sumário executivo e recomendações

Sem Restrições
Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico
21 de Março de 2003
DIRETORIA DE GOVERNANÇA PÚBLICA E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
COMITÊ DE GESTÃO PÚBLICA
COERÊNCIA NAS POLÍTICAS
27a Sessão do Comitê de Gestão Pública
3-4 de Abril de 2003
Château de la Muette
Este é o relatório final da atividade sobre Coerência nas Políticas realizada de 2000 a 2002.
Este relatório é apresentado ao Comitê para discussão e revisão.
Para informações adicionais, favor entrar em contato com Frédéric Bouder, Tel. +33-1 45 24 90 75,
E-mail: [email protected].
JT00141348
Documento completo disponível em OLIS no formato original
SUMÁRIO EXECUTIVO E RECOMENDAÇÕES
1.
A necessidade de se obter maior efetividade e eficiência nas políticas públicas
contribuiu para aumentar a importância da coerência nas políticas, de forma a garantir um
sistema de governança eficiente. Esse foco na coerência está relacionado à tentativa de
superar a dificuldade de estimar custos de processos cada vez mais complexos de
formulação de políticas, que resultam da percepção nacional e internacional a respeito da
complexidade desses processos. Um dos desafios fundamentais para os governos é
encontrar maneiras de abordar interesses e objetivos conflitantes sem abrir mão da
capacidade de desenvolver políticas consistentes. Diante da importância dessas
preocupações, o objetivo deste relatório é ajudar os formuladores de políticas a
compreender os desafios relacionados à falta da coerência nas políticas e destacar
algumas das principais experiências de países da OCDE que poderiam ser usadas para
preencher essa lacuna. O relatório examina especificamente os processos envolvidos na
formulação de políticas que poderiam contribuir para o alcance desse objetivo.
Definições
2.
O conceito de coerência é diferente dos conceitos de coordenação e de
consistência. A coordenação é um processo formal de formulação de políticas conduzido
dentro do aparelho do governo. A consistência é definida como o processo que assegura
que os objetivos das políticas sejam atingidos e que não sejam contraditórios. A
coerência assegura a promoção sistemática de ações mutuamente reforçadoras
realizadas pelos atores governamentais e não-governamentais visando criar e manter
sinergias para atingir o objetivo definido.
A necessidade de coerência nas políticas
requer que as dimensões horizontal, vertical e temporal sejam abordadas; os desafios da
coerência são a complexidade de desenvolver políticas transetoriais, a dificuldade de
abordar as questões entre os diferentes níveis do governo e a excessiva importância
atribuída a ações reativas de curto prazo em detrimento da realização de compromissos
de médio e longo prazo.
As ferramentas da coerência
3.
A esfera política é responsável por identificar as questões políticas, elaborar
estratégias, estabelecer metas e prioridades, formular respostas, alocar recursos, avaliar
resultados e adequar as políticas conforme a necessidade. Por isso, um componente
essencial da coerência nas políticas é um compromisso político sólido.
Esse
compromisso deve ser complementado por uma interface eficiente entre o nível político e
o nível administrativo, para desenvolver as visões e estratégias necessárias.
4.
Para dar forma a esses compromissos e estratégias, mecanismos específicos
de integração das políticas devem ser desenvolvidos. As "ferramentas para a coerência"
incluem mecanismos formais de coordenação, que contribuem para solucionar conflitos
envolvendo políticas entre as instituições, como por exemplo, reuniões de coordenação
no nível mais alto do governo ou em unidades nacionais e subnacionais de coordenação.
Requerem também a capacidade de aprimorar a consistência do processo de formulação
de políticas no governo como um todo, por exemplo, com o desenvolvimento sistemático
de um estilo de governo voltado para projetos, ou assegurando que o núcleo do governo
esteja conduzindo um processo de desenvolvimento de reflexão conjunta entre as
organizações.
5.
As "ferramentas para a coerência" incluem também mecanismos específicos
voltados para a integração das políticas. A integração das políticas é definida como a
criação de instituições, recursos e ferramentas de políticas que permitam que os atores
econômicos respondam positivamente às pressões para melhorar o desempenho a custos
mais baixos. Embora seja tentador seguir o caminho tradicional, que é de criar novas
instituições para integrar questões emergentes nos processos de formulação de políticas,
a integração das políticas poderá obter mais êxito se contar com a reengenharia dos
processos existentes de formulação de políticas (comitês-chave permanentes ou projetos
transversais promissores) e a adaptação de ferramentas de políticas tradicionais (por
exemplo, orçamento, regulamentação, avaliação).
Superando barreiras à coerência
6.
Por mais eficientes que sejam essas ferramentas, a coerência continuará sendo
um desafio difícil de abordar no contexto do desenvolvimento e implementação de
políticas transversais ou de longo prazo. A coerência é uma "fronteira móvel" que exige
melhorias constantes, não um objetivo precisamente definido e quantificado. Além disso,
as políticas para aprimorar a coerência enfrentam limitações concretas. Um dos limites
práticos mais significativos para a coerência resulta da dificuldade de avaliar
desenvolvimentos mais complexos nas políticas.
Sistemas de avaliação que se
concentrem em políticas específicas ou em programas específicos e que realizem
avaliação qualitativa podem funcionar melhor do que tentativas de avaliar a "coerência do
sistema como um todo", mas não existem panacéias nessa questão. Outros limites estão
relacionados às dificuldades tradicionais de realizar mudanças organizacionais e a uma
tendência emergente de processos decisórios complexos e fragmentados resultantes das
atuais práticas de governança.
7.
Políticas de apoio à coerência requerem mecanismos específicos de adaptação
ao novo ambiente de governança caracterizado por processos que envolvem múltiplos
interessados e pelo surgimento de novos riscos e incertezas. Especificamente, a
capacidade de gerar e confrontar o conhecimento, bem como a gestão firme dos
processos de participação dos cidadãos são fundamentais.
Recomendações
Recomendação I: Deve haver um entendimento comum das questões envolvidas
8.
O fato das políticas estarem se tornando cada vez mais multisetoriais e
multidimensionais requer que mais atenção seja dedicada à inserção adequada das
questões no debate político geral e nas agendas políticas setoriais, desde o estágio de
formulação das políticas. Os governos devem assegurar que as complexas realidades de
uma determinada política sejam bem compreendidas. Particularmente, as conseqüências
econômicas, sociais ou ambientais de curto, médio e longo prazo de uma determinada
política devem ser esclarecidas e comunicadas. Isso implicaria em responder as
seguintes perguntas:
•
Que esforços foram empreendidos para estabelecer objetivos políticos claros,
amplamente aceitos e operacionais?
•
Os objetivos da política são suficientemente claros e compreendidos pelo
público?
•
O objetivo é bem compreendido pelas organizações públicas e nos diversos
níveis do governo?
•
Os benefícios da proposta da política são apresentados com exemplos claros
baseados em estatísticas?
Recomendação II:
Deve haver clareza em relação ao compromisso e à liderança
9.
A clareza em relação ao compromisso e à liderança dentro do governo é
essencial para se atingir um objetivo específico. A comunicação desse compromisso
também é essencial para apoiar o desenvolvimento de uma estratégia concreta e da ação
subseqüente. Esse compromisso deve vir de cima, mas também é fundamental
desenvolver a liderança e a capacidade em todas as organizações do setor público.
10.
O desafio é maior quando as políticas são multisetoriais ou de longo prazo,
devido ao potencial de conflito entre os diversos interesses, tanto no setor público
quanto no privado. Uma forte liderança política é necessária para dar forma ao debate
sobre o desenvolvimento das políticas. Essa liderança, por sua vez, deve abordar os
problemas que resultam do pensamento de “silo” (isolado, compartimentalizado), da
relutância em ceder à autoridade decisória e do foco no curto prazo. As perguntas a
seguir devem ser investigadas para se obter um compromisso claro.
•
Há um compromisso claro no nível mais alto com a formulação e
implementação dos objetivos e estratégias das políticas?
•
Esse compromisso é comunicado efetivamente aos diversos setores do
governo e transversalmente em todos os níveis do governo?
•
Onde existem diferenças entre a agenda administrativa e a agenda política,
são realizados esforços específicos para conciliá-las?
•
A liderança é manifestada através de uma seqüência estabelecida de
prioridades que são monitoradas ao longo do tempo?
•
No caso de questões que requererem um compromisso de longo prazo, o
governo mantém um sentido de urgência ao longo do tempo?
Recomendação III:
As condições para conduzir a integração das políticas devem
estar estabelecidas
11.
Deve ser feita uma avaliação crítica da formulação de estratégias setoriais e de
sua implementação, inclusive do ponto de vista das ferramentas de execução
empregadas (acordos voluntários, etc.). Quando um objetivo de política se transforma
numa prioridade nacional, é particularmente importante que a execução da estratégia seja
monitorada através de uma instituição abrangente que atue como um "catalisador".
12.
A descentralização crescente de poder é uma característica da maioria dos
países da OCDE e manter o equilíbrio correto entre a autonomia local e a capacidade
central de condução é um desafio importante para a gestão transversal do governo. É
preciso dar uma atenção específica à conversão de diretrizes políticas estratégicas
internacionais, nacionais e subnacionais em medidas que possam ser implementadas nos
níveis inferiores. Isso requer atenção ao risco de fragmentação e sobreposição de
responsabilidades, assim como a criação de incentivos e apoio para a promoção das
mudanças comportamentais necessárias. Além disso, a descentralização não deve
ocorrer em detrimento da responsabilização e da estabilidade institucional. As perguntas
a seguir devem ser contempladas para se obter a integração política de um objetivo
específico.
•
Há um "catalisador institucional" (ministério, comitê selecionado, etc..)
responsável pela execução da estratégia transetorial?
•
Esse "catalisador" está estrategicamente situado dentro do aparelho do
governo (por exemplo, no gabinete Primeiro Ministro)?
•
São realizadas revisões específicas das leis e regulamentos para verificar se
existem conflitos com as prioridades globais e se os principais objetivos estão
inseridos na nova legislação e regulamentação?
•
Existem mecanismos para assegurar feedback efetivo entre os diferentes
níveis do governo?
•
As organizações estão ampliando as perspectivas estritamente setoriais (ex.
agricultura, indústria, transporte, etc.) para uma agenda "voltada para
questões" (ex. mobilidade, redução da pobreza, etc.)?
•
Exercícios regulares do governo (ex. processo orçamentário) são utilizados
para promover a coerência?
•
Há uma estrutura clara para avaliar o desempenho das organizações públicas
com relação aos objetivos globais?
•
Existem mecanismos de avaliação e elaboração de relatórios para apoiar a
"avaliação da coerência" no setor público (como indicadores de progresso,
análise de custo/benefício, avaliação de impacto)?
•
O governo emprega efetivamente esses mecanismos de avaliação e de
elaboração de relatórios?
•
Os mecanismos externos e independentes de elaboração de relatórios e de
auditoria são suficientes?
Recomendação IV:
A gestão do conhecimento deve ser incentivada e
suficientemente aberta
13.
São necessários subsídios científicos para o desenvolvimento de políticas, o que
requer investimentos em áreas específicas de pesquisa que carecem de evidência
científica. Além disso, é essencial melhorar os vínculos entre a comunidade científica e os
formuladores de políticas. Isso demandará mudanças nas práticas do governo para
avaliar as opções possíveis antes da tomada de decisão. Também são necessários
esforços para desenvolver uma avaliação multidisciplinar e holística de custos e
benefícios.
•
Os mecanismos são transparentes, baseados em processos de arbitragem
para a gestão de conhecimento complexo e conflitante?
•
O governo garante a existência de uma estrutura para permitir que as
discussões focalizem construtivamente as áreas de divergência,
desenvolvendo cenários e opções?
•
É dedicada atenção suficiente a assegurar que os fluxos de informação entre
a comunidade científica e os responsáveis pelas decisões sejam eficientes e
efetivos?
•
As políticas de pesquisa incentivam e facilitam redes de cientistas e apóiam
o desenvolvimento de pesquisa articulada entre disciplinas?
•
São empregados esforços específicos para apoiar o conhecimento voltado
para o futuro e relevante para as políticas, especificamente assegurando
equilíbrio entre investimentos públicos e privados em pesquisa?
INTRODUÇÃO
Coerência nas políticas: Um desafio para o governo
14.
O desafio de atingir maior efetividade e eficiência nas políticas públicas contribuiu
para acentuar a importância da coerência nas políticas num sistema eficaz de
governança. A formulação de políticas e os processos envolvidos estão se tornando
cada vez mais complexos e a falta de coerência tem um custo. A finalidade do relatório
sobre Coerência nas Políticas, que é o produto final da atividade sobre Coerência nas
Políticas realizada por GOV em 2000 e 2002, é ajudar os formuladores de políticas a
compreender os desafios relacionados à falta de coerência nas políticas e destacar
algumas experiências-chave dos países da OCDE. O relatório enfatiza especificamente:
•
a necessidade de melhorar as práticas de governança para enfrentar os
desafios horizontais e de médio e longo prazo;
•
a necessidade de cumprir objetivos de desenvolvimento sustentável;
•
o desenvolvimento imperativo de práticas de gestão de riscos.
15.
Um observador de debates sobre políticas em países da OCDE poderia
facilmente argumentar que a coerência nas políticas tornou-se um conceito da moda
desde o fim da década de 90 (ODI 2000) ou, no mínimo, que a necessidade de alcançar
maior efetividade e eficiência contribuiu para ressaltar a importância da coerência nas
políticas para um sistema eficaz de governança. Foi estabelecida uma ligação direta
entre a recente "indústria de indicadores de governança em expansão " e a preocupação
de assegurar a coerência nas políticas (PNUD, 2002). O Banco Mundial, com seus
indicadores de volatilidade das políticas, por exemplo, tentou introduzir uma medida
objetiva de coerência nas políticas.
16.
Esse foco na coerência pode muito bem estar ligado à tentativa de compensar a
dificuldade de estimar custos de processos mais complexos de formulação de políticas,
que resultam da percepção de que a formulação de políticas está se tornando mais
complicada. A complexidade da formulação de políticas não é um fenômeno novo mas há
um sentimento de que ela está assumindo uma nova dimensão. Um olhar superficial
sobre a história da administração fornece evidências suficientes de que governos
sempre enfrentaram prioridades conflitantes, diferentes lógicas setoriais e dificuldades
em implementar compromissos efetivamente. Todos esses elementos estão no centro
dos debates sobre coerência nas políticas. Entretanto, apelos recentes e persistentes por
maior coerência nas políticas vêm surgindo nas arenas nacionais e internacionais,
sugerindo que há questões em jogo que vão além da dificuldade tradicional de se tomar e
implementar decisões. Embora esses debates paralelos no nível nacional e internacional
estejam voltados para suas próprias questões particulares, também abordam várias
características comuns. Contudo, os formuladores de políticas nem sempre estão cientes
desses elementos comuns e portanto os diversos debates não são necessariamente
fundamentados numa definição clara do que se entende por coerência nas políticas.
17.
Essa necessidade difusa de maior coerência está se transformando numa fonte
de interesse mundial. Por exemplo, os Objetivos do Milênio das Nações Unidas fazem
referência explícita ao fortalecimento da coerência nas políticas. A Organização Mundial
do Comércio (OMC) também assumiu um compromisso com a maior coerência na
formulação de políticas econômicas mundiais. Uma maior cooperação entre o Banco
Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI) foi expressa em vários acordos,
decisões e declarações ministeriais. Diante da importância das preocupações com os
vínculos entre o comércio e o desenvolvimento, a coerência nas políticas foi reafirmada
pelos fundadores da OMC. Vários textos-chave fazem referência específica à coerência
nas políticas, por exemplo, o "Acordo da Ata Final da Rodada Uruguai" que estabelece a
OMC; a decisão adotada pelo Conselho Geral, em Novembro de 1996, sobre "Acordos
entre a OMC, o FMI e o Banco Mundial”; a "Decisão de alcançar maior coerência na
formulação de políticas econômicas mundiais" da Ata Final da Rodada Uruguai; e a
"Declaração da Contribuição da Organização Mundial de Comércio para o Fundo
Monetário Internacional " da Ata Final da Rodada Uruguai.
18.
Além desses desenvolvimentos, as discussões sobre a necessidade de ações
mais coerentes também estão se tornando um objetivo central de governos nacionais. Em
anos recentes, a maior parte dos países da OCDE experimentou ineficiências nas suas
políticas e tem se preocupado em dar respostas mais coerentes às questões emergentes,
como políticas para idosos, políticas de desenvolvimento sustentável e políticas agrícolas.
Esforços têm sido empreendidos para melhorar a coerência em diversos campos das
políticas e para promover compromissos específicos nas áreas onde as conseqüências
negativas da falta da coerência são mais aparentes. Muitos desses esforços ainda têm
que ser analisados e avaliados.
19.
Preocupações semelhantes também foram expressas no nível regional, por
exemplo, no âmbito da União Européia. Por uma década, as instituições européias
empregaram o conceito da coerência. Desde 1992, após a assinatura do tratado de
Maastricht (artigo 130 V), o princípio de políticas européias coerentes foi incluído na
agenda de trabalho da Comissão Européia. Desde então, a necessidade de coerência
nas políticas tem sido reconhecida como um fator fundamental para melhorar o resultado
dos processos políticos europeus em vários campos, como agricultura, desenvolvimento,
comércio e proteção ambiental. Mais recentemente, uma das propostas de mudança
contida no White Paper de 2001 sobre a Reforma da Governança Européia é: "A
Comissão deverá: reforçar as tentativas de assegurar a coerência nas políticas e de
identificar objetivos de longo prazo".
20.
A OCDE reiterou essas preocupações, em diversos setores e com foco em
objetivos transversais e de longo prazo. A agenda do desenvolvimento é uma das áreas
onde os países da OCDE também sentem a necessidade de um esforço específico para
promover a coerência nas políticas. A estratégia de desenvolvimento da OCDE enfatiza
que "devemos visar nada menos do que garantir que todas as políticas relevantes dos
países industrializados sejam consistentes com os objetivos do desenvolvimento e que
não os comprometam"i. O desenvolvimento sustentávelii também se caracteriza como um
exemplo típico. Para realizar a difícil tarefa de equilibrar seu desenvolvimento
econômico, social e ambiental, os governos devem garantir que suas políticas sejam
consistentes com o objetivo do desenvolvimento sustentável e que não sejam
comprometidas por outras políticas (OCDE 2002d). Na Reunião Ministerial de 2001 da
OCDE, os ministros foram incentivados a "melhorar a coerência e a integração para o
desenvolvimento sustentável "iii.
21.
Melhorar a capacidade dos sistemas de governança de atender a interesses e
objetivos conflitantes tornou-se um componente central da boa governança. A boa
governança para a coerência nas políticas tornou-se, portanto, uma prioridade da OCDE.
Em 2002, uma lista de verificação para Melhorar a Coerência e a Integração das Políticas
Para o Desenvolvimento Sustentável
(OCDE 2002 d) forneceu orientações aos
formuladores de políticas para a melhoria da coerência e da integração das políticas
visando o desenvolvimento sustentável. Essas orientações são baseadas na experiência
de países da OCDE e na preocupação de que para se alcançar o objetivo do
desenvolvimento sustentável é necessário dar atenção específica às práticas de
governança. Elas também destacam os principais obstáculos a serem superados no nível
nacional para enfrentar os desafios institucionais que surgem na busca do
desenvolvimento sustentável.
22.
Dada a importância das preocupações mencionadas acima, relativas à coerência
nas políticas, a finalidade deste relatório é ajudar os formuladores de políticas a
compreenderem os desafios relacionados à falta da coerência nas políticas e destacar
algumas experiências-chave dos países da OCDE que podem ser utilizadas para
aprimorar a coerência. O objetivo do relatório não é tanto avaliar a capacidade do
governo de melhorar a coerência, mas sim examinar quais processos de formulação de
políticas podem oferecer maior contribuição para se alcançar esse objetivo.
23.
Este relatório começa examinando porque os desenvolvimentos concretos das
políticas tornaram a coerência nas políticas um tema tão importante. O relatório analisa,
através de exemplos selecionados de diversas áreas-chave de políticas, porque os
limites de eficiência do governo estão se tornando cada vez mais críticos (capítulo I). O
relatório destaca não somente as implicações para as políticas de questões de magnitude
sem precedentes enfrentadas pelos governos, ele também fornece um diagnóstico das
tendências e tensões atuais, bem como ferramentas concretas que os governos podem
utilizar para desenvolver políticas voltadas para a coerência (capítulo 2). E examinando
as restrições para o alcance da coerência (capítulo 3), também destaca os fatores críticos
que necessitam ser abordados para melhorar a capacidade de governança de forma a
superar as barreiras existentes.
CAPÍTULO I
A busca pela Coerência: Definições, questões e tensões
24.
Desde meados da década de 90, parece que o progresso foi limitado, a julgar
pelos apelos regulares e intensos pelo aumento da coerência. O fato interessante é que
a natureza do debate evoluiu em parte: passou de considerações "internas" um tanto
limitadas sobre como os governos poderiam tornar suas políticas mais consistentes e
coordenadas, para preocupações mais gerais sobre a capacidade das sociedades de
responder coerentemente aos desafios globais, como a redução da pobreza ou o
desenvolvimento sustentável. O debate foi ampliado, passando de considerações sobre a
eficiência para uma grande preocupação global sobre a capacidade de regimes nacionais
e internacionais de assegurar respostas adequadas e oportunas aos desafios mais
urgentes. Além das preocupações nacionais sobre como melhorar a coerência nas
políticas, a dimensão internacional da coerência nas políticas também emergiu.
25.
Existem duas maneiras de considerar a coerência nas políticas. Uma é
"holística" e examina os processos para obtenção da coerência do "sistema" do governo
como um todo. A outra abordagem é "específica", pois examina principalmente a
capacidade de melhorar a coerência de processos e resultados específicos das políticas.
Após examinar possíveis definições de coerência, este capítulo tentará esclarecer esses
dois aspectos sob ponto de vista das questões e das tensões que emergem no nível
nacional e internacional.
Definições
26.
O que é exatamente coerência nas políticas? Uma definição preliminar da
coerência é que ela "implica que as políticas devem idealmente apoiar umas às outras, ou
pelo menos não devem ser contraditórias, e esse conceito pode ser considerado um
padrão para a avaliação de sistemas políticos e conjuntos de políticas. Como tal, pode
fornecer diretrizes para a mudança e o desenvolvimento das políticas, bem como para a
adaptação a uma sociedade em mutação." (OCDE, 2000iv). Entretanto, essa definição
pode ser muito geral, no sentido em que faz uma distinção entre a coerência e outras
noções, tais como a consistência das políticas ou a coordenação das políticas.
27.
Em 2001, a OCDE apresentou uma explicação dos conceitos de coordenação,
consistência e coerência nas políticas. Tal definição foi desenvolvida para aprimorar a
coerência nas políticas de desenvolvimento, mas é suficientemente geral para servir a
propósitos mais amplos. (OCDE 2001 a):
28.
"O desafio da coerência tem várias dimensões que necessitam ser abordadas de
modo sincronizado, ao mesmo tempo reconhecendo que a coerência plena nunca é um
resultado realista:
•
A coordenação nas políticas significa fazer com que os diversos sistemas
institucionais e gerenciais que formulam políticas trabalhem juntos.
•
A consistência nas políticas significa assegurar que as políticas individuais
não sejam internamente contraditórias e que as políticas que se opõem ao
alcance de um determinado objetivo sejam evitadas (...).
•
A coerência nas políticas vai mais longe; envolve a promoção sistemática de
ações que se reforcem mutuamente nos diferentes órgãos do governo,
criando sinergias para a realização dos objetivos definidos.
29.
Com base nessa conveniente distinção, a coerência nas políticas implica não
somente em assegurar as pré-condições da coordenação e da consistência, requer
também a promoção sistemática de ações políticas que se reforcem mutuamente. Essa
distinção entre coordenação, consistência e coerência é particularmente relevante porque
oferece uma descrição bastante conveniente dos diferentes graus de esforços específicos
para a realização de um objetivo definido.
Quadro 1: As três dimensões da coerência
Para simplificar esse conceito, concorda-se, geralmente, que a coerência nas políticas tem
uma dimensão horizontal, uma vertical e uma temporal.
•
Coerência horizontal – assegurar que os objetivos individuais e as políticas
desenvolvidas por várias entidades se reforcem mutuamente. Fortalecer a
interconectividade das políticas e promover uma perspectiva do "governo como um
todo" são maneiras de promover a perspectiva horizontal da coerência nas políticas.
•
Coerência vertical -- assegurar que as práticas das agências, autoridades e órgãos
autônomos, bem como o comportamento dos níveis subnacionais do governo, se
reforcem mutuamente com os compromissos políticos mais amplos. Por exemplo, a
provisão de bens e serviços aos cidadãos não deve se opor aos objetivos nacionais.
A “eficiência dos programas" é uma forma de enfatizar a necessidade da coerência
vertical e a questão de assegurar a conformidade em todos os níveis do governo é
uma expressão típica desta dimensão.
• Coerência temporal -- assegurar que as políticas continuem a ser efetivas ao longo
do tempo e que as decisões de curto prazo não se oponham aos compromissos de
longo prazo. Assegurar a "eficiência dinâmica" é outra forma de expressar essa
perspectiva. Está relacionada à maneira através da qual as políticas interagem com
outras políticas ou outras forças da sociedade, analisando inclusive se os custos
futuros são levados em conta na formulação das políticas
de hoje.
O
desenvolvimento sustentável é típico da necessidade de coerência temporal. Um
outro desafio temporal fundamental é a necessidade de melhoria na administração
da coerência econômica e social de sistemas previdenciários.
30.
Entretanto, as três noções não devem estar em oposição. Até certo ponto elas
devem ser percebidas como um continuum de processos que contribuem para a
realização de objetivos semelhantes (ver figura 1). A complexidade também é uma
característica comum às três. Todas têm dimensões horizontais, verticais, temporais e
territoriais (ver quadro 1). As diferenças que exibem são principalmente diferenças
relacionadas à intensidade do processo de integração subjacente e à qualidade dos
processos envolvidos. Enquanto a coordenação, geralmente, é um conjunto de arranjos
formais para promover a cooperação, a consistência vai além e está baseada em
processos de formulação de políticas compatíveis. A coerência consiste em avançar esse
processo de integração e examinar a qualidade do produto resultante desse processo.
Implica em dedicar atenção às decisões vitais tomadas dentro e fora do governo.
Coerência
Consistência
De menos para mais integração
De resultados formais para qualitativos
Figura 1: A coerência como um processo
Coordenação
31.
Esta seção do relatório não pretende fornecer uma avaliação das instituições
formais sob o ponto de vista da conformidade com os objetivos de coerência. Em vez
disso, contribui para um esclarecimento da terminologia no que se refere aos conceitos
distintos, mas relacionados, de coordenação, consistência e coerência. O relatório
abordará esses conceitos a partir da seguinte perspectiva:
•
A coordenação é um processo formal de formulação de políticas conduzido
de dentro do aparelho do governo.
•
A consistência será considerada como o processo que garante que os
objetivos das políticas sejam alcançados e que essas não sejam
contraditórias.
•
A abordagem adotada no presente relatório empregará o termo coerência de
modo um pouco mais amplo, quando comparado à definição de 2001v. Aqui,
o termo coerência está relacionado a assegurar a promoção sistemática de
ações que se reforcem mutuamente, realizadas pelo governo e pelos
atores não governamentais interessados de forma a criar e manter
sinergias para a realização do objetivo definido.
Os países da OCDE enfrentam cada vez mais desafios de coerência
32.
A coerência nas políticas é cada vez mais necessária para a realização dos
objetivos de políticas nos níveis nacional, regional e subnacional. O apelo para uma
maior coerência tornou-se mais evidente na década de 90, quando os países da OCDE se
conscientizaram da necessidade de melhorar sua capacidade de administrar desafios de
longo prazo. Por exemplo, foram solicitadas políticas específicas para administrar a
complexidade de questões transetoriais e intergeracionais, como as populações de idosos
e o desenvolvimento sustentável. Tornou-se cada vez mais óbvio que o processo
decisório tradicional necessitava ser adaptado para abordar as questões emergentes.
Isso foi amplificado pela crescente incerteza relativa ao impacto econômico e social de um
número maior de riscos, a saber, graves desastres naturais, terrorismo, degradação
ambiental, novos riscos tecnológicos como a clonagem humana ou o impacto de
organismos geneticamente modificados (OGMs) etc. Com a opinião pública expressando
preocupação e demonstrando uma diminuição da confiança nas instituições públicas, a
capacidade de mecanismos tradicionais de tomada de decisão para lidar com os riscos
emergentes foi questionada.
Tendências da coerência e da governança
33.
Portanto, a coerência está no centro do debate sobre como melhorar a qualidade
da governança. Em 2000, a OCDE ressaltou que " o problema da coerência está
intimamente ligado à governança – que é a maneira através da qual as sociedades
organizam seu processo decisório para garantir que sirva ao interesse público ao longo do
tempo e que proteja os valores compartilhados que mantêm a sociedade coesa." A
governança contemporânea, em resumo, é caracterizada pelas seguintes tendências
(OCDE 2001 c):
•
A globalização das questões e respostas torna as decisões mais interrelacionadas e as escolhas mais complexas. Além de garantir a coerência
nos diferentes órgãos e serviços, há uma necessidade crescente de garantila nas políticas através das diferentes fronteiras organizacionais, setoriais e
de níveis de governo, bem como ao longo do tempo (Bovaird & Loeffler
2002).
•
Apesar da re-alocação de recursos, os gastos do governo continuam estáveis
em níveis relativamente altos (ver tabela 1), o que torna essencial a
eficiência e a efetividade dos diversos serviços prestados pelo governo.
•
Os cidadãos têm estilos de vida mais diferenciados do que antes e, ao
mesmo tempo, os interessados estão dispostos a intervir ativamente nos
debates públicos, inclusive em escala global. Como resultado, os cidadãos
são mais exigentes e suas expectativas são mais diversas.
•
Na maioria dos países da OCDE, há uma necessidade de melhorar a gestão
da segmentação das políticas que resulta de quase vinte anos de realocação
das responsabilidades entre os setores público e privado e da
descentralização/transferência.
Tabela 1. Gastos gerais dos governos, por país
Porcentagem do PIB
1970
1975
1980
37,2
47,1
46,5
25,2
31,3
32,3
38,0
44,4
47,2
39,7
47,6
53,4
33,8
38,9
39,1
1
Alemanha
Austrália
Áustria
Bélgica
Canadá
1965
35,3
24,6
36,6
35,0
27,8
1985
45,6
37,8
50,1
57,3
45,4
1990
43,8
33,0
48,5
50,8
46,0
1995
46,3
35,4
52,4
50,3
45,3
2000
43,0
31,4
48,8
46,7
37,8
Coréia
2
Dinamarca
Espanha
Estados Unidos
Finlândia
14,5
31,8
19,5
25,6
30,3
14,8
40,1
21,7
29,6
29,7
16,9
47,1
24,1
32,3
37,0
19,2
55,0
31,3
31,3
37,1
17,6
58,0
39,4
33,8
42,3
18,3
53,6
41,4
33,6
44,4
19,3
56,6
44,0
32,9
54,3
23,4
51,3
38,5
29,3
44,8
França
Grécia
Itália
Japão
México
37,6
22,0
32,8
19,0
..
37,6
23,3
32,7
19,0
..
42,3
27,1
41,0
26,8
..
45,4
29,6
41,8
32,0
..
51,9
42,3
50,6
31,6
..
49,6
47,8
53,1
31,3
..
53,6
46,6
52,3
35,6
21,4
51,2
43,7
46,7
38,2
..
Noruega
Países Baixos
2
Portugal
Suécia
2
Reino Unido
29,1
34,7
18,1
33,5
33,5
34,9
37,0
18,0
41,7
36,7
39,8
45,7
25,2
47,3
44,4
43,9
50,9
28,1
56,9
43,0
41,5
51,9
42,9
59,9
44,0
49,7
49,4
44,2
55,8
41,9
47,6
47,7
41,2
62,1
44,4
40,6
41,5
42,1
53,9
38,4
Área Euro
OCDE
33,1
26,9
33,9
29,2
40,9
34,4
43,0
35,5
47,2
38,1
46,3
38,0
49,1
39,4
45,1
36,5
1. Estimativas.
2. Antes de 1988 no caso da Dinamarca, 1995 para Portugal e 1987 para o Reino Unido os dados
são extrapolações retroativas baseadas nas séries anteriores de Contas Nacionais.
Fonte: OCDE Economic Outlook 68, dezembro 2000, Contas Nacionais da OCDE e cálculos da
OCDE.
34.
As tendências-chave de governança descritas acima requerem maior coerência,
inclusive através de uma direção central mais efetiva (Peters, 1997). O aumento do foco
na coerência parece ter surgido por várias razões.
35.
A primeira razão é a crescente escassez de recursos no setor público, que requer
uma melhoria no estabelecimento de prioridades e que escolhas difíceis sejam feitas. Os
efeitos negativos específicos que resultam de uma falta de estabelecimento de
prioridades foram destacados recentemente em estudos de caso de Governança para o
Desenvolvimento Sustentável (OCDE 2002 a). No Canadá e nos Países Baixos, foram
observados cortes de orçamento sem melhoria da alocação de recursos em meados da
década de 90. As reduções no orçamento afetaram as novas instituições de
desenvolvimento sustentável em vez dos elementos mais estabelecidos, prejudicando o
objetivo geral da política. Argumenta-se que o estabelecimento de prioridades se
transformou numa atividade crucial para qualquer governo contemporâneo (Peters e
Savoie, 1996).
36.
A segunda razão para um foco maior na coerência é a percepção de que o estilo
de governo está se tornando mais complexo e essa visão está sendo reforçada pela
interconectividade crescente dos debates sobre políticas e pela multiplicidade dos atores
envolvidos nos processos de formulação de políticas.
37.
Por fim, foi ressaltado que a própria importância do mercado internacional torna a
coerência no setor público mais importante. As instituições competem umas com as
outras e a avaliação da boa governança está se tornando um critério essencial para o
mercado. A competitividade internacional requer que os setores do governo, que
anteriormente podem ter tido muito pouco contato, se é que algum, desenvolvam
programas coordenados. Isso é reforçado pelo fato de que os compromissos mais
importantes são assumidos pelos países no nível internacional e devem ser
implementados nos níveis nacional e subnacional. Um exemplo típico dessa evolução é a
agenda de desenvolvimento sustentável, acordada no nível internacional, mas que, para
ser implementada efetivamente, requer um nível mais alto de coerência no nível nacional
e na relação entre países e organizações internacionais (ver OCDE 2001 b).
38.
Além desses desafios, os padrões estruturais também representam um obstáculo
específico para o progresso na direção da coerência:
•
A orientação de curto prazo do processo decisório, devido à curta duração
dos ciclos eleitorais (4 a 5 anos). Os políticos focalizam os interesses de
curto prazo, quando a análise e os compromissos devem ser de longo prazo
(OCDE 2002 a).
•
A regulação de várias áreas não é adaptada aos novos padrões de
governança, o que complica a execução. Os países da OCDE, por exemplo,
se defrontam com os limites de estruturas regulatórias tradicionais em vários
campos e setores (gestão ambiental, saúde), onde percepções e interesses
contraditórios emergentes questionam o desenho e a capacidade de
execução das ferramentas regulatórias tradicionais.
•
A insuficiência de mecanismos transparentes de informação e de avaliação
das questões no processo de formulação de políticas constitui a terceira
grande barreira, apesar do progresso alcançado na ampliação do acesso à
informação (2001e). E
•
Os problemas de implementação num contexto de fragmentação
institucional,resultantes dos efeitos colaterais da descentralização e da
transferência.
39.
Nesse contexto, os esforços observados nos países da OCDE ao longo dos
últimos vinte anos para promover uma agenda de modernização do setor público (OCDE
2001 c) devem ser analisados a partir da perspectiva específica de sua capacidade de
melhorar a habilidade do governo de lidar com as questões da coerência. A OCDE,
fornecendo uma perspectiva de dez anos sobre a modernização do setor público,
destacou recentemente que "o desafio principal não é tanto como conduzir reformas, mas
como apoiar a capacidade do governo de se adaptar às circunstâncias novas e em
constante mudança, sem colocar em risco valores mais profundos de governança"vi.
40.
Um retrospecto das experiências de modernização dos países da OCDE nos
últimos dez anos sugere que a premissa usual da Nova Escola de Administração Pública,
de que as reformas do setor público das décadas de 80 e 90 resultaram num estado mais
enxuto e mais simples, não corresponde totalmente à realidade. Um dos efeitos
específicos das “reformas administrativas pode ser um setor público relativamente estável
associado a sistemas mais fragmentados e mais complexos de governançavii. Nós
observamos que uma das características da agenda de modernização introduzida em
muitos países da OCDE é um alto nível de fragmentação, resultante da descentralização
e da privatização. Se por um lado essa tendência trouxe alguns benefícios econômicos,
parece que essa fragmentação ainda não foi equilibrada pelo surgimento de mecanismos
"para manter o todo coeso" (ver capítulo III do presente relatório). Incidentalmente, há
uma grande evolução que pode seguir para outra direção, que é o surgimento de novas
redes tecnológicas (ex. a generalização do acesso à Internet). A Internet está conectando
pessoas e instituições. Contudo, o impacto pleno da revolução da Internet ainda precisa
ser analisadoviii.
Desafio horizontal, vertical e temporal
41.
Os países da OCDE enfrentam tensões e desafios específicos que afetam as três
dimensões da questão: a dimensão horizontal, a vertical e a temporal (ver quadro 1).
Melhorar a coerência nas políticas requer examinar as evoluções que ocorrem dentro do
governo, mas também os padrões de mudança da governança entre o governo e a
sociedade civil. Esta seção se concentrará em problemas internos do governo, enquanto
as tendências sociais mais gerais serão analisadas no capítulo III.
Questões horizontais
42.
Cada vez mais, setores e políticas específicas enfrentam o desafio concreto de
administrar a complexidade e a interconectividade. Algumas tensões resultam da
inabilidade dos arranjos e processos estabelecidos de introduzir a coerência. O setor
agrícola oferece um exemplo típico dessa evolução.
43.
No final da década de 90, muitos países da OCDE, particularmente os membros
da União Européia, perceberam que a sustentabilidade dos padrões agrícolas poderiam
ser questionados. Desde o fim da 2a Guerra Mundial, os países da OCDE conseguiram
aumentar a produtividade de seus setores agrícolas e atender as demandas de suas
populações e de uma parcela crescente da população do mundo. Entretanto, isso trouxe
custos econômicos, ambientais e sociais significativos. Por exemplo, o desempenho
econômico do setor foi afetado pelos altos níveis de subsídio, que atualmente (média
1998-2000) representa aproximadamente 35% do total das receitas dos agricultores para
a OCDE como um todo (OCDE 2001 b). A degradação ambiental que resulta da
produção agrícola também tem sido uma preocupação de países da OCDE desde a
década de 70ix, além disso, a enorme redução da força de trabalho empregada nesse
setor também é óbvia: o setor agrícola representa hoje menos do que 7% do emprego
total na maioria dos países da OCDE (OCDE 2001b). Como resultado, na virada do
século XXI parecia que a maior parte do setor agrícola se mostrava cada vez menos
capaz de atender a critérios econômicos, ambientais e sociais. Ao mesmo tempo, uma
série de eventos conduziu ao questionamento da qualidade dos produtos do setor
agrícola (sendo o mais emblemático a crise da Encefalopatia Espongiforme Bovina EEB).
44.
Poderia uma solução puramente setorial ser criada para superar essa crise e
para reformar a agricultura? Parece bastante difícil pois, como já foi ressaltado pela
OCDE em 2001, "assegurar que elementos externos que causam aumentos de custos na
agricultura sejam levados em conta pelos responsáveis por sua geração é tanto uma
questão de coerência nas políticas quanto de formulação de política. As áreas prioritárias
que necessitam de maiores esforços para alcançar a coerência incluem o manejo do lixo,
a geração de eletricidade, o planejamento territorial (inclusive o estabelecimento de
estruturas que afetam a qualidade da paisagem), o transporte e a política social ".
(OCDE 2001 b).
45.
Além dos interesses setoriais, a necessidade de melhorar a coerência para uma
gestão mais efetiva de agendas transetoriais também está se tornando óbvia. É
particularmente difícil monitorar a integração de várias políticas setoriais para alcançar
objetivos específicos. Como já foi mencionado em partes anteriores do relatório (ver
Introdução), o desenvolvimento sustentável
ilustra a necessidade de processos
decisórios coerentes. Mas, apesar de esforços institucionais específicos, os países da
OCDE ainda são caracterizados por uma falta de consciência e compromisso e, apesar
das inovações específicas (ver capítulo II), os procedimentos para o estabelecimento de
prioridades e a arbitragem de prioridades conflitantes permanecem um tanto fracos
(OCDE 2002 b). O projeto COMPSUS, desenvolvido pela ProSus na Noruega
representou uma primeira tentativa de analisar a implementação do desenvolvimento
sustentável no âmbito de um projeto comparativo transnacional de pesquisa. A conclusão
desse estudo foi que houve um progresso apenas limitado no desafio específico de
integrar as políticas ambientais.
Quadro 2: Integração das Políticas Ambientais: Resumo das Conclusões do Estudo de
COMPSUS
"Com relação à integração intraministerial há evidência de que os processos foram
mais formais do que substantivos e que os interesses ambientais continuam sendo
rotineiramente subordinados aos interesses do desenvolvimento.
Em algumas
jurisdições, a "integração" ficou quase inteiramente no nível da retórica -- no Japão, por
exemplo, os ministérios e planos voltados para a produção funcionam em paralelo com
as organizações e planos centrados na conscientização ambiental; e na União Européia
o meio ambiente continua essencialmente excluído dos principais programas de gastos
tais como a Política Agrícola Comum e os Fundos Estruturais. Mesmo onde se buscou o
ideal da integração intraministerial mais ativamente -- como na Noruega ou no Canadá -a qualidade do engajamento ministerial com interesses ambientais ou com a agenda
mais ampla de desenvolvimento sustentável é tipicamente baixa. Com respeito à questão
mais complexa da integração setorial, pode-se fazer o mesmo tipo de crítica. Na maioria
das áreas de tomada de decisões sociais o meio ambiente ainda é uma consideração
"adicional". É verdade que é freqüentemente entendida como uma consideração
necessária (mais do que meramente opcional); mas não se pode dizer que os impactos
ambientais estão sendo levados em conta em processos setoriais desde o início."
Implementing Sustainable Development: Strategies and Initiatives in High Consumption
Societies
William M. Lafferty e James Meadowcroft (2002)
46.
A limitada "capacidade de ação” tem que ser reconhecida como um fator
inerente que dificulta o avanço no sentido da coerência no processo decisório público.
Um aspecto característico destacado pelo relatório do Conselho Científico para a Política
Governamental dos Países Baixos (WRR) em 2002 é precisamente que a questão da
capacidade de ação não está realmente formalizada (WRR, 2002, p 27). O relatório
também ressaltou que "a capacidade cognitiva e condutiva do governo está sujeita a
limitações significativas".
47.
Em anos recentes, os problemas específicos ligados a essa "capacidade de
ação" deficiente tornaram-se aparentes com uma série de crises, por exemplo, a crise do
sangue contaminado, a febre aftosa, enchentes, terremotos, tufões, EEB, terrorismo e
degradação ambiental global acelerada. Esses eventos revelaram que um dos principais
aspectos das tendências contemporâneas de gestão de risco foi subestimado: a gestão
de risco requer não apenas capacidades técnicas, requer também uma capacidade de
controlar um ambiente político complexo. Ao mesmo tempo em que se demandam
respostas rápidas e custo-efetivas, a "capacidade do governo de se adaptar aos riscos
tradicionais e a novos riscos parece cada vez mais desafiada pelas complexidades
modernas"x. Essas capacidades são particularmente desafiadas pelo ambiente mais
complexo em que as decisões são tomadas e são ilustradas na Figura 2.
48.
O desafio que o risco representa para a coerência interna poderia ser resumido
da seguinte forma: “Os formuladores de políticas podem usar uma ampla gama de
ferramentas para gerenciar riscos, incluindo a provisão de bens, serviços, infra-estrutura
e informações; normas e padrões; legislação sobre delitos civisxi; regulamentação para
seguros e re-seguros; incentivos econômicos, principalmente incentivos fiscais e
subsídios. A eficiência e a efetividade das políticas requerem que cada instrumento seja
usado no contexto onde tem maior impacto e onde apóia a ação de outros instrumentos.
Na prática, entretanto, as políticas de risco freqüentemente carecem dessa coerência".
(OCDE 2003)
Figura 2:
políticas
A complexidade da Gestão de Risco:
um desafio à coerência nas
Cidadãos
Transparência
Envolvimento
Avaliação de risco
científica
Percepções de
risco
Prioridades
políticas
• cidadãos
• a mídia
Restrições
orçamentárias
• conseqüências
• probabilidade
Imperativos
políticos
• iminência de
eleições
• imagem
TOMADA DE DECISÃO
E
IDENTIFICAÇÃO DE RISCO
GESTÃO DE RISCO
Prever
e
mobilizar
capacidades
Agir e
reagir
Fonte: OCDE [ PUM/MPM (2001)1 ]
Comunicar
Aprender
lições
Questões verticais
49.
Alguns desafios significativos de governança surgiram da evolução dos países da
OCDE na transferência e descentralização funcional de responsabilidades e poderes.
Esses desafios suscitam questões importantes sobre a coerência vertical.
50.
A "descentralização" é um fenômeno muito complexo e certamente seria difícil
apresentar uma única explicação geral sobre as várias experiências praticadas por países
da OCDE em anos recentes. Em alguns casos a descentralização certamente trouxe
ganhos de eficiência, em outros a alocação de recursos públicos parece ser menos
eficiente em conseqüência do processo de descentralização. Especificamente, muitos
países da OCDE expressaram preocupação quanto à coerência da alocação de tarefas e
recursos nos diferentes níveis de governo (OCDE 1997).
51.
Por exemplo, a efetividade e a eficiência dos mecanismos do federalismo fiscal
foram questionadas. Algumas complexidades estruturais parecem ser inerentes à
existência de responsabilidades compartilhadas para a arrecadação e administração fiscal
entre níveis de governo. Na Suíça, os cantões têm a obrigação legal de arrecadar o
imposto direto federal (FDT) sobre a renda individual, lucros empresariais e ganhos de
capital. Há 26 leis de imposto cantonal e o mesmo número de administrações fiscais e
nenhuma responsabilidade por parte do governo federal sobre a administração fiscal ou a
Além disso, argumenta-se com freqüência que os
administração do Estadoxii.
mecanismos específicos para assegurar a "coerência", como esquemas de equalização
entre as entidades estaduais de sistemas federais, causam um nível de complexidade
fiscal desproporcional quando comparados com seus benefícios previstos (OCDE 1997).
52.
Assim como a alocação de responsabilidade fiscal, a alocação de tarefas é
geralmente caracterizada por um alto grau de complexidade e as tentativas de
"racionalizar” a alocação de responsabilidades geralmente não são muito bem-sucedidas.
Na França, as leis de descentralização de 1982-1983 estabeleceram "blocos” de
competências bem definidas. Entretanto, a necessidade de associar vários níveis de
governo para financiar projetos específicos pode confundir os contornos da alocação
teoricamente bem definida.
53.
Disputas sobre a alocação de recursos e tarefas são muito comuns. Isso tende a
tornar questões já complexas, como o desenvolvimento sustentável, ainda mais difíceis.
No Canadá, por exemplo, disputas jurisdicionais, principalmente sobre posse e controle
de recursos nacionais, desgastaram as relações entre os níveis federal e local (OCDE
2002 a). Mas a simplificação também não é uma tarefa fácil. Deve-se ressaltar que em
vários casos a descentralização resulta não somente do desejo de melhorar a alocação
de recursos mas também reflete um equilíbrio político específico. Esse fator certamente
deve ser incluído numa abordagem gerencial coerente.
54.
Em comparação com a transferência de poder em níveis mais baixos de governo,
a descentralização de tarefas para agências vinculadas resultou mais claramente da
preocupação com a eficiência. Entretanto, embora houvesse interesse em criar um
governo mais efetivo e simples, isso também trouxe tensões específicas. A
complexidade, em particular, foi um dos aspectos principais do processo de
reorganização. Em 2002, o Comitê de Gestão Pública da OCDE publicou uma revisão do
desenvolvimento, em países selecionados da OCDE (Alemanha, Canadá, Espanha,
Estados Unidos, França, Nova Zelândia, Países Baixos, Reino Unido, Suécia), com
relação à governança das agências e autoridades públicas (OCDE 2002). O relatório
destacou que "revisões do governo revelam que diferentes objetivos foram alcançados
através dessas diversas formas organizacionais [agências etc.], incluindo eficiência e
inovação (...). Ao mesmo tempo, na maioria dos países, as prioridades se moveram da
necessidade de criar novos órgãos separados, para o desafio de encontrar o equilíbrio
correto entre a responsabilização e a autonomia, abertura, gestão de desempenho, além
do fortalecimento da capacidade de direção dos ministérios centrais (...). Em alguns
países, questões do "governo como um todo", tais como qual a melhor forma de garantir a
coerência nas políticas e um serviço público coerente, ou como manter a clareza do
sistema organizacional administrativo, também surgiram como questões fundamentais.
Coerência Temporal
55.
Um dos maiores desafios para o governo é equilibrar pressões de curto prazo e
objetivos de longo prazo. Muitas áreas de políticas públicas, como o envelhecimento da
população, saúde, educação, infra-estrutura urbana, o meio ambiente, só podem ser
abordadas adequadamente a longo prazo. Para promover o desenvolvimento sustentável
em termos sociais, econômicos e ambientais, os políticos devem colocar os objetivos de
curto prazo numa perspectiva de longo prazo, dentro do contexto das realidades
orçamentárias.
56.
Devido às pressões para encontrar soluções rápidas para os problemas, os
processos de formulação de políticas tendem a negligenciar o longo prazo. A tendência
para o curto prazo resulta principalmente dos imperativos da agenda política e dos ciclos
eleitorais (aproximadamente 5 anos). Num contexto caracterizado por uma circulação
mais rápida de informações, de intercâmbio de conhecimento e por maior participação
dos grupos de interesse na formulação de políticas, também há uma pressão crescente
para acelerar os processos de formulação de políticas a fim de encontrar soluções
rápidas para questões complexas. O governo parece frequentemente obsecado por
atitudes de curto prazo e "reativas", bem como pela pressão da opinião pública e da mídia
que desejam soluções rápidas para os problemas. Portanto, a inter-relação entre os
desafios do desenvolvimento de respostas coerentes para o novo ambiente com múltiplos
interessados está se tornando crucial.
57.
A gestão de risco também requer mais atenção à coerência temporal. A gestão
de risco pode visar controlar um risco em vários estágios de seu desenvolvimento,
quando é uma possibilidade hipotética, quando é inicialmente observado, ou quando é
bem conhecido. Quando as incertezas são reduzidas e os fatores de risco se revelam, a
regulamentação tem que ser aperfeiçoada, ou às vezes significativamente modificada.
Tais mudanças podem ser extremamente dispendiosas se a regulamentação do risco não
for criada de forma a se manter coerente ao longo do tempo (OCDE 2003).
58.
Em 2001, a OCDE fez uma análise dessa questão específica da produção do
conhecimento e de como tal questão poderia contribuir para desenvolvimento
sustentávelxiii. Ficou claro que os sistemas de gestão tradicionais estão se tornando cada
vez menos eficazes para a definição do sentido estratégico coerente de longo prazo. Em
especial, as seguintes deficiências estruturais devem ser destacadas.
59.
Os limites de abordagens unidiciplinares e ex post: Os sistemas tradicionais de
gestão do conhecimento são caracterizados por uma predominância de ciências naturais
e uma abordagem paradigmática unidisciplinar.
As incertezas são consideradas
reduzíveis por meio do progresso tecnológico. Conseqüentemente, os sistemas de
gestão do conhecimento focalizam na redução do risco que pode ser obtida através das
inovações tecnológicas, intervindo principalmente por meio da regulamentação posterior.
Isso assume a forma da regulamentação ou da intervenção somente após a ocorrência de
um incidente. A ascensão de procedimentos técnicos de avaliação desde a década de 70
é um exemplo desse desenvolvimento. Essa abordagem causou um alto grau de
especialização nos sistemas de gestão do conhecimento por causa da complexidade
crescente das incertezas dentro de uma matéria. Por exemplo, a pesquisa sobre matérias
de desenvolvimento sustentável no Ministério da Agricultura, Gestão da Natureza e Pesca
holandês é conduzida por 12 institutos de pesquisa altamente especializados com mais
de 3000 empregados especializados. O alto grau de especialização pode resultar em
conhecimento para a tomada de decisões e pode também produzir informações em
excesso, o que complica ainda mais o processo decisório final. Além disso, a abordagem
unidisciplinar às vezes não atende os objetivos cada vez mais holísticos do governo.
Finalmente, a natureza ex-post desse método pode prejudicar o desenvolvimento de
regulamentos de qualidade, o que é de importância central na criação de políticas mais
sustentáveis.
60.
Arquiteturas inflexíveis baseadas em hierarquias rígidas não podem resolver
todos os problemas: Uma outra deficiência resulta das hierarquias rígidas advindas da
abordagem de cima para baixo. Essas hierarquias são especialmente visíveis nos
processos de planejamento e nos sistemas de avaliação baseados na revisão por pares,
mais uma manifestação da abordagem unidisciplinar.
Os projetos de pesquisa,
geralmente, são realizados pelas universidades, levando a uma predominância da
pesquisa primária em detrimento da aplicabilidade. Similarmente, esse foco na pesquisa
primária pode conduzir à negligência das inovações estabelecidas, pois muitas
organizações de pesquisa preferem "reinventar a roda" em vez de trabalhar com teorias
previamente desenvolvidas. Assim, a "síndrome de NIA" (não inventado aqui) pode levar
à duplicação e à ineficiência na utilização dos recursos. As tentativas do setor privado de
neutralizar esse desenvolvimento enfrentam dificuldades semelhantes.
A maior
participação do setor privado cria conflitos fundamentais a respeito da neutralidade
científica, da maximização do lucro e do papel da ciência como um bem público. O
processo decisório resultante tem sido freqüentemente classificado como autista e não
transparente. Devido à falta de participação das diferentes disciplinas científicas e de
grupos sociais relevantes, a legitimidade de algumas decisões tem sido questionada.
61.
A oferta de conhecimento
não é adequada ao nível da demanda por
conhecimento: Um resultado das deficiências estruturais mencionadas acima é a
incompatibilidade entre a oferta de conhecimento e a demanda. O problema fundamental
dos sistemas de gestão de conhecimento está na oferta de informações relevantes para a
formulação de políticas em apoio ao processo decisório, uma vez que nem todas as
formas de conhecimento são relevantes. Os resultados científicos podem levar a avanços
no conhecimento geral, mas sua relevância ou utilidade em debates sociais pode ser
pequena. As abordagens unidisciplinares podem negligenciar o conhecimento das
diferentes disciplinas, assim tornando a oferta de conhecimento ineficaz e incompleta. Da
mesma forma, a demanda por conhecimento pode incluir a necessidade de metodologias
e dados que não estão disponíveis ou confirmados, ou ainda, que são controversos.
Esse, por exemplo, é o caso das políticas relacionadas ao desenvolvimento sustentável:
tópicos como desvincular o crescimento econômico da degradação ambiental, mudanças
no padrão de consumo, desenvolvimento social ou reforma dos subsídios são assuntos
altamente complexos e controversos e, portanto, a implementação de políticas
relacionadas requer conhecimento específico adequado.
O apelo global por coerência: cumprindo os compromissos internacionais com
mais afinco
62.
A inabilidade dos regimes internacionais de resolver, num horizonte de tempo
razoável, problemas graves como a guerra, a pobreza e a degradação ambiental é
assunto de debate diário e acalorado. Contudo, mesmo os críticos mais veementes
geralmente admitem que o "sistema internacional" precisa ser reformado e não abolido. A
natureza global das questões em jogo e a internacionalização da economia e da política
tornam imperativo encontrar soluções globais coerentes no nível internacional.
Particularmente, uma das deficiências do "sistema internacional" é precisamente a
dificuldade de lidar com a coerência horizontal, vertical e temporal. Esse problema é em
parte o resultado da especialização das tarefas nas organizações internacionais, que
ainda reflete as necessidades do período pós-guerra, mas não tem nenhuma flexibilidade
interna para ajustar-se aos desafios emergentes. Não existem, por exemplo, mecanismos
efetivos entre as organizações (e às vezes nem dento das organizações) para assegurar
que as prioridades (por exemplo: crescimento e meio ambiente) não estejam em conflito
umas com as outras. Além disso, o cumprimento de compromissos mais amplos e de
longo prazo geralmente é fraco comparado ao cumprimento de acordos internacionais
pontuais relativamente simples.
A coerência e as preocupações fundamentais com a governança global
63.
A necessidade de mecanismos específicos para aprimorar a coerência nos
processos internacionais de formulação de políticas para algumas questões transversais e
de longo prazo recentemente revelou-se com maior clareza. A primeira, quase mínima,
preocupação manifestada foi a necessidade de assegurar melhor coordenação de
processos internacionais de formulação de políticas. As Metas de Desenvolvimento para o
Milênio das Nações Unidas, por exemplo, enfatizam a necessidade de "Assegurar maior
coerência nas políticas e melhorar a cooperação entre as Nações Unidas, suas agências,
as Instituições de Bretton Woods e a Organização Mundial do Comércio, assim como
entre outros órgãos multilaterais, visando uma abordagem plenamente coordenada para
os problemas da paz e do desenvolvimento". (VII parágrafos. 30).
64.
Entretanto, ainda é necessário um diagnóstico da magnitude da questão. Existe
material específico sobre a boa governança do sistema internacional, mas geralmente é
limitado a uma análise um tanto estática de desenvolvimentos institucionais. Portanto,
falta uma avaliação geral, sob ponto de vista das políticas, da capacidade do sistema
internacional de dar respostas coerentes às questões prioritárias. Geralmente, as
análises focalizam as barreiras legais, jurisdicionais e políticas à implementação de
medidas internacionais acordadas, enquanto uma análise profunda das questões
sociológicas e organizacionais que afetam a governança internacional tem sido
negligenciada. Diante dessa falta de conhecimento, seria possível questionar seriamente
a premissa de que é suficiente combinar maior compromisso político com regimes legais
mais favoráveis (por exemplo para arbitragem dos conflitos entre estados), de forma a se
chegar a decisões internacionais coerentes sobre políticas.
65.
A governança ambiental ilustra a complexidade envolvida em se trazer
mecanismos coerentes para o nível internacional. A comunidade internacional aprovou
um número considerável de acordos ambientais multilaterais (AAMs).
Contudo,
argumenta-se que a implementação desses acordos está sendo retardada pela
complexidade de processos internacionais de formulação de políticas. Por exemplo, os
AAMs não têm mecanismos efetivos para garantir a conformidade e resolver disputas. As
sinergias e os ganhos substantivos na eficiência da implementação não são alcançados
devido aos processos decisórios desconexos. Essas deficiências levaram a apelos por
um sistema mais coerente de instituições ambientais, envolvendo os principais AAMs e
organizações como o CSD, UNEP e outras partes do sistema das Nações Unidas que
tratam das questões ambientais (UNESCO, WMO, OMS, etc.). Esse sistema poderia ser
uma Organização Ambiental Mundial. Para ser efetiva, a criação de tal organização teria
que superar as dificuldades técnicas da cooperação, do financiamento, da coordenação e
da legalidade (OCDE 2001 b).
66.
Compromissos específicos foram assumidos para melhorar a coerência nas
políticas em alguns campos difíceis mas emblemáticos (redução da pobreza,
desenvolvimento sustentável),
precisamente onde as deficiências do sistema
internacional se tornaram mais evidentes. (ver o quadro 3). Mas ainda é muito cedo para
se prever qual será o resultado desse processo.
Quadro 3: Redução da Pobreza: o Compromisso do Comitê de Assistência ao
Desenvolvimento da OCDE com a Coerência nas Políticas
Redução da pobreza e coerência nas políticas: Um Desafio Global. O consenso
na comunidade internacional sobre a redução da pobreza como um objetivo
global fundamental foi ampliado e aprofundado ao longo do ano passado. As
estruturas de desenvolvimento baseadas em estratégias de redução da pobreza
no nível do país são agora a base para a cooperação bilateral e multilateral. As
novas diretrizes acordadas pelo Comitê de Assistência ao Desenvolvimento
(DAC) e a liberação da assistência para países menos desenvolvidos contribuem
com elementos adicionais importantes para essa abordagem abrangente. Esse
avanço foi aprovado pelos participantes.
Agora, o principal desafio é a
implementação. Essa fase requer novas abordagens e capacidades nas agências
de cooperação para o desenvolvimento , além de melhor coordenação
institucional, inclusive entre agências bilaterais e multilaterais no nível do país.
Nesse contexto, os membros do DAC reconheceram que é necessário um
avanço significativo na sua contribuição de forma a colocar em prática os
princípios de parceria - incluindo o apoio a estratégias de redução da pobreza no
médio prazo. Os níveis de apoio terão que refletir as necessidades de
estratégias efetivas de redução da pobreza. Apesar da maioria dos Membros do
DAC terem aumentado seu apoio em 2000, a razão entre a assistência externa ao
desenvolvimento e o PIB diminuiu. Os participantes enfatizaram a importância
de construir um consenso mais amplo com Parlamentos e a opinião pública
sobre a necessidade de inverter essa tendência, no esforço de atingir as metas
internacionais de desenvolvimento.
Fonte: OCDE 2002
O desafio de implementar as metas acordadas internacionalmente
67.
Alcançar um processo coerente de formulação de políticas no nível internacional
continua sendo um desafio, mas a implementação de metas acordadas
internacionalmente por parte das autoridades no nível nacional também é motivo de
preocupação. Isso cria um problema típico de coerência vertical.
68.
No nível formal não há nenhuma contradição aparente entre
objetivos
internacionais e nacionais. As metas e os princípios acordados internacionalmente são
negociados e ratificados pelas autoridades nacionais e são tomadas medidas jurídicas
para assegurar que a nova legislação internacional seja convertida em lei nacional.
Geralmente existem dispositivos para dar à lei internacional precedência sobre a
legislação nacional.
69.
Na prática as coisas são muito mais complicadas. Para seguir um caminho mais
sustentável de desenvolvimento, muitos países da OCDE têm, por exemplo, se
comprometido a reduzir seus subsídios à produção de energia (como combustível ou
carvão), ou a reduzir e a mudar a estrutura de seu apoio em alguns setores (ex.
agricultura) para diminuir os efeitos negativos sobre o comércio, a economia e o meio
ambiente.
O progresso, entretanto, tem sido lento e algumas
inconsistências
permanecem (veja a tabela 2).
Tabela 2 : Tendências dos níveis de subsídio em países da OCDE
Bilhões US$
1990
Dados mais
Comparação
recentes [data]
Agricultura
351
311 [2001]
Equivalente a 1.3% do PIB
Pesca marinha
..
6 [1999]
Equivalente a 18% do valor no
destino
Produção de carvão
11
6 [1998]
Indústria
44
..
Notas: Os dados não são comparáveis entre setores. Agricultura: estimativa total de apoio à
agricultura. Inclui apoio ao preço de mercado e apoio a serviços gerais. Pesca: as transferências
financeiras do governo para a pesca marinha não incluem apoio ao preço de mercado. A
estimativa de dados para 1999 exclui dados para Austrália, Bélgica, Canadá, México, Países
Baixos, Polônia e Turquia. Produção de carvão: apoio equivalente a produtores nos países
selecionados da OCDE (Alemanha, Japão, Espanha, Turquia e Reino Unido). Indústria: despesas
líquidas do governo com a indústria conforme informadas.
Fonte: OCDE 2002 c
70.
A implementação da agenda de desenvolvimento fornece outro bom exemplo. O
desenvolvimento está no cerne do sistema internacional.
A necessidade de
desenvolvimento e erradicação da pobreza é reafirmada regularmente pela comunidade
internacional (vide as metas para o milênio da ONU) e foi reafirmada como o objetivo
central da Cúpula Mundial para o Desenvolvimento Sustentável (Johanesburgo, setembro
de 2002). Esse objetivo, porém, não se tornou central nas políticas regionais e nacionais,
e geralmente fica em segundo plano em relação a interesses econômicos de prazo mais
curto. De fato, um dos principais desafios das metas de desenvolvimento é que, embora o
desenvolvimento seja um objetivo de alta prioridade no nível internacional, essa agenda
não tem o mesmo nível de prioridade no nível nacional. As instituições que têm um papel
central no aparelho do governo, geralmente, não são as responsáveis por questões de
desenvolvimento. As agências de desenvolvimento têm um papel bem menos central no
sistema decisório do que, por exemplo, um Ministério das Finanças. Além disso, os
mecanismos tradicionais de coordenação tendem a favorecer os "ministérios grandes e
estabelecidos" versus os "novos e pequenos" (ver capítulo 3) e essa realidade não facilita
a implementação de prioridades internacionais.
71.
Portanto, a coerência entre o compromisso internacional e as políticas nacionais
foi reconhecida por governos e por ONGs como um fator determinante para o avanço da
agenda do desenvolvimento. Organizações regionais como a União Européia também
reafirmaram a necessidade de desenvolvimento mais coerente. Há uma necessidade
crescente de se promover a coerência geral de políticas nacionais no que diz respeito a
seu impacto na redução global da pobreza.
Em 2002, os membros do Comitê de
Assistência ao Desenvolvimento da OCDE (DAC) assumiram o compromisso, ao
endossar as Diretrizes para Redução da Pobreza do DAC, de promover a coerência nas
políticas de desenvolvimento como uma preocupação geral e de desenvolver os meios
necessários para promovê-la em todo o governo. As medidas necessárias para promover
a coerência nas políticas sugeridas por esse comitê incluíram o mais alto nível de
compromisso político com a redução da pobreza, mecanismos para intercâmbio e
consulta dentro dos ministérios e entre eles, verificação sistemática da legislação para
assegurar sua coerência com a redução da pobreza e recursos humanos adequados para
empreender a análise necessária. Exemplos de tendências e questões específicas no
nível nacional na Espanha, Reino Unido e no nível regional na União Européia são
apresentados no quadro 4.
Quadro 4: Desafios específicos para melhorar a coerência para o
desenvolvimento - Exemplos selecionados
A Espanha é um dos poucos membros do DAC a ter a coerência nas políticas
explicitamente integrada em sua estrutura jurídica. A Lei determina que os princípios e
os objetivos da cooperação espanhola para o desenvolvimento devem ser refletidos
em todas as outras políticas que afetam países em desenvolvimento. A Lei também
indica que ao mesmo tempo em que a promoção das relações políticas, econômicas e
culturais com países em desenvolvimento continua sendo um aspecto importante da
cooperação espanhola para o desenvolvimento, ela deve ser consistente com os
objetivos de desenvolvimento sustentável e redução da pobreza. A Espanha
progrediu muito no fortalecimento da coordenação interna, mas ainda precisa abordar
a coerência nas políticas de modo sistemático. As estruturas institucionais de
coordenação implementadas recentemente desempenharam um papel bastante útil na
promoção de maior sinergia entre os diferentes instrumentos e diversos atores no
âmbito da cooperação espanhola para o desenvolvimento. Algumas dessas estruturas
poderiam ser usadas para apoiar uma abordagem mais sistemática das questões de
coerência nas políticas, indo além da cooperação para o desenvolvimento. O debate
sobre a coerência nas políticas parece ainda estar num estágio inicial. Para promover
o debate dentro e fora da administração pública, a Espanha precisa primeiro fortalecer
suas capacidades analíticas para determinar o impacto de diversas políticas de
redução da pobreza. Para isso seria necessário alocar recursos humanos adequados
ao Ministério das Relações Exteriores para realizar a análise das políticas e propor as
opções necessárias a outras comunidades envolvidas com formulação de políticas.
O Reino Unido fez uma série de ajustes que reforçam sua reputação como
doador na comunidade internacional para o desenvolvimento. Muitas dessas
mudanças constituem uma alteração significativa das práticas anteriores e
alinham os programas do Reino Unido com as boas práticas internacionais. O
objetivo das novas abordagens e idéias é tornar os esforços internacionais para
o desenvolvimento mais efetivos. Quanto a outros membros do DAC, alcançar a
coerência nas políticas é uma tarefa difícil e continuará a exigir atenção
constante. O Ministério Britânico para o Desenvolvimento Internacional (DFID)
trabalha ativamente com outras comunidades de formulação de políticas no
governo britânico nas questões da coerência nas políticas e do processo
decisório. Os sistemas de monitoramento e avaliação do DFID evoluíram
significativamente em anos recentes. Em muitas áreas de atividade, esses
sistemas são novos e ainda não tiveram sua eficácia comprovada. Onde os
sistemas existem, a conformidade a eles é um problema porque, de modo geral,
parece haver pouco sentimento de propriedade em relação a esses processos
por parte dos funcionários do DFID. Uma outra questão para consideração é a
independência institucional das avaliações ex-post, cujo programa atualmente é
determinado por um comitê composto por altos funcionários do DFID. No longo prazo,
a realização dos objetivos internacionais de desenvolvimento em cada país em
desenvolvimento fornecerá uma base para a avaliação do desempenho do DFID.
Essa não é uma tarefa fácil devido às dificuldades de coletar dados sobre mudanças
em países em desenvolvimento e de estabelecer as ligações entre essas mudanças e
as ações de doadores individuais. Apesar da implementação de sistemas para
melhorar a avaliação do desempenho, continua sendo um desafio conciliar os objetivos
estabelecidos nos três anos do Acordo de Serviço Público com os objetivos de
desenvolvimento de longo prazo do DFID.
União Européia
A Comunidade Européia é um grande doador com alcance global e potencialidades
específicas através de seus acordos regionais de parceria, ligando os aspectos de
comércio e políticas com a cooperação para o desenvolvimento. A Comunidade
Européia melhorou substancialmente suas políticas e estratégias de desenvolvimento
desde a última revisão em 1998 e continua comprometida com a implementação de
todos os elementos de suas reformas nos próximos anos. As reformas ambiciosas da
Comissão Européia também visam melhorar sua capacidade de cumprir seu objetivo
principal de reduzir a pobreza através do programa de apoio da Comunidade Européia.
Além das medidas positivas já adotadas para a coerência nas políticas, o DAC
destacou a necessidade de melhorar a coerência de uma ampla gama de políticas da
Comunidade com objetivos de desenvolvimento, trazendo benefícios claros para as
populações carentes ao redor do mundo. Ao elogiar os esforços empregados nas
políticas de desenvolvimento e na reforma gerencial, o DAC recomendou que a
Comissão promova mais sua vantagem comparativa, aumente sua visibilidade e
focalize em resultados mensuráveis nos seus programas regionais e programas para
países.
Fonte: Comitê de Assistência ao Desenvolvimento (DAC) 2002
CAPÍTULO II
Estratégias e Ferramentas do Governo para a coerência nas políticas
72.
Enquanto a coerência nas políticas se torna uma preocupação cada vez maior
nos níveis nacional e internacional, a natureza extremamente complexa das questões
envolvidas nos coloca uma pergunta: que ações poderiam contribuir para melhorar a
coerência nas políticas? Várias surgiram e levaram a desenvolvimentos específicos para
melhorar a liderança política, fomentar a integração das políticas e aproveitar
efetivamente as ferramentas tradicionais de formulação de políticas.
73.
Qual deve ser o papel do governo no esforço para alcançar a coerência? Ao
examinar as capacidades existentes de cumprir compromissos de longo prazo foi
ressaltado que "entre os supostos concorrentes a fontes de governança parece claro que
o mercado, as redes e os governos subnacionais não são bons candidatos para fornecer
esse tipo de direção coerente. Essas instituições poderiam talvez administrar a
implementação das políticas e poderiam estabelecer uma direção para suas próprias
ações, mas talvez não possam fornecer uma direção mais ampla"xiv. Embora os
governos encontrem grandes dificuldades para assegurar a coerência, talvez eles
representem o único conjunto de instituições capaz de assegurar a coerência desejável
nas políticas públicas. Quando comparado a outras instituições seria possível argumentar
que não há nenhuma razão para considerar as capacidades do estado menos
"coerentes" do que as de mercados ou outros regimes. Por isso, é tarefa dos governos
nacionais manter unidos os elementos da governança e integrar o que está sendo feito
em todas as áreas de formulação de políticas.
74.
O que pode ser feito para melhorar a capacidade do governo de assegurar maior
coerência? O relatório sobre “Coerência” de 1996 da OCDE (OCDE, 1996) destacou as
dificuldades para se atingir a coerência, mas identificou ao mesmo tempo "ferramentas
específicas da coerência". O relatório apresentou as seguintes conclusões (OCDE pp.8-9
1996):
•
Há uma lacuna entre a necessidade de coerência e a capacidade de alcançála.
•
Governar num sistema democrático necessariamente envolve um certo grau
de incoerência.
•
Não existe um sistema de formulação único que possa garantir melhor
coerência.
•
No entanto, existem boas práticas e “ferramentas da coerência”.
•
A principal ferramenta da coerência é a tomada de decisões informada..
75.
O relatório também forneceu uma lista das "ferramentas específicas da
coerência":
•
Compromisso por parte da liderança política é uma pré-condição necessária
para a coerência e uma ferramenta para aperfeiçoá-la.
•
Estabelecer uma estrutura estratégica para a formulação de políticas ajuda a
garantir que as políticas individuais sejam consistentes com as metas e
prioridades do governo.
•
Os responsáveis pelas decisões precisam de assessoria baseada na
definição clara e na boa análise das questões, com indicações explícitas das
possíveis inconsistências.
•
A existência de uma visão geral central, bem como de uma capacidade de
coordenação central é essencial para assegurar a consistência horizontal
entre as políticas.
•
Mecanismos para antecipar, detectar e resolver conflitos entre as políticas no
início do processo ajudam a identificar inconsistências e reduzir a incoerência.
•
O processo decisório deve ser organizado para alcançar a conciliação efetiva
entre as prioridades nas políticas e os imperativos orçamentários.
•
Os procedimentos de implementação e mecanismos de monitoramento
devem ser projetados para assegurar que as políticas possam ser ajustadas
de acordo com o progresso, com novas informações e com circunstâncias em
transformação.
•
Uma cultura administrativa que promova a cooperação transetorial e o diálogo
sistemático entre as diferentes comunidades de formulação de políticas
contribui para fortalecer a coerência nas políticas.
76.
Esses pontos oferecem, num relance, uma visão bastante abrangente para
melhorar a coerência interna do governo. Tendo em mente que essa abordagem está
estritamente limitada ao processo interno do governo, esses elementos constituirão a
base do presente capítulo. Os impactos de questões mais amplas de governança, que
são características essenciais dos padrões modernos de governança, serão analisados
no capítulo IV.
A necessidade de visão e liderança
77.
As questões das políticas estão se tornando cada vez mais complexas pelas
razões já destacadas: a maioria das questões na agenda do governo é multidimensional
com numerosos elementos e vínculos. Elas poderiam ser abordadas com sucesso se as
diversas ferramentas de formulação de políticas extraídas de várias áreas fossem
combinadas. O ambiente em constante mudança requer flexibilidade. O governo atua
sob pressões de tempo e os problemas freqüentemente exigem ações imediatas – as
decisões não podem ser adiadas para permitir a coleta de mais informações, uma
preparação mais minuciosa e mais negociações entre as partes envolvidas. Entretanto
essa complexidade e a necessidade de ação rápida em questões difíceis não devem ser
motivos para diluir a responsabilização do governo. Afinal, o governo será responsável
pelas decisões tomadas e seus resultados. Esse dever de ação e a responsabilidade pelo
ajuste a padrões complexos exigem atenção específica à melhoria da formulação de
políticas.
78.
Há dois elementos diferentes que poderiam ajudar a garantir uma formulação de
políticas mais coerente: esforços para fortalecer a interface política e administrativa e
esforços para apoiar a capacidade de desenvolver visões e estratégias.
Uma interface mais eficaz entre o nível político e o administrativo
79.
A formulação de políticas não é um procedimento previsível com tempo
determinado, mas um processo contínuo e complexo com diversos fatores de intervenção
internos e externos. A formulação, implementação e monitoramento das políticas são
processos contínuos que se influenciam mutuamente. Por causa de mudanças rápidas
nos contextos nacionais e internacionais e de informações contraditórias sobre problemas
sociais emergentes, o responsável pelas decisões tem que enfrentar a incerteza quando
decide quais as melhores soluções para as questões. A participação de uma ampla gama
de atores sociais de diferentes jurisdições no processo de formulação de políticas e as
pressões da sociedade civil e da mídia representando interesses em competição e conflito
trazem a implicação de que o governo tem que atender demandas múltiplas e deve
considerar metas e medidas incoerentes, até mesmo conflitantes.
A primazia da política e a necessidade de uma boa interface política e administrativa
80.
O nível político é responsável por identificar questões de políticas, elaborar
estratégias, ajustar objetivos e prioridades, formular respostas, alocar recursos, fazer
julgamentos sobre resultados e ajustar as políticas de acordo com as necessidades. Essa
primazia da política é crucial num sistema democrático onde os políticos são os
responsáveis pelo que acontece e têm que prestar contas disso. Por isso alcançar a
coerência depende muito dos processos políticos, que não são muito previsíveis.
Conseguir a coerência interna de políticas públicas será, conseqüentemente, mais do que
uma tarefa puramente técnica.
81.
Geralmente, organizações diferentes desenvolvem abordagens e pontos de vista
diferentes sobre as questões. Isso vale tanto para o nível político quanto para o
administrativo. A maioria dos países da OCDE é governado por governos de coalizão
onde diferentes opções são manifestadas, embora geralmente seja mantido um consenso
mínimo. Dentro do aparelho do governo, a análise desenvolvida pelo ministério das
finanças geralmente difere dos pontos de vista desenvolvidos nos ministérios setoriais. A
falta da criação integrada de políticas geralmente é derivada dos resultados contraditórios
das políticas (ver abaixo, mecanismos para a integração). Para qualquer reforma ou
programa de políticas, o compromisso é vital não somente por parte dos políticos no nível
mais alto, mas também dos gerentes do setor público, como os ministros, os chefes das
agências centrais e outros funcionários influentes. Para garantir a manutenção do
momentum da mudança, o relacionamento entre o nível político e o administrativo deve
sustentar o desempenho de alto nível das políticas de modo flexível. Uma interface que
funcione bem entre políticos e funcionários também é um pré-requisito para a integração
da estratégia, da política e da gestão descrita mais adiante.
82.
Iniciativas específicas foram desenvolvidas em alguns países para fortalecer a
eficiência da interface entre o nível político e o administrativo. Na Bélgica, o gabinete
ministerial era a estrutura principal que tradicionalmente traduzia
a política em
administração. Essa equipe de especialistas, escolhida a dedo pelo ministro e geralmente
da mesma persuasão política, ajudava a elaborar as políticas. Esses gabinetes
ministeriais foram abolidos recentemente e substituídos por unidades estratégicas que
preparam as opções das políticas, passando mais responsabilidade à administração.
Anteriormente, não havia regras claras que determinassem como esses gabinetes
ministeriais deveriam interagir com as equipes permanentes dentro do ministério. Além
disso, os gabinetes tendiam a exercer um controle muito mais amplo sobre as operações
dos ministérios e desempenhavam um papel mais direto na formulação de políticas. Isso
freqüentemente afetava a auto-estima dos servidores públicos e às vezes levava a atritos
entre um ministro e os serviços sob sua responsabilidade. Também levou a uma falta de
continuidade na formulação de políticas, uma vez que os gabinetes ministeriais iam e
vinham com os ministros após as eleições. Os ministros agora têm somente uma
pequena secretaria para assessorá-los pessoalmente e lidar com tarefas administrativas.
A formulação de políticas é hoje tarefa de dois novos órgãos dentro de cada FPS –
Federal Public Service (Serviço Público Federal, antigo Ministério):
•
A unidade estratégica de políticas, que realiza o trabalho de formular, analisar
e avaliar as políticas atuais, além de fornecer opções de abordagens às
políticas.
•
O conselho de políticas – a ponte entre política e administração – que
assessora o ministro quanto à estratégia e quanto às políticas e monitora o
modo como o plano estratégico do FPS está sendo colocado em prática. O
conselho de políticas é composto pelo ministro, o presidente do FPS, os
diretores gerais de cada departamento dentro do FPS, o chefe da Unidade
Estratégica de Políticas e especialistas externos para questões específicas
(Fonte: Copernicus. Reform of the Belgian Administration. Bruxelas 2002)
83.
A Suécia é caracterizada por mecanismos específicos no nível da formulação de
políticas, que associam os níveis político e administrativo mais estreitamente e asseguram
a consistência na formulação de políticas (ver quadro 5).
Quadro 5: Formulação de políticas na Suécia
Existem negociações dentro do governo para se estabelecer a política a ser seguida
pelo governo. Apesar da ausência de dispositivos constitucionais sobre a preparação
das questões (exceto que as decisões devem ser tomadas em reuniões do Gabinete),
as negociações dentro do governo são conduzidas de acordo com determinadas
regras tradicionais. As reuniões formais do Gabinete geralmente são realizadas ao
menos uma vez por semana. Essas reuniões do Gabinete são formalizadas
rigidamente e constituem um registro simples das decisões já tomadas. O governo
normalmente toma várias centenas de decisões em pouco mais de 30 minutos. As
negociações reais dentro do governo ocorrem durante sessões informais do Gabinete.
A convocação para essas sessões informais é emitida pelo Gabinete do Primeiro
Ministro. A votação é rara em tais reuniões e o procedimento normal é o Primeiro
Ministro resumir o debate após a discussão geral e estabelecer a política do governo.
É difícil estimar o número de matérias levantadas durante as sessões informais do
Gabinete mas provavelmente atinge algo em torno de 1% a 2% do número total de
decisões anuais. Deve-se ressaltar, entretanto, que a maioria das decisões do
governo são de importância limitada; por isso negociações coletivas são
freqüentemente desnecessárias. Aproximadamente duas vezes por ano, o governo se
reúne para reuniões mais longas que podem durar um ou dois dias. A existência de
outras formas de negociação coletiva é o motivo do reduzido número de questões
apresentadas durante as sessões informais do Gabinete. A maioria dos ministros se
encontra para o almoço diariamente durante a semana de trabalho e discute questões
de interesse comum – por exemplo, nomeações.
O método da preparação conjunta indica as negociações onde dois ou mais
ministérios participam. Esse tipo de negociação bilateral, entre ministros e ministérios,
é obrigatória quando há mais de um ministério envolvido e, geralmente, inclui o
Ministério das Finanças. Isso se deve a um regulamento interno do governo que
determina que a preparação conjunta com o Ministério das Finanças sempre deve ser
realizada para questões que envolvam ou possam envolver despesas ou mudanças
organizacionais.
Além disso, é prática comum do governo e seus departamentos divulgar todas as
contas do governo, respostas a interpelações e perguntas levantadas no Parlamento,
comunicações escritas ao Parlamento e instruções às comissões do governo. Isso
significa que as decisões preliminares devem circular em todos os ministérios antes
de serem abordadas nas reuniões do Gabinete. Se um servidor público ou ministro,
que receba uma matéria sendo circulada dessa forma, tiver alguma objeção a seu
conteúdo, ele ou ela deverá escrever comentários nesse sentido na margem da cópia
e assiná-la.
Fonte: Distributed Public Governance. Agencies, Authorities and other Government
Bodies. OCDE 2002
Desenvolvendo visões e estratégias
84.
Dar forma ao futuro, encontrar opções para políticas sustentáveis e estar
preparado para o imprevisível são elementos integrantes da vida política. Isso requer
uma visão clara no topo do sistema político para garantir o ímpeto necessário para as
mudanças previstas. As organizações públicas também devem poder desenvolver
capacidades estratégicas suficientes para dar forma a essa visão.
Visões...
85.
A visão do futuro de uma nação pode ser definida como uma visão estratégica
equilibrada do interesse público. Quanto mais complexas as questões, maior a
necessidade de uma visão relativamente simples e de fácil compreensão. É a base para
estabelecer a direção. A visão do governo, para ser aceitável, tem que ser compartilhada
por uma maioria clara dos atores relevantes e ir além do ciclo eleitoral e do programa do
governo. Ela deve se referir a questões futuras de forma transgovernamental e ser
revisada freqüentemente à luz de novos conhecimentos.
As estratégias devem
considerar respostas alternativas às principais questões futuras antes que elas se tornem
urgentes e devem traduzir as visões em programas e projetos de políticas sustentáveis.
86.
Para traduzir uma visão em medidas efetivas, ela deve ser sustentada pelo
compromisso e pela liderança. Por exemplo, um compromisso claro de alcançar o
desenvolvimento sustentável é reconhecido por países da OCDE como essencial para
apoiar uma estratégia concreta e uma ação subseqüente. Nesse contexto, uma liderança
política mais forte é necessária para dar forma ao debate sobre como levar adiante o
desenvolvimento sustentável. Conseguir compromisso e liderança claros implica emxv:
•
Um compromisso claro e do mais alto nível com a formulação e a
implementação de objetivos e estratégias de desenvolvimento sustentável.
•
Uma divulgação efetiva desse compromisso para os diversos setores e em
todos os níveis do governo.
•
Esforços específicos para preencher as lacunas entre a agenda administrativa
e a política.
•
Expressão de liderança através de uma seqüência de prioridades ao longo do
tempo.
•
Manutenção de um sentido de urgência apesar da natureza de longo prazo
das questões relacionadas ao desenvolvimento sustentável.
87.
Alguns desses pontos poderiam ser relevantes para qualquer política transversal
e de longo prazo e conclusões muito parecidas foram desenvolvidas recentemente no
campo do desenvolvimento e no da redução da pobreza (OCDE 2001 a).
88.
Desenvolver "visões" também é necessário numa escala mais operacional. O
ciclo de vida de muitos investimentos, incluindo o investimento em capital humano, é
longo e deve ser orientado por uma visão que vá além do mandato do governo. Deve
também resistir a pressões políticas de curto prazo dos partidos, de grupos de
interessados, da opinião pública e da mídia. Nesse sentido, políticas bem coordenadas
para o futuro nem sempre são politicamente compensadoras, pois podem ser avaliadas
por alguns observadores como medíocres e dispendiosas, até mesmo como fúteis ou
prejudiciais. Por outro lado, para melhorar a confiança pública nas políticas do governo,
como no caso de políticas previdenciárias, os responsáveis pelas decisões têm que
manter políticas consistentes com a continuidade das decisões e encontrar soluções de
longo prazo.
... e estratégias
89.
A experiência recente de reforma do setor público em países da OCDE
demonstrou que a maior parte dos esforços de modernização em anos recentes foi
focalizada na prestação de serviços. "Entretanto, está cada vez mais evidente que
algumas das mudanças mais importantes na adaptação dos governos às necessidades
sempre em transformação da sociedade são relacionadas à "direção" – especialmente a
partir da perspectiva do governo como um todo. Uma questão central é : que capacidade
estratégica um governo na sociedade moderna precisa ter e como as agências centrais
de diferentes países estão se adaptando para desenvolver tal capacidade? (OCDE
2002)xvi". O setor público deve poder aperfeiçoar suas capacidades estratégicas dentro
da estrutura da visão desenvolvida no nível político.
90.
Na Irlanda, o Programa de Modernização do Serviço Público (também conhecido
como Iniciativa de Gestão Estratégica) foi lançado originalmente em 1994. O objetivo do
processo era prestar um excelente serviço para o público. O programa focalizava
particularmente nas questões transversais entre ministérios e departamentos. De acordo
com uma avaliação independente, publicada em 2002xvii, o serviço público é mais bem
administrado e mais efetivo do que a uma década atrás. Os ministérios do serviço público
possuem hoje uma melhor capacidade de analisar seu ambiente de negócios, avaliar
alternativas estratégicas e apresentar sua análise de forma convincente e fácil de
entender. Todos os ministérios e departamentos cumpriram a exigência de produzir uma
Declaração de Estratégia, um documento que serve de estrutura para sua ação.
Integração das Políticas
91. Entretanto, as visões e estratégias são apenas pré-requisitos básicos para a
coerência. Tradicionalmente, os procedimentos e mecanismos usuais têm sido
suficientes para cumprir a agenda acordada. Mas quando se trata de políticas complexas
com alto grau de detalhes verticais, horizontais e temporais, são necessários mecanismos
específicos para integrar os diversos objetivos e políticas. Os países da OCDE aplicaram
três tipos de instrumentos de formulação de políticas que têm um papel fundamental na
integração: introduziram novos mecanismos de coordenação, experimentaram com
processos específicos para conduzir a integração e adaptaram ferramentas tradicionais
de formulação de políticas.
Mecanismos para melhorar a coordenação e a consistência
92.
Um dos pontos destacados na avaliação do Programa de Modernização do
Serviço Público na Irlanda mencionado acima foi precisamente que, embora a direção
estratégica tivesse sido estabelecida claramente, a coordenação transdepartamental
ainda estava faltando. Ela teria que ser fortalecida para garantir que os vínculos
apropriados e as questões transversais fossem efetivamente incluídas no contexto do
"Programa para o Governo". Similarmente, o Governo finlandês comissionou em 1999
uma análise comparativa internacional da administração central. De acordo com essa
avaliação, a Finlândia administrou com sucesso a recessão econômica da década de 90.
Entretanto, o estudo revelou também que há diversos desafios pela frente. Ele destacou
que a capacidade e a flexibilidade da administração central serão no futuro fatores
determinantes para a competitividade nacional e, para tanto, a promoção da coordenação
transversal é fundamental. De acordo com o Grupo Diretor Ministerial, para melhorar a
flexibilidade é necessário que se tenha uma abordagem abrangente e uma coordenação
eficiente das atividades, além de uma habilidade de responder aos desafios de longo
prazo. Os objetivos e estratégias futuros devem ocupar um lugar central e o governo
deve ser capaz de atingir os objetivos estabelecidos através de uma cooperação que
atravesse os limites tradicionais.
Mecanismos formais de coordenação
93.
Os países da OCDE têm uma longa tradição de mecanismos formalizados para a
coordenação das políticas, que contribuem principalmente para apoiar as dimensões
horizontais e verticais da coerência.
94.
No nível nacional esses mecanismos incluem (OCDE 1996):
•
Mecanismos de coordenação no comando do governo, por exemplo órgãos
centrais de apoio (ex. Secrétariat Général du Gouvernement na França).
•
Conselhos de ministros, que são reunidos regularmente.
•
Comitês de conselhos de ministros, para coordenar as áreas de políticas
definidas ,como por exemplo as políticas econômicas ou sociais.
•
Unidades coordenadoras, sendo algumas de caráter ad hoc, como comitês
consultivos, forças-tarefa, etc.
95.
Na maioria dos países da OCDE, essa estrutura é espelhada por uma estrutura
relativamente semelhante no nível subnacional. Os mecanismos de coordenação no nível
subnacional são especialmente sofisticados nos países federativos (OCDE 1997). Seria
difícil fornecer uma única avaliação desse universo de mecanismos e órgãos. Eles
geralmente servem para reunir os diferentes setores e interesses para a tomada de
decisões finais. A pergunta é se a qualidade das decisões finais e arbitragens alcançadas
através desses mecanismos horizontais contribui efetivamente para a resolução coerente
de conflitos nas políticas (ver capítulo III).
96.
Os mecanismos tradicionais de coordenação vertical existem também para
garantir o nível desejado de consistência nos dois níveis do governo. Os mecanismos do
“federalismo executivo" do Canadá ilustram os sistemas altamente desenvolvidos de
coordenação entre o nível federal e o nível das províncias. O sistema do Canadá para a
coordenação entre o nível nacional e o nível subnacional é baseado em mecanismos de
"federalismo funcional" e de "federalismo de cúpula" (0ECD 1997; 0ECD 2002 a)
•
Federalismo funcional: ministros e oficiais, geralmente de departamentos
federais e provinciais correspondentes, se reúnem para compartilhar pontos
de vista sobre empreendimentos específicos que exijam negociação. Essas
reuniões são às vezes multilaterais, envolvendo o governo federal e todas as
províncias. Em outras ocasiões são multilaterais-regionais, reunindo várias
províncias com o governo federal; e às vezes são bilaterais – envolvendo o
governo federal e um governo de província. Há mais de 500 reuniões
intergovernamentais por ano envolvendo conselhos federais e provinciais de
ministros e
comitês de oficiais.
Quase todas as reuniões são
"departamentais", focalizando
questões específicas que exigem a
coordenação de posições de políticas ou mecanismos de realização de
programas. As reuniões tratam de assuntos diversos, desde a execução de
leis, turismo, até políticas orçamentárias.
•
Federalismo de cúpula: se refere às reuniões de Primeiros Ministros (o
termo usado para designar o Primeiro Ministro do Canadá e os dez
Presidentes das Províncias e três líderes territoriais). Essas reuniões de
cúpula sempre recebem muita publicidade – às vezes são televisionadas
– e às vezes são bons fóruns para problemas horizontais difíceis, a
saber aqueles que se passam por mais de um departamento de governo.
Foram realizadas mais de 60 Conferências de Primeiros Ministros desde
a Confederação.
97.
Instituições formais também asseguram a coordenação vertical entre as unidades
centrais e órgãos semi-autônomos. Dada a natureza hierárquica do relacionamento entre
as agências centrais e as subordinadas, a consistência (mais do que a coordenação)
geralmente é assegurada através de inspetorias específicas ou de representantes locais
do governo central (ex. o Préfet na França). Os mecanismos de controle orçamentário
também são essenciais.
Incluindo a dimensão do "governo como um todo"
98.
De qualquer modo, a "estrutura, apesar de importante, não pode garantir o êxito
da coordenação. A boa coordenação requer processos eficientes" (OCDE 1996). Um
dos limites dos mecanismos de coordenação formais tradicionais é que esses
mecanismos requerem um sistema relativamente simples de tomada de decisão. Uma
tendência geral no setor público de muitos países da OCDE é um grau crescente de
especialização organizacional, além de uma proliferação de autoridades e agências
independentes e semi-independentes. Essa tendência é justificada pela necessidade de
lidar com questões emergentes. A necessidade crescente de conhecimento especializado
aumentou a fragmentação dentro das organizações, e, por exemplo,
unidades
especializadas dentro de ministérios/departamentos tendem a ter uma cultura profissional
forte que desencoraja a cooperação horizontal.
99.
Já foi ressaltado que quando se trata de questões complexas e transversais, a
capacidade do governo de fornecer soluções adequadas aos problemas é cada vez mais
testada. O setor público deve conseqüentemente melhorar sua capacidade de ir além dos
mecanismos formais de coordenação que focalizam geralmente em objetivos
relativamente estreitos e não abordam o "contexto mais amplo". Em conseqüência, houve
uma tendência crescente em países da OCDE de iniciar abordagens inovadoras à tomada
de decisão, chamadas às vezes de "abordagem do governo como um todo". Essas
abordagens focalizam vários elementosxviii:
•
Criação de "superministérios" que integram vários programas
estreitamente ligados, os quais de outro modo seriam administrados por
organizações separadas. "Uma dificuldade com essa abordagem é que
ela envolve mais do que uma reorganização formal, mas deve ser a base
para a integração das políticas.
•
Criação de vigilantes ministeriais que impõem algum controle sobre seus
colegas. Isso poderia ser implementado através da nomeação de
ministros coordenadores dentre os ministros no governo, ou com o
estabelecimento de novos ministros que atuem como vigilantes dentro
dos ministérios setoriais (por exemplo, "ministros verdes" para conduzir o
desenvolvimento sustentável).
•
Criação de um estilo de governo orientado para projetos, com um
conjunto de programas de políticas orientados para resultados e
baseados em desempenho.
•
Fortalecimento do papel de coordenação e liderança do gabinete do
Primeiro Ministro e do centro do governo, que na maioria dos países da
OECD realiza tarefas como garantir a coerência, olhar para o futuro,
apontar possíveis problemas futuros e inconsistências nas políticas.
•
Garantir que o serviço público tenha uma visão ampla e experiência em
diferentes setores. Isso pressupõe o desenvolvimento da reflexão
"conjunta" entre organizações.
100.
O fortalecimento da coordenação das políticas públicas apresenta um dilema
organizacional. Enquanto a descentralização e a transferência de responsabilidades
ocorreram em instituições do governo, mecanismos como os mencionados acima
sugerem que um "centro mais forte" garantirá a coordenação efetiva das políticas. O
fortalecimento do centro para conduzir a coordenação, na verdade, tem sido um modelo
comum em muitos países da OCDE. O centro do governo (Gabinete do Primeiro Ministro,
Ministérios das Finanças, Departamentos de Serviço Público e seus equivalentes)
desenvolveu um papel fundamental no exercício do grau necessário de controle geral e
orientação estratégica central, assim contribuindo para melhorar a consistência nas
políticas (ver quadro 6).
Quadro 6: O papel estratégico do centro do governo para melhorar a consistência nas
políticas
Os centros (Gabinete do Primeiro Ministro, Ministérios das Finanças, Departamentos de Serviço
Público e seus equivalentes) contribuem para a consistência nas políticas através de diversos
mecanismos. Suas tarefas geralmente incluem:
•
Promover uma visão abrangente, que inclua todo o governo e criar uma estrutura
estratégica para apoiar a ação transversal.
•
Administrar as questões do presente numa estrutura estratégica e de longo prazo.
•
Administrar eventos não previstos, incluindo riscos e crises.
•
Reunir os atores e construir pontes entre os setores administrativos, interface setor
público/privado, etc.
101.
O crescente papel do centro reflete o fato de que "a orientação de uma
autoridade central é considerada necessária para que o governo mantenha uma visão
ampla do interesse público, além de assegurar a equidade em todas as regiões e grupos
demográficos". (Bouckaert et al 2000). Manter o equilíbrio correto entre o monitoramento
central e a autonomia necessária às organizações parece portanto ser um critério
fundamental para a coordenação efetiva.
Na direção da integração das políticas
102.
A adoção de uma abordagem de coerência é particularmente difícil no caso de
problemas complexos como questões transversais ou intergeracionais. Uma abordagem
de coerência requer que se vá além das práticas tradicionais de coordenação, que, em
geral,são moderadamente inovadoras: os métodos arbitrários interministeriais tradicionais
mal realocam o equilíbrio de poder estabelecido entre os departamentos. Eles tendem a
ser mais eficientes para encontrar "as soluções usuais para os problemas usuais".
Conseqüentemente, pode ser difícil para processos formalizados lidar com questões
emergentes.
103.
Portanto, se faz necessária a capacidade de se desenvolver uma "gestão da
qualidade".. Isso exige métodos para equipar o governo com mais adaptabilidade.
Considerando que um dos desafios mais importantes é a necessidade de integrar melhor
os processos e as políticas (ver capítulo I), os países da OCDE aplicaram diversas
ferramentas para alcançar esse objetivo. A integração das políticas poderia ser definida
como a criação de instituições, recursos e ferramentas de políticas que permitam que os
atores econômicos respondam positivamente às pressões por melhor desempenho a
custos mais baixosxix. Uma das conclusões a partir das práticas observadas é que as
soluções puramente organizacionais podem ser úteis mas não são suficientes. A
adaptabilidade requer uma reengenhariadas instituições e uma capacidade de aproveitar
melhor as ferramentas tradicionais de políticas para monitorar a integração das políticas.
Desenvolvimento institucional
104.
A reorganização formal de estruturas do governo é uma resposta
tradicionalmente tentadora às circunstâncias em transformação e às novas demandas,
particularmente quando a pressão resulta da opinião pública e a política exige ação
urgente.
105. A criação de um novo ministério é, por exemplo, uma resposta tradicional para
questões emergentes. Políticas ambientais e, mais recentemente, de desenvolvimento
sustentável fornecem um bom exemplo de desenvolvimento institucional. Ministérios do
meio ambiente, por exemplo, têm sido introduzidos gradualmente desde a década de 70,
quando o meio ambiente se tornou uma questão crítica. Recentemente, no Japão, um
Ministério do Meio Ambiente (2001) foi estabelecido para substituir a ex-Agência do Meio
Ambiente. Em 2002, a França substituiu o Ministério do Meio Ambiente por um Ministério
da Ecologia e do Desenvolvimento Sustentável para adaptar-se a circunstâncias em
mutação (Ministère de l'Écologie et du Développement Durable). Os resultados de tais
processos de políticas são desiguais. O impacto de um novo departamento dependerá de
como as leis e os regulamentos são adaptados às novas circunstâncias, do nível de
autoridade exercido por esse novo departamento e se ele é capaz de desempenhar um
papel estratégico no aparelho do governo.
106.
Novas comissões ou comitês seletos também foram introduzidos em vários
campos emergentes. Um dos principais processos de desenvolvimento institucional
voltado para o desenvolvimento sustentável é, em muitos países, a criação de MesasRedondas (ver tabela 3). Deve-se também destacar que o impacto de novas instituições
dependerá de como o novo órgão está posicionado estrategicamente no sistema
administrativo de um determinado país e se é audacioso o suficiente para causar um
impacto (compensado por ter que prestar contas). É interessante notar que geralmente
leva um certo tempo para uma instituição nova tornar-se operacional e esse fator não
deve ser subestimado.
107.
Outra mudança institucional formal usada para a integração é a fusão ou cisão
de entidades já existentes para melhorar a gestão de questões inter-relacionadas. A fusão
das pastas da agricultura e da conservação da natureza teve, por exemplo, um impacto
positivo na reforma da agricultura holandesa (OCDE 2002 a). Entretanto, os resultados
esperados desse tipo de reestruturação não devem ser superestimados. No Reino Unido,
por exemplo, os observadores destacaram que "a criação de um Departamento para o
Meio Ambiente, Alimento e Questões Rurais (DEFRA) reuniu as responsabilidades do
governo com a agricultura e o meio ambiente, mas ao mesmo tempo separou a área
ambiental de outras funções do DETRxx , como o transporte. Conseqüentemente, se a
sustentabilidade foi promovida pela fusão das áreas de políticas ambientais e setoriais, a
sustentabilidade agrícola pode ter sido promovida à custa de outros setores, como o
transporte. Isso destaca a necessidade de promover a sustentabilidade em todos os
departamentos, uma vez que é claramente impossível fundir todos os departamentos
setoriais com o departamento do meio ambientexxi".
Tabela 3: Desenvolvimento Institucional para o desenvolvimento sustentável:
tendências recentes em cinco países da OECD
Canadá
Mesa-redonda
Nacional sobre
o Meio
Ambiente e a
Economia
(1993).
Comissionado
para o Meio
Ambiente e o
Desenvolviment
o Sustentável
(1995).
Agência
Canadense para
a Avaliação
Ambiental
(1995).
Alemanha
Conselho
Nacional para
Desenvolviment
o Sustentável
(2000).
“Gabinete
Verde” (2000).
Agência Federal
de Energia.
Japão
Países Baixos
Reino Unido
Ministério do
Meio Ambiente
(2001)
Reorganização Agência do Meio
do Ministério
Ambiente (1996).
da Agricultura.
Comissão de
Comitê Especial Reorganização Desenvolvimento
para Meio
do Ministério
Sustentável (2001).
Ambiente e
do Meio
Reorganização do
Comércio.
Ambiente
DETR para DEFRA
(1991).
Comitê Especial
incluindo assuntos
de
Inspetoria
nutricionais dos
Acompanhamen Ambiental
consumidores
to do UNCED.
(1991).
(2001).
Conselho de
Ministros para a
Conservação
Ambiental
Global (1989).
Comitê dos
“Ministros Verdes”.
Comitê Ministerial
do Meio Ambiente.
Secretaria
Federal para o
Clima (1998).
Conselho para
o
Desenvolviment
o Sustentável
(1996).
Comitê de Seleção
de Auditorias
Ambientais.
Comissão de
Biotecnologia
Ambiental e Agrícola
(2000).
Ministério de
Desenvolvimento
Internacional - DFID
(1997).
108.
Também é usual criar um novo órgão para lidar com uma questão emergente.
Por exemplo, os países da OCDE estabeleceram uma série de entidades para lidar com o
desafio emergente do desenvolvimento sustentável, como mesas-redondas e comissões,
mas na maioria dos casos esse processo não levou a resultados conclusivos. A
ausência de mecanismos complementares e de processos para orientar essa integração e
torná-la efetiva teve conseqüências negativas na implementação dos compromissos de
desenvolvimento sustentável (OCDE 2002 a).
Reengenharia das instituições e das políticas
109.
Num contexto caracterizado por um nível crescente de complexidade, pela
interconectividade das políticas e por riscos emergentes, a reestruturação incremental,
como forma de adaptar-se a cada nova questão que emerge no debate das políticas,
poderia se tornar um método questionável. Em particular, a estimativa do custo de
introduzir mudanças abrangentes - incluindo mudanças legislativas e regulatórias,
redistribuição de tarefas e desenvolvimento institucional – é, freqüentemente,
negligenciada, enquanto os benefícios potenciais não são avaliados claramente. Além
disso, a reestruturação deve ser real, mais do que formal, e seu custo deve ser estimado.
O custo da reestruturação contínua pode ser muito alto e poderia gerar ineficiências, que
são inerentes a qualquer mudança administrativa. Do mesmo modo, os riscos que
resultam da instabilidade organizacional não devem ser subestimados. Em vários casos a
reorganização abrangente ajudará somente por um tempo limitado, especialmente porque
as fronteiras entre as áreas de políticas mudam continuamente e um desajuste entre as
estruturas administrativas e as áreas de políticas seria um fenômeno constante, exigindo
ajustes freqüentes. Os ganhos obtidos podem ser relativamente modestos.
110.
A questão primordial parece ser o desenvolvimento de capacidades para que as
ligações entre as opções e as decisões de políticas se tornem mais evidentes e
administrar a integração entre as atividadesxxii. O Reino Unido está implementando uma
abordagem holística ao desenvolvimento sustentável, que visa equilibrar mecanismos
formais e práticos para tornar o governo mais coeso (ver quadro 7).
Quadro 7: Abordagens institucionais holísticas aplicadas ao desenvolvimento sustentável:
a experiência britânica
Várias medidas concretas foram adotadas no Reino Unido no sentido de se desenvolver o marco
de referência institucional para o desenvolvimento sustentável e os papéis dos diferentes atores,
incluindo:
•
Governo Central: a estratégia de desenvolvimento sustentável de 1999 para o Reino Unido
destacou a importância de questionar os processos de “silo” (isolados) tradicionais de
formulação de políticas e de tomada de decisões. O conceito de ‘pensamento conjunto' foi
promovido, embora tenha sido difícil de atingir. Um comitê parlamentar de investigação, o
Comitê de Auditoria Ambiental, foi estabelecido; a esfera de atuação do Comitê Ministerial
e do comitê interdepartamental de ‘Ministros Verdes' foi fortalecida; e o órgão consultivo
multisetorial, a Comissão de Desenvolvimento Sustentável, foi estabelecido. A intenção é
aproximar o desenvolvimento sustentável ao centro da formulação de políticas do governo
e à tomada de decisão em outros setores.
•
Governo Regional: depois da transferência de responsabilidades, houve um bom avanço
no País de Gales, na Escócia e na Irlanda do Norte. Na Inglaterra, todas as regiões têm
agora estruturas regionais de desenvolvimento sustentável implementadas. Estas foram
acordadas em parcerias entre órgãos regionais incluindo os Escritórios do Governo,
Agências de Desenvolvimento Regional, governo local e o setor empresarial e de
voluntários. Fornecerão um foco estratégico para a região e formam um elo entre a
política nacional e a local.
•
Governo local: tem novas responsabilidades e oportunidades através de iniciativas como
o New Deal for Comunities (que lida com a exclusão social), o Best Value (que melhora
serviços da autoridade local) e estratégias comunitárias preparadas por Parcerias Locais
Estratégicas envolvendo a população local na definição de prioridades (desenvolvendo a
Agenda 21 Local).
Fonte: OCDE (2002 c).
111.
Mas essa reengenharia institucional deve ser controlada? Certamente não há
uma resposta geral a esta pergunta, embora se deva destacar o grau de sofisticação das
iniciativas que introduzem uma combinação de soluções formais e "comportamentais".
Para serem operacionais, elas exigirão uma capacidade de orientação específica,
conforme observado nas iniciativas específicas voltadas para a implementação do
desenvolvimento sustentável (ver 2002 a). Para tornar consistentes esses objetivos
múltiplos de formulação de políticas, os países já têm um registro das práticas que
aumentam a cooperação entre instituições. Algumas formas de abordagem conjunta a
questões transetoriais podem visar a criação de um estilo de governo orientado para
projetos (ver seção acima) e poderiam ser contempladas para orientar a integração:
•
Comitês ministeriais permanentes e grupos ministeriais com mandatos fixos;
•
Abordagem conjunta das questões prioritárias por todos os Ministros;
•
Ferramentas como diretrizes de políticas e listas de verificação;
•
Coordenação através de comitês e conselhos;
•
Projetos e equipes transadministrativas;
•
Forças-tarefa especiais;
•
Gestão de programas e pastas;
112.
A integração também requer mecanismos de orientação eficientes em todos os
níveis do governo (como sugerido no quadro 7) para assegurar um nível suficiente de
coerência vertical entre esses níveis, assim como coerência horizontal no nível
subnacional, tanto dentro dos limites de um governo subnacional específico quanto entre
entidades do mesmo nível de governo. Para superar "a falta de cooperação e estratégia
entre jurisdições", "o desajuste entre papéis e objetivos em níveis diferentes do governo",
e "as abordagens compartimentalizadas em cada nível", a OCDE sugeriu um conjunto de
instrumentos e mecanismos de formulação de políticas no nível local. Além da avaliação
e dos mecanismos de boa governança, os mecanismos específicos incluem, em
particular, a promoção de abordagens integradoras em vez de setoriais, sistemas de
planejamento espaciais flexíveis, a captação e a coordenação de recursos públicos,
privados e da comunidade, bem como a promoção de abordagens baseadas em áreas
(ver OCDE 2001b capítulo 16).
113.
No caso de questões transversais como a redução da pobreza ou o
desenvolvimento sustentável, as experiências dos países da OCDE apontam no sentido
da necessidade de um "ponto focal" para orientar a integração vinda do centro do
governo. Por exemplo, o papel principal do Gabinete deve ser claro e aceito por todos os
ministérios. Isso deve incluir uma avaliação crítica da elaboração de estratégias setoriais
e de sua implementação para a realização de um objetivo definido, inclusive do ponto de
vista das ferramentas de execução utilizadas (acordos voluntários etc.). Os ministérios
setoriais devem introduzir órgãos pluralistas e mecanismos de monitoramento para a
discussão "interna" inicial de suas estratégias setoriais de desenvolvimento sustentável,
utilizando as ferramentas de políticas mais apropriadas. As agências líderes (por
exemplo, o ministério do meio ambiente no caso do desenvolvimento sustentável)
poderiam desempenhar um papel importante, principalmente de suporte, nesse processo.
114.
Na verdade, embora a reengenharia de organizações existentes, assim como de
processos institucionais e de políticas, possa ter sido no passado uma opção secundária,
ela parece também ter um impacto mais positivo na coerência temporal. A preferência
pela reengenharia institucional e de políticas versus mudança organizacional aumentou
durante a experiência de introdução de políticas para lidar com questões de equilíbrio
intergeracional. No caso de políticas de desenvolvimento sustentável, espera-se que a
ampliação de instituições já influentes, por exemplo, o escritório do Auditor Geral no
Canadá, além da criação de ferramentas financeiras, regulatórias e orçamentárias
específicas, constituam um forte impulso para a mudança.
Adaptando ferramentas tradicionais de políticas
115.
Ferramentas de políticas públicas tradicionais, especialmente as que fornecem
uma forte direção central, como por exemplo processos orçamentários, mecanismos
regulatórios e de avaliação, têm um papel fundamental no apoio à integração das
políticas. Na Finlândia, uma das recomendações concretas de reforma do governo
central emitida em 2002, foi precisamente que o processo político de monitoramento e
revisão das diretrizes estratégicas e programas de políticas do governo fosse vinculado
ao método de estrutura orçamentária, para que o governo possa lidar com seus
programas de políticas e alocação de recursos como uma só entidade, uma vez por ano
(Reforma do Governo Central. Memorando de 28 de Junho de 2002). Na França, a lei
orgânica de 1º de agosto de 2001 modificou as condições básicas de elaboração e
implementação do Orçamento Nacional Francês estabelecidas desde 1959. Um dos
objetivos da reforma foi racionalizar os gastos públicos, inclusive com o uso de
indicadores de desempenho vinculados aos gastos públicos. O objetivo de assegurar
maior coerência nas políticas foi parte do espírito da reforma.
Orçamento
116.
Até o presente, os orçamentos dos países da OCDE têm uma capacidade
apenas
moderada de promover a coerência temporal. Ainda são promulgados
anualmente. Esse horizonte de curto prazo é freqüentemente criticado por impedir a
gestão efetiva dos gastos, o que motivou a introdução ou o fortalecimento de
mecanismos de médio prazo, como planos orçamentários plurianuais. O objetivo principal
da introdução do orçamento plurianual (3 a 5 anos) é, obviamente, aumentar a disciplina
nos gastos do governo. Entretanto, numa perspectiva mais ampla de coerência temporal,
pode-se prever que a melhoria do processo orçamentário confira maior peso às metas e
objetivos de médio prazo. Um processo orçamentário de longo prazo (geralmente uma
década ou mais) fornece uma estrutura estratégica e cria uma estrutura para a reflexão
de longo prazo sobre as questões primordiaisxxiii. O objetivo do processo orçamentário de
longo prazo é "identificar e expor tendências adversas nos gastos na fase inicial, isto é,
atuar como um sistema de alarme precoce". Portanto, potencialmente, o processo
orçamentário de longo prazo tem um papel fundamental para o objetivo de melhorar a
coerência de longo prazo.
Quadro 8: Balanço intergeracional, um exemplo de planejamento de longo prazo
Na década de 90, vários países começaram a apresentar cálculos padronizados de
balanço intergeracional para medir a sustentabilidade de longo prazo das finanças
públicas. O balanço intergeracional consiste no cálculo do valor presente dos
pagamentos líquidos de tributos que indivíduos irão fazer ao longo de suas vidas sobre
benefícios recebidos do governo, por idade e sexo. Para calcular esses valores, são
necessárias informações sobre os gastos atuais e futuros do governo por faixa etária.
Por isso, as exigências em termos de dados são substanciais e suposições importantes
têm que ser feitas. Em particular, o balanço intergeracional geralmente visa demonstrar
as conseqüências de se manter a política fiscal vigente. Portanto, as taxas tributárias e
os níveis de gastos por faixa etária são considerados inalterados. Se a soma do balanço
intergeracional para todos os indivíduos atuais e futuros for igual ao valor atual dos
gastos não específicos por idade e os ativos financeiros líquidos, então a limitação
orçamentária intertemporal do governo é atendida e as taxas tributárias atuais e os
programas do governo podem ser mantidos inalterados no futuro.
Se o balanço for
negativo, entretanto, a implicação é que a política fiscal atual é insustentável e as
gerações atuais e futuras terão que pagar impostos mais altos ou receber benefícios
individuais mais baixos.
Levantamentos Econômicos da OCDE: Noruega. OCDE 2002
117.
A qualidade das "previsões" que resultam do processo orçamentário de longo
prazo não deve ser superestimada. As numerosas incertezas científicas, econômicas e
sociais podem tornar o longo prazo bastante imprevisível. Entretanto, uma das vantagens
do processo orçamentário de longo prazo é que ele constrói cenários concretos e
estimativas financeiras que podem ser fundamentais para uma análise estratégica da
ação do governo ao longo do tempo e para prevenir a tentação da tendência à visão de
curto prazo.
118.
O processo orçamentário reflete principalmente as prioridades dos ministérios
das finanças e do tesouro na estrutura de acordos gerais feitos nos níveis ministeriais
mais altos. Conseqüentemente, os processos orçamentários têm uma tendência de
focalizar nos objetivos restritivos da estabilidade econômica. Entretanto, dada a sua
natureza central no processo de formulação de políticas, o processo orçamentário poderia
desempenhar um papel maior na integração de objetivos abrangentes no trabalho diário
do governo, por exemplo, apoiando objetivos multisetoriais como aqueles implicados na
meta de desenvolvimento sustentável. Para examinar a capacidade do governo de
promover uma agenda mais ampla, poderia-se começar pela investigação da capacidade
dos sistemas e procedimentos orçamentários de integrar prioridades ambientais e sociais.
Uma pergunta fundamental seria quais são os critérios adotados pelos governos para
justificar propostas feitas aos parlamentos para deslocar recursos dos objetivos
econômicos para os objetivos ambientais ou sociais, ou vice versa. Iniciativas
específicas foram introduzidas para incluir o componente ambiental na tributação, no
orçamento e na contabilidade de países da OCDE (ver exemplos selecionados na tabela
4)
Tabela 4: Inclusão do componente ambiental na tributação, no orçamento e na
contabilidade. Experiências selecionadas
Canadá
Propostas feitas pelo
NRTEE para tornar os
orçamentos de 2000
mais “verdes” usados
como base para
melhorar a
sustentabilidade do
orçamento federal.
Alemanha
No Ministério das
Finanças, o conceito
de sustentabilidade foi
aplicado
principalmente à
consolidação de longo
prazo do orçamento.
Países Baixos
A inclusão do
componente ambiental
no processo
orçamentário,
considerada um desafio
primordial para o futuro.
Novo sistema tributário
(desde 1º de janeiro de
2001). Os objetivos
dessa revisão incluem a
promoção do
desenvolvimento
econômico sustentável
(“verde”).
Também introduziu no
processo orçamentário
um foco em resultados e
produtos e uma que
envolve envolvendo
todas as agências do
governo.
Reino Unido
O Orçamento de 2001
anunciou um pacote
abrangente substancial
de medidas fiscais
visando a reforma
urbana. As medidas
orçamentárias também
foram complementadas
por medidas tributárias
locais incluídas para
consulta no Green Paper
Financeiro do Governo incluindo Planos de
Melhoria das Cidades e
um programa de
reinvestimento local dos
impostos.
Fonte: OCDE 2002
Instrumentos regulatórios
119.
Na década de 80, quando a desregulamentação era um conceito da moda, era
possível imaginar uma situação em que os formuladores de políticas considerariam a
regulamentação uma ferramenta pouco adequada. Na verdade, uma evolução na direção
da “re-regulamentação” de vários setores (ex. meio ambiente, regulamentos de
segurança) junto com a busca por soluções regulatórias alternativas (por exemplo,
acordos negociados) demonstraram que diversos instrumentos regulatórios fazem parte
do kit de ferramentas dos reguladores. O impacto de instrumentos regulatórios de
qualidade na coerência nas políticas é potencialmente muito significativo.
120.
A utilização de instrumentos de impacto regulatório demonstrou, por exemplo,
que "a regulamentação de alta qualidade é cada vez mais considerada como aquela que
produz os resultados desejados do modo mais custo-efetivo possível." (OCDE 2002b). A
Análise de Impacto Regulatório (AIR) tem potencial para destacar mais explicitamente as
interligações entre várias opções de políticas e para contribuir para a análise de custobenefício mais ampla. Como ferramenta da decisão, a análise de impacto regulatório
contribui para (OCDE 2002 b):
•
Examinar sistematicamente e consistentemente os impactos potenciais
selecionados que resultam de ações do governo;
•
Comunicar as informações aos formuladores de políticas.
121.
A melhoria da coerência através de instrumentos regulatórios é facilitada pelo
uso mais disseminado da AIR em países da OCDE: mais da metade dos países da
OCDE já havia adotado programas de AIR em 1996, comparado com apenas dois ou três
em 1980. Na utilização da avaliação de impacto para melhorar a coerência, o desafio
naturalmente será desenhar ferramentas que não sejam demasiado complexas e
sobrecarregadas (por exemplo, estabelecendo critérios e exigências excessivamente
amplos e contraditórios).
Quadro 9: Obtendo o máximo benefício da AIR: boas práticas
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Maximize o compromisso político com a AIR.
Tenha cautela ao atribuir as responsabilidades pelos elementos de programas de AIR
Treine os reguladores.
Use um método analítico consistente mas flexível.
Desenvolva e implemente estratégias de levantamento de dados.
Focalize as ações da AIR.
Integre AIR com o processo de formulação de políticas, desde o início.
Divulgue os resultados.
Envolva o público extensivamente.
Aplique AIR à regulamentação existente além da nova.
Fonte: OCDE (1997), Análise de Impacto Regulatório. Boas práticas em países da OCDE, Paris.
122.
Um aspecto do movimento em direção à “regulamentação de qualidade” é o
número crescente de instrumentos regulatórios ou semi-regulatórios específicos que
podem ser usados para alcançar uma meta definida, tais como acordos voluntários, autoregulação de um setor específico e acordos negociados. Isso reflete o fato de que a
regulamentação tradicional tem sido cada vez mais percebida como não sendo o
instrumento mais efetivo para resolver algumas questões. Um exemplo disso surgiu
claramente da revisão de ferramentas de política para alcançar o desenvolvimento
sustentável no Japão (OCDE 2002 a). Para melhorar a capacidade regular questões de
longo prazo como o desenvolvimento sustentável, a experiência de alguns países da
OCDE sugere explorar o uso racional de uma variedade de instrumentos regulatórios,
desde os menos restritivos aos mais restritivos (ver quadro 10).
Quadro 10: Desenvolvendo a gestão cooperativa efetiva: a experiência dos Países
Baixos
O setor ambiental
Desde a formulação do primeiro Plano Nacional de Política Ambiental, novos instrumentos
surgiram para o desenvolvimento de políticas ambientais. Esses levariam a um novo “estilo
de política”, mais aberto, contribuindo para as metas de desenvolvimento sustentável. Esses
instrumentos contribuem para uma revisão da relação entre o governo e os grupos
interessados e entre os próprios interessados. Os instrumentos principais incluem:
•
•
•
Consulta aos grupos focados.
Convênios.
Comércio de emissões.
A política ambiental visa melhorar um sentido de responsabilidade em vez de conformidade
(por exemplo, responsabilidade empresarial e pessoal, obrigações de pesquisa e informação)
e criar um marco de referência para melhorar as decisões informadas e imparciais,
principalmente através de:
•
•
•
Regulamentos exigindo que as empresas empreguem funcionários capacitados.
Avaliações de impacto ambiental.
Sistemas de gestão ambiental nas empresas.
O setor agrícola
Historicamente, o setor agrícola era um setor altamente regulado e os produtores tinham que
cumprir numerosas regras. No início da década de 90 esse modelo gerencial começou a ser
questionado devido a três falhas graves do governo. Primeiro, aproximadamente dez anos de
regulamentação não foram suficientes para resolver o problema dos fertilizantes (fosfatos).
Segundo, um ministro teve que renunciar por causa da falha no sistema de quotas na área de
pesca. Terceiro, o uso de hormônios na indústria da vitela não podia ser controlado por
regulamentos e o ativismo das organizações de consumidores tinha efeitos mais concretos do
que a intervenção do governo. Essas falhas exigiram novas modalidades de intervenção do
governo no setor e especialmente uma orientação mais adequada.
A reforma do sistema decisório implicou numa nova metodologia para desenvolver
regulamentos. Esses regulamentos eram elaborados tradicionalmente com base em acordos
entre o Ministério da Agricultura, Manejo da Natureza e Pesca e os produtores. Uma consulta
mais ampla foi introduzida, reunindo organizações de produtores, organizações ambientais e
autoridades centrais e locais, para se chegar a uma visão comum da magnitude dos
problemas.
Com base nessas discussões, cabia ao governo a responsabilidade de estabelecer metas
claras. Contudo, a consulta a diversos grupos interessados também foi desenvolvida para
implementar as metas e foi introduzida a implementação descentralizada pelos próprios
interessados.
Cada vez mais, os fazendeiros e os grupos ambientais se reúnem e discutem as questões
juntos. O processo de descentralização assumiu a forma de maior intervenção da província
nas políticas rurais e de transferências orçamentárias do governo central para as províncias.
Parte da lógica por trás dessa mudança é a idéia de que o governo não deve assumir os
problemas sozinho quando na verdade a solução dos problemas exige a participação de toda
a sociedade. Um dos benefícios do processo é que ele permitiu a evolução da posição
tradicional dos Sindicatos de Produtores. O desafio principal relacionado a essa nova
abordagem é o de como manter as funções de orientação e supervisão, ao mesmo tempo
dando mais responsabilidades aos grupos de interessados no processo de formulação das
políticas. As lições para o governo incluem a necessidade de formular metas claras, o foco
em processos racionais e a necessidade de manter a pressão, de forma a manter um equilíbrio
entre a ambição e a viabilidade.
Avaliação
123.
O papel determinante da avaliação é às vezes subestimado ao se analisar os
mecanismos da integração. Os instrumentos apresentados abaixo foram identificados
como ferramentas essenciais para melhorar a integração das políticas para o
desenvolvimento sustentável (OCDE 2002 a).
124.
Mecanismos de elaboração de relatórios, revisão de programas e avaliação são
na verdade os mecanismos tradicionais principais para assegurar a coordenação
temporal. Uma combinação racional de avaliações internas e externas é um componente
essencial da coerência embora tenha algumas implicações específicas.
Uma
recomendação feita pelo governo finlandês em 2002 foi sobre a necessidade de
avaliação. "Uma revisão da estratégia e da estrutura avaliará os resultados alcançados e
comparará a relação custo-efetividade de diferentes modelos de ação. O exame será a
base para qualquer realocação de atividades e recursos". (Reforma do Governo Central.
Memorando de 28 de Junho de 2002)
125.
Alguns desenvolvimentos institucionais estão se voltando para uma maior
integração das políticas através da avaliação externa e interna. Para assumir melhor o
desenvolvimento sustentável, a criação do Comissariado Canadense para o Meio
Ambiente e o Desenvolvimento Sustentável é uma novidade. Esse órgão federal
independente é responsável por elaborar anualmente um relatório “Verde” a ser
apresentado ao parlamento federal, sobre o desempenho do governo federal em questões
relacionadas ao meio ambiente e ao desenvolvimento sustentável, especialmente a
implementação e o alcance das metas de desenvolvimento sustentável do governo. Ele
não se limita a monitorar o governo, mas pode também recomendar boas práticas.
Outras instituições também podem cumprir atribuições especializadas como a Agência de
Avaliação Ambiental Canadense, que é responsável pela realização de estudos de
impacto ambiental e assessora o governo federal. Órgãos independentes como os
diversos conselhos nacionais para desenvolvimento sustentável são fóruns de discussão
entre múltiplos interessados projetados para iniciar debates públicos e assessorar o
governo em matérias relacionadas a políticas.
126.
No Reino Unido, junto com o Comitê de Ministros "Verdes", a Unidade da
Inovação no Desempenho também é responsável pela avaliação interna específica do
setor. Mesmo não sendo especificamente ligado a questões de desenvolvimento
sustentável, essa unidade é responsável por revisar a coerência departamental geral das
políticas sob o título de “Joined-Up Government” (“Governo Coeso”).
127.
Para lidar melhor com o desafio da coerência, sugere-se a utilização equilibrada
de diversos instrumentos de formulação de políticas para promover a integração de
acordo com contextos setoriais e nacionais específicos. No caso do desenvolvimento
sustentável sugere-se, por exemplo, que os seguintes instrumentos sejam usados em
combinação para assegurar impacto suficiente.
•
Inclusão do componente ambiental nas contas e no orçamento
•
Inclusão do componente ambiental nas operações do governo
•
Sistemas de gestão de desempenho
•
Análise de impacto ambiental
•
Avaliação e análise sistemática de custo-benefício
•
Mecanismos de responsabilização
128.
Se a direção for relativamente clara, resta a questão de fornecer uma avaliação
confiável do progresso alcançado. Isso implicaria em desenvolver mecanismos para
avaliar a integração. Uma estrutura preliminar para a integração implicaria em combinar a
revisão dos principais instrumentos à disposição dos responsáveis pelas decisões, com
relação aos diversos estágios de um ciclo de política, da seleção preliminar à avaliação
(ver tabela 5). Tal estrutura poderia ser o primeiro passo para uma avaliação mais
abrangente da coerência. Isso será discutido no capítulo III.
Tabela 5: Avaliando a integração: uma estrutura preliminar
Ferramentas
Coordenação
Orçamento
Regulamentação
Avaliação
Seleção
Foco
Instituições
Avaliação
Quantitativa
CAPÍTULO III
Superando barreiras à coerência
129.
Manter um nível suficiente de coerência nas políticas é um objetivo que deve ser
considerado caso a caso. Não há nenhum "modelo" que ajude a definir o nível ideal de
coerência a ser aplicada em todas as circunstâncias. Vários mecanismos que contribuem
para a coerência nas políticas foram destacados no capítulo anterior:
práticas de
coordenação efetivas, integração das políticas através de ferramentas orçamentárias e
regulatórias, avaliação direcionada das políticas e avaliação de impacto. Todos
contribuem para melhorar a coerência de políticas específicas e podem ajudar a garantir
que as escolhas e as práticas sejam mais coerentes. Entretanto, não se deve esperar
demais do impacto "automático" destes instrumentos de política.
130.
Algumas das barreiras à coerência derivam do fato de que é um desafio técnico
alcançar a coerência interna de processos e instituições do governo. Isso resulta da
dificuldade de avaliar a coerência nas políticas e de provocar mudanças organizacionais.
Embora possam parecer difíceis de transpor, essas barreiras à coerência poderiam ser
parcialmente superadas com práticas de governança mais receptivas aos interesses
sociais, através de maior abertura nas práticas de tomada de decisão e da melhoria da
gestão do conhecimento.
Coerência a que preço?
131.
Em muitos casos, alcançar a coerência "requer um consenso sobre níveis
inaceitáveis de incoerência" (Loquai 1996). Parece que quanto mais a questão é
complexa, multidimensional e requer avanço urgente para aumentar a coerência nas
políticas, menos aceitáveis são os custos associados aos esforços para conseguir a
coerência. Nesse contexto, tentar alcançar um nível perfeito de coerência nas políticas
entre organizações, em todos os níveis do governo e ao longo do tempo, seria
simplesmente ambicioso demais. O fracasso do planejamento de políticas na década de
70 ilustra bem as dificuldades práticas enfrentadas na busca de uma agenda "burocrática"
pouco realista. Em vários casos, aspectos externos relacionados a esforços pouco
realistas para se obter a coerência, através de mecanismos de controle mais rígidos,
criariam mais danos do que o abandono do controle. Portanto, é essencial definir o limite
entre esforços realistas e esforços excessivamente ambiciosos para se alcançar a
coerência.
Os problemas da avaliação
132.
Uma das principais barreiras práticas à coerência resulta da dificuldade de avaliar
desenvolvimentos de política complexos. Embora não haja nenhuma panacéia para isso,
os sistemas de avaliação que se concentram em políticas específicas ou em programas
específicos e que desenvolvem a avaliação qualitativa, podem ser mais bem-sucedidos
do que tentativas de avaliar a “coerência do sistema como um todo" e de desenvolver a
avaliação quantitativa.
133.
Esforços para promover uma "abordagem do governo como um todo" levaram à
possibilidade de introduzir a avaliação da coerência geral das políticas de um determinado
"sistema". Até o presente, há pouca evidência de que esse tipo de avaliação seja
confiável e alguns limites bastante óbvios devem ser considerados com cuidado. Em
primeiro lugar, é preciso destacar que, dado o nível de complexidade associado com a
noção da coerência, pode ser difícil gerar um conjunto de dados para apoiar processos de
avaliação. Segundo, as iniciativas para promover uma abordagem do governo como um
todo geralmente surgem da percepção difusa de que o "sistema" não funciona bem e não
de evidência estatística. Terceiro, como não se sabe ao certo a magnitude das questões,
os esforços para avaliar a coerência no governo como um todo podem se tornar um
exercício de comunicação política em vez de um processo confiável de avaliação. Em
todo o caso, a relação custo/efetividade de tais processos de avaliação deve ser
calculada.
134.
Até o presente, o tipo mais comum de avaliação focaliza a coerência de
determinadas políticas e programas. Um uso sistemático da avaliação de políticas e
programas pode ter mais êxito do que a avaliação específica da coerência no governo
como um todo. Existem dois tipos diferentes de avaliação, a avaliação interna da
coerência e a avaliação externa da coerência:
•
A avaliação da coerência interna examina a coerência “interna” das diversas
partes do programa, a consistência entre necessidades e objetivos gerais e
entre necessidades e objetivos específicos/operativos. Ela também examina
a coerência entre os objetivos a serem alcançados e a disponibilidade de
recursos (o plano financeiro), além da coerência entre os objetivos e os
diversos meios de implementação (instrumentos previstos para
disseminação, critérios de seleção, etc.).
•
A avaliação da coerência externa é baseada nos diversos níveis de
implementação da política, ou seja, internacional, regional, nacional e
subnacional. O objetivo da avaliação é verificar a compatibilidade entre as
prioridades e a lógica das outras políticas, além da observância de
compromissos nacionais e internacionais.
135.
É importante considerar a forma dessa avaliação, principalmente, saber se ela
pode ser de natureza quantitativa. É um desafio singular produzir dados quantitativos
suficientemente abrangentes para
avaliar a coerência de programas setoriais e
transversais específicos. Um dos obstáculos principais na coleta de dados quantitativos
para avaliar a coerência dos programas é o fato de que estimar o grau de coerência de
uma política requer necessariamente a capacidade de reunir alguns dados que podem
não parecer, à primeira vista, relacionados. Para algumas questões, isso pode não ser
um problema, como por exemplo no caso das inconsistências do modelo agrícola da
União Européia, que se tornaram tão óbvias na década de 90, que a necessidade de uma
abordagem mais coerente foi amplamente aceita. Por outro lado, no caso de políticas
horizontais, como o desenvolvimento sustentável, já é tão difícil estabelecer metas
quantitativas detalhadas que avaliar o nível de coerência nas políticas em relação a
objetivos quantificados específicos de coerência pode ser um desafio bastante grande.
136.
Ao longo do tempo, obstáculos à avaliação quantitativa podem certamente se
tornar uma barreira para a análise da coerência nas políticas. Uma opção alternativa
seria incentivar abordagens mais qualitativas à avaliação da coerência das políticas e dos
programas. Mas isso naturalmente traz seus próprios problemas, particularmente o fato
de que informações sobre a qualidade do processo de formulação de políticas devem ser
suficientemente validadas e confiáveis. No Canadá, a revisão da Estrutura Preliminar de
Avaliação Ambiental para Negociações Comerciais em 2000 ilustrou os desafios
relacionados à avaliação da coerência nas políticas de uma perspectiva
tanto
quantitativa quanto qualitativa (ver quadro 11).
Quadro 11: Lições da revisão da Estrutura Preliminar de Avaliação Ambiental para
Negociações Comerciais do Canadá (2000)
No final de 2000, o Canadá organizou um processo de consulta para sua Estrutura Preliminar
de Avaliação Ambiental para Negociações Comerciais que proporcionou a vários grupos
interessados a oportunidade de oferecer comentários ao governo canadense. Também foram
organizadas reuniões. Esse processo evidenciou muito claramente a dificuldade de introduzir
a avaliação da coerência nas políticas. Por exemplo, muitos interessados reconheceram a
dificuldade de realizar uma avaliação ambiental das negociações comerciais devido à limitada
disponibilidade de dados a respeito do impacto do comércio no meio ambiente e da variedade
de métodos analíticos para avaliar tais impactos. Apesar da Estrutura apresentada aos
interessados enfatizar a análise quantitativa, vários indivíduos e organizações indicaram que
os dados qualitativos também devem ser considerados. Isso corresponde também a vários
comentários indicando que a Estrutura deveria adotar "o princípio da precaução” na análise.
Também houve vários entrevistados que afirmaram que a estrutura deveria ser aplicada
somente usando dados científicos comprovados e estabelecidos e que o "princípio da
precaução" deveria ser evitado. Várias opiniões sugeriram também áreas adicionais de
pesquisa de dados tais como a análise dos padrões de comércio e consumo, estudos sobre o
impacto ambiental positivo do comércio, análise setorial e pesquisa sobre questões específicas
relacionadas ao comércio e ao meio ambiente (por exemplo, subsídios).
Alguns
recomendaram a realização de análises ex ante e ex post, além de que o conhecimento local
e indígena deveria ser usado como uma forma de análise adicional. Alguns indivíduos
afirmaram que, independente da forma da análise empreendida, os objetivos econômicos e
ambientais não podem ser analisados separadamente e deve-se reconhecer a complexa
interconexão entre eles.
Reconhecendo muitas das dificuldades associadas a dados limitados e a problemas de
análise, os interessados ressaltaram que existem dificuldades conceituais na implementação
prática da Estrutura. Isso levou alguns grupos a indicar que seria improvável que a Estrutura
conduzisse à identificação de impactos ambientais significativos, assim questionando a
credibilidade de todo o exercício.
Fonte: Website do Departamento de Relações Exteriores e Comércio Internacional, Canadá
http://www.dfait-maeci.gc.ca/tna-nac/comments_report-e.asp
137.
Uma pré-condição para qualquer avaliação qualitativa seria a inclusão de uma
atenta análise ex ante dos custos e benefícios do projeto de avaliação. As características
específicas das várias políticas certamente não permitem o uso de uma única "receita"
para todas. Um primeiro passo para desenvolver uma estrutura de avaliação seria
examinar, num dado contexto, a qualidade das diferentes ferramentas apresentadas nos
Capítulos I e II. Sugere-se uma revisão dos instrumentos jurídicos, orçamentários,
regulatórios e de coordenação, sob ponto de vista de como eles poderiam contribuir para
aprimorar a coerência. Na maioria dos casos, parece que uma utilização cumulativa dos
vários instrumentos poderá contribuir ainda mais para se alcançar a coerência.
138.
Na realização dessa revisão de instrumentos de formulação de políticas, deve ser
dedicada uma atenção especial não apenas à qualidade e efetividade intrínsecas dos
próprios instrumentos. A natureza dos processos de formulação de políticas nos quais os
instrumentos serão aplicados também é importante e seria fundamental abordar as
seguintes questões:
•
•
•
•
139.
Há um entendimento comum do propósito de se utilizar esse instrumento
específico?
Há uma liderança clara no governo e um “catalisador” encarregado de
monitorar a utilização do instrumento de política?
Qual é a natureza do envolvimento dos grupos interessados no processo de
formulação da política?
O conhecimento é bem gerido para garantir o progresso?
A Figura 3 apresenta uma matriz que combina esses diferentes elementos.
Figura 3: Avaliação qualitativa da coerência: estrutura proposta
Processo
Gestão
conhecimento
Envolvimento
interessados
De menos para mais sofisticado
Catalisador
Liderança
Entendimento
comum
Ferramentas
Leis
Coordenação
Integração orçamento
Ferramentas
e incentivos financeiros regulatórias inovadoras
140.
Embora ainda não haja uma estrutura geral para a avaliação qualitativa, avanços
concretos já foram obtidos em áreas específicas de política. Uma estrutura de avaliação
para a coordenação de políticas da União Européia, por exemplo, foi sugerida na década
de 90. Foi criada uma escala de coordenação de políticas (Metcalfe 1994) com o objetivo
de medir e comparar capacidades de coordenação de políticas em estados membros da
União Européia, especialmente para estabelecer posições nacionais em questões
internacionais. Essa estrutura não é limitada à política internacional da União Européia e
sugeriu-se que a escala de coordenação também poderia ser usada em outras áreas de
políticas públicas, onde as organizações devem trabalhar juntas para realizar políticas que
transcendem seus próprios objetivos particulares (ver também Metcalfe 1996). Essa
escala de coordenação de políticas foi usada na Figura 4. Nós a chamamos de "escala
de integração de políticas" porque ela vai além da definição estreita de coordenação
prevista no presente relatório (ver capítulo I).
Figura 4: Escala de Integração de Políticas
9. Estratégia governamental geral
8. Estabelecendo prioridades governamentais
7. Estabelecendo parâmetros para os ministérios
6. Arbitragem de diferenças interministeriais
5. Busca interministerial de acordo
4. Evitando divergências entre ministérios
3. Consulta com outros ministérios
2. Comunicação com outros ministérios
1. Formulação de políticas independente pelos
ministérios
Estratégia unificada
Estabelecendo prioridades em
comum
Estabelecendo parâmetros em
comum
Arbitragem de conflitos
organizacionais
Busca de consenso nas políticas
Evitando divergências de políticas
Consulta entre organizações
Intercâmbio de informações entre
organizações
Organizações independentes dentro
de suas jurisdições
Nota: A escala de coordenação das políticas foi construída após uma pesquisa realizada pelo
Prof. Metcalfe (1994). É cumulativa no sentido em que as funções de coordenação no nível mais
alto (topo da escala) dependem da existência e da confiabilidade das funções no nível mais baixo
(base da escala). Por exemplo, o estabelecimento de prioridades governamentais depende das
práticas interministeriais de comunicação e consulta e da abertura dos ministérios para buscar
consenso e resolver conflitos. A coordenação consome tempo e recursos e se um método simples
de coordenação for suficiente, não há necessidade de se utilizar um mais complexo. No entanto,
quando surgem problemas de coordenação mais complexos, deve haver uma reserva de
capacidade de coordenação de nível mais alto para lidar com esses problemas.
Restrições à mudança organizacional
141.
A Escala de Integração das Políticas (ver figura 4) sugere que uma pré-condição
para a coerência é assegurar uma mudança na cultura de trabalho dentro das
organizações. Isso se opõe à observação de que a capacidade das iniciativas atuais de
produzir efeitos significativos nas organizações permanece limitada. Esses limites
resultam em parte da própria natureza das organizações, que foi intensamente analisada
desde Max Weberxxiv.
142.
Uma das tendências que surgem da análise contemporânea de organizações e
realidades organizacionais é que não se trata de um fenômeno funcional ou “mecânico”
simples (como na visão de Taylor, onde a gestão das organizações seria um exercício de
engenharia), mas sim um "sistema auto-organizativo” sofisticado. Há cada vez mais
consenso em torno da idéia de que uma "organização" implica em interação complexa de
pessoas, atividades, estruturas formalizadas e informais (OCDE 2001a). Os valores, as
normas e as premissas sobre a missão e a condução de uma determinada organização,
que são compartilhados por seus membros, constituem a base da cultura subjacente de
uma organização.
143.
A existência de tal ”subcultura” não deve ser minimizada ao se examinar a
natureza das organizações, pois esses elementos podem ter um impacto decisivo no
desempenho. A dimensão cultural torna-se especialmente relevante no processo de
transformação de uma organização e as tentativas de realizar grandes mudanças
provavelmente exigirão mudanças na cultura dessa organização. Uma das pré-condições
para um processo de transformação bem-sucedido é o compromisso de todas as partes e
níveis envolvidos.
144.
Uma das implicações da coerência é que a qualidade da interação entre diversas
organizações seja eficaz. Ao tentar fazer diversas organizações trabalhem bem juntas, a
inércia de práticas já estabelecidas na subcultura de uma organização deve ser levada
em conta. Ao mesmo tempo, o fato de que alguma mudança decisiva pode ocorrer
devido à agenda interna de uma organização, o que afetaria a coerência de todo o
processo de interação, também deve ser levado em conta. Infelizmente, um elemento
comum dos diversos esforços para melhorar a coerência nas políticas e cumprir as
agendas em áreas específicas de políticas é que as "reformas" ainda focalizam a
mudança de práticas institucionais formais em vez de examinar a interação das diversas
organizações.
As iniciativas concretas destacadas no Capítulo II geralmente
consolidaram ou estabeleceram a coordenação formal de processos de formulação
políticas ou criaram instrumentos de políticas inovadores. Entretanto, as práticas das
organizações tendem, geralmente, a não ser afetadas por essas inovações institucionais
formais.
145.
Os geradores de mudança são provavelmente mais sutis: incluem a modificação
de normas e padrões da sociedade, etc. Geralmente essas mudanças resultam de
desenvolvimentos específicos na sociedade que têm mais impacto na cultura das
organizações do que a reestruturação institucional formal. Os responsáveis pelas
decisões terão que entender a dinâmica da mudança dentro das organizações para
assegurar que seus próprios esforços para promover a mudança combinem com a nova
realidade.
Quadro 12: O impacto potencial do governo eletrônico nas práticas de governança
O crescimento do uso de tecnologia da internet no trabalho e nas transações do governo está
afetando o relacionamento entre os diversos atores governamentais e não-governamentais.
Isso pode modificar algumas práticas profundamente enraizadas e ter um impacto mais
decisivo na governança do que algumas das mudanças formais introduzidas para modernizar o
setor público. Em termos de governança, práticas eficazes de e-governo (governo eletrônico)
podem especificamente:
•
apoiar a formulação de serviços eletrônicos voltados para o cidadão, com o efeito de
agregar serviços de vários órgãos públicos num mesmo portal.
•
incentivar novos serviços, na forma de um único menu que direcione os usuários ao ator
certo, sem que o cidadão tenha que se preocupar com a organização do governo.
•
oferecer portais com acesso a serviços públicos e privados.
Essa evolução exigirá práticas que promovam processos coerentes dentro do governo. Uma
pré-condição para serviços eletrônicos integrados é, por exemplo, a reestruturação de funções
e processos de apoio nos órgãos responsáveis pelos serviços. Portanto, são necessários o
compromisso dos níveis mais altos da organização e a intensa cooperação. Essa evolução
poderá exigir mais do que a reestruturação institucional formal. Ela poderá exigir uma
mudança nos métodos de trabalho entre as organizações (e através delas) e, ao mesmo
tempo, poderá fornecer o ímpeto para essa mudança.
No nível local, o governo eletrônico fornece também uma ferramenta para o desenvolvimento
local e requer, ao mesmo tempo, novos métodos de governança. Poderiam ser oferecidos
portais reunindo diversos serviços do governo na internet, voltados para grupos específicos –
investidores e especuladores -- para facilitar o trânsito pela burocracia urbana. Especialmente,
o governo eletrônico deve atender às necessidades de empresas locais de pequeno e médio
porte, que são limitadas em termos de seus próprios recursos e informações para realizar
negócios. (DT/TDPC/URB(2002)2).
As organizações são sistemas sociais sofisticados baseados em arranjos institucionais
formalizados, mas incluem também uma dimensão informal. A necessidade de processos
flexíveis é ainda maior nas sociedades em rede.
146.
Essa realidade sugere que, em muitos casos, esforços institucionais específicos
para alcançar a coerência devem ser apoiados por mudanças na gestão e nas práticas
que levem em conta as tendências e questões sociais mais amplas. Isso inclui aumentar
a capacidade de prever o desenvolvimento futuro, administrando melhor os riscos e as
oportunidades e realocando recursos mais rapidamente para atender prioridades
emergentes.
Pode ser mais promissor prestar atenção às mudanças culturais
necessárias do que apenas examinar "estruturas". Porém, avaliar a magnitude das
mudanças a serem realizadas é um enorme desafio, assim como entender os efeitos de
mudanças auto-sustentáveis da sociedade sobre a governança.
147.
Nesse contexto, administrar a mudança organizacional envolve principalmente
manter um equilíbrio entre o custo da incoerência e o custo de medidas específicas para
a coerência. O exemplo da política agrícola ilustra bem a dificuldade em atingir esse
equilíbrio. Em muitos países da OCDE a agricultura é, por exemplo, subsidiada com
recursos públicos (na Europa, mais da metade do orçamento da União Européia é
destinada à agricultura), mesmo com um questionamento cada vez maior a respeito da
sua capacidade de atender às necessidades da geração atual e de futuras gerações com
produtos de qualidade. Em anos recentes sugeriu-se que as sociedades, na verdade,
pagam duas vezes o custo da agricultura, primeiro como contribuintes e depois como
consumidores, pagando pelo alimento um preço mais alto do que aquele que seria
estabelecido pelo mercado. Essa análise exigia a reforma dos modelos existentes,
particularmente do modelo agrícola europeu, para introduzir algum tipo de obrigação de
gestão de alta qualidade e competitividade. A reforma da Política Agrícola da União
Européia oferece um bom exemplo de reforma impulsionada pelo reconhecimento de que
o custo da incoerência nesse setor havia se tornado mais alto do que o custo da
mudança.
Tomada de decisão mais complexa e mais fragmentada
148.
A fragmentação da formulação de políticas está acrescentando complexidade à
rigidez das organizações. As políticas são geralmente desenvolvidas em "silos” setoriais,
com uma comunicação apenas limitada entre setores no estágio de formulação das
políticas. Os diversos órgãos públicos têm seus próprios clientes, com diferentes
antecedentes, objetivos e subculturas. Os processos de coordenação menos rígidos que
visam a consistência entre diversos objetivos de políticas (ver capítulo I) afetam decisões
num estágio
posterior de desenvolvimento das políticas e são impulsionados
principalmente por preocupações com a eficiência. As arbitragens entre ministérios e
organizações, geralmente conduzidos no nível nacional pelo Gabinete do Primeiro
Ministro e pelo Ministro das Finanças e no nível sub-nacional por suas contrapartes,
funcionam relativamente bem para assegurar o controle da alocação de recursos, mas
não são suficientes para apoiar a formulação de políticas integradas para alcançar
objetivos centrais.
149.
A tendência de fragmentação no setor público tem dimensões verticais e
horizontais. Dificuldades na obtenção da coerência são evidentes entre ministérios e
agências, assim como entre os níveis do governo. As questões relacionadas à
fragmentação horizontal num mesmo nível de tomada de decisão já foram revisadas em
seções anteriores deste relatório. Esta seção focalizará na fragmentação paralela da
formulação de políticas que ocorre entre níveis do governo e entre setores.
150.
A tendência geral de transferência de responsabilidades ao nível subnacional
geralmente é motivada por uma combinação de interesses políticos e preocupações com
a eficiência (OCDE 1997). Embora a descentralização possa ter contribuído para a
promoção de inovações nas políticas e para melhorar a efetividade, ela também criou
uma série de desafios, dos quais as questões fiscais e de coordenação são as mais
urgentes. Ao implementar políticas de descentralização, vários países da OCDE tiveram
que enfrentar um desafio de coerência, a saber a dificuldade de manter o equilíbrio entre
relacionamentos estabelecidos e práticas emergentes entre os níveis do governo. O grau
de coesão de seus sistemas políticos e administrativos já foi questionado algumas vezes.
151.
Argumenta-se com freqüência que um controle demasiado rígido exercido pelo
centro pode limitar a capacidade dos atores locais de desenvolver soluções que atendam
às suas necessidades, o que é um argumento a favor de reformas de descentralização.
Entretanto, em vários casos, a realocação formal das responsabilidades pode não ser
suficiente para provocar uma mudança rápida de práticas já estabelecidas. Exemplos
recentes de desenvolvimentos territoriais na Coréia ressaltam a dificuldade de administrar
relacionamentos entre níveis de governo. Tradicionalmente, o governo da Coréia é
altamente centralizado. Na década de 90 a Coréia foi submetida a um processo de
descentralização. A transferência de responsabilidades do nível central para o nível
subcentral do governo foi acompanhada de uma reforma fiscal que conferiu autonomia
tributária limitada aos governos locais. Entretanto, apesar da descentralização formal, foi
mantida a tradição profundamente enraizada de que o governo central e os governos
locais não se encontram como parceiros iguais e os mecanismos complexos de controle
do governo central continuam sendo uma característica significativa da governança em
múltiplos níveis na Coréia. Essa situação de um processo de descentralização em
paralelo a práticas de controle rígido criou um tipo de "instabilidade institucional" que tem
sido fonte de inconsistências, apesar das expectativas de que o processo de
descentralização seria um fator que contribuiria para a eficiência e a coerência.
152.
A descentralização deve ser levada mais adiante? A tendência deve ser
revertida? O exemplo coreano sugere que mecanismos específicos para garantir a
coesão podem ser mais determinantes, em muitos casos, do que mais reformas numa ou
noutra direção. Uma das conclusões da revisão territorial da Coréia publicada em 2001 é
que, para administrar a mudança de um sistema centralizado para um sistema
descentralizado, podem ser necessárias abordagens horizontais inovadoras que
introduzam um estilo novo de governança, particularmente para criar uma ponte entre o
desenvolvimento espacial e o desenvolvimento social e econômico. "Uma estrutura
institucional para uma melhor coordenação transetorial precisa ser elaborada para
intensificar a coordenação horizontal e vertical, além disso as parcerias no nível local
também precisam ser institucionalizadas." (OCDE 2001d).
153.
Apenas
recentemente foram
introduzidas
iniciativas
para
abordar
especificamente o desafio da coerência causado pela descentralização. De acordo com a
Revisão Territorial do México, OCDE 2002, "a atual administração do México mostra
sinais de um compromisso para priorizar, pela primeira vez de modo abrangente, o
desenvolvimento regional (de longo prazo) na agenda de políticas públicas e de conferir
mais peso às políticas territoriais, no lugar da abordagem setorial tradicional (que é
segmentada e voltada para o curto prazo). Isso é mais claramente exemplificado pela
incorporação significativa de políticas de desenvolvimento regional no Plano de
Desenvolvimento Nacional, pela criação do Escritório de Planejamento Estratégico e
Desenvolvimento Regional dentro do Escritório Executivo do Presidente, bem como pela
apresentação do Programa Nacional de Desenvolvimento Urbano e Planejamento
Territorial (PNDU-OT)". Naturalmente, ainda é muito cedo para avaliar os resultados
dessa iniciativa.
154.
Essa tendência para a complexidade e a fragmentação dos processos de
tomada de decisão também são visíveis no relacionamento entre organizações do setor
público e do setor privado. Além do número crescente de organizações privadas que
executam tarefas públicas, uma tendência significativa é o surgimento de um "terceiro
setor" (organizações sem fins lucrativos). Embora o governo tenha se removido
progressivamente da prestação de serviços, ele desempenha um papel significativo como
comprador, regulador, gestor do contrato e avaliador. A atribuição de tarefas a entidades
públicas, privadas e sem fins lucrativos representa um desafio para o governo, que
precisa continuamente identificar zonas indefinidas e áreas de risco. A previsão e a
prevenção de possíveis problemas e falhas causadas pela realocação ineficaz de tarefas
também são uma preocupação primordial de países da OCDE. Por exemplo, em serviços
financiados com recursos públicos o governo tem que se garantir contra riscos, tais como
a má qualidade do serviço, o aumento do custo, a dominação do fornecedor do serviço e
descontinuidades na prestação do serviço, além de problemas de segurança e
integridade. Essa função de "cão de guarda" pode ser muito cara de se implementar, na
medida em que a alocação de responsabilidades se torna cada vez mais fragmentada.
Desenvolvendo conhecimento para a tomada de decisão
155.
Em várias áreas cruciais onde a coerência tem sido difícil de alcançar (por
exemplo, o desenvolvimento sustentável) sugeriu-se que um dos motivos para a
dificuldade de superar as inconsistências está ligado às deficiências na produção e
circulação de conhecimento (ver OCDE 2001b e OCDE 2002a). O conhecimento rigoroso
e confiável é uma condição fundamental para que os responsáveis pelas decisões tomem
decisões e façam escolhas. Em vários casos críticos, o conhecimento que deveria apoiar
a mudança necessária nas práticas de governança ainda é insuficiente para fornecer a
base para decisões lógicas, confiáveis e amplamente aceitas. Os esforços devem ser
concentrados nos estágios iniciais da formulação de políticas, precisamente quando as
prioridades e a direção estão sendo estabelecidas. O fortalecimento da base de
conhecimento nos estágios iniciais do processo decisório poderia:
•
Estabelecer melhor as condições para a produção de conhecimento relevante
para as políticas, inclusive através da incorporação das percepções e pontos
de vista dos cidadãos.
•
Consolidar o acesso ao conhecimento através do desenvolvimento das
capacidades internas do governo de lidar com o conhecimento.
Melhorando a produção e a divulgação do conhecimento
Projetando mecanismos específicos para gerar e confrontar o conhecimento
156.
Comparada à complexidade dos ambientes institucional e social, a mudança
tecnológica poderia ser encarada como um modo de simplificar esses complexos
ambientes. Seria uma questão de bom senso considerar a mudança tecnológica como
uma fonte de simplificação para processos de formulação de políticas. Há alguma
verdade nessa visão. Por exemplo, o fato de que os serviços do governo estão cada vez
mais disponíveis na Internet poderia ajudar a agilizar processos e simplificar
procedimentos (ver quadro 12). Entretanto, a ampliação e a rapidez do acesso à
informação não conduz automaticamente a uma melhor compreensão das questões em
jogo. Uma quantidade maior de informação pode levar a mais incerteza, em vez de mais
conhecimento:
"A incerteza é o resultado principal do que veio a ser chamado de
explosão da informação. Com um grande pool de informações, interpretadas de diversas
maneiras (e, poderia-se acrescentar, por diversos atores), pode-se criar a impressão,
entre as pessoas que não se dedicam a uma interpretação particular, de que ninguém
sabe realmente o que está acontecendo, nem o que fazer a respeito" (Donald 1988).
Quadro 12: Principais Tipos de Conhecimento necessários para a Formulação de Políticas
•
•
•
•
•
•
Estratégico: análise, previsões, cenários, modelos.
Interesses públicos e prioridades.
Conhecimento científico e técnico.
Conhecimento do que funciona, avaliações.
Conhecimento emergente, ferramentas para fazer previsões, sistemas de alarme precoce.
Dados, feedback e avaliações de desempenho para ajustar a política.
Fonte: [ PUMA/HRM(2001)3 ]:
157.
Para enfrentar os problemas na agenda política com sucesso, recomenda-se que
os governos mobilizem rapidamente conhecimento de alta qualidade para apoiar as
escolhas cruciais. Para moldar visões e traçar esboços de longo prazo de fatores de
sucesso nacionais (os componentes essenciais da coerência), os governos devem dispor
de ferramentas para detectar e prever novas tendências. Ou seja, o governo necessita de
capital intelectual e capacidade estratégica e analítica para compreender, assimilar e
utilizar o conhecimento científico. Contudo, dificuldades básicas resultam de:
•
Os responsáveis pelas decisões formulam e reformulam as políticas em
situações freqüentemente caracterizadas pela incerteza em relação ao
problema.
•
As comunidades científicas estabelecidas tendem a minimizar a importância
das inovações.
•
Os responsáveis pelas decisões operam com prazos apertados e vivem sob
constante sobrecarga de informações, o que dificulta a tomada de decisões.
•
A divulgação de conhecimento especializado – ou seja, a acessibilidade geral
e o uso do conhecimento científico por todos os grupos interessados – levou
a uma corrida ao conhecimento que não necessariamente aumenta a
qualidade do debate e pode comprometer a credibilidade dos dados
científicos.
158.
Há cada vez menos "evidência” científica disponível para administrar a
complexidade e a imprevisibilidade dos efeitos de longo prazo de muitas questões
cruciais. Além disso, a maior parte das decisões envolve interessados que têm valores,
antecedentes e objetivos diferentes. A capacidade limitada das instituições de lidar com
as diversas perspectivas da questão, assim como uma inabilidade de absorver a
complexidade e administrar a mudança, vai contra a necessidade de uma compreensão
recíproca entre as diversas disciplinas, os diversos públicos ou clientes envolvidos em
escolhas estratégicas.
159. A tomada de decisão informada, portanto, é um grande desafio. O conhecimento
científico deve ser a base para conscientizar os diversos clientes a respeito das soluções
para um determinado problema, mas não se deve esperar que a ciência forneça todas as
respostas. Como não haverá evidência científica conclusiva disponível para muitas das
decisões a serem tomadas, inclusive decisões com conseqüências globais significativas
(um exemplo típico é a mudança climática), é fundamental garantir suficiente debate para
confrontar valores, percepções e visões. Desse modo, as decisões tomadas serão mais
universalmente aceitáveis. Os relatórios sobre a encefalopatia espongiforme bovina e a
febre aftosa ressaltaram essa falha. A resultante perda de confiança, em particular, a
falta de confiança em argumentos científicos, levou a mudanças importantes na utilização
de recomendações científicas e ao desejo de tornar o debate científico mais transparente.
Isso é exemplificado pela abordagem adotada pela Comissão de Biotecnologia Agrícola e
Ambiental sobre Modificação Genética do Reino Unido (Quadro 13).
Quadro 13: Comissão de Biotecnologia Agrícola e Ambiental
A Comissão de Biotecnologia Agrícola e Ambiental (AEBC), fornece um marco de referência
para a integração do conhecimento em um novo campo de política. A comissão foi instituída
em junho de 2000, para assessorar o governo em qualquer questão envolvendo modificações
genéticas que tenham impacto na agricultura e no meio ambiente. A comissão também
examina questões éticas e de aceitabilidade da tecnologia de modificação genética. Os
membros da Comissão têm ampla experiência com questões relacionadas a consumidores e
ao meio ambiente, além de experiência com agricultura, ciência, ética e a indústria de
biotecnologia.
As competências da Comissão são:
•
•
•
•
•
Oferecer assessoria estratégica ao governo em questões de biotecnologia que têm
impacto na agricultura e no meio ambiente.
Articular-se com os outros órgãos que, junto com a AEBC, formam uma nova estrutura
estratégica de assessoria. Esses órgãos são: a Comissão de Genética Humana (HGC),
que faz recomendações sobre tecnologias genéticas e seu impacto sobre seres
humanos, e a Agência de Normas para Alimentos (FSA), que é responsável por todos os
aspectos relacionados à segurança e à utilização de alimentos e rações animais
geneticamente modificados.
Fazer revisões constantes de desenvolvimentos atuais e de possíveis desenvolvimentos
futuros em biotecnologia com implicações reais e potenciais para a agricultura e o meio
ambiente.
Assessorar o governo nas implicações éticas e sociais que resultam desses
desenvolvimentos, bem como da sua aceitabilidade pública.
Considerar e fazer recomendações sobre questões específicas relacionadas a aspectos
relevantes da biotecnologia quando solicitado pelo governo.
Como parte desse processo espera-se que a Comissão:
•
•
•
•
•
•
•
Identifique quaisquer lacunas na estrutura regulatória e consultiva.
Considere as implicações mais amplas das lições a serem aprendidas com os casos
individuais que requerem decisão regulatória.
Recomende as mudanças necessárias nas diretrizes governamentais que os órgãos
regulatórios devem observar.
Faça recomendações a respeito de mudanças na estrutura atual de órgãos regulatórios
e consultivos.
Coordene e troque informações com os órgãos regulatórios e consultivos relevantes.
Busque envolver e consultar regularmente os interessados e o público nas questões que
estiver examinando.
Opere de acordo com as boas práticas para órgãos públicos no que diz respeito à
abertura, transparência, acessibilidade, intercâmbio de informações e ação oportuna.
Fonte: Estudo de Caso Britânico sobre Governança para o Desenvolvimento Sustentável,
OCDE, 2001
160.
Para se obter melhores subsídios a partir da pesquisa científica nas decisões
sobre políticas, será necessário que os governos estimulem a produção de dados
científicos em várias disciplinas centrais e que estabeleçam regras claras e transparentes
para "avaliar conhecimento". Os governos devem portanto:
•
Financiar pesquisa baseada em uma série de paradigmas e opções, incluindo
“opiniões dissidentes”;
•
Estipular que os institutos científicos reflitam as preocupações mais amplas
da sociedade, quando apropriado; e
•
Organizar o debate público orientado por cenários concretos de informações
e conhecimentos conflitantes.
161.
A obtenção de melhores subsídios científicos no desenvolvimento de políticas no
longo prazo requer investimento em áreas específicas de pesquisa. Além de melhorar as
ligações entre a comunidade científica e os formuladores de políticas, serão necessárias
mudanças nas práticas do governo para avaliar opções possíveis antes de tomar
decisões em questões complexas, de longo prazo e transversais.
Os limites
metodológicos das abordagens, como a avaliação contingente, assim como o fato de que
a incerteza científica às vezes é ignorada na avaliação de efeitos, podem exigir a adoção
de uma abordagem "defensiva" em algumas áreas. Também são necessários esforços
para desenvolver uma avaliação multidisciplinar e holística de custos e benefícios.
Portanto, é fundamental implementar os seguintes pontos:
•
Os mecanismos de produção de conhecimento devem ser suficientemente
transparentes, e, se possível, apoiados por processos de arbitragem para
administrar conhecimentos conflitantes.
•
O governo deve assegurar que haja uma estrutura estabelecida para permitir
que as discussões focalizem construtivamente nas áreas de conflito,
desenvolvendo cenários e opções.
•
Deve ser dedicada atenção suficiente a garantir que os fluxos de informação
entre a comunidade científica e os responsáveis pelas decisões sejam
eficientes e efetivos.
•
As políticas de pesquisa devem incentivar e facilitar redes de cientistas e
apoiar o desenvolvimento de pesquisa conjunta entre disciplinas.
•
Devem ser empregados esforços específicos para apoiar o conhecimento
orientado para o futuro e relevante para as políticas, especialmente
garantindo a ‘melhor combinação’ de investimentos públicos e privados em
pesquisa..
Quadro 14: Fortalecendo a Política Estratégica no Ministério Holandês da Agricultura,
Gestão da Natureza e Pesca
Em 1994, o Ministério Holandês da Agricultura, Gestão da Natureza e Pesca estabeleceu
uma pequena Divisão de Política Estratégica (atualmente composta de 6 pessoas) para
ajudar a desenvolver uma visão para o longo prazo. O papel dessa unidade é questionar o
modo usual de fazer as coisas, a fim de gerar um pensamento inovador e incentivar as
diversas partes do ministério a lidarem com as questões emergentes. Seu papel evoluiu.
Nos primeiros cinco anos a divisão era muito mais voltada para processos, focalizando em
como integrar questões novas no processo de formulação de políticas e em ajudar as equipes
de gestão dentro das diversas diretorias (principalmente por meio de reuniões) a desenvolver
cenários e relacionar melhor as pressões externas com as opções de políticas. A divisão está
agora iniciando uma nova fase, pois a equipe está suficientemente capacitada para analisar
sinais externos. O foco agora está mais no conteúdo e a divisão está tratando de tópicos
específicos, onde sente que desenvolvimentos importantes estão acontecendo, ou de
“tópicos tabus" que exigem discussão. Diretamente ligada ao nível mais alto, ela tem um
papel essencial na promoção de novos conceitos. Um exemplo recente foi a questão
sensível da segurança de alimentos. A Divisão desenvolveu argumentos avançados para a
co-gestão da segurança de alimentos entre os setores público e privado. A Divisão de
Política Estratégica é fundamental para o desenvolvimento da agenda futura do Ministério da
Agricultura, Gestão da Natureza e Pesca.
Entre as principais questões identificadas estão:
• Tecnologia da informação e governança.
• Interesses do consumidor.
• Agenda de alimentos para o futuro.
• Política da inovação (papel do governo na inovação).
• Desenvolvimento de áreas rurais nos Países Baixos e no exterior (inclui cooperação
com países em desenvolvimento).
• Gestão de crise (principalmente como ler os sinais de uma crise em potencial)
Fonte: OCDE 2002
162.
Dentro dessa estrutura, uma maneira concreta de avançar a agenda de
"integração do conhecimento" é desenvolver a avaliação integrativa. Definida como o
"processo interdisciplinar de combinar, interpretar e comunicar conhecimento de diversas
disciplinas científicas", o objetivo principal dessa abordagem é fornecer informações mais
adequadas aos responsáveis pelas decisões através da provisão de conhecimento com
valor agregado, em vez da avaliação unidisciplinar tradicional. Nesse contexto, o papel
do Estado muda, do tradicional, direto e ativo para um papel mais indireto e passivo onde
o Estado age "dos bastidores" como um incentivador e diretor, negociando consenso
entre os diferentes interesses presentes na sociedade (Kasemir et al. pp. 1999 3-6). Já
existe alguma experiência com a abordagem da avaliação integrativa, por exemplo, no
alcance de um desenvolvimento mais sustentável. O projeto ULYSSES e o projeto
VISIONS desempenharam um papel piloto na estrutura da União Européia.
163.
A natureza internacional da maioria das questões, junto com as limitações das
capacidades nacionais de lidar com "mega questões", também exige urgentemente uma
cooperação internacional mais efetiva em questões tais como desenvolvimento
sustentável, migrações, desenvolvimento, envelhecimento, principais riscos à saúde,
combate ao terrorismo, etc. O objetivo é reunir recursos e criar uma capacidade de
produção de conhecimento em escala global. Melhorar a qualidade de processos
internacionais pode exigir o início de diálogos internacionais entre comunidades
científicas, instituições políticas e grupos interessados para consolidar a tomada de
decisões relativas a essas "mega questões". No momento, geralmente prevalecem nas
negociações internacionais apenas os interesses setoriais e estreitamente definidos.
Maior transferência de conhecimento e um papel mais forte para as organizações
internacionais e multinacionais, que poderiam atuar como fóruns e iniciadores nesse
processo de comunicação internacional, devem se tornar uma dimensão essencial na
agenda da coerência. Também poderiam constituir potenciais motivadores de mudança.
Envolvendo a sociedade civil de maneira mais eficaz
164.
Uma das conseqüências da criação de mecanismos apropriados de produção de
conhecimento é a necessidade de envolver os cidadãos mais efetivamente a fim de
melhorar a qualidade da receptividade do governo às necessidades da sociedade. Uma
das características da governança moderna é a participação dos cidadãos nos debates
nacionais e globais de políticas, através de organizações que parecem comprometer os
mecanismos de consulta estabelecidos entre o governo e os parceiros sociais. O fato de
que os diversos interesses estão cada vez mais presentes no debate, nos níveis
subnacional, nacional e global, requer capacidades específicas, não somente para
administrar melhor as interações com a sociedade civil, mas também para compreender a
complexidade que resulta de uma nova "sociedade em rede".
165.
Em anos recentes, um dos desafios da modernização do setor público tem sido o
ajuste às múltiplas,às vezes contraditórias, demandas dos cidadãos. Parece haver uma
lacuna crescente entre as expectativas dos cidadãos e as políticas e essa tendência
poderia ser considerada um fator de “fragmentação social”. Essa complexidade é
reforçada por vários fatores, inclusive as novas expectativas relacionadas a estilos de vida
mais diferenciados, novos métodos de trabalho, etc. A gestão dessas novas tendências
sociais tem sido uma preocupação primordial dos países da OCDE em anos recentes
(OCDE 1996, OCDE 2001a).
166.
A situação é parecida no setor privado (que está cada vez mais desempenhando
tarefas públicas) já que uma pré-condição para a competitividade e o sucesso na
economia baseada no conhecimento é a colaboração e a formação de redes. Os
sistemas de inovação do setor privado mostram que a velocidade da mudança nos
mercados internacionais e na ciência e tecnologia, junto com a diversidade e a
especialização do conhecimento, criam ambientes incertos e em rápida mutação. Em
ambientes estáveis pode ser suficiente que as empresas estabeleçam relacionamentos
com um número reduzido de parceiros, mas as empresas em ambientes dinâmicos
precisam explorar continuamente múltiplos contatos e até aceitar um certo grau de
redundância em seus vínculos externos, para lidar com necessidades de conhecimento
crescentes, porém em grande parte imprevisíveis. (OCDE 2002 x)
167.
Num contexto complexo de política, como o envelhecimento ou o
desenvolvimento sustentável, pode ser cada vez mais difícil obter equilíbrio de interesses
ou consenso para políticas horizontais de longo prazo, principalmente porque os valores e
as percepções dos indivíduos se tornam diferenciados. Freqüentemente surgem conflitos
dessa complexidade, dificultando qualquer decisão num ambiente de múltiplos
interessados. Nesse contexto também, atender às diversas expectativas dos cidadãos
exige não apenas uma capacidade de garantir a coordenação formal de processos de
política, mas também requer uma maior integração das percepções dos cidadãos sobre
questões e respostas. Um dos desafios de um ambiente de múltiplos interessados é que
o governo precisa atuar como ator e diretor. Num ambiente onde a tomada de decisão
está se tornando complexa e fragmentada, o governo deve ser um ator dinâmico na
construção de consenso entre a multiplicidade de atores.
168.
"Não há mais um princípio que articula o objetivo, os desejos e as atribuições,
mas em vez disso há um número de princípios que dirigem o processo" (WRR 2002, p. 40
referindo-se a Hazeu 2000: 98ff). Isso torna ainda mais problemático alcançar a
coerência. Parece claro que estruturas mais flexíveis tornam a integração das políticas
muito mais difícil e o governo tem que dirigir redes compostas de diferentes grupos e
parceiros de uma ampla escala de jurisdições formais, em vez de contar com o estilo mais
direto de comando e controle. "O estabelecimento de relacionamentos cooperativos
informais entre organizações pode ser considerado uma alternativa útil, além disso, as
organizações tripartite que querem desempenhar um papel mais ousado localmente
podem representar um recurso útil na promoção de uma abordagem integrada às
políticas." (OCDE 2001f). A formação de redes é necessária para reunir as entidades de
conhecimento relevante em entidades organizacionais díspares. A formação de redes e o
compartilhamento de informação e compreensão que facilitam a cooperação dentro dos
grupos e entre os grupos são vitais em todos os níveis do governo e da administração.
169.
A revisão da experiência de cinco países da OCDExxv com relação a suas
práticas de governança para o desenvolvimento sustentável mostrou que:
•
Grandes obstáculos à coerência no longo prazo estão fortemente enraizados
nas diferentes percepções dos grupos interessados em relação às questões
envolvidas.
•
Interesses conflitantes freqüentemente estão em jogo nas discussões vitais
sobre políticas e equilibrar esses interesses continua sendo uma
característica importante da formulação de políticas.
•
Já foram empregados esforços para lidar com esse problema, sobretudo
quando o consenso sobre um interesse comum pode ser identificado, mas
essa evolução continua incipiente na maioria dos casos.
•
Os governos têm um papel importante na abordagem dos grandes conflitos
de interesses entre grupos interessados, especialmente envolvendo-os em
discussões construtivas sobre essas questões.
•
Há uma demanda por mecanismos decisórios inovadores que associem os
setores privado e público, bem como as ONGs.
•
Informação e comunicação sobre as medidas adotadas pelo governo não são
suficientes para tranqüilizar os grupos interessados em relação à complexa e
controversa agenda de desenvolvimento sustentável.
•
As empresas, os sindicatos, as ONGs e as associações de cidadãos devem
ser incentivados a participar ativamente e os governos são responsáveis por
garantir que esses processos de consulta e participação sejam efetivamente
aproveitados nos processos decisórios.
•
A consulta e a participação públicas não devem ser transformadas em
exercícios formais, nem devem ser usadas para justificar o adiamento de
decisões quando existem conflitos de interesses nas escolhas das políticas.
•
A ‘cultura’ do governo ainda está evoluindo na direção de abordagens mais
participativas, com maior transparência nos processos decisórios (OECD
2002a).
170.
Os países da OCDE têm empregado esforços para melhorar a resolução de
questões controversas, especialmente quando é difícil obter um acordo em questões de
interesse comum ou quando as inconsistências de algumas escolhas se tornam óbvias.
Esse foi, por exemplo, o caso no Canadá, onde a análise divergente resultante de
interesses ambientais e econômicos conflitantes não foi capaz de impedir a queda
dramática dos níveis existentes de pesca na costa do Atlântico. Para resolver a crise, foi
feito um esforço para incentivar uma resposta pública mais coerente por meio de melhor
coordenação entre as administrações do estado e das províncias. A Environment Canada
e a Fisheries and Oceans Canada iniciaram sete acordos ambientais entre o nível federal
e as provinciais. Esses foram firmados sob o Ato Canadense de Proteção Ambiental
(CEPA) e o Ato da Pesca e incluem atividades tais como a inspeção, aplicação da
legislação, monitoramento e apresentação de relatórios. Dois dos acordos incluíram a
proteção ambiental como um objetivo declarado. Outros cinco acordos mencionaram a
proteção ambiental em seus preâmbulos. Outro exemplo de cooperação entre os níveis
federal e provincial é o Conselho Canadense de Ministros da Pesca e da Aqüicultura.
Também foram firmados subacordos para Avaliação Ambiental em base bilateral com as
províncias de British Columbia, Alberta, Saskatchewan e Manitoba e estão sendo
conduzidas negociações com Ontário e New Brunswick. Um segundo esforço foi feito
para lançar processos com múltiplos grupos interessados para aumentar a visibilidade da
questão e conscientizar os produtores. Um dos efeitos é que a indústria pesqueira
canadense tem o compromisso de alcançar a sustentabilidade na pesca marinha e de
água doce. Por exemplo, foi desenvolvido um Código de Conduta, consistente com o
código da FAO, para Operações Pesqueiras Responsáveis como um passo essencial
para a realização desse objetivo.
171.
Uma situação de crise também pode criar a oportunidade para o
desenvolvimento de soluções de longo prazo: na agricultura holandesa, a complexidade
no problema do estrume na década de 1980 foi um incentivo para encontrar uma solução
sustentável. O problema era tão difícil que um acordo de curto prazo entre o governo e os
produtores não era mais socialmente aceitável. A política do suíno passou por três fases
que ilustram os diferentes modelos de tomada de decisão:
•
Fase 1 (o modelo “não tão consensual”): Colusão entre produtores e o
governo, sem soluções sustentáveis. Por trás do consenso formal, forte
oposição dos Ambientalistas e outros grupos.
•
Fase 2 (o modelo “autoritário”): Imposições do governo para realizar o que
seria a “solução certa”. A oposição dos produtores e as negociações ex-post
resultantes acabaram paralisando a implementação.
•
Fase 3 (o modelo da “governança moderna”): Início de novos métodos de
decisão baseados na cooperação e negociação ex-ante entre os grupos
interessados, seguido de uma clara decisão e compromisso e um plano de
implementação de longo prazo. Este modelo funcionou porque o processo foi
administrado com suficiente antecedência.
Quadro 15: Estabelecendo uma infra-estrutura sólida para o envolvimento dos cidadãos:
algumas questões essenciais
Uma infra-estrutura sólida para o envolvimento dos cidadãos no processo de consulta e
participação de múltiplos interessados deve abordar as seguintes questões:
• A estrutura legal foi revisada e adaptada para incluir dispositivos jurídicos claros para
consulta e participação?
• Existem diretrizes claras sobre quando, com quem e como as consultas devem ser
realizadas?
• A abordagem aplicada ao desenvolvimento das políticas em todos os níveis e nas
várias dimensões das questões é a de considerar cada caso individualmente? O público
também está sendo envolvido nisso?
• Existem mecanismos implantados para a avaliação, o feedback da consulta e para
monitorar a influência da participação na tomada de decisão?
• A transparência está garantida? Por exemplo, informações restritas são a exceção e
não a regra, tanto em princípio quanto na prática?
• Os mecanismos da transparência estão sendo reforçados nos diferentes níveis do
governo para as principais decisões?
• Existem mecanismos efetivos dentro do governo ou organizações independentes para
informar os cidadãos/consumidores sobre as conseqüências das decisões?
Fonte: Lista de Verificação da OCDE para Melhorar a Coerência e a Integração para o
Desenvolvimento Sustentável, OCDE 2002
172.
Finalmente, deve ser ressaltado que o aumento da participação exige maior
transparência no processo decisório. Em muitos casos, resultados intermediários de
soluções para uma questão poderiam gerar o debate público entre os responsáveis pelo
projeto e o público geral. Isso permitiria a redefinição do projeto com base nas opiniões e
pontos de vista do público. Também poderia levar à conscientização do público nas
questões relacionadas aos problemas críticos de longo prazo (desenvolvimento
sustentável, principais riscos, envelhecimento, etc.) que são freqüentemente esquecidos
pelo público geral e pela mídia. O aumento da transparência também contribuiria para
legitimar as decisões e fortalecer o compromisso político
com decisões mais
consistentes.
Apoio das práticas governamentais internas
173.
A mudança para processos de formulação de políticas mais abertos e
participativos na produção do conhecimento deve ser acompanhada de uma mudança de
atitude e de cultura dentro do governo em si. Essa é uma condição necessária para
melhorar a circulação e a utilização desse conhecimento relevante para as políticas. A
cultura organizacional é um fator importante para o êxito da implementação das políticas
que cruzam as fronteiras organizacionais tradicionais e a mudança para medidas
coordenadas deve ser combinada com a renovação da cultura administrativa.
174.
Uma mudança no ambiente de formulação de políticas muitas vezes requer
coragem e uma abordagem radical. O desafio é superar fatores tais como antigas
tradições, atitudes e expectativas historicamente desenvolvidas – a mudança cultural não
acontece rapidamente ou facilmente. Ainda mais difíceis são os obstáculos como a
rivalidade entre departamentos, agências e indivíduos que podem se sentir tentados a
esconder informações relevantes. Por exemplo, uma cultura organizacional que apóie um
bom desempenho na agência, mas apenas na agência, pode minar o desempenho geral
do governo e constituir portanto uma barreira ao processo decisório coerente.
175.
Os gerentes não têm o monopólio sobre o trabalho horizontal realizado por todo
o pessoal. Além disso, uma abordagem holística não pode ser comandada do nível
gerencial, mas deve ser adaptada a todos os níveis de governo / agência. Para ser
efetiva, a coordenação tem que ocorrer “de baixo para cima”, permitindo e promovendo a
reflexão compartilhada e o trabalho conjunto desde o nível mais operacional e desde a
fase de formulação das políticas.
Tal mecanismo contribui também para uma
responsabilização em relação aos resultados.
176.
O governo deve fortalecer suas capacidades de aprendizagem e colaboração
internas ao tentar introduzir um relacionamento mais efetivo com outros atores,
especialmente num ambiente de múltiplos fornecedores. A “gestão de relacionamentos"
torna-se uma competência básica no serviço público. Isso requer o uso das seguintes
ferramentas:
•
Redes entre setores administrativos.
•
Habilidades e treinamento para lidar com problemas transversais.
•
Capacidade de refletir sobre questões intersetoriais e avaliar as implicações
gerais das políticas setoriais.
•
Novas tecnologias como facilitadoras dos processos.
•
Incentivos e recompensas (remuneração, planos de carreira) que reforcem
uma abordagem horizontal.
•
Adaptação de sistemas de gestão de conhecimento e qualidade da
informação para os responsáveis pelas decisões.
177.
Em 2002 a OCDE realizou um levantamento de Práticas de Gestão de
Conhecimento para Ministérios/Departamentos/Agências do Governo Central, que passou
algumas mensagens aos responsáveis pelas decisões sobre práticas de gestão de
conhecimentoxxvi. Parte do aprendizado apresentado no levantamento revela algumas
tendências que podem ser fundamentais para melhorar a qualidade das fases iniciais dos
processos de formulação de políticas. As mensagens principais para melhorar o apoio do
governo ao aperfeiçoamento da gestão do conhecimento são:
1.
A Gestão de Conhecimento (GC) é uma prioridade na agenda gerencial da maioria
das organizações do governo central.
2.
As organizações do governo central estão empreendendo esforços concretos para
melhorar suas práticas de GC (através de ferramentas tradicionais como o
treinamento e de ferramentas inovadoras como a colaboração na elaboração das
políticas).
3.
A mudança cultural está ocorrendo através de um impacto mais positivo de
compartilhamento de conhecimento sobre o desenvolvimento de carreira, a
abertura de práticas gerenciais e a abertura do setor público para o setor privado.
4.
As boas práticas de GC podem ser aperfeiçoadas através do comportamento de
longo prazo, refletindo confiança entre servidores públicos, espírito de equipe e
altruísmo.
5.
A GC deve ser apoiada por um ambiente organizacional e cultural relativamente
estável e não por mudança institucional.
CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
178.
Alcançar a coerência parece ser um processo que envolve, por um lado,
instrumentos específicos para melhorar a coordenação e, por outro, a consistência das
políticas selecionadas. As ferramentas precisam ser aplicadas às políticas com cuidado
para evitar que uma política possa comprometer a efetividade de outra. Deve-se dedicar
atenção ao nível de ambição e à rigidez dos instrumentos. Isso requer critério e paciência
num contexto caracterizado cada vez mais pela percepção de que soluções rápidas
devem ser encontradas.
179.
Ferramentas específicas de políticas devem ser complementadas por uma
capacidade de conceber ações mais abrangentes. Para ser efetiva, a coerência requer a
promoção de mudanças comportamentais dentro do governo. Isso se torna possível
através de um compromisso com a melhoria dos métodos de gestão de conhecimento,
inclusive através de uma interação mais aberta com a sociedade civil.
180.
Diante da natureza complexa e multiforme da coerência nas políticas, esta
seção não pretende fornecer recomendações prescritivas, mas oferecer sugestões aos
formuladores de políticas baseadas na análise apresentada no relatório. A OCDE já
desenvolveu diretrizes para a realização de objetivos específicos, especialmente para a
redução da pobreza e para o desenvolvimento sustentável. As diretrizes fornecem
inspiração, mas não cobrem todo o leque de questões para as quais a coerência nas
políticas é essencial.
181.
Embora seja difícil fornecer ao leitor uma prescrição detalhada para lidar com a
coerência “de forma geral”, a experiência dos países da OCDE reflete seu interesse em
que seja dada atenção específica às práticas de governança para realizar objetivos
complexos de políticas. Isso ressalta os obstáculos principais a serem superados no nível
doméstico e fornece apoio para se lidar com os desafios institucionais que resultam da
busca pelo desenvolvimento de políticas sustentáveis. Esses desafios institucionais
envolvem não somente o governo, mas todos os grupos interessados, incluindo a
comunidade empresarial, organizações da sociedade civil e outras associações de
cidadãos.
Recomendações Principais
182.
As "lições" apresentadas neste relatório
constituem alguns dos elementos
fundamentais que precisam ser considerados ao se tentar desenvolver uma agenda de
coerência nas políticas. Com base nessa análise, são apresentadas abaixo orientações
na forma de um esboço apresentando diferentes recomendações dirigidas principalmente
aos governos nacionais:
Recomendação I: Deve haver um entendimento comum das questões envolvidas
183.
O fato das políticas estarem se tornando cada vez mais multisetoriais e
multidimensionais requer que mais atenção seja dedicada à inserção adequada das
questões no debate político geral e nas agendas políticas setoriais, desde o estágio de
formulação das políticas. Os governos devem assegurar que as complexas realidades de
uma determinada política sejam bem compreendidas. Particularmente, as conseqüências
econômicas, sociais, ou ambientais de curto, médio e longo prazo de uma determinada
política devem ser esclarecidas e comunicadas. Isso implicaria em responder as
seguintes perguntas:
•
Que esforços foram empreendidos para estabelecer objetivos políticos claros,
amplamente aceitos e operacionais?
•
Os objetivos da política são suficientemente claros e compreendidos pelo
público?
•
O objetivo é bem compreendido pelas organizações públicas e nos diversos
níveis do governo?
•
Os benefícios da proposta da política são apresentados com exemplos claros
baseados em estatísticas?
Recomendação II: Deve haver clareza em relação ao compromisso e à liderança
184.
Haver clareza em relação ao compromisso e à liderança dentro do governo é
essencial para atingir um objetivo específico. A comunicação desse compromisso também
é essencial para apoiar o desenvolvimento de uma estratégia concreta e da ação
subseqüente. Esse compromisso deve vir de cima, mas também é fundamental
desenvolver a liderança e a capacidade em todas as organizações do setor público.
185.
O desafio é maior quando as políticas são multisetoriais ou de longo prazo,
devido ao potencial de conflito entre os diversos interesses, tanto no setor público
quanto no privado. Uma forte liderança política é necessária para dar forma ao debate
sobre o desenvolvimento das políticas. Essa liderança, por sua vez, deve abordar os
problemas que resultam do pensamento de “silo” (isolado, compartimentalizado), da
relutância em ceder à autoridade decisória e do foco no curto prazo. As perguntas a
seguir devem ser investigadas para se obter um compromisso claro.
•
Há um compromisso claro no nível mais alto com a formulação e
implementação dos objetivos e estratégias da política?
•
Este compromisso é comunicado efetivamente aos diversos setores do
governo e transversalmente em todos os níveis do governo?
•
Onde existem diferenças entre as agendas administrativa e política, são
empregados esforços para conciliá-las?
•
A liderança é manifestada através de uma seqüência estabelecida de
prioridades que são monitoradas ao longo do tempo?
•
Quando as questões requerem um compromisso de longo prazo, o governo
mantém um senso de urgência ao longo do tempo?
Recomendação III: As condições para conduzir a integração das políticas devem
estar estabelecidas
186.
Deve ser feita uma avaliação crítica da formulação de estratégias setoriais e de
sua implementação, inclusive do ponto de vista das ferramentas de execução
empregadas (acordos voluntários, etc.). Quando um objetivo de política se transforma
numa prioridade nacional, é particularmente importante que a execução da estratégia seja
monitorada através de uma instituição abrangente que atue como um "catalisador".
187.
A descentralização crescente de poder é uma característica da maioria dos
países da OCDE e manter o equilíbrio correto entre a autonomia local e a capacidade
central de condução é um desafio importante para a gestão transversal do governo. É
preciso dar uma atenção específica à conversão de diretrizes políticas estratégicas
internacionais, nacionais e subnacionais em medidas que possam ser implementadas nos
níveis inferiores. Isso requer atenção ao risco de fragmentação e sobreposição de
responsabilidades, assim como a criação de incentivos e apoio para a promoção das
mudanças comportamentais necessárias. Além disso, a descentralização não deve
ocorrer em detrimento da responsabilização e da estabilidade institucional. As perguntas
a seguir devem ser contempladas para se obter a integração política de um objetivo
específico.
•
Há um "catalisador institucional" (ministério, comitê selecionado, etc..)
responsável pela execução da estratégia transetorial?
•
Esse "catalisador" está estrategicamente situado dentro do aparelho do
governo (por exemplo, no gabinete Primeiro Ministro)?
•
São realizadas revisões específicas das leis e regulamentos para verificar se
existem conflitos com as prioridades globais e se os principais objetivos estão
inseridos na nova legislação e regulamentação?
•
Existem mecanismos para assegurar feedback efetivo entre os diferentes
níveis do governo?
•
As organizações estão ampliando as perspectivas estritamente setoriais (ex.
agricultura, indústria, transporte, etc.) para uma agenda "voltada para
questões" (ex. mobilidade, redução da pobreza, etc.)?
•
Exercícios regulares do governo (ex. processo orçamentário) são utilizados
para promover a coerência?
•
Há uma estrutura clara para avaliar o desempenho das organizações públicas
com relação aos objetivos globais?
•
Existem mecanismos de avaliação e elaboração de relatórios para apoiar a
"avaliação da coerência" no setor público (como indicadores de progresso,
análise de custo/benefício, avaliação de impacto)?
•
O governo emprega efetivamente esses mecanismos de avaliação e de
elaboração de relatórios?
•
Os mecanismos externos e independentes de elaboração de relatórios e de
auditoria são suficientes?
Recomendação IV:
suficientemente aberta
A gestão do conhecimento deve ser incentivada e
188.
São necessários subsídios científicos para o desenvolvimento de políticas, o que
requer investimentos em áreas específicas de pesquisa que carecem de evidência
científica. Além disso, é essencial melhorar os vínculos entre a comunidade científica e os
formuladores de políticas. Iso demandará mudanças nas práticas do governo para avaliar
as opções possíveis antes da tomada de decisão. Também são necessários esforços
para desenvolver uma avaliação multidisciplinar e holística de custos e benefícios.
•
Os mecanismos são transparentes, baseados em processos de arbitragem
para a gestão de conhecimento complexo e conflitante?
•
O governo garante a existência de uma estrutura para permitir que as
discussões focalizem construtivamente as áreas de divergência,
desenvolvendo cenários e opções?
•
É dedicada atenção suficiente a assegurar que os fluxos de informação entre
a comunidade científica e os responsáveis pelas decisões sejam eficientes e
efetivos?
•
As políticas de pesquisa incentivam e facilitam redes de cientistas e apóiam
o desenvolvimento de pesquisa articulada entre disciplinas?
•
São empregados esforços específicos para apoiar o conhecimento voltado
para o futuro e relevante para as políticas, especificamente assegurando
equilíbrio entre investimentos públicos e privados em pesquisa?
189.
Os grupos interessados também devem ser envolvidos nos sistemas de
apreciação e avaliação, quando necessário. Informação e comunicação sobre medidas
do governo não serão suficientes para tranqüilizar os grupos interessados sobre agendas
cada vez mais complexas e controversas. Empresas, sindicatos, ONGs e associações
de cidadãos devem ser incentivados a participar ativamente e os governos são
responsáveis por garantir que esses processos de consulta e participação sejam
efetivamente aproveitados nos processos decisórios.
190.
A consulta e a participação públicas não devem ser transformadas em exercícios
formais, nem devem ser usadas para justificar o adiamento de decisões quando existem
conflitos de interesses nas escolhas das políticas. A ‘cultura’ do governo ainda está
evoluindo na direção de abordagens mais participativas, com maior transparência nos
processos decisórios. Uma infra-estrutura sólida para a participação do cidadão deve
contemplar as seguintes perguntas:
•
A estrutura legal foi revisada e adaptada para incluir dispositivos jurídicos
claros para consulta e participação?
•
Existem diretrizes claras sobre quando, com quem e como as consultas
devem ser realizadas?
•
A abordagem aplicada ao desenvolvimento das políticas em todos os níveis e
nas várias dimensões das questões é a de considerar cada caso
isoladamente? E o público também está sendo envolvido nisso?
•
Existem mecanismos implantados para a avaliação,o feedback da consulta e
para monitorar a influência da participação na tomada de decisão?
•
A transparência está garantida? Por exemplo, informações restritas são a
exceção e não a regra, tanto em princípio quanto na prática?
•
Os mecanismos da transparência estão sendo reforçados nos diferentes
níveis do governo para as principais decisões?
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http://www8.cao.go.jp/cstp/english/leaflet.pdf (Conselho para Políticas de Ciência e
Tecnologia, Japão)
http://www.minedu.fi/minedu/research/organisation/sci_tech_council/sci_tech_council.html
(Conselho para Políticas de Ciência e Tecnologia da Finlândia)
NOTAS DE FIM
i
1996 DAC relatório sobre Shaping the 21st Century: the Contribution of Development Cooperation.
ii
A “Comissão de Brundtland” define desenvolvimento sustentável como aquele que atende às
necessidades do presente sem comprometer a habilidade das gerações futuras de atender às
suas próprias necessidades (WCED, 1987)
iii
Referência da nota de imprensa Ministerial 2001.
iv
Essa definição foi proposta num documento interno da OECD, PUMA(2000)7
v
Isso se deve principalmente ao fato de que a definição de 2001 era restrita a uma questão
específica (cooperação para desenvolvimento) e portanto não abordava alguns dos aspectos do
desafio da coerência, como o impacto decisivo dos interesses contraditórios dos diversos
interessados do setor privado e de ONGs e a dificuldade de monitorar processos
intergovernamentais complexos nos diferentes níveis de governo. A importância de mecanismos
para múltiplos níveis e o papel-chave de aspectos parecem bastante óbvios, por exemplo,
quando se considera a agenda de desenvolvimento sustentável.
vi
Public Sector Modernisation: A ten year perspective, documento da OECD PUMA(2001)13
vii
Essa conclusão começa a surgir a partir das recentes considerações da agenda de
modernização do Setor Público nos países da OCDE. Ver, por exemplo, o documento da OCDE
COV/PUMA(2002)2
viii
A OECD está, por exemplo, desenvolvendo um projeto de governo eletrônico que ajudará a
identificar algumas das principais conseqüências da revolução da internet para a governança.
ix
Uma ilustração recente dessa evolução foi fornecida no relatório do governo do Reino Unido
sobre “Quality of Life Counts” (2001). Esse relatório pode ser acessado no endereço
http://www.sustainable-development.gov.uk/sustainable/quality99/pdf/index.htm
x
Ver por exemplo documento da OCDE PUM/MPM (2001)2.
xi
Lei de responsabilidade civil.
xii
Contudo, essa complexidade institucional é em parte compensada por fórmulas específicas para
cooperação entre os três níveis de governo (Confederação, Cantões, e Comunas). Para mais
informações: www.desequilibrefiscal.gouv.qc.ca/en/pdf/dafflon.pdf
xiii
Seminário organizado pela OECD nos dias 22-23 de novembro de 2001 sobre “Melhorar a
Governança para o Desenvolvimento Sustentável”.
xiv
Ver “Adapting Government Practices to the Goals of Sustainable Development” por William M.
Lafferty , em documentos do Seminário sobre Melhorar a Governança para o Desenvolvimento
Sustentável (22-23 Novembro 2001):
http://www.oecd.org/oecd/pages/home/displaygeneral/0,3380,EN-home-333-9-no-no--no,00.html
xv
Ver, por exemplo, o Checklist on Improving Policy Coherence and Integration for Sustainable
development. da OCDE, Op. Cited.
xvi
Referência: GOV/PUMA/MPM(2002)5
xvii
Evaluation of the Progress of the Strategic Modernisation Initiative/ Delivering Better Government
Modernisation Programme, Dublin.
http://www.taoiseach.gov.ie/department/publications.asp?lang=ENG&loc=21
xviii
Os primeiros quatro pontos são sugeridos também em Bouckaert et.al., 2000
xix
Ver, por exemplo, a definição de integração de políticas ambientais em ADB 2001 : “A integração
de políticas é definida aqui como a criação de instituições, recursos e ferramentas de políticas
que permitam aos atores econômicos responder positivamente às pressões por melhor
desempenho ambiental a custos econômicos e sociais mais baixos”.
xx
O antigo Departamento para o Meio Ambiente e o Transporte
xxi
Esse ponto foi ressaltado num documento de apoio a este relatório “Sustainable agriculture in
the UK” (por J. Medhurst, GHK, Birmingham, RU).
xxii
Esse ponto também foi ressaltado numa contribuição a este relatório “critical factors for
improving policy coherence” (por P. Virtanen, Net Effect, Helsinque, 2002).
xxiii
a
Ver, por exemplo, o documento preparado para as discussões na 26 reunião do Comitê de
Gestão Pública [GOV/PUMA(2002)1]
xxiv
É difícil captar uma definição universalmente aceita de organizações. Uma definição comum
de organizações é a de um grupo de pessoas que trabalham juntas para atingir objetivos
específicos. A literatura também sugere que as organizações são mais do que uma mera coleção
de pessoas e processos, mais do que a soma de suas partes.
xxv
Estudos de caso de governança para desenvolvimento sustentável revisaram as experiências
do Canadá, Alemanha, Japão, Países Baixos e Reino Unido (2002a)
xxvi
Ver documento da OECD: GOV/PUMA/HRM(2003)2