WPOL-D-14-00157_PORTUGUESE_Supp 1..17

Water Policy 17 (2015) i–xvii
APPENDIX
Políticas públicas para alocação negociada da Água:
um diálogo entre Tailândia e Brasil
Portuguese Translation of the Paper:
Public policies for negotiated water allocation: a dialogue
between Thailand and Brazil
Water Policy Journal
Vitor Vieira Vasconcelosa, Sucharit Koontanakulvongb, Paulo Pereira
Martins Juniorc and Renato Moreira Hadadd
a
Correspondência autor. Stockholm Environment Institute, 15th Floor, Witthyakit Building, 254 Chulalongkorn University,
Chulalongkorn Soi 64, Phayathai Road, Pathumwan, Bangkok, 10330, Thailand. E-mail: [email protected]
b
Faculty of Engineering, Chulalongkorn University, Phayathai Road, n. 254, Pathumwan, Bangkok, 10330, Thailand
c
Escola de Minas, Universidade Federal de Ouro Preto, Campus Morro do Cruzeiro, Ouro Preto, Minas Gerais, Brasil, CEP:
35.400-000
d
Programa de Tratamento da Informação Espacial, Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, Av. Coração
Eucarístico de Jesus, n. 500, Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil, CEP: 30535-901
Resumo
Este artigo apresenta as reflexões dos autores sobre estudos colaborativos e discussões sobre recursos hídricos
entre pesquisadores da Tailândia e do Brasil. Primeiramente, as similaridades e diferenças entre os dois países em
relação à gestão e às políticas públicas de recursos hídricos são apontadas. Subsequentemente, são discutidas as
experiências e desafios de ambos os países quanto à alocação negociada da água. Por fim, os pesquisadores
comentam sobre a minuta da lei de recursos hídricos tailandesa atualmente em tramitação, baseando-se na experiência brasileira.
Palavras-Chave: Alocação negociada da Água; Brasil; Lei de recursos hídricos; Política de recursos hídricos; Tailândia
© IWA Publishing 2015
ii
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xvii
Abstract
This paper presents the authors’ reflections regarding the collaborative studies and discussions on water
resources among researchers from Thailand and Brazil. First, the similarities and differences between the countries
regarding water resource management and policies are noted. Subsequently, the experiences and challenges of
both countries in the negotiated allocation of water resources are discussed. Finally, the researchers comment
on the current proposed draft of Thailand’s water law based on the experience in Brazil.
Keywords: Brazil; Negotiated water allocation; Thailand; Water law; Water policy
1. Introdução – O Contexto dos Recursos Hídricos na Tailândia e no Brasil
Tailândia e Brasil podem ser ambos classificados como países em desenvolvimento com economias
emergentes. Nos últimos 60 anos, ambos os países obtiveram um rápido crescimento (em mais de 20
vezes) na renda per capita (World Bank, 2014) e tiveram suas economias de base agrícola transformadas
em economias com predomínio dos setores urbanos e industriais.
Em particular, como países tropicais em desenvolvimento, Tailândia e Brasil compartilham desafios
semelhantes no que diz respeito aos recursos hídricos. Os dois países enfrentam preocupações em relação ao aumento da demanda de água para irrigação para produção de alimentos e biocombustíveis, e em
relação à conciliação da gestão das águas com o funcionamento de usinas hidrelétricas e com a reservação de água para os centros urbanos em crescimento. Ademais, a crescente pressão sobre os recursos
hídricos frequentemente leva a conflitos sociais e econômicos, tendo em vista que ambos os governos
ainda não possuem recursos financeiros para desenvolver políticas de gestão das águas mais robustas.
As diferenças culturais entre os dois países em relação a leis, políticas públicas e comportamento quanto
ao uso das águas podem prover novas ideias para a Tailândia e para o Brasil, e lançar luz sobre novas
possibilidades para o desenvolvimento sustentável de ambos (Quadro 1).
Apesar do Brasil e da Tailândia terem vivido uma rápida urbanização, a Tailândia ainda possui uma
alta densidade demográfica em sua área rural (208,3 habitantes por hectare de terra agrícola em 2011,
representando 66% da população nacional), enquanto o Brasil tem uma densidade demográfica rural
marcadamente menor (11 habitantes por hectare de terra agrícola, representando 15% da população
nacional) (World Bank, 2014). A agricultura irrigada é o setor com maior uso consumptivo das
águas nos dois países (72% no Brasil [National Water Agency, 2014] e 94% na Tailândia [Champathong et al., 2009]); entretanto, os usuários mais significativos no Brasil são grandes fazendas
empresariais, tipicamente com mais de 100 hectares de terra irrigada por fazenda, enquanto os usuários
mais significativos na Tailândia são pequenos rizicultores em projetos de irrigação governamentais.
Nesse aspecto, para a Tailândia é particularmente desafiadora a negociação com os irrigantes no período
em que ocorre escassez de recursos hídricos, e igualmente desafiadora é a tarefa de monitorar o
cumprimento dos deveres decorrentes dos acordos dessas negociações.
1.1. Desenvolvimento das Políticas de Recursos Hídricos
1.1.1. Política de Recursos Hídricos no Brasil. A lei brasileira da Política Nacional de Recursos Hídricos foi promulgada em 1997 e levou o governo federal à criação de uma agência independente para
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xvii
iii
Quadro 1: Os Recursos Hídricos e o Rei Bhumibol Adulyadej
A Tailândia é uma monarquia constitucional em que os deputados e o primeiro-ministro exercem o
poder político, enquanto o rei tem um importante papel como líder moral e cultural do povo
tailandês. O atual rei da Tailândia, Bhumibol Adulyadej, dedicou grande parte de sua vida ao
desenvolvimento agrícola e, particularmente, à pesquisa e à discussão de melhores alternativas
para o desenvolvimento sustentável de pequenos agricultores. Em muitas casas e instituições, há
nas paredes fotos do rei com um mapa em suas mãos, conversando com moradores do local sobre
a relação entre uso do solo e gestão das águas.
De 1994 a 1998, o rei ministrou uma série de aulas em que apresentou a teoria da ‘Economia
Suficiente’. A ‘Economia Suficiente’ incorpora ideias do Budismo (a principal religião na
Tailândia) e a gestão de riscos e enfoca o planejamento e a tomada de decisões em diferentes
níveis da sociedade, desde o nível pessoal até os níveis organizacionais (TDRI, 2003; NESDB,
2007). Como uma aplicação específica da ‘Economia Suficiente’, o rei propôs a ‘Nova Teoria’,
que consiste em um modelo de produção sustentável para pequenos agricultores (PRD, 2007).
Nesse modelo, um terço da area das fazendas seria utilizado para a reservação de água em bacias
de acumulação, e essa água seria utilizada para aquicultura e irrigação (Mongsawad, 2010). A
eutrofização dessas águas pela piscicultura traria também benefícios para a ferti-irrigação das
culturas na estação seca.
Apesar da idealista ‘Nova Teoria’ ainda se encontrar longe da realidade vivida pela maioria dos
agricultores, seu conceito reflete o relevante ‘trade-off’ entre o uso da terra agrícola para culturas
ou para a reservação de água, tendo em vista que a disponibilidade de água está sendo cada vez
mais considerada como o maior fator limitante de produção. Ademais, tanto a ‘Nova Teoria’
quanto a ‘Economia Suficiente’ são interessantes exemplos de como as mudanças demandadas
para o desenvolvimento sustentável e gestão de recursos hídricos podem ser potencializadas por
meio do diálogo e também do respeito pelas tradições culturais da população.
monitorar e regular o uso da água. O arcabouço jurídico brasileiro estabelece que o governo federal controla os usos da água nos rios que atravessam mais de um estado, ao passo que os estados controlam o
uso dos recursos hídricos restantes. Subsequentemente, cada estado brasileiro também criou em complemento sua lei de águas e sua específica instituição gestora para assumir as responsabilidades
compartilhadas relativas aos recursos hídricos. A lei das águas foi bastante inspirada no sistema francês,
com comitês de bacia que propõem planos diretores, padrões de qualidade das águas e taxas pelo uso da
água em sua respectiva bacia. Essas propostas precisam ser aprovadas pelo conselho nacional ou estadual de recursos hídricos, que são formados por representantes governamentais, usuários de água e
sociedade organizada. Os comitês têm uma natureza predominantemente consultiva, apesar de eles
também poderem resolver conflitos por uso da água (entretanto, as partes podem apelar dessas decisões
para o conselho nacional ou estadual de recursos hídricos). Uma visão geral desse sistema institucional
pode ser conferida em National Water Agency (2007).
O usuário de recursos hídricos no Brasil deve obter uma permissão específica da instituição gestora de
águas nacional ou estadual (outorga de direito de uso da água). Entretanto, certos usos insignificantes,
como para subsistência familiar, não requerem tal outorga. A constituição brasileira considera a água
como um bem de uso comum, não permitindo sua privatização ou a criação de direitos de propriedade
privada sobre a água (Tankha & Fuller, 2009). De acordo com essa concepção de águas, a lei das águas
iv
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xvii
brasileira permite ao governo mudar ou mesmo cancelar uma outorga de direito de uso das águas para
beneficiar a sociedade como um todo; em tais casos, um usuário particular não poderá arguir por indenização (Almeida, 2003).
Desde a promulgação da lei da Política Nacional de Recursos Hídricos, o Brasil tem enfrentado
muitos desafios para tornar as previsões legais em política pública efetiva. As instituições gestoras de
recursos hídricos, em seu início, possuíam poucos recursos humanos e financeiros e foram empoderadas
apenas gradualmente. Ao longo das últimas duas décadas, mais de 170 comitês de bacia foram estabelecidos (National Water Agency, 2014), principalmente nas bacias mais populosas (região sudeste e
área costeira). Grande parte desses comitês já aprovaram seus planos diretores de bacia hidrográfica.
Inobstante, muitos comitês continuam a enfrentar dificuldades em propor padrões de qualidade para
suas águas e coletar taxas pelo uso de recursos hídricos; em consequência, essas tarefas ainda dependem
em muito da assistência das agências governamentais centrais.
1.1.2. Políticas Públicas de Recursos Hídricos na Tailândia. Na Tailândia, a responsabilidade pelo
gerenciamento de recursos hídricos é compartilhada entre diversas instituições. O Departamento Real
de Irrigação (Royal Irrigation Department - RID), dentro do Ministério da Agricultura e das Cooperativas, gerencia as atividades de irrigação e contém a maior parte do pessoal técnico e das estruturas de
monitoramento para a gestão de recursos hídricos. As águas subterrâneas são reguladas pelo Departamento de Águas Subterrâneas, no Ministério dos Recursos Naturais e do Meio Ambiente. O
Departamento de Recursos Hídricos foi criado no mesmo ministério, para gerenciar tanto o planejamento por bacias hidrográficas quanto o uso da água fora dos projetos de irrigação; todavia, seu
papel permanece limitado, tendo em vista que a maior parte das políticas públicas para recursos hídricos
superficiais são executadas pelo RID. Com a competência pelo abastecimento público para cidades e
vilas, a Autoridade de Abastecimento Metropolitana e a Autoridade de Abastecimento Provincial encontram-se no Ministério do Interior. Outra importante instituição é a Autoridade de Geração de Energia da
Tailândia (Electricity Generating Authority of Thailand – EGAT), dentro do Ministério de Energia, que
controla os maiores reservatórios de uso múltiplo das águas (incluindo hidroeletricidade). O Comitê
Nacional de Políticas de Recursos Hídricos e Inundação (National Committee of Water Resources
and Flood Policy - CNWFP) (criado depois das inundações de 2011, e vinculado ao gabinete do
Primeiro-Ministro) coordena as atividades em casos de emergência. O CNWFP recebe consultoria
técnica de outro comitê, o Comitê de Gestão das Águas e Inundações.
A falta de uma coordenação centralizada e estruturada na política pública de recursos hídricos na Tailândia tem sido frequentemente criticada ao longo das últimas décadas (Christensen & Boon-long, 1993)
em virtude da sobreposição de competências entre as instituições (o que dificulta a ação coordenada no
caso tanto de conflitos quanto de emergências), pela falta de compartilhamento de informações entre as
instituições e pelo agravamento de problemas no que diz respeito às decisões sobre alocação das águas,
entre outros (Sethaputra et al., 2001). Como uma possível solução para esses problemas, uma lei das
águas que coordenaria as políticas públicas de recursos hídricos tem sido discutida no congresso tailandês ao longo das últimas três décadas (Bandaragoda, 2006). Não obstante, em virtude da natureza
contenciosa desse assunto, até o momento não se conseguiu chegar a um consenso sobre a minuta final.
Para estimular o debate sobre a lei das águas, a Comissão de Reforma Legislativa entrou em parceria
com uma rede tailandesa de organizações não governamentais para promover discussões sobre a minuta
em tramitação. Essas discussões foram realizadas no decorrer de 2013 (Law Reform Commission, 2013).
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xvii
v
Ao fim do processo, as ONGs planejavam coletar 10.000 assinaturas de cidadãos tailandeses para submeter a minuta ao congresso. A análise dessa minuta da lei de águas é o foco da seção 2.2 deste artigo.
2. Discussão
2.1. A Alocação Negociada das Águas
2.1.1. Alocação Negociada no Brasil. No Brasil, cada rio possui um limite de uso da água, baseado na
porcentagem da vazão mínima sobre 10 anos (por exemplo, os rios sob o controle da Agência Nacional
de Águas tem um limite de uso de 10% dessa vazão mínima – Q90) para que se mantenham os serviços
ambientais providos pelos rios. A lei requer que cada usuário de recursos hídricos obtenha uma outorga
de direito de uso da água da instituição gestora de recursos hídricos, que usa estudos hidrológicos para
inferir a quantidade de água disponível na bacia de forma a subsidiar a decisão sobre essas autorizações.
Todavia, quando emerge um conflito quanto ao uso de recursos hídricos, a distância entre o regulamento e a prática efetiva torna-se clara. Haja vista que o governo possui pouca estrutura para monitorar
o uso das águas, os conflitos não raramente se iniciam quando os rios já se encontram completamente
secos e os usuários começam a competir entre si pelo recurso hídrico limitado (Santos, 2007). Esses
conflitos são complexos, pois a importância econômica das águas faz com que o governo relute em
restringir o desenvolvimento do país em sopeso aos impactos ambientais.
Com o intuito de mediar esses conflitos, a Agência Nacional de Águas e várias instituições estaduais
gestoras de recursos hídricos começaram a desenvolver a abordagem da ‘alocação negociada das águas’,
em que a instituição gestora delimita uma área de conflito e chama os usuários de águas para discutir
(entre eles mesmos e com os órgãos governamentais) planos de cooperação para a resolução dos conflitos. As práticas têm gerado resultados interessantes (Quadro 2). Em muitos casos, a alocação
negociada resulta em uma outorga coletiva do direito de uso das águas para uma entidade constituída
pelos usuários, a qual assume a responsabilidade de gerir o compartilhamento das águas com base
em um acordo entre esses usuários. Contudo, apesar dos resultados positivos, a alocação negociada e
a outorga coletiva de direito de uso dos recursos hídricos ainda não são explicitamente prevista pelas
leis de recursos hídricos e, portanto, continuam a ser instrumentos paralelos com menor relevância
jurídica, como notado por Minas Gerais (2011).
2.1.2. Alocação Negociada dos Recursos Hídricos Superficiais na Tailândia. No início da estação
seca na Tailândia (novembro), um grupo de trabalho interinstitucional e intersetorial (com o RID
como secretaria-executiva) reúne-se vinculado ao gabinete do Primeiro-Ministro. O grupo avalia
quanto de água ainda permanece nos reservatórios de uso múltiplo e acorda uma alocação geral das
águas para cada modalidade de uso. Subsequentemente, outro grupo de trabalho se reúne no Ministério
da Agricultura e das Cooperativas com o objetivo de propor a alocação dos recursos hídricos entre os
projetos de irrigação.
As bases técnicas da alocação negociada na Tailândia são analisadas em detalhe por Divakar et al.
(2011). As prioridades estabelecidas pelo governo (da mais prioritária à menos prioritária), são: uso
doméstico (urbano), vazão ambiental (para prevenção da intrusão salina no delta, para navegação e
para manutenção da qualidade das águas), usos agrícolas e, por último, o uso industrial. Todavia,
esse ranking serve apenas como guia geral e não obsta negociações subsequentes. Por exemplo, uma
vi
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xvii
Quadro 2: Alocação Negociada dos Recursos Hídricos no Estado do Ceará, Brasil
O Estado do Ceará situa-se no semiárido brasileiro, encontrando-se em um contexto de escassez
de recursos hídricos. Desde a década de 1990, a Agência Nacional de Águas e os comitês de
bacia desse Estado iniciaram o procedimento de alocação negociada das águas entre os usuários
dos reservatórios que apresentavam conflitos por usos da água. O procedimento de negociação
ocorre após a estação das chuvas (Pinheiro et al., 2011; Oliveira & Luna, 2013) e os usuários de
recursos hídricos participam de uma série de atividades, incluindo as seguintes:
• apresentações sobre as previsões quanto aos níveis dos reservatórios e a demanda dos usuários;
• reuniões para discussão sobre as prioridades dos usuários, propostas de alocação entre os
usuários, e cenários referentes à operação dos reservatórios;
• votação quanto à melhor alternativa;
• estabelecimento de uma comissão de monitoramento constituída por usuários de recursos
hídricos.
A proposta escolhida é então submetida ao Conselho Nacional de Recursos Hídricos e/ou ao
Conselho Estadual de Recursos Hídricos, para aprovação.
A experiência do Estado do Ceará tem sido positiva (Silva et al., 2006; Lopes & Freitas, 2007) no
que diz respeito à minimização dos conflitos, ao aumento da participação dos usuários de
recursos hídricos na gestão das águas e à legitimação popular das decisões realizadas pelas
instituições governamentais.
Entretanto, alguns estudos têm mostrado que mesmo em tal procedimento participativo, os grupos
de usuários que possuem uma melhor articulação interna e melhores habilidades de acessar e
avaliar informações sobre recursos hídricos geralmente recebem maiores benefícios na alocação
negociada das águas (Formiga-Johnsson & Kemper, 2005). Uma inequidade análoga também tem
sido mostrada no que diz respeito ao funcionamento interno dos comitês de bacia do Ceará (Tadei
& Gamboggi, 2011).
análise mais aprofundada das restrições de uso da água entre os setores usuários em anos mais secos
mostra que o setor de agricultura irrigada tem sido mais restringido do que o setor industrial, nos períodos de escassez de recursos hídricos (Divakar et al., 2011). Essa constatação é coerente com
o reconhecimento de que restringir o uso das águas nos setores industrial e urbano causaria perdas econômicas substancialmente maiores para o país. Divakar et al. (2011) estudou o retorno econômico
líquido de cada setor na Tailândia em relação ao consumo de recursos hídricos, encontrando um resultado de 3 dólares por mil metros cúbicos de água empregados para hidroeletricidade, comparado a 50
dólares para irrigação, 250 dólares para indústria e 21.738 dólares para o setor urbano (doméstico e serviços). Esses valores mostram como o peso econômico influencia a alocação negociada pelo uso das
águas. Todavia, a determinação do valor econômico da vazão ambiental continua um desafio complexo
para os modelos econométricos (Dyson et al., 2003).
Nas últimas décadas, a Tailândia tem acumulado uma experiência significativa com a negociação da
alocação das águas entre irrigantes, permitindo uma maior flexibilidade de negociação ao mesmo tempo
em que se reduzem as perdas econômicas em períodos de escassez de recursos hídricos. Mudanças no
gerenciamento de irrigação, tais como o fechamento dos canais coletores para permitir o reuso das
águas, mudanças nos calendários de plantio, e o uso conjuntivo de águas superficiais e subterrâneas
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xvii
vii
são algumas das alternativas empregadas. Por haver períodos em que a irrigação é particularmente crucial para o desenvolvimento dos cultivares, as negociações também incluem alterações na quantidade de
água disponível no decorrer da estação seca. Quando é necessário que os irrigantes em uma área tenham
uma perda econômica significativa em virtude da estratégia de alocação das águas, um acordo costuma
ser feito, no qual esses irrigantes receberão água com maior regularidade e em maior quantidade nos
próximos anos, permitindo que cultivem mais safras por ano, até que sejam compensadas as suas perdas.
Não obstante, depois de alcançados os acordos de alocação, alguns ajustes frequentemente são requeridos conforme a estação seca se estende, seja em virtude da dificuldade do governo de controlar o
comportamento dos usuários de recursos hídricos, seja em razão das subsequentes negociações político-econômicas, seja em razão de mudanças nas condições climáticas. Por exemplo, haja vista a
necessidade de manter o fluxo de água nos canais próximos à costa (para prevenir a salinização e
para manter um mínimo de qualidade das águas à montante da descarga de esgotos dos maiores centros
urbanos), os irrigantes dessas áreas costumam continuar extraindo águas dos canais, mesmo que essa
ação seja conflitante com os acordos firmados. Esse uso consumptivo não planejado precisa ser compensado de alguma maneira, tal como bloqueando canais de irrigação a jusante no rio, ou seja,
impondo maiores restrições no uso da água de outros irrigantes. Um estudo mais amplo dos conflitos
referentes à alocação de água para irrigação na Tailândia, em relação a sua posição espacial nas
bacias hidrográficas, foi conduzido por Molle (2007).
2.1.3. Lições da Tailândia para o Brasil sobre a alocação das águas. A transição da gestão centralizada para a gestão participativa dos recursos hídricos é considerada como uma importante tendência
nos países em desenvolvimento. Porém, essa transição é particularmente difícil, pois demanda uma
mudança na cultura das instituições governamentais relacionadas à gestão das águas. Para enfrentar
esses desafios, Brasil e Tailândia criaram espaços para a alocação negociada em diferentes níveis e
com diferentes abordagens.
No Brasil, a análise convencional das outorgas de direito de uso de recursos hídricos continua fundada primariamente na análise e decisão das equipes técnicas das instituições gestoras de recursos
hídricos, apesar das experiências pontuais com a alocação negociada da água. No Brasil, praticamente
não há experiência de uma alocação negociada da água com abertura política e intersetorial tal como
ocorre na Tailândia. Nesse aspecto, o exemplo tailandês pode ser utilizado para compreender como
as decisões envolvendo as prioridades de uso da água podem ter uma forte relevância política e econômica. Um usuário de águas brasileiro que recebe uma resposta negativa de um pedido de outorga de
direito de uso da água, ou que recebe imposição de uma redução sazonal ou permanente em seus direitos
concedidos de uso da água, normalmente é apenas informado de que essa decisão foi baseada em análises hidrológicas de disponibilidade das águas. Esse procedimento institucional camufla a necessidade
de uma negociação intersetorial mais ampla sobre as prioridades de uso da água nos casos de escassez.
Uma das principais objeções das instituições brasileiras de gestão das águas para a ampliação dessas
discussões seria de que isso aumentaria as pressões econômicas por aumento de uso da água, consequentemente reduzindo as vazões ecológicas remanescentes nos cursos de água. Nesse aspecto, deve
ser considerado que, apesar de uma decisão poder ser tecnicamente justa (coerente com o que seria a
alocação ideal para o analista da instituição gestora de recursos hídricos), também é importante que
essa decisão seja processualmente justa (ou seja, que haja um diálogo justo entre a instituição gestora
e a sociedade, antes que a decisão seja tomada). Apesar dessas duas modalidades de ‘justiça’ às
vezes parecerem divergir inicialmente, elas são interligadas, tendo em vista que uma discussão mais
viii
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xvii
ampla poderá dar à instituição gestora uma noção mais clara dos desejos e demandas da sociedade. Essa
abordagem participativa também pode trazer novas ideias quanto a formas de gestão das águas e aprimorar a colaboração dos vários setores usuários de águas, reduzindo assim os conflitos sociais.
Um exemplo de possível aprimoramento na alocação das águas no Brasil seria a gestão dos reservatórios das usinas hidrelétricas. Até o momento, os reservatórios de usinas hidrelétricas no Brasil têm
sido gerenciados para maximizar a produção de energia, independente dos demais potenciais usos
das águas. Essa prática está enraizada na história brasileira de planejamento energético. Até 2001, o
Brasil tinha um sistema de abastecimento elétrico dependente quase que exclusivamente da hidroeletricidade. Depois de experienciar um grave risco de blackout (apagão) em 2001 em razão de baixa
disponibilidade de água nos reservatórios, o governo estimulou a instalação de diversas usinas termoelétricas de reserva, alimentadas por combustíveis fósseis. Atualmente, as usinas hidrelétricas e
termoelétricas são interligadas no mesmo sistema energético de distribuição; logo, se há uma escassez
de águas, o governo precisa apenas aumentar a produção de energia nas usinas termoelétricas de reserva
para evitar o blackout. Nesse contexto, agora há uma maior flexibilidade para implementar estratégias
envolvendo usos múltiplos das águas nesses reservatórios.
A experiência tailandesa tem demonstrado que uma negociação aberta sobre as prioridades de uso da
água pode levar a estratégias de gestão de reservatórios que diminuam em parte a geração de hidroeletricidade em favor de outros usos que tragam relativamente maior desenvolvimento social e econômico.
Nessa diretiva, o estudo de retornos econômicos líquidos dos diferentes setores usuários das águas no
Brasil (em analogia com o estudo realizado por Divakar et al. (2011) no contexto tailandês) poderia
estimular essas discussões e ajudar a direcionar o gerenciamento apropriado de uso múltiplo das
águas nos reservatórios brasileiros. Sempre que possível, esses estudos poderiam detalhar as características subsetoriais e a heterogeneidade locacional, para prover informações mais adaptadas ao contexto
específico de cada bacia ou sub-bacia.
2.1.4. Uma estrutura normativa para a alocação negociada das águas. Taylor (2002, p. 65) argumenta que, à medida que as instituições governamentais aumentem a participação da sociedade e dos
setores econômicos nas políticas de gestão das águas, esses participantes começarão a demandar
maior segurança legal para garantir estabilidade contra flutuações nas decisões políticas. Essa segurança
é essencial para a criação de parcerias público-privadas, para a construção de reservatórios e demais
infraestruturas de uso múltiplo, bem como para o estabelecimento de acordos mais duradouros para
resolução os conflitos sociais.
Iza e Stein (2009, pp. 105–106) propuseram que covenants (pactos ou acordos sociais) poderiam ser
reconhecidos pelas leis de águas como instrumentos para resolução de conflitos pelo uso das águas.
Esses acordos, baseados na concordância mútua entre as partes, difeririam dos contratos privados,
uma vez que os covenants têm o Estado como interveniente; adicionalmente, se uma das partes não
cumprir com as suas obrigações (e consequentemente sofrer as penalidades cabíveis), o acordo não desobriga as demais partes de continuar arcando com os compromissos firmados.
A experiência brasileira com a negociação local para alocação de recursos hídricos levou a discussões
sobre o desenvolvimento de uma regulação normativa para essa prática no Estado de Minas Gerais. As
discussões envolvem uma alteração na lei da Política Estadual de Recursos Hídricos (ALMG, 2012) e
uma regulação administrativa pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERH, 2009). Nessa regulamentação, a alocação negociada das águas seria desenvolvida com a participação da sociedade e dos
representantes governamentais, mediada pelo comitê de Bacia, com a posterior aprovação pelo Conselho
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xvii
ix
Estadual de Recursos Hídricos. O Conselho Estadual de Recursos Hídricos também teria a competência
de estabelecer critérios e regras gerais para a alocação negociada das águas e para a outorga do direito de
uso da água para entidades coletivas.
O primeiro tópico abordado pela minuta da lei modificativa envolve a inserção do conceito de alocação negociada da água como um dos instrumentos da lei da política estadual de recursos hídricos.
Dessa forma, a corrente minuta define a alocação negociada do uso de recursos hídricos como ‘o procedimento participativo por meio do qual se pactua proposta relativa aos direitos de uso múltiplo das
águas entre os usuários de um sistema hídrico’. O mecanismo legal para a aplicação do instrumento
decorre da simples declaração de que os recursos hídricos serão sujeitos à alocação negociada nas
áreas de conflito. As áreas de conflito são definidas como ‘áreas demarcadas pelo poder público mediante constatação técnica de que a demanda pelo uso de recursos hídricos é superior à disponibilidade
para a outorga de direito de uso’.
Dessa maneira, os custos transacionais da alocação negociada são tidos em consideração, e em consequência o governo aplicaria esses recursos adicionais apenas provisoriamente, nas áreas onde os
conflitos estejam acontecendo. A minuta de modificação legal também provê que um possível resultado
do processo de alocação negociada pode envolver a pactuação de que os direitos de uso de recursos
hídricos serão outorgados para uma entidade legal constituída pelos usuários interessados, que irão
gerir o uso da água coletivamente. Ademais, as discussões ao longo do processo de tramitação legislativa também envolveram propostas de que a instituição governamental de gestão das águas poderia
utilizar a alocação negociada do uso de recursos hídricos – e expedir outorgas coletivas de direito de
uso da água – mesmo quando não ainda houvesse a demarcação de áreas de conflitos, no interesse
de evitar futuros conflitos.
As discussões no Estado de Minas Gerais têm se limitado ao procedimento da alocação negociada do
direito de uso das águas (outorga de direito de uso); no entanto, solucionar conflito em médio e longo
prazo usualmente requer acordos que envolvam não apenas a quantidade de água a ser compartilhada,
mas também um leque de outras ações para o gerenciamento integrado dos recursos hídricos. Nessa
direção, seria útil que o objeto das negociações fosse ampliado, sempre que conveniente, para incluir
acordos mútuos entre os usuários no que diz respeito a responsabilidades em ações que poderiam
aumentar a disponibilidade de recursos hídricos. Nessas negociações ampliadas, os usuários poderiam
assinar pactos voluntários entre si, especificando ações, com seus respectivos prazos, compreendendo a
conservação de recursos hídricos, a melhoria da eficiência do uso da água e a mitigação dos impactos
ambientais e sociais. Essas ações poderiam incluir mudanças nos padrões de uso da água, melhoria nos
sistemas de abastecimento de água, e implementar infraestruturas para aumentar a recarga de aquíferos,
regularização de vazão e reservação de água em períodos de escassez. Esses pactos poderiam incluir a
estipulação de que o direito de uso da água outorgado seria suspendido ou reduzido parcialmente no
caso do não cumprimento ou do cumprimento parcial das metas acordadas.
Nessa perspectiva ampliada dos pactos coletivos, abarcando as negociações coletivas sobre alocação
dos direitos de uso da água e nas ações para gestão sustentável dos recursos hídricos, os usuários com
maior capacidade financeira seriam capazes de executar mais ações e, como consequência, receber uma
maior parte na partilha dos direitos de uso da água, em retorno, na condição de que os demais usuários
concordem com essa compensação. Como explicado anteriormente, se um usuário não executasse a
ação pactuada, seu direito adicional de uso da água seria completamente ou parcialmente revogado.
Dessa maneira, é possível gerar investimento privado na regeneração da vazão dos rios, beneficiando
a todos, ao mesmo tempo em que, coerentemente a um raciocínio orientado a mercado, os direitos
x
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xvii
de uso de água seriam direcionados preferencialmente aos usos que possam trazer maior valor agregado
à economia. Entretanto, diferentemente dos mecanismos convencionais baseados em mercado de direitos de usos das águas, o requerimento de que os demais usuários concordem com essas trocas pode
prevenir a marginalização de cidadãos de baixa renda ao longo do processo. O pressuposto subjacente
seria um sistema que traga benefício para a coletividade.
A alocação negociada de direitos de uso da água não é incompatível com os mercados de direito de
uso das águas; mais propriamente, os mercados de direito de uso de água são mais um entre os diversos
outros instrumentos de gestão. Colocar um preço no uso das águas pode prover um sinal para mensurar
sua escassez e, em alguns contextos, pode ser um parâmetro para facilitar acordos mútuos durante negociações, incluindo eventuais compensações entre os usuários. A escolha pela implantação de
mecanismos de mercado de direito de uso da água em países em desenvolvimento, bem como a efetividade desse instrumento, entretanto, é um tema controverso, recebendo opiniões tanto favoráveis
(Rosegrant and Binswanger, 1994; Thobani, 1998) quanto desfavoráveis (Reddy, 1998; Shah, 2014).
Obviamente, certa proteção para cidadãos de baixa renda pode ser provida em uma regulação de alocação negociada sob um esquema de mercado de direitos de uso da água. Convencionalmente, em locais
como o oeste dos Estados Unidos e no México, os mecanismos de mercados têm como característica
regulações e restrições com vistas a garantias de equidade (Bauer, 2010), por exemplo, regulando
quem pode comerciar com quem, ou mantendo uma reserva de direitos de usos não negociáveis reservados para fins humanitários ou ambientais.
2.1.5. Estratégias Temporais e Espaciais para Alocação Negociada da Água. Embora as abordagens
participativas sejam bem prezadas nas políticas de gestão de recursos hídricos, os custos transacionais
são significativamente altos, particularmente para países em desenvolvimento, que enfrentariam dificuldades em universalizar tais práticas para todas as bacias hidrográficas. Nesse contexto, as experiências
da Tailândia e do Brasil revelam diferentes estratégias para lidar com os diferentes padrões de escalas
temporais e espaciais na alocação negociada das águas. Visto que no Brasil há relativamente menos
usuários no setor de irrigação, e visto também que os conflitos por uso da água ainda se encontram principalmente em pequenas sub-bacias (haja vista que ainda continua a haver uma vazão significativa nos
principais grandes rios), torna-se, pois, mais fácil para realizar a alocação negociada diretamente com os
usuários de recursos hídricos – ou ao menos com os representantes direitos dos usuários de recursos
hídricos.
Na Tailândia, particularmente na bacia do rio Chao Phraya e no segmento tailandês da bacia do Rio
Mekong (as duas bacias, juntas, cobrem mais de 65% do país), conflitos envolvendo o uso das águas no
período das secas envolvem todo o sistema hídrico, incluindo muitos milhares de pequenos irrigantes
(Molle, 2004; Krittasudthacheewa et al., 2012). Esse contexto requer um processo de negociação
bem mais complexo, nos quais tomam liderança os representantes setoriais e as instituições governamentais setoriais que, a seu turno, realizam o diálogo interno com os usuários de água representados.
Todavia, em pequenas bacias na Tailândia, algumas experiências de participação direta também têm
sido implementadas. Por exemplo, durante crises relativas a uso da água na costa leste da Tailândia
(Bacia de Rayong, Sub-bacia do Thabma e Bacia do Reservatório Prasae), o governo criou Comitês
de Gestão Conjunta (Joint Management Committees - JMCs) temporários, com a representação direta
dos usuários ( Jumnianpol, 2010). Os JMCs tiveram forte participação popular, contando com a assistência de ONGs e de grupos de extensão acadêmica, e auxiliaram a alocação negociada do uso da
água durante a estação seca. Na bacia de Rayong, foram desenvolvidos projetos envolvendo o
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xvii
xi
planejamento participativo na gestão de recursos hídricos, direcionados para o aumento da resiliência a
secas; esses projetos envolveram a colaboração entre instituições governamentais, academia e comunidades locais (Koontanakulvong et al., 2009; Jampanil, 2011). O RID também adotou a estratégica de
JCMs para a alocação participativa do uso da água entre agricultores irrigantes do reservatório Kra
Seaw, na província de Suphan Buri (United Nations, 2011).
A constituição de grupos de usuários de recursos hídricos não apenas ajuda nos processos de negociação, mas também abre a possibilidade da outorga coletiva de direito de usos da água no fim do
processo de negociação. Após a outorga coletiva do direito de uso da água, os usuários podem desenvolver esquemas flexíveis e localmente adaptados, os quais seriam difíceis de serem implementados
sobre o controle convencional das agências governamentais. Não obstante, é recomendável que se mantenha alguma supervisão sobre as operações dessas entidades legais formadas pelos usuários de água, de
forma a evitar marginalizações internas ou corrupção no interior da entidade coletiva. Os Organismos
Únicos de Gestão Coletiva (Organismes Uniques de Gestion Collective – OUGC) que foram implementados como parte da Política Francesa de Recursos Hídricos após 2006 exemplificam como se pode
regular tais estruturas coletivas. Os OUGCs são entidades formadas por irrigantes em um território delimitado, e gerenciam a alocação dos recursos hídricos superficiais e subterrâneos entre os seus usuários
(Erdlenbruch et al., 2013). Apesar dos OUGCs terem a competência para definir suas próprias regras
internas de alocação da água em seu território, essas regras requerem uma subsequente aprovação
ad-referendum pelo governo (Figureau et al., 2014).
No que diz respeito aos padrões temporais, a alocação negociada da água no Estado do Ceará, no Brasil, é
realizada anualmente, em preparação para a estação das secas. Na Tailândia, a alocação negociada também
ocorre em preparação para a estação seca; porém, quando há pouca água remanescente nos reservatórios e os
conflitos por uso da água são então previsíveis, uma estrutura mais ampla de negociação é preparada.
De outro modo, no Estado de Minas Gerais, no Brasil, a alocação negociada das águas tem sido
implementada por meio da solicitação dos comitês de bacia e apenas quanto uma área é oficialmente
declarada como área de conflito. Se um acordo resultante do processo de negociação continuar a ser
satisfatório para os usuários de recursos hídricos, então não há necessidade de posteriores renegociações.
Desse modo, o governo tenta minimizar os custos transacionais associados à alocação negociada. Outra
estratégia para simplificar as negociações que tem sido utilizada pelo governo de Minas Gerais é
declarar como área de conflito apenas o trecho da bacia onde há uso intensivo da água, mantendo as
outorgas convencionais de direito de uso da água nas áreas a montante e jusante na bacia.
Vale a pena, ademais, analisar a relação entre a alocação negociada e as outorgas convencionais de direito
de uso da água. Por exemplo, poder ser arguido que um usuário detentor de uma outorga de direito de uso da
água não concordaria voluntariamente em reduzir seu uso quando realizada a alocação negociada. Contudo,
como explicado na Subseção 1.1.1 acima, os usuários de água no Brasil não podem solicitar indenização
quando uma outorga de direito de uso da água é alterada pelo governo, baseando-se na teoria de que a
água é um bem de uso comum. Na Tailândia, a ausência de uma lei garantindo direitos de uso da água
também não facilita que os usuários de água requeiram compensações financeiras em tais casos.
A experiência prática no Brasil, porém, mostra que todos os usuários querem negociar quando se
enfrenta uma escassez crítica – incluindo aqueles que já possuem outorgas de direito de uso da água
– porque esses usuários entendem que o governo tem pouco poder de ação para garantir efetivamente
os direitos associados a essa outorga e para impedir outros usuários de (ilegalmente) extrair as águas
escassas. Por outro lado, o diálogo com os outros usuários pode ser visto como uma chance de conseguir
acessar pelo menos parte de sua demanda, ao invés de manter uma outorga de direito de uso da água em
xii
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xvii
um rio onde não há mais água para se utilizar. Mais do que isso, a alocação participativa pode ser ainda
uma oportunidade para que alguns usuários acordem receber menos águas nos períodos críticos de seca,
em troca de uma garantia de compensação futura.
Em termos jurídicos, é possível construir um entendimento de que um pacto resultante de uma alocação
negociado seria equivalente a uma revisão dos direitos de uso da água em uma bacia, por meio de um acordo
entre os usuários (ou pelo menos a maioria desses usuários) e o governo. Entretanto, o contexto específico de
cada bacia, incluindo a pacificação dos conflitos por água e o comportamento climático, vão determinar se o
esquema de alocação será mantido nos próximos anos ou se terá que ser periodicamente renegociado.
Ademais, a prática de alocação negociada das águas também pode ter efeitos de longo prazo nas políticas de recursos hídricos, como tem sido mostrado na experiência acumulada de alocação das águas na
Tailândia e no Estado do Ceará. Na medida em que o governo e os usuários de recursos hídricos encontram um espaço para diálogo contínuo no decorrer dos processos de alocação, eles podem avaliar as
experiências posteriores e aprimorar as políticas públicas e os planos para o futuro.
Durante os encontros para discutir a alocação, os usuários de água às vezes encontram espaço para
debater com instituições governamentais relevantes sobre quais seriam as maiores prioridades para políticas públicas amplas relacionadas aos recursos hídricos. Como proposto na subseção 2.1, acima, a
ampliação das negociações para incluir mais do que uma mera alocação de direitos de uso da água
pode ajudar a integrar as discussões sobre a gestão dos recursos naturais relativos à conservação das
águas, abrangendo temas como uso do solo, padrões de plantio e infraestrutura. Os diálogos desenvolvidos e os acordos pactuados nessas negociações podem ser incorporados nos planos diretores de bacia
hidrográfica, nos planos de gestão do uso do solo e no orçamento público. Por exemplo, a experiência
dos JCMs na costa leste da Tailândia ajudou o governo a priorizar o investimento subsequente em infraestruturas de recursos hídricos na região (Koontanakulvong et al., 2009; Jampanil, 2011).
2.2. Comentários sobre a Minuta da Lei de Recursos Hídricos Tailandesa
A minuta da Lei das Águas tailandesa, da forma como atualizada por Law Reform Commission
(2013), propõe uma estrutura coordenada para as políticas públicas de recursos hídricos, com um Conselho Nacional de Recursos Hídricos operando no nível mais alto, e o Departamento de Recursos
Hídricos (Water Resources Department) assumindo a função de Secretaria Executiva do conselho.
Muitas responsabilidades são compartilhadas com os comitês de bacia, permitindo uma participação
dos usuários de recursos hídricos e da sociedade organizada. A minuta inclui dispositivos estabelecendo
prioridades para a alocação de recursos hídricos e outorgas de direito de uso das águas, planos diretores
de recursos hídricos, um fundo governamental para financiar a política pública, competências em contextos de emergência em desastres ou escassez de águas, proteção dos ecossistemas úmidos (wetlands) e
penalidades quanto ao uso incorreto dos recursos hídricos.
Sem minorar a importância da minuta, alguns comentários podem ser feitos sobre seu conteúdo. Com
esse intuito, a experiência brasileira na implementação da legislação de recursos hídricos pode apresentar contribuições relevantes para a corrente minuta tailandesa.
Primeiramente, poderia ser acrescentada na minuta uma seção inicial apresentando os princípios da lei
de recursos hídricos. Essa seção inicial é uma prática convencional nas leis ambientais e de recursos
hídricos em diversos países e introduz as diretrizes gerais para a política pública a ser regulada. A
sessão de princípios também é importante para servir como base para as decisões em tribunais ao interpretarem a lei, especialmente em casos que não estão explicitamente cobertos pelos demais dispositivos
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xvii
xiii
do estatuto legal. Um exemplo de princípios para uma tal seção, baseado no programa RULE que é
desenvolvido pela International Union of Conservation of Nature (IUCN) e baseado também nos princípios de leis de recursos hídricos no Brasil e na África do Sul, é apresentado abaixo.
A lei de recursos hídricos proposta requer autorizações para o uso da água. Todavia, a minuta não
discute como as autorizações serão gerenciadas em relação à poluição das águas e ao controle da qualidade da água, que são atualmente regulados pela lei de conservação e melhoria da qualidade ambiental
nacional (Enhancement and Conservation of the National Environmental Quality Act of 1992). Essa
relação é importante porque a poluição das águas superficiais ou subterrâneas pode impedir outros
usos previamente autorizados. Na lei de recursos hídricos brasileira, por exemplo, o poluidor deve
pedir por autorização na mesma estrutura de outorga de direito de uso das águas, tal como os demais
usuários, sob o entendimento de que as águas do rio serão utilizadas para ‘diluir a poluição’ e, portanto,
essa água não estará disponível para os demais usuários.
Outro dispositivo da legislação brasileira de recursos hídricos é que as pessoas poderão utilizar livremente as águas de chuva coletadas em suas propriedades. Uma autorização similar na lei tailandesa
poderia estimular práticas de coleta de águas da chuva, tradicionalmente conhecidas na Tailândia
como ‘bochechas de macaco’ (monkey cheeks) e lagos de infiltração, e que são úteis para a reservação
de águas, a recarga de aquíferos e o controle de inundações.
Para estimular o investimento privado na conservação de recursos hídricos, a minuta poderia também
estipular que o governo ajustaria os direitos, taxas e cobranças relacionadas ao uso da água daqueles
usuários que concordarem em investir em conservação e reservação das águas. Essa estratégia é
eficaz na medida em que os usuários de água assumam a função de ‘produtores de água’ no contexto
de políticas públicas de pagamento por serviços ambientais.
Quadro 3: Uma proposta de princípios para a Lei de Recursos Hídricos, em coerência com
Iza & Stein (2009) e leis de recursos hídricos do Brasil e da África do Sul
(1) Equidade, compartilhando os benefícios e custos referentes aos recursos hídricos, com
respeito aos aspectos de etnia, gênero, renda e idade.
(2) Eficiência, reconhecendo o valor econômico, social e ambiental da água, com vistas a
maximizar o uso de recursos hídricos sob padrões racionais de consumo que beneficiem à maioria
dos usuários;
(3) Sustentabilidade, assegurando o acesso à água às correntes e às futuras gerações, protegendo
ainda as necessidades hídricas para a manutenção das funções dos ecossistemas;
(4) Gestão Integrada dos Recursos Hídricos, abarcando as águas atmosféricas, superficiais e
subterrâneas, em seus aspectos de qualidade e quantidade, bem como a gestão do uso da terra e
dos outros recursos naturais relacionados ao ciclo das águas;
(5) Descentralização coordenada da gestão dos recursos hídricos, com participação pública em
todos os níveis, considerando as bacias e os aquíferos como unidade de gestão; e
(6) Monitoramento da disponibilidade e do uso dos recursos hídricos, cuja informação deve estar
disponível para todos, com vistas à transparência e à confiabilidade na gestão de recursos hídricos.
xiv
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xvii
A minuta também propõe a criação de um fundo das águas. A taxa pelo uso das águas seria a fonte
primária de recursos para esse fundo. No Brasil, as taxas por uso da água cobradas em uma bacia devem
ser investidas na mesma bacia, e assim são investidas na forma de estudos, programas, projetos, infraestrutura, e custeamento da gestão de recursos hídricos, de acordo com os critérios propostos pelo
Comitê de Bacia e aprovados pelo Conselho Nacional ou Estadual de Recursos Hídricos. Tais disposições empoderam os comitês de bacia e também permitem aos usuários locais ver a forma com que os
recursos arrecadados estão sendo utilizados.
A minuta da lei de recursos hídricos tailandesa também inclui algumas disposições especiais para
contextos de emergência (inundações ou secas), assegurando um gerenciamento centralizado baseado
em instrumentos de comando e controle. Apesar de essas disposições serem úteis para a resolução de
problemas em curto prazo, estratégias de ação complementares com participação da sociedade podem
ser importantes para evitar a recorrência desses problemas em médio e longo prazo. No que diz respeito
às secas, a abordagem da alocação negociada das águas e das outorgas de direito de uso para entidades
coletivas de usuários de água, discutidas na Subseção 2.1.4 acima, seriam uma opção para aumentar a
participação social e resolver, ou evitar, conflitos.
A minuta da lei de recursos hídricos remete aos comitês de bacia a responsabilidade por desenvolverem sistemas de informação para cada bacia. Seria mais efetivo se a lei atribuísse à secretaria
executiva do conselho nacional a competência de desenvolver e manter um único sistema integrado
de informações de recursos hídricos, de forma que cada comitê de bacia poderia utilizar o sistema
como um módulo descentralizado. Um sistema único integrado auxiliaria a secretaria executiva a
obter uma visão abrangente dos recursos hídricos no país e também seria bem menos dispendioso
para os comitês de bacia. Esse sistema integrado também seria útil para auxiliar a gestão de recursos
hídricos em contextos de aquíferos subterrâneos que atravessem mais de uma bacia hidrográfica.
3. Conclusões
Das reflexões apresentadas neste artigo, é bastante visível que o Brasil e a Tailândia podem se beneficiar do compartilhamento de suas experiências quanto a políticas públicas de recursos hídricos.
Enquanto o Brasil poderia aprender quanto à abertura para negociações intersetoriais sobre prioridades
de alocação das águas, a Tailândia poderia aprender com a experiência brasileira quanto à implementação da legislação de recursos hídricos.
Ambos os países enfrentam desafios para a crescente participação da sociedade na gestão de recursos
hídricos. A estrutura normativa proposta para a alocação negociada pode ser um método útil (entre
outros métodos) para tornar efetivas essas mudanças.
Após a futura aprovação e implementação da lei tailandesa de recursos hídricos, esperamos que os
procedimentos para outorgar direitos de uso da água não se tornem por demais rígidos a ponto de dificultar as práticas desenvolvidas ao longo da experiência acumulada com a alocação negociada na
estação seca. Sob outro viés, a estrutura de coordenação da política pública, proposta na lei tailandesa
de recursos hídricos, pode ser uma grande oportunidade para aumentar a transparência e a confiabilidade
nos acordos firmados com as alocações negociadas.
Em consideração às opiniões expressas neste artigo sobre a minuta da lei de recursos hídricos tailandesa, é necessário reconhecer que o que é tecnicamente defensável em termos de legislação ambiental
nem sempre coincide com o que é politicamente viável. Apesar de o prosseguimento das discussões
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xvii
xv
poder aprimorar ainda mais o texto legislativo, mesmo a aprovação da atual minuta já seria importante
para prover a Tailândia de uma estrutura organizada para sua política pública de recursos hídricos. As
sugestões baseadas na experiência Brasileira também podem ser úteis para outros países que estejam
revisando suas políticas de recursos hídricos.
Agradecimentos
Essa pesquisa foi financiada pela Fundação CAPES (Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de
Nível Superior), processo 5937-13-2, pela Universidade Federal de Ouro Preto – UFOP – e pelo departamento de Engenharia de Recursos Hídricos da Universidade de Chulalongkorn. Agradecemos a Mari
Takeda pelas sugestões valiosas que contribuíram para o conteúdo discutido neste artigo. Também gostaríamos de agradecer a Tawatchai Rattanasorn, da IUCN, à Comissão de Reforma Legislativa (Law
Reform Commission) da Tailândia e à Gerência de Consultoria Temática da Assembleia Legislativa
de Minas Gerais, pelas discussões sobre as minutas da lei de recursos hídricos tailandesa e do projeto
de lei de modificação da lei de recursos hídricos do Estado de Minas Gerais.
Referências
Almeida, C. C. (2003). Outorga dos direitos de uso de recursos hídricos. Jus Navigandi, Teresina 8(61), 1–10. Available at:
http://jus.com.br/artigos/3680 (accessed 17 October 2014).
ALMG – Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais (2012). Parecer de 1° turno sobre o Projeto de Lei n° 2955/2012,
que institui a outorga coletiva do direito de uso de recursos hídricos. Available at: http://www.almg.gov.br/atividade_parlamentar/tramitacao_projetos/documento.html?a=2012&n=2955&t=PL&doc=1 (accessed 12 February 2014).
Bandaragoda, D. J. (2006). Status of institutional reforms for integrated water resources management in Asia: Indications from
policy reviews in five countries (H038707). International Water Management Institute. Working Paper n° 108. Available at:
http://www.iwmi.cgiar.org/Publications/Working_Papers/working/WOR108.pdf (accessed 05 February 2014).
Bauer, C. (2010). Market approaches to water allocation: lessons from Latin America. Journal of Contemporary Water
Research & Education 144(1), 44–49.
CERH – Conselho Estadual de Recursos Hídricos (2009). Minuta de Deliberação Normativa: Estabelece procedimentos e
normas gerais para a emissão da Declaração de Área de Conflito – DAC, e para a Outorga Coletiva, e dá outras providências.
Available at: http://www.igam.mg.gov.br/images/stories/alexandre/DEZ_CTIG/5dn-cerh-out-coletiva.pdf (accessed 12
February 2014).
Champathong, P., Sirasoontoon, P. & Thavornyutikarn, S. (2009). Outlook on Water Governance in Thailand. Metropolitan Waterworks Authority. New Thinking on Water Governance. In: A Regional Consultation Workshop on Improving Water Governance
(1–3 July 2009, Singapore). SOPAC – Pacific Islands Applied Geosciences Commission, Nabua Suva, Fiji Islands. Available at:
http://www.pacificwater.org/userfiles/file/New%20Thinking%20in%20Water%20Governance/thailand.pdf (accessed 11 February
2014).
Christensen, S. & Boon-long, A. (1993). Institutional problems in water allocation: challenges for new legislation. TDRI Quarterly Review 8(3), 3–8.
Divakar, L., Babel, M. S., Perret, S. R. & Gupta, A. D. (2011). Optimal allocation of bulk water supplies to competing use
sectors based on economic criterion – an application to the Chao Phraya River Basin, Thailand. Journal of Hydrology
401(1), 22–35.
Dyson, M., Bergkamp, G. & Scanlon, J. (2003). Flow: The Essentials of Environmental Flows. IUCN, Gland, Switzerland and
Cambridge, UK.
Erdlenbruch, K., Loubier, S., Montginoul, M., Morardet, S. & Lefebvre, M. (2013). La gestion du manque d’eau structurel et
des sécheresses en France. Sciences Eaux & Territoires 11(2), 78–85.
xvi
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xvii
Figureau, A. G., Montginoul, M. & Rinaudo, J. D. (2014). Scénarios de régulation décentralisée des prélèvements agricoles en
eau souterraine. Évaluation participative dans le bassin du Clain. Économie rurale 342(4), 27–44.
Formiga-Johnsson, R. M. & Kemper, K. E. (2005). Institutional and Policy Analysis of River Basin Management: The Jaguaribe River Basin, Ceará, Brazil. World Bank, Washington DC. World Bank Policy Research Paper 3649. Available at: https://
openknowledge.worldbank.org/handle/10986/8298 (accessed 14 May 2015).
Iza, A. & Stein, R. (eds) (2009). RULE – Reforming water governance. IUCN, Gland, Switzerland. Available at: http://data.
iucn.org/dbtw-wpd/edocs/2009-002.pdf (accessed 6 February 2014).
Jampanil, D., Koontanakulvong, S. & Sakulthai, S. (2011). Community Based Participation in Integrated Water Resources
Development: Lessons Learned from case study of Rayong Province, Thailand. In: Proceedings of the 7th International Symposium on Social Management Systems, Colombo, Sri Lanka, September 2011 (pp. 14–16). Available at: http://kutarr.lib.
kochi-tech.ac.ip/dspace/bitstream/10173/875/3/sms11-9724.pdf (accessed 14 May 2015).
Jumnianpol, S. (2010). Politics of Deliberative Democracy and Water Crisis in Eastern Seaboard of Thailand. In: Proceedings
of the 4th Asian Rural Sociology Association (ARSA) International Conference. Asian Rural Sociology Association (ARSA),
Laguna, Philippines on 6–10 September, pp. 60–66.
Koontanakulvong, S., Suksri, C. & Sakulthai, S. (2009). Enhancing community capacity in water management via web-based
decision support system. In: Society for Social Management Systems (SSMS) Internet Journal. Available at: http://management.kochi-tech.ac.jp/PDF/ssms2009/sms09_160.pdf (accessed 11 October 2014).
Krittasudthacheewa, C., Polpanich, O., Bush, A., Srikuta, P., Kemp-Benedict, E., Inmuong, Y., Inmuong, U., Featherston, P.,
Eagleton, G., Naruchaikusol, S., Pravalprukskul, P. & Krawanchid, D. (2012). Final Report for the Northeast Thailand
Futures: A Local Study of the Exploring Mekong Region Futures Project. CSIRO – Commonwealth Scientific and Industrial
Research Organization, Dickson, Australia, 95. Available at: http://www.csiro.au/~/media/CSIROau/Divisions/CSIRO%
20Ecosystem%20Sciences/Mekong-Futures-Reports/Northeast%20Thailand%20Futures.pdf (accessed 12 October 2014).
Law Reform Commission (2013). Documentation for the Public Hearing on the National Water Resources Bill (in Thai), Law Reform
Commission, Bangkok, Thailand. Available at: http://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/elaw_parcy/download/article/
article_20110829155502.doc (accessed 10 February 2014).
Lopes, A. V. & Freitas, M. A. S. (2007). A alocação de água como instrumento de gestão de recursos hídricos: experiências
brasileiras. Revista de Gestão de Água da América Latina 4(1), 6–28.
Minas Gerais (2011). Plano Diretor de Agricultura Irrigada de Minas Gerais. Secretaria de Agricultura, Pecuária e Abastecimento do Estado de Minas Gerais. Ministério da Integração Nacional. Instituto Interamericano de Cooperação para
Agricultura. Available at: http://www.pai-mg.coop.br/index.php/biblioteca-virtual/ (accessed 6 February 2014).
Molle, F. (2004). Technical and institutional responses to basin closure in the Chao Phraya River Basin, Thailand. Water International 29(1), 70–80.
Molle, F. (2007). Scales and power in river basin management: the Chao Phraya River in Thailand. The Geographical Journal,
173(4), 358–373.
Mongsawad, P. (2010). The philosophy of the sufficiency economy: a contribution to the theory of development. Asia-Pacific
Development Journal 17(1), 123–143.
National Water Agency (2007). GEO Brazil: water resources: executive summary. United Nations Environment Programme.
Brasilia: ANA; PNUMA, p. 60. Available at: http://arquivos.ana.gov.br/wfa/sa/GEO%20Brasil%20Recursos%20H%C3%
ADdricos%20-%20Executive%20Summary.pdf (accessed 5 February 2014).
National Water Agency (2014). Conjuntura dos recursos hídricos no Brasil: informe 2013. Ed. Especial. Brasília: ANA, p. 215.
Available at: http://arquivos.ana.gov.br/institucional/spr/conjuntura/ANA_Conjuntura_Recursos_Hidricos_Brasil/ANA_Conjuntura_Recursos_Hidricos_Brasil_nov.pdf (accessed 5 February 2014).
NESB – National Economic and Social Development Board (2007). Sufficiency Economy Implications and Applications,
p. 35. Available at: http://www.nesdb.go.th/Md/book/booksuffwork_eng.pdf (accessed 27 February 2014).
Oliveira, M. J. L. & Luna, R. M. (2013). O papel da alocação negociada de água na solução de conflitos em recursos hídricos: o
caso do conflito pelo uso da água do açude Santo Antônio de Aracatiaçu – CE. XX SIMPÓSIO BRASILEIRO DE RECURSOS
HÍDRICOS – 2013/ ISSN 2318–0358. Annals… 17 a 22 de novembro. ABRH – Associação Brasileira de Recursos Hídricos.
Pinheiro, M. I. T., Campos, J. N. B. & Studart, T. M. C. (2011). Conflitos por águas e alocação negociada: o caso do vale dos
Carás no Ceará. Rev. Adm. Pública, Rio de Janeiro 45(6), 1655–1672. Available at: http://www.scielo.br/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=S0034-76122011000600003&lng=en&nrm=iso (accessed 25 February 2014). http://dx.doi.org/10.
1590/S0034-76122011000600003.
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xvii
xvii
PRD - Public Relations Department (2007). The new theory and the sufficiency economy. In: King Bhumibol and his Enlightened Approach to Teaching. Ebook. Available at: http://thailand.prd.go.th/ebook/king/new_theory.html (accessed 27
February 2014).
Reddy, R. V. (1998). Institutional imperatives and coproduction strategies for large irrigation systems in India. Indian Journal
of Agricultural Economics 53(3), 440–455.
Rosegrant, M. W. & Binswanger, H. P. (1994). Markets in tradable water rights: potential for efficiency gains in developing
country water resource allocation. World Development 22(11), 1613–1625.
Santos, R. R. (2007). Crise hídrica na irrigação: o caso do Ribeirão Entre-Ribeiros (MG), p. 116. Dissertation (Master in Sustainable Development). Universidade de Brasília, Brasília.
Sethaputra, S., Thanopanuwat, S., Kumpa, L., Pattanee, S., Ti, L. H. & Facon, T. (2001). Thailand’s water vision: a case study.
From vision to action: A synthesis of experiences in Southeast Asia, 71–97.
Shah, T. (2014). Innovations in Agricultural Groundwater Management: examples from India. In: Water for the Americas: challenges and opportunities. Series: Contributions from the Rosenberg International Forum on Water Policy. Garrido, A. &
Shechter, M. (eds). Routledge, UK, 302.
Silva, U. P. A., Costa, A. M., Lima, G. P. B. & Lima, B. P. (2006). A experiência da alocação negociada de água nos vales do
Jaguaribe e Banabuiú. VIII Simpósio de Recursos Hídricos do Nordeste. Annals… Gravatá - PE.
Taddei, R. & Gamboggi, A. L. (2011). Marcas de uma democratização diluída: modernidade, desigualdade e participação na
gestão de águas no ceará. Revista de Ciências Sociais 42(2), 8–33.
Tankha, S. & Fuller, B. (2009). Getting Things Done: Bureaucratic and Entrepreneurial Approaches to the Practice of Participatory Water Management Reforms in Brazil and India. Lee Kuan Yew School of Public Policy Research Paper No.
LKYSPP09-017-IWP005. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1464691 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1464691
(accessed 11 October 2014).
Taylor, P. (2002). Some principles for development and implementation of water-allocation schemes. Brennan, D. (ed.) Water
Policy Reform: Lessons from Asia and Australia. Bangkok, Thailand, 8–9 June 2001, ACIAR Proceedings n° 106, p. 322.
TDRI - Thailand Development Research Institute (2003). The King’s Sufficiency Economy and the Analyses of Meaning by
Economists, p. 73. Available at: http://www.thailaws.com/download/thailand/king_suff_economy.pdf (accessed 27 February
2014).
Thobani, M. (1998). Meeting water needs in developing countries: resolving issues in establishing tradable water rights. In:
Markets for Water (pp. 35–50). Springer, USA.
United Nations (2011). Good Practices and Innovations in Public Governance: United Nations Public Service Awards Winners, 2003–2011. Department of Economic and Social Affairs, United Nations, New York, 464. Available at: http://
unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan046119.pdf (accessed 11 October 2014).
World Bank (2014). World Development Indicators. Available at: http://databank.worldbank.org/data/home.aspx (accessed 10
February 2014).
Water Policy 17 (2015) i–xii
นโยบายสาธารณะวาดวยการเจรจาการจัดสรรน้ำ: การอภิปรายเปรียบเทียบกรณีระหวางไทยและ
บราซิลแปลภาษาไทยจากตนฉบับรายงานในหัวขอ
Public policies for negotiated water allocation: a dialogue between
Thailand and Brazil
Water Policy Journal
Vitor Vieira Vasconcelosa, Sucharit Koontanakulvongb,
Paulo Pereira Martin Juniorc and Renato Moreira Hadadd
Vitor Vieira Vasconcelos (วิเตอร์ วิเอร่า วาสคอนเซลอส), สถาบันสิ่งแวดล้อมสต็อคโฮล์ม, โทรศัพท์: 66 (0) 948681838, ชั้น 15 อาคารวิทยกิตติ,์ 254 จุฬาลงกรณ์
มหาวิทยาลัย ซอย 64 ถนนพญาไท แขวงปทุมวัน กรุงเทพมหานคร 10330, ประเทศไทย (ผู้เขียนหลัก) อีเมล์: [email protected]
b
Sucharit Koontanakulvong (สุจริต คูณธนกุลวงศ์), คณะวิศวกรรมศาสตร์, จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ถนนพญาไท, 254, แขวงปทุมวัน กรุงเทพมหานคร 10330,
ประเทศไทย
c
Paulo Pereira Martins Junior (เปาโล เพอเรร่า มาร์ตินส์ จูเนียร์), Mining School – Federal University of Ouro Preto, Campus Morro do
Cruzeiro, Ouro Preto, Minas Gerais State, ประเทศบราซิล, CEP: 35.400-000
d
Renato Moreira Hadad (เรนาโต โมเรร่า ฮาดาด), Spatial Treatment Department, Pontifical Catholic University of Minas Gerais
State, Av. Coração Eucarístico de Jesus, n. 500, Belo Horizonte, Minas Gerais, ประเทศบราซิล, CEP: 30535-901
a
บทคัดยอ
รายงานการศึกษาฉบับ นี้ นำเสนอขอ สะทอนของผู เขียนเกี่ยวกับ การรวมมือ ศึกษาและการอภิปรายสนทนาดานทรัพยากรน้ำ ระหวางนัก วิจัย ในประเทศไทยและประเทศ
บราซิล ประการแรก เปนการบันทึกความคลายคลึงและความแตกตางระหวางทั้งสองประเทศเกี่ยวกับการจัดการทรัพยากรน้ำและนโยบายตางๆ ประการตอมาเปนการอภิปราย
ประสบการณและความทาทายของทั้งสองประเทศในดานการเจรจาตอการจัดสรรทรัพยากรน้ำ ประการสุดทาย ความคิดเห็นของนักวิจัยตอรางกฎหมายน้ำฉบับปจจุบันของ
ประเทศไทยบนฐานประสบการณของประเทศบราซิล
คำสำคัญ: นโยบายน้ำ; กฎหมายน้ำ; การจัดสรรตอรองน้ำ; บราซิล; ไทย
Abstract
This paper presents the authors’ reflections regarding the collaborative studies and discussions on water
resources among researchers from Thailand and Brazil. First, the similarities and differences between the
countries regarding water resource management and policies are noted. Subsequently, the experiences and
© IWA Publishing 2015
ii
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xii
challenges of both countries in the negotiated allocation of water resources are discussed. Finally, the
researchers comment on the current proposed draft of Thailand’s water law based on the experience in Brazil.
Keywords: Water Policy; Water Law; Negotiated Water Allocation; Brazil; Thailand
1. บทนำ – บริบททรัพยากรน้ำในประเทศไทยและประเทศบราซิล
ทั้ง ประเทศไทยและประเทศบราซิล อาจจัด ให อยู ในกลุม ประเทศกำลัง พัฒนาที่ เศรษฐกิจ กำลัง ขยายตัว ในชวง 60 ป ที่ ผานมา ทั้ง สองประเทศผาน
ประสบการณการเพิ่มขึ้นของรายไดตอหัวอยางรวดเร็ว (มากกวา 20 เทา) (World Bank, 2014) และไดเปลี่ยนโฉมจากเศรษฐกิจที่พึ่งพาชนบทมาสู
เมือง และเนนอุตสาหกรรมเปนศูนยกลางทางเศรษฐกิจ การเพิ่มขึ้นของรายไดรัฐทำใหรัฐบาลและภาคเอกชนสามารถสรางความทันสมัยใหกับเทคนิคทางการ
เกษตร และลงทุนในการผลิตสรางเครื่องจักรกล และระบบชลประทาน
โดยเฉพาะอยางยิ่ง ประเทศกำลังพัฒนาเขตรอนชื้น เชน ประเทศไทยและประเทศบราซิล ตางมี ความทาทายที่ คลายคลึง กันทางดานทรัพยากรน้ำ ทั้งสอง
ประเทศยังมีขอกังวลรวมกันเกี่ยวกับการเพิ่มความตองการน้ำดานชลประทานเพื่อการอาหาร และเชื้อเพลิงชีวภาพ เอื้ออำนวยการใหกับโรงไฟฟาพลังงานน้ำ
และกักเก็บน้ำใหกับเมือง ซึ่งเปนศูนยกลางตางๆ ที่เติบโตอยางรวดเร็ว อยางไรก็ตาม การเพิ่มขึ้นของความกดดันดานทรัพยากรน้ำมักจะนำไปสูความขัดแยง
ทางสังคมและเศรษฐกิจ เนื่องจากรัฐบาลยัง คงขาดทรัพยากรทางการเงิน เพื่อ พัฒนานโยบายการจัดการน้ำ ที่ เหมาะกวา วัฒนธรรมที่ แตกตางกัน ของทั้ง สอง
ประเทศทางดานกฎหมาย นโยบายสาธารณะตางๆ และพฤติกรรมผูใชนำ้ อาจทำใหเกิดความเขาใจใหมที่ลึกซึ้งตอประเทศไทยและประเทศบราซิล และสอง
ทางไปสูความเปนไปไดใหมๆ เพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนของทั้งสองประเทศ (ตารางขอความ 1)
แมวาประเทศไทยและประเทศบราซิลไดผานประสบการณการเปนเมืองอยางรวดเร็ว ประเทศไทยยังคงมีความหนาแนนของประชากรในชนบทสูง (ผูอยู
อาศัยจำนวน 208.3 ตอหนวยเฮกตารของพื้นที่การเกษตร ในป 2554 เทากับ 66% wของประชากรในประเทศ) ในขณะที่บราซิลมีความหนาแนนของ
ชนบทต่ำกวาอยางชัดเจน (ผูอยูอาศัยในชนบท 11 คนตอหนวยเฮกตารของพื้นที่การเกษตร เทากับ 15% ของประชากรในประเทศ) (World Bank,
2014) การเกษตร ระบบ ชลประทาน เปน ภาค หลัก ของ การ ใช ทรัพยากร น้ำ ของ ทั้ง สอง ประเทศ (72% ใน ประเทศ บราซิล [National Water
Agency, 2014] และ 94% ในประเทศไทย [Champathong et al., 2009]) อย่างไรก็ตาม ผู้ใช้น้ำมากที่สุดในบราซิล คือ ฟาร์มเพื่อการ
พาณิชย์ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง มีการใช้น้ำมากกว่า 100 เฮกตาร์ต่อพื้นที่ชลประทานและต่อเกษตรกร ในขณะที่ผู้ใช้น้ำมากที่สุดในประเทศไทย คือ ชาวนาผู้
ครอบครองแปลงนาข้าวขนาดเล็ก ในเขตโครงการชลประทานน้ำ ของรัฐ ดังนี้ จึง เป็น ความท้าทายต่อ ประเทศไทยในการเจรจากับ ชาวนาเมื่อ เกิด ภาวะการ
ขาดแคลนน้ำ รวมทั้ง การติดตามภารกิจต่างๆ ที่มีตามข้อตกลงที่มีอยู่
1.1. การพัฒนาการของนโยบายน้ำ
1.1.1. นโยบายน้ำในประเทศบราซิล. กฎหมายนโยบายน้ำแหงชาติของบราซิล มีผลบังคับใชในป พ.ศ. 2540 และนำไปสูการที่รัฐบาลสหพันธรัฐสราง
องคกรอิสระขึ้นมาเพือ่ ติดตามและควบคุมการใชน้ำ กฎหมายกำหนดไววา รัฐบาลสหพันธรัฐจะเปนผูควบคุมการใชน้ำ ในกรณีที่แมน้ำไหลขามเขตมลรัฐมากกวา
หนึง่ มลรัฐ ขึ้น ไป โดยที่ แตละ มลรัฐ จะ เปน ผู ควบคุม การ ใช ทรัพยากร น้ำ ใน สวน ที่ เหลือ ตอ มา แตละ มลรัฐ ใน บราซิล ยัง ได สราง กฎหมาย เสริม ดาน น้ำ
(complementary water law) และหนวยงานน้ำเฉพาะเพื่อดำเนินการทำหนาที่รับผิดชอบรวมดานทรัพยากรน้ำ กฎหมายน้ำไดรับแรงบันดาลใจจาก
กรอบการทำงานทางนโยบายของประเทศฝรั่งเศส โดยมีคณะกรรมการเปนผูเ สนอแผนแมบท, มาตรฐานคุณภาพน้ำ และภาษีการใชน้ำในแตละลุม น้ำ ขอเสนอเหลา
นี้ตอ งไดรับการอนุมัตโิ ดยสภาแหงชาติหรือสภาน้ำแหงมลรัฐ ซึ่งประกอบดวยเจาหนาทีร่ ฐั , ผูใ ชนำ้ และองคกรภาคประชาชน คณะกรรมการเปนผูใ หคำปรึกษาเปน
หลัก แมวา พวกเขาสามารถที่จะดำเนินการแกไขความขัดแยงไดดว ยก็ตามที (อยางไรก็ตาม ภาคสวนตางๆ สามารถอุทธรณการแกไขความขัดแยงตอสภาแหงชาติ
หรือสภาน้ำแหงมลรัฐ) ทั้งนี้ ภาพรวมของกรอบการทำงานนี้ ดูไดจากเอกสารของหนวยงานน้ำแหงชาติ (National Water Agency, 2007) ได
ผูใชทรัพยากรน้ำในประเทศบราซิลตองไดรับการอนุญาตโดยเฉพาะจากหนวยงานน้ำแหงชาติหรือหนวยงานน้ำประจำมลรัฐ แมวาการใชน้ำในระดับครัว
เรือนเพื่อการใชสอยจะไมมีนัยสำคัญนัก เนื่องจากไมตองขออนุญาต กฎหมายรัฐธรรมนูญบราซิลพิจารณาวาน้ำเปนของสวนรวม และหามมิใหมีการแปรรูป
เปนรัฐวิสาหกิจ และใหสิทธิครอบครองน้ำ (Tankha & Fuller, 2009) ในทำนองเดียวกัน กฎหมายน้ำของบราซิลจึงอนุญาตใหรัฐบาลเปลี่ยนแปลง
หรือ แมแต ยกเลิก การอนุญาตการใช น้ำ เพื่อ ให เปน ประโยชน ตอ สังคมโดยรวม ในกรณี เชน นี้ ผู ใช น้ำ เฉพาะรายไม สามารถโต แยง เพื่อ ขอเงิน คา ชดเชยได
(Almeida, 2003)
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xii
iii
นับ ตั้งแต มี การบังคับ ใช กฎหมายนโยบายน้ำ แหง ชาติ บราซิล ได เผชิญ กับ ความทายทายตางๆ ในการทำขอ กำหนดของกฎหมายให เปน นโยบายที่ มี
ประสิทธิภาพ หนวยงานน้ำตางๆ เริ่มตนจากบุคคลากรเพียงไมกี่คนและทรัพยากรทางการเงินเพียงเล็กนอย และก็คอยๆ มีอำนาจเพิ่มขึ้น ในชวงสองทศวรรษที่
ผานมา คณะกรรมการลุมน้ำมากกวา 170 คณะ ถูกจัดตั้งขึ้น (National Water Agency, 2014) โดยสวนใหญอยูในลุมน้ำที่มีประชากรอาศัยอยู
หนาแนน (ทางภาคตะวันออกเฉียงใต และพื้นที่ชายฝงทะเล) คณะกรรมการสวนใหญไดอนุมัติแผนแมบทหลักของตน แตสวนใหญยังประสบกับความยุงยาก
ตอเนื่องในการเสนอมาตรฐานคุณภาพน้ำ และการจัดเก็บภาษีที่เชื่อมโยงกับการใชทรัพยากรน้ำ ซึ่งทำใหภารกิจดังกลาว ยังคงพึ่งพาความชวยเหลือจากหนวย
งานรัฐบาลกลางอยูเปนอยางมาก
1.1.2. นโยบายน้ำในประเทศไทย. ในประเทศไทย ความรับผิดชอบในการจัดการทรัพยากรน้ำ มีการแบงบทบาทอยูในหลายหนวยงาน กรมชลประทาน
อยูในกระทรวงเกษตรและสหกรณ เปนผูจัดการกระบวนการการชลประทาน และสวนใหญมีเจาหนาที่เทคนิคและโครงสรางการติดตามการจัดการทรัพยากร
น้ำ น้ำ บาดาลถูก กำหนดควบคุม โดยกรมทรัพยากรน้ำ บาดาล อยู ภายในกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่ง แวดลอม กรมทรัพยากรน้ำ ซึ่ง อยู ในกระทรวง
เดียวกัน ทำหนาที่ จัดการทั้ง การวางแผนเขตลุม น้ำ และการใช น้ำ นอกเขตโครงการชลประทาน อยางไรก็ตาม บทบาทของกรมทรัพยากรน้ำ ยัง คงมี ขอ จำกัด
เนื่องจากนโยบายน้ำผิวดินสวนมากดำเนินการโดยกรมชลประทาน ในดานน้ำประปาสำหรับเมือง และหมูบานตางๆ การประปานครหลวงและการประปาสวน
ภูมิภาค ทำหนาที่อยูภายในกระทรวงมหาดไทย หนวยงานอื่นที่มีความสำคัญ คือ การไฟฟาฝายผลิตแหงประเทศไทย (กฟผ.) อยูภายในกระทรวงพลังงาน ซึ่ง
ควบคุมเขื่อนขนาดใหญหลายแหงในประเทศไทย ที่เปนเขื่อนอเนกประสงคในการใชน้ำของภาคสวนตางๆ (รวมทั้งการผลิตกระแสไฟฟา) ยังมี คณะกรรมกา
รนโยบายนํ้า และอุทกภัย แหง ชาติ (กอ ตั้ง ขึ้น หลัง จากเหตุการณ น้ำ ทวมป 2554 ภายใต สำนัก นายกรัฐมนตรี) ทำการกำหนดนโยบาย แผนงาน และการ
ประสานงานเตือนภัย โดยไดรับการปรึกษาจากคณะกรรมการทรัพยากรน้ำและการจัดการอุทกภัย
การ ขาด ซึ่ง ศูนยกลาง และ โครงสราง การ ประสาน งาน ใน นโยบาย น้ำ ของ ประเทศไทย ได ถูก วิพากษ วิจารณ บอย ครั้ง ใน ชวง ทศวรรษ ที่ ผาน มา
(Christensen & Boon-long, 1993) ตอการที่มีสถาบันตางๆ ทำหนาที่ทับซอนกัน (ซึ่งขัดขวางการตอบโตประสานงาน ตอทั้งความขัดแยง
และ/หรือ การเตือนภัย) การขาดการแบง ปน ขอมูล ระหวางสถาบัน ตางๆ เพื่อ ดำเนิน การกับ ปญหาที่ ให ความสำคัญ กับ การตัดสิน ใจดานการจัดสรรน้ำ ที่ อยู
ทามกลางประเด็นปญหาอื่นๆ (Sethaputra et al., 2001) การแก้ปัญหาที่เป็นไปได้ต่อประเด็นเหล่านี้ คือ กฎหมายน้ำที่จะประสานนโยบายน้ำที่มี
การอภิปรายอยู่ในรัฐสภาไทย ในช่วงสามทศวรรษที่ผ่านมา (Bandaragoda, 2006) อย่างไรก็ตาม เนื่องจากธรรมชาติของการถกเถียงที่ดำเนินต่อไป
ยังไม่มีข้อตกลงใดบรรลุถึงร่างฉบับสุดท้าย
ในการผลักดันการอภิปรายขอถกเถียงดานกฎหมายน้ำตอไป คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ไดรวมมือกับเครือขายองคกรพัฒนาเอกชนในประเทศไทย ใน
การสงเสริมการอภิปรายรางลาสุด การอภิปรายถูกจัดขึ้นเมื่อป 2556 (Law Reform Commission, 2013) ในตอนนั้น องคกรพัฒนาเอกชนได
วางแผนเก็บรวบรวมรายชื่อจำนวน 10,000 ชื่อ จากประชาชนไทยเพื่อยื่นรางกฎหมายเสนอตอสภา การวิเคราะหรางกฎหมายน้ำดังกลาว เปนจุดเนนหลัก
ของหัวขอยอย 2.2 ในรายงานนี้
2. ข้ออภิปราย
2.1. การจัดสรรทรัพยากรน้ำโดยการเจรจาตอรอง
2.2.1. การจัดสรรโดยการตอรองในประเทศบราซิล. ในบราซิล แมน้ำแตละสาย มีการกักน้ำโดยจำกัดอยูบนฐานสัดสวนการไหลขั้นต่ำมากกวา 10 ป
(ตัวอยางเชน แมน้ำตางๆ ที่ถูกควบคุมโดยหนวยงานน้ำแหงชาติ มีการกักน้ำจำกัดอยูที่ 10% ของการไหลขั้นต่ำ – Q90) เพื่อรักษาสภาพแวดลอมของ
แมน้ำที่ใหประโยชนตางๆ กฎหมายจึงกำหนดใหผูใชน้ำแตละคนตองไดรับการมอบอำนาจจากหนวยงานน้ำ ซึ่งใชขอมูลการศึกษาทางดานน้ำจากปริมาณน้ำที่
มีอยูในลุมน้ำมาใชอำนาจในการตัดสินใจ
อยางไรก็ตาม เมื่อเกิดความขัดแยงในการใชทรัพยากรน้ำขึ้น ระยะหางระหวางขอกฎหมาย และการปฏิบัติที่มีประสิทธิภาพก็เห็นไดอยางชัดเจน เนื่องจาก
รัฐบาลมีอยูเพียงไมกี่โครงสรางหรือหนวยงานที่ติดตามการใชน้ำ ความขัดแยงจึงมักเกิดขึ้นเมื่อแมน้ำแหงลงสนิทและผูใชน้ำเริ่มแกงแยงกันเอง (Santos,
2007) ความขัดแยงเหลานี้เปนเรื่องซับซอนเนื่องมาจากความสำคัญของน้ำในเชิงเศรษฐกิจ ทำใหรัฐบาลกลางกระอักกระอวนที่จะปดกั้นการพัฒนาประเทศ
เนื่องจากความกังวลดานสิ่งแวดลอม
เพื่อที่จะระบุถึงความขัดแยงเกี่ยวกับน้ำ หนวยงานน้ำแหงชาติ และหลายมลรัฐ จึงเริ่มพัฒนาแนวทาง “การจัดสรรทรัพยากรน้ำโดยการเจรจาตอรอง” ซึ่ง
หนวยงานได ละเวน ขอ จำกัด พื้นที่ ความขัด แยง และเรียกรองให ผู ใช น้ำ มาอภิปราย (ระหวางกันเอง และรวมกับ รัฐบาล) แผนความรวมมือ ตางๆ เพื่อ แกไข
ปญหาความขัดแยง ปฏิบัติการเหลานี้ไดสรางผลลัพธที่นาสนใจ (ตารางขอความ 2) ในหลายกรณี การจัดสรรโดยการเจรจาตอรองใหผลลัพธเปนการมอบ
อำนาจรวมกันในการใชน้ำ ซึ่งกลุมผูใชน้ำไดรับหนาที่ความรับผิดชอบในการจัดการการแบงปนทรัพยากรน้ำของทองถิ่นบนขอตกลงของชุมชน แมวาจะเปน
iv
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xii
ตารางขอความ 1 – ทรัพยากรน้ำและกษัตริยภูมิพลอดุลยเดช
ประเทศไทยปกครองภายใต ระบอบรัฐธรรมนูญ อัน มี พระมหากษัตริย เปน ประมุข โดยมี สมาชิก สภาผู แทนราษฎรและนายกรัฐมนตรี ใช อำนาจทางการ
เมืองในการบริหารประเทศ ในขณะที่ พระมหากษัตริย มี บทบาทสำคัญ ในการเปน ผูนำทางจิตใจและวัฒนธรรมของประชาชนไทย พระมหากษัตริย องค
ปจจุบันของประเทศไทย ในหลวงภูมิพลอดุลยเดช ไดทุมเทชีวิตสวนพระองคโดยสวนใหญไปเพื่อการพัฒนาการเกษตร โดยเฉพาะการวิจัยและอภิปราย
หาแนวทางเลือกเพื่อการพัฒนาที่ยั่งยืนโดยเฉพาะใหแกเกษตรกรรายยอย ในหลายครัวเรือนและหนวยงานตางมีภาพของกษัตริยที่แสดงภาพพระอิริยาบท
ของพระองคทานพรอมกับแผนที่ในมือ พูดคุยกับประชาชนทองถิ่นเกี่ยวกับความสัมพันธระหวางการใชที่ดินและการจัดการน้ำ
ในชวงป พ.ศ. 2537 ถึง พ.ศ. 2541 พระมหากษัตริย ได ทรงตรัส ใหการบรรยายเปน ชุด เพื่อ ผลัก ดัน สง เสริม ทฤษฎี “เศรษฐกิจ พอเพียง” ทั้งนี้
“เศรษฐกิจ พอเพียง” เปนการผสานความคิด ทางพุทธศาสนา (ศาสนาหลัก ในประเทศไทย) และการจัดการความเสี่ยง และมุง เนน การวางแผนและการ
ตัดสินใจในหลายระดับของสังคม จากระดับบุคคลถึงระดับองคกร (TDRI, 2003; NESDB, 2007) การเปนเครื่องมือแบบเฉพาะของทฤษฎี
“เศรษฐกิจ พอเพียง” พระองค ได ทรงเสนอ “ทฤษฎี ใหม” ซึ่ง เปนตน แบบของการผลิต ที่ ยั่งยืน โดยเกษตรรายเล็ก (PRD, 2007) ในตนแบบนี้
พื้นที่หนึ่งในสามของแปลงเกษตรจะอุทิศใหกับการเก็บกักน้ำในสระ ซึ่งจะถูกนำมาใชเพื่อการเพาะเลี้ยงสัตวน้ำและการชลประทาน (Mongsawad,
2010) ปรากฏการณ ยูโทรฟเคชัน (eutrophication) ในสระน้ำจากการเพาะเลี้ยงปลา ยังอาจชวยใหธาตุอาหารกับพืชทางระบบน้ำชลประทาน
ในหนาแลงไดอีกดวย
ถึงแมวา “ทฤษฎี ใหม” ตามอุดมคติ ยังคงอยูหางจากความเปนจริงจากประสบการณของเกษตรกรโดยสวนใหญ แนวความคิดนี้สะทอนใหเห็นถึง การ
แลกกันระหวางการใชพื้นที่เพาะปลูกพืชและการใชพื้นที่เก็บกักน้ำเพื่อการเพาะปลูกพืช เพื่อใหน้ำเก็บกักมากขึ้นซึ่งเปนที่เขาใจวาเปนขอจำกัดหลักของ
การผลิตทางการเกษตร นอกจากนี้ ทั้ง “ทฤษฎีใหม” และ “เศรษฐกิจพอเพียง” เปนตัวอยางที่นาสนใจวา การเปลี่ยนแปลงจากความตองการการพัฒนา
ที่ยั่งยืน กับการจัดการน้ำ สามารถยกระดับขึ้นไดโดยอาศัยการสนทนาแลกเปลี่ยนไปพรอมกับการใหความสำคัญตอจารีตวัฒนธรรมของประชากร
ตารางขอความ 2: การจัดสรรทรัพยากรน้ำโดยการเจรจาตอรองในมลรัฐเซอะรา (Ceará), บราซิล
มลรัฐ เซอะรา อยู ในบริเวณเขตกึ่งแหงแลงของบราซิล และมีทรัพยากรน้ำ ที่ หายาก ตั้งแต ชวงป พ.ศ. 2533 หนวยงานน้ำแหง ชาติ, สภาน้ำประจำ
มลรัฐ และคณะกรรมการลุมน้ำ ไดริเริ่มกระบวนการจัดสรรทรัพยากรน้ำโดยการเจรจาตอรองสำหรับผูใชน้ำในอางเก็บน้ำ ซึ่งเปนผูที่แสดงใหเห็นถึง
ความขัดแยงในการใชสอย กระบวนการการจัดสรรเกิดขึ้นภายหลังจากฤดูฝน (Pinheiro et al., 2011; Oliveira & Luna, 2013)
และผู้ใช้น้ำมีส่วนร่วมในกิจกรรมหลายตอน ซึ่งรวมทั้งกิจกรรมดังต่อไปนี้
• การนำเสนอการคาดการณระดับน้ำในอางเก็บน้ำ และความตองการของผูใชน้ำ
• การประชุมเพื่ออภิปรายลำดับความสำคัญในการใชน้ำ เสนอแนะการจัดสรรน้ำระหวางผูใชน้ำ และวางโครงรางในการบริหารจัดการอางเก็บน้ำ
• ออกเสียงเพื่อหาแนวทางเลือกที่ดีที่สุด
• ตั้งคณะกรรมการติดตาม โดยมีผใู ชน้ำอยูในคณะกรรมการดังกลาว
โครงการที่ไดรับคัดเลือกถูกสงไปที่สภาทรัพยากรน้ำแหงชาติ และ/หรือ สภาทรัพยากรน้ำประจำรัฐ เพื่อใหการอนุมัติ
ประสบการณ ของมลรัฐ เซอะรา เปน ไปในทางบวก (Silva et al., 2006; Lopes & Freitas, 2007) โดยให้ความสำคัญ กับ การลด
ความขัดแย้ง และเพิ่มการมีส่วนร่วมของผู้ใช้น้ำในการจัดการน้ำ และสร้างความชอบธรรมในการตัดสินใจที่กระทำโดยองค์กรหน่วยงานสาธารณะ
ถึงกระนั้น มีการศึกษาบางเรื่องที่แสดงใหเห็นวา ถึงแมมีแผนการการมีสวนรวม แตผูใชน้ำที่มีระบบการจัดการภายในที่ดีกวา และมีความสามารถใน
การเขา ถึง ขอมูล การประเมิน ผลได ดี กวา ในดานทรัพยากรน้ำ มัก จะได รับ ประโยชน จากการเจรจาตอ รองการจัดสรรน้ำ มากกวา (FormigaJohnsson & Kemper, 2005) ความไมเทาเทียมดังกลาวไดแสดงใหเห็น ในกระบวนการการมีสวนรวมในคณะกรรมการลุมน้ำมลรัฐของ
มลรัฐเซอะรา (Taddei and Gamboggi, 2011) เชนกัน
ผลลัพธเชิงบวก แตการจัดสรรโดยการเจรจาตอรองและการใหอำนาจรวมกันในการใชน้ำกลับไมไดรับการพิจารณาอยูในกฎหมายน้ำ ดังนั้น จนถึงขณะนี้จึง
เปนเครื่องมือคูขนานไปพรอมกับการบังคับใชกฎหมายเพียงเล็กนอย ตามที่มีนาส เจราส (Minas Gerais) ไดบันทึกไว (Minas Gerais, 2011)
2.1.2. การจัดสรรน้ำผิวดินโดยการเจรจาในประเทศไทย. ในชวงเริ่มตนฤดูแลงในประเทศไทย (กันยายน) กลุมคณะทำงานจากกลุมความรวมมือ และ
ภาคสวนตางๆ (รวมกับ กรมชลประทานในฐานะเลขาธิการ) มารวมตัว กัน ภายใต สำนัก นายกรัฐมนตรี คณะทำงานดัง กลาวทำการประเมิน ปริมาณน้ำ สวนที่
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xii
v
ตารางขอความ 3: ขอ เสนอหลัก การสำหรับ กฎหมายน้ำ ที่ เชื่อมโยงกับ ไอซาและสเตน (Iza & Stein, 2009) และกฎหมายน้ำ ในบราซิล และ
แอฟริกาใต:
(1) ความเทาเทียม การแบงปนผลประโยชนและคาใชจายที่เกี่ยวของกับทรัพยากรน้ำโดยปราศจากอคติในชาติพันธุ, เพศ, รายได และอายุ
(2) ประสิทธิภาพ ตระหนัก ถึง คุณคา ทางเศรษฐกิจ สังคม และสิ่ง แวดลอมของน้ำ เพื่อ การใช ทรัพยากรน้ำ อยางคุม คา ภายใต หลัก การเหตุผลที่ เปน
แบบแผนในการอุปโภคบริโภคอันจะเปนประโยชนสูงสุดตอผูใชน้ำ
(3) ความยั่งยืน สรางหลัก ประกัน การเขา ถึง น้ำ ของคนรุน ปจจุบัน และในอนาคตไปพรอมกับ การปกปองที่ มี ความจำเปน ในการรักษาสภาพระบบ
นิเวศนใหคงอยูได
(4) บูรณาการการจัดการทรัพยากรน้ำ รวมถึงสภาพอากาศ, น้ำผิวดิน และน้ำบาดาล ในดานคุณภาพและปริมาณ เชนเดียวกับการจัดการการใชที่ดิน
และทรัพยากรธรรมชาติอื่นๆ ที่เชื่อมโยงกับวัฎจักรของน้ำ
(5) ประสานงานเพื่อการกระจายอำนาจในการจัดการน้ำโดยการมีสวนรวมของสาธารณะในทุกระดับ โดยพิจารณาลุมน้ำและชั้นหินอุมน้ำ เปนหนวย
การจัดการ
(6) การรับผิดชอบเพื่อการมีไวซึ่งทรัพยากรน้ำและการใช ซึ่งควรตองมีไวสำหรับทุกคน เพื่อบรรลุความเชื่อมั่นและความโปรงใสในการจัดการน้ำ
เหลืออยูในอางเก็บน้ำอเนกประสงค และทำการจัดสรรน้ำโดยทั่วไปเพื่อจุดประสงคตางๆ ในการใชสอย ตอมาอาจมีกลุมเรียกรองอื่นมารวมตัวกันที่กระทรวง
เกษตรและสหกรณ เพื่อยื่นขอเสนอใหมีการจัดสรรตางๆ ภายในโครงการชลประทาน
ทางดานเทคนิคที่อยูบนฐานของการจัดสรร(น้ำ)โดยการตอรอง มีการวิเคราะหในรายละเอียดเอาไวโดยดิวาการ (Divakar et al., 2011) ทั้งนี้
ลำดับความสำคัญที่รัฐบาลกำหนดขึ้นมาเพื่อการจัดสรรน้ำ มาจากการใช้ (สูงสุดถึงต่ำสุด) ของท้องถิ่น (เขตเมือง), การไหลตามธรรมชาติ (การป้องกันการ
รุกของน้ำ เค็ม, การขนส่ง ทางน้ำ, คุณภาพของน้ำ) การใช้ เพื่อ การเกษตร และสุดท้าย คือ การใช้ เพื่อ การอุตสาหกรรม อย่างไรก็ตาม ลำดับ ความสำคัญ ที่
กำหนดไว้นั้นเป็นเพียงแนวทางกว้างๆ และไม่ได้ขัดขวางการต่อรอง ยกตัวอย่าง การวิเคราะห์ที่ลงลึกไปอีกถึงข้อจำกัดของภาคส่วนผู้ใช้ในปีที่มีความแห้งแล้ง
แสดงให้ เห็น ว่า ภาคส่วนการชลประทานมี ข้อ จำกัด มากกว่า ภาคอุตสาหกรรมเมื่อ เกิด ภาวะขาดแคลนน้ำ ขึ้น (Divakar et al., 2011) ข้อ ค้น พบนี้
สอดคล้องกับ การที่ ยอมรับ ว่าการสร้างเงื่อนไขข้อ จำกัด ให้ แก่ ภาคอุตสาหกรรมและภาคเมืองจะก่อ ให้ เกิด การสูญ เสีย ทางเศรษฐกิจ ของประเทศเป็น อย่างมาก
ทั้งนี้ ดิวาการ์ (Divakar et al., 2011) ทำการศึกษาเศรษฐกิจสุทธิที่ได้กลับคืนสู่แต่ละภาคส่วนต่างๆ ในประเทศไทยด้านการอุปโภคบริโภคน้ำ พบว่า
การผลิตกระแสไฟฟ้าพลังงานน้ำให้ผลคืน 3 ดอลล่าร์สหรัฐ ต่อปริมาณน้ำหนึ่งพันลูกบาศก์เมตร การชลประทานให้ผลคืน 50 ดอลล่าร์สหรัฐ, อุตสาหกรรม
ให้ผลคืน 250 ดอลล่าร์สหรัฐ และเมือง (อุปโภคบริโภคและการบริการ) ให้ผลคืน 21,738 ดอลล่าร์สหรัฐ มูลค่าเหล่านี้แสดงให้เห็นถึงน้ำหนักทาง
เศรษฐกิจที่ส่งผลต่อการเจรจาต่อรองการจัดสรรทรัพยากรน้ำ แม้กระนั้น การพิจารณากระแสมูลค่าทางสิ่งแวดล้อมยังคงเป็นเรื่องท้าทายที่ซับซ้อนสำหรับแบบ
จำลองเศรษฐกิจมิติ (Dyson et al., 2003)
ในชวงไมกี่ทศวรรษที่ผานมา ประเทศไทยไดสะสมประสบการณที่มีนัยสำคัญในการเจรจาการจัดสรรน้ำกับผูใหน้ำชลประทาน ดังนั้นจึงทำใหเกิดความ
ยืดหยุน ขึ้น มากในการตอ รองนี้ ในขณะเดียวกัน ก็ ลดการสูญ เสีย ทางเศรษฐกิจ จากการขาดแคลนน้ำ การเปลี่ยนแปลงการจัดการน้ำ ชลประทาน เชน การปด
ประตูคลองระบายน้ำ เพื่อทำใหมีการสูบน้ำกลับ, การเปลี่ยนแปลงตารางพืชผล และการใชแบบผสมผสานระหวางน้ำผิวดินและน้ำบาดาล เปนแนวทางเลือก
บางสวนที่ ถูก นำมาใช เนื่องจากมี ชวงระยะเวลาที่ การชลประทานน้ำ มี ความสำคัญ เปน อยางยิ่ง ตอ การเจริญ เติบโตของพืช ผล การตอ รองจึง รวมไปถึง การ
เปลี่ยนแปลงของน้ำที่มีใหใชไดตลอดทั้งฤดูกาล เมื่อผูใหน้ำชลประทานในพื้นที่ประสบกับการสูญเสียทางเศรษฐกิจอยางมีนัยสำคัญอันเนื่องมาจากการจัดสรร
น้ำ มักจะมีการทำขอตกลงขึ้น ซึ่งเกษตรกรเหลานี้จะไดรับน้ำเพิ่มเปนประจำมากกวาแตกอนและในปริมาณที่มากยิ่งขึ้นในปถัดๆ ไป ทำใหพวกเขาสามารถเก็บ
เกี่ยวพืชผลตอปไดมากกวาเดิม ฉะนั้นจึงเปนการชดเชยใหกับการสูญเสียของพวกเขา อยางไรก็ตาม ภายหลังจากการบรรลุขอตกลง มักมีการรองขอใหปรับไป
ตามฤดูกาลที่ เปลี่ยนแปลงไป อัน เนื่องมาจากความยากสำหรับ รัฐบาลที่ จะทำการควบคุม หรือ ปรับ พฤติกรรมของผู ใช น้ำ และมัก ตามมาดวยการตอ รองทาง
เศรษฐกิจและการเมือง รวมถึงการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ ยกตัวอยางเชน เนื่องจากตองทำการรักษาสภาพการไหลคงที่ของน้ำในลำคลองที่อยูใกลบริเวณ
ชายฝงเอาไว (เพื่อปองกันน้ำเค็มและเพื่อรักษามาตรฐานคุณภาพน้ำขั้นต่ำเอาไว หลังจากมีการปลอยลงสูทอน้ำทิ้งออกจากเมืองใหญ) เกษตรกรในพื้นที่เหลานี้
มีแนวโนมที่จะยังคงสูบน้ำจากลำคลองตอไป แมวาการกระทำนี้จะขัดกับแผนที่มีการเสนอไวแลว การสูบน้ำที่ไมมีการวางแผนนี้ ตองไดรับการทดแทนอยาง
ใดอยางหนึ่ง เชน โดยการปดประตูโครงการชลประทานทางตนน้ำ การออกขอกำหนดเพิ่มใหกับเกษตรกรรายอื่นๆ ทั้งนี้ การศึกษาความขัดแยงในภาพกวางที่
ใหความสำคัญกับการจัดสรรน้ำเพื่อการเกษตรในประเทศไทยในดานบริเวณแหลงที่ตั้งของลุมน้ำตางๆ ไดมีการทำการศึกษาไวโดยมอลลี (Molle, 2007)
2.1.3. บทเรียนสำหรับบราซิลดานการจัดสรรน้ำจากประเทศไทย. การเปลี่ยนผานจากการรวมศูนยมาสูการมีสวนรวมในการจัดการน้ำ นับวาเปนแนวทาง
ที่ สำคัญ ในประเทศกำลัง พัฒนา อยางไรก็ตาม การเปลี่ยนผานนี้ ก็ เปน เรื่องยาก โดยเฉพาะเปน เรื่องที่ ตองการการเปลี่ยนแปลงทางวัฒนธรรมของหนวยงาน
vi
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xii
รัฐบาลที่ทำหนาที่ในการจัดการน้ำ เพื่อที่จะชี้ใหเห็นถึงความทาทายตางๆ เหลานี้ บราซิลและไทยไดสรางพื้นที่เพื่อการตอรองการจัดสรรในหลายระดับและ
หลายแนวทางที่แตกตางกัน
ในบราซิล การวิเคราะห ตามระเบียบ เพื่อ การให อนุญาตใช น้ำ ยัง คงอยู ในมือ ของเจา หนาที่ เทคนิค ขององคกรดานน้ำ เปน สวนใหญ แมวา ทองถิ่น มี
ประสบการณในการเจรจาตอรองเพื่อจัดสรรน้ำ บราซิลแทบจะไมมีประสบการณกับการเมืองแบบเปดหรือมีภาคสวนความรวมมือในการตอรองการจัดสรรน้ำ
ดังเชนที่มีการตอรองเกิดขึ้นในประเทศไทย ดังนั้น ตัวอยางของไทยสามารถที่จะนำมาใชแสดงใหเห็นถึงการตัดสินใจที่เกี่ยวของกับลำดับความสำคัญในการใช
น้ำวามีพลังการเมืองและเศรษฐกิจเขามาเกี่ยวของอยางไร ผูใชน้ำชาวบราซิลที่ไดรับคำตอบเชิงลบเมื่อเรียกรองการใชน้ำ หรือ เปนผูที่ประสบกับการถูกลดทอน
สิทธิในการใชน้ำตามตามฤดูกาล หรือ ในระยะยาว ไดรับการแจงเพียงแควาการตัดสินใจเกิดขึ้นบนฐานการวิเคราะหดานน้ำที่เหลืออยู แนวทางนี้ปดกั้นความ
จำเปนในการอภิปรายของภาคสวนความรวมมือในวงกวางตอลำดับความสำคัญในการใชน้ำในกรณีที่เกิดความขาดแคลน
หนึ่งในขอคัดคานหลักของหนวยงานน้ำบราซิลเพื่อเปดใหมีการอภิปรายนี้คือ การทำเชนนั้นอาจเปนการเพิ่มความกดดันทางเศรษฐกิจในการใชน้ำมากขึ้น
และทำใหการไหลตามธรรมชาติลดลง ในแงนี้ ตองมีการพิจารณาวา แมวาการตัดสินใจจะดูยุติธรรมในทางเทคนิค (ทำแนวคิดของหนวยงานที่วิเคราะหใหเปน
รูปธรรม เพื่อการจัดสรรที่เหมาะสมที่สุด) ทั้งนี้ มีความสำคัญตอการตัดสินใจอยางเปนขั้นตอนที่ยุติธรรมอีกดวย (อาทิ มีการเจรจาอยางยุติธรรมระหวางหนวย
งานและสังคม กอนทำการตัดสินใจ) แมวา “ความยุติธรรม” ทั้งสองประเภท ในบางครั้งอาจดูเหมือนไมสอดคลองกัน แตก็มีความเกี่ยวของเชื่อมโยงกันอยู
เพราะการอภิปรายในวงกวางอาจใหทัศนะที่ชัดเจนขึ้นแกหนวยงานน้ำ ตามที่ประชาสังคมตองการ วิสัยทัศนนี้อาจนำไปสูความคิดใหมๆ สำหรับการจัดการน้ำ
และปรับปรุงความรวมมือของหลากหลายภาคสวนผูใชน้ำ ดังนั้น จึงเปนการลดความขัดแยงทางสังคม
ตัวอยางหนึ่งในการปรับปรุงที่เปนไปไดในการจัดสรรน้ำในบราซิล เกี่ยวของกับการจัดการโรงเขื่อนผลิตกระแสไฟฟา กระทั่งในตอนนี้ โรงเขื่อนไฟฟา
พลังงานน้ำ ในบราซิล ยัง มี การจัดการเพื่อ เพิ่ม กำลัง การผลิต พลังงานสูงสุด โดยไม คำนึง ถึง ศักยภาพการใช เขื่อนในดานอื่นๆ การปฏิบัติ นี้ เปน รากเงา ของการ
วางแผนพลังงานในประวัติศาสตรบราซิล จนกระทั่งในป 2544 บราซิลมีระบบไฟฟาสำรองที่พึ่งพาเขื่อนผลิตพลังงานไฟฟาเกือบจะเพียงอยางเดียวเทานั้น
ภายหลัง จากประสบการณ ความเสี่ยงสูง ตอ กระแสไฟตกในประเทศในป 2544 อัน เนื่องมาจากปริมาณน้ำ ในอางเก็บ น้ำ ไม เพียงพอ รัฐบาลจึง กระตุน การ
สำรองไฟฟาจากโรงไฟฟาแหลงพลังงานความรอน โดยเฉพาะจากแหลงเชื้อเพลิงซากดึกดำบรรพ ทุกวันนี้ เขื่อนไฟฟาพลังงานน้ำ และโรงไฟฟาพลังงานความ
รอนถูกเชื่อมโยงเขาหากันอยูในโครงขายพลังงานแหงชาติ ดังนั้น หากมีการขาดแคลนน้ำเกิดขึ้น รัฐบาลจำเปนตองหันหนาไปหาแหลงสำรองจากโรงไฟฟา
พลังงานความรอนเพื่อหลีกเลี่ยงเหตุการณกระแสไฟฟาตก ในบริบทนี้ ความยืดหยุนมีมากขึ้นในปจจุบัน ที่จะดำเนินการทางยุทศาสตรอันรวมไปถึงการใชน้ำ
แบบอเนกประสงคจากอางเก็บน้ำเหลานี้
ประสบการณของประเทศไทยไดแสดงใหเห็นวาการอภิปรายเปดในการจัดลำดับความสำคัญของน้ำ อาจนำไปสูยุทธศาสตรการจัดการอางเก็บน้ำที่ลดการ
ผลิตกระแสไฟฟาเพื่อเอื้อใหกับการใชน้ำประเภทอื่น อันจะนำมาซึ่งการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมมากยิ่งขึ้น โดยวิธีนี้ การศึกษาผลตอบแทนเศรษฐกิจสุทธิ
ไปสูภาคสวนตางๆ ที่เปนผูใชน้ำในบราซิล (เชน อางถึง Divakar et al. (2011)) ในบริบทของประเทศไทย อาจกระตุ้นการอภิปราย และช่วยนำทาง
ไปสู่ การจัดการแบบอเนกประสงค์ ของเขื่อนเก็บ น้ำ ในบราซิล เมื่อ ไหร่ ก็ตามที่ มี ความเป็น ไปได้ การศึกษาเช่น นี้ ควรให้ รายละเอียดลักษณะปลีก ย่อย และ
ตำแหน่งสถานที่ต่างๆ เพื่อให้ข้อมูลที่แสดงถึงบริบทเฉพาะของแต่ละลุ่มน้ำหรืออนุลุ่มน้ำ
2.1.4. กรอบการทำงานการเจรจาตอรองเพื่อการจัดสรรน้ำ. เทเลอร (Taylor, 2002, p. 65) เสนอวาหนวยงานตางๆ ของรัฐ ตองเพิ่มการมีสวน
รวมของสังคมและภาคเศรษฐกิจ ในนโยบายการจัดการทรัพยากรน้ำ ผู เขามี สวนรวมเหลา นั้น อาจเริ่ม เรียกรองให มี การรับประกัน ทางกฎหมายเพื่อ รับ ประกัน
ความมีเสถียรภาพ จากการตัดสินใจทางการเมืองที่เปลี่ยนแปลงไป การรับประกันนี้เปนสิ่งสำคัญในการสรางความรวมมือกับภาคเอกชน เพื่อสรางอางเก็บน้ำ
อเนกประสงค และสาธารณูปโภคพื้นฐาน และเพื่อสรางขอตกลงในการแกไขปญหาความขัดแยงทางสังคมในระยะยาว
ไอซา และ สเตน (Iza and Stein, 2009, pp. 105–106) เสนอวา ขอตกลงตางๆ ตองไดรับการยอมรับโดยกฎหมายน้ำอันจะเปนเครื่องมือ
จัดการกับความขัดแยงในการใชน้ำ ถึงแมวาขอตกลงเหลานี้จะอยูบนฐานของการตกลงรวมของฝายตางๆ ซึ่งแตกตางจากสัญญาเอกชน เพราะขอตกลงนี้มีสักขี
พยานโดยมลรัฐ นอกจากนี้ หากมีฝายหนึ่งฝายใดไมกระทำตามพันธตกลง (ยอมไดรับการลงโทษตามมา) ทั้งนี้ ขอตกลงเองก็ไมไดปลอยใหมีฝายอื่นๆ มี
อิสระโดยปราศจากขอผูกมัดใดๆ
ประสบการณของคนบราซิลตอการเจรจาเพื่อการจัดสรรทรัพยากรน้ำ ไดนำไปสูการอภิปรายที่มุงหมายเพื่อการพัฒนากฏกติกาในการจัดสรรทรัพยากรน้ำ
ในมลรัฐ มี นาส เจรา ส ขอ อภิปรายนั้น เกี่ยวของกับ การแกไขกฎหมายนโยบายน้ำ ของมลรัฐ (ALMG, 2012) และระเบียบการบริหารงานโดยสภา
ทรัพยากรน้ำแหงมลรัฐ (CERH, 2009) ตามกฏกติกานี้ การจัดสรรทรัพยากรน้ำโดยการเจรจา อาจดำเนินการดวยการมีสวนรวมของตัวแทนทางสังคม
และรัฐบาล และอาจไกลเกลี่ยโดยคณะกรรมการลุมน้ำ จากนั้นใหมีการอนุมัติโดยสภาน้ำแหงชาติ หรือสภาทรัพยากรน้ำแหงมลรัฐ ตามความเหมาะสม ทั้งนี้
สภาทรัพยากรน้ำ อาจสามารถตั้งเกณฑโดยทั่วไป และกฎในการเจรจาตอรองเพื่อการจัดสรรทรัพยากรน้ำ เพื่อใหทรัพยากรน้ำแกนิติบุคคลรวม
ประเด็นแรกที่มีการอภิปรายดานรางแกไขกฎหมายซึ่งเกี่ยวของกับการใสแนวคิดการเจรจาจัดสรรน้ำในฐานะเครื่องมือทางกฎหมายน้ำ ดังนั้น รางปจจุบัน
ใหนิยามการเจรจาจัดสรรน้ำดังตอไปนี้: “เปนกระบวนการการมีสวนรวมโดยที่ขอเสนอระบุถึงการใชทรัพยากรน้ำแบบเอนกประสงค ถูกกำหนดเปนกติกา
รวมระหวางผูใชน้ำทั้งหลาย” กลไกการบังคับใชกฎหมายตามนิยามนี้กลาวเพียงวาทรัพยากรน้ำจะถูกจัดสรรโดยการเจรจาในพื้นที่ที่มีความขัดแยงเรื่องน้ำ ทั้งนี้
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xii
vii
พื้นที่ขัดแยงถูกนิยามวาเปน “พื้นที่ที่ถูกกำหนดเขตชั่วคราวโดยหนวยงานการจัดการน้ำของรัฐบาล บนพื้นฐานการประเมินทางเทคนิคที่แสดงถึงความตองการ
ทรัพยากรน้ำที่สูงกวาการมีอยูของน้ำ”
ในการนี้ มีขอตระหนักดานตนทุนธุรกรรม ในการเจรจาเพื่อการจัดสรร และดังนั้นรัฐบาลอาจนำทรัพยากรสวนตางมาใชเพียงชั่วคราว (ไมใชถาวร) และ
ในพื้นที่ขัดแยงเทานั้น รางแกไขกฎหมายยังคาดการณวาผลลัพธที่เปนไปไดจากกระบวนการเจรจาเพื่อการจัดสรรอาจเกี่ยวของกับกฏกติกาที่วา สิทธิในการใช
ทรัพยากรน้ำจะมอบใหแกนิติบุคคลที่ประกอบดวยผูใชที่มีสวนไดเสีย ซึ่งเปนผูที่จะรวมจัดการการใชน้ำดังกลาวนี้ ตามที่ไดกลาวมากอนแลว วาการอภิปราย
แกไขกฎหมายควรอนุญาตใหหนวยงานการจัดการน้ำของรัฐดำเนินการเจรจาตอรองเพื่อจัดสรรทรัพยากรน้ำ และเพื่อที่จะรวมอนุมัติ แมวาจะไมมีการกำหนด
เขตพื้นที่ขัดแยงน้ำ ก็เพื่อเปนการหลีกเลี่ยงความขัดแยงในอนาคต
ขออภิปรายในมลรัฐมีนาส เจราส ยังจำกัดอยูที่กระบวนการเจรจาเพื่อการจัดสรรทรัพยากรน้ำ (การใหอนุญาตใชน้ำ) อยางไรก็ตาม การแกไขความขัดแยง
ในระยะกลาง และระยะยาวมัก ตองการขอ ตกลง ซึ่ง ไมใช เพียงแค ปริมาณน้ำ ที่ จะแบง ปน แต ยัง รวมถึง ปฏิบัติ การอื่นๆ อีก คณานัป เพื่อ บูรณาการการจัดการ
ทรัพยากรน้ำ เพื่อ ใหเปนไปตามนั้น คงจะเปน ประโยชน หากวาวัตถุประสงค ของการเจรจานั้น สามารถขยายความเพิ่มขึ้น เมื่อใดก็ตามที่ ทำได เพื่อ รวมเอาขอ
ตกลงรวมตางๆ ระหวางกลุมผูใชที่ใหกฏกติกาจะปฏิบัติการ ซึ่งอาจเปนการเพิ่มปริมาณน้ำที่มีอยู ในการตอรองแบบกวางๆ เชนนี้ ผูใชน้ำอาจสมัครใจที่จะลง
นามในกฏกติการะหวางกันเองที่มีเปาหมายเจาะจงเกี่ยวกับขอกำหนดที่ประกอบดวยประเด็นดัง ตอไปนี้: การอนุรักษดินและน้ำ, การปรับปรุง ประสิทธิภาพ
การใช น้ำ และการลดผลกระทบทางสิ่ง แวดลอมและสังคม การปฏิบัติ การเหลา นี้ อาจรวมถึง การเปลี่ยนแปลงแบบแผนการใช น้ำ และสาธารณูปโภค, การ
ปรับปรุงระบบสำรองน้ำและการกอสรางอาคารเพื่อเพิ่มการกักเก็บน้ำลงสูชั้นบาดาล, ปลอยใหกระแสน้ำไหลอยูเสมอ และเก็บกักน้ำสำหรับภาวะขาดแคลน
สนธิสัญญาเหลานี้อาจรวมถึงการกำหนดเงื่อนไขวาสิทธิการใชน้ำที่ไดรับอาจถูกเลื่อนออกไป หรือถูกลดลงบางสวนในสถานการณที่เปาหมายยังไมบรรลุ หรือ
บรรลุเพียงบางสวน
ในการรวมเจรจาการจัดสรรน้ำ และการปฏิบัติการเพื่อจัดการทรัพยากรน้ำอยางยั่งยืน ผูใชน้ำทั้งหลายที่มีกำลังทางการเงินมากกวา สามารถที่จะปฏิบัติการ
ไดมากกวา และตามมาดวยการไดรับการจัดสรรแบงน้ำกลับคืน บนเงื่อนไขวา ผูใชน้ำสวนที่เหลือเห็นดวยกับการแลกเปลี่ยนนี้ หากผูใชน้ำไมดำเนินการให
เปนไปตามขอตกลง สิทธิการใชน้ำของเขา/เธอ จะถูกเพิกถอนไปโดยปริยาย ในการนี้ เปนไปไดที่จะสรางการลงทุนของเอกชนเพื่อเพิ่มปริมาณการไหลของ
น้ำ ดัง นั้น จึง ให ประโยชน กับ ทุก ฝาย ในขณะที่ การให เหตุผลบนฐานการตลาด สิทธิ น้ำ เปน สิทธิ พิเศษโดยตรงตอ ผู ใช ที่ สามารถจะนำมาเพิ่ม มูลคา ทาง
เศรษฐกิจอยางมหาศาล อยางไรก็ตาม ตางจากกลไกที่อยูบนฐานการตลาดแบบดั้งเดิมเพื่อสิทธิน้ำ ขอกำหนดที่ผูใชอื่นๆ ตกลงกับการแลกเปลี่ยนนี้ อาจเปนกระ
บวนการปองกันการทำใหพลเมืองที่มีรายไดต่ำกลายเปนคนชายขอบ ทั้งนี้ เปาหมายสูงสุดคือ การสรางระบบที่ใหประโยชนกับทุกคน
การเจรจาเพื่อการจัดสรรสามารถดำเนินการไปไดกับตลาดน้ำ นอกจากนี้ ตลาดน้ำยังมีเครื่องมือหนึ่งในหลายเครื่องมือในการจัดการน้ำ คือการใหราคาน้ำ
ซึ่งเปนสัญญาณชี้วัดความขาดแคลนน้ำ และในบางบริบทอาจเปนปจจัยกำหนดในการเอื้อใหกับการตกลงรวมในการเจรจาตอรอง รวมทั้ง การใหคาชดเชยแก
กลุมผูใชน้ำไดในที่สุด อยางไรก็ตาม ทางเลือกและประสิทธิภาพของกลไกตลาดน้ำในประเทศกำลังพัฒนา ยังเปนหัวขอที่มีการโตแยงวาเปนการมองทั้งแบบ
เห็นดวย (Rosegrant and Binswanger, 1994; Thobani, 1998) และไมเห็นดวย (Reddy, 1998; Shah, 2014) เปนที่ชัดเจน
วา การปกปองบางอยางเพื่อพลเมืองที่มีรายไดต่ำสามารถที่จะระบุอยูในขอกำหนดของการเจรจาเพื่อการจัดสรรภายใตรูปแบบตลาดน้ำได โดยทางปฏิบัติ ใน
พื้นที่บริเวณทางตะวันตกของสหรัฐอเมริกาและเม็กซิโก กลไกการตลาดเหลานั้นถูกทำใหมีลักษณะเฉพาะโดยขอกำหนด และขอจำกัด ที่ระบุถึงความเสมอภาค
(Bauer, 2010) อาทิ การออกขอ กำหนดวา ใครสามารถทำการคา กับ ใครได หรือ การรักษาไว ซึ่ง สิทธิ ในน้ำ ที่ ไม สามารถตอ รองได เพื่อ เปา หมายตอ
มนุษยธรรมและสิ่งแวดลอม
2.1.5. ยุทธศาสตร เชิง เวลาและเชิง พื้นที่ ในการเจรจาตอ รองเพื่อ จัดสรรน้ำ. แมวา แนวทางการมี สวนรวมจะถูก คำนึง ถึง อยู ในนโยบายการจัดการน้ำ เปน
อยางมาก ตนทุนทางธุรกรรมก็สูงอยางมีนัยสำคัญเชนกัน โดยเฉพาะอยางยิ่งในประเทศกำลังพัฒนา ที่อาจเผชิญกับความยากลำบากเพื่อสรางการปฏิบัติอยาง
เปน สากลตลอดทั่ว ทั้ง ลุม น้ำ ในบริบทนี้ ประสบการณ ของประเทศไทยและประเทศบราซิล เผยให เห็น ถึงยุทธศาสตร ที่ ตางกันในการระบุ ชวงเวลาและขนาด
พื้นที่ในการจัดสรรน้ำโดยการเจรจาตอรอง เนื่องจากบราซิลมีผูใชน้ำนอยกวาในภาคการชลประทาน และความขัดแยงดานน้ำ ยังคงมีอยูในเขตลุมน้ำยอยที่เล็ก
ลงไปเปนสวนใหญ (เนื่องจากยังคงมีน้ำสวนเกินในแมน้ำสายหลักขนาดใหญ) ดังนั้น จึงคอนขางงายกวาในการเขารวมจัดสรรตอรองโดยตรงกับผูใชน้ำ หรือ
อยางนอยที่สุดกับกลุมตางๆ ซึ่งเปนตัวแทนผูใชน้ำโดยตรง
ในประเทศไทย โดยเฉพาะอยางยิ่งเขตลุมน้ำเจาพระยา และภาคเขตของลุมแมน้ำโขงในไทย (ลุมแมน้ำทั้งสองรวมกันแลวครอบคลุมมากกวา 65% ของ
พื้นที่ ประเทศ) ความขัด แยง ทางดานการใช น้ำ ในชวงน้ำ แลง เกี่ยวของกับ ระบบน้ำ ทั้งหมด ซึ่ง ประกอบดวยผู ให น้ำ ชลประทานขนาดเล็ก หลายพัน ราย
(Molle, 2004; Krittasudthacheewa et al., 2012) ในบริบทนี้ จึง ต้องการกระบวนการต่อ รองที่ ค่อนข้างจะซับ ซ้อน ซึ่ง โดยส่วนใหญ่
ดำเนินการโดยภาคส่วนที่เป็นตัวแทนและภาคส่วนหน่วยงานรัฐบาล ผู้ซึ่งดำเนินการโต้ตอบปฏิสัมพันธ์กับผู้ใช้น้ำ
แมกระนั้นก็ตาม ในลุมน้ำที่เล็กกวา ในประเทศไทย ประสบการณการมีสวนรวมโดยตรงไดดำเนินการมาบาง ตัวอยางเชน วิกฤติน้ำพื้นที่ชายฝงตะวันออก
ของประเทศไทย (ลุมน้ำระยอง, ลุมน้ำยอยทับมา และอางเก็บน้ำลุมน้ำประแสร) รัฐบาลไดตั้งคณะกรรมการรวมจัดการเฉพาะกิจขึ้น โดยผูใชน้ำเปนตัวแทน
โดยตรง ( Jumnianpol, 2010) คณะกรรมการรวมฯ ไดรับความสนใจในการเขารวมอยางมากโดยการใหความชวยเหลือขององคกรพัฒนาเอกชน และ
viii
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xii
กลุมนักวิชาการ ที่ชวยเจรจาตอรองการจัดสรรน้ำในหนาแลง ในลุมน้ำระยอง โครงการไดดำเนินการโดยมีกระบวนการมีสวนรวมวางแผนในการจัดการน้ำเพื่อ
สราง การ ยั่งยืน ใน การ รับมือ กับ ภัย แลง โครงการ เหลา นี้ มี สวน เกี่ยวของ กับ การ ให ความ รวม มือ ของ หนวย งาน รัฐ วิชาการ และ ชุมชน ทอง ถิ่น
(Koontanakulvong et al., 2009; Jampanil et al., 2011) กรมชลประทานยัง รับ เอายุทธศาสตร์ ของคณะกรรมการร่วมฯ เพื่อ การ
จัดสรรน้ำอย่างมีส่วนร่วมกับเกษตรกรในพื้นที่อ่างเก็บน้ำกระเสียว จ.สุพรรณบุรี (United Nations, 2011)
กลุมผูใชน้ำที่มีอยู ไมเพียงแคชวยในกระบวนการตอรอง แตยังเปดความเปนไปไดในการใหสิทธิรวมในการใชน้ำเมื่อสิ้นสุดการตอรอง หลังจากการมอบ
สิทธิรวม ผูใชน้ำสามารถพัฒนาและกำหนดแบบแผนที่มีความยืดหยุน ที่อาจเปนการยากตอการดำเนินการภายใตการควบคุมตามระเบียบแบบแผนของหนวย
งานรัฐ อยางไรก็ตาม ขอแนะนำเพื่อรักษาการควบคุมดูแลการปฏิบัติการของนิติบุคคลรวมที่กอตั้งขึ้นโดยผูใชน้ำ เพื่อหลีกเลี่ยงการแปลกแยกภายใน หรือการ
คอรรัปชั่นภายในนิติบุคคลรวม องคกรโอยูจีซี (Organismes Uniques de Gestion Collective – OUGC) ที่มีการดำเนินงานเปนสวน
หนึ่งของนโยบายน้ำฝรั่งเศส หลังจากป 2549 ในการทำตัวอยางระเบียบที่มีโครงสรางรวม โอยูจีซี เปนนิติบุคคลที่กอตั้งขึ้นโดยผูใหน้ำชลประทานในเขตที่มี
การจัดการเพื่อการจัดสรรน้ำผิวดินและน้ำบาดาลสำหรับผูใช (Erdlenbruch et al., 2013) แม้ว่า โอยูจีซี สามารถนิยามกฎภายในในการจัดสรรใน
เขตของพวกเขา กฎเหล่านี้ก็ยังต้องการการยอมรับจากรัฐบาล (Figureau et al., 2014).
ในดานยุทธศาสตรเชิงเวลา การเจรจาจัดสรรน้ำในมลรัฐเซอะราดำเนินการทุกปเพื่อเตรียมการเขาสูฤดูแลง ในประเทศไทย การจัดสรรตอรองน้ำเกิดขึ้นเพื่อ
เตรียมการเขาสูฤดูแลงดวยเชนกัน อยางไรก็ตาม เมื่อมีปริมาณน้ำนอยในอางเก็บน้ำ ความขัดแยงน้ำจึงสามารถคาดการณได โครงสรางทั่วไปจึงถูกเตรียมการ
เพื่อการเจรจา
ตรงกันขาม รัฐมีนาส เจราสในบราซิล มีการจัดสรรน้ำโดยการตอรองก็ตอเมื่อไดรับการรองขอโดยคณะกรรมการน้ำเทานั้น และเมื่อพื้นที่ถูกประกาศเปน
พื้นที่ขัดแยงน้ำเทานั้น ถาขอตกลงเขาไปถึงการจัดสรรตอรองยังคงเปนที่พึงพอใจใหกับผูใชน้ำ เมื่อนั้นก็ไมจำเปนตองมีการตอรอง ในทางนี้ รัฐบาลพยายามลด
ตนทุนทางธุรกรรมที่เกี่ยวของกับการจัดสรรตอรอง อีกยุทธศาสตรหนึ่งในการลดความซับซอนในการตอรองที่รัฐบาลมลรัฐมีนาส เจราส ใชอยูคือ การประกาศ
เฉพาะเขตของลุมน้ำที่มีการใชน้ำอยางเขมขนใหเปนพื้นที่ขัดแยงน้ำ และเพื่อรักษาแบบแผนการใหอนุญาตใชน้ำในตอนบนและตอนลางของพื้นที่ลุมน้ำ
แต ยัง มี การศึกษาวิเคราะห บางอยางควรมี การดำเนิน การในกรณี ความสัมพันธ ระหวางการเจรจาจัดสรรและแบบแผนการให อนุญาตใช น้ำ ยกตัวอยางเชน
อาจเปนที่ถกเถียงวาผูใชน้ำที่ถือใบอนุญาตการใชน้ำ อาจไมเต็มใจตกลงที่จะลดการใชน้ำของตนเมื่อเผชิญกับการจัดสรรตอรอง อยางไรก็ตาม ดังที่อธิบายไวใน
หัวขอยอย 1.1.1 ขางตน ผูใชน้ำในบราซิลไมสามารถอุทธรณขอคาชดเชยเมื่อการอนุญาตใหน้ำมีการเปลี่ยนแปลงโดยรัฐบาล โดยอยูบนฐานของทฤษฎีที่วา
น้ำเปนของสวนรวม ในประเทศไทย การขาดกฎหมายเพื่อรับประกันสิทธิน้ำ ก็ไมไดชวยใหผูใชน้ำยืนยันสิทธิในคาชดเชยไดดวยเชนกัน
อยางไรก็ตามประสบการณในทางปฏิบัตใิ นบราซิลชี้ใหเห็นวา ผูใ ชน้ำทุกคนตองการตอรองเมือ่ เผชิญกับวิกฤติการขาดแคลน รวมถึงผูถ ือใบอนุญาตน้ำ เพราะวา
ผูใ ชเหลานี้เขาใจวารัฐบาลอาจจะมีอำนาจนอยที่จะบังคับสิทธิที่เกีย่ วของกับใบอนุญาตน้ำ และเพื่อระงับผูใ ชอนื่ ๆ จากการสูบน้ำมาใช (อยางผิดกฎหมาย) กลับกัน
การเจรจากับผูใชน้ำดูเหมือนจะเสนอใหโอกาสที่ดีกวาในการเขาถึงน้ำไดเทาที่จะไดมาของผูที่เรียกรอง แทนที่จะถือใบอนุญาตน้ำในแมน้ำที่ไมมีน้ำที่จะนำมาใช
นอกจากนี้ การจัดสรรอยางมีสว นรวมอาจเปนโอกาสใหผใู ชที่ตกลงยอมรับน้ำนอยลงในระหวางชวงวิกฤติ มีขอ ประกันเปนคาชดเชยบางสวนในอนาคต
ในขอบัญญัติของกฎหมาย เปนไปไดที่จะตีความการเขาถึงขอตกลงที่บรรลุถึงการจัดสรรตอรอง เปนการแกไขสิทธิการใชน้ำในลุมน้ำโดยการใชขอตกลง
ระหวางผูใชน้ำ โดยวิธีการใชขอตกลงระหวางผูใชน้ำ (หรืออยางนอยที่สุดเปนผูใชน้ำสวนใหญ) และรัฐบาล อยางไรก็ตาม บริบทเฉพาะเจาะจงในแตละลุมน้ำ
รวมถึงการบรรเทาความขัดแยงน้ำ และทั้งนี้ สภาวะอากาศก็จะเปนตัวกำหนดวาจะรักษาแบบแผนการจัดสรรไวหรือไมในปถัดไป หรือหากวาตองกลับมาตอ
รองอีกเปนชวงๆ หรือไม
อีก ทั้ง การปฏิบัติ การจัดสรรน้ำ โดยการตอ รองอาจมี ผลกระทบในระยะยาวตอ นโยบายน้ำ ตามที่ เห็น ได จากประสบการณ ที่ สั่งสมเรื่องการจัดสรรน้ำ ใน
ประเทศไทย และในมลรัฐเซอะราของประเทศบราซิล ตราบเทาที่รัฐบาลและผูใชน้ำมีเวทีเพื่อการการเจรจาแบบแผนการจัดสรรอยางตอเนื่อง พวกเขาสามารถ
ประเมินประสบการณที่ผานมา และปรับปรุงนโยบายและแผนตางๆ ในอนาคต
ในระหวางการประชุมดานการจัดสรร บางครั้งผูใชน้ำคนพบวามันเปนพื้นที่ในการอภิปรายกับหนวยงานรัฐที่เกี่ยวของวาอะไรเปนลำดับความสำคัญที่ดีกวา
ตอนโยบายน้ำโดยทั่วๆ ไป ตามที่เสนอไวในหัวขอยอย 2.1 ขางตน การขยายกวางการตอรองเพื่อใหรวมไปถึงสิ่งที่มากกวาเรื่องสิทธิการจัดสรรน้ำ อาจชวย
บูรณาการขอ อภิปรายเรื่องการจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ที่ เกี่ยวของกับ การกัก เก็บ น้ำ ระบุ สาระสำคัญ อาทิ การใช ที่ดิน, แบบแผนการเพาะปลูก และ
สาธารณูปโภค การเจรจาที่ไดพัฒนามา และขอตกลงที่ไดบรรลุอยูในการตอรองตางๆ เหลานี้ อาจรวมเขาดวยกันเปนแผนแมบทใหแกลุมน้ำ แผนการจัดการการ
ใชที่ดิน และงบประมาณสาธารณะ ยกตัวอยางเชน ประสบการณจากคณะกรรมการรวมฯ ในชายฝงภาคตะวันออกของประเทศไทย ไดชวยใหรัฐบาลจัดลำดับ
ความสำคัญในการลงทุนดานสาธารณูปโภคน้ำในภูมิภาคตามมาในภายหลัง (Koontanakulvong et al., 2009; Jampanil et al., 2011)
2.2. ขอคิดเห็นตอรางกฎหมายน้ำของประเทศไทย
รางกฎหมายน้ำ ของประเทศไทย ตามที่ มี การแจง ลาสุด โดยคณะกรรมการปฏิรูป กฎหมาย (2556) เสนอให มี โครงสรางในการประสานงานสำหรับ
นโยบายน้ำ กับ คณะกรรมการทรัพยากรน้ำ แหง ชาติ ที่ จะทำหนาที่ เชิง นโยบายระดับ สูง และให กรมทรัพยากรน้ำ ทำหนาที่ เปน สำนักงานเลขานุการของคณะ
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xii
ix
กรรมการ ความรับผิดชอบตางๆ แบงใหกับคณะกรรมการลุมน้ำ เพื่อใหเกิดการมีสวนรวมมากขึ้นจากผูใชน้ำและองคกรประชาชน รางกฎหมายประกอบดวย
ขอ กำหนดตางๆ ในการกำหนดลำดับ ความสำคัญ ของการจัดสรรน้ำ และใบอนุญาตน้ำ, แผนการจัดการ, กองทุน รัฐบาลเพื่อ สนับสนุน ตอ นโยบาย, ความ
สามารถในการเตือนภัยในชวงภัยพิบัติและภาวะขาดแคลนน้ำ, การปกปองพื้นที่ชุมน้ำ และบทลงโทษการใชทรัพยากรน้ำอยางไมถูกตอง
ทั้งนี้ หากไมมี การตัด ความสำคัญ ของรางกฎหมาย ขอคิด เห็น บางอยางอาจทำเปน เนื้อหาขึ้น มา เพื่อ จุด ประสงค นี้ ประสบการณ การใช กฎหมายน้ำ ของ
ประเทศบราซิลอาจเสนอขอเกี่ยวของกับรางกฎหมายน้ำฉบับปจจุบันของประเทศไทย
ประการแรก อาจทำเปนหมวดในเบื้องตนที่แสดงถึงหลักการโดยทั่วไปสำหรับกฎหมายน้ำ หมวดที่เกริ่นนำนี้เปนขอปฏิบัติมาตรฐานในกฎหมายน้ำและสิ่ง
แวดลอมในหลายประเทศ ทั้งนี้เปนการแนะนำแนวทางหลักสำหรับนโยบายโดยภาพรวมอยูในกฎหมาย หมวดหลักการก็มีความสำคัญในฐานะที่เปนพื้นฐาน
ของการตัดสินใจของศาลในการตีความทางกฎหมาย โดยเฉพาะอยางยิ่งในกรณีตางๆ ที่ไมมีความชัดเจนครอบคลุมโดยขอความทางกฎหมาย ตัวอยางสำหรับ
หลักการตางๆ สำหรับหมวดดังกลาวบนพื้นฐานของโครงการ RULE ซึ่งสนับสนุนโดยสหภาพนานาชาติเพื่อการอนุรักษธรรมชาติและทรัพยากรธรรมชาติ
(IUCN) (Iza & Stein, 2009) และรวมทั้งหลักการตางๆ ของกฎหมายน้ำในประเทศบราซิลและแอฟริกาใต ไดแสดงไวในตารางขอความดานลาง:
การเสนอกฎหมายน้ำตองมีอำนาจในการอนุมัติการใชน้ำ อยางไรก็ตาม รางกฎหมายไมไดอภิปรายถึงอำนาจการอนุมัติวาจะมีการจัดการรวมกับมลพิษทาง
น้ำ และการควบคุมคุณภาพน้ำอยางไร ซึ่งปจจุบันบัญญัติโดย พรบ.สงเสริม และรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอมแหงชาติ พ.ศ. 2535 ความสัมพันธนี้เปนสิ่งสำคัญ
เพราะมลพิษของทรัพยากรน้ำผิวดินและน้ำบาดาล อาจขัดขวางการใชน้ำที่กอนหนานี้ไดรับอนุมัติ ยกตัวอยาง ในกฎหมายน้ำของบราซิล ผูสรางมลพิษตองยื่น
ขออนุญาตการใชน้ำในแบบแผนเดียวกับผูใชน้ำรายอื่นๆ โดยตองยอมรับวาแมน้ำจะถูกใชเพื่อ “เจือจางมลพิษ” และดังนั้นจะไมมีไวสำหรับผูใชน้ำอื่นๆ
ขอกำหนดอีกอยางในกฎหมายของบราซิล คือ ประชาชนอาจเก็บน้ำไดโดยตรงจากน้ำฝนมาไวครอบครองเพื่อใชไดอยางอิสระ การอนุญาตที่คลายคลึงกัน
ในกฎหมายน้ำของไทยสามารถกระตุนการดำเนินการเก็บเกี่ยวน้ำ ซึ่งโดยวิถีดั้งเดิมของไทยเรียกวาแกมลิง และ สระเติมน้ำ ซึ่งเปนประโยชนตอการกักเก็บน้ำ,
การเติมน้ำลงสูชั้นบาดาล และควบคุมน้ำทวม
เพื่อกระตุนการลงทุนของเอกชนในการอนุรักษน้ำ รางกฎหมายก็สามารถกระตุนไดดวยวา รัฐบาลอาจปรับสิทธิการใชน้ำ คาน้ำและภาษีน้ำที่ใหประโยชน
ตอผูใชที่ตกลงทำการลงทุนในการอนุรักษและกักเก็บน้ำ ยุทธศาสตรนี้มีประสิทธิภาพเพราะวาผูใชน้ำสามารถแบกรับบทบาทของ “ผูผลิตน้ำ” ในบริบทของ
นโยบายการจายคาบริการทางสิ่งแวดลอม
รางกฎหมายยังเสนอการกอตั้งกองทุนน้ำอีกดวย ภาษีจากผูใชทรัพยากรน้ำอาจเปนแหลงรายไดหลักของกองทุน ในบราซิล ภาษีที่ไดจากการเก็บจากลุมน้ำ
ตองถูกนำไปลงทุนในลุมน้ำเดียวกัน และกระทำในรูปแบบการศึกษา, แผนงาน, โครงการ, รายจายในการพัฒนาสาธารณูปโภค และรายจายในการจัดการน้ำ
ตามเกณฑที่เสนอโดยคณะกรรมการลุมน้ำและอนุมัติโดยสภาน้ำแหงชาติ หรือสภาน้ำแหงมลรัฐ ขอกำหนดดังกลาวนั้น เพิ่มอำนาจใหแกคณะกรรมการลุมน้ำ
และยังเปนการเอื้อใหคนใชน้ำทองถิ่นมองเห็นแนวทางการใชคาน้ำ
รางกฎหมายน้ำ ของไทยยัง รวมถึง ขอ กำหนดพิเศษบางอยางในยามฉุกเฉิน (น้ำ ทวมและการขาดแคลนน้ำ) เพื่อ ยืนยัน แนวทางศูนยกลางที่ อยู บนพื้น ฐาน
เครื่องมือออกคำสั่งและควบคุม แมวาขอกำหนดตางๆ อาจมีประโยชนในการแกปญหาในระยะสั้น แนวทางเสริมกับการมีสวนรวมของสังคมอาจมีความสำคัญ
ในการหลีกเลี่ยงการเกิดซ้ำในระยะกลางและระยะยาว การใหความสำคัญกับภาวะขาดแคลนน้ำ, กรอบการทำงานเพื่อการเจรจาจัดสรรน้ำ และเงินสมทบจาก
สมาคมผูใชน้ำ ตามที่อภิปรายไวในหัวขอยอย 2.1.4 ขางตน เปนอีกหนึ่งแนวคิดในการเพิ่มการมีสวนรวมของสังคม และแกปญหา หรือหลีกเลี่ยงความขัด
แยง รางกฎหมายน้ำทำใหคณะกรรมการลุมน้ำทำหนาที่รับผิดชอบตอการพัฒนาระบบขอมูลสำหรับแตละลุมน้ำ อาจมีประสิทธิภาพมากขึ้นถาหากกฎหมายให
อำนาจตอสำนักงานเลขาธิการคณะกรรมการแหงชาติ เพื่อพัฒนาและรักษาการบูรณาการระบบทรัพยากรน้ำใหเปนหนึ่งเดียว ที่ใหคณะกรรมการลุมน้ำแตละ
คณะสามารถใชระบบเปนเกณฑมาตรฐานในการกระจายอำนาจ ระบบบูรณาการเดียวอาจชวยใหสำนักงานเลขาธิการ เห็นภาพทรัพยากรน้ำในประเทศไดอยาง
ครอบคลุม และยังอาจมีราคาถูกลงไปอยางมากสำหรับคณะกรรมการลุมน้ำ ระบบบูรณาการเชนนี้ อาจชวยในการจัดการน้ำในกรณีที่ชั้นน้ำบาดาลหอมลอม
มากกวาหนึ่งลุมน้ำขึ้นไปอีกดวย
3. บทสรุป
จากขอสะทอนตางๆ ที่เสนอในรายงานนี้ เปนที่ชัดเจนวาบราซิลและไทย สามารถไดประโยชนจากการแบงปนประสบการณดานนโยบายน้ำ ในขณะที่
บราซิลอาจเรียนรูเกี่ยวกับการเปดการเจรจารวมกันหลายฝายเกี่ยวกับลำดับความสำคัญในการจัดสรร ประเทศไทยสามารถเรียนรูจากประสบการณของบราซิล
ในการดำเนินการใชกฎหมายน้ำ
ทั้งสองประเทศเผชิญหนากับความทาทายที่เกี่ยวกับการเพิ่มขึ้นของการมีสวนรวมทางสังคมในการจัดสรรน้ำ ขอเสนอที่เปนบรรทัดฐานกรอบการทำงาน
สำหรับการเจรจาจัดสรรน้ำอาจเปนวิธีการที่มีประโยชนอยางหนึ่ง (ทามกลางวิธีการอื่นๆ) เพื่อเริ่มตนสรางประสิทธิผลตอการเปลี่ยนแปลง
ในการอนุมัติ และการดำเนินการใชกฎหมายน้ำของไทยในอนาคต เรายังหวังวากระบวนการในการใหใบอนุญาตน้ำ อาจไมกลายเปนสิ่งเขมงวดมากจนอาจ
ทำให การปฏิบัติ การที่ ได พัฒนาขึ้น มาจากการสะสมประสบการณ ในการจัดสรรตอ รองน้ำ ในชวงฤดู แลง ตองหยุด ชะงัก ลง ในทางกลับ กัน การจัด ระบบ
x
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xii
โครงสรางทางนโยบายที่เสนอไวในกฎหมายน้ำของไทยอาจเปนโอกาสที่ดียิ่งในการเพิ่มความโปรงใสและความนาเชื่อถือของขอตกลงที่ทำใหเกิดการจัดสรร
ตอรองตามมา
พิจารณาจากการแสดงความคิดเห็นตอรางกฎหมายน้ำของไทยในรายงานนี้ ควรตองยอมรับวาการปองกันทางเทคนิคในแงขอบัญญัติทางสิ่งแวดลอม ไม
สามารถเกิดขึ้นไปพรอมกับความพรอมดานการเมืองเสมอไป แมวาการอภิปรายตอไปขางหนาอาจปรับปรุงรางกฎหมาย แมแตการอนุมัติในรูปแบบปจจุบันก็
อาจมีความสำคัญกับประเทศไทยที่จะทำใหเกิดการจัดระบบกรอบการทำงานใหกับนโยบายน้ำ ขอเสนอแนะบนฐานประสบการณของบราซิลอาจมีประโยชน
ตอประเทศอื่นๆ ที่กำลังปฏิรูปนโยบายน้ำดวยเชนกัน
กิตติกรรมประกาศ
งานวิจัยฉบับนีไ้ ดรับการสนับสนุนจากมูลนิธิเคปส (CAPES Foundation) [Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de
Nível Superior (การ ประสาน งาน เพื่อ การ ปรับปรุง บุคลากร ขั้น สูง)], หมายเลข ดำเนิน การ 5937-13-2, มหาวิทยาลัย สหพันธรัฐ โอ โร เปร โต
(Universidade Federal de Ouro Preto – UFOP) และภาควิชาวิศวกรรมแหลง น้ำ คณะวิศวกรรมศาสตร จุฬาลงกรณ มหาวิทยาลัย เราขอ
ขอบคุณ คุณ มาริ ทาเคดะ (Mari Takeda) สำหรับ ความรู อันลุม ลึกและมี คุณคา ของทานที่ ใหการสนับสนุน ตอ เนื้อหาที่ ได อภิปรายอยู ในงานวิจยั นี้ เราขอ
ขอบคุณคุณธวัชชัย รัตนซอน (Tawatchai Rattanasorn) จากสหภาพนานาชาติเพือ่ การอนุรักษธรรมชาติและทรัพยากรธรรมชาติ (International
Union for Conservation of Nature – IUCN), คณะกรรมการปฏิรปู กฎหมายแหงประเทศไทย และคณะที่ปรึกษาสมัชชากฎหมายแหงมลรัฐมี
นาส เจราส สำหรับขออภิปรายเกี่ยวกับรางกฎหมายน้ำของประเทศไทย และการแกไขกฎหมายน้ำของมลรัฐมีนาส เจราส
แหลงขอมูลอางอิง
Almeida, C. C. (2003). Outorga dos direitos de uso de recursos hídricos. Jus Navigandi, Teresina 8(61), 1–10. Available at:
http://jus.com.br/artigos/3680 (accessed 17 October 2014).
ALMG – Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais (2012). Parecer de 1° turno sobre o Projeto de Lei n° 2955/2012,
que institui a outorga coletiva do direito de uso de recursos hídricos. Available at: http://www.almg.gov.br/
atividade_parlamentar/tramitacao_projetos/documento.html?a=2012&n=2955&t=PL&doc=1 (accessed 12 February 2014).
Bandaragoda, D. J. (2006). Status of institutional reforms for integrated water resources management in Asia: Indications from
policy reviews in five countries (H038707). International Water Management Institute. Working Paper n° 108. Available at:
http://www.iwmi.cgiar.org/Publications/Working_Papers/working/WOR108.pdf (accessed 05 February 2014).
Bauer, C. (2010). Market approaches to water allocation: lessons from Latin America. Journal of Contemporary Water
Research & Education 144(1), 44–49.
CERH – Conselho Estadual de Recursos Hídricos (2009). Minuta de Deliberação Normativa: Estabelece procedimentos e
normas gerais para a emissão da Declaração de Área de Conflito – DAC, e para a Outorga Coletiva, e dá outras providências.
Available at: http://www.igam.mg.gov.br/images/stories/alexandre/DEZ_CTIG/5dn-cerh-out-coletiva.pdf (accessed 12
February 2014).
Champathong, P., Sirasoontoon, P. & Thavornyutikarn, S. (2009). Outlook on Water Governance in Thailand. Metropolitan
Waterworks Authority. New Thinking on Water Governance. In: A Regional Consultation Workshop on Improving Water
Governance (1–3 July 2009, Singapore). SOPAC – Pacific Islands Applied Geosciences Commission, Nabua Suva, Fiji Islands.
Available at: http://www.pacificwater.org/userfiles/file/New%20Thinking%20in%20Water%20Governance/thailand.pdf (accessed
11 February 2014).
Christensen, S. & Boon-long, A. (1993). Institutional problems in water allocation: challenges for new legislation. TDRI
Quarterly Review 8(3), 3–8.
Divakar, L., Babel, M. S., Perret, S. R. & Gupta, A. D. (2011). Optimal allocation of bulk water supplies to competing use sectors
based on economic criterion – an application to the Chao Phraya River Basin, Thailand. Journal of Hydrology 401(1), 22–35.
Dyson, M., Bergkamp, G. & Scanlon, J. (2003). Flow: The Essentials of Environmental Flows. IUCN, Gland, Switzerland and
Cambridge, UK.
Erdlenbruch, K., Loubier, S., Montginoul, M., Morardet, S. & Lefebvre, M. (2013). La gestion du manque d’eau structurel et
des sécheresses en France. Sciences Eaux & Territoires 11(2), 78–85.
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xii
xi
Figureau, A. G., Montginoul, M. & Rinaudo, J. D. (2014). Scénarios de régulation décentralisée des prélèvements agricoles en
eau souterraine. Évaluation participative dans le bassin du Clain. Économie rurale 342(4), 27–44.
Formiga-Johnsson, R. M. & Kemper, K. E. (2005). Institutional and Policy Analysis of River Basin Management: The
Jaguaribe River Basin, Ceará, Brazil. World Bank, Washington DC. World Bank Policy Research Paper 3649. Available at:
https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/8298 (accessed 14 May 2015).
Iza, A. & Stein, R. (eds) (2009). RULE – Reforming water governance. IUCN, Gland, Switzerland. Available at: http://data.
iucn.org/dbtw-wpd/edocs/2009-002.pdf (accessed 6 February 2014).
Jampanil, D., Koontanakulvong, S. & Sakulthai, S. (2011) Community Based Participation in Integrated Water Resources
Development: Lessons Learned from case study of Rayong Province, Thailand. In: Proceedings of the 7th International
Symposium on Social Management Systems, Colombo, Sri Lanka, September 2011 (pp. 14–16). Available at: http://kutarr.lib.
kochi-tech.ac.ip/dspace/bitstream/10173/875/3/sms11-9724.pdf (accessed 14 May 2015).
Jumnianpol, S. (2010). Politics of Deliberative Democracy and Water Crisis in Eastern Seaboard of Thailand. In: Proceedings
of the 4th Asian Rural Sociology Association (ARSA) International Conference. Asian Rural Sociology Association (ARSA),
Laguna, Philippines on 6–10 September, pp. 60–66.
Koontanakulvong, S., Suksri, C. & Sakulthai, S. (2009). Enhancing community capacity in water management via web-based
decision support system. In: Society for Social Management Systems (SSMS) Internet Journal. Available at: http://
management.kochi-tech.ac.jp/PDF/ssms2009/sms09_160.pdf (accessed 11 October 2014).
Krittasudthacheewa, C., Polpanich, O., Bush, A., Srikuta, P., Kemp-Benedict, E., Inmuong, Y., Inmuong, U., Featherston, P.,
Eagleton, G., Naruchaikusol, S., Pravalprukskul, P. & Krawanchid, D. (2012). Final Report for the Northeast Thailand
Futures: A Local Study of the Exploring Mekong Region Futures Project. CSIRO – Commonwealth Scientific and Industrial
Research Organization, Dickson, Australia, 95. Available at: http://www.csiro.au/~/media/CSIROau/Divisions/CSIRO%
20Ecosystem%20Sciences/Mekong-Futures-Reports/Northeast%20Thailand%20Futures.pdf (accessed 12 October 2014).
Law Reform Commission (2013). Documentation for the Public Hearing on the National Water Resources Bill (in Thai), Law
Reform Commission, Bangkok, Thailand. Available at: http://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/elaw_parcy/download/
article/article_20110829155502.doc (accessed 10 February 2014).
Lopes, A. V. & Freitas, M. A. S. (2007). A alocação de água como instrumento de gestão de recursos hídricos: experiências
brasileiras. Revista de Gestão de Água da América Latina 4(1), 6–28.
Minas Gerais (2011). Plano Diretor de Agricultura Irrigada de Minas Gerais. Secretaria de Agricultura, Pecuária e
Abastecimento do Estado de Minas Gerais. Ministério da Integração Nacional. Instituto Interamericano de Cooperação para
Agricultura. Available at: http://www.pai-mg.coop.br/index.php/biblioteca-virtual/ (accessed 6 February 2014).
Molle, F. (2004). Technical and institutional responses to basin closure in the Chao Phraya River Basin, Thailand. Water
International 29(1), 70–80.
Molle, F. (2007). Scales and power in river basin management: the Chao Phraya River in Thailand. The Geographical Journal
173(4), 358–373.
Mongsawad, P. (2010). The philosophy of the sufficiency economy: a contribution to the theory of development. Asia-Pacific
Development Journal 17(1), 123–143.
National Water Agency (2007). GEO Brazil: water resources: executive summary. United Nations Environment Programme.
Brasilia: ANA; PNUMA, p. 60. Available at: http://arquivos.ana.gov.br/wfa/sa/GEO%20Brasil%20Recursos%20H%C3%
ADdricos%20-%20Executive%20Summary.pdf (accessed on 5 February 2014).
National Water Agency (2014). Conjuntura dos recursos hídricos no Brasil: informe 2013. Ed. Especial. Brasília: ANA, p. 215.
Available at: http://arquivos.ana.gov.br/institucional/spr/conjuntura/ANA_Conjuntura_Recursos_Hidricos_Brasil/ANA_Conjuntura_Recursos_Hidricos_Brasil_nov.pdf (accessed 5 February 2014).
NESB – National Economic and Social Development Board (2007). Sufficiency Economy Implications and Applications,
p. 35. Available at: http://www.nesdb.go.th/Md/book/booksuffwork_eng.pdf (accessed 27 February 2014).
Oliveira, M. J. L. & Luna, R. M. (2013). O papel da alocação negociada de água na solução de conflitos em recursos hídricos: o
caso do conflito pelo uso da água do açude Santo Antônio de Aracatiaçu – CE. XX SIMPÓSIO BRASILEIRO DE RECURSOS
HÍDRICOS – 2013/ ISSN 2318-0358. Annals… 17 a 22 de novembro. ABRH – Associação Brasileira de Recursos Hídricos.
Pinheiro, M. I. T., Campos, J. N. B. & Studart, T. M. C. (2011). Conflitos por águas e alocação negociada: o caso do vale dos Carás no
Ceará. Rev. Adm. Pública, Rio de Janeiro, 45(6), 1655–1672. Available at: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-76122011000600003&lng=en&nrm=iso (accessed 25 February 2014). http://dx.doi.org/10.1590/S003476122011000600003.
xii
V. V. Vasconcelos et al. / Water Policy 17 (2015) i–xii
PRD - Public Relations Department (2007). The New Theory and the Sufficiency Economy. In: King Bhumibol and his
Enlightened Approach to Teaching. Ebook. Available at: http://thailand.prd.go.th/ebook/king/new_theory.html (accessed 27
February 2014).
Reddy, R. V. (1998). Institutional imperatives and coproduction strategies for large irrigation systems in India. Indian Journal
of Agricultural Economics 53(3), 440–455.
Rosegrant, M. W. & Binswanger, H. P. (1994). Markets in tradable water rights: potential for efficiency gains in developing
country water resource allocation. World Development 22(11), 1613–1625.
Santos, R. R. (2007). Crise hídrica na irrigação: o caso do Ribeirão Entre-Ribeiros (MG), p. 116. Dissertation (Master in
Sustainable Development). Universidade de Brasília, Brasília.
Sethaputra, S., Thanopanuwat, S., Kumpa, L., Pattanee, S., Ti, L. H. & Facon, T. (2001). Thailand’s water vision: a case study.
From vision to action: A synthesis of experiences in Southeast Asia, 71–97.
Shah, T. (2014). Innovations in Agricultural Groundwater Management: examples from India. In: Water for the Americas:
challenges and opportunities. Series: Contributions from the Rosenberg International Forum on Water Policy. Garrido, A. &
Shechter, M. (eds). Routledge, UK, p. 302.
Silva, U. P. A., Costa, A. M., Lima, G. P. B. & Lima, B. P. (2006). A experiência da alocação negociada de água nos vales do
Jaguaribe e Banabuiú. VIII Simpósio de Recursos Hídricos do Nordeste. Annals… Gravatá - PE.
Taddei, R. & Gamboggi, A. L. (2011). Marcas de uma democratização diluída: modernidade, desigualdade e participação na
gestão de águas no ceará. Revista de Ciências Sociais 42(2), 8–33.
Tankha, S. & Fuller, B. (2009). Getting Things Done: Bureaucratic and Entrepreneurial Approaches to the Practice of
Participatory Water Management Reforms in Brazil and India. Lee Kuan Yew School of Public Policy Research Paper No.
LKYSPP09-017-IWP005. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1464691 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1464691
(accessed 11 October 2014).
Taylor, P. (2002). Some Principles for Development and Implementation of Water-allocation Schemes. In: Brennan, D. (ed.)
Water policy reform: lessons from Asia and Australia. Bangkok, Thailand, 8–9 June 2001. ACIAR Proceedings n° 106, p. 322.
TDRI - Thailand Development Research Institute (2003). The King’s Sufficiency Economy and the Analyses of Meaning by
Economists, p. 73. Available at: http://www.thailaws.com/download/thailand/king_suff_economy.pdf (accessed 27 February
2014).
Thobani, M. (1998). Meeting water needs in developing countries: Resolving issues in establishing tradable water rights. In:
Markets for Water (pp. 35–50). Springer, USA.
United Nations (2011). Good Practices and Innovations in Public Governance: United Nations Public Service Awards
Winners, 2003-2011. Department of Economic and Social Affairs, United Nations, New York, p. 464. Available at: http://
unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan046119.pdf (accessed 11 October 2014).
World Bank (2014). World Development Indicators. Available at: http://databank.worldbank.org/data/home.aspx (accessed 10
February 2014).