pdf - Direitos Culturais

REFLEXÕES ACERCA DAS LEGISLAÇÕES ESTADUAIS DE
TOMBAMENTO DA REGIÃO NORTE DO BRASIL
Saulo Nunes de Carvalho Almeida*
Resumo: O presente estudo tratará sobre as legislações estaduais relativas a tombamento dos
estados da região norte do país. Tal estudo trouxe complicações no sentido de encontrar tais
legislações, visto que a região norte, pela própria escassez de recursos que apresenta, não traz
suas leis de forma fácil a serem acessadas por qualquer cidadão. No entanto, em que pesem
todos os contras para a realização de tal estudo, foram encontradas diversas leis estaduais que
mostraram, em determinados momentos, progressos em relação à legislação nacional e, em
outros momentos, regrediu completamente no assunto em comento. Por fim, refletimos acerca
dos diversos problemas que devem ser enfrentados quando o assunto for tombamento.
Palavras-Chave: TOMBAMENTO. LEGISLAÇÃO ESTADUAL. REGIÃO NORTE.
INTRODUÇÃO
O presente ensaio procurou realizar uma reflexão acerca dos aspectos mais relevantes e
peculiares presentes nas legislações estaduais de tombamento da região Norte do Brasil. Nesse
passo, foi realizado um estudo comparado entre o Decreto-Lei nº. 25/37, norma responsável em
regulamentar o tombamento em âmbito federal, com as leis estaduais que abordam a mesma
matéria nos estados do Amapá (Lei Estadual nº 886/2005), Amazonas (Lei Estadual
nº1.528/1982), Acre (Lei Estadual nº 1.294/1999), Pará (Lei Estadual nº 5.629/1990), Roraima
(Lei Estadual nº 718/2009) e Tocantins (Lei Estadual nº 577/1993).
Como obstáculo inicial ao desenvolvimento desse estudo científico, devemos enfatizar a
grande problemática quanto à omissão dos estados do Norte em abrigar suas legislações de
proteção do patrimônio cultural em portais eletrônicos de fácil acesso para a população.
Na realidade, em nenhum dos portais das Secretarias competentes em proteger o
patrimônio cultural encontramos disponível, na íntegra, a legislação responsável por
regulamentar o tombamento. Trata-se de um equívoco absurdo que necessita ser sanado o mais
breve possível pelas Secretarias e Órgãos competentes.
No que diz respeito o estado de Rondônia, apesar da insistente busca realizada, não
apenas não encontramos a legislação específica do instituto como também não encontramos
nenhum indício (como matérias de jornais acerca de bens tombados pelo estado) que comprove
a sua existência. Desse modo, a mesma não se encontra englobada pelo presente estudo
comparado.
Conforme se pode observar, a lei estadual mais antiga, na região Norte, a dispor sobre a
matéria é a lei estadual do Amazonas, que se remete a período ainda anterior à Constituição
Federal de 1988. A mais atual das leis é a do Estado de Roraima, publicada no ano de 2009.
Procuraremos analisar se o grande lapso temporal que separa as legislações influenciou,
positiva ou negativamente, a efetividade do instrumento de tutela cultural que representa o
tombamento.
Por fim, oportuno delimitarmos os aspectos mais relevantes, acerca do instituto do
tombamento, que serão abordados no presente trabalho. Iniciaremos com uma reflexão acerca
dos conceitos legais de definição do instituo do tombamento, em seguida passaremos para os
fundamentos necessários para tombar um bem, abordando as diferenças entre os livros de
tombo existentes, refletindo, também, acerca da estrutura orgânica presente nas legislações
estaduais de tombamento, buscando encontrar a presença de mecanismos que permitam a
participação popular no processo de tombamento, estudando os tipos e procedimentos de
tombamento existentes bem como suas conseqüências sobre os bens tombados. Por fim,
conclui-se nosso estudo abordando a possibilidade do cancelamento do ato administrativo de
tombamento, também conhecido como “destombamento”.
1. DEFINIÇÃO DO INSTITUTO
Tombamento corresponde a uma forma de intervenção do Estado na propriedade por
meio de um procedimento administrativo vinculado, com o intuito de garantir a proteção e
preservação do patrimônio cultural, sob o fundamento constitucional do art. 216, § 1º,
prevendo: “O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o
patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento,
desapropriação e de outras formas de acautelamento e preservação”.
Para Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2006, p. 379)
O Estado civilizado, que valoriza a cultura, vale-se do domínio eminentemente para
estender sua proteção aos bens, móveis e imóveis, de interesse histórico, arqueológico,
paleontológico, ecológico, científico, folclórico, artístico ou paisagístico, instituindo
este regime especial do tombamento para disciplinar a utilização e a disposição desses
bens.
O conceito de tombamento não se encontra, expressamente, disposto no Decreto-Lei nº.
25, de 30.11.1937, que representa a norma nacional a dispor sobre tombamento. Logo, de
grande valia uma análise de alguns conceitos técnicos estabelecidos pela doutrina
administrativista. Para Hely Lopes Meirelles (2008, p. 584) “tombamento é a declaração pelo
Poder Público do valor histórico, artístico, paisagístico, turístico, cultural ou científico de coisas
ou locais que, por essa razão, devem ser preservados, de acordo com a inscrição em livro
próprio”.
Conforme enfatiza Diógenes Gasparini (2006, p. 988), em estudo destinado ao
tombamento, “alguns bens públicos e privados, móveis e imóveis, precisam ser preservados, há
uma imposição, digamos, para esta preservação devido à necessidade de cultuar certos valores
(...) da nossa história”.
Percebemos que esse conceito estabelecido por Hely Lopes Meirelles é respeitado e
utilizado pela grande maioria das legislações sobre tombamento da região Norte, em especial, o
rol de valorizações passíveis de ensejarem o tombamento e a necessidade de inscrição em livro
próprio. Como exemplo, observa-se o art. 2º da Lei Estadual de Tocantins de Nº 577/1993:
“constituem o patrimônio histórico, artístico e cultural do Estado do Tocantins” vasto rol de
bens materiais e imateriais. A mesma lei, ainda esclarece no § 1º do art. 2º que “os bens a que
se refere este artigo passarão a integrar o patrimônio, artístico ou cultural, para os efeitos desta
Lei, depois de inscritos nos Livros de Tombo”.
No que se refere à legislação estadual do estado de Roraima 1, merece destaque o art. 3º,
onde o tombamento apenas poderá ser utilizado para aqueles bens que se constituírem como
tangíveis. Logo, os bens de natureza imaterial não poderão ser objeto de proteção por meio de
tombamento. Para esses casos, a própria legislação estadual estabelece que o instrumento de
proteção cultural a ser utilizado será o Registro.
1
Lei nº 718, de 6 de julho de 2009.
A Lei do Estado de Tocantins2, em seu art. 2º, § 2º também exclui os bens imateriais da
possibilidade de tombamento. As demais legislações estaduais são omissas quanto à
possibilidade ou não de tombamento para os bens de natureza intangíveis.
Ainda no que se refere à legislação do Estado de Tocantins, o seu art. 2º, “d”, estabelece
um curioso caso de “perda temporária” do status de bem cultural tombado, para aqueles bens
enviados, temporariamente, para fora do Estado para passarem por restauração 3. O intuito dessa
perda temporária da natureza de bem tombado aparenta ser pelo fato de que a mesma lei
impede, expressamente, em seu art. 10, que os bens tombados sejam deslocados para fora do
Estado com qualquer intuito que não seja para figurar em exposições e participar de
intercâmbios culturais. Portanto, a saída de um bem para a restauração encontraria sua vedação
pela limitação instituída pela própria legislação.
Não concordamos com a saída encontrada pelo legislador de estabelecer uma perda
temporária do status de bem tombado. Afinal, apesar da perda aparentemente ser temporária
(frente à imposição legal de que o bem retorne no prazo máximo de 1 ano), durante esse
período o bem não mais gozaria da proteção do Estado, o que, certamente, poderia ensejar sua
depreciação.
Acreditamos que melhor seria o estabelecimento de nova exceção, dentro do próprio art.
10, possibilitando a saída de bens tombados, também, para aqueles casos que objetivem sua
restauração.
Por fim, de todas as legislações estaduais do Norte do país responsáveis pela
regulamentação do tombamento, destaca-se o fato de que apenas uma delas trouxe em seu bojo,
de forma expressa, um conceito legal desse instituto. Trata-se da legislação estadual do
Amazonas4, a mais antiga das legislações dessa região, estabelecendo em seu art. 11 que
Tombamento é o processo pelo qual o Poder Estadual, por seus agentes, coloca o bem
revestido de valor histórico, artístico ou paisagístico, etnográfico, arqueológico ou
bibliográfico, sob a proteção do Estado, declarando-o como parte integrante do
patrimônio Histórico e Artístico do Amazonas 5.
Importante salientar que, por se tratar de um processo administrativo, o tombamento
corresponde a uma sequência encadeada e necessária de atos administrativos, sendo requisito
fundamental para sua validade a observância do princípio do devido processo legal, cabendo ao
órgão competente notificar o proprietário do bem sobre a existência da abertura de processo de
tombamento, garantindo-lhe, ainda, o direito ao contraditório6 e à ampla defesa. Nesse sentido,
destaca Rodrigo Galvão (2007, p. 63):
Ao ap r o f u nd ar a a nál i se d o co nt e úd o d o p ri nc íp i o d o d evid o p ro ce s so
le ga l, e m co nj u nto co m o co n trad i tó r io e a a mp l a d efe sa, co n st ata - s e
q ue ele s as se g u ra m u ma p ré vi a o p o rt u n id ad e d e d eb a te, p o r ta n to
2
Lei nº 577, de 24 de Agosto de 1993.
Art. 2º. Excluem-se do tombamento os bens:
(...)
d) enviados para fora do Estado com o objetivo de serem restaurados, caso em que sua liberação condicionar-se-à
ao compromisso formal do proprietário de fazê-los retornar no prazo máximo de um ano, sob pena de multa
correspondente ao quíntuplo do valor dos bens.
3
4
Lei nº 1.526, de 26 de maio de 1982.
Veja que esse conceito legal apresenta grandes similitudes àquele inicialmente apresentado por Hely Lopes
Meirelles.
6
Para Fernanda Campos Franco (2003, p. 88): “O princípio do contraditório, historicamente, encontra-se previsto
nos textos constitucionais (...), nas Constituições de 1824 (art. 179, XI e XVII), de 1891 (art. 72, §§15, 16 e 23),
1934 (art. 113, XXIV, XXVI), de 1946 (art. 141, §§ 25 a 27), de 1967 (art. 150, §§15 e 16) e Emenda
Constitucional nº 1de 1969 (art. 153, §§ 15 e 16)”.
5
i mp õ e u ma fo r ma não u ni la ter al, ma s d e mo c r áti ca d e e xer cíc io d o
p o d er ( o s al ud id o s p r i n cíp io s tê m ap li caç ão nã o ap e na s à a ud iê nc ia
d o i nd i v íd uo o u d a p e s so a j ur íd ic a co ncre ta n u m ca so p art ic u lar –
ig u al me n t e se ap l ic a m ao p ro ced i me nto d e a ud i ê nc ia p úb li ca). O
p r i ncíp io d a a mp la d e fesa (o d ire ito d o s i nd i víd u o s e g r up o s d e
ser e m o u vid o s, d e p ro d uz ire m p ro va s e d e co n tro lar e m a p ro d u zid a
p ela ad mi n i s traç ão p úb l ica), p ara a lé m d o se u c o nt e úd o gara n tí s tico ,
p r es ta - se co mo cri tér io d e e fic áci a p o l ít ic a e d e l e gi ti mi d ad e d e
ex er c ício d o p o d er (a ad mi ni s traç ão p úb li ca d ep e nd e d a ap ro va ção
d o s c id ad ão s).
Ainda no que se refere à legislação do Amazonas, em seu artigo 1º 7, esta realiza uma
vinculação da noção de tombamento com a ideia de interesse público do bem, passando a ser
parte integrante do patrimônio histórico e artístico do Estado do Amazonas.
Refletindo sobre o conceito de “interesse público”, Francisco das Chagas Gil Messias
(2004, p. 1412) disserta:
U ma d a s no çõ e s ma i s c ara s ao Dir ei to P úb lico e ma i s p rec is a me n te
ao Dir ei to Ad mi n i s tra t ivo é a d e i nt ere s se p úb lico . T ra ta - se d e
co n cei to j ur íd i co i nd e t er mi nad o , a e xe mp lo d o s co nc ei to s d e b e m
co mu m, o r d e m p úb l ica, se g ur a nça, e ntr e o utro s, e co mo t al, va go e
i mp r ec i so , p o d e nd o s er u ti liz ad o , p o rta n to , na s mai s d i v er sa s
si t uaçõ es e p ara o s m ai s d i ver so s fi n s, d o n d e res u lt a s ua fo r te
co no taç ão id eo ló gi ca. O certo é q u e u ma d as ma i s i mp o r ta nt es
f u nçõ e s e x ercid a s p e l o co nce ito d e i nt ere s se p úb li co co n s i ste
ex ata me nt e e m fu n d a me nt ar teo r ica me n te a p o s i ção d e s up r e mac ia d a
Ad mi n is tr a ção P úb l ica p era nt e o p ar ti c ula r.
Por fim, a legislação do Estado do Amapá 8 , ao disciplinar os bens passíveis de
tombamento, estabelece em seu art. 1º uma previsão que é adotada pela grande maioria das
legislações estaduais do norte sobre a matéria, bem como o próprio Dec.-Lei nº. 25/37,
apontando que se sujeitam ao tombamento “bens móveis ou imóveis, públicos ou particulares,
existentes em seu território e que, por seu valor arqueológico, etnográfico, histórico, artístico,
bibliográfico, folclórico ou paisagístico devem ficar sob a proteção do Poder Público”.
2. FUNDAMENTOS PARA TOMBAR
Partindo para uma análise dos fundamentos que permitem à Administração Pública
realizar o tombamento de um bem, concordamos com o argumento defendido por Diógenes
Gasparini (2009, p. 820), entendendo que, na realidade, o fundamento é tríplice, sendo ele
político, constitucional e legal:
O f u nd a me n to p o lí tico r es id e no d o mí n io e mi n e nt e me n te reco n h ec id o
e ex er c id o p elo E st ad o s o b re to d a s as co i sa s, b e n s e p e sso as si t uad o s
e m se u ter r itó r io . O co n st it u cio na l e st á e xp l ici tad o no art. 2 1 6 , § 1 º
d a Lei M aio r. O fu nd a me n to l e gal , no â mb it o d a Un ião , e s tá no
Decr eto - Lei fed er al n. 2 5 /3 7 , co n he cid o co mo a Lei d o T o mb a me n to .
Logo, considerando que os Estados e o Distrito Federal possuem a competência para
legislar concorrentemente sobre tombamento, conforme previsto no art. 24, VII da Lei Magna,
o fundamento legal residirá, também, na legislação própria de cada estado.
7
Art. 1º - Todo o conjunto de bens imóveis e móveis existentes nos limites do Estado, que tenham vinculação com
fatos e datas memoráveis da História do Amazonas, ou que se revistam de notável valor arqueológico, histórico,
etnológico, paleográfico, paisagístico, bibliográfico, artístico, ou arquitetônico, tem sua conservação, disposição e
uso considerados de interesse público, para fins de tombamento e proteção, como parte integrante do Patrimônio
Histórico e Artístico do Estado do Amazonas.
8
Lei nº 886, de 25 de Abril de 2005.
Nesse sentido, Maria Silvia Zanella Di Pietro (2010, p. 138) enfatiza a necessidade da
presença de legislação ordinária para esclarecimentos acerca dos bens passíveis de
tombamento.
O to mb a me n to é fo r ma d e in ter v e nção d o E s tad o na p ro p ri ed ad e
p r i vad a, q ue t e m p o r o b j eti vo a p ro teç ão d o p atri mô nio hi stó r ico e
ar tí s tico n ac io nal , a ss i m co n s id erad o , p el a le gi s laç ão o rd i n ária , “o
co nj u nto d e b e n s mó ve i s e i mó ve i s e xi st en te s no p aí s c uj a
co n se r vação sej a d e i n tere s se p úb l ico , q u er p o r s ua vi n c ul ação a
fa to s me mo r á vei s d a h is tó ri a d o B ras il , q u er p o r se u e xc ep cio n al
va lo r ar q u eo ló g ico o u e t no grá fico , b ib l io grá fico o u ar tí s tico ” (ar t. 1 º
d o Decr eto - le i nº 2 5 , d e 3 0 -1 1 -3 7 ).
No que se refere à Lei Estadual de Roraima 9, percebe-se que o legislador adotou um
conceito legal de patrimônio cultural mais amplo, seguindo uma estrutura similar àquela
adotada pelo legislador constituinte no art. 216 da Lei Maior10, e não àquele previsto pelo art.
1º do Dec.-Lei nº. 25/37 11 . Nesse passo, o art. 1º da legislação estadual dispõe que “São
considerados patrimônio cultural do Estado de Roraima os bens de natureza material ou
imaterial, quer tomados individualmente ou em conjunto, que sejam relacionados à identidade,
à ação, à memória dos diferentes grupos que formam a sociedade roraimense”.
No que diz respeito ao rol, que entendemos como exemplificativo, de expressões que
podem vir a ser entendidas como Patrimônio Cultural do Estado, a legislação estadual de
Roraima repete, de forma idêntica, os quatro primeiros incisos do art. 216 da CF/88, realizando
modificações pontuais no inciso V, e adicionando à lista dois novos incisos, conforme
exemplificado a seguir:
I – a s fo r ma s d e e xp r es s ão ;
I I – o s mo d o s d e cr iar , fazer e vi v er;
I I I – a s cr iaçõ e s ci e nt í fi cas , ar tí st ic as e t ec no ló gi ca s;
I V – a s o b r a s, o b j eto s, d o c u me n to s, ed i fic açõ es e d e ma i s e s p aço s
d es ti nad o s às ma n i fe st a çõ es art í st ico -c u lt u rai s ;
V – as cid ad es , o s ed i fício s, o s co nj u nto s urb a no s e sí tio s d e va lo r
hi s tó r i co , arq ui tetô n ic o , p ai sa g í st ico , art í s tico , arq u eo ló g ico ,
p aleo n to ló g ico , e co ló g ico , c ie nt í fico e i n e ren te s a re le v a nte s
nar r at i va s d e no s sa hi st ó ria c u lt ur al ;
VI – a c ul t ur a i nd í g e na t o mad a i so lad a me nt e e e m co nj u n to ; e
VI I – a s p ai sa g e ns c ul t u rai s.
Quanto ao conceito de bens que integram o patrimônio histórico, artístico e cultural do
estado de Tocantins, a Lei nº 577/93, em seu art. 2º, basicamente repete o mesmo rol previsto
pela legislação de Roraima, com a omissão apenas da possibilidade de o tombamento ocorrer
de cidades inteiras. Já a lei de tombamento do Estado do Pará12 também adota grande parte
desse mesmo rol, sendo omissa apenas por não prestigiar, expressamente, as paisagens
culturais.
A legislação de tombamento dos estados do norte adotaram, em sua maioria, as mesmas
hipóteses de expressões que devem vir a ser entendidas como patrimônio cultural, com algumas
poucas omissões. No entanto, por entendermos tratar-se apenas de um rol exemplificativo, não
“numerus clausulus”, acreditamos que tais omissões pontuais não prejudicarão, ou impedirão,
9
Lei nº 718, de 06 de julho de 2009.
Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados
individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos
formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem: (...)
11
Art. 1º Constitui o patrimônio histórico e artístico nacional o conjunto dos bens móveis e imóveis existentes no
país e cuja conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil,
quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico.
12
Lei Nº 5.629 de 20 de dezembro de 1990.
10
o tombamento de certas expressões artísticas pelo simples fato de não ter sido ela,
expressamente, prestigiada em certa legislação estadual.
Por fim, destacamos redação interessante que a lei estadual acreana13 traz em seu art. 4º,
seguindo a mesma inteligência da legislação federal 14 , prevendo que os bens somente
constituirão parte do Patrimônio Histórico e Cultural do estado do Acre após sua inscrição em
algum dos Livros de Tombo competentes.
A interpretação literal deste art. pode levar a crer que o Poder Público estaria impedido de
realizar qualquer tutela sobre todos os bens culturais que ainda não estivessem inscritos num
dos Livros-Tombos. Não concordamos com tal interpretação, tendo em vista que a necessidade
de tutela e proteção dos bens ainda não tombados é latente e imprescindível. Inclusive,
conforme disciplina Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009, p. 134), interpretação distinta
impediria a possibilidade de utilização de ação popular e ação civil pública para preservação de
bens culturais, tendo em vista serem remédios jurídicos de maior utilidade para aqueles bens
que ainda não estejam sobre a proteção legal do estado, ou seja, ainda não tombados:
Alé m d o ma i s, a ação p o p u lar e a aç ão c i vi l p ú b lic a são ma is úte i s,
co mo fo r ma s d e p ro te ç ão , p rec i sa me n te e m re lação ao s b e n s a i nd a
não to mb ad o s , p o rq ue , e m r el ação a e s te s, as r e str içõ es e a
f is cal iz ação a q ue s e s u j eita m j á tê m p o r o b j e ti vo d ar - l he s ad eq uad a
tu te la.
3. LIVROS DO TOMBO
Conforme já explicitado em capítulo anterior, a rigor, o tombamento apenas é
considerado definitivo à partir de sua inscrição no Livro do Tombo competente que, conforme
destaca Diógenes Gasparini15, dependerá de processo administrativo que deverá ser aberto e
devidamente instruído por órgão legalmente competente.
As legislações de Roraima16 e Pará adotaram terminologia praticamente idêntica para as
espécies de Livros de Tombo a serem utilizados. Evitando repetições desnecessárias,
analisaremos apenas a lei estadual de Roraima, que, apesar de prestigiar a mecânica de quatro
Livros de Tombo (assim como é feito na legislação federal), a terminologia de nenhum dos
livros coincide com aquele prevista pelo Decreto-Lei nº. 25/37. Nesse sentido, destacamos o
citado art. 3º:
I – Li vr o d e T o mb o d e B en s Nat u rai s – i n cl ui nd o - se p ai sa g e ns ,
esp a ço s e co ló g ico s, r e cur so s h íd ri co s , mo n u me n to s e sí tio s o u
r es er va s nat u rai s, p a rq ue s e re ser va s fe d erai s, e s tad ua i s e
mu n i cip ai s.
I I – Li vr o d e T o mb o d e B e ns Arq ueo ló gic o s, An tro p o ló g ico s e
Et no gr á f ico s – a s co is as p er te n ce nt es à s ca te go r ia s d e art e
ar q u eo ló g ica , e t no grá fic a, a me rí nd ia e p o p ular .
I I I – Li vr o d e T o mb o d e B e n s I mó ve i s – re fere nt e ao s b e ns d e va lo r
hi s tó r i co , arq u it etô n ic o , urb a ní st ico , r ura l, p ai sa g ís ti co , co mo
cid ad e s, ed i f íc io s, co nj u nto s e sí tio s urb a no s o u rur ai s.
I V – Li vr o d e T o mb o d e B e n s Mó vei s – re la ti vo ao s b e n s d e va lo r
hi s tó r i co , ar tí s tico , fo l c ló ric o , i co no grá fico , to p o n í mico , i n cl u i nd o se a cer vo s d e b ib lio tec as, a rq ui vo s e mu s e u s, co leçõ es , o b j eto s d e
p r o p r ied ad e p úb l ica e p r iv ad a.
13
Lei Nº 1.294 de 08 de setembro de 1999.
Art. 1º, §1º Os bens a que se refere o presente artigo só serão considerados parte integrante do patrimônio
histórico ou artístico nacional, depois de inscritos separada ou agrupadamente num dos quatro Livros do Tombo,
de que trata o art. 4º desta lei.
15
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 14. ed. Saraiva: São Paulo, 2009.
16
Lei nº 718, de 06 de julho de 2009.
14
Inicialmente percebemos que, em sentido contrário, nos Livros de Tombo do Decreto-Lei
25/37, cada inciso traz diversos exemplos das hipóteses de bens culturais que poderão vir a ser
incluídos em cada Livro de Tombo. Tal iniciativa, aparentemente simplória, certamente
contribuirá para evitar o cadastro de bens culturais em Livros de Tombo equivocados, fazendo
com que a lei alcance certa função pedagógica. Porém, infelizmente, o legislador ordinário
instituiu esse rol exemplificativo apenas em dois dos quatro incisos (III e IV), o que se
manifesta como indício de pobre técnica legislativa.
Pode-se perceber também que, em sentido contrário ao modelo adotado pela legislação
federal, os Livros de Tombo são classificados não pela manifestação cultural a ser tutelada17, e
sim pela natureza jurídica dos bens, separando-os em móveis, imóveis e naturais. Não
acreditamos que essa classificação seja melhor do que a adotada pelo Decreto-Lei nº. 25/37,
inicialmente por englobar manifestações culturais distintas de forma igual, e em segundo plano
pelo fato de que certas hipóteses tornam-se passíveis de termos o esdrúxulo caso de um bem
cultural poder pertencer a mais de uma única categoria. Como exemplo, imaginemos um
monumento natural: veja que, em tese, ele poderia vir a ser escrito tanto no Livro de Tombo
correspondente a “Bens Naturais” como no Livro de Tombo de “Bens Arqueológicos”.
Adotando modelo distinto, merece destaque a lei estadual de Tocantins18, não apenas por
utilizar técnica de distinção própria, mas, também, por possuir cinco Livros de Tombo ao invés
de quatro, conforme previsto em seu art. 15:
a) Li vr o d e T o mb o H is t ó rico e Et no gr á fi co , d e s ti nad o ao re g i stro d o s
b en s d e i n tere s se d a h is tó ria e d a et no gr a fi a, a l é m d o s d o c u me n to s,
b ib lio te ca s e arq ui vo s d e ace n t uad o v alo r hi stó r ico o u c u lt u ral ;
b ) Li vr o d e T o mb o Ar tí st ico , d e st i nad o s ao r eg i stro d o s b e n s d e
esp e ci al i nt ere ss e ar tí s ti co , er ud ito e fo l cló r ico ;
c) Li vr o d e T o mb o P aisa g í st ico , d e st i na d o ao reg i stro d e
mo n u me n to s na t ura i s e o ut ro s lo c ai s d e si n g u la r b ele za, d e i nter e ss e
tu r í st ico o u eco ló gico ;
d ) Li vr o d e T o mb o Arq ueo ló gi co , d e st i nad o ao reg is tro d e b e n s d e
va lo r ar q u eo ló g ico o u p aleo n to ló g ico ;
e) Li vr o d e T o mb o I mo b ili ário , d es ti n ad o ao r eg i stro d e ed i fício s e
mo n u me n to s, i so lad o s o u e m co nj u nto s.
Em um comparativo com os Livros de Tombo contemplados pela legislação federal,
podemos perceber que o Livro de Tombo Etnográfico se encontra em conjunto com o
Histórico, e não com o Arqueológico e Paisagístico, como é disciplinado no Dec.-Lei nº. 25/37.
Logo, torna-se claro que o que a legislação federal colocou em apenas um livro, a legislação de
Tocantins dividiu em três livros distintos.
Merece destaque, também, a pobre técnica legislativa utilizada na elaboração desse
dispositivo da lei de Tocantins, que em todas as alíneas repete a expressão “registro” como
procedimento para a inscrição do bem no Livro de Tombo competente. Note-se que a utilização
desse termo poderá vir a causar certa confusão, tendo em vista que, conforme o art. 216, § 1º da
CF/88, “registro”, na verdade, corresponde a instrumento distinto de tombamento, porém,
também, destinado à proteção do patrimônio cultural. Melhor seria uma substituição da
expressão “registro” por “cadastro” ou “inscrição” (termo adotado pela legislação federal).
A legislação dos estados do Amazonas 19 e Amapá 20 adotarão classificação bastante
semelhante uma à outra. Em ambas as legislações se manifesta a presença de certa confusão
17
Apenas um dos Livros do Tombo é definido pela sua manifestação cultural. Trata-se do Livro do Tombo de
Bens Arqueológicos, Antropológicos e Etnográficos. Inclusive, dos quatro Livros do Tombo dessa legislação
estadual, esse é o que guarda maior semelhança com os Livros do Tombo da legislação federal, que possui um
Livro do Tombo “arqueológico, etnográfico e paisagístico”.
18
Lei nº 577, de 24 de Agosto de 1993.
pela escolha do legislador em utilizar, para a divisão dos Livros do Tombo, tantos critérios
vinculados à expressão cultural do bem quanto a sua própria natureza jurídica. Logo, assim
como já explanamos quando da análise da lei estadual de Tocantins, nessas duas legislações
estaduais se encontra presente a problemática ligada à possibilidade de inscrição de certos bens
em mais de um Livro de Tombo.
Por fim, nenhuma das legislações estaduais do Norte que disciplinam sobre tombamento
traz no rol de seus livros explicações mais detalhadas do que deverá ser inscrito em cada um
deles do que a lei estadual do Acre21. Apesar de repetir o vício já criticado de utilização do
termo “registro”, tratam-se de incisos bastamente detalhados, conforme destacamos abaixo:
I – Li vr o d o T o mb o H is t ó rico , d e st i nad o ao re g i stro d e b e n s mó ve is e
i mó vei s q ue s e e n co ntr a m i n ve s tid o s d e v alo r e si g n i fi cad o h i stó r ico
o u q ue e st ej a m a s so c i ad as ao s d i v erso s fa t o s e p ro ce s so s q ue
co n f i g ur a m a hi stó r ia r eg io na l, n acio n al e i nt ern ac io nal . P re st a -s e
ta mb é m ao re g is tro d e o b ra s d e ar te t id a s e co n sid er ad a s co mo
hi s tó r i ca s;
I I – Li vr o d e T o mb o E tno g rá fi co e d a s Ma ni fes taçõ es Ar tí st ic as e
C ul t ur a i s P o p u lar es , a s er ut il iz ad o p ara re gi stro d o s b e n s
r ela cio nad o s à c u lt u ra ma ter ia l e i ma te ria l d a s d i fe re nt es r aça s e
et ni as q u e h ab i ta m o Est ad o d o Acr e, d as co mu n i d ad es d e
ser i n g uei r o s e d e o u tro s se g me n to s so cia i s d a re gi ão q ue p o ss u a m
p r o d uç ão c ul t ural e sp e ci fi ca ; t a mb é m d e v e re gi s trar a s d i fer e nte s
lí n g ua s i nd í ge na s r e ma ne sc e nt es no E s tad o e o s d i fer e nte s d ia le to s
d a lí n g u a p o rt u g u es a q u e se fo r mar a m hi sto ric a me n te n a re g ião , b e m
co mo r e gi st rar e xp r es sõ e s fo l cló r ica s, le nd as, d a n ça s, fe s ta s,
ma n i fe s taçõ es d e rel i gi o sid ad e p o p ul ar, med ici na p o p u lar e d e mai s
ati v id ad e s ar t í st ica s e c ul t ura i s co rr ela ta s ;
I I I – Li vr o d o T o mb o Arq ueo ló gico , P aleo n to ló g ico e d o s
Mo n u me nto s N at ura i s d es ti nad o ao re g is tro d as j azid a s e s ít io s p ré hi s tó r i co s d e q u alq uer na t ure za, o ri g e m o u fi na lid ad e; co le çõ e s e
p eça s ar q u eo ló g ica s o u p r é - hi s tó ric a s refere n te s à c ul t ura
p aleo a mer í nd ia b ra si le ir a; t a mb é m d e ve re gi s tra r s ít io s arq ueo ló gi co s
hi s tó r i co s ; s ít io s p al eo nto ló gi co s e d a s esp éc ie s d e fa u na e flo ra
fó s si l d e p er ío d o s geo ló gi co s a nt i go s, c uj o s e xe mp lare s se e nco n tra m
na r e gi ão ; ser ão re g i stra d o s ne st e l i vro ta mb é m as p ai sa ge n s, áre as e
lo ca is a g e nci ad o s o u não , p e la aç ão d o ho me m, b e m co mo d o s
“esp éc i me s” d e fa u na e flo ra q u e a s i n te gr a m, cuj a p r es er va ção sej a
r ele v a nte p ara a p e sq ui sa c ie n tí fica , hi stó r ia na t ura l e a té me s mo
p ar a a ti v id ad e s t urí s tic a s; e
I V – Li v r o d o T o mb o d as B e la s Arte s e Ar te s Ap lic ad a s, a s er
ut il iz ad o p ara o re g i stro d o s b e n s e o b r as q ue p o d e m s er
co n s id er ad o s na ca te go r ia gera l d e art e, q uer p o rq ue co n s ti t ue m b e n s
d a ar te er ud it a, q uer p o rq ue co n s ti t ue m b e n s d e arte p o p ul ar; b e m
co mo aq u el es b e n s cla s si ficad o s co mo p erte n ce nt es à s ar te s
ap li cad a s, n ac io nai s e/o u e s tra n ge ira s.
Pode-se perceber que nenhuma das legislações estaduais de tombamento analisadas
adotou, por completo, a terminologia dos Livros do Tombo previstos pelo Decreto-Lei nº.
25/37. Na realidade, a maioria dos estados do Norte preferiram utilizar critérios distintos de
classificação de seus Livros do Tombo. Critérios, esses, baseados não na valorização artística e
cultural do objeto do tombamento, mas sim sua natureza jurídica. Nesse passo, os bens tendem
a ser escritos em certos Livros por serem móveis ou imóveis, conjuntos ou isolados, entre
outros critérios que, casuisticamente, poderão resultar em certas dúvidas ao Administrador no
que pertine ao Livro competente para inscrição de cada bem.
19
Art. 14, da Lei Nº 1.528 de 26 de maio de 1982.
Art. 5º, da Lei Nº 886, de 25 de abril de 2005.
21
Lei Nº 1.294, de 8 de setembro de 1999.
20
4. ESTRUTURA ORGÂNICA
No que diz respeito à estrutura orgânica prevista nas legislações específicas do Norte,
percebemos uma unicidade de procedimentos onde, na maioria dos casos, a competência para o
tombamento será da Secretaria do Estado22, porém, deverá ser ouvido, previamente, o Conselho
Estadual de Cultura, conforme se torna claro nas legislações de Tocantins, Amazonas, Amapá e
Roraima.
Quanto ao papel exercido pelos Conselhos de Cultura, Eliane Elias Mateus (2008, p.124)
enfatiza:
A co le ti v id ad e d e v e ser rep re s e ntad a no s Co ns el ho s, o s q ua is d e tê m
co mp et ê nci a d e lib er at i v a p ara id e nt i fi car e r eco n hec er, no s b e n s
mó ve i s e i mó ve i s, o s va l o res q u e j u s ti fica m a p r o teção .
Da co mp o si ção d e s se s ó rgão s u s ua l me n te faz e m p ar te a so c ied ad e
ci vi l o r ga n izad a, a co mu n i d ad e e m g era l e o P o d er P úb li co , co ge s to r e s d a p o lí ti ca d e p res er vaç ão d o p a tri mô n i o c ult u ral .
T r ata -s e d e ó r g ão p úb li co , c uj a a t ua ção s ub st it ui a d o Ad mi n i str ad o r
na d e f i ni ção d a p o l ít ic a d e p re se r vaç ão , j á q ue co mp et e a es se s
ó r gão s, p o r fo r ça d e d is p o si ção le ga l, id e n ti fica r e r eco n he cer o b e m
cu lt ur al a s er p ro te g id o p o r u m d o s i ns tr u me n t o s j uríd ico s p re vi s to s
na le g i sla ção e m vi go r .
As s i m, te m- s e a p art ic i p ação p o p u lar i nd iret a, o u sej a, p o r me io d o s
Co n se l ho s d e lib era ti vo s, gara n ti nd o - s e, ao me s mo t e mp o , a
p ar ti cip ação p o p u lar na Ad mi n i str ação P úb lic a e in ca su na
p r es er vaç ão d o p atr i mô nio c u lt ur al, e a v i nc u la ção d a Ad mi n is tra ção
e m r e laç ão às d e lib er aç õ es d e ss es ó r gão s, o s q ua i s a t ua l e m p ro l d o
in ter es s e ger a l d a co mu nid ad e.
Já o Estado do Pará 23 estabeleceu uma estrutura orgânica mais complexa, prevendo a
participação de três órgãos distintos no processo de tombamento, quais sejam: Secretaria de
Cultura do Estado, Departamento de Patrimônio Histórico, Artístico e Cultural da Secretaria de
Estado da Cultura (DPHAC) e os Agentes Municipais de Preservação e Proteção do Patrimônio
Cultural (AMPPPC).
Por fim, a legislação estadual do Acre24, em seu art. 7º prevê que o tombamento será
deliberado pelo Conselho do Patrimônio Histórico e Cultural, devendo ser promovido pela
Fundação de Cultura e Comunicação Elias Mansour, através do Departamento de Patrimônio
Histórico e Cultural, devendo ser remetido para homologação pelo Governador do Estado.
Trata-se da única legislação de tombamento do Norte em que a competência para
promover o tombamento recai sobre uma Fundação. A Fundação de Cultura e Comunicação
Elias Mansour foi criada por meio de lei específica, a Lei Complementar Estadual nº 61/1999,
correspondendo a um órgão público responsável pela gestão e coordenação da política cultural
desenvolvida no Estado do Acre. Conforme o art. 1º de sua lei de criação se trata de uma
pessoa jurídica de direito público, com prazo de duração indeterminado, sendo vinculada à
Secretaria de Estado de Educação.
No que pertine às atribuições exercidas pela citada Fundação, merecem destaque os
incisos V e VIII do art. 9º, bem como o art. 24, ambos da lei estadual do Acre sobre
tombamento:
Ar t. 9 º A F u nd aç ão d e C u lt ur a e Co mu n i ca ção El ia s M a n so ur,
enq u a nto ó r gão e xe c ut o r d a P o lí ti ca d e P a t ri mô nio H i stó r ico e
C ul t ur a l d o E s tad o , p o s s ui a s se g u i nte s atr ib uiçõ es :
22
Poucos são os estados do Norte que possuem Secretarias exclusivas para a Cultura.
Lei Nº 5.629, de 20 de dezembro de 1990.
24
Lei Nº 1.294, de 08 de Setembro de 1999.
23
V – ma nt er e e x ercer a v i gi lâ nc ia p e r ma ne n te d o s b e n s to mb ad o s ,
so l ic ita nd o , se ne ce s s ário , p ar a o b o m d e s e m p e n ho d a fu nção
f is cal iz ad o r a, o a u xí lio e co o p er ação d o s o r g an i s mo s p o l ici ai s d o
Est ad o e d a U nião ;
VI I I – r eal iza r p er io d ic a me nt e vi s ita s d e fi sc al izaç ão e v eri fic açã o
d a si t ua ção e e st ad o d e co n ser v ação d o s b e n s to mb ad o s, b e m co mo
r eg u la me n t ar , aco mp a n h ar e s up er vi s io nar o u so d el es , sej a p ara fi n s
co mer c ia is e/o u t ur ís ti c o s;
Ar t. 2 4 . Os b e n s to mb a d o s e s tão s uj ei to s à vi g ilâ n cia e fi sca li zaç ão
p er ma ne n te d o D ep ar ta me n to d e P a tri mô n io H is tó ri co e C ul t ur a l d a
F u nd aç ão d e C u lt u ra e Co mu n i ca ção El ia s Ma n so ur , q ue p o d e p o d er á
in sp ecio n á -lo s e v eri ficá - lo s to d a ve z q ue ac har co n v e nie n te ,
med ia n te si mp le s co m u ni caç ão ao p ro p r ie tár io d o me s mo , não
p o d end o e ste o u s e u s re sp o n sá ve is cri ar e mp ec i lho s à i n sp e ção , so b
p en a d e mu l t a d e 2 0 0 U FI R s, ap l icad a e m d o b ro e m c a so d e
r ei nc id ê nc ia.
5. PARTICIPAÇÃO POPULAR
Conforme o Decreto-Lei nº. 25/37, o tombamento corresponde a um procedimento
formado por uma série de atos preparatórios que poderá ser iniciado tanto pelo Poder Público
como pelo proprietário do bem requerido. Nesse passo, pode-se entender que a participação
popular está presente na legislação federal, porém, de forma extremamente limitada, podendo
ser exercida, unicamente, pelo proprietário do bem a ser tombado.
Ao buscarmos a presença de mecanismos distintos nas legislações estaduais responsáveis
pela regulamentação do Tombamento nos estados do Norte, encontramos agradável surpresa
nas legislações de Roraima, Acre e Amapá, onde todas introduzem a possibilidade de uma
efetiva participação da população para o início do processo de tombamento de bens culturais.
A Lei de Roraima25 traz em seu art. 10 a previsão de que o processo de tombamento
poderá ser iniciado por qualquer pessoa ou grupo de pessoas. Portanto, tem-se uma feliz
inovação ao permitir não apenas que entidades e instituições destinadas à preservação e
proteção cultural possam iniciar o processo de tombamento, mas, também, a qualquer cidadão,
por meio de ofício ao Secretário do Estado, iniciando tal processo.
No entanto, merece crítica o § 2º do citado dispositivo, tendo em vista que ele instituiu
que: “à partir da data de recebimento da solicitação de tombamento ou registro, o bem terá
garantida sua preservação e proteção, até decisão final”. Não é razoável entender que a garantia
de proteção do bem se inicia quando da solicitação de seu tombamento, tendo em vista o até
então desconhecimento de seu proprietário quanto ao início do processo administrativo
competente.
Logo, torna-se óbvio que o marco temporal que delimita o início da proteção do bem em
processo de tombamento não poderá ser à partir do recebimento da solicitação, e sim no
momento da notificação do proprietário quanto à abertura de processo administrativo, devendo
o bem ter sua preservação respeitada até decisão final.
Adotando, também, mecanismos de tombamento que permitem uma participação popular
ativa, destacando-se a legislação estadual do Acre26, que em seu art. 12, I, esclarece:
Ar t. 1 2 . A i ni ci at i va d o to mb a me n to co mp et e:
I – a to d o e q ualq u er c i d ad ão re s id e nt e no E s ta d o d o Acr e, atr a v é s d e
o f ício o u q u alq u er p ro p o st a e scr ita , a ss i nad a, co mo fir ma
25
26
Lei nº 718, de 6 de Julho de 2009.
Lei Nº 1.294, de 08 de Setembro de 1999.
r eco n hec id a e m cartó rio , o nd e co n s te m s u mar ia me n te a id e nt i fica ção
d o b e m e as razõ es q ue o le var a m a p ro p o r o se u to mb a me n to ; e
I I – ao Dep art a me n to d e P atri mô nio Hi s tó ri co e C ul t ura l, q u e p o d er á
p r o p o r r eal iza ção d o to mb a me nto me d ia n te p o r tari a ad mi n i str at i va,
o nd e co n s te m a id e n ti fica ção d o b e m, s u as ca rac ter ís ti ca s e
j us ti f ica ti v a s p ara o se u to mb a me n to .
A lei de tombamento do Acre, em sentido contrário a de Roraima, apesar de prestigiar a
possibilidade de participação popular, estabelece certos requisitos que devem ser cumpridos
pelo cidadão que desejar fazê-lo, como ofício com firma reconhecida em cartório e proposta
que delimite as razões que lhe levaram a entender que tal bem merece ser objeto de tutela do
Estado.
Entendemos devida a cautela adotada pelo legislador pelo fato de que o simples início de
processo de tombamento por si só já resulta em séria limitação à utilização do bem pelo seu
proprietário, conforme destaca Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p. 911):
E m d eco r r ê nc ia d o to m b a me nto o s p o d er es i n ere nt es ao ti t ul ar d o
b e m a fe tad o fic a m p ar ci al me n te el id id o s, u ma v ez q ue p o d erá u sar e
go z ar d o b e m, ma s não alt erá - lo , p ar a não d es c o n fi g urar o v alo r q u e
se q uer n ele r es g u ard ar, alé m d e fica r co n st it u íd o no d e ve r d e ma n tê lo e m b o a co n ser v ação ( ...).
Por fim, a lei estadual do Amapá27 segue modelo similar àquele analisado na legislação
de Roraima, apontando em seu art. 2º, § 1º que as propostas de tombamento “podem ser feitas
por pessoas físicas ou jurídicas”.
Entendemos que esse dispositivo prevê a participação popular para início do processo de
Tombamento mais ampla entre todas as legislações estaduais do Norte, posto que, além de
prever que pessoas físicas realizem propostas de tombamento, é prevista a mesma competência
para pessoas jurídicas, independentemente de sua natureza jurídica ou, inclusive, de sua
finalidade institucional. Logo, é correto entender que no Amapá instituições e organizações que
não possuem sequer finalidade cultural, caso entendam necessário, poderão, por meio de
proposta endereçada ao Conselho Estadual de Cultura, iniciar o processo de tombamento.
6. TIPOS DE TOMBAMENTO E PROCEDIMENTO
O Decreto-Lei nº. 25/37, ao regulamentar os tipos de tombamento possíveis, estabelece
três espécies distintas: ofício, voluntário ou compulsório. De forma sintética, destaca-se o
conceito de Clóvis Carvalho Brito (2007, p. 310):
Q ua nto a i n st it u ição o u p ro ced i me n to o to mb a me n to p o d erá o co rrer
d e o f ício ( i ncid e so b r e b en s p úb l ico s e s e e fet u a p o r d e ter mi n aç ão d o
ó r gão co mp ete n te) o u i nc id ir so b re b e ns d e p ar tic u lar es , se
s ub d i v id i nd o e m to m b a me nto vo l u n tário ( med ia n te p ed id o d o
p r o p r iet ár io ) o u co mp ul só rio ( cara ct eri zad o p e l a i ni cia ti v a d o P o d er
P úb l ico q u a nd o ho u ve r rec u sa d o p ro p ri etá rio e m rel ação à i n scr ição
d o b e m) .
A legislação estadual de Roraima 28 peca pela “confusão” ao dispor sobre os
procedimentos e tipos de Tombamentos existentes. A técnica legislativa adotada é distinta
daquela prevista no Decreto-Lei nº. 25/37, visto que os procedimentos a serem seguidos se
encontram dispostos de forma esparsa na legislação, o que dificulta sua aplicação pelo
intérprete que poderá ser omisso no que diz respeito a todas as obrigatoriedades estabelecidas
pelo legislador.
27
28
Lei Nº 886, de 25 de Abril de 2005.
Lei nº 718 de 06 de Julho de 2009.
Adotam-se dois tipos de tombamentos previstos pela legislação federal, qual seja, o
tombamento voluntário e o compulsório.
O tombamento voluntário possui sua previsão elencada no art. 15. Trata-se de um
procedimento idêntico àquele previsto na legislação federal, com poucas ressalvas frente a sua
estrutura orgânica própria, ao estabelecer que o tombamento voluntário ocorrerá “sempre que o
proprietário pedir e a coisa se revestir dos requisitos necessários para constituir parte integrante
do patrimônio cultural do Estado, a juízo das Secretarias envolvidas, ou sempre que o
proprietário anuir, por escrito, à notificação que se lhe fizer, para a inscrição da coisa em
qualquer dos Livros do Tombo ou do Livro de Registro”.
Quanto ao tombamento compulsório, sua previsão central reside no art. 16, em seus
quatro incisos, e também adota uma mecânica similar àquela prevista no Dec.-Lei nº. 25/37.
Seu início ocorre com a notificação da Secretaria do Estado ao proprietário do bem para anuir
ou contestar o tombamento dentro do prazo de 15 dias. Disposição idêntica à encontrada na
legislação federal de tombamento.
Caso haja a impugnação pelo proprietário, no caso da legislação federal ela deveria ser
enviada para o órgão que teve a iniciativa do tombamento para sua manifestação dentro de 15
dias, em seguida enviada para decisão do Conselho do Serviço do Patrimônio Histórico e
Artístico Nacional dentro de 60 dias. Pois bem, a legislação estadual de Roraima prevê que o
processo seja remetido, diretamente, ao Conselho Estadual de Cultura que, dentro de 30 dias,
emitirá parecer sobre o tema, sobre o qual não caberá recurso.
Entendemos que o fato de não caber qualquer recurso da decisão do Conselho, ou seja,
decisão proferida em instância única, não ensejaria nulidade do ato administrativo. Afinal, o
duplo grau de jurisdição administrativo não é uma garantia constitucional, sendo possível sua
supressão em dispositivos legais.
Retornando à legislação estadual de Roraima, extinguindo-se o prazo de 15 dias e não
sendo apresentada impugnação, o bem será considerado como tombado, conforme o inciso III
do art. 16.
Há certa confusão legal quanto ao momento em que o bem será considerado como
tombado, tendo em vista que o art. 16 estabelece que o tombamento ocorrerá após a extinção do
prazo de impugnação, porém, o art. 11 da legislação estadual prevê que esse momento se
consolida apenas após a homologação do Secretário responsável.
No que diz respeito ao tombamento de ofício, previsto no art. 5º do Dec.-Lei nº. 25/37, e
utilizado para o tombamento de bens pertencentes a pessoas jurídicas de direito público, este
não corresponde à modalidade de tombamento previsto na lei estadual de Roraima. Nesse
passo, conforme a literalidade do art. 14, mesmo os bens pertencentes ao Poder Público
deverão seguir todos os procedimentos previstos no tombamento compulsório ou voluntário,
possuindo um tratamento isonômico.
Os comentários realizados na análise da legislação de Roraima aplicam-se, também, às
leis estaduais do Pará e do Amazonas, que adotam as modalidades de voluntário e compulsório
e não preveem o tombamento de ofício.
Adentrando-se na lei estadual de Tocantins29, percebe-se o mesmo parâmetro utilizado
pela legislação federal. Portanto, destacaremos apenas alguns pontos antagônicos. O
tombamento compulsório, previsto no art. 3º, § 2º, ocorrerá não apenas nas hipóteses em que o
proprietário manifestar sua impugnação escrita tempestivamente. Aqui, também, será
29
Lei nº 577, de 24 de Agosto de 1993.
considerado como compulsório o tombamento ocorrido oriundo do silêncio do proprietário, que
não apresenta qualquer resposta dentro do prazo legal.
Conforme o art. 4º as impugnações serão enviadas à Coordenadoria do Patrimônio
Histórico, Artístico e Cultural que apresentará uma “contestação” e encaminhará o processo
para o Conselho Estadual de Cultura, que deverá emitir um parecer sobre o tombamento do
objeto em análise e submeterá o processo para decisão final do Chefe do Executivo.
Trata-se de um procedimento próprio da legislação de Tocantins, que não é repetido pelas
demais leis em análise, estabelecendo uma manifestação de dois entes distintos, onde um é
responsável por “Contestar” a impugnação, e outro emite Parecer sobre a contestação e
impugnação apresentadas, para posterior decisão final do Governador do Estado.
A Lei do Acre30 adota os três tipos de tombamento estabelecidos pelo Dec.-Lei nº. 25/37,
quais sejam: de ofício (quando o bem pertencer ao Poder Público), voluntário (solicitado pelo
proprietário) ou compulsório (hipótese de recusa do proprietário). A particularidade aqui, e que
já foi abordada previamente, é que o tombamento caberá não ao Chefe do Executivo ou
Secretário da Cultura, e sim à Fundação de Cultura e Comunicação Elias Mansour.
Por fim, a lei estadual do Amapá31 adota terminologia distinta sobre as modalidades de
tombamento existentes. Conforme seu art. 2º, o tombamento poderá ser de Ofício ou Mediante
Proposta.
Conforme seu art. 3º, o tombamento de ofício ocorre apenas sobre aqueles bens situados
no estado do Amapá, e que já tenham sido tombados pela União. Não caberá análise sobre a
natureza cultural do bem, já tendo ele sido objeto de tombamento pela União, também, incidirá
sobre ele tombamento do Estado do Amapá.
No que pertine à possibilidade de incidir tombamentos oriundos de poderes distintos da
federação, concordamos com o posicionamento de Lívia Beatrice Trevisol (2005, p. 175) de
que “é perfeitamente possível o tombamento concomitante de um mesmo bem pelos três
Poderes Públicos da Federação, fato que só aumenta e reforça sua eficácia, evitando, também, a
omissão na fiscalização desse bem”.
Quanto à aparente nova espécie de tombamento intitulada “tombamento mediante
proposta”, trata-se das hipóteses em que o tombamento tenha sido iniciado por qualquer pessoa
física ou jurídica, inclusive pelo proprietário do bem. Logo, nessa legislação estadual inexiste a
espécie de “tombamento voluntário” previsto na legislação federal, bem como na maioria das
legislações estaduais. Aqui, na hipótese do tombamento ser iniciado pelo proprietário do bem,
todo o trâmite do processo administrativo será idêntico aos processos iniciados por terceiro,
tendo apenas como distinção a óbvia desnecessidade de notificação do proprietário para
manifestação sobre anuência ou impugnação do tombamento.
7. CONSEQUÊNCIAS DO TOMBAMENTO
Para Hely Lopes Meirelles (2007, p. 585)
o tombamento tanto pode acarretar uma restrição individual quanto uma
limitação geral. É restrição individual quando atinge determinado bem –
uma casa, p. ex. -, reduzindo os direitos do proprietário ou impondo-lhe
encargos; é limitação geral quando abrange uma coletividade,
obrigando-a a respeitar padrões urbanísticos ou arquitetônicos, como
ocorre com o tombamento de locais históricos ou paisagísticos.
30
31
Lei nº 1.294, de 08 de Setembro de 1999.
Lei nº 886, de 25 de Abril de 2005.
Adentrando-se agora no estudo direcionado às legislações estaduais de tombamento da
região Norte, iniciaremos a análise pela Lei de Roraima 32 que traz capítulo próprio para as
conseqüências e efeitos do tombamento. Inicialmente, seu art. 18 prevê a impossibilidade de
destruição, demolição ou mutilação do bem, seguido inteligência similar àquela prevista no
Decreto-Lei nº. 25/37 em seus aspectos globais, porém, inovando ao introduzir uma curiosa
excepcionalidade que, em tese, permitiria a demolição ou destruição de um bem devidamente
tombado, para aqueles casos em que há “riscos à segurança pública”.
Óbvio que tal risco deverá ser devidamente comprovado por laudos técnicos dos agentes
de preservação do Patrimônio Cultural, não podendo ser permitido que haja qualquer abuso por
parte do particular ou Poder Público que, sobre a falsa alegativa de riscos à sociedade, proceda
com a destruição de bens culturais que integram o patrimônio artístico do estado.
Importante enfatizar, também, que, em tal hipótese de “riscos à segurança pública”,
acreditamos que caberá ao Poder Público realizar a desapropriação do bem, preservando, assim,
sua valorização cultural, ao invés de permitir sua destruição.
Afinal, não há mais dúvidas quanto à evolução sofrida pelo conceito de propriedade no
Direito Moderno, contrapondo-se àquela ideia dos códigos individualistas e civilistas 33 que
regulamentavam a propriedade garantindo um direito absoluto e irrestrito aos seus proprietários
de gozar de seus bens. Atualmente, conforme estabelece a Constituição Federal de 1988, em
seu art. 5º, o direito de propriedade apenas existe e é protegido quando ele alcança sua função
social. Nesse sentido, destaca-se Guadalupe Abib de Almeida (2009, p. 9):
É d e s e co n cl u ir q u e o q u al i fic at i vo fu n ção so c ia l ap o s to à
p r o p r ied ad e p r i vad a me sc lo u o p o d er d o p ro p r i etár io co m o d e ver d e
d ir i g i -lo a u m fi m d e i nt ere s se co l et i vo . O u s ej a, ao s trad ic io nai s
p o d er e s d o p ro p r ie tár io d e u sar, go zar e d i sp o r d o o b j eto so b s e u
d o mí nio , no se u p ró p r i o in ter es se , u ni u - se o d ev er d e a mo ld á - lo à
sa ti s fa ção d as nec e ss id ad es d a so cied ad e, na q ua lid ad e d e p a rt ícip e
e m p o s iç ão p ri v il e giad a.
Ne sta li n ha , co nq u a nto d et er mi n ad o i nd i v íd uo e st ej a l e gi ti ma d o a
ex er cer o d ire ito d e p ro p ried ad e, e m vi s ta d as l ei s c i vi s q ue a
d is cip li na m, d e ver á c o nco mi t a nt e me n te, e aq u i no se n tid o d e
o b r i gaç ão l e gal , c u mp r ir o s i nte re ss es so ci ai s q u e s e l h e i mp u se re m.
Logo, pelo fundamento da função social, pode o estado vir a realizar a desapropriação de
bens privados, garantindo a preservação de seu patrimônio cultural. Conforme aponta Caio
Tácito (2008, p. 45) desapropriação “é a noção de um domínio eminentemente do Estado,
irradiação do interesse geral, que se pode sobrepor ao domínio privado, permitindo a
transferência da propriedade do particular ao patrimônio publico, mediante compensação”.
Portanto, a demolição do bem apenas seria permitida, unicamente, em casos extremos,
em que a segurança pública não coaduna com a morosidade de um processo administrativo de
desapropriação cabendo, nessa ambiente, a possibilidade de sua mutilação.
Seguindo a legislação federal, o proprietário também se encontra impossibilitado de
realizar reparações, pinturas ou qualquer outra intervenção no bem tombado, salvo mediante
prévia autorização do Estado, que deverá não apenas se limitar a aprovar o pedido do
proprietário, cabendo a ele, Estado, também, a obrigação de orientar e acompanhar o
desenvolvimento de toda a obra sobre o bem tombado.
O art. 20 da lei estadual prevê a fiscalização anual a ser exercida pelo Governo do Estado
sobre os bens por ele tombados. Entendemos que esse dispositivo não pode ser interpretado de
32
33
Lei Nº 718 de 06 de julho de 2008.
Como o Código Civil Francês de Napoleão.
forma restritiva, sendo indevido o entendimento de que tais bens estariam sujeitos a uma
fiscalização anual. Entendemos que esse dispositivo estabelece um mínimo, visto que o
Administrador se encontra obrigado a cumprir sobre pena de responsabilização pessoal pelo
descumprimento do interesse público. Nesse sentido, esclarece Consuelo Yatsuda Moromizato
Yoshida (2007, p. 57):
Fal ta d e sa fo r t u nad a me nt e a a l g u n s a g e nte s p úb li co s a d e vid a
co n sc iê n cia e fo r maç ão p ara v i ve n cia re m o s fu n d a me nt ai s p ri n cíp io s
d a s up r e ma ci a e d a i nd i sp o nib il id ad e d o i nte re s se p úb li co , e nte n d id o
es te co mo i nte re ss e d a co let i vid ad e, e m rel aç ão a q u alq u er o u tro
in ter es s e. F al ta -l h e s, e m s u ma, co n s ciê n cia e fo r ma ção é ti co -p o l ít ica
p ar a d e s e mp e n har e m p l en a e ad eq u ad a me n te o mú n u s p úb l ico no
ex er c ício d e s ua s e le v ad as e re le va n te s fu nçõ e s.
Na me d id a e m q ue são a trib u íd o s a el e s e não à s i n st it u içõ e s a maio r
p ar te
dos
ab u so s
co met id o s ,
e x s ur g e
a
rel e vâ nc ia
da
r esp o n sab il iza ção p e s so al, co m o i n t ui to não a p en as rep re s si vo , ma s
ta mb é m p ed a gó gi co , a fo r a as p ro v id ê nc ia s e m r el ação ao a to
aco i ma d o d e ab us i vo .
Oportuno, também, o estudo de Andre Saddy (2010, p. 36) sobre o tema, defendendo que
o poder tem a vocação de servir a determinado interesse. Como se disse, poder é a
faculdade de transformar determinada vontade em atos desejados. Como cada homem
possui sua vontade individual – logo, um poder individual – este tenta impô-la aos
demais, o que ocasiona conflitos, motivo pelo qual se transferiu o exercício do poder
(e não a titularidade) a um representante, o qual, em nome da vontade de todos, zele
pela boa marcha da sociedade, alcançando harmonia e bem-estar geral, o que se
designa como interesse público.
No entanto, conforme a própria inteligência do art. 216, § 1º da CF/88, o Estado deverá se
fazer presente tutelando os bens que integram seu patrimônio cultural sempre que julgar
necessário34.
Assim, como na legislação federal, a alienação onerosa dos bens tombados favorecerá o
Estado quanto ao direito de preferência de sua aquisição, conforme consta no art. 22. No
entanto, ao contrário da expressa previsão no Dec.-Lei nº. 25/37, não resta expresso na norma
estadual a conseqüência jurídica para a não observância dessa alienação preferencial.
Entendemos que em tais hipóteses, o ato de alienação deverá ser declarado nulo.
Também, conforme modelo introduzido pela legislação federal, os bens tombados não
poderão sair do Estado de Roraima, salvo por certo período de tempo e mediante prévia
autorização das autoridades competentes.
Havendo extravio ou furto do bem tombado, nos termos do art. 27, caberá a seu
proprietário a obrigação de dar ciência ao órgão competente no prazo de 24 (vinte e quatro)
horas. Veja que se trata de prazo bastante limitado, especialmente ao compará-lo com o Dec.Lei nº. 25/37, que, para situações idênticas, estabelece o prazo de 5 (cinco) dias.
Por fim, conclui-se a análise da lei estadual de tombamento de Roraima refletindo acerca
da problemática que reside em seu dispositivo 28, responsável em estabelecer que “na
vizinhança dos imóveis tombados, nenhuma construção, obra ou serviço poderão ser
executados, nenhum cartaz ou anúncio poderá ser fixado, sem prévia e expressa autorização por
escrito do Secretário de Estado competente”.
34
Corroborando com a interpretação defendida, a mesma lei estadual dispõe, em seu art. 43, § 2º, que os órgãos ou
agentes competentes poderão solicitar colaboração de outros órgãos federais, estaduais ou municipais para auxiliar
na fiscalização de sítios arqueológicos, sempre que julgar conveniente.
A problemática desse artigo reside no fato de se aplicar interpretação literal de seu texto.
Veja que, em sentido contrário à legislação federal, o citado dispositivo não esclarece que a
proibição das construções na vizinhança deverá ser respeitada apenas pelas obras que
“prejudiquem ou reduzam a visibilidade do bem”. Logo, a norma, ora em análise, pode levar ao
exdrúxulo entendimento de se proibir de forma absoluta e geral quaisquer construções e obras
pelo simples fato de estarem localizados na vizinhança de um bem tombado,
independentemente da visão desse bem se encontrar mitigada.
As legislações de tombamento dos Estados de Tocantins e Amapá seguem modelo
bastante similar ao Decreto-Lei nº. 25/37, sem introduzir novos instrumentos que mereçam
maiores reflexões.
Quanto à legislação do Pará, segue-se modelo que guarda grandes similitudes com a já
estudada legislação de Roraima, dedicando, também, capítulo próprio para os efeitos do
tombamento. A única relevante distinção entre as legislações é o fato de que a lei estadual do
Pará35 não prevê o “seqüestro” do bem para o caso de tentativa de exportação para fora do
Estado. Aqui, a conseqüência jurídica em tais hipóteses será o registro do bem pelo
Departamento de Patrimônio Histórico, Artístico e Cultural da Secretaria de Estado da Cultura
(DPHAC) ou pelos Agentes Municipais de Preservação e Proteção do Patrimônio Cultural
(AMPPC), nos termos do art. 27.
Há necessidade de maiores reflexões no que pertine à citada conseqüência jurídica. A
legislação não deixa claro qual o sentido da expressão “registro” utilizado nesse dispositivo.
Seria o bem tombado registrado em seu conceito jurídico previsto no art. 216 da CF/88, ou seja,
como instrumento próprio de tutela do patrimônio cultural, ou estaríamos diante de um simples
“registro administrativo” que objetivaria um maior controle do Poder Público quanto àqueles
bens que já foram objeto de tentativa de exportação?
As legislações estaduais de tombamento dos estados do Amazonas e do Acre também não
trazem maiores novidades quanto aos efeitos do tombamento já analisados, seguindo o mesmo
modelo estabelecido pelo Dec.-Lei nº. 25/37.
8. DESTOMBAMENTO
O chamado “destombamento” corresponde ao ato de se cancelar o tombamento realizado.
Sua previsão na legislação federal se encontra no Decreto-Lei nº 3.886/41, que prevê a
possibilidade de, em casos envolvendo interesse público, poderá o Presidente da República
cancelar o tombamento de bens pertencentes à União, Estados e Municípios, ou de pessoas
naturais ou jurídicas. Refletindo sobre esse instrumento, oportunas as palavras de Maria Sylvia
Zanella Di Pietro (2009, p. 143):
Es se d isp o s it i vo te m s id o crit ic ad o p elo fato d e d ar ao P re sid e n te d a
Rep úb li ca o p o d er d i scr icio n ário d e c a nce la o t o mb a me nto , p as s a nd o
p o r ci ma d e p ar ecer d e ó rgão t éc ni co co mp et e n te p ara ma ni fe star - s e
( cf . Car lo s Au g u sto A. Mac had o , 1 9 8 7 :3 5 ) .
Não no s p ar e ce p ro ced e nt e a cr ít ic a, te nd o e m v is ta q ue o d i sp o si ti v o
só a u to r i za o ca nc el a me nto p o r mo ti vo s d e i n te res se p úb li co , o q u e
ex i ge mo ti va ção , co n tr as tá ve l p era n te o J ud i ciár io , p o r p ar te d o
P r esid e nte d a Rep úb lic a . S e é ve rd ad e q ue a p r o teção d o p atr i mô n io
cu lt ur al é d e v er d o E st ad o p reci sa me nt e p elo se u i n ter es se p úb li co ,
não é me n o s v erd ad e q u e e s se i nter e ss e p o d e, e m d et er mi n ad o
mo me n to , co n fli tar co m o utro s, t a mb é m re le v a n te s e merec ed o re s d e
p r o teç ão ; u m d el e s t erá q ue s er sacr i ficad o , a c r itér io d a a uto rid ad e a
q ue m a lei co n fer i u o p o d er d e d e ci são .
35
Lei Nº 5.629 de 20 de Dezembro de 1990.
Dentre as 6 (seis) legislações estaduais de tombamento analisadas para o presente estudo,
o chamado “destombamento” encontra previsão legal em apenas 2 (duas) delas, quais sejam, a
lei estadual do Amazonas e a do Amapá.
Na legislação do Amazonas36, o destombamento encontra seu respaldo legal no art. 25,
prevendo a possibilidade de retirada da proteção jurídica do tombamento em duas hipóteses
distintas:
Ar t. 2 5 – O ato d e to mb a me nto p o d erá se r re vo g ad o :
I – q ua nd o ficar co mp r o vad o q ue r es u lto u d e erro d e fato q u a nto à
s ua ca u sa d e te r mi n a nte ;
I I – p o r o utr o mo t i vo d e rele v a nt e i n tere s se p úb l ico
Nesse passo, se a valorização cultural de certo bem que lhe levou ao tombamento estava
equivocada, ou nos casos em que haja interesse público, a Administração Pública poderá
revogar o tombamento, que somente poderá ocorrer por meio de “proposta” iniciada pelo
Conselho Estadual de Defesa do Patrimônio Histórico e Artístico do Amazonas, sendo
efetivamente realizado pelo Chefe do Executivo.
Entendemos que, apesar do dispositivo não citar a natureza jurídica do ato administrativo
do Chefe do Executivo, frente ao princípio do paralelismo das formas 37 , o ato de
destombamento deverá ser da mesma hierarquia daquele utilizado para o seu tombamento, ou
seja, conforme previsto no art. 11, deverá ser feito mediante Decreto.
A lei estadual do Amapá38 traz a previsão para o destombamento em seu art. 6º, conforme
se destaca:
Ar t. 6 º - O d es to mb a me n to d e b e n s, me d i a nt e ca nc ela me nto d o
r esp ect i vo r e gi stro , d ep end erá, e m q u alq ue r ca so , d e re so l u ção d o
Co n se l ho E stad u al d e C ul t ura, ap ro vad a p o r ma io r ia d e d o i s t erço s
d o s Co n sel h eiro s e ho m o lo gad a p elo Go ver n ad o r d o Es tad o .
P ar ág r a fo ú n ico – p o d e p ro p o r o d es to mb a m en to p r e vi s to ne s t e
ar ti go :
I – o s me mb ro s d o C o n se l ho E s tad ua l d e C ul t ura e a s p es so a s
j ur íd ica s d e d ir ei to p úb l ico , a q ualq u er te mp o :
I I – o p r o p r ietá rio d o b e m to mb ad o , na h ip ó te s e p rev i sta no a rt i go 1 º
d o De cr eto Le i Fed eral nº 2 5 , d e 3 0 d e no v e mb r o d e 1 9 3 7 , s e o Es tad o
não ad o t ar a s p ro v id ê nc i as d e vid a s e m re la ção a o b e m to mb ad o .
O próprio dispositivo legal é omisso quanto às hipóteses que podem acarretar no
destombamento de um bem de natureza cultural, regulamentando, apenas, o procedimento
administrativo a ser obedecido pelo Poder Público, e a competência para a sua proposição.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O instituto do Tombamento corresponde a um instrumento utilizado pelo Poder Público
para auxiliá-lo na efetivação da proteção de seu patrimônio artístico e cultural, possuindo,
inclusive, expressa previsão constitucional no art. 216, § 1º, conforme demonstrado no decorrer
do presente estudo.
Tentamos, ao longo do presente estudo, refletir sobre esse instituto de valorização e tutela
cultural no âmbito das legislações estaduais da região Norte do Brasil destinadas à
regulamentação desse relevante instrumento de tutela cultural. Acreditamos que essa análise de
leis estaduais é de grande importância para que o estudo sobre o tombamento possa adquirir
36
Lei nº 5.629, de 20 de Dezembro de 1990.
Também conhecido como princípio da simetria, ou da homologia, impõe que a extinção ou desfazimento do ato
administrativo deverá ser feito da mesma forma o qual originou sua criação.
38
Lei nº 886, de 25 de Abril de 2005.
37
integralidade e convergência, alcançando novo plano de compreensão e efetividade desse
complexo fenômeno jurídico.
Percebemos que, apesar das legislações estaduais materializarem o instituto de
tombamento em diferentes formas, este ainda corresponde a um relevante e eficiente
instrumento de tutela da cultura histórica brasileira, responsável pela proteção da riqueza
natural, material e imaterial para a comunidade.
O presente ensaio buscou delinear as fases que compõem esse complexo procedimento
nas esferas estaduais do Norte do país, identificando diversos pontos que mereceram maiores
críticas por aparentarem uma regressão quanto à forma estabelecida pelo Dec.-Lei nº. 25/37,
mas, também, revelamos alguns modernos mecanismos que, em tese, aparentam trazerem
grande avanço sobre a necessidade de maior eficiência para o sucesso na preservação do
patrimônio histórico, cultural e artístico da sociedade.
Nesse passo, esperamos que o presente ensaio tenha alcançado seu objetivo de colaborar
na evolução desse relevante instituto de salvaguarda da cultura, permitindo que novos
patamares possam vir a ser alcançados. Acreditamos que o método comparativo adotado nesse
trabalho pode assumir importante referencial de comparação e conexão, possibilitando avanços
na promoção e resguardo da cultura, auxiliando no seu reconhecimento como direito inerente a
uma categoria maior, de direitos fundamentais.
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