Revista Criterios 13
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Revista de Pensamiento Político y Social Número 13 • Abril, 2014 Criterios RES PUBLICA FULGET 1 CRITERIOS. Res Publica fulget. Revista de pensamiento político y social http://contraposicion.org/revista-criterios/ Criterios 13 · Abril 2014 Edita: Foro de estudios político, www.contraposición.org, contraposició[email protected] Depósito Legal: C 2078-2002 ISSN: 1695-1840 A Revista CRITERIOS Res publica fulget non se identifica necesariamente cos xuízos dos autores dos artigos que se publican nas súas páxinas. Permítese a reproducción de textos sempre que se cite a procedencia. La Revista CRITERIOS Res publica fulget no se identifica necesariamente con los juicios de los autores de los artículos que se publican en sus páginas. Se permite la reproducción de textos siempre que se cite la procedencia. 2 CONSELLO DIRECTIVO CONSEJO DIRECTIVO Miguel Martínez Losada (Director) José Mª Barja Pérez Estanislao de Kostka Fernández Fernández Antonio Campos Romay Xan Antón Pérez Lema Iñaki Martínez Vázquez ASESORES Margarita Ruibal Fontenla Ernesto Pérez Barxa Angel Teijeiro Fraga 3 ÍNDICE EL TURISMO RURAL EN GALICIA. EVOLUCIÓN DEL SECTOR EN LA ÚLTIMA DÉCADA. Francisco Jesús Ferreiro Seoane , Marta Camino Santos. EDUCAR PARA EMPREENDER. UMA EXPERIÊNCIA NO ALTO MINHO COM CRIANÇAS DOS 3 AOS 12 ANOS Lina Fonseca, Teresa Gonçalves, Gabriela Barbosa, Ana Barbosa, Ana Peixoto, Francisco Trabulo, Nelson Dias. Instituto Politécnico de Viana do Castelo. Portugal. FACTORES QUE CONTRIBUYEN A LA EXISTENCIA DEL EMPRENDEDOR Francisco Jesús Ferreiro Seoane. LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: UNA APROXIMACIÓN PRÁCTICA AL CASO ESPAÑOL Manuel Octavio del Campo Villares. MERCADO LABORAL, FORMACIÓN Y TEJIDO EMPRESARIAL EN ESPAÑA: ¿HACIA DÓNDE VAMOS? José Luis del Campo Villares, Manuel Octavio del Campo Villares. O LEGADO DAS MULLERES NA ANTIGÜIDADE CLÁSICA María Dorinda Mato Vázquez, Rocío Chao Fernández. Marta Camino Santos. PANORÁMICA DEL NACIONALISMO MUSICAL EN LA GALICIA DEL S. XIX: RECOPILACIÓN Y DIFUSIÓN. Rocío Chao Fernández, María Dorinda Mato Vázquez, Vicente López Pena. LA INCIDENCIA DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS EN LAS ENTIDADES LOCALES Y EN LA TRADICIONAL TÉCNICA ADMINISTRATIVA LOCAL Estanislao de Kostka Fernández Fernández 4 RELACIÓN DE AUTORES Estanislao de Kostka Fernández Fernández. Doctor en Ciencia Política y Grado en Derecho Francisco Jesús Ferreiro Seoane Universidad de Santiago de Compostela. Departamento de Economía Aplicada. [email protected] Marta Camino Santos. Quorum Económico Lina Fonseca, Teresa Gonçalves, Gabriela Barbosa, Ana Barbosa, Ana Peixoto, Francisco Trabulo, Nelson Dias. Instituto Politécnico de Viana do Castelo. Portugal Francisco Jesús Ferreiro Seoane. Universidad de Santiago de Compostela. Departamento de Economía Aplicada. Manuel Octavio del Campo Villares. Departamento de Economía Aplicada I. Universidad de A Coruña. José Luis del Campo Villares. Socialmedia Network - Consultoría. Manuel Octavio del Campo Villares. Departamento de Economía Aplicada . Universidad de A Coruña. Rocío Chao Fernández. Facultade de Ciencias da Educación.Universidade da Coruña. María Dorinda Mato Vázquez. Departamento de Pedadoxia e Didactica. Facultade de Ciencias da Educación. Universidade da Coruña. Marta Camino Santos. Quorum Económico Vicente López Pena. Universidad de Cadiz 5 INTRODUCCIÓN A lo largo de la historia los seres humanos, en su mayoría, fueron poco conscientes de los cambios o transformaciones que experimentaba la sociedad en la que vivían. Cada persona e incluso cada nación suele centrarse en sus problemas del momento y a fijarse en el pasado como referente, con la idea de que con el tiempo irá mejorando todo y que en definitiva las revoluciones, las transformaciones siempre son para mejor. Estas ideas no siempre fueron ciertas. Todos los siglos, todas las épocas vieron grandes transformaciones de todo tipo y en todas las épocas hubo convulsiones, conflictos e incluso guerras, hecatombes y daños sociales y nunca el mundo volvió a épocas anteriores; el regreso al pasado no es posible. El siglo XXI no puede ser ajeno a esta regla histórica, de modo que no es posible que este siglo sea simplemente un prorroga del XX, como mucha gente esperaba, especialmente en los países desarrollados occidentales. Estamos sufriendo la llamada crisis económica, que en realidad es una profunda transformación económica y social en todo el planeta y que singularmente en Europa produce un importante retroceso social y una inseguridad e inestabilidad económica que se van a convertir en duraderas sino en endémicas. Esperemos que la situación en Europa y especialmente en España vaya mejorando, pero por ejemplo el pleno empleo no está en el horizonte, ni siquiera un desempleo bajo. Muchas realidades del siglo XX no se van a repetir automáticamente porque el mero regreso al pasado no es posible. Nuevas realidades, nuevas ideas se asentarán y con toda seguridad las personas encontrarán su camino en la búsqueda de su propia felicidad. El pensamiento social y político tiene mucho que aportar, con respeto al pasado pero sobre todo con fe en el futuro. La Revista CRITERIOS. RES PUBLICA FULGET, revista de pensamiento político y social ha publicado desde su nacimiento 12 números, que amalgamando en su seno un patrimonio intelectual plural, con 200 páginas y trece monografías como media, han desarrollado un completo temario. Este temario incluye el abanico de temas que han ido conformando la realidad actual e incluso algunos de ellos ya están conceptualmente atrasados. Es momento pues que la Revista CRITERIOS. RES PUBLICA FULGET inicie una nueva etapa aportando nueva savia intelectual para buscar la evolución de la sociedad, los estados y las personas. Esta nueva etapa deberá adaptarse a las realidades y a las necesidades actuales Por ello se publicará en formato exclusivamente digital, tratando de alcanzar así una mayor y más agil difusión. En el seno del Foro de estudios políticos en cuya página web Contraposicion, se alojará, http://contraposicion.org/revista-criterios/ y con vocación de tener en las redes sociales su hábitat natural, en el Perfil de Facebook “Contraposicion Contraposicion” y como @1contraposicion en twitter. 6 El objetivo de Criterios, vaya o no desbocado el mundo, sigue siendo como decía D. Antonio Campos Romay, en la presentación del 1ª número de la Revista “servir de puente entre aquellos que poseen los conocimientos y la generosidad de compartirlos y los que tienen propósito de ampliar, constatar o perfeccionar los suyos” Miguel Martínez Losada Director de Criterios 7 PRÓLOGO Hace ya casi 12 años la Fundación Instituto de Estudios Políticos y Sociales daba origen a la revista que tiene en sus manos, y que ahora edita el Foro de Estudios Políticos, con la misma ilusión y el mismo empeño que sus fundadores, aunque con menos medios por razones que a nadie se le escapan en los momentos actuales. Sin embargo, el grupo multidisciplinar que dirige la revista CRITERIOS Res publica fulget, lejos de desvanecerse, coge un nuevo impulso adaptándose a los nuevos tiempos e iniciando una nueva etapa exclusivamente en formato digital, lo que sin duda facilitará que llegue a más manos, pero provocará añoranza a los que nos gusta el formato papel. CRITERIOS Res publica fulget es el fruto consolidado del esfuerzo y de la capacidad de albergar las reflexiones de intelectuales con visiones, pensamientos y saberes distintos, unidos por un noble sentimiento común de respeto a la discrepancia y amor a la libertad. Sus trabajos compendian reflexión y pensamiento desde la erudición. Enriquecidos con el afán inequívoco de aportar contribuciones teoréticas encaminadas a perfeccionar las diversas áreas de un espacio democrático, capaz de concitar los anhelos de presente y las esperanzas de futuro. En este número, el lector encontrará artículos científicos escritos desde los más exigentes criterios académicos, sobre una pluralidad de temas de indudable interés. Se aborda el estudio de la administración local en un momento de transformación, la evolución del turismo rural en Galicia, los factores que contribuyen a la existencia del emprendedor, completando este estudio con un caso práctico en el Alto Miño de nuestro querido Portugal; para a continuación realizar un exhaustivo análisis de por dónde va el mercado laboral, la formación y en tejido empresarial en España, concluyendo con dos no menos interesante estudios sobre el legado de la mujeres en la antigüedad clásica y del nacionalismo musical en la Galicia del siglo XIX. Estanislao de Kostka Fernández Fernández Coordinador del presente número 8 CRITERIOS EL TURISMO RURAL EN GALICIA. EVOLUCIÓN DEL SECTOR EN LA ÚLTIMA DÉCADA. Francisco Jesús Ferreiro Seoane, Marta Camino Santos. Francisco Jesús Ferreiro Seoane, Universidad de Santiago de Compostela. Departamento de Economía Aplicada. [email protected] Marta Camino Santos. Quorum económico, [email protected] 9 EL TURISMO RURAL EN GALICIA. EVOLUCIÓN DEL SECTOR EN LA ÚLTIMA DÉCADA. Francisco Jesús Ferreiro Seoane, Marta Camino Santos. Resumen: El objetivo del presente documento es analizar evolución del turismo rural en Galicia en el período que comprende desde el año 2001 al año 2011, dado que es en la última década cuando comenzó su expansión y crecimiento de forma ya realmente importante. En diversos apartados, se tratará de analizar los principales característicos del turismo rural en la Comunidad gallega, así como el importante desarrollo habido, tanto de la oferta como de la demanda. Los resultados de este análisis se compararán con la evolución de este turismo a nivel estatal para conocer el peso del turismo rural gallego en el conjunto nacional, así como con el sector turístico gallego, en lo que se refiere a la oferta y demanda hostelero en su conjunto. Asimismo se tratará de establecer las potencialidades y debilidades que presenta para consolidarse plenamente y servir de elemento dinamizador y diversificador de las economías locales. Palabras clave: Turismo rural, Galicia, oferta, demanda, evolución. INTRODUCCIÓN El turismo rural creció de forma importante en Galicia en los últimos años. Esta modalidad turística es de desarrollo reciente, centrada en la década de los noventa, y responde a las políticas de diversificación de la oferta turística gallega. Con ella se pretendía «crear una nueva alternativa de ocio para los ciudadanos, la dinamización económica del área de acogida y, desde la perspectiva turística, incidir en la desestacionalización del turismo, generando con eso un turismo sostenible». Asimismo, se trataba de poner en valor el patrimonio turístico, revitalizando costumbres, tradiciones populares, fiestas, fomentando la difusión de la artesanía y la gastronomía popular. Además, a través del turismo rural, se pretende promover una especial atención a la preservación y potenciación del medio ambiente natural, a la vez que se impulsa la restauración del importante patrimonio histórico, artístico y cultural, en el contexto de las 10 teorías del desarrollo sostenible. Con anterioridad ya existía un cierto turismo tradicional en áreas rurales centrado en la existencia de segundas residencias y la utilización de viviendas familiares. El turismo rural en Galicia se desarrolló de forma muy rápida; en unos pocos años, tanto la oferta como la demanda, crecieron de forma considerable, tal y como se analizará en apartados posteriores. En la actualidad el turista busca algo más que sol y playa, desea disfrutar de un patrimonio cultural, un paisaje y un medioambiente limpio y conservado y estas exigencias pueden ser satisfechas en la comunidad gallega. Este tipo de turismo permite disfrutar de una serie de actividades alternativas, al aire libre y en contacto con la naturaleza como: senderismo, pesca, rutas a caballo, piragüismo, rafting, etc., así como participar en las tareas propias de una casa de labranza. El conjunto de actividades en medio rural junto con el alojamiento en un establecimiento en un entorno cuidado hace diferente este tipo de turismo. Todo esto se resume en dos elementos básicos en el turismo rural: el contacto directo con la naturaleza y con las actividades a disfrutar en la misma y el redescubrimiento y recuperación de las culturas autóctonas. A continuación, en los apartados que sieguen, tratamos de evolución del turismo rural en Galicia en el período que comprende desde el año 2001 al año 2011, dado que es en la última década cuando comenzó su expansión y crecimiento de forma ya realmente importante. En diversos apartados, se tratará de analizar los principales característicos del turismo rural en la Comunidad gallega, así como el importante desarrollo habido, tanto de la oferta como de la demanda. Los resultados de este análisis se compararán con la evolución de este turismo a nivel estatal para conocer el peso del turismo rural gallego en el conjunto nacional, así como con el sector turístico gallego, en lo que se refiere a la oferta y demanda hostelero en su conjunto. Asimismo se tratará de establecer las potencialidades y debilidades que presenta para consolidarse plenamente y servir de elemento dinamizador y diversificador de las economías locales. APROXIMACIÓN TEÓRICA El turismo rural responde a los cambios habidos en las tendencias de la oferta y la demanda derivados de las nuevas exigencias y pautas de los consumidores. Las razones que explican el importante desarrollo que experimentó se fundamentan en una serie de circunstancias, como ya se comentó anteriormente: el agotamiento del clásico turismo de 11 sol y playa, la búsqueda de nuevas experiencias, la importancia actual que se le da a la naturaleza, el fraccionamiento de las vacaciones y la posibilidad de disfrutarlas en períodos más cortos, el aumento del tiempo de ocio o la mejora de las comunicaciones, entre otras. El turismo rural es una actividad compleja que recibió distintas acepciones y fue relacionado con diferentes actividades practicadas en la naturaleza. En un principio, se consideraba turismo rural a todos los productos turísticos que no estaban situados en el litoral o en las ciudades, confundiendo el turismo rural con el turismo de interior, turismo verde o ecoturismo (Valdés, 2004). En algunos países, como Portugal, se pasó a denominar Turismo en Espacio Rural, para englobar en este concepto todas las modalidades existentes (Villarino, 2000). En general, y teniendo en cuenta las contribuciones de autores como Crosby (1993) o Fuentes (1995), el turismo rural puede definirse como «la actividad turística que se desarrolla en medio rural con la motivación principal de la búsqueda de atractivos asociados al descanso, paisaje, cultura tradicional y huida de la masificación» (Valdés, 1996). Asimismo, según señala Orilla (1997), el turismo rural debe regirse por una serie de principios: uso sostenible de los recursos, revitalización de economías locales, integración de la población local, calidad de diseño y gestión y un desarrollo planificado y controlado que permita la sostenibilidad. Todos estos son factores básicos y fundamentales para un desarrollo armónico de las comunidades locales, que debieran ser las grandes beneficiarias del crecimiento del turismo rural, a través del cual diversificar su base económica y sus fuentes de ingresos. En este sentido, el desarrollo local, basado en el potencial del turismo, debe fundamentarse en la capacidad de optimizar los recursos locales, siendo prioritario el respeto la población de origen y su cultura (Andrés, 2000). De esta forma, la puesta en marcha de soluciones para resolver la problemática de las áreas rurales con capacidad y posibilidad de desarrollo turístico pasa por la configuración de planes de desarrollo rural que tengan en cuenta la actividad turística (Antón y González, 1995). Siguiendo a Ivars (1997), puede afirmarse que la evolución del mercado turístico y el entorno socioeconómico, unido a la dinámica actual de los espacios rurales, presenta una tendencia positiva para el desarrollo del turismo rural. Aunque hay que tener en cuenta que la promoción del desarrollo sostenible del turismo como respuesta al atraso de 12 espacios rurales, sólo es posible para alguno niveles territoriales y bajo determinadas condiciones geográficas, económicas y sociales (Antón y González, 1995). Esto supone que, a pesar de que el turismo rural tenga un crecimiento importante en determinadas zonas de Galicia, no se debe olvidar su complementariedad respecto de otras actividades económicas y su finalidad de apoyo a la renta familiar. Muchos autores especialistas en temas de turismo coinciden en que el turismo rural puede jugar un importante papel en la dinamización económica de áreas poco desarrolladas pero con características idóneas para su implantación y crecimiento. Se considera una actividad complementaria para las comunidades locales y especialmente para las familias agricultoras (Cánoves et al., 2004). Además, esta actividad turística permite la fijación de población en áreas de importante despoblamiento debido a la falta de perspectivas laborales de futuro. El turismo rural permite obtener una serie de ingresos complementarios, a la vez que diversifica la economía y crea empleo no agrario, frenando la emigración (Penas, 1997). Pero no se puede olvidar el tipo de empleo que proporciona el turismo rural, con un elevado grado de estacionalidad y, en muchos casos, a tiempo parcial y sin suficiente formación; así como la importancia que, en muchos casos, tienen los miembros de la familia como ayuda para realizar el trabajo de casa rural. El futuro desarrollo del turismo rural en Galicia debe pasar por la consolidación de la oferta existente mediante la programación de una oferta de ocio complementaria que permita la reducción de la estacionalidad y la atracción de una demanda continuada. Para lograr que el turismo rural sea un instrumento de desarrollo endógeno es necesario ofrecer un producto turístico integrado que implique a la sociedad local y que actúe sobre el territorio (Villarino, 2000). De esta forma sería posible alcanzar la deseada dinamización del mundo rural, mediante la diversificación de las actividades económicas, como puede ser a través de la creación de empresas complementarias al turismo rural que permitan la mejora del empleo, cuestión que no se reflejó en la práctica. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL TURISMO RURAL EN GALICIA La Comunidad Autónoma de Galicia tiene atribuida, según el artículo 148.1.18 de la Constitución Española y el artículo 27.21 del Estatuto de Autonomía, la competencia 13 exclusiva en materia de promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial y, ya que luego, la potestad de regular el sector turístico. La Ley 9/1997, de 21 de agosto, de Ordenación y Promoción del Turismo en Galicia, en su artículo 46 define los establecimientos de turismo rural como «aquellas edificaciones situadas en él medio rural que, reuniendo características singulares de construcción, antigüedad y tipicidad gallega, el que des arrollando actividades agropecuarias, prestan servicios de alojamiento turístico mediante precio». Asimismo, en su artículo 47 y atendiendo a la singularidad de su edificación y valor arquitectónico, se clasifica a los alojamientos rurales en tres grupos: Grupo A: comprende Pazos, Castillos, Monasterios, Casas Grandes y Casas Rectorales, junto con aquellas que sean reconocidas como tales por los órganos competentes en virtud de sus características y valor arquitectónico y sean anteriores al año 1900. Grupo B: comprende las Casas de Aldea situadas en el medio rural y que, por su antigüedad (anteriores a 1940) y características de construcción, responden a la tipicidad de las casas rústicas gallegas. Grupo C: incluye las Casas de Labranza, entendiendo como tales las casas rústicas, situadas en el medio rural, en las que se desarrollan actividades agropecuarias, pudiendo participar los huéspedes en las mismas. Esta forma de turismo se define como agroturismo. Desde 1992, en que se publicó la primera Orden por la que se establecía la ordenación de los establecimientos de turismo rural, este tipo de turismo se desenvolvió de forma muy importante en Galicia, el que llevó a la consolidación de la oferta de alojamientos en medio rural. Debido a este nuevo escenario se creó una nueva norma reguladora que pretende una actualización referida tanto a los requisitos y servicios a cumplir por los establecimientos, como al régimen administrativo de los mismos. Así, el Decreto 191/2004, de 29 de julio, de establecimientos de turismo rural acerca importantes novedades. La más significativa es la creación de un nuevo grupo, aparte de los tres anteriores ya comentados: Grupo D: en la que se integran las aldeas rurales, entendiéndose por estas los conjuntos de, como mínimo, tres casas situadas en el mismo núcleo rural (anteriores a 1940), explotadas de forma integrada y con un único titular, que 14 deberán guardar entre sí una distancia máxima de 500 metros. Con esta nueva figura se trata de conseguir un desarrollo más integrado y armónico de las actividades llevadas a cabo en medio rural creando pequeñas aldeas dedicadas a este tipo de turismo (Ballestero, 2006). Asimismo, el citado Decreto establece que las casas de aldea, las de labranza y las aldeas de turismo rural podrán ofrecer como alojamiento apartamentos, quedando fijados los requisitos que los mismos deben hacer falta. Igualmente se regulan las características de equipamiento y las actividades complementarias que las aldeas rurales deben ofrecer a sus huéspedes. El régimen de explotación de los establecimientos de turismo rural puede adoptar, en la actualidad, dos tipos de modalidad: en alojamiento compartido y alojamiento no compartido. Para terminar, apuntar que todos los establecimientos de turismo rural deben permanecer abiertos y en funcionamiento por lo menos durante ocho meses al año, siendo obligatorios los meses de junio, julio, agosto y septiembre. Esta condición también es muy importante, dado que la normativa gallega que regula la concesión de subvenciones para el turismo rural no condiciona la misma a la existencia de actividad agraria, lo que provocó que el principal objetivo de muchos solicitantes fuera la restauración de las casas rurales. Por otro lado, el turismo rural gallego se vio beneficiado de las ayudas procedentes de la Unión Europea en el marco de los programas Leader I e II y Proder destinadas a zonas rurales afectadas por la reconversión de la Política Agrícola Común, y en las que actividades tradicionales como la agricultura y la ganadería que habían entrado en crisis. Estas subvenciones permitieron, en gran medida, el lanzamiento de este tipo de turismo con el objetivo de dinamizar económicamente las áreas deprimidas. Estas iniciativas implantaban un conjunto de programas para el desarrollo rural con los objetivos de lograr el desarrollo endógeno y sostenido del medio rural, el fortalecimiento y diversificación de su economía, el mantenimiento de la población, así como la elevación de las rentas y el bienestar social de sus habitantes, a la vez que se fomentaba la conservación del espacio y de los recursos naturales. Entre ellas cabe destacar a relacionada con la protección y conservación del patrimonio rural, que permitió la rehabilitación y reacondicionamiento de edificios de gran valor artístico, que estaban en proceso de decadencia o abandono; muchos de los cuales están incluidos actualmente en la oferta de turismo rural gallega bajo la consideración de palacios. Asimismo, estas ayudas sirvieron para fomentar el 15 turismo en áreas olvidadas, que aprovecharon la oportunidad de poner en valor recursos naturales y ambientales antes no apreciados, así como potenciar y difundir antiguas costumbres y tradiciones, con el que, en cierta medida, se logró que existiera una fuente de ingresos complementaria a la agraria. Todas las ayudas procedentes de estas iniciativas permitieron cambiar la visión hacia el mundo rural, a la vez que este se valoraba así mismo de forma adecuada, aunque es necesario ser cauteloso y evitar los triunfalismos porque el turismo rural tampoco puede ser considerado la alternativa absoluta al mundo agrícola y ganadero, sino que fue concebido como un complemento a las rentas agrarias. EL TURISMO RURAL COMO PRODUCTO ALTERNATIVO EN EL SECTOR TURÍSTICO GALLEGO ESTRUCTURA DE LA OFERTA E INSTALACIONES Según se observa en el gráfico 1, en los últimos años el número de establecimientos de turismo rural fue incrementándose paulatinamente, con un crecimiento medio del 9,48% entre los años 2001 y 2011; destacando el fuerte ascenso experimentado en el año 2002, con un aumento del 47.19% respecto al año anterior y en el 2003, con un avance del 16,18%. El número de plazas sigue una tendencia similar con un incremento medio anual del 10,89% en todo el período, registrándose los mayores ascensos en el año 2002, donde pasó de 2.539 plazas en 2001 a 3.909 en 2002, lo que representa un aumento del 53,96%. En los últimos años, sobre todo en 2007 y 2010, el ritmo de crecimiento fue mucho menor, en torno al 1% en el número de establecimientos y del -1% en el número de plazas en el último año. En el año 2005, se aprecia una ligera disminución con respecto a 2004, pero es necesario tener en cuenta la incidencia del Año Santo. Esta situación de retardación en el crecimiento en los últimos años puede responder a la progresiva saturación de la oferta de turismo rural, que había crecido a un ritmo muy importante y que puede estar encontrando un cierto techo, dado que es preciso tener en cuenta, que este tipo de turismo depende en gran medida de puentes y fines de semanas, junto con el fraccionamiento de vacaciones en la época estival. Además de la incidencia negativa que ha tenido la crisis económica que comienza en el año 2008 y que se está dejando notar de manera más acusada en los últimos 3 años. 16 GRÁFICO 1. EVOLUCIÓN DE LA OFERTA DE TURISMOS RURAL EN GALICIA. 2001-2011. 7000 6000 5000 4000 Número de establecimientos 3000 Número de prazas 2000 1000 0 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Instituto Gallego de Estadística. En el año 2001 había en Galicia 231 establecimientos que ofertaban 2.539 plazas, localizados sobre todo en las provincias de Pontevedra y Lugo, tendencia que se duplica en el año 2005, concentrando estas dos provincias el 59,59% del total de las plazas de la oferta gallega. A pesar de esta realidad, la tabla 1 muestra que fue la provincia de A Coruña a que tuvo un mayor crecimiento en el total del período, tanto en el número de establecimientos como de plazas, superior a la media gallega, seguida por las provincias de Ourense y Pontevedra, aumentando a un ritmo muy similar, sobre todo en el referido al número de plazas ofertadas de turismo rural. En un principio, hasta el año 2001, el crecimiento importante habido en las provincias de Lugo y Ourense hacían que buena parte de la oferta de turismo rural estuviera situado en estas zonas, con lo cual parecía que estas provincias, de menor desarrollo turístico, habían encontrado un mercado en el que explotar sus recursos, dada la escasa o nula superficie de costa existente en las mismas. En la actualidad, a pesar del importante aumento tanto de establecimientos como de plazas, en las provincias de interior en el período estudiado, puede observarse cómo las provincias occidentales, más características del tradicional turismo de sol y playa, están cobrando una gran importancia. Esta situación refleja un importante cambio de tendencia en la oferta de turismo rural de Galicia que podría ser 17 explicado por el hecho de que aprovechando las ayudas de la Administración, un mayor número de potenciales empresarios decidieron abrir casas de turismo rural para beneficiarse de la coyuntura positiva, en muchos de los casos ya alejados de la propia filosofía originaria de lo mismo de servir de complemento a las rentas agrarias. Asimismo, segundo Palacio (2000), se demuestra que no siempre las iniciativas de turismo rural se implantan en las áreas más retrasadas, donde se precisa una diversificación productiva y de ingresos para asegurar la revitalización que se busca con el desarrollo de estas actividades. TABLA 1. OFERTA DE TURISMO RURAL EN GALICIA. 2005 A Coruña Lugo Ourense Pontevedr a Galicia Nº establecimientos 118 126 66 144 2011 Nº plazas Nº establecimientos Nº plazas 1348 1521 807 1657 154 132 79 170 1884 1681 972 2054 % variación 20052011 Nº Nº establecimient plazas os 30,5% 39,8% 4,8% 10,5% 19,7% 20,4% 18,1% 24,0% 454 5333 535 6591 17,8% Fuente: Elaboración propia a partir de datos del IGE. 23,6% Además, el hecho de que se produzca un crecimiento sostenido en el tiempo debido a la creación de nuevos establecimientos y que no se den de baja los ya existentes deriva, en gran medida, de las subvenciones concedidas por la Administración gallega a los propietarios de establecimientos de turismo rural que, según las diferentes órdenes por las que se convocan subvenciones para la creación y mejora de establecimientos de turismo rural, se impone la obligatoriedad de mantener las actividades, a partir de 1995, durante un período de 15 años desde la fecha de concesión de la apertura. Respecto al conjunto de la oferta turística hostelera gallega, esta creció un 1,36% medio anual en cuanto al número de establecimientos y un 1,57% respecto al número de plazas, a un ritmo inferior al del turismo rural. Se produce un escenario similar al del turismo rural en cuanto al dinamismo de creación de nuevos establecimientos, siendo A Coruña 18 la más destacada y continuando la mayor concentración de establecimientos y de plazas, tanto en la oferta hostelero como en la de turismo rural, en la provincia de Pontevedra. A nivel estatal, Castilla y León es la comunidad que tiene un mayor número de establecimientos y un mayor número de plazas, representando el 15,07% y 16,05%, respectivamente, del total nacional. Cataluña, Andalucía y Comunidad Valenciana le siguen en orden de importancia, como se puede apreciar en el gráfico 2. En este contexto, Galicia ocupa la novena posiciónen cuanto al número de establecimientos, de forma que el 5,4% de los establecimientos de turismo rural están en esta Comunidad, y la cuarta posición en cuanto al número de plazas, con un 14,99% de las plazas. GRÁFICO 2: DISTRIBUCIÓN POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE LA OFERTA DE TURISMO RURAL EN ESPAÑA. 2011. Ceuta y Melilla La Rioja País Vasco Navarra Murcia Comunidad de Madrid Galicia Extremadura Comunidad Valenciana Nº plazas Cataluña Nº establecimientos Castilla-La Mancha Castilla y León Cantabria Canarias Islas Baleares Asturias Aragón Andalucía 0 2000 4000 6000 8000 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE. En función de lo comentado a lo largo de este apartado, se constata la evolución ascendente de la oferta de turismo rural en la última década, presentando una perspectiva de futuro similar, aunque con un crecimiento más retardado. Es este un turismo en clara 19 progresión, que puede resultar importante para Galicia en el sentido de dinamizar y evitar el despoblamiento en ciertas áreas del interior, en clara regresión demográfica. Al mismo tiempo, sería necesario ser cauteloso con el riesgo de sobresaturar la oferta, de tal modo que se acabe perdiendo el interés y la motivación en cuidar el patrimonio gallego debido al descenso en las márgenes de rentabilidad. ANÁLISIS DE LA DEMANDA DE TURISMO RURAL El turismo rural presenta una evolución positiva en los últimos años, destacando el año 1998 como comienzo de la consolidación de esta modalidad turística, con un progresivo incremento o mantenimiento en los siguientes años. Al ya comentado crecimiento de la oferta turística habido en 2002, se une el importante aumento de la demanda, tanto en el número de viajeros como de pernoctaciones, con un ascenso del 38 y el 42% respectivamente. El año 1999 también registra incrementos importantes, del 47% en el número de viajeros, con más de 92.000 y del 40% en las pernoctaciones, confirmándose la influencia positiva que el Año Santo tuvo sobre el turismo rural. En el año 2000 el sector sufre un pequeño parón, habitual en el sector turístico gallego en el año siguiente a la celebración de un Xacobeo, para proseguir incrementando de forma notable sus cifras en los años siguientes. El año 2003 fue el de menor crecimiento, del 6,68% en el número de viajeros y un descenso del 0,37% en el número de pernoctaciones, año de transición, al que siegue de nuevo un importante crecimiento en el año 2004, con incrementos importantes en el número de viajeros y de pernoctaciones, del 27,99 y 22,52% respectivamente, superándose las 340.000 pernoctaciones. Nuevamente, en el año 2005, año posterior a la celebración de un Año Santo, se produce una disminución, tanto del número de viajeros, cifrada en el 8,53% como en el de pernoctaciones, del 1,84%. En el año 2011 se produce un fuerte descenso tanto en el número de viajeros como de pernoctas, del 25,95% y 24,23% respectivamente; reflejo de la situación de crisis económica que atraviesa el país y que afecta a todos los sectores de la economía entre los que se incluye el del turismo. La situación descrita hace que el crecimiento medio anual para el período estudiado esté en torno al 4% tanto en el número de viajeros como de pernoctaciones, aunque de forma diferenciada. Toda esta situación, reflejada en el gráfico 3, muestra la tendencia claramente positiva de un sector que tuvo una gran acogida entre los viajeros. Las oscilaciones habidas en su crecimiento pueden ser explicadas, en gran medida, por el cambio paulatino que hubo en 20 la procedencia de los viajeros, al principio de tendencia predominantemente gallega y en la actualidad con un fuerte peso del resto de España, más fáciles de atraer hacia un acontecimiento de renombre como es la celebración de un Xacobeo. De hecho, los años 1902 y 2004 fueron de crecimientos muy importantes con un aumento de viajeros y de pernoctaciones muy acusado, en todas las modalidades de turismo, y del cual el turismo rural también se benefició. Asimismo, hay que tener en cuenta que en estos dos años, el número de peregrinos que hacían el Camino de Santiago fue muy elevado, por lo que los albergues no tenían suficiente capacidad para acoger una demanda tan alta, y una parte de la misma optó por alojarse en los establecimientos de turismo rural próximos al Camino. GRÁFICO 3. EVOLUCIÓN DEL TURISMO RURAL EN GALICIA. 2001-2011. 450000 400000 350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000 0 2001 2002 2003 2004 2005 Nº viajeros 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Nº pernoctas Fuente: Elaboración propia a partir de datos del IGE. Si se analiza la evolución del turismo rural en las distintas provincias gallegas se constata, según la tabla 3, que el mayor crecimiento en el período 2005-2011 se produce en la provincia de Pontevedra, con incrementos muy importantes en el número de viajeros. Aunque la mayor cantidad de viajeros se concentra en el 2005 en Lugo y la de pernoctaciones en la provincia de A Coruña, hay que tener en cuenta que esto ya no se repite en el año 2011. En este sentido, hay que destacar que en el año 2005 las provincias costeras de A Coruña y Pontevedra aglutinan el 60% de las pernoctaciones de turismo rural efectuadas en Galicia, provincias donde el turismo de sol y playa tiene una gran importancia. 21 Esto parece en sí incluso una contradicción, ya que en sus inicios se esperaba que el turismo rural tuviera una mayor importancia en las comarcas de las provincias del interior de Galicia, donde la base económica y la diversidad de actividades era inferior, unido a un importante conjunto de recursos naturales sin explotar, circunstancia que a la vista de las estadísticas no parece que se esté produciendo. Los resultados demuestran que, tanto la oferta como la demanda, están desplazándose hacia las provincias atlánticas, con niveles de desarrollo económico, en conjunto, mayores que en las provincias orientales. Esto permite suponer la necesidad de una mayor promoción de los recursos de las comarcas más deprimidas del interior de las provincias de Lugo y Ourense, para poder alcanzar un desarrollo del turismo rural más equilibrado. TABLA 2. DEMANDA DE TURISMO RURAL EN GALICIA. 2005-2011. 2005 A Coruña Lugo Ourense Pontevedr a Galicia 2011 Nº viajeros 42617 43230 28558 Nº pernoctas 105270 82015 54918 Nº viajeros 40466 40175 26193 Nº pernoctas 82983 72070 48184 34806 95989 36401 91766 % variación 20052011 Nº Nº viajeros pernoctas -5,0% -21,2% -7,1% -12,1% -8,3% -12,3% 4,6% -4,4% 149211 338192 143235 295003 -4,0% Fuente: Elaboración propia a partir de datos del IGE. -12,8% En el conjunto del sector hostelero, la evolución a lo largo de los últimos años fue un tanto irregular con importantes oscilaciones, tanto en el número de viajeros como de pernoctaciones, y fuertemente influenciada por la celebración de los años Xacobeo de 1999 y 2004, años en los que se constata un fuerte aumento de ambas variables. En su conjunto, el crecimiento medio anual en la última década fue del 7,8% en el número de viajeros y del 8,2% en el número de pernoctaciones, inferior al del turismo rural, pero con cifras nunca alcanzadas anteriormente. Respecto de la evolución por provincias, la situación es similar a la del turismo rural, con una mayor concentración, tanto de viajeros como de pernoctaciones, en las provincias de A Coruña y Pontevedra, que son las que experimentan un mayor crecimiento en este período continuando esta situación en el año 2011. Esta situación responde a la mayor oferta hostelero en estas dos provincias unido a la abundancia de recursos para disfrutar del turismo de sol y playa. 22 A nivel estatal, Castilla y León es la comunidad que recibe un mayor número de viajeros y de pernoctaciones, representando el 23,03 y el 18,47% respectivamente del total estatal. Teniendo en cuenta estas dos variables conjuntas, son las comunidades de Cataluña, Andalucía, Asturias y Cantabria los que le siguen en orden de importancia, como se puede apreciar en el gráfico 4. En este contexto, Galicia ocupa la séptima posición, recibiendo el 6,85% de viajeros y el 3,83% de las pernoctaciones a nivel nacional. GRÁFICO 4. DISTRIBUCIÓN POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE LA DEMANDA DE TURISMO RURAL EN ESPAÑA. 2011. Melilla Rioja, La Navarra, C. Foral de1 Madrid, C. de Extremadura Nº pernoctas Cataluña Nº viajeros Castilla y León Canarias Asturias, Principado de Andalucía 0 500000 1000000 1500000 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE. Como se comentó anteriormente, la procedencia de los viajeros en el turismo rural cambió ligeramente su composición. En sus inicios, los viajeros eran y siguen siendo residentes en España. En general, tanto en el turismo rural como en el conjunto del sector hostelero, existe una absoluta predominancia de los viajeros procedentes del territorio nacional, acentuado aún más en el caso del turismo rural. Así, en el año 2005, el número de viajeros españoles en el turismo rural fue del 91,5%, descendiendo dicha cifra en 2011 hasta alcanzar el 85,5% y aumentando en consecuencia el número de viajeros procedentes del resto de países hasta el 14,5%. La explicación la encontramos en que algunos países resisten mejor la crisis económica, por lo que sus habitantes se dedican a pasar sus vacaciones en España. 23 GRÁFICO 5. PROCEDENCIA DE LOS VIAJEROS EN EL TURISMO RURAL EN GALICIA, EN PORCENTAJE. 2001-2011. 100,0% 80,0% 60,0% 40,0% 20,0% 0,0% 2001 2002 2003 2004 2005 Residentes en España 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Residentes en el extranjero Fuente: Elaboración propia a partir de datos del IGE. Para terminar respecto al perfil del turista de turismo rural, y segundo estudios de Cánoves y otros (2002), predomina el usuario que se sitúa en la franja de edad entre los 30 y 40 años, viaja en grupo de amigos o en familia, realiza estancias cortas y procede de poblaciones urbanas, viajando preferentemente en su propio automóvil. Asimismo, distinguen entre el turista de temporada alta, procedente en su mayoría de otras regiones españolas, sobre todo de Madrid y Cataluña, y el de temporada baja, procedente de Galicia, sobre todo de las ciudades de A Coruña, Vigo y Santiago de Compostela. OTRAS CARACTERÍSTICAS GALICIA DEL TURISMO RURAL EN INCIDENCIA DE LA ESTACIONALIDAD EN LA DEMANDA El turismo rural es una modalidad turística que, a pesar de la aceptación que tiene a lo largo del todo el año, muestra una importante estacionalidad. En el gráfico 6 puede observarse cómo está centrada fundamentalmente en los meses de verano y de forma muy 24 acentuada en el mes de agosto, que es cuando se alcanzan los mayores valores, tanto de viajeros como de pernoctaciones, en el conjunto de las cuatro provincias gallegas. GRÁFICO 6. DISTRIBUCIÓN MENSUAL DEL NÚMERO DE VIAJEROS EN EL TURISMO RURAL GALLEGO, DE ESPAÑA Y EN EL SECTOR HOSTELERO DE GALICIA, EN PORCENTAJE. 2011. 25,0% 20,0% 15,0% Rural España 10,0% Rural Galicia Hoteles Galicia 5,0% 0,0% Fuente: Elaboración propia a través de datos del IGE. Asimismo se observa un repunte de las variables en el mes de abril, con motivo de las vacaciones de Semana Santa. Es cierto que, en determinadas zonas, en la época estival es muy difícil encontrar alojamiento si no es con antelación, y los fines de semana y en puentes la ocupación alcanza cotas significativas, sobre todo en edificaciones de mayor calidad (Santos y Pazo, 1995); con todo, en el conjunto del año los picos que se muestran son significativos. Es esta una situación similar a la que se produce en el turismo de tipo más tradicional, alojada en el conjunto del sector hostelero, aunque en el turismo rural se presenta de forma más acentuada, con un comportamiento parejo al del turismo rural en España. Es este un problema de difícil solución, pero que es necesario matizar teniendo en cuenta el importante incremento de viajeros y pernoctaciones habido en los últimos años en el resto de los meses, con el cual puede tenderse hacia una evolución más positiva en los registros en meses del año de ocupación más baja. En este sentido, es importante resaltar la necesidad de ofrecer un producto en el que, aparte del alojamiento, se incluya lo disfrute de diferentes actividades en el medio rural que permitan la prolongación de la temporada alta. 25 ESTANCIA MEDIA Y GRADO DE OCUPACIÓN La estancia media, tanto en el conjunto del sector hostelero gallego como en el turismo rural, fue creciendo en la última década a un ritmo similar. En Galicia, los viajeros permanecen en los establecimientos de turismo rural 2 días en el año 2005, duración ligeramente inferior a la existente en el turismo tradicional, situada en 2,14 días. A nivel provincial la evolución fue contrapuesta, ya que las provincias de Ourense y Lugo se mantuvieron en 1,8 días de estancia edia mientras que A Coruña se percibe un descenso y Pontevedra experimentó un aumento. Esta situación pone de manifiesto la necesidad de trabajar en la adecuación de una oferta complementaria que retenga a los turistas, con lo que se aumentaría la estancia media, redundando directamente en el aumento de la rentabilidad de los establecimientos y la obtención de unos ingresos específicos. La estancia media del turismo rural también sufre problemas de estacionalidad, ya que es en los meses de verano, sobre todo en los meses de julio y agosto, cuando es superior, circunstancia que también se repite en los meses de marzo o abril con motivo de las vacaciones de Semana Santa. En el conjunto de oferta hostelero este fenómeno también se produce, aunque de forma más atenuada, dado que la época en que la estancia media es superior se extiende hasta los meses de junio y septiembre. Respecto al grado de ocupación, disminuyó en todas las provincias gallegas, tanto en el turismo rural como en el sector hostelero. A Coruña disminuye su grado de ocupación en 8,6 puntos respecto a 2005 situándose en 2011 en el 11,8%; Pontevedra disminuye en 3 puntos hasta alcanzar en 2011 el 12,2% de grado de ocupación. Las provincias de Lugo y Ourense descendieron su grado de ocupación en 2,5 y 4,7 puntos respectivamente. el grado de ocupación en la provincia de Ourense, del 13,5% en el año 2011, superior a las provincias de Lugo, Pontevedra, A Coruña y a la media gallega, el que viene explicado por el menor ritmo de crecimiento de su oferta, que compensa una también menor demanda que las otras provincias gallegas. 26 Esta situación global cambia en los meses de verano, ya que en el mes de julio la ocupación ascendió en el año 2011 al 20,3%, sobresaliendo nuevamente la provincia de Pontevedra con el 22%; para en el mes de agosto situarse la ocupación a nivel gallego en el 40,4%. En este mes vacacional por excelencia se alcanzan valores del 45,5% en Pontevedra y del 45,2% en A Coruña, superiores a la media; mientras que en las provincias de interior, la ocupación ronda de media el 30-35%. En el resto del año la ocupación en el rural es considerablemente inferior en todas las provincias, aunque el avance está siendo importante. A nivel nacional, el grado de ocupación en Galicia se sitúa por bajo de la media estatal, cifrada en un 20,3% para el conjunto del año. Igualmente, se sitúa por bajo de la media del sector hostelero gallego, que en el año 2011 se situó en 12,1%. Además, es interesante destacar que en el mes de agosto, en todas las provincias gallegas el grado de ocupación en el turismo rural fue inferior a la del sector hostelero, circunstancia que pone de manifiesto que la sociedad sigue prefiriendo la comodidad de un hotel quizá por desconocimiento de la oferta de actividades y descanso que propone el turismo rural. Al mismo tiempo, hay que subrayar otro aspecto importante como es el importante ritmo de crecimiento de la oferta de establecimientos en la última década, circunstancia que influye de forma notable en que el grado de ocupación no crezca de manera más acusada. Dado que, en los últimos años, la oferta parece estabilizarse o incluso disminuir, si la demanda de este tipo de turismo siegue en aumento, el grado de ocupación de los establecimientos podría experimentar continuados ascensos. TABLA 3. ESTANCIA MEDIA Y GRADO DE OCUPACIÓN EN ESTABLECIMIENTOS DE TURISMO RURAL EN GALICIA, EN PORCENTAJE. 2005-2011. 2005 A Coruña Lugo Ourense Pontevedr a Galicia 2011 % Grao de ocupación 20,4 14,1 18,2 Estadía media (días) 2,2 1,8 1,8 % Grao de ocupación 11,8 11,6 13,5 Estadía media (días) 2,1 1,8 1,8 15,1 2,3 12,1 2,5 16,6 2,0 12,1 Fuente: Elaboración propia a través de datos del IGE. 2,1 27 RASGOS GENERALES DEL EMPLEO EN EL TURISMO RURAL Por lo que se refiere al empleo en el turismo rural (tabla 4), este fue creciendo lentamente a lo largo del período que comprende los años 2001 a 2011. En el año 2001 había en Galicia 475 personas empleadas, lo que suponía el 5,9% del todo el territorio estatal. En el año 2005 se empleaban 742 personas en este sector, el cual supone un incremento del 56% en el período, aunque al mismo tiempo disminuye el peso del personal empleado respecto al total estatal, pasando a ser el 4,6%. En el año 2011, en número de personas empleadas en Galicia era de 894, por lo que se comprueba cómo el incremento más fuerte se produce en el período 2001-2005, debido al hecho de que la crisis se empieza a ver reflejada en el sector en los últimos años. TABLA 4. PERSONAL EMPLEADO EN ESTABLECIMIENTOS DE TURISMO RURAL EN GALICIA Y ESPAÑA. 2001-2011. % variación 20012011 16.014 21.989 275,8% España 7.973 475 742 894 188,3% Galicia Fuente: Elaboración propia a través de datos del IGE. 2001 2005 2011 A nivel estatal se aprecia un mayor crecimiento que si acelera en el año 2005, con un crecimiento del 19,18% en el número de empleos, debido al mayor dinamismo en este sentido de algunas Comunidades de interior. En el conjunto del territorio nacional es Castilla y León la que presenta un mayor volumen de empleo en el 2011, representando el 21,6% del total, seguida por las Comunidades de Cataluña, Castilla-La Mancha y Andalucía. Galicia ocupa la novena plaza en número de empleos en el sector del turismo rural a nivel nacional. Las comunidades antes citadas son las que presentan unos mejores resultados, tanto en términos de oferta como de demanda, lo que hace que el número de empleos sea superior al resto de las Comunidades Autónomas españolas. 28 GRÁFICO 7. DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS DEL PERSONAL EMPLEADO EN ESTABLECIMIENTOS DE TURISMO RURAL. 2011. Melilla Ceuta La Rioja País Vasco Navarra Murcia Comunidad de Madrid Galicia Extremadura Comunitat Valenciana Cataluña Castilla-La Mancha Castilla y León Cantabria Canarias Islas Baleares Asturias Aragón Andalucía 0% 5% 10% 15% 20% 25% Fuente: Elaboración propia a partir de datos del IGE. Por provincias, es la de Pontevedra a que presenta un mayor número de personas empleadas en el turismo rural en el 2011, representando el 31,65% del total gallego, seguido de cerca por Lugo y A Coruña con valores próximos a los 250 y 225 trabajadores, respectivamente. Esta situación viene relacionada con el importante aumento de la oferta habido en Pontevedra en los últimos años, que hace que el empleo se había incrementado en mayor medida en esa provincia. Asimismo, es necesario destacar el bajo valor que presenta la provincia de Ourense, representando únicamente el 15,21% del personal empleado en la Comunidad. Obviamente esta situación guarda relación con la oferta de establecimientos, menor en esta provincia, y con la demanda existente. Es esta una 29 situación preocupante dado que, en sus orígenes, el turismo rural estaba encaminado a permitir la diversificación económica en áreas rurales de interior en progresivo declive, tanto económico como demográfico, que permitiera crear empleo y fijar población. Dadas las circunstancias actuales sería necesario un mayor impulso de este tipo de turismo en las comarcas orensanas que no están siendo beneficiarias del potencial que si le presupone el turismo rural. Si se compara el empleo en el turismo rural y en el conjunto del sector hostelero gallego puede comprobarse qué Pontevedra sigue siendo la principal beneficiaria del empleo en el sector turístico, seguida de la provincia de A Coruña. Al mismo tiempo hay que destacar la importancia que el turismo rural presenta en la provincia de Lugo, en termos porcentuales respecto al sector hostelero, así como las cifras de la provincia de Ourense que también son significativas. Esta situación es comprensible dado que la mayor demanda en el sector hostelero se sitúa en las provincias occidentales, pero al mismo tiempo, refleja la importancia que el turismo rural podría tener en las comarcas de interior llevando a cabo una adecuada promoción y comercialización. TABLA 5. PERSONAL EMPLEADO EN ESTABLECIMIENTOS DE TURISMO RURAL EN EL SECTOR Y EN EL SECTOR HOSTELERO EN GALICIA. 2011. Turismo rural Sector Hotelero Valor % Valor % Absoluto Absoluto 249 27,9% 2645 36,0% A Coruña 225 25,2% 1019 13,9% Lugo 136 15,2% 716 9,7% Ourense 283 31,7% 2975 40,4% Pontevedra 894 100 7355 100 Galicia Fuente: Elaboración propia a través de datos del IGE. Para terminar, y en relación con el empleo, es necesario tener en cuenta el hecho de que muchos de estos empleos sean temporales, a tiempo parcial o de escasa calificación, siendo en la mayoría de los casos desarrollado por los propios familiares, lo que no colabora en una mejora de la profesionalidad del sector ni tampoco en una mayor dinamización y desarrollo de la economía de la zona. 30 CONCLUSIONES. El turismo rural tuvo un crecimiento importante en Galicia a lo largo de la última década. Este tipo de turismo fue concebido como una estrategia para la diversificación de las actividades propias del mundo rural, debido a las medidas de reconversión agraria, y como actividad complementaria de las propiamente agrícolas y ganaderas, dado que sólo conformaría una parte de la renta familiar. Con eso se pretendía frenar la emigración hacia las ciudades y la consolidación de empleos estables en el mundo rural. Con todo, aunque en casos puntuales, el presupuesto familiar aumentó, en términos de empleo no se puede hablar de grandes avances, dado que este sector sufre importantes carencias en términos de calificación profesional. En la última década, fue configurándose en Galicia un escenario de desarrollo del turismo rural en el cual hay que destacar: el crecimiento sostenido, tanto de la oferta como de la demanda; el progresivo desplazamiento de ambas hacia las provincias atlánticas, con niveles de desarrollo económico, en conjunto, mayores que en las provincias orientales; una mayor estabilidad en el crecimiento de la oferta y de la demanda en los últimos cinco años, luego de los importantes aumentos experimentados en los inicios del período estudiado, suponiendo en el 2001 un año de inflexión y cambio de tendencia. De esta forma, el importante ritmo de crecimiento de la oferta de establecimientos de turismo rural influyó en que el grado de ocupación no registre cifras superiores. Dado que, en los últimos años, la oferta parece estabilizarse, si la demanda de este tipo de turismo siegue en aumento, el grado de ocupación de los establecimientos podría experimentar continuados ascensos. Igualmente, es preciso proporcionar a los turistas una oferta completa e integrada que provoque el aumento de la estancia media del viaje. El turismo rural en Galicia tiene una serie de debilidades y potencialidades que es preciso tener en cuenta. Entre los puntos fuertes hay que destacar: la existencia de recursos turísticos y naturales muy tentadores, el fomento de la recuperación del patrimonio arquitectónico y cultural, la preservación de las costumbres y tradiciones populares y la posibilidad de contención de la emigración en áreas rurales a través de la diversificación de los ingresos. 31 Además, el turismo rural se beneficia notablemente de la importante mejora habida en las comunicaciones y de la buena imagen turística de la Comunidad. Entre los puntos débiles hay que citar: empleo estacional, trabajadores con poca formación y calificación profesional, en muchas ocasiones empleo en forma de ayuda familiar y no contratada, inexistencia de un adecuado multiplicador turístico que provoque la diversificación de actividades en medio rural, necesidad de una comercialización más intensa con mayor grado de asociacionismo en el sector, ofrecer una oferta de ocio complementaria atractiva que provoque el aumento de los días de estancia, conseguir mejorar la calidad en los servicios ofrecidos. Y para terminar, hay que tener en cuenta que, aunque se formula como un elemento de diversificación de la oferta turística gallega, este tipo de turismo también se ve afectado de forma importante por la estacionalidad propia del turismo en Galicia. En definitiva, el turismo rural debe ser considerado como una actividad complementaria del mundo rural y debe ofrecer un producto que integre y haga participar a sus habitantes. Estos deben ser los principales beneficiarios del crecimiento endógeno de las áreas donde se realizan estas actividades, dentro de un marco planificado que permita la ampliación del sistema productivo y que promueva el desarrollo sostenible. BIBLIOGRAFÍA. Andrés, J. L. (2000): “Aportaciones básicas del turismo al desarrollo rural”, Cuadernos de Turismo, nº 6, pp. 45-59. Antón, S. y González, F. (1997): “Opciones del turismo para el desarrollo sostenible de los espacios rurales”, en Valenzuela, M. (Coord.): Los turismos de interior: el retorno a la tradición viajera. Universidad Autónoma de Madrid, pp. 61-69. Cánoves, G., et al. (2004): “Rural tourism in Spain: An analisis of recent evolution”. Geoforum, nº 35, pp. 755-769. Crosby, A. (1993): El desarrollo turístico sostenible en el medio rural. Centro Europeo de Formación Ambiental (CEFAT). Madrid. Fuentes, R. (1995): El turismo rural en España. Especial referencia al análisis de la demanda. Ministerio de Comercio y Turismo. Madrid. Ivars, J.A. (1997): “¿Constituye el turismo la mejor apuesta para el desarrollo rural?”, en Valenzuela, M. (Coord.): Los turismos de interior: el retorno a la tradición viajera. Universidad Autónoma de Madrid, pp. 675-683. 32 Penas, M.V. (1997): “El turismo rural en Galicia: una estrategia territorial para la revitalización económica”, en Valenzuela, M. (Coord.): Los turismos de interior: el retorno a la tradición viajera. Universidad Autónoma de Madrid, pp. 561-570. Santos, X.M. y Pazo, A.J. (1995): “Pazos, fiestas y catamaranes. La oferta gallega en turismo interior”, en Cambios regionales a finales del siglo XX. XIV Congreso Nacional de Geografía. Salamanca, pp. 260-264. Valdés, L. (1996): “El turismo rural en España”, en Pedreño, A. (Dir.): Introducción a la economía del turismo en España. Ed. Civitas. Madrid, pp. 365-401. Valdés, L. (2004): “El turismo rural: una alternativa diversificadora”. Papeles de Economía, nº 102, pp. 298-315. Villarino, M. (2000): “Turismo rural: una opción de desarrollo endógeno” en O turismo en Galicia: potencialidades endóxenas de desenvolvemento urbano e económico. Diputación Provincial de Pontevedra. pp. 369-387. 33 CRITERIOS EDUCAR PARA EMPREENDER. UMA EXPERIÊNCIA NO ALTO MINHO COM CRIANÇAS DOS 3 AOS 12 ANOS Lina Fonseca, Teresa Gonçalves, Gabriela Barbosa, Ana Barbosa, Ana Peixoto, Francisco Trabulo, Nelson Dias Lina Fonseca, Teresa Gonçalves, Gabriela Barbosa, Ana Barbosa, Ana Peixoto, Francisco Trabulo, Nelson Dias . Instituto Politécnico de Viana do Castelo. Portugal 34 EDUCAR PARA EMPREENDER. UMA EXPERIÊNCIA NO ALTO MINHO COM CRIANÇAS DOS 3 AOS 12 ANOS Lina Fonseca, Teresa Gonçalves, Gabriela Barbosa, Ana Barbosa, Ana Peixoto, Francisco Trabulo, Nelson Dias Resumo: O desenvolvimento de capacidades empreendedoras das crianças, desde o jardim-de-infância, começa a ser considerado importante por diversas instituições e países. O tema do empreendedorismo é central na agenda de educação da Comissão Europeia tendo alguns países europeus definido políticas globais para a sua inserção nos planos curriculares, desde o nível pré-escolar até ao ensino superior. A palavra empreendedorismo pode ter vários significados, mas, em sentido lato, designa a capacidade individual de transformar ideias em ações e inclui, entre outros aspetos, criatividade, inovação e iniciativa, planeamento e implementação de projetos tendo em vista objetivos desejados. Educar para o empreendedorismo é desenvolver capacidades empreendedoras necessárias a qualquer cidadão que se pretenda ativo, participativo e crítico; estas capacidades podem ser potenciadas por vários contextos, mas o contexto escolar revela-se espaço privilegiado para o seu desenvolvimento. O projeto desenvolvido durante dois anos – Empreendedorismo para crianças dos 3 aos 12 anos - resultou da parceria estabelecida entre o Instituto Politécnico de Viana do Castelo, a comunidade intermunicipal do Alto Minho e a Associação Coração Delta. Teve por objetivo fomentar a apropriação social do espírito e cultura empreendedora por crianças do jardim-de-infância e 1º e 2º ciclos do ensino básico, e cruzou as vertentes da formação das crianças com as da formação inicial e contínua de professores. Palavras-Chave: Empreendedorismo, educar para o empreendedorismo, soft skills, formação de professores. INTRODUÇÃO Desde os últimos anos do séc. XX assiste-se a um redefinir do conceito de empreendedorismo, para o qual contribuiu a ação política desenvolvida no âmbito da Comunidade Europeia, envolvendo simultaneamente as áreas da Educação e Cultura e a da Empresa e Indústria. 35 Inicialmente o tema surge na Europa associado ao mundo empresarial e dos negócios tendo-se identificado um hiato entre as necessidades associadas ao trabalho numa sociedade do conhecimento e da informação e a educação/formação ministrada nas escolas. O tema do empreendedorismo era tratado no ensino secundário e superior, maioritariamente, associado a cursos de economia e gestão. Competências relativas à iniciativa, responsabilidade, flexibilidade, participação, criatividade e inovação não eram ainda desenvolvidas de modo global com todos os alunos. Os países da União Europeia definiram na Cimeira de Lisboa, em 2000, que para alcançar o objetivo de tornar a Europa uma economia baseada no conhecimento, pautada por dinâmicas ativas e competitivas, mas também atenta às dimensões sociais e de sustentabilidade do desenvolvimento, se deveria privilegiar a formação e qualificação dos seus cidadãos, no sentido de uma aprendizagem ao longo da vida. No referencial europeu de competências-chave para a aprendizagem ao longo da vida foi incluída a competência de empreendedorismo. Estas competências essenciais deverão estar presentes no perfil do aluno quando termina a sua escolaridade obrigatória e constituir a base para um processo de aprendizagem continuado, ao longo da vida. O empreendedorismo é concetualizado na sua perspetiva mais ampla: “o espírito de iniciativa e o espírito empresarial referem-se à capacidade de os indivíduos passarem das ideias aos atos. Compreendem a criatividade, a inovação e a assunção de riscos, bem como, a capacidade de planear e gerir projetos para alcançar objetivos” (Comissão Europeia, 2006, p. 11). Considera-se que esta competência é útil aos indivíduos, a todos os indivíduos, na vida de todos os dias, em casa, na sociedade e no trabalho, porque os torna capazes de aproveitar as oportunidades, de se adaptarem a novos desafios, de serem confiantes e independentes (McCoshan, 2010). A esta dimensão pode acrescentar-se uma outra, de natureza mais transversal que pode funcionar como suporte para a aquisição de outras aptidões, conhecimentos e valores éticos necessários a uma cidadania participativa e à atividade social e laboral dos cidadãos. Neste projeto a conceção de empreendedorismo configura-se como conjunto de competências que integra conhecimentos, aptidões e atitudes aplicáveis a todas as áreas de vida da pessoa, por oposição a uma conceção mais restrita, focada na preparação dos alunos para o mundo do trabalho e do negócio. 36 EDUCAÇÃO PARA O EMPREENDEDORISMO Em coerência com uma definição mais ampla de empreendedorismo – transformar ideias em ações - quando se refere a educação para o empreendedorismo, não se pretende significar a preparação de futuros empresários, mas tão-somente o desenvolvimento, em todas as crianças, de capacidades empreendedoras, capacidades consideradas necessárias a qualquer cidadão que se pretenda ativo, participativo e crítico, numa sociedade em contínua evolução. Educação para o empreendedorismo refere-se ao desenvolvimento da capacidade para agir de modo empreendedor. Neste entendimento sobrevalorizam-se atitudes e comportamentos relativamente aos conhecimentos sobre modos de gerir um negócio. Educar para o empreendedorismo tem implicações nas abordagens educativas selecionadas, visto que as capacidades empreendedoras dificilmente se desenvolvem através de um ensino e aprendizagem em que o aluno seja passivo e lhe sejam propostas tarefas rotineiras. São necessários ambientes de aprendizagem dinâmicos, onde o aluno seja confrontado com propostas/tarefas desafiadoras de modo a tornar-se ativo, reflexivo, crítico, proativo, sendo desejável a realização de experiências em contextos variados, que impliquem a partilha e discussão de diferentes ideias emergentes. Competências empreendedoras As competências empreendedoras envolvem conhecimentos, aptidões (gestão dinâmica de projetos, trabalho em equipa, comunicação, conhecer oportunidades e desafios) e atitudes (iniciativa, independência, motivação, entre outras). Estas competências podem realmente desenvolver-se em vários contextos. Desde logo o contexto familiar, o primeiro onde o seu desenvolvimento se pode iniciar. Depois o contexto escolar, espaço por excelência mais democrático ao nível das experiências e saberes que proporciona aos alunos. Nesta perspetiva, a escola caracteriza-se como o local onde idealmente pode ocorrer o desenvolvimento de uma cidadania plena, ativa e crítica, o espaço privilegiado para o desenvolvimento das competências empreendedoras de todos os alunos, como é defendido pela Comissão Europeia (European Commission, 2011) e como foi opção para a realização deste projeto. 37 De acordo com a literatura (e.g., Costa, Frankus, Leal & Stefen, 2012; TMA, 2011; UNCTAD, 2012) as competências empreendedoras podem ser entendidas segundo duas vertentes: competências técnicas (hard skills) e competências pessoais (soft skills). As primeiras, relacionadas com o conhecimento, podem desenvolver-se em contextos formais, tanto de aprendizagem como profissionais, e podem ser avaliadas com facilidade. As segundas relacionam-se com atitudes e aptidões das pessoas na sua interação com os outros. Não são fáceis de desenvolver nem de avaliar. Incluem a capacidade de comunicar, de persuadir, de resolver conflitos e negociar, de resolver problemas criativamente, de trabalhar em equipa e sobre pressão, de ser autoconfiante, flexível e de se adaptar a novas situações, de gerir adequadamente o tempo, de manter uma atitude, de gerar “energia positiva” no grupo de trabalho, de aceitar as críticas, de analisar e aprender com os erros, entre muitos outros aspetos (OCDE, 2005). Para responder às exigências da sociedade atual é necessário mudar a orientação redutora de uma práxis pedagógica circunscrita a conteúdos declarativos e fixos para uma prática mais flexível que convoca estratégias efetivas de ensino, desafiantes e capazes de desenvolver nos alunos, desde o pré-escolar até ao ensino superior, para além dos seus conhecimentos de conteúdos, os soft skills. Wang (2012) sugere que este desenvolvimento se faça através de jogos, de projetos que encorajam o trabalho de grupo, a cooperação entre pares, as relações interpessoais, o espírito de iniciativa, a liderança e a comunicação entre todos os intervenientes. Os professores e o empreendedorismo A União Europeia (EU, 2003) realça a necessidade de as escolas desenvolverem o empreendedorismo e coloca-lhes diretamente esse desafio. Para o enfrentar é necessário reconfigurar o discurso pedagógico da formação inicial e contínua de professores. Ao nível da sua produção, o empreendedorismo deve ganhar expressão nos objetivos de aprendizagem, intersetando todo o currículo. Ao nível da sua reprodução, a aquisição de competências empreendedoras exige ações pedagógicas concretas de envolvimento ativo dos alunos e oportunidades em contextos reais. Na Agenda de Budapeste “Capacitando os professores para a Educação para o Empreendedorismo” recomenda-se a sua integração como módulo obrigatório na formação inicial de professores. Neste documento consideram-se como boas práticas ao 38 nível do currículo e da pedagogia nos cursos de formação inicial de professores, o recurso aos mesmos métodos práticos que os professores irão utilizar com os seus alunos e o assegurar da continuidade entre a formação e as experiências de estágio em escolas. Espera-se que o professor empreendedor possa revelar caraterísticas tais como a responsabilidade, a flexibilidade, a confiança e uma atitude positiva em relação ao seu trabalho, o pensamento divergente, a mente aberta a acolher opiniões de outras entidades, o focar-se na ação, a capacidade de trabalhar em grupo e de estabelecer ligações com outros intervenientes da comunidade (European Commission, 2011). Relativamente à realidade dos professores das escolas portuguesas é provável encontrarem-se défices formativos na área do empreendedorismo. Procura-se neutralizar este quadro concebendo modelos formativos conformes às diferentes necessidades e contextos. A formação para o empreendedorismo pode fazer-se de modo transversal, integrando esta temática no currículo de todos os níveis de ensino e de todas as disciplinas ou, de modo mais especializado, como um domínio autónomo. O PROJETO O Instituto Politécnico de Viana do Castelo (IPVC) integra a rede regional de apoio ao empreendedorismo do Alto Minho que, entre outros parceiros, agrega a Comunidade Intermunicipal do Alto-Minho (CIM). Uma das vertentes da rede é a educação para o empreendedorismo visando a disseminação da cultura empreendedora junto de escolas dos vários níveis de ensino do Alto Minho, desde o pré-escolar ao ensino superior. Nesta linha de ação e defendendo a ideia de uma escola pública, exigente e de qualidade, o IPVC, a CIM e o Centro Educativo Alice Nabeiro (CEAN) uniram esforços com o objetivo de fomentar a apropriação social do espírito e cultura empreendedora pelas crianças que frequentam os jardins-de-infância e as escolas do 1º e 2º ciclos do ensino básico no Alto Minho. A concretização desta meta implica, desde logo, um corpo docente comprometido com o espírito empreendedor. Com efeito, para que as crianças possam desenvolver na escola as suas capacidades empreendedoras há necessidade absoluta de contar com professores com formação na área e por isso importa integrar o tema do empreendedorismo nos currículos da formação inicial e contínua de professores, tal como já acontece em muitos países europeus. 39 Partindo destas premissas, acontece o projeto Empreendedorismo para crianças dos 3 aos 12 anos (European Commission, 2013, p.38-39). No sentido de responder ao desafio colocado às instituições de formação de professores pela Comissão Europeia para integrarem o tema do empreendedorismo nos seus planos de estudo, neste projeto foram integrados na equipa de formadores, para além de professores de diferentes áreas, seis futuros professores - estudantes dos cursos de mestrado que conferem habilitação profissional para a docência na Educação Pré-Escolar, na Educação Pré-Escolar e no Ensino do 1º ciclo do Ensino Básico, e no Ensino do 1º e do 2º Ciclos do Ensino Básico. FASES DO PROJETO O projeto decorreu em dois anos letivos e desenvolveu-se em três fases. Primeira fase, i) sensibilização da temática do empreendedorismo aos docentes a envolver no projeto, ii) formação dos formadores, iii) estudo exploratório; segunda fase, formação dos professores de 1º e 2º ciclos e educadores de infância, envolvidos no projeto; terceira fase, i) as intervenções nos contexto educativos acoplados ao projeto, ii) seminário de apresentação de todos os projetos na ESE-IPVC em 18 de julho de 2013. Primeira fase - O projeto iniciou-se com a realização de um seminário sobre empreendedorismo (Figura 1), que pretendeu sensibilizar professores e futuros professores, representantes da comunidade local e diretores de agrupamentos de escolas para a temática a desenvolver. Devido à distância entre o CEAN, em Campo Maior, e o Instituto Politécnico, em Viana do Castelo, a formação dos educadores e professores do 1º e 2º ciclos do Alto Minho não pode ficar a cargo dos profissionais do CEAN, visto ser necessária proximidade entre formadores e formandos. Assim, docentes e profissionais do CEAN, muito experientes na área do empreendedorismo, formaram professores e estudantes do IPVC, para que posteriormente orientassem a formação dos educadores de infância e professores do 1º e 2º ciclo da região, envolvidos no projeto. 40 Figura 1. Aspetos do Seminário sobre Empreendedorismo realizado na ESE-IPVC O conteúdo da formação incidiu sobre as áreas do conhecimento empreendedor. Os futuros formadores foram desafiados a percorrer um caminho metodológico semelhante àquele que iriam implementar nas ações formativas subsequentes, isto é, vivenciar os mesmos passos que se espera os professores e as crianças das escolas possam também experienciar. Esta opção segue o defendido no Relatório de Budapeste (European Commission, 2011) que defende que “o desenvolvimento de atitudes e capacidades empreendedoras nos professores requer a utilização da mesma metodologia que se espera venham a usar com os seus alunos” (p.23). Em todo o projeto foi utilizado como material base o Manual “Ter ideias para mudar o mundo. Manual para treinar o empreendedorismo em crianças dos 3 aos12 anos” (CEAN, 2009) desenvolvido e experimentado pela equipa do CEAN, adaptando as propostas que apresenta ao público em formação e ao contexto do Alto Minho: a equipa de formadores do IPVC, a equipa de professores da formação contínua e, finalmente, às crianças das escolas da região envolvidas no projeto. No manual são apresentadas doze áreas de conhecimento e propostas atividades para a sua aquisição, organizadas em função de diferentes níveis etários. As áreas de conhecimento, ligadas às soft skills, são as seguintes: Estimular ideias; Partilhar de ideias; O que quero fazer?; Os estados de espírito; Aprender a escutar as pessoas; Aprender a transmitir o projeto; Aprender a trabalhar com os colaboradores; Descobrir necessidades para fazer ofertas; Protótipos para partilhar o projeto; Rede de colaboradores; Ciclos de trabalho; Sem liderança não há projeto. 41 A formação dos formadores decorreu em três sessões intensivas tendo-se realizado duas em Campo Maior (Figura 2) e uma em Caminha. Para uma maior apropriação da dinâmica de trabalho na área do empreendedorismo, com crianças dos 3 aos 12 anos, durante esta fase realizou-se uma estada de três dias de um grupo de formadores (um professor e quatro futuros professores) no CEAN. Como observadores residentes foram integrados no trabalho direto e nas vivências com as crianças, quer em situação de jardim-de-infância, quer de ateliê de tempos livres (ATL) ou de clube. Figura 2. Primeira sessão de formação no CEAN em Campo Maior Depois desta experiência direta com crianças e no sentido de experimentar um trabalho desta natureza – desenvolver em crianças as suas capacidades empreendedoras – e de analisar e refletir sobre a adequação das propostas do Manual às crianças do Alto Minho, foi desenvolvido um estudo exploratório que envolveu futuros professores em estágio nos seus contextos educativos e teve os seguintes objetivos: (a) desenvolver soft skills dos futuros professores; (b) desafiar os futuros professores a criar ambientes de aprendizagem de modo a permitir o contacto das crianças com o empreendedorismo; (c) implementar o Manual em contexto de jardim-de-infância, adaptando as propostas aos contextos reais; (d) analisar o envolvimento das crianças nos desafios, pretendendo perceber, entre outros aspetos: Como partilham ideias? Como resolvem problemas? Como procuram colaboradores? Como reagem e ultrapassam obstáculos? 42 O estudo exploratório foi desenvolvido em dois contextos de jardim-de-infância no âmbito da unidade curricular de Prática de Ensino Supervisionada I (estágio), do curso de Mestrado em Educação Pré-Escolar e Ensino do 1º Ciclo do Ensino Básico da Escola Superior de Educação do IPVC e a sua implementação em contexto real ficou a cargo de duas estudantes do curso, que tinham integrado a equipa de formadores, e dos respetivos pares de estágio. A intervenção decorreu durante 12 semanas consecutivas. O procedimento adotado foi o de trabalhar as áreas do conhecimento empreendedor, através do Manual (CEAN, 2009) , adequando ao novo contexto e circunstâncias sempre que considerado necessário. A preparação das intervenções esteve a cargo da professora responsável pela unidade curricular referida e das estagiárias, que organizaram os trabalhos num ciclo desenvolvido em três fases: 1) reunião semanal para análise das propostas do Manual e decisão sobre as adaptações necessárias aos contextos; 2) implementação, seguindo a metodologia de projeto, e 3) reflexão sobre a implementação, tentando identificar pontos fortes e pontos fracos da intervenção, perspetivando-se a ação futura. Este ciclo manteve-se ao longo de toda a intervenção (Fonseca & Gonçalves, no prelo). Estudo exploratório Apresenta-se um apontamento sobre o estudo exploratório desenvolvido em contexto urbano. O desenvolvimento do projeto começou com a leitura de uma história que serviu de motivação para a tomada de consciência sobre os sonhos individuais. Questionados sobre os seus próprios sonhos, as crianças manifestaram-nos representando-os em desenhos, como se ilustra na Figura 3. Foram várias as ideias explicitadas, das quais se destacam: “Fazermos uma exposição com os desenhos [das crianças]” (M); “[Fazer] flores grandes para decorar [a exposição]” (I); “Construir animais grandes [3D]” (BG); “Fazer joaninhas para pôr nas flores” (B); “ Molduras para os desenhos” (D). 43 Figura 3. Desenhos dos sonhos das crianças. Depois de partilhadas estas ideias e das crianças, naturalmente, se terem apercebido de que alguns dos “sonhos” eram parecidos e por isso se poderiam agregar, a decisão final foi tomada sobre o que queriam fazer: “Fazer a exposição com os desenhos e trabalhos de todos os meninos, molduras com material de desperdício. Fazer um animal grande, um leão, e flores para decorar a exposição”. Apesar das ideias terem sido apresentadas por diferentes crianças quando se passa à ação, todas colaboram em todos os projetos. Quem apresentou a ideia será o(a) líder do projeto, mas este não se concretiza sem colaboradores. Este é um princípio essencial a desenvolver com as crianças. Tiveram de decidir por qual dos projeto começar. Optaram pela construção do animal grande 3D: um leão. Construir um leão “grande” como desejavam era um problema. Como resolver este problema? Algumas questões tinham de ser respondidas: como é, exatamente, um leão? Para decidir “quão grande” era necessário obter informações: Quais as dimensões de um leão? Como são as pernas: são finas? Grossas? Altas? Baixas? Como são as patas? De que material precisamos para construir o leão? De quanto: para o corpo? Para a cabeça? Para as pernas? Para a cauda? Para a juba? As respostas a uma panóplia de questões exigiram conhecimentos e estes conhecimentos tiveram que ser obtidos pelas crianças através da consulta de livros, na sala e na biblioteca, da família, da internet. Sem conhecimento não existe projeto empreendedor que possa ser bem-sucedido, qualquer que seja o nível a que ele se desenvolva. Conhecimento é aspeto central do empreendedorismo. 44 Depois da resposta às questões anteriores, outras surgiam: “Quem nos pode ajudar [a obter o que necessitamos]?”. Outro aspeto fundamental num projeto é a procura de colaboradores, isto é, todos aqueles que podem ajudar a concretizar o projeto. As crianças não tiveram dificuldade em indicar pais, avós, professoras e outros amigos como essenciais para ajudar a resolver os problemas que iam surgindo. Questões como “O que fazemos primeiro? E a seguir?”, que se prendem com a definição de ciclos de trabalho, foram discutidas com as crianças que tomaram, em conjunto, as decisões necessárias, discutindo entre si sobre diferentes aspetos como se ilustra na Figura 4. A estrutura do corpo do leão foi iniciada, as patas foram construídas e pintadas, decisões difíceis foram tomadas, como, por exemplo, a relativa à construção da juba. Alguém sugeriu “posso cortar o pelo do meu cão”, mas tal não foi necessário. Soluções alternativas foram encontradas, sem que qualquer criança manifestasse enfado ou vontade de desistir. Figura 4. Construção do leão – tomada de decisão sobre altura e localização das patas. Outro material foi utilizado e no final o leão ficou concluído para a exposição, tendo o seu nome sido escolhido por todas as crianças: Juba. O seu estrabismo foi também opção das crianças, que consideraram “assim fica mais giro”. 45 Figura 5. O Juba. As crianças tiveram a capacidade de transformar as suas ideias em ações. Ao longo deste percurso, sempre que o desenrolar dos acontecimentos corria menos bem, foi necessário perceber porquê, para procurar caminhos alternativos e outros modos de continuar. Os ciclos de trabalho definidos foram fechados e por isso, no final, foi realizada a exposição que tinha sido projetada e onde o Juba foi figura central (Fonseca et al., no prelo). A recetividade que as crianças revelaram serviu de referente para a formação de professores que se seguiu e para os motivar a explorar nos seus próprios contextos o tema do empreendedorismo. Segunda fase – Nesta fase foi realizada a formação dos professores do 1º e 2º ciclos do Ensino Básico e educadores de infância, de vários concelhos do Alto Minho, envolvidos no projeto. Esta formação contínua de professores foi acreditada pelo Conselho Científico-Pedagógico da Formação Contínua de Professores e versou sobre as áreas de conhecimento empreendedor tratadas no manual. Terceira fase – Na última fase do projeto decorreram as intervenções em contexto educativo, no ano letivo 2012/2013. Os professores e educadores decidiram o momento de iniciar com os seus alunos o trabalho sobre o empreendedorismo. Seguiram a metodologia de projeto. O estímulo de ideias e a deteção de ideias próximas foi concretizado com sensibilidade por várias crianças, que perceberam a existência de pontos de contacto entre as ideias apresentadas. O desenvolvimento da capacidade de comunicar, cada vez com mais clareza e organização para que outros percebessem as suas ideias e vontades, e a prática da escuta ativa foram uma realidade. 46 A procura de colaboradores para a concretização dos projetos permitiu agregar as famílias, outros professores, elementos da comunidade, autarquias e empresários. A preparação de momentos para apresentação dos projetos desenvolvidos junto da comunidade motivou as crianças e alunos envolvidos. Foram desenvolvidos cinco projetos em contexto de jardim-de-infância com idades dos 3 aos 6 anos: Festa no Castelinho (Vila Nova de Cerveira); A arte de aproveitar (Melgaço); Casa da Árvore (Caminha); Estufa de Plantas e Flores (Ponte de Lima) e Museu da Fantasia (Viana do Castelo). As crianças de 3 anos, pela sua diminuta experiência, manifestaram sonhos associados aos afetos e à brincadeira com os pais e amigos. Um dos projetos, com as crianças mais pequenas, concretizou o sonho de todos, e de cada um, de passearem e brincarem numa zona verde e aprazível da sua zona de residência. Juntou crianças, famílias, brinquedos, jogos, carinhos e sorrisos num espaço à beira rio, onde cada um adas crianças esteve acompanhada por familiares e que permitiu estreitar relações entre escola e família: A Festa no Castelinho (Figura 6). O aproveitamento, a reutilização e a reciclagem de materiais, bem como a utilização de materiais recolhidos na natureza podem ser trabalhados com as crianças desde cedo de modo apelativo e atrativo. Alguns materiais são pouco valorizados, mas depois de transformados em “arte” podem ser apreciados por todos. O projeto desenvolvido permitiu focar a atenção das crianças envolvidas no património arquitetónico e natural do concelho de Melgaço e divulgá-lo através de uma exposição, aberta a toda a população, realizada na Casa da Cultura: A arte de aproveitar (Figura 7). A valorização do bom e cuidado espaço exterior do jardim-de-infância concretizou um sonho antigo das crianças e concorreu para o seu desenvolvimento físico e intelectual, em comunhão com o meio ambiente. Para a sua concretização colaboraram pais e outros familiares, a junta de freguesia e empresas da comunidade. Os materiais angariados pela comunidade para a concretização do projeto e a ação voluntária dos familiares e amigos foram suficientes para concretizar não uma, mas duas casas da árvore com várias potencialidades: A casa da Árvore (Figura 8). 47 Figura 6. A Festa do Castelinho. Figura 7. A arte de aproveitar. Figura 8. Protótipo da casa da árvore. Vários sonhos foram apresentados por crianças de 4 e 5 anos, mas a sua concretização necessitava da angariação de verbas. Começaram por propor a venda de compota, confecionada com abóbora que existia no jardim, e posteriormente decidiram que um meio adequado à angariação de verbas, de modo mais permanente, seria a venda de plantas e flores. Optaram por iniciar a concretização dos sonhos por um projeto de construção de uma Estufa de Plantas e Flores (Figura 9) que permitiria a concretização futura dos restantes projetos. Vários passos foram planeados, analisados, concretizados, vários colaboradores associados, o que permitiu a inauguração da estufa no final do ano letivo. O grupo de crianças espera a rentabilização da estufa para a concretização dos restantes sonhos e para a realização de novos projetos. O Museu da Fantasia (Figura 10) foi um projeto que integrou vários sonhos de crianças de um jardim-de-infância de um território educativo de intervenção prioritária. Desde a ideia inicial, à recolha de materiais, à elaboração de protótipos e maquetas, à identificação de necessidades, à escolha de colaboradores, à preparação e ensaio de uma canção do empreendedorismo “A música do meu sonho”, cuja letra foi escrita pelas estagiárias, à construção dos materiais, à preparação e realização da festa de final de ano letivo, com a inauguração do museu, as crianças percorreram entusiasmadas um caminho pelo empreendedorismo social. 48 Figura 9. Do sonho à realidade: Estufa de Plantas e Flores. Figura 10. Museu da Fantasia Os projetos desenvolvidos no 1º ciclo do Ensino Básico (6-10 anos) - Ser Empreendedor (Vila Nova de Cerveira); A Magia dos Sonhos (Ponte de Lima); O Paraíso da Música (Ponte de Lima); Feira da Primavera (Caminha) - tiveram a particularidade de ser desenvolvidos, na sua maioria, por alunos de várias turmas. Conjugando sonhos de alunos do 3º e 4º anos de escolaridade foi organizado um torneio de futebol e uma exposição de trabalhos, que integraram o projeto Ser Empreendedor (Figura 11). Do planeamento inicial, aos protótipos, à escolha das equipas, locais, equipamentos, claques, troféus até à concretização do torneiro os alunos contactaram com empreendedores, procuraram colaboradores, organizaram-se, persistiram, esforçaram-se e alcançaram o objetivo. Desenvolveram conhecimento sobre empreendedorismo e contribuíram para que o mesmo acontecesse com quantos foram associando à realização do projeto: pais e familiares, professores, auxiliares, direção da escola e autarquia. Vários sonhos dos alunos da turma do 3º ano puderam ser concretizados numa Feira da Primavera (Figura 12). Para além disso esta feira poderia servir para angariar fundos para a concretização de outros sonhos de melhoria de espaços de lazer da escola. Pensados os produtos a apresentar na feira, alguns retirados da horta biológica da escola mantida 49 com o trabalho de alunos, docentes, funcionários e pais, e procurados colaboradores diversos, foi a vez de contactar a autarquia para a disponibilização do espaço e de bancas. Figura 11. Ser empreendedor Figura 12. Feira da Primavera A Feira foi um sucesso. Permitiu a venda de produtos artesanais, gastronómicos, hortícolas e animais, angariados através dos colaboradores, mas também momentos de dança, canto, pintura e lazer. A obtenção de fundos foi uma realidade. A melhoria dos espaços da escola será projeto a concretizar proximamente. Sonhado e atingido. Os projetos A Magia dos Sonhos (Figura 13) e O Paraíso da Música (Figura 14) foram desenvolvidos por alunos do 2º ano de escolaridade de duas turmas da mesma escola. Iniciando a exploração das ideias das crianças e dos seus sonhos, em cada uma das turmas, e posteriormente partilhando essas ideias em conjunto, os próprios alunos identificaram afinidades nos seus sonhos e propuseram a realização de projetos inter turmas. O primeiro projeto consistia em “escrever um livro com histórias e rimas”. Angariados colaboradores, entre pais e familiares, foi construída uma maqueta do projeto, orientada pelos alunos. Distribuídas as tarefas pelos escritores e ilustradores o material ficou pronto para a edição. Familiares foram financiadores da edição. A divulgação do livro concretizou-se numa cerimónia que reuniu toda a comunidade e que contou com sessão de autógrafos e venda de livros. Os líderes do projeto deixaram mensagem final a todos os presentes “nunca desistam dos vossos sonhos”. No segundo projeto foi decidido “fazer um espetáculo musical”. As bailarinas desenharam os modelos a usar no espetáculo. Contaram com a colaboração das mães, costureiras e cabeleireiras, para a preparação do guarda-roupa e penteados, e com a colaboração de uma coreógrafa que contactou com o 50 projeto através de um blog da escola e se quis associar à iniciativa empreendedora dos alunos, coreografando a música selecionadas pelos alunos. Os músicos concretizaram o seu sonho graças à colaboração da professora de música. A concretização deste projeto, que contou com diversificados colaboradores, assentou na liderança de uma criança que em briefings diários, com todos os alunos diretamente envolvidos no projeto, ia analisando a concretização de diferentes etapas e verificando o fecho dos vários ciclos de trabalho. O espetáculo final foi a realização do sonho. Figura 13. Magia dos Sonhos Figura 14. O Paraíso da Música Os projetos desenvolvidos no 2º ciclo do Ensino Básico (10-12 anos) - Habemus Cacifos (Melgaço); M.U.D.A. (Viana do Castelo); Desfile de Carnaval (Vila Nova de Cerveira) e Teatro de Fantoches “A casa da Mosca Fosca” (Vila Nova de Cerveira) - são distintos na sua natureza, mas partilham um fim comum: benefício da comunidade. O projeto Teatro de Fantoches “A casa da Mosca Fosca” (Figura 15) decorreu em contexto extracurricular com alunos do 5º e 6º anos do Clube Viv’Arte. Partindo da criação de fantoches e de objetos de arte decidiram preparar, encenar e representar uma peça de teatro para crianças do pré-escolar do agrupamento. Apesar do pouco tempo disponível a sua concretização trouxe motivação, aprendizagem e muita satisfação ao grupo envolvido. No sentido de colmatar uma necessidade sentida por alunos do 6º ano, no projeto Habemus Cacifos (Figura 16) os alunos encetaram esforços com o objetivo de obter os tão desejados e indispensáveis cacifos para a turma. Contaram com o apoio da autarquia e dos seus técnicos para a construção dos cacifos, mas foi necessário angariar verbas para 51 a aquisição do material. A criatividade dos alunos e familiares permitiu a finalização bemsucedida do projeto, que pretende estender-se a toda a escola. Figura 15. Teatro de Fantoches Figura 16. Cacifos A organização de um Desfile de Carnaval (Figura 17) congregou esforços de uma turma do 6º ano de uma Eco-Escola. Reutilizando materiais e minimizando custos, imaginaram, planearam, ensaiaram e concretizaram perante a população um desfile de carnaval. Este ganhou mais brilho com a música e a decoração preparada pela autarquia, num espaço que permitiu exibições a outras turmas da mesma escola. A preocupação com a educação ambiental, a quantidade de resíduos sólidos produzidos pela comunidade educativa e o impacto nos custos da recolha, levou uma turma do 5º ano de escolaridade de uma Eco-Escola a desenvolver o projeto M.U.D.A. (Figura 18) – Motivar para a mudança, Unir todos ao projeto, Dinamizar para dar, Agir para avançar – visto o agrupamento de escolas pretender trabalhar a temática “A mudança está em mim”, com a finalidade de que a mudança se manifestasse em hábitos, atitudes e percursos dos alunos. O projeto foi alargado voluntariamente a toda a comunidade educativa, tendo a turma referida agido como líder coletivo do projeto, e permitiu perceber que a consciência e ações coletivas na recolha seletiva de resíduos, para além de contribuir para melhorar o ambiente contribuiu para a redução efetiva de custos. 52 Figura 17. Desfile de Carnaval Figura 18. M.U.D.A. SEMINÁRIO FINAL Para divulgar todos os projetos das escolas junto das instituições parceiras envolvidas no projeto Empreendedorismo com crianças dos 3 aos 12 anos e da comunidade educativa organizou-se na ESE-IPVC em julho de 2013 um seminário final, que contou com a presença de conferencistas nacionais e estrangeiros que dissertaram sobre o tema do empreendedorismo, e onde cada professor ou educador apresentou em cartaz uma síntese do projeto desenvolvido, acompanhado de alguns dos materiais construídos e oralmente referiu o percurso trilhado, a dinâmica desenvolvida, os colaboradores associados e o produto final. Estiveram presentes vários professores dos agrupamentos de escolas envolvidos, pais e crianças. No final um grupo de crianças do pré-escolar entoou a canção “A música do meu sonho”. Os projetos foram apreciados pelos profissionais do Centro Educativo Alice Nabeiro. Na Figura 19 apresenta-se uma imagem global dos cartazes e materiais que acompanharam os diferentes projetos. Ao partilhar os trabalhos desenvolvidos nas diferentes escolas pretendeu-se, para além da sua divulgação, criar no Alto Minho uma rede de escolas empreendedoras que contribua para disseminar e desenvolver as competências empreendedoras das crianças da nossa região, desde os primeiros anos do jardim-de-infância. 53 Figura 19. Cartazes e matérias ilustrativos dos projetos desenvolvidos. NOTAS FINAIS A avaliação deste projeto mostrou que: (a) os futuros professores integrados na equipa de formadores manifestaram capacidades empreendedoras, como por exemplo, trabalhar em equipa e sob pressão, gerir o tempo, ser flexível e adaptar-se a novas situações, manter atitude positiva - otimismo, perseverança, persistência, resiliência - analisar e aprender com os erros; (b) é possível criar ambientes de aprendizagem desafiadores para que crianças desde o jardim-de-infância desenvolvam soft skills; (c) as crianças resolveram problemas específicos que elas próprias colocaram; (d) para resolverem os problemas, as crianças começaram a desenvolveram as suas capacidades empreendedoras, tais como a de expor as suas próprias ideias, integrar ideias e sugestões dos outros, cooperar com os colegas para atingir um objetivo comum, listar necessidades, procurar conhecimento, encarar as falhas/erros, revelar atitude positiva perante os desafios, estar sempre motivado, liderar e nunca desistir. Permaneceram nas tarefas até ao final para poderem concluir o trabalho e fechar os ciclos de trabalho previamente definidos. 54 Verificou-se que as crianças podem ser criativas, empreendedoras e estar sempre motivadas na concretização dos seus sonhos/das suas ideias! Apenas precisam de ter essa oportunidade e para isso os professores, também eles empreendedores, são essenciais. O desenvolvimento do projeto Empreendedorismo para crianças dos 3 aos 12 anos teve implicações para a formação de professores. No âmbito da formação inicial, do ponto de vista do currículo, tornou-se necessário considerar diversas alternativas para a integração da temática. Tem sido defendida a vantagem da integração da educação para o empreendedorismo não como tema opcional, mas de modo transversal a várias componentes da formação e em ligação direta com as experiências de ensino em contexto real. O estudo exploratório contemplou estes aspetos, sendo agora necessário analisar e refletir sobre o modo de generalizar o tema do empreendedorismo à formação de professores na nossa instituição. No âmbito da formação contínua a experiência permitiu confirmar que as crianças respondem entusiasticamente aos desafios colocados, bastando para isso existirem professores empreendedores, que possam ser cidadãos participativos nas suas comunidades, com uma forte sensibilidade social e orientando-se por princípios éticos, tanto na sua vida pessoal e social como na profissional. O projeto desenvolvido pela parceira das três instituições foi o primeiro passo no caminho da capacitação de crianças dos 3 aos 12 anos e de (futuros)professores do Alto Minho sobre empreendedorismo. O caminho revelou-se promissor, pelo que continuará a ser percorrido. AGRADECIMENTO. A concretização deste projeto muito se deve à equipa de educadores de infância e professores do 1º e 2º ciclos do Ensino Básico envolvidos. Integraram-se empenhada e entusiasticamente na temática, sonharam, envolveram alunos, pais, familiares, colegas e comunidade, ajudando a concretizar os sonhos dos mais pequenos e orientaram-nos no caminho do empreendedorismo social. Sem eles nada teria sido possível. O nosso bem hajam a: Ana Bela Fernandes da Costa (Correlhã, Ponte de Lima), Guilhermina Maria da Conceição Póvoa (Vila Nova de Cerveira), Manuela Maria Gonçalves Ribeiro Pereira (Facha, Ponte e Lima), Margarida Maria Rego Silva Machado (Caminha), Maria da Glória Lopes Gonçalves Correia (Caminha), Maria Rosária Ferreira da Silva Carrilho (Caminha), Maria Eunice Amaral Campos Magalhães (Viana do Castelo), Maria 55 Filomena Máximo Gonçalves Martins (Caminha), Maria José Gomes Agra de Carvalho (Melgaço), Maria Manuel Rodrigues Lopes Gonçalves (Melgaço), Maria Manuela Santos Campos (Vila Nova de Cerveira), Maria Odete Rego Rodrigues (Facha, Ponte de Lima), Maria Teresa Santiago de Matos Garrido (Vila Nova de Cerveira), Rolando Correia Viana (Viana do Castelo) e Susana Pires dos Anjos (Vila Nova de Cerveira). REFERÊNCIAS CEAN (2009). Ter ideias para mudar o mundo. Manual para treinar o Empreendedorismo em crianças dos 3 aos 12 anos. Campo Maior: Associação Coração Delta. COMISSÃO EUROPEIA (2006). Promover o espírito empreendedor através do ensino e da aprendizagem. Bruxelas: Comissão Europeia. COSTA, P., FRANKUS, E., LEAL, A. & STEFFEN, F. (2012). Promoting entrepreneurial culture in adult aducation. Report on a European initiative to foster entrepreneurial mindsets. Consultado em http://ec.europa.eu/ em setembro de 2012. EU (2003). Livro Verde – Espírito Empresarial na Europa. Publicações DG Empresa. Bruxelas. Consultado em http://ec.europa.eu/entreprise/entrepreneurship/support_measures/training_education/ doc/entrepreneurial_culture_pt.pdf EUROPEAN COMMISSION (2011). Entrepreneurship Education: Enabling Teachers as a Critical Success Factor. A report on Teacher Education and Training to prepare teachers for the challenge of entrepreneurship education. Brussels: Entrepreneurship Unit Directorate-General for Enterprise and Industry. EUROPEAN COMMISSION (2013). Entrepreneurship Education: A guide for educators. Bruxeles:DG Entreprise and Industry. Fonseca, L. & Gonçalves, T. (no prelo). “Following our dreams: Entrepreneurship Education in pre-school and in pre-service teacher education”. In Atas do ENTENP2013. Guarda: Instituto Politécnico da Guarda. Fonseca, L., Gonçalves, T., Barbosa, A., Peixoto, A., Barbosa, G., Trabulo, F. & Dias, N. (no prelo). “Educação para o Empreendedorismo: Um projeto no âmbito da formação inicial de professores”. In Atas do III Encontro Nacional de Educação Básica, Formação de Educadores e Professores do 1º e 2º CEB. Aveiro: Universidade de Aveiro. MCCOSHAN, A. (2010). Towards Greater Cooperation and Coherence in Entrepreneurship Education. Report and Evaluation of the Pilot Action High level Reflection Panels on Entrepreneurship Education. Birmingham: ECOTEC. OCDE (2005). The definition and selection of key competences: Executive summary. Paris: OCDE. TMA (2011). Youth Entrepreneurship Strategies (YES) Project Entrepreneurship Education in Ireland — Research Mapping and Analysis”. Final report submitted to the South-East Regional Authority. 56 UNCTAD (2012). Entrepreneurship Policy Framework and Implementation Guidance. New York and Genève: United Nations. Consultado em www.unctad.org em setembro de 2012. WANG, Y. (2012). Education in a changing world: Flexibility, Skills and Employability. Washington: The World Bank. 57 CRITERIOS FACTORES QUE CONTRIBUYEN A LA EXISTENCIA DEL EMPRENDEDOR Francisco Jesús Ferreiro Seoane Francisco Jesús Ferreiro Seoane Universidad de Santiago de Compostela. Departamento de Economía Aplicada. [email protected] 58 FACTORES QUE CONTRIBUYEN A LA EXISTENCIA DEL EMPRENDEDOR Francisco Jesús Ferreiro Seoane RESUMEN: La creación de nuevas empresas y el espíritu emprendedor de las personas son cuestiones de gran importancia dentro de la economía. Este artículo toma como punto de partida el repaso por los autores y marcos teóricos más importantes en relación con la figura del emprendedor, incluyéndose desde su concepto hasta el papel del emprendedor en las diferentes teorías económicas o las condiciones y limitaciones al emprendimiento. Tras hacer ese recorrido se pasará a hablar específicamente de los factores que determinan la existencia del empresario incluyendo un recorrido por el “ecosistema del emprendedor”, el marco institucional, político, las relaciones entre la empresa y la universidad. También se señalan algunas cuestiones acerca de los rasgos de la personalidad del emprendedor. ABSTRACT: The setting-up of new enterprises and the people’s entrepreneurial spirit are great important issues in the economy. This paper takes as its starting point an author and theoretical review about the entrepreneur, including its concept and role in the different theories. It also includes the conditions and limits in the entrepreneurship. After that, an overview of “entrepreneur surroundings” will be made, in which several issues will be analyzed, such as, institutional and political framework, the relationship between university and companies, the entrepreneur’s personality, etc. PALABRAS CLAVE: Emprendedor, emprender, creación de empresas, entorno empresarial. KEY WORDS: Entrepreneur, entrepreneurship, start up business, business environment. 1. INTRODUCCIÓN Como punto de partida de este artículo, antes de hablar de los factores que contribuyen a impulsar la figura del emprendedor, es conveniente hacer un pequeño recorrido inicial 59 por el origen del emprendedor así como también por el papel que éste desempeña en los diferentes marcos teóricos. Así, podemos remontarnos hasta el siglo XVII cuando Savary (1675) incluyó en sus trabajos la necesidad de búsqueda de nuevos clientes por parte de los empresarios, con el riesgo que tenían que asumir en su labor empresarial. Aunque sería Cantillon (1755) el primer autor que utilizaría el término entrepreneur refiriéndose con él a “las personas que persiguen la puesta en funcionamiento de un negocio para obtener un beneficio”, basando tal beneficio en las necesidades existentes en el mercado. Posteriormente otros autores utilizaron, ampliaron o mostraron otros puntos de vista acerca del mismo concepto. Uno de ellos fue Walras (1874), quien ubicó al emprendedor dentro del marco de estudio de la teoría general de equilibrio económico, definiendo al empresario como una persona que “adquiere en alquiler la tierra, el trabajo y el capital, asociándolos para, comprando materias primas a oros empresarios, vender por su cuenta y riesgo los productos obtenidos”. Este mismo autor diferencia el concepto de capitalista del de empresario, afirmando que mientras el emprendedor es un tomador de precios que aparece cuando hay un diferencial en los mismos y permanece hasta que ese diferencial desaparece y se retorna al equilibrio; al capitalista lo define como aquel que tiene capital y/o propiedades. 2. ANÁLISIS DEL PAPEL DEL EMPRENDEDOR EN LOS DISTINTOS MARCOS TEÓRICOS Haciendo un recorrido por los diferentes marcos teóricos, es posible encontrarse algunas diferencias y similitudes en el papel que juega el emprendedor dentro de cada uno de ellos. A continuación se mostrarán las cuestiones más destacadas que nos ofrecen las distintas teorías, para finalizar con un cuadro-resumen con las principales aportaciones de los autores en la materia. Partimos de los modelos clásico y neoclásico, en los que no hay un desarrollo teórico del emprendedor, no habiendo un espacio claro para el mismo dentro del esquema del equilibrio general, no modelizándose su actitud y asumiéndose una serie de supuestos ideales. Todo esto podría simbolizarse en la mano invisible de Adam Smith (1776). En la teoría neoclásica aparecen algunos avances respecto a los supuestos anteriores mencionados de la teoría clásica, dado que ahora se contempla al empresario como el propietario de la empresa, cuya única finalidad es la maximización de los beneficios. Schumpeter (1934) hizo la siguiente aportación destacable, identificando al emprendedor como una realidad específica de estudio diferente de los empresarios y directivos de la empresa. Según éste, “un emprendedor es una persona que aglutina un conjunto de recursos de forma novedosa, intentando mejorar la oferta de productos existentes en un mercado e incorporando la innovación como concepto intrínseco en la creación de una nueva empresa”. El enfoque de Schumpeter señala al empresario como motor del desarrollo económico, impulsado por las innovaciones que el empresario sitúa en el mercado. Estas pueden ser de cinco tipos: de producto, de método de producción, de apertura de un nuevo mercado, utilización de una nueva fuente de materias primas y, por último, la creación de un tipo de organización industrial. 60 Para Schumpeter el empresario es el que origina y destruye los mercados; no tiene precios en los que basarse ya que el mercado todavía no existe, tampoco se ajusta a los mercados porque es él quien los crea. Según Schumpeter se puede considerar como empresario a cualquier persona que realice innovaciones en uno de los cinco ámbitos descritos. Es posible señalar como característica diferencial del empresario de Schumpeter que no asuma riesgos a menos que sea su propio capital el invertido en el proyecto de innovación. Para este autor, la innovación que aportaba el emprendedor a los mercados era el principal causante del progreso económico en su entorno. Se debe mencionar dentro de las limitaciones que plantea su estudio, el que solo entendiera como emprendedor a aquel que partía de una innovación radical, cuando a través de diferentes estudios sobre patentes se concluyó que las oportunidades explotadas comercialmente suelen ser inteligentes combinaciones de conocimientos ya existentes (Sanders, 2007). El pensamiento de Shumpeter supuso una inspiración para autores posteriores, entre los que se encuentra la figura de Kirzner y la escuela austríaca, que incorporarían al marco teórico Shumpeteriano un papel más activo para el emprendedor partiendo de la convicción de que los mercados no son perfectos ni están en equilibrio y en este contexto es donde juega el emprendedor un papel fundamental. Según Kirzner (1973, 1998) es el emprendedor el que “permite aumentar la competitividad conduciendo al mercado a una situación de equilibrio” debido a que cuantos más emprendedores se incorporen al mercado existirá mayor competencia, lo que provocará que los precios disminuyan. También aquí cabe mencionar las aportaciones de Peter Drucker (1985), quien define a los emprendedores como “individuos que explotaban oportunidades creadas por los cambios en su entorno”. Las teorías de Schumpeter y de Kirzner continúan vigentes y se encuentran en la aportación de Hisrich et al. (2005), que resaltan la importancia de la innovación en el emprendedor siendo una de las tareas más complicadas para éste introducir algo nuevo en el mercado. La innovación es un concepto más amplio que inventar como lo consideraba Schumpeter, pues la innovación puede ir desde un nuevo producto hasta un nuevo sistema de distribución o el desarrollo de un nuevo modelo organizativo. Otras aportaciones relevantes se encuentran dentro de la Teoría de la Economía Industrial (Universidad de Harvard y Escuela de Chicago), respecto a la Universidad de Harvard destaca el paradigma estructura-conducta-resultado desarrollado en los años 40 por Mason (1939, 1949) y Bain (1956, 1968). Dicho paradigma sostenía, en su versión inicial, la existencia de una causalidad directa unidireccional entre la estructura del mercado y la conducta del emprendedor, lo cual determinaría los resultados obtenidos. La estructura del mercado y el comportamiento del emprendedor se articula en función de: La demanda del producto. La tecnología y los costes de producción. La concentración de agentes. Las condiciones de entrada. El tipo de información y el acceso a la misma. 61 Dependiendo de estas variables los emprendedores tendrán comportamientos más o menos competitivos. Por parte de la escuela de Chicago, con la premisa opuesta a la de Harvard y con fuerte inspiración en la escuela austríaca, se determinó que el emprendedor busca constantemente las oportunidades que le ofrece el mercado. El modelo relevante aquí es el de la competencia perfecta, de tal forma que el monopolio es temporal y si perdurara se debería a la existencia de algún tipo de protección legal, de intervención o de barrera de entrada. Las estrategias de los emprendedores en mercados imperfectos no son más que reacciones racionales a imperfecciones de los mercados. Como autores destacados de estas líneas de pensamiento cabe mencionar a Stigler (1961) y Demsetz (1973). Existen también algunas aportaciones teóricas en el marco de la empresa familiar. Aquí destacar las figuras de algunos autores como Casson (1982), para el que “La mayoría de las organizaciones empresariales surgen a raíz de empresas familiares”. Por su parte, Embid y Salas (2005) afirman que muy frecuentemente “en el llamado capitalismo de familias, las personas que alcanzan la cima del poder de las grandes empresas lo hacen debido la institución de la herencia o a las relaciones sociales y no al mérito propio”. Por último, destacar la aportación nuevamente de Drucker (1985) quien siguiendo la línea mayoritaria en los autores anglosajones, considera que los trabajadores que pertenecen a la familia han de realizar sus obligaciones con la misma intensidad y éxito que los que no son de la familia. Además, las empresas familiares exitosas necesitarán incorporar directivos en los puestos de mayor responsabilidad que no pertenezcan a la familia. Uno de los autores mencionados en el párrafo anterior es Casson (1982).Este autor es uno de los que ha estudiado con más intensidad la figura del emprendedor, no sólo en el contexto de la empresa familiar sino también analizando el mercado de los empresarios, ofreciendo un desarrollo sobre las cualidades que deben tener esos mercados y poniendo de manifiesto las dificultades para definirlos o delimitarlos. Se pueden señalar una serie de condiciones que son necesarias, aunque no siempre imprescindibles, para asegurarse un mínimo en la capacidad de emprender de un individuo particular y tener éxito su iniciativa: Las potenciales oportunidades deben tener una expectativa positiva de obtener beneficios. Como ya se ha dicho, la mayoría de los negocios son de carácter familiar y ello conlleva un aprovechamiento eficiente de la familia como fuente de información, que se puede ver reforzado si la familia es utilizada como fuerza de trabajo. La acumulación de información sobre la actividad de la empresa y el aprendizaje contínuo. 62 Siguiendo a Casson, se puede obtener una tabla con las condiciones y limitaciones para emprender: Tabla 1: Condiciones y limitaciones para emprender Condiciones El mercado debe ofrecer oportunidades que generan Limitaciones expectativas de rendimiento La dificultad de acceder a económico. fuentes de financiación. Las Los emprendedores que se inician suelen ser barreras sociales existentes de carácter familiar lo cual se fideliza al impiden usarlos como recursos humanos. necesarias para la puesta en Las relaciones que mantengan los emprendedores con su entorno facilita La falta de capital inicial. relaciones marcha de los negocios. Un bajo nivel de mucho las expectativas de crear negocios. cualificación, educativo, es La información y el aprendizaje continuo un restricción a la hora de del emprendedor aumenta la actividad poder empresarial. acceder a ciertos mercados. Un bajo dificulta nivel de superar renta ciertas barreas sociales. Fuente: Elaboración propia a partir de Casson (1982) Otro de los autores destacados en el siglo XX es Audretsch (2002) cuya visión supone una versión actualizada del emprendedor innovador del que hablaba Shumpeter. Para Audretsch, el emprendedor es el agente del cambio, el que acelera la generación y aplicación de ideas innovadoras en la economía, estando la actividad de la empresa ligada a un contexto local y dentro de ese contexto se puede vincular con los viveros de empresas, al tratarse de un instrumento que fomenta la actividad emprendedora en un territorio. El autor habla además, en esta ocasión junto a Thurik (2004) de que se ha producido una transición en la sociedad, pasando la economía de tener a las grandes empresas como principales agentes económicos a tener a las pequeñas empresas y a los emprendedores como sus puntales. Algunos autores, siguiendo el enfoque de dinamismo empresarial de Audretsch han añadido nuevas aportaciones, como es el caso de Callejón (2009) que ha determinado que existe una relación causal entre la tasa de creación de empresas (dinamismo empresarial) y el crecimiento económico. La prosperidad de la economía se ha relacionado positivamente con la tasa de creación de empresas. Habitualmente se señala que una sociedad dinámica es menos adversa al riesgo y existe una mayor propensión de los individuos hacia el autoempleo frente al trabajo independiente (Comisión Europea, 2003). Audretsch y Keilbach (2004) plantearon un 63 modelo de crecimiento económico donde la capacidad emprendedora aparece como un factor productivo más dentro de una función de producción clásica (Callejón y Ortún, 2009). Otra de las aportaciones destacadas de Audretsch, ahora junto con Thurik (2000) es la relación positiva entre desempleo y creación de empresas. Cuando el desempleo es elevado, se encuentran sin trabajo muchas personas con conocimientos que les permiten tener aptitudes para convertirse en empresarios. Aunque sea la situación de desempleo la que los impulsa a emprender, sería muy difícil llevar adelante la idea empresarial sin esos conocimientos y cualidades. Para poder emprender con éxito hace falta formación empresarial, financiación, normativas que den seguridad y la detección de las oportunidades del mercado. Como punto final al repaso del siglo XX, señalamos a Hayek (1949) y a Andrews (1949). Hayek (1949) destaca que “el mejor método para solventar la problemática de la eficiencia en la empresa consiste en canalizar la mayor cantidad de información de la mejor calidad posible a los agentes económicos que la necesiten”. Queda vinculada la eficiencia de una empresa con la información, siguiendo la filosofía de que la información es poder. Por otra parte, el pensamiento expresado por Andrews (1949) sigue muy presente en nuestros días en el mundo del emprendimiento. Así, existe un amplio consenso de que un proyecto normal con un gran emprendedor detrás tiene más posibilidades de éxito que un buen proyecto en manos de una persona con escaso perfil emprendedor; haciéndose énfasis por tanto en las cualidades individuales y el perfil emprendedor por encima de la idea en sí misma. Para finalizar este amplio recorrido por la literatura acerca de la figura del emprendedor, se hará referencia a las aportaciones de los autores más destacadas de estos primeros años del siglo XXI, y en último término se mostrará un cuadro resumen con las aportaciones más importantes que se han señalado en estas páginas con anterioridad y completándolas con otras que no se han señalado. Se puede afirmar que el siglo XXI es una continuación del siglo anterior desde el punto de vista empresarial, pudiéndose ver en los escritos de los autores las influencias de otros del siglo anterior. Así Schaper (2002) pone de manifiesto que las personas emprendedoras se pueden encontrar en todos los sectores de la sociedad, algo ya implícito en las definiciones de otros autores hechas en el siglo pasado. No sólo hay emprendedores vinculados a las pequeñas empresas, sino que también es posible encontrarlos en el seno de las grandes corporaciones ayudando a crear nuevas divisiones de negocio y productos; estas últimas reciben el nombre de emprendedores internos. También se puede hablar de emprendedores sociales, que son aquellos que trabajan intentando innovar para resolver las necesidades de la comunidad en organizaciones sin ánimo de lucro. Por su parte, Amatori (2010) considera que el emprendedor puede ser “alguien por cuenta propia o incluso con un par de empleados que esté en condiciones de ser muy sensible ante las demandas del mercado, personalizando y adecuando sus acciones en un nicho específico de mercado”. Este autor aporta como novedades respecto a definiciones de otros autores varias cuestiones. En primer lugar habla de una persona por cuenta propia o con pocos empleados, lo que supone una acotación del papel de emprendedor, poniéndola a un nivel similar al de pequeña iniciativa empresarial. En segundo lugar, está haciendo mención expresa a las demandas del mercado en lugar de concebir al emprendedor como 64 un innovador que crea su mercado sino que detecta hacia dónde se dirigen las necesidades de la demanda; encaminando el emprendedor sus acciones hacia un nicho específico de mercado. Ello es un enfoque oportuno pues el emprendedor ha de focalizar sus acciones hacia un nicho, pues al principio difícilmente podrá atender a todo el mercado general haciendo frente a los competidores que ya tienen experiencia en tales mercados. Kauanui et al. (2010) señalaron que los emprendedores tenían dos puntos de vista en relación a su éxito: el primero de ellos tiene como principal objetivo del emprendimiento el dinero, mientras que el segundo punto de vista tiene como objetivo el desarrollo pleno, viendo el éxito en relación con el proceso de desarrollo individual. Esos autores consideraron que generalmente el emprendedor busca una recompensa económica por poner en marcha su idea, pero hablar que el dinero es lo más importante supondría alejar la definición de emprendedor y de su labor del rigor científico necesario. Tras hacer un recorrido por todas las aportaciones teóricas del concepto de emprendedor y su papel más relevantes, y antes de mostrar el cuadro final al que se ha hecho referencia anteriormente, se muestran estas conclusiones con los aspectos más importantes mencionados hasta el momento sobre el emprendedor: El emprendedor puede actuar sólo o en compañía, siendo habitual y cada vez en mayor medida, la creación de empresas con varios socios. No es necesario que se haya constituido una empresa para poder calificar a alguien como emprendedor. En este sentido ya se considera emprendedor a aquellos que están haciendo su plan de empresa para poner en marcha su idea, o también a los que ya tienen ese plan y acuden a distintas instituciones para pedir ayuda o apoyos financieros (por ejemplo al IGAPE). Sólo dejaría de ser emprendedor, si este llega a la conclusión de que su proyecto no es viable y abandona la puesta en marcha de su idea empresarial. Es un error la asociación habitual entre emprendedor y persona que inicia una pequeña aventura empresarial por primera vez en su vida. Con todo, se ha visto que existen emprendedores internos y emprendedores sociales. También son emprendedores aquellos casos en los que un empresario reconocido inicia un nuevo proyecto. No está clara la frontera entre actividad emprendedora y participación financiera y/o personal del emprendedor en el capital de la empresa. Cualquier emprendedor ha de tener una visión comercial, pues es imprescindible que el cliente quede satisfecho, y repita y recomiende la compra de los bienes y servicios producidos por la empresa; en el caso contrario el cliente no repetiría su compra y la empresa acabaría cerrando. Una empresa sin clientes no puede sobrevivir. 65 Los recursos gestionados por el emprendedor han de ser retribuidos por éste, como los recursos humanos o el capital. Cuanto más motivados y formados estén los recursos humanos de la empresa y cuanto más talento tengan, mejor para la organización. Esta afirmación resulta bastante obvia de entender. Toda iniciativa empresarial que se lleva a cabo obtiene un resultado que puede ser positivo o negativo. Existen casos de “beneficio cero” que continúan adelante por proporcionar un salario y cotizaciones al emprendedor; también puede ser que tenga una expectativa de beneficio futuro. Por otra parte, se considera que hay una serie de atributos que no se deberían incorporar a la definición de emprendedor y su papel: La innovación. Sin desmerecer la gran aportación realizada por Schumpeter (1934) en este campo, ni negar la importancia de la innovación, no se considera fundamental vincular al emprendedor con la innovación. Ely y Hess (1937) argumentaban que un emprendedor puede tener mucho éxito organizando eficientemente un negocio sin que ello suponga inventar nada. Por ejemplo, una persona que decide abrir una tienda de comestibles que no tiene mucho de innovador, es una persona emprendedora técnicamente, a pesar de la ausencia de innovación. La innovación ha de estar presente en muchas facetas de la vida como la medicina, el deporte, etc., no sólo en el mundo empresarial. No resulta relevante incluir características personales del emprendedor para calificarlo como tal. Por ejemplo ser un visionario, un soñador o tener don de gentes. Tampoco se considera apropiado introducir el concepto de oportunista o que detecta una oportunidad, al estilo de Drucker (1985) o Schaper (2002), entre otros. Algunos autores hacen referencia expresa al riesgo en el que incurren los emprendedores, como es el caso de Baumol (1968), Ronstadt (1984), Mulcahy (2003). Es indudable que los emprendedores incurren en algún riesgo, que en ocasiones es muy alto, pero eso es muy dispar. A día de hoy, un empresario individual lo es sin desembolsar cantidad alguna. Existen también muchos empresarios que sus negocios lo tienen en una sociedad y su patrimonio en el que opera la empresa en otra compañía, de tal manera que no tiene riesgo. 66 Una vez hechas estas consideraciones, y ahora sí, se muestra el cuadro-resumen con las aportaciones más destacables que se pueden encontrar en la literatura sobre la materia: Tabla 2: Resumen de las principales aportaciones sobre el concepto de emprendedor. Año Autor 1675 1755 1803 1848 Savary Cantillon Say Mill 1874 Walras 1921 Knight 1934 Schumpeter 1937 Ely y Hess 1937 Coase 1939 Mason 1949 Hayek 1949 Andrews 1956 Bain 1973 Kirzner Aportaciones Búsqueda de nuevos mercados. El primero en citar el término entrepreneur. Popularizó la figura del entrepreneur en Francia. Lo introdujo en el mundo Anglosajón. Situó al emprendedor dentro del marco de estudio de la teoría general de equilibrio económico. El emprendedor asume riesgos económicos. El emprendedor desarrolla la sociedad a través de la innovación y creación de nuevos mercados. El papel del emprendedor como gestor y organizador de una empresa. El emprendedor creador de mercado. El paradigma estructura-conducta-resultado. Las empresas son reflejo del mercado en el que operan. La eficiencia viene a traves de la cantidad y calidad de la información. Modelo de competencia imperfecta donde son fundamentales las cualidades individuales del emprendedor. Existe una causalidad directa e unidireccional entre la estructura del mercado y la conducta de la empresa. El emprendedor conduce al mercado a una situación de equilibrio a través de la competitividad. Fuente: Elaboración propia Tabla 2: Resumen de las principales aportaciones sobre el concepto de emprendedor (cont.) Año Autor 1976 Buckley Casson Aportaciones y Teoría de la empresa familiar. 67 1977 Shapero 1978 1980 1982 Leibenstein Vesper Baumol 1982 Casson 1984 Ronstadt 1985 Pinchot 1985 Druker 1988 1987 1988 1992 1995 El éxito empresarial depende del perfil profesional del emprendedor. La teoría de la eficiencia. El valor añadido del emprendedor. Los mercados impugnables o contestables. Analiza el mercado de los empresarios y considera la teoría del emprendedor como un caso particular de la teoría general del progreso económico. El emprendedor asume riesgos a nivel patrimonial y personal. Un soñador que convierte una idea en una realidad aprovechable. El emprendedor explota las oportunidades creadas por los cambios en su entorno. Marchesnay y Julien Jacquemin Milgron y Roberts Norman y La Manna Transformador de realidades en oportunidades. Modelo de la nueva organización industrial. La importancia emprendimiento. Audretsch del conocimiento en el Fuente: Elaboración propia Tabla 2: Resumen de las principales aportaciones sobre el concepto de emprendedor (cont.) Año Autor 1996 Stephan Audretsch 1997 Gerber 1998 Carton, et al. 1998 Varela 1999 Sahlman, et al. 2000 Audretsch Thurik Aportaciones y y La reputación del emprendedor le da valor a la empresa. El emprendedor es el visionario, un catalizador del cambio. El emprendedor es un gestor de recursos y responsable de la organización. El emprendedor es un lider que invierte dinero, tiempo y prestigio personal. El emprendedor identifica una oportunidad, gestiona recursos para obtener una recompensa. Detectan una relación entre desempleo y emprendimiento. Lo que hoy se entiende como emprendedor por necesidad. 68 2002 Audretsch 2002 Schaper 2003 2004 Mulcahy Acs, et al. Audretsch Thurik 2004 El emprendedor es el agente del cambio que innova y asume un riesgo. Identifica a los emprendedores en: a) Pequeñas empresas, b) Grandes empresas. El emprendedor como controlador de un negocio. y Relacionan el emprendimiento con el Filtro del conocimiento. Fuente: Elaboración propia Tabla 2: Resumen de las principales aportaciones sobre el concepto de emprendedor (cont.) Año Autor Aportaciones 2004 Audretsch Thurik 2004 Nordhaus 2005 Hisrich 2005 Embid y Salas 2006 Lückgen et al. 2007 García y García 2008 Del Prado 2009 Audretsch 2009 Duarte 2010 Amatori 2010 Kauanui 2013 Elaboración propia y La economía ha pasado del management economy al entrepreneurship economy. Toda la sociedad de beneficia de la innovación del empresario. La innovación es la esencia del emprendedor. Analizan las empresas familiares y observan que existen muchos casos de profesionales que tienen el poder no por méritos propios. Resaltan la implicación personal del emprendedor en la puesta en marcha de un negocio. El emprendedor es un tomador de precios. Las dificultades de crecimiento en la empresa familiar. Es necesario crear capital emprendedor para promover el crecimiento económico. El emprendedor organiza un negocio innovador asumiendo un riesgo. El emprendedor identifica un nicho de mercado. El emprendedor busca el rey del dinero y su desarrollo personal. El emprendedor gestiona unos recursos para satisfacer al cliente obteniendo un resultado de la actividad. Fuente: Elaboración propia 69 3. FACTORES QUE DETERMINAN LA EXISTENCIA DEL EMPRESARIO Como punto de partida, para enlazar con todo lo expuesto hasta ahora, se hará un pequeño inciso acerca del cometido empresarial. En este sentido, se debe incidir en la función primordial del empresario como asignador de recursos; idea que forma parte del núcleo tradicional de la teoría económica, especialmente en aquellas que funcionan bajo el principio de la racionalidad de los agentes económicos, según la cual los agentes económicos establecen el uso eficiente de los factores de producción con el objetivo de conseguir un beneficio en interés propio. Tomando como referencia a García (1985) se deben distinguir dos sentidos de la función empresarial. En primer lugar la función empresarial como elemento del proceso económico, asignación de recursos entre fines lucrativos; y en segundo lugar la función en relación a su misión concreta en una sociedad organizada según determinados valores económicos y políticos. Las oportunidades existirán si se dispone de nuevas fuentes de información, contenidos que permitan al agente económico percibir una asignación ineficiente de recursos. Estos nuevos contenidos se corresponden con los avances tecnológicos y con los recursos ociosos. La toma de decisiones empresariales es un factor escaso debido al gran coste de oportunidad implícito existente en la utilización de los recursos necesarios que ello conlleva. Las funciones de toma de decisión y seguimiento de las reglas decisorias dan lugar a otra parte muy importante del análisis empresarial y de gestión, un ámbito en donde las cualidades innatas del empresario, su manera de razonar, el tiempo invertido y el trabajo mental, combinadas con el uso de otros recursos utilizados en la gestión de una actividad empresarial, materiales, productivos, humanos, de comunicaciones y transportes, de investigación, etc., tienen un papel esencial. De la Rocha (2012) opina en la misma dirección, al señalar que para emprender es necesario disponer de amplias capacidades de gestión que permitan llevar a cabo eficientemente la idea empresarial, siendo por tanto necesario tener una amplia visión comercial, saber cómo gestionar los recursos humanos o financieros, además de tener un control general del negocio. Según Veciana (2005) la creación de nuevas empresas es fundamental en la economía de mercado y un factor clave para el desarrollo de la economía de un país. Baumol (1993) estima que “la oferta total de empresarios varía mucho de unas sociedades a otras”, al igual que su contribución productiva; y defiende las actividades de innovación ya que son las que contribuyen al progreso económico frente a actividades de carácter especulativo. Por tanto, la misión empresarial estaría basada en que las actividades empresariales y sus resultados varían en función del tiempo y lugar. Las sociedades en las que los empresarios logran desarrollar con éxito su actividad suelen ser abiertas y libres. La actividad empresarial suele ser la más idónea para ascender 70 socialmente (Del Prado, 2008). Por otra parte, existe consenso entre los autores a la hora de afirmar que cualquier oportunidad de progreso o ascenso social por la vía empresarial requiere trabajar duro, ahorro y austeridad. Casson (2005) afirma que los emprendedores necesitan importantes cantidades de capital, sea propio o ajeno, contactos sociales, cualificaciones determinadas y habilidad personal; además el autoempleo resulta la vía más atractiva para aquellos individuos que crean tener capacidad de tomar decisiones acertadas en un entorno de riesgo. También la comisión Europea (2003) ponía de manifiesto que el espíritu emprendedor es una pieza clave para estimular la evolución económica, para aplicar más y mejores tecnologías productivas, crear empleo y hacer más prósperas a las naciones basadas en el libre mercado y la innovación. También estima que la propensión de una sociedad hacia la actividad empresarial dependerá de cuestiones tales como la imagen social que tenga el empresario, el marco legal y el institucional. Audretsch (2002), por su parte, señala en esta misma línea que la propensión a emprender depende de factores como el económico, el histórico, el social, el cultural y el político. Otra de las cuestiones que merecen la pena ser destacadas es la relativa a los modelos de creación de empresas. En este sentido, es muy destacada la aportación de Shapero (1977), uno de los economistas que desarrolló un modelo teórico que se encarga de estudiar el proceso de creación de empresas, suponiendo ello una nueva etapa que suele comenzar con un cambio acontecido en la vida del emprendedor como puede ser el terminar un proceso de aprendizaje, una frustración en una empresa anterior, un despido, ser desempleado de larga duración o incluso un cambio en su vida personal como un divorcio o cuestiones relacionadas con su círculo de amistades. El informe GEM (2010) distingue entre dos tipos de empresarios: los que lo son por oportunidad, esto es, aquellos que materializan su idea al detectar una oportunidad en el mercado; y los que lo son por necesidad, que buscan el autoempleo como salida a su situación de desempleo. Según Shapero (1977) “el comienzo de una actividad empresarial implica la puesta en marcha de un conjunto de destrezas, habilidades y competencias que conviene haber desarrollado previamente”, enlazándose las características del emprendedor con rasgos psicológicos, algo que el autor denomina “propensión psicológica para emprender”, que hace referencia a determinadas actitudes que debe poseer el emprendedor que le permitan llevar adelante su idea empresarial. Destaca los siguientes factores que influyen en la creación de empresas: la cultura y las normas sociales; argumento reforzado por Licht y Siegel (2007). Para que exista emprendimiento ha de existir un medio que permita la función empresarial; puede ser físico (e.g., los viveros de empresas), intangible (e.g., asesoramiento al emprendedor), o medios financieros como préstamos o subvenciones. 71 Figura 1: Ecosistema del emprendedor. Fuente: Elaboración propia a partir de Emprendia (USC) La creación o desaparición de una empresa está influida por los factores económicos tales como el crecimiento, tasa de desempleo o tipos de interés. En la actual situación de crisis económica se está observando un doble efecto: por una parte están desapareciendo muchas empresas y autónomos ante la falta de expectativas y caída del consumo; mientras que por el otro lado y en sentido contrario, el mayor desempleo hace que un sector de la población desempleada apueste por el autoempleo y el emprendimiento como salida laboral (Audretsch y Thurik, 1997), con lo que serían emprendedores por necesidad, de acuerdo a lo que ya se ha mencionado con anterioridad. Siguiendo con el modelo de Shapero (1977) junto con la contribución de García et al. (2007), se detectan las siguientes fases para la creación de las empresas. En la siguiente tabla se muestran tales fases destacando sus aspectos clave. Tabla 3: Fases para la creación de empresas según Shapero (1977) Fase 1. Predisposición Contenido a emprender 2. Implantación de un proyecto 3. Búsqueda de recursos Psicológicamente el emprendedor tiene que asumir que va a ser su propio jefe habiendo diversos motivos para emprender. En este fase es necesario ir más allá de la idea y la disposicón a emprender. Hay que definir metas, planificar acciones. El emprendedor necesita de apoyos aún cuando disponga de una buen idea, por ello, los apoyos los buscará primero en su entorno familiar, en los amigos y en la sociedad. 72 4.Puesta en marcha de la empresa Buscando la rentabilidad sostenible a lo largo del tiempo. Fuente: Elaboración propia a partir de Shapero (1977) Una aportación similar hace De la Rocha (2012), que también señala una serie de fases para la creación de empresas, y que se muestran resumidamente en el siguiente cuadro: Tabla 4: Fases para la creación de empresas Fase 1. Contenido Intencionalidad 2. Análisis del perfil del emprendedor y de la idea empresarial 3. Puesta en marcha de la empresa El emprender tiene una idea en la cabeza para emprender, pero aún no se ha decidido y desconoce la viabilidad de su proyecto. En este fase se estudia si el emprendedor dispone del perfil adecuado para emprender y si no fuera así, qué puntos debe fortalazer para llevar a cabo con éxito el proyecto empresarial. A la vez se examina la idea empresarial para ver la viabilidad del proyecto. Concluye que es necesario tener un perfil emprendedor adecuado y una idea empresarial viable desde el punto de vista técnico, económico y financiero. Superado las fases anteriores y con un plan de empresa claro, ha llegado la hora de su ejecucción. Fuente: Elaboración propia a partir De la Rocha (2012) 4. EL MARCO INSTITUCIONAL Baumol (1993) señala la importancia de un marco institucional apropiado para crear las condiciones necesarias para lograr un adecuado desarrollo empresarial. Baumol introduce como variable el papel desempeñado por las instituciones, pues con la famosa “mano invisible” de Adam Smith no siempre se consigue la asignación eficiente de los recursos por la existencia de determinadas distorsiones, lo que obliga a hacer modificaciones en el marco institucional. De acuerdo con Baumol, el marco legal incentiva o desincentiva ciertos comportamientos, entre ellos los relacionados con el emprendimiento y el mundo empresarial; estima que la empresa no puede convertirse en garante de ciertos mínimos 73 sociales, a pesar de que la sociedad tenga derecho a exigir que las empresas sean cuidadosas con el medio ambiente, solidarias, que inviertan en el bienestar común o cuiden de los consumidores. La sociedad no debe confiar en la voluntariedad de las empresas, o al menos no en todas, para con estos objetivos. La hipótesis de Baumol es fundamental para poner en marcha políticas de crecimiento y estímulo a las actividades empresariales; observa, además, la variación de esos estímulos a lo largo del tiempo y cómo ello acaba afectando al comportamiento empresarial, así, señala que “las reglas del juego que determinan los rendimientos relativos de las diferentes actividades empresariales varían de forma esencial según el tiempo y lugar”. En un mismo país puede variar la predisposición al emprendimiento en función de las medidas que se adopten dentro del mismo para fomentar la actividad empresarial. Concluye afirmando que “el comportamiento empresarial varía de una economía a otra en función de la variación de las reglas del juego”. En la determinación de las reglas del juego, desempeñan un papel fundamental el sistema fiscal, el mercado laboral, la calidad del sistema jurídico, el tratamiento de la morosidad, que la administración haga frente a sus deudas, la existencia de instituciones de defensa de la competencia, la seguridad alimentaria, la lucha contra la corrupción, la seguridad en el trabajo, etc. Según la Comisión Europea (2003), tienen un efecto positivo en la creación de empresas los entornos administrativos y regulatorios simplificados. En este sentido la administración electrónica constituye una potente herramienta para lograrlo. Además señala la importancia de tener un sistema financiero desarrollado, que garantice los depósitos, que facilite el préstamo a unas tasas de interés asumibles, facilitando la circulación de dinero para favorecer la creación de empresas. También pone de manifiesto la necesidad de desarrollar otros instrumentos financieros como los fondos de capital riesgo o los Business Angels para la financiación de proyectos. García (2011) argumenta que muchos emprendedores llevan más de un año con la idea de negocio y sin llegar a ponerla en marcha por las restricciones a la financiación; de ahí la importancia de las recomendaciones de la Comisión Europea. Por último, el espíritu empresarial influye en la creación de empresas, en este sentido, en algunos países tradicionalmente se ha cultivado el espíritu empresarial (e.g., EEUU), ello propicia una mayor tendencia al emprendimiento. Por el contrario en otros países como España, se asocia al autoempleador como autónomo, como un trabajo sin reconocimiento social, sin apenas derechos, como para quien no puede acceder a otras cosas. 5. RASGOS PERSONALES Y CAPACIDADES DEL EMPRENDEDOR Existe una relación entre la calidad del empresario y el éxito posterior de su proyecto o empresa. Siempre se ha relacionado la trayectoria de las empresas con la personalidad de los empresarios. El deseo de independencia del emprendedor es el rasgo común establecido por algunos autores como Lafuente et al. (1985) y Veciana (2005). Además Veciana (2005) señalaba que un número importante de empresarios exitosos tenían ciertas características en común como su origen humilde, infancias difíciles y sus 74 ansias por huir de la inseguridad. Por su parte, Collins et al. (1964) señalaron diferentes elementos como la huida de la autoridad, la autorrealización personal y el deseo de libertad e independencia. En el siguiente cuadro se muestra un recorrido por las aportaciones de diferentes autores en relación a las principales cualidades del empresario. Tabla 3: Principales cualidades del empresario. Autor Principales cualidades del emprendedor Amatori El emprendedor ha de tener desarrollado un sexto sentido para identificar nichos de mercados rentables. Andrews Ha de poseer notables cualidades individuales como la versatilidad, buen juicio, capacidad para recaudar fondos y financiación y ambición. Arrow Audretsch Carton, et al. Sabiduría para gestionar información en condiciones de incertidumbre y riesgo. Las principales carácterísticas de un emprendedor son, su afán de conocimento, la innovación , su capacidad de comercializarlo y no tener miedo al riesgo. Lo que distingue a un emprendedor de éxito de otro es su competencia para gestionar recursos empresariales. Ser racional que ajusta la oferta a la demanda. Clásicos Fuente: Elaboración propia Tabla 3: Principales cualidades del empresario (continuación) Autor Principales cualidades del emprendedor Druker La principal característica del emprendedor es saber explotar las oportunidades creadas por los cambios en su entorno. Duarte El emprendedor ha de ser una persona organizada e innovadora. Ely y Hess Capacidad de gestión y organización. García y García Destaca inteligencia del emprendedor para tomar precios. Gerber El emprendedor tiene que tener la habilidad de ser un visionario con aptitud para provocar un cambio. Hayek Ha de estar constanmente formándose e informándose. Hisrich El rasgo que identifica a un emprendedor es la innovación. 75 Kauanui El emprendedor es un amante de la libertad con competencias para ganar dinero. Knigt Capacidad para obtener rentas como contrapartida al riesgo y la incertidumbre. Koutsoyannis Aptitud para gestionar, coordinar y asignar recursos buscando un beneficio. Lückgen et al. La pasión y la implicación personal diferencia a un emprendedor del resto de la sociedad. Marchesnay Julien y Lo que distingue a un emprendedor de éxito es la capacidad de transformar realidades en oportunidades. Mulcahy El emprendedor ha de tener la cualidad de tener controlado su negocio. Penrose Ha de tener intuición para búsqueda de oportunidades y capacidad para asignar recursos. Pinchot El emprendedor ha de tener imaginación y ver lo que otros no ven con tanta claridad. Fuente: Elaboración propia Tabla 3: Principales cualidades del empresario (continuación) Autor Principales cualidades del emprendedor Ronstadt El emprendedor ha de buscar oportunidades y asumir riesgos en su toma de decisiones. Sahlman, et al. El emprendedor ha de tener el talento de identificar una oportunidad que le genere una recompensa. Schumpeter Shackle Ha de ser innovador. Mucha imaginación. Stephan El emprendedor debe tener y buscar una gran reputación que se transformará en valor para su empresa. Stigler Un emprendedor de éxito tiene que tener la habilidad de buscar y gestionar una información de éxito. 76 Varela La principal caractéristicas de un emprendedor es su liderazgo. Fuente: Elaboración propia Otro rasgo habitual en emprendedores es el deseo de superación, algo que no es específico de los emprendedores, pero que en éstos se da casi por exigencias del mercado, pues para competir o innovar se tiene que estar constantemente superándose día a día. Veciana (2005) afirma que la intuición es otra característica fundamental que debe poseer un buen emprendedor. La formación empresarial o la experiencia del emprendedor es importante para Del Prado (2008), quién afirma que la tasa de mortalidad de las empresas creadas por individuos con mayor formación o experiencia es menor. Las personas que poseen altos niveles de formación tendrán más probabilidades de convertirse en empresarios y entre éstas aquellas que posean mayores niveles formativos tendrán mayores probabilidades de éxito en su negocio. También señala a la experiencia profesional como elemento primordial cuya función será similar a la formación. Kantis et al. (2002) establecieron una correlación positiva entre experiencia y rentabilidad/crecimiento de la empresa. Vaquero y Ferreiro (2010) observaron que el 83% de los emprendedores de los viveros de empresas de Galicia tenían experiencia previa, lo que pone de manifiesto que el emprendedor no es un aventurero, sin formación, ni experiencia que se lanza a la aventura empresarial. Cooper et al. (1988) realizaron diversos análisis y se centraron en cuatro grandes aspectos: la biografía del fundador, la experiencia previa en gestión, el conocimiento del sector y el capital financiero. Como conclusión más importante se debe señalar que el número de socios es la variable más significativa para explicar un rápido crecimiento de la empresa, pero también la experiencia previa en un sector es fundamental. Bruno et al. (1987) estudiaron las causas que provocaron los fracasos en empresas de nueva creación. Afirman que la causa principal es el surgimiento de problemas de gestión así como limitaciones relacionadas con la capacitación o formación académica del gestor. Por su parte Parker y Van Praag (2004) afirman que los emprendedores con mejor formación académica tendrán más fácil la obtención de recursos financieros. Por último Cooper et al. (1988) concluyeron que el éxito empresarial será más probable si se producen estas condiciones: saber trabajar en equipo, tener un alto nivel educativo, una experiencia empresarial relevante, haber trabajado en una empresa del mismo sector, haber puesto en marcha proyectos parecidos con anterioridad, provenir de una gran empresa y tener más capital. 6. POLÍTICA DEL FOMENTO EMPRESARIAL El objetivo de las políticas de fomento empresarial ha de ser el aumento de las tasas de supervivencia empresarial según Velasco (1998) y Birch (1987), lo cual encajaría bien por ejemplo con la política específica de los viveros de empresas, ya que estos ayudan a los potenciales empresarios a dar los pasos necesarios y a aumentar las probabilidades de éxito de sus proyectos. 77 Por su parte Audretsch (2002) señala que es necesario fortalecer las cualificaciones individuales, mejorar la educación y formación, facilitar el acceso a los recursos, favorecer la inmigración e integración, ampliar la oferta de financiación y microcréditos, desarrollar políticas de incentivos a la actividad empresarial y fomento del espíritu emprendedor para aumentar la oferta de emprendedores. Por el lado contrario, García y García (2007) señalan que el principal obstáculo para el desarrollo de una correcta política de fomento del espíritu empresarial es la poca eficacia de las medidas de fomento del emprendedor adoptadas. Audretsch y Thurik (1997) afirman que el fomento del espíritu emprendedor en una región no debe estar tan basado en el desarrollo de infraestructuras y la planificación macroeconómica, sino más bien en actuaciones que tengan que ver con los recursos humanos, el acceso a la información o necesidades del empresario muy diferentes a los recursos financieros. Otros autores como Belso (2004) opinan en sentido contrario, afirmando que la oferta de emprendedores no debe incentivarse a través de actuaciones y políticas públicas. Por último, el Círculo de Empresarios (2009) propone una doble vía de actuación para incentivar el espíritu emprendedor en España. En primer lugar determina que debe fomentarse el espíritu emprendedor fomentando los valores de espíritu empresarial a nivel social, cultural y cambiando el marco educativo. Y en segundo lugar, señalan que se deben crear las condiciones que favorezcan la traslación de las ideas y habilidades emprendedoras a iniciativas generadoras de valor. 7. LA UNIVERSIDAD Y LA CREACIÓN DE EMPRESAS Uno de los papeles que juega la universidad en las sociedades de todos los países es el de la transferencia el conocimiento que contribuye al desarrollo económico de los mismos. Muchas de ellas tienen viveros de empresas y todas cuentan con OTRIs u Oficinas de Transferencias de Resultados de Investigación, cuya misión es valorizar en el mercado las investigaciones universitarias. Por todo ello es conveniente analizar el papel que juegan las universidades en la creación de empresas. Rodeiro (2007) señaló que “la innovación tecnológica es uno de los principales pilares en los que se fundamenta la nueva economía altamente vinculada a la sociedad del conocimiento”, mientras que Vaquero y Ferreiro (2010) manifiestan que dentro de las estrategias necesarias para conseguir un alto potencial tecnológico y, como consecuencia, innovación y crecimiento económico, se pueden incluir varias iniciativas de política pública que pueden ser llevadas a cabo por organismos públicos o instituciones sin ánimo de lucro, cuyo objetivo es el desarrollo económico de un área económica y que se mencionan a continuación: los parques científicos, los parques de investigación, los parques tecnológicos, los centros de investigación, los parques de negocio y los viveros de empresas. Salas et al. (2000) se centran en la importancia de la interrelación entre los agentes que participan en el proceso innovador y que todos son necesarios para innovar ¿acaso se puede innovar sin ser emprendedores? O, ¿éstos lo pueden hacer a espaldas de las 78 universidades?; y si falla la financiación, ¿se puede mantener una actitud investigadora y de innovación cuando éstos necesitan un período para recuperar la inversión realizada? La innovación y la tecnología están muy ligadas a la universidad y a las instituciones públicas. Como punto negativo muchos empresarios vinculan innovación con subvenciones, de tal manera que es habitual ver grupos de investigadores universitarios o grupos de trabajos de las empresas creados al calor de una subvención, por lo que la innovación dependería de la subvención. Algunos autores consideran necesario romper el binomio subvención-innovación al considerar que ésta debe hacerse por convicción y no por las ayudas que se pudieran otorgar. Por otra parte, a lo largo de las tres últimas décadas se produjeron transformaciones importantes en el contexto que rodean a los sistemas de educación superior, que dieron lugar a una nueva universidad que se conoce como Universidad emprendedora (Clark, 1998). Clark señala además varios factores necesarios para conseguir el éxito en las actividades de emprendimiento de las instituciones de educación superior: contar con una dirección reforzada, una periferia desarrollada, base financiera diversificada y la motivación del cuerpo académico. Rodeiro (2007) señala que la transferencia de conocimiento a la sociedad es el principal instrumento para que las universidades interactúen con el resto de agentes económicos. En esta línea Stephan (2001) define la transferencia de tecnología como todas aquellas interacciones entre las universidades y las empresas. Hay una serie de causas que han permitido el emprendimiento desde la universidad y que éste alcanzará una gran importancia, entre ellas se destaca el impulso de la transferencia de conocimiento de la universidad que produce importantes retornos económicos que generan crecimiento y desarrollo local. Ontiveros et al. (2005) señalan la importancia de fortalecer los programas existentes de estancias de científicos y doctores en empresas y facilitar la canalización de proyectos empresariales surgidos en centros universitarios. A pesar del reconocimiento cada vez mayor por parte de la sociedad acerca de la necesidad de crear empresas desde la universidad; y del aumento de medidas para conseguirlo, el cambio hacia una cultura más emprendedora no es fácil ni está alcanzado todavía. 8. CONCLUSIONES El recorrido por las aportaciones de los distintos autores y marcos teóricos acerca de la figura del emprendedor, ofrece una amplia y rica suma de puntos de vista y contribuciones que han ido evolucionando con el tiempo. Las aportaciones de figuras como Shumpeter, Drucker, Audretsch o Casson son muy importantes, pero como se ha podido comprobar podría hacerse una lista grande de autores destacados en la materia, tal y como se constata observando las tablas-resumen que se incluyen en el artículo. Se han podido comprobar también algunas discrepancias entre distintas visiones y marcos teóricos; en este sentido el caso más paradigmático es el de la innovación como requisito para considerar la actividad emprendedora: necesario para algunos y prescindible para otros. Otros casos 79 están relacionados con la inclusión o no de las características personales, riesgo en el que incurre y comportamiento oportunista del emprendedor. Con todo, se pueden destacar aportaciones tales como los determinantes del comportamiento del emprendedor, los objetivos del emprendimiento (i.e., riqueza personal vs autorrealización), aportaciones teóricas sobre la empresa familiar, condiciones necesarias para asegurar la capacidad de emprender y limitaciones a la misma. En relación con la situación actual de crisis económica, debe destacarse que el elevado desempleo anima a emprender a los individuos, pero la formación y cualidades de los mismos suele tener un papel primordial en el futro éxito de su proyecto empresarial. Otras aportaciones a señalar están relacionadas con la necesidad de canalizar hacia los agentes que lo necesiten la información evitando en la medida de lo posible que ésta sea asimétrica. En cuanto a los factores que impulsan la función empresarial, algunos autores afirman que la tenencia o recepción de información acerca de una asignación ineficiente de recursos generará oportunidades de emprendimiento; otros hablan de la importancia e influencia de la cultura y las normas sociales, el crecimiento económico, la tasa de desempleo o los tipos de interés. Otros resaltan la importancia que juega la combinación de las cualidades innatas del empresario combinadas con el uso de otros recursos utilizados en la gestión de la actividad empresarial. En relación con lo anterior, Baumol (1993) estima que “la oferta total de empresarios varía mucho de unas sociedades a otras”. Otros autores destacan el carácter abierto y libre que tradicionalmente acompaña a las sociedades con mayor espíritu emprendedor. Otro elemento a destacar es el “ecosistema del emprendedor”, que según Emprendia (USC) está formado por el asesoramiento, financiación, formación y ubicación, y es fundamental para entender el comportamiento de los emprendedores. También se han analizado modelos de creación de empresas y las fases de ese proceso. En relación al marco institucional, se ha advertido que es primordial que sea apropiado para crear las condiciones necesarias que permitan lograr un adecuado desarrollo empresarial; incluyéndose aquí el papel del marco legal como palanca incentivadora o desincentivadora de comportamientos. Las medidas de política económica, que han de dedicarse a motivar el emprendimiento y a reducir la tasa de mortalidad de las nuevas empresas, tienen además gran importancia en el comportamiento emprendedor, observándose diferencias entre países por causa de las distintas políticas. Audretsch (2002) indica que esas políticas más que basarse en la dotación de infraestructura, han de incidir sobre los recursos humanos y el espíritu emprendedor. También es fundamental hablar dentro del marco institucional del papel del sistema fiscal, el mercado laboral, la calidad del sistema jurídico, el tratamiento de la morosidad, y la burocracia. Por otra parte y volviendo a las políticas, éstas también han de perseguir potenciar la transferencia de conocimientos desde las universidades al mundo de la empresa, incluyéndose aquí medidas tales como la creación de los parques científicos, los parques de investigación, los parques tecnológicos, los centros de investigación, los parques de negocio y los viveros de empresas. El fortalecimiento de los programas existentes de estancias de científicos y doctores en empresas y el facilitar la canalización de proyectos empresariales surgidos en centros universitarios contribuyen también a mejorar esa transferencia de 80 conocimientos. La innovación y la tecnología están muy ligadas a la universidad y a las instituciones públicas, sin embargo se ha detectado la existencia de cierta cultura de realizar trabajos de innovación al calor de una subvención y no por convicción, binomio que los autores ven conveniente romper. Por último, respecto a los rasgos del emprendedor que es uno de los factores antes mencionados como fuente de discrepancias entre autores a la hora de incluirlos o no en la definición de emprendedor y actividad empresarial; sin embargo sí parece haber cierto consenso entre ciertos rasgos de esa personalidad del emprendedor: deseos de libertad e independencia, autorrealización personal, deseo de superación, o la vivencia etapas vitales difíciles. En la tabla 3 se ha mostrado un resumen de las aportaciones sobre esta cuestión. Algunos autores señalan que los emprendedores suelen tener experiencia previa antes de poner en marcha un proyecto por su cuenta; mientras que otros hablan de que la falta de formación y capacidades de gestión son las principales causas de fracaso de las empresas. 81 BIBLIOGRAFÍA ACS, Z. J.; AUDRETSCH, D. B.; BRAUNERHJELM, P. Y CARLSSON, B. (2004): “The Missing Link: The Knowledge Filter and Entrepreneurship in Endogenous Growth”. Paper to be presented at the DRUID Summer Conference 2003 on CREATING, SHARING AND TRANSFERRING KNOWLEDGE. The role of Geography, Institutions and Organizations. Copenhagen June 12-14, 2003. AMATORI, F. (2010): “Determinants and typologies of entrepreneurship in the history of industrial Italy”, en The determinants of entrepreneurship. Leadership, culture, Institutions. Editado por García-Ruiz, J. L. y Toninelli, P. A. “Perspectives in economic and social history”. Nº 7. Pickering & Chatto, Londres. ANDREWS, P. (1949): Manufacturing Business. Macmillan. 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Las Corporaciones Locales en general y los Ayuntamientos en particular ejercen un papel cada vez mayor en la prestación de los servicios públicos, y sin que por ello se vea reducido su papel como instrumento de consolidación y vertebración del sistema sociopolítico establecido. Ante esta realidad, su necesidad financiera crece, sin verse compensada con nuevos recursos propios. Incluso al contrario, la pérdida de población de gran parte de nuestros municipios, junto a una máxima dispersión geográfica y territorial de los mismos aceleró, el debilitamiento financiero de las Finanzas Públicas locales, en especial en aquellos de carácter más rural y alejados de núcleos urbanos significativos. Ello, hace imprescindible la búsqueda de nuevas medidas para garantizar la prestación de los servicios públicos prestados por las Corporaciones Locales, y ello además con la mayor eficiencia y al más bajo coste posible, siendo la rentabilidad de la recaudación impositiva un factor cada vez más tenido en cuenta por el ciudadano. Y es en este sentido donde la reestructuración de la Administración Local es una alternativa relevante a la hora de reducir el coste de esa prestación pública de máxima proximidad respecto al ciudadano, sin que ello vea reducida la satisfacción ciudadana derivada de dicha prestación. PALABRAS CLAVE. Administración Pública, Ciudadano, Finanzas Públicas, Servicios Públicos y Reforma Administrativa. INTRODUCCIÓN Ante un contexto socioeconómico tan complejo como el que vivimos, marcado tanto por una profunda crisis como por la revisión de importantes principios fundamentales bajo los que se rige nuestra sociedad, se convierte en una urgencia el ajustar las finanzas de todos los agentes económicos implicados tanto públicos como privados. Siendo en este contexto de búsqueda de alternativas financieras donde se enmarca nuestro trabajo, dirigido a ofrecer un marco alternativo a la hora de alcanzar el deseado y necesario equilibrio de las cuentas públicas. Equilibrio sin el cual, sería imposible garantizar el suministro de los servicios públicos comunes al quehacer cotidiano de los ciudadanos, tales como: abastecimiento de aguas, alumbrado público, recogida de residuos, saneamiento, servicios sociales, seguridad y 90 protección ciudadana, urbanismo, etc.; los cuales son responsabilidad principal de las Corporaciones Locales (en adelante CL). Sin embargo, es cada vez un hecho más evidente que en muchos casos no basta con actuar sobre las partidas que conforman los ingresos y gastos públicos, sino que es preciso ir un paso más allá y abordar la cuestión de la eficiencia y viabilidad de la propia estructura administrativa. Así pues, si lo que queremos es garantir la estabilidad presupuestaria de las Haciendas Locales al medio y largo plazo, es necesario afinar el modelo de provisión de los servicios públicos bajo el objetivo de buscar un sistema a la vez que eficaz y eficiente también flexible; respondiendo a la cuestión de ¿cuál es el modelo de Administración Local (en adelante AL) que deseamos?. Por ello, a continuación nos adentramos en el estudio de la estructura administrativa Local como alternativa a la reducción del gasto público; lo que además goza de la ventaja de no actuar directamente sobre el Estado del Bienestar. Se trata de alcanzar una estructura pública local que responda de una manera eficaz y eficiente a las necesidades y demandas de una realidad social y espacial que cambia con una vertiginosa rapidez. Así, y atendiendo el objetivo principal de nuestro trabajo: la reforma administrativa local como alternativa básica para lograr el equilibrio de las finanzas públicas, hemos estructurado este en los siguientes puntos: En primer lugar, se abordar conjuntamente la evolución de la actividad ejercida y las formas procedimentales seguidas por las CL en España, proporcionándonos un punto de partida acerca de la necesidad de reformar la Administración periférica en su conjunto y la local en particular. En un segundo paso, se presenta la estructura del Sector Público español, como guía a la hora de identificar dónde y qué reestructurar. En un tercer apartado, se contextualiza la situación financiera de las Haciendas Locales en el marco socioeconómico actual, de crisis y graves déficits públicos a todos los niveles. Para a continuación abordar, el estudio de los dos ámbitos más comunes a la hora de plantear la reforma de la AL: el peso de su administración dependiente (paralela) y el micro tamaño de buena parte de los municipios (infra-municipalismo), y todo ello puesto en relación con la variable población; paralelamente se introduce como una extensión al punto anterior, una cuestión clave al objeto de reforzar la necesidad de reforma de la Administración en un sentido general, el efecto de una creciente demanda ciudadana en aras de una mayor responsabilidad pública y una gestión pública más eficiente y adecuada a los cambios espaciales acaecidos en las últimas décadas: despoblamiento y urbanismo. Concluyendo con una valoración general sobre la posibilidad de que una reforma de la AL se convierta en una alternativa válida a la hora de sanear sus finanzas y con ello contribuir a mantener los actuales niveles de prestación pública local. BASES PARA LA REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL En el devenir de nuestra actual democracia, las Administraciones Territoriales y en especial las Corporaciones Locales: Provincias (Diputaciones) y Municipios (Ayuntamientos) han experimentado grandes cambios en dos sentidos: 1º - en cuanto a la gama de servicios prestados, y; 91 2º - el volumen de recursos gestionados: financieros, físicos o humanos. Siendo en ambos casos la nota común la de una expansión constante y progresiva. Algo que nos lleva a plantearnos dos cuestiones: 1ª Si aquella función básica de las CL y en especial de los municipios de actuar como ente político y administrativo de referencia en la vida de sus ciudadanos, sigue siendo su papel principal; y 2ª si, la actual estructura política, territorial y funcional de nuestras CL, es la más eficaz de cara a atender las necesidades y demandas de una realidad no sólo social sino también espacial que se ve modificada con inusitada rapidez. Así y a lo largo de nuestra democracia y de una manera cada vez más patente los municipios vienen desempeñando dos papeles básicos y un tercero en progresión, y que son (Rodríguez, 2004): a. La de órgano de representación de la voluntad democrática y concepción política para el ciudadano → actuando por tanto de base para la organización del poder político y que crea una identificación del ciudadano con el territorio municipal. b. La de organización que presta y ofrece al ciudadano servicios “públicos” → colocándonos ante una perspectiva de “empresa” que oferta y suministra servicios colectivos o de interés general, y que no cabe su sustitución por una empresa privada. c. Finalmente, en los últimos años se añade una tercera función, promotor de desarrollo socioeconómico → promoción económico-productiva, socio-cultural, ambiental, etc. Ante todo ello la pregunta que nos asalta es sencilla, ¿los municipios en España dado su actual diseño y estructura se encuentran en condiciones de afrontar las anteriores funciones o incluso verlas ampliadas o por el contrario no llegan si quiera a dar respuesta eficiente a sus responsabilidades más básicas? Y todo ello, ante una situación donde el Estado como agente director de la actividad pública, es en ocasiones una organización demasiado grande y pesada para atender problemas cotidianos como: alumbrado público, asistencia social, protección civil, recogida de residuos, conservación cultural o ambiental, pero también y a la vez demasiado pequeño para dar respuesta a grandes problemas a los que se enfrenta la compleja y globalizada sociedad moderna (De la Merced, 1997). Realidad que, se manifiesta tanto por su lejanía respecto a la demanda ciudadana como por su pérdida de poder ante instituciones que más allá del ámbito nacional facilitan los mecanismos necesarios para asegurar el cumplimiento de las transacciones comerciales y fortalecer la creación de valores comunes más allá del mercado nacional (Arellano y Lepore, 2009; Kostka, 2010). En este contexto, los gobiernos locales se vieron obligados a hacer frente a un sin fin de déficits de convivencia ciudadana, los cuales es preciso atender al objeto de vertebrar y facilitar la cohesión social (Jiménez et al, 2003; Rodríguez, 2011). Y es en este papel 92 de instrumento vertebrador (art. 137 de la Constitución) donde las CL asumieron un protagonismo creciente, puesto de relieve en la necesidad de nuevos y costosos equipamientos, infraestructuras y servicios, lo que hizo incrementar su necesidad financiera y con ello su deuda. Pero además, ese aumento de la actividad municipal se vio reforzado por otros factores (De la Mora, 1997; Cabannes, 1999; Garcés et al, 2008): a. El crecimiento y modernización del país, hizo que los municipios quisieran equipararse en competencias a las de aquellos países más avanzados del entorno, circunstancia muy presente especialmente en años de bonanza económica. b. El sistema democrático exige más acercamiento de la Administración al administrado -ciudadano-, y en este sentido el municipio actúa no sólo como Administración finalista ante la demanda ciudadana sino que incluso asume competencias no propias por razón de su proximidad al ciudadano. c. El “interés” municipal por satisfacer las demandas vecinales provocó como si de una reacción en cadena se tratase, un aumento en el nivel de exigencia de sus ciudadanos, generando un proceso circular de crecimiento sostenido en la demanda de nuevos servicios públicos sobre todo municipales. Como consecuencia de todo ello, los Ayuntamientos como órgano de gobierno del municipio, acaba interviniendo en todos los ámbitos sociales. Por ello, podemos decir que, los Ayuntamientos en España han visto modificada su actividad principal, pasando de ser agentes reguladores de la convivencia ciudadana a proveedores principales de servicios. Sin embargo, y pese a este proceso de cambio y crecimiento de la actividad local en España, escasa ha sido su repercusión sobre los métodos, formas de gestión y organización empleados por este nivel de la Administración Pública de máxima proximidad al ciudadano (De la Mora, 1997; Rodríguez, 2004), donde sus procesos de trabajo siguen estructuras jerárquicas y normativas propias de épocas pre-democráticas. Cualquier sociedad que se encuentran envuelta en un proceso de continuo cambio ya sea este espacial, económico o social, las instituciones públicas a través de las cuales se articulan los intereses colectivos, no tienen por qué, es más no deben, permanecer estáticas en el tiempo. Así pues, la AL en España, tiene pendiente un proceso de modernización integral tanto a nivel organizativo, técnico y sobre todo cultural, el cual habrá de allanar el camino para salir de esa situación de “estrés fiscal” (Álvarez et al, 1998; Ramió y Salvador, 2012) caracterizada por una “perpetúa insuficiencia financiera frente a una desbordante atención de funciones y servicios”. Modernización que cabe acometerla a través de dos alternativas principales: 1. Introducir en el ámbito de la Administración, técnicas de gestión habituales del sector privado (agregación, coordinación y priorización de servicios). Pasar de la 93 norma administrativa a la gestión de los recursos y servicios públicos (De la Merced, 1997; Ramió, 2009; Bel, 2011; Del Campo y Ferreiro, 2012). 2. Introducir al sector privado en la prestación de ciertos servicios públicos. Una gestión indirecta de los servicios públicos o el privatizar su gestión (Bel, 2011), que no su provisión, la cual sigue siendo de titularidad pública. Lo que se trasladaría al ámbito privado sería la prestación o materialización final del servicio público1. En cuanto al primer punto, la introducción de técnicas de gestión propias del sector privado, debidamente adaptadas, cabe aplicarlas en: a. Una oferta de servicios avanzada, más allá de los servicios tradicionales (De la Mora, 1997) y precedida de un amplio y profundo conocimiento de las necesidades y expectativas del ciudadano2, así como del grado de aceptación y uso de los servicios ya ofertados y puestos a su disposición. b. El marketing y promoción de los servicios prestados (Ramió, 2009). No pocas son, las poblaciones donde sus ciudadanos tienen un vago conocimiento de los servicios puestos a su disposición por el Ayuntamiento. Además, un nuevo servicio público debe acompañarse de incentivos que favorezca su utilización o disfrute. c. La gestión interna (CPRI, 2005; Del Campo y Ferreiro, 2012), donde existe un bajo uso de la contabilidad analítica, una escasa integración de los sistemas de información, de los métodos de trabajo documentados o una escasa documentación de los procedimientos implantados. En lo que respecta a la introducción del sector privado en la gestión de los servicios públicos locales, si bien nuestra AL comienza a usar fórmulas de gestión indirecta, es preciso perfeccionar y seleccionar con rigor tales procedimientos al objeto de evitar abusos e insatisfacciones en la gestión más que frecuentes tal y como vemos en estos tiempos. Siendo paso previo al respecto, distinguir lo que desde la perspectiva de la Hacienda Pública se denomina como provisión de bienes y servicios públicos y lo que es la prestación de los mismos, recayendo sobre esta distinción buena parte del debate en cuanto a la modernización en la gestión de los servicios comunes esenciales (Bel, 2011). Así mientras que la provisión de servicios se refiere a su titularidad, es decir, a la garantía pública en cuanto a la cobertura parcial o universal de un servicio concreto, la prestación 1 En los últimos tiempos aparece con fuerza una nueva dinámica caracterizada porque ciertos servicios públicos los ofrecen organizaciones privadas con (empresas) o sin (fundaciones, ONGs) ánimo de lucro prestadoras de servicios públicos es lo que se conoce como la Administración paralela (Ramió, 2009). 2 Al abrir la caja de herramientas del administrador público vemos como en su interior no sólo hay presupuestos, análisis coste-beneficio, sino también encuestas, estudios de opinión pública especializados e investigaciones de mercado. 94 del servicio trata de las vías y procedimientos a través de los cuales se llevará a cabo la provisión del mismo. Ahora bien, aunque la externalización de ciertos servicios públicos es en ocasiones una opción a la hora de mejorar la calidad y eficiencia de los mismos, en otros casos, también se emplea para “olvidarse” de otra solución: la de mejorar el funcionamiento en sí mismas de las organizaciones públicas, es decir, la introducción de técnicas de gestión eficientes en la Administración, sin afectar por ello a la provisión o prestación directa del servicio público (Rodríguez, 2011; Del Campo y Ferreiro, 2012). Hasta incluso, cabe ver la externalización de los servicios públicos como un ejemplo del fracaso de las instituciones públicas al no conseguir prestar servicios de calidad de forma eficaz y eficiente dadas las limitaciones con que cuenta la gestión burocrática de lo público3, y que no dejan otra salida que transferir ciertos servicios públicos al gestor privado (Ramió, 2009). En este caso, la línea seguida por un buen número de municipios en España ha sido la de optar por trasladar la responsabilidad de la prestación del servicio del sector público al privado4, pasando por ello el modelo de gestión de directo a indirecto. Algo que por otra parte, no ha supuesto que esos gobiernos locales dejasen de reservarse la capacidad (competencia) de controlar y regular ese servicio. En cualquier caso, el estudio al objeto de identificar la necesidad de reestructuración pública en general se encuadra bajo el marco de tres ideas clave y a la vez compartidas por la mayoría de definiciones entorno al concepto de “reforma administrativa”, (Albi et al, 2000; Garcés et al 2008; Dussauge, 2009): a. La presencia de un esfuerzo deliberado e intencionado → b. en la búsqueda de nuevos procesos, estructuras y diseños organizativos → c. para mejorar y modernización la actuación de la Administración Pública y sus componentes. A continuación, y antes de profundizar en el marco administrativo de referencia así como en los aspectos susceptibles de reforma de la AL española, debemos presentar y caracterizar la estructura y composición del Sector Público español, identificando para ello su estructura y funcionamiento. 3 El cumplimiento del Derecho Administrativo conlleva la atención de considerables rigideces tanto en materia de contratación como de gestión pública. 4 Uno de los resultados más reiterado de las escasas encuestas de satisfacción sobre la actuación de la Administración Pública, es la mala valoración general sobre éstas y sus funcionarios; así como la valoración por encima de la gestión privada (más eficiente) respecto de la pública (Garcés et al, 2008; Ramió, 2009). 95 LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN ESPAÑA: AMBITO Y ESTRUCTURA MARCO DE ACTUACION DEL SECTOR PUBLICO EN ESPAÑA La actividad económica en España se ejerce bajo el marco de una economía, social y de mercado tal y como recoge la Constitución; donde además, se reconoce la libertad de empresa junto a la intervención de los poderes públicos a la hora de garantir y proteger la defensa de la productividad. Así pues, se reconoce de forma explícita la iniciativa pública (art. 128 de la Constitución) en el conjunto de la actividad económica. Incluso, reservándose la posibilidad de intervenir recursos, fijar niveles de producción y atribuirse servicios esenciales si el interés general lo aconseja. En la tabla 1, se muestran ordenados los sectores que participan en el conjunto de la actividad económica, atendiendo a la clasificación elaborada bajo el criterio establecido por el Sistema Europeo de Cuentas (SEC), donde cada agente interviniente se clasifica atendiendo al doble criterio de función y financiación (López y Utrilla, 1992) y donde a excepción de las Administraciones Públicas y los hogares, donde las primeras sólo pueden ser economía pública y los segundos economía privada, los demás sectores (agentes) admiten la doble titularidad privada vs pública. Tabla 1 – Sectores intervinientes en la Actividad Económica (SEC) Sector Sociedades o entidades no financieras Instituciones de crédito Empresas de seguros Administraciones Públicas (AAPP) y sus organismos administrativos dependientes Instituciones privadas sin fines de lucro Hogares: Consumidores Función Producir bienes y servicios no destinados a la venta comercial Reunir, transformar y distribuir las distintas disponibilidades financieras Transformar riesgos individuales en colectivos Producir servicios destinados a la colectividad de difícil comercialización y efectuar operaciones de redistribución de renta y riqueza nacional Producir servicios no destinados a la venta para los hogares Consumir bienes y servicios comercializables Financiación Ingresos derivados de la venta de su producto / servicio Fondos de pasivos contratados Primas contractuales Pagos obligatorios que deben realizar unidades pertenecientes u otros sectores económicos Contribuciones voluntarias Remuneraciones y pagos por prestación de servicios 96 Hogares: Empresarios/Autónomos Resto del mundo Producir bienes y servicios no financieros para la venta Sector no caracterizado por una función o recurso principal, que agrupa unidades no residentes en la medida que realizan operaciones con unidades residentes Ingresos derivados de la venta de su producto / servicio Fuente: Sistema Europeo de Cuentas, INE Así pues, la información contenida en la tabla anterior, nos permite ver como en base a las funciones enmarcadas por el precepto constitucional, múltiples son las áreas de intervención pública, no sólo gobernar o dirigir sino también asegurar, controlar, producir, regular y financiar. Por ello, y aunque es fácil caer en la idea de equiparar Sector Público con Administración Pública (López y Utrilla, 1992; Jiménez et al, 2003), como acabamos de ver y bajo el criterio SEC, el Sector Público también lleva a cabo actividades de carácter comercial, industrial o financiero, condicionando la totalidad de la actividad económica del país. Ello exige precisar con el máximo rigor, qué elementos configuran el Sector Público en España, información recogida en la tabla 2. Tabla 2 – Estructura e Instituciones que configuran el Sector Público español (SEC) Sector Público administrativo (SPA) o Administraciones Públicas (AAPP) y sus organismos administrativos dependientes (Administración periférica) Sector Público empresarial (SPE) o Empresas Públicas (EP) y sus organismos comerciales, industriales o financieros dependientes (Administración periférica) Clasificación Función Administración Central: Estado Producir servicios destinados a la colectividad de difícil comercialización y efectuar operaciones de redistribución de renta y riqueza nacional Administración Autonómica: Comunidad Autónoma, (CCAA) Administración (AL) o Corporación Local (CL): Provincias y Municipios Organismos Autónomos Comerciales, Industriales o Financieras dependientes del Estado, CCAA o CL Entes Públicos dependientes del Estado, CCAA o CL Producir bienes y servicios no destinados a la venta comercial. Reunir, transformar y distribuir depósitos financieros. Transformar riesgos individuales en colectivos Sociedades Públicas dependientes del Estado, CCAA o CL Fuente: Ministerio para las Administraciones Públicas, Sistema Europeo de Cuentas (SEC) y elaboración propia. 97 Llegados a este punto es necesaria una reflexión, el desarrollo y trascendencia de las relaciones internacionales y la globalización de la actividad socioeconómica en todas sus áreas, ha hecho que la influencia de las Instituciones Públicas nacionales se redujese en los últimos años, frente a la de Organismos e Instituciones supranacionales, ligados éstos principalmente al espacio de referencia económica de la Unión Europea (Dussauge, 2009; Ramió, 2009; Rodríguez, 2011) y al conjunto de la economía llamémosle occidental. La influencia de instituciones macro-nacionales como la UE, el FMI, la OCDE, crece sin parar, con medidas y normas que condicionan y afectan a todos los ciudadanos, sin olvidarnos de los mercados financieros o de instrumentos de control tales como las Agencias de Calificación y Regulación. Siendo la consecuencia de todo ello que el Sector Público nacional, cada vez encuentre más limitada su capacidad de decisión y gestión ante situaciones que por el contrario si obedecen a dinámicas de su mercado o economía interna. El párrafo anterior nos deja una conclusión cuando menos preocupante: el proceso de globalización económica en el ámbito de la Administración, nos dirige hacia una crisis de legitimidad política, al situarse la soberanía en términos de decisión pública cada vez más lejos de ciudadano y ello al margen de cualquier proceso constituyente y a través de unos cargos políticos que en ningún momento han sido elegidos por la ciudadanía (Soria, 2005; Kostka, 2010). Lo cual contrasta con la imagen con la que el ciudadano contempla a la Administración municipal, la cual siente como el máximo exponente de la legitimidad política popular y principal sello de identidad democrática. El individuo se identifica con fuerza respecto a su municipio, y sin embargo las políticas públicas que con fuerza creciente inciden en sus vidas proceden de una Administración cada vez más lejana. Todo ello trae como resultado que, la estructura no sólo histórica sino también socio-cultural y política condicione la actitud del ciudadano negativamente ante cualquier modificación en lo que se refiere a la AL, aquella más próxima al ciudadano (Rodríguez, 2004). LAS FINANZAS DE LAS HACIENDAS LOCALES: EL DÉFICIT PÚBLICO LOCAL EN UN ENTORNO DE CRISIS Dada la situación socioeconómica vigente tanto interna como el contexto internacional de referencia, esa necesidad de modernizar, flexibilizar y aplicar nuevos métodos de gestión por parte de la Administración periférica, se enfrenta a un problema añadido y de máxima prioridad, el concretarse dentro de un contexto de extrema urgencia tanto económica como social, y a la vez de importantes críticas acerca de la capacidad y funcionamiento de ciertas instituciones públicas5. Por ello, pasa a ser un objetivo clave el 5 Es habitual escuchar cuestiones como: cuál es el papel del Senado, las diputaciones son un nivel administrativo necesario, es posible mantener municipios sin apenas base demográfica, los municipios deben ser proveedores básicos de servicios públicos, o cómo articular la relación de los niveles políticos locales y autonómicos, centralizar o descentralizar competencias locales en base a la población es una opción, etc. 98 equilibrar las finanzas Públicas, condición necesaria al objeto de garantizar la atención de los compromisos de gasto, actualmente más que sobrepasados. Es por ello, una necesidad y a la vez una obligación el replantearse la política presupuestaria de nuestras CL, y ello además, sin ver socavados pilares básicos como: la eficiencia en la gestión municipal, la corresponsabilidad financiera, y ante todo que la competencia local garantice tanto la prestación de los servicios municipales como la cohesión social. Para ello, y siguiendo la ortodoxia financiera, tres son las vías a través de las cuales se alcanza el equilibrio presupuestario (De la Merced, 1997; Álvarez et al, 1998; Cabannes, 1999): a. Redefinir el nivel de competencias de nuestras corporaciones locales. b. Una política de austeridad y eficiencia presupuestaria. c. Reformar el sistema de financiación. En lo que respecta a la vía a) o competencial, son cuestiones a abordar: el inventario de competencias, redefinir la función de la administración paralela, fomentar la cooperación intermunicipal y revaluar en base a su evolución la manera de provisionar los servicios locales. En suma, revisar la asignación de competencias por materias y tamaño del municipio siendo la consecución de economías de escala y densidad el objetivo (Bel, 2011). Siendo en este punto trascendente, el hacer mención a dos características que definen la distribución de competencias locales, su dimensión a la vez abierta e imprecisa. Las materias que figuran como competencias locales son extensas e imprecisas, y ello tanto en cantidad, calidad y coste de equipamiento, infraestructuras y servicios prestados (Álvarez et al, 1998). Además, el art. 25.1 de la Ley de Bases del Régimen Local (LBRL) acrecienta esta indefinición, al señalar que para la gestión de sus intereses, los municipios pueden promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos ayuden a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad. El carácter abierto e indefinido bajo el cual se produce el aumento de las competencias a gestionar por los municipios, junto a la posibilidad de que lleven a cabo actividades complementarias en competencias propias de otras AAPP (art. 28 de la LBRL). No hace más que provocar un crecimiento desmesurados del gasto local y por extensión de su endeudamiento, alcanzando límites al respecto de máxima irresponsabilidad, ejemplos no faltan: aeropuertos, estaciones, palacios de congresos o polígonos industriales, sin que nadie los utilice. En consecuencia, la necesidad de disminuir los déficits públicos, obliga a reducir el gasto local, buscando un “desarrollo planificado” de la Hacienda Local, basado en una honda racionalización (Sanchis, 1999; González-Páramo y Onrubia, 2003) tanto de los aspectos institucionales como de gestión a desarrollar y en la preservación de la calidad del servicio prestado6. 6 Utilizando un término más de moda, obtener un “municipio sostenible”, al que sus conciudadanos le puedan pedir responsabilidades y exigir resultados como manifestación de la acción democrática, para lo cual deberá disponer de una capacidad de gestión y una autonomía 99 En cuanto a la vía b) de austeridad y rigor presupuestario, implica la necesidad de que la Administración fije los siguientes objetivos: impulsar la contratación pública a través de subastas competitivas, aplicar criterios coste-beneficio, buscar alternativas de financiación en colaboración con el sector privado, elevar el grado de corresponsabilidad fiscal, minorar el fraude fiscal y el cumplimiento de las obligaciones de pago (De la Merced, 1997; Albi et al, 2000, Del Campo y Ferreiro, 2012). Todo ello, nos lleva a la aplicación de la gestión como regla básica de actuación pública en el quehacer diario de las CL frente a la acción administrativa que como sabemos no tiene por objetivo principal el de la rentabilidad económica. Mientras que, en lo que se refiere al sistema de financiación, alternativa c) o reformista, se trata de una alternativa, donde las medidas fiscales a adoptar han de formar parte de un planteamiento estructural y completo de política fiscal y presupuestaria. Modelo tributario que a su vez, habrá de orientarse bajo las características de: equilibrio, justicia y neutralidad en línea con los sistemas impositivos del contexto. Así, el diseño fiscal de las Haciendas Locales habrá de cumplir los objetivos de (Albi et al, 2004; Slack, 2011; Vilalta, 2011): 1. Reducir el déficit público, mediante unas bases impositivas coherentes y adaptadas al marco territorial, así como un adecuado control del gasto local, ajustado a capacidad impositiva. 2. Flexibilidad, trasparencia y suficiencia, al objeto de ofrecer soluciones financieras adaptadas a los problemas concretos de cada ente local. 3. Asegurar la solidaridad financiera, mediante un modelo que garante, unos recursos mínimos a aquellos municipios carentes de capacidad fiscal. Siendo necesario para asegurar el cumplimiento de las anteriores metas que, el modelo de financiación Local fije como principios propios (Álvarez et al, 1998; Agúndez y Pedraja, 2003): 1. La corresponsabilidad fiscal, como fórmula para garantizar su autonomía y poder decisorio. 2. La suficiencia financiera, mediante mecanismos que garanten la financiación necesaria. 3. La solidaridad y coordinación, que permiten disfrutar en todo el territorio de un nivel adecuado de servicios públicos con un esfuerzo fiscal similar. 4. La neutralidad fiscal, para que la imposición local no incida negativamente en las decisiones económicas de los sujetos. de decisión, algo imposible si ese municipio no es capaz de adaptarse a las transformaciones del entorno. 100 5. La racionalización y la eficiencia económica: racionalizar en gestión y competencias; y eficiencia para garantir el óptimo uso de los recursos de las Haciendas Locales. Sin embargo, el contexto temporal en que nos encontramos, de crisis y replanteamiento de buena parte de los principios y normas que caracterizan nuestra sociedad, exige algo más que atenerse a la ortodoxia financiera dando un paso hacia delante. Situándonos ante la necesidad de analizar y replantear la actuación de pilares hasta la fecha inamovibles de nuestra estructura socioeconómica y por supuesto también de la político-administrativa y que juntos definen la forma de organización colectiva vigente (Bosch y Solé-Ollé, 2011; Rodríguez, 2011). A lo que se añade como factor de impacto y reflexión, el ejemplo griego, con la radical restructuración de su AL, eliminando dos tercios de sus Ayuntamientos7 así como la búsqueda urgente por parte de la UE de mecanismos que conduzcan a racionalizar las estructuras de gobierno en aras de un sistema que permita una gestión más acorde con la modernidad territorial y la capacidad financiera local. Es por otra parte habitual que, ante períodos de crisis o de insuficiencia financiera los políticos opten por medidas de fácil aplicación e rápido impacto, la mayoría de las veces adoptadas con un escaso análisis de sus efectos, tales como: la reducción de la inversión pública, la bajada en los salarios de los empleados públicos o recortes lineales en el gasto corriente. Medidas que, cuenta con un efecto rápido en cuanto a bajada de gasto público pero que a la vez también permiten mantener dentro del presupuesto, unidades o servicios en los que dada su función, sería fácil prescindir de los mismos(Bosch y Solé-Ollé, 2011). Ahora, también es cierto que, los períodos de crisis y convulsión social, donde manda la urgencia por encontrar soluciones a tal situación, son perfectos para abordar soluciones impensables en escenarios más tranquilos: desde la introducción de nuevas técnicas de gestión, la externalización de servicios o la privatización de alguno de éstos (Ramió, 2009). Pero, una alternativa hasta la fecha apenas tratada y que la urgencia económica pone sobre la mesa, es la de abordar la estructura territorial de nuestra actual AL8, y cuyo diseño administrativo data del año 1833. Por ello, difícilmente adaptable a las nuevas exigencias del entorno (Garcés et al, 2008; Rodríguez, 2011; Slack, 2011): nuevos diseños urbanos y laborales, movimientos migratorios de personas y capitales o al desequilibrio entre la ocupación periurbana frente al despoblamiento rural situado en un estado de alto riesgo de despoblación e insumisión financiera (Rodríguez 2004). Ante todos esos cambios, nos encontramos con una arquitectura institucional, donde el desajuste entre la estructura municipal y la evolución geografía local es cada vez mayor (Rodríguez, 2004 y 2011; Slack, 2011), crece la distancia entre: 7 La norma reduce los Ayuntamientos de 1.034 a 355, lo que supondrá un ahorro para las endeudadas arcas públicas de 1.185 millones de euros anuales. El objetivo de la reforma administrativa es crear Ayuntamientos más capaces sobre la base de una mayor población, mínimo 10.000 habitantes y que puedan ofrecer mejores servicios a los ciudadanos. 8 Reestructurar los gobiernos locales abarca: la fusión de municipios, reforzar la cooperación intermunicipal, la refundación de los gobiernos supramunicipales, la cooperación metropolitana o el papel de comarcas y mancomunidades. 101 a. Los municipios rurales donde, el infra municipalismo es su característica, instalados en un estado de crisis demográfica sin precedentes la cual se entremezcla con un sin fin de carencias técnicas, humanas y financieras. b. Frente a lo cual, nos encontramos con la expansión de la acción urbana más allá de los límites de sus límite territorial, su influencia y radio de acción se extiende a un área geográfica cada vez mayor, mientras que los mecanismos de gestión y fiscalización local están diseñados sólo para su ámbito político-administrativo municipal (De la Mora, 1997). Así podemos unir a las tres vías clásicas en el estudio del equilibrio de la actividad financiera pública a la hora de garantizar la prestación de los servicios públicos, una cuarta vía: racionalizar y redimensionar la estructura de nuestra Administración con especial hincapié en el caso de las CL. Muchas son las razones que se pueden argumentar a la hora de abordar la reestructuración de las CL, desde: la insuficiencia financiera y presupuestaria de la mayoría de Ayuntamientos, la necesidad de introducir procedimientos de gestión, la falta de importantes servicios locales que garanten una mínima calidad (bienestar) de vida de muchas comunidades, la presencia de duplicidades competenciales, el agravamiento de los déficits presupuestarios ante la caída de la capacidad recaudatoria, en extremo dependiente de la construcción (Bosch y Solé-Ollé, 2012). Por ello, a continuación se presenta un estudio inicial que en ningún caso pretende la exhaustividad del objeto investigado sino todo lo contrario, el interés se centra en abrir un debate y una reflexión acerca de la idoneidad y viabilidad de la estructura local de la Administración española, tomando para ello como referencia su población. Es por tanto, nuestro objetivo abordar aspectos como su grado de adecuación tanto en relación a su tamaño como función, y que no tendrá otra meta que la de conducirnos hacia una mejora de las finanzas de sus CL. LA COMPLEJIAD DE LA ADMINISTRACION TERRITORIAL EN ESPAÑA ORGANIZACION DEPENDIENTE: LA ADMINISTRACION PARALELA Si nos situamos en el terreno administrativo, empezamos analizando esas unidades administrativas con un menor poder e independencia tanto en función como en presupuesto. Así la estructura pública española, se configura bajo la sombra de una amplia gama de Organismos e Instituciones de naturaleza heterogénea y tamaños muy dispares (la para-administración); su distribución y número se recoge en la tabla 3, donde tales Entes y Organismos autónomos dependientes (tabla 2) se ordenan por CCAA y se relacionan con su población a fecha 1/1/2012 (Sánchez et al, 2006; Del Campo y Ferreiro, 2012). 102 Llegado a este punto y antes de continuar debemos hacer hincapié en la limitación de la investigación planteada, en la medida que ésta únicamente se aborda a partir de la variable población; donde si bien es cierto que la población es variable clave, y que todo proceso de desarrollo local, conlleva una dimensión social identificada esta con el conjunto de personas objeto de atención pública (Sanchis, 1999, Dussauge, 2009), otras muchas variables intervienen a la hora de adecuar la estructura administrativa local (Garcés et al, 2008; Bel, 2011; Rodríguez, 2011): la pirámide poblacional, la densidad demográfica, el envejecimiento, el poblamiento disperso, una ubicación estratégica, la estructura sectorial local y por supuesto la estructura socio-política. Nuestro interés se centra por tanto en resaltar el interés y la conveniencia acerca del estudio de la complejidad y heterogeneidad del Sector Público periférico español en términos per-cápita. Para ello, partiremos del siguiente índice de complejidad administrativa autonómica ICAca9 y definido en el caso francés como “depártement d´agglomération”, (Sánchez et al, 2006; Guy, 2011; Del Campo y Ferreiro, 2012) y que se recoge en la ecuación nº-1; el cual además cuenta con la ventaja de ser aplicable a cualquier escala de la administración pública territorial10, y donde a medida que crece su valor ello representa una mayor complejidad administrativa. ICA = ((Nº OAEP /Pob ) * 10.000) / ((Nº OAEP /Pob ) * 10.000) ca ca ca E E [1] Obtenido el índice anterior, éste es ajustado mediante la diferencia porcentual entre el número de Organismos autónomos y Entes Públicos (OAEP) con que cuenta cada CCAA respecto al total de España en términos per-cápita (10.000 hab.), la cual se recoge en la tabla 2 en la columna DIF%ca-e. Obtenida dicha diferencia, se sumará al ICAca en el caso de que el porcentaje supere la media nacional y restará si está por debajo. Obteniéndose así una medida global de la complejidad administrativa total de cada CCAA → ICATca11, índice de complejidad administrativa total por CCAA, y recogido en la ecuación nº-2, donde un valor superior será sinónimo de un estructura administrativa mayor. ICATca = ICAca + ((%(Nº OEpca/Pobca) – (%(Nº OEpE/PobE)) [2] Tabla 3 – Complejidad Orgánica ICA, ICAL e ICAT s/Población (10.000 habitantes) 9 Mide el grado de subdivisión de la Administración paralela de cada CCAA en base a su población; y dónde: Nº OAEP = Número de Organismos Autónomos y Entes Públicos; Pob. = Población; E = España; ca = CCAA. 10 La complejidad interna de la Administración Territorial de cualquier CCAA puede deberse a su propia estructura administrativa como a la del nivel administrativo inferior, el local. Es por ello posible identificar a través del índice de complejidad administrativa aplicado a cada nivel administrativo cual de ambos es origen de una mayor burocratización: Indice de complejidad administrativa autonómico (ICAAca) o “communautés d´agglomération”: [1.a] ICAAca = ((NºOAEPAca/Pobca) * 10.000) / ((NºOAEPLE/PobE) *10.000) Indice de complejidad administrativa local (ICALca) o “municipalité d´agglomération”: [1.b] ICALca = ((Nº OAEPLca /Pobca) * 10.000) / ((Nº OAEPLE /PobE) * 10.000) 11 El Indice de complejidad administrativa total (ICATca), mide pues la complejidad de la Administración paralela de cada CCAA corregida por el tamaño de su población en relación a la población de España. 103 CCAA Pob. 1/1/201 2 OAE OA P EP CCA CL A Tota l OA EP ICAA ICAL ca ca ICA ca DIF% ca-e ICATc a Andalucí a 8.424.1 02 15 261 276 0,457 0,861 0,82 1 -0,071 0,750 Aragón 1.346.2 93 5 78 83 0,953 1,809 1,54 5 0,217 1,763* * Asturias 1.081.4 87 14 39 53 3,320 1,002 1,22 8 0,091 1,319* Baleares 1.113.1 14 9 35 44 2,074 0,873 0,99 1 -0,004 0,987 Canarias 2.126.7 69 10 63 73 1,208 0,823 0,86 0 -0,056 0,804 Cantabri a 593.121 6 3 9 2,594 0,140 0,38 0 -0,247 0,133 CasMancha 2.558.4 63 3 65 68 0,301 0,706 0,66 6 -0,133 0,533 Cas-León 2.115.3 34 3 44 47 0,364 0,578 0,55 7 -0,177 0,380 Cataluña 7.539.6 18 48 563 611 1,833 2,074 2,03 1 0,411 2,442* ** C.Valen. 5.117.1 90 15 134 149 0,752 0,727 0,73 0 -0,108 0,622 Extremad ura 1.109.3 67 4 33 37 0,925 0,826 0,83 6 -0,065 0,770 Galicia 2.795.4 22 12 67 79 1,101 0,666 0,70 8 -0,116 0,592 104 Madrid 6.489.6 80 15 67 82 0,593 0,287 0,31 7 -0,273 0,044 Murcia 1.470.0 69 8 45 53 1,396 0,850 0,90 4 -0,038 0,865 Navarra 642.051 6 52 58 2,397 2,250 2,26 4 0,504 2,768* ** País Vasco 2.184.6 06 10 143 153 1,174 1,818 1,75 5 0,301 2,057* ** La Rioja 322.955 1 1 0,794 0,00 0,07 8 -0,368 -0,290 Total 47.190. 493 184 1.88 3 1,000 1,000 1,00 0 0.000 1,000 1.69 9 Nota: *** valor de máxima complejidad orgánica, ** valor de alta complejidad orgánica, * valor de complejidad orgánica significativa. No se incluyen las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE), series estadísticas del Ministerio para las Administraciones Públicas y elaboración propia. De los resultados obtenidos, podemos observar como varias son las Comunidades que presentan un grado12 de burocratización injustificado e insostenible en cuanto al número de Organismos autónomos dependientes en términos per-cápita, algo que les confiere un margen de ahorro administrativo considerable, tal es el caso de Navarra, Cataluña, País Vasco, Aragón y Asturias, en el lado contrario aparecen Rioja, Cantabria, Madrid y Castilla y León, quienes y siempre en clave de población reflejan una complejidad administrativa reducida en cuanto a su administración paralela. Así pues y en base a los datos observados, antes incluso de abordar la restructuración de la propia AL (fusión y reducción de municipios), son muchas las Comunidades en España que cuenta con un margen nada despreciable de Organismos y Entes autónomos tal vez prescindibles. Además, al dato cuantitativo expresado en términos de población (ICAT) y recogido para cada CCAA en la tabla 3, hay que añadir el hecho de que un bueno número de ésos Organismos integrantes de la llamada administración paralela presentan una laxativa o cuando menos dudosa función en términos de prestación de servicios públicos esenciales; destacando el caso de organismos dirigidos a actividades como: cultura, ocio o deportes, menos prioritarias, es decir, servicios de carácter no básico y fácil delegación respecto a otros recogidos como básicos en el texto constitucional. 12 En base a las características del índice de complejidad total elaborado, valores superiores a 2 responden a un alto grado de burocratización administrativa, mientras que todo valor inferior a la unidad puede ser considerado como de baja complejidad o densidad administrativa. 105 La información recogida en la tabla 4, refleja de una manera muy concreta cuál es la actividad básica ejercida por esos Entes y Organismos dependientes de la Administración Territorial en España. Poniéndose de manifiesto una gran diversidad funcional, aunque con una orientación hacia las actividades: asistencial, ocio-cultura y deportes; actividades éstas que suman más de la mitad de estos órganos públicos, el 51,2%. Por lo que, podemos decir que la Administración paralela española se especializó en la prestación de servicios de carácter no básico y fácil delegación (Rodríguez, 2004; CPRI, 2005; Del Campo y Ferreiro, 2012). Características que elevan la complejidad institucional de nuestro Sector Público, especialmente el gran número de entes asistenciales y promocionales, donde la indefinición de responsabilidades y objetivos es habitual. Tabla 4 – Distribución Funcional de los Entes y Organismos Territoriales por Comunidad CCA A Educaci Sanid ón y ad y Formaci Salud ón Servicios Sociales y Asistencia les Promoci ón: Cultura, Ocio y Turismo Activida des Deportiv as Servicio No s de Clasificab Prom. les Económi ca y Gestión Espa ña 1 0 0 0 0 0 0 3,35 7,70 24,11 19,38 11,26 23,21 % s. 10,99 Total Nota: no se incluyen las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. Fuente: Series estadísticas del Ministerio para las Administraciones Públicas y Banco de España. En consecuencia y tras analizar la información contenida en las tablas 3 y 4 podemos decir que la Administración Territorial en general y Local en particular, cuentan con un margen nada despreciable de Entes y Organismos autónomos dependientes de incierta funcionalidad, a la hora de optar por adelgazar el amplio y heterogéneo Sector Público español. Y ello, no sólo por su número (1.883) de por si elevado, sino y más importante por su función, destacando el caso de órganos dirigidos a atender actividades, menos prioritarias respecto a otras sancionadas como esenciales por la Constitución: atención social, educación, justicia, sanidad o vivienda y por ello de más fácil reducción en un estado de máxima urgencia financiera como el actual. 106 LA DISPERSIÓN MUNICIPAL EN ESPAÑA: UNA MEDIDA PARA SU REFORMA Si antes analizamos la estructura local en cuanto a Organismos y Entes Autónomos, a continuación, y bajo idéntica metodología a la empleada en el punto anterior, nos introducimos en la propia estructura de la AL, es decir, en el número y tamaño de los municipios españoles así como en su dispersión geo-poblacional. Al objeto de medir dicha dispersión, se elaboró el que llamaremos índice de dispersión municipal (IDMca), recogido en la ecuación nº-3, y que medirá el nivel de dispersión de la población de cada CCAA según tamaño municipal y donde si crece su valor ello supondrá una superior dispersión de su población distribuida por municipios, predominando así un gran número de términos micro-municipales. IDMca = ((Nº Munca/Pobca) * 10.000) / ((Nº MunE /PobE) * 10.000) [3] El IDMca de nuevo será objeto de un corrección mediante la diferencia porcentual entre la proporción de municipios per-cápita (10.000 hab.) por CCAA y dicho porcentaje a nivel nacional respecto a la misma proporción a nivel nacional (%DifMunca-e). Y que, se sumará en caso de que aquella supera la media nacional y se restará si se sitúa por debajo, obteniendo, una nueva medida de dispersión municipal total por CCAA → IDMTca13, índice de dispersión municipal total por CCAA, y que se representa en la ecuación nº-4. IDMTca = IDMca + ((%(Nº Munca/Pobca) – (%(Nº MunE/PobE)) [4] Considerando de forma conjunta14 el índice de complejidad administrativa total (ICATca) tabla 3, y el de dispersión municipal total (IDMTca) tabla 5, obtenemos el índice de máxima complejidad administrativa (IMAXCATca), el cual aparece recogido en la ecuación nº-5, y cuyos valores para cada CCAA figuran en la última columna de la tabla 5, los cuales nos servirán de referencia a la hora de identificar y cuantificar la oportunidad de reestructuración en clave de población. Este índice global mide la rotación del nivel de burocratización (tamaño de la Administración paralela) de cada CCAA respecto a su dispersión (número de municipios). IMAXCATca = ICATca * IDMTca [5] Si en el caso de la complejidad derivada de la Administración dependiente (tabla 2) vimos cómo eran las CCAA más desarrolladas las que mostraban un mayor sobrepeso en términos per-cápita en cuanto al número de Organismos y Entes dependientes: Cataluña, 13 El índice de dispersión municipal total (IDMTca), mide la dispersión de la población de cada CCAA por municipios corregida a través del número de municipios de cada CCAA respecto al total de municipios de España; y dónde: ICMca = Índice de Dispersión municipal por CCAA; Nº Mun = Número de Municipios; Pob. = Población; E = España; ca = Comunidad Autónoma (CCAA). 14 Fusionando de esta manera la complejidad de la Administración paralela de las Haciendas Territoriales con la diversidad de los municipios españoles en términos de población. 107 Navarra y País Vasco. En el caso de la dispersión municipal (IDMTca) es el centro de España con Comunidades menos desarrolladas, altamente envejecidas y de elevada migración las que mayor densidad municipal presentan, proliferando el número de municipios con un reducido poblamiento caso de Castilla la Mancha, 12,18; Aragón, 6,87; Rioja, 6,80 y Castilla y León 5,15, seguidas de Navarra a cierta distancia. Si ahora analizados los datos globales (IMAXCATca), teniendo en cuenta simultáneamente la complejidad de la Administración dependiente (ICATca) y la dispersión municipal (IDMTca), vemos como son las Comunidades de Navarra, Aragón y Castilla La Mancha con un 13,8; 12,1 y un 6,5 respectivamente las que reflejan una burocratización administrativa total mayor; y por ello también las que presentan una mayor urgencia a la hora de reformar su AL, le siguen Extremadura y Castilla León a una distancia considerable. Es interesante ver cómo siendo Castilla La Mancha la CCAA con una mayor dispersión municipal (IDMTca más alto), al emplear el IMAXCATca cae hasta el tercer lugar debido a que su administración paralela (ICATca) no alcanza una máxima dispersión; caso contrarío presenta Cataluña, que pese a la gran complejidad de su Administración paralela (ICATca = 2,44 el segundo más alto), su baja dispersión municipal (IDMTca = 0,267) le otorga un valor en términos de IMAXCATca de sólo un 0,65. Como vemos, tomando como referencia la variable población, el margen de actuación en lo que respecta a la simplificación administrativa local no sólo es considerable en términos de reducción del número de Organismos autónomos, también lo es en el número de municipios. Encontrándonos con Comunidades como Castilla La Mancha, Aragón, Rioja, Castilla y León y Navarra, las cuales más que duplican la media estatal en número de municipios. Pero aún hay más, la tabla 5 recoge también la distribución porcentual de municipios, en base al tamaño de su población, donde podemos ver como la característica principal de la hacienda municipal española es la de su micro tamaño, con el 83,9% de los municipios con menos de 5.000 habitantes y el 60,2% con menos de 1.000 habitantes. Ello hace que tanto la base económica como la capacidad financiera de la mayoría de municipios sean inexistentes, impidiendo ello acometer la prestación de nuevos servicios o mejorar los ya prestados (Álvarez et al, 1998; Rodríguez, 2004), por lo que la deuda y la transferencia de fondos procedentes de otros niveles de la Administración Pública superiores es su única salida, es decir, la dependencia financiera. Tabla 5 – Distribución municipal e Indice de máxima Complejidad Municipal por CCAA (s/10.000 hab.) CCAA Pob. Mu 1/1/201 n ≤ 2 1.0 00 hab . Mu n≤ 5.0 00 hab . Mu n ≤ 20.0 00 hab. Mu n. > 20.0 00 hab. Tot al Mu n. ID Mca DIF Mun IDMT ca IMAXC ATca %cae 108 Andal ucía 8.424.1 195 314 02 181 81 771 0,53 2 0,805 -0,272 -0,204 Aragó n 1.346.2 620 86 93 21 4 731 3,15 7 3,710 6,867* ** 12,103** * Asturi as 1.081.4 17 87 30 24 7 78 0,41 9 0,999 -0,579 -0,764 Balear es 1.113.1 6 14 21 28 12 67 0,35 0 1,118 -0,768 -0,758 Canar ias 2.126.7 1 69 25 37 25 88 0,24 1 1,306 -1,065 -0,857 Canta bria 593.12 1 51 15 5 102 1,00 0 0,000 1,000 0,133 CasMan. 2.558.4 1.9 63 85 205 61 15 2.2 48 5,10 9 7,067 12,178 *** 6,486*** CasLeón 2.115.3 624 219 34 43 15 919 2,52 8 2,625 5,151* ** 1,957* Catalu 7.539.6 482 255 ña 18 147 63 947 0,73 0 0,464 0,267 0,651 C. Valen. 5.117.1 218 168 90 93 63 542 0,61 6 0,661 -0,045 -0,028 Extre m. 1.109.3 204 143 67 31 7 385 2,01 8 1,751 3,769* * 2,903* Galici a 2.795.4 23 22 179 91 22 315 0,65 5 0,593 0,062 0,037 Madri d 6.489.6 47 80 53 46 33 179 0,16 0 1,444 -1,284 -0,056 Murci a 1.470.0 2 69 7 19 17 45 1,414 -1,236 -1,069 31 0,17 8 109 Navar ra 186 64 19 3 272 2,46 3 2,517 4,980* * 13,786** * P.Vasc 2.184.6 101 81 o 06 51 18 251 0,66 8 0,571 0,097 0,200 La Rioja 322.95 5 7 2 174 3,13 3 3,668 6,801* ** -1,97 Total 47.190. 4.8 493 86 1.9 22 914 394 811 1,00 6 0 0,000 1,000 60, 20 23, 68 11,2 6 4,86 % s.Total 642.05 1 144 21 Nota: *** valor de máxima dispersión, ** valor de alta dispersión, * valor de dispersión significativa. Fuente: Instituto Nacional de Estadística y elaboración propia. Y es más, continuando con los efectos de ese minifundismo municipal, no nos olvidemos que, en esta misma línea tanto el Fondo Monetario Internacional (FMI) como la misma Unión Europea (UE) han obligado a Grecia y Portugal a simplificar su mapa local, considerándola como una medida de reducción del Gasto Público imprescindible e innegociable, pero es que todavía hay más, los municipios españoles tienen de media poco más de la mitad de habitantes que Grecia. Por todo ello, y dada la situación financiera que soporta la AL en España, a continuación presentamos una simulación, tabla 6, bajo tres hipótesis en las que se proyecta el número de municipios que desaparecerían por fusión con otros limítrofes. Por supuesto que, la eliminación en cada caso de los municipios que se encuentren por debajo de los mínimos de población considerados, puede dar lugar a un nuevo término municipal que no siempre tiene porque ser absorbido por uno mayor e igualmente la eliminación de municipios puede conllevar la reducción de Organismos dependientes. Por ello, las cifras han de verse en términos de aproximación, aun así los resultados presentan un indudable interés, especialmente visto en clave financiera. Siendo las hipótesis15 establecidas las siguientes: Hipótesis baja: eliminar municipios con menos de 1.000 habitantes. Hipótesis media: eliminar municipios con menos de 5.000 habitantes. Hipótesis alta: eliminar municipios con menos de 10.000 habitantes. Los resultados nos permiten ver donde actuar a la hora de reformar la AL: sobre el número de municipios o el de organismos dependientes. Así y como vemos, si nos 15 La hipótesis máxima coincide con la fijada para Grecia, mientras que la hipótesis media es la más recurrida a la hora de abordar la reestructuración de la Administración Local en España, siendo la hipótesis mínima aquella imprescindible y que elimina los municipios cuya viabilidad es más cuestionada. 110 limitamos a la hipótesis baja todavía son varias las Comunidades con una complejidad administrativa global elevada: Navarra, Extremadura, Aragón, País Vasco y Cataluña; aunque también vemos como la complejidad que presentaban Comunidades como Castilla La Mancha, Extremadura y Castilla y León se elimina con sólo eliminar sus municipios de menos de 1.000 habitantes. Si subimos el nivel de restricción de las hipótesis fijadas (media y máxima), vemos como se reduce el número de Comunidades de máxima complejidad administrativa y sobre todo que esta se concentra en las mismas CCAA: Navarra, País Vasco y Cataluña, debido ello a su prolífica Administración paralela. A modo de corolario podemos decir que, las posibilidades de reestructuración de la Administración periférica no son pocas, y es más si a ello, le añadimos dos factores clave como son: por un lado el despoblamiento de un buen número de CCAA, y donde además la distancia entre un gran número de sus términos municipales es considerable; y por otro la baja utilidad y/o necesidad mostrada por un gran número de Organismos dependientes de la AL, y que cuya delegación de funciones es más que factible. En consecuencia, la oportunidad a la hora de acometer importantes ajustes (reformas) en la estructura administrativa local, no es para nada despreciable y menos si ello es puesto en relación al volumen financiero a manejar lo que nos permitiría atender esa necesidad tan urgente como es la de reducir el déficit financiero de nuestras finanzas locales, lo cual redundaría en una más amplica y eficiente prestación pública por parte de nuestros municipios. Tabla 6 – Hipótesis de distribución municipal por CCAA, bajo distintos criterios de simplificación DESAPARECEN COMO MAXIMO MANTIENEN COMO MINIMO IMAXCAT CCAA Tot. Mun. (31/12/ 12) H.M H.M in ed H.M ax H.M H.M in ed H.M ax H.M H.M in ed H.M ax Andalu cía 771 194 510 619 577 261 152 0,74 6 0,85 8 0,85 4 Aragón 731 620 706 717 111 25 14 2,35 7 1,01 2 1,03 7 Asturia 78 s 16 47 57 62 31 21 0,95 0 1,36 9 1,63 4 111 Baleare 67 s 6 27 44 61 40 23 0,65 0 1,34 5 1,31 1 Canari as 88 1 24 46 87 64 42 0,25 5 0,88 7 1,01 6 Cantab ria 102 31 82 91 71 20 11 0,29 9 0,16 9 0,15 6 CasMan. 2.248 1.98 1 2.19 0 2.22 4 267 58 24 0,99 9 0,40 6 0,27 5 CasLeón 919 623 842 880 296 77 39 1,04 4 0,52 9 0,44 4 Catalu ña 947 481 737 826 466 210 121 2,02 8 2,44 3 2,43 2 C. Valen. 542 215 383 441 327 159 101 0,54 8 0,71 4 0,78 5 Extrem 385 ad. 204 347 371 181 38 14 2,55 6 0,99 7 0,57 7 315 22 202 256 293 113 59 1,11 6 0,93 4 0,80 5 Madrid 179 47 99 130 132 80 49 0,00 8 0,01 3 0,01 7 Galicia Murcia 45 2 9 14 43 36 31 0,02 7 0,73 2 1,17 6 Navarr a 272 186 250 262 86 22 10 7,20 1 3,58 4 2,66 3 P. Vasco 251 101 182 208 150 69 43 2,05 4 2,41 0 2,58 7 112 La Rioja 174 143 165 170 31 9 4 Total 8116 4.87 3 6.80 2 7.35 6 3.24 3 1.31 4 760 0,48 5 0,29 1 0,21 3 Fuente: Instituto Nacional de Estadística y elaboración propia. Por otra parte, y al objeto de determinar el equilibrio interterritorial alcanzado bajo cada una de las hipótesis establecidas hemos recogido una serie de indicadores, tabla 7. Donde vemos como la ganancia en términos de reducción de la complejidad administrativa global es grande ya sólo con la hipótesis mínima, el coeficiente de Pearson (CP) se reduce un 78% mientras que el coeficiente de Apertura (CA) aumentan más de un 100%. Haciéndose máxima dicha ganancia con la hipótesis media, donde el CP cae a más del 90% mientras que el CA crece un 136%; por otra parte, el paso entre las hipótesis media y máxima apenas supone una mejora. Lo que nos hace concluir que la eliminación de los municipios con menos de 1.000 habitantes es una necesidad prioritaria e innegociable tanto en términos de coste de los servicios municipales como de vertebración e identidad socio-política. Mientras que, el tamaño base de los municipios resultantes debe situarse en al menos los 5.000 habitantes, no siendo especialmente significativa la ganancia en cuanto a homogeneización y equilibrio territorial derivada de la transición de una administración municipal base o de referencia de los 5.000 a los 10.000 habitantes, tal y como refleja la varianza observada. Tabla 7 – Indicadores de dispersión espacial CCAA Distribución actual Hipótesis Mínima Hipótesis Media Hipótesis Máxima 19,767 2,872 0,884 0,713 16,428 7,874 3,875 2,876 5,992 3,635 2,784 Coef. de Pearson 10,325 (CP) 2,186 0,830 0,690 Coef. de apertura 5,218 (CA) 10,700 12,316 12,502 Varianza Recorrido absoluto Recorrido relativo 8,583 Fuente. Elaboración propia. 113 GESTION Y RACIONALIZACION EN LA ADMINISTRACION: UN CAMBIO CULTURAL Y DE RELACION ENTRE EL CIUDADANO - SECTOR PÚBLICO Desde la década de los ochenta del pasado siglo, se asistió en la mayoría de países desarrollados a importantes cambios en la relación establecida entre sus ciudadanos y el poder público en cuanto a la provisión de los bienes y servicios públicos, dando paso a una noción de ciudadano “más público”. El papel creciente del Sector Público en todos los ámbitos así como las reformas económicas acaecidas dieron paso a una nueva visión de la acción ciudadana: Ciudadano (elector) - financiador (contribuyente) - usuario (cliente) El ciudadano exige al Sector Público una serie de servicios, que éste deberá provisionarlos de la forma más eficiente posible (Garcés et al, 2008). Por tanto, la actuación de los poderes públicos en el plano económico deja de ser consecuencia inevitable de los llamados fallos del mercado o del ejercicio de un poder omnipotente del que disfruta el agente público, para convertirse en cada vez más una respuesta a una demanda activa del ciudadano materializada ésta en las distintas encuestas o estudios de opinión especializados en la gestión y la opinión pública (Albi et al, 2004). El Sector Público debe pues, atender eficazmente la Demanda Ciudadana en un entorno complejo y cambiante mediante la optimización en la asignación de sus recursos. Exigencia además creciente en términos de calidad ya no sólo en lo que respecta a los servicios públicos tradicionales sino también en la satisfacción de las nuevas demandas surgidas a raíz de las transformaciones sociales que cada vez con más rapidez sufren los ciudadanos. Y es aquí, donde por el efecto de proximidad al ciudadano las CL se sitúan a la cabeza de esa evaluación crítica ciudadana16. Siendo precisamente en esa función de asignación uno de los puntos donde la atención de los poderes públicos más debe mejorar, especialmente debido a que ya no se enfrentan a una demanda ciudadana definida y estable sino indefinida y mudable (Garcés et al, 2008). Por todo ello, y como respuesta a los nuevos retos a los que debe atender el Sector Público surge la necesidad de redefinir y adelgazar las distintas áreas de intervención pública. Privatizar empresas públicas, la concertación y arrendamiento de tareas de 16 Encontramos significativos ejemplos de la importancia otorgada a esa evaluación ciudadana, en el caso del Reino Unido, donde la práctica de participación ciudadana a través de encuestas de satisfacción se emplea en más del 90% de las instituciones públicas locales, siendo otra muestra al respecto el programa Urban Audit de la UE en el cual se recurre a los estudios de opinión pública a la hora de comparar la calidad de vida entre distintas ciudades de la UE. 114 provisión pública, la gestión indirecta, el empleo de mecanismos competitivos y de mercado en la provisión pública no son sino ejemplos de respuesta al cambio del entorno. Dentro de este cambio de lo público, la apuesta por la Gestión Pública con la consiguiente evaluación de los resultados públicos desempeña un papel clave, dejándonos ver cómo una parte de las ineficacias del Sector Público obedecen a una organización y gestión inadecuada del mismo y no tanto a su carácter público o naturaleza política, aunque ello no quita que se encuentre siempre presente (Garcés et al, 2008; Bosch y Solé-Ollé, 2012). Reflejo de ello, es la importancia creciente de las promesas relacionadas con las bajadas de impuestos y las mejoras en los servicios públicos en los programas electorales y en el discurso político (Albi et al, 2000). El elector cada vez decide su voto más en función de su confianza respecto a la orientación fiscal que presume en unos u otros partidos políticos o en los principios de su filosofía política. Política fiscal representada a través del balance fiscal entre ingresos y gastos públicos estimados por el ciudadanoelector (Garcés et al, 2008; Del Campo y Ferreiro, 2012). Balance aquel (Bfpc)17 que deberá ser mayor a cero, para que así el gasto fiscal percápita percibido sea superior a la presión fiscal per-cápita soportada por el ciudadano. Es por ello que, los ciudadanos se resisten cada vez más al pago de nuevos impuestos, dada la consciencia de la pérdida de poder adquisitivo que supone el pago impositivo, haciendo ello que el ciudadano se fije también en la rentabilidad derivada del pago de sus impuestos. La combinación economía-eficiencia-eficacia, se convierta así en algo que el ciudadano valora de una forma creciente, tal y como se manifiesta en buena parte de la contestación social expresada ante las medidas “fiscales” adoptadas frente a la actual crisis por los gobiernos. Siendo precisamente en esa visión del beneficio derivado del gasto público, donde los Ayuntamientos tienen un papel trascendente en la medida que, gran parte del gasto público que el ciudadano ve diariamente procede de esta Administración. CONSIDERACIONES Y VALORACIONES Las CL han experimentado un extraordinario crecimiento tanto en su actividad básica como en la atribución de nuevas competencias ya sean éstas propias o delegadas, situación que contrasta con su estructura tanto organizativa como de gestión. Las cuales, apenas han experimentado un reducido número de cambios, incluso más propiciados si cabe por las circunstancias del momento que por un interés real o necesidad de mejora en su actuación, lo que ha provocado un desajuste tanto de adecuación como financiero en relación al entorno y medio en que actúa este nivel de la Administración más próximo al ciudadano. Es por ello, una necesidad racionalizar y reestructurar el marco operativo de nuestra AL, adaptándolo a una nueva realidad tanto económica, política como social. En la cual, se debe atender de forma combinada a la necesidad y reforzamiento de la prestación de aquellos servicios básicos junto a la globalización e interacción socioeconómica, en donde las influencias de niveles de gobierno superiores al nacional 17 Bfpc = Gfpc - Pfpc > 0; Donde: Bfpc = Balance Fiscal per-cápita; Gfpc = Gasto de Funcionamiento per-cápita; Pfpc = Presión Fiscal per-cápita. 115 condicionan el quehacer de todo el sistema público independientemente de su tamaño o territorio competencial. Además todo lo anterior se complica en la medida que, esa nueva realidad socioeconómica a la que deben adaptarse las CL se asientan sobre un contexto de profunda crisis y recesión. El cual se traduce en una insuficiencia creciente de los recursos y una máxima de gastos a satisfacer por parte de estas instituciones públicas locales. Situación que, se traduce en la necesidad y exigencia por parte del Sector Público de reducir su gasto global: corriente, inversor y estructural, y junto a ello la búsqueda de nuevas vías de financiación, dotadas no sólo de la suficiencia recaudatoria necesaria, sino también que ésta no condicione la necesaria eficiencia y equidad en la prestación de los servicios públicos necesarios con independencia de la Administración proveedora de los mismos. Sin embargo la actuación a través de los mecanismos clásicos de la actividad financiera, es decir, los ingresos y gastos públicos no es la única alternativa a la hora de equilibrar y sanear las cuentas de las distintas Administraciones Públicas. Siendo una de éstas, la de reorganizar y mejorar la estructura de la propia Administración. Siendo en este caso, la AL la que por sus especiales características: flexibilidad, heterogeneidad, diversidad, tamaño y dispersión más posibilidades reales de modificación y ajuste presenta. A tales efectos, el estudio de las CL, distingue entre dos grandes niveles o estructuras funcionales. Por una parte, el aparato orgánico administrativo constituido por la llamada administración paralela o dependiente, y por otra la propia composición de la AL donde cabe distinguir en base a su potencialidad de modificación a las Diputaciones y Ayuntamientos, siendo éstos últimos por número y tamaño el marco propicio a la hora de reestructurar esa AL tal y como hemos visto. Así pues, analizada la composición por CCAA de los dos ámbitos administrativos recogidos en el párrafo anterior, las posibilidades de reestructuración de la AL no son pocas: 1. En el caso de los Entes y Organismos autónomos ya no sólo por lo que respecta a su número, 1.883, sino también por su actividad principal. Siendo la media autonómica de casi cien de éstos agentes públicos por comunidad. 2. Mientras que en lo hace referencia al número de términos municipales, 8.116, de media más de 400 por comunidad, son varios los casos de CCAA donde más del 75% de sus municipios no alcanzan los 1.000 habitantes, tal es el caso de: Aragón, Castilla La Mancha o La Rioja. En consecuencia y sólo adoptando como referencia la variable población, varias son las Comunidades donde las posibilidades de reestructuración local son máximas tal es el caso de Aragón, Navarra, Cataluña o las dos Castillas. El despoblamiento de gran número de los municipios de España, especialmente de su interior a excepción de Madrid, limita y estrangula cualquier alternativa financiera que parta de la capacitación económica de tales micro-municipios, más del 60% de los municipios de España no alcanzan los 1.000 habitantes y menos del 5% se pueden definir como ciudad, en un sentido de concentración 116 humana social y financieramente significada. Por ello, el minifundismo municipal junto a la reducida funcionalidad de gran parte de los Organismos autónomos dependientes de la Administración periférica, actúan de acicates en aras de una propuesta de reestructuración para la AL mediante la fusión o reducción de municipios. Ahora bien, al factor cuantitativo observado debemos añadirle otro cualitativo hasta no hace mucho apenas perceptible, la nueva concienciación acerca de la actuación pública, donde la eficacia y la eficiencia en su quehacer pasa de ser una teoría más o menos retórica a ser una realidad práctica. En este sentido dos son los factores que contribuye en sobremanera por la apuesta de impulsar la reestructuración de la administrativa local. Por una parte, la percepción ciudadana creciente del coste de la actividad pública y por otra la concienciación acerca de la responsabilidad pública, pues quienes gobierna no lo hacen con su dinero, por lo que, no sólo habrá de justificar en que se gasta el dinero público, sino que también han de ofrecer un resultado positivo. BIBLIOGRAFÍA Agúndez, A. y Pedraja, F. (2003), “Descentralización fiscal y eficiencia económica”, Review of Economic Studies, vol. 72, pp. 1-19. Albi, E.; González-Páramo, J. M. y López Casasnovas, G. 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Si de entre todos los males que asolan nuestra economía hubiera que destacar uno, este sería el del desempleo que azota a todo el país sin distinción, de hecho España cuenta con el honor de ser el Estado de toda la Unión Europea con una mayor tasa de paso de todos los tiempos. Ahora bien, la situación que hoy presenta el mercado laboral español no es más que la consecuencia de su reciente pasado, asentado sobre unos pilares a todas luces precarios e inconsistentes - construcción, sistema financiero, servicios de restauración y aquellos vinculados a la actividad inmobiliaria -, desde el primer instante en que la situación de bonanza económica que experimentaba nuestra economía se truncó. Sin embargo, y pese a que ello era algo conocido por parte de todas las fuerzas que intervienen en el mercado de empleos, parece como si nadie hubiera querido verlo. Así y sólo cuando la crisis se agudizo y generalizó (2010 - 2013), alguien se acordó de que el tejido socioproductivo en el que se hacía y ubicaba nuestra mano de obra era insuficiente tanto en cantidad (desempleo) como en cualidad (formación y desarrollo profesional). Extendiéndose además, las dramáticas y traumáticas consecuencias de ello en el tiempo, puesto que esa falta de previsión y responsabilidad económica ha sido la mayor imprudencia que un Estado puede haber cometido con sus ciudadanos ya no sólo presentes sino también futuros. PALABRAS CLAVE: Desempleo, empleabilidad, mano de obra, mercado laboral, previsión, estructura productiva. 121 INTRODUCCIÓN Se puede decir que, hasta la llegada de esta crisis, la mayoría de padres aspiraban a que sus hijos/as realizasen unos estudios universitarios a los cuales ellos no tuvieron la posibilidad de acceder cuando eran jóvenes. Es una aspiración social generalizada que los hijos/as alcanzasen una mayor y mejor formación que la que sus progenitores tuvieron. A ello hay que unir que, hasta la fecha esa formación superior era sinónimo de una más pronta entrada en el mercado laboral lo que hacía que muchas familias estuvieran dispuestas a pasar estrecheces económicas para que sus hijos pudiesen formarse adecuadamente y obtener esa recompensa laboral. No obstante antes del inicio de la crisis (2008), pero llegada esta de una forma más acusada ya un buen número de jóvenes cualificados continuaban viviendo en el hogar familiar tras su etapa formativa, ya fuese sin aportar nada a esa economía doméstica o bien “disfrutando” de unos contratos precarios donde en ocasiones hasta los padres deben poner de su bolsillo para que el hijo trabaje. Pero cuidado, que con la crisis la alternativa de que los hijos/as se fueran de España a buscar un empleo es inicialmente igual o incluso hasta más cara que cuando estaban estudiando, al menos hasta que el descendiente consiga ese tan ansiado empleo que le permita cierta independencia económica. Los padres, que creían haber pasado aquella etapa de estrechez económica cuando sus hijos estaban estudiando ahora, con suerte si es que conservan el empleo, ven como continúan pasando estrecheces porque deben de seguir manteniendo a sus hijos en casa o fuera de esta, y con unos ingresos cada vez menores frente a un nivel de vida más alto. Antes de la crisis ya se percibía que la formación no era suficiente para conseguir un empleo, si necesaria, pero sin embargo la toma de conciencia al respecto apenas si se dejaba sentir; como por otra parte ocurre en todo período de bonanza económica. Pero ahora, además de necesaria y aún menos suficiente, es más cara y no por ello de más calidad, dada por una parte la manifiesta falta de inversiones que hoy sufre el sistema educativo y por otra el escaso interés mostrado por cuidar el conocimiento (valor social, escasamente cuidado). Por algo será que, España no tiene ninguna universidad entre las mejores 200 del mundo. 122 Escenario demográfico Demográficamente se han unido en un mismo espacio temporal tres generaciones diferentes según dicen los “tecnólogos” buscando trabajo: “Baby boomers” (nacidos en los 60), Generación X (nacidos en los 70) y Generación Y (nacidos en los 80). A quienes se une una nueva hornada de Capital Humano que recién acaba de cumplir los veinte años al comienzo de esta década. Todo ello, nos permite hablar de una ‘perfecta tormenta laboral’: cuatro generaciones y un único objetivo, la obtención de un mismo puesto de trabajo. Y ello situado sobre un escenario que poco tiene que ver con el que existía hace apenas 25 años. Donde antes había escasez de titulados universitarios, ahora lo habitual es su abundancia, obligando ello en no pocos sectores de actividad y de una manera progresiva a ser “necesario” contar con un master o un postgrado como algo obligatorio para conseguir y hasta mantener la empleabilidad. Uniéndose a esa necesidad dos nuevas realidades: - Que los desempleados que ha generado la crisis de las tres primeras generaciones antes referidas, aportan una considerable formación y experiencia. - Y que los desempleados más jóvenes que llegan al mercado laboral lo hacen con el más alto nivel de cualificación posible, número de años de estudio concluidos. Por último y como un factor que juega en este escenario un papel muy distinto según se hable del corto o del largo plazo, está el hecho de que con la llegada de la democracia, se produjo un “boom” en la natalidad, el cual se frenó de forma drástica y continuada en las postrimerías del pasado siglo, haciendo que las familias españolas sean en la actualidad las penúltimas de la Unión Europea (Eurostat 2012) en el número de hijos que tienen. Esta ralentización demográfica, si bien al corto plazo cabe pensar que oculte o ralentice parte de las abrumadoras cifras de desempleo, al largo plazo sus consecuencias pueden ser devastadoras en términos de desarrollo socioeconómico. Todo lo dicho dibuja un escenario complicado de unión entre el mundo formativo y el laboral y que, unido a los efectos de la crisis sobre la otra cara del mercado laboral, la demanda de empleo (estructura productiva) nos permiten afirmar, que nuestra actual 123 situación es la de una ‘perfecta tormenta’ en lo que respecta al nexo de unión formación vs mercado laboral. Una situación que, nos lleva a abordar una vez más ciertas cuestiones que la reciente realidad muestra que no eran tan demagógicas como muchos teóricos pensaban, y las cuales pueden resumirse en las siguientes preguntas que nos podríamos y deberíamos de hacer, otra vez: ¿Estaba el mercado laboral español preparado para absorber esa ingente mano de obra cualificada? ¿Estaba coordinado el sistema educativo (universitario especialmente) con el mundo empresarial para adecuar la salida de licenciados a las necesidades de las empresas? ¿Se pensó en algún momento reordenar los planes de estudios en función de la demanda laboral de las empresas o por el contrario ello se realizó por propia inercia, sin control? ¿Está el mercado laboral actualmente capacitado o se espera que pueda absorber el actual exceso de mano de obra, por un lado formada y sin experiencia y por otro, formada con experiencia y en el paro? ¿Debe ser el mercado laboral (tejido empresarial) quien dictamine cuál es la oferta formativa que se debería de tener para el futuro? Respondiendo Preguntas. La primera pregunta es más que obvia su respuesta, No. El tejido empresarial español y por extensión su mercado laboral se sustentó, y todavía lo sigue haciendo, en pilares y/o en sectores de actividad incapaces de absorber tal ingente de mano de obra altamente formada ya sea en conocimiento o en experiencia. Siendo una primera consecuencia de ello la llamada sobre-educación como un grave problema (nunca antes conocido en España) y con ella, un buen número de sujetos que acudían al mercado laboral para ocupar funciones o trabajos para los que no se habían formado, cuando sin embargo las cuotas de formación obtenidas por estos eran las más altas que el mercado educativo concedía (Aguado et al, 2010; Arnau, 2013; R.E. 3ª). Debemos recordar como España en apenas dos décadas ha visto como su mercado laboral de una alta cualificación se saturo, lo cual parece hasta increíble si recordamos como en 1980 nuestra estructura laboral por nivel de 124 estudios era todavía deficitaria en formación cualificada tanto de tipo general como profesional (Del Campo, 2008). Una nueva consecuencia de lo anterior es fácil de detectar, el dinero público invertido en la formación de esas personas tirado a la basura, su valor social ha sido ya no nulo sino negativo, y lo que es peor su valor privado o personal en franca reducción (Del campo y Salcines, 2008). El sector público se preocupó sólo de la parte más fácil, la de incrementar la cifra de ciudadanos formados pero no de la siguiente, un poco más complicada, la de considerar e identificar cuál sería para aquellos una salida laboral adecuada tanto en tiempo como en forma y contribuir así a su crecimiento y desarrollo (Arnau, 2013; Freire et al, 2013). Algo parece haber influido en ello la querencia progresiva de los gobiernos que se han sucedido a lo largo de nuestra Democracia de salir en las estadísticas como los que consiguieron la generación de españoles mejor preparada de la historia, haciendo de ello un objetivo político (R.E. 6ª). La educación se ha utilizado como un valor político que vende mucho, lo siguiente es preguntarnos ¿para qué más?. A no pocas personas les hubiera gustado que alguien les aconsejase o impidiese matricularse en unos determinados estudios bajo el argumento de que cuando los terminase no iba a tener posibilidad de trabajar (R.E. 3ª). Eso significaría el ahorro de un gasto innecesario a muchas familias y abrir las mentes a nuevos horizontes y posibilidades18 pero es que, además: - Antes, cada estudio universitario tenía un proyecto curricular en el que se incluían las salidas profesionales de cada titulación por lo que el alumno, al concluir su formación, competía en su búsqueda laboral con gente que poseía una misma formación o similar. - Ahora, en el mercado de trabajo se compite contra todo tipo de formación para un mismo puesto laboral, a lo que hay que unir que esos competidores presentan un perfil muy diferente en lo que respecta a su nivel de experiencia laboral (R.E. 3ª), fruto ello de la crisis que ha dejado a profesionales excelentemente formados y con mucha experiencia laboral en el paro. La segunda pregunta vuelve a tener una respuesta sencilla, No. Titulaciones universitarias de 5 y hasta 6 años, a las que incluso se les añade una formación especializada creciente 18 No es sino recurrente la frase de que España presenta una déficit de vocación empresarial. 125 (masters, postgrados, etc.) hacen que cuando se inicie la carrera esta cuente con unas expectativas laborales favorables y que con los estudios cursados apenas a la mitad ya hayan desaparecido. Como ejemplo el caso de ciertas ingenierías aplicadas a un campo de actividad concreto y cuyo mercado laboral se saturo con inusitada rapidez o ciencias sociales con un reducido marco práctico. El mercado laboral no espera por el conocimiento, lo coge cuando lo necesita si está y si no lo busca en otros mercados educativos o profesionales. Es por ello que, no debemos nunca olvidar que el riesgo temporal en cuanto al valor del conocimiento si existe (Del Campo, 2008). Las empresas lenta pero ininterrumpidamente demandan perfiles profesionales para los cuáles los planes de estudio superiores no estaban ni de lejos preparados19. Ante ello, el sistema educativo español en su conjunto, comienza y recomienza a modificar planes de estudios (ESO, nuevos ciclos formativos, Bachilleratos, y por supuesto universidad…) con la esperanza entre otras de que los nuevos egresados alcancen una mejor y más pronta colocación al concluir su etapa formativa. Por desgracia, los números hablan por sí solos. La oferta formativa, en todos sus ámbitos ha ido siempre a remolque de lo que las empresas demandaban y cuando los formados salían al mercado laboral, ya no eran necesarios o bien su destino principal era uno muy distinto al esperado (Abad et al, 2008; Figuera y Coiduras, 2013; R.E. 2ª), siendo este uno de los grandes problemas de la universidad en España. Los estudios universitarios en particular y el sistema educativo en general han ido a remolque del tejido empresarial, nunca coordinados, y con ello no queremos decir que responder a las exigencias del mercado sea el único objetivo del sistema educativo, pero si uno muy importante y cuya desatención es no sólo imperdonable sino también una soga al cuello del sistema socioeconómico. La tercera pregunta es de respuesta más compleja, pero cabría responderla con un, Sí. El sector público quiso, aunque apenas supo adaptar el sistema educativo/formativo al mercado laboral, reordenando estudios o abriendo nuevos canales formativos. Había buenos propósitos pero las estadísticas de desempleo por sectores de actividad así como 19 Un ejemplo concreto, buena parte de los licenciados en Economía, Empresa o Derecho salidos de las aulas universitarias en la pasada década han ido a trabajar de “consultores”. En estos momentos sólo tres universidades públicas cuentan entre su plan de estudios con una asignatura específica e independiente de otro tipo de conocimientos en relación a dicha actividad profesional. 126 por factores demográficos como la edad, han demostrado que las cosas no funcionaron como inicialmente se tenía pensado (R.E. 6ª). ¿Qué ocurrió para que los buenos propósitos no se pudieran materializar? Sencillamente que el sector formativo a través de su órgano de dirección, el Ministerio de Educación y Ciencia de turno, volvió a cometer el error de querer reorganizar el sistema educativo (SE) sin tener en cuenta que tras dicho sistema hay un mercado, el educativo (ME) el cual debe contraer matrimonio con otro mercado el de trabajo (MT), quien sirve a otro sistema el productivo (SP) y donde las normas de funcionamiento de cada sistema en poco se parecen (Del Campo, 2008), y sin embargo aquel matrimonio debe funcionar, sino queremos que ocurra lo que estamos viendo. SE ↔ ME ↔ MT ↔ SP El Ministerio educativo de turno, organiza su sistema a través de la observación pasiva de lo que demanda el mercado de trabajo pero sin ser consciente que este actúa como respuesta inmediata en relación al sistema o medio productivo, organizándose sin estudiar este último, ni siquiera haberle consultado. Por ello, cuando los nuevos formados concluyen sus estudios fruto de la última reorganización educativa (reforma), ven cómo pese a todo tampoco hay salida al mercado laboral para ellos. La reestructuración del sistema formativo ha estado dirigida por gente que nunca ha estado en el mundo empresarial ni en el mercado laboral 20, y ni se les espera. Si alguien que adolece de esta perspectiva se pone a realizar cambios, lo más lógico es que estos no valgan para nada, salvo quizás para irritar y desmotivar a los que están dentro del sistema educativo ya sean estos clientes (alumnos) o trabajadores (docentes). En un mundo tan cambiante como el actual, unido a la famosa “globalización”, según la cual, lo que “hoy es moda mañana ya no lo es”, cuando empiezas unos estudios con unas perspectivas de colocación, en menos de lo que esperas éstas se van al traste (Corrales y Rodríguez, 2008, Aguado et al, 2010) y has perdido un tiempo muy valioso a parte de unos “dineros” no menos valiosos. La rapidez en los cambios del entorno aumentó a un ritmo insospechado apenas hace unas décadas, y ello es algo que los que se 20 Entendiendo por ello, el haber participado en la búsqueda de un puesto de trabajo que representa la interacción entre la oferta y la demanda propia del mercado laboral. 127 encargan de modificar las ofertas formativas nunca han sido capaces de asimilar y menos de dar respuesta. Además a lo anterior debemos unir un factor político importante y más hoy donde la restricción presupuestaria es una constante, lo que convierte a las tasas o precio de la matrícula universitaria en una fuente de ingresos más que respetable para las arcas públicas (Albi et al, 1994; R.E. 1ª). No en vano durante no poco tiempo, se promovió por parte de los poderes públicos que el alumno que cursaban el antiguo Curso de Orientación Universitaria (COU) se dirigiese hacia la universidad y no hacia la Formación Profesional (FP). Con lo que ingresos públicos vía tasas se verían incrementados, a lo que debemos añadir que el coste público de un licenciado universitario no es mayor que el de la mayoría de las formaciones ocupacionales. La cuarta pregunta es una de las de más fácil, lo cual no es bueno, No. El mercado laboral actual se encuentra en buena parte a ‘merced de los vientos’, de lo que pase mañana y que pasado mañana puede cambiar. No existe una política dirigida a crear ni potenciar el tejido empresarial existente, nuestros pilares económicos son los mismos de hace casi medio siglo; como mucho podemos hablar de una actuación institucional de carácter coyuntural en pro de acuerdos bilaterales de carácter sectorial muy específicos (infraestructuras o algún que otro sector estratégico: automoción o energía). Nadie sabe realmente lo que va a quedar en materia de empresas cuando ‘la crisis se acabe’ por lo que difícilmente se puede ofrecer al sistema educativo el camino que debe escoger para que se coordinen (Figuera y Coiduras, 2013). No cabe pedir a gente formada y sin experiencia que se siga formando de forma permanente sin más, a la vez que tampoco se puede pedir a desempleados formados y con años de experiencia que se formen en lo mismo que llevan trabajando más de una década. El mercado laboral actual y en una perspectiva generalista solo puede absorber la mano de obra formada y sin experiencia (jóvenes ampliamente formados) y la formada con experiencia que se encuentra sin trabajo (empleados de banca sin bancos, albañiles sin casas que construir, informáticos sin empresas o ingenieros sin proyectos) de una forma, precarizando las condiciones laborales. Si antes en el mercado laboral había 20 millones de posibles empleos por poner un ejemplo y ahora quedan 15 millones, mientras que los desempleados han pasado de 2 a 6 millones (entre desempleados que han perdido empleo y nuevas incorporaciones al 128 mercado laboral), ¿cómo meter a más desempleados en menos puestos de trabajo? O bien se crean nuevos puestos, cosa que no está ocurriendo, al margen del empleo estacional en el sector servicios, o los puestos que hay se abaratan para poder incluir a algún desempleado, al más puro estilo 2x1. Conclusión, es imposible que el mercado laboral actual se regule sin que alguien salga seriamente perjudicado. A la quinta y última pregunta también tenemos respuesta, Sí, pese a lo fuerte que ello parezca pero hoy es una urgente necesidad. Debe ser el mercado laboral (tejido empresarial) quien dictamine cuál es la oferta formativa que se debería de tener para el futuro, aunque ello suponga una actitud de subordinación del sistema educativo respecto al productivo. El alejamiento entre el sistema educativo y el productivo hasta la fecha ha sido de tal envergadura que no cabe otra solución. De hecho si la sincronización formación-producción se hubiese realizado de una forma adecuada y flexible en el tiempo, puede que no estuviéramos hoy como estamos. Pero lo peor es que, en estos momentos está ya no es la principal prioridad de cara a la reconstrucción de nuestro tejido empresarial. La adecuación oferta-demanda formativa ha pasado a un segundo plano teniendo que centrarnos en lo primordial, y que es, el asimilar el excedente de mano de obra que tenemos desempleada y con una expectativa más que incierta al respecto de su futuro laboral. Y es que si esa absorción no sucede, difícilmente se conseguirá en el futuro disponer de los ingresos públicos que nos permitan contar con una oferta educativa digna y sobretodo eficiente, lo que permitiría al sector empresarial enfocarla de la forma adecuada. Situación Actual ¿Qué han generado estas políticas erróneas en materia formativa? : Exceso de mano de obra sobre-cualificada A la cual sólo cabe ofrecerle una vez más que siga formando y si tiene suerte el alcanzar un subempleo. Que al egresado universitario ya no le sea suficiente con acabar sus estudios, debe hacer un postgrado (Abad et al, 2008; Freire et al, 2013), incluso cabe hablar de otro negocio montado en torno a estos cursos de especialización, y del cual ya no sólo actúa y se beneficia el sector privado, también el público. De hecho este último y de forma expresa reconoce de forma explícita el inferior valor de nuevos 129 estudios universitarios - grados21 - respecto a sus predecesores - licenciaturas informando que para alcanzar los conocimientos de estas últimos se debe cursar un postgrado oficial. Precariedad laboral. Hay que aceptar lo que sea como ‘mal menor’ en materia de puesto de trabajo (R.E. 1ª), y además sin protestar y dando además las gracias, puesto que comparaciones negativas (sujetos en estado infra-laboral) todos las conocemos. Prolongación en el tiempo del inicio de la vida laboral de los que se incorporan al mercado laboral (Corrales y Rodríguez, 2008), lo que repercutirá directamente en los sistemas de la Seguridad Social ahora y en el futuro (personas que necesitarán prolongar su vida laboral más allá de los 67 años para cobrar toda su pensión). Mientras más tarde la independencia de las nuevas generaciones, más tarde se constituirán nuevas unidades familiares y por lo tanto esto implicará una caída en la natalidad y comenzar con un crecimiento vegetativo negativo. La emigración a otros países como único medio de subsistencia y ya no sólo para aquellos sujetos menos cualificados como ocurría en otros tiempos. Todo lo contrario, de hecho la amplitud formativa se convierte en el mejor “pasaporte” laboral, surgiendo con ello ese problema que conocemos con el sobrenombre de “fuga de cerebros”, además del dinero invertido en los mismos y del cual otros se beneficiaran. …… Y seguro que muchas más cosas quedan en el tintero. Hemos tenido años, décadas tal vez, de crecimiento económico ‘ficticio’ basado en tres sectores productivos muy concretos, carentes de cualquier capacidad a la hora de diversificar, flexibilizar y modernidad nuestro tejido empresarial y por extensión nuestro sistema productivo: la construcción (pública y privada), el sector financiero y el sector servicios (especialmente el vinculado al turismo). El primero ya vemos el desempleo que ha generado por no entrar en otras consideraciones, el segundo ver lo que ha costado al 21 Caso de las licenciaturas en Ingeniería Industrial o Ingeniería de Caminos Canales y Puertos, en ambos casos el Grado que sustituye a las mismas es reconocido que no alcanza la amplitud y diversidad de conocimientos de aquellas exigiendo completar los estudios a través de un determinado master oficial, lo cual se explicita en el propio documento informativo de dichos Grados. 130 bolsillo de todos los españoles, y el tercero ya vemos como se ha convertido en el sector de mayor precariedad y eventualidad laboral. Siendo la pregunta que sigue, la de si en el tiempo ese tejido productivo básico se ha diversificado o cuando menos crecido en tamaño, la respuesta es que no (Del Campo, 2008). Se ha ido a remolque de aquellos tres sectores sin mostrar interés por el resto (para que si la única preocupación era el muy corto plazo), motivo por el cual la crisis económica actual presenta más problemas aquí que en otros países cuya estructura productiva se diversifico mucho antes. Por algo, salvo Grecia, somos el país con la mayor tasa de paro del mundo occidental, eso sí, con la mejor formación posible a tenor de los títulos y el currículo que poseen nuestros parados. Un ejemplo ilustrativo, Galicia sin ir más lejos, en 2005 poco antes de la crisis, mostraba una máxima dependencia respecto a un muy reducido número de empresas, hasta el punto de que una variación en el empleo de éstas tendría consecuencias sobre las magnitudes macro-regionales22. Esas empresas eran: Inditex, Gadisa o Fadesa en A Coruña, Citroén y Pescanova en Vigo, Navantia en Ferrol, Finsa y Urovesa en Santiago de Compostela, constructora San José en Pontevedra o Coren en Ourense. Estas 10 empresas empleaban directamente al 8% de la masa salarial gallega y casi el 15% indirectamente en dicho año y añadiéndoles las tres entidades financieras gallegas que había en aquel momento ese empleo directo por cuenta ajena era del 13% del empleo total de Galicia en 2005 (Del Campo, 2008; R.E. 4ª). Frente a ello, la generalidad del tejido empresarial gallego se configuraba a partir de un mercado laboral cautivo en cantidad y cualidad con una máxima presencia de empresas carentes de una estructura significativa en división y especialización profesional. En 2005, el 98,07% de las empresas gallegas contaban con menos de 50 trabajadores, siendo la plantilla media de la empresa regional de 4,6 empleados, pero cuidado que en el conjunto del Estado no era mucho más 5,8 es decir, poco más de un empleado. Esta radiografía regional nos descubre un tejido empresarial con una muy reducida capacidad 22 Tal y como la realidad nos ha dejado ver con: la deslocalización empresarial de importantes servicios por parte de Inditex, la reestructuración laboral y el volumen de negocio con que cuenta Navantia, la caída de ventas del sector automovilístico, la crisis inmobiliaria que borro del mapa empresarial a la más reconocida firma inmobiliaria de la comunidad Fadesa, la reciente crisis financiera de Pescanova y por último la desaparición del sector financiero de Galicia. La suma de todo ello representa hasta la fecha, puesto que no podemos afirmar que haya concluido, la perdida directa del 1,6% de todo el empleo asalariado regional y del 2,2% indirecto, unos 27.000 empleos. 131 de maniobra a la hora de desarrollar y diversificar su base productiva; para con ello poder atender esa necesidad tantas veces escuchada de que “hay que cambiar el modelo productivo”. Nuestro Tejido Empresarial El ejemplo anterior en su globalidad nos presenta otro de los grandes problemas que siempre hemos tenido y que han repercutido tanto en la formación como en el grado de desarrollo y diversificación de nuestro mercado laboral. Siempre hemos sido un país en el cual la figura de las micropymes (1-9 empleados) y de empresas familiares, han dominado sobre cualquier otro tipo de empresas u organizaciones. Esta estructura productiva condiciona y no poco la estructura y composición del mercado laboral analizado. Y ello es así, porque es probable que no sea necesario contar con los mejores empleados en cuanto a su formación se refiere para las plantillas de esas reducidas empresas. Es más que posible que baste con contar con aquellos trabajadores que más estuvieran dispuestos a luchar por la empresa sin que ello supusiese demasiados costes en materias salariales. La realidad es que hoy no son pocas las empresas en las cuales los puestos de trabajo que primero han reducido son los de mayor cualificación y responsabilidad. Nuestro tejido empresarial ha sido incapaz de asimilar a la cantidad de mano de obra bien formada que salía al mercado laboral sin un grave desajuste en clave de trilogía: empleo-salario-formación (Abad et al, 2008; Freire et al, 2013). Generalizándose el fenómeno de la doble cara de la moneda “sobreeducación vs subempleo”. Si te habías formado para ser contable pero no había este puesto libre en el mercado, acababas en puesto administrativo, de dependiente o de comercial, y sin que ello suponga menospreciar ningún puesto de trabajo por supuesto. Siendo una evidencia el que nuestro tejido empresarial hasta la fecha se edificó sobre este tipo de organizaciones: autónomos, microempresas y empresas familiares; y que ello no nos ha llevado por el mejor camino posible a tenor de cómo nos encontramos en materia de desempleo, bueno será preguntarnos qué se hizo mal en estas organizaciones 132 para no repetirlo o si impulsar un aumento del tamaño empresarial23 debe ser un objetivo a considerar por el poder público. Una característica de las micropymes y empresas familiares inherente a su forma y tamaño ha sido la de ‘olvidarse’ de la formación que poseían sus empleados, las primeras por falta de oportunidades al no contar en su organigrama con puestos de trabajo acordes a la formación de sus trabajadores y las segundas porque el fundador de la empresa y su círculo familiar debían estar siempre por encima de sus empleados, aun en el caso de que estos tuviesen mejor formación para dirigir la empresa. El resultado, empleados desmotivados, sobre-cualificados y no comprometidos con la empresa. Conduciéndonos ello por un camino cuyo resultado último no es otro que el de una baja productividad, otro de los grandes problemas de la economía española, y hasta la fecha con vocación de permanencia. Nuestro tejido empresarial ha sido endogámico desde el punto de vista que limitaba el talento de los buenos profesionales y su crecimiento profesional, bien porque en la empresa en la que estaban no había posibilidad de proyección o bien porque en la empresa en la que entraban si era de tamaño medio/grande, se entraba a la cola del organigrama y el movimiento por dentro de aquella dependía de otros factores no relacionados directamente con lo producido. Pero cuando hablamos de baja productividad, erraríamos si decimos que este es un mal exclusivo de la micropyme y la empresa familiar, se trata de un mal generalizado en todo nuestro tejido empresarial24 y como no también en el sector público, donde la ineficiencia generalizada25 forma parte de su ser. Todo ello trajo como resultado un tejido empresarial viciado y del cual muy pocas han sido las unidades empresariales que han podido escaparse (R.E. 2ª). De la situación descrita: sobreformación, subempleo y baja productividad se derivaron con la llegada de la crisis dos problemas, conceptualmente opuestos: 23 24 Medido este a través de la plantilla media de las empresas. Cabe decir con un criterio de generalidad a tal respecto que, a mayor tamaño de la organización y mayor peso de la acción sindical, mayor ha sido la caída en la productividad de sus empleados. 25 Situación definida a partir del hecho de que los sueldos de los trabajadores públicos son independientes de su productividad y de que los puestos de trabajo son de carácter vitalicio. 133 - El primero, que un sinfín de micropymes y empresas familiares se han visto obligadas a cerrar al no poder/saber adaptarse a un nuevo mercado más reducido en lo que respecta a su consumo tradicional (habitual), dada la debilidad del mercado interno. A lo que se une que se trata también de aquellas estructuras empresariales que más pronto y con más fuerza han padecido el cierre crediticio. - El segundo, que ante la imposibilidad de encontrar empleo, quien se quedó en el paro o bien quien accede por primera vez al mercado laboral, ve como única salida el autoempleo a la hora de obtener una fuente de ingresos. Con lo cual, si uno de los mayores problemas de adaptación de la estructura productiva nacional ha sido su falta de tamaño, y con la crisis lo solución es sustituir microempresas y empresas familiares por autoempleo, es decir, el tamaño más pequeño posible de microempresa. La cosa es que no parece que hayamos aprendido nada, y que ni tan siquiera nos hacemos la preguntan de qué hicimos mal para llegar a estar como estamos (R.E. 1ª). Si de una pyme de 10 empleados que se cierra, aparecen 10 autónomos que crean autoempleo, estamos precarizando al máximo el tejido empresarial, lo cual fue una de las causas que nos han conducido a la situación actual, el no disponer de empresas con una consistencia capaz de aguantar los vaivenes de la crisis. Hemos cambiado la perspectiva de ‘pequeña empresa’ por la perspectiva del autoempleo como ‘economía de subsistencia’ o más bien esa palabra que tan bien suena, un emprendedor, de hecho se trata de una de las políticas estrella del gobierno, el boom del “emprededurismo”. ¿Cuánto tiempo deberá de pasar para que un emprendedor, autoempleado, pueda hacer crecer su empresa para conseguir dar 40 o 50 puestos de trabajo a tenor de cómo está el mercado actual en materia de consumo o de financiación crediticia?. Esta es la pregunta. Estamos errando en la estructura del nuevo tejido empresarial que se crea y lo que es peor, estamos ahondando en uno de los problemas que nos ha conducido hasta aquí. Pero claro, el incremento de autoempleados ayuda a incrementar los ingresos públicos a la vez que a maquillar las cifras del desempleo, motivos por el cual tal vez, el poder público está a marchas forzadas promoviendo este tipo de autoempleo precario y de pobre futuro. Por otra parte, este nuevo tejido empresarial fomentado por los poderes públicos reduce a la mínima expresión la importancia de la formación (Abad et al, 2008). ¿Para 134 qué quiero realizar unos estudios universitarios si al acabar voy a tener que acabar montando mi propio negocio que, además, puede que no tenga nada que ver con lo que me he formado?. Aquel que se forma y quiere dedicarse a lo que le gusta, tiene dos opciones a día de hoy, buscar e intentar ser el mejor en esa búsqueda mediante cualquier medio posible o buscar zonas donde su formación sea requerida, y tristemente esto implica la movilidad internacional. Es decir, pérdida de talento y de dinero en formar a gente que va a dar lo mejor de sí en otro país, pérdida de poder generar un tejido empresarial potente como base al cambio futuro que debe de experimentar nuestro país,…. Todo se reduce ‘al momento’, nos conformamos con reducir los datos negativos macroeconómicos con independencia de que sea a costa de que en el futuro las cosas serán peor por culpa de esta reducción. Si un licenciado con dos masters se va a Francia a trabajar, es un parado menos en España pero ¿y el dinero que el Estado español invirtió en su formación como y cuando lo recuperará? Y si consigue estabilidad en Francia seguro que no contribuirá a mejorar el PIB español volviendo a dónde se tuvo que ir, mejor dicho, lo echaron. Si cabe cuando se jubile volverá. Radiografía de Futuro desde la experiencia presente Tirando de hemeroteca o sencillamente viendo lo que escribían significados teóricos y expertos profesionales del ámbito socio-económico, en foros y medios especializados y altamente refutados al comienzo de la crisis, podemos decir que no son pocos los que se han equivocado. Para algunos era simplemente una desaceleración, para otros un reajuste sectorial del tejido productivo y para la mayoría el ajuste duraría a lo sumo un par de años. Lo cierto es que pocos fueron los que afirmaron que la crisis en la que ya estábamos sería algo desconocido por todos. Es más, pocas voces fueron las que dijeron que tras el paso de la crisis las cosas nunca volverían a ser como antes de su llegada pero lo cierto es que desde sus inicios, lo que depararía el futuro a nuestro país estaba claro y no lo veía quién no lo quería ver (Grafica 1ª). Lo que se podía prever que iba a ocurrir en el mercado laboral con esta crisis se está cumpliendo porque realmente lo que acaece en nuestro mercado laboral no es sino un claro caso de manual de economía, y no de economía muy avanzada, sino de economía de razonamiento de cualquier persona que vea lo que le rodea en la calle. 135 Grafica 1ª – Evolución del paro en España 1985 - 2013. http://elpais.com/elpais/2014/01/23/media/1390482853_874393.html ¿Qué se podía predecir al inicio de la crisis y que no se atrevió a decir mucha gente? - Primero, afirmar que las cosas nunca volverían a ser como antes. Se engañó al ciudadano hablando de ‘recuperación’. Conceptualmente la palabra recuperación significa volver a la situación previa, lo que cualquier economista sabía que no iba a ocurrir jamás pero que se negaba admitir en cualquier foro o debate. - Segundo, el cambio en la figura del desempleado y en sus cifras. Teniendo en cuenta que muchos de los empleados de los sectores que tiraban de la economía (construcción y finanzas sin ir más lejos) se iban a ver desempleados, lo lógico era pensar dos cosas: por un lado que el consumo en la economía se iba a resentir brutalmente lo que debilitaría aún más si cabe el tejido empresarial existente y por otro que hablar de un paro crónico de 2 millones de personas se iba a quedar corto, 136 así como que el perfil del desempleado mudaría radicalmente (Arnau, 2013, R.E. 5ª). ¿Qué paso en relación a este segundo punto? Antes de la crisis se decía que el paro crónico en España era de 2 millones de personas, básicamente amas de casa, jóvenes en busca de su primer empleo y personas con escasa formación. Sin embargo, lo que dejaba ver esta crisis y que mucha gente sabía y no quiso decir, es que con aquella caída del consumo se iba a destruir de una forma irrecuperable una parte del tejido empresarial, lo que derivaría en un incremento en la cifra del paro definido como crónico. A la vez que el perfil del desempleado medio se vería tristemente modificado, aparecerían en él, grupos de desempleados de mediana edad con formación y experiencia de sobra que por la inercia de la reducción de ese tejido empresarial, se verían abocadas a un desempleo de muy difícil recolocación. - Lo tercero y que también era previsible al inicio de la crisis es el cambio de las masas que componen el mercado laboral, es decir, cambios importantes en las diferentes contrataciones en el mercado laboral. ¿Por qué? Varios hechos apuntaban que esto iba a ocurrir: Muchas empresas presentaban como su mayor partida de gasto la de ‘gasto de personal’, es decir que, o contaban con una gran número de empleados en plantilla o que el coste de esta era muy alto. Si a esto le añadimos lo dicho antes sobre la productividad laboral de nuestro sistema productivo, hace pensar que o bien los empleados no eran eficientes o que la plantilla vigente en relación a la producción obtenida era excesiva. La bajada del consumo hace que se produzca menos y es en ese momento cuando se percibe que hay que prescindir de mano de obra. El elevado coste del despido de esta reducción de plantilla ha hecho que muchas empresas se hayan visto abocadas al cierre; por lo que, el empresario que haya sufrido ‘en sus carnes’ esto, una vez pasada la crisis no cometería el mismo error, contratará a menos personal o se limitará a subcontratar donde el coste por prescindir de ese empleo es nulo. El empleado por cuenta ajena (con nómina) que se vieran abocado al paro, al destruirse una gran parte del tejido empresarial, tendrían pocas opciones de recolocación con lo cual las alternativas que se debería de plantear serían: 137 - Apuntarse a la lista del paro y seguir buscando un trabajo por cuenta ajena (lo que implicaría subir la cifra del desempleo ‘crónico’). - Decidirse a crear su propio empleo, emprendedor o autoempleo. - Trabajar en ‘negro’, una clara economía de subsistencia. Por otra parte, si el Estado posee menos ingresos por la reducción del consumo, lógicamente debe reajustar su gasto, siendo una parte importante de este los costes de sus empleados, es decir, que el número de funcionarios y trabajadores públicos debería reducirse de una forma considerable con la crisis. Pero como el empleo estrictamente funcionarial es vitalicio, será a través de la reducción del empleo público contratado y la no sustitución de jubilaciones y bajas como se revele esa reducción del empleo público. A todo esto se le debe de añadir que los estudios demográficos previos a la crisis indicaban un gran envejecimiento de nuestra población, menos jóvenes incorporándose al mercado laboral, y con ello, menos ingresos para las arcas públicas mientras que incrementaría el número de personas con derecho a jubilarse y a percibir pensión (además, estadísticamente una persona de 65 años generaba más gasto público que una de 20). La única solución si los jóvenes no contribuían a las arcas del Estado es que los que si lo hacen se jubilen más tarde, contribuyendo en lo que otros no pueden. Por lo que, desde el inicio de la crisis estaba claro que se debía retrasar la fecha de jubilación, como así ha sido, pero que ningún político incluyó en su programa electoral. Estas previsiones son visibles para cualquier persona de la calle sin necesidad de haber estudiado economía, basta aplicar la lógica, de hecho la respuestas a la pregunta de ¿si se han ido cumpliendo?, absolutamente todas sin excepción (Graficas 1ª y 2ª). Además, la reforma laboral promovida no es sino una forma de facilitar su desarrollo y devenir de forma “legal”. ¿Cómo podríamos por lo tanto radiografiar nuestro mercado laboral en el 2020? De inicio, y como aún dista para que esta crisis concluya deberíamos pensar que, lo más lógico es la generalización de las tendencias observadas desde que comenzó la misma. Tendencias futuras: 138 Reducción de la cifra de la mano de obra en edad de trabajar entre un 10% y un 15% y ello a pesar de ampliarse la edad de jubilación. Lo que se explica por tres motivos: inmigrantes que retornan a sus países de origen, españoles que emigran a otros países en busca de empleo y trabajadores que dejan de trabajar llegada la nueva edad de jubilación. Incremento del ‘desempleo crónico’ o estructural. Si antes considerábamos que lo habitual eran 2 millones de desempleados, en 2020 con una gran probabilidad estaremos hablando del doble, 4 millones de desempleados. Reducción de casi un 30% de los empleados por cuenta ajena que había al inicio de la crisis (enero 2008), se minimiza el mercado laboral de empleos con una nómina. Las nuevas empresas optarán por la contratación de autónomos y la subcontratación, evitando así la sobredimensión de plantillas que tuvieron antes de la crisis y evitar el coste laboral en caso de cierre, EREs o similares. Y esto ya es una realidad puesto que, al comienzo de la crisis se hablaba de que había más de 20 millones de personas censadas en la seguridad social, a finales del 2013 la cifra era de 16,2 millones (gráfica 2ª), ▼empleo y ▲ jubilados → ▼ altas en la seguridad social por cuenta ajena. Incremento de los trabajadores por cuenta propia, autónomos. Ante la imposibilidad de conseguir trabajo por cuenta ajena habrá que establecerse por cuenta propia. Muchos fracasarán, pero otros sobrevivirán, Tendrán condiciones precarias, bajos ingresos, pero resistirán. Ello hará que la cifra de altas a la seguridad social no se desplomen y se mantengan próximas a las cifras apuntadas en el párrafo anterior, ▼del 30% respecto a la cifra anterior a la crisis. Traslación ante la imposibilidad de recolocarse o de mantenerse como autónomos por los elevados costes que ello conlleva de un significativo número de desempleados hacia la economía sumergida. Bordeando la ley vivirán en una economía de subsistencia, no estarán apuntados en el paro pero tampoco tendrá unos ingresos como para establecerse como autónomos, lo que probablemente ni les compense. Reducción del número de funcionarios en un 20%, no porque desaparezcan puestos laborales, sino porque la tasa de reposición se reducirá al máximo socialmente permitido, es decir, el funcionariado que se jubile no se cubrirá o en 139 caso de que así sea, probablemente sea mediante una exigua tasa tal y como la actual del 10%. ¿Cómo se traduce esto en cifras y se percibe visualmente? (R.E. 1ª; R.E. 5ª) Caída en la cifra de personas inscritas en la Seguridad Social. Antes de la crisis algo más de 20 millones, actualmente poco menos de 16,3 millones. Previsión del 2020 de que queden entren 14 y 15 millones. Diferenciar lo que se entiende por desempleo crónico de la cifra de desempleo mensual. En ese sentido pasaremos de paro estructural o crónico de 2 millones en 2008 a uno que se puede definir como tal en 2015 de 6 millones para ajustarse según la dinámica laboral reflejada (Grafica 2ª) y que siempre que se tomen las medidas adecuadas cabe pensar que en 2020 se sitúe en los 4 millones. No hablaremos de tasas de desempleo ya que indicarían relaciones entre población en edad de trabajar y población que efectivamente trabaja. Como la primera se va a reducir, el sesgo del porcentaje es importante, más real hablar en número de personas. Los autónomos han caído masivamente desde el comienzo de la crisis hasta mediados de 2013. Sin embargo, el aumento reciente en la cifra de trabajadores por cuenta propia no es indicativo ni de lejos de un atisbo de mejora económica, más bien responde a la necesidad que tiene el desempleado que ya no cobra ningún tipo de prestación o ayuda de montar un negocio para sobrevivir. Parte de los desempleados actuales y de la gente que se quede sin empleo acaba haciéndose autónoma con lo cual la tendencia de este año 2013 de acabar al alza deberá de continuar de forma pausada. Así pues, una parte de la gente desempleada por cuenta ajena acaba ‘de rebote’ entrando en el segmento de los autónomos. En cifras podemos hablar de unos 3,5 millones de autónomos en 2008 hasta una caída de 800.000 autónomos en 2012 y una subida de menos de 50.000 en el 2013. La reducción del gasto público seguirá y afectará a la tasa de retorno y sustitución del funcionario que se jubile. Si hablábamos de algo más de 3 millones de funcionarios en 2008, ahora estamos en 2,8 millones y se espera que se sitúe en 2,5 millones en 2020. Por último, si estimamos que antes de la crisis había 1 millón de personas trabajando en la 140 economía sumergida, ahora andamos en los 2 millones, estimando sea próxima a los 3 en 2020. Grafica 2ª. Previsión de la distribución de las masas laborales a 2020. Fuente: elaboración propia CONCLUSIONES 1º ▼ de las personas apuntadas a la seguridad social; ▲ de las cifras de desempleo crónico; ▲ del número de personas que trabajan en la economía sumergida con el consecuente incremento de la parte del PIB nacional que reposa en esta economía; más desempleo a la vez sinónimo de aumento en el número de ayudas para evitar la exclusión social; crecimiento vegetativo negativo; autónomos forzados con ingresos en precario así como el incremento de la economía sumergida suponen en conjunto un retroceso importante en el consumo. 141 Todas estas circunstancias suponen una merma en los ingresos públicos. De las medidas tomadas hasta ahora y reflejadas sobre la gráfica 2ª solo hay una que se mueva en este sentido y esta es la reducción de la cifra de funcionarios. Lo que resulta curioso es que la reducción de esta cifra no ha supuesto una reducción del coste en unidades monetarias (salvo la supresión de la paga extra de diciembre del 2012 a los funcionarios). De todo lo anterior se deriva que, para aumentar los ingresos públicos se debe prolongar aún más la edad de jubilación hasta los 70 años para obtener dos cosas: mayores ingresos ya que entre los 65 años de antes de la crisis y los 70 del año 2020, el ciudadano tiene 5 años más para contribuir a las arcas del Estado vía impositiva, y además ve retrasar en 5 años la edad de comenzar a cobrar la jubilación lo que permite al Estado reducir el gasto por pago de pensiones durante ese tiempo. 2º La destrucción masiva de tejido empresarial de tamaño medio-alto anterior a la crisis hace imposible recuperar la cifra de potenciales trabajos (en cantidad y cualidad) y que había antes de esta lo cual equivale a decir que o bien el paro crónico aumenta o bien que hay que repartir los sueldos que pagan las empresas actualmente entre más personas (Del Campo, 2008). Reducción de ingresos mensuales a cambio de mayor presión impositiva y además reducciones directas en el importe del sueldo por imperativo “legal” de muchas organizaciones, si entran en pérdidas tienen libertad para reducir el sueldo pagado y lo que es más grave el número de empleos. Se podría pensar que si hay menos gente en disposición de trabajar y hay menos puestos de trabajo posibles, una cosa compensaría la otra. Pero no es cierto ya que parte de la gente que no está en disposición de trabajar es porque alcanzó la edad de jubilación, pasando de ser unos “contribuyentes” del Estado a ‘beneficiarios’ de este vía pensiones. Es decir, disminuir la oferta de puestos de trabajo en la misma medida que disminuye la oferta de mano de obra compensaría el sistema laboral si no fuese que para su mantenimiento y el de la sociedad en general se necesitan más ingresos fiscales que los que generan los puestos de trabajo que van a quedar. Menos ingresos públicos, unido a igual o más gasto público para menor población, conduce inexorablemente a reducir remuneraciones y precarizar el empleo, lo que a su vez supone una retracción en la economía vía reducción del consumo, con lo cual entramos en una espiral de tormenta perfecta. Si no hay ingresos públicos no hay inversión del sector público generadora de trabajo y, por lo tanto, no se fortalecerá el 142 consumo por lo que no se generarán nuevos ingresos públicos que compensen el incremento del gasto público, y todo unido a que el coste de la vida sigue en aumento. SOLUCIONES No son fáciles, y lo que parece es que estas serán traumáticas. De cualquier manera incluimos dos actuaciones por parte del poder público que no cabe más retraso en su ejecución. Una intervención de los poderes públicos en determinados sectores para crear empresas que absorban el desempleo me parece necesario. Igual que se ha intervenido en el sector financiero para aguantarlo con dinero público, o se han concedido planes PIVE para sostener el sector del automóvil,…, lo suyo sería que se interviniese con dinero público para crear puestos de trabajo. Y ello por supuesto bajo una supervisión continúa de la rentabilidad de esa inversión pública, para ello medir la productividad de sus empleados y especialmente de sus directivos o empresarios en base a las decisiones que adopten es imprescindible, que no parece que hasta la fecha hayan sido las más acertadas. Es decir, una intervención activa del Sector Público a la hora de conseguir más actividad económica para el conjunto de la economía nacional. Otra necesidad es la de crear la figura del emprendedor/autónomo o bien a tiempo parcial o bien que tribute en función de sus ingresos. Muchos autónomos apenas facturan para pagar sus cuotas a la seguridad social y poco más con lo cual optan por la economía sumergida. En Inglaterra el autónomo cotiza y tributa en función de los ingresos que posee, aplicándosele un porcentaje sobre estos y que cubre todas sus obligaciones con Hacienda y la Seguridad Social. Más gana, más paga y, claro está, no factura, no paga. Eso haría desaparecer mucha de la economía sumergida porque todo el mundo estaría dispuesto a pagar en función de lo facturado sabiendo que cuenta como cotización. Ni cabe ni se entiende bajo ningún concepto el pagar impuestos por el ejercicio de una actividad económica a cambio de nada. Burocráticamente montar una empresa en España es infinitamente más complicado que en la mayoría de los países de Europa. Papeleo, pagos de “impuestos”, tasas, registros, 143 permisos,.., antes de montar un negocio hay que contribuir a las arcas de todas las Administraciones: centrales, autonómicas y locales. Con el punto anterior y la simplificación de este, cualquier autónomo se podría dar de alta desde su casa en apenas 10 minutos. En la misma línea cabe estudiar la alternativa de la contratación laboral sin cotización y que el empleado con su salario pague esta última, viendo así el empresario reducirse su coste salarial. Hay más medidas, pero todas deben pasar por facilitar la creación de empresas y por aflorar la economía sumergida, lo que debe traducirse en unos mayores y más justos ingresos públicos. BIBLIOGRAFÍA Abad, J.; Blanco, P.; García, A. (2008). “Estudio de historias de vida mediante análisis de correspondencias. Una aplicación a la encuesta de transición educativo-formativa e inserción laboral”, Investigaciones de Economía de la Educación, nº 3, XVII Jornadas de la Asociación de Economía de la Educación, pp. 275-284. Santiago de Compostela. Aguado, P.M.; Marzo, M.; Oliván, C. (2010). “Análisis del desempleo de los universitarios: una aplicación al caso de Aragón”. Investigaciones de Economía de la Educación, nº 4, XVIII Jornadas de la Asociación de Economía de la Educación, pp. 389398. Valencia. 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RESUMO O principal obxectivo deste artigo é mostrar unha panorámica xenérica das achegas das mulleres da Antigüidade no ámbito cultural, coa finalidade de detectar as posibles vinculacións no noso presente. Así, ao longo destas liñas intentaremos, por unha parte, analizar a grandes trazos as características da sociedade que lles tocou vivir ás mulleres das civilizacións antigas, e por outra parte rescatar algúns nomes e os seus logros máis salientables. Non en van, as súas achegas en diversos ámbitos: pintura, matemáticas astronomía, literatura, medicina, música, escultura, etc. foron fundamentais na construción do coñecemento actual. Ademais, a realidade histórica do pasado é a que nos fai comprender quen somos e onde estamos hoxe, e a que serve de precedente e referencia para os faceres das mulleres e dos homes do futuro. 1. INTRODUCCIÓN Ninguén dubida, que na temática da igualdade de xénero, o avance é positivo, pero tamén é innegable que aínda se detectan, a miúdo, situacións onde as conviccións culturais e sociais manteñen e xustifican a inferioridade do xénero feminino. Efectivamente, durante moitos anos, a sociedade cometeu erros tan grandes que, a educación dada ás mulleres e aos homes enfrontounos sen posibilidade de traballar e aprender xuntos. De tal xeito que, certos sectores, a día de hoxe, resultan na práctica, desfavorables para as mulleres. Pois, malia que están sucedendo cambios significativos respecto aos novos roles e ás actitudes, os estereotipos perviven e seguen funcionando, e en moitas partes do mundo, o termo discriminación, explotación, dominación segue vixente, e os logros das mulleres e os seus dereitos estancados. 147 Centrar o noso traballo nas civilizacións antigas significa sacar á luz a excepcionalidade, non so polos descubrimentos, achegas ou adquisición de cultura das mulleres deste período histórico, se non tamén pola súa valentía para enfrontarse a un mundo que ás ignoraba, inhibía e atrofiaba. É certo que na actualidade, na nosa sociedade, as mulleres teñen máis facilidades, referentes e liberdade; pero non porque houbera un cambio na súa natureza, se non pola resistencia, individual ou organizada, de moitas durante moitos séculos. Houbo no pasado e hai no presente mulleres que rexeitaron con valentía os estereotipos e os roles que se lles impuñan, berraron con forza para ser oídas, e amosaron tesón na busca da igualdade entre os sexos. Por desgraza, as pisadas da discriminación e dos prexuízos de xénero persisten agochados nas vidas e no pensamento de moitas persoas, mesmo en países democráticos. 2. CORPO Entre os Drusos, Pobos da Palestina, son as mulleres as únicas depositarias das letras, pois case todas saben ler e escribir; e, o pouco, ou moito que hai de literatura naquela xente, está arquivado no entendemento das mulleres e oculto aos homes; eles só se dedican á agricultura, á guerra e á negociación. Se en todo o mundo houbese o mesmo costume, sen dúbida serían os homes inhábiles para as letras. Está claro que non é así, se non que na maior parte do mundo, ás mulleres impedíuselles ser libres para pensar e facer. Por mor dunhas circunstancias adversas nas que as imposicións da sociedade, os roles relacionados coas tarefas asociadas á reprodución, crianza e coidados, e os prexuízos do ámbito público, mantívoas en situación de discriminación. Digamos que a finalidade coa que se pensaron e iluminaron estes folios non é outra que a de contribuír á difusión da historia. Por iso, inmersos na máquina do tempo trasladámonos á Idade Antiga, unha época histórica que coincide co xurdimento e desenvolvemento das Primeiras Civilizacións (Exipto, Grecia, Roma...) e se estende ata a Caída do Imperio Romano de Occidente no século V. Paga a pena sacar a verdade ocultada das nosas antepasadas porque "as mulleres son parte integrante da historia como os homes, contribúen a iso, e por conseguinte, o que os relaciona e os diferenza socialmente -o xénero- é a trama dunha historia humana (Dumon,1982). Queremos facer historia xuntos, polo tanto hai que traballar porque ambos os dous alcancemos os mesmos dereitos e oportunidades para educarnos, e participar nas decisións políticas, culturais, sociais, económicas... 148 Sen dúbida, na idade Antiga a sociedade reparte os papeis da función segundo o sexo das persoas; hai que ter en conta que nos achamos ante unha sociedade sustentada por unha ideoloxía patriarcal. Como consecuencia diso, os escenarios da vida duns e outras foron, en termos xerais, radicalmente distintos. Mentres que os varóns monopolizaban a esfera do público, a caza maior e a defensa do grupo, as mulleres quedaban relegadas ao ámbito doméstico e privado (actividades relacionadas coa organización e atención da familia). Aínda que, non sempre foi así; ata a aparición da agricultura e a Idade dos Metais, as relacións entre os membros dun mesmo grupo ou poboado eran moito máis igualitarias, non había tanta diferenciación nas tarefas que realizaban ambos os dous sexos, polo que, posiblemente, as ferramentas para o fogar, a caza e os apeiros de pesca puideran ser invencións adxudicadas ás mulleres e aos homes indistintamente. Recordemos que xa na época de Cromagnon as mulleres fabricaban xoiaría e mesturaban cosméticos, o que foi a orixe da ciencia química, e sempre foron curandeiras, cirurxiáns e parteiras. Tamén, como colleiteiras descubriron as propiedades medicinais das plantas e aprenderon a secar, almacenar e mesturar as substancias vexetais, e grazas á experimentación e á observación coidadosa descubriron que herbas eran axeitadas para un tratamento efectivo en diferentes enfermidades. Algúns milenios despois, os pobos do Mediterráneo, da India e da China deron orixe a sociedades complexas e organizadas, baseadas na industria e no comercio, nas que actividades como a observación dos astros e a definición de sistemas de peso e medida adquiren cada vez maior importancia. Coa historia escrita, o papel das mulleres na ciencia e na tecnoloxía inicia a súa decadencia. Os homes comezan a controlar a reprodución feminina e a xestionar o excedente agrícola e todo aquilo que procede das guerras, e o papel participativo da muller cínguese exclusivamente á función reprodutora, administrativa e relixiosa ocupando un espazo privado fronte ao espazo público de corte máis viril, xa que a muller era concibida como inferior por natureza ao home. Non obstante o control, máxime nunha sociedade dominada polas formas de transmisión oral, debeu provocar que as mulleres influísen no curso da historia máis do que se pensaba ata hai pouco: a agricultura, o secado de plantas e carne (conservación de alimentos), o muíño, o morteiro, a cocción, o pan, o coñecemento das plantas medicinais e a curación por elas, así como a mestura de substancias tanto vexetais coma minerais son logros das 149 mulleres. Só elas puideron alcanzar o saber acumulativo que conduce ao descubrimento científico e, só elas contaban con tempo dabondo para facelo. Evidentemente, sábese que era raro que a preparación das mulleres fose máis alá da necesaria para desempeñar a función primordial da súa vida: o matrimonio; pero houbo algunhas que contribuíron á ciencia dende os seus inicios, aínda que non fosen recoñecidas por iso. As correntes historiográficas mais clásicas, determinan que en Grecia e Roma, o legado da nosa sociedade, os nosos costumes, o noso pensamento, etc., as mulleres estaban menos valoradas que os homes, e a opinión dominante era que canto menos se falase dunha muller, tanto mellor. Ese silencio que se lle pide á muller vai moi parello coa submisión, e o home determinará o seu statu quo. Ao non lle outorgar voz négaselle a oportunidade de crear o seu propio discurso e a identidade. Polo que respecta aos antigos gregos, a opinión que tiñan das mulleres áchase resumida no relato que fai Hesíodo, poeta, do século VII a. C. acerca de que a primeira muller, Pandora, foi creada por Zeus para castigar aos homes, e da caixa de Pandora saían as dores e as calamidades. Vai nesta liña o referente a como vivían: nun estado de difícil segregación, lexitimada pola opinión de Aristóteles acerca da inferioridade básica do sexo feminino. O filósofo do século IV a. C. dicía que a natureza da muller se debería considerar como un defecto natural, e que a muller era como un varón falido. Podería parecer lóxico que Platón quixera unha educación igualitaria, e darlle as mesmas oportunidades a muller e o home, xa que na "República" estaba a buscar unha sociedade perfecta, e recoñecía unha mesma natureza para ambos. Pero non. O que fai Platón é reflectir unha visión da muller como un ser para manter a especie, e en ningún momento, un ser con Dereitos Civís e moito menos coas mesmas oportunidades de participación que o home. Ademais, en ningún momento defende os seus dereitos, se non que so por ser un obxecto de razón, a muller debe preparase xa que o home debería reproducirse con alguén similar a el para poder ter fillos perfectos. No caso de Esparta, a muller gozaba de maior liberdade; organizaba as súas actividades, e podía dedicarse ao estudo da música, practicar exercicios ximnásticos, e participar nos desfiles de atletas, aínda que non competía. O réxime espartano atribuído ao lexislador Licurgo era ríxido e pouco democrático, pero a situación da muller, tal un paradoxo, parece mellor que en Atenas. 150 En canto á Grecia Asiática e ás illas, as mulleres preocupáronse máis da súa formación intelectual. Son exemplos Safo de Lesbos, Hagesichora, Myrtis, mestra de Píndaro e Corina, ou Agnodice e Theano. Pola súa banda, a muller romana tiña maior liberdade que a grega nalgúns aspectos da súa vida: non se achaba recluída no xineceo, e de feito o contexto romano favoreceu a participación das mulleres na ciencia, e sobre todo na medicina. A razón é que tras a conquista de Grecia no século II a. C. os romanos levaron varias médicas a Roma que influíron decisivamente no desenvolvemento desta actividade nos séculos seguintes. Tampouco é un feito sen importancia que unha muller chegase a presidir a Biblioteca de Alexandría ou que outra puidese falar no Senado de Roma. Aínda así o valor das mulleres entre os romanos era que "dúas mulleres equivalían a un home" (Diocleciano, 285-305 d. C.). E aínda que a tradición estoica defendía a súa educación intelectual, o costume non o cría necesario: as mulleres debían aprender a fiar, tecer e bordar. Durante o período helenístico, en moitos lugares, a situación da muller mellorou sensiblemente así como a súa importancia. Por exemplo Pitágoras e Epicuro admitiron mulleres nas súas escolas en condicións de igualdade. No canto dos cínicos, dicir que non tiñan unha escola convencional pero Hiparquia, a muller de Crates, frecuentaba as reunións dos homes e compracíase de ter empregado o seu tempo en educarse en vez de traballar no tear. No tocante a Exipto, o proxecto de vida das mulleres e dos homes era formar un fogar; para iso o home solicitaba permiso á familia da moza de cara a comezar unha vida en común con ela. En referencia á antiga China é coñecido que unha nena acabada de nacer traía moito menos alegría á familia que un neno. Un proverbio chinés antigo sostiña: "Sen educación a muller ten a súa mellor personalidade". Este feito revela a situación das mulleres na sociedade, e a mentalidade da época. Tentamos presentar sinteticamente nestas páxinas unha escolma das mulleres da Antigüidade que testemuñan que a pesar das trabas que existían para ter acceso á cultura, lograron pasar á historia como precursoras, como xenios capaces de defender a liberdade de pensamento. A continuación plásmase un extracto destas mulleres. 151 MERIT PTAH naceu no Antiguo Exipto no ano 2700 a. C. É a primeira muller da historia que exerceu a medicina, e a primeira visible do mundo da ciencia, aínda que en Sais e en Heliópolix existían escolas de medicina, "casas de vida" ou "Per Anj" para mulleres dende o ano 3000 a. C. Nestas escolas as mulleres aprendían a enfrontarse ás enfermidades xinecolóxicas, a asistir a un parto e a coidar aos recén nacidos. A súa imaxe pode verse nunha tumba na necrópole próxima á pirámide graduada de Saqqara e na súa honra, a Unión Astronómica Internacional bautizou un cráter en Venus co seu nome. ITI é natural de Exipto. Naceu no ano 2300 a. C. E foi, posiblemente a primeira muller relacionada coa música da que temos noticia, e a primeira compositora que rexistra a historia. Formou xunto co arpista Hekanu o mellor dúo coñecido durante a Dinastía V (2498-2345 a. C.) no Imperio Antiguo. O príncipe Nikaure, fillo maior do faraón Kefrén estivo tan abraiado con ela, que quixo que aparecese representada na súa mastaba xunto con Hekanu. Amosa á cantante sentada e cantando, cunha man detrás da orella, como si houbese realizado os xestos do cheironomist, xunto a Hekanu tocando a arpa arqueada, delgada, cun colo alongado. EN’ HEDUANNA naceu en Babilonia no ano 2300 a. C. Era filla do rei Sargon I, rei de Agade, e foi a primeira muller astrónoma da que se ten constancia. O seu pai nomeouna sacerdotisa maior do templo de Nanna, deus sumerio da lúa, na cidade de Ur, para que a familia real puidese controlar o poder relixioso. Foi unha muller polifacética que destacou na súa época no campo da política, relixión, astronomía e poesía. Aínda se conservan máis de 40 poemas en taboíñas cuneiformes. Creou unha rede de comunicación astronómica e dirixiu varios templos que, á súa vez, servían de observatorios astronómicos, o que permitiu elaborar mapas celestes sobre o movemento dos planetas e das estrelas e un dos primeiros calendarios relixiosos. O gran poder que tiña como suma sacerdotisa deu lugar a que asinara os seus escritos, frecuentemente eran reproducidos polos escribas e non levaban sinatura, polo que podemos considerala a primeira autora recoñecida. Era a única persoa que podía ditar novas leis en Babilonia, nomear altos cargos e controlar os excedentes de cereais almacenados no templo. A súa historia e os aspectos do seu 152 carácter coñécense grazas aos escritos que se conservan: “A exaltación de Inanna” e “Os himnos dos templos”. TAPPUTI-BELATEKALIM naceu en naceu en Babilonia, no que hoxe é Iraq no ano 1200 a. C. Foi a primeira química da historia e dirixiu o laboratorio de cosméticos e ungüentos do Pazo Real. Aparece nunha taboíña cuneiforme achada en Mesopotamia onde creaba perfumes mediante mesturas. Os seus procedementos eran a base de flores, petróleo, xunto con cyperus calamus, mirra e bálsamo, aos que lles engadía auga destilada e filtrábaa varias veces. Disque tiña habilidade para recoller plantas, raíces e froitos; nada estraño, se cadra, xa que esta labor estaba directamente vinculada á vida das mulleres dende a época da sociedade de cazadores. De feito, houbo outras mulleres que, namentres os homes saían a cazar, quedaban nas covas coa prole, buscaban comida, coidaban o lume e, naturalmente, eran quen máis tempo tiñan para indagar no misterio da Botánica e influíron nas primeiros pasos da Agricultura. JAMILA naceu no ano 720 a.C. e foi unha muller árabe que dirixiu a primeira orquestra formada por 50 mulleres que adoitaban alegrar coa súa música os camiños que levaban de Medina a La Meca. KORA naceu en Grecia no século VII a. C. O escritor grego Plinio o Vello conta na súa "Historia Natural" que a invención da pintura se debe a esta muller, filla do oleiro Butades Sicyonius. Dise que ao ver marchar ao seu amado á guerra pintou a sombra do seu perfil nun muro, e que posteriormente, o pai pasou o debuxo a unha lousa que se conservou exposta na cidade ata a invasión romana, cando Lucius Mummius saqueou a cidade. SAFO DE LESBOS naceu na Illa de Lesbos no ano 612 a. C. Foi unha muller valente de ideoloxía moi aberta que xa dende a súa xuventude se encargou do negocio familiar e se introduciu no mundo da política. Tras un exilio no que casou e concibiu unha filla, regresou a Lesbos, xa viúva, para fundar alí unha escola na que ensinaría arte, danza, canto e literatura a un grupo de mulleres xoves. Dise que con algunhas mantiña relacións sentimentais, deste feito deriva o termo Lesbianismo. 153 A pesar de que non conservamos a súa obra en estado íntegro, en gran parte pola orde do Papa Gregorio VII de destruír todos os seus manuscritos por consideralos pecaminosos, sabemos que escribiu nove libros de odas, epitalamios ou cancións nupciais, elexías e himnos. “A Oda a Afrodita” é un dos seus poemas máis importantes, tamén coñecido como “Himmo da honra a Afrodita”, ademáis é o único poema completo que conservamos. TEANO DE COTRONA naceu en Cotrona, Grecia no século VI a. C. Foi discípula e esposa de Pitágoras, e a primeira muller matemática, aínda que o seu coñecemento ramificouse por outras disciplinas coma a astronomía e a medicina. Á morte de Pitágoras continuou a fronte da escola pero, tras unha revolta contra o goberno de Crotona, veuse obrigada a emigrar a outras cidades de Grecia e Exipto, onde seguiu divulgando, coa axuda das súas dous fillas, os saberes desta escola matemática e filosófica. Como boa pitagórica, cría e defendía que todos os obxectos materiais estaban compostos por números naturais, polo que a medida de calquera cousa se podía expresar cunha cifra exacta. Da súa obra consérvase un fragmento do Tratado Sobre a Piedade, a biografía de Pitágoras e un Teorema sobre a proporción áurea. EUMETIS DE LINDOS ou CLEOBULINA naceu en Lindos no ano 550 a. C. Foi unha das fillas de Cleóbulo de Lindos, un dos sete sabios de Grecia, que consideraba que as mulleres debían ter tamén acceso á educación, polo que coidou con esmero a formación da súa filla. Era unha recoñecida compositora de adiviñas e de enigmas que se exercitou nas matemáticas e na música, na arte ecuestre e na loita. Case toda a información que existe dela provén de Aristóteles que a citou na súa “Poética” e de Plutarco, que tamén a cita no banquete dos Sete Sabios. ASPASIA DE MILETO naceu en Mileto no ano 470 a.C. A súa vida pública foi relevante a partir da súa relación con Pericles a quen coñeceu cara o 445 a. C. e con quen tivo unha relación amorosa moi forte; tanto, que Pericles separouse da súa primeira muller, coa que tiña dous fillos e casouse cunha estranxeira, algo insólito nas leis atenienses da época. A súa influencia nas personalidades daquel momento é innegable xa que Anaxágoras e o mesmo Sócrates visitaron a súa casa nalgunhas ocasións. O seu dominio da retórica, a súa capacidade de rodearse dos máis ilustres da época e a 154 contribución de forma activa ao florecemento da vida cultural en Atenas, convertérona nunha muller moi admirada e famosa en Grecia. O seu talento como profesora de retórica aparece mencionado por numerosos autores do Mundo Antiguo, como Platón, Jenofonte, Plutarco ou Cicerón quen eloxiaron as súas capacidades. CORINA DE TANAGRA naceu en Tanagra no século V a. C. Foi unha poetisa lírica e sacerdotisa. Hai estudos que aseguran que foi discípula de Myrtis, xunto co poeta tebano Pindauro. Dise que Corina e Pindauro competiron nun concurso en Tebas, onde venceu Corina, debido aos escritos que fixo sobre os mitos rexionais no dialecto beocio, mentres que Pindauro referiuse aos mitos panhelénicos en lingua dórica. Parece que non lle recoñeceron a vitoria. Entre as súas obras destacan “Os sete de Tebas”, “Iolao” e “O retorno de Orión”. PRAXILLA naceu en Sición no século V a. C. Foi moi apreciada na súa época, mostra diso é que Lisipo lle fixo unha estatua de bronce. Escribiu enxeñosas cancións de taberna (Scolia), himnos e ditirambos (cancións para bailar) sobre os amores dos deuses e dos heroes. Tiña as súas propias versións sobre os mitos clásicos e un xeito singular de relatalos, o que nalgunhas ocasións lle serviu para acadar críticas de literatos e filósofos, como as que recibiu polo fragmento do himno ou canción en honra a Adonis ("Adonis no inferno"). Inventou un metro dactílico que se coñeceu como Praxilleion. AGLAONIKE naceu en Grecia no século V a. C. É a primeira astrónoma europea de acordo coas referencias de autores contemporáneos como Plutarco e Apolonio de Rodas. Autora de tratados e mestra de ciencias naturais e fenómenos celestes. Sacerdotisa da deusa Hécate. Coñecida na época como unha feiticeira ou meiga con poderes sobrenaturais que sabía como facer desaparecer a lúa. Atribúeselle o coñecemento do ano cíclico luar, o Saros: un período caldeo de 223 lúas equivalente a 6.585,32 días tralo cal a Lúa e a Terra regresan a mesma posición nas súas órbitas e se poden repetir os eclipses. Un cráter en Venus leva o seu nome. DIOTIMA DE MANTINEA naceu en Mantinea no século V a. C. Foi filósofa, vidente, terapeuta, ademais de sacerdotisa do deus Apolo. Platón en “O banquete” refire que Sócrates a coñeceu en Atenas no ano 440 a. C. despois de oficiar unha efectiva cerimonia 155 de purificación convidada por Pericles, pois a cidade sufría unha epidemia de peste bubónica que duraba xa 10 anos. Segundo Sócrates, Diotima concibía o amor como algo áspero e mezquiño, mestre do engano, un anhelo para acadar a inmortalidade, e só a persoa sabia recoñece a diferenza entre a procreación física e a espiritual. As súas ideas constitúen a orixe do “amor platónico”. AGNÓDICE naceu en Atenas no século IV a.C. É unha médica grega. Como a medicina lles estaba prohibida ás mulleres, disfrazouse de home para poder estudar e exercer. Nada na alta sociedade ateniense e animada polo seu pai, cortou o cabelo e vestiuse de home para poder asistir ás clases, especialmente ás do célebre médico Herófilo. Os seus éxitos profesionais espertaron a envexa dos outros médicos; acusárona de seducir aos seus pacientes e levárona ante o xulgado. Tivo que revelar o seu sexo, polo que foi acusada de violar a lei, pero as mulleres dalgúns dos principais cidadáns de Atenas ás que curara defendérona e dixeron que se Agnodice morría, elas tamén. Deste xeito conseguiron invalidar a lei. FRINÉ naceu en Tespias no ano 328 a.C. É o alcume dunha famosa hetera grega célebre pola súa beleza, nacida co nome Mnésareté que significa “conmemoradora da virtude”. Era a amante e musa favorita de Praxíteles, quen se inspirou nela para a creación de varias esculturas da deusa Afrodita. Foi acusada de impiedade -un dos delitos máis graves en Grecia contra a relixión- e sometida a xuízo. Hipérides, orador que a defendía ante o tribunal, non conseguiu convencer os xuíces da súa inocencia, e Friné, como último recurso, espiuse ante os xuíces para demostrar que non se podía privar ao mundo da súa beleza. Tras esta proba, os membros do tribunal absolvérona por unanimidade e deixárona libre. ERINA DE TELOS naceu en Telos no século IV a. C. Escribiu o poema “A roca”, no que narra o sen sentido da súa propia vida. Trátase dunha conmovedora elexía da amizade, composta cando Erina contaba tan só con quince anos, onde retrata a infancia con Baucis, as cancións, os xogos infantís.... e cómo de pequenas xogaban a ser noivas. Relata tamén a dor que sentiu cando Baucis a abandoou para casarse, e o seu falecemento pouco despois. Estas reflexións de Erina tamén provocan debates en relación á súa orientación afectivo-sexual, xamais confirmada. 156 HIPATIA DE ALEXANDRÍA naceu en Alexandría no ano 370. Foi unha muller matemática, filósofa e astrónoma de importancia internacional. Contribuíu ao enriquecemento cultural da cidade exipcia, dirixiu o museo de Alexandría e foi a primeira muller en impartir leccións maxistrais de filosofía, matemáticas, lóxica, mecánica, astronomía e xeometría. Foi oficialmente nomeada para explicar as doutrinas de Platón, Aristóteles, etc., na Biblioteca de Alexandría polo que lle chamaban "a filósofa". O seu brutal asasinato marcou o final do ensino platónico en Alexandría e en todo o Imperio romano. HIPARQUIA naceu en Tracia no século IV a. C. Foi a única muller filósofa cínica da antigüidade, doutrina que compartiu co seu irmán Metrocles e con Crates de Tebas con quen casou. Vestida con trapos, participaba en torneos de oratoria e congratulábase por consagrar o tempo ao estudo. Acadou unha gran soa polos seus intercambios dialécticos con Teodoro o Ateo, quen cuestionaba a lexitimidade da presenza dunha muller nos Symposium, e intentou humillala preguntándolle por que non se dedicaba ás tarefas propias do seu sexo. NOSSIS DE LOCRIS naceu en Locris no ano 310 a. C. É considerada unha das doce Musas. Consérvanse doce poemas de temática amorosa recompilados nos Analecta de Brunck. Deixa ver a súa admiración por Safo e amosa a interioridade do mundo da muller. Ademais dedica poemas ao templo de Hera, á súa nai e a súa avoa, a Afrodita, e retratos de mulleres, entre eles Artemisa, que axudaba nos partos. Só en dous dos poemas que se conservan se refire aos homes, sendo un deles un epitafio burlesco dirixido a un escritor. AESARIA DE LUCANA naceu en Lucania, Magna Grecia no século III a. C. Na escola pitagórica había cerca de trinta mulleres, estudantes e mestras, e ela foi unha das últimas alumnas. Dedicábanse ao estudo da ciencia matemática. Todos os traballos que se producían, considerábanse de propiedade común, e permitíaselles ás mulleres acceder á corrente filosófica e matemática do momento, aínda que non podían tomar parte na vida política. O seus estudos incluían: xeometría, aritmética, música, pero sobre todo resaltaban sobre a harmonía cósmica. O fragmento que sobreviviu do “Libro sobre a Natureza humana”, presenta unha teoría do dereito natural o microcosmos da natureza humana e a cidade de estado, o principio da lei natural e a natureza tripartita da alma. 157 ÁNITE DE TEGEA naceu en Tegea no século III a. C. Só se conservan algúns fragmentos das súas poesías en Antoloxía grega (escritos en dialecto dórico), composta pola Antoloxía palatina, o Apéndice de Planudes e outro apéndice máis, que recolle os epigramas 228, 231 e 291 e o Polux, que inclúe o derradeiro epigrama. É posible que Ánite dirixise unha escola de poesía e literatura no Peloponeso, na que Leónidas de Tarento fora o seu alumno. Crese que pronunciaba en verso os augurios dos oráculos do templo de Esculapio en Epidauro. Numerosos autores fixeron referencia a Ánite, entre os que cómpre salientar Julio Pólux, Esteban de Bizanzio, Meleagro de Gádara, Antípater de Tesalónica, que a consideraban entre as nove musas terrenais e dicían que era «elocuente», e «o Homero do seu sexo», polo uso do epigrama funerario. CECILIA DE ROMA naceu en Roma entre o século II-III a. C. Quedou orfa moi nova e foi instruída na fe cristiá polo bispo Urbano, quen a bautizou con trece anos. Foi obrigada a casar cun mozo nobre e pagán que respectou a súa virxindade e converteuse ao cristianismo, xunto co seu irmán Tiburcio. Ambos os dous foron decapitados por enterrar os mártires asasinados por Turco Almaquio. Cecilia tamén foi arrestada e esixíronlle que renunciase á relixión. Ela preferiu a morte antes que renegar, polo que foi condenada a ser botada ao lume das termas da súa casa, pero saíu ilesa. Turco Almaquio ordenou que fose degolada. Cecilia, ferida tres veces co machado, dispuxo que tras a súa morte a súa casa sería un templo. Faleceu despois de tres días de agonía. IAIA de KYZICOS naceu en Roma no século I a. C. Foi unha gran retratista e tallista de marfís. Coñecemos a súa traxectoria a través do historiador Plinio el Viejo (Como, 79) que fai referencia a ela en “Historia Natural”. Tamén é coñecida como Yaya de Cizico ou Lala de Cizicus. Non se conserva ningunha pintura dela xa que a pintura antiga de Grecia e Roma destruíuse co paso do tempo. BAN ZHAO naceu en Fufeng no ano 45. Xunto co seu irmán Ban Gu continuou o traballo histórico iniciado polo seu pai no Libro de Han, primeira biografía da dinastía reinante. Tivo á súa disposición numerosas obras históricas, filosóficas e científicas. Aos 14 anos casou con Cao Shishu, quen a introduciu na corte, sendo coñecida como Huiban e a Venerable Dama Cao. Quedou viúva e dedicouse aos seus fillos e ao estudo de Astronomía, xeografía, historia e filosofía. Foi respectada pola súa gran sabedoría. Consérvanse algunhas poesías e ensaios pero as súas principais obras son “Leccións 158 femininas”, onde ofrece a súa visión das mulleres e o papel que debían exercer no seo do matrimonio e da sociedade (ademais de submisión, defendía a intelixencia e o coñecemento nas mulleres para poder servir mellor aos seus maridos) e o “Libro de Han”, co que se converteu na primeira historiadora de China. 3. CONCLUSIÓN Hasta aquí o noso percorrido ao longo da Antigüidade das mulleres máis destacadas nos ámbitos da Artes e das Ciencias. Esta mostra é significativa, no canto que, por unha parte está a remontar unha etapa histórica na que a sociedade tiña moi delimitados os roles, e os das mulleres non eran, precisamente, os de acceder aos ámbitos de produción nin transmisión da cultura oficial. Por outra banda, elas puxeron ás bases para que na actualidade a ciencia deixara de ser exclusivamente terreo masculino. Polo tanto, é obrigado recoñecer que abriron camiño ás posteriores mulleres da Historia da humanidade. Este é un xeito de homenaxealas, de imitalas e de facer que se cumpra o que dixo Safo de Lesbos, décima musa, poeta grega de gran lirismo e sensibilidade: "Alguén falará de nós cando xa non esteamos". REFERENCIAS ACKERS, SANDRA (2000): Género y educación. Reflexiones sociológicas sobre mujeres, enseñanza y feminismo. Madrid, Narcea. ALBORCH, C. (2004): Libres. Ciudadanas del mundo. Madrid, Santillana. ALIC, MARGARET (1991): El legado de Hipatia. Historia de las mujeres en la ciencia desde la Antigüedad hasta fines del siglo XIX. Madrid, Siglo XXI. AMORÓS, CELIA (1991): Hacia una crítica de la razón patriarcal. Barcelona, Anthropos. ANÓNIMO. (s.f.). Ancient Tablets, Ancient Graves: Accessing Women's Lives in Mesopotamia. 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Tarragona, Arola Editors. 160 CRITERIOS PANORÁMICA DEL NACIONALISMO MUSICAL EN LA GALICIA DEL S. XIX: RECOPILACIÓN Y DIFUSIÓN. Rocío Chao Fernández, María Dorinda Mato Vázquez, Vicente López Pena. Rocío Chao Fernández. Universidade de A Coruña. [email protected] María Dorinda Mato Vázquez. Universidade de A Coruña. [email protected] Vicente López Pena. Universidad de Cadiz. [email protected] 161 PANORÁMICA DEL NACIONALISMO MUSICAL EN LA GALICIA DEL S. XIX: RECOPILACIÓN Y DIFUSIÓN. Rocío Chao Fernández, María Dorinda Mato Vázquez, Vicente López Pena. RESUMEN: En Galicia el largo período que va desde el S.XVI hasta finales del S.XVIII se conoce como "Siglos Oscuros" y está caracterizado por un abandono de todo lo que suponga la reivindicación de la identidad gallega, motivado por la derrota que sufrió la nobleza gallega, sobre todo a partir de los Reyes Católicos, que implantaron la lengua y las costumbres de la Corte en Galicia. Será a partir de mediados del S.XIX cuando en Galicia surge un movimiento intelectual conocido como "Resurgimiento" coincidente con el nacionalismo centroeuropeo, y que se propuso como meta la recuperación de la identidad gallega, siendo Marcial del Adalid y Casto Sampedro los compositores más representativos del momento. Palabras clave: Nacionalismo, folklore, Música, Galicia. ABSTRACT: In Galicia, the long period of time which spans from the start of the 16th century until the late 18th century is known as “Séculos Escuros” (Dark Centuries) and it is mainly characterized by the abandonment of everything that implies the claim of Galician identity, motivated by the defeat suffered by Galician nobility, specially after the Catholic Monarchs, who established in Galicia the language and the customs from the Court. 162 It is in the middle of the 19th century when an intellectual movement known as “Rexurdimento” arises in Galicia, taking place simultaneously to the Central European nationalism, and determined to recover the Galician identity, counting with Marcial del Adalid and Casto Sampedro as the most representative composers of said movement. Key words: Nationalism, folklore, music, Galicia. 1. INTRODUCCIÓN La transmisión de padres a hijos del conocimiento recibido de sus ancestros ha existido desde antiguo, sin embargo, el término folklore no se comenzó a utilizar de forma generalizada hasta bien entrado el siglo XIX y en un principio se hizo englobando bajo el mismo epígrafe numerosas acepciones y sin establecer límites. Poco a poco se fue definiendo y delimitando su alcance, hasta llegar a la actualidad en que podemos hablar de una ciencia específica que estudia el folklore musical, llamada etnomusicología, cuyo objetivo es recoger y clasificar canciones, danzas e instrumentos musicales. Durante siglos todo lo relativo al folklore ha sido objeto de diversos estudios, pero es a partir del S.XIX, a la sombra del Romanticismo europeo, cuando los estudiosos comenzaron a interesarse por las costumbres y tradiciones del pueblo. Este estudio etnográfico supuso no sólo una labor de investigación del folklore, sino que en algún caso generó métodos de enseñanza musical basados en el estudio de las raíces de cada pueblo, en su propio folklore, a través del cual sentaron las bases para llevar a cabo tanto una educación musical general, como la profesional. Uno de los ejemplos más significativos es el método desarrollado en Hungría por Kodály. A partir de este momento se crearon a lo largo de la geografía Europea una serie de escuelas -la escuela rusa, la checa, la española...- en las que sus principales compositores trataron de utilizar ritmos, melodías y motivos propios de la música popular como materia de composición. Como señala Mercedes García (1998:2), presidenta de la sección de folklore de Eusko Ikaskuntza: 163 "La utilización del canto popular, de la música popular como materia de composición se convirtió en un procedimiento clave a fines del S.XIX y principios del XX, en el llamado Nacionalismo musical, y que en España trajo consigo una restauración musical" Coincidiendo con este movimiento se inició una labor de recopilación de músicas folklóricas que abarcó cuatro grandes fases: recopilación, transcripción, clasificación y publicación de cancioneros, en la cual podemos destacar la actividad iniciada en España por Pedrell. En Galicia el largo período que va desde el S.XVI hasta finales del S.XVIII se conoce como "Séculos Escuros" y está caracterizado por un abandono de todo lo que suponga la reivindicación de la identidad gallega, motivado por la derrota que sufrió la nobleza gallega, sobre todo a partir de los Reyes Católicos, que implantaron la lengua y las costumbres de la Corte en Galicia. Es a partir de mediados del S.XIX cuando en nuestro país surge un movimiento intelectual conocido como "Rexurdimento", coincidente con el nacionalismo centroeuropeo, y que se propuso como meta la recuperación de la identidad gallega, siendo Marcial del Adalid y Casto Sampedro los compositores más representativos del momento. Según José Luis Calle (1993:31): "El renacimiento literario que se produce en la Galicia del S.XIX toma como referencia habitual las imágenes de la música popular... Como núcleo de la nación y verdadero motor de la historia está el espíritu del pueblo, del que son reflejo las costumbres, el idioma propio, el carácter de las gentes y el arte popular". Se pueden encontrar numerosos Cancioneros que recogen las diferentes manifestaciones musicales autóctonas, tanto a través de recopilaciones realizadas por músicos de otras regiones –Inzenga, Pedrell- como, y especialmente, las realizadas por músicos gallegos, entre los que cabe destacar Marcial del Adalid (1877), Casto Sampedro (1910), Martínez 164 Torner y Bal y Gay (edición revisada en 1973), Carlos Villalba Freire (1976) Dorothé Schubart y Antón Santamarina, (1983-1990), entre otros. Existe también una interminable lista de recopilaciones realizadas por intelectuales gallegos, entre los que podríamos destacar a Vicente Risco, Xoaquín Lorenzo, Bouza Brey, etc., pero es necesario señalar que éstos recogen sólo las letras de las canciones, no las partituras. Como se desprende de los datos arriba indicados, podemos considerar que existen dos grandes períodos de trabajo de campo: el primero se desarrolla entre finales del siglo XIX hasta 1936, en el que se salen a la luz diversas publicaciones, bien realizadas por músicos, bien por intelectuales, y un segundo período, que comienza aproximadamente a partir de 1976. Teniendo esto en cuenta, consideramos que la primera y más fidedigna recuperación de los cantos gallegos fue la realizada entre finales del s. XIX y principios del s. XX, por los grandes maestros musicales de aquel momento. Estos, además de componer, recabaron por las aldeas los cantos del folklore gallego para después armonizarlas y transmitirlas al pueblo a través de los orfeones. Además compusieron músicas basadas en la esencia folklórica, que juntaron con poesías de Curros Enríquez, Rosalía de Castro, Eduardo Pondal, etc. En paralelo, entre los años 1916 y 1936, hubo otras recopilaciones realizadas por los coros folklóricos gallegos, creados por las Irmandades da fala. De estos coros podemos destacar Cántigas da Terra, de A Coruña, Toxos e Froles de Ferrol, De Ruada de Ourense, que recorrían las aldeas en busca de canciones, músicas y bailes que se archivaban en el local social del Coro donde los expertos, posteriormente, los estudiaban y adaptaban, recuperando así un material muy valioso. Se podría decir, por tanto, que la recuperación de los cantos gallegos concluyó en 1936, ya que entre esta fecha y 1950 se sancionó el uso del gallego, y fueron prohibidas las reuniones aldeanas en las que se cantaba, tocaba la gaita y se bailaba, y en las que, sin embargo, se perpetuaba la transmisión folklórica. A partir de 1942, a través de la radio, se empezaron a escuchar cantos de otras culturas, que se hicieron así “populares” en Galicia. Además, los nuevos coros gallegos, supervisados por Educación y Descanso, cantaban las canciones recuperadas antiguamente, pero transformadas por influencias externas, provenientes de la radio, y en definitiva, desprovistas de la esencia gallega, transmitiendo una música folklórica 165 adulterada. De este modo podemos asegurar que los niños de aquel entonces, transmiten hoy, a los investigadores actuales la música que aprendieron en su infancia, o en su juventud, cuando salían a hacer el servicio militar. De ahí nuestra afirmación anterior que la recuperación de nuestro auténtico folklore terminó en 1936. Teniendo esto en cuenta, a continuación haremos una breve reseña de los músicos del Rexurdimento encargados de la recuperación de nuestro folklore. Marcial del Adalid, Casto Sampedro, Juan Montes, Bal y Gay, Gaos y Soutullo son los compositores gallegos más representativos del momento. Estos maestros, además de componer, recabaron por las aldeas los cantos del folklore gallego para después armonizarlas y transmitírselas al pueblo a través de los orfeones. 2.- COMPOSITORES RESTAURADORES DEL FOLKLORE GALLEGO Marcial del Adalid, (A Coruña, 1826-1881). Primer compositor gallego importante de música profana culta. Gran admirador de Chopin, en 1844 se traslada a París, en busca de sus enseñanzas, pero al no poder establecer contacto con él, tras cuatro meses de estancia se traslada a Londres para seguir las doctrinas de Moscheles. Hacia 1846 viajó de Londres a París, Madrid y La Coruña, instalándose más tarde en Madrid donde frecuentó los ambientes musicales y dio a conocer algunas de sus obras. Reunió melodías del folclore gallego para el Cancionero de Inzenga y en algunas de sus obras pianísticas usa algunos de estos temas. Su catálogo está formado principalmente de obras para voz y piano, en las que se muestra influenciado por Chopin. Su esposa, Fanny Garrido conocedora de los lieder románticos, es autora de gran parte de los poemas que Adalid musicó. En 1887 publicó la primera serie de sus Cantos populares gallegos y más tarde las otras tres que aparecieron con el título de Cantares Viejos y Nuevos de Galicia. En estos cantares, alternan un “viejo”, tomado y adaptado del repertorio popular –folclórico– y un “nuevo”, totalmente original. Al componer estos “Cantares”, Adalid fue el verdadero creador del género de la melodía gallega, que habrían de continuar Chané y Baldomir, 166 y esto supuso una aportación musical básica al “Rexurdimento” gallego. Es necesario señalar que se trata de la primera publicación en Galicia en su género, cuando la ciencia folklórica, por su reciente aparición, no era apreciada ni valorada en su justa medida. Autor de la ópera Inese e Bianca, tras intentar estrenarla sin éxito, se retiró a su pazo de Lóngora, donde residió componiendo hasta su muerte un tanto relegado de la vida musical. Esta ópera fue recuperada recientemente por Juan Durán y Margarita Viso y estrenada en la UDC. Canuto Berea (A Coruña, 1836-1891). Junto con Juan Montes, Chané y Pascual Veiga, emprendió en su época la defensa y divulgación del folklore gallego, además de la creación de orfeones. Hay que señalar que en este período el desarrollo de la música estuvo vinculado a la literatura, ya que los músicos recogían temas del folklore gallego, que luego utilizaban como material para componer obras, sobre textos de escritores contemporáneos, como ocurre con “Un Sospiro”, de Berea, sobre el poema “O día que eu salín da patria miña”, de Martínez González. Su obra más famosa es La Alfonsina, muñeira sinfónica dedicada al Príncipe Don Alfonso, gracias a la cual obtuvo la Cruz de Carlos III. En 1854 abrió el primer almacén de Música de Galicia que destacó muy pronto por la riqueza de sus fondos bibliográficos. Su dedicación a la música fue reconocida con los nombramientos de Académico de San Fernando, Presidente de Bellas Artes de La Coruña, Gran Cruz de Carlos III, etc. Juan Montes (Lugo, 1840-1899). Es uno de los compositores gallegos más reconocidos. Tuvo una honda vinculación con la música sacra como consecuencia de su formación religiosa, pero la trascendencia de su obra proviene fundamentalmente de la producción profana de profundo sello nacionalista. Como folklorista colaboró en la recogida de cantos populares con Casto Sampedro y Felipe Pedrell, en sus respectivos Cancionero Musical de Galicia y Cancionero Musical Popular Español. Por ejemplo, Ramón Arana –Pizzicato- le escribe a Pedrell que recogió O cantar do arrieiro, tras habérselo oído cantar a Montes, quien a su vez se lo oyó cantar a una cuadrilla de segadores. También incluye Pedrell en su Cancionero un 167 “Canto de faenas agrícolas”, procedente de Lugo y facilitado por Montes: Eu coa miña monteira e co meu saio de lan… Montes destacó especialmente por seis melodías o baladas gallegas, que le dieron fama imperecedera Negra sombra, Lonxe da terriña y Unha noite na eira do trigo forman el trío más popular, con letras de Rosalía, Curros Enríquez y Aureliano Pereira. Su talento fue reconocido con numerosos premios: En Vigo (1888) con la Alborada Gallega y en 1891 dos primeros premios por sus Aires Populares de Galicia. En Pontevedra, dos Romanzas Gallegas lograron el primer premio y primer accésit; mientras que la balada Negra Sombra es galardonada con el primer premio en el Certamen celebrado en La Habana en 1892. Podemos considerar que las joyas más estimables de Montes son: Lonxe da Terriña, con texto de Aureliano J. Pereira; Unha noite na eira do trigo, con texto de Curros Enríquez; y O pensar do labrego, texto de A. J. Pereira, para canto y piano. Pascual Veiga (Mondoñedo, 1843 –Madrid, 1906). Es, junto con Juan Montes, una de las figuras más emblemáticas de la música culta gallega de inicios del S. XX y sin embargo, de los que menos información poseemos de todos los integrantes del Rexurdimento musical. Fue organista de la Iglesia de Santo Domingo de Betanzos y de la Colegiada de La Coruña, además de profesor del Conservatorio Nacional de Madrid. Fundó y dirigió varios Orfeones, con los que recibió numerosos premios. Con el Orfeón Coruñés obtuvo la medalla de oro y las Palmas Académicas durante la Exposición Universal de Paris en el año 1889 Entre sus obras destacan trabajos tan importantes en la cultura gallega como Alborada Gallega, también conocida como Alborada de Veiga, La escala y la música de Os Pinos (Himno gallego) fruto de la correspondencia mantenida entre Eduardo Pondal, autor de la letra, y el propio Veiga. Seis meses después de su fallecimiento, y gracias a unas gestiones del insigne galleguista Fontenla Leal, en Cuba, el Himno Gallego se estrenaría el 20 de diciembre de 1907 en el Gran Teatro de la Habana. El reconocimiento de Veiga se debe a dos obras: Alborada gallega y el Himno que perdurarán como representación más significativa del nacionalismo gallego en su esencia 168 musical. Tanto Negra Sombra (Montes), como Alborada, son dos creaciones cultas, -que no populares pese a la fuerte presencia de lo tradicional en ellas-, que el pueblo toma inmediatamente como propias; traspasando nuestras fronteras, llegando a convertirse en referencia de los gallegos residentes en la diáspora. Casto Sampedro (Redondela, 1848 – Pontevedra, 1937). Abogado y músico, fue uno de los eruditos de más profunda y completa formación en la Galicia de su tiempo. Poseía una de las mejores bibliotecas de Galicia con obras sobre arqueología, historia y folklore, y en su casa organizaba concurridas tertulias. Su carácter humilde le impidió aceptar todos los reconocimientos de los que era merecedor. Sólo accedió a ser Numerario Fundador de la Real Academia gallega, correspondiente de la de Historia y Bellas Artes, presidente de la Comisión de Monumentos, Cronista de la Provincia y primer director del Museo Provincial de Pontevedra. Pocas son las obras que se conservan de Casto Sampedro, ya que su modestia le llevaba a no firmar sus trabajos. Su obra más reconocida es el Cancionero Musical de Galicia. Por lo que respeta a la recuperación del folklore, vio estimulada su tarea con la fundación de la Sociedad del Folklore Gallego en 1884 y en 1895 recibió un nuevo impulso al ser requerido por Pedrell para colaborar en su Cancionero. En 1909 preparó El Cancionero Musical de Galicia (única obra de la que se puede asegurar su autoría) con ayuda de Tafall, Arana y, sobre todo, de Said Armesto, colección premiada por la Real Academia de San Fernando de Madrid. El Cancionero, premiado entre los once que se presentaron, llevaba por lema unas palabras de Ruskin: “volvamos a la Naturaleza con plena sencillez de corazón, sin rechazar nada, sin alterar nada”. José María Varela Silvari (Ferrol, 1848-Madrid, 1926). Eminente musicólogo gallego de la segunda mitad del s. XIX, pianista, director, compositor y periodista. Hace sus primeros estudios musicales en La Coruña que continúa en Lisboa. Su labor musical y literaria es enorme. Parte de la obra de Varela Silvari carece de rigor científico, pero ello no resta valores –como en todo pionero- a su vida, totalmente 169 consagrada a la música. Fue autor, entre otras, de las siguientes obras publicadas: Música profana; Alborada, para coro y banda (la primera alborada que se cantó en Galicia escrita en 1877, haciéndose muy popular); Recuerdos de Galicia (alborada); Cantares Gallegos; Historia de la música en Galicia; Galería biográfica de músicos gallegos (A Coruña, 1874); La música popular española. Estudio crítico e histórico acerca de los bailes, cantos e instrumentos populares de todas las provincias y pueblos de España (Mondoñedo, 1883); Historia de la música popular en España: Pasado, presente y porvenir del canto coral humorístico (Barcelona, 1893); Cántigas o Cantigas (“Vida Gallega”). José Baldomir Rodríguez (A Coruña 1867-1947). Músico y compositor conocido por sus composiciones para canto y piano sobre textos de poetas gallegos. Discípulo de Marcial del Adalid, llegó a ejercer como director de los orfeones “El Eco” y “El Brigantino”; y de diversas orquestas. En 1905 ingresó como académico de número de la Real Academia Provincial coruñesa de Bellas Artes; en 1922 en la Real Academia de Bellas Artes de San Fernando, y en 1941 fue nombrado numerario en la Real Academia Gallega, donde ocupó la vacante del crítico de arte y notable folklorista lugués Indalecio Varela Lenzano. Además de compositor y director, desarrolló diversas actividades de musicología, colaborando con Ramón de Arana –Pizzicato- en la recogida de temas tradiciones gallegos para los Cantos y bailes populares de España, de José Inzenga, y para el Cancionero musical popular español, de Felipe Pedrell. Como escritor y crítico musical publicó en Galicia y fuera de ella: en el diario coruñés La Voz de Galicia y en La Ilustración Musical, de Barcelona, dirigida por Pedrell. Entre sus obras, destacan las óperas A Virxe do Cristal y Santos e Meigas y las obras instrumentales Oratorio y Poema sinfónico. Musicó poemas de Rosalía ("Ti onte, mañán eu"; "Grilos e ralos"...), Pondal ("Monte Branco"; "Ten o seu punto a rosa"), Cabanillas ("Camiño da ermita"; "O cantar"...), Curros ("¿Cómo foi?"), etc. 170 Andrés Gaos (A Coruña, 1874- Mar de Plata, 1959). Compositor y director de orquesta. Empezó su carrera como concertista de violín. Se estableció en Buenos Aires donde ejerció la docencia musical, compaginada con giras de conciertos por América y Europa, llegando a fundar su propio conservatorio. En 1925 se instaló en Francia y en 1933 definitivamente en Buenos Aires, centrándose en la enseñanza y la composición. Compositor de música sinfónica, de cámara, de canciones, himnos, piezas para piano y para violín, de su producción destacan sus suites para piano Aires gallegos y Nuevos aires gallegos, en las que desarrolla motivos tradicionales, y de propia creación; además, su “Muiñeira” de la suite Hispánicas, constituye la primera y mejor presencia de Galicia en el piano moderno. Destacan también la ópera Amor velado, la sinfonía En las montañas de Galicia, el poema sinfónico Crepúsculo en la Alhambra, la pieza para orquesta y cuerda Impresión nocturna, la canción para piano Rosa de abril, inspirada en el poema de Rosalía de Castro, y el Himno al centenario de la Independencia. En definitiva, la huella gallega que dejó en muchas de sus composiciones hace de Gaos la primera figura musical de Galicia en su tiempo, así como una de las primeras de la música española y europea. Reveriano Soutullo (Ponteareas, 1880-Madrid, 1932). Inició sus estudios musicales de la mano de su padre. A los 19 años se trasladó a Madrid, donde ingresó en el Conservatorio, y al finalizar el curso obtuvo el primer premio de Armonía. Finalizó sus estudios musicales con un Primer Premio de Composición, que no se había adjudicado a nadie en los últimos siete años. Animado por este galardón, marchó al extranjero, para ampliar sus estudios en Francia, Italia y Alemania. En París conoció a Debussy, Ravel y Saint-Saëns. A su regreso se estableció en Madrid, donde dirigió el Coro “Rosalía de Castro”. Sin embargo, donde realmente empieza a darse a conocer, es con sainetes de costumbres madrileñas: La Paloma del Barrio, La leyenda del beso, Encarna la misterio, La del Soto del Parral y Las Maravillosas. 171 Sus obras más conocidas son Puenteareas, Suite Vigo, la zarzuela Amores de aldea y un fragmento de La leyenda del beso, que fue utilizada por Mocedades en la canción Amor de hombre. El melos de este compositor arranca de la raíz popular, al que la pasión y el verbo soutullanos infunden una belleza capaz de halagar a la sensibilidad más sutil, pura y avezada. Lo popular no constituye un fin, en sí, sino un medio que Soutullo supo dramatizar elevándolo a categoría de lenguaje artístico, despojado de su forma primitiva y sencilla, para lo que le bastó su emoción de poeta-músico por naturaleza. 3.- CONCLUSIONES En definitiva, en la actualidad podemos ver que la labor de recopilación iniciada en el S.XIX se encuentra en un plano relativamente avanzado gracias al inestimable trabajo realizado en el “Rexurdimento” y así, en la Comunidad gallega, se pueden encontrar numerosos Cancioneros que reúnen las diferentes manifestaciones musicales autóctonas, como por ejemplo los Cancioneros de Marcial del Adalid (1877), Casto Sampedro (1910), Martínez Torner y Bal y Gay (edición revisada en 1973), Carlos Villalba Freire (1976), Dorothé Schubart y Antón Santamarina, (1983-1990), entre otros. Pero pese a la labor de recopilación desarrollada por estos maestros, actualmente se puede comprobar que, en lo que respecta a nuestra identidad histórica y lingüística, la recuperación y revalorización es indiscutible; sin embargo, en el plano de la conservación y difusión de nuestro folklore musical el resultado no resulta tan evidente, aunque su uso ha variado a medida en que las teorías educativas se iban desarrollando (Oliveira: 2003). Si consideramos que la transmisión del saber musical se puede realizar por dos vías: la familiar y la educativa, veamos qué está ocurriendo actualmente: a.- En el primer caso, la forma de vida de la sociedad actual ha cambiado sustancialmente en lo últimos tiempos, lo que trajo consigo un cambio a nivel social, que en muchos casos se traduce en una falta de comunicación que imposibilita la transmisión del saber ancestral de padres a hijos. b.- El marco educativo se convierte, pues, en el mejor medio para la transmisión de nuestro folklore musical. Pero por desgracia esto no es así, debido a que el folklore 172 musical no conforma un bloque de contenido en el diseño curricular base, y solo se contemplan algunos aspectos determinados. Además, a pesar de que la incorporación de la educación musical a la educación general en las últimas décadas del siglo pasado incluye también algunos elementos del folklore para trabajar en la clase de música, no existe una selección de canciones, instrumentos, o danzas, apropiadas para ser utilizada con discentes de Educación Primaria. Así pues, desde aquí abogamos por la inclusión en las aulas de Música del rico patrimonio musical con la finalidad de contribuir a su perpetuación, pues constituye el único medio posible para conseguirlo. BIBLIOGRAFÍA: ALBÁN LAXE, C. (2003). O Saber do Pobo. Enciclopedia do traxe, danza e música tradicionais. Vigo: Xerais de Galicia. ADALID DEL, M. (1877). Cantares viejos y nuevos de Galicia. La Coruña: Fundación Pedro Barrié de la Maza Conde de Fenosa. ALÉN, M.P. 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Doctor en Ciencia Política y Grado en Derecho 175 LA INCIDENCIA DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS EN LAS ENTIDADES LOCALES Y EN LA TRADICIONAL TÉCNICA ADMINISTRATIVA LOCAL Estanislao de Kostka Fernández Fernández ÍNDICE 1.- INTRODUCCIÓN 2.- LA INCIDENCIA DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS EN EL ÁMBITO LOCAL 3.- LOS CAMBIOS EN LA TRADICIONAL TÉCNICA ADMINISTRATIVA LOCAL 4.- CONCLUSIONES 1.- INTRODUCCIÓN La transposición en el Estado español de la Directiva de Servicios en el Mercado Interior 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo que entró en vigor el 28 de diciembre de 2006, relativa a los servicios de mercado interior, es uno de los fenómenos jurídicos que ha afectado, o debería haber afectado, con mayor relevancia a los entes locales españoles en los últimos años. El ordenamiento jurídico del Estado español, de alta complejidad desde el punto de vista de la diversidad de fuentes productoras de Derecho, ofrece peculiaridades específicas en la transposición de la Directiva de Servicios a los entes locales, no sólo por las modificaciones que han sido precisas en casi todos los ámbitos normativos: estatal, autonómico y local, sino también por la incidencia de esta Directiva en la tradicional técnica administrativa de los entes locales. 176 En este ensayo pretendemos analizar la incidencia que la Directiva de Servicios está teniendo en las entidades locales, centrándonos en dos aspectos a nuestro entender relevantes para el Derecho Administrativo español: cómo afecta la directiva a la tradicional actividad administrativa de las entidades locales y cuáles son los cambios en los procedimientos administrativos que implican. En la primera parte, conscientes de que no aportaríamos ninguna novedad, haremos un rápido recorrido por la génesis y evolución de la Directiva de Servicios, con especial referencia a su incidencia que la transposición de la Directiva ha tenido en las entidades locales españolas.26 Ello nos permitirá entrar de lleno en el objetivo que nos proponemos de delimitar la incidencia de la normativa europea en el Derecho Administrativo clásico de los entes locales. A modo de hipótesis de partida consideramos que la transposición de la Directiva de Servicios a las entidades locales ha supuesto cambios de amplio calado en los procedimientos y en las técnicas administrativas hasta ahora vigentes, no sólo en la normativa que los regula, sino también en las formas en las que las administraciones locales se relacionan con los administrados. Estos cambios han supuesto, o deberían haber supuesto, una profunda simplificación de los trámites administrativos, una mayor claridad en los requisitos exigidos y más seguridad jurídica para los administrados. 26 Entre otros han realizado exposiciones sobre el proceso de aprobación de la Directiva de Servicios Julio V. González García, “La transposición de la Directiva de Servicios: Aspectos normativos y organizativos en el Derecho español”, Revista Española de derecho Europeo, nº 32, 2009. D. Entrena Ruiz, “La génesis de la Directiva sobre liberalización de servicios”, en T. de la Cuadra Salcedo, “El mercado interior de servicios en el mercado interior”, Ed. Marcial Pins, 2009, págs. 41 y ss. Laguna de Paz, “Controles administrativos para el acceso al mercado: autorizaciones, declaraciones responsables y comunicaciones previas”, en Dámaso-Javier Vicente Blanco y Ricardo Rivero Ortega (Dirs.), “Impacto de la transposición de la Directiva de Servicios en Castilla y León, Colección de Estudios del Consejo Económico y Social de Castilla y León, nº 12, 2010. Santiago Muñoz Machado, “Ilusiones y conflictos derivados de la Directiva de Servicios”, Revista General de derecho Administrativo, nº 21, 2009. Luciano Parejo Alfonso, “La desregularización de los servicios con motivo de la Directiva Bolkenstein”, El Cronista del Estado Social y Democrático del Derecho, nº 6, junio de 2009. Ricardo Rivero Ortega, “Mercado Europeo y Reformas Administrativas. La transposición de la directiva de Servicios en España, Ed. CivitasThomsom, 2009. Marta García Pérez, “El tiempo y el Derecho Administrativo: de la Ley de procedimiento administrativo a la Directiva de Servicios”, en “Libro Homenaje al profesor Baena del Alcázar”, Madrid, INAP 2010. 177 2. - LA INCIDENCIA DE LA DIRECTIVA DE SERVICIOS EN EL ÁMBITO LOCAL La Directiva de Servicios se configura desde sus orígenes como un elemento esencial de la estrategia de construcción de un mercado interior único europeo, basado en el libre acceso y en el libre ejercicio de las actividades de servicios, siendo por tanto estratégica también desde el punto de vista económico y nos atrevemos a decir que ideológico.27 Baste señalar, para resaltar la relevancia económica de la prestación de servicios, que en España representó en 2010 algo más del 65% del PIB nacional, y dio empleo también a algo más del 65% de la población activa.28 Pero lo cierto es que la Directiva, a pesar de lo que se pueda pensar, es “poco innovadora” hasta el punto de que como sostiene Santiago Muñoz Machado “no hace otra cosa que incorporar al cuerpo de una norma escrita, principios, consideraciones e interpretaciones de los artículos 43 y 49 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que ya habían sido hechas en reiteradas ocasiones por el Tribunal de Justicia europeo”.29 Lo que si resulta novedoso es su implementación práctica, que como veremos introduce importantes cambios en la actividad administrativa de los entes locales, en los procedimientos administrativos de éstos y en su relación con los ciudadanos europeos. El objetivo era claro: eliminar las barreras legales y administrativas que limitan el desarrollo de actividades de servicios entre los estados miembros, reduciendo las trabas administrativas y otorgando mayor seguridad jurídica a los que desean prestar un servicio, no sólo a través de un establecimiento permanente, sino también sin recurrir a espacios físicos para la prestación de servicios. En el primer caso estaríamos hablando de libertad de establecimiento y, en el segundo caso, de libertad de prestación de servicios. Dos principios que ya recogían los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y que 27 Son diversas las referencias al carácter ideológico que subyace en la Directiva de Servicios. Julio V. González García es taxativo al señalar que la Directiva es “en muchos aspectos una disposición conservadora”, en “La transposición de la Directiva de Servicios: Aspectos normativos y organizativos en el Derecho español”, Revista Española de derecho Europeo, nº 32, 2009, pág. 472. El mismo autor ahonda en una páginas más adelante en esta calificación de la Directiva afirmando que puede ser catalogada “incluso de corte ideológico neoliberal”, Idem., pág. 477. No obstante, R. Rivero Ortega sostiene que los cambios en la configuración de la Ley en el país de origen provocó que “su gen neoliberal desapareció”, en “Antecedentes, principios generales y repercusiones administrativas de la Directiva de Servicios: problemas de su transposición en España”, en Revista de Estudios locales, nº 122, 2009, pág. 13. 28 Fuente INE, 2010. 29 Santiago Muñoz Machado, “Ilusiones y conflictos derivados de la Directiva de Servicios”, Revista General de derecho Administrativo, nº 21, 2009, pág. 5. 178 también recoge la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.30 La directiva introducía, de este modo, una clara distinción entre establecimiento y libre circulación de servicios, definiendo el primero como el ejercicio efectivo de una actividad económica con duración indeterminada, por medio de una infraestructura estable según recoge el artículo 4.5 de la Directiva de Servicios, lo que conlleva la adquisición de la clientela en ese Estado a partir de un domicilio social estable, según se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, aplicando en este caso el régimen de autorización que se plasma entre los artículos 9 y 15 de la Directiva. Por su parte, la libre circulación de servicios se caracteriza por la ausencia de una participación estable y continua en la economía del Estado en el que se presta el servicio, aunque el carácter temporal de la actividad no se aprecia sólo en función de la duración del servicio que se presta, sino en la periodicidad o la continuidad, no excluyendo en este caso la posibilidad de que el prestador de servicios pueda dotarse de cierta infraestructura, cuando sea necesaria para hacer efectiva la prestación del servicio. Las alternativas de los estados miembros para la transposición de la Directiva de Servicios han sido fundamentalmente dos: un grupo de estados entre los que se encuentran Alemania, Francia, Portugal o Reino Unido, entre otros, han optado por realizar cambios en el Derecho interno a partir de modificaciones en las normas que se veían afectadas por la Directiva. En otros estados, como es el caso de España, Italia, Holanda o Bélgica, han optado por incorporar la Directiva a través de una ley horizontal. El período de transposición que marcaba la propia Directiva era de tres años, momento en el que los estados miembros debían poner en marcha los procedimientos que en ella se recogían, haciendo responsables a los Estados del cumplimiento de la Directiva de Servicios en cada ámbito competencial. Como es sabido la incorporación de la Directiva al ordenamiento jurídico español se ha realizado desde una doble perspectiva: horizontal y sectorial. La primera daría lugar a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, conocida como ley paraguas, cuyo objetivo fue transponer la Directiva desde una perspectiva horizontal, que sirviera de marco jurídico de referencia para las modificaciones normativas. La Ley se concibió como una salvaguarda de la transposición, para evitar que aspectos de normativas sectoriales no quedaran afectados por la Directiva de Servicios. La segunda perspectiva, la sectorial, dio lugar a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, conocida como Ley Ómnibus, y que ha permitido adaptar la normativa existente en los sectores de actividad, no sólo en los tres ámbitos territoriales del Estado, sino también en numerosos organismos 30 El Tribunal ha perfilado ambas libertades en su interacción con otros principios y objetivos de interés general, especialmente en lo referido al medio ambiente, la salud y la seguridad, acotando en ocasiones normativas nacionales que coartaban la libertad de establecimiento y la libertad de prestación de servicios. 179 de Derecho Público como las universidades, las cámaras de comercio o los colegios profesionales.31 En el caso español la labor ha sido ingente, no sólo por las limitaciones temporales, sino por la complejidad administrativa, por la diversificación territorial y por la pluralidad de entes administrativos productores de normas en el sector de servicios. Una de las primeras y más arduas tareas para la transposición de la Directiva de Servicios fue la identificación de la normativa estatal, autonómica y local afectada. Del alcance y de la magnitud del trabajo de adaptación desarrollado, dan cuenta los más de 7.000 procedimientos y normativa afectada, que ha sido clasificada en 22 áreas de actividad, de los cuales sobre el 10% pertenecían a la Administración General del Estado, y de ese 10% 80 eran normas con rango de Ley y aproximadamente 370 eran reales decretos. Se han modificado unos 200 reglamentos del Estado, unas 500 leyes autonómicas y unos 1.700 reglamentos autonómicos.32 Resulta imposible saber con exactitud el número de ordenanzas locales que han sido modificadas como consecuencia de la transposición de la Directiva de Servicios, pero el número puede superar fácilmente las 50.000, baste recordar que en España había en 2010 según el INE 8.109 municipios. El grueso de la normativa reformada era de competencia autonómica y local. Y aunque una parte importante de la regulación en materia de comercio es competencia de las comunidades autónomas, han sido las corporaciones locales las que en conjunto, aunque sólo sea por el número de municipios, han realizado cuantitativamente más 31 El 14 abril de 2011 el Tribunal Constitucional español ha levantado la suspensión que pesaba sobre varios apartados de la normativa gallega denominada Ley Ómnibus, entre ellos la obligatoriedad de la colegiación del personal sanitario, de forma que cualquier facultativo, incluso aquellos que sólo desempeñen trabajos administrativos, deberán estar colegiados para ejercer en Galicia. El Gobierno español había interpuesto un recurso de inconstitucionalidad contra la ley gallega de 11 de febrero de 2010, que modificó varias normas autonómicas para adaptarlas a la Directiva europea. El recurso, que contó con el dictamen favorable del Consejo de Estado, señalaba que la norma gallega "infringe la competencia estatal en materia de colegios profesionales" en tres aspectos: la obligación de comunicación previa, la obligación de colegiación y la regulación de la obligación de visado. La Ley gallega obliga al profesional de la Unión Europea que quiera desplazarse temporalmente para prestar servicios en Galicia a realizar una comunicación previa al colegio profesional gallego y la resolución del Constitucional levanta la suspensión de los preceptos referidos a esta comunicación previa al Colegio profesional gallego, en caso de desplazamiento temporal. 32 Fuente: Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional de Granada, 2009 en Revista electrónica CEMCI, número 3, Abril-junio 2009. 180 modificaciones para adaptar las Ordenanzas a la nueva normativa autonómica, estatal y comunitaria. Conscientes de ello algunas comunidades autónomas se han visto obligadas a promulgar sus propias leyes paraguas, con la misma finalidad que la estatal. Transcurridos siete años desde la aprobación de la Directiva de Servicios es posible realizar un primer balance y subrayar las características definitorias del modelo español de transposición a los entes locales. Creemos que se ha apostado desde el primer momento por aplicar un enfoque ambicioso en las reformas, conscientes de que se trataba de una oportunidad para conseguir avances de competitividad, derivados de las profundas reformas que se debían acometer. En este ensayo nos interesa destacar los cambios y las transformaciones que la Directiva ha provocado en el Derecho Administrativo de los entes locales, pero también en las formas de actuar de la administración local y en la necesaria integración en el sistema administrativo de las nuevas tecnologías. Aunque nos detendremos más adelante, se trata a nuestro entender este último punto de un asunto relevante no siempre mencionado con la relevancia que merece. Las nuevas tecnologías y sus posibilidades en la gestión de los asuntos públicos locales, es en buena medida uno de los elementos que hace posible la aplicación eficaz de la Directiva de Servicios. Desde nuestra perspectiva dos han sido los elementos básicos que han caracterizado el proceso de adaptación y transposición de la Directiva a los entes locales. En primer lugar correspondió a cada Administración en su ámbito de competencias, ejercer la responsabilidad en las tareas de transposición. Se trataba de incorporar al Derecho local las disposiciones recogidas en la Directiva, en la normativa estatal y en la autonómica, que tenían incidencia en la prestación de servicios de ese municipio. El segundo elemento caracterizador alentó una colaboración efectiva entre las distintas administraciones implicadas, lo que resultó esencial dado el marcado carácter horizontal, ya que afectaba a todos los ámbitos competenciales, pero también vertical, puesto que afectaba a todos los niveles administrativos territoriales. El proceso de transposición ha sido complejo por el contenido general de la Directiva, que afectó a un conjunto amplio de actividades de servicios, con números sectores económicos implicados y que estaban vinculados a una pluralidad de títulos competenciales, otorgados por las distintas administraciones territoriales. De igual modo, ha sido un proceso complejo por la amplitud de objetivos que perseguían en todos los estados y en todos los ámbitos competenciales. Estos objetivos los podemos concretar en tres fundamentales. El primer objetivo que orientó la reforma de la normativa se centró en eliminar las barreras que restringían de forma injustificada la puesta en marcha de una actividad de servicios, las iniciativas de los emprendedores y, consecuentemente, la creación de empleo. Se trataba de eliminar los actos administrativos, los procedimientos y las autorizaciones que no estuvieran justificados por un interés general o por la seguridad jurídica, sustituyéndolos por notificaciones y declaraciones responsables, que permitieron eliminar algunos procedimientos y revocar requisitos discriminatorios. Reduciendo o eliminando de este modo cargas administrativas para los prestadores de servicios, como las inscripciones en registros, la renovación de las autorizaciones o la duplicación de trámites para la puesta en marcha de nuevos establecimientos prestadores de servicios. 181 El segundo objetivo consistió en una simplificación y racionalización de los trámites que deben llevar a cabo los prestadores de servicios, lo cual se hizo a partir de la revisión de los procedimientos y trámites, procurando hacerlos más claros, inequívocos, transparentes y proporcionados al objetivo del interés general, lo que no sólo implicó un conocimiento previo de los requisitos, sino también la incorporación de silencio administrativo positivo, para hacer frente a la posible inacción de los entes administrativos. Y, el tercer objetivo incluía el aprovechamiento que las nuevas tecnologías de la información, no sólo en la tramitación física de los procedimientos, sino a través de la puesta en marcha de la administración electrónica o ventanilla única virtual, por medio de la cual cualquier ciudadano europeo podía obtener toda la información necesaria para prestar servicios y realizar telemáticamente los trámites necesarios para iniciar dicha actividad. El objetivo de la simplificación administrativa era facilitar los procedimientos y los trámites necesarios para acceder a una actividad de servicios y para ejercer su ejercicio, por lo que los estados miembros debían realizar los cambios necesarios, para que los prestadores de servicios y los destinatarios pudieran acceder sin presencia física a los requisitos y a los trámites necesarios. Para impulsar la transposición de la Directiva de Servicios en las entidades locales de forma específica, en su momento se elaboró la denominada “estrategia de actuación para la identificación y evaluación de la normativa y procedimientos de la Entidades Locales”,33 tratando de adaptar a las especificaciones del ámbito local, el contenido de la Directiva. El documento, que sirvió de guía para los entes locales, concluía señalando que la tipología de las Ordenanzas municipales en municipios de tamaño similar era bastante parecidas, por lo que se propuso una estrategia común para identificar y evaluar la normativa afectada en este tipo de municipios, proponiendo un proceso en tres fases: la primera realizar un estudio que identificase los ámbitos sectoriales en los que existían Ordenanzas afectadas por la Directiva de Servicios. En segundo lugar realizar un manual práctico de evaluación a partir de las conclusiones a las que llegó el estudio anterior y, en tercer lugar, difundir su contenido para una implementación más eficaz en el ordenamiento jurídico local del contenido de la Directiva europea. Tanto la Directiva como las leyes estatales a las que ya nos referimos crearon un marco regulador en el que debían operar los prestadores de servicios y que obligó a los entes locales a tenerlo presente en la normativa existente y en la nueva normativa de producción local. En la regulación europea y estatal se establecían los criterios de actuación de las administraciones locales para hacer frente al diseño de la nueva regulación, entre las que destaca en primer lugar la supresión de autorizaciones y su sustitución, cuando fuese 33 “Directiva de Servicios: Manual de Evaluación para las entidades locales. Guía orientativa para la evaluación de la normativa potencialmente afectada por la Directiva 2006/123 CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior”, bajo la edición de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Administraciones Públicas y el Centro de Publicaciones del Ministerio de Economía y Hacienda. 182 necesario, por notificaciones, reduciendo de este modo los obstáculos al libre ejercicio de la actividad de servicios; en segundo lugar incorpora un programa de simplificación administrativa y de refuerzo de los derechos de los consumidores y, en tercer lugar, supuso el establecimiento de directrices para fomentar la cooperación entre las distintas administraciones públicas con otras de los estados miembros.34 Las entidades locales ejecutaron un proceso dividido en tres fases fundamentales: en primer lugar se analizó toda la normativa local para determinar si se veía afectada por la normativa europea, en segundo lugar se evaluó la normativa que se consideraba bajo el ámbito de aplicación y que debía ser objeto de modificación y, en tercer lugar, se procedió a la modificación y adaptación de la normativa. Detengámonos brevemente en estos hitos. Inicialmente se elaboró un riguroso análisis de la potestad normativa de los entes locales, potestad que tradicionalmente, aunque sin consenso doctrinal,35 podemos clasificar entre normas internas y externas.36 Las primeras denominadas Reglamentos y las segundas Ordenanzas. En el primer caso se trata de normas ad intra, para cuya promulgación los entes locales no precisan el desarrollo de una ley habilitadora, sino simplemente que estas normas no sean contrarias a la Ley. En el segundo caso, el de normas ad extra, reguladoras de las relaciones con los ciudadanos, y que adquieren la forma de Ordenanzas locales, sí precisan la habilitación concreta de una Ley, especialmente si la Ordenanza se refiere al ejercicio de derechos fundamentales garantizados por la Constitución, como los relacionados con la prestación de servicios, y que no son otros que la libertad o la propiedad. Estrictamente desde el punto de vista de su naturaleza jurídica, para una parte de la doctrina no existe una distinción entre el Reglamento y la Ordenanza, sino tan sólo una 34 Dentro del marco regulador que la Directiva establecía se ponía en marcha un sistema de cooperación entre los estados que les obligaba a facilitar a las autoridades de los estados miembros información sobre los prestadores de servicios en cada Estado, a atender las peticiones de las autoridades de otros estados miembros para llevar a cabo controles, inspecciones e investigaciones sobre prestadores en otros estados, y compelía a que los registros en los que se inscribieran fueran accesibles desde otros estados. 35 Se trata, a nuestro entender, de una distinción relevante que ya ha sido puesta de manifiesto por la jurisprudencia antes de la entrada en vigor de la Constitución de 1978, concretamente en Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 1969 en la que se diferenciaban ambos conceptos, señalando que “los Reglamentos ordenan la actividad de la Administración y las ordenanzas la actividad del administrado”. 36 V. Merino Estrada, “La Potestad Normativa local: autoorganización, servicios públicos, tributos, sanciones y relaciones sociales, Centro de Estudios Municipales y de Cooperación Internacional, CEMCI, Granada, 2008, pág. 48. 183 diferenciación terminológica.37 Desde nuestra perspectiva se trata de figuras jurídicas reguladoras diferentes, y no sólo por su naturaleza. Baste señalar que las Ordenanzas recogen las disposiciones generales vigentes, que determinan los derechos y los deberes de los ciudadanos, así como las facultades de las autoridades locales en relación a sus atribuciones, mientras que los reglamentos regulan servicios de régimen interior o de naturaleza organizativa, ocupándose de actividades relacionadas con los empleados públicos locales, con la regulación interna de determinados servicios municipales o de los entes locales que no tienen naturaleza estrictamente administrativa. Así pues, las ordenanzas son disposiciones que regulan las conductas y las relaciones entre las entidades locales y los ciudadanos, y que pueden afectar con cierta facilidad a derechos constitucionalmente protegidos, mientras que los reglamentos lo hacen en mucha menor medida. La potestad normativa de los entes locales es, por tanto, fundamentalmente dual, al estar basada en reglamentos y ordenanzas, distinción que se ha tenido presente a la hora de implementar las directrices de la Directiva de Servicios. Realizada esta distinción resulta evidente que la transposición de la Directiva Europea a los entes locales tuvo un doble alcance, aunque con distinto impacto en los reglamentos y en las ordenanzas locales. Pero lo cierto es que la transposición de la normativa europea a las entidades locales no tuvo su caballo de batalla, en la práctica, en la distinción a la que venimos haciendo referencia, entre reglamentos y ordenanzas, sino entre normas jurídicas locales y ordenanzas fiscales. En primer lugar obligó a introducir modificaciones legislativas en la Ley de Bases de Régimen Local, tendentes a que la prestación de servicios por parte de la entidades locales se realizara de forma más eficiente y utilizando como instrumento básico las nuevas tecnologías. En segundo lugar, obligó a que las ordenanzas fiscales tuvieran en cuenta la excepción de la fiscalidad contenida en el proyecto de Ley estatal horizontal, ya que en muchas ocasiones éstas están estrechamente vinculadas al régimen de autorización de una actividad de servicios. Resulta evidente que una parte muy relevante de las normas locales se han visto afectadas por la nueva normativa comunitaria de servicios, lo cual parece lógico porque son los municipios, en función de la distribución competencial, los que establecen mayores actuaciones de intervención administrativa sobre las actividades que los ciudadanos realizan, al menos en lo que a prestación de servicios se refiere. En este sentido, los sectores que se han visto más afectados han sido el comercio, la salud, el transporte, el medio ambiental, la energía, los espectáculos públicos, las actividades recreativas, el sector agropecuario en determinados municipios, así como los sectores relacionados con la sociedad de la información y las comunicaciones. Sin duda ha sido el sector del comercio el que se ha visto más afectado por la Directiva de Servicios y por la propia Ley 37 Alfonso Parejo, “La potestad normativa local”, en V. Merino Estrada, “La potestad normativa local: autoorganización, servicios públicos, tributos, sanciones y relaciones sociales, Centro de estudios Municipales y de Cooperación Internacional, Granada, 2008. Y en el mismo sentido y en la misma obra Alfredo Galán Galán, “La potestad normativa de autoorganización”, en Op. cit. ut supra págs. 63-92. 184 horizontal y, por ende, donde los cambios en los procedimientos han sido más relevantes. En este sector, por ejemplo, se ha eliminado la doble licencia, local y autonómica, y en ocasiones autonómica y estatal, como ha sido el caso de las grandes superficies comerciales,38 pero también ha tenido amplio impacto en los procedimientos para otorgar las licencias de actividad y en los requisitos de apertura de establecimientos. No es este el lugar para detenernos en estos aspectos, pero la incidencia de la Directiva de Servicios ha sido de largo alcance en el sector de servicios turísticos, en el de los espectáculos públicos, en las actividades recreativas, en el sector del transporte público, en la normativa municipal en materia de urbanismo,39 en la ordenación local en materia ambiental y, en buena medida, en las ordenanzas fiscales, que aunque quedan fuera de la normativa de regulación del sector de servicios, en muchas ocasiones han tenido que ser modificadas y coordinadas, puesto que en algunos casos se comprobó que estaban más relacionadas con el régimen de autorización de una actividad de servicios, que con un régimen estrictamente fiscal. En estos sectores, en los que se ha producido una mayor afectación de la Directiva de Servicios a nivel local, es precisamente en los que ha habido un mayor debate sobre la necesidad o no de la pervivencia de la autorización para la prestación de los servicios. El criterio usado ha sido diferenciar entre lo que estrictamente consideramos prestación de servicios sin espacio físico y con espacio físico. Obviamente, los segundos mucho más regulados y con requisitos autorizadores de mayor calado que para los primeros, donde la Directiva de Servicios liberalizaba el mercado de una forma mucho más significativa. Por ello, la transposición se vio obligada a mirar no sólo al ámbito de la administración local, sino también, y en ocasiones de forma preferente, al ámbito de las comunidades autónomas que poseen competencias, por ejemplo, en materia de comercio o turismo. El procedimiento seguido para determinar en qué grado la normativa local se veía afectada por la Directiva de Servicios, se articuló conceptualmente como un proceso dividido en dos fases esenciales: en primer lugar se identificó y se caracterizó el régimen de autorización, es decir se analizó la normativa que contenía procedimientos, requisitos y autorizaciones necesarias para el acceso o el ejercicio de una actividad de servicios. En 38 F. Mora Bonguera llega hablar de la existencia de una triple licencia: la comercial autonómica, y la doble municipal referida a la licencia urbanística y de apertura, en “La Transposición de la Directiva Bolkestein, la libertad de establecimiento y las competencias de la entidades locales” en El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, Nº 4/2009, de 28 de febrero, pág. 530. 39 En el análisis de la afectación de la Directiva de Servicios a los distintos ámbitos normativos locales, es preciso señalar que existen diversos actos de intervención que quedan al margen de la Directiva, entre los más significativas las licencias urbanísticas que no son concebidas como una actividad de servicios, sino como una actuación transformadora del suelo, o las relacionadas con el orden público, la seguridad pública y la seguridad ambiental. 185 segundo lugar se cuestionó, al menos en algún grado, su existencia, evaluando las consecuencias de su posible desaparición y respondiendo a tres preguntas que se consideraron necesarias para determinar su utilidad, ¿son necesarias?, ¿son proporcionales? y ¿son discriminatorias? A la primera pregunta se respondía atendiendo a si eran necesarias para el interés general, de tal forma que si no existiese se podría producir un daño irreparable o irreversible; la segunda se respondía analizando si era posible conseguir el mismo objetivo con una medida menos restrictiva del régimen de autorización; y, la tercera, atendiendo a si la norma local existente suponía, de forma directa o indirecta, una discriminación que diferenciaba los prestadores de servicios nacionales de los de otros estados miembros. Estos preceptos están en consonancia con la línea marcada por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que estructuró el proceso en dos fases: el test de adecuación y el test de necesidad. “El control se centra en el carácter indispensable de la medida nacional a la hora de restringir una libertad comunitaria, lo que lleva al Tribunal a realizar una interpretación restrictiva de las excepciones, en línea con la jurisprudencia en materia de derechos fundamentales y las excepciones a éstos”.40 Se incorpora como elemento básico un juicio de necesidad, que el propio Tribunal define como “la medida menos restrictiva”, al considerar que si un Estado miembro desea introducir una excepción a este principio, debe demostrar que dicha medida es la menos restrictiva de todas las que podía adoptar. Se trata, a nuestro entender, de un elemento relevante porque el régimen de autorizaciones deja de ser el exclusivo, siendo complementado por un régimen de comunicaciones y de declaraciones responsables del prestador de servicios, efectuando la Ley Ómnibus una regulación general que hace incorporar el artículo 71 bis a la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Otro aspecto novedoso que introdujo la transposición de la Directiva de Servicios fue la desaparición de las limitaciones territoriales, al promulgar que la autorización permitirá al prestador de servicios acceder a esta actividad en todo el territorio nacional, salvo limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad pública, salud pública o protección del medio ambiente, y que en ningún caso puede ser discriminatoria o desproporcionada, sino atender al interés general. Esa desaparición de las limitaciones son, aparentemente, patentes en la liberalización de los servicios de interés general, en la privatización de determinadas prestaciones públicas, en la abolición de los monopolios que pudieran persistir y en la restricción de las ayudas de los estados que pudieran suponer una vulneración de la competencia. Pero como acertadamente señala Julio V. González la Directiva “conduce a equívocos”, puesto que “su articulado incorpora una serie de exclusiones que acaban limitando considerablemente el ámbito de las actividades 40 D. Sarmiento Ramírez- Escudero, “El control de proporcionalidad de la actividad administrativa”, Tirant lo Blanch, Valencia, 2004, págs. 642 y 643. 186 afectadas”, ya que las restricciones son “extremadamente amplias”.41 Argumentos que quedan ratificados por la cláusula del artículo 2 de la Directiva, al promulgar que no será de aplicación, entre otros, a los servicios no económicos de interés general, a determinados servicios financieros, de transportes, de la salud, a los servicios audiovisuales y a determinados servicios sociales, exclusiones que quedan justificadas para el legislador comunitario, en función del carácter social de estos servicios y de poseer regulaciones sectoriales específicas. Finalizamos este rápido repaso a la incidencia de la transposición de la Directiva de Servicios en el ámbito local, refiriéndonos brevemente a una de las obligaciones que debería estar en pleno funcionamiento y cuya implantación es todavía muy irregular: la administración electrónica local o ventanilla única virtual. La administración electrónica permite proporcionar telemáticamente a los prestadores de servicios y a los profesionales toda la información sobre los procedimientos y trámites necesarios para establecer o prestar servicios sin establecimiento, así como la publicación de información sobre los prestadores, sobre los servicios ofertados y sobre las condiciones de la prestación. En teoría el sistema debería prestar los servicios administrativos locales a través de un único punto de acceso, por vía electrónica y a distancia, sin que ello pudiese alterar el sistema de reparto competencial entre los distintos niveles administrativos de cada Estado. La administración local electrónica tenía, en esencia, como eje básico la puesta en marcha de una sede electrónica en cada ente local, de contenido y naturaleza igual al de la sede física, en la que deben estar disponibles todos los servicios municipales relativos a la prestación de servicios. Ello incluye, o debería incluir, registros electrónicos de documentos, páginas informativas, notificaciones, comunicaciones, tramitación electrónica de expedientes o el pago electrónico. Su implementación es sin duda una de las grandes dificultades a las que ha tenido que hacer frente la Directiva de Servicios, y en la actualidad su grado de implementación en muchos entes locales es aún deficitaria. Se han cumplido sin dificultades todos los aspectos relativos a la información pública de los mecanismos, instrumentos y procedimientos para la prestación de servicios, pero lo cierto es que por muy diversas razones, hoy todavía no es posible hablar de la instauración real de un sistema que permita, por ejemplo, la tramitación completa de expedientes por vía telemática. La inmensa mayoría de los entes locales todavía están implementando este tipo de servicios, y aún es necesaria la presencia física del interesado en prestar servicios en las oficinas de los entes locales. Las dificultades como avanzábamos han sido de diferentes órdenes, y van desde la simple dificultad de conciliar la protección de datos de los sujetos, hasta la imposibilidad material, todavía, de garantizar seguridad jurídica a los consumidores y a los propios prestadores de los servicios. En este sentido, el camino por recorrer es aun amplio y las dificultades a solventar son así mismo numerosas. 41 Julio V. González García, “La transposición de la Directiva de Servicios: Aspectos normativos y organizativos en el Derecho español”, Revista Española de derecho Europeo, nº 32, 2009, pág. 483. 187 Creemos que la implantación de las nuevas tecnologías en la gestión administrativa, basadas fundamentalmente en la capacidad de gestión remota por parte del administrado no ha sido posible implementarlas con anterioridad, fundamentalmente por razones de seguridad jurídica y capacidad tecnológica. Solventados estos dos requisitos, las administraciones locales, tal y como exige la Directiva de Servicios, deberían estar en disposición de gestionar cualquier trámite administrativo que no precise la presencia física del administrado, a través de la ventanilla única de gestión informática. En cumplimiento de la Directiva de Servicios y en aras a la eficacia y la eficiencia administrativa, la ventanilla única virtual debe estar constituida por un sistema de información y un sistema de tramitación, no exento este último de dificultades técnicas y jurídicas. Como tampoco resulta fácil coordinar sistemas de información diferentes en función de las competencias y del ámbito territorial, máxime cuando existen múltiples sistemas de tramitación, incluso dentro de una misma unidad administrativa. Esto ha generado que de forma objetiva podamos apreciar que en el primer caso, el de la información, se haya cumplido con cierto éxito y sin grandes dificultades, no así en lo que se refiere a los aspectos de tramitación administrativa, donde el sistema no cumple en la actualidad los requisitos que exige la normativa europea y con las posibilidades que permiten las nuevas tecnologías. No cabe duda a la luz de análisis realizado, que la incidencia de la transposición de la Directiva de Servicios ha sido, o mejor dicho está siendo, un proceso complejo y arduo. Lo cierto es que el conjunto de obligaciones que de ella se derivaban debían ser satisfechas por todas las administraciones antes del 28 de diciembre de 2009, lo que a todas luces implicaba una auténtica revolución de los procedimientos administrativos en un tiempo record. Se supo desde el principio que era materialmente imposible acometer todas las reformas administrativas para dar cumplimiento efectivo a la Directiva de Servicios en tiempo y forma, por lo que los plazos previstos se flexibilizaron y en algunos casos se alargaron, al menos de forma tácita. Cinco años después el camino por recorrer aún es grande, pero sin duda empieza a estar asentado en sólidas bases procedimentales e instrumentales. Veamos cómo estos cambios normativos han afectado a la tradicional técnica administrativa local. 3.- LOS CAMBIOS EN LA TRADICIONAL TÉCNICA ADMINISTRATIVA LOCAL La transposición de la Directiva ha afectado de manera singular a las administraciones locales, ya que tradicionalmente éstas mostraban en su actividad administrativa una amplia intervención de carácter autorizador que limitaba, al menos en algún grado, las actividades que los ciudadanos querían desarrollar, y especialmente la de los ciudadanos europeos no españoles. No en vano, las administraciones locales tienen asignadas competencias de numerosos actos de intervención administrativa, todos ellos estrechamente relacionadas y cercanos a los ciudadanos, pero seguramente hasta ahora, muy alejadas del espacio común europeo. 188 En el ámbito estrictamente local la transposición de la Directiva ha tenido un claro impacto, como avanzábamos, sobre la tradicional técnica administrativa autorizadora, y lo ha hecho desde una doble perspectiva: en primer lugar, y como efecto inmediato, los entes locales como productores de normas locales relativas a la prestación de servicios, han tenido que tener presentes desde entonces los requisitos exigidos en la Directiva europea, pero también las normas autonómicas y estatales, produciéndose en ocasiones la afectación a los entes locales desde los tres niveles territoriales. La segunda perspectiva de la incidencia sobre la tradicional técnica administrativa, se refiere de forma específica a la adaptación que ha sido necesaria en los actos, los procedimientos, los trámites y las formas de actuación de las entidades locales, especialmente en materia de simplificación y puesta en marcha de la ventanilla única virtual. En definitiva, las administraciones locales tras la valoración normativa, se han visto obligadas a reconfigurar los procedimientos administrativos y a efectuar adaptaciones al nuevo modelo de intervención administrativa, lo que supuso, entre otras cosas, la sustitución del sistema continental clásico de control a priori, por un sistema de control a posteriori, similar al que impera en los sistemas administrativos anglosajones. Cambia, por tanto, en el ordenamiento español, el “modo normal de configurar los mecanismos de verificación de las actividades de servicios, pasando a controlarlas a posteriori, en una suerte de incentivo a las actividades económicas, eliminando obstáculos que limitan el ejercicio de determinadas actividades [y que] proporcionan argumentos para impulsar la racionalización del procedimiento administrativo”.42 En este sentido, los principales cambios en los procedimientos de los entes locales referidos a la actividad de servicios está, o debería estar, en primer lugar en la eliminación de los requisitos ex ante como autorizaciones administrativas y controles previos que no estén estrictamente justificados, invirtiendo la tendencia a controles a posteriori, lo que ha reducido de forma significativa los trámites, los tiempos y los costes de puesta en marcha de una actividad privada de prestación de servicios. Y, en segundo lugar, otro grupo importante de cambios en los procedimientos ha venido de la mano de la implantación de la ventanilla única de gestión y virtual, entendidas como un refuerzo de los derechos y de las garantías de los administrados, desde un ámbito doble: el físico proporcionando espacios únicos de gestión administrativa, pero también en sentido virtual, al ofrecer a los ciudadanos europeos la posibilidad de desarrollar la actividad de servicios desde cualquier país de la Unión Europea. Desde la perspectiva del Derecho Administrativo, que es la que nos interesa en este ensayo, los actos y los procedimientos administrativos emanados de los entes locales los podemos agrupar en tres grupos: autorizadores, comunicativos y de control. En el primero incluimos las autorizaciones, las licencias y los permisos, todos ellos con difusas fronteras debatidas por la doctrina. En el segundo grupo, integramos actuaciones municipales como las comunicaciones previas o las declaraciones responsables y, en el tercer grupo que denominamos de control, las inspecciones y las sanciones. Pues bien, la incidencia de la Directiva de Servicios ha sido relevante en todos y cada uno de los actos y procedimientos 42 Julio V. González García, Op. cit., pág. 480. 189 que hemos señalado. Veamos brevemente el impacto de la normativa europea en la actividad autorizadora. En la autorización de los entes locales para la prestación de servicios a los ciudadanos, los controles son en muchos casos igualmente eficaces a posteriori, al ser responsabilidad exclusiva del prestador de servicios adaptarse a la normativa general, a la sectorial y a los requisitos legales del ente local, que obviamente, sí debe ejercer labores de control de compatibilidad de los servicios que se prestan con la legalidad. Este es el sentido del artículo 84 bis de la Ley 17/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Seguridad jurídica para el ente local que queda reforzada con los diferentes mecanismos de intervención con los que cuenta: vigilancia, inspección, suspensión, prohibición, sanción, expropiación y adopción de medidas cautelares. Y seguridad jurídica para los ciudadanos europeos de que el acto administrativo o la intervención del ente público local, se va a ajustar al principio de legalidad, de igualdad de trato y de libertad para la prestación de servicios. El mismo artículo 84 de la ley Reguladora de las Bases del Régimen Local establece los medios normativos y regulatorios a través de los cuales los entes locales pueden intervenir y condicionar legalmente la actividad de los ciudadanos: las ordenanzas, los bandos, el sometimiento a previa licencia, y otros actos de control preventivo y órdenes individuales, constitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la prohibición del mismo. Especificando el mismo artículo que cuando se trate del acceso y ejercicio de actividades de servicios incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, se estará a lo dispuesto en la misma, y no en la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. El apartado 3º del mismo artículo 84 promulga el “sometimiento a comunicación previa o a declaración responsable, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común”. De la superposición de competencias entre las distintas administraciones territoriales da buena cuenta el artículo 84 al que venimos haciendo referencia, cuando se ve obligado a especificar que “en caso de existencia de licencias o autorizaciones concurrentes entre una entidad local y alguna otra Administración, la entidad local deberá motivar expresamente en la justificación la necesidad de la autorización o licencia, el interés general concreto que se pretende proteger y que éste no se encuentra ya cubierto mediante otra autorización ya existente.” De los cambios y modificaciones normativas que se han tenido que realizar es un buen ejemplo como se estructura este artículo, que en realidad son tres artículos en uno, al estar formado por el artículo 84, el 84 bis y el 84 tercero, muestra suficiente de las modificaciones que se han tenido que ir integrando en la legislación, para adaptarse a la Directiva de Servicios. La última al tiempo que escribíamos estas líneas, cuando se añadía el artículo 84 tercero, por Ley 2/2011, de 4 de marzo, recogiendo en la Ley de Bases de Régimen Local los aspectos procedimentales a los que nos hemos referido, al promulgar que “cuando el ejercicio de actividades no precise autorización habilitante y previa, las entidades locales deberán establecer y planificar los procedimientos de comunicación necesarios, así como los de verificación 190 posterior del cumplimiento de los requisitos precisos para el ejercicio de la misma por los interesados previstos en la legislación sectorial”. La aplicación de la Directiva de Servicios ha tenido claros efectos en los medios de intervención administrativa o si se quiere en las cuatro potestades administrativas de los entes locales. En primer lugar sobre la potestad reglamentaria, al encontrar un claro límite en la Directiva europea los excesos administrativos de regulación; en segundo lugar en la potestad autorizadora que pasa a ser menos discrecional; en tercer lugar la potestad de control, inspección, suspensión, prohibición y la de adoptar medidas cautelares, que ya no están sólo sometidas a la jurisdicción estatal, sino a la de los tribunales europeos; y, la cuarta potestad, la sancionadora, para infracciones de la normativa reguladora del sector de actividad de que se trate, en el marco siempre de una regulación de ámbito espacial europeo. Hasta antes de la entrada en vigor de la Directiva de Servicios, la potestad de autorización o el control previo ejecutivo a la realización de la prestación de servicios era la manifestación más elocuente de la intervención de la administración local en la esfera de la actividad privada y de la prestación de servicios. Aunque lo sigue siendo, la aplicación de la Directiva de Servicios a los entes locales ha reducido de manera muy significativa, no sólo los procesos y los procedimientos, sino los requisitos, la discrecionalidad subjetiva y la discrecionalidad en la adopción de los criterios normativos que regulan una actividad de servicios en el ámbito municipal. La licencia municipal sigue siendo el acto administrativo por excelencia de los entes locales. De carácter declarativo, autoriza el ejercicio de un derecho preexistente tras la comprobación de concordancia con los requisitos legales. Pero es, sin embargo, la Ordenanza municipal aprobada por el Pleno del Ayuntamiento la que le otorga la legalidad, de acuerdo con lo establecido en la Constitución y las leyes. La Directiva de Servicios en absoluto eliminó los tradicionales actos administrativos, sino que más bien eliminó lo que no era estrictamente necesario y permitió que buena parte de los trámites se pudieran hacer de forma telemática. La propia Directiva los dejaba claro en su articulado al incorporar la existencia de “autorizaciones” que por “razón imperiosa de interés general” sea menester conservar o promulgar, entre las que el Tribunal de la Unión Europea incluye, entre otros, el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la salud pública, la protección de los consumidores, de los destinatarios de los servicios y la protección del medio ambiente entre otras. La Directiva de Servicios introdujo en los entes locales un nuevo axioma, al promulgar el artículo 12 que las limitaciones a las autorizaciones para prestar servicios sólo se puede fundamentar en dos razones: escasez de recursos naturales o por motivos técnicos. Se eliminaban, de igual modo, las limitaciones temporales y territoriales. En el primer caso sólo se puede limitar la duración de las autorizaciones cuando concurran circunstancias específicas, como que el número de autorizaciones sea obligatoriamente limitado y que pueda justificarse por razones de interés general. No podemos obviar al referirnos al ámbito temporal, un cambio relevante referido al silencio administrativo. Si tras el análisis de la normativa el régimen de autorización debía seguir existiendo porque atendía 191 al interés general, se incorpora un nuevo régimen de silencio administrativo positivo en el ámbito local, ya que en caso de que transcurrido el plazo fijado de que dispone el ente local para resolver, si éste no se hubiese pronunciado o no hubiese dado respuesta a la solicitud, el procedimiento se resuelve favorablemente para el interesado, estableciendo, por tanto, un nuevo régimen de autorización tácita, que promulga el artículo 13 de la Directiva de Servicios y que ha recogido la normativa estatal, autonómica y local.43 La incidencia de la Directiva ha sido relevante en la fijación de los requisitos para el acceso y el ejercicio de la actividad de servicios. Cuando la prestación de servicios esté sometida al régimen de autorización, habrá de analizarse como señalamos tres requisitos: que el régimen de autorización no sea discriminatorio para el prestador, que la necesidad de establecer un régimen de autorización esté justificado por una razón imperiosa de interés general y, en último lugar, que el objetivo perseguido no pueda conseguirse mediante una medida menos restrictiva, obligando a las entidades locales a suprimir cualquier requisito que no cumpla con estas condiciones. Como acertadamente señala Muñoz Machado el principio general es la prohibición de intervenciones autorizadoras de carácter previo, regla que sólo admite excepciones especificadas en el texto de la Directiva,44 concretamente en el artículo 9.1, al establecer que los estados miembros sólo podrán supeditar el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio a un régimen de autorización, cuando se cumpla los tres requisitos mencionados. Es decir, que el régimen que se establezca sea el menos gravoso y limitativo de la libertad de servicios. Este marco regulatorio del sistema de autorizaciones se completa en la Directiva, fijando en primer lugar lo que denomina prohibiciones absolutas y, en segundo lugar, estableciendo los requisitos que se consideran potencialmente restrictivos. Las primeras forman lo que se conoce como “lista negra”, que se recoge en el artículo 14 de la Directiva y que incluyen discriminaciones basadas directa o indirectamente en la nacionalidad, en criterios territoriales dentro de la Unión Europea, en el debido establecimiento de condiciones de reciprocidad entre los estados, en la fijación de avales financieros o en la exigencia de estar inscrito con carácter previo durante un determinado tiempo en los registros existentes en un Estado. Las segundas forman la denominada “lista gris”, que promulga el artículo 15 y que denomina “requisitos a evaluar”, ya que en ella se recoge la relación de requisitos que se considerarán potencialmente restrictivos, pero que pueden establecerse si el Estado acredita, tras su evaluación, que son necesarios, proporcionados y no discriminatorios. Entre otros destacamos el establecimiento de límites cuantitativos o territoriales, la forma jurídica del prestador de servicios o el establecimiento de limitaciones mínimas o máximas de las tarifas que el prestador debe respetar. 43 Marta García Pérez ha elaborado recientemente un interesante trabajo sobre “El tiempo y el Derecho Administrativo: de la Ley de procedimiento administrativo a la Directiva de Servicios”, en Manuel Arenilla Sáez (Coor.), “Libro Homenaje al profesor Baena del Alcázar”, Madrid, INAP, 2010. 44 Santiago Muñoz Machado, Op. cit., 2009, pág. 2. 192 Pero, además, la Directiva de servicios supuso la ya mencionada y necesaria simplificación de los procedimientos y trámites administrativos, que exigió que los entes locales analizaran pormenorizadamente los procedimientos y los trámites asociados a la prestación de servicios, entre los que destacamos la remisión documental, la prestación de declaraciones o el registro. Así lo recoge la Directiva de Servicios en los artículo 5º y 8º, al promulgar la eliminación o sustitución de las autorizaciones por alternativas menos gravosas para el prestador de servicios, la eliminación de los trámites duplicados, la reducción y homogeneización de los que tengan un coste excesivo, de los que no sean claros o de los que puedan retrasar sin justificación el inicio de la prestación de servicios. Entre estos destacamos la presentación de documentos originales, copias compulsadas o copias traducidas, así como la obligada aceptación de documentos de otros estados miembros de los que se desprenda que los requisitos exigidos ya están cumplidos. Y para mayor abundamiento y claridad, el artículo 13 de la Directiva de servicios especifica de forma concreta los principios que debe inspirar la simplificación administrativa: claridad, objetividad, transparencia, proporcionalidad y conocimiento previo de los requisitos. La importancia que concede la Directiva de Servicios al régimen autorizador de los entes locales, se debe a que las licencias y las autorizaciones, así como los requisitos que se exigen, son el instrumento de iniciación legal de una actividad prestadora de servicios, cuando así lo requiera la Ley y son, por tanto, el principal límite para el ejercicio de los derechos de los que quieren iniciar una actividad. Si bien es cierto que los cambios introducidos por la transposición de la Directiva europea han supuesto una mayor claridad y transparencia en los requisitos, y una mayor agilidad en los procedimientos, aunque de forma desigual dependiendo del municipio que analicemos, no es menos cierto que ni el grado de implantación a mediados del año 2011 es el proyectado, ni los objetivos reales son tan satisfactorios como cabía prever. Quizás por no ser conscientes de lo difícil que es cambiar a veces los procedimientos administrativos arraigados o querer ignorar los intereses corporativos de los entes locales. 5.- CONCLUSIONES Iniciábamos este ensayo analizando la incidencia que la Directiva de Servicios ha tenido en su primer lustro de vigencia en las entidades locales, centrándonos en dos aspectos relevantes para el Derecho Administrativo español, cómo ha afectado la directiva a la tradicional actividad administrativa de las entidades locales y cuáles han sido los cambios en los procedimientos administrativos. Hemos realizado un rápido recorrido por la génesis y evolución de la Directiva de Servicios, centrándonos en la incidencia que la transposición de la Directiva ha tenido en las entidades locales españolas y qué cambios ha implicado en los procedimientos administrativos clásicos. Desde nuestra perspectiva la transposición de la Directiva de Servicios ha supuesto para los entes locales españoles un reto y una oportunidad, que no todos han aprovechado con el mismo grado y no todos la han implementado con la misma eficacia. Vimos la ingente labor de adaptación de la normativa y de los procedimientos de régimen local aplicados a la prestación de servicios, confirmando que nos encontramos ante quizás el mayor 193 cambio en los procedimientos y en la forma de tramitación de los expedientes por parte de los entes locales. La Directiva reduce considerablemente la discrecionalidad de los entes locales, no sólo en la concesión de las autorizaciones o licencias, sino también en los mecanismos y procedimientos que se han de seguir para prestar servicios. El objetivo que se perseguía era liberalizar el mercado de la prestación de servicios, ya sea en su versión con establecimiento abierto o sin él, y aunque las reformas han sido relevantes cuantitativamente y cualitativamente, el resultado quizás no lo ha sido tanto. Sin duda la Directiva de servicios ha permitido eliminar infinidad de procedimientos y actuaciones innecesarias para el acto administrativo, sin que ello haya reducido la seguridad jurídica, sino que ha ampliado la libre iniciativa para la prestación de servicios, al menos en aquellos que no precisan autorización previa o licencia. Pero lo cierto es que en la práctica administrativa real, en muchas ocasiones, se han sustituido las preceptivas licencias o las autorizaciones, por otros requisitos limitadores o reguladores de la prestación de servicios como los registros administrativos, las comunicaciones previas, las declaraciones responsables, las comprobaciones, los controles preventivos, etc. Casi siempre justificados en la necesidad de otorgar seguridad jurídica a los ciudadanos. Estos cambios han provocado, desde nuestro punto de vista, que el proceso de transposición e implementación de la Directiva deba ser entendido como una nueva regularización de las actividades de servicios y no como un proceso de transformación administrativa revolucionaria. Cinco años después de la aprobación de la Directiva de Servicios, creemos que las cosas siguen siendo muy similares a como eran, si bien ahora la información está al alcance de todos los europeos y de todos los ciudadanos del mundo con acceso a internet. Los actos administrativos, los procedimientos y los requisitos siguen existiendo, aunque estos ahora se llamen de otra forma o se realicen en otro momento temporal. Eso es lo que deducimos al amparo de las nuevas obligaciones o requisitos que se introducen en el ordenamiento jurídico-administrativo local, con la entrada en vigor de la Directiva de Servicios, de la normativa estatal y de la autonómica. Nos encontramos, como acertadamente señala Muñoz Machado, ante una Directiva de “apariencia revolucionaria”, señalamos en apariencia porque en realidad “no hace otra cosa que incorporar al cuerpo de una norma escrita, principios, consideraciones e interpretaciones de los artículo 43 y 49 del Tratado de la Unión Europea, pudiéndose afirmar que “la Directiva de Servicios es un compendio de jurisprudencia sobre el contenido de las libertades económicas, muy especialmente sobre las libertades de establecimiento y libre prestación de servicios”, de forma que se ha convertido la Directiva en “una especie de ejercicio docente, en el que se hace un recordatorio/manual para uso de los miembros del club europeo”.45 Ello no nos permite negar que la transposición de la Directiva ha supuesto en primer lugar un cambio radical de carácter legislativo y administrativo, y lo cierto es que nunca antes una Directiva europea había tenido una incidencia tan amplia en las prácticas administrativas de los estados miembros, pudiendo ser calificada de carácter general, y que afecta también de forma muy significativa a la regulación económica de los múltiples sectores que por ella se ven afectados. En segundo lugar ha supuesto restricciones y 45 Santiago Muñoz Machado, Op. cit., 2009, pág. 5. 194 limitaciones a los legisladores nacionales y autonómicos, así como en la producción reglamentaria local, a la hora de definir la ordenación económica y comercial, optando al menos en teoría, aunque creemos que no del todo en la práctica, por un modelo eminentemente liberal. Que los regímenes de autorización preventiva hayan dejado de ser lícitos con carácter general, y que sólo se admitan si concurren las circunstancias específicas que la Directiva establece, que los procedimientos se hayan simplificado, que se hayan eliminado requisitos, trámites y procedimientos, significa, a nuestro modo de ver, que el sistema se ha liberalizado, al menos en algún grado. En realidad se ha adaptado a las nuevas circunstancias de un mercado único interior, incorporando a la gestión administrativa en la prestación de servicios, las posibilidades que las nuevas tecnologías ofrecen como herramienta de información y gestión. Es pronto para realizar un análisis exhaustivo de las implicaciones que la Directiva de Servicios está teniendo, no sólo porque se trata de un proceso lento y complejo, sino porque sin duda estará sometido a conflictos que deberán ir solucionando los tribunales internos de los estados y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. No obstante, si podemos sacar las primeras conclusiones. En el caso español las transformaciones se han limitado básicamente a cumplir la obligada transposición de la Directiva mediante cambios normativos, que no han configurado técnicas legislativas mucho más eficaces y eficientes, que no han ofrecido mucha mayor claridad procedimental y que no han configurado modelos de gestión administrativa novedosos. El resultado ha consistido en la modificación de diversas normas generales y sectoriales, la mayoría de las cuales ya existían en nuestro ordenamiento, y basándose en muchas ocasiones simplemente en aportar formularios y principios generales que en la práctica no se cumplen, y que ha derivado como ya había pronosticado Muñoz Machado en “una mala e incorrecta aplicación en España de la Directiva y la frustración de objetivos”, aspectos que le llevaron a titular en su momento su análisis como “Ilusiones y conflictos derivados de la Directiva de Servicios”46. Ilusiones que en buena medida se han visto ratificadas por cómo se ha realizado la transposición y la implementación de la Directiva de Servicios en el ámbito local, donde su incidencia directa ha sido manifiesta y donde los cambios en muchas ocasiones no han sido de procedimiento, sino de nomenclatura. En cierto modo la Directiva de Servicios puso de manifiesto que existían numerosos procedimientos innecesarios, requisitos soslayables y controles previos que se podían obviar sin perjudicar intereses de terceros. La Directiva era, en realidad, el desarrollo legislativo del contenido de tratados europeos relativos a la construcción del un mercado interior. Éste es el verdadero espíritu de la Directiva de Servicios, y una clara manifestación del modelo de mercado interior único europeo estamos construyendo. No exageramos si decimos que las “ilusiones” se han convertido en buena medida en frustraciones, no sólo por las escasas transformaciones reales que percibimos en el sistema administrativo, sino porque sus objetivos previstos no parecen haberse alcanzado, al menos de momento. En todo ello ha tenido que ver mucho, seguramente, la metodología y las limitaciones temporales que se fijaron para la transposición de la Directiva de Servicios. 46 Idem., pág. 15. 195 Si como resulta evidente los entes locales representan la máxima intervención administrativa en la vida y en la actividad de los ciudadanos, enseguida comprenderemos la incidencia que en la cotidianeidad de los ciudadanos tiene la intervención en el sector de servicios de los poderes públicos locales, condicionando o limitando en muchos casos el ejercicio de derechos subjetivos y de intereses legítimos. No somos pesimistas respecto al futuro. Creemos que una vez pasado el susto inicial que supuso la aceptación de que había que ejecutar la Directiva de Servicios, es el momento de que las administraciones públicas, y especialmente la local, aproveche todas las potencialidades que se desprenden de esta normativa europea y de la posibilidades que ofrece en la actualidad la administración electrónica. Resulta mucho más eficaz considerar la Directiva como una oportunidad de acercar la administración a los ciudadanos, facilitándoles los procesos administrativos y ofreciéndoles transparencia y claridad, que como una norma impuesta desde la Unión Europea, como se ha concebido en ocasiones. BIBLIOGRAFÍA: - Julio V. González García, “La transposición de la Directiva de Servicios: Aspectos normativos y organizativos en el Derecho español”, Revista Española de derecho Europeo, nº 32, 2009. - Juan Carlos Laguna de Paz, “Controles administrativos para el acceso al mercado: autorizaciones, declaraciones responsables y comunicaciones previas”, en DámasoJavier Vicente Blanco y Ricardo Rivero Ortega (Dirs.), “Impacto de la transposición de la Directiva de Servicios en Castilla y León, Colección de Estudios del Consejo Económico y Social de Castilla y León, nº 12, 2010. - Marta García Pérez, “El tiempo y el Derecho Administrativo: de la Ley de procedimiento administrativo a la Directiva de Servicios”, en “Libro Homenaje al profesor Baena del Alcázar”, 2011, (en prensa). - Ricardo Rivero Ortega, “Mercado Europeo y Reformas Administrativas. La transposición de la directiva de Servicios en España, Ed. Civitas-Thomsom, 2009. - Santiago Muñoz Machado, “Ilusiones y conflictos derivados de la Directiva de Servicios”, Revista General de derecho Administrativo, nº 21, 2009. - Luciano Parejo Alfonso, “La desregularización de los servicios con motivo de la Directiva Bolkenstein”, El Cronista del Estado Social y Democrático del Derecho, nº 6, junio de 2009. - “Informe sobre la transposición de la Directiva de Servicios”, Ministerio de Economía y Hacienda, 29 de abril de 2010. - “Manual sobre la transposición de la Directiva de Servicios”, Comisión Europea, Dirección General de Mercado Interior y Servicios. 2007. - “Directiva de servicios: manual de evaluación para las Entidades Locales. Guía orientativa para la evaluación de la normativa potencialmente afectada por la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior”. Ministerios de Economía y Hacienda y Administraciones Públicas, febrero de 2009 196 CRITERIOS Normas de publicación de la revista Las lenguas usuales de la revista CRITERIOS serán el gallego, castellano y portugués, por tanto, los trabajos originales que se envíen vendrán escritos en cualquiera de estos tres idiomas. Excepcionalmente podrán admitirse artículos en otros idiomas de la Unión Europea cuando existan razones que así lo justifiquen. Los trabajos deberán ser originales y versar sobre la temática propia de la revista, análisis crítico, reflexivo, plural y tolerante sobre cualquier aspecto de la realidad política, social, económica o cultural que afecta a los ciudadanos, con especial énfasis en la problemática propia de Galicia. Los autores deberán enviar el documento en formato electrónico haciendo constar el nombre, centro de trabajo y dirección completa que debe figurar en la Revista. La extensión máxima será de 20 hojas o 50000 caracteres, salvo excepciones, y se acompañarán, necesariamente, de 10 a 15 líneas como extracto/resumen. El resumen no será exigible en los números monográficos o especiales. Las referencias bibliográficas se ordenarán al final del texto por orden alfabético. De ser posible se aconseja el siguiente formato. En el caso de libros cita del autor/a (en mayúsculas), año de publicación (entre paréntesis) título del libro (en cursiva), lugar de la edición y editorial. En el caso de artículos: autor, año, título entrecomillado, nombre de la publicación (en cursiva), volumen y/o número de la revista y páginas entre guiones. Si la obra es una traducción, el título original debe citarse en primer lugar, y a continuación entre paréntesis la traducción al castellano. 197 198