação livres da autora). Cf. NATIONAL PARK SERVICE. America’s Best Idea today.
Disponível em: [www.nps.gov/americasbestidea/]. Acesso em: 11.01.2013.
114 O Departamento da Guerra (Department of War) desde 1949 é denominado Departamento de
Defesa (Department of Defense). Cf. U.S. DEPARTMENT OF DEFENSE. About the Department of
Defense (DOD). Disponível em: [www.defense.gov/about/#history]. Acesso em: 11.01.2013.
115 The National Parks… cit.
116 Idem, p. 14.
119 Idem, p. 15.
120 DAVENPORT, Lisa; RAO, Madhu. Op. cit., p. 58
Página 31
121 LOOMIS, John B. Op. cit., 1993, p. 27.
122 LOOMIS, John B. Op. cit., 2002, p. 33-34.
123 Idem, p. 34.
124 Idem, p. 34.
125 Idem, p. 35.
126 Idem, ibidem.
127 Idem, ibidem.
128 Essa lei define uso múltiplo como: “a gestão de todos os vários recursos naturais renováveis das
florestas nacionais para que sejam utilizados numa combinação que melhor atenda as necessidades
do povo americano; tornando uso mais criterioso da terra para alguns ou todos esses recursos ou
serviços relacionados, em áreas grandes o suficiente para fornecer uma margem para ajustes
periódicos do uso, para que atendam as diversas necessidades e condições; que a terra será
utilizada menos que todos os recursos; e a gestão harmoniosa e coordenada dos diversos recursos,
cada um com os outros, sem o comprometimento da produtividade da terra, considerando os valores
relativos dos vários recursos, e não necessariamente a combinação dos usos que darão o maior
retorno em dólares ou o maior resultado para a unidade”. Trad. livre da autora. Texto original: “The
Multiple-Use Sustained Yield Act of 1960. SEC. 4. [16 U.S.C. 531] a) ‘Multiple use’ means: The
management of all the various renewable surface resources of the national forests so that they are
utilized in the combination that will best meet the needs of the American people; making the most
judicious use of the land for some or all of these resources or related services over areas large
enough to provide sufficient latitude for periodic adjustments in use to conform to changing needs and
conditions; that some land will be used for less than all of the resources; and harmonious and
coordinated management of the various resources, each with the other, without impairment of the
productivity of the land, with consideration being given to the relative values of the various resources,
and not necessarily the combination of uses that will give the greatest dollar return or the greatest unit
output”. Cf. U.S. FOREST SERVICE. The Multiple-Use Sustained Yield Act of 1960. Disponível em:
[www.fs.fed.us/emc/nfma/includes/musya60.pdf]. Acesso em: 13.01.2013.
130 Idem, p. 49-50.
131 Idem, p. 51.
134 Cf. U.S. FOREST SERVICE. Welcome to US Forest Service. Disponível em: [www.fs.fed.us/].
Acesso em: 13.01.2013.
135 Cf. U.S. FOREST SERVICE. About us – Mission. Disponível em:
[www.fs.fed.us/aboutus/mission.shtml]. Acesso em: 13.01.2013.
137 NATIONAL PARK SERVICE. Nomenclature of Park System Areas. Disponível em:
139 A definição de uso múltiplo das terras no modelo americano revela que não há predominância de
uso de nenhum tipo de recurso. E também enfatiza que o uso múltiplo não obriga a utilização de
Página 32
todos os tipos de uso em todas as áreas. Cf. LOOMIS, John B. Op. cit., 1993, p. 33. Cf. também nota
124.
140 Cf. BUREAU OF LAND MANAGEMENT. The Bureau of Land Management: Who We Are, What
We Do. Disponível em: [www.blm.gov/wo/st/en/info/About_BLM.html]. Acesso em: 13.01.2013.
141 Cf. BUREAU OF LAND MANAGEMENT. Mineral and Surface Acreage Managed by the BLM.
Disponível em: [www.blm.gov/wo/st/en/info/About_BLM/subsurface.html]. Acesso em: 13.01.2013.
143 Idem, p. 51.
144 BUREAU OF LAND MANAGEMENT. National Landscape Conservation System. Landscapes of
the American Spirit. Disponível em: [www.blm.gov/wo/st/en/prog/blm_special_areas/NLCS.html].
Acesso em: 13.01.2013.
145 BUREAU OF LAND MANAGEMENT. National Conservation Areas and Similarly Designated
Lands. Disponível em:
[www.blm.gov/wo/st/en/prog/blm_special_areas/NLCS/National_Conservation_Areas.html]. Acesso
em: 13.01.2013.
146 Idem.
148 Cf. H.R. 2016--110th Congress: National Landscape Conservation System Act. (2007).
Disponível em: [www.govtrack.us/congress/bills/110/hr2016]. Acesso em: 13.01.2013.
150 Idem, ibidem.
151 Uma série de julgados da Suprema Corte americana entre os idos de 1870 e 1890 é que fixou a
competência dos Estados para realizar o controle e regular a fauna silvestre em suas fronteiras. Cf.
LOOMIS, John B. Op. cit., 1993, p. 59.
153 No Brasil, a Lei 9.985, de 2000, que criou o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da
Natureza – Snuc, também previu uma categoria de manejo denominada “refúgio de vida silvestre”.
Similarmente ao sistema americano, o Snuc define que o objetivo dos refúgios é “proteger ambientes
naturais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou
comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória”. Aqui os refúgios podem ser
constituídos por páreas particulares, desde que seja possível compatibilizar o uso da terra com os
objetivos da unidade. Se houver, incompatibilidade ou não aquiescência do regime de manejo pelo
proprietário, a área deverá ser desapropriada. É permitida a visitação pública e a pesquisa científica,
desde que de acordo com o plano de manejo e autorização do órgão gestor da unidade. Cf. art. 13
da Lei 9.985, de 18.07.2000. Cf. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos
Jurídicos. Lei 9.985, de 18.07.2000. Disponível em: [www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9985.htm].
Acesso em: 09.01.2013.
155 Os National Fish Hatcheries são criadouros de peixes, cujo objetivo é repor estoques pesqueiros
impactados por projetos aquáticos. Essa reposição visa auxiliar no manejo de recursos pesqueiros
nas terras federais e indígenas, e propriciar atividades recreativas. Cf. U.S. FISH & WILDLIFE
SERVICE. National Wildlife Refuge System. 2012 Annual Lands Report Data Tables. Atualizado até
30.09.2012, p. 2. Disponível em: [www.fws.gov/refuges/land/LandReport.html]. Acesso em:
15.01.2013.
Página 33
156 U.S. FISH & WILDLIFE SERVICE. National Wildlife Refuge System. 2012 Annual Lands Report
Data Tables. Atualizado até 30.09.2012. p. 1. Disponível em:
[www.fws.gov/refuges/land/LandReport.html]. Acesso em: 15.01.2013.
158 Idem, p. 148.
159 U.S. FISH & WILDLIFE SERVICE. National Wildlife Refuge System. A hundred years in making.
Disponível em: [www.fws.gov/refuges/about/index.html]. Acesso em: 15.01.2013.
160 Existem outras agências federais que fazem gestão ambiental nos EUA: Army Corps of
Enginners, que cuida de áreas militares e o Bureau of Reclamation, que faz gestão de recursos
hídricos no oeste americano. Cf. LOOMIS, John B. Op. cit., 2002, p. 20.
162 Idem, p. 19.
163 Cf. MEDEIROS, R.; YOUNG, C. E. F. Contribuição das unidades de conservação brasileiras
para a economia nacional: relatório final. Brasília: Unep/WCMC, 2011, p. 18-19.
164 Interessante observar que o esforço das agências governamentais em disponibilizar esse tipo de
informação atualizada ao público.
165 NATIONAL PARK SERVICE. About Us. Learn More. Overview. p. 1. Atualizado em dezembro de
166 Idem, p. 2.
167 NATIONAL PARK FOUNDATION. The Official Charity of America’s National Parks. Disponível
em: [www.nationalparks.org/]. Acesso em: 16.01.2013.
168 NATIONAL PARK FOUNDATION. Congressional Charter. Disponível em:
[www.nationalparks.org/about-us/congressional-charter]. Acesso em: 16.01.2013.
170 Há também um passe anual chamado America Beautiful National Parks and Federal
Recreational Lands Pass, que dá direito ao acesso a visitação de áreas manejadas pelo National
Park Service, pelo National Forest Service, pelo Bureau of Land Management, pelo U.S. Fish and
Wildlife Service e pelo Bureau of Reclamation pelo preço de 80 dólares. Crianças com menos de 16
anos não pagam ingresso. Para idosos que sejam cidadãos americanos e tenham mais de 62 anos
os ingressos custam 10 dólares. A entrada é franca para portadores de necessidades especiais em
caráter permanente. Cf. NATIONAL PARK SERVICE. About Us. Learn More. Overview. p. 2.
Atualizado em dezembro de 2010. Disponível em: [www.nps.gov/aboutus/index.htm]. Acesso em:
16.01.2013.
172 Segundo a lei de melhoria desse sistema, o National Wildlife Refuge System Improvement Act
de 1997, a conservação da natureza é a missão fundamental do sistema, deve ser objeto de um
planejamento amplo que oriente os planos de manejo das áreas, deve envolver os cidadãos na
tomada de decisões, bem como deve promover o uso das áreas para recreação de forma compatível
com a conservação etc. Cf. U.S. FISH & WILDLIFE SERVICE. FWS at a glance. Agency Overview.
Conserving the Nature of America. p. 2. Atualizado em novembro de 2008. Disponível em:
[www.fws.gov/fwsataglance.html]. Acesso em: 16.01.2013.
Página 34
173 U.S. FISH & WILDLIFE SERVICE. FWS at a glance. Agency Overview. Conserving the Nature of
America. p. 1. Atualizado em novembro de 2008. Disponível em: [www.fws.gov/fwsataglance.html].
Acesso em: 16.01.2013.
174 U.S. FISH & WILDLIFE SERVICE. Budget Justifications and Performance Information. Fiscal
Year 2013. Consolidated Document. Disponível em: [www.fws.gov/budget/]. Acesso em: 16.01.2013.
175 Primeira lei de proteção à fauna e à flora silvestres, em vigor desde 1900. O projeto, de autoria
do Deputado John Lancey do Estado de Iowa, deu origem à primeira lei de proteção à vida silvestre
nos Estados Unidos. Ela foi modificada nos anos de 30, nos anos 40 e pela última vez em 1981.
Segundo o Lancey Act é proibido, por exemplo, importar, exportar, vender, adquirir ou comprar
peixes, animais ou plantas silvestres retiradas da natureza e protegidas por lei federal ou pela
legislação de proteção aos indígenas. Cf. U.S. FISH & WILDLIFE SERVICE. The Lancey Act.
Disponível em: [www.fws.gov/news/newsreleases/LACEYACT.html]. Acesso em: 16.01.2013.
176 U.S. FISH & WILDLIFE SERVICE. FWS at a glance. Agency Overview. Conserving the Nature of
America. p. 1. Atualizado em novembro de 2008. Disponível em: [www.fws.gov/fwsataglance.html].
Acesso em: 16.01.2013.
177 U.S. FISH & WILDLIFE SERVICE. Volunteers. Disponível em: [www.fws.gov/volunteers/].
Acesso em: 16.01.2013.
178 NATIONAL FISH AND WILDLIFE FOUDANTION. About NFWF. Disponível em:
179 NATIONAL FISH AND WILDLIFE FOUDANTION. About NFWF. Our success. Disponível em:
180 A proteção das aves migratórias nos Estado Unidos dá-se muito antes, por força da
internalização de tratado internacional firmado em 1916 com o Canadá (por Intermédio do Reino
Unido), e transformado em lei federal em 1918, o Migratory Bird Treaty Act. Esse tratado foi
posteriormente negociado com o México, com o Japão e com a Rússia, hoje dele signatários. Cf.
U.S. FISH & WILDLIFE SERVICE. Digest of Federal Resource Laws of Interest to the U.S. Fish and
Wildlife Service. Disponível em: [www.fws.gov/laws/lawsdigest/migtrea.html]. Acesso em: 07.01.2013.
181 Atualmente muitos Estados americanos também emitem os chamados “selos do pato” (duck
stamp). Em muitos deles, o selo é utilizado simplesmente como uma taxa com fins arrecadatórios. No
entanto, em outros, ele também é utilizado como mecanismo de financiamento da conservação. Cf.
U.S. FISH & WILDLIFE SERVICE. Federal Duck Stamp Office. Disponível em:
182 U.S. FISH & WILDLIFE SERVICE. Federal Duck Stamp Office. Disponível em:
183 EUR-Lex. Access to European Union Law. Directive 2004/35/CE. Disponível em:
[http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0035:EN:NOT]. Acesso em:
07.01.2013.
184 EMERTON, L.; BISHOP, J.; THOMAS, L. Sustainable financing of protected areas: a global
review of challenges and options. Gland, Switzerland and Cambridge: IUCN, 2006, p. 69-70.
185 Idem, p. 70.
186 Idem, ibidem.
187 U.S. FISH AND WILDLIFE SERVICE. Endangered Species Program. For Landowners.
Conservation Banking. Disponível em:
[www.fws.gov/endangered/landowners/conservation-banking.html]. Acesso em: 07.01.2013.
Página 35
188 SWALLOW, B.; KALLESOE, M.; IFTIKHAR, U. et al. Compensation and rewards for
environmental services in the developing world: framing pan-tropical analysis and comparison.
Working paper. n. 32. Nairobi: World Agroforestry Centre, 2007, p. 14.
189 GURGEL, H.; Hargrave, J; FRANÇA, F.; HOLMES, R. M.; RICARTE, F. M.; DIAS, B. F. S.;
RODRIGUES, C. G. O.; BRITO, M. C. W. Op. cit., p. 113-114.
Página 36

o modelo de gestão e o financiamento de áreas protegidas nos

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