Organizadores João Paulo Saraiva Leão Viana Patrícia Mara

Transcrição

Integração Sul-Americana: desafios e perspectivas
Organizadores
João Paulo Saraiva Leão Viana
Patrícia Mara Cabral de Vasconcellos
Vinícius Valentin Raduan Miguel
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Ficha catalográfica
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Organizadores
Editora da Universidade Federal de Rondônia
Porto Velho - 2011
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SUMÁRIO
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Organizadores
Colaboradores
Apresentação
Política externa brasileira, integração e segurança regionais
Shiguenoli Miyamoto
A adesão da Venezuela ao Mercosul no Congresso Brasileiro
Fabiano Santos - Márcio Vilarouca
A nova integração regional e a expansão do capitalismo
brasileiro na América do Sul
Daniela Ribeiro - Regina Kfuri
Educação superior, desenvolvimento e integração regional
na América do Sul
Máximo Augusto Campos Masson
A Comunidade Sul-Americana das Nações: Um projeto de
integração
Alessandra Prado Marchiori
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15
44
82
122
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Integração Descolonizadora do Poder ou a Integração dos
Povos pelos Povos
Francisco Uribam Xavier de Holanda
A IIRSA e a Segurança Regional: Os Reversos da
Integração da Amazônia no Eixo Peru-Brasil-Bolivia
A Bolívia e os desafios da integração regional: crise de
hegemonia, instabilidade e refundação institucional
Clayton M. Cunha Filho - João Paulo S. L. Viana
O servilismo colombiano e o seu papel para a consolidação
da hegemonia imperial estadunidense: subalternização
sul-americana e (des)equilíbrio estratégico
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182
200
224
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Organizadores:
JOÃO PAULO SARAIVA LEÃO VIANA
Mestrando em Relações Internacionais na América
do Sul pelo Centro Brasileiro de Estudos LatinoAmericanos (CEBELA-RJ); Bacharel em Ciências Sociais
pela Universidade Federal do Ceará (UFC); Assessor
da Diretoria da Escola de Contas, órgão vinculado ao
Instituto de Estudos e Pesquisas do Tribunal de Contas
do Estado de Rondônia (IEP/TCE-RO); Professor da
Faculdade de Rondônia (FARO) e da União das Escolas
Superiores de Rondônia (UNIRON); Pesquisador do
Observatório das Nacionalidades (ON-UFC).
PATRÍCIA MARA CABRAL DE VASCONCELLOS
Doutoranda em Relações Internacionais pela
Universidade de Brasília (UnB); Mestre em Relações
Internacionais pelo programa San Tiago Dantas
(UNICAMP; UNESP; PUC-SP); Professora do
Departamento de Ciências Sociais da Universidade
Federal de Rondônia (UNIR).
VINÍCIUS VALENTIN RADUAN MIGUEL
Mestre em Direitos Humanos e Política Internacional
pela University of Glasgow; Bacharel em Ciências
Sociais pela Universidade Federal de Rondônia (UNIR);
Bacharel em Direito pela Faculdade de Rondônia
(FARO); Professor do Instituto Federal de Educação,
Ciência e Tecnologia de Rondônia (IFRO).
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Colaboradores:
SHIGUENOLI MIYAMOTO
REGINA KFURI
Doutor em Ciência Política pela
Universidade de São Paulo (USP);
Livre Docente e Professor Titular do
Departamento de Ciência Política da
Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP).
Doutoranda em Ciência Política pelo
Instituto de Estudos Sociais e Políticos
da Universidade do Estado do Rio
de Janeiro (IESP-UERJ); Mestre em
Relações Internacionais (PUC-Rio);
Pesquisadora Observatório Político
Sul-Americano (OPSA).
FABIANO SANTOS
Doutor em Ciência Política pelo
Instituto Universitário de Pesquisas
do Rio de Janeiro (IUPERJ); Professor
e Pesquisador do Instituto de Estudos
Sociais e Políticos da Universidade do
Estado do Rio de Janeiro (IESP-UERJ);
Presidente da Associação Brasileira de
Ciência Política (ABCP).
MARCIO VILAROUCA
Doutor em Ciência Política pelo
Instituto Universitário de Pesquisas
do Rio de Janeiro (IUPERJ); Professor
e Pesquisador da Fundação Getúlio
Vargas (CPDOC/FGV-Rio).
MÁXIMO AUGUSTO CAMPOS
MASSON
Doutor em Educação e mestre em
Sociologia pela Universidade Federal
do Rio de Janeiro (UFRJ); Professor
adjunto de Sociologia da Educação da
UFRJ e pesquisador colaborador do
Centro Brasileiro de Estudos LatinoAmericanos (CEBELA-RJ).
DANIELA RIBEIRO
Doutoranda em Ciência Política pelo
Instituto de Estudos Sociais e Políticos
da Universidade do Estado do Rio de
Janeiro (IESP-UERJ); Mestre em Ciência
Política pela Universidade de Brasília
(UnB).
CLAYTON M. CUNHA FILHO
Doutorando em Ciência Política
pelo Instituto de Estudos Sociais e
Políticos da Universidade do Estado
do Rio de Janeiro (IESP-UERJ) e Mestre
em Ciência Política pelo IUPERJ;
Pesquisador do Observatório Político
Sul-Americano (OPSA) do Observatório
das Nacionalidades (ON-UFC).
ALESSANDRA PRADO MARCHIORI
Mestre em Relações Internacionais na
América do Sul pelo Centro Brasileiro
de Estudos Latino-Americanos
(CEBELA-RJ); Pesquisadora do Grupo
de Pesquisa Intelectuais e Poder no
Mundo Ibero-Americano.
FRANCISCO URIBAM XAVIER DE
HOLANDA
Doutor em Sociologia pela
Universidade Federal do Ceará (UFC);
Professor adjunto do Departamento
de Ciências Sociais da UFC; Membro
da Rede de Pesquisadores sobre a
América Latina (RUPAL).
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Apresentação
O continente sul-americano é marcado, nas últimas décadas, por importantes eventos políticos que definiram anseios e experiências sociais
específicas nos planos nacional, regional e mundial. Assim, foram, a partir
da década de 30, o populismo clássico latino-americano, as ditaduras militares no decorrer dos anos 60 até meados dos 80 e, posteriormente, a onda
neoliberal que varreu o continente durante a década de 90. Recentemente,
ainda sem contornos definidos, observa-se o retorno do Estado à cena política, econômica e social, tornando-se mais presente na vida dos cidadãos.
Nesse contexto, o processo de integração regional evidencia-se como um
dos elementos chaves na busca por uma alternativa de construção social e
econômica numa conjuntura de globalismo capitalista.
Nos últimos anos do século XX, a consolidação democrática das instituições na América do Sul, após anos de regimes militares, foi acompanhada pela introdução de modelos neoliberais com base na idéia predominante
de reforma econômica do Estado. Sob a égide do Consenso de Washington,
a democracia associou-se ao neoliberalismo como alternativa ao nacional-desenvolvimentismo e o modelo de substituição de importações.
Entre avanços e retrocessos, o descompasso entre o discurso do mercado e os anseios populares produziu relativa estabilização monetária. No
entanto, foi insuficiente para alavancar o progresso, destacando-se as consi-
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deráveis taxas de desemprego, o baixo índice de crescimento econômico, o
aumento da concentração de renda e da miséria na região. Diante dos fatos,
observou-se a incapacidade dos Estados Sul-Americanos em promover a
inclusão social das massas marginalizadas em âmbito nacional e de ocupar
um espaço político e econômico nas relações interestatais.
No início do século XXI, observa-se a ascensão de governos sociais
– democratas, de centro-esquerda, no cone sul, e a emergência nos países andinos de governos de esquerda, de retórica nacionalista, dotados de
forte componente étnico, numa realidade caracterizada pela instabilidade
política crônica, desigualdades sociais e miséria. Na política externa, o fortalecimento do discurso em torno das instituições multilaterais como Mercosul, Unasul, Alba, entre outras, têm contribuído consideravelmente para
mudanças no cenário político-institucional, econômico e social na região,
evidenciando dilemas e novas perspectivas.
Não obstante a existência de democracias mais estabilizadas, como o
caso de Brasil e Chile no cone-sul, as incertezas da institucionalização democrática na Venezuela sob o comando de Chávez, o tráfico de drogas e as
Farcs na Colômbia, a América Andina, com maior intensidade na Bolívia
e no Equador, marcada por um histórico de golpes de Estado, insurreições
populares e violência vem logrando razoável incremento nos indicadores
sociais e na inserção política dos cidadãos. Nesses países, sob a reorganização dos movimentos sociais, de cunho essencialmente étnico, evidencia-se
a emergência dos povos indígenas tradicionais, maioria absoluta da população, que começam a sentir-se integrados por intermédio de uma maior
aproximação entre o Estado e a sociedade.
Assim, a integração regional voltou a ocupar espaço na agenda dos Estados sul-americanos. Entretanto, se o sonho da união dos povos do continente vem de longe, pois, suas origens remontam ao século XVIII, é no
século XIX, através da obra libertadora de Simon Bolívar que o ideal de
construção da união sul-americana consolidar-se-ia no imaginário popular.
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Em que pese os obstáculos e as dificuldades, a efetivação da integração
sul-americana depende exclusivamente do êxito político, econômico e social desses países e sua capacidade de inserção social da grande maioria da
população. Dessa forma, o papel brasileiro é fundamental para a consolidação regional. O gigante Brasil do continente sul-americano é visto como a
liderança natural desse processo.
Em meio a essa perspectiva de desenvolvimento, o Estado de Rondônia,
localizado no coração da Amazônia, em posição estratégica para a integração sul-americana com os países andinos, terra do agronegócio, de um
dos maiores rebanhos brasileiros, importante produtor de arroz, soja, cacau,
café, mandioca e milho, além da extração de borracha, madeira e minérios, consolida-se como uma das regiões em que o ideário integracionista
apresenta-se mais pujante. A construção das hidrelétricas do Rio Madeira
e a conclusão das obras da estrada do Pacífico, também conhecida como
Rodovia Interoceânica, que liga a fronteira do Brasil, a partir do Estado do
Acre, aos portos do Pacífico no Peru, representam a esperança de um horizonte de crescimento e desenvolvimento para a região.
Nesse sentido, é com muita honra que apresentamos esta obra organizada por jovens pesquisadores da incipiente Ciência Política rondoniense.
Nas páginas que se seguirão são analisados temas relacionados à política
externa brasileira, segurança regional, adesão da Venezuela ao Mercosul,
liderança e expansão do capitalismo brasileiro na região, desenvolvimento
científico e tecnológico, consolidação da Comunidade Sul-Americana de
Nações - Casa - atual União Sul-Americana de Nações - Unasul -, a Iniciativa para a Integração da Infra-estrutura Sul-Americana - Iirsa- nos eixos
Brasil-Bolívia-Peru, o contexto político-cultural da integração dos povos
latino-americanos, a instalação das bases militares americanas na Colômbia
e o processo de institucionalização democrática na Bolívia.
A idéia dos organizadores foi reunir renomados estudiosos da Ciência
Política brasileira, como Fabiano Santos, professor do IESP-UERJ, e pre-
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sidente da Associação Brasileira de Ciência Política - ABCP; Shiguenoli
Miyamoto, professor titular e livre docente da Unicamp; Máximo Masson,
professor da UFRJ; Marcio Vilarouca, professor da FGV-Rio; e Francisco
Uribam Xavier de Holanda, docente da UFC.
Ao lado de experientes estudiosos, reunimos pesquisadores de mestrado
e doutorado, que abrilhantaram ainda mais a coletânea, como a jornalista
e internacionalista Alessandra Prado Marchiori, e os cientistas políticos,
doutorandos do IESP-UERJ e membros do Observatório Político Sul-Americano - OPSA -, Regina Kfuri, Daniela Ribeiro e Clayton M. Cunha Filho.
Nosso objetivo é oferecer, ao público em geral, um material rico em subsídios para a compreensão de alguns dos temas mais candentes da política
sul-americana na atualidade.
Gostaríamos de registrar os agradecimentos ao professor Dr. Nilson
Santos, Diretor do Núcleo de Educação da Universidade Federal de Rondônia, pelo apoio e incentivo à publicação deste trabalho. Agradecemos
também ao professor Dr. José Lucas Pedreira Bueno, editor da Editora da
Universidade Federal de Rondônia – Edufro, que, ao acolher este projeto,
dá um salto à frente para a institucionalização do debate acadêmico sobre
os desafios e perspectivas da Integração Sul-Americana.
Porto Velho, março de 2011
Profº João Paulo Saraiva Leão Viana
Profª Patrícia Mara Cabral de Vasconcellos
Profº Vinícius Valentin Raduan Miguel
(Organizadores)
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Organizadores
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Política externa brasileira,
integração e segurança regionais
Shiguenoli Miyamoto 1
Introdução
No fim de abril de 2009, 36 militantes nazistas foram presos na periferia
de Buenos Aires, quando festejavam os 120 anos de nascimento de Adolf
Hitler. O fato teve significativa repercussão no país vizinho, onde a comunidade judaica é a maior da América Latina.
Depois da Segunda Guerra Mundial, a Argentina sempre foi considerada reduto de nazistas, que para lá se encaminharam, buscando porto seguro.
A partir de então, entre acusações de existência de grupos simpatizantes ou
neonazistas, que não se esqueceram das lições do III Reich, acontecimentos vários envolvendo a comunidade judaica, têm periodicamente ocupado
espaço na imprensa regional. Por exemplo, em 1992 uma bomba destruiu
a embaixada de Israel em Buenos Aires, enquanto dois anos depois foi a
Livre-Docente e Professor Titular do Departamento de Ciência Política da Universidade
Estadual de Campinas. Este texto contou com recursos do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnológico (CNPq), através de Bolsa de Produtividade em Pesquisa
(1B) concedida ao autor.
1
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Associação Mutual Israel-Argentina (AMIA) a afetada. Nesses dois ataques, 114 pessoas foram mortas e mais de 300 feridas.
Apesar de também haver, periodicamente, notícias sobre grupos anti-semitas no Brasil, aqui nunca houve qualquer atentado com tal finalidade
e magnitude semelhante a do país vizinho. Por outro lado, problemas que
ocorrem aqui, não se verificam lá, como os ataques do crime organizado
nas grandes cidades e presídios brasileiros. Um desses exemplos pode ser
remetido ao ocorrido em São Paulo, em maio de 2006.
Um problema que afeta determinado país, não necessariamente preocupa as autoridades de outros, ou tem igual impacto, mesmo sendo vizinhos.
Cada país tem preocupações distintas dos demais em muitos casos, e também coincidentes em igual ou maior número. Por isso, itens como as guerrilhas e tráfico de drogas recebem tratamentos diferenciados no continente,
já que não atingem a todos por igual.2 Este é um dos primeiros fatores que
devem ser considerados na formulação e implementação das políticas públicas de um país, no sentido mais amplo, envolvendo a atuação no plano
internacional, nas áreas de política externa, de defesa e segurança regional.
A política de um país visando atuar no cenário regional e mundial é
sempre formulada em função dos constrangimentos internos e externos. Os
governos levam na devida conta os interesses dos grupos, agentes, pressões
internas e a conjuntura internacional. Por isso, muitas das intenções iniciais
de governantes quando assumem o poder, principalmente de grandes mudanças e/ou políticas de colaboração com vizinhos, não são concretizadas
ao logo de seus mandatos.
No conjunto, esses elementos facilitam ou dificultam, viabilizando ou
impossibilitando, a formulação e implementação de políticas independen-
2
Enquanto a Colômbia enfrenta dificuldades com as FARCs e o Peru sofria o mesmo
com o Sendero Luminoso, o Brasil e outros não tinham que se preocupar com tais problemas. Da mesma forma, a própria questão das drogas tem recebido tratamentos diferentes na
América do Sul. Se é visto como item de segurança nacional (Colômbia, Peru, por exemplo)
em alguns Estados, em outros não é tratado sob a perspectiva militar (Cuba e Chile).
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tes, verdadeiramente soberanas, a não ser que o país detenha poder adequado e o utilize de forma unilateral, não considerando as vontades alheias
de outros governos. Um agente com tal grandeza não se vê na obrigação
de prestar contas à comunidade internacional, não temendo ser punido ou
sofrer quaisquer constrangimentos em termos bilaterais por parte de seus
parceiros ou das instituições intergovernamentais.
Ainda que no âmbito econômico-comercial possam ser derrotados em
institutos como a Organização Mundial do Comércio (OMC), e sofrer retaliações por causa de políticas protecionistas, as conseqüências para eles são
bastante modestas. É assim que se comportam as grandes potências como
os Estados Unidos, sem se preocupar, por exemplo, com o Tribunal Penal Internacional (TPI). Por isso, agem com desenvoltura em regiões onde
considera que seus interesses devam ser defendidos, por motivos variados,
como no Iraque, no Afeganistão, ou na base de Guantánamo, mantendo
presos de maneira irregular, e fazendo uso de recursos considerados contrários a política de direitos humanos.
Isto não significa que possam agir impunemente, ou que mandam no
mundo. O que ocorre, entretanto, é que operam numa relação de custos e
benefícios, e medindo possíveis desgastes perante a comunidade mundial.
No cômputo geral, se não conseguem impor suas vontades, pelo menos
podem impedir que diversas medidas sejam tomadas contra seus interesses.
Ou seja, afetam muito mais os demais países e o sistema internacional do
que são diretamente atingidos por esses últimos.
Para atuar da forma como desejam, os países procuram, destarte, aumentar seu poder nacional. Poder entendido não como fim, mas como meio,
como instrumento, e que vai ser utilizado para atender seus objetivos e
interesses (nacionais ou não), toda vez que se fizer necessário. Se não agir
dessa forma, perderá sua credibilidade, não estando aqui em discussão a
legitimidade de seus atos, os critérios de justiça com que o poder deva ser
utilizado, etc.
Um dos problemas quando se pensa sob este prisma, é o preço que o
país paga, amargando fracassos, se resolver atuar não dispondo dos recur-
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sos de poder reais para fazer valer seus interesses, aspirações e/ou necessidades. Por isso, as políticas públicas têm que ser devidamente calculadas,
sopesadas, e não podem ser feitas de improviso, de arroubos, nem em momentos de comoção.
Quando um país atua, ou faz guerra, tudo é planejado com antecedência, por causa da necessidade de logística, tem que se medir as conseqüências, etc. A não ser, obviamente, quando é invadido repentinamente e tem
que responder de imediato, se sua segurança nacional estiver em risco e a
soberania ameaçada. Mas em circunstância como esta, isto significaria que
os serviços de inteligência, as Forças Armadas e outros setores responsáveis pela defesa e segurança nacional foram incompetentes, porque não
souberam fazer análises de risco e detectar os perigos eminentes.
Deve-se, também, levar em consideração que muitas vezes autoridades
de um país, nas mais distintas esferas, fazem promessas que nem sempre
podem ser cumpridas, pela impossibilidade ou falta de recursos adequados,
sendo muito mais discursos de improviso, e que são de igual forma facilmente esquecidos.
É levando em consideração todos esses fatores, que países como o Brasil
elaboram suas políticas externa, de defesa e segurança, dando ênfase maior
ou menor a uma ou mais variáveis (ou todas por igual, simultaneamente),
dependendo, portanto, do jogo e das intempéries da política doméstica e
das conjunturas regional e global.
Da ALALC ao fim da guerra fria
Como o Brasil tem se defrontado com a agenda da política externa, de
defesa e segurança? Quais fatores e atores têm influenciado a formulação e
implementação dessas escolhas?
De forma ampla, pode-se dizer que na pauta do governo brasileiro, os
temas da integração e da segurança há muito se fazem presentes. O que se
verifica, ao longo da história é que, de acordo com o cenário, a política de integração nunca caminhou pari passu com a política de defesa e segurança.
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Nem poderia ser diferente, porque embora sejam políticas públicas e
façam parte do planejamento governamental como um todo, este fato por
si só não é suficiente para que sejam definidos idênticos pontos de vista
sobre a atuação do país nessas áreas. Isto é fácil de se entender, se levarmos em consideração que diversos são os atores que formulam as políticas
nacionais, e que existem, com freqüência, choques dentro do mesmo setor
e entre eles.
Como é natural, há concepções de mundo distintas que se batem, procurando definir as políticas acerca do papel que o país deve exercer no continente e em nível mundial. Embora devessem trabalhar conjugadamente,
uma vez que políticas externa e de defesa e segurança se referem ao país
como um todo, e são políticas de governo e/ou de Estado, a multiplicidade
de atores e interesses impede a formulação de uma política única para todos os setores.
Em termos da projeção do país no cenário internacional, ainda que o
Ministério das Relações Exteriores seja a instância responsável pela área,
divide cada vez mais (ou ficando até em posição subalterna) as decisões
com os setores econômicos que operam igualmente com as instituições
multilaterais em todos os planos. Nem sempre pontos de vista coincidentes
são observados, até pelo contrário, estilos e métodos bastante distintos para
a inserção internacional do país marcam a atuação desses agentes.
Em princípio há, porém, limites e esferas de atuação para cada um
desses atores: temas políticos e diplomáticos ficam sob responsabilidade
do Itamaraty, e políticas econômicas, a cargo dos ministérios que tratam do
assunto.
Da mesma forma, são os institutos militares os responsáveis, em primeira mão, pela defesa nacional. Por isso, pensam e operam de forma distante
daquela utilizada pelos diplomatas e economistas, conforme se pode perceber na tradição política brasileira.
De um lado, verificamos a existência de agentes que privilegiam a negociação, a cooperação, o aumento do grau de confiança recíproco e, no
limite, a integração regional; do outro lado, observamos instâncias que
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pensam, por excelência, de maneira conspirativa, considerando não a existência de amigos, mas sim de aliados, quando as circunstâncias assim o
exigirem, podendo ser relegados a plano secundário de acordo com as
conveniências.
Se utilizarmos como referência, ainda que de maneira não tão rígida,
os últimos 50 anos, a partir da década de 1960, é possível perceber, com
clareza como tais assuntos foram tratados pelas autoridades brasileiras. A
Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC) pode ser tomada como ponto de partida nas políticas regionais em que se pensou em
aprofundar a cooperação regional mais intensamente.
Como membro da entidade, o Brasil participou da mesma, segundo a
conjuntura local assim o requeria. Nesse caso especifico, os avanços não
foram significativos em virtude de a própria proposta ter sofrido rápidas
modificações, com a entidade pouco realizando nas duas décadas em que
sobreviveu. Por isso mesmo, o papel do Brasil nesta iniciativa restringiu-se
a participação bastante limitada. Leve-se, ainda, em consideração, o ambiente doméstico passando por grandes mudanças. Observamos primeiramente a renúncia de Jânio da Silva Quadros em agosto de 1961, e, depois,
a subida de João Belchior Marques Goulart à Presidência da República,
cuja atuação esteve restringida pelo modelo parlamentarista até janeiro de
1963.
Esses fatos aliados, - grandiosidade da proposta inicial da ALALC, difícil de ser cumprida no pouco tempo que se propunha, e o ambiente doméstico desfavorável no caso brasileiro, - fizeram com que a cooperação e integração ficassem relegadas a segundo plano.3 No nível mais amplo, deve-se,
também, ponderar o agudo clima da guerra fria, com a fracassada invasão
da Baía dos Porcos em 1961, e a crise dos mísseis em agosto de 1962, e
Sobre um histórico da integração regional, consultar o texto de BARBOSA, Rubens América Latina em perspectiva: a integração regional da retórica a realidade. São Paulo:
Aduaneiras, 1991.
3
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que afetavam sobremaneira outras iniciativas de cooperação e integração
regionais. O tema da segurança desde 1947 circunscrevia-se ao acordado
pelo Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR).
Com o final da política externa independente, que caracterizou os governos de Jânio Quadros e João Goulart, mudanças significativas foram
verificadas a partir de 1964.
A subida do estamento militar ao poder, controlando o aparato de Estado, durante uma geração, não significou a vitória de uma das concepções
existentes, como responsável única e exclusiva das políticas públicas em
todos os níveis.
O que se percebeu em todo o período castrense foram inúmeras discordâncias entre as diversas tendências vigentes, primeiro dentro das próprias
Forças Armadas, e que podem ser claramente verificadas no processo de
sucessão em cada período; em segundo lugar, as disputas entre os setores
econômicos com os diplomáticos, e desses últimos com os militares.
Embora, no caso de divergências, os problemas fossem arbitrados pelo
Conselho de Segurança Nacional, nem sempre a perspectiva militar prevaleceu em todos os assuntos, em nome da Doutrina de Segurança Nacional.
Assim, temas afeitos a área econômica ficaram sob responsabilidade dos
ministérios a eles ligados, enquanto problemas estritamente diplomáticos
sob a esfera do Itamaraty. Problemas relacionados com as fronteiras, ainda
que de alçada do Ministério das Relações Exteriores, ficaram a cargo dos
setores militares, em nome da segurança nacional. Certamente muitos
assuntos, que diziam respeito a mais de uma das pastas ministeriais, foram
alvo de intensas discordâncias.
Mas, se, no conjunto, observaram-se iniciativas que privilegiavam a
perspectiva militar, a ótica diplomática igualmente marcou presença em
várias oportunidades, tanto no espaço mais amplo do sistema internacional,
quanto do plano regional, onde os interesses brasileiros mais estavam presentes. Exemplos de cooperação em termos amplos podem se verificados
com a UNCTAD em 1964, nas reuniões dos países não-alinhados, como
também no Grupo dos 77. Já em âmbito regional, temos iniciativas desde
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o Tratado da Bacia do Prata em 1969, o Tratado de Cooperação Amazônica
de 1978, o Tratado de Itaipu e uma série de acordos bilaterais e multilaterais.
No primeiro mandato militar, sob regência de Castello Branco, sobrou
pouco espaço para tentativas de cooperação mais ampla, uma vez que as
preocupações maiores se davam no âmbito doméstico. Se a cooperação
regional se restringiu ao necessário, o contrário já se verificou em termos
de segurança regional. Pautada pela visão do conflito Leste-Oeste, considerando os Estados Unidos como líder e guardião do mundo ocidental,a política brasileira para o setor orientou-se para a defesa dos princípios vigentes
nesta parte do Hemisfério, de acordo com o propugnado pelo Tratado Interamericano de Assistência Recíproca e sob liderança norte-americana.
Daí a vigência do conceito de segurança hemisférica ou segurança continental, segundo o qual as Américas eram prioritárias para os interesses
nacionais, e que foi retratado de maneira bem clara no discurso de Castello
Branco aos jovens diplomatas em 31 de julho de 1964.4
Ao considerar o mundo interdependente, no mundo ocidental, a defesa
dos interesses nacionais se fazia através da teoria dos círculos concêntricos,
com primazia para a Bacia do Prata. Por isso, o envio de tropas brasileiras,
que fizeram parte da Força Interamericana de Paz, à República Dominicana
em 1965. Naquela oportunidade, o contingente brasileiro foi chefiado pelo
então coronel Carlos de Meira Mattos, tendo o Brasil cedido, ainda, por
duas vezes o comandante geral da missão, com os generais Hugo Panasco
Alvim e Álvaro da Silva Braga.
Se Castello Branco raciocinava pela ótica do conflito Leste, daí a sua
concepção de segurança hemisférica, o mesmo não pode ser dito de seu
sucessor, Arthur da Costa e Silva. Pertencente a grupo distinto dos sorbonistas, Costa e Silva implementou políticas distintas em quase todos os
Cf. MRE – A política exterior da Revolução Brasileira. Brasília: MRE/Seção de Publicações, 1966.
4
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sentidos: privilegiou o conflito Norte-Sul na política externa, vinculou-se a
grupos nacionalistas e deu continuidade a repressão iniciada no governo
anterior.
Defendendo os interesses sob outra perspectiva, sua diplomacia foi
cunhada com o nome de “diplomacia da prosperidade”, sob a administração de Magalhães Pinto. Por isso mesmo, considerando o problema econômico como mais importante do que a vertente estritamente castrense, sua
visão de segurança deslocava-se para o ambiente econômico, colocando os
problemas do desenvolvimento e subdesenvolvimento, como fatores importantes na feitura do sistema internacional. Recusou-se, também, a assinar o Tratado de Não-Proliferação Nuclear, já que via este como elemento
importante para alavancar o próprio desenvolvimento nacional, embora não
se falasse na necessidade de ter acesso a este tipo de tecnologia para fins
militares. A cooperação maior verificada no governo Costa e Silva, em âmbito sul-americano pode ser lembrada através do Tratado da Bacia do Prata
assinado em 4 de abril de 1969. Tendo como membros, Brasil, Uruguai,
Paraguai e Argentina, o referido tratado tinha como preocupação operar
de forma conjugada, o que possibilitaria o “desenvolvimento harmônico e
equilibrado assim como o ótimo aproveitamento dos grandes recursos da
região”; agindo com esse espírito estaria assegurada a preservação dos
recursos da Bacia do Prata, para as gerações futuras através de sua utilização racional.5
Quando Emilio Garrastazu Médici ascendeu ao poder, encontrou já todo
um aparato repressivo à sua disposição, consolidado com o Ato Institucio-
O Tratado da Bacia do Prata entrou em vigor em 14 de agosto de 1970. O mesmo foi promulgado pelo governo brasileiro poucos dias depois, através do Decreto nº 67.084, de 19
de agosto de 1970. Cf. http://www2.mre.gov.br/dai/m_67084_1970.htm. Acesso em 27 de
abril de 2010.
5
Análises sobre esse período podem ser encontradas na coletânea organizada por MUNTEAL Filho, Oswaldo et alii – Tempo negro, temperatura sufocante: Estado e Sociedade no
Brasil do AI-5. Rio de Janeiro: Editora PUC-Rio/Contraponto, 2008.
6
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nal nº 5, de 13 de dezembro de 1969.6
O viés anticomunista mais acentuado do que nos anos anteriores pode
ser constatado através da doutrina da teoria do cerco, segundo a qual, os
inimigos ao longo das fronteiras deveriam ser neutralizados. Gestado pela
comunidade de informações e segurança, o establishment, a idéia de fronteiras ideológicas orientou a atuação governamental desse governo. Por
isso, preparou-se para ocupar o Uruguai, com a denominada Operação Trinta Horas, caso o representante da Frente Ampla, Líber Seregni, ganhasse
as eleições de 1971.7 De forma semelhante, o governo interferiu no golpe
militar ocorrido no mesmo ano na Bolívia, quando foi deposto Juan José
Torres, sendo substituído por Hugo Banzer Suarez.8 Ainda que em território mais distante, a presença e cooperação do aparato repressivo se fez
presente no golpe militar de 1973 que vitimou Salvador Allende Gossens.9
Com a idéia de Brasil Potência expressa no Plano de governo, dois problemas se verificaram10: de um lado, desconfianças surgiram no plano regional, com um discurso anti-brasileiro, rotulando o país de imperialista,
subimperialista, país-chave, gendarme continental e designações outras que
davam o tom do clima que vigorava na Bacia do Prata.
O discurso de Richard Nixon em 1971, quando visitou a Venezuela,
Cf. GRAEL, Cel Dickson M. – Aventura. Corrupção, Terrorismo: À sombra da impunidade. Petrópolis: Vozes, 1985.
7
Sobre o assunto ver NEEDLEMAN, Ruth – Bolívia: Brazil’s geopolitical prisoner.
NACLA’S Latin America & Empire Report, VIII (2): 24-26, fevereiro de 1974.
8
Documentação sobre o período Médici pode ser encontrada em The National Security
Archive http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB282/índex.htm. Acesso em 27
de novembro de 2009. Ver, também, SUMMA, Renata de Figueiredo – Une amitié calculée.
Les relations entre les États Unis et le Brésil durant les dix premières années de La dictature
militaire (1964-1974). Master Recherche en Relations Internationales, Institut d’Études Politiques de Paris, École Doctorale de Sciences Po. Paris, 2009.
9
10
Cf. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA – Metas e Bases para a Ação do Governo. Rio de
Janeiro: Fundação IBGE, jan/1971, especialmente p. 15.
24
declarando que para onde o Brasil se inclinar o resto da America Latina
faria o mesmo, certamente não ajudou a dissipar as dúvidas sobre o projeto
brasileiro de ascender internacionalmente. Em segundo lugar, como conseqüência, a cooperação foi colocada em plano secundário, se bem que a
integração jamais tivesse sido diretamente abordada.
Sob o pragmatismo responsável de Ernesto Geisel, a concepção de
Brasil Potência foi substituída pela de potência emergente, como se pode
perceber através do II Plano Nacional de Desenvolvimento.11 Com ótica
diferente do governo anterior, Ernesto Geisel abriu o leque de alternativas
da política externa brasileira com grandes potências como a França, Reino
Unido, Alemanha e Japão, para onde viajou em seu mandato. Reconheceu
países da esfera socialista, recém-libertos do jugo colonialista, como Angola e Moçambique, além de privilegiar a China Continental em detrimento
de Taiwan, e considerou o sionismo como forma de racismo no âmbito da
Organização das Nações Unidas. Foi assinado o Acordo de Cooperação
Nuclear com a República Federal da Alemanha em 1975, enquanto dois
anos depois, o Brasil denunciava o acordo militar que mantinha com os
Estados Unidos desde 1952.
Embora em todos os governos, atenção especial tenha sido conferida à
América do Sul, e também a África, a partir de 1968, sob a gestão do chanceler Mário Gibson Barboza, a verdade é que em face da especificidade
do regime militar, os temas da defesa e da segurança nacional e regional
suplantavam em muito as políticas de cooperação com os países da região,
visando aprofundá-las, a não ser em casos especiais.
Foi assim, portanto, que no crescendo das críticas á questão ambiental e
para romper o Pacto Andino de 1969, o Brasil chamou em março de 1977
os países da região amazônica, para discutir mecanismos de cooperação
Cf. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA – II Plano Nacional de Desenvolvimento (19751979). Rio de Janeiro: IBGE, s/d. Ver Parte I – Desenvolvimento e grandeza: o Brasil como
Potência Emergente, p. 21-78.
11
25
amplos, o que foi rapidamente aceito e assinado por mais sete vizinhos,
menos de um ano e meio depois, em julho de 1978, sob a rubrica de Tratado
de Cooperação Amazônica (TCA).12
O fechamento do ciclo militar deu prosseguimento à política iniciada
com Geisel, sob o rótulo de pragmatismo universalista. Resolveu-se o
contencioso de Itaipu, tendo o governo enfrentado situação delicada com
a guerra das Malvinas em 1982, envolvendo britânicos e argentinos pela
posse das ilhas do Atlântico Sul. Data desses anos, mais precisamente em
1980, a substituição da ALALC pela Associação Latino-Americana de Integração (ALADI).
Ainda que as diferenças mais agudas no plano regional tivessem sido resolvidas, sobretudo nas negociações tripartite com o Paraguai e Argentina,
o clima obviamente não era propicio para se falar em temas como a integração. Mesmo pessoas que nos anos 90 tornaram-se férreos defensores da
integração regional, ocupando postos vários na administração pública argentina, eram reticentes sobre essa possibilidade no final da década de 70.13
O relacionamento bilateral brasileiro-argentino ou envolvendo os demais parceiros da Bacia do Prata era contaminado pelas desconfianças mútuas, com ásperas críticas sobretudo ao papel que o Brasil estaria exercitando na região, em busca da hegemonia nessa parte do mundo. Pouco espaço
era reservado, portanto, para colaborações mais estreitas, menos ainda falar em integração regional.14
12
Cf. MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES – Tratado de Cooperação Amazônica. Brasília, MRE, 1978.
13
Cf., por exemplo – PEÑA, Felix – América Latina, Argentina, Brasil : es posible una
alianza de imaginación pragmática? Texto apresentado no seminário internacional O Brasil
e a Nova Ordem Internacional. promovido pela Fundação Ford/IUPERJ/PECLA-UFMG, e
realizado em Nova Friburgo/RJ, 1º a 3 de dezembro de 1978, versão mimeografada.
As divergências entre os países do Cone Sul não impediram, contudo, que redes de colaboração repressivas contra os opositores dos regimes ditatoriais vigentes, prosperassem, como
a própria Operação Condor.
14
26
Se o regime militar foi encerrado de forma melancólica, a ascensão de
José Sarney a Presidência da República teve elementos altamente favoráveis para impulsionar a cooperação regional. De um lado, já ocorrera a
mudança do regime no país vizinho em 1983, logo após a derrota argentina
no conflito pelas ilhas Malvinas no ano anterior, e a subida de Raul Alfonsín
ao cargo maior da Casa Rosada. Por isso, depois que chegou ao poder, foi
possível que ambos os países, recém-saídos de regimes de exceção assinassem os protocolos de integração em Foz do Iguaçu, algo impensável
em anos bem próximos. Tal iniciativa serviu para alavancar os processos
de integração regional e que se iriam ampliar nos anos posteriores. Não se
deve esquecer, igualmente, as medidas tomadas em âmbito militar quando
dois simpósios de estudos estratégicos reunindo o Estado-Maior das Forças
Armadas brasileiras (EMFA) e o Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas argentinas (EMCFA) foram realizados em Buenos Aires e São Paulo
em abril de 1987 e abril de 1988, respectivamente.15
No governo de Sarney, ao lado de iniciativas como essas, problemas
outros se fizeram sentir com intensidade, deixando à mostra as vulnerabilidades nacionais. Entre essas, a questão ambiental se tornou parte importante da agenda brasileira em âmbito doméstico e na política externa, com
múltiplos agentes operando simultaneamente, desde os ligados ao governo
em diversos setores, as organizações não-governamentais, a universidade,
a Igreja e mesmo representantes de outros países, e organizações internacionais preocupados com os desmandos nas grandes florestas tropicais.
O tema da segurança, que anteriormente estava concentrado na Bacia
do Prata, assim que se resolveu o contencioso de Itaipu voltou-se para a
Bacia Amazônica. Ao mesmo tempo que foram assinados os protocolos de
15
Iniciativas consideradas importantes, essas reuniões contaram com a presença de membros dos dois governos. Os textos apresentados foram publicados, posteriormente, pelo
Centro de Estudos Estratégicos do Convívio - Sociedade Brasileira de Cultura. Cf. Política
e Estratégia, São Paulo, CEE/SBC, vol. 5 (3), julho-setembro de 1987; Política e Estratégia,
São Paulo, CEE/SBC, vol. 6 (3), julho-setembro de 1988.
27
integração com a Argentina, tornou-se público o Projeto Calha Norte em
1986. No plano diplomático, inúmeras foram as reuniões entre chefes de
Estado e ministros da Bacia Amazônica, com documentos diversos como
a Declaração da Amazônia. Iniciativas governamentais como o Programa
Nossa Natureza, ao lado do Projeto Calha Norte, ocuparam espaços apreciáveis na agenda dos anos 80, se bem que a crise que assolou a década
na América Latina impediu avanços maiores em outras iniciativas como o
próprio Tratado de Cooperação Amazônica.
E foi com discussões inúmeras sobre a segurança amazônica que se encerrou o primeiro governo civil pós-regime militar, e que foram também
claramente retratadas por ocasião da feitura da nova Constituição de 1988.
Embora fosse reduzido o mandato de Fernando Collor de Mello, marcado pelo fim de guerra fria, algumas decisões mostraram-se importantes para
aumentar o grau de confiança regional. Por exemplo, foram interrompidos
os programas nucleares da Marinha e da Aeronáutica, em Iperó e com o
fechamento da base de Cachimbo, no Pará. Ao mesmo tempo, iniciou-se a
demanda por uma vaga como membro permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas, aproximação mais forte com os Estados Unidos,
mesma característica da última metade do governo Sarney, realizou-se a
Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento
(ECO 92) no Rio de Janeiro, e, ambiciosamente, projetava-se o MERCOSUL para um período bastante rápido.
O final do século: as novas preocupações
Uma continuidade de políticas, no período de 1992 a 2003, vai marcar a atuação brasileira nos cenários regional e internacional. De um lado,
Itamar Franco à frente da Presidência da República tornou possível vigor
maior à iniciativa de integração regional, desta vez com mais dois parceiros, construindo um bloco com intenções até então inexistentes. Pode-se
dizer que a estabilidade econômica no plano doméstico se converteu na
maior preocupação do governo, com a nova moeda, o real. A integração
28
regional, contudo, por isso mesmo, pouco avançou, tendo os temas da
defesa e segurança, igualmente, ocupado pouco espaço, inclusive pelo período reduzido do governo de Itamar Franco.
A eleição de Fernando Henrique traz algumas novas interpretações sobre a realidade mundial, já no contexto denominado interdependente e globalizado. Nesse novo cenário, ainda em formatação, o presidente chamava
atenção para a necessidade de ao mesmo tempo manter vínculos com os
grandes países, mas dentro de uma visão altamente competitiva.
Foi isso que colocou em duas oportunidades, em 1996, ao fazer palestras em Nova Deli e na cidade do México. Na Índia ressaltou que, além
de considerar que a globalização trouxe mudanças ao papel do Estado, este
novo cenário “alterou radicalmente a ênfase da ação governamental, agora
dirigida quase exclusivamente para tornar possível as economias nacionais
desenvolverem e sustentarem condições estruturais de competitividade em
escala global”.16
Em face desse novo mundo, com o acirramento da competição, tornava-se também possível o aumento da cooperação sob diversas formas. Era
para essa faceta da globalização que Fernando Henrique Cardoso chamava
atenção no México, ao dizer que uma das possibilidades de cooperação
seria através da integração regional. Nesse caso, o MERCOSUL se convertia no principal projeto da diplomacia nacional.17 Pelo menos no plano da
retórica isto se converteu em verdade.
Dentro das novas realidades, em que as incertezas ainda eram a marca
do que poderia ser o formato do mundo ora em construção, uma conclusão
havia sido feita: a necessidade de enfrentar os grandes problemas globais, e
que não poderiam ser deixados de lado na agenda brasileira, como os temas
dos direitos humanos e da questão ambiental.
Cf. CARDOSO, Fernando Henrique – Globalização (Duas Conferências). Idéias & Debate, Brasília: Instituto Teotônio Vilela, nº 10, 1997, p. 8.
16
17
Cf. Ibidem, p. 21.
29
Ou seja, dever-se-ia ter posturas definidas sobre esses problemas. Por
isso, a atuação no plano multilateral passou a ser mais intensa, ao mesmo
tempo que se definiam novas alianças, dentro daquilo que se convencionou
chamar de “parcerias seletivas”, isto é, com agentes que poderiam de fato
desempenhar papel de importância no cenário global.
Isto significou, por outro lado, deixar em plano secundário, ainda que
não desmerecessem atenção, os países menos desenvolvidos. Assim a América do Sul continuou recebendo importância, pelas suas próprias particularidades regionais, se bem que posteriormente críticas fossem tecidas ao
governo, acusando-o de relegar o próprio MERCOSUL. Segundo os que
discordavam da política externa daquele momento, o MERCOSUL estava
longe de ser considerado prioritário na agenda brasileira.
As constantes viagens de Cardoso serviram como pretexto para cunhar
seu governo de diplomacia presidencial, aliás, mesmo rótulo com que se
costumava designar o período de João Baptista Figueiredo.
Entendendo a dificuldade que os países teriam para resolver isoladamente seus problemas, frente aos novos desafios que se colocavam em um
mundo tão competitivo, tornou-se necessário, portanto, investir em soluções compartilhadas com outros parceiros.
Daí a ênfase, muito restrita diziam os opositores, em projetos como
o MERCOSUL, ainda que Brasil e Argentina tivessem projetos individuais diferentes. O que se verificou, assim, é que embora fosse considerado
significativo, o MERCOSUL não pode ser classificado como a alternativa
maior da política externa brasileira e na qual mais se investiu. Tornou-se,
obviamente, importante em função da própria localização dos agentes participantes, com visível desequilíbrio, em uma relação de poder bastante diferenciada entre os 4 parceiros.
As constantes divergências entre Brasil e Argentina, em praticamente
todos os setores, foi destarte marca quotidiana do relacionamento no bloco.
Ainda que juridicamente todos fossem considerados iguais, era patente, em
termos práticos, a assimetria de poder. Foi esse tom, de lenta caminhada,
que o processo de integração experimentou no final da última década do
30
século, como não poderia deixar de ser, em contexto altamente desfavorável para países que naquele momento não eram possuidores de grandes
capacidades já anteriormente acumuladas.
Além da questão do MERCOSUL, a região amazônica se converteu no
grande desafio, motivo pelo qual, as políticas nas áreas externa, de defesa e
segurança, tinham como foco principal a proteção da região norte do pais.
Havia duas grandes frentes que deveriam ser objeto de atenção.
A primeira delas, localizada na tríplice fronteira Brasil-Argentina-Paraguai. Nessa região, considerada estratégica no Cone Sul, concentravam-se
problemas de origem variada. Entre esses, o contrabando de produtos entre
Ciudad del Este e Foz do Iguaçu, desde roupas, cigarros, equipamentos
eletrônicos até armas.
Difícil de ser protegida a região tornava-se propicia para o desenvolvimento de atividades criminosas, facilitada inclusive pela dificuldade na
agilização de mecanismos para coibir os delitos dos dois lados da fronteira
brasileiro-paraguaia. Isto porque envolviam instâncias diferentes como os
Ministérios das Relações Exteriores e da Justiça, e a necessidade de tramitar toda a documentação para solicitar providências, prender os infratores,
atravessar fronteiras, etc.
O crime organizado e o tráfico de drogas, igualmente, se colocam como
fatores importantes para que a preocupação governamental fosse dirigida
para esse lugar.
Denúncias que começaram a surgir davam conta também, da existência de grupos simpatizantes das causas árabes, que enviavam recursos
para viabilizar ataques terroristas ao redor do mundo. Contudo, esta não
foi preocupação que atingisse diretamente as autoridades brasileiras, mas
sim, motivadas pelas denúncias oriundas basicamente por parte dos Estados Unidos.
A outra grande frente se referia a região bastante longínqua do Cone Sul,
isto é, relacionada com a defesa e soberania do território amazônico. Por
isso, após discussões que já haviam se iniciado no período Collor, através
do Centro de Estudos Estratégicos da Secretaria de Assuntos Estratégicos
31
da Presidência da República, foi levado a conhecimento o primeiro documento sobre Política de Defesa Nacional (PDN) em 1996.18 As preocupações prioritárias do país estavam claramente definidas nesse documento. A
avaliação inicial, segundo o item 2.5 , era de que o contexto internacional
continuava marcado por incertezas, daí a necessidade de que a vertente
militar deveria receber a devida importância, inclusive para a sobrevivência
dos próprios Estados como unidades independentes. Embora a América do
Sul fosse considerada a região mais desmilitarizada do mundo, nem por
isso, deixava de existir preocupações. Segundo a PDN,
persistem zonas de instabilidade que podem contrariar interesses brasileiros. A ação de bandos armados que atuam em países vizinhos, nos lindes
da Amazônia brasileira, e o crime organizado internacional são alguns dos
pontos a provocar preocupações.19
Levando em conta tanto o cenário global, quanto o regional, a postura
brasileira era de que se deveria adotar uma postura dissuasória de caráter
defensivo. Deviam ser objeto de inquietação, portanto, aquelas que estavam mencionadas no corpo do documento, quais sejam: proteger a Amazônia brasileira, com o apoio de toda a sociedade e com a valorização da
presença militar (item j) e priorizar ações para desenvolver e vivificar a
faixa de fronteira, em especial nas regiões norte e centro-oeste (item l).
Ainda que se tratasse de uma minuta – que não recebeu as devidas atenções em instâncias como o Congresso Nacional – o documento tornou-se
a primeira iniciativa governamental na área, como um todo, procurando
definir problemas e estratégias. Extremamente abrangente, contudo, a PDN
se tornou o ponto indicador de quais seriam as prioridades nacionais a partir
Este documento foi publicado pela revista Parcerias Estratégicas, Brasília, Centro de
Estudos Estratégicos da Secretaria de Assuntos Estratégicos, vol. 1 (2): 7-15, dezembro de
1996. Desta publicação foram retiradas as citações mencionadas nos parágrafos seguintes.
Neste mesmo exemplar encontram-se vários estudos sobre a Política de Defesa Nacional.
18
19
Idem, Op. Cit., p. 9
32
de então na formulação e implementação das políticas nacionais voltadas
para a proteção dos interesses nacionais.
Na realidade, a ineficácia do Projeto Calha Norte, com nome alterado
para Programa Calha Norte, não tendo conseguido dar conta dos problemas
amazônicos, obrigou a que o governo elaborasse políticas mais efetivas.20
Dai a criação do Sistema de Vigilância da Amazônia/Sistema de Proteção
da Amazônia (SIVAM/SIPAM), cujo primeiro estágio foi concluído em
2002. Entre as diversas tarefas dessa iniciativa estavam a de mapear queimadas, monitorar o espaço aéreo, instalação de radares fixos e móveis e
proteção das fronteiras.
A etapa seguinte foi a criação do próprio Ministério da Defesa em 1999,
convertendo os antigas pastas da Marinha, Aeronáutica e Exército em comandos militares, ainda que seus titulares usufruíssem de status ministerial. Algumas dificuldades em torno do novo ministério passaram a se fazer
presentes. Em primeiro lugar, as divergências sobre a origem do titular, se
militar ou civil. Em segundo lugar, a possibilidade de não entendimento
entre os comandantes militares a aceitarem políticas voltadas para sua área,
elaboradas por civis. Em terceiro lugar, o próprio prestígio de quem assumiria o Ministério da Defesa, se conseguiria “impor sua vontade” como
chefe da área.
Em termos da política de defesa e segurança, o Brasil passou a participar, também regularmente, das reuniões dos Ministros da Defesa do
Hemisfério, a cada dois anos, depois do primeiro encontro realizado nos
Estados Unidos, na cidade de Williamsburg/VA em 1995. Ainda que em
tais oportunidades fossem apenas estabelecidas diretrizes gerais, as mesmas mostraram-se importantes, porque propiciaram a realização de negociações bilaterais, aproveitando a oportunidade da presença de todos os
titulares da Defesa do continente nesses eventos.
Informações pormenorizadas sobre as atividades do PCN podem ser encontradas no seguinte site: https://www.defesa.gov.br/programa_calha_norte/index.php. Acesso em 20 de
abril de 2010.
20
33
A agenda atual
No inicio do novo século, a política externa brasileira passou a operar
em um cenário caracterizado pelo alto grau de competição, que já marcava
os últimos anos do governo anterior. Algumas características poderiam ser
mencionadas como objetivos procurados pelo governo: a vaga como membro permanente do Conselho de Segurança das Nações Unidas; ênfase no
relacionamento com a América Latina, primordialmente a América do Sul,
como seu grande espaço regional; as negociações internacionais, principalmente em Doha.
Ao longo dos anos outros elementos igualmente importantes foram
acrescentados à pauta da política externa nacional, como a demanda por
cargos de alta direção das organizações internacionais, a possibilidade de
agir como ator de importância, mediando conflitos, ou oferecendo-se para
tal, ajuda a países menos favorecidos tanto na África quanto no próprio
continente, participação em missões de paz, formação de blocos alternativos ao G-8, e forte ênfase no relacionamento Sul-Sul. Alem disso, em termos da concepção estratégica, reformulou-se a Política de Defesa Nacional
de 1996, com novo documento em 2005, ao mesmo tempo que divulgou em
dezembro de 2008, a Estratégia Nacional de Defesa.
Com agenda tão ampla e diversificada, certamente que nem todos os
tópicos recebem igual atenção. Por isso, apesar do discurso, com o passar do tempo, em face das prioridades estabelecidas e também por causa
das dificuldades no contexto regional, o MERCOSUL esteve longe de
ocupar o primeiro plano da política externa brasileira. Teve e continua
tendo papel importante, é bem verdade,e continua como prioridade, mas
muito mais no plano retórico do que no sentido prático de progresso
do mesmo, ainda que outros parceiros tenham sido incorporados nos
últimos anos.
Desde que assumiu o governo em 2003, Lula obteve uma série de sucessos, mas igualmente amargou vários revezes. A retórica para a resolução
dos grandes problemas mundiais, como a fome e o combate a pobreza ren-
34
deram altos dividendos. Tanto é assim que ao longo de seu mandato recebeu
inúmeras premiações tanto de governos, quanto de instituições internacionais, sendo inclusive aclamado como uma das grandes lideranças mundiais.
A seu favor, portanto, deve-se contar tais iniciativas, ainda que estritamente
no plano retórico, e sem chances de se converterem em políticas mundiais
práticas. Deve-se considerar, entretanto, que nesses anos observou-se também de forma visível a falta de grandes lideranças internacionais, e os próprios problemas enfrentados pelas grandes nações, envolvidas em conflitos
longe de seus territórios, e motivo de fortes discussões domésticas sobre
como deixar ou não o palco de guerra.
A ênfase no relacionamento com o Sul pouco trouxe de produtivo, não
se convertendo em frente efetiva contra as grandes potências. Por isso mesmo, ao lado dos países em desenvolvimento o governo deu importância não
apenas ao relacionamento com os Estados Unidos, com a União Européia e
com o Japão, mas abriu frentes com outros de igual porte, os dito emergentes, formando blocos variados segundo interesses específicos, seja através
do G3, G4, IBAS, BRIC, etc. Nesse contexto, países como a Índia, a China,
Rússia e África do Sul desempenham papel significativo na agenda externa
brasileira.
Da mesma forma, a busca incessante por cargos de direção nas organizações internacionais foi marca constante das demandas brasileiras. Podem ser listadas desde as ambições para a ocupação de cargos no Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), na Organização Internacional
do Trabalho (OIT), Organização Mundial do Comércio (OMC), sem nos
esquecermos da procura maior no Conselho de Segurança da ONU.
Entre demandas de tal tipo, procurou aumentar seus espaços na tentativa
de mediar conflitos, oferecendo-se para exercer tais cargos, embora nem
sempre tivesse sucesso, como pode ser visto na questão do Oriente Médio
ou do Irã. Mas marcou forte presença em regiões de conflito, como no caso
haitiano, antes e depois do terremoto que devastou o pais. Certamente tal
papel não foi feito gratuitamente, mas visando mostrar ao mundo que, além
de suas próprias políticas domésticas e de suas demandas, o país se preo-
35
cupa realmente com a sorte dos menos favorecidos, mostrando, simultaneamente que está apto a desempenhar papel de relevo no concerto mundial,
ao lado das grandes potências que formatam a ordem mundial, ou seja, que
ditam as regras de como deva funcionar o mundo.
No que nos interessa mais de perto, e que diz respeito a integração regional, em principio o governo investiu fortemente na aproximação com
os países sul-americanos, mormente com o vizinho portenho. Ainda que
discussões tenham se sucedido ao longo do tempo, nem sempre com os resultados esperados, mesmo assim o governo brasileiro não deixou de lado
o tema. Tanto é assim, que, em grande parte por suas iniciativas, Bolívia e
Venezuela foram posteriormente incorporados ao MERCOSUL, ampliando
sobremaneira não apenas o bloco, mas estendendo-o geograficamente para
o norte do continente.
A Integração da Infra-Estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) e os
fundos destinados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social se colocam como agentes importantes da política externa brasileira
nesse quesito.21 Deve-se ponderar que a parte de integração física , além
das próprias dificuldades geográficas, tem elementos difíceis de serem concretizados. Entre esses, a falta de recursos pelos países da região, e que,
necessariamente, teriam que obter tais divisas, por intermédio das grandes
agências internacionais, ou através de parceiros locais como o Brasil, que
detém condições mais favoráveis que os vizinhos.
Certamente a política ativa e altiva, como se refere o presidente à conduta externa do país, nem sempre atingiu os objetivos almejados. Além
Para informações mais precisas sobre a IIRSA, consultar o site: http://www.iirsa.org/index.asp?CodIdioma=ESP. Acesso em 23 de abril de 2010. Um estudo sobre o papel desempenhado pelo BNDES no cenário regional pode ser encontrado em ALVES, Rodrigo
Maschion – A temática financeira na agenda da política externa do governo Lula. O BNDES
e o modelo de participação e exportação financeira do Brasil na América do Sul. Dissertação
de mestrado defendida no Programa de Pos-Graduação em Relações Internacionais UNESP-Unicamp-PUC/SP, 2008, digitalizada. Texto disponível em: http://www.santiagodantassp.
locaweb.com.br/br/arquivos/defesas/MaschionAlves.pdf. Acesso em 28 de abril de 2010.
21
36
dos insucessos na procura de cargos, nos apoios muito polêmicos como
no caso da sucessão do diretor da Organização das Nações Unidas para a
Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), de episódios polêmicos como
a extradição de Cesare Battisti para a Itália onde é acusado de ter cometido
crimes, de interferência em assuntos internos no caso de Honduras, ou de
relacionamentos difíceis com países como o Irã, justificando a soberania
de seus atos, o Brasil enfrentou dificuldades, em grande parte, pela opções
realizadas, e que não conseguiram convencer a comunidade internacional
sobre a certeza de suas decisões, que foram contrárias ao que do país se
esperava.
Em termos da política de defesa e segurança, o início do governo Lula
não foi tão auspicioso como se desejaria, já que uma semana apenas depois da posse, o ministro Roberto Amaral da Ciência e Tecnologia dizia em
alto e som que o país estava interessado na tecnologia atômica, visando a
construção de bombas. Algumas áreas mereceram especial atenção e que,
na prática, pouco diferiam dos governos anteriores. Assim, a Amazônia, e
o Atlântico mantiveram-se como regiões as quais o governo deveria estar
atento. Ao lado das prioridades geográficas, dois elementos devem ser mencionados: o primeiro, a reformulação do documento da Política de Defesa
Nacional, agora em sua versão mais elaborada de acordo com o Decreto
nº 5.484, de 30 de junho de 200522; o segundo, a elaboração da Estratégia
de Defesa Nacional conforme o Decreto nº 6.703, de 18 de dezembro de
2008, sob supervisão de Roberto Mangabeira Unger, então na Secretaria
de Assuntos Estratégicos.23
Em sua segunda edição, a Política de Defesa Nacional considera o ambiente internacional pós-guerra fria suscetível a conflitos de caráter étnico
e religioso, exacerbação de nacionalismos e fragmentação de Estados que
22
Cf. MINISTÉRIO DA DEFESA – Política de Defesa Nacional. Brasília: Gráfica do Exército, 2005. Este documento pode, também, ser acessado em http://www.defesa.gov.br.
23
Consultar este texto em http://www.defesa.gov.br. Acesso em 15 de março de 2010.
37
ameaçam a ordem estabelecida.
Nesta ordem, o desafio para os países em desenvolvimento é o de uma
inserção positiva no mercado mundial. Assim, a PDN defende o multilateralismo e fortalecimento das organizações internacionais, apoiadas no respeito ao direito internacional e nas regras de convivência harmônica entre
os diversos Estados para que o bem-estar da humanidade seja preservado.
Percebendo o quadro internacional como distinto do período da guerra-fria, agora com novos atores, como os não-estatais, deve-se levar na devida
conta as novas ameaças que podem desestabilizar a paz, a segurança e a
ordem democrática existente.
Em termos regionais, percebe-se a existência de zonas de instabilidade e
de ilícitos transnacionais, que podem atravessar as fronteiras e afetar outros
países da América do Sul. No caso, poderíamos imediatamente lembrar dos
casos colombiano e das tríplices fronteiras do norte (Letícia) e do sul (Foz
do Iguaçu).
Para o estabelecimento das diretrizes da política nacional de defesa, reforça-se que os princípios adotados obedecem sempre a Constituição Federal de 1988, que tem, como um de seus princípios, o repúdio ao terrorismo.
Ao mesmo tempo que se defende o uso da tecnologia nuclear como bem
econômico para fins pacíficos, considera-se como um dos grandes objetivos
do país, a projeção no concerto das nações e sua maior inserção em processos decisórios internacionais. O aumento da presença militar no Atlântico
Sul, a denominada Amazônia Azul e a Amazônia são elementos altamente
considerados, ao mesmo tempo que se reforça a necessidade de proteção
dos espaços aéreo e marítimo e, para tal, a necessidade de recursos a altura.
Por sua vez, a Estratégia Nacional de Defesa focaliza suas atenções em
três grandes eixos: reorganização das Forças Armadas, reestruturação da
indústria brasileira de material de defesa e política de composição dos efetivos das Forças Armadas.
Dentre as diretrizes da END pode-se destacar um dos princípios básicos,
qual seja, o de dissuadir a concentração de forças hostis nas fronteiras terrestres, nos limites das águas jurisdicionais brasileiras e impedir-lhes o uso
38
do espaço aéreo nacional. Das áreas que merecem atenção deve-se estar
atento para a faixa que vai de Santos a Vitória e aquela em torno da foz do
rio Amazonas. Não se descarta a necessidade de submarinos de propulsão nuclear, motivo pelo qual apesar de ser signatário de tratados de não-proliferação nuclear, o país não deve se despojar dessa tecnologia. Afinal
de contas, o setor nuclear tem valor considerado estratégico, sendo difícil,
haver uma precisa divisão entre desenvolvimento e defesa. Para dar conta
de seus compromissos, assegurar a projeção do país, necessário se torna a
reorganização da indústria de material de defesa, para ela estabelecendo um
regime legal, regulatório e tributário especial.
Ainda que se trate mais de uma carta de intenções, havendo necessidade
de discussões maiores, como o próprio documento sinaliza, com a sociedade, trata-se de um ambicioso projeto que procura alavancar o país nesse
setor, promovendo os vetores necessários para dois aspectos: tornar-se um
pais poderoso e, com essa variável, apto a proteger e projetar os interesses
nacionais.
Considerações finais
Conforme vimos, ao longo do texto, nem sempre ocorreram momentos
favoráveis que pudessem fazer com que as políticas externa, de defesa e
segurança e de integração regional marchassem na mesma cadência. Fatos
dessa natureza são perfeitamente normais, em virtude das oscilações das
conjunturas regional e internacional. O contexto interno, da forma como
apresentamos, também se apresenta como elemento que dificulta a elaboração de políticas uniformes, sobretudo para um período mais elástico.
O que podemos observar nas últimas décadas, e no início deste novo
século é que, embora haja uma nova ordem ainda em gestação, e a existência de um discurso chamando a atenção para o mundo globalizado e
interdependente, onde os Estados estariam desempenhando papel de menor
importância do que atores como as grandes empresas transnacionais ou organizações intergovernamentais e não-governamentais, a realidade tem se
39
apresentado de forma bastante distinta.
Os interesses nacionais têm marcado forte presença e de maneira constante na definição das políticas públicas. Ao assim se comportarem, pode-se entender as dificuldades encontradas pelos Estados quando se analisa a
possibilidade de aprofundamento da colaboração, rumo a uma efetiva integração regional. As inquietações de cada país têm sido colocadas como
prioridades para seus governantes, ficando a cooperação em plano secundário.
Contudo, pode-se, igualmente, considerar que, nas últimas décadas, inúmeras iniciativas caminharam no sentido de aproximar povos e governos
no continente. As dificuldades para que ocorram um processo integrativo,
como se poderia desejar, está diretamente ligada a ótica prevalente de que
as fronteiras devem ser obedecidas, e o conceito de soberania, ainda que de
forma distinta do tradicional, ocupa lugar crucial para os governantes e os
Estados.
Como a política externa, de defesa e segurança, ao lado da integração,
são temas sensíveis e envolvem a questão da soberania (ou perda da mesma), em um mundo conturbado, de indefinição de como será a ordem internacional nas próximas décadas, políticas conjuntas envolvendo muitos
países dificilmente serão acolhidas e levadas a cabo, deixando de lado as
prioridades individuais. A recente crise pela qual passou a União Européia
(que já tem mais de meio século de experiência em políticas de integração)
para solucionar os problemas envolvendo a Grécia deixaram muito claro o
que se pode esperar de iniciativas e políticas mais ousadas, visando romper
com os interesses particulares de cada Estado.
No caso do continente sul-americano, encontram-se países com modelos políticos que não se identificam plenamente. Aqui ocorrem fortes divergências políticas, econômicas e mesmo envolvendo questões territoriais.
Por isso, avanços mais significativos serão pouco provaveis nos próximos
anos, com o intuito de construir um bloco regional unificado, coeso, e que
possa, no contexto global, onde imperam as relações de poder, fazer frente
aos grandes agentes e ocupar seu lugar junto a eles nas decisões que afetam
40
a estrutura do sistema internacional. Mas pode-se também dizer que iniciativas recentes como a União de Nações Sul-Americanas (UNASUL) e o
Conselho de Defesa Sul-Americano teriam como finalidades justamente a
de aglutinar os povos da região em torno de uma proposta para a resolução
de problemas comuns e de defesa de interesses compartilhados.
Por último, vale lembrar que, independentemente das políticas governamentais, as grandes empresas tanto do setor comercial e industrial quanto
do financeiro e de prestação de serviços, têm investido em outros países
da região, e mesmo fora do continente, em busca de novas oportunidades e
alternativas. Assim, tornou-se rotineiro encontrar nos territórios vizinhos
empresas brasileiras como Banco Itaú, Banco do Brasil, Petrobrás, Odebrecht, aproximando a região por outros mecanismos.
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43
A adesão da Venezuela ao Mercosul
no Congresso Brasileiro
Fabiano Santos (IESP/UERJ)
Márcio Vilarouca (CPDOC/FGV)
A tramitação do protocolo de adesão da Venezuela ao Mercosul na Argentina e no Uruguai ocorreu de forma célere, do recebimento da matéria
no Congresso até a sanção presidencial decorreram apenas 22 e 106 dias,
respectivamente. Na Argentina, o mais surpreendente é que a matéria foi
votada e aprovada no plenário das duas casas legislativas no mesmo dia,
praticamente sem debates. Já no caso do Uruguai, apesar do também exíguo
tempo de tramitação, o protocolo foi alvo de intenso debate em plenário
com acusações mútuas entre o governo da Frente Ampla e os partidos de
oposição – Colorado e Nacional – de que o tema estava sendo tratado de
forma ideológica. No Brasil, o protocolo tramitou durante 34 meses, um
tempo bastante estendido se comparado aos seus vizinhos, à exceção do Paraguai que até o momento ainda não se manifestou sobre o tema. A análise
dos recursos institucionais dos presidentes e a distribuição de preferências
nas casas legislativas ajudam a explicar parcialmente a diferença de resultados (Santos, Almeida e Vilarouca, 2008).
Quais fatores adicionais explicariam a conturbada tramitação do protocolo, além da ausência de maiorias bicamerais consistentes tais como as encontradas na Argentina e no Uruguai? Neste artigo tentaremos demonstrar
que as imprevisíveis ações políticas do mandatário venezuelano alteraram
44
constantemente os termos do debate no Congresso, gerando incerteza e provocando oscilações nos posicionamentos dos parlamentares acerca dos critérios relevantes a nortear a apreciação da adesão: superávit comercial, adequação ao quadro normativo do Mercosul, democracia ou direito de veto
em acordos internacionais? Ou tal como expresso nos termos da disputa
partidária: a questão deveria ser tratada de forma estratégica, sem consideração do mandatário temporário, portanto, como política de Estado, ou a
separação artificial entre Chávez e a Venezuela deveria ser considerada improcedente para os interesses do bloco? Neste estudo de caso, enfatizamos
que o “fator Chávez” é parte da equação, embora insuficiente como fator
explicativo, porque devemos levar em conta a questão de fundo principal,
que é a divergência de preferências entre as principais lideranças partidárias
e parlamentares do governo e oposição em torno dos temas relativos à política
externa ou acerca do modelo adequado de inserção internacional brasileira.
O artigo está divido em três seções principais. Na primeira parte, procedemos a uma rápida descrição do protocolo, referenciando os pontos que
geraram maior controvérsia durante os debates parlamentares, para a seguir apresentar uma cronologia do conturbado início da tramitação, marcada pelo conflito entre Chávez e o Senado brasileiro, justamente na câmara
legislativa onde o governo Lula apresentava os maiores problemas para
a aprovação de suas leis. Neste caso, a oposição percebeu rapidamente a
potencialidade do issue Chávez como mecanismo de desgaste do governo, fato que, adicionalmente apresentava potencial de extravasar o conflito
para além da clivagem governo versus oposição. No entanto, como havíamos mencionado, não se deve obscurecer o ponto principal, qual seja, a
existência de diferenças significativas entre os partidos sobre as escolhas
de política externa. Nas duas seções seguintes, analisamos a tramitação na
Câmara dos Deputados e no Senado, incluindo os debates nas comissões e
nos plenários, os pareceres dos relatores e os resultados das votações. Na
parte final, daremos destaque aos posicionamentos de governo e oposição
sobre as diversas dimensões do protocolo de adesão da Venezuela através
de um quadro-resumo.
45
A Mensagem Presidencial e o Protocolo de Adesão. Em curta exposição de motivos, contida na mensagem presidencial enviada à Câmara, o
Ministro das Relações Exteriores, Celso Amorim, ressaltava a dimensão
econômica do bloco que, com a adesão da Venezuela, passaria a somar 250
milhões de habitantes, com um PIB equivalente a 76% do total da América
do Sul. Na dimensão estratégica ressaltou-se o potencial de produção mundial de “alimentos, energia e manufaturas” e os efeitos positivos sobre o
desenvolvimento do setor de infra-estrutura, que contribuiriam para o aprofundamento da integração da região (Mensagem presidencial n° 82/2007).
Neste caso, conforme subscrito no preâmbulo do Protocolo entre os Estados
contratantes, a referência de longo prazo é a “consolidação do processo de
integração da América do Sul no contexto da integração latino-americana”.
O Protocolo, em seu artigo 3°, determina que a Venezuela deverá se adequar ao acervo normativo do Mercosul no prazo de quatro anos, contado a
partir da entrada em vigência do protocolo. Para consecução de tal objetivo
determinou-se a criação de um grupo de trabalho com o prazo de 180 dias
para a conclusão das negociações de caráter econômico - o cronograma
de liberalização comercial que incluiria, entre outras coisas, as definições
acerca da Tarifa Externa Comum e das listas de produtos em exceção (art.
11) -, e também as relativas a acordos anteriores com terceiros países (art.
7). O artigo 8°, por sua vez, incluía de forma imediata a participação de
uma delegação da Venezuela nas negociações futuras do bloco com terceiros países. No artigo 5° fora firmado datas limites diferenciadas para o estabelecimento do livre comércio de forma a respeitar as assimetrias entre os
países1. Importante ressaltar que em 2006, a Venezuela havia se retirado do
Pacto Andino que, por sua vez, havia anteriormente concluído um acordo
de complementação econômica com o Mercosul, o ACE 59, que havia ge-
Por isso, por exemplo, o deadline de liberalização do Brasil e Argentina em relação à Venezuela era 1˚ de janeiro de 2010, mas da última para os primeiros era de 1˚ de janeiro de
2012, à exceção dos produtos sensíveis cujo prazo foi estendido até 2014.
1
46
rado efeitos imediatos nos fluxos de comércio entre o Brasil e a Venezuela.
Como forma de adequar esta sobreposição normativa, já que a Venezuela
era participante do ACE 59, o artigo 6 definiu que seus efeitos deixariam de
vigorar em 1˚ de janeiro de 2014. Como veremos, mais a frente, os artigos
6, 7, 8 e 11 foram alvos de intensa disputa entre governo e oposição.
Antecedentes e a “cronologia do conflito”. Um dia após a chegada da
mensagem presidencial à Câmara, os senadores Eduardo Azeredo (PSDB/
MG) e Flexa Ribeiro (PSDB/PA) convidaram o ex-embaixador brasileiro
nos Estados Unidos, Roberto Abdenur, para comparecer à Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional (CRE), em virtude de seu depoimento
concedido à revista Veja, na qual afirmara que estava em curso um processo de ideologização do Itamaraty, que teria como desdobramentos mais
imediatos a seleção ideológica dos embaixadores e, por conseguinte, no
longo prazo, uma política marcadamente anti-americanista. Respondendo
a um questionamento do senador Arthur Virgílio, Abdenur teria afirmado
que a entrada da Venezuela no Mercosul seria “inadequada, indesejável
e contraproducente por razões políticas e econômicas” (Agência Senado,
27/02/2007), já que, entre outras coisas, o comportamento do governo Chávez se chocaria com as exigências da cláusula democrática do Mercosul.
Parece óbvio que os partidos de oposição no Senado, antes mesmo da mensagem adentrar aquela casa, viram na reportagem de Abdenur uma ótima
oportunidade de carimbar no governo Lula uma imagem de cunho esquerdista-autoritário, e a associação imediata com a figura de Chávez ajudaria
a reforçar esta estratégia. Entretanto, a polarização em torno da política externa não parecia se resumir a um mero movimento de desgaste do governo,
visto que assumiria também a forma de um embate em torno de policies,
o que pode ser evidenciado pelas declarações do senador Marco Maciel
(PFL/PE), nesta mesma reunião, de que o Mercosul deveria se aproximar
e retomar negociações com a União Européia e com a ALCA. Avaliação
semelhante foi apresentada por Arthur Virgílio (PSDB/AM) com críticas a
estratégia “terceiro-mundista” adotada pelo Brasil, com o conseqüente distanciamento dos Estados Unidos. Em sua avaliação, o Brasil “tem sofrido”
47
prejuízos econômicos ao deixar de seguir a estratégia de acordos bilaterais,
tal como adotado pelo México (Agência Senado, 11/05/2007).
O fator de instabilidade: Chávez e o Senado brasileiro. Apesar da maioria folgada da coalizão do governo na Câmara, uma série de incidentes contribuíram no sentido de tornar incerta a adesão da Venezuela ao Mercosul,
sendo o fator inicial a revogação da concessão de funcionamento da RCTV
em 27 maio de 2007. Poucos dias depois, por meio de iniciativa do senador
Eduardo Azeredo (PSDB/MG), a CRE aprovou um requerimento em forma
de apelo para a reabertura do canal de televisão, com 15 votos favoráveis
e apenas dois contrários2 (FSP, 31/05/2007). Não obstante, ao institucionalmente fraco apelo seguiram-se outras manifestações mais radicais, tais
como a sugestão encampada pelos senadores Gerson Camata (PMDB/ES)
e Marisa Peirano (PSDB/MS) de expulsar a Venezuela do Mercosul, com
apoio do presidente da CRE, senador Heráclito Fortes (DEM/PI). (Agência
Senado, 30/05/2007)
A crise ganhou fôlego no dia seguinte com a reação de Chávez, acusando o Congresso brasileiro, mas referindo-se mais especificamente ao
Senado, de ser papagaio de Washington e representante da direita. Tal declaração adicionou um ingrediente institucional à crise, justamente na Casa
legislativa onde Lula enfrentou as maiores resistências em seu primeiro
mandato de governo (Vilarouca, 2008) e, adicionalmente, aumentou o risco
de que o conflito extravasasse a clivagem inicial governo versus oposição.
Há que se destacar que neste momento a proposição nem tinha ainda adentrado a comissão de relações exteriores e de defesa nacional da Câmara dos
Deputados (CREDN). No início de junho, o líder do PSDB, senador Arthur Virgílio, em discurso no Senado, anunciou que seu partido iria obstruir
qualquer votação sobre a entrada da Venezuela no Mercosul, em ambas as
Os únicos votos contrários foram de José Nery (PSOL-PA) e Inácio Arruda (PCdoB-CE).
Nesta época, do total de 19 membros da comissão, apenas 7 pertenciam ao bloco de oposição formado por PSDB-DEM. Na Câmara dos Deputados, também no dia 30 de maio, foram
apresentadas duas moções de repúdio, uma pelo deputado João Almeida (PSDB/BA) e outra
pelo deputado Júlio Redecker (PSDB/RS).
2
48
Casas, até que o governo Chávez se retratasse acerca de suas declarações,
ao que foi acompanhado pelos Democratas. O Senador lembrou a importância da cláusula democrática do Mercosul, que foi usada quando da ameaça de golpe no Paraguai em 1996 e apresentou um requerimento na CRE
solicitando voto de repúdio às referidas declarações. A ofensiva prosseguiu
com um convite de autoria de Eduardo Azeredo (PSDB-MG), para que o
presidente da RCTV comparecesse a CRE para comentar sobre a cassação
da concessão3. O ponto a ser ressaltado é que, antes da desmedida atitude
de Chávez, a oposição já tinha percebido a oportunidade de estigmatizar a
política externa do governo Lula de ideológica. No entanto, o “fator Chávez” deu maior ímpeto a estratégia de associar o governo a um regime autoritário, por meio da evocação da Cláusula Democrática. No dia 3 de julho,
com uma nova contribuição para a escalada da crise, o presidente Chávez
estabeleceu o prazo de 3 meses para que os congressos do Brasil e Paraguai
se manifestassem sobre o protocolo de adesão. A ministra da Casa Civil,
Dilma Rousseff, reagiu imediatamente repudiando o ultimato. Novamente,
a crise ganhou maior visibilidade no Senado Federal. O senador Jefferson
Péres (PDT/AM) sugeriu que o Congresso não iniciasse a análise do protocolo até que se esgotasse o prazo do ultimato. O governo, contudo, já havia
tomado a dianteira com uma nova estratégia de contenção do conflito, organizando uma visita do embaixador da Venezuela as comissões de relações
exteriores do Congresso4.
A vinda do presidente da RCTV teria sido feita inicialmente através de convite da ABERT
- Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão. Diversos líderes de movimentos
sociais, entidades sindicais e estudantis apresentaram manifesto “contra golpista da RCTV
no Brasil”, entre elas a CUT, a UNE, UBES e o MST (site do Partido dos Trabalhadores,
30/06/2007).
3
A crise se amplificou com as preocupações e resistências apresentadas pelo setor empresarial, com a interpretação de que os ganhos crescentes de comércio pudessem ser revertidos
por custos políticos futuros de negociação com a União Européia e EUA, preocupação que
se intercalava com a identificação da “incompletude” do processo de negociação. Ao mesmo tempo as federações comerciais e industriais das regiões Norte e Nordeste firmaram o
“Manifesto de Manaus” avalizando o potencial de complementaridade da Venezuela com as
duas regiões e, adicionalmente, reivindicando que a integração deixasse de ser um projeto
que beneficiasse apenas o Sul e o Sudeste.
4
49
A tramitação na Câmara dos Deputados
A mensagem presidencial, oriunda do Protocolo de Adesão subscrito pelos países membros e plenos do Conselho do Mercado Comum (CMC) em
meados de 2006, deu entrada na Câmara dos Deputados em 26 de fevereiro
de 2007. Inicialmente, o texto tramitou em regime de prioridade na Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul5 (CPCM), onde aguardava a nomeação do relator desde março de 2007. Os membros da CPCM, em momento
seguinte, passaram a fazer parte da delegação brasileira no Parlamento do
Mercosul, que foi oficialmente instaurado em maio de 2007. Parte do atraso
na tramitação da mensagem presidencial na Câmara pode ser creditada a
conseqüente extinção da CPCM, que impedia que a tramitação da matéria
tivesse prosseguimento. Em virtude disto, somente quatro meses depois a
mensagem foi remetida à CREDN, cuja relatoria ficou sob responsabilidade
do deputado Doutor Rosinha (PT/PR), que emitiu parecer favorável a matéria no final de agosto.
Aprovação na Comissão de Relações Exteriores e de Defesa Nacional.
O parecer do deputado Rosinha deve ser analisado sob vários prismas, com
a identificação de diversos eventos e fatos arregimentados para conferir
coerência à escolha da Venezuela como parceira estratégica e, ademais, da
sua inclusão como membro pleno do Mercosul. O relator, após descrever os
artigos do protocolo, esboça um rápido histórico sobre a situação política
e econômica daquele país, ressaltando, entre outras coisas:1) a relação de
dependência com os EUA, por meio da exportação do petróleo, 2) fato que
teria conduzido o país ao isolamento diplomático (inclusive em relação ao
Brasil), por meio da doutrina Bettancourt, que restringia as relações diplomáticas do país às nações democráticas; uma espécie de subproduto da
A comissão era formada por igual número de deputados e senadores, perfazendo um total
de dezoito parlamentares, dos quais apenas seis eram de partidos declaradamente de oposição - PSDB, DEM e PPS.
5
50
influência norte-americana que tinha por intenção o isolamento de Cuba.
De certa forma, não deve passar despercebido a associação intencional feita
pelo relator entre exigências democráticas e isolamento. Argumento caro a
oposição, a cláusula democrática, relembra o autor, só poderia ser usada em
caso de “ruptura da ordem democrática”, tal como estabelecido no Protocolo de Ushuaia, firmado em 1998. Desta forma, não poderia ser evocado,
particularmente, no que concerne a cassação da concessão da RCTV, mas
poderia ter sido utilizada quando do golpe empreendido pela oposição venezuelana contra Chávez, em 2002.
Outro foco importante na argumentação do deputado passa por um apanhado do “adensamento” das relações bilaterais entre Brasil e Venezuela,
processo de longa data, que incluiu esforços do governo Itamar Franco,
desembocando na mensagem proposta por Lula. O fato que ganha destaque
no parecer foram os diversos encontros entre Fernando Henrique Cardoso e
Chávez e o correspondente intercâmbio de idéias, em 1999, sobre a criação
de uma área de livre comércio entre o Mercosul e a Comunidade Andina.
O autor tentar tornar explícito que já era vislumbrado a oportunidade de
integração da Venezuela pré-Chávez ao Mercosul. Todo este percurso tinha
como elemento discursivo subjacente a defesa de que o protocolo de adesão
da Venezuela não era uma opção entre governos, que são transitórios, mas
sim uma política de Estados com interesses estratégicos de longo prazo6, ou
como diz o autor “uma realização de vários governos de diferentes matizes
político-ideológicos” (Parecer Dr. Rosinha, 21/08/2007). De forma clara, a
influência norte-americana aparece como aspecto negativo no parecer, seja
através da ALCA, seja por meio da presença em solo colombiano. Ao mesmo tempo a experiência da União Européia é invocada como uma aposta
Quais os interesses estratégicos apontados pelo relator? O deputado menciona a importância da ampliação dos fluxos comerciais (o superávit brasileiro e os investimentos externos
naquele país), a complementaridade energética, a criação do corredor de exportação para o
Caribe e a possibilidade futura de integração da América do Sul, como forma de ampliar o
“protagonismo internacional desse bloco econômico em foros estratégicos de negociação”.
6
51
de longo prazo, bem sucedida na resolução das diferenças e disputas entre
os países, como um símbolo de que “instabilidades” podem ser superadas.
Neste sentido, o relator sugere que não se deve temer que “a retórica de
Chávez” se sobreponha aos interesses estratégicos da Venezuela, e nem a
aproximação entre esta última e a Argentina, numa referência indireta a
temores expressos pelos partidos de oposição.
Obviamente que o relator não descurou da abordagem das questões econômicas, lembrando que o superávit brasileiro com a Venezuela, em 2006,
havia sido de US$ 3 bilhões. Ao mesmo tempo, o autor advertiu sobre o
problema concernente ao artigo 6° do protocolo, constantemente ignorado
pela oposição, de que, na realidade, o ACE 59 ficaria sem efeito a partir de
1˚ de janeiro de 2011, com a eliminação das atuais preferências tarifárias e
prejuízos consideráveis às exportações brasileiras.
No dia 28 de setembro, por meio de acordo entre líderes, a votação do
parecer foi adiada, devido às reiteradas críticas da oposição concernentes às
indefinições do cronograma tarifário e das negociações de acordos comerciais anteriores a firma do protocolo, mas também devido à nova declaração
de Chávez, ocorrida no dia 20, em Manaus, de que o atraso da apreciação
no Congresso brasileiro se devia à “mão do império” (Agência da Câmara,
28/09/2007). No Encontro, que tinha como um dos objetivos a discussão
da parceria para a construção de uma refinaria em Pernambuco, por meio
de acordo entre a PDVSA e a Petrobrás, Chávez teria se queixado de que o
aumento das exportações brasileiras para a Venezuela fora resultado de “vontade política” por parte de seu governo (OESP, 20/08/2007), fato que faz referência a sua saída da Comunidade Andina e, posterior, opção pelo Mercosul.
Depois de sucessivos adiamentos, finalmente, em 24 de outubro, a
CREDN votou o parecer favorável à Mensagem, com o governo angariando 15 votos favoráveis, de um total de 30 membros da comissão. Como
os partidos de oposição (PSDB, DEM e PPS)7 estavam em obstrução, as
7
O bloco PSDB, DEM e PPS era composto de apenas 9 deputados.
52
presenças de Fernando Gabeira (PV/RJ), que se absteve, e do Democrata
Francisco Rodrigues (DEM/RR), que votou favoravelmente, viabilizaram
a obtenção do quorum mínimo de presença para que a deliberação não fosse adiada novamente. O bloco governista, formado por PMDB/PT/PP/PR/
PTB/PSC/PTC/PTdoB, reuniu 10 votos favoráveis, do total de 16 vagas
do bloco na comissão. Por sua vez, o bloco PSB/PDT/PCdoB/PMN/PAN
forneceu todos os seus 4 votos disponíveis e o PSOL, forneceu mais um
voto. Em resumo, o governo conseguiu o apoio de 66% dos deputados não
oposicionistas. Importante observar que os cinco suplentes que votaram favoravelmente a matéria na comissão, tinham um “índice de governismo”
superior aos titulares que se ausentaram ou que assinaram a lista de presença, mas não votaram8. Nesta última condição estava a quase totalidade dos
membros titulares do PMDB (4) e do PR (2).
A aprovação na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania. O protocolo deu entrada na CCJC em 31 de outubro, tendo recebido parecer
favorável do relator Paulo Maluf (PP/SP), aproximadamente duas semanas
depois. No mesmo dia, os deputados acordaram adiar a discussão da matéria, até a realização da audiência pública requerida pelos deputados Matteo
Chiarelli (DEM/RS), Antônio Carlos Magalhães Neto (DEM/BA) e Roberto Magalhães (DEM/PE).
O parecer do deputado Maluf continha críticas veementes ao governo Chávez, devido aos incidentes com o Congresso Brasileiro, mas
De forma indireta, através da utilização do índice, nossa intenção era tentar apreender a
participação dos suplentes na votação, o que forneceria indícios de que alguns deputados
podem ter preferido se abster de votar a matéria (e indícios indiretos de que pode ter havido
substituição de membros na comissão). Em conversa por telefone, a assessoria da CREDN
argumentou que esta participação de suplentes ocorreu porque o debate e a votação foram
muito longos, de forma que vários titulares saiam e retornavam à comissão. Neste sentido,
não teria havido “substituição explícita” de deputados pelo governo. Todavia, cremos que
não devemos aceitar este fato como base para o entendimento do comportamento de todos
os deputados, ainda mais numa matéria com tal grau de contenciosidade e de importância
na agenda governamental.
8
53
também pelo crédito de Chávez em vários eventos na América Latina
que teriam afetado particularmente o Brasil, sendo o exemplo mais emblemático a expropriação da Petrobrás na Bolívia e, não menos importante, seus gastos militares que, segundo o relator, teriam o potencial
de criar uma corrida armamentista no continente. No contexto interno,
o relator avalizou que Chávez “vem, paulatinamente, corroendo as estruturas institucionais da Venezuela” e que “pretende impor, mediante
um simulacro de referendo, reformas políticas que lhe permitirão a perpetuação no poder” (Parecer Maluf, 21/10/2007). Apesar de ter tratado
o governo Chávez como prenúncio de uma ditadura socialista, o deputado defendeu que a consideração com o povo venezuelano está acima
de seu governante, um elemento transitório. O relator deu parecer pela
constitucionalidade, argumentando que a adesão não fere o artigo constitucional que norteia os princípios de nossas relações internacionais,
mais especificamente o artigo 4°, que estabele, entre outras coisas, a
autodeterminação dos povos.
Os oposicionistas Matteo Chiarelli (DEM/RS), Antônio Carlos Magalhães Neto (DEM/BA), Roberto Magalhães (DEM/PE), apresentaram
um voto em separado, basicamente tratando da questão democrática. O
deputado Moreira Mendes (PPS/RO) criticou o regime de governo venezuelano por pretender “destruir o Estado democrático de direito por
meio da utilização de mecanismos aparentemente legais, constitucionais e
representativos” e se contrapôs ao argumento governista de que o número
de eleições, referendos e plebiscitos poderia ser usado como um indicador
de que “não falta democracia” no país (Voto em separado, 21/11/2007).
Mendes afirmou, ainda, que a política externa deveria se pautar pelo pragmatismo e não por considerações ideológicas, e advertiu que seria necessário considerar os possíveis impactos negativos da adesão em negociações futuras do Mercosul, mas ainda dado o caráter confrontacionista de
Chávez com os EUA e a União Européia, fato que se estende aos outros
âmbitos multilaterais.
Os deputados Régis de Oliveria (PSC/SP) e Flávio Dino (PCdoB/MA),
54
por sua vez, coincidiram na interpretação de que não se deve ignorar os aspectos de “democracia substantiva” na Venezuela, como contraposição ao
acento restrito dos membros da oposição à questões formais, com o foco na
independência de poderes9. Adicionalmente, em sua manifestação de voto,
Flávio Dino sugeriu que a internacionalização permitiria compatibilizar a
autodeterminação dos povos e os compromissos democráticos. Neste sentido “para os que criticam o atual governo venezuelano, seria mais positiva
a sua integração ao Mercosul, o que implicará a submissão daquele país a
instâncias supranacionais de monitoramento e controle” (Voto em separado, 20/11/2007).
No dia 21 de novembro, o parecer foi aprovado na CCJC por 44 votos
favoráveis e 17 contrários. Como esperado, dado as discussões na comissão, PSDB, DEM e PPS votaram contra o parecer, todavia, fato surpreendente, o PMDB votou de forma quase unânime, à exceção do deputado Nelson Trad (PMDB/MS)10. O PR também forneceu dois votos favoráveis11.
Diferentemente do que ocorrera na CREDN, não houveram ausências e os
partidos foram bem sucedidos em conduzir seus parlamentares a expressarem seus votos em linhas partidárias. Como consequência, na CCJC o
governo atingiu uma maioria de 65% de votos favoráveis em relação ao
total de membros da comissão, enquanto que na CREDN havia reunido
apenas 50%, contando com a ajuda de um membro do DEM para garantir
a votação. Ao mesmo tempo, a tramitação na CREDN demorou 106 dias,
No plenário, novamente emergiu a dicotomia entre democracia formal e substantiva, por
meio do deputado Eduardo Valverde (PT/GO) que defendeu que Chávez luta contra a exclusão e promove a justiça social (Plenário da CD, 17/12/2008). Na maioria das vezes, no
entanto, os governistas apresentam uma posição “envergonhada” em relação ao problema
da democracia venezuelana.
9
Não obstante, no plenário o deputado votou a favor da adesão da Venezuela, ou seja, acatou a indicação partidária!
10
Os votos favoráveis – PMDB e PT (13 cada), PP, PSB e PCdoB (3), PR e PSC (2), PDT,
PSOL, PTB, PTC e PV (1 cada). Votos contrários - PSDB (5), DEM (10) e PPS (1) e PMDB (1).
11
55
contra 28 dias na CCJC12.
Aprovação no plenário da Câmara dos Deputados. Um ponto comum
com as fases anteriores do debate é a “personalização da adesão” por parte
da oposição. Os governistas, ao contrário, insistem na separação do governante, de caráter temporário, de um lado, e o país e o povo venezuelano
de outro. Todavia, nesta fase do debate um evento se fez sentir com força,
modificando a relevância do issue democracia. O reconhecimento oficial
por parte de Chávez da derrota do seu governo no referendo constitucional,
no final de 2007, ajudou indiretamente a remover uma objeção importante;
desta feita os argumentos centrados na cláusula democrática não se fizeram
tão presentes no debate em plenário, como havia ocorrido reiteradamente
nas comissões, conduzindo-se à expectativa de que o debate fosse menos
carregado politicamente, como se pode observar no posicionamento de uma
liderança importante da oposição, o deputado Luiz Carlos Hauly (PSDB/
PR), que teria afirmado que “se os impedimentos técnicos forem resolvidos,
não haverá barreiras para a entrada da Venezuela no Mercosul” (Agência
CD, 03/12/2007)13. No mesmo sentido, o deputado Panuzzio (PSDB/SP),
juntamente com Antônio Carlos Magalhães Neto (DEM/BA), apresentou
reclames de que Chávez ainda não havia concluído as negociações acerca
da tarifa externa comum, da adoção do acervo normativo do Mercosul (o
12
Podemos levantar a hipótese, em consonância com a literatura (Santos, 2003), de que na
comissão de controle - a CCJC - sobressai o comportamento partidário, diferentemente do
que ocorre nas outras comissões, como a CREDN, em que a auto-seleção dos deputados
(intensidade de preferências individuais), pode fazer sobressair o aspecto informacional.
Isto não implica que os efeitos da auto-seleção não possam ser revertidos por meio da substituição dos titulares por suplentes, tal como evidenciado nos indícios apresentados na seção
anterior.
Outro exemplo emblemático foi a intervenção do deputado Duarte Nogueira (PSDB/SP)
que afirmou em plenário que reconhecia a Venezuela como uma democracia: “(...) em primeiro lugar, quero deixar claro que reconhecemos que a Venezuela é uma democracia, mesmo que seu Presidente, Hugo Chávez, tenha comportamento às vezes histriônico, por vezes
até ditatorial, mas a questão não é política nem ideológica. O interesse comercial do Brasil
tem que falar mais alto neste momento” (Plenário da Câmara, 17/12/2008).
13
56
que, por vezes, nos referiremos como “questões técnicas” do protocolo) e
também no que se refere aos acordos anteriormente assinados com terceiros
países. Apesar da importância política e conjuntural da derrota no referendo, o protocolo ficou congelado na pauta da Câmara por cerca de 13 meses,
o que pode ser um indicativo de que o governo não estava certo do sucesso
do empreendimento.
No debate em plenário, em dezembro de 2008, o primeiro a se manifestar foi o deputado Antônio Carlos Pannunzio (PSDB/SP) declarando que o
veto ao projeto não era contra a Venezuela, mas sim ao governo de Chávez.
O deputado reconhece a importância comercial da Venezuela para o Brasil, mas adverte que a política externa do bloco se dá por consenso e que
Chávez teria o potencial de inviabilizar acordos com outros países. Por sua
vez, o deputado Arnaldo Madeira (PSDB/SP) concordou que a integração
da Venezuela já vinha ocorrendo desde o governo Fernando Henrique, mas
fez a ressalva de que “as relações e o comércio com a Venezuela aprofundaram-se, independentemente da participação no Mercosul”. Desta feita, no
plenário, o discurso da oposição foi centrado no poder de veto de Chávez,
num processo de integração considerado já complicado e, essencialmente,
na “questão econômica”. Entretanto, a questão econômica é vista, não sob
o prisma dos interesses comerciais mais imediatos com a Venezuela, mas
sim com a lente voltada para a potencial inviabilização de acordos futuros14.
“Já percebemos hoje algumas limitações na política econômica externa do
Brasil por conta de compromissos no Mercosul. Tem sido freqüente que o
Brasil não dê passos à frente exatamente por obstruções de parceiros do
Mercosul, isso sem ter a Venezuela dentro do Mercosul. Pois bem, a inclusão da Venezuela só vai implicar o aprofundamento das dificuldades de
relacionamento econômico e comercial com regiões que nos interessam e
Como veremos mais a frente, no debate no Senado, também é recorrente na oposição a
idéia de que o Mercosul restringe e limita a política externa brasileira. Por detrás desta constatação, aparentemente óbvia, há uma opção por um determinado tipo de integração, como
tentaremos demonstrar.
14
57
com as quais visivelmente o Presidente Chávez provoca conflitos.” (Arnaldo
Madeira, Plenário da Câmara, 17/12/2008)
José Genoíno (PT-SP), por sua vez, contra-argumentou que a integração
não deve ser feita por meio de crivo ideológico, considerando-a uma “forma ultrapassada” de fazer política externa, lembrando que este não foi o
modo de agir da União Européia e nem mesmo do Mercosul - que integrou
governos que enfrentavam séria crise de legitimidade. Neste caso, a menção indireta refere-se ao fato de que o PT, ao apoiar o Tratado de Assunção,
teria ignorado, por exemplo, a figura de Menem em prol de considerações
estratégicas de mais longo prazo. Segundo o parlamentar, o filtro ideológico teria tido como resultado o isolamento. Não obstante, ao mesmo tempo,
o deputado advertiu que a defesa da inclusão “não significa concordância
com o regime político” e que “cada país tem seu processo histórico, cada
país tem sua identidade”, no sentido dado por Henrique Fontana (PT/RS)
de que se deve respeitar a soberania dos povos.
Os discursos nos permitem reunir evidências de que há percepções variadas sobre o formato mais adequado da política externa brasileira e do
processo de integração. Os governistas mencionam a importância de “fortalecer o Mercosul” e, constantemente, a idéia da integração sul-americana,
que para Ivan Valente (PSOL/SP) envolve um sentimento de comunalidade, diferentemente de Luciano Castro (PR/RR) que analisa a questão como
simplesmente um “acordo de mercado”. O deputado Ciro Gomes (PSB/
CE), por sua vez, menciona a dimensão estratégica da integração, defendendo que num mundo globalizado os países sul-americanos, “por imperativo de sobrevivência”, devem “agrupar-se”.
“Quando esse processo começou, os Estados Unidos representavam mais de
um terço do destino das exportações brasileiras. Só para revelar a importância disso, na recessão grave que se está abrindo na América, o Brasil quebraria. Hoje, o Mercosul já é o maior destino das exportações brasileiras. (...)
eu não consigo compreender, embora respeite, a atual posição do PSDB. (..)
Hoje, o Brasil detém um saldo comercial bilateral com a Venezuela superior
58
a 3 bilhões de dólares. A Venezuela é uma reserva de petróleo estratégica
(...)” (Ciro Gomes, Plenário da Câmara, 17/12/2008).
Já a oposição tende a acentuar as dificuldades enfrentadas pelo Mercosul, ao qual se acrescentaria o direito de veto de Chávez e o seu potencial de
“inviabilizar” uma política externa mais “autônoma”. Neste caso, a menção
é feita diretamente à Chávez, sem alusão a importância da economia venezuelana; tendo como norte a integração com a União Européia e os EUA.
No caso dos governistas, Chávez é tratado como uma parte da equação que
vai ser eliminada num futuro indeterminado em prol de uma agenda estratégica e não ideológica15 (como uma política de Estado).
A apreciação do protocolo de adesão no plenário ocorreu somente no
último dia de votações na Câmara dos Deputados, dia 17 de dezembro de
2008, ou seja, quase um ano depois de ter sido aprovada na CCJC. Neste dia, os líderes governistas apresentaram e aprovaram requerimento de
urgência (Art. 155 do RICD), ao mesmo tempo em que o líder do PSDB,
deputado José Aníbal, retirou dois requerimentos protelatórios de sua autoria. Na verdade, houve um acordo bem-sucedido entre os governistas e os
democratas; os últimos acatariam a viabilização da votação do protocolo
de adesão da Venezuela e os primeiros a votação do ex-senador José Jorge
(DEM/PE) para o cargo de ministro do Tribunal de Contas da União16. O
acordo incluía também a votação da proposta de reestruturação do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE). Houve considerável
esforço para coordenar, convocar e manter os deputados em plenário para
viabilizar o acordo, com o PSDB atuando como o principal empecilho, evitando num primeiro momento que se lançasse mão de expedientes procedimentais mais rápidos. Como esperado, no mérito da matéria tucanos e
Como se opção da oposição não fosse estratégica, mas sim puramente ideológica. A oposição também adota a mesma perspectiva ao associar a escolha da Venezuela, como uma
escolha condicionada pelo perfil “esquerdista” de Chávez.
15
16
A indicação foi aprovada com 270 votos favoráveis, 60 contrários e 6 abstenções.
59
democratas indicaram conjuntamente votação contrária, mas o PPS optou
por liberar a bancada. Todos os outros partidos indicaram votação favorável
ao projeto, que reuniu 265 votos favoráveis, 61 contrários e 6 abstenções.
Na tabela 1, considerando uma medida mais exigente (última coluna), baseado no total de votos favoráveis dividido pelo tamanho da bancada total,
podemos observar que quase 18% dos democratas e 54% dos membros do
PPS votaram a favor do protocolo de adesão da Venezuela. O PMDB, por
sua vez, colaborou com o apoio de cerca 59% de sua bancada e o PP conseguiu mobilizar somente 49% da sua bancada para votar a favor o protocolo.
Tabela 1 – Votação Nominal da Adesão da Venezuela ao Mercosul
Bancada
nominal
Sim
Não
abstenção
Ausência
**
% sim/bancada
nominal
PMDB, PTC*
95
56
3
1
35
58,9
PT
80
60
20
75,0
PSB, PDT, PCdoB, PMN, PRB*
75
51
24
68,0
PSDB
58
1
31
2
24
1,7
DEM17
56
10
22
3
21
17,9
PR
43
26
1
16
60,5
PP
41
20
2
19
48,8
PTB
20
13
7
65,0
PV
14
11
3
78,6
PPS
13
7
2
4
53,8
PSC
11
5
6
45,5
PSOL
3
3
0
100,0
Partido
PHS, PTdoB, PRTB
Total
4
2
2
50,0
513
265
61
6
51,7
* Bloco partidário na Câmara; ** Ausência – votos nominais menos a bancada nominal
17
Deputado ACM Neto (DEM/BA), referindo-se a dois parlamentares de Roraima, declarou
que compreendia que alguns democratas votariam a favor. Dos 10 votos favoráveis do DEM,
8 vieram do NO e NE e os outros dois vieram de SE e de MG!
60
A tramitação no Senado Federal
A tramitação na Câmara levou cerca de 660 dias, sendo que a CREDN e
a CCJC apreciaram a matéria em 106 e 28 dias, respectivamente. Portanto,
a demora na tramitação se deve ao período em que a matéria ficou congelada na pauta do plenário, uma espera de 13 meses, correspondendo ao período entre dezembro de 2007, quando Chávez foi derrotado no referendo de
reforma constitucional, e o final de dezembro de 2008, quando ocorreram
as eleições provinciais na Venezuela. O Senado, por sua vez, concluiu a
tramitação em 358 dias, sendo 231 dias despendidos na CRE, devido a
diversas manobras protelatórias da oposição. No entanto, esta observação é
parcialmente injusta, dado que os pedidos de convocatórias de audiências
públicas foram intercalados com a aprovação de diversos requerimentos
da oposição solicitando informações ao Ministério das Relações Exteriores
sobre as negociações “inconclusas” com a Venezuela, fato que, seguindo o
regimento, interrompia a tramitação. O MRE levou cerca de 113 dias para
concluir as respostas aos três diferentes requerimentos, com implicações diretas no andamento dos trabalhos dos grupos de trabalho, objeto de cobrança oposicionista desde a tramitação na primeira casa. Portanto, de forma
inegável, a ação da oposição aumentou a transparência e o accountability
do inconcluso processo de negociação. De qualquer forma, as informações
prestadas pelo MRE engendraram uma série de apartes e disputas retóricas,
na CRE e no plenário, para definir se o processo de “negociação técnica”
havia sido concluído ou não.
O contexto da discussão do protocolo já não era favorável no Senado, mas a situação se deteriorou, no início de 2009, pela disputa entre PT
e PMDB pela presidência da casa, com vitória do senador José Sarney
(PMDB/AP) que teria negociado a quebra da regra de proporcionalidade
na distribuição das presidências das comissões com o PTB18. O PTB reivin-
18
A derrota do senador Tião Vianna, e o sucesso do PTB (junto com o PMDB) em deslocar
61
dicava a indicação do ex-presidente Fernando Collor para a presidência da
CRE, mas tal iniciativa foi prontamente obstruída pelo PSDB, que garantiu
a eleição do senador Eduardo Azeredo (PSDB/MG)19. Adicionalmente, antes do processo eleitoral, Sarney havia sinalizado aos partidos de oposição
que se fosse eleito “dificultaria” o ingresso da Venezuela (FSP, 29/01/2009).
Tal posicionamento gerou a reação dos senadores Aloizio Mercadante (PT/
SP) e Pedro Simon (PMDB/RS), o primeiro por meio de uma nota, que assinava como presidente da Representação Brasileira no Mercosul, na qual advertia que o protocolo envolvia “compromissos de longo prazo assumidos
por Estados, e não por governos específicos”20. Além disso, posteriormente,
o senador Pedro Simon se manifestaria sobre o tema chamando à atenção
que a intenção de ampliar o bloco teria como passo seguinte a negociação
de acordos com o Pacto Andino (FSP, 18/02/2009). Neste movimento, para
os governistas, a intenção de incluir a Colômbia deveria soar como uma
sinalização de que a integração não seria contaminada pelo filtro referente
aos perfis ideológicos de governos. Após a polêmica, ao qual Sarney já teria
o PT no processo de escolha da comissão de infra-estrutura, demonstrou a fraqueza relativa
do partido naquela casa. Na CRE o governo contava apenas com 5 senadores, PMDB tinha 4
e PDT, PP e PTB (Fernando Collor) um cada. Não obstante, os partidos de oposição, PSDB
(3) e DEM (4), somavam 37% das cadeiras na comissão.
O Presidente da CRE Azeredo, no início de 2009, vinha dando sinais ambíguos sobre a
adesão da Venezuela ao Mercosul. O senador reconhecia que Chávez saíra fortalecido com
o resultado do referendo de dezembro de 2008, embora com margem de votos menor do que
em eleições anteriores, fato que poderia aumentar as chances de aprovação do protocolo.
Porém, ao mesmo tempo, fazia ressalvas sobre as questões tarifárias em aberto e questionava
a falta de alternância no poder. Por fim, afirmava que Chávez ainda devia um pedido de desculpas ao Senado pela exigência de aprovação rápida da adesão (Agência Senado, 17/02/09).
Todavia, logo a após a eleição para a presidência da CRE o senador teria se manifestado de
forma mais categórica sobre o assunto: “Eu pessoalmente sou contrário (...) A Venezuela
caminha rapidamente para um regime totalitário. Ela não atende à cláusula democrática e
sua dedicação a uma economia de mercado está em dúvida também.” (Estadão, 16/03/09)
19
20
Durante vários momentos da tramitação, os governistas reiteradamente citavam declarações e ações referentes ao período da presidência de Fernando Henrique, como demonstrativo do anterior comprometimento com adesão da Venezuela, como forma de reforçar que a
questão deveria ser tratada como política de Estado.
62
se retratado ao afirmar que não obstruiria a tramitação da matéria, a Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul finalmente se reuniu no
dia 18 de fevereiro e aprovou o parecer do relator Dr. Rosinha por 9 votos
favoráveis e 4 contrários.
O parecer favorável do deputado Dr. Rosinha repetiu em linhas gerais
os argumentos apresentados na CREDN, embora com algumas novidades.
O fator Chávez é minimizado no discurso, como “idiossincrasia política” e
suas declarações atenuadas como meros “arroubos retóricos”21. No mesmo
sentido, em momento anterior, Pedro Simon teria sugerido que a inclusão,
ao invés do isolamento, poderia ajudar a “conter os exageros de Chávez”
(Agência Senado, 29/01/2009). O relator chama à atenção, em seu parecer,
que a oposição venezuelana também faz parte do problema, pelo fato de ter
adotado práticas abstencionistas; no entanto, quando teria decidido participar se mostrou competitiva, fato atestado pela derrota de Chávez no referendo de reforma da constituição e pelas vitórias oposicionistas nas províncias mais importantes daquele país nas eleições de novembro de 2008. Por
outro lado, o relator respondeu as reiteradas objeções técnicas alegando que
o Tratado de Assunção teria que ser revisado dado várias incompletudes
referentes a união aduaneira e a dupla cobrança da TEC22. Para contrabalan-
No dia da votação na Representação Brasileira no Mercosul, o relator Dr. Rosinha acrescentaria que a inclusão teria outro efeito importante - iria viabilizar a fiscalização da situação
dos direitos humanos na Venezuela por meio da inspeção obrigatória de uma comissão do
PARLASUL (Agência Senado, 18/02/2009).
21
Sobre o argumento referente a indefinição das tarifas, o senador Mercadante fez menção às
assimetrias entre os países, expresso pelo tamanho do superávit comercial brasileiro, mesmo
argumento utilizado por Dr. Rosinha, que complementou com o exemplo dos mil produtos
na lista de exceção e ainda em negociação dentro da União Européia. Ao mesmo tempo, o
relator compara o processo de integração presente com o da União Européia, no sentido de
que conflitos e assimetrias geram uma dinâmica que não é nunca harmônica. Durante uma
audiência pública, o líder do governo Romero Jucá (PMDB/RR) teria contra-argumentado
que Uruguai e Paraguai teriam entrado no bloco com vários GTs pendentes e que “(...) O
Mercosul está a dez anos discutindo questões técnicas. O balizamento é técnico, é econômico, mas as questões são políticas.”
22
63
çar estes aspectos negativos, Dr. Rosinha recorreu a dados econômicos para
colocar em evidência que, em 2008, o superávit brasileiro com os EUA era
de US$ 1,8 bilhão e com a União Européia (composta de 27 países) de US$
10,2 bilhões, mas apenas com a Venezuela a cifra teria atingido o valor de
US$ 4,6 bilhões.
Comissão de Relações Exteriores. O PDC 430/2008, que trata da adesão da Venezuela, deu entrada na CRE no dia 12 de março de 2009, sendo distribuído ao senador Tasso Jereissati (PSDB/CE) para relatar. A partir
deste momento, o relator solicitou duas audiências, com nomes adicionais
sugeridos pelo presidente da CRE, senador Eduardo Azeredo (PSDB/MG).
Durante as audiências, as críticas mais agudas e “personalizadas” vieram
do ex-presidente Collor ao identificar que Chávez atuava como elemento de
discórdia no continente. Todavia, de forma geral, os discursos foram mais
matizados do que em fases anteriores do debate, e no final prevaleceria
a solução intermediária apresentada pelo ex-embaixador Sérgio Amaral e
encampada por Jereissati de aprovar a adesão desde que as negociações
dos grupos de trabalho fossem concluídas. Todavia, a par dos argumentos
com base na controversa figura de Chávez e nas inconclusas “negociações
técnicas”, era possível distinguir posicionamentos bem diversos em escolhas de política externa no longo prazo. O ministro Celso Amorim, em uma
segunda audiência pública, considerou que a Venezuela tem importância
estratégica na conformação da integração sul-americana; sinalização que
contrastava com a posição de importante liderança do PSDB que defendia
a entrada do Brasil na ALCA.
“Temos que entender como o Chávez poderá influenciar os futuros acordos
comerciais do Mercosul. Eu, por exemplo, sou favorável ao ALCA, acho
que o Brasil perdeu uma oportunidade de ouro ao não aceitar a ALCA. Eu
vou perguntar ao ministro Amorim: ministro, como o Chávez irá afetar a
entrada do Brasil na ALCA?” (Arthur Virgílio, audiência pública, 16/04/09)
O mês de maio foi marcado por dois eventos importantes, primeiro,
a leitura de uma carta endereçada ao presidente do Senado, José Sarney
64
(PMDB/MA), de autoria do importante líder oposicionista venezuelano
e prefeito de Caracas, Antonio Ledezma, na qual solicitava a rejeição do
protocolo23. Embora sem relação com o fato precedente, dias depois, foi
aprovado na CRE o requerimento 445, de autoria de Jereissati (PSDB/CE)
que demandava ao Ministro Amorim informações sobre as pendências dos
grupos de trabalho24. Adicionalmente, o presidente da CRE, em conjunto
com Mozarildo Cavalcanti (PTB/RR) e Efraim Morais (DEM/PB), requereu uma nova audiência pública, que foi realizada em 9 de julho, sendo a
oposição bem-sucedida, por meio de requerimento aprovado em votação
simbólica, em convidar duas lideranças de oposição a Chávez, com a expectativa de que tal fato pudesse criar um novo incidente político. Neste
sentido, tiveram algum nível de acerto, dado que o Embaixador da Venezuela no Brasil, Julio Garcia Montoya, rejeitou em protesto o convite, e
enviou um fax endereçado a Azeredo com comentários que foram considerados desrespeitosos pelos senadores25. Neste ínterim, final de julho e início
de agosto, o MRE já tinha encaminhado os documentos com as informações requeridas pelos parlamentares de oposição sobre as “pendências téc-
Ledezma afirmava que seria: “um grave precedente admitir no Mercosul um Presidente
cujos atos demonstram uma escalada autoritária; que não acredita nos princípios de mercado, no processo de integração e que insulta ao Senado Brasileiro (...)”. (Carta endereçada ao
Senado, 26/05/2009)
23
24
Principalmente acerca da lista de produtos sensíveis e os cronogramas de desgravação tarifária e, não menos relevante, a resposta da Venezuela em relação aos acordos do Mercosul já
firmados com terceiros países. Neste ínterim outra audiência pública foi requerida pelo senador Fernando Collor (PTB/AL). Dando continuidade à tática do partido, o senador Eduardo
Azeredo, por meio de outro requerimento (596/09) solicitou informações sobre a reunião do
GT 11 que acontecera no dia 19 de maio. Em resposta ao requerimento o MRE apresentou
os pontos em que as negociações avançaram. O senador Arthur Virgílio reconheceu tal fato,
embora tivesse reclamado de que ainda teriam permanecido algumas indefinições.
O senador Collor tentou colocar em votação um requerimento de voto de censura ao embaixador, sendo derrotado por 5 votos contra e apenas 4 favoráveis. Em meio à controvérsia,
por meio de sugestão de Heráclito Fortes (DEM/PI), decidiu-se pela devolução da carta ao
embaixador. Na sessão da CRE, ao responder a crítica do relator ao embaixador, o senador
25
65
nicas”. No entanto, fato que atesta o caráter contencioso da matéria, outro
requerimento foi aprovado (Requerimento 775/09), desta vez por membros
do governo - os senadores João Pedro (PT/AM) e Eduardo Suplicy (PT/SP)
solicitaram informações sobre os relatórios da OEA referentes as eleições
presidenciais venezuelanas de 2006 e sobre os informes da comissão de
direitos humanos de 2008.
No dia 29 de setembro, após a realização de quatro audiências públicas,
o senador Tasso Jereissati (PSDB/CE) entregou à CRE parecer pela rejeição do Protocolo. No parecer, o senador identifica um processo de estagnação do Mercosul, com poucos avanços na questão do livre comércio e nas
negociações da TEC, e critica a cláusula de ajustamento competitivo aplicada pela Argentina, como um indicador de insegurança jurídica no bloco.
Segundo o relator, a adesão do novo membro não alteraria este padrão, não
obstante, o reconhecimento de que o fim das preferências tarifárias decorrentes do ACE 59 significaria “um aumento quase proibitivo” ao intercâmbio econômico com a Venezuela (Parecer do relator Jereissati, 29/09/2009).
No entanto, o relator manifestou a percepção de que seria possível manter
as preferências por meio da renovação de um acordo bilateral. Ao enfatizar
os aspectos jurídicos, o senador adverte que “não se trata (..) de mero tecnicismo jurídico”, dado que o Congresso se viu forçado a aprovar um texto
sem informações prévias sobre o conteúdo das negociações26, devido as
diversas prorrogações dos grupos de trabalhos. Há que se destacar o papel
Inácio Arruda (PCdoB/CE), assim justificou: “È que tinham naquele dia dois golpistas na
Mesa, participaram do golpe diretamente”. (sessão da CRE, 1/10/2009)
26
No final do parecer, Jereissati apresentou um projeto de resolução com vistas a regulamentar as futuras apresentações por parte do executivo de protocolos de adesão a serem apreciados pelo Congresso, de forma a fortalecer o seu papel em temas de política externa. Neste
sentido chama à atenção que, por decisão política, os governantes do Mercosul, deixaram
de aplicar as normas do Conselho Mercado Comum (CMC n.28), que determinava que os
resultados das negociações devem estar “presentes a priori” nos textos dos protocolos em
consideração. Outro documento importante, foi a apresentação de uma solicitação formal
66
da oposição nesta questão. A pressão do PSDB e DEM forçou o governo a
ser mais transparente acerca do cronograma de liberalização comercial e,
também, induziu-o a cumprir o processo negociador através da apresentação de resultados concretos por meio dos grupos de trabalho.27
No dia da votação, Jereissati complementou a parte referente aos argumentos políticos acentuando que, embora, não tenha ocorrido ruptura
democrática, “fica cada hora mais evidente o processo de cerceamento das
liberdades democráticas naquele país, com sucessivas mudanças jurídicas,
políticas e na ordem econômica promovidas pelo governo central” (Jereissati, CRE, 1/10/2009). No parecer, o relator utilizou-se dos relatórios da
OEA28 para enfatizar a violação de direitos humanos e políticos, pontos que
os governistas se eximiram de discutir ao longo do processo, com a promessa de reversão futura através de mecanismos de controle supranacionais.
Outra parte importante, do argumento político, é a insegurança gerada por
Chávez no cenário sul-americano, com a emergência de crises constantes
que seriam particularmente prejudiciais aos interesses brasileiros, tais como
a Representação Brasileira no Parlamento do Mercosul, como forma de “modernizar” o
processo decisório, de uma proposta de “revisão da sistemática de tomada de decisão em
suas instâncias deliberativas para que incorpore critérios de ponderação socioeconômica na
quantificação dos votos; adoção de vinculação para negociação em bloco de acordos multilaterais; e controle das possibilidades de vetos individuais em razão das matérias” (Parecer
do relator Jereissati, 29/09/2009).
E conforme reconhece o relator, o MRE teria prestado contas sobre a finalização dos
cronogramas de desgravação tarifária referentes ao comércio bilateral, embora ainda permanecessem pendentes questões referentes a acordos com terceiros países. Adicionalmente,
no requerimento 596, o MRE afirmava que seria proposto um regime de adequação para
produtos sensíveis venezuelanos, com prorrogação do limite de 2014 para 2018, concessão
que segundo o relator “não estava prevista no Protocolo de Adesão e adiará ainda mais a
liberalização do comércio entre os dois países”. Entretanto, conclui o relator: “Apesar dessas
lacunas (...) o cronograma aprovado conclui os elementos centrais da negociação bilateral
prévia à entrada da Venezuela no Mercosul (...)” (Parecer do relator Jereissati, 29/09/2009).
27
O senador Pedro Simon, demonstrou seu descontentamento com o requerimento de Suplicy e com a utilização dos relatórios da OEA: “Claro que a OEA não quer, claro que o
americano não quer” (Pedro Simon, sessão da CRE, 1/10/2009).
28
67
as ocorridas na Bolívia, Paraguai, Argentina, Equador e Honduras29.
Após a discussão do parecer contrário, na sessão de 1 de outubro, o
senador Romero Jucá (PMDB/RR), como esperado, pediu vista coletiva,
com intenção de elaborar um voto em separado para confrontar o parecer
de Jereissati. Em seu voto em separado, o senador tentou desqualificar a
idéia de que a Venezuela pré-Chávez era uma democracia plena, citando
o pacto de Punto Fijo (patrocinado pelos EUA), o Caracazo em 1989, e o
golpe contra Chávez, em 2002. Em relação ao tema direitos humanos, o
relator censurou o caráter não imparcial de várias organizações, entre elas
a OEA, e tentou desqualificar algumas das acusações de violações como
dramáticas e sensacionalistas. Tanto neste caso, como no que se refere
à liberdade de imprensa30, ou na veiculação de fatos que caracterizam
Chávez como elemento de discórdia e de conflito no continente, o relator
contrapõe variados contra-relatos, com alusão direta ao Itamaraty ou referindo-se em termos genéricos à “análises internas do governo brasileiro”.
Apesar de não desconsiderar por todo estes problemas, o senador justifica que os “estados apresentam assimetrias não apenas econômicas, mas
também políticas”. Tendo em vista tais fatos, Romero Jucá sugere que o
problema seja visto sob a ótica dos interesses de Estado, com críticas ao
parecer do senador Jereissati que teria pecado pela ênfase exagerada “em
29
Nas palavras de José Agripino (DEM/RN) “Quando a refinaria da Petrobras na Bolívia foi
invadida, foi cercada por militares da Bolívia, quem é que chegou lá para hipotecar solidariedade à Bolívia? O Presidente Chávez. Na hora em nós tivemos desavenças no Equador,
com o Presidente Rafael Correa, com quem é que Chávez ficou? Com o Equador. Na hora
em que se discute a elevação de tarifa da energia elétrica de Itaipu, com quem é que o Chávez está? Com o Lugo. Ele está sempre contra o interesse dos brasileiros” (Sessão da CRE,
29/10/2009).
30
“Essa polarização alcançou momentos paroxísticos de crise - como durante o golpe de
Estado de 2002, em que a RCTV transmitiu imagens de desenho animado para prevenir a
mobilização popular; ou em 2008, quando a Globovisión transmitiu entrevista em que editor
de jornal previa (e apoiava) que o Presidente Chávez ‘acabaria morto como Mussolini, pendurado pelos pés, de cabeça para baixo’” (Voto em separado de Romero Jucá, 29/10/2009).
68
riscos hipotéticos”, e em outro sentido, em considerações de aspectos políticos circunstanciais, o que revelaria “certa miopia estratégica”. Neste
sentido, conclui que a adesão da Venezuela ao Mercosul nos conduzirá a
outro patamar, onde a “segurança jurídica significa não apenas o conjunto
das relações comerciais e contratuais, mas também as relações de natureza política”.
Sobre as constantes avaliações da crise do Mercosul feita pela oposição, inclusive com as críticas sobre as medidas protecionistas editadas
pela Argentina, o relator adota um tom mais conciliatório, evocando novamente a idéia de assimetrias, sugerindo que a resposta a crise, não seria o
“aprofundamento” do bloco, mas sim a “ampliação”, conforme a dicotomia anteriormente estabelecida no relatório do senador Jereissati31. Outro
ponto importante, que demonstra diferenças substantivas com as posições
dos partidos de oposição, refere-se ao modo como é encarada a saída de
Venezuela da Comunidade Andina. O argumento central, que justificaria a
saída venezuelana, foi a “incompatibilidade criada pelos tratados de livre
comércio”, como o celebrado entre Colômbia e os EUA. Para o senador
este é um modelo de economia política que é concorrente com os interesses
do Mercosul. Tal posição destoa da percepção dos partidos de oposição
sobre o real papel do Mercosul na política externa brasileira. Neste sentido,
Arthur Virgílio questiona por que o processo não se iniciou através de uma
“O Mercosul não foi criado para que ‘vença o melhor’, mas para distribuir benefícios a todos os membros com a possível equidade. É falaciosa a conclusão de que se deve concentrar
o esforço em aprofundar o Mercosul. Não há condições políticas óbvias para isso no médio
prazo. Vamos ter que aprender a viver com as imperfeições e corrigi-las progressivamente
no longo prazo. A Cláusula de Adaptação Competitiva, negociada com a Argentina, constitui
o reconhecimento de que ambições excessivas podem prejudicar a unidade do bloco. Cabe
notar, por outro lado, que os demais sócios do Brasil também se queixam de práticas brasileiras que, segundo eles, são protecionistas (...) Nos casos em que há legítima sensibilidade
comercial, seria um erro pretender forçar o aprofundamento do bloco (...) O alargamento
do Mercosul, contudo, abre a oportunidade de compensar as dificuldades encontradas no
aprofundamento do bloco” (Voto separado, Romero Jucá, 29/10/2009)
31
69
área de livre comércio com a Venezuela. No entanto, no calor do debate os
autores desnudam suas percepções sobre o Mercosul ou sobre o formato de
política externa mais apropriado para o país. A oposição trata o Mercosul
como “encargo econômico-financeiro”, como impedimento à possibilidade
do Brasil optar por acordos bilaterais.
“A questão econômica, ela é mais grave. O Mercosul, ao ser criado, já criou
prejuízos irrecuperáveis para o Brasil, mas vamos esquecer o Tratado de
Ouro Preto. Vamos para as conseqüências posteriores.” (Heráclito Fortes,
DEM/PI, sessão da CRE, 29/10/2009)
“Estamos, hoje, antecipando a missa de sétimo dia do Mercosul. A tendência, com a entrada da Venezuela, será do isolamento do Mercosul, que já não
vai bem das pernas, que não é uma prioridade do Governo atual. É um encargo econômico-financeiro para o Brasil. (...) O Brasil tem feito concessões
incríveis, ao longo do tempo, para manter o Mercosul.” (Arthur Virgílio,
PSDB/AM, sessão da CRE, 29/10/2009).
“Nós já perdemos muito no Mercosul num ato de boa vontade na Carta
de Ouro Preto quando abrimos mãos de algumas conquistas industriais e
comerciais nossas, em nome da integração. Não é possível agora, num momento como esse, se fazer concessões exageradas” (Heráclito Fortes, sessão
da CRE, 1/10/2009).
“(...) o Mercosul, que tem um início torto, com cláusula de veto, com direito
de veto, que impede que os países se desenvolvam a partir de acordos bilaterais, que tem sido um ônus para o Brasil.” (Arthur Virgílio, PSDB/AM,
sessão da CRE, 29/10/2009)
Finalmente, no dia de apreciação da matéria na CRE, o início da sessão foi marcado pelas divergências acerca do requerimento (Requerimento
93/09) apresentado pelo senador Mozarildo Cavalcanti (PTB/RR), que solicitava a viagem de uma delegação de senadores brasileiros à Venezuela,
em decorrência de convite feito pelo prefeito de Caracas para “verificação
in loco” das denúncias que haviam sido feitas anteriormente na comissão.
70
A partir daí, estabeleceu-se uma disputa se a visita deveria ser feita antes
da votação em plenário ou depois. Interessante a posição de Pedro Simon
de que não seria necessário ir à Venezuela, porque “muito daquilo que o
prefeito disse é verdade”. Por sua vez, Antônio Valadares (PSB/SE), insistiu que a aprovação da adesão tornaria factível, em termos jurídicos, a
averiguação dos requisitos democráticos, por meio da Comissão de Direitos Humanos do Mercosul32. O requerimento foi derrotado por dez votos a
oito, com os governistas justificando que aceitariam a visita e o controle em
momento posterior33.
Cerca de duas semanas antes da votação do parecer e do voto em separado, o líder oposicionista, Antonio Ledezma, mudou de idéia e pediu a inclusão da Venezuela ao Mercosul com o argumento de que “Chávez é muito
mais perigoso isolado. (...) Essa seria uma medida muito positiva para a
democracia venezuelana.” (OESP, Caderno Internacional, 7/10/2009). Por
fim, o parecer negativo do relator Tasso Jereissati (PSDB/CE) foi derrotado
por 11 votos contrários, 6 favoráveis e uma abstenção do senador Moza-
José Agripino (DEM/RN), iniciou uma polêmica, ao declarar que votaria a favor no plenário se Chávez revisse sua postura conflitiva com Israel, com o qual o Mercosul tem um
acordo em andamento, e se aceitasse uma delegação da OEA para averiguar as denúncias
referentes a direitos humanos. Neste ínterim, Pedro Simon retrucou: “Porque a OEA e não o
Mercosul?” Agripino respondeu que o bloco não atuava nesta área, ao que foi contestado por
Geraldo Mesquita Júnior (PMDB/AC) que mencionou a existência da comissão de direitos
humanos do Mercosul, que emite relatório anual sobre os integrantes do bloco. Agripino,
então justificou a não factibilidade “pelo fato de a Venezuela não estar participando no Mercosul”!
32
O mal-estar com a violação dos direitos humanos, devidos as constantes provocações dos
oposicionistas de que alguns membros do governo esqueceram suas próprias biografias, é
contornado por meio do argumento, tal como expresso por Romero Jucá, de que “não ampliamos democracia, isolando ninguém”. Outra maneira de rebater as críticas consistia em
matizar a questão interna da Venezuela como uma disputa política entre atores radicalizados.
Há, porém, outras estratégias argumentativas. De qualquer forma, permanece o mal-estar na
base de governo, como exemplificado na posição de Flávio Torres (PDT/CE): “quero deixar
bem claro que eu vou votar a favor da Venezuela, mas eu não voto a favor do que acontece
na Venezuela” (Sessão da CRE, 29/10/2009).
33
71
rildo Cavalcanti34. A votação seguiu a clivagem governo versus oposição
também na aprovação do voto em separado de Romero Jucá, com 12 votos
favoráveis e 5 contrários na comissão.
Plenário do Senado Federal. No plenário, tal como havia ocorrido nas
comissões, a dicotomia entre o “risco de inclusão” versus o “risco do isolamento” da Venezuela foi explorada ao máximo. Quando o debate se iniciou
na Câmara dos Deputados os partidos de oposição afirmavam que a adesão
da Venezuela não propiciaria nenhum ganho econômico, fato rapidamente
relativizado pelo crescente fluxo de comércio entre os países e, ainda mais
significativo, dado o gigantesco superávit comercial auferido pelo Brasil.
Reconhecido estes ganhos, o debate foi polarizado acerca da possibilidade
de manutenção dos ganhos consolidados com o ACE 59, tendo a oposição
sugerido que o fluxo de comércio poderia ser mantido, sem problemas, por
meio de acordo bilateral.
Entretanto, nesta reta final de tramitação os argumentos econômicos foram ofuscados pelas avaliações do regime de governo venezuelano, que
ocuparam grande parte do debate35. Os governistas advertiam que os problemas internos são anteriores a Chávez e que a postura da oposição venezuelana deveria ser levada em conta, num cenário que era de polarização
política. Não obstante, reconheciam plenamente o caráter controverso da
figura de Chávez, alguns assumindo discordância com suas práticas antidemocráticas. O divisor é que os oposicionistas lançavam mão da cláusula
democrática como um impedimento legal para a entrada da Venezuela no
Mercosul, enquanto que os governistas a interpretavam como um mecanis-
Os votos favoráveis vieram do PSDB (4) e do DEM (2). Os votos contrários vieram do
PMDB (3), PT (2), PSB (2), PP, PR, PDT e PCdoB (1 voto cada). Mozarildo Cavalcanti
(PTB/RR) se absteve.
34
35
A oposição utilizou uma infinidade de termos para definir o “modelo chavista” – ditatorial, neopopulista, caudilhismo, democracia totalitária -, fato que demonstra que a ascensão
destes novos governos na América Latina têm sido avaliados eminentemente pela ótica da
instabilidade, como fazendo parte de uma zona cinzenta institucional, que oscila entre democracia plebiscitária e ditadura.
72
mo supranacional de controle.
Por fim, a questão que assumiu maior relevância, segundo a oposição,
era que a presença de Chávez no Mercosul causaria dois tipos de problemas. Em primeiro lugar, acrescentaria ao bloco um parceiro que, de forma
geral, se colocava em diversos eventos de forma contrária aos interesses
brasileiros. Em segundo lugar, talvez o tema mais sensível, teríamos o
“poder de veto” de Chávez a potenciais acordos com a União Européia,
Estados Unidos e Japão. O Contrafactual governista, por sua vez, se baseava na idéia de que ao rejeitar a opção política de Chávez pelo Mercosul,
com sua saída do Pacto Andino, aquele governo seria levado a buscar
outras alternativas de estabelecimento de preferências tarifárias. Todavia, o efeito seria não só econômico, dado que havia a percepção de que
Chávez poderia, por outro lado, radicalizar seus intentos políticos, pela
iniciativa da ALBA. Álvaro Dias ironizava (PSDB/PR): “nós o queremos
no Mercosul, como uma espécie de macaco em loja de louças?” (Plenário,
10/12/2009). Mercadante (PT/SP), por sua vez, perguntou “o que quer a
oposição? Empurrar a Venezuela para outra área de influência, para buscar parceria com a China, com a Rússia, com outras economias?” (Diário
do Senado Federal, 15/10/2009).
Como vimos, as negociações incompletas e as ações de Chávez fizeram com que o protocolo assumisse um contorno multidimensional. E a
ambigüidade se manifestou tanto no discurso dos governistas em relação
à Chávez e a questão da democracia, quanto na oposição, sobre a importância do fator econômico e, mais relevante, sobre a real visão da importância do Mercosul ou do formato adequado de integração do Brasil no
cenário internacional. Assim, alguns membros da oposição não negavam
a importância da adesão da Venezuela, declaravam que seriam favoráveis
a ela em um momento futuro. Um exemplo desta ambigüidade podia ser
encontrado na defesa que o senador Artur Virgilio (PSDB/AM) fez de
uma “integração forte”, ao mesmo tempo, que relativizava o papel do
Mercosul e os limites que este impunha na condução da política externa
brasileira.
73
“(...) somos ambos integracionistas, ou seja, ambos queremos um Mercosul
sólido e forte. Eu entendo, pura e simplesmente, que essa união aduaneira,
que não está sequer conseguindo ser uma verdadeira união aduaneira, até
porque não consegue superar as dificuldades com o protecionismo argentino, pretenderia, vencida essa etapa, ser uma entidade política, com Parlamento forte, com moeda única, com convergência nas políticas econômicas
dos países integrantes, como aconteceu na União Européia que não nasceu
do dia para a noite, veio do Mercado Comum Europeu e levou décadas e
décadas para chegar até aqui. Eu vejo o Mercosul mal. O Brasil tem sido
prejudicado pelo Mercosul, o Brasil não realiza acordos bilaterais porque
não pode fazer nada fora do Mercosul. O Mercosul é cheio de cláusulas que
são excludentes, e o Mercosul não tem sido capaz, até pela desunião que o
marca, de realizar nenhum acordo multilateral com ninguém. (...) eu não
vejo que o Mercosul tenha sido priorizado nesses anos da política externa do
Presidente Lula, porque teve outras prioridades; eu questiono isso.” (Arthur
Virgílio, Plenário, 10/12/2009)
No dia 10 de dezembro, após a realização de várias audiências públicas, o líder do governo Romero Jucá (PMDB/RR) e integrantes da oposição, senadores José Agripino (DEM/RN) e Arthur Virgílio (PSDB/AM),
acordaram esgotar a discussão da matéria com o compromisso de votá-la
posteriormente, na terça-feira, dia 15 de dezembro. A votação em plenário
seguiu o padrão partidário governo versus oposição, com a exceção dos votos contrários, mas esperados, dos senadores Jarbas Vasconcelos (PMDB/
PE) e Fernando Collor (PTB/AL), e do parlamentar Valter Pereira (PMDB/
MS) que possuía índice mediano de governismo36.
Os dois primeiros casos eram bastante previsíveis, ainda mais se levarmos em conta seus
discursos nas comissões e no plenário. O senador Jarbas Vasconcelos (PMDB/PE), adicionalmente possuía um índice de governismo muito inferior (0,07) em contraposição ao senador Valter Pereira (0,57). Collor, por sua vez, apresentava índice elevado de governismo
(0,80). A escala varia de um mínimo representador por zero e pelo máximo de 1, indicando
que o parlamentar votou 100% das vezes com o governo.
36
74
Tabela 2 – Votação Nominal da adesão da Venezuela ao Mercosul
no Senado
DEM
PSDB
PMDB
PT
PTB
PDT
PR
PRB
PSB
PC do B
PP
PSC
PSOL
PV
Total
Bancada
Sim
Não
Falta
13
14
16
11
8
6
3
2
2
1
1
1
1
1
80
9
7
7
4
2
2
2
1
1
35
12
11
2
1
1
27
1
3
5
4
2
1
1
1
18
% sim/
bancada
56,3
63,6
87,5
66,7
66,7
100
100
100
100
43,8
O governo angariou 35 votos favoráveis, com 27 senadores contrários
a adesão da Venezuela. Segundo comunicado do Senador Suplicy, seis senadores que estavam em missão oficial, na Conferência do Clima em Copenhague, pediram para informar que sua posição era favorável a aprovação do protocolo. Contando estes parlamentares e outros que discursaram
contra, mas não estiveram presentes no dia da votação, teríamos um placar
estimado de 41 votos favoráveis e 33 contrários, mesmo assim uma votação
apertada, que coloca em evidência o dissenso em torno do tema.
Utilizando dados de uma pesquisa de opinião com os senadores37, durante a tramitação da matéria, pudemos verificar que o posicionamento da
Uma pesquisa de intenção de voto com todos os senadores, antes da votação na CRE, nos
auxiliou a reunir alguns indícios para avaliar o comportamento dos legisladores. Os dados
foram cedidos gentilmente pela consultoria Llorente y Cuenca, com a condição de que não
revelássemos os nomes dos senadores.
37
75
maioria parlamentar coincidiu com a posição das lideranças na votação
final no plenário, com a única exceção do PR, no qual a maioria contrária a adesão terminou por acompanhar a posição do governo. Nos maiores
partidos pudemos identificar quatro membros do DEM e do PMDB com
posições diferentes da maioria partidária (cerca de 31% e 24% da bancada,
respectivamente). No PSDB, apenas um membro, havia declarado ser favorável ao protocolo. Ou seja, por meio desta sondagem de opinião reunimos
evidências acerca do alto grau de coesão dos partidos em relação à adesão
da Venezuela ao Mercosul. Ao mesmo tempo, tanto na oposição, quanto
no governo, os senadores com posições divergentes do partido terminaram
por seguir a indicação do líder em plenário. Tais “conversões” atingiram
quatro membros do DEM, dois do PR, e um no PSDB, PMDB e PTB. Dito
de outra forma, havia no Senado elevado grau de consenso dentro dos partidos sobre a posição a ser tomada em relação à integração da Venezuela
ao Mercosul. Não obstante, os poucos dissidentes acataram a indicação da
liderança partidária no plenário.
Por meio deste artigo procuramos demonstrar a correção de algumas hipóteses sobre o conturbado processo de tramitação do protocolo de adesão
da Venezuela ao Mercosul no Congresso brasileiro. A primeira questão é
que, embora, de um lado, (1) as ações do mandatário venezuelano fossem
um elemento importante de instabilidade e incerteza durante o processo
de tramitação, demonstrado pelas oscilações que ocasionava no posicionamento dos parlamentares acerca dos critérios relevantes de apreciação da
matéria – superávit econômico, democracia, negociações técnicas ou poder
de veto de Chávez; de outro, argumentamos que a questão fundamental era
(2) a divergência de preferências dos principais partidos em torno do modelo adequado de inserção internacional brasileiro.
Outro ponto é que (3) a frágil maioria do governo no Senado teve duas
conseqüências. A primeira é que o Senado teve papel fundamental na tenta-
76
tiva da oposição em associar o governo Lula à imagem “esquerdista-autoritária” de Chávez, como um subproduto do aspecto mais fundamental, que
era a discordância do modelo de política externa por eles cunhado de “terceiro-mundista”. Neste sentido, os senadores oposicionistas foram efetivos
em acentuar o conflito em torno do tema, logo no início da tramitação da
matéria na Câmara dos Deputados. Por outro lado, a segunda conseqüência,
a oposição foi bem sucedida em aprovar diversos requerimentos direcionados ao MRE com a cobrança de informações sobre o andamento do processo de negociação, fato que obrigou o governo a avançar nas “questões
técnicas” da adesão, aumentando a transparência e o accountability do processo. De qualquer forma, a tramitação também não ocorreu sem sobressaltos na Câmara dos Deputados, pois o governo sofreu resistências logo no
início da tramitação na CREDN, dependendo de membros da oposição para
conseguir garantir quorum para a votação. Na CCJC, o processo foi menos
tumultuado, e embora a votação tenha tido certa folga no plenário, não devemos esquecer que o protocolo ficou estagnado na pauta durante 13 meses.
Em resumo, tentamos neste artigo argumentar que o perfil e as ações
imprevisíveis de Chávez fizeram com que a análise do protocolo, por parte
dos parlamentares, assumisse um caráter multidimensional. Considerações
sobre o papel estratégico da integração da Venezuela, logo foram ofuscados
por temas associados com questões de cunho conjuntural, em conseqüência
do processo de polarização política interno à Venezuela, que ocasionou posições ambíguas tanto por parte de membros do governo, quanto da oposição. Neste sentido, tentamos demonstrar como estes aspectos conjunturais
afetaram os issues que eram considerados relevantes pelos parlamentares.
Mas a análise não se resume a isto. A disputa entre governo e oposição
acerca de tema tão controverso, nos permitiu reunir evidências acerca das
posições manifestas dos parlamentares sobre o adequado direcionamento
da política externa brasileira. Por fim, o quadro que apresentamos a seguir
resume de forma sintética os principais elementos discursivos do governo
e da oposição acerca dos diversos temas envolvidos na integração da Venezuela ao Mercosul.
77
QUADRO – Perspectivas sobre a adesão/rejeição da Venezuela ao MERCOSUL
OPOSIÇÃO - “Risco da inclusão”
GOVERNO - “Risco do isolamento”
ADESÃO DA
VENEZUELA
Não é possível separar a Venezuela
de Hugo Chávez. A inclusão é uma OPÇÃO IDEOLÓGICA”.
Chávez é temporário. O PT acatou criação
do Mercosul ignorando Menem. FHC
se aproximou da Venezuela. Inclusão é
“POLÍTICA DE ESTADO”.
AÇÕES DE
CHÁVEZ
INSTABILIDADE política na
América do Sul. Chávez age
consistentemente contra os interesses
brasileiros. Corrida armamentista.
“Arroubos retóricos”. Chávez fez OPÇÃO
POLÍTICA pelo Mercosul ao sair da
Comunidade Andina.
QUESTÃO
ESTRATÉGICA
INTERNALIZA temas NEGATIVOS
como TERRORISMO, IRÃ, CÓREIA
DO NORTE.
Infra-estrutura, energia, IMPEDIR que
CHINA e RÚSSIA entrem na ÁREA de
INFLUÊNCIA brasileira.
Ditatorial, neopopulista, caudilhismo,
democracia totalitária. ELEIÇÕES E
REFERENDOS são simulacros para a
concentração de poder.
Governo sem freios e contrapesos.
Governo e oposição com práticas de
polarização e radicalização política. Número
de ELEIÇÕES E REFERENDOS atesta que
o regime é democrático.
Oposição adotou práticas abstencionistas
que permitiram a Chávez maioria legislativa
incontestável
REGIME
VENEZUELANO,
DEMOCRACIA
E DIREITOS
HUMANOS
Democracia substantiva – melhora nos
indicadores sociais.
Venezuela não é uma democracia sob
o governo Chávez. Fechamento da
RCTV.
Também não era uma democracia plena
antes dele – Pacto de Punto Fijo, Caracazo,
golpe de 2002.
Violação de direitos humanos relatório da OEA
Instância supranacional do Mercosul através
da Comissão de Direitos Humanos permitiria
controle supranacional. Crítica que a OEA
reproduz interesse norte-americano.
IMPEDIR a adesão devido ao
conflito com a CLÁUSULA
DEMOCRÁTICA.
ECONOMIA
REJEIÇÃO NÃO necessariamente
ALTERARÁ FLUXO DE
COMÉRCIO. É possível manter as
preferências tarifárias através de
acordo bilateral.
Instabilidade institucional gera
INSEGURANÇA JURÍDICA para
investimentos e fluxo de comércio.
78
Não houve ruptura democrática. Adesão
favorecerá a democracia por meio de
CONTROLE SUPRANACIONAL.
Em 2008, o superávit brasileiro com os
EUA era de US$ 1,8 bilhão e com a União
Européia (composta de 27 países) de US$
10,2 bilhões, mas apenas com a Venezuela
a cifra teria atingido o valor de US$ 4,6
bilhões.
Rejeição afetará o SUPERÁVIT
COMERCIAL, devido ao fim das
preferências tarifárias do ACE 59 em 2011.
Prejuízos econômicos para exportação.
Adesão e controle supranacional vão gerar
segurança jurídica.
QUESTÃO
TÉCNICA
MERCOSUL
NEGOCIAÇÕES INCONCLUSAS
nos grupos de trabalho sobre questões
econômicas (e acordos internacionais
anteriores ao protocolo).
OPÇÃO POLÍTICA do governo brasileiro,
justificadas pelas enormes assimetrias
econômicas
APROFUNDAR o bloco.
Diagnóstico de ESTAGNAÇÃO
DO MERCOSUL. Adesão levará ao
ENFRAQUECIMENTO do bloco,
aumentará os conflitos internos.
AMPLIAR para DINAMIZAR o
MERCOSUL.
CRISE NO MERCOSUL .
CONFLITO com a Argentina cláusula de adaptação competitiva
Justifica as concessões brasileiras dadas as
assimetrias no bloco
Mercosul LIMITA e RESTRINGE a
POLITICA EXTERNA
Adesão FORTALECE o bloco regional
PODER de VETO de Chávez
impedirá acordos futuros com Estados
Unidos, União Européia, Japão e
Israel.
Aumenta a possibilidade de ampliar os
parceiros na AMÉRICA DO SUL. Inclusão
dos parceiros do Pacto Andino.
Concepção positiva de acordos
bilaterais
Governo contra este “modelo de economia
política”
NEGOCIAÇÕES
INTERNACIONAIS
Referências
Agência Câmara, Sílvia Mugnatto, 03/12/2007, “Referendo na Venezuela deve favorecer adesão ao Mercosul”. Reportagem da Rádio Câmara,
Edição - Regina Céli Assumpção.
Agência Câmara, Geórgia Moraes, 28/09/2007, “Mercosul: entrada da
Venezuela volta à pauta no dia 24”, Reportagem da Rádio Câmara, Edição
Regina Céli Assumpção.
Agência Senado, 18/02/2009, “Representação brasileira aprova ingresso da Venezuela no Mercosul”, Notícias, Mercosul.
79
Agência Senado, Da Redação, 29/01/2009, “Simon defende inclusão
da Venezuela no Mercosul”, Notícias, especial.
Agência Senado, Gorette Brandão, 11/05/2007, “Arthur Virgílio diz
que o Brasil paga caro por erros na política externa”. Notícias, Plenário.
Agência Senado, Marcos Magalhães , 17/02/09, “Aprovação de reeleição indefinida não dificultará ingresso de Venezuela, prevêem senadores”
Notícias, Mercosul.
Agência Senado, Marcos Magalhães, 27/02/2007, “Ingresso da Venezuela no Mercosul é inadequado e indesejável, diz Abdenur”. Comissões,
notícias.
Agência Senado, Simone Franco, 30/05/2007, “Senado aprova apelo
por reabertura de TV venezuelana”. Notícias, Plenário.
Folha de São Paulo, 31/05/2007, “Senado aprova moção do PSDB pedindo para Chávez reabrir RCTV”, da Efe, no Rio de Janeiro.
Folha de São Paulo, Gabriela Guerreiro, 18/02/2009, “Representação
brasileira no parlamento do Mercosul aprova adesão da Venezuela”, da Folha Online, em Brasília
Folha de São Paulo, Renata Giraldi, 29/01/2009, “Simon critica Sarney
por dificultar ingresso da Venezuela no Mercosul e deve ‘trair’ PMDB”,
da Folha Online, em Brasília.
O Estado de São Paulo, 7/10/2009, “Ledezma: ‘Fui vítima de um golpe
de Estado de Chávez’”, Caderno Internacional.
SANTOS, Fabiano & VILAROUCA, Márcio (2007), “Adesão da Venezuela ao Mercosul: Des-ideologizar como forma de Atingir o Interesse Nacional.” Papel Legislativo, n° 4. Disponível em: (http://necon.iuperj.br/)
SANTOS, Fabiano (2003), O Poder Legislativo no Presidencialismo
de Coalizão, Editora: UFMG.
SANTOS, Fabiano; ALMEIDA, Acir & VILAROUCA, Márcio
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o Caso da Venezuela e o Mercado Comum do Sul - Mercosul” In: Maria
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VILAROUCA, Márcio (2008-2009), Newsletter Necon, As Comissões
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(1995-2006)”. Paper apresentado no 6º Encontro da ABCP, UNICAMP,
29 de julho a 1˚ de agosto, Campinas.
81
A nova integração regional e a expansão do capitalismo brasileiro na América do Sul
A nova integração regional e
a expansão do capitalismo
brasileiro na América do Sul
Daniela Ribeiro
Regina Kfuri
“(...) cooperação internacional requer a participação e apoio de atores públicos e privados no mundo da política, da economia, da academia, da mídia,
dos movimentos sociais, em geral. A diplomacia é instrumento de indução e
suporte, mas é o movimento em direção à região desta pluralidade de atores
que dá densidade econômica, política e social à iniciativa diplomática. Ora,
a necessidade desta densidade torna parceiros os atores estatais e não estatais, mas também competidores em potenciais, aumentando as dificuldades
de coordenação no plano doméstico (...) Para uma política sul-americana
bem sucedida é necessário que as elites governamentais consigam mobilizar nas esferas pública e privada os insumos para este investimento internacional, bem como demonstrem capacidade de coordenação das diversas
agências burocráticas, com vistas à intensificação da política regional. Estas
condições são particularmente desafiadoras para o Brasil em vista de um
certo descompasso entre aspiração internacional e disposição da sociedade
para arcar com os ônus da cooperação internacional (...)” (Lima, 2008: 54-6)
1. Introdução
A América do Sul presencia nos últimos anos a conformação de um
novo modelo de regionalismo, voltado mais para aspectos físicos, energéticos, institucionais e sociais, do que para o comercial – foco do modelo
82
de integração na década de 90. Esse novo formato de regionalismo – aqui
chamado de estrutural – constrói-se em um contexto mundial de aceleração
dos fluxos de investimento estrangeiros, que conferiu um novo dinamismo
às economias sul-americanas. A construção do regionalismo estrutural é
lenta, mas seus sinais já são perceptíveis, seja no adensamento da integração estrutural, seja no envolvimento de atores públicos e privados.
Este artigo se propõe a analisar a conformação de uma nova integração regional vis-à-vis o processo de expansão do capitalismo brasileiro na
América do Sul, buscando mapear o envolvimento do setor privado brasileiro, bem como do governamental no novo modelo de integração. Para
tanto, primeiramente, contextualizamos o modelo de inserção internacional brasileiro frente aos dois momentos de regionalismo sul-americano que
antecederam o atual: o fechado e o aberto. Posteriormente, tratamos do
regionalismo estrutural e dos mecanismos de garantia aos investimentos
sul-americanos. Em um terceiro momento, apresentamos a atuação do Brasil nesse contexto, por meio do mapeamento do adensamento dos investimentos estrangeiros brasileiros na América do sul, bem como das políticas
domésticas que pretendem dar suporte à nova dinâmica de expansão do
capitalismo brasileiro. Finalmente, à guisa de conclusão, tecemos breves
considerações sobre os desafios de aprofundamento da integração regional
face à alteração da estratégia de inserção internacional do país e apresentamos a possibilidade de que a integração regional e o modelo de inserção
internacional do Brasil sejam estratégias completares de desenvolvimento.
Antes de iniciar a discussão sobre o novo modelo de regionalismo e
o formato de inserção do capitalismo brasileiro, cabe realizar duas considerações teórico-analíticas, uma sobre o papel do Estado na condução do
desenvolvimento e outra sobre a concepção de integração. Com relação à
primeira dessas considerações, avalia-se que na história do capitalismo a
intervenção estatal foi importante para que os Estados desenvolvidos se
conformassem como tais (Chang, 2002; 2007; Reinert, 2007). Temos como
ponto de partida, portanto, a concepção de que países se tornaram desenvolvidos porque fizeram escolhas estratégicas que misturavam instrumentos de
83
proteção, regulação e subsídios e, não porque aplicaram práticas liberais e
de desregulamentação (Chang, 2007). Nesse sentido, a perspectiva analítica adotada vai de encontro à visão globalizante de ausência de alternativas
sobre os caminhos e escolhas para se alcançar o desenvolvimento, conferindo importância à atuação estatal por meio da formulação de políticas e
instituições de caráter estratégico.
Quanto à segunda consideração teórico-analítica – esta de cunho mais
conceitual – cabe esclarecer que, entendemos a integração regional de maneira bastante ampla, como um processo de adensamento das relações em
uma determinada região, entre partes que formam um todo ou criam interdependência (Herz e Ribeiro Hoffmann, 2004; Nye, 1968). A integração
regional apresenta-se, portanto, um fenômeno complexo e multifacetado e,
como tal, pode ser desmembrado em suas múltiplas esferas. Entre as principais vantagens da desagregação está em, como indica Nye (1968), compreender que não apenas diferentes aspectos podem progredir em ritmos
diferentes, mas também que é possível que haja integração em determinadas áreas e desintegração em outras. Sendo assim, mesmo em períodos de
retração das trocas comerciais, é possível que a integração siga avançando
em outras áreas, tal como os projetos infra-estruturais ou a coordenação
política, por exemplo.
2. As fases do regionalismo e a estruturação do capitalismo brasileiro
2.1. Regionalismo fechado
Durante os anos 50 e 60, o desenvolvimento econômico era uma preocupação comum aos países da América Latina, que acumulavam períodos de
redução da taxa de crescimento. Nesse contexto, ganharam força na região
as idéias desenvolvimentistas encampadas pelos economistas da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), que defendiam a adoção
de um modelo de industrialização através da substituição de importações,
84
como forma de os países periféricos alcançarem o centro. Segundo este
ideário cepalino, a chave para alcançar o desenvolvimento era a capacidade
de produzir internamente aquilo que era importado. Um fator central no
modelo cepalino era a necessidade de um mercado interno consumidor dos
produtos industrializados que, na maioria dos países latino-americanos, era
limitado. A integração regional era apresentada como resposta a essa limitação. A formação e a proteção de um mercado regional e a articulação das
políticas industriais dos países da região de forma a torná-las complementares eram um caminho para que a América Latina alcançasse o desenvolvimento econômico. Assim, o regionalismo fechado era promovido como
estratégia de desenvolvimento econômico, sustentado pela idéia de que os
países atrasados não podiam competir com os países mais desenvolvidos
e precisavam, portanto, proteger-se para a promoção da industrialização
(Saraiva, 1999; Barbosa, 1996).
Entre as experiências de integração ocorridas nesse período encontra-se a Associação Latino-Americana de Livre Comércio (ALALC), bloco
formado pelos países sul-americanos e o México, em 1960, que, embora assimilasse propostas da CEPAL, limitava seus objetivos à formação de uma
área de livre comércio. O Brasil teve participação ativa nas negociações,
iniciadas em 1958, para a formação da Alalc, cujo objetivo era promover o
incremento do comércio regional com vistas ao desenvolvimento econômico dos países membros (Barbosa,1996). No entanto, embora nos primeiros
anos houvesse avanços na tentativa de reduzir as barreiras comerciais entre
os países, a partir de meados da década de 1960, o arranjo regional deixou
de avançar. Os resultados positivos alcançados pelo bloco diziam respeito
ao comércio entre os países, não ao desenvolvimento dos mesmos. Entre
as causas para a paralisação do processo pode-se apontar a não-articulação
de políticas industriais que seria necessária ao ideário cepalino, a falta de
complementaridade de economias, as deficiências de infra-estrutura de
transportes ou serviços financeiros adequados, a falta de apoio dos agentes
econômicos ao projeto e a emergência de governos militares e autoritários
na região (Saraiva, 1999).
85
No Brasil, apesar do discurso a favor da integração, na prática as atitudes adotadas eram bastante restritivas no que dizia respeito às negociações.
(Barbosa, 1996: 140) Em 1967, os chefes de Estado, reunidos na Organização dos Estados Americanos (OEA), decidiram criar o Mercado Comum
Latino-americano, mas a diplomacia brasileira manteve-se cética quanto às
possibilidades de sua implementação (Cervo e Bueno, 2002: 416). Assim,
apesar da influência das idéias geradas pela CEPAL, as iniciativas brasileiras em direção à América do Sul eram incipientes e a política de atuação
terceiro-mundista do Brasil dizia respeito à atuação em regimes econômicos internacionais em prol da promoção de mudanças em favor dos interesses dos países em desenvolvimento (Lima, 2003).
Internamente, entre as décadas de 30 e de 70, o Brasil passou por um
processo de industrialização baseado na dinâmica da substituição de importações assentado sobre o corporativismo estatal. Tal prática de incorporação, ainda que em bases de níveis diferentes1, conferiu ao país a estruturação de um parque industrial complexo e diversificado (Diniz, 1992),
com a formação de uma forte indústria de base – siderurgia, petroquímica,
construção naval e geração de energia hidrelétrica. A política industrial, que
privilegiava o fortalecimento do capital nacional, era definida por meio de
uma elite burocrática com certo grau de autonomia e de canais setorializados de acesso ao Estado por parte de grupos empresariais. Esse formato de
desenvolvimento que conferia peso especial à empresa nacional – “ocupava
um espaço bem demarcado entre os demais agentes dinâmicos da econo-
Durante o primeiro governo Vargas, estruturas coorporativas institucionalizaram um padrão
de relação entre Estado e sociedade, marcada pela articulação de organizações patronais e
sindicais por meio de estruturas verticais, hierárquicas e centralizadas ligadas diretamente
ao Estado. Tal dinâmica se aprofundou no Estado Novo (1937-1945) e, com o passar do
tempo, o chamado corporativismo estatal tornou-se a principal via de incorporação política
da classe empresarial e operária. Este formato teve diferentes efeitos para cada um desses
setores da sociedade: “viabilizou a participação das elites industriais nas estruturas de poder,
mas excluiu os trabalhadores como parceiros dos acordos cooperativos” (Diniz, 1992).
1
86
mia” – ganhou força nos anos 50 e 60 e arregimenta-se durante o regime
militar (1964-1985), que articulou o modelo do tripé, assentado sob empresas estatais, o capital estrangeiro e o nacional.
É inegável a importância do período para a estruturação do capitalismo brasileiro. Cabe ressaltar, contudo, que a produção industrial do Brasil
era predominantemente voltada para o mercado doméstico e, no âmbito
regional, nem se quer chegou-se a esboçar qualquer dinâmica cooperativa
que conferisse complementaridade entre as políticas industriais adotadas
pelos países domesticamente. Nos anos 80, frente à intensa crise fiscal do
Estado e à conjuntura econômica internacional desfavorável2, o modelo de
substituição de importação esgotou-se e houve forte redução de incentivos
estatais para a indústria.
A falência de tal modelo de desenvolvimento foi seguida por reformas
liberalizantes que confluíram no desmantelamento de capacidades estatais
(Boschi, 2007) e no desmonte do corporativismo estatal. Frente à desconstrução legal e institucional do padrão anterior e ainda sem um novo modelo de inserção internacional, o projeto integracionista também não ocupa,
nesse período, um papel de destaque. É verdade que, as adversidades da
chamada década perdida incitam o início do processo de superação da rivalidade com a Argentina e a criação, juntamente com o Peru e o Uruguai, do
Grupo de Apoio a Contadora, mas somente no final dos anos 80 e durante
a década de 90, no contexto de um novo ordenamento internacional, com
a superação da ordem bipolar, que novos esquemas de integração tomaram
forma na região.
Endividados e sofrendo forte pressão inflacionária, no âmbito doméstico, os países da
região enfrentaram, no plano internacional, a queda dos preços internacionais das commodities somada à redução do volume exportado aos países industrializados, às altas nas taxas
de juros internacionais, à redução de liquidez internacional para empréstimos bancários e à
desvalorização cambial.
2
87
2.2. Regionalismo aberto
O fim da Guerra Fria trouxe uma nova dinâmica à economia mundial,
com a predominância do paradigma neoliberal no campo econômico. Diante dessa nova ordem, os novos modelos de integração buscaram unir forças
para a inserção no mercado externo. Países com pouco poder de negociação, os latino-americanos precisavam competir em um mercado globalizado, por insumos e investimentos, assim como enfrentar as pressões resultantes dessa nova ordem econômica. Os arranjos regionais buscavam,
portanto, aumentar a capacidade de competição desses países diante dessa
nova realidade internacional.
Nesse momento, o Brasil, em consonância com a tendência mundial de
adoção das medidas do Consenso de Washington, abraça políticas liberalizantes. No âmbito externo, o país intensifica sua presença em instâncias
multilaterais, adere a regimes internacionais, arquiteta uma reordenação do
diálogo com os EUA, adota práticas de valorização do espaço sul-americano, mas apresenta-se pouco atuante nas articulações políticas e questões de
terceiro mundo (Lima, 2003: 95). No âmbito doméstico, a absorção de preceitos pró-mercado traduz-se na drástica redefinição da agenda pública e na
criação de condições políticas para reformas liberalizantes (Diniz, 2004: 4).
A integração regional recebe a função de consolidar o processo de abertura econômica e de superar o modelo de industrialização por substituição
de importações. Nesse contexto, o adensamento da cooperação entre os vizinhos sul-americanos assume caráter prioritariamente comercial. Além de
garantir a continuidade das reformas econômicas liberais e do ambiente
democrático, criando um ambiente de lock-in institucional que dificultasse o desmantelamento de tais reformas, a integração servia à necessidade
de inserção internacional, que justificava a adoção de um modelo de regionalismo aberto. Assim, vinculada em grande medida pela globalização
produtiva e financeira, a integração surge “(...) como mecanismo defensivo
e adicionador de barganha internacional” e o “ineditismo, do ângulo da
política externa, está no fato de o movimento equilibrador estar localizado
88
no âmbito regional.” (Lima, 2005: 17).
Sendo assim, a criação do Mercosul, através da assinatura do Tratado de
Assunção, em 1991, foi, em parte, uma resposta aos desafios lançados pela
globalização, vista pelos países em desenvolvimento, como os da América
do Sul, como uma oportunidade para superar a situação periférica, através
da integração a uma economia global (Mecham, 2003). O Mercosul era,
em seu núcleo, um projeto político para aproximar Argentina e Brasil, com
objetivos econômicos fortes, ao mesmo tempo em que procurava a aceleração do desenvolvimento econômico com justiça social, atraindo também
Paraguai e Uruguai. Logo após a criação do bloco, há uma significativa
expansão do comércio entre seus membros. Entre 1991 e 1997, o volume
do intercâmbio comercial intra-Mercosul se multiplica por três e chega a
responder por 23% do total comercializado por esses países (Coutinho et
al, 2008).
No plano doméstico, a abertura comercial e a implantação de políticas
de liberalização foram marcadas por políticas governamentais essencialmente voltadas para a atração de investimentos externos (Guedes, 2006),
em detrimento de políticas que contemplassem o fortalecimento de empresas de capital nacional. Desse modo, a inserção internacional do país ocorre
a custo de uma alta concentração de grandes corporações transnacionais
com o desmantelamento do empresariado nacional que “esgota-se como
protagonista de uma nova ordem econômica e enquanto categoria política,
destituído da parceria que lhe foi concedido e do papel que lhe fora conferido pelas estratégias de desenvolvimento do passado” (Diniz, 2004: 07).
O resultado desse modelo foi que, o período muitas vezes apontado
como “a era de ouro” da expansão do capitalismo brasileiro, desaguou em
um quadro – não só do Brasil, mas de países sul-americanos de uma maneira geral – de alta vulnerabilidade em relação às oscilações externas, de
congelamento de um status quo excludente, de estruturação de um aparato
produtivo altamente desnacionalizado (Lima e Coutinho, 2006). É possível
afirmar, desse modo, que as transformações desse período apontam para
“redução das margens de viabilidade de um projeto de desenvolvimento
89
autônomo e auto-sustentado” (Lima, 2003: 94).
3. Novo Regionalismo
O regionalismo aberto enfrenta no final da década de 90 grandes dificuldades para se manter do modo como operava. Embora em seus primeiros
anos de funcionamento, o Mercosul tenha sido bem sucedido em aumentar
o intercâmbio comercial entre seus membros, o modelo comercialista dos
anos 90 começou a dar mostras de desgaste a partir do princípio do século
XXI (Coutinho et al, 2007). Assim, apesar de tal modelo ter contribuído
para estabelecer um novo padrão de relacionamento político entre os atores,
ficou muito aquém das expectativas econômicas da integração.
Os investimentos em infra-estrutura na região, por exemplo, sofreram
grande redução por mais de duas décadas – os investimentos privados incrementados com as reformas liberalizantes não foram capazes de compensar a queda dos investimentos públicos nos países da região. Segundo
a Cepal (2007), para que investimentos em infra-estrutura gerassem crescimento econômico, a sua porcentagem em relação ao PIB teria que ficar
entre 5% e 7% e, como aponta recente relatório da Unctad (2008) sobre o
investimento das empresas transnacionais em infra-estrutura, para objetivos mais audaciosos de crescimento econômico acompanhado de redução
da pobreza, essa taxa deveria estar entre 7% e 9%. Entretanto, o total de
investimentos das maiores economias da região não passou de 1,5% ao
longo da década de 90.
Segundo estudo da Cepal sobre alianças público-privadas como estratégias nacionais de desenvolvimento em longo prazo, os países da região
adentram os anos 2000 não somente com sérios problemas em relação ao
nível de investimento, mas também com grandes deficiências em matéria de produtividade, em transformação produtiva e no modelo de inserção internacional. Tal quadro indica que os países da região apresentam
como desafio em comum a necessidade de “incentivar o desenvolvimento
mediante a implementação eficaz de uma estratégia nacional de trans-
90
formação produtiva de médio e longo prazo, orientada para a inserção
internacional”. Ainda segundo o trabalho, a experiência internacional demonstra que, para tanto, é necessário uma atitude proativa dos governos
em relação ao estabelecimento de uma aliança público-privada (Devlin e
Moguillansky, 2009).
Na virada do século, identifica-se um movimento comum na região de
recuperação das capacidades do Estado de fazer frente a essa situação.
As novas forças políticas que emergiram na região nos anos 2000, guiadas em grande parte por ideologias de esquerda, produziram governos
que buscaram a revisão das políticas econômicas da década anterior e
trouxeram preocupações sociais para o centro da arena de debate. É possível notar um movimento comum a vários dos países sul-americanos de
preocupação com a recuperação de capacidades estatais para promover o
desenvolvimento3 .
No Brasil, o quadro de descontentamento frente aos resultados de reformas pró-mercado da década de 90 levou ao questionamento acerca da
intensa redução do Estado e a eleição de Luiz Inácio Lula da Silva para a
presidência da República. A disposição para a conformação de um novo
modelo de inserção internacional está explicita nas diretrizes de política
externa do Brasil do governo Lula (Diniz, 2005; Soares, 2005) – crescente
Examinado comparativamente os casos da Argentina, do Brasil e do Chile, Boschi e Gaitán
(2008) tratam da agenda pós-neoliberal, avaliando a construção de capacidade institucional
e burocrática de gerar desenvolvimento. Com algumas ressalvas, apontam que o Brasil estaria construindo condições institucionais favoráveis para o desenvolvimento. As políticas de
financiamento de inovação que tiveram início durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) estariam sendo potencializadas atualmente por meio do fortalecimento de
antigas instituições como o BNDES. No que se refere à diversificação da pauta comercial, é
destacada a reversão do déficit comercial em 2000 e o incentivo das políticas do Programa
Industrial, Tecnológico e de Comércio Exterior (PITCE) e o Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC). Quanto à capacidade de programar políticas que garantam que o crescimento econômico seja desfrutado por toda a população, não somente o Brasil como todos
os países analisados ainda teriam um grande caminho pela frente.
3
91
valorização da América do Sul e integração regional como possibilidade
não só de incrementar as relações econômicas regionais, mas também de
aumentar o poder de barganha da região nas arenas hemisféricas e internacionais (Lima e Coutinho, 2006).
Afigura-se, nesse contexto, um novo modelo de regionalismo que amplia a agenda de integração sul-americana. A integração regional adquire
caráter multidimensional, procurando dar conta não apenas das questões
econômicas, mas também de demandas sociais, culturais, políticas e infra-estruturais. Este regionalismo estrutural, também chamado de pós-liberal,
abre espaço para a discussão de impactos distributivos do comércio e a
questão das assimetrias. Exemplos hemisféricos desse novo regionalismo e
da constante participação brasileira nesse processo são a recente criação da
União de Nações Sul-Americanas (Unasul) e o relançamento do Mercosul
em 2003.
A Unasul é herdeira de uma iniciativa brasileira que levou à criação,
em dezembro de 2004, da Comunidade Sul-Americana de Nações (Casa),
durante uma reunião de cúpula no Peru. A Declaração de Cuzco continha
cinco páginas nas quais se estabelecia a implementação progressiva de um
novo âmbito de ação coletiva. Dois anos mais tarde, na cúpula de dezembro
de 2006, na Bolívia, o presidente Lula enfatizou a importância do comprometimento com a consolidação da integração energética e do fortalecimento das políticas sociais na região. Na ocasião também foram abordados
pontos referentes à livre circulação de pessoas na região e à proteção do
meio ambiente. No ano seguinte, na Venezuela, os presidentes concordaram
em mudar o nome da Casa para Unasul e, em maio de 2008, a instituição
ganhou personalidade jurídica.
Na mesma reunião realizada em abril de 2007 na Isla Margarita, na Venezuela, teve lugar a I Cúpula Energética Sul-americana, com a presença
de nove dos 12 chefes de Estado e de governo da região, que acordaram a
criação de um Conselho Energético, com o objetivo de desenhar uma estratégia energética, um plano de ação e um tratado energético para a América
do Sul. O tratado, proposto pelo governo da Venezuela, estaria centrado
92
em quatro linhas de ação estratégica: petróleo, gás, energias alternativas e
poupança de energia. Entretanto, a despeito da grande importância do que
vem se consolidando como o maior e mais ousado projeto de integração
sul-americana já desenhado, a Unasul tem suas principais ações vinculadas
a temas direitos humanos e defesa4 .
A nova fase do Mercosul, por sua vez, iniciada a partir de 2003, indica
não apenas a retomada do processo de integração, mas uma mudança de paradigma em direção à construção de um novo formato de regionalismo: aos
poucos a idéia de um Mercosul puramente comercial vai dando lugar a uma
preocupação maior com a integração física e social dos países. A criação de
novos órgãos destaca a inclusão de instituições para tratar de direitos humanos, democracia e questões sociais. É também nessa fase que começa a
ser tratado o tema das assimetrias no Mercosul. Em 2005, durante a XXVIII
Reunião de Cúpula do Mercosul, foi criado o Fundo de Convergência Estrutural do Mercosul (Focem), “destinado a promover a competitividade e
a coesão social dos Estados Partes, reduzir as assimetrias – em particular
dos países e regiões menos desenvolvidas (...), impulsionar a convergência
estrutural no Mercosul e fortalecer a estrutura institucional do processo de
Um bom exemplo de articulação aconteceu em agosto de 2009 durante a reunião de Cúpula
da Unasul convocada para discutir as bases norte-americanas na Colômbia. Ao término dessa reunião extraordinária, em Bariloche, na Argentina, o grupo emitiu um documento final,
no qual não se condenou a instalação das bases e se estabeleceu que qualquer país poderá
ter tropas estrangeiras em seu território, desde que não ameace a soberania e a integridade
territorial dos demais membros da região. O documento instruiu o Conselho de Defesa da
Unasul a elaborar medidas de fomento da confiança e da segurança e estabeleceu mecanismos de verificação. Em outro episódio, em setembro de 2008, foi convocada em Santiago
do Chile uma reunião extraordinária da Unasul para discutir a crise da Bolívia, onde se
estabeleceu a formação de uma comissão para investigar o suposto massacre de Porvenir,
no departamento boliviano de Pando. Em dezembro, o presidente da Bolívia, Evo Morales,
recebeu o relatório produzido pela comissão que confirmava a ocorrência do massacre e
afirmava que pelo menos 20 camponeses haviam morrido no conflito com a conivência ou a
participação direta de autoridades locais (Banco de eventos Opsa).
4
93
integração”5 , conforme explicitado no Quadro 1 abaixo.
Quadro 1 – Estrutura do Focem
Objetivos
Programas
Projetos passíveis de financiamento
(i) promoção de
convergência
estrutural dos
países-membros do
Mercosul;
Desenvolvimento e ajuste
estrutural das economias menores e menos
desenvolvidas, inclusa a
melhoria dos sistemas de
integração de fronteiras
Construção, modernização e recuperação de vias de transporte
modal e multimodal que otimizem o movimento da produção e
promovam a integração física entre os ‘Estados Partes’ e entre
suas sub-regiões; exploração, transporte e distribuição de combustíveis fósseis e biocombustíveis; geração, transporte e distribuição de energia elétrica; e implementação de obras de infraestrutura hídrica para contenção e condução de água bruta, de
saneamento ambiental e de macro drenagem
Promoção da competitividade produtiva do Mercosul com incentivo de
processos de reconversão
produtiva e laboral que
favoreçam o comércio
interno do bloco.
Geração e difusão de conhecimentos tecnológicos dirigidos a setores produtivos dinâmicos; metrologia e certificação da qualidade de produtos e processos; rastreamento e controle da sanidade
de animais e vegetais e garantia da segurança e da qualidade de
seus produtos e subprodutos de valor econômico; promoção do
desenvolvimento de cadeias produtivas em setores econômicos
dinâmicos e diferenciados; promoção da vitalidade de setores
empresariais, formação de consórcios e grupos produtores e exportadores; fortalecimento da reconversão, crescimento e associativismo das pequenas e médias empresas, e sua vinculação com
mercados regionais; promoção da criação e do desenvolvimento
de novos empreendimentos; e capacitação profissional e em autogestão, organização produtiva para o cooperativismo e o associativismo e a incubação de empresas.
(iii) favorecimento
da coesão social
no Cone Sul
Desenvolvimento social, especialmente nas
regiões fronteiriças
Implementação de unidades de serviço de atenção básica à
saúde; melhoria da capacidade hospitalar; erradicação de
epidemias e endemias; ensino fundamental, educação de jovens e adultos e ensino profissionalizante; orientação e capacitação profissional; concessão de microcrédito; fomento
do primeiro emprego e de atividades econômicas solidárias;
combate à pobreza; e acesso a habitação, saúde, alimentação
e educação para setores vulneráveis das regiões mais pobres
e de fronteira.
(iv) fortalecimento do processo de
integração regional e da estrutura
institucional do
bloco.
Aperfeiçoamento da
estrutura institucional
do Mercosul
Aumento da eficiência das próprias instituições do Mercosul.
(ii) desenvolvimento da competitividade econômica
dos ‘Estados Partes’;
Fonte: elaboração própria com informações da página do MPOG/ SPI, 2009, em agosto de 2009.
MERCOSUL/CMC/DEC. Nº 45/04, disponível em http://www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/Normas/normas_web/Decisiones/PT/DEC_045_04_Fundo%20Estrutural_Ata_02_04.PDF
5
94
A criação do Focem atende a demandas dos sócios menores do bloco,
Paraguai e Uruguai, que manifestavam frustração com relação ao processo
de integração. O Focem tem caráter redistributivo e representa a disposição
de Brasil e Argentina em arcar com certos custos da integração, uma vez
que são os maiores contribuintes do fundo, mas recebem a menor parte dos
recursos. Desse modo, de acordo com a histórica proporção dos PIBs dos
países, o Brasil ficaria responsável por arcar com 70% do capital; a Argentina, com 27%; o Uruguai, com 2% e Paraguai, com 1%. A alocação dos
recursos se daria de maneira inversa, com o Paraguai sendo contemplado
com 48% do capital do fundo, o Uruguai, com 32% e a Argentina e o Brasil
igualmente com 10%.
“O surgimento do Fundo derivou-se da premissa de que o Mercosul deve ser
uma via para o desenvolvimento econômico e social de seus ‘Estados Partes’. Complementarmente, tem-se por princípio que a solidariedade internacional impulsiona a integração regional, favorecendo a formação do mercado comum, e que condições econômicas assimétricas impedem o pleno
aproveitamento das oportunidades geradas pela ampliação dos mercados.”
(MPOG/ SPI, 2009: 6)
A carteira do Focem prevista seria formada por contribuições não-reembolsáveis de US$ 100 milhões por ano, em aportes realizados em
quotas semestrais pelos Estados Partes do Mercosul na proporção mencionada acima. Entretanto, nos dois primeiros anos os montantes destinados ao fundo não corresponderam a esse total, de modo que o aporte de
recursos foi progressivo: no primeiro ano, 50% do previsto foi depositado
pelos Estados membros e, no ano seguinte, esse número subiu para 75%.
Somente a partir do terceiro ano os recursos atingiram os US$ 100 milhões.
Do total de recursos anuais, até 0,5% deve ser destinado à manutenção
das atividades administrativas do Fundo, relacionadas a despesas da Secretaria do Mercosul (SM), bem como aos recursos para funcionamento da
95
Unidade Técnica do Focem (UTF)6 . Com o intuito de facilitar a integração,
a prioridade de destinação dos recursos do Focem são os projetos do programa I descrito no Quadro I acima. A priorização de projetos do Focem em
desenvolvimento e ajuste estrutural das economias menores e menos desenvolvidas por meio de projetos em infra-estrutura é um exemplo marcante da
conformação de um novo modelo de integração regional7.
Até junho de 2010, já haviam sido aprovados 25 projetos no âmbito do
Focem, sendo que oito inseriam-se na área prioritária i, como se observa
no Quadro 2. O Paraguai foi beneficiado com a aprovação de 13 projetos,
o Uruguai, seis, a SM, quatro, o Brasil, um, e um deles foi apresentado de
maneira conjunta, sendo, portanto, classificado como pluriestatal. Segundo
a página oficial do Focem, havia em junho de 2010, nove projetos em processo de análise e nenhum dos aprovados havia sido concluído até então. A
previsão é de que o Focem opere por ao menos dez anos, a contar a partir da
entrada dos aportes em 2007. Após esse período, a continuidade da iniciativa regional vai depender de avaliação sobre a sua efetividade, bem como
sobre a conveniência de sua existência (MPOG/ SPI, 2009: 6).
As unidades técnicas são os instrumentos pelos quais se dão os vínculos operativos do
Fundo, ou seja, são instâncias técnicas de avaliação e acompanhamento da execução dos
projetos financiados pelo fundo. No Brasil, o papel de UTF é realizado pela Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão (SPI/MPOG).
6
Nos moldes do Focem já foram, inclusive, criados outros fundos que reforçam a idéia de
fortalecimento da integração nessas bases, difundindo a percepção de que tal adensamento
só é possível com devido tratamento das assimetrias entre os países do bloco, ou seja, com
a Argentina e, principalmente, com o Brasil, arcando com os custos dessa integração. Em
dezembro de 2009, durante Cúpula de Chefes de Estado do Mercosul, na Costa do Sauípe,
na Bahia, os presidentes do bloco anunciaram a criação do Fundo do Mercosul de Garantias
para Micro, Pequenas e Médias Empresas, com o objetivo de conceder garantias a empréstimos para empresas que participem de atividades de integração produtiva no Mercosul. Os
recursos do Fundo cuja parcelas de contribuição assemelham-se a do Focem deve ser administrada por um comitê formado pelos quatro países. Na mesma ocasião, e tendo ainda o Focem como formato inspirador, foi constituído o Fundo de Agricultura Familiar do Mercosul,
que pretende destinar US$ 300 mil para o financiamento de programas de desenvolvimento
agrícola (Banco de Eventos Opsa).
7
96
Quadro 2 – Projetos aprovados
MERCOSUL-Habitat
de Promoção Social,
Fortalecimento de Capital
Humano e Social em
assentamentos em condições
de pobreza (Decisão CMC Nº
08/07)
MERCOSUR ROGA. (Decisão
CMC Nº 08/07)
Reabilitação e melhoramento
de estradas de acesso e anéis
viários da Grande Assunção
(Decisão CMC Nº 08/07)
Programa de Apoio Integral a
Microempresas
Laboratório de Biossegurança
e Fortalecimento do
Laboratório de Controle de
Alimentos (Decisão CMC Nº
08/07)
Rota 26 -trechos Melo
-“Arroyo Sarandi de Barceló
Internacionalização da
especialização produtiva
– desenvolvimento e
capacitação tecnológica
dos setores de ‘software’,
biotecnologia e eletrônica
e suas respectivas cadeias
de valor (Decisão CMC Nº
08/07)
Economia Social de Fronteira
Projeto “MERCOSUL Livre de
Febre Aftosa”, apresentado pelo
Comitê MERCOSUL Livre de
Febre Aftosa
Programa
PY
(iii)
7.500.000
5.414.680
12.914.680
PY
(iii)
7.500.000
2.205.882
9.705.882
PY
(i)
12.631.000
2.229.000
14.860.000
PY
(ii)
4.250.000
750.000
5.000.000
PY
(ii)
4.080.000
720.000
4.800.000
UY
(i)
5.310.000
2.619.00
7.929.000
UY
(ii)
1.275.000
225.000
1.500.000
UY
(iii)
1.399.800
247.020
1.646.820
13.888.550
2.450.920
16.339.470
Pluriestatal
(ii)
97
FOCEM
Contrapartida
Nacional
País
Total US$
Fortalecimento Institucional
da Secretaria do MERCOSUL
para o Sistema de Informação
da Tarifa Externa Comum
Base de Dados
Jurisprudenciais do
MERCOSUL
Reabilitação de Corredores
Viários
Desenvolvimento de
Capacidades e Infra-estrutura
para Classificadores Informais
de Resíduos Urbanos nas
Localidades do Interior do
Uruguai (Decisão CMC Nº
11/07)
Intervenções Múltiplas em
Assentamentos Localizados
em Territórios de Fronteira
com Situações de Extrema
Pobreza e Emergência
Sanitária, Ambiental e
Habitacional (Decisão CMC
Nº 11/07)
Rota 12: Trecho de conexão
Rota 54 – Rota 55 (Decisão
CMC Nº 23/07)
Identificação de necessidades
de Convergência Estrutural no
MERCOSUL (Decisão CMC
Nº 39/07)
Construção e melhoramento
dos sistemas de água potável
e saneamento básico em
pequenas comunidades rurais
e indígenas do país (Decisão
CMC Nº 47/07)
Recapeamento asfáltico do
trecho alimentador da Rota
8, corredor de integração
regional, Rota 8 -San
Salvador -Borja Iturbe y
Ramal a Rojas Potrero
SM
(iv)
50.000
0
50.000
SM
(iv)
50.000
0
50.000
PY
(i)
14.441.758
2.548.536
16.990.294
UY
(iii)
1.600.000
282.000
1.882.000
UY
(iii)
1.200.000
211.765
1.411.765
UY
(i)
2.928.000
1.443.000
4.371.000
SM
(iv)
70.900
0
70.900
PY
(i)
28.516.221
10.954.481
39.470.702
PY
(i)
4.902.900
1.442.800
6.344.800
98
Desenvolvimento de Produtos
Turísticos Competitivos
na Rota Integrada IguazúMisiones, atração turística do
MERCOSUL. (Decisão CMC
Nº 07/08)
PY
(ii)
992.300
310.430
1.302.730
PY
(i)
4.517.000
1.329.500
5.846.500
PY
(i)
3.092.750
911.250
4.004.000
PY
(iii)
5.835.090
1.621.082
7.456.172
Projeto para o
Desenvolvimento
Tecnológico, Inovação e
Avaliação de Conformidade
– DeTIEC
PY
(ii)
5.000.000
1.470.588
6.470.588
Projeto de implantação da
BIBLIOTECA UNILA BIUNILA e do INSTITUTO
MERCOSUL DE ESTUDOS
AVANÇADOS - IMEA, da
UNIVERSIDADE FEDERAL
DA INTEGRAÇÃO
LATINO-AMERICANA UNILA, na região trinacional
em Foz do Iguaçu, no Estado
do Paraná, Brasil.
BR
(iii)
17.000.000
5.000.000
22.000.000
130.039.269
39.094.846
169.133.215
Pavimentação asfáltica
sobre empedrado do trecho
alimentador das Rotas 6 e
7, corredores de integração
regional, Presidente FrancoCedrales. (Decisão CMC Nº
08/08)
Recapeamento do trecho
alimentador das Rotas 1 e
6, corredores de integração
regional, Rota 1 (Carmen
del Paraná)-La Paz, Rota
“Graneros del Sur”
“Mercosur Yporâ” –
Promoção de acesso a água
potável e saneamento básico
em comunidades em situação
de pobreza e extrema pobreza
Totais
Fonte: Site do Mercosul (http://www.mercosur.int/focem/index.php?id=proyectos-aprobados) e do Focem (http://www.mercosur.int/focem/index.php?id=proyectos).
99
Nota-se que a nova integração regional configura-se tendo como questão central a preocupação em superar a dificuldade comum aos países sul-americanos de mobilizar investimentos em infra-estrutura – ponto essencial para se alavancar o desenvolvimento da região e propiciar maior autonomia de inserção internacional dos países sul-americanos.
3.1. Mecanismos regionais de proteção de investimentos
A sustentação desse novo modelo de integração passa pelo suporte de
investimentos capazes de garantir o desenvolvimento em longo-prazo e
conferir uma inserção mais autônoma da região no mundo. Apesar da criação de mecanismos de proteção de investimentos especificamente dirigidos
aos países do Mercosul e de o tema estar presente em discussões na Unasul,
os investimentos na região são protegidos em sua grande maioria pelo Convênio de Pagamentos e Créditos Recíprocos (CCR), da Associação Latino-Americana de Integração (Aladi).
No Mercosul há dois protocolos sobre a questão dos investimentos externos, sejam diretos ou indiretos: o Protocolo de Colônia para a Promoção
e a Proteção Recíproca de Investimentos, que se refere aos Estados-membros do bloco, e o Protocolo sobre Promoção e Proteção de Investimentos Provenientes de Estados não-Partes do Mercosul. Este último destaca
a “necessidade de harmonizar os princípios jurídicos gerais a serem aplicados por cada um dos Estados Partes aos investimentos provenientes de
Estados não-integrantes do Mercosul, visando a não criar condições diferenciais que distorçam o fluxo de investimentos”.
Como mecanismos de solução de controvérsia entre investidores e Estados, o Protocolo de Colônia estabelece que a controvérsia, esgotadas as
tentativas de solução amigável, pode ser submetida (1) aos tribunais competentes da Parte Contratante em cujo território se realizou o investimento;
ou (2) à arbitragem internacional; ou (3) ao sistema permanente de solução
de controvérsias com particulares que, eventualmente, venha a ser estabe-
100
lecido no quadro do Tratado de Assunção. No que diz respeito à arbitragem
internacional, a controvérsia poderá ser levada, à escolha do investidor, ao
Centro Internacional de Solução de Controvérsias Relativas a Investimentos (ICSID, na sigla em inglês), ou a um tribunal de arbitragem ad hoc estabelecido de acordo com as regras de arbitragem da Comissão das Nações
Unidas para o Direito Comercial Internacional (UNCITRAL). Vale notar
que, dentre os Estados-membros do Mercosul, apenas o Brasil não aderiu
ao convenio do ICSID8 .
O CCR, da Aladi, subscrito pelos 12 bancos centrais da América Lati9
na , é, como dissemos, o mais utilizado mecanismo de garantia de investimentos da região. Trata- se de um instrumento que permite a compensação
pelos bancos centrais de pagamentos decorrentes de exportações e importações entre países da região. Para tanto, o Convênio está estruturado como
um sistema de pagamentos formado por mecanismos de compensação monetária entre os signatários e por acordos de créditos estabelecidos entre
cada banco central com cada um dos demais bancos. Os acordos variam em
função da importância das transações comerciais entre os países e o grau de
participação do país depende das normativas internas de cada um. Quando
os pagamentos entre os países signatários passam a ser regidos pelo convênio, os débitos se tornam irrevogáveis, uma vez que resguardados pela
garantia de conversibilidade, transferibilidade e pagamento por parte do
banco central devedor.
De acordo com trabalho realizado por técnicos do Banco Nacional de
Documento sobre a internacionalização das empresas brasileiras explica: “De acordo com
o MRE, a postura brasileira de não negociar acordos tradicionais de proteção a investimentos deve-se a não aceitação de algumas cláusulas muito comuns neste tipo de acordo,
referentes à proteção de investidores internacionais em detrimento de interesses e políticas
nacionais. Em função disso, o governo tem trabalhado na elaboração de um modelo aceitável para o Estado brasileiro.“ (MDCI, 2009: 19)
8
Argentina, Bolívia, Colômbia, Chile, Equador, México, Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai e Venezuela.
9
101
Desenvolvimento Econômico e Social do Brasil (BNDES), o grande desafio de conceder financiamentos para os países da região tem residido no
estabelecimento de garantias adequadas e com um custo competitivo (Ruttimann et al, 2008). è nesse sentido que o CCR é um importante instrumento para estruturação de garantias dos financiamentos brasileiros na região10.
Entretanto, o mais relevante instrumento regional de garantia de investimentos não está livre de questionamentos, como indica os desdobramentos
da expulsão, em setembro de 2008, da construtora brasileira Odebrecht do
Equador.
A empresa, que realiza investimentos no país desde 1987, quando participou da primeira etapa do Sistema de Irrigação Santa Helena, na região
de Guayaquil, foi acusada de não corrigir falhas na construção da hidrelétrica de San Francisco, o que justificaria a necessidade de proteção das
instalações e do pessoal por parte do governo equatoriano11. A questão que
Entre 1997 e 2007, aproximadamente 70% dos US$ bilhões desembolsados pelo BNDES
para financiamentos em países da América do Sul lançaram mão do CCR como minimizador
de risco. (Ruttimann et al, 2008)
10
Na ocasião da expulsão da empresa, foi declarado estado de emergência para evitar o
racionamento de energia, os bens da empresa foram embargados e foi proibida a saída do
país de quatro funcionários da empresa. A hidrelétrica, avaliada no valor de US$ 800 milhões e com capacidade de produção de 12% da demanda energética do país, foi paralisada
no dia 06 de junho de 2008, devido a falhas em uma de suas turbinas. Por esta razão, o
governo do país passou a exigir da empresa US$ 200 mil por dia de paralisação a título de
indenização, além do ressarcimento do prêmio recebido pela empresa, mais o necessário
para o conserto da turbina e a ampliação da garantia da central por cinco anos. Apesar de a
empresa brasileira ter concordado em depositar US$ 43 milhões como garantia até que uma
auditoria internacional avaliasse as responsabilidades, o presidente do Equador manteve
sua decisão, declarando que se tratava de um caso de desrespeito da empresa para com a
população equatoriana, já que esta havia postergado o acordo por dois meses. O contrato
entre o país e o consórcio Hidropastaza, formado majoritariamente por Odebrecht, além
de Alston e Vatech, havia sido firmado em março de 2000. As obras para a construção da
hidrelétrica, no entanto, só foram iniciadas em janeiro de 2004, terminando em junho de
2007. A obra havia sido entregue antecipadamente e, por esta razão, o consórcio recebeu
US$ 12,5 milhões a título de prêmio.
11
102
se coloca não é, contudo, avaliar a posição de cada um dos lados sobre o
impasse que resultou, ainda, na interrupção de outros quatro projetos12 dos
quais a empresa participava.
O ponto a ser explorado é como desdobramentos do impasse podem
informar sobre a possibilidade de esvaziamento de mecanismos de garantia
de investimentos13. Como o empréstimo, realizado por meio da Odebrecht
para a construção da hidrelétrica, está garantido pelo CCR14, uma eventual
suspensão no pagamento significaria um rompimento com esse sistema o
que poderia acarretar em um grande retrocesso no processo de integração
dos sistemas financeiros regionais, devido ao esvaziamento de um mecanismo institucional fundamental para assegurar a dinâmica de investimentos
na região. Cabe ressaltar, entretanto, que desde que o BNDES começou a
utilizar o CCR como instrumento de garantia de investimento, este foi o
único caso de contencioso – dado que o Equador contesta as condições de
financiamento à construção de uma hidrelétrica em tribunal internacional –
enfrentado pelo banco. Além disso, a despeito da disputa, os pagamentos do
O aeroporto de Tena, as hidrelétricas de Toachi-Pilatón e Baba e o projeto de irrigação de
Carrizal-Chone
12
Na ocasião, o presidente do Equador, Rafael Correa, baseado em um relatório da Comissão de Auditoria Interna que apontou irregularidades no empréstimo feito pelo BNDES
para o financiamento do projeto, declarou que estudaria a possibilidade de não pagamento
da dívida. O BNDES confirmou que o valor do empréstimo de US$ 242,9 milhões já havia
sido 100% desembolsado, mas informou que estaria resguardado pelo sistema de garantias
dentro do qual o financiamento foi concedido. Agência Brasil, 24/09/2008.
13
O financiamento do BNDES à obra no Equador, que teve por objetivo a exportação de
equipamentos brasileiros e serviços de engenharia da Odebrecht para a construção da usina
de San Francisco, foi operacionalizado por meio de um contrato específico realizado diretamente com o Banco Central do Equador. Este, por sua vez, ficou responsável por isolar
os fluxos destinados ao pagamento dos investimentos e garantir o cumprimento do serviço
da dívida. Junto com a Argentina, o Equador está entre os países da região que mais utiliza
o mecanismo de garantia para estruturar operações de financiamento, principalmente, para
desenvolver projetos de infra-estrutura (Ruttimann et al, 2008). Para explicação mais detalhada do mecanismo ver Ruttimann et al (2008).
14
103
Equador ao BNDES não foram interrompidos.15
De todo modo, cabe ressaltar que pesquisa da Confederação Nacional da
Indústria (CNI) constatou que, para o empresariado brasileiro, a ausência
de tratados de proteção de investimentos não é empecilho para a internacionalização na região. Embora o tema de fortalecimento dos instrumentos
de garantia de investimentos esteja na agenda governamental, a pesquisa
não identificou pressa por parte do empresariado para a discussão de tais
mecanismos.
4. A expansão do capitalismo brasileiro via internacionalização de empresas nacionais
Como vimos, no contexto regionalismo fechado, o Brasil era marcadamente protecionista, enquanto que, no regionalismo aberto, o modelo de inserção internacional se modifica radicalmente com a liberalização do mercado e a mudança na configuração capital sustentador do sistema produtivo,
antes nacional e agora internacional. As reformas pró-mercado, materializadas em grande medida na intensificação do processo de privatização, na
abertura da economia e no privilegio a atração de capitais externos, promoveram uma significativa reestruturação do parque industrial. Entre os principais resultados destas medidas estão os inúmeros processos de falências,
aquisições, fusões, bem como a formação de grandes conglomerados de
capital internacional. Como argumenta Diniz (2004: 6), “a desnacionalização da economia alcançou proporções até então inéditas. Em conseqüência,
o espaço da empresa privada nacional estreitou-se cada vez mais.”
Atualmente afigura-se no Brasil uma mudança de estratégia na inserção
internacional. Tem-se no Brasil – vis-à-vis a nova configuração no regionalismo sul-americano – um processo de revalorização do capital nacional
com ênfase no processo de internacionalização das empresas. Tal movi-
15
Folha de São Paulo, 08/03/2010, BNDES bate recorde de desembolsos à América Latina.
104
mento, iniciado primordialmente como conseqüência da atuação independente do setor privado, ganha corpo na medida em que passa a integrar as
estratégias políticas de desenvolvimento doméstico. Essas últimas tornam-se possíveis, como já sugerido, a partir do questionamento das medidas
liberalizantes e do resgate do papel do Estado como indutor da estratégia de
inserção do país na esfera internacional.
Apesar da recorrente argumentação de que o processo de internacionalização de empresas nacionais poderia levar ao prejuízo no balanço de pagamentos, além causar a “exportação” de empregos e a redução dos níveis
de investimento doméstico, é possível interpretar a internacionalização das
empresas nacionais como uma estratégia de desenvolvimento. Como argumentam técnicos do BNDES, a internacionalização pode ser, não somente
um importante meio de sobrevivência dessas empresas, mas, principalmente, um elemento fundamental para o desenvolvimento do país, na medida
em que contribui para o aumento da competitividade interna e para a redução da vulnerabilidade externa do país (Alem e Cavalcanti, 2005).
Além disso, estudos já teriam demonstrado que o foco das empresas
no mercado interno não tem contribuído para o desenvolvimento regional
(Guedes, 2006)16 e que a atuação do Estado no sentido de incentivar a internacionalização das empresas por meio da promoção de políticas estratégicas pode trazer benefícios não apenas para o desenvolvimento doméstico,
mas também para a construção de um modelo de desenvolvimento próprio
da região, de modo que esta ganhe mais autonomia no cenário internacional. Nessa perspectiva, para além dos ganhos econômicos, o processo de
expansão do capitalismo brasileiro estaria relacionado a estratégias nacionais de desenvolvimento, bem como a uma visão geopolítica no plano regional. Isso não quer dizer que esse processo de expansão do capitalismo
Segundo Guedes, estudo da Unctad (2004) demonstrou que os investimentos estrangeiros
diretos não estariam contribuindo para a redução das disparidades econômicas regionais e
seriam responsáveis por apenas 2,1% do total dos empregos da economia brasileira.
16
105
brasileiro não seja repleto de incertezas, principalmente no que se refere aos
reflexos ante a integração regional.
4.1. Internacionalização das empresas brasileiras na
América do sul
Nos últimos cinco anos, é possível notar um incremento substancial nos
investimentos privados brasileiros nos países vizinhos da América do Sul.
Esse movimento, que antecedeu a atual crise econômica, se deu em um
contexto mundial de aceleração dos fluxos de investimento estrangeiros,
com crescente aumento da importância dos aportes das empresas de países
em desenvolvimento17. Em 2007, o Brasil alcançou o posto de segundo
lugar na realização de investimentos externos entre os países em desenvolvimento e ficou em primeiro lugar entre os latino-americanos. Em 2006, o
total de investimento de empresas brasileiras no exterior chegou a US$ 28
bilhões e superou o aporte do valor recebido pelo Brasil. Nesse ano, a participação dos investimentos diretos realizados pelo Brasil no âmbito mundial
ampliou-se de 0,3%, em 1990, para 2,3%. O que importa ressaltar aqui é
que o Brasil passou da condição de receptor de investimentos estrangeiros
diretos para a condição de investidor.
Entre os países da América do Sul, a Argentina, tendo em vista o porte
de seu mercado interno, bem como as facilidades propiciadas pelo Mercosul, apresenta-se como o país que mais recebe investimentos brasileiros. Os
interesses das empresas investidoras pelo crescimento potencial do mercado argentino data da década de 1990 e pode ser, em parte, creditado à
criação do Mercosul, que estimulou, em um primeiro momento, o ambiente
de negócios dos dois países. Outro atrativo do mercado argentino apontado
Na década de 1970, os investimentos estrangeiros diretos realizados por empresas localizadas nos países em desenvolvimento representavam somente 1,2% do fluxo mundial. Nas
duas décadas seguintes, esse número aumentou progressivamente e, na virada do século,
chegou a 13% (Unctad, 2007).
17
106
pelas empresas brasileiras é a vantagem tecnológica de que dispõem em
relação às concorrentes locais, e a conseqüente possibilidade de consolidação de suas marcas. Entre as principais empresas brasileiras que investiram
na Argentina entre 2002 e 2005, estão a Petrobras e a Camargo Correa,
que juntas foram responsáveis por 72% do total dos investimentos brasileiros no período. Parte significativa desse investimento foi feito por meio
de aquisições, incentivadas pelos preços dos ativos no período posterior à
crise argentina de 2001, mas que continuaram sendo realizadas no período
posterior. (CNI, 2008)
No Chile, embora a participação brasileira seja tradicionalmente pequena proporcionalmente ao investimento estrangeiro total, ela teve um
crescimento a partir dos anos 2005-2006. Ainda assim, os investimentos
brasileiros representaram apenas pouco mais de 1% do total nos dois anos,
chegando a 2,7% em 2007. As empresas brasileiras que investem no Chile
apontam como atrativo a localização do país, que permite menores custos
de logísticas nas exportações feitas via Oceano Pacífico ou para países da
região andina.
Após a crise financeira que teve início em 2008, as empresas intensificaram ainda mais o investimento nos vizinhos. Em relação ao primeiro
trimestre de 2009, o aporte das empresas brasileiras na Argentina passar de
US$ 51 milhões para US$ 78 milhões, aumentando em 52,9%. Já os recursos destinados ao Chile que eram de US$ 11 milhões, atingiram US$ 191
milhões, um incremento de 1636%.18
Além dos vizinhos do Cone Sul, é possível notar crescente interesse das
firmas brasileiras pelos países andinos. Em 2006, das oito multinacionais
brasileiras mais importantes19, somente a Embraer e a CSN não apresenta-
18
DCI- SP,05/05/2010, Empresas brasileiras elevam aporte no exterior em 748%.
No ranking de 2006 das 20 maiores multinacionais em termos de ativos no exterior, as
oito primeiras são Companhia Vale do Rio Doce, Petrobras, Gerdau, Embraer, Votorantin,
Companhia Siderúrgica Nacional, Camargo Corrêa, Odebrecht (Ribeiro e Lima, 2008 apud
Fundação Dom Cabral).
19
107
vam investimentos nesses países (Ribeiro e Lima, 2008). Com exceção da
Bolívia, cuja participação brasileira no total de investimentos estrangeiros
diretos do país apresentou queda a partir de 200220 , a atuação do Brasil nesses países vem se intensificando substancialmente. Em 2007, a participação
brasileira no total de investimentos estrangeiros diretos saiu de percentuais
próximos a 1% para 26% no Equador, 6% na Colômbia e 2% no Peru (Rios
e Iglesias, 2008), como é possível notar na tabela a seguir.
Tabela 1 – Participação Brasileira no Investimento Direto Estrangeiro dos Países Andinos (%)
País
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Bolívia
8,9
8,0
3,4
13,8
4,9
8,2
18,2
10,8
4,1
2,2
n.d
n.d
Chile
0,3
0,5
0,4
0,3
0,2
0,4
0,3
0,5
-0,3
1,1
1,0
2,7
Colômbia
0,8
0,1
0,1
-0,1
0,2
0,0
0,5
0,0
0,2
0,1
0,3
5,9
Equador
n.d
n.d
n.d
n.d
n.d
n.d
2,4
0,6
22,5
58,4
136,3
26,4
Peru
0,6
0,6
0,5
0,6
0,5
0,3
0,4
0,3
0,3
1,8
2,2
2,2
Fonte: Rios e Iglesias, 2008.
Entre os pontos centrais que têm incentivado o aporte de investimentos
de empresas brasileiras em seus vizinhos sul-americanos, em especial nos
países andinos, está a exploração de recursos naturais. Além disso, destaEm maio de 2006, com o decreto de nacionalização dos hidrocarbonetos, o Estado boliviano recuperou a propriedade e o controle desses recursos, o que provocou a renegociação
de contratos e reduziu significativamente o fluxo de investimentos brasileiros nesse país. A
Petrobras foi uma das empresas mais afetadas, pois além de ter que arcar com o aumento da
carga tributária, a estatal brasileira ainda teve que vender as duas refinarias que mantinha no
país. Desde a nacionalização a Bolívia vem sofrendo com a falta de investimentos no setor,
o que provocou a queda na produção. Recentemente, no fim de 2007, o assessor especial da
Presidência da República do Brasil, Marco Aurélio Garcia, declarou que a Petrobras voltaria
a investir na Bolívia. O anúncio foi feito depois que o ministro boliviano de Hidrocarbonetos, Carlos Villegas, e o presidente da estatal Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos
(YPFB), Guillermo Aruquipa, estiveram em Brasília e solicitaram que a estatal ampliasse
suas atividades no país andino (Banco de eventos OPSA; Rios e Iglesias, 2008).
20
108
cam-se uma combinação de fatores como facilidades logísticas e culturais
de acesso aos mercados domésticos (Ribeiro e Lima, 2008).
A despeito das políticas domésticas de incentivo à internacionalização –
exploradas na próxima subseção –, a intensificação da internacionalização
das empresas brasileiras tem sido resultado muito mais do amadurecimento
da empresa do que de políticas governamentais voltadas para o apoio e a
promoção de investimentos. Trabalho de Sennes e Mendes (2008) sobre
serviços de logística e integração regional sugere que como a realização
de investimentos diretos estrangeiros por parte das empresas brasileiras é
um movimento recente – da última década –, o setor público ainda não teria tido tempo de desenvolver uma visão estratégica que corroborasse um
conjunto bem definido de políticas. Aqui, sugerimos que, como preenchimento desta lacuna, durante os oito anos de governo Lula, estariam sendo
arquitetadas políticas – potencialmente completares – direcionadas tanto à
intensificação da integração infra-estrutural, como à estratégia de desenvolvimento do país como um todo.
4.2. Políticas domésticas
“A internacionalização das empresas brasileiras é uma política de Estado
a favor da qual devem se utilizar todos os recursos de poder, dos mercados de capitais até os investimentos em infra-estrutura, o desenvolvimento
tecnológico e a plena utilização da diplomacia” 21 (Luciano Coutinho, Presidente do BNDES)
“O delineamento de estratégias permite definição clara de prioridades e
problemas, oportunidades e obstáculos, bem como a definição da atuação
e da coordenação das ações pertinentes tanto do setor público como do
privado e academia no apoio à internacionalização das empresas. Nessa
perspectiva, o governo brasileiro tem ciência de que é necessária a adoção
21
31/05/2009, O Clarín, Las transnacionales brasileñas descuentan el respaldo de Lula.
109
de políticas mais ativas em relação ao tema. No entanto, a remoção prévia
de algumas barreiras, com a devida análise de impacto e viabilidade, já
pode ter desdobramentos significativos no incentivo à internacionalização
(MDIC, 2009: 18).
Cabe ao governo debater qual modelo de política de internacionalização
deve ser adotado, levando em conta os objetivos pretendidos e os constrangimentos decorrentes da escassez de recursos financeiros e humanos
característica do Estado brasileiro (Idem: 22).
A declaração do presidente do BNDES, bem como as afirmações contidas em documento elaborado pelo governo22, é emblemática da importância
conferida à internacionalização das empresas brasileiras não somente como
cerne da mudança de estratégia de inserção internacional, mas também
como peça chave das políticas de desenvolvimento nacional. Juntamente
com a recuperação de capacidades estatais para promover o desenvolvimento, a expansão do mercado interno e a restauração do papel da política
22
O documento intitulado “Termo de Referência: Internacionalização de Empresas Brasileiras”, lançado em dezembro de 2009, pela Câmara de Comércio Exterior (Camex) e
pela Secretaria de Comércio Exterior (Secex) do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), durante evento organizado na sede da Federação das
Indústrias de São Paulo (Fiesp), em São Paulo, apresenta iniciativas do governo para internacionalização de empresas e pretende ser fonte informação para a discussão do tema
entre os setores público e privado, incluindo o meio acadêmico. Como consta em notícia
de divulgada da iniciativa no site do MDIC, “a elaboração do Termo foi realizada, ao longo de cinco meses, por um grupo de trabalho coordenado pela Camex e constituído por
representantes de oito órgãos do governo envolvidos com o tema. O Grupo de trabalho
é integrado por representantes do MDIC, do Ministério das Relações Exteriores (MRE);
do Ministério da Fazenda (MF); da Casa Civil da Presidência da República; do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES); da Agência Brasileira de
Promoção de Exportações e Investimentos (Apex-Brasil); da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI); e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).”
(MDIC, Governo Federal lança termo de referência para internacionalização de empresas.
Disponível
em
http://www.mdic.gov.br/portalmdic/sitio/interna/noticia.
php?area=1&noticia=9508).
110
externa como instrumento de desenvolvimento, a reinserção internacional
do país com o apoio à internacionalização da economia brasileira aparece
como novidade integrante da política de desenvolvimento arquitetada durante o governo Lula.
O documento oficial que trata da internacionalização das empresas no
Brasil e pretende embasar as propostas de políticas que auxiliem empresas
brasileiras a conquistarem espaço no exterior, sugere algumas medidas que
poderiam ser adotadas como facilitadoras do processo de internacionalização das empresas. Entre as propostas concretas de políticas públicas – que,
de acordo com o documento, devem ser devidamente debatidas com o setor
privado e academia – estão: (1) o fortalecimento da atuação da Apex-Brasil
no auxílio a empresas no sentido de ajudá-las a superar o receio de investir
no exterior; (2) a promoção de incentivos financeiros e fiscais (como empréstimos e apoio para realização de estudos de viabilidade); (3) a informação sobre seguro de riscos e sobre a existência de acordos de bitributação,
tratados ou zonas de livre comércio que contenham regras sobre investimentos; (4) a organização de seminários regulares sobre internacionalização com vistas a promover a troca de experiências entre empresas (grandes
e pequenas); e (5) a melhoria de sistemas de estatísticas para o fornecimento de informações que facilitem a análise de estratégias de internacionalização (compilação de dados para exame de quais países e setores econômicos
recebem os investimentos das empresas dos países em desenvolvimento e
de quais políticas funcionaram e quais falharam.)
Entretanto, tal como a internacionalização das empresas não é fruto somente de uma política de Estado, mas também – e principalmente – de iniciativas do setor privado, ainda não está claro o curso de ações que contribuam para a interação entre políticas de desenvolvimento e aquelas voltadas
para integração regional de modo a gerar complementaridades positivas.
No que se refere às políticas de incentivo à internacionalização de empresas na América do Sul especificamente, é possível identificar medidas
dissonantes que variam principalmente em relação às diversas percepções
em relação à importância que deva ser dada à América do Sul. A divergên-
111
cia de posições seria um fator que contribuiria para certa lentidão da disseminação da dimensão regional entre os formuladores de políticas públicas.
“Com exceção do Ministério das Relações Exteriores (MRE), a maioria dos
órgãos do governo que são responsáveis ou interferem nas relações com os
países vizinhos não leva em conta a idéia de integração nas decisões operacionais ou na formulação de políticas públicas. Ou seja, a dimensão regional
ainda não faz parte da matriz de políticas públicas para a quase totalidade do
executivo (...)” (Cindes, 2007)
Desse modo, apesar da crescente importância que o MRE tem conferido
à integração regional estrutural, escapa ao órgão a competência de operacionalizar instrumentos domésticos de incentivo a investimentos na região.
Além disso, a visão do MRE, encampada por alguns órgãos responsáveis
pela elaboração de políticas de promoção de investimentos, vai de encontro
com a concepção do Ministério da Fazenda, para o qual a internacionalização das empresas deve continuar a ocorrer somente por meio do “natural” processo de amadurecimento nacional das empresas (Ribeiro e Lima,
2008).
Entre os órgãos domésticos articuladores de políticas integração regional estrutural destacam-se as, já mencionadas, ABDI e APEX-Brasil, além
do BNDES (Ribeiro e Lima, 2008). Este último é responsável pelo único
instrumento direto de estímulo a investimentos na região. Trata-se de uma
linha de financiamento destinado a fortalecer empresas de capital nacional
no mercado internacional, por meio do apoio financeiro a projetos a serem
realizados em países da América Latina. (Alem e Cavalcanti, 2005; Ribeiro
e Lima, 2008) Os financiamentos relacionam-se, principalmente, a obras de
infra-estrutura realizadas por empresas brasileiras, que abarcam hidrelétricas, gasodutos, rodovias, ônibus, linhas de metrô entre outros. Esta linha de
financiamento não contempla bens, serviços e mão de obra da obra.
Com base nesta linha financiamento das exportações de bens e serviços
brasileiros para os países da região, o BNDES tem adquirido uma importân-
112
cia crescente no incentivo aos investimentos diretos em países da América
do Sul realizados por empresas brasileiras. Lançada em 1997, tal linha ganhou mais relevância durante o governo Lula. No primeiro mandato (20032006), a média anual de desembolsos foi de US$ 352,1 milhões – 26% mais
do que a média do segundo governo Fernando Henrique Cardoso –, enquanto que, no segundo mandato, a média anual ficou em US$ 622 milhões;
o que significa um incremento de 77% em relação ao primeiro governo.
Responsável pela liberação de US$ 4,9 bilhões em créditos para América
Latina entre 1997 e 2009, esta linha de financiamento atingiu o recorde de
US$ 726 milhões de desembolsos em 200923 .
No âmbito da relevância do BNDES na promoção de políticas domésticas que estruturam o modelo de integração infra-estrutural e também incentivam a internacionalização de empresas brasileiras, merece destaque a
inauguração de um escritório do BNDES no Uruguai, em agosto de 2009. O
objetivo é que o escritório sirva como base de apoio das operações do banco nos países do Mercosul e ajude a diminuir as assimetrias no interior do
bloco. Segundo Luciano Coutinho, a importância da iniciativa se justifica
pela aceleração dos financiamentos do BNDES à exportação de serviços e
bens na América do Sul e pelo peso da carteira de projetos do banco para o
financiamento de infra-estrutura na região24 .
Em reforço à crescente importância do BNDES enquanto agência articuladora de políticas de incentivo ao desenvolvimento, foi lançada em
2008 a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP). Como revela relatório de avaliação, a Integração Produtiva com América Latina e Caribe
aparece como destaque estratégico da PDP, bem como é tema de agenda
BNDES, acessado em 31/08/2009, “BNDES inaugura escritório em Montevidéu e reforça
internacionalização”; Folha de São Paulo, 08/03/2010, “BNDES bate recorde de desembolsos à América Latina”.
23
Valor Econômico, 27/08/2009. “Carteira do BNDES na América do Sul soma US$ 15,6
bilhões”.
24
113
especial elaborada como resultado dos comitês executivos (MDIC, 2009).
Com avanços substantivos em relação à Política Industrial, Tecnológica e
de Comércio Exterior (PITCE)25, tendo como principal objetivo promover
a competitividade de longo prazo com o fortalecimento e expansão da base
industrial brasileira por meio da melhoria da capacidade inovadora das empresas, mesmo frente às dificuldades impostas pela crise financeira internacional, a avaliação de um ano de PDP foi positiva, conforme relatório do
governo divulgado recentemente26 (MDIC, 2009).
No que se refere à estratégia de apoio à internacionalização de empresas
brasileiras especificamente, a PDP estaria incentivando – via empréstimos
do BNDES – o movimento de internacionalização das empresas brasileiras.
Entretanto, cabe a ressalva de que, como alerta estudo sobre os desafios da
política industrial brasileira, a promoção de fusões e aquisições – com a
criação de empresas brasileiras globais – incentivada pela PDP, com vistas
a conformar um novo modelo de inserção internacional, não estaria levando a mudança na estrutura produtiva de modo a fortalecer indústrias com
maior intensidade tecnológica. Ao contrário, o atual processo estaria consolidando uma estrutura produtiva concentrada em setores intensivos de
recursos naturais e commodities (Almeida, 2009).
Entretanto, é importante ressaltar que a política industrial e as diretrizes
de integração regional apresentam pontos de intersecção, como, por exem-
A PDP estabeleceu metas e diretrizes mais específicas do que sua antecessora, a PITCE –
esta, por sua vez, consistia em um plano de ação do governo que tinha como objetivo aumentar da eficiência da estrutura produtiva, a capacidade de inovação das empresas brasileiras
e as exportações, a fim de promover uma maior inserção do país no comércio internacional,
estimulando os setores onde o Brasil tem maior capacidade ou necessidade de desenvolver
vantagens competitivas, abrindo caminhos para inserção nos setores mais dinâmicos dos
fluxos de troca internacionais (MDIC, http://www2.desenvolvimento.gov.br/sitio/ascom/
ascom/polindteccomexterior.php).
25
26
Entre os resultados destacados estão: ampliação da participação da formação bruta de
capital fixo no PIB, aumento da participação das exportações brasileiras nas exportações
mundiais, elevação do gasto privado em pesquisa e desenvolvimento (P&D) e ampliação das
MPEs exportadoras (MDIC, 2009:15).
114
plo, o declarado objetivo de melhorar a qualidade das exportações brasileiras da PDP e o espaço para intensificar a exportação de manufaturados
para países da região27. Entretanto, a complementaridade – que no exemplo
tende a ser positiva – não é tão evidente quando o assunto são as políticas
investimentos do Brasil na região.
5. Considerações finais – integração regional e internacionalização de empresas: estratégias complementares de desenvolvimento?
Da análise exploratória da estruturação de um novo regionalismo vis-à-vis a mudanças no modo de inserção do capitalismo brasileiro, pode-se
inferir que as iniciativas regionais, a internacionalização das empresas e as
políticas domésticas para o desenvolvimento nacional e regional são pouco
coordenadas, porém potencialmente complementares.
De fato, são muitos os desafios em relação à coordenação entre estratégias domésticas para o desenvolvimento e o fortalecimento da integração estrutural, de modo que não estão claras quais são as possibilidades
de que as políticas existentes sejam convergentes ou se repilam. Afinal,
quais são as complementaridades – positivas e negativas – entre as políticas
domésticas e as iniciativas de integração regional? Tais complementaridades emperram ou favorecem o desempenho econômico? Até que ponto há
complementaridades positivas e qual é o caminho ainda há ser percorrido?
Essas questões ainda estão em aberto e suscitam o debate sobre o papel
que o Estado deve exercer nesta coordenação. A nossa sugestão é de que,
no atual contexto de reorganização do sistema capitalista, o Brasil tem a
oportunidade de fortalecer o processo, já em curso, de desenvolvimento
Com o aprofundamento das relações com os países em desenvolvimento, tem-se a e expansão do comércio exterior brasileiro: cerca de 55% das exportações brasileiras são direcionadas a esses países, a maior parte produtos manufaturados (Celso Amorim, Folha de São
Paulo, 30.12.2007).
27
115
de longo prazo. Isso exige o desenho de uma estratégia que deve abarcar
além do objetivo final de bom desempenho econômico e social, o constante
ajuste de trajetória, ou seja, de “políticas públicas, procedimentos e regras
para se formatar e re-formatar continuamente em um novo país” (Sicsú,
2009: 20). Afinal, é natural que tais políticas como processos paralelos e
não necessariamente coincidentes não surjam coordenadas.
Acredita-se que essa coordenação exige uma atuação do Estado na articulação dos setores público, privado e acadêmico para a elaboração de políticas públicas que contemplem a intersecção que resulta dos compromissos
da integração regional e das políticas que preconizam uma nova estratégia
de inserção internacional com a expansão do capitalismo brasileiro via fortalecimento e internacionalização do capital nacional. Entretanto, trata-se
de uma dinâmica complexa de um processo ainda em curso, mas que ganha
envergadura para impulsionar uma maior autonomia nacional e regional.
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121
Educação superior, desenvolvimento e integração regional na América do Sul
Educação superior, desenvolvimento e
integração regional na América do Sul
Máximo Augusto Campos Masson1
Ao curso do processo de conformação da modernidade no ocidente, intrinsecamente vinculado à constituição do capitalismo como modo dominante de produção e fundamento ordenador das sociedades contemporâneas, a geração e a disseminação dos conhecimentos científicos e filosóficos
ocuparam, progressivamente, um papel de importância singular tanto para
o próprio desenvolvimento das relações de produção capitalistas, como
para a instituição e legitimação das formas de sociabilidade e organização
política que passaram a desempenhar um papel paradigmático a partir do
século XX.
As ciências (igualmente a filosofia e mesmo as artes) cada vez mais se
fizeram presentes no universo econômico, por meio da promoção do domínio e intervenção sobre a natureza, mediante o desenvolvimento contínuo
de novas tecnologias; da racionalização, sob a lógica da acumulação do
capital, dos processos de produção e circulação de bens materiais e simbó-
Bacharel e licenciado em Ciências Sociais (UFRJ), mestre em sociologia (UFRJ) e doutor
em educação (UFRJ). Professor Adjunto de Sociologia da Educação da UFRJ e pesquisador
associado do Centro Brasileiro de Estudos Latinoamericanos.
1
122
licos e da compreensão das relações sociais e do processo de individuação
que assinalam a modernidade.
A produção e a disseminação de novos conhecimentos e informações,
em escala inédita na história da humanidade, tornaram obrigatória a constituição de sistemas de ensino vinculados aos Estados Modernos, cada vez
mais abrangentes do ponto de vista das classes, dos gêneros, das etnias e
dos grupos etários, dada a sua importância para o desenvolvimento econômico e a afirmação de dispositivos comportamentais próprios ao “viver
moderno”. Não unicamente, mas de modo especial, a chamada educação
superior ganhou papel de destaque, fazendo com que as instituições por
esta responsável – sobretudo as universidades – não fossem tão somente locais de formação de quadros profissionais qualificados, por meio da
transmissão de saberes reconhecidos como legítimos, seguindo, em maior
ou menor grau, o “modelo de ensino superior napoleônico”, mas também
se afirmassem, gradativamente, como espaços da produção científica, em
articulação a institutos e demais centros de pesquisa, fossem estes públicos
ou privados.
Deste modo, nas sociedades que historicamente ocupam posições centrais no sistema econômico internacional, se evidenciaram – e continuam
se evidenciando- de forma quase “natural”, os elos entre produção do conhecimento científico (e acadêmico em geral) e a organização de estruturas
institucionais essenciais para o próprio progresso das ciências e, em sentido
similar, para a formação e a qualificação dos quadros técnicos socialmente
necessários à continuidade do crescimento econômico e da ordem pública
dominante. Para tal sempre se fez presente a ação estatal, mesmo quando
coadjuvada pela iniciativa privada, objetivando a promoção e a reorganização dessas estruturas institucionais quando, por força de mudanças históricas, assim o fosse preciso, pois como, ao final do século XIX, afirmava
Durkheim em suas lições sobre a educação moderna: o Estado não pode
desconsiderar o sistema educacional, sob pena de prejuízos impensáveis,
dada a importância do mesmo (em todas as suas dimensões) para a reprodução da própria sociedade (DURKHEIM, 1984).
123
Se para as sociedades capitalistas avançadas a produção do conhecimento científico e as consequentes aplicações tecnológicas e organizacionais
foram - e são - cruciais para a continuidade da expansão do processo de
acumulação capitalista e da superação de crises conjunturais que ciclicamente incidem sobre o sistema econômico como um todo, para as sociedades que, por força das transformações históricas, romperam politicamente
com o estatuto colonial, mas sem que essa ruptura viesse a situá-las em
posições que não fossem, com maior ou menor força, as de dependentes
e periféricas, empreender o desenvolvimento da pesquisa científica e tecnológica bem como promover a ampliação dos níveis de escolarização de
suas populações em ritmos necessários à superação da condição subalterna
terminou por se constituir em um dilema, quase uma impossibilidade, em
função das estruturas econômicas, políticas e culturais que nelas se configuraram ao longo dos últimos dois séculos.
Educação superior e o cenário sulamericano ao final
do século XX
No caso da América do Sul, a educação superior, no curso de todo o século XX, foi sempre objeto de esperanças significativas, tendo sido praticamente permanente o debate sobre o papel e a importância das universidades
e demais instituições de ensino superior para a modernização, o desenvolvimento capitalista (ou a construção de possíveis alternativas socialistas) e
a superação do atraso e das desigualdades sociais, embora as características concretas dos diversos sistemas de ensino superior sulamericanos nem
sempre viessem a confirmar essas expectativas positivas.
Neste sentido, tanto a presença, por décadas, do movimento estudantil na história das repúblicas latino-americanas - expressão dos anseios de
parte das classes médias de nosso subcontinente por mobilidade social e
mudanças estruturais – como a recorrência das polêmicas sobre a “reforma
do ensino superior”, evidenciam a importância particularmente atribuída
às instituições universitárias para o desenvolvimento dos países da região.
124
Hoje, quando cada vez mais se fazem presentes os efeitos do processo de
globalização, intensificado nas décadas finais do século passado, continua-se afirmando, de modo contínuo, o quão importante a educação superior
vem a ser para nossas sociedades, como demonstram os inúmeros pronunciamentos de governantes da região, bem como de organizações da sociedade civil, sejam ou não diretamente vinculadas a instituições educacionais,
as quais ressaltam os ainda mais fortes vínculos entre educação e desenvolvimento.
Se a educação superior quase permanentemente esteve entre nós, sulamericanos, relacionada às temáticas da modernização e do desenvolvimento, esta última, por sua vez, também se encontra, de forma direta ou indireta, vinculada à da integração regional. Embora presentes em todo correr
do século XX, os pontos de interseção entre desenvolvimento e integração
regional foram significativamente sublinhados no cenário aberto pela intensificação do processo de globalização2, tornando-se, especialmente a partir
da segunda metade do século XX, um dos pontos políticos relevantes da
região.
Iniciativas de cooperação e integração regionais, como o MERCOSUL,
configuram-se como estratégicas para a recuperação e retomada do crescimento das economias periféricas no contexto de um capitalismo “desregulamentado” e “globalizado”, ainda que possam emergir, com relativa facilidade, conflitos de interesses entre os participantes dessas iniciativas. De
modo especial, a constituição de blocos econômicos de países emergentes
lhes permite, sobretudo, almejar maior grau de autonomia e de capacidade
de ação política frente aos Estados e/ou blocos regionais que exercem hegemonia3 no cenário político internacional, em particular os EUA. Contra-
Para uma apresentação das principais polêmicas relacionadas à cooperação no campo
educacional, especialmente no tocante ao ensino superior, veja-se, entre outros GARCIA
GUADILLA, (2005)
3
Empregamos o conceito de hegemonia nas relações internacionais tal como formulado
por Cox (2007).
2
125
põem-se, assim, à tradição dos acordos bilaterais entre governos de estados
periféricos e centrais ou às propostas de incorporação a blocos regionais
capitaneados por países que exercem poder hegemônico na cena econômica mundial, cujo exemplo maior é o NAFTA (North American Free Trade
Agreement4) .
Mesmo com a implementação de políticas econômicas de inspiração
neoliberal que acompanharam o processo de democratização política na
grande maioria dos países do subcontinente, desenvolvimento e integração
regional permaneceram como itens da pauta política da América do Sul,
embora sob um novo design político, bastante distinto daquele que marcou
o chamado período “desenvolvimentista”.
Seja em decorrência das medidas de “flexibilização econômica” e “reforma do Estado”, concretizadas em maior ou menor dimensão conforme
as características políticas de cada sociedade da região, em especial da capacidade de resistência por parte dos segmentos sociais mais duramente
atingidos por essas medidas, seja pelo próprio esgotamento do modelo “nacional-desenvolvimentista”, independente das dimensões conservadoras-autoritárias ou progressistas-democráticas que este modelo veio a adotar,
seja, notadamente, pelos aspectos que configuram o capitalismo e a ordem
mundial no principiar do século XXI, as problemáticas do desenvolvimento e da integração regional – e o lugar e o papel das instituições de ensino
superior no interior das mesmas - devem ser, necessariamente, analisadas
sob novas perspectivas. Perspectivas que sejam capazes de, em primeiro
lugar, apreender a hoje marcante diversidade de interesses presentes nas
sociedades sulamericanas, os quais não mais se configuram unicamente
em torno da relação que estabelecem com os processos econômicos, ainda
que esta permaneça sendo a principal relação constituinte das identidades
O Tratado Norte-Americano de Livre Comércio (NAFTA) formado por Estados Unidos,
Canadá e México, com efeitos legais a partir de 1º de janeiro de 1994, tornou-se, para os
seus críticos, o símbolo da inserção subalterna e associada das economias periféricas no na
“nova” ordem econômica mundial, aberta com o fim da “era de Bretton Woods”
4
126
dos agentes sociais. Em segundo lugar, elas devem propiciar uma melhor
compreensão das particularidades das sociedades da América do Sul, as
quais, embora se vejam quase que “forçadas à integração e à internacionalização”, possuem características decorrentes de suas trajetórias históricas
mais recentes que as diferenciam entre si. Por exemplo, se na tradicional
perspectiva nacional-desenvolvimentista, em sociedades periféricas, como
as sulamericanas, o Estado seria o principal empreendedor de um projeto
de crescimento centrado no mercado interno, visto que a frágil condição
subalterna e associada das burguesias locais, as impediriam de exercer um
papel de maior envergadura econômica tanto em termos nacionais como
internacionais, hoje é crescente a presença de empresas da America do Sul,
sobretudo brasileiras, que realizam investimentos diretos no exterior (BARROS e GIAMBIAGI, 2008), manifestando-se, assim, a agressiva busca por
posições no mercado mundial, situação que amplia a demanda empresarial
por geração de novos conhecimentos científicos e sua aplicação tecnológica dentro e fora do subcontinente e não mais tão somente a formação de
profissionais dotados da mínima qualificação necessária – mesmo quando
graduados - para operar e adaptar, quando necessário, tecnologias transpostas dos centros metropolitanos.
Sublinhemos que se o “nacional-desenvolvimentismo” esgotou-se como
caminho para a “superação do atraso”, tampouco as tentativas de implementar a modernização através de estratégias econômicas neoliberais resolveram dilemas históricos das sociedades sulamericanas. Ao contrário,
o agravamento das condições de vida de grande parte das populações da
região, traduzidas em maior empobrecimento, índices elevados de informalidade e desemprego, perpetuação (em alguns casos, maior precarização)
de serviços públicos de baixa qualidade, redução dos parques industriais,
intensificação da violência urbana e da criminalidade, foram, entre outros,
parte significativa dos resultados alcançados pelos governos que adotaram
postulações neoliberais em nome da estabilidade monetária.
Por sua vez, os governos que se seguiram a onda neoliberalizante dominante nos anos noventa não empreenderam, salvo as situações mais
127
pontuais de Venezuela, Bolívia e Equador, rupturas mais profundas com
a ordem dominante, especialmente no que diz respeito à manutenção de
determinadas diretrizes de política econômica adotadas por governos de
espectro mais conservador como os de Carlos Menem, Fernando Henrique
Cardoso e Albeto Lacalle. Correlações de força favoráveis à mudança, mas
não a rupturas estruturais de maior radicalidade, fizeram com que governos
de centro-esquerda e herdeiros dos (in)sucessos neoliberais, como os de
Lula, Nestor e Cristina Kirshner, Vasquez, Aylwyn e demais presidentes
da Concertación chilena, apesar de suas bases partidárias estarem situadas
majoritariamente à esquerda do espectro político, optassem por assegurar
a governabilidade, combinando a persistência de princípios conservadores
para a política econômica, garantidores de taxas de crescimento moderado,
com a ampliação de políticas de combate à pobreza extrema e o aumento
da oferta de serviços de assistência social, saúde e educação, como vem a
ser, principalmente, os casos do Brasil (sob os governos Lula) e, dentro das
particularidades de uma sociedade que ainda não rompeu totalmente com a
herança política do regime ditatorial, do Chile.
Nos países onde os sistemas partidários até então existentes não foram
mais capazes de possibilitar o consenso necessário e incorporar, gradualmente, interesses de segmentos sociais historicamente subalternos e politicamente desconsiderados (como as populações indígenas do altiplano boliviano), os efeitos mais desastrosos das políticas neoliberais colaboraram
para a emergência de movimentos sociais de base popular, que respaldaram
a ascensão, por vias eleitorais, de governos de espectro mais à esquerda
(Chavez, Morales, Correa). Estes buscam, localmente, promover processos
de desenvolvimento nacional de matiz mais estatizante e, regionalmente,
empreender ações de integração que se contraponham às forças políticas
(dentro e fora de seus países) mais alinhadas com as diretrizes mais tradicionais da política externa norte-americana para a América do Sul, embora
quanto à educação superior (e ao desenvolvimento de ciência e tecnologia)
não estejam delineadas de forma mais explícitas que orientações devem
nortear as políticas para esse setor educacional.
128
No contexto particular da primeira década do século XXI na América
do Sul, projetos políticos que tenham em consideração as especificidades
próprias das sociedades da região e que não mais pretendam simplesmente promover adequações locais pontuais a fórmulas gerais que se apresentam como verdadeiros receituários supranacionais, se vêem obrigados a ter
como seus objetivos centrais a busca pelo estabelecimento e fortalecimento
de elos de integração econômica, política e cultural entre os países da região e, concomitantemente, a construção da democracia política, a minimização das desigualdades sociais e o desenvolvimento sustentável. É em tal
quadro que devem ser avaliados os possíveis papéis da educação superior
para o sucesso de tais projetos.
Neste sentido, cabe preliminarmente perguntarmos se a educação superior, que ocupou papel significativo nas propostas de desenvolvimento
nacional e modernização da região durante, especialmente, a segunda metade do século XX, apesar, salvo exceções5 , das insuficiências apresentadas
pelas políticas educacionais empreendidas, continuaria mantendo, de fato,
uma posição de destaque e relevância. Considerando os objetivos econômicos dominantes e as perspectivas atuais de inserção associada no cenário
econômico mundial não seria mais politicamente sensato que os governos
sulamericanos se esforçassem prioritariamente em promover as devidas
adequações de seus sistemas de ensino superior a um modelo cosmopolita,
mais conveniente às exigências dos tempos atuais?
A resposta a esta questão não pode ser dada de forma acrítica.
A educação é hoje, reconhecidamente um instrumento de importância
para o desenvolvimento e modernização de qualquer sociedade, seja por
promover a capacitação necessária às atividades laborais modernas, em especial nos setores industrial e de serviços, seja por também poder possibilitar (embora não necessariamente) a consecução de meios favoráveis ao
Como exemplo de construção de política educacional relativamente bem sucedida, mesmo
que orientada predominantemente por um viés conservador, temos o caso da constituição do
sistema de pós-graduação brasileiro a partir do final dos anos sessenta.
5
129
exercício da cidadania e de práticas políticas democráticas. Neste sentido,
todo projeto global de desenvolvimento econômico que tenha entre os seus
objetivos políticos maiores a redução significativa de desigualdades sociais
como as existentes entre nós, decorrentes de nossa ainda subalterna condição no sistema econômico mundial, não poderá desconsiderar o caráter estratégico da educação em geral e particularmente da educação superior, em
virtude do significado da formação de quadros suficientemente qualificados
para responder com sucesso às exigências postas pelas transformações em
curso no cenário internacional.
Contudo, é preciso ter em conta que a mera transposição de formas organizacionais de ensino superior, notadamente sob o argumento da tendência
à homogeneização das instituições e da inevitabilidade da adoção de modelos “únicos”, em virtude da globalização, termina por ser falaciosa. Não
é possível desconsiderar na análise dos sistemas de ensino bem como na
elaboração de propostas para os mesmos, as especificidades de cada sociedade, suas características estruturais singulares, a diversidades de interesses
das classes e segmentos sociais, enfim, as histórias dessas sociedades.
Minimizar na análise ou proposição de políticas setoriais de Estado, a
importância das trajetórias constituintes de um campo social, como, por
exemplo, o educacional (ou mais especificamente o acadêmico), em uma
dada realidade histórica particular, é submeter-se ao que, já nos anos setenta
foi classificado como sendo a mera assimilação de “idéias que estariam fora
de seu lugar” (Cardoso, 1980) e que, mais recentemente, Pierre Bourdieu
(2000) denominou simplesmente de “imperialismo cultural ou analítico”, o
qual impõe para todos os lugares do mundo e todas as regiões, modelos ou
paradigmas únicos de políticas públicas.
Se a crítica à adoção de modelos, que se pretendem universais, é justa
e politicamente necessária, todavia, incidem, igualmente, no mesmo tipo
de equívoco conceitual, aquelas análises que, buscando se contrapor à pura
e simples submissão a modelos institucionais “mundializados”, terminam,
ainda que dotadas de sentido ideológico aparentemente inverso, por se submeter a uma similar lógica de percepção da realidade, visto também des-
130
considerarem as particulares históricas das sociedades e as diferenças de
cada momento conjuntural, universalizando “a subserviência ao imperialismo” como móvel determinante de toda proposição política governamental
das últimas décadas6 .
Frente aos esquematismos de toda ordem, é preciso salientar a dimensão positiva de enfoques analíticos que tenham em conta a relatividade e a
descontinuidade da própria produção científica. Este é um aspecto de sobremaneira fundamental, visto que somente assim poderemos aprender as
características próprias do espaço social latino-americano contemporâneo
- particularmente no que diz respeito às sociedades sulamericanas - e, em
consequencia, contribuir positivamente para intervenções de ordem política que objetivem a superação dos entraves ao estabelecimento de uma
sociedade em que a igualdade social se constitua em objetivo majoritário,
possibilitando a conformação de uma ordem econômica, social, cultural e
politicamente democrática.
O capitalismo contemporâneo e as instituições de ensino superior
Como tem sido por tantas vezes salientado, as mudanças na ordem econômica internacional repercutiram diretamente no cenário educacional,
tanto nas sociedades capitalistas avançadas como naquelas outras que se
encontram em uma posição periférica e subalterna. No novo contexto mundial, os sistemas educacionais se confrontam com a necessidade de atender
a demandas correlacionadas diretamente aos interesses capitalistas como
também àqueles mais imediatos dos trabalhadores, resultantes de contextos
caracterizados por incertezas e instabilidades econômicas.
Da parte do empresariado, é preciso desenvolver ou aperfeiçoar novas
formas organizacionais e tecnológicas baseadas em informações mais deta-
6
Como exemplo, podemos mencionar Leher (2004)
131
lhadas e precisas, disponibilizáveis em tempo real, bem como formar uma
força de trabalho polivalente, devidamente qualificada e disciplinada, habituada a processos avaliativos mais constantes e capaz de se adequar às exigências diferenciadas do mercado, segundo o ritmo em que essas últimas
se apresentam.
A concretização desses projetos e objetivos demanda, por parte dos
agentes sociais (sejam gestores, sejam trabalhadores), o domínio de novas
competências e habilidades, as quais possam agregar maior valor aos bens
e serviços a serem comercializados. E é pela ampliação da socialização escolar, inclusive, por sua extensão a níveis pós-secundários e superiores, que
esse domínio se torna mais facilmente possível.
Da parte dos trabalhadores, espera-se que os sistemas de ensino possam instrumentalizá-los, permitindo que obtenham as desejadas inserção e
a permanência no mercado de trabalho, considerando as oscilações que sobre este incidem, seja conjunturalmente em função do cenário de incerteza
que ainda hoje se ressente a economia mundial em função da crise iniciada
em 2008 e não plenamente revertida. Se os anos finais o século XX foram
décadas de “desemprego estrutural”, a crise mundial agravou a questão da
eliminação de postos de trabalho, inclusive para os indivíduos dotados de
maior grau de escolarização.
Portanto, é sob este cenário que devemos compreender as mudanças em
curso nos sistemas de educação superior e as possíveis relações com o desenvolvimento de áreas periféricas, observando que no caso das sociedades
sulamericanas, esses sistemas, além das questões postas pela conjuntura
internacional contemporânea, se defrontaram ainda durante todo o século
XX, com outras duas grandes problemáticas. A primeira, a definição precisa do papel das instituições de ensino (independente de sua modalidade
administrativa e/ou acadêmica) no processo de desenvolvimento nacional e
a segunda, a contínua e crescente demanda por acesso a cursos superiores,
intensificada conforme se processaram a urbanização e a industrialização,
com as conseqüentes alterações na estrutura de classes dessas sociedades.
Nas últimas décadas, agências internacionais como a UNESCO, o Ban-
132
co Mundial, a Organização Mundial do Comércio, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), mesmo apresentando, em
certos aspectos, perspectivas diametralmente opostas, formularam projetos
de adequação e/ou reforma das instituições de ensino superior, em função
das transformações econômicas, políticas e culturais do final do século XX,
conformando, dessa forma, as discussões e decisões internacionais sobre
educação superior. Para alguns analistas (KERR, 1990; 2005), as reflexões
e propostas de reforma institucional, conformariam um modelo “cosmopolita” de educação superior, implicitamente presente em iniciativas intergovernamentais de cooperação – como, por exemplo, os programas ERASMUS (European Action Scheme for the Mobility of University Students) e
UMAP (Univesity Moblity in Asia and Pacific) - e nas tentativas de estabelecimento de padrões institucionais comuns, como é exemplo o Processo de
Bolonha7. Porém, menos do que um “modelo” propriamente dito, podemos
dizer que temos na atualidade uma agenda de debate sobre a educação superior, a qual é composta por temas como:
- o aumento da “população universitária” para atender favoravelmente
às demandas por quadros técnicos qualificados, temática que, no caso brasileiro e de grande parte dos países sulamericanos, se constitui em ponto de
pauta absolutamente relevante, dada o proporcionalmente reduzido número
de ingressos em cursos superiores nesses países;
- a democratização do acesso ao ensino superior (e permanência após o
ingresso) para que sejam superadas as barreiras impostas pelas desigualdades de classe bem com os efeitos excludentes sobre segmentos sociais que,
historicamente, têm sido objeto de discriminação, seja esta de ordem étnica
ou não, mesmo em países onde formalmente não existem barreiras restritivas para concluintes do ensino secundário;
- a manutenção ou, principalmente, a obtenção por parte dos países deIniciado em 1999 e envolvendo mais de quarenta países signatários de toda a Europa, concretiza as mais expressivas iniciativas de construção concertada de um projeto internacional
de estabelecimento de parâmetros comuns para a reforma da educação universitária.
7
133
nominados “em desenvolvimento ou emergentes” de padrões elevados de
qualidade de ensino e pesquisa - estratégicos para o maior domínio e produção de tecnologia - mesmo quando, concomitantemente, sejam implementados processos de massificação da educação superior e/ou pós-secundária;
- as formas de financiamento das instituições de educação superior, o
que envolve assuntos bastante polêmicos como limites orçamentários governamentais e propostas de vinculação de investimentos públicos ao cumprimento de metas institucionais;
- a autonomia das instituições de educação superior quanto a ensino e
pesquisa, temática que também inclui o debate acerca de critérios internos
e externos presentes nos processos de tomada de decisão e as formas de
controle social sobre essas instituições, sejam elas públicas ou privadas;
- as relações entre o setor público e o setor privado nos sistemas de
educação superior e a conseqüente definição da situação e papel das instituições privadas nesses sistemas, bem como as formas de sua regulação
pelo Estado;
- a contribuição dos sistemas de educação superior para a obtenção de
condições de melhor competitividade, traduzida em ganhos circunstanciais
e inserção mais bem sucedida da produção econômica no mercado internacional, em função de maiores possibilidades de agregação de valor aos bens
e serviços, dada a presença (em setores de gestão, produção e pesquisa) de
uma força de trabalho mais capacitada e devidamente qualificada
- a internacionalização de modelos de cursos e instituições de ensino
superior, tendo por conseqüência a intensificação do intercâmbio institucional, não apenas entre docentes e pós-graduados, mas também entre graduandos;
- a padronização de currículos (notadamente em áreas como engenharia,
medicina, odontologia e economia) e a instituição de mecanismos internacionais de acreditação de diplomas, objetivando o reconhecimento universal; tema bastante caro aos países sulamericanos, em especial, aos integrantes do MERCOSUL;
- a possibilidade de comercialização internacional da educação superior,
134
conceituada pela OMC (Organização Mundial de Comércio) como um serviço a ser ofertado mediante transações comerciais em todo o mundo, tal
como outros bens e serviços mercantilizáveis. A posição adotada pela OMC
sobre a comercialização de serviços educacionais originou uma dos mais
polêmicos debates sobre políticas educacionais no cenário mundial.
Se desde os anos oitenta, O Banco Mundial defende repetidamente a
contenção de investimentos por parte do Estado e ampliação da presença
de instituições privadas, inclusive mediante o apoio técnico e financeiro
do próprio setor público, a UNESCO, reafirmou reiteradamente, ao longo
dos últimos trinta anos, a importância estratégica do comprometimento do
Estado com investimentos diretos na educação superior, dada a condição de
bem público e direito individual da educação.
Dessa maneira, independente de suas configurações ideológicas, as propostas de reestruturação dos sistemas de educação superior ganham hoje
cada vez mais uma dimensão intergovernamental.
Embora deva ser observado, com imprescindível atenção, o quadro das
discussões sobre a educação superior em todo o mundo e as tentativas de
implementação de modelos institucionais mais favoráveis à lógica atual da
acumulação capitalista, não podemos, como já sublinhamos, delimitar nossas análises por um reducionismo mecanicista que termina por estabelecer
as orientações de certas agências internacionais – especialmente as mais
diretamente representativas do grande capital – como maior fator determinante das ações políticas empreendidas pelos governos nacionais dos países
periféricos. Como acima mencionamos, isto seria considerá-los, em última
instância, como meros elementos executores de forças externas dominantes,
numa perspectiva analítica que desconsidera as especificidades nacionais e,
conseqüentemente, as formas como as lutas entre as classes se afiguram
efetivamente nos espaços constituintes dessas mesmas sociedades, ou seja,
nos diversos campos sociais, entre os quais se inscreve o educacional. Em
outras palavras, é a diversidade conflituosa dos interesses locais o elemento
delineador final das políticas públicas. Assim, permanece como elemento
imprescindível para o estudo da natureza e função contemporâneas dos sis-
135
temas de educação superior, as relações destes últimos com as características estruturais das sociedades em que estão situados.
Como sabemos, desde a primeira metade do século XX a trajetória do
desenvolvimento capitalista nas sociedades da América do Sul, principalmente em países como Brasil e Argentina, ampliou a demanda por profissionais qualificados nas áreas de administração, planejamento e modernização
tecnológica, alterando a tradição do ensino superior, originada no século
XIX, de formar especialmente graduados nas áreas do direito, da medicina
e, em menor escala, da engenharia, que atuavam como profissionais liberais
ou se direcionavam para os postos da burocracia estatal.
Apesar da progressiva diversificação da oferta de cursos de graduação e
das modificações na legislação educacional, ilustradas nas reformas do ensino superior realizadas no subcontinente, especialmente a partir dos anos
setenta, as quais possibilitaram maior a oferta do ensino superior, graças
não somente, mas, sobretudo, a posturas governamentais favorecedoras da
criação de instituições privadas na maioria dos países da região, as sociedades sulamericanas convivem, por mais de quatro décadas, com um quadro
ambíguo. Por um lado, o recorrente problema da escassez de vagas, sempre
aquém da demanda existente, a exceção, em tese, dos países onde o acesso
voltou a ser irrestrito; por outro, o fato do aumento da população com titulação superior (ou em processo de graduação) ser insuficiente para responder
positivamente às necessidades de modernização, de modo especial no que
diz respeito à formação de quadros pós-graduados (mestres e doutores) e
das engenharias.
Quantitativos insuficientes da população ingressa em cursos superiores
ou portadora de títulos de graduação expressam os efeitos da lenta e ainda
inconclusa universalização do acesso à educação básica e as dificuldades
quanto a assegurar a permanência na escola dos segmentos mais destituídos
de capital econômico e cultural, os quais formam a grande maioria da população em idade escolar dos países da região. Dessa forma, a continuidade
das trajetórias de grande parte dos estudantes sulamericanos se vê obstaculizada por efeitos de fatores estruturais ainda não superados.
136
Saliente-se que as políticas educacionais promovidas pelas ditaduras
militares e pelos governos subseqüentes à “redemocratização política” permitiram o agravamento da distinção entre as instituições escolares públicas
e privadas. Seja no que tange ao ensino fundamental e secundário, seja
quanto ao ensino superior, intensificou-se o hiato entre as redes públicas de
ensino fundamental e médio e a rede privada, produzindo, em conseqüência, efeitos diretos no acesso às instituições de ensino superior.
Os estudantes pertencentes aos segmentos mais próximos do pólo dominante da sociedade – e quase sempre portadores de maior capital econômico, cultural e social – tendem a se direcionar para os cursos mais prestigiados das melhores instituições de ensino superior, em geral, públicas. Já
os que se encontram em posições mais subalternas do campo social quase
sempre se encaminham para cursos oferecidos por instituições particulares
(geralmente consideradas academicamente inferiores) ou aos cursos de menor prestígio social das instituições públicas.
A oferta da educação superior tem se concentrado em cursos da área de
ciências humanas, em sua maioria localizados em instituições privadas ou
em cursos de curta duração (dois anos), ambas modalidades de curso oferecidas predominantemente por instituições não-universitárias e de menor
reconhecimento acadêmico.
A ampliação da oferta de cursos superiores, predominantemente nas regiões de maior urbanização como o sudeste e o sul brasileiros ou a região
metropolitana de Buenos Aires, veio a atender, principalmente, à demanda
de determinados segmentos da sociedade, notadamente camadas das classes
médias urbanas. Estas, objetivamente, consideram o acesso ao ensino superior, antes de tudo, um instrumento individual de mobilidade social. Mesmo
os programas de pós-graduação e pesquisa, originariamente estruturados
dentro de uma perspectiva desenvolvimentista, não raro sob ótica política
conservadora, também tendem hoje, objetivamente, a se constituírem muito
mais em instrumentos de ascensão social desses mesmos segmentos sociais
do que propriamente um meio de promoção planejada do desenvolvimento
científico nacional.
137
Salvo poucas exceções, maiores vínculos entre as instituições universitárias e os complexos empresariais ainda são raros. Embora retoricamente mencionado em discursos oficiais de inspiração desenvolvimentista ou, mesmo neoliberal, a educação superior ainda não se constituiu efetivamente em um instrumento estratégico para o crescimento
econômico, salvo, sobretudo no caso do Brasil, no tocante a programas
de pós-graduação que buscam, pontualmente, estabelecer laços com o
setor empresarial.
Ainda que o debate sobre a necessidade da “reforma universitária”
também tenha passado a integrar o conjunto das propostas de reestruturação do Estado, a partir da generalização das proposições neoliberais, as
medidas formuladas para a educação superior, em sua maioria, podem ser
consideradas muito mais tentativas (não necessariamente sistemáticas) de
responder à crescente e contínua pressão por ingresso no ensino superior,
sobredeterminadas pela redução dos gastos públicos, de acordo às diretrizes políticas econômicas então adotadas. Assim, as proposições a respeito
da “reforma da educação superior”, longe de conformarem concretamente
uma “reforma” ou mesmo uma “contra-reforma” (aos moldes, por exemplo, das implementadas por governos ditatoriais em grande parte da América do Sul, como, por exemplo, no Chile e no Brasil), na prática tendem
a ser, acima de tudo, uma recomposição dos interesses dominantes nos
campos educacional e político, mesmo que isto venha a se realizar de
modo diferenciado e, em alguns casos, sob a égide de formulações mais
conservadoras que enfatizam: a diferenciação do sistema, a busca por fontes alternativas de recursos para as instituições e a redução da intervenção
da “comunidade universitária”, especialmente quando essa intervenção
pode se expressar através de movimentos sociais como o estudantil e o
sindical docente.
Apesar da vitória das coalizões de centro-esquerda após a “década neoliberal” em boa parte dos países da região, as medidas ora propostas continuam destacando temáticas sublinhadas por seus antecessores, como: autonomia universitária; modalidades de instituição de ensino superior (com
138
propostas de adoção de modelos institucionais semelhantes aos “colleges”
norteamericanos ou aos indicados no “Processo de Bolonha”); formas de
ingresso nos cursos de graduação; avaliação das instituições de ensino superior, notadamente as do setor privado; mudanças nas estruturas curriculares dos cursos de graduação; sendo claramente perceptível, particularmente
no caso brasileiro, que o ponto das maiores atenções governamentais continua sendo o atendimento à demanda crescente por mais vagas no ensino
superior.
A preocupação dominante com a ampliação do ingresso nos cursos de
graduação, indica que, na atualidade, a educação superior é compreendida, fundamentalmente, como um meio de promoção da mobilidade social,
contribuindo, em seus limites, para a constituição, mesmo que em moldes
mínimos, de um possível projeto de estado de bem estar social e, somente
em menor escala, como um elemento estratégico para o desenvolvimento
nacional e regional de caráter mais autônomo.
No entanto, não se pode desconsiderar avanços no âmbito da América do Sul quanto à maior integração das instituições de ensino superior
e propostas de ação cooperada entre os países da região, notadamente na
esfera do MERCOSUL. Neste sentido, são objeto de destaque: o estabelecimento de acordos para o reconhecimento e certificação mútua de diplomas de graduação; o desenvolvimento de iniciativas comuns visando a
expansão das atividades de pós-graduação; a ação conjunta objetivando o
maior intercâmbio entre instituições de diferentes países, afora, iniciativas
de constituição de universidades voltadas para a admissão de estudantes das
diferentes nacionalidades do subcontinente, como vem a ser o caso mais recente da criação da Universidade da Integração Latinoamericana (UNILA).
Ainda que de forma bastante preliminar, essas iniciativas poderão ganhar
corpo no cenário sul-americano, desde que se configurem cenários políticos
mais favoráveis, possibilitando que novas diretrizes políticas para o setor
se contraponham às tradições de reduzido (ou quase nulo) intercâmbio que
marcam a história das relações entre as instituições de ensino superior sulamericanas.
139
Os sistemas de ensino superior, como o afirmamos e não poderia ser
de outro modo, resultam das características das sociedades em que estão
localizados. A dinâmica dos mesmos é determinada pelos interesses econômicos e políticos produzidos pelas relações entre os diversos segmentos
e campos da sociedade em que estes sistemas se desenvolvem. Não há forma de transplantar mecanicamente modelos externos ou implantá-los “artificialmente” em uma determinada sociedade, sem que existam interesses
de agentes sociais internos que possam ser favorecidos pela adoção desses
modelos.
A história das sociedades sulamericanas assinala a persistente demanda
popular por medidas que, possibilitando o atendimento dos interesses mais
imediatos da grande maioria da população, fossem instrumentos políticos
para a reestruturação de uma ordem social produtora das mais extremas
desigualdades.
Com a democratização política era esperado que aspirações presentes
desde as lutas sociais que antecederam a emergência dos regimes ditatoriais-militares na região, somadas àquelas provenientes das mudanças relacionadas à modernização conservadora das sociedades sulamericanas pudessem ser atendidas.
Contudo, com respeito ao campo educacional na América do Sul, continua se perpetuando a sua condição subalterna. Para isto contribuiu decisivamente a predominância de governos norteados pelo objetivo de assegurar a
estabilidade monetária, mesmo que a custos sociais elevados, entre os quais
a redução relativa dos recursos para o desenvolvimento dos sistemas de ensino, inclusive o superior, situação que não foi plenamente revertida pelos
governos de centro-esquerda que assumiram o poder na primeira década
deste novo século. E aos efeitos das ações de governos de inspiração neoliberal, não nos esqueçamos, somam-se a perpetuação do conservadorismo
acadêmico e a força dos interesses privatistas, dois fatores importantes na
preservação e reprodução das fragilidades do ensino superior sulamericano,
140
sobretudo quanto às suas possibilidades de intervir positivamente para o
atendimento das demandas por modernização, desenvolvimento econômico
e igualdade social existentes na região.
Embora seja sempre reiterada a importância das relações entre a educação superior e o desenvolvimento nacional, as propostas feitas até o momento não demonstram existir projetos de desenvolvimento econômico
nacional e integração regional de maior vulto, aos quais as instituições de
ensino superior – em particular as universidades – e de pesquisa possam ser
vinculadas na condição de instrumentos estratégicos, contribuindo, assim,
de forma mais incisiva para a superação das condições de subordinação
que persistem caracterizando dominantemente o capitalismo na América
do Sul.
Ao contrário, ao iniciarmos o século XXI, o ensino superior na região
parece ter assumido, de fato, conforme a classificação de Tilak (TILAK,
2003), a condição de bem privado e não de bem público, com sua oferta
sendo cada vez mais regulada pelas leis de mercado e pelo “arbítrio” do
consumidor, apesar da legislação de boa parte dos países, como é exemplo a mais recente lei sobre ensino superior argentina (Lei 26.206 de 27
de dezembro de 2006 – Lei de Educação Nacional), afirmar claramente e
seguindo recomendações aprovadas pela UNESCO, que a educação é um
bem público e um direito individual.
Contraria-se, assim, na prática, toda tradição do ideário desenvolvimentista que definia a educação superior como ferramenta fundamental para o
crescimento planejado do país (DIAS SOBRINHO, 2000), um mecanismo
produtor de efeitos de longo prazo sobre a economia e a sociedade. Sem
dúvida, a contradição entre as afirmações legais quanto a educação (inclusive a superior) ser um bem público e as práticas institucionais que a tratam
como um bem privado, cria dificuldades significativas tanto para o planejamento educacional, quanto para a própria viabilidade de certas instituições
de ensino, cuja sobrevivência termina sendo determinada pelas flutuações
dos mercados, inclusive o de bens simbólicos como os certificados e diplomas. Em tal quadro, além da inserção das instituições de ensino superior e
141
de pesquisa em projetos de desenvolvimento terminar sendo secundarizada,
nem mesmo é assegurado o oferecimento de um ensino de mínima qualidade, pois as condições em que se realiza o trabalho docente são precárias,
sendo a dedicação exclusiva à docência uma situação de excepcionalidade
e a não a norma comum, principalmente nas instituições de menor grau
de excelência, geralmente sob administração privada, nas quais a pesquisa
acadêmica é reduzida ou mesmo inexistente.
Diante, portanto, da presença diversificada e contraditória dos fatores
que atuam sobre os sistemas de ensino da região, conformando-os de acordo com os interesses socialmente dominantes, é imprescindível que se definam novos rumos para o ensino superior na América do Sul. Rumos que
permitam, ao mesmo tempo, tanto responder positivamente às demandas,
reprimidas por décadas seguidas, por acesso ao ensino superior, instrumento ímpar de mobilidade social para as classes médias e demais segmentos
sociais subalternos, como possibilitar que as instituições de ensino superior
possam cumprir suas duas funções básicas: formar, em nível de excelência,
quadros profissionais qualificados e desenvolver criativamente a pesquisa científica, em particular, e acadêmica, em geral. É necessário para que
essas funções se concretizem em toda a sua plenitude que medidas governamentais, objetivando o desenvolvimento e fortalecimento do campo educacional, assumam com maior força o planejamento e a regulação estatal
na esfera educacional e, igualmente, permitam o estreitamento das relações
das instituições de educação superior com o setor empresarial e demais
segmentos da sociedade civil.
É preciso que ocorram modificações nas políticas educacionais dos estados sulamericanos, as quais propiciem alterações nas posições ocupadas
por determinadas áreas de conhecimento no campo educacional das sociedades da região, buscando romper com o desequilíbrio numérico hoje
existente entre os ingressos nos diferentes cursos superiores, importante
condição para que se desenvolvam, de modo mais autônomo, as tecnologias
necessárias ao desenvolvimento e sejam também assegurada a oferta para a
população de serviços públicos com qualidade na área da saúde.
142
Neste sentido, cursos, como os de engenharia, devem ocupar uma posição não apenas de prestígio no espaço acadêmico, mas, sobretudo, tornarem-se predominantes quanto ao quantitativo de matrículas ou, pelo menos, se aproximarem do total apresentado pelos cursos da área de ciências
humanas – que são hoje a ampla maioria dos oferecidos no subcontinente,
mas cuja excelência acadêmica é, em muitos casos, bastante questionável.
Por sua vez, atenção particular deve ser dada aos cursos de formação
de professores para a educação básica, como os de licenciatura existentes
no Brasil. Estes também devem ser objeto de mudanças significativas, que
devem ser acompanhadas de ações políticas governamentais que invertam
a trajetória de desvalorização/desqualificação do magistério sulamericano,
submetido nas últimas décadas a intenso e contínuo processo de empobrecimento.
Igualmente, é preciso, não somente para que se concretizem e ampliem
as iniciativas de cooperação objetivando o desenvolvimento e a integração
regional, que se atente para um aspecto que ainda incide negativamente
sobre os sistemas de ensino superior da América do Sul: a insuficiência
numérica (e também de ordem qualitativa em diversos casos) de programas
de pós-graduação stricto sensu na maioria dos países da região.
A educação superior (e o conjunto de suas instituições de ensino e pesquisa) será um importante instrumento para o sucesso de projetos de integração regional na América do Sul, especialmente se docentes e pesquisadores sulamericanos forem capazes de através do trabalho investigativo
dimensionar e avaliar a realidade histórica, econômica, política e social da
região e desenvolverem suas atividades sob a égide da interdisciplinariedade e da cooperação institucional internacional.
Ultrapassar o isolamento das áreas de conhecimento, das instituições de
ensino, dos centros de pesquisa e dos docentes deve ser um objetivo político educacional permanentemente presente, pois como considerou Helgio
Trindade, em meados da década de noventa: é preciso promover um “esforço de investigação cooperativo, que possa desvendar novas realidades”
(MOROSINI, 1994: 12), intensificando o intercâmbio entre os países da re-
143
gião, dentro de melhores condições de trabalho e de formação, obtidas com
sustentação financeira e institucional seja dos pesquisadores, seja daqueles
em processo de formação, ou seja, graduandos e pós-graduandos.
Urge, portanto, para que seja possível um processo de desenvolvimento
que supere nossos profundos e absurdos níveis de desigualdades sociais,
articular de modo concertado estado, sociedade civil e instituições de ensino superior. Não de forma a tão somente promover o atendimento de demandas imediatas de acumulação de capital, que tantas vezes se comungam
com a também imediata promoção da ascensão social por parte dos segmentos sociais subalternas, mas, em outro nível de intervenção e planificação, possibilitar o favorecimento de interesses estratégicos de mais longo
prazo, que permitam a concretização de um processo de integração regional
na América do Sul, pautado pela cooperação entre os países que a integram,
objetivando o desenvolvimento sustentável e autônomo, a afirmação dos
direitos humanos e a consolidação de estruturas políticas democráticas.
Por fim, não podemos deixar de salientar que quaisquer propostas relacionadas à educação superior devem ser elaboradas considerando às políticas desenvolvidas para os demais níveis e setores educacionais e a estas
articuladas. Sem uma educação básica de qualidade universalizada não teremos também uma educação superior capaz de responder positivamente às
demandas presentes nas sociedades da América do Sul.
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145
A Comunidade Sul-Americana das Nações: Um projeto de integração
A Comunidade Sul-Americana das
Nações: Um projeto de integração
Alessandra Prado Marchiori
A experiência do Mercosul1 esteve na base da criação da CASA2, do
mesmo modo como esta constitui esforço complementar aos processos anteriores de integração regional (ALADI3, CAN4). Mas, a experiência histórica de integração da América Latina é anterior ao século XX e pode ser
encontrada durante o processo de luta travado no início do século XIX na
busca pela independência frente à metrópole espanhola. O ideal de união
latino-americana formulado por alguns dos “heróis da independência” acabou se encontrando com a interpretação bem como a visão norte-americana
de como deveria ser a integração do continente americano.
Idéias a respeito da necessidade dos países iberoamericanos construírem
um pacto de solidariedade podem ser encontradas desde o século XVIII.
O padre Alexandre de Gusmão, brasileiro que servia na corte do D. João I
em Portugal, e um dos responsáveis pela elaboração do Tratado de Madri
(1750) falou no dever de ser construída uma “paz perpétua” entre as duas
1
2
3
4
Mercado Comum do Sul.
Comunidade Sul-Americana de Nações.
Associação Latino-Americana da Integração.
Comunidade das Nações Andinas.
146
Coroas (portuguesa e espanhola).
Do ponto de vista histórico, os ideais pan-americanos podem ser encontrados desde o século XVIII. É bem verdade que esta proposta tinha
como finalidade muito mais evitar confrontos entre as duas metrópoles do
que propriamente incentivar uma união ibero-americana. De toda maneira,
as idéias lançadas por Alexandre de Gusmão podem ser vistas como tendo
plantado as primeiras sementes de um ideal de união dentro da Hispanoamérica. O peruano Plabo Olavide, influenciado pelas idéias do Iluminismo,
organizou em Madri (1795) a Junta das Cidades e Províncias da América
Meridional. Esta era uma sociedade secreta, cujo objetivo era empreender ações destinadas a propiciar a independéncia da América. Considerava
Olavide, importante que as sociedade americanas se unissem para que, em
conjunto, lutassem pela independência. É bem verdade que a idéia de união
por ele defendida ficava restrita à América do Sul e não englobava todo o
mundo Iberoamericano.
Em 1797, Francisco de Miranda afirmava que este era o momento de
unir a América pelo interesse comum e propunha, então, a necessidade
de se estabelecer uma aliança entre EUA e a América Latina. Mais tarde,
Juan Egaria, em seu “projeto para uma declaração dos Direitos para o povo
Chileno”, de 1810, destacava ser imprescindível se promover a união dos
povos da América, para garantia da paz e tranqüilidade. No Chile, Juan
Martínez de Rosas, integrante da Primeira Junta Governativa e autor da Declaração dos Direitos do Povo Chileno, defendeu, arduamente, a solidariedade entre as sociedades hispanoamericanas. Acreditava ser necessário unir
todos os povos americanos em uma confederação, única forma de garantir
a manutenção da independência diante das investidas européias. Em 1818,
Bernardo O’Higgins, que assumiu a liderança da luta pela independência
do Chile, falava sobre as vantagens da existência de uma confederação latina das América (ROBLEDO, 1958, p. 39-40). Na Argentina, San Martin,
um dos líderes da independência, proclamava que deveria haver uma união
da América do Sul visando garantir a liberdade e a paz. Propunha também a
realização de um congresso pan-americano para melhor resistir a eventuais
147
ameaças da Espanha.
Em 1790, quando apresentara ao gabinete inglês o plano para libertar a
América da tutela espanhola, Francisco Miranda propunha uma América
única, geográfica e administrativa. Pensava, então, na possibilidade de se
construir um grande Estado que ia do Mississipi ao Cabo Horn. Foi, portanto, no momento em que as colônias se libertavam do jugo metropolitano
que ganhou força e expressão o ideal de união panamericana. Diante da
necessidade de defesa ante a ameaça representada pelas antigas metrópoles, as raízes históricas contribuíram para forjar um ideal de solidariedade
continental, imprescindível para manter a independência e preservar a paz
no continente.
Ninguém mais que Bolívar encarou, porém, esse ideal de União Continental e lutou por isso. Nenhum outro, precursor ou libertador possuía tão
profundo e completo conhecimento da interdependência dos destinos das
repúblicas americanas bem como da necessidade de uma íntima solidariedade continental. Para firmar tais idéias convocara Bolívar o Congresso de
Panamá, em 1826.
O Bolivarismo foi, portanto, o modo como Simon Bolívar (1783-1830),
venezuelano que dirigiu a luta pela independência da Venezuela, Colômbia, Peru, Bolívia e Equador concebeu a União Pan-Americana. Em vários
escritos (cartas e proclamações) defendeu a necessidade de união face à
possível contra-ofensiva da Espanha, apoiada pela Santa Aliança. Essa proposta foi feita por Bolívar já antes da redação de sua famosa Carta da Jamaica. Ela aparece em informe enviado pela junta de governo de Caracas
ao Gabinete britânico datado de 08 de setembro de 1810. Nesta ele advertia
que caso os os venezuelanos fossem obrigados a declarar guerra à Espanha,
fariam convite aos povos da América para se unirem em uma confederação. A mesma idéia apareceu expressa no Manifesto de Cartagena, escrito
em 1812. Em 1814, quando Bolívar envia uma circular onde condicionava
a liberdade dos novos Estados ao que denominou de união de toda a América do Sul em um único corpo político. (PEIXOTO, 2005; ACIOLLY, 1947;
FERRAZ, 1940; LIMA, 1907; PÉPIN,1938)
148
Bolívar não propôs a criação de um país único que reunisse a antiga
possessão espanhola na América. Propunha que entre os países que se formassem como resultado do processo de independência houvesse solidariedade. Dessa forma, após o término da guerra pela independência, Bolívar
passou a expor seu projeto para união dos países hispano-americanos. Em
dezembro de 1824, Bolívar enviou uma nota-circular convidando os governos americanos a se reunirem com o objetivo de organizarem uma confederação.
Dois anos mais tarde, foi convocado o Congresso do Panamá, com
sessões realizadas entre 22 de junho e 15 de julho de 1826. Ao Congresso compareceram apenas os representantesda Grã-Colômbia, Peru,
México e Províncias Unidas de Centro-América. Os EUA também enviaram observadores. Neste momento Bolívar apresentou suas idéias,
que geraram o documento conhecido como Um Pensamento sobre o
Congresso do Panamá (BOLÍVAR,1976, p. 215-220). Através deste documento saudava a realização do Congresso, já que este tornaria viável
a consolidação da liga “mais vasta, ou mais extraordinária ou mesmo
mais forte que surgiu até hoje sobre a terra”. Através dela, seria gerado
um equilíbrio perfeito entre todas as nações que compunham a liga e sua
força adviria dessa aliança.
Já no ano anterior, com o fim da guerra no Peru, Bolívar procurou em
documento enviado ao general Santander, expor seu projeto para construção de um organismo destinado a promover a união dos países hispano-americanos: “cada dia me convenço mais de que é necessário dar a nossa
existência uma base de garantia” (BOLÍVAR, 1976, p. 196-197). A preocupação central de Bolívar era com a liberdade que implicava na reorganização da sociedade de modo a que pudesse construir um corpo de cidadãos
capaz de se autogovernar. Além das muitas reformas preconizadas por Bolívar ele também apontava para a necessidade de que fossem instituídos
mecanismos visando a união entre os países hispano-americanos, uma vez
que dela dependeria a consolidação da Hispano-América e a conquista de
um lugar destacado no rol das nações modernas.
149
Na prática este projeto resultou na criação da Grã-Colômbia (1819), de
duração efêmera, pois em 1830, após a morte do criador, a Grã-Colômbia
se fragmentou em três Estados; Venezuela, Equador e Colômbia. Seus esforços no sentido de unir o Peru e a Bolívia foram infrutíferos diante da
resistência oposta pelo profundo regionalismo daquelas sociedades sul-americanas. O Congresso Panamericano, convocado por Bolívar, é considerado pelos historiadores como a primeira grande manifestação da idéia
Panamericana. Este Congresso aprovou: um Tratado de União, Liga e Confederação Perpétua entre os Estados hispano-americanos; a cota que caberia a cada país para a organização de uma força militar de 60.000 homens
para a defesa comum do hemisfério; a adoção do princípio do arbitramento
na solução dos desacordos interamericanos; o compromisso de preservar a
paz continental; a abolição da escravidão.
Em 1864, por iniciativa do Peru, foi convocada a Segunda Conferência
de Lima, com a finalidade de criar uma confederação de caráter defensivo.
Assim, Peru, Bolívia, Chile, Colômbia, Equador, Guatemala, Argentina e
Venezuela concordaram em organizar uma confederação, única forma de
se protegerem diante das constantes ameças de intervenções estrangeiras
no continente e que se configuravam como uma ameaça à segurança do
continente. Uma vez que em 1855, o aventureiro norte-americano William
Walker invadiu e conquistou a Nicarágua. Em 1861 a Espanha ocupou São
Domingos, ali estabelecendo um protetorado. Em 1861-1862, Espanha,
França e Inglaterra desembarcaram tropas no México e Napoleão III colocou no trono Maximiliano de Habsburgo, ainda que seu reinado tenha sido
efêmero (1863-1867) e terminado de forma trágica com o imperador tendo
sido enforcado.
Outros congressos foram ainda realizados em Lima (1874), Caracas
(1883) e Montevidéu (1888). Em Montevidéu chegou a se projetar um Código Interamericano, incluíndo questões comuns do Direito Internacional
e Privado. Assim, apesar das inúmeras dificuldades para que as propostas
aprovadas nos diferentes congressos fossem implementadas, as bases da
solidariedade continental foram assentadas.
150
A temática da união americana fez parte, também, da política formulada pelo presidente norte-americano James Monroe que negava aos
europeus, em mensagem enviada ao Congresso em 1823, o direito de intervenção no continente ameicano, fosse para criar colônias ou para suprimir
a independência recém-conquistada. O projeto de solidariedade continental
foi desenvolvido, no entanto, sob duas modalidades distintas: o Bolivarismo e o Monroísno.
O que se convencionou chamar “doutrina Monroe” não constituiu um
documento ou programa político. Foi fruto de uma série de circunstancias
históricas e resultou do aproveitamento pelos EUA e Inglaterra de um movimento que se originara e desenvolvera na América Latina, paralelamente
ao processo de independência dessa área, o Panamericanismo.
O movimento do pan-americanismo pode ser dividido em três fases:
1- A fase Bolivariana (1815/1889) – Cujos marcos iniciais seriam
a “Carta da Jamaica” e o congresso reunido no Panamá por Simon Bolívar (1826), encerrando-se em Washington em 1889. Este
período foi caracterizado pela preocupação em consolidar a independência política latino-americana face às investidas da metrópole
(Espanha), principalmente após o congresso de Viena, que marcou
um recrudescimento dos movimentos absolutistas na Europa e sua
tentativa de expansão nas antigas áreas coloniais. Nesta primeira
fase os EUA só intervieram através da formulação da “Doutrina
Monroe”.
2- Na segunda fase (1889/1948) – Nota-se uma mudança de atitude, pela crescente expansão da influencia norte-americana na área
continental. O período que se iniciou a partir da conferencia de Washington e se estendeu até a conferencia de Bogotá, e caracterizou-se pela continentalização da Doutrina Monroe, após 1836, dando
151
inicio a chamada “política da boa vizinhança”, com a adoção de
princípios de cooperação para a manutenção da paz continental e
a instituição de reuniões de consulta entre ministros do exterior da
área. Na conferência sobre os problemas de guerra e paz (México,
1945), integrou-se o sistema Pan-Americano à ONU.
3- A terceira fase teve inicio em 1948 com a conferência de Bogotá,
onde se estruturou a carta da OEA e reafirmaram-se os princípios
de solidariedade continental. Assistia-se à permanência da influência norte-americana, paralela a intensificação da auto-afirmação
latino-americana. Ainda que em 1962 na conferência de Punta Del
Este, Cuba tenha sido excluída da OEA, por pressão norte-americana.
Em 1889 realizou-se o Congresso de Washington, por iniciativa do secretário de Estado norte-americano J. G. Blaine. Este foi, por assim dizer,
o primeiro congresso realmente pan-americano, por ter contado inclusive
com a participação dos EUA. O motivo principal do congresso foi o interesse norte-americano em estender seu comércio com os países latino-americanos, ter onde colocar seus capitais excedentes e assegurar a tranqüilidade nessas áreas, para o perfeito sucesso de seus empreendimentos. Em
contrapartida, os países latinos não estavam tão interessados nos aspectos
econômicos da questão, mas, sim em afiançar sua independência política.
O programa do congresso era extremamente longo, mas, dentre as resoluções tomadas podem ser destacadas:
a) promoção da entrada de capitais para a construção de uma ferrovia
intercontinental
b) subvenção às companhias de vapores internacionais
c) estabelecimento de um banco e um sistema monetário americano.
d) estabelecimento de um sistema de arbitragem para resolver as pendências entre os países americanos (CHAUNU, 1971, p. 81-83).
Ao final do século XIX, quando o capitalismo e a industrialização nor-
152
te-americana conheceram acelerado desenvolvimento, nova manifestação
do Monroísmo ocorreu graças aos esforços de James Blaine, Secretário de
Estado dos EUA. Reuniram-se então em Washington, 18 países americanos entre Outubro de 1889 e Abril de 1890, na Primeira Conferência Internacional Americana, cujas decisões mais importantes foram:
a) condenar a guerra e afirmar a nulidade de cessões territoriais decorrentes de operações de conquista ou sob ameaça de guerra.
b) aprovar o recurso ao arbitramento para solução de eventuais divergências interamericanas.
c) recomendar a construção de uma ferrovia intercontinental para melhor relacionamento entre os povos americanos.
d) aprovar a criação de um órgão coordenador das relações comerciais.
Os EUA iniciaram uma prática política expansionista destinada a garantir
sua supremacia no mercado americano.
Progressivamente vai se consolidando essa supremacia deixando para
trás o sonho de unidade formulado por Bolívar.
O período seguinte (1890/1914) marcou o desenvolvimento da política
agressiva norte-americana face à América Latina. A partir deste momento,
principiava a hegemonia norte-americana no continente.
Após sua independência, os Estados Unidos não cessaram sua expansão,
alcançando no início do século XX, o Golfo do México e toda a costa do
Pacífico. A exceção do Alaska, da Luisiana e da Flórida, que foram comprados, esta expansão se dera às custas da América Latina. Até 1890, os
Estados Unidos tinham como política ocupar-se de seus próprios negócios Isolamento Salutar - (REMOND, 1971, p. 97-100). Após esse ano, sua ação
tornou-se nitidamente agressiva, com intervenções deliberadas nas outras
nações do continente. Pode-se tentar explicar tal modificação pelo desenvolvimento interno do país, com uma crescente prosperidade e predomínio
dos republicanos, cuja política sempre fora expansionista.
O capital americano numa fase sem igual crescimento, já não era comportado por suas fronteiras, razão pela qual se expandia vertiginosamente
em outras áreas. Nas indústrias canadenses, nos poços de petróleo e ferro-
153
vias do México, da Colômbia e da Venezuela; nas minas de cobre e estanho
do Peru e da Bolívia; nas plantações de cana de Cuba, formando poderosos
“enclaves” que só beneficiavam os Estados Unidos (CARDOSO, 1972, p.
74-88). Estes investimentos, ainda que particulares, foram garantidos pelo
governo, que prometia apoio naquilo que se convencionou chamar “a diplomacia do dólar”, - exportação de capitais, acompanhado de intervenção política dos EUA nos países latino-americanos - (CHAUNU, 1971, p. 117-119).
No governo de Grover Cleveland, os Estados Unidos tiveram mais uma
oportunidade de se imiscuir em assuntos latino-americanos, por ocasião da
guerra hispano-americana (PERKINS, 1964, p. 163-164). De há muito que
as colônias espanholas estavam em luta com a Metrópole, em função de sua
política espoliativa e pelos altos e baixos que suas economias apresentavam
face ao monopólio que lhes era imposto.
Em 1890, os Estados Unidos tornam-se compradores do açúcar cubano, o que aumentou a prosperidade da Ilha e fez recrudescer as lutas pela
sua independência, com o pedido de fazerem parte da União americana. A
guerra entre Cuba e Espanha se tornou realidade. A opinião pública norte-americana se sensibilizou com a situação dos cubanos e esse interesse
foi habilmente explorado pelos capitalistas americanos, que tinham feito
grandes investimentos nas plantações cubanas. Aproveitando a explosão
do couraçado americano Maine, no porto de Havana, os Estados Unidos
declararam guerra à Espanha. Afirmavam, porém, que pretendiam apenas
libertar Cuba e não estender o seu domínio sobre ela.
A curta luta foi decisiva para os Estados Unidos, que receberam como
“prêmio” Guam e as Filipinas no Pacífico e Porto Rico nas Antilhas, tendo
a Espanha abandonado Cuba, cuja independência deveria ser concedida pelos Estados Unidos.
Com o fim da guerra os Estados Unidos já eram os líderes do continente
e uma das grandes potências mundiais, com a posse de vastas áreas coloniais, fenômeno novo na história americana (sua expansão para o Oeste não
fora colonialista, pois se constituíam territórios, que mais tarde passaram
a estados com regiões estratégicas, que lhes garantia o livre comércio ma-
154
rítimo, além de fontes de matérias primas vitais). Nessa época, os Estados
Unidos adquiriram as ilhas do Havaí, o que lhes asseguravam preponderância no Pacífico.
O apogeu da agressividade norte-americana ocorreu no período de Theodore Roosevelt (1901/1909), naquilo que se convencionou chamar “Política do Big Stick” (CHAUNU, 1971 p. 190-192), que se manteve até a
presidência de Franklin Delano Roosevelt. Suas medidas iniciais foram no
sentido de se assenhorear do Panamá, a fim de construir um canal que ligasse os dois oceanos por onde transitavam sem rivais seus navios – o Pacífico
e o Atlântico. Isto se concretizou em 1901, quando a Companhia francesa que estava encarregada dessa construção ofereceu, aos Estados Unidos,
seus direitos, os quais foram comprados no ano seguinte por 10 milhões
de dólares. Cabendo a Colômbia a taxa anual de 250.000 dólares para a
travessia do istmo. Favoreceu-os a circunstância de estar a Venezuela em
dívida com alguns países europeus. Assim, em 1902, estes países credores
bloquearam os portos da Venezuela. Os Estados Unidos então reagiram,
imediatamente, passando a arbitrar a questão. Paralelamente, houve uma
revolta no Panamá, a partir da qual este se tornou independente,tendo sido
a independência imediatamente reconhecida pelos Estados Unidos. Com
isso, ganharam perpetuamente a posse de uma área de 15 km de largura ao
longo do istmo, oceano a oceano, o que permitiu a construção do almejado
canal, que em 1914 estava pronto.
Essas medidas consubstanciaram umas das “interpretações” dadas por
Roosevelt “a Doutrina Monroe, qual seja a de que sempre que alguma nação americana estivesse com suas dívidas atrasadas, os Estados Unidos poderiam intervir, no sentido de facilitar o pagamento delas. Era o “Corolário
Roosevelt”, o qual muitas vezes foi invocado no sentido de justificar as
intenções de Tio Sam (PERKINS, 1964, p. 200-210).
Semelhante atitude calou fundo no sentimento de todas as demais nações latino-americanas, que viram crescer suas hostilidades face aos Estados Unidos. A Colômbia se tornou inimiga declarada face à perda de tão
importante zona.
155
No Congresso, em 1904, Theodore Roosevelt formalizava o seu corolário, deixando claro que aos Estados Unidos cabia uma espécie de policiamento das nações do hemisfério Ocidental, fazendo com que elas cumprissem suas obrigações (PERKINS, 1964, p. 213-220). A isso se opunham os
interesses latino-americanos, os quais foram expressos por meio da Doutrina Drago, onde se estabelecia que nenhuma nação deveria recorrer à força
para cobrar dívida a outros Estados, mas sim, a arbitragem. Esse foi um
documento proposto pela Argentina sendo, portanto, um instrumento unilateral. Roosevelt, porém, ignorando isso, voltou a aplicar seu “corolário” em
1905, aos problemas da República Dominicana.
A presidência de Woodrow Wilson apresentou uma série de peculiaridades face à própria situação internacional. Em relação à América Latina era o
momento da revolução mexicana, na qual a posição americana de se manter
os Estados Unidos afastados levava a crer que chegara ao fim a aplicação
do Corolário Roosevelt. Em sua intervenção mais importante nessa área, ou
seja, a invasão de Vera Cruz aceitou, caso raro, a mediação de outros países (O ABC Argentina, Brasil, Chile) e se retirou, ainda que os capitalistas
americanos, com grandes interesses no México, tivessem protestado.
No restante da América Latina, observava-se um período de certa calma, com os países resolvidos a findar suas divergências através do sistema
de arbitragem e não mais com guerra e com um bom nível de crescimento
econômico, notadamente o Chile, o Brasil e a Argentina. De uma maneira
geral, às vésperas da primeira guerra mundial, não houve maiores intervenções. Os investimentos americanos e europeus levaram a América Latina a
vivenciarem um esboço de industrialização. Foi uma era de maior preocupação social, tentativa de acerto de dívidas, maior abertura constitucional, à
exceção do México que continuava sua revolução.
Este era o quadro quando sobreveio a primeira guerra, que forçou os Estados Unidos a abandonarem aquilo que era ponto pacífico de sua política,
ou seja, a não interferência nos problemas europeus. De uma maneira geral,
foi adotada, de início, uma atitude de neutralidade. A guerra se estendeu por
um longo período e com isso a demanda de matérias-primas por parte dos
156
Aliados se ampliou, em face de destruição de suas economias. Isso trouxe
a reativação do comércio com os latinos e americanos. Ora, diante de tal
situação a neutralidade já não era mais possível.
Terminada a guerra, os países americanos que haviam direta ou indiretamente participado rumaram para a Conferência de Paz em Versalhes.
À testa da representação americana vai Wilson, que pretendia jogar sua
influência e o prestígio dos Estados Unidos para fazer aprovar seus 14 pontos, destinados a banir a guerra do mundo e estimular a criação de um
organismo internacional que resolvesse todas as pendências mundiais sem
o recurso à guerra – a sociedade das nações.
Os resultados da guerra colocavam os Estados Unidos na posição de
credores internacionais, além disso, houve tendência a diminuir a interferência que faziam na América Latina. Houve o que poderia se dizer uma
nova re-interpretação, e a interferência quando se deu foi em outros níveis.
Adotou-se uma política pacífica, muito mais voltada aos investimentos. Um
outro fator que talvez haja contribuído para essa mudança foi o de que até
então, os Estados Unidos lutavam para crescerem no caribe para em última
análise defenderem o canal de Panamá, mas, a esta altura dos acontecimentos, não havia a quem recear, nem mesmo a Europa. Poder-se-ia, portanto,
mudar a atitude e não serem tão agressivos (mais tarde isso se consubstancia na política de Boa Vizinhança). Os próprios países latino-americanos
passam a ver os Estados Unidos, em face de seus enormes investimentos
em todas as esferas econômicas, com melhores olhos. De tal forma evoluiu
a situação que em 1928, Franklin D. Roosevelt solenemente aboliu o Corolário Roosevelt.
A União Interamericana
A partir de 1889 com a realização da Primeira Conferência Internacional Americana, realizada em Washington entre 2 de outubro de 1889 a
10 de abril de 1890, já era possível se falar no surgimento de um Sistema
Interamericano. Pela primeira vez os países da região se reuniram objeti-
157
vando encontrar um ideário comum capaz de reunir o continente americano
na busca por um maior desenvolvimento. As bases do pan-americanismo
começaram, então, a ser fixadas. Estabeleceu-se que seriam buscados meios
pacíficos para resolução das controvérsias bem como mecanismos capazes
de tornar viável a cooperação econômica entre os Estados americanos.
Outras Conferências foram realizadas com a finalidade de aprofundar
os mecanismos para essa cooperação. Devem ser destacadas as seguintes:
Segunda Conferência, no México, entre 22 de outubro de 1901 a 22 de janeiro de 1902. Neste momento foram assinados 10 tratados e um protocolo
de adesão às convenções de Haya.
Das reuniões realizadas uma das mais importantes foi, sem dúvida, a
que ocorreu no México em 1945 e que recebeu a denominação de “Conferência Interamericana sobre Problemas da Guerra e da Paz”, na qual foi
confeccionada a Ata de Chapultepec. A finalidade desta Reunião foi a reorganização, consolidação e fortalecimento do Sistema Interamericano no
pós-guerra. Em 1948, em meio a Nona Conferência Internacional Americana, que se realizou na cidade de Bogotá e que contou a participação de 21
países americanos, ocorria a criação da OEA. Organizada com a finalidade
de readequar o Sistema Interamericano diante da criação da Organização
das Nações Unidas (ONU), ocorrida em 25 de junho de 1945, foram estabelecidos os seguintes documentos: a Carta da Organização dos Estados
Americanos (Carta de Bogotá); o Pacto de Bogotá e a Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem, que entraram em vigor em 13 de
dezembro de 1951.
O pan-americanismo teve desde o século XIX a finalidade de aproximar os países da América buscando estabelecer uma política de paz e “boa
vizinhança”. Paulatinamente, foi necessária uma ação mais direta, especialmente no terreno das negociações econômicas. Após a concretização
de diversos acordos no plano jurídico, era importante a consolidação de
medidas capazes de integrar economicamente os países americanos, especialmente da América Latina. A década de 1940, especialmente após o fim
da II grande guerra mundial, assistiu ao incremento do ideário desenvol-
158
vimentista na América Latina. Nesse sentido, há que se destacar o papel
desempenhado pela CEPAL - Comissão Econômica para a América Latina
- (BIELSCHOWSKY, 2000; RODRIGUEZ, 1981) que atuou como inspiradora de diversos planos de desenvolvimento. Instituição voltada, fundamentalmente, para a formulação de projetos, a CEPAL foi a responsável
pela estruturação de políticas desenvolvimentistas implantadas em muitos
países latino-americanos.
A CEPAL foi criada no final da década de 1940, momento em que a
América Latina procurava se desvencilhar da imagem de área colonial dos
países adiantados. A CEPAL se dedicou a estudar as razões do atraso latino-americano frente às economias centrais bem como os meios capazes de
superá-lo. Para a CEPAL o subdesenvolvimento da América Latina bem
como de outras regiões pobres do mundo era decorrência das relações de
produção estabelecidas entre centro e periferia do sistema capitalista que
estavam calcadas na chamada “lei das vantagens comparativas”. Isto significava que essas relações eram desvantajosas para a periferia e não eram
estabelecidas em proporções igualitárias. E advertia que a continuarem
as relações desta forma, o abismo entre o centro e a periferia tendia a se
agravar. Para os cepalinos a saída para este quadro deveria englobar esforços conjuntos feitos pelos países centrais bem como pelos periféricos. Ao
centro caberia rever as relações comerciais que mantinham com os países
periféricos e a estes competia reestruturarem suas relações de produção internas para que pudessem obter maiores vantagens na divisão internacional
do trabalho.
A implementação de uma política industrial nos países periféricos era,
para a CEPAL, a única forma de viabilizar que a economia dos países periféricos pudesse gerar um aumento da renda nacional bem como gerar um
aumento de produtividade capaz de evitar a deterioração que sofriam nas
relações comerciais com os países centrais, uma vez que até então os países latino-americanos mantinham sua posição de produtores e exportadores de produtos primários e importadores de produtos industrializados e
serviços- situação esta altamente desfavorável aos países periféricos-. O
159
processo industrial dos países periféricos era bastante complexo, uma vez
que não dispunham dos capitais necessários precisando, para isto, contar
com o investimento oriundo dos países centrais. Havia na América Latina uma quantidade bastante grande de mão de obra disponível, ainda que
esta também padecesse de baixa qualificação técnica. Por outro lado, a CEPAL preconizava a importância da intervenção estatal para criar as bases
indispensáveis à promoção do processo industrial. Dessa forma, a proposta
cepalina era intervencionista por um lado (Estado) e liberal por outro (incentivo à introdução de investimentos estrangeiros).
Os Estados Unidos não receberam bem a criação da CEPAL nem tampouco seus projetos desenvolvimentistas. Ainda que houvesse recomendação explícita para que os países buscassem a entrada de capitais estrangeiros com a finalidade de possibilitar a industrialização, os Estados Unidos
temiam que os países latino-americanos pudessem se transformar em concorrentes para os manufaturados norte-americanos, na medida em que eles
perderiam o mercado cativo já conquistado na América Latina, já que os
manufaturados seriam produzidos nos diferentes países diminuindo substancialmente a compra dos produtos manufaturados norte-americanos.
Na década de 1950, mais precisamente durante o governo do presidente
Juscelino Kubitschek, a diplomacia brasileira apresentou um projeto destinado a rever as relações interamericanas. A partir de uma percepção de que
crescia, consideravelmente, na América Latina o sentimento contra os Estados Unidos, e do fato de que havia uma ampla insatisfação com as linhas
de cooperação norte-americanas destinadas a promover o desenvolvimento
da América Latina, a diplomacia brasileira passou a defender a tese de que
não poderia haver estabilidade sistêmica mantendo-se níveis altos de desigualdade econômica e social. Num momento em que o mundo vivia sob a
guerra fria e em meio a bi-polaridade ideológica e política representadas
pelo capitalismo de um lado e pelo comunismo de outro, a forma de afastar a América Latina do contágio da ideologia comunista e da influência
política da União Soviética seria através da promoção do desenvolvimento
econômico da região.
160
Ainda que não tenha tido vida longa, a OPA gerou alguns frutos importantes, como a criação em 1959 do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)5 bem como a ALAC, criada em 1960. O BID se tornou uma
instituição importante na área de financiamento de projetos , e a A ALALC,
ainda que sem resultados prático imediatos, foi substituída pela Associação
Latino Americana de Desenvolvimento e Integração (ALADI) em 1980,
forneceu as bases jurídicas para a criação do Mercosul.
No governo John Fitzgerald Kennedy, Washington partiu para uma ação
unilateral com relação a América Latina, qual seja a criação da Aliança para
o Progresso. Criada, oficialmente, no Encontro Extraordinário do Conselho
Econômico e Social Interamericano, realizado em Punta del Este, no Uruguai, entre 5 e 17 de agosto de 1961, a “Aliança para o Progresso” tinha
por finalidade contribuir para acelerar o desenvolvimento econômico na
América Latina, mediante melhoria na distribuição de renda, incentivo à reforma agrária e ao planejamento econômico e social. Os países latino-americanos comprometeram-se a investirem 80 bilhões de dólares no período
de 10 anos, enquanto os Estados Unidos da América se comprometiam a
fornecer 20 bilhões de dólares. A Aliança para o Progresso não conseguiu
cumprir a meta falhou em alcançar a meta de construir sociedades democráticas, prósperas e socialmente justas. A partir de meados da década de 1960
a atenção dos Estados Unidos voltou-se para a guerra do Vietnã e nesse
sentido os recursos para a América Latina foram drasticamente reduzidos.
Em 1973 a OEA extinguiu o conselho permanente criado para implementar
5
O Banco Interamericano de Desenvolvimento é uma organização financeira internacional
com sede na cidade de Washington. Criada em 1959 com o propósito de financiar projetos
de desenvolvimento econômico e social além de promover a integração comercial na América Latina e o Caribe. Atualmente o BID é o maior banco regional de desenvolvimento e
serviu como modelo para outras instituições similares. Ainda que tenha sido criado no seio
da Organização de Estados Americanos (OEA) não guarda nenhuma relação com essa instituição, nem com o Fundo Monetário Internacional (FMI) ou com o Banco Mundial, os quais
dependem da Organização das Nações Unidas. Os Estados Unidos detém 30% de poder de
voto enquanto Brasil e Argentina 10.75% cada um.
161
e gerenciar a Aliança para o Progresso.
O final do século XX introduziu uma nova modificação no mundo capitalista e desta forma o mercado passou a ser caracterizado pela formação
de blocos econômicos que exercem em relação a seus parceiros comerciais
força centrípeta, pois atraem negócios de maior vulto para o mercado ampliado, e força centrífuga, pois podem afastar o ingresso de bens e serviços
através de barreiras protecionistas. Dentro desse novo cenário de capitalismo globalizado e na expectativa de fugir do predomínio dos Estados Unidos, alguns dos mais importantes países da América do Sul, como Brasil,
Argentina e Uruguai, uniram-se na tentativa de criar um bloco econômico
regional. A experiência do Mercosul desaguou na criação em 2004 da Comunidade Sul-Americana das Nações (CASA)
A Criação da Comunidade Sul-Americana das Nações
Em dezembro de 2004 (dias 8 e 9) foi criada a Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA) em Cuzco - Ayacucho (Perú), quando se celebrava
o 180º aniversário da batalha que consolidou o fim do processo de independência da América Espanhola. Para seu principal promotor, o ex-presidente
argentino Duhalde, este foi um passo histórico, pois marcou a retomada do
sonho dos libertadores. A principal finalidade desta medida seria, então,
dar à América do Sul condições de competividade com a União Européia
permitindo a planificação de um mercado, parlamento e moeda comuns.
A Comunidade é constituída por:
• Integrantes do Pacto Andino (Comunidade Andina):
- Bolívia, Colômbia, Equador, Peru, Venezuela.
• Membros do Mercosul:
- Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai.
• Outros países:
- Chile, Guiana, Suriname
162
A ata de criação dessa Comunidade foi assinada pelos presidentes Luiz
Inácio Lula da Silva (Brasil), Carlos Mesa (Bolívia), Álvaro Uribe (Colômbia), Ricardo Lagos (Chile), Bharrat Jagdeo (Guiana), Alejandro Toledo
(Peru), Ronald Venetiaan (Suriname) e Hugo Chávez (Venezuela) e pela
primeira vez Suriname e Guiana são aceitos plenamente num fórum sul-americano.
Acredita-se que a Comunidade Sul - Americana será constituída por
uma área de 17 milhões de quilômetros quadrados, 361 milhões de consumidores, Produto Interno Bruto (PIB) de US$ 1 trilhão, exportações acima
de US$ 200 bilhões, e 27% da água doce do planeta. Além de 8 milhões de
Km² de bosques, recursos em gás e petróleo capazes de durar até um século, além da liderança em vários produtos alimentícios. Comparada a outros
blocos/países, a situação da CASA seria:
Comunidade Sul-Americana das Nações
Entidade
Área
km²
População
PIB
milhões de $US
PIB
per capita
$US
Países
membros
CSN
17.715.335
366.669.975
2.635.349
7.187
12
NAFTA
21.588.638
430.495.039
12.889.900
29.942
3
União Européia
3.977.487
456.285.839
11.064.752
24.249
25
ASEAN
4.400.000
553.900.000
2.172.000
4.044
10
Países
grandes
Divisões
políticas
Índia
3.287.590
1.065.070.607 3.033.000
2.900
34
163
China
9.596.960
1.298.847.624 6.449.000
5.000
33
EUA1
9.631.418
293.027.571
10.990.000
37.800
50
Canadá1
9.984.670
32.507.874
958.700
29.800
13
Rússia
17.075.200
143.782.338
1.282.000
8.900
89
Membro da NAFTA em 2003. Azul para o maior valor, verde para o
menor, entre os blocos comparados. Fonte: CIA World Factbook 2004,
IMF-WEO-Database
*
A importância, tanto simbólica quanto histórica, desses fatos é explicitada pela própria Declaração de Cuzco:
Os Presidentes dos países da América do Sul, reunidos na cidade de
Cuzco, por ocasião da celebração das façanhas libertadoras de Junín
e Ayacucho e da convocação do Congresso Anfictiônico do Panamá, seguindo o exemplo do Libertador Simón Bolívar, do Grande Marechal de
Ayacucho, Antonio José de Sucre, do Libertador José de San Martín, de
nossos povos e heróis independentistas que construíram, sem fronteiras, a
grande Pátria Americana e interpretando as aspirações e anseios de seus
povos a favor da integração, unidade e construção de um futuro comum,
decidimos formar a Comunidade Sul-Americana de Nações. 6
Cf MRE. Declaração de Cuzco sobre a Comunidade Sul-Americana de Nações. Disponível em: http://www.mre.gov.br
6
164
Conforme ressalta o Secretário Geral da Comunidade Andina, a Comunidade Sul-Americana de nações será considerado seu PIB, a quinta maior
potência mundial, a quarta em população – com 360 milhões de habitantes
(67 % da população da América Latina) – e possuirá um território de 17
milhões de km2, com enorme potencial de riquezas em recursos minerais
e biodiversidade (WAGNER,1990), desta forma, será o terceiro maior bloco do mundo, ficando atrás apenas da UE (União Européia) e do NAFTA
(Acordo de Livre Comércio da América do Norte)7. O PIB dos países da
América do Sul em 2004 em milhões de dólares está expresso na tabela
abaixo.
Estatísticas e indicadores econômicos – Contas nacionais
Produto interno bruto - (Milhões de dólares)
Ano de 2004
Argentina
287 402.0
Bolívia
9 363.9
Brasil
716 709.3
Chile
87 879.2
Em 1994, EUA, Canadá e México deram os primeiros passos rumo à formação de um
economia supranacional, com a criação do NAFTA ( Acordo de Livre Comércio da América
do Norte ). Juntos, formam um mercado de aproximadamente 380 milhões de habitantes e
respondem por um PIB de 7 bilhões de dólares. O acordo prevê a criação de uma zona de
livre comércio, onde a abolição total das tarifas aduaneiras só será colocada em prática no
ano 2015.
7
165
Colômbia
107 813.7
Equador
19 572.2
Paraguai
7 826.9
Peru
61 303.2
Uruguai
20 613.6
Venezuela
120 458.2
Fonte: CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
– Estatísticas de América Latina e Caribe. Sobre la base de información
oficial http://www.websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.
Este processo de integração comunitária sul-americana sustenta-se em
três pilares básicos, que são:
I - cooperação política, social e cultural – ações conjuntas nas áreas de
segurança, fortalecimento da democracia, políticas culturais conjuntas,
cooperação regional em projetos de inclusão social e desenvolvimento
sustentado etc.
II - integração econômica, comercial e financeira – numa perspectiva
já apresentada pela ACE 59 do XIII Conselho de Ministros da ALADI
(18/10/2004)
III - desenvolvimento da infraestrutura física, energética e de telecomunicações através da IIRSA – com o destaque para dez grandes projetos-chave para a consecução desta meta, além de uma carteira de trezentos e
trinta e cinco a serem desenvolvidos nos próximos trinta anos e trinta e um
a serem executados nos próximos cinco anos.
166
A integração ocorrerá de maneira gradual a partir da compatibilização
e convergência dos instrumentos econômicos, políticos e jurídicos da Comunidade Andina de Nações (CAN) e do Mercado Comum do Cone Sul
(MERCOSUL) além da definição de calendários de trabalhos em conjunto, com o aproveitamento dos organismos regionais já existentes – como
ALADI, OTCA, SELA8, a fim de acelerar o processo de integração. Tal
processo, contudo, busca ir além de um tratado de livre comércio, tendo
como meta uma real integração sul-americana, tanto no seu aspecto econômico, quanto nos seus aspectos sociais e institucionais.
Do ponto de vista econômico a moldagem da CASA remonta a 1960,
momento de criação da Associação Latino-Americana de Livre Comércio
(ALALC), que contou com apoio de Juscelino Kubitscheck. Objetivava-se
Criada em 12 de agosto de 1980 pelo Tratado de Montevidéu, a ALADI objetivava a
construção de um mercado comum latino-americano, através da concessão de preferências
tarifárias e acordos regionais e de alcance parcial. A ALADI substituiu a ALALC, a antiga
Associação Latino-americana de Livre Comércio, que foi criada em 1960. Congrega uma
população de 449,7 milhões de habitantes, formando um PIB de US$ 1,760,4 trilhão, gerando exportações no valor de US$ 362,3 bilhões e importações que alcançam os US$ 365,5
bilhões. Cuba é o mais recente país-membro da ALADI. São Países-Membros da ALADI:
Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Cuba, Equador, México, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. Cf www.camara.gov.br/mercosul. Em 3 de julho de 1978 foi assinado pela
Tratado Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela o Tratado
de Cooperação Amazônica, com o objetivo de promover ações conjuntas para o desenvolvimento harmônico da Bacia Amazônica. Em 1995, as oito as oito nações decidiram criar a
OTCA (Organização do Tratado de Cooperação Amazônica) para fortalecer e implementar
os objetivos do Tratado. Os Países Membros assumiram à época o compromisso comum
com a preservação do meio ambiente e o uso racional dos recursos naturais da Amazônia. Cf
www.otca.org.br. O Sistema Econômico Latino-americano e do Caribe (SELA) é um organismo intergovernamental com sede em Caracas e é integrado por 27 países da América Latino e do Caribe. Foi criado em 17 de outubro de 1975 através do Convenio Constitutivo do
Panamá. Atualmente integram a SELA os seguintes países: Argentina, Bahamas, Barbados,
Belize, Bolívia, Brasil, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Chile, Equador, Granada, Guatemala,
Guiana, Haiti, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguai, Peru, República
Dominicana, Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay e Venezuela. Objetiva a organização a
promoção um sistema de consulta e coordenação para ações conjuntas em matéria econômica, impulsionar a cooperação e integração entre os países da América Latina y Caribe. Cf.
www.sela.org.
8
167
com a ALALC a criação de uma zona de livre comércio, mas, embora tivesse nascido numa conjuntura altamente otimista seu objetivo central não
chegou a se concretizar. A ALALC não chegou nem mesmo a ser implementada. Em 1980 foi, então, criada a ALADI que forneceu a base institucional
legal para a criação da Comunidade Sul-Americana de Nações. O objetivo
da ALADI era, uma vez mais, criar um mercado comum latino-americano e
para isto incorporou as bases de negociações comerciais da ALALC.
Outras entidades foram criadas dentro desse espírito de tornar possível
a integração latino-americana e dentre elas cabe destacar o Pacto Andino,
criado pelo Acordo de Cartagena de 1969, cuja finalidade era “facilitar o
processo de integração regional com vistas à formação gradual de um mercado comum latino americano”.9 O Acordo de Cartagena criou um modelo
de integração supranacional bem como um tribunal com poder para sancionar qualquer tipo de não cumprimento das normas estabelecidas. O processo de integração andino foi bastante conturbado e sofreu duros golpes com
a saída do Chile (1976) e da Venezuela (2006).
O cenário internacional favorável à formação de blocos econômicos
desde os finais da década de 1980 estimulou a que os países membros reavivassem o Pacto Andino. Dessa forma, em 1997, foi assinado o Protocolo
de Trujillo, criando a Comunidade Andina (CAN) e o Sistema Andino de
Integração (SAI). A formulação de uma política externa comum foi importante para que a presença andina se fortalecesse no plano internacional e
contribuiu, decisamente, para que houvesse uma maior integração entre os
países que compunham a CAN e o MERCOSUL. Este último criado em
1991, a partir da celebração do “Tratado de Assunção” que reuniu Argentina, Brasil, Paraguai com o objetivo de “integração dos quatro Estados
Partes, através da livre circulação de bens, serviços e fatores de produção,
o estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoção de uma política
Os dados sobre a comunidade andina foram extraídos do site oficial da organização. www.
comunidadandina.org
9
168
comercial comum, a coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais
e a harmonização de legislações nas áreas pertinentes, a fim de alcançar o
fortalecimento do processo de integração”.10
Assim, a proposta de criação da CASA acompanhou a tendência histórica de formação de blocos econômicos e políticos já existentes na América do Sul. A integração ocorrerá, portanto, de maneira gradual a partir da
compatibilização e convergência dos instrumentos econômicos, políticos
e jurídicos da Comunidade Andina de Nações e do Mercado Comum do
Cone Sul, além da definição de calendários de trabalhos em conjunto, com
o aproveitamento dos organismos regionais já existentes, a fim de acelerar
o processo. Busca-se, contudo, ir além de um tratado de livre comércio,
tendo como meta uma real integração sul-americana, tanto no seu aspecto
econômico, quanto nos seus aspectos sociais e institucionais.
Como conseqüência do diálogo político e do processo de desgravação
tarifária desencadeado os Membros da CAN e do Mercosul pasaram a ter,
respectivamente, status de países associados. Isto significa que todos os
membros da CAN são considerados membros associados do Mercosul e
vice-versa. O Chile também é membro associado do Mercosul (desde 1997)
e da CAN (desde 2006).
Mas, sem dúvida, a existência do Mercosul e sua recente revitalização
constituiu-se em fator decisivo para a criação da CASA. A presença de um
núcleo duro constituído pelas três das maiores nações da região (Brasil,
Argentina e Venezuela), bem como da coesão política do Mercosul – consolidada com a vitória da esquerda uruguaia e principalmente a restauração
da questão nacional e de uma agenda desenvolvimentista nesses países contribuiu, inevitavelmente, para revogar quaisquer movimentos de resistência
à unidade e integração da região.
É preciso também se levar em consideração a presença de movimen-
10 Ibidem.
169
tos que afirmam resistência à ordem atual e configuram uma aliança sul-sul dos países em desenvolvimento em torno de causas progressistas e de
interesse comum. Dentre essas iniciativas podem ser destacadas a criação
do G-20 no âmbito da Organização Mundial de Comércio, a XI Unctad
(United Nations Conference on Trade and Development), em São Paulo; o
relançamento do Sistema Geral de Preferências Comerciais entre os países
em desenvolvimento (SGPC); a revitalização de articulações como a do
Grupo do Rio, o G-77 e o Movimento dos Não-alinhados; a aliança de uma
centena de países no âmbito da ONU contra a fome e a pobreza; a conformação do fórum IBAS (Índia, Brasil e África do Sul). No âmbito regional,
o já referido recrudescimento do Mercosul, a protelação da formação da
ALCA bem como a intensa participação de países da região na gestão de
crises regionais como as que envolveram a Venezuela e o Haiti.
Apesar de todos esses fatores favoráveis, há que se considerar que a
criação da CASA se deu em um contexto internacional representado pela
reeleição de George W. Bush, configurando um cenário favorável à ofensiva neoliberal, que por sua vez constitui-se como obstáculo para a integração
da região. (ABREU, 1999) Para o Brasil a integração regional é importante,
razão pela qual o governo Lula tem dado a ela um lugar de destaque na sua
agenda de política externa. Desde a I Reunião de Cúpula Sul-Americana,
realizada em Brasília, em 2000, que a política externa brasileira passou a
enfatizar a “América do Sul”. O então Chanceler Celso Lafer chegou a
afirmar que, “para o Brasil, a América do Sul não é opção e, sim, para falar
como Ortega y Gasset, a ‘circunstância’ do nosso eu diplomático” (LAFER,
2001, p. 56). Desse modo, o processo de integração passou da fase de planejamento para um momento de implementação e maior institucionalização.
Durante a III Reunião de Cúpula Sul-Americana, realizada em Cuzco,
em 2004, foi criada a Comunidade Sul-americana de Nações (CASA), resultado da aproximação entre o Mercosul e a Comunidade Andina de Nações (CAN). No encontro, os 12 presidentes do subcontinente reforçaram a
importância da integração da infra-estrutura nas áreas de transporte, energia
e comunicações.
170
O processo de institucionalização da CASA e as decisões
tomadas nas diversas reuniões dos países membros da
Comunidade de 2005 a 2007
A Iª Reunião de Chefes de Estado da Comunidade Sul-Americana de
Nações foi realizada em 30 de setembro de 2005 em Brasília e contou com
a participação dos presidentes que estabeleceram as principais linhas de
ação da CASA. Nesse sentido foi solicitado aos secretariados da ALADI
(Associação Latino-Americana de Integração), do MERCOSUL (Mercado
Comum do Sul), da CAN (Comunidade Andina) e do CARICOM (Comunidade do Mercado Comum das Caraíbas), que em cooperação com o Chile, a
Guiana e o Suriname preparassem até o primeiro semestre de 2006, estudos
sobre a convergência dos acordos de complementação econômica entre os
países da América do Sul. Estes estudos seriam destinados à promoção do
crescimento e desenvolvimento, preservando os avanços alcançados na Resolução 59 do Conselho de Ministros da ALADI. Foi decidido também que
deveria ser colocada em prática um conjunto de ações visando os seguintes
objetivos:11
1. Acelerar o processo de execução dos projetos prioritários para a integração sul-americana nas áreas de infra-estrutura (principalmente na área
energética), de transporte e de comunicações.
Para consecução desses objetivos a Secretaria Pro-Tempore deverá solicitar aos organismos financeiros regionais que juntamente com os bancos
e instituições nacionais de desenvolvimento, identificassem os mecanismos
inovadores e buscassem soluções que permitissem o financiamento da Carteira Estratégica de Projetos.
Os dados a seguir foram obtidos através do site do Ministério das Relações Exteriores. Cf.
http://casa.mre.gov.br/
11
171
2. Convocar reunião ministerial setorial na área de transportes para identificar as restrições e propor um programa de ação com medidas concretas
destinadas a acelerar a execução de projetos prioritários de integração física.
3. Constituir um grupo de trabalho técnico que juntamente com organismo governamentais responsáveis pelas políticas de serviços de comunicação de modo a desenvolver uma infra-estrutura de redes, que inclua
pontos de intercâmbio de Internet, troncos regionais e servidores primários,
respeitando a situação e as necessidades da região.
4. Reafirmar a importância da integração energética da América do Sul,
ratificando os resultados a que chegou a I Reunião de Ministros de Energia
da CASA, realizada em Caracas, em 26 de setembro de 2005.
Os ministros dos países envolvidos na iniciativa da Rede de Gasodutos
do Sul foram chamados a avançar no desenvolvimento desse projeto, levando em conta os aspectos institucionais, legais, técnicos e econômicos que
possibilitem sua viabilização.
Além disso, reafirmou-se a agenda prioritária feita em Cuzco, sob inspiração de valores comuns como: democracia, solidariedade, direitos humanos, liberdade, justiça social, respeito à integridade territorial e à diversidade, não-discriminação e afirmação de autonomia e igualdade soberana
dos Estados bem como a predisposição por sempre buscar uma solução pacífica para as controvérsias. Os chefes de governo reunidos ratificaram que
a essência da CASA é o entendimento político e a integração econômica e
social dos povos da América do Sul.
Estabeleceu-se, também, que a institucionalidade da CASA se efetivaria evitando-se a duplicação bem como a superposição de esforços. Dessa
forma, ela não geraria novos gastos financeiros, e procuraria utilizar os organismos de integração existentes buscando, apenas, aperfeiçoar seu funcionamento.
As reuniões dos Ministros de Relações Exteriores que serão realizadas
semestralmente objetivam promover o diálogo político, preparar as reuniões dos Chefes de Estado e adotar as decisões executivas para implementar
172
as diretrizes presidenciais. Enquanto que as reuniões de Chefes de Estado
constituem a instância máxima da condução política da Comunidade. Elas
serão anuais e realizadas em todos os países membros em ordem alfabética.
As reuniões na área de infra-estrutura promoverão a implementação da
agenda de projetos prioritários para a integração da infra-estrutura regional
Sul-Americana (IIRSA), e contarão com a participação das comunidades
envolvidas sempre se levando em conta a proteção ao meio ambiente. E,
uma vez que a água é um recurso natural soberano de inquestionável importância estratégica para a região, a CASA reitera sua firme decisão de resguardar seu aproveitamento de maneira racional, eqüitativa e sustentável,
preservando a conservação de suas fontes.
Decidiu-se, ainda, pela convocação de uma reunião das autoridades da
aviação civil e ministros de turismo, com o fim de estudar as bases de um
programa sul-americano de conexão aérea, visando fomentar o turismo e o
comércio regional.
Os Ministros de Cultura e seus equivalentes se reunirão no primeiro semestre de 2006 e estudarão uma proposta de agenda cultural sul-americana.
Dessa agenda poderia constar, entre outros itens, um festival rotativo de
cultura, produções cinematográficas conjuntas e um prêmio sul-americano
de cultura.
Reafirmou-se a importância da integração energética da América do Sul
tendo sido ratificados os resultados da I Reunião de Ministros de Energia
da Comunidade Sul-Americana de Nações, realizada em Caracas, em 26 de
setembro de 2005, na qual se decidiu dar prosseguimento a passos concretos no âmbito da Iniciativa Petroamérica, com base nos princípios contidos
na sua Declaração.
Foi reiterado convite a todos os países sul-americanos para que considerem sua incorporação ao processo de estudo de um acordo de complementação energética regional, proposto pelo Uruguai na Reunião de Ministros
de Energia do Mercosul, do Chile, do Peru e da Bolívia, realizada em Montevidéu, em 22 de agosto de 2005.
Ademais, os Ministros dos países envolvidos na iniciativa da Rede de
173
Gasodutos do Sul foram convidados a avançar no desenvolvimento desse
projeto, levando em conta os aspectos institucionais, legais, técnicos e econômicos que possibilitem sua pronta viabilização.
Decidiu-se que a Secretaria Pro-Tempore solicitará aos organismos financeiros regionais que, em conjunto com os bancos e instituições nacionais de desenvolvimento, dêem impulso aos trabalhos do Processo Setorial,
para identificar mecanismos inovadores e encontrar soluções que permitam
o financiamento da Carteira Estratégica de Projetos IIRSA.
A Secretaria Pro-Tempore convocará ainda um seminário, com a participação de representantes dos setores público e privado e dos organismos
financeiros regionais, para discutir formas alternativas de financiamento de
projetos de investimento econômico e de coesão social, nas condições mais
vantajosas, especialmente em apoio a pequenas e médias empresas e a cooperativas.
Será constituído um grupo de trabalho técnico, com a participação dos
órgãos governamentais responsáveis pela formulação de políticas, normas e
regulamentação dos serviços de comunicações e de Internet, para estudar a
possibilidade de dar impulso ao desenvolvimento de uma infra-estrutura de
redes, indispensável a uma sociedade regional da informação e que inclua
pontos de intercâmbio de Internet.
Diante da necessidade de avançar na superação das desigualdades sociais sul-americanas, a Secretaria Pro-Tempore da Comunidade Sul-Americana de Nações convocará uma reunião de peritos e responsáveis por programas governamentais de desenvolvimento social, combate à pobreza e de
emergência social, a fim de recomendar propostas de ação relativas a essas
questões, o mais brevemente possível.
Os Ministros de Turismo estudarão, ainda no decorrer do segundo semestre de 2005, um programa de cooperação para promover a responsabilidade ética em turismo, dando especial atenção à prevenção da exploração
de crianças e adolescentes e aos efeitos do turismo sobre o meio ambiente.
Acordou-se, também, sobre a necessidade de elaboração de um Plano
de Cooperação em Inovação, Pesquisa e Desenvolvimento, com especial
174
referência a assuntos de ciência e tecnologia e suas aplicações ao desenvolvimento da produção e de serviços, dando-se ênfase à ampliação das
potencialidades dos recursos naturais disponíveis na região.
Declaração Presidencial e Agenda Prioritária
Nos dias 29 e 30 de setembro de 2005 se reuniram em Brasília os Chefes
de Governo dos Países da Comunidade Sul-Americana em cumprimento ao
acordado na Declaração Presidencial de Cuzco, de 8 de dezembro de 2004,
e inspirados em valores comuns tais como a democracia, a solidariedade, os
direitos humanos, a liberdade, a justiça social, o respeito à integridade territorial, à diversidade, à não-discriminação e à afirmação de sua autonomia, a
igualdade soberana dos Estados e a solução pacífica de controvérsias. Ficou
acordado que:
1. A essência da Comunidade Sul-Americana de Nações é o entendimento
político e a integração econômica e social dos povos da América do Sul.
2. A Comunidade Sul-Americana de Nações fortalecerá a identidade da
América do Sul e contribuirá, em coordenação com outras experiências
de articulação regional e sub-regional, para o fortalecimento da integração
dos povos da América Latina e do Caribe.
3. A associação recíproca dos Estados- partes do MERCOSUL e da CAN,
assim como a associação do Suriname, da Guiana e do Chile, são essenciais para a conformação da Comunidade Sul-Americana de Nações, com
vistas à finalidade última da união sul-americana.
4. A Comunidade Sul-Americana de Nações tem como objetivo o fortalecimento dos valores e princípios comuns estabelecidos na Declaração
Presidencial de Cuzco.
5. No campo econômico, os propósitos da Comunidade Sul-Americana
175
de Nações incluem o avanço e consolidação do processo de convergência
rumo ao estabelecimento de uma zona de livre comércio sul-americana,
com vistas a seu aperfeiçoamento, assim como a promoção do crescimento
econômico e a redução das assimetrias, quando possível, mediante a complementação das economias dos países da América do Sul.
6. Nesse sentido, e conforme o disposto na Declaração de Cuzco, decidiram solicitar à Secretaria-Geral da ALADI, em coordenação com
a Secretaria-Geral da Comunidade Andina e a Secretaria Técnica do
MERCOSUL, a preparação de uma proposta no marco da Resolução
59 do Conselho de Ministros da ALADI, sobre a convergência CAN
- MERCOSUL e outros acordos comerciais da região, para o aperfeiçoamento de uma área de livre comércio sul-americana, tendo em
conta o tratamento preferencial e diferenciado. Os esforços da Comunidade estarão orientados principalmente para a promoção de melhores níveis de qualidade de vida, geração de trabalho decente, justa distribuição de renda e extensão de benefícios sociais aos seus habitantes.
Organização:
7. A Comunidade Sul-Americana de Nações estabelecer-se-á com base
na institucionalidade existente, evitando a duplicação e superposição de
esforços, sem novos gastos financeiros, estabelecendo coordenação entre
as Chancelarias, com o apoio dos organismos de integração existentes e
aperfeiçoando seu funcionamento.
8. As Reuniões de Chefes de Estado constituem a instância máxima da
condução política da Comunidade. Elas serão anuais, realizar-se-ão em
todos os países membros, preferencialmente em ordem alfabética.
176
9. As reuniões dos Ministros de Relações Exteriores têm por objeto primordial: promover o diálogo político, preparar as reuniões dos Chefes de
Estado e adotar as decisões executivas para implementar as diretrizes presidenciais. Terão periodicidade semestral.
10. Os Vice-Ministros de Relações Exteriores coordenarão as posições dos
países da Comunidade e prepararão as reuniões de Chanceleres.
11. As Reuniões Ministeriais Setoriais serão convocadas pelos Chefes de
Estado e examinarão e promoverão projetos e políticas específicas de integração sul-americana em áreas como saúde, educação, cultura, ciência e
tecnologia, segurança cidadã, infra-estrutura de energia, transportes, comunicações e desenvolvimento sustentável. Nesse sentido, essas reuniões
realizar-se-ão, valendo-se dos mecanismos existentes no MERCOSUR e
na CAN.
12. As reuniões na área de infra-estrutura promoverão a implementação
da agenda consensuada de projetos prioritários da Iniciativa para a Integração da Infra-estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA), entre outros,
tomando em conta os projetos de desenvolvimento nacionais, bilaterais
e regionais, contando com a participação das comunidades envolvidas e
protegendo o meio ambiente.
13. A coordenação e concertação política e diplomática que afirme a região
como um fator diferenciado e dinâmico em suas relações externas é um
objetivo prioritário da Comunidade Sul-Americana de Nações, que, nesta
etapa, se expressará em torno de um diálogo e intercâmbio de informação
sobre os assuntos de interesse mútuo. Seus pronunciamentos serão adotados por consenso.
14. A Secretaria Pro Tempore da Comunidade Sul-americana de Nações
177
será exercida em forma rotativa por cada um dos países membros, em períodos anuais, que culminarão na Reunião de Chefes de Estado. O Brasil
exercerá a Secretaria Pro Tempore até a realização da Segunda Reunião
de Chefes de Estado da Comunidade Sul-Americana de Nações, que se
realizará na Bolívia no ano de 2006.
15. A “Troika” da Comunidade será constituída pelo país sede da Reunião
de Presidentes e pelos países-sede das reuniões do ano anterior e do ano
seguinte. A “Troika” apoiará as atividades da Secretaria Pro Tempore.
A CASA vem preencher uma lacuna em matéria de articulação política
em nosso continente. Todas as regiões do mundo estão politicamente estruturadas em torno de um mecanismo de articulação política e de integração.
Por exemplo, os países do Caribe, organizados em sua Comunidade, a CARICOM, da mesma forma que os da América Central se congregaram na
SICA e os da América do Norte, nos mecanismos do NAFTA. Seria, pois,
pouco compreensível que a América do Sul, continente de claros contornos geográficos, que congrega 12 países, não dispusesse de uma instituição política comunitária. Importa ressaltar que a CASA não se baseia na
contraposição ou antagonismo perante outros blocos e regiões, mas serve
para explorar fundamentalmente as virtudes intrínsecas ao processo de integração. Nesse sentido, a CASA constitui esforço complementar aos demais processos de integração regional (Mercosul, ALADI, CAN), e deverá
contribuir, ademais, para o fortalecimento da unidade de toda a América
Latina e Caribe.
A integração sul-americana não se dá, pois, em contraposição às relações da América do Sul – e do Brasil em particular – com os parceiros
Em abril de 2007, durante a primeira cúpula energética sul-americana, ocorrida
na cidade de Porlamar na Venezuela, a CASA passou a chamar-se de UNASUL (União de
Nações Sul-Americanas).
12
178
extra-regionais, desenvolvidos ou em desenvolvimento. Em suma, a Comunidade Sul-Americana de Nações não é um projeto excludente, exclusivista
ou contraposto a outro12. Tendo por inspiração a União Européia, a CASA
tem como um de seus pilares o setor energético, uma vez que se espera que
ao saber explorar suas reservas a América do Sul possa alcançar um lugar
de destaque no cenário internacional.
Sem dúvida a CASA deu um passo à frente diante da experiência do
Mercosul. Bem mais do que a integração energética, o que se pretende é
uma integração o mais completa possível que levará inclusive a criação no
futuro de uma moeda única, passaporte e parlamento comum. Toda uma
infra-estrutura de transporte também está sendo projetada de modo a permitir a conexão transoceânica Atlântico/Pacífico. As dificuldades são de natureza financeira, já que a América do Sul encontra dificuldades de poupança
interna para financiar um projeto de tamanha envergadura.
Fontes
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www.camara.gov.br/mercosul.
www.comunidadeandina.org
www.otca.org.br.
www.sela.org.
http://www.nato.org/;
www.weu.int
www.europa.eu.int
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181
Integração Descolonizadora do Poder ou a Integração dos Povos pelos Povos
Integração Descolonizadora do Poder
ou a Integração dos Povos pelos Povos
Francisco Uribam Xavier de Holanda1
A economia e a ciência política quando tratam da integração a fazem,
principalmente a primeira, mirando o foco na articulação entre mercados
e intercâmbios de processos produtivos. Os governos, por sua vez, não
empreendem esforços para que se efetive uma real confraternização entre gente de todas as etnias, línguas e idades. O avanço dos processos de
democratização tem ajudado a ciência política a tematizar sobre a importância da sociedade civil local, e até planetária, mas não se tem notícias de
que governos sejam de países pobres ou ricos, tenham se encontrado para
elaborar cartas de intenções ou tratados para construção de uma sociedade
civil planetária ou de um governo mundial. Muito se tem falado sobre a
falência do sistema das Organizações das Nações Unidas – ONU, alguns
falam que ele já não é mais adequado para nova configuração da ordem
Uribam Xavier – Licenciado em Filosofia Política, doutor em Sociologia pela Universidade Federal do Ceará (UFC), professor do Departamento de Ciências Sociais da UFC e
membro da Rede Universitária de Pesquisadores sobre a América Latina – RUPAL (www.
ufc.rupal.br). Contato: [email protected].
1
182
mundial contemporânea; mas o sistema da ONU nunca foi uma iniciativa
para a integração cultural dos povos.
O mundo contemporâneo, para alguns interesses, é uma realidade globalizada, mas, no cotidiano, a maioria das pessoas, com suas culturas e
diferenças, permanecem localizadas em suas formas de sociabilidades, enfrentando, de forma consciente ou inconsciente, uma rivalidade com os produtos materiais e imateriais produzidos globalmente pela indústria cultural.
Se recuperarmos a idéia de Paz Perpétua, em Kant, verificaremos que uma
das suas exigências é a necessidade de um governo planetário. Será que
atualmente estamos nos aproximando desse ideal kantiano? Que instrumentos de integração mais se aproximam desse ideário? Bem, podemos citar o
parlamento europeu e, bem perto de nós, o parlamento do Mercosul. Mas
quem mora na região sabe disso? Já elegeu alguma vez um deputado para a
referida instância de poder? O Mercosul não faz parte da vida das pessoas,
seus interesses maiores são de ordem econômica, trata-se da integração dos
mercados do Sul.
Quando falamos de integração estamos totalmente contaminados ou
colonizados por sentidos economicistas, e não percebemos, muitas vezes,
que a integração de coisas ou mercadorias não é da mesma natureza que a
integração das pessoas. É possível argumentar que, do ponto de vista da
coerência lógica, não haja contradição entre integração de mercados e de
pessoas. Todavia, a contradição não é de ordem lógica, mas da ordem prática dos interesses e dos valores.
Os mesmos países que se ancoram na idéia de que vivemos numa aldeia
global, numa economia mundializada, que afirmam que passamos por um
processo de globalização são os responsáveis pela efetivação e difusão de
práticas xenófilas, de preconceito racial, e, mesmo defendendo o livre comércio, são promotores de políticas protecionistas contra produtos e mão-de-obra na anunciada aldeia global.
Países como Espanha, Inglaterra, França, Alemanha, Bélgica e Estados
Unidos são famosos por barrar em seus aeroportos ou tratar com preconceito pessoas de outras nacionalidades, principalmente quando a origem
183
dessas pessoas é dos países pobres ou de sua ex-colonias. A Espanha2 já
chegou a tomar medidas humilhantes, de desrespeitos ao direito de ir e vir
e a tratados internacionais de circulação entre cidadãos brasileiros que se
deslocaram àquele país para participar de seminários profissionais ou acadêmicos, fazer turismo, chegando mesmo a reter e enviar de volta pessoas
que apenas fazem escala em seus aeroportos passando pelo controle de migração para ter acesso ao vôo que completa a conexão.
A integração latino-americana foi um sonho defendido, pela primeira
vez, em 1815, por Simon Bolívar, ao lançar a idéia de integração hispano-americana, que consistia na instituição de um sistema de cooperação entre
as nações latino-americanas para proteção contra as ameaças dos países europeus de restabelecerem a ordem colonial e da Doutrina Monroe praticada
pelos Estados Unidos. Mas somente em 1826, no Congresso do Paraná,
conseguiu-se constituir uma confederação americana de países.
Embora a história registre a nobreza e o heroísmo de Bolívar, somente
a partir da metade do século XX, com a crise econômica e a escassez de
recursos para investimentos vinda dos países desenvolvidos, os países latinos criaram, em fevereiro de 1960, a Associação Latinoamericana de Livre
Comércio – ALALC, que previa o estabelecimento, ao longo de 12 anos, de
uma área de livre comércio. Todavia, como a ALALC não prosperou, em
12 de agosto de 1980, foi assinado um novo tratado criando a Associação
Latinoamericana de Integração – ALADI.
O aumento da intolerância política, religiosa e étnica é uma das respostas ao processo de
maior mobilidade internacional e de incremento dos fluxos migratórios promovidos pelo
processo de globalização. Um exemplo, que envolve o Brasil, é o da estudante universitária
Carolina Becker, curitibana de 23 anos, que iria fazer intercâmbio na Itália e foi barrada e
deportada quando realizava uma ponte aérea no aeroporto de Barajas, em Madri. Mesmo
explicando que estava no aeroporto de passagem, foi levada para uma sala onde outras 15
pessoas, entre elas três brasileiros, foram tratadas, de acordo com seu depoimento, como
bandidos. O Jornal Folha de São Paulo, edição de 06.03. 2008, informa que a Espanha, só
no mês de fevereiro de 2008, havia barrado e deportado 452 brasileiros.
2
184
Nos últimos 30 anos do século XX, várias tentativas, com objetivos de
integração econômica, foram empreendidas na América do Sul:
a - A Comunidade Andina de Nações – CAN, instituída no Acordo de
Cartagena, em maio de 1969, com objetivo de facilitar a integração econômica entre Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru;
b – A Organização do Tratado de Cooperação Amazônico – OTCA, assinado em Brasília – no dia 3 de julho de 1978, por Bolívia, Brasil, Colômbia,
Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela, cujo tema central, na época,
era o efeito estufa e suas conseqüências para o clima;
c – O Mercado Comum do Sul – MERCOSUL, constituído em março de 1991, conhecido como Tratado de Assunção, surgiu na carona
provocada pela tendência, pós queda do Muro de Berlin, de construção
de blocos econômicos para superação de vulnerabilidades internas das
economias;
d – Criação da Iniciativa para Integração das Infraestruturas Regionais
Sul- Americana – IIRSA, instituída em agosto de 2000, na cidade de Brasília, durante reunião de presidentes de países da América do Sul. Na época,
estabelecia como objetivo a promoção do desenvolvimento da infraestrutura de transporte, energia e telecomunicações;
e – A União das Nações do Sul – UNASUL, instituída em 23 de maio de
2008 em Brasília, com objetivo de congregar os 12 países sul-americanos
na cooperação econômica, política e social.
Muita tinta, fosfato e papel já foram gastos para falar dos esforços e da
importância da integração dos mercados. Contudo, atualmente, o Mercosul
e a ALBA são as duas articulações mais vivas. A Aliança Bolivariana para
as Américas - ALBA apresenta um fundamento mais ideológico sobre a
necessidade da integração cultural entre os povos, principalmente camponeses e indígenas.
O Mercado Comum do Sul - Mercosul
O Mercosul ganhou maior visibilidade, ao mesmo tempo em que enfren-
185
tou sua maior crise3, nos primeiros anos do século XXI, quando o governo
George W. Bush empreendeu um conjunto de esforços para implantar a
Aliança do Livre Comércio das Américas - ALCA, a partir de 2005, em
34 países, exceto Cuba. O projeto de implantação da ALCA representava,
além do domínio americano no continente, uma ameaça direta e violenta
contra as particularidades culturais, valores e tradições dos povos latino-americanos.
A diferença entre a ALCA e o Mercosul está no modelo de integração
econômica. A proposta da ALCA, como zona de livre comércio, era a de
que os países membros deveriam eliminar todas as barreiras tarifárias e
não tarifárias para o comércio recíproco. O Mercosul (Ratter, 2002) como
mercado comum, é definido como uma união aduaneira a qual se agregam
a livre mobilidade de fatores produtivos entre os países membros e uma
política comercial comum. Contempla, ainda, a cooperação de políticas
macroeconômicas e a proposta de harmonização das legislações nacionais.
Com o Fenômeno da chegada de governos de esquerdas nos principais países Latinoamericanos, no início do século XXI, a idéia de implantação da
ALCA foi jogada na gaveta.
Aliança Bolivariana para as Américas – ALBA
A proposta de construção da ALBA foi formulada, pela primeira
vez, em dezembro de 2001, pelo presidente da Venezuela Hugo Chávez,
durante a III Cúpula de chefes de estados que aconteceu na Ilha Margarita
- Venezuela. Em 14 de dezembro de 2004, realizou-se, em Havana - Cuba,
A crise vivida pelo Mercosul é composta por um leque de variáveis. No início do século, ele passou por um período de incertezas devido, entre outros fatores, à instabilidade
econômica do Paraguai e da Argentina, à movimentação contestatória contra as políticas
neoliberais protagonizadas pelos MST no Brasil, à crise financeira vivida pelo México , e à
proposta dos Estados Unidos de implantar a Alca.
3
186
a primeira Cúpula da ALBA. Integram a ALBA os seguintes países:
País
Superfície/km2
População
Venezuela
916.445
27.000.000
Cuba
110.860
11.400.000
1.098.545
9.630.000
129.494
5.470.000
754
70.000
122.702
7.326.000
389
117.500
256.370
14.233.000
443
68.700
2.636.002
75.315.200
Bolívia
Nicarágua
Mancomunidad de
Dominica
Honduras
San Vicente y las
Granadinas
Equador
Antigua y Barbuda
Total
Fonte: www.alianzabolivariana.org. Acesso em 05.06.2010.
A ALBA é uma aliança de integração política cujo objetivo maior é a
garantia da autonomia e da liberdade dos povos em relação às pretensões
de domínio econômico e militar dos Estados Unidos. É uma iniciativa de
unidade dos povos latinoamericanos e caribenhos. Trata-se da recuperação
de uma idéia ousada e original de Simón Bolívar de criar uma Confederação de Repúblicas.
A ALBA se fundamenta em quatro valores que se confrontam com a
lógica capitalista: a complementaridade, a cooperação, a solidariedade e o
respeito pela soberania dos países. Para os países membros, sem a integra-
187
ção participativa dos povos, não será possível a construção de uma independência e de um processo de ruptura com a colonialidade do poder imposta
pela herança européia e pela hegemonia do modo de vida consumista e
belicista da América do Norte.
A forma na qual se materializa o processo de integração da ALBA é
através dos tratados de comércio dos povos, dos projetos e das empresas
grannacionais, ou seja, por meio de acordos entre os países membros para
que possam seguir avançando no desenvolvimento sustentável e no aproveitamento das vantagens de cada país mediante a celebração de convênios
financeiros entre os países membros.
Empresa grannacional é um conceito que se baseia em três fundamentos:
i - histórico e geopolítico, que se expressa na visão bolivariana de união das
repúblicas latino-americanas e caribenhas para construção de uma grande
nação; ii - socioeconômico, que se apóia na estratégia de desenvolvimento
econômico dos países membros com o objetivo de produzir a satisfação das
necessidades sociais das grandes maiorias; iii- e ,por fim, o fundamento ideológico, que se manifesta numa visão crítica em relação ao neoliberalismo,
à defesa do desenvolvimento sustentável com justiça social e à defesa da
autodeterminação dos povos.
A integração latino-americana, para parte do pensamento de esquerda,
será insuficiente se não for construída uma ordem mundial não capitalista,
mas para que isso aconteça, é preciso que os povos sintam os benefícios da
integração. Nesse sentido, a ALBA quer ser, para seus membros, um espaço
político de integração cultural que trata o econômico não de forma instrumental, mas como ação solidária entre nações amigas que compartilhem o
desejo e os esforços de uma América livre.
Integração Descolonizadora
A integração regional, continental e planetária entre os povos é um princípio ético fundamental que desafia o fazer político contemporâneo, pois
tem haver com a capacidade de exercício de solidariedade entre os indiví-
188
duos e os povos de diferentes etnias, línguas, cosmologias e histórias. Uma
integração latino-americana deverá adotar como desafio central a construção de um processo de descolonialidade do poder. A colonialidade do poder
foi o primeiro dos padrões de domínio com caráter e vocação global.
Em nossa epocalidade, o que chamamos de globalização4 é um momento de desenvolvimento histórico do padrão de colonialidade do poder. Segundo Quijano (2002), “é necessário indagar pelo o que tem ocorrido nas
relações entre o padrão de exploração capitalista e os dois níveis do padrão
de dominação, o Estado e a colonialidade do poder”. É necessário, ainda,
refletir sobre a questão das relações entre dominação e exploração no atual
padrão de poder, pois ninguém explora ninguém se não o domina. Assim,
dois desafios se colocam como pertinentes: evidenciar as tendências mais
dinâmicas que estão em desenvolvimento nas mudanças de configuração
do capitalismo e demonstrar as configurações que ocorrem nas estruturas
de autoridade coletiva e de dominação política. Todavia, deve-se ter clareza
de que, num padrão de poder, as relações entre dominação e exploração não
são sempre claras, sistemáticas e orgânicas.
Do ponto de vista conceitual, é preciso diferenciar colonialismo de colonialidade. Colonialismo se refere à dominação político-econômica de alguns povos sobre outros, e é milhares de ano anterior à colonialidade. Colonialidade se refere à classificação social da população mundial de acordo
com a idéia de raça. É uma construção mental que expressa a experiência
básica da dominação colonial e que, desde então, permeia as dimensões
mais importantes do poder mundial. Trata-se, portanto, da “base intersubjetiva mais universal de dominação política dentro do padrão de poder
(2002, p.4)”.
O processo de globalização, na elaboração de Aníbal Quijano, é conduzido por um bloco
imperial mundial formado pelos Estados-nação mundialmente hegemônicos (G-8), pelas
entidades de controle e exercício da violência (como a OTAN), pelas entidades intergovernamentais e privadas de controle do fluxo mundial de capital (BM, BIR, FMI, Clube de
Paris) e pelas grandes companhias transnacionais. Essa trama institucional já constitui, de
fato, um tipo de governo mundial invisível.
4
189
A tese seminal de Aníbal Quijano é a de que foi na América Latina que,
pela primeira vez, se produziu e se estabeleceu o padrão de poder, hoje
globalmente hegemônico, no qual o caráter constitutivo peculiar é a associação entre colonialismo, modernidade e capitalismo. Para ele, a América
Latina foi a primeira entidade/identidade histórica do atual sistema mundo
colonial moderno e de todo o período da modernidade. Cito-o:
A região que hoje chamamos de América Latina foi se constituindo com e
como parte do atual padrão de poder dominante no mundo. Aqui se configuraram e estabeleceram a colonialidade e a globalidade como fundamentos e modos formadores do novo padrão de poder. Daqui partiu o processo
histórico que definiu a dependência histórico-estrutural da América Latina
e deu lugar, no mesmo movimento, à constituição da Europa Ocidental
como centro mundial de controle desse poder. E nesse mesmo movimento
definiram-se também os novos elementos materiais e subjetivos que fundaram o modo de existência social que recebeu o nome de modernidade
(2006, p. 49).
Em “Os Fantasmas da América Latina (2006, p. 60-61)”, Quijano afirma
que a produção histórica da idéia de América Latina, por parte de nossos
colonizadores, teve início com a ação perversa de destruição de todo um
mundo histórico, ou seja, das cosmologias ameríndias e de seus produtores.
Para ele, talvez a invenção da América Latina se constitua na maior destruição sociocultural e demográfica da história por tratar:
1 – da desintegração dos padrões de poder e de civilização de algumas
das mais avançadas experiências históricas da espécie;
2 – do extermínio físico, em pouco mais de três décadas, as primeiras
do século XVI, de mais da metade da população dessas sociedades, cujo
total, imediatamente antes da sua destruição, era estimado em mais de 100
milhões de pessoas;
3 – da eliminação deliberada de muitos dos mais importantes produtores, não apenas portadores, daquelas experiências: dirigentes, intelectuais,
190
engenheiros, cientistas, artistas;
4 – da continuada repressão material e subjetiva dos sobreviventes, durante os séculos seguintes, até submetê-los à condição de camponeses iletrados, explorados e culturalmente colonizados e dependentes, ou seja, até
o desaparecimento de qualquer padrão livre e autônomo da objetivação de
ideais, imagens, símbolos em outras palavras, alfabeto, escrita, artes visuais, sonoras e audiovisuais.
O mesmo movimento histórico que forjou a idéia de América Latina
criou um sistema de dominação, padrão de conflito e exploração social que
teve como elemento fundante a idéia de raça. Para Quijano, raça foi a primeira categoria social de modernidade:
foi um produto mental e social específico daquele processo de destruição
de um mundo histórico e de estabelecimento de uma nova ordem, de um
novo padrão de poder, e emergiu como um modo de naturalização das
novas relações de poder impostas aos sobreviventes desse mundo em destruição: a idéia de que os dominados são o que são, não como vítimas de
um conflito de poder, mas sim como inferiores em sua natureza material e
, por isso, em sua capacidade de produção histórico-cultural. Essa idéia de
raça foi tão profunda e continuamente imposta nos séculos seguintes sobre
o conjunto da espécie, que para muitos, lamentavelmente muitos mesmo,
ficou associada não só à materialidade das relações sociais, mas à materialidade das próprias pessoas (2006, p. 62).
As idéias de raça e identidade racial foram estabelecidas como instrumentos de classificação básica da sociedade e para outorgar legitimidade às
relações de dominação impostas pela conquista; relações que eram baseadas em valores de superioridade/inferioridade. Em torno da idéia de raça,
foram se associando novas identidades ao padrão de poder: brancos, índios,
negros (cor conhecida pelos europeus desde os romanos, sem que a idéia
de raça estivesse em jogo), criolos, mestiços, amarelos, mulatos. Articulado
191
ao sistema de dominação racial emergiu também um sistema de exploração
social do trabalho voltado à produção de mercadoria para o mercado mundial. Para Quijano (2006, p. 74):
Não há, pois, modo de não admitir que contra as propostas teóricas eurocêntricas o capital se desenvolveu na Europa não apenas associado, como
também e antes de mais nada apoiado nas demais formas de exploração do
trabalho e sobretudo na escravidão negra, que produzia os vegetais preciosos, e na servidão índia, produtora de metais preciosos [p. 72]. Para a América e em particular para a atual América Latina, no contexto da colonialidade
do poder, esse processo implicou que à dominação colonial, à exploração do
trabalho gratuito, surperpôs-se a emergência da Europa ocidental como centro de controle do poder e da modernidade/irracionalidade, como a própria
sede do modelo histórico avançado da civilização.
A ideologia eurocêntrica5, a partir da dominação racial e da exploração
do trabalho e das riquezas materiais na América Latina, passou a ser hegemônica, o projeto de modernidade passou a ser admitido como verdade
absoluta, e os movimentos de independência, ocorridos na região, puseram
fim ao colonialismo político, mas não conseguiram por fim ao processo de
colonialidade do poder. A colonialidade do poder implica na invisibilidade
dos não-europeus: índios, negros, mestiços, sem-terra, sem-tetos, os catadores de lixo, os desempregados, ou seja, a maioria silenciosa da América
Latina, da Ásia e da África.
Para Quijano, o poder é constituído pela co-presença permanente de do-
Para Quijano (2002): o eurocentrismo é a perspectiva de conhecimento que foi elaborada sistematicamente a partir do século XVII na Europa, como expressão e como parte do
processo de eurocentralização do padrão de poder colonial/moderno/capitalista. Em outros
termos, como expressão das experiências de colonialismo e de colonialidade do poder, das
necessidades de tal padrão de poder; Foi mundialmente imposta e admitida nos séculos seguintes, como única racionalidade legítima.
5
192
minação, exploração e conflito. Trata-se de um tipo de relação social que
se expressa na disputa pelo controle dos recursos e dos produtos de quatro
áreas básicas da existência social: o trabalho, o sexo, a autoridade coletiva
ou pública e a subjetividade/intersubjetividade. Essas formas de existência
social não nascem umas das outras, mas também não existem e nem operam
de forma independente entre si, uma vez que formam um complexo estrutural histórico e específico ou um padrão histórico de poder. Para o autor
(2002, p. 4), o atual padrão mundial de poder consiste:
1 – na Colonialidade do poder, isto é, na idéia de raça como fundamento
do padrão universal de classificação social básica e de dominação social;
2 – no capitalismo, como padrão universal de exploração social;
3 – no Estado, como forma central e universal de controle da autoridade
coletiva, e no moderno Estado-Nação como sua variante hegemônica;
4 – no eurocentrismo, como forma hegemônica de controle da subjetividade/intersubjetividade, e, em particular, no modo de produzir conhecimento.
A Integração dos Povos pelos Povos
Uma integração dos povos como forma de confronto com a colonialidade do poder reafirma que o capitalismo é um sistema socioeconômico
injusto conosco e com a natureza, uma vez que vem, sistematicamente,
produzindo relações de desigualdade e exclusão de povos e países; sua matriz de desenvolvimento é, portanto, de consumidora voraz e de predadora
da natureza.
Se a América Latina foi o espaço territorial em que a colonialidade do
poder forjou suas condições de existência, é também do seu território que
vai surgir uma proposta viva de integração dos povos contra a colonialidade
de caráter planetário. Tal proposta já foi expressa, num sentimento ético-político de esperança, pelos construtores do Fórum Social Mundial – FSM
cuja idéia força é a de que “outro mundo é possível”.
O Fórum Social Mundial, lançado entre os dias 25 a 30 de janeiro de
193
2001, em Porto Alegre, foi a primeira grande iniciativa da América Latina, no século XXI, de integração cultural e política dos povos do planeta.
Tratava-se de uma proposta de construção de uma articulação de processos
de resistências mundiais, cuja origem6 surgiu com a manifestação realizada em janeiro de 1999, em Davos, na Suíça, para protestar contra o Fórum Econômico Mundial que preconiza um liberalismo sem reservas e sem
fronteiras, na linha de seu fundador, Friedrich Von Hayek (Holanda, 2000),
que, em 1947, na pequena estação de veraneio Mont-Pèlerin (Suíça), reuniu
os que partilhavam a orientação econômica de uma sociedade de mercado,
alimentando um movimento que se tornaria hegemônico, a partir dos anos
de 1980, e que seria conhecido mundialmente como neoliberalismo.
O FSM surgiu somente depois que a ofensiva neoliberal, com sua política de ajuste estrutural, produziu, de forma planetária, um agravamento das
desigualdades, um aumento da degradação ambiental, um aumento da exploração de trabalhadores, camponeses e indígenas, e, principalmente, porque promoveu o aumento do sofrimento de crianças e idosos pelo mundo.
Em busca de um internacionalismo solidário, o FSM congrega múltiplas
identidades políticas, nacionais, étnicas, ideológicas e culturais. Tal esforço
tem se demonstrado positivo e alegre na sua forma de fazer política. Porém,
a alegria e o afeto que envolve o FSM têm recebido, por parte de alguns
setores da mídia televisiva e escrita, uma classificação negativa como espaço de “ampliação da esquerda festiva em escala planetária”, “carnaval de
esquerda” ou “fórum brancaleone”. Entretanto, sua realização, reflete uma
integração que amplia a resistência ao modelo dominante de colonialidade.
A resistência ao caráter predatório do modelo dominante foi sendo ampliada. A ação coletiva dos cidadãos, o engajamento em associação, o esfor-
Antes dessa iniciativa, muitas outras de menor visibilidade aconteceram como a criação
em 1996 do Fórum Mundial de Alternativa- FMA que reuniu representantes de movimentos
sociais latino-americanos e seus intelectuais orgânicos. O objetivo do FMA é a mundialização das lutas sociais.
6
194
ço de apropriação coletiva das condições de existência e do conteúdo do
trabalho e da cultura multiplicaram-se infinitamente. Um impressionante
movimento, antes subterrâneo, foi aflorando para superfície. As resistências
e as lutas sociais caminharam para o universalismo. As inovações sociais,
antes dispersas, precisavam convergir para uma dimensão planetária. Era
hora de materializar o slogan da Associação pela Tributação das Transações
Financeiras em Apoio aos Cidadãos (ATTAC): Pensar globalmente, agir localmente (CATTANI, 2001, p. 10).
O FSM quer ser um espaço público cosmopolita, uma sociedade civil
planetária, um espaço de socialização de saberes, de troca de experiências,
e de expressão de diferentes culturas e etnias. Mas também que ser é um
espaço político de reflexão, de debate, produção de conhecimento político
diferenciado e de denúncia; um espaço para ensaios de práticas e trocas
solidárias de produtos fabricados com tecnologias que incorporam o saber
ancestral, a criatividade e a inovação com respeito ao meio ambiente; e um
espaço de festa, encontros, danças e confraternização dos povos.
O FSM é a mais bem sucedida rede de articulação das lutas pela emancipação social de todos os tempos. É o responsável pelo questionamento
mais radical da globalização neoliberal e o articulador de alternativas entre
as lutas locais, regionais, nacionais e globais. Os novos sujeitos políticos,
que gravitam em sua órbita, contribuíram bastante para a onda política que
elegeu governos progressistas ou de esquerda (Elias, 2006) na América Latina no início do século XXI, como na Venezuela, Brasil, Bolívia, Chile,
Uruguai e Argentina.
Dado o seu alcance e sua diversidade, o FSM desafia não só os processos
de dominação política, mas as teorias políticas hegemônicas e as disciplinas das Ciências Sociais convencionais marcadas pelo eurocentrismo. Para
uma compreensão dos novos movimentos sociais emergentes, precisamos
de uma nova teoria social e de novos conceitos analíticos, ou seja, precisamos de uma nova epistemologia. Boaventura de Sousa Santos (2005), um
195
dos intelectuais orgânicos do Fórum, diz que precisamos de uma epistemologia do Sul que consiste em dois processos designados de sociologia das
ausências7 e sociologia das emergências.
A integração dos povos não é uma mera tentativa de congratulação entre
culturas diferentes, mas é também uma tentativa de estabelecer outro processo de desenvolvimento econômico que garanta para todos uma melhor
qualidade de vida, um outro padrão de consumo e uma relação de respeito
do homem com a natureza. Assim, Evo Morales Ayma (2010) apresentou,
no dia 23 de abril de 2008, em Nova York, durante o Fórum Permanente
para Questões Indígenas das Nações Unidas, dez mandamentos para salvar
o planeta, a humanidade e a vida. Cito-os a seguir:
1 – Acabar com o sistema capitalista. Se quisermos salvar o planeta
Terra para salvar a vida e a humanidade, temos a obrigação de acabar com
o sistema capitalista;
2 – Renunciar a guerra. Quem ganha com a guerra? Com as guerras os
povos não ganham nada, somente ganham os impérios e as empresas transnacionais;
3 – Construir um mundo sem imperialismo e sem colonialismo. As relações entre países devem ser orientadas no marco da complementaridade e
não da competição desleal;
4 – Tratar a água como direito humano. A água é vida, não podemos
viver sem água;
5 – Gerar energia limpa e amigável com a natureza. Em apenas 100
anos, estamos acabando com toda energia fóssil criada durante milhões de
anos. Devemos por fim a era do carbono;
Para Santos (2005), sociologia das ausências é uma pesquisa que visa demonstrar que o
que não existe é, na verdade, ativamente produzido como não existente, isto é, como uma alternativa não-credível ao que existe. Seu objetivo é transformar objetos impossíveis, objetos
ausentes em presentes. Já a sociologia das emergências visa identificar e ampliar os sinais
de possíveis experiências futuras e latências que são ativamente ignoradas. É a pesquisa por
alternativas que caibam no horizonte das possibilidades concretas.
7
196
6 – Respeitar a Mãe Terra. A Terra não pode ser entendida como mercadoria. Quem poderia vender, privatizar ou alugar a sua própria mãe?
7 – Produzir e consumir localmente. Se os serviços básicos são um direito humano, não podem ser negócio privado, têm que ser um serviço público;
8 – Consumir só o necessário e priorizar o que produzimos. Devemos
acabar com o consumismo e renunciar ao luxo;
9 – Promover a diversidade de culturas e economias. Devemos apostar
na unidade da diversidade e construir vários modelos de relações econômicas de caráter cooperativo e solidário;
10 – Viver bem não é viver melhor à custa dos outros; viver bem é
construir relações socialistas e comunitárias em harmonia com a Mãe Terra.
A natureza, que não renuncia ao seu modo de ser, vem nos demonstrando que os estragos causados pelos deslizamentos de morros, em Angras do
Reis, no Rio de Janeiro no final do ano passado, pelas enchentes em Alagoas e Pernambuco, em junho de 2010, bem como pelo processo avançado
de desertificação no semi-árido nordestino e no cerrado do Centro-Oeste e
pelos desmatamentos da região Amazônica são fenômenos que provocam
desorganização social, prejuízos econômicos e mortes. Não são reflexos
da revolta da natureza, mas da ação estúpida de homens que, cegamente,
fazem tudo em troca de dinheiro e poder. O século XXI nos convida a superamos nossa própria estupidez construindo novas relações com a natureza
e com todas as pessoas que habitam o planeta. Assim, aceitando o convite
de nossa epocalidade, o grande desafio posto é a edificação pluricultural de
um processo civilizador a partir da integração dos povos pelos povos. É o
momento de sermos protagonistas de ações e em defesa da vida, da humanidade e da Pacha8 Mama.
Pacha Mama vem do Quechua. Pacha significa universo, tempo, mundo, lugar. Mama
significa Mãe.
8
197
Referências
AYMA, Evo Morales. La tierra no nos pertenece, nosotros pertenecemos a la tierra. Ministerio de Relaciones Exteriores. Bolívia, 2010.
CATTANI, Antonio Davi (Org.). Fórum Social Mundial – A construção de um mundo melhor. Editora da UFRGS-VOZES, Porto Alegre,
2001.
ELÌAS, Antonio (Org.). Los gobiernos progresistas en debate: Argentina, Brasil, Chile, Venezuela y Uruguay. CLASCO, Buenos Aires, 2006.
HOLANDA, Francisco Uribam Xavier de. Do Liberalismo ao Neoliberalismo – O Itinerário de uma Cosmovisão Impenitente. EDIPUCRS, 2ª
edição, Porto Alegre, 2002.
_________. A Democracia na América Latina: Desafios Contemporâneos para um Território-Poblema In: Fernando Pires (0rg.). Poder e Políticas
Públicas na América Latina. Edições UFC, Fortaleza, 2010.
QUIJANO, Aníbal. Os Fantasmas da América Latina. In: Eduardo Novaes (Org.). Oito Visões da América Latina. Editora SENAC, São Paulo,
2006.
__________. Colonialidade do Poder, Eurocentrismo e América Latina. In: Edgardo Lander (Org.) A Colonialidade do Saber: Eurocentrismo
e Ciências Sociais. Perspectiva Latino-Americanas. Colección Sur Sur,
CLACSO, Buenos Aires, 2005.
__________. Colonialidade, Poder, Globalização e Democracia. Novos
Rumos, ano 17, n.º37, São Paulo, 2002.
198
RATTNER, Henrique. Mercosul e Alca – O futuro incerto dos países
sul-americanos. Edusp, São Paulo, 2002.
SANTOS, Boaventura de Souza. O fórum social mundial – Manual de
uso. Cortez Editora, São Paulo, 2005.
199
A Iirsa e a Segurança Regional: Os Reversos da Integração da Amazônia no Eixo Peru-Brasil-Bolivia
A Iirsa e a Segurança Regional:
Os Reversos da Integração da
Amazônia no Eixo Peru-Brasil-Bolívia
Patrícia Mara Cabral de Vasconcellos1
Introdução
Na Iniciativa de Integração da Infraestrutura Sul-Americana – IRSA assim como em outros processos de integração, em geral, o que se observa
é que o discurso político integracionista enfatiza os aspectos positivos dessa
dinâmica, apresentando-a como promotora de uma maior integração entre
os povos, como um processo capaz de estabilizar as regiões, proporcionar o
desenvolvimento econômico e conduzir à resolução de problemas sociais.
Este é o discurso descrito, por exemplo, no Tratado de Cooperação Amazônica (atualmente Organização do Tratado de Cooperação Amazônica
(OTCA), principal tratado de cooperação entre os países amazônicos, cujas
ações conjuntas têm por objetivo “promover o desenvolvimento harmônico
de seus respectivos territórios amazônicos, de modo a que essas ações conjuntas produzam resultados equitativos e mutuamente proveitosos” (TCA,
Artigo 1°). No Tratado Constitutivo da União das Nações Sul-Americanas
(UNASUL), que incorpora a IIRSA pode-se ler que a integração é neces-
Docente do Departamento de Ciências Sociais da Universidade Federal de Rondônia
(UNIR). Mestre em Relações Internacionais pela Unicamp – Programa San Tiago Dantas
(UNESP-PUC/SP- UNICAMP). E-mail: [email protected]
1
200
sária para “avançar rumo ao desenvolvimento sustentável e o bem-estar de
nossos povos” (UNASUL, preâmbulo do Tratado Constitutivo), complementa-se a lógica na afirmativa do processo de integração como solução de
problemas sociais que afetam a região.
O que o discurso não ressalta é a problemática que envolve um processo
de integração, como é o caso da IIRSA, que objetiva promover uma integração da infra-estrutura regional almejando, consequentemente, promover
o desenvolvimento da América do Sul. A problemática não está centrada
no processo de integrar em si, mas sim, nas retóricas perguntas: integrar o
quê, para quem e de que forma. Tal questionamento só pode ser respondido
se observada à lógica do desenvolvimento que está inserida no discurso de
integração e as consequências desse modelo de inserção econômica.
A iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana
(IIRSA) é um projeto de integração física que visa interligar os países sul-americanos desenvolvendo projetos na área de transportes, energia e telecomunicações com o objetivo de promover um maior desenvolvimento
econômico da região ao facilitar o fluxo das cadeias de produção dos respectivos países.
A IIRSA foi acordada na Cúpula de Brasília (I Reunião de Presidentes
da América do Sul) em 2000, entre os doze Estados participantes, Brasil,
Peru, Bolívia, Argentina, Colômbia, Venezuela, Chile, Paraguai, Uruguai,
Equador, Guiana e Suriname.). Para a execução dos projetos foram estabelecidos 10 Eixos de Integração e Desenvolvimento (EID), Eixo Andino,
Eixo Andino do Sul, Eixo Capricórnio, Eixo Hidrovia Paraguai-Paraná,
Eixo do Amazonas, Eixo do Escudo Guianense, Eixo do Sul, Eixo Interoceanico Central, Eixo Mercosul-Chile e Eixo Peru-Brasil-Bolívia.
O desenvolvimento proposto pela IIRSA para a Amazônia está baseado
na exploração de seus recursos naturais, uma vez que, determinado em função dos “corredores econômicos” (Eixo de Desenvolvimento e Integração
- EID) para a sua suposta “vocação econômica”, o que insere um complexo
problema que relaciona Integração, Desenvolvimento e Segurança Regional.
201
Os EID foram definidos conforme a “vocação econômica” de cada região, que no caso da região Amazônica é preocupante, pois a suposta visão de negócios refere-se aos seus recursos naturais. Eixo de Integração e
Desenvolvimento é um principio orientador da IIRSA cuja definição é a
seguinte: “dispõe sobre a organização do espaço sul-americano em faixas
multinacionais que concentram fluxos de comércio atuais e potenciais para
promover o desenvolvimento de negócios e cadeias produtivas” 2. Ao lado
desse princípio orientador têm-se outros como, por exemplo, o regionalismo aberto e o aumento do valor agregado da produção.
Dentre os eixos assinalados destaca-se, neste artigo, o Eixo de Integração Peru-Brasil-Bolivia em que se concentram importantes obras no ponto
de vista geopolítico, em especial para o Brasil, como a Rodovia do Pacífico
(previsão de término no final de 2010) e as Usinas Hidrelétricas do Complexo do Madeira (primeira fase com previsão de término em 2012).
No mais, a análise dos riscos à segurança regional que tem por base a
área de influência desse Eixo é capaz de representar a região amazônica,
tendo em vista que nela, por meio das obras citadas, reproduz-se o modelo
econômico de exportação, produção e desenvolvimento da Amazônia como
um todo. Na figura 01 é possível visualizar a área de influência do Eixo:
Figura 01: Localização e área de influência do Eixo Peru-Brasil- Bolívia
Fonte: IIRSA - Bancos Medios/Documentos. In: www.irsa.org
A definição sobre Eixo de Integração e Desenvolvimento (EID) é encontrada no sitio do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Brasil) no link sobre a Inicitiva para a
2
202
Os projetos de integração física com a construção de rodovias, hidrovias, hidrelétricas, gasodutos, transformam a dinâmica da vida amazônica
inserindo-a de forma preocupante e desordenada no contexto do capitalismo globalizado.
Por se tratar de um projeto de infraestrutura produtiva, a IIRSA insere uma série de questões desde um planejamento macroeconômico da
região a debates sobre a segurança regional. Ao interligar as fronteiras
aumentando o fluxo econômico, também se aumenta os riscos a que a
região está exposta, em especial no que se refere a riscos transfronteiriços, pois a integração ocorre em regiões de fronteira com baixa presença
do Estado.
Na realidade duas vertentes são preocupantes neste contexto, primeiro a questão da proteção ambiental e segundo os delitos transnacionais.
Concretizando-se as ameaças, significa que a integração provocaria a desintegração social e o fracasso de um modelo de desenvolvimento sustentável
para a Amazônia.
Em uma breve análise do processo de integração da IIRSA, no eixo
Peru-Brasil-Bolívia, verificam-se riscos à segurança da região amazônica,
sendo exacerbados, os desmatamentos, as atividades madeireiras ilegais, o
conflito pelas terras, migrações, a urbanização desordenada, o aumento da
criminalidade e a desagregação social, consequências de uma visão de desenvolvimento e integração não acompanhada de uma visão de segurança
regional.
A instabilidade política e econômica da região somada a essas ameaças
pode tornar a relação entre os países (Brasil, Peru e Bolívia) não confiáveis,
marcada pela desconfiança, o que seria um entrave para uma integração
multifacetada (econômica, política e cultural) da América do Sul. Há ainda
Integracao da Infraestrutura Resgional Sul-Americana (IIRSA). Para maiores informações
ver: http://www.mp.gov.br/secretaria.asp?cat=156&sub=302&sec=10. Consultado em abril
de 2010.
203
de se considerar como um ponto de reflexão, a possível postura hegemônica
do Brasil nesse processo.
Neste ponto, o questionamento principal é sobre como conduzir um real
processo de integração com todas as suas promessas de desenvolvimento, se a integração econômica não está acompanhada de um processo de
integração política e um processo de cooperação na área de Segurança e
Defesa.
No âmbito da IIRSA e, portanto, no que se refere a UNASUL, somente em 15 de dezembro de 2008 foi aprovada a criação do Conselho
de Defesa Sul-Americano (CDS) cujos objetivos, conforme Estatuto do
Conselho de Defesa Sul – Americano da UNASUL3, podem ser sintetizados em consolidar a região Sul-americana como uma zona de paz,
construir uma identidade regional em matéria de defesa e propiciar a
formação de um consenso para fortalecer a cooperação na temática da
Defesa. As ameaças na região são abordadas de modo segmentado, o
que em parte é reflexo das discussões sobre os riscos serem debatidos no
âmbito interno dos países sem que haja uma política eficaz de segurança
integrada para a região.
A integração proposta e executada é uma integração econômica que,
caso não acompanhada de um aprofundamento nos debates sobre princípios e conseqüências, o que significa uma ausência de integração política,
pode conduzir a um efeito reverso, ao invés de desenvolvimento social
pode causar desestruturação social.
De tal modo que o conceito de segurança regional deve ser repensado para ser entendido, no caso da Amazônia, não somente como as novas
ameaças que agrega, mas também como um processo maior de integração
política e de respeito aos povos.
O Estatuto do Conselho de Defesa Sul – Americano da UNASUL e outros documentos
oficiais do Conselho podem ser acessados na página da internet do Conselho de Defesa Sul
Americano: http://www.cdsunasur.org. Consultado em julho de 2010.
3
204
Riscos a Segurança Regional no Eixo Peru-Brasil-Bolívia
Diante de uma integração política frágil da América Latina, Félix Peña
durante o Seminário sobre Integração Latino-Americana, realizado na Comissão de Relações Exteriores da Câmara dos Deputados de 30 a 31 de
outubro de 1980, afirmou:
Nada mais perigoso para a saúde de determinado sistema internacional,
como o latino-americano, que um excesso de interesse pelo mercado, pelos
recursos naturais, pelo que a região possua de valor. Isso pode levar tanto
ao conflito, como se inserido em outro espírito, em outra visão de conjunto, a um sistema de interdependência essencialmente cooperativo. (PEÑA,
1982:157)
A IIRSA e os “grandes empreendimentos” na região, como a construção
do Complexo do Madeira e a Rodovia do Pacífico são exemplos desse excesso de interesse pelo mercado. Vale lembrar que a região de que se fala
é a região Amazônica, rica em água, rica em biodiversidade, madeira, minérios. Essa integração torna-se um risco à saúde desse sistema, na medida
em que se invertem os valores de proteção do meio ambiente e de princípios
sociais que não serão garantidos se a integração for meramente uma perspectiva econômica. Há de se inserir, como afirma Pena, tal interesse pelo
mercado e o processo de integração “em outro espírito”.
Pondera-se que os benefícios trazidos pela integração física não podem
ser desconsiderados, mas ao mesmo tempo, também não podem ser considerados acima de qualquer circunstância. A segurança e a defesa da Amazônia devem ser repensadas com a consciência da especificidade da região,
inclusive em termos geoestratégicos.
A denominada “Rodovia do Pacífico”, projeto que faz parte do Eixo
Peru-Brasil- Bolívia, por exemplo, significa uma estrada que interliga o
território brasileiro através da região de Rondônia e Acre (BR 364) com
205
os portos de Ilo, Matarani e San Juan no Peru, permitindo uma saída com
menor distância para o Pacífico. A interoceânica para a sua construção enfrentou barreiras geográficas e naturais, uma vez que perpassa territórios de
baixa densidade populacional e de variável relevo. A rodovia corta o planalto andino, a Cordilheira dos Andes e selva amazônica. Na figura abaixo
é possível visualizar a extensão do projeto.
Figura 2: Interoceânica.
Fonte: Peru, Ministério de Transportes e Comunicaciones (www.mtc.gob.pe)
Amayo (1993) relata que o projeto da construção da Interoceânica é
idealizado desde os anos 90 quando a saída para o Pacifico vislumbrava-se
como uma acesso principalmente, ao mercado do Japão, diferentemente do
contexto atual que visa, em especial, ao mercado chinês. A função estratégica da rodovia é realizar um desenvolvimento socioeconômico das regiões
do sul do Peru e dos Estados do Acre e de Rondônia no Brasil, além de
promover um acesso mais fácil ao mercado internacional (IIRSA, 2009).
O acesso ao Pacifico pela rodovia impõe duas perspectivas em que se
evidencia a questão da segurança regional. A primeira é denominada de
impactos imediatos; trata-se das conseqüências derivadas da abertura física
206
dessa região. O fluxo de mercadorias pela Rodovia do Pacífico, fato tão
fortemente lembrado pelos empreendedores, DNIT, Odebrecht, setores do
turismo e produtores agrícolas, também permitirá o fluxo de problemas típicos de fronteira e de áreas com ocupação desordenada.
Ao longo da rodovia, na medida em que se abre caminho em território
até então de difícil acesso, tem-se um complexo de atividades e de interesses que se ramificam. Na ausência de planejamento e poder público
as ameaças como narcotráfico, tráfico de biodiversidade, desmatamento,
instabilidade provocada pelos movimentos guerrilheiros, crime organizado,
garimpo ilegal, são alguns fatos que tendem a se agravar provocando impactos sócio-econômicos e ambientais.
Sobre a devastação da mata, Ab’Saber (2005) afirma que os rasgões na
região amazônica, seja por meio das rodovias, gasodutos ou eixos-viários
que não tenham sido considerados em todos os aspectos (não somente pelo
retorno econômico), podem multiplicar a devastação. Além disso, podem
ser considerados fatores de risco à incidência e exposição de doenças contagiosas e à gradual perda de valores culturais tradicionais. A análise do autor
tem como base a abertura de estradas ocorridas, em especial, na década de
80, rumo ao Norte do país, onde ocorreram o aumento dos conflitos ambientais e uma ocupação desordenada do território. O modelo de desenvolvimento para a Amazônia visualizado durante o período militar brasileiro
parece se revigorar na lógica da globalização.
No mesmo sentido alertado por Ab’Saber, Leonel et all (2008), afirma
que uma estrada não é uma obra isolada uma vez que, ao longo dela, outras atividades são introduzidas transformando a dinâmica da região. Diante
desse fato é fundamental reforçar a idéia de um zoneamento prévio socioambiental consistente acima de interesses de construtoras e de mercados
emergentes.
Dourojeanni (2006) relata que a região amazônica por que passa a rodovia no Peru é uma área de grande concentração de biodiversidade além de
ser habitada por povos indígenas que vivem em isolamento voluntário. Biodiversidade e culturas que devem ser preservadas. O autor ainda descreve
207
que a propaganda governamental em torno da construção e seus possíveis
benefícios econômicos criam um ambiente de entusiasmo geral ainda que
objeções sejam apresentadas e haja dúvidas sobre a veracidade de impacto
socioambiental mínimo.
Em reportagens vinculadas pelo site OperaMundi4 no dia 31 de julho
de 2010 há relato de como o garimpo e o desmatamento estão ocorrendo
ao longo da Rodovia. A reportagem revela o problema do garimpo versus a
questão ambiental e a ausência do poder público. Outra problemática abordada foi o aumento da prostituição infantil nas margens da nova estrada.
No eixo Amazonas, que envolve regiões do Peru, Equador, Colômbia e
Brasil, a visão estratégica não se centra em uma rodovia, mas nas hidrovias.
São sete agrupamentos do Eixo baseados na construção de hidrovias, com
o intuito de melhorar as condições de navegabilidade na Bacia Amazônica.
Juntamente com as hidrovias prevê-se a construção dos portos fluviais, bem
como rodovias de acesso. O impacto na região é reconhecido pela IIRSA:
A construção, adequação ou melhoramentos de obra de infraestrutura pode
gerar impactos biogeofísicos e socioeconômicos sobre a área de influencia
dos mesmos. Temas como o avanço da fronteira agrícola com o conseqüente
desmatamento e os conflitos que isso gera pelo uso do solo e dos recursos
naturais, pela integração das comunidade isoladas; assim como as mudanças climáticas em níveis mundial e regional ou mudanças na qualidade da
água, são fatores que devem ser analisados cuidadosamente na Amazônia.
Em uma avaliação realizada em 2006 sobre os projetos da IIRSA incluídos
OperaMundi é um jornal online de notícias das Américas e do Mundo (provedor UOL).
Ver: http://operamundi.uol.com.br/. As reportagens são: “Rodovia Interoceânica rasga Amazônia com garimpo e desmatamento entre Brasil e Peru” e “Prostituição Infantil se dissemina ao longo da nova rodovia do Peru”, ambas publicadas em 31/07/2010. Consultado em 01
de agosto de 2010.
4
208
na Agenda Consensuada, concluiu-se que o eixo com maior sensibilidade de
território era o Eixo Multimodal do Amazonas. (IIRSA, 2009)
A segunda vertente em que se evidencia a questão da segurança regional
exige que se reflita sobre o objetivo econômico almejado com a Transoceânica. A saída para o Pacífico está embasada nas riquezas naturais como
fonte de expansão da economia mundial, isto é, como modelo de desenvolvimento. Assim, os países amazônicos exportariam pela rodovia suas
riquezas naturais, na atualidade, sem uma política que agregue valor a esses
produtos.
Procópio (2009) aponta que o modelo exportador do Brasil, por exemplo, está baseado nas denominadas monoculturas, em especial do mercado
da carne (agropecuária), soja e mais, recentemente, do bioetanol (milho),
que são comercializados sem valor agregado, fazendo do Brasil um exportador de commodities. O caso do Peru, não difere em essência e ilustra a
afirmativa, uma vez que a sua economia depende, principalmente, da exportação de minérios (cobre, prata, ouro, pedras preciosas). Frisa-se que
é esse tipo de comércio que se deseja prosperar, aumentando-se os lucros
com uma saída mais curta para o Pacifico. Procópio (2009) aponta que essa
é uma lógica que conduz ao “subdesenvolvimento sustentável”5
De acordo com os dados do documento da IIRSA sobre o Eixo Peru-Brasil-Bolívia os cinco principais produtos exportados pelos países do
Eixo são: petróleo cru, minério de ferro, grãos de soja, minério de cobre
e ouro. A soma dos cinco produtos representa 29,13% do valor total exportado em 2008. De modo geral o perfil produtivo do eixo resume-se na
produção agrícola, na exploração de minérios e na pecuária bovina. Simi-
Ver: Procópio (2009). A idéia central do autor é que uma lógica de desenvolvido pautada
na exploração dos recursos naturais de modo não sustentável, aliado ao pragmatismo circunstancial dos Estados e a uma econômica de exportação que não agrega valor aos produtos
primários, não conduz ao “desenvolvimento” e sim ao “subdesenvolvimento” que se perpetua ao longo do tempo.
5
209
larmente, os cincos produtos mais exportados pelo Eixo Amazonas são os
mesmos mencionados acima e na mesma ordem, com exceção do quinto
produto que, nesse caso, entram os produtos derivados do petróleo.
No documento da IIRSA sobre a visão de negócios do Eixo Peru-Brasil-Bolívia a proposta não se altera.
Dentro de La “Visión de Negócios” se puede señalar que los principales
productos de exportaci[on a través de esta carretera seríam el hierro y cobre,
con importantes yacimientos que estén empezando a explotarse en esta región, además del oro, en pequeñas cantidades, de toda la región del Madre de
Dios, los fosfatos y la bayota hacia Brasil, además del tránsito del estado de
Acre en Brasil que cuenta con suelo basáltico, de soya no transgénica hacia
los puertos de Perú. (IIRSA, Visión de Negocios, 2007)
De modo geral, a linguagem do desenvolvimento não tem se traduzido
em uma perspectiva de segurança regional. A facilidade de escoar a produção de modo mais direto, do Brasil, Peru, Bolívia, não contempla entre esses países uma discussão sobre responsabilidade que os países teriam com
os problemas derivados de uma maior fronteira que se abre para promessas
e desafios.
Como consequência, no contexto da IIRSA, pode-se visualizar a Amazônia como um conflito de diferentes interesses, marcado pelo desequilíbrio entre as partes. No discurso da modernidade e da integração alerta-se
sobre o modelo de desenvolvimento para a Amazônia, uma vez que a região
é transformada em “capital”e os riscos não-econômicos são negligenciados. As controversas em torno dos impactos ambientais, culturais e de segurança são constantes e o caso do complexo hidrelétrico do Madeira, que
tem como objetivo mudar a matriz energética para uma fonte renovável de
energia, é exemplo emblemático nesse sentido.
O projeto das hidrelétricas do Madeira, em sua totalidade, contempla a
construção de duas hidrelétricas no Estado de Rondônia - Brasil, que são as
hidrelétricas de Santo Antonio e Jirau, uma hidrelétrica binacional Bolívia-
210
-Brasil e outra em território boliviano – Cachoeira Esperança. Na figura 3
se visualiza a localização desses empreendimentos.
Figura 3: Complexo Hidrelétrico do Madeira e área de influência.
Fonte: Site Bank Information Center6
As usinas de Santo Antonio e Jirau, em construção no Estado de Rondônia e com previsão de funcionamento para 2012, transformam a realidade
da região, em especial, da capital Porto Velho. As ameaças à segurança
são visíveis à sua população. A especulação imobiliária, ocupação urbana desordenada e migração de grande número de trabalhadores formam o
panorama vivenciado desde o início das obras. Esses são os chamados impactos especulativos que são acompanhados dos impactos processuais que
Site Bank Information Center. Disponível em <www.bicusa.org/es/Article.11411.aspx>.
Consultado em junho de 2009. O mapa não sofreu alterações em essência, somente foram
destacados os nomes das hidrelétricas no lado direito para facilitar a identificação.
6
211
se somam aos conflitos já existentes como o aumento da criminalidade, da
prostituição e do tráfico de drogas.
Devem-se ainda ressaltar as divergências sobre o impacto ambiental
com as hidrelétricas e as controvérsias sobre as licenças ambientais. Ilustra
a questão o Parecer Técnico nº 014/2007 – COHID/CGENE/DILIC/IBAMA (Brasília, 21 de março de 2007) que recomendava a não emissão da
Licença Prévia.
A Bacia do rio Madeira é transfronteiça, abrange o território do Brasil, da Bolívia e Peru, composta, em essência, pelo rio Guaporé (Brasil),
Mamoré (Brasil e Bolívia), Bene (Bolívia) e Madre de Dios (Peru) e seus
afluentes, o que significa, provavelmente, que o impacto gerado em um dos
pontos da Bacia terá reflexo ao longo de sua extensão.
Nesse sentido, sobre as licenças ambientais, o governo boliviano tem
manifestado sua preocupação com o descaso sobre a fiscalização dos projetos, inclusive apresentando questionamento sobre a expedição, pelo IBAMA/RO, da licença prévia (LP) e a licença de instalação (LI) para a construção das usinas de Jirau e Santo Antonio, cujas águas do Rio Madeira
nascem em território boliviano.
A preocupação é com o possível impacto para a Bolívia com a construção do Complexo do Madeira, uma vez que, alterada a dinâmica do rio
alterar-se-ia também a dinâmica da vida da população que depende do rio.
A mudança no meio ambiente, no fluxo das águas, na área pesqueira, as
áreas de alagamento com a possível proliferação de malária, são fatos que
apresentariam reflexos em território boliviano. Quanto a área alagada em
território boliviano, por exemplo, Philip Fearnside (apud CARPIO) apresenta as seguintes considerações:
Mesmo que o efeito de sedimentação seja ignorado, a água do reservatório
de Jirau afetaria a Bolívia... A sedimentação também elevará o nível do
leito fluvial do Madeira na altura da boca do Rio Abunã, criando assim um
efeito de represamento que elevará os níveis de água no Rio Abunã. Este
rio é binacional, formando parte da fronteira entre o Brasil e a Bolívia.
212
Não foram incluídos efeitos nele, nem nos estudos de viabilidade e nem
nos relatórios do EIA e Rima. Além disso, isto se refere ao nível operacional normal, embora o máximo maximorum estaria em 92 m sobre o nível
médio do mar, assim implicando que ainda mais inundação na Bolívia
ocorreria quando acontecerem fluxos mais altos que os normais. (Philip
Fearnside apud CARPIO, 2008, p.58)
O rio não conhece fronteiras. O impacto não se restringe somente a uma
margem ficando a outra intacta. A integração, nesse sentido, pode ser promotora de conflitos e não de mais estabilidade na região. De acordo com
Garzon (2009), o governo brasileiro tem negado a possibilidade de qualquer
impacto das usinas em território boliviano. As negociações bilaterais, que
requerem compromissos assumidos pela diplomacia brasileira não prevêem
“detalhamento operacional para o cumprimento das metas estabelecidas”.
Em acordos e princípios regulados por organizações internacionais para
o uso dos recursos e da biodiversidade da Amazônia propõem-se uma exploração racional, dentro do ideal de desenvolvimento sustentável e respeito aos direitos humanos.
O Tratado de Cooperação Amazônica, de que são signatários os três países do Eixo (Brasil, Peru e Bolívia) afirma em seu artigo 5º:
Considerando-se a importância e a multiplicidade que os rios amazônicos
desempenham no processo de desenvolvimento econômico e social da região, as partes contratantes procurarão empenhar esforços com vistas à utilização racional dos recursos hídricos. (Tratado de Cooperação Amazônica,
1978)
O principio contido no Tratado revela que o uso racional da bacia amazônica pressupõe um consenso entre as partes. Assim, quando positiva, a
integração contribui para uma relação amistosa entre os países baseada no
diálogo, propondo uma perspectiva de paz e não de desconfiança e insegurança.
213
Diante desse contexto, o aproveitamento energético do Rio Madeira e
suas conseqüências devem ser acompanhadas, verificando-se qual a lógica
presente: se a lógica mercadológica ou a lógica da segurança humana7.
O fato é que não se abriu um verdadeiro espaço de debate, um canal de
comunicação com os demais Estados, ou seja, as trocas de informações são
escassas e os estudos em conjuntos são pontuais. A integração econômica
impõe o tempo e o espaço do capital. As questões de segurança e defesa não
são esquecidas, só ocorrem em tempo e espaços diferentes o que gera um
prejuízo social e político.
A IIRSA e a Integração Política: Conflito ou Cooperação
Segundo Mariano (2007) o processo de integração está interligado à redefinição do papel do Estado no mundo globalizado diante das redes mundiais de interação e os novos significados da soberania e redefinição do
poder estatal.
A Amazônia, como centro de um processo de integração, compõe a estratégia da inserção do Brasil e dos países amazônicos no mundo globalizado dos mercados. A integração não é um fim em si mesma, mas um meio
para promover o desenvolvimento dos países da América do Sul através do
aperfeiçoamento de suas estruturas produtivas, com toda a problemática
que isso significa conforme demonstrado.
Para a Amazônia não se trata de defender o “desenvolvimento zero”, mas
sim de defender o desenvolvimento consciente com base nos princípios que
O conceito de segurança humana é relatado no Human Development Report, que é um
Relatório sobre o Desenvolvimento Humano do Programa das Nações Unidas, em 1994. O
conceito é centrado na segurança que deve ser proporcionada a pessoa humana, protegendo
os indivíduos de ameaças militares e não – militares. Tem como parâmetro a busca pela
qualidade de vida conforme os preceitos dos Direitos Humanos.
7
214
são elencados e defendidos nas Organizações Internacionais (UNASUL,
OEA, OTCA), ou no que é próprio da América do Sul, relembrando os
pressupostos bolivarianos.
O compromisso moral da região é com a integração e é natural que uma
estrutura física melhor facilite de alguma forma o desenvolvimento, mas
para um desenvolvimento que se prolongue e seja real, não pode haver o
esquecimento de quem devem ser os beneficiários desse desenvolvimento.
Os riscos existentes que tornariam os discursos diferentes da prática,
distorcendo os objetivos da integração, precisam de uma política de segurança e defesa regional e de uma integração política. Em especial, é a
articulação da IIRSA com um processo de integração política que permite a
vertente econômica ser saudável, sem que ocorram assimetrias no beneficio
ou malefícios que se convertem em obstáculo institucional.
A integração política é resultado de um processo dialogado entre as partes, pensado em seus princípios e conseqüências, evidenciando um claro
posicionamento e vontade política dos Estados envolvidos. A integração
política definida desse modo não é o que se verifica na IIRSA. Segundo
Couto (2008:8-9) “os países estariam integrando suas infra-estruturas sem
ter claro que tipo de desenvolvimento querem – se algo que impulsione
o desenvolvimento regional ou que alimente ainda mais o modelo agro-exportador típico da maioria dos países da região.” Em outras palavras, a
integração com uma sutileza quase natural e inevitável realiza-se sem que
o debate político em questões fundamentais, como o modelo de desenvolvimento, seja formulado.
Analisar o aspecto político de um processo de integração significa correlacionamente entender a relação entre integração e poder, atentando para o
fato de que a própria definição de política apresenta-se com o sentido de ser
uma ciência que analisa as relações de poder, de tomadas de decisão, tais
como explicitada pelo autor Max Weber ou da clássica definição da relação
amigo-inimigo, de Carl Schimitt.
Para uma melhor conceituação do termo “integração política”, Felix
Peña destaca dois aspectos. Primeiro, é o caráter externo decorrente da re-
215
lação de poder entre os países. Para o autor, devem-se considerar as assimetrias existentes entre os Estados. No caso da IIRSA, a possível relação
hegemônica do Brasil para com os dois vizinhos, Peru e Bolívia, deve ser
considerada. Segundo, a relação de poder dentro do Estado, verificando-se
o impacto interno causado pelo compromisso assumido com o processo de
integração e qual a importância aferida pelo Estado a esse processo. Uma
das questões pertinentes seria, portanto, qual a importância e significado
da IIRSA para cada um dos países envolvidos, em especial, internamente.
Com relação ao primeiro ponto, indicativos apontam que as relações
bilaterais Brasil-Peru e Brasil-Bolívia podem ser permeadas de entraves,
desconfianças devido a relação de hegemonia visualizada no debate que
envolve as principais obras de infra-estruturas do eixo.
No caso da Hidrelétrica do Madeira, como já abordado, existem questionamentos do governo boliviano sobre os possíveis impactos da construção das hidrelétricas de Jirau e Santo Antonio em seu território. Qual
a preocupação com os impactos, em território boliviano, das construções
que se efetivam em território brasileiro? E a preocupação internacional
com a preservação dos recursos naturais e ambientais? A postura do governo brasileiro de negar ou minimizar os riscos a que estão expostos o
povo e o território boliviano, sem um estudo detalhado e consensual, é
questionável.
Entende-se que o projeto é tratado em território brasileiro como decisão
absolutamente soberana. Neste caso, o diálogo sobre problemas e cooperação transfronteiriça é menorizado. Não se quer com isso afirmar que o
Estado não detenha a soberania sobre o seu território, mas que a soberania
no direito internacional da ordem mundial pós Guerra Fria, corresponde
a decisões que consideram a responsabilidade de todos no que se refere
aos direitos humanos e respeito aos povos. Que tipo de responsabilidades
poderia o Brasil assumir com os países vizinhos? A resposta é incerta, uma
vez que a omissão em segurança e defesa passa a compor os compromissos
regionais de integração.
Na relação Brasil-Peru as desconfianças também permeiam as relações
216
entre os países. Leonel (2008) relata a preocupação peruana com as relações assimétricas na construção da estrada do Pacifico.
Perguntado sobre o impacto da integração viária com o Brasil, José Del Maestro, presidente da Frente de Defesa de Madre de Dios, respondeu à revista
Sur, de Cuzco: “Este projeto pode chegar a realizar-se, mas em igualdade
de condições. Não podemos, por uma estrada, asfaltada ou não, hipotecar
nossos recursos naturais. Todos sabemos as intenções que tem o Brasil. Somos vizinhos a um país irmão, a Bolívia, com quem podemos compartilhar
quase a mesma estrutura econômica. Mas não com o Brasil, que é um país
hegemônico” (Leonel, 2008: 234).
Zevallos (1993) também demonstra preocupação com o significado que
o Peru tem para o Brasil para além de uma estrada, ou melhor, de uma rota
mais curta para o Pacifico. O autor questiona dessa forma o quão fecundas
são as relações entre os dois países. Na fala do presidente Lula os projetos
de integração em curso (em especial a rodovia do pacifico) comprovariam
que os séculos de distanciamento entre os dois países ficaram para trás,
afirmando que chegava ao fim o fato de que “nem o Peru enxergava o Brasil, nem o Brasil enxergava o Peru”8. Cabe a pergunta será que os países
realmente se enxergam hoje?
Na definição de empreendimentos “binacionais” como a Rodovia do
Pacífico - Brasil e Peru - e Complexo do Madeira – Brasil e Bolívia - a
ausência de um acordo político resulta em um processo de interdependência
que não é sinônimo nem de integração, nem de desenvolvimento regional.
Outras variáveis políticas também podem dificultar o processo de integração como as assimetrias econômicas e sociais entre os países e, também
Diário da Amazônia. Brasil e Peru anunciam ligação rodoviária. Online, 14/12/2009.
Disponível
em:
<http://www.diariodaamazonia.com.br/diariodaamazonia/index2.
php?sec=News&id=1532>. Consultado em maio de 2010.
8
217
ou em conseqüência disso, a instabilidade política e o grau de funcionamento da democracia. Cabe salientar que a integração política é uma integração
democrática. A democracia é o regime político que condiz com os ideais
do diálogo, cooperação, respeito mútuo, entre outros. Esta deveria ser o
elemento capaz de promover uma integração forte e estável, atendendo ao
objetivo final a que se propõe a IIRSA. No entanto, o contexto da América
Sul é de democracia instáveis marcadas por crises econômicas que geram
significados políticos, como altos índices de percepção da corrupção e desconfiança nas instituições políticas e sociais (congresso, partido político,
sistema judiciário), sendo as realidades da Bolívia, Venezuela e Colômbia
especialmente consideráveis na avaliação midiática.
No mais, a princípio vale salientar que o diagnóstico de fragilidade dos
processos de integração da América do Sul é em alguma medida previsível.
Mariano (2007:137), por exemplo, destaca que “em alguns momentos, a
participação em um processo de integração é mais importante que os seus
resultados concretos”. O processo de integração tem inicio, essa é uma participação política importante, que independe, na visão dos Estados, sobre a
sua efetivação e responsabilidades.
A integração pelo desenvolvimento, para ser viável, deve pressupor a
integração política que nesse sentido significa em essência comportar a cooperação, o dialogo e o olhar da população tradicional da Amazônia. Na
corrente de uma neointegração, a lógica é a do mercado, do capital privado,
cabendo ao Estado intervir e dialogar para garantir que o lado social não
seja menosprezado.
Até o momento, contudo, a integração regional Brasil-Peru-Bolivia tem
como foco o âmbito econômico de que a rodoviária interoceânica Atlântico-Pacífico e a “integração energética” são exemplos e na qual o diálogo
político não compõe a estratégia de integração na região da Amazônia,
sendo apenas instrumento de discursos demagógicos do capital.
218
Considerações Finais
No encerramento da I Reunião de Presidentes da América do Sul (Cúpula de Brasília), que institucionaliza a IIRSA, no ano 2000, o Presidente
Fernando Henrique Cardoso9 profere um discurso em que a perspectiva da
Iniciativa da integração através dos projetos de infraestrutura e coordenação macroeconômica é apresentada, implicitamente, como uma forma que
conduzirá ao “ambicioso objetivo” de livrar a região de mazelas sociais.
A mesma idéia de que uma melhoria de infraestrutura apresenta benefícios para a sociedade e melhoria nas condições de vida da população está
presente na fala do então presidente da Federação das Indústrias do Estado
de Rondônia (Fiero), Miguel de Souza, em viagem na caravana da Integração Brasil-Peru-Bolívia em 1992, quando expressa a sua opinião sobre a
perspectiva de desenvolvimento da região com relação ao custo do empreendimento da estrada do Pacífico.
Só o fato de trazer perspectivas de melhorias de vida para o povo dessa
região, sem considerar as vantagens econômicas que dela poderão advir, já
justificaria o volume de recursos a serem aplicados na construção da Transoceânica. (Miguel de Souza, 1993:32)
No entanto, para que a integração promova o desejo de uma sociedade
com melhores condições de vida, deve ser concebida como um processo
multifacetário, compondo um compromisso entre os países para a população daquela região. Herz e Hoffman (2004:168) definem a integração
regional como “um processo dinâmico de intensificação em profundidade e
abrangência das relações entre os atores levando à criação de novas formas
9
Ver: Documentos da IIRSA – Primeira Reunião de Presidentes da América do Sul. Disponível em:
<http://www.iirsa.org/HistoricoReunionesPresidencialesyMinisteriales.
asp?CodIdioma=ESP> Consultado em: junho de 2010.
219
de governança político-institucionais de escopo regional”.
Nesse sentido a integração reforça os laços políticos entre os países,
provocando uma harmonização de seus ideais político-econômicos, traduzindo-os em tratados internacionais nas mais diversas áreas. A integração é
uma dinâmica diferenciada da cooperação. A cooperação refere-se a uma
estratégia contextualizada e específica, de caráter mais restrito, que pode
ser alterado com menores custos econômicos e políticos sendo, portanto,
mais flexível. A cooperação é ainda condicionada por uma preocupação
marcante com a soberania.
A integração, por outro lado, refere-se a um processo mais amplo, que
envolve novas unidades ou entidades políticas, na qual os custos para abandonar o processo tende a ser mais alto. Sendo assim, acordar com um processo de integração produz ao Estado um impacto político maior, ou seja,
um grau maior de comprometimento do que o verificado em um processo
de cooperação.
Integrar é um processo múltiplo e de relações profundas. O descompasso existente entre a integração política entre os países e a integração
econômica fomentada pela dinâmica que surge da imposição do sistema
econômico global, produz impactos sociais e culturais, bem como problemas transnacionais que revelam a conjuntura dos reversos da integração da
Amazônia. Não se pode integrar somente o físico, a aparência, trata-se de
compartilhar um projeto e responsabilidades sociais. O discurso do “integrar e desenvolver” é a construção de uma expressão ideológica do lema do
progresso e da competitividade. A medida é ter claro como esse projeto de
desenvolvimento vai resolver e não causar maiores problemas.
Os benefícios imediatos do projeto da IIRSA mescla, na região amazônica, os “sonhos” do desenvolvimento com os riscos de uma integração que
subestima o diálogo político e as questões de segurança e defesa. Há de se
averiguar de que modo os Estados dialogam e cooperam para solucionar os
riscos derivados da construção de rodovias, hidrelétricas, portos e analisar
se as políticas sociais e de segurança estão sendo discutidas e harmonizadas. Nos interesses nacionais de cada um dos países envolvidos minimizar
220
as desconfianças sobre as possíveis assimetrias e projeções hegemônicas.
As fronteiras em uma região integrada constituem um espaço de grande
fluxo de interações, no qual é difícil demarcar com um traçado imaginário
onde começa uma soberania e termina a outra. São zonas de cooperação
com recursos humanos, culturais e econômicos importantes. Diferentemente, portanto, de uma concepção de fronteira em Estados nacionais que não
buscam a integração. Neste caso, a fronteira possui a definição clássica de
uma linha que separa dois Estados, tendo cada um dos lados características
e necessidades específicas.
As fronteiras da Amazônia são ainda, em sua maioria, espaço isolados
de difícil acesso e baixa densidade demográfica. Fronteiras que ao longo
dos séculos - Peru-Brasil-Bolívia – pouco dialogaram. A relação do Brasil
com os dois países em questão são escassas e pontuais. Com a Amazônia transformando-se no foco de uma política externa, somente uma visão
de segurança regional pode minimizar as desconfianças impedindo que as
fronteiras se acirrem ao invés de se afrouxarem.
Em suma, um projeto de infraestrutura não é capaz por si só de promover o desenvolvimento político e social dos países. É um passo que adquire
validade somente quando acompanhado de uma reflexão sobre os beneficiários das obras enquanto distribuição de renda, qualidade de vida e respeito
a dignidade da vida humana. A segurança regional da Amazônia refere-se a
essas dimensões conduzidas de maneira compartilhada e responsável pelos
Estados.
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223
A Bolívia e os desafios da integração regional: crise de hegemonia, instabilidade e refundação institucional
A Bolívia e os desafios da integração
regional: crise de hegemonia,
instabilidade e refundação institucional
Clayton M. Cunha Filho1*
João Paulo S. L. Viana*
Uma das abordagens mais recorrentes da ciência política acerca da Bolívia tem sido sua frequente instabilidade política e suposta falta de institucionalização adequada, combinadas ou não com as perspectivas ou sua
ausência de consolidação democrática no país (ver, por exemplo, CRABTREE; WHITEHEAD, 2001; GUIMARÃES ET AL., 2005). O Failed States Index, elaborado anualmente pela revista Foreign Policy, por exemplo,
coloca a Bolívia em 2010 como o 53º Estado mais fracassado do mundo
com uma pontuação de 84,91 e o estudo clássico feito por James Malloy
(1970) acerca da Revolução de 52 considera como seu principal fracasso
a incapacidade de construir uma institucionalidade sólida. Desde a inde-
Doutorando em Ciência Política pelo Instituto de Estudos Sociais e Políticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (IESP-UERJ), ex-Iuperj. Pesquisador do Observatório
Político Sul-Americano (OPSA/IESP-UERJ) e do Observatório das Nacionalidades (ON/
UFC).
*
*
Mestrando em Relações Internacionais na América do Sul pelo Centro Brasileiro de Estudos Latino-Americanos (CEBELA-RJ). Professor da Faculdade de Rondônia (FARO) e da
União das Escolas Superiores de Rondônia (UNIRON). Pesquisador do Observatório das
Nacionalidades (ON/UFC).
Quanto menor o número, mais bem-sucedido e estável é o país. A Noruega, por exemplo,
classificada pelo mesmo índice como o Estado mais bem-sucedido, tem uma pontuação de
18,7 e a Somália, o mais fracassado, tem um índice de 114,3.
1
224
pendência aos dias atuais, 83 presidentes chegaram ao poder, dos quais 36
duraram menos de um ano (ver MESA GISBERT, 2006; SIVAK, 2008) e
guerras contra países vizinhos acarretaram ao longo dos anos em perdas
territoriais significativas, como a saída ao mar para o Chile na Guerra do
Pacífico (1878-83), o território do Acre para o Brasil (1899-1902) e a região
do Chaco Boreal ao Paraguai (1932-35). De ocupação geográfica central no
continente e possuidora de cinco tríplices fronteiras, a Bolívia possuiria um
papel natural no processo de integração sul-americano que é, no entanto,
frequentemente frustrado em suas promessas por essa instabilidade e por
feridas mal cicatrizadas do passado.
De fato, em 2005 a Bolívia parecia viver “uma crise que se recusa a ceder”
(GUIMARÃES ET AL., 2005), retratando o ápice de uma crise de hegemonia
no modelo político de Democracia Pactuada inaugurado após a redemocratização. Após um período de caos e instabilidade, evidenciado pelas “guerras”
da água e do gás e o total de quatro presidentes em cinco anos, o quinquênio
2000-2005 chegou ao fim com a eleição de Evo Morales à presidência pelo
Movimento ao Socialismo – MAS. A chegada ao poder de seu primeiro
presidente indígena abriu caminho em direção a uma nova ordem institucional e despertou a expectativa da maioria absoluta dos bolivianos, que observa nele a liderança política capaz de encabeçar o processo de mudança.
A promulgação da nova constituição do com ela rebatizado Estado Plurinacional da Bolívia2 em 07 de fevereiro de 2009 marca um importante
momento do “proceso del cambio” promovido pelo governo de Evo Morales. Por um lado, pode ser visto como o desfecho favorável desta que
sem dúvidas figurou entre as principais demandas do movimento social
contemporâneo no país e entre as prioridades políticas do governo após
longo e conturbado percurso (ver, por exemplo, CUNHA FILHO, 2008;
INTERNATIONAL CRISIS GROUP, 2008). Por outro, representa apenas
uma condição necessária, o início de um possivelmente ainda mais longo
2
Anteriormente República da Bolívia.
225
processo de construção estatal que, esperam seus promotores, poderá dotar
a Bolívia de um Estado sólido e funcional ou, nas palavras do próprio Morales, “um Estado de verdade” (apud. SIVAK, 2008).
Este texto se propõe precisamente a analisar mais de perto o fenômeno da instabilidade política boliviano, entendendo-o como um sintoma da
maneira como o Estado boliviano foi construído e que uma vez superado
poderia destravar o imenso potencial do país nos processos de integração
regional. Num contexto de fragmentação política, econômica e social, fundada na exploração de riquezas minerais pelo colonizador espanhol, no domínio oligárquico expresso pela concentração da terra na mão de poucos
e no preconceito e exclusão do indígena pela minoria branca, a partir do
início do século XXI a Bolívia defronta-se com a emergência de um novo
modelo político de inclusão, baseado, sobretudo, na participação popular
e na ampliação dos direitos sociais e políticos às comunidades indígenas
originárias e na retomada e atualização do projeto social e econômico ensaiado pela Revolução de 52. Para tanto, começamos nossa análise pelo
período da redemocratização e seu modelo de Democracia Pactuada que, ao
contrário do foco recente na crise e no caos, recebeu elogios por sua estabilidade e governabilidade (ver, por exemplo, HOFMEISTER, 2004) até seu
colapso por muitas das mesmas razões pelas quais era inicialmente saudado
(ver PACHANO, 2006). Em seguida retrocedemos no século XX boliviano
analisando alguns pontos-chave da construção do Estado no país e sua incapacidade de enraizar-se de maneira e estável para, por fim, concluir tecendo
algumas considerações sobre a natureza do Estado na Bolívia e como as
tentativas por sua refundação nos governos de Evo Morales afetam o tema.
1. Democracia Pactuada, ajuste neoliberal e crise
hegemônica
Após confuso e tenso processo de saída da ditadura militar no final dos
anos 1970 e início dos 1980 (ver DUNKERLEY, 1984; WHITEHEAD,
1986), a Bolívia finalmente retorna à democracia em 1982 com Hernán
226
Siles Suazo que no que pese o seu rotundo fracasso econômico, faz um governo marcado pela busca da consolidação das instituições democráticas e
que deixa como legado uma reforma constitucional, mudanças nos critérios
de nomeação de ministros para a Corte Suprema de Justiça, a criação de
um tribunal constitucional e, sobretudo, modificações substanciais na lei
eleitoral, o que garantiria a efetivação de eleições justas, diminuindo drasticamente a fraude e a corrupção eleitoral.
O amadurecimento da democracia boliviana pode ser observado na passagem regular da faixa presidencial de Siles Suazo a Paz Estenssoro, em
1985, até a transição entre Sanchez de Lozada e Hugo Banzer, em 1997.
Durante esse período, os governos se sucederam normalmente, sem qualquer ruptura institucional3 e se inaugurava o período conhecido como “Democracia Pactuada”, devido ao fato de que os presidentes se elegiam a partir
de maiorias menores que a absoluta de votos (ou mesmo com uma minoria
destes, ver Tabela 1) e governavam a partir de acordos entre os partidos no
Congresso, chegando o regime boliviano do período a ser por isso classificado pela Ciência Política como de semipresidencialismo.
Tabela 1: Resultados Eleitorais Pós-redemocratização (1982-2005)
Candidato
Eleito
(Partido)
Votação
Nacional
1980*
1985
1989
1993
1997
2002
2005
Hernán
Siles Zuazo
Victor Paz
Estenssoro
Jaime Paz
Zamora
Sánchez
de Lozada
Hugo
Bánzer
Sánchez
de Lozada
Evo
Morales
(UDP)
(MNR)a
(MIR)b
(MNR)
(ADN)
(MNR
(MAS)
38,74%
30,36%
21,82%
35,55%
22,26%
22,46%
53,74%
Fonte: Elaboração própria a partir de dados disponíveis em MESA GISBERT, 2006.
* Devido ao golpe militar encabeçado por Luis García Meza, o presidente eleito somente tomaria posse em 1982.
a
Segundo colocado no sufrágio popular.
b
Terceiro colocado no sufrágio popular.
Poucas tentativas de golpes foram registradas nesse período. Um dos episódios mais conhecidos é o sequestro de Siles Suazo em 1985, encabeçado por militares. Entretanto, a
tentativa golpista não logrou êxito e os militares golpistas acabaram presos.
3
227
Além da normalização nas sucessões democráticas, o período é também fortemente marcado pelo forte ajuste neoliberal executado por Paz
Estenssoro em 1985. Iniciado com a promulgação do decreto 21.060, ele
encerrava um ciclo de políticas econômicas e estruturais iniciadas com a
Revolução de 52 que havia evoluído para uma situação de disfuncionalidade e caos econômico. De imediato, a busca pela estabilidade monetária e o
controle inflacionário eram os principais pontos a serem alcançados através
de medidas para a redução do déficit fiscal e dos gastos estatais, a efetivação de uma reforma tributária e a abertura econômica, além da substituição
do peso pelo boliviano, como nova moeda do país. As medidas adotadas
permitiram a reaproximação do país com o FMI, o que acarretou diretamente na reabertura de crédito e na possibilidade de novos acordos para a
renegociação da dívida externa.
As mudanças estruturais na economia foram acompanhadas pelo colapso na cotação mundial do preço do estanho, o que acarretaria na queda dos
salários e no aumento do desemprego. Em agosto de 1986, a demissão de
milhares de trabalhadores da estatal COMIBOL daria início a uma nova crise. Milhares de mineiros marcharam de Oruro a La Paz reivindicando a permanência no emprego. Num clima de tensão, o governo decretaria estado
de sítio, enviando o exército para conter a multidão. Após muita negociação, os mineiros cederam às medidas governamentais evitando o confronto
direto com as tropas militares. O episódio marca o declínio do movimento
sindical boliviano, dando impulso a outras formas de organização de cunho
étnico e coorporativo, como entidades de camponeses indígenas até os comitês cívicos regionais.
Do ponto de vista econômico, o ajuste estrutural iniciado por Paz Estenssoro, mantido pelos sucessivos governos e aprofundado por Gonzalo
Sánchez de Lozada (1993-1997), obteve sucesso no controle da inflação
e estabilização macroeconômica, mas resultou em um baixo crescimento
médio e em baixa geração de emprego e renda que foram incapazes de dar
resposta à crônica pobreza e desigualdades do país, tendo-os mesmo em
grande medida aprofundado. O sistema, tão aclamado por sua estabilidade
228
e capacidade de gerar governos a partir de consensos entre os principais
partidos (ver HOFMEISTER, 2004) começa a dar sinais claros de incapacidade de processar as demandas sociais e mesmo de incompatibilidade
aguda com sua sociedade civil a partir do governo de Hugo Banzer (19972001). O aumento nos conflitos sociais, em especial com os sindicatos cocaleiros pelo aumento na repressão e erradicação de cocais, e o episódio
conhecido como Guerra da Água de 2000, que forçou o governo a reverter
a privatização do sistema de abastecimento de água de Cochabamba devido à pressão popular marcam o início de uma grave crise hegemônica
no modelo de Democracia Pactuada que levaria cinco anos por começar
a solucionar-se.
Motivada pela privatização do sistema de abastecimento d’água da cidade de Cochabamba a um consórcio liderado pela empresa californiana
Bechtel, durante a presidência constitucional de Hugo Banzer, a Guerra
da Água consistiu de amplos protestos que uniram diversos setores sociais
(agricultores, ambientalistas, trabalhadores urbanos, setores da classe média, associações de vizinhos, estudantes, sindicatos de professores entre outros) em torno da Coordenadora de Defesa da Água e da Vida.
Após violentos confrontos com as forças de segurança, a Coordenadora
obteve a reversão do projeto de privatização, mas, para além da vitória dos
movimentos então sublevados frente ao Estado, sinalizando o início de um
processo de enfraquecimento cada vez maior da ordem instaurada em 1985,
o caráter mais importante da Guerra da Água reside no fato de que começou
ali um processo de consolidação de uma agenda política alternativa ampla.
Agenda que, no decorrer da conturbada conjuntura que atingirá seu ápice
em 2003 e prosseguirá até pelo menos as eleições antecipadas de 2005,
logrará aglutinar aos diversos setores descontentes em um projeto contra-hegemônico de alcance nacional.
Um importante elemento de aglutinação das massas que participaram do
movimento foi o caráter transversal do elemento em disputa, a água e seus
custos, afetando igualmente a todos como uma espécie de salário indireto
para além das diferenças de classe e ocupação dos setores que o compuse-
229
ram (GARCÍA LINERA, 2008a, p. 299; VARGAS; KRUSE, 2000). Além
disso, em alguns momentos a Coordenadora chegou a controlar o poder e
a soberania territorial de facto, atuando como uma espécie de protoestado
alternativo (ainda que limitado) que operava através de formas próprias de
legitimidade como assembleias abertas, ação política direta etc. Isto levou
seus membros ao longo da radicalização do movimento no embate contra
o Estado constituído a extrapolar as demandas pela reversão da privatização da água (demandas defensivas, de restauração do status quo ante) por
demandas políticas de criação de novos direitos e alteração da institucionalidade (demandas ofensivas) cujo ápice seria a convocação de uma Assembleia Constituinte (GARCÍA LINERA, 2008a; HYLTON; THOMSON,
2007; TAPIA, 2008; VARGAS; KRUSE, 2000).
Embora a bandeira de convocação de uma constituinte remonte à histórica Marcha por Território e Dignidade empreendida pelos povos indígenas
da Amazônia e terras baixas do oriente de Trinidad a La Paz em 1991, foi
a partir da Guerra da Água que a demanda começou a se consolidar como
um elemento central dos setores descontentes. Já nas eleições presidenciais
seguintes, de 2002, a demanda seria parte importante da agenda eleitoral,
seja como promessa de campanha ou negação de sua necessidade pelos
candidatos em disputa, e no ano de 2003 atingiria sua consolidação definitiva na próxima guerra, a do gás.
A importância da Guerra da Água na construção da conjuntura que permitiria a ascensão de Evo Morales e do MAS é inegável ainda que ambos
não tenham tido nenhum papel de especial destaque naquele protesto específico. O caráter “didático” da vitória frente ao governo serviu de estímulo
aos cocaleiros em sua resistência contra as políticas de erradicação da coca,
reforçadas, como nunca antes, durante o mandato Banzer – Quiroga4 (1997-
Convalescente de um câncer no pulmão, Hugo Banzer renunciou à presidência em 2001 e
foi substituído por seu vice, Jorge Quiroga, que concluiu o mandato.
4
230
2002), através de bloqueios de rodovias que se repetiram várias vezes entre 2000 e 2003. Outros movimentos sociais independentes (e por vezes
mesmo rivais do MAS), como os aimarás liderados por Felipe Quispe no
altiplano de La Paz, também seguiam o exemplo bloqueando em ações por
vezes (mais ou menos) coordenadas com os cocaleiros do Chapare, por
vezes independentes, mas cada vez mais frequentes que deixavam clara a
situação de profunda crise política por que passava o país.
Quando das eleições de 2002, Morales era já um líder político importante no país e sua quase vitória naquelas eleições (obteve 20,94% dos votos
frente aos 22,46% do ganhador) confirmou sua posição pivotal bem como
a de seu partido (MAYORGA, 2007). Quando, em 2003, estourou a Guerra
do Gás, Morales e o MAS tampouco a lideraram, mas puderam colher os
frutos de mais uma importante acumulação dos setores populares e canalizar posteriormente as energias de protesto e indignação através dos canais
institucionais de transformação política (HYLTON; THOMSON, 2007).
A Guerra do Gás de 2003 marca o auge dessa conjuntura de efervescência revolucionária na interpretação de Forrest Hylton e Sinclair Thomson
(2007) e de James Dunkerley (2007); de descolamento entre poder constituinte e poder constituído, segundo Luis Tapia (2008); de empate catastrófico, segundo Álvaro García Linera (2008b); de instabilidade institucional,
segundo Fernando Mayorga (2007). Como quer que se queira chamá-la,
o mais importante e inegável é que o conflito marca um ponto de inflexão
definitivo na política boliviana pós-democratização, o colapso dos partidos
políticos tradicionais até bem pouco tempo dominantes no monopólio da
representação e intermediação política e a consolidação de um projeto político alternativo de ampla convocatória cristalizado na Agenda de Outubro
(em referência ao mês em que se deram os mais violentos confrontos da
Guerra do Gás e a renúncia do então presidente Sánchez de Lozada) e que
mais tarde seria apropriado pelo MAS e pelo governo de Evo Morales: nacionalização do gás e demais recursos naturais, convocação da Assembleia
Constituinte, punição aos responsáveis pelas mortes do “Outubro Negro”.
Além disso, o modus operandi dos atores repetiu, em grande medida,
231
os acontecimentos da Guerra da Água (ações decididas em assembleias de
participação aberta, atuação em redes flexíveis, intervenção direta e inclusive a criação de um Coordenadora pela Defesa e Recuperação do Gás),
atestando a importância didática daquele evento na conformação dos novos
horizontes do possível no atuar político boliviano. Além disso, certamente,
o caráter vitorioso daquela jornada de lutas deve ter alimentado o moral
dos “guerreiros do gás” a avançar até a vitória como os da água que os
precederam.
A Guerra do Gás fora antecedida em fevereiro de 2003 por um motim
policial motivado pela criação pelo governo de novos impostos destinados
a cobrir o déficit orçamentário e que terminou em confrontos entre a polícia
e o exército com saldo de 29 mortos, 205 feridos, a suspensão dos impostos
criados, o apedrejamento do palácio presidencial e o incêndio da sede da
vice-presidência por populares e o aumento da sensação de falta de legitimidade do novo governo eleito apenas alguns meses antes.
Em setembro de 2003, o princípio do fim veio em protestos simultâneos contra a prisão de um líder indígena acusado de assassinato, contra
a erradicação de cocais na região de Yungas e contra impostos municipais
em El Alto, todos incluindo bloqueios de rodovias e barricadas que deixaram a capital e quase todo o departamento de La Paz incomunicáveis. Ao
mesmo tempo, rumores de que o governo estava por concretizar acordos de
exportação do gás natural aos EUA através de portos chilenos começaram
a circular e demandas pela suspensão dos acordos e pela industrialização
do gás na própria Bolívia começaram a ser agregadas ao caldo de cultura
de descontentamento que se formava. Quando o ministro da Defesa, Carlos
Sánchez Berzaín, conhecido como “a raposa”, ordenou o envio das forças
armadas em 20 de setembro para “libertar” um grupo de turistas que ficara
ilhado pelos bloqueios de estradas em Sorata, causando a morte de 4 camponeses, estavam criadas as condições para a eclosão da Guerra do Gás.
Os protestos foram se radicalizando, com chamadas à ocupação de terras
pelo Movimento Sem-Terra boliviano, a conclamação de greve geral pela
Central Operária Boliviana (COB), novos bloqueios de estradas no departa-
232
mento de La Paz e no departamento de Cochabamba e pedidos de renúncia
do presidente e cancelamento dos planos de exportação do gás via Chile. A
decisão do governo de utilizar a força para romper os bloqueios e dispersar
os protestos foram deixando mortos e feridos. Em vez de conseguir dissipar o movimento e restabelecer a ordem, fazia com que aumentasse a fúria
popular contra o presidente e a radicalização dos protestos. Novamente,
configurava-se uma rede de protesto ampla na qual, apesar da Federação de
Juntas Vicinais (FEJUVE) e a Central Operária Regional (COR) de El Alto
poderem, com alguma credibilidade clamar para si algum papel de destaque, nenhum grupo tinha efetivamente liderado os protestos. Trabalhadores
fabris, mineiros, camponeses, indígenas, cocaleiros, classe média e mesmo
alguns setores das Forças Armadas que nos momentos finais da Guerra do
Gás se recusaram a seguir as ordens do presidente e utilizar força letal para
deter os mineiros que marchavam rumo à capital tiveram papel importante
no movimento em ações muitas vezes espontâneas e descoordenadas e sem
uma liderança de vanguarda a orientar os próximos passos. Quando Sánchez de Lozada finalmente renunciou em 17 de outubro, deixou um saldo
de 112 mortos em 14 meses de governo e o fim efetivo (se ainda não o oficial) do sistema político inaugurado em 1985 por Paz Estenssoro.
É possível especular, dada a magnitude dos eventos de outubro de 2003,
que o desfecho não tenha sido uma “revolução clássica”, com a tomada
de poder pelas massas insurrectas por dois fatores principais. Em primeiro lugar, pela presença de um vice-presidente, Carlos Mesa, que já havia
demarcado sua distância do presidente antes do desfecho final e que, por
sua trajetória intelectual e por não ser filiado a nenhum partido político,
podia clamar com alguma credibilidade representar uma alternativa viável de transição institucional com mudança significativa. E em segundo
lugar, pelo papel jogado por Evo Morales e pelo MAS, com sua respeitável
bancada de 35 congressistas (27 deputados e 8 senadores) e que, ao longo
das jornadas de outubro, atuou como um elemento moderador de apoio à
institucionalidade democrática em uma provável estratégia de médio prazo
em que se antevia como o herdeiro natural dos votos de descontentes nas
233
próximas eleições.
Conforme analisado pelo cientista político Fernando Mayorga (2007), o
MAS tem por marca um discurso radical que lhe permite colher os frutos
das conjunturas de protestos, colocando-se de maneira bem-sucedida como
uma espécie de representante dos movimentos sociais e de suas demandas
dentro do Estado, ao mesmo tempo em que tem uma atitude prática pragmática e bem mais moderada que sua retórica que lhe permite encaixar-se
dentro do processo institucional. Assim, quando da renúncia de Sánchez de
Lozada, Morales e o MAS colocaram-se a favor da transição constitucional
do mando presidencial ao então vice, Carlos Mesa, exigindo-lhe no entanto
a atenção das demandas da Agenda de Outubro.
A aliança tácita entre Mesa e Morales (MAS) garantiu-lhe apoio político
suficiente para o início de seu governo sem o respaldo de uma máquina partidária própria e a barganha de cargos entre a base de apoio no congresso,
fato inédito até então, e certa trégua inicial com os movimentos sociais que
haviam participado de uma ou outra forma da recente Guerra do Gás. O
tema da nacionalização dos hidrocarbonetos bolivianos e da convocação
da Assembleia Constituinte mobilizavam amplos debates ao longo do país.
Mesa, que havia prometido cumprir com as demandas da Agenda de Outubro em seu discurso de posse, mudara um pouco de atitude com relação
aos temas, adotando posições mais moderadas. Em fevereiro de 2004, promulgou uma reforma constitucional que incorporava alguns mecanismos de
democracia participativa, como a convocação de referendos, e se bem incorporava no texto constitucional a possibilidade e os procedimentos para a
convocação de uma constituinte, não chegou a propriamente convocá-la. E
utilizando-se do novo mecanismo de referendo recém-constitucionalizado,
Mesa convocou para julho uma consulta vinculante sobre o tema dos hidrocarbonetos que não contemplava a possibilidade de nacionalização dos
mesmos, o que, segundo ele, seria tecnicamente inviável e afugentaria investidores estrangeiros do país.
O referendo convocado continha cinco perguntas. A primeira indagava
sobre a necessidade de alterar a lei de hidrocarbonetos; a segunda sobre
234
o Estado ter direitos sobre os hidrocarbonetos após sua extração do solo;
a terceira sobre a necessidade de restabelecer a estatal YPFB como controladora da cadeia de exploração do setor; a quarta se o Estado deveria
utilizar o gás como estratégia para recuperar sua saída soberana ao mar; e
a quinta sobre se o gás deveria ser exportado mediante o pagamento pelas
multinacionais de impostos de 50% sobre os lucros e com o investimento
dos recursos arrecadados em saúde, educação e infraestrutura. Muitas das
organizações que participaram da Guerra do Gás (FEJUVE, COB, Coordenadora...) chamaram ao boicote puro e simples do referendo, enquanto
Morales e o MAS chamaram ao voto “Sim” às três primeiras perguntas e
ao “Não” às duas últimas. O resultado foi uma abstenção de cerca de 40%,
dando argumentos aos que pregaram o boicote para se julgarem fortalecidos, a vitória do “Sim” a todas as cinco perguntas, dando argumentos de
vitória ao presidente Mesa, e uma quantidade significativamente menor de
votos pelo “Sim” nas últimas duas perguntas, confirmando o poder de convocatória do MAS (ver MAYORGA, 2007). A postura do presidente frente
ao tema, entretanto, ocasionou o rompimento da trégua concedida pelos
movimentos sociais e da aliança tácita com o MAS, ocasionando o retorno
de protestos e bloqueios em 2005.
Em janeiro, capitaneados pela FEJUVE, os habitantes de El Alto forçaram a revogação do contrato de fornecimento de água com a francesa Suez
e bloqueios foram retomados em março diante das tentativas do presidente
em adiar a saída da companhia, desta vez contando com o auxílio dos cocaleiros e outros movimentos de Cochabamba. Diante de um país novamente paralisado, Mesa anunciou sua renúncia, rejeitada pelo Congresso
controlado pela direita, e obteve um fortalecimento momentâneo diante de
elites regionais que começavam a reagir e se reagrupar sob a bandeira de
autonomias departamentais5 e em rejeição à Agenda de Outubro. Fortale-
O Estado boliviano, desde a independência e fundação da República, sempre foi marcado
pelo extremo centralismo administrativo. Com a deficiente infraestrutura com que conta-
5
235
cimento que se mostrou uma vitória de Pirro, já que provocou também o
reagrupamento da esquerda boliviana e de grupos e líderes muitas vezes
rivais, como Morales e o ex-presidente da Central Sindical Única de Trabalhadores Camponeses da Bolívia (CSUTCB) e líder do Movimento Indígena Pachakuti (MIP), Felipe Quispe.
Ao mesmo tempo, discutia-se no Congresso a aprovação da nova Lei
de Hidrocarbonetos nos termos do resultado do referendo do ano anterior
e aprovou-se, sob forte pressão popular e com a atuação parlamentar do
MAS, uma versão diferente ao anteprojeto enviado pelo presidente, que
em seguida recusou-se a sancioná-la. Novos protestos massivos exigindo
a nacionalização do Gás seguiram-se ao longo do mês de maio e início
de junho e Mesa renunciou de vez no dia 7 de junho. Diante de uma linha
sucessória que contemplava o presidente do Senado, Hormando Vaca Díez
(MIR), seguido pelo presidente da Câmara, Mario Cossío (MNR), ambos
amplamente rejeitados pelo conjunto de movimentos sociais sublevados, os
protestos seguiram contra a sucessão de ambos. O país permaneceu acéfalo
até que em 9 de junho tanto Vaca Díez quanto Cossío renunciaram a assumir a presidência, entregue então ao presidente da Corte Suprema, Eduardo
Rodríguez Veltzé, a quem caberia convocar eleições antecipadas para dezembro do mesmo ano.
va (e em grande medida ainda conta) o país, muitas regiões permaneceram durante muito
tempo sob grande isolamento do resto do território, o que por um lado explica parte do
recorrente drama boliviano de perda de territórios para os países vizinhos e por outro fez
com que a bandeira de maior autonomia administrativa contasse sempre com importante
respaldo popular em diversas regiões. Diante da ofensiva popular entre os anos 2000-2005,
as elites regionais de Santa Cruz (departamento economicamente mais dinâmico do país),
politicamente na defensiva, voltaram a se agrupar e recuperar terreno sob essa bandeira,
culpando o centralismo do país por seu subdesenvolvimento e exigindo autonomia para os
departamentos, no que ficou conhecido como Agenda de Janeiro (em contraposição à de
Outubro já citada). Sobre o histórico das polêmicas sobre a autonomia e suas consequências,
ver BARRAGÁN, 2008 e ROCA, 2008. Sobre como a autonomia se tornaria a principal
bandeira de mobilização contra o governo Morales, ver CUNHA FILHO, 2008 e 2010.
236
Convocadas as eleições, ganhou Evo Morales com inéditos quase 54%
(ver Tabela 1) e obteve a maioria absoluta da Câmara de Deputados (73
deputados de 130) e a segunda maior bancada no Senado (12 senadores
de 27), confirmando o MAS como o partido mais importante do país e, a
essa altura, o único com real enraizamento em todo o território nacional,
garantindo-lhe o papel central que hoje ocupa no processo de redefinição
institucional do país e que recoloca reais de possibilidades de consolidação
de uma nova hegemonia política no país. Mas antes de analisar com mais
detalhes o processo de transformação institucional em curso, convém fazer
uma pequena digressão e analisar algumas conjunturas históricas que de
certa forma seguem influenciando decisivamente o atual momento.
2. A construção do Estado na Bolívia: idas e vindas
O sociólogo René Zavaleta Mercado, certamente o maior intelectual boliviano do século XX, descrevia a Bolívia como uma sociedade abigarrada6, composta por muitas sociedades e civilizações justapostas, com tempos
socioeconômicos distintos e onde nenhuma é capaz de impor-se completamente sobre as outras. A maneira pela qual se deu a colonização espanhola
no que viria a ser a Bolívia explicaria parte da gênese desse abigarramento,
pois apesar da brutalidade da conquista os espanhóis em grande medida se
adaptaram a formas de governo e extração de excedente econômico das
civilizações autóctones pré-existentes em vez de buscar reconstruir profundamente a colônia. Esse modus operandi teria sido seguido em suas
linhas gerais após a independência e daí nasceria um “Estado sem nação”,
mais aparente que real e incapaz de impor sua soberania em grande parte
do território do qual era oficialmente o responsável (ZAVALETA MERCA-
Abigarrado, em espanhol, seria traduzido ao português como variegado, feito de retalhos
justapostos. Como a tradução parece perder um pouco do sentido original, optamos por
manter o termo no original.
6
237
DO, 1986). Essa ausência da nação e essa incapacidade de impor soberania
sobre todo o seu território seriam, para Zavaleta, justamente as principais
causas das perdas territoriais da Bolívia frente a seus vizinhos: por um lado,
pela dificuldade prática de defender territórios que de fato não controlava;
por outro, pela incapacidade de mobilizar a população na defesa militar de
uma pátria que em grande medida não lhes pertencia.
Houve, no entanto, dois grandes momentos do século XX boliviano em
que se tentou de alguma maneira romper essa lógica: o experimento do
chamado Socialismo Militar nos anos 1930 e a Revolução de 1952, que não
por acaso teve muitas de suas lideranças formadas naquele período anterior.
O Socialismo Militar (1936-39) é um desenvolvimento direto da Guerra
do Chaco (1932-35) que, de acordo com René Zavaleta (1986) representou
um “encontro com a nação” ao colocar em contato no fronte a bolivianos
das mais diversas regiões e extratos sociais do país, proporcionando-lhes
muitas vezes pela primeira vez uma noção de como era realmente a Bolívia.
Indígenas, mestiços e brancos combateram lado a lado e regressariam da
guerra com um sentimento comum de nação antes largamente inexistente e
com ideais de justiça social e transformação política que teriam importantes
consequências.
Daniel Salamanca, o presidente que levara o país à guerra, foi deposto
pelo exército antes mesmo do fim da mesma em 1934, mas a era moderna de participação política do exército começaria mesmo em 1936 com
o início do experimento reformista que ficou conhecido como Socialismo
Militar. Uma junta de jovens oficiais do exército descontentes com a desmoralização imposta à corporação pela corrupção do alto oficialato e com
os rumos do país e tendo o herói de guerra Germán Busch7 como seu principal líder anunciaram em 17 de maio que as forças armadas assumiriam o
governo sob a presidência do coronel David Toro.
Busch foi, possivelmente, um dos únicos verdadeiros heróis bolivianos na Guerra do Chaco. Sua liderança e competência militar foram decisivas para a vitória boliviana na Batalha
7
238
Sob as presidências de Toro e posteriormente de Busch, o Socialismo
Militar deixaria como legado um modelo marcado pela tentativa de maior
participação estatal na economia e sociedade, a primeira nacionalização de
hidrocarbonetos na América Latina em 1937 e a conformação da estatal
YPFB, o primeiro código trabalhista do país e uma Constituição inovadora e socialmente avançada, a primeira a considerar a propriedade privada
como um direito condicionado a sua função social, a reconhecer os direitos
do trabalho e a garantir a propriedade do Estado sobre os recursos naturais
do país (RODRÍGUEZ VELTZÉ, 2007).
Esse modelo político-social ensaiado no período, embora tenha sido
posteriormente abortado com o suicídio de Busch em 1939 e a reversão por
seu sucessor de grande parte das políticas implementadas, foi a primeira experiência política relevante de líderes como Victor Paz Estenssoro, Hernán
Siles Suazo e Juan Lechín que moldariam parte significativa dos rumos da
Revolução de 52, revolução essa que não por acaso retomaria e aprofundaria boa parte das experiências dos anos 1930.
No início dos anos 50, o Estado boliviano vivia uma crise multidimensional. O atraso do setor agrícola era acompanhado também pelo mínimo,
quase nulo, sistema industrial, que detinha menos de 5% da população economicamente ativa. No plano educacional, 69% da população era composta
por analfabetos em 1950. O triste retrato educacional se repetia em grande
parte dos indicadores sócio-econômicos. A Bolívia “típico estado racista
em que o camponês índio que não falava castelhano era controlado por uma
pequena elite branca de língua castelhana, se baseava em última instância
na violência mais do que no consenso” (KLEIN, 1984, p. 282).
A tomada do poder pelos revolucionários levou Paz Estenssoro e Siles
de Villamontes, em 1935, que freou a ofensiva paraguaia e evitou perdas territoriais ainda
maiores para a Bolívia. Sua atuação no fronte colocou-lhe como líder nato do grupo de
jovens oficiais que voltou da guerra com ânsias de reformar o país, mesmo com sua reconhecida falta de sofisticação intelectual e política (ver KLEIN, 1965, 1967, 2003).
239
Suazo à presidência e vice-presidência, respectivamente. Apesar da pressão
popular por mudanças imediatas, os primeiros meses que se seguiram a
abril de 1952 foram de cautela e negociação, mas o que a caracteriza como
uma Revolução e não um simples putsch como tantos outros da história
boliviana8 foi, primeiramente, o nível de participação popular (operária e
indígena-camponesa) envolvida9 e em segundo lugar o alcance das medidas
adotadas pelo novo governo revolucionário. A nacionalização das minas de
estanho, a reforma agrária e a adoção do sufrágio universal decretados no
primeiro governo de Paz Estenssoro (1952-56) tiveram efeitos transformadores que não devem ser minimizados, ainda que a vantagem de olhar em
retrospectiva já sabendo dos insucessos futuros da revolução boliviana possa às vezes fazê-la parecer pálida em seu alcance frente às outras grandes
revoluções do século XX.
As minas de estanho constituíam o núcleo central da economia boliviana de então e eram controladas por uma pequena oligarquia nucleada por
Simón Patiño10, Carlos Aramayo e Mauricio Hochschild e conhecida popularmente como La Rosca11. Controlar e diminuir o poder político da rosca
tinha sido já, sem sucesso, parte importante da agenda política de Gualberto
Villarroel e do socialismo militar de Toro e Busch, de modo que a concretização do feito apenas seis meses após a revolução (outubro de 1952) não é
um acontecimento menor.
A reforma agrária concretizada em 1953 foi “uma das mais abrangentes
O que, tudo indica, era de fato o plano inicial do MNR. Ver DUNKERLEY, 1984; KLEIN,
2003; WHITEHEAD, 2003.
8
Tanto na participação e definição do levantamento através das milícias populares, quanto
na pressão organizada e ações diretas espontâneas que definiriam o curso posterior do governo pós-revolucionário, especialmente em seus primeiros anos.
9
10
Simón Patiño chegou a ser um dos homens mais ricos do mundo em sua época e conta-se
que teria sido a inspiração para o personagem Tio Patinhas, de Walt Disney.
11
Por fazer o país girar em torno desse pequeno eixo oligárquico.
240
iniciativas de distribuição de terras conduzidas na região” (GRAY MOLINA, 2003, p. 349) e aboliu efetivamente o latifúndio e as práticas de
pongueaje no altiplano ocidental e nos vales de Cochabamba12, garantindo
a posse da terra e inclusive permitindo a restauração de algumas comunidades indígenas.
E a concessão do sufrágio universal, embora provavelmente tenha sido
implementada com o objetivo nada altruísta de garantir a futura hegemonia eleitoral do MNR com a incorporação das massas favorecidas por suas
reformas, era então algo inédito na região. Cabe recordar que o Brasil, por
exemplo, somente após a Constituição de 1988 reconheceria o voto de analfabetos. O fato de que as eleições conduzidas durante o regime do MNR
(1956, 1960 e 1964) não tenham sido completamente limpas13 e de que
seu governo tenha sido seguido por um longo período de ditaduras que se
estenderia até 1982 obscurece um pouco a importância do feito, mas os
precedentes para a consolidação da democracia eleitoral como fundadora
da legitimidade dos governos radica sem dúvidas nesse período. O sufrágio
universal instituído em julho de 1952 estabelecia um critério de igualdade entre todos os bolivianos através da cidadania, que se sem dúvidas era
muito mais formal do que real graças às enormes desigualdades sociais que
persistiam após a revolução, “há que se convir que a igualdade sempre começa por sua forma. A forma igualdade precede a condição igualdade” (ZAVALETA MERCADO, 1983, p. 4) e fornece muitas vezes uma espécie de
pré-condição para demandas por igualdade efetiva. A abolição da “barreira
mental” que separava, muitas vezes por autoexclusão, os indígenas camponeses analfabetos do resto dos cidadãos “de bem” não deve ser subestimada
Embora, é verdade, o oriente do país tenha permanecido praticamente intocado pela redistribuição de terras e a formação de grandes latifúndios capitalistas tenha sido de fato
incentivada pelo governo do MNR (e subsequentes).
13
Há diversos registros de pequenas fraudes, manipulações, intimidações etc. Ver DUNKERLEY, 2007, pp. 58-62.
12
241
como condição de possibilidade para os movimentos mais autônomos e
radicais dessas massas posteriormente.
Além disso, não há como negar que o processo político atual levado
adiante por Evo Morales e a Revolução de 1952 têm, mutatis mutandis,
paralelismos importantíssimos já apontados por diversos autores (por
exemplo, DO ALTO, 2007; DUNKERLEY, 2007; HYLTON; THOMSON,
2007; ROCHA, 2006; SVAMPA; STEFANONI, 2007; ZANELLA ET AL.,
2007). A Revolução de 1952 foi, afinal, um momento constitutivo cujas estruturas seguiram determinando em grande medida a forma de fazer política
na Bolívia por muitos anos mesmo após a queda do MNR e representou o
momento máximo do nacional-popular no país (TAPIA, 2002; ZAVALETA MERCADO, 1986), sendo impossível articular um projeto com algum
contorno dessa tradição sem fazer referência (ainda que implícita) a esse
acontecimento ou a suas consequências, o que nos leva de volta ao momento atual.
2. Conclusão
George Gray Molina (2008) descreve como a construção do Estado na
Bolívia não foi, como costuma acontecer, fruto de um processo linear de
expansão territorial da soberania de um núcleo pré-existente, mas sim um
processo de negociação de limites e fronteiras da legitimidade da ação estatal frente a soberanias locais constituídas. Desse processo descontínuo que
viria desde a colônia espanhola, teria resultado um “Estado com furos”14,
que são preenchidos por caudilhos locais, ONGs, comunidades indígenas,
sindicatos etc. que exercem muitas vezes funções protoestatais e se constituem em verdadeiras instâncias locais de poder. Para Gray Molina, existiria
na Bolívia um pluralismo institucional de facto como resultado desses “fu-
14
“State with holes”, no original em inglês.
242
ros”, o que não significaria que o Estado abdica “completamente de exercer
sua autoridade; em vez disso, ele se engaja em uma forma indireta de mando que envolve múltiplos agentes e parceiros locais” (2008, p. 112). No que
ele chama de “força da fraqueza”, Gray Molina mostra como esse arranjo,
por frágil que possa parecer, possui certa eficácia em diversos contextos e
foi capaz de manter suficientemente coeso um país que por todas suas heterogeneidades étnicas e culturais e sua patente deficiência infraestrutural teria tudo para ter implodido em guerras civis ou movimentos secessionistas.
À colônia espanhola da Audiência de Charcas sucedeu-se a República da
Bolívia independente de 180915 sem que isto representasse maiores rupturas
em termos de reestruturação social no país. O novo Estado independente
permanecia extremamente restrito a alguns pequenos núcleos urbanos dependentes de uma economia de enclave mineiro e acordos de coexistência
e tributação de terras indígenas sobre as quais não possuía maior controle
e cujos membros não eram tidos como cidadãos ainda que fossem maioria
no país. As ligações entre a capital, primeiro Sucre, depois La Paz, com
muitas das regiões eram extremamente precárias ou inexistentes e por essa
razão o controle do Estado sobre grande parte de seu território oficial era
pouco mais do que virtual. Tentativas de dotar o Estado boliviano de maior
eficácia e alcance foram, como já citado no relato de Gray Molina (2008),
descontínuas e um dos frutos disso é a existência no país de certo senso
comum douto que divide dicotomicamente os diversos presidentes do país
entre um grupo de presidentes liberal-oligárquicos e outro de nacionalistas
(MESA GISBERT, 2006, p. 97). No primeiro grupo, associado com valores
europeus e ideias de progresso através do livre mercado, figurariam todos
os presidentes do período da redemocratização pós-1985, além das ditaduras militares de René Barrientos e Hugo Banzer e a maioria dos presidentes
Data da proclamação da independência. A ela seguiram-se, entretanto, dezesseis anos de
lutas contra o domínio espanhol até a conquista definitiva da independência em 1825.
15
243
pré-Guerra do Chaco. No segundo, associado com a defesa dos recursos
naturais, a integração das classes populares e a recuperação do poder do
Estado, presidentes como Germán Busch, David Toro, Juan José Torres e o
legado da Revolução de 52.
De modo geral, é neste segundo grupo de governantes que se costumam
buscar os momentos constitutivos16 mais importantes do State building boliviano e é inegável que qualquer análise séria do fenômeno no país não
pode ignorar as marcas indeléveis de episódios como a Guerra do Chaco e o
“Socialismo Militar” que lhe seguiu e da Revolução de 52 na conformação
da Bolívia contemporânea. Mas tratar o grupo liberal-oligárquico como se
não tivesse contribuído para a formação dos contornos do Estado boliviano
contemporâneo, como muitas vezes é feito, seria uma simplificação grosseira e equivocada. Afinal, mesmo que fosse verdade que não tenham feito
nada pela construção do Estado, essa suposta inação carregaria consequências importantes para a conformação do fenômeno do “Estado com furos”
descrito por Gray Molina (2008) e o não-fazer deliberado é também ele
um tipo de ação orientada por determinados valores e conceitos, de modo
que também nessa tradição do pensamento e fazer político da Bolívia é
necessário buscar momentos constitutivos importantes, como as reformas
16
René Zavaleta considerava que o presente político podia ser muito melhor explicado através da inquisição de sua origem histórica que pela descrição de suas instituições e atores sociais contemporâneos. Ele desenvolveu assim a noção de momento constitutivo, processos e
conjunturas normalmente marcados por algum tipo de crise intensa (guerra, mortalidade, depressão econômica aguda) nos quais se produzem os marcos dentro dos quais se enquadrará
a luta política e as estruturas sociais de determinada polis pelos próximos anos. Na medida
em que um momento constitutivo, em última instância, tem por resultado a modificação do
que sobrou das estruturas criadas pelo momento constitutivo anterior, o conceito não prevê
a criação de uma estrutura estanque e imutável que a tudo sobredetermina. O caráter mais
ou menos transitório de um momento constitutivo é quase autoevidente, mas o seu poder
explicativo segue importante por períodos de tempo tão longos quanto a intensidade da reestruturação por eles trazida. A Revolução de 52, por exemplo, seguiu marcando a natureza da
disputa política boliviana por pelo menos 30 anos apesar de todos os golpes, contragolpes e
reviravoltas que se lhe seguiram. Para uma explicação da importância do conceito na obra
de Zavaleta, ver TAPIA, 2002.
244
estruturais que buscaram desmontar o “Estado de 52” a partir dos anos 1980
e em reação às quais encontram-se parte importante das demandas do processo atual.
Mas há ainda um terceiro elemento importantíssimo na consideração da
construção do Estado no país, hoje bastante evidente, mas por muito tempo
relegado a segundo plano: o indigenismo. A República crioula inaugurada
após a independência excluía sistematicamente os indígenas da vida pública boliviana e a nação era imaginada17 sem sua presença ainda que estes se
constituíssem em maioria populacional. Mas como o Estado dependia ainda
fortemente do tributo indígena herdado18 do período colonial como forma
de arrecadação, prevaleceu por muito tempo ainda uma autonomia indígena
de facto nas terras comunitárias remanescentes que tanto impacto teve na
conformação desse engajamento indireto do Estado central com agentes
locais descrito por Gray Molina (2008, p. 112). Mas as progressivas tentativas de usurpação das terras comunitárias e sua incorporação ao sistema
comercial das haciendas também geraram inúmeros momentos de conflito
com revoltas indígenas que reavivavam periodicamente nas elites brancas o
medo de uma nova conflagração generalizada como o cerco de Tupaj Katari
a La Paz19 que poderia vir a representar seu extermínio físico direto pela
maioria populacional indígena.
Essas “revoltas indígenas”, recorrentes durante boa parte do século XIX
Imaginada no sentido proposto por Benedict Anderson em seu magistral Imagined Communities (2006).
17
Imposto cobrado desde a Colônia das comunidades indígenas autônomas cujas terras não
haviam sido expropriadas e que mantinham sua organização tradicional em grande medida
preservada.
18
Em 1781, o líder aimará Tupaj Katari liderou junto a sua companheira, Bartolina Sisa, um
exército de cerca de 40.000 pessoas que sitiou a cidade de La Paz durante 109 dias em uma
importante revolta anticolonial. A memória coletiva do grande cerco indígena é considerada
por muitos historiadores como fator explicativo importante de certo medo da elite boliviana,
em sua grande maioria embranquecida, de uma iminente jacquerie da maioria indígena contra seus opressores. Ver HYLTON; THOMSON, 2007; THOMSON, 2003.
19
245
e início do século XX, não eram, entretanto, explosões de violência irracional como queriam fazer crer essas elites e boa parte da historiografia
oficial do período, mas demonstravam frequentemente elevados graus de
organização política e coerência com relação a objetivos. Como mostram
os historiadores Forrest Hylton e Sinclair Thomson (2007), as revoltas indígenas possuíam na maioria das vezes o claro objetivo de defender a posse
e usufruto de terras comunais contra a ameaça de expropriação e chegavam
mesmo a recorrer a argumentos legalistas que apelavam a cartas de concessão dos tempos da coroa espanhola. Além disso, na guerra civil entre os
conservadores de Sucre e os liberais de La Paz de 1899 que culminou com
a vitória dos últimos e a transferência da capital a esta cidade, tropas indígenas lideradas por Pablo Zárate “Willka” aliaram-se ao lado paceño sob o
comando do coronel José Manuel de Pando e tiveram papel preponderante
em sua vitória militar. O “exército índio” havia se integrado à luta em nome
de objetivos “modernos” como terminar com a opressão que sofriam em
suas comunidades frente a funcionários do governo central e elites econômicas locais e com promessas dos liberais de manutenção dos autogovernos indígenas comunais em uma verdadeira aliança política programática,
que no entanto foi traída pelos liberais uma vez terminada a guerra e as
principais lideranças indígenas presas e/ou executadas, incluindo o próprio
Willka.
Excluído durante bastante tempo da agenda política oficial, é possível
de certa forma considerar o indigenismo como uma espécie de rio subterrâneo correndo ao longo da história do país de maneira oculta e que aflora
abruptamente em determinados momentos alterando significativamente a
paisagem quando o fez. Essa situação começa a mudar lentamente apenas a
partir da efervescência política da década de 1920 e após a Guerra do Chaco
(1932-35), considerada por muitos como o grande “encontro com a nação”
ao colocar lado a lado no fronte de combate a jovens intelectuais da classe
média urbano e indígenas de diversas regiões isoladas do país, evidenciando como não fora antes ainda possível a importância da questão indígena
e que de uma forma ou de outra passaria a integrar os programas políticos
246
de grupos à esquerda do espectro até o advento da Revolução de 52. Mas
a incorporação da agenda indígena à política boliviana e por consequência
ao Estado que se construía se deu em grande medida de forma subordinada
e tutelada e mesmo a Revolução com sua massiva reforma agrária buscou
subsumir o indígena enquanto tal sob uma identidade camponesa e imaginar a nação em termos de uma mestiçagem homogeneizante.
Foi em reação a essa nova política oficial, que passou a reconhecer a
questão indígena em grande medida negando-a, entretanto, que se estruturaram os movimentos conhecidos como Katarismo20 com suas demandas
por reconhecimento e organização política autônoma dos indígenas. Embora os primeiros partidos kataristas tenham tido escasso êxito eleitoral, a
agenda katarista penetrou a esfera pública boliviana e conseguiu o primeiro reconhecimento da diversidade étnica e cultural do país com a reforma
constitucional de 1994 (ver MÁIZ, 2009) e moldou grande parte da agenda
indigenista contemporânea e essa agenda tem, por sua vez, moldado parte
significativa dos rumos da estruturação do Estado e da construção nacional
na Bolívia de hoje.
Moldado de alguma maneira por influências positivas ou negativas dessas três tradições, o processo de refundação institucional e política em curso
carrega, com sua nova Constituição, uma grande virtude: o reconhecimento
do pluralismo institucional existente de facto com suas formas de legitimidade política de origem não liberal, da institucionalização dos mecanismos
de democracia direta como formas de mediação política (ver PÉREZ FLORES ET AL., 2010), bem como o estabelecimento de mecanismos de regulação e coordenação anteriormente inexistentes entre os “furos estatais”,
Movimento político-cultural aimará iniciado na década de 1970, buscava a revalorização
da cultura e da identidade indígena subsumida na identidade camponesa como política oficial de Estado a partir da Revolução de 1952. O nome katarismo é uma referência ao aimará
Tupac Katari, líder de uma revolta anticolonial entre 1780-1. Deu origem a diversos grupos
e partidos políticos de importâncias variadas e teve papel fundamental na reconstrução da
identidade indígena como fator político na Bolívia.
20
247
poderia sentar as bases para a criação dessa esfera pública mais ampla capaz
de dotar o Estado boliviano de uma funcionalidade menos “convulsiva”21
Certamente não há qualquer garantia de que a constitucionalização desses
mecanismos levará necessariamente a uma estabilização política do país,
mas dado o fracasso notório da hipocrisia constitucional de prescrever uma
lógica única de funcionamento mesmo reconhecendo na prática a mescla de
sistemas realmente existente no país, a tentativa não deixa de ser válida e
possuir consideráveis chances de sucesso, o que contribuiria significativamente para um processo efetivo de integração regional no continente.
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21
A realização de um referendo revogatório de mandatos em 2008, antes mesmo da constitucionalização do mecanismo (mais um exemplo do pragmatismo legal e do pluralismo
institucional efetivo do país), por exemplo, teve importante papel na superação da grave
crise política por que passava o país então. Ver CUNHA FILHO, 2008.
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252
O servilismo colombiano e o seu
papel para a consolidação da
hegemonia imperial estadunidense:
subalternização sul-americana e
(des)equilíbrio estratégico
1. Introdução
Este ensaio é uma tentativa de reflexão sobre do pacto EUA-Colômbia,
acordo negociado secretamente e que permitiu a instalação de bases militares estadunidenses no território colombiano, permitindo a consolidação da
hegemonia1 imperial na América do Sul. As instalações militares compreendem as Bases Aéreas de Germán Olano Moreno (Palenquero), Alberto
Pawells Rodríguez (Malambo) e Capitán Luís Fernando Gómez Niño (Apíay), as fortificações militares do Exército em Tolemaida (Nilo) e Larandia
(Florencia); e, alfim, as bases navais de ARC Bolívar (Cartagena) e de ARC
Usamos aqui hegemonia no sentido de Mearsheimer: “A meta central de cada Estado é
maximizar sua parcela de poder mundial, o que implica na obtenção de poder às expensas
de outros Estados. Mas as Grandes Potências não apenas disputam para serem as mais poderosas de todas entre elas, embora essa seja uma resultante bem-vinda. O objetivo derradeiro
é se tornar um hegemon – isto é, a única grande potência no sistema”. No original: “The
overriding goal of each state is to maximize its share of world power, which means gaining
power at the expense of other states. But great powers do not merely strive to be the strongest of all the great powers, although that is a welcome outcome. Their ultimate aim is to be
the hegemon – that is, the only great power in the system” (MEARSHEIMER, 2001, p. 2).
1
253
O servilismo colombiano e o seu papel para a consolidação da hegemonia imperial estadunidense:
subalternização sul-americana e (des)equilíbrio estratégico
Málaga (Bahía Málaga). Compreendem, portanto, complexos militares das
Forças Armadas, até então colombianos, de forma espraiada por todo o seu
território. Os acordos autorizam o acesso, uso e permanência ilimitada aos
militares estadunidenses, assim como permite a realização de operações no
território colombiano.
A princípio, é preciso res saltar a importância da temática, seja em termos militares ou humanitários da alongada crise colombiana que já se arrasta por quatro décadas, provocando gastos anuais no montante de 5%
do PIB colombiano apenas em despesas militares e gerando mais de três
milhões de refugiados e deslocados2, além do incalculável número de vítimas fatais, quer entre aqueles envolvidos nas hostilidades, quer entre os
não-combatentes.
Politicamente, a “soberania compartilhada” do acordo Uribe-Bush (e
seus respectivos legatários), se não é um elemento novo, vez que o auxílio
financeiro técnico-militar é antigo3, sendo elemento presente desde a Guerra Fria, o robustecimento da atuação dos EUA representa um forte componente de desequilíbrio nas relações internacionais sul-americanas, tendo
por conseqüências o surgimento/acirramento da corrida armamentista e a
fragmentação político-ideológica em escala regional.
Frise-se, antecipadamente, que as apreciações aqui oferecidas não significam empréstimo de qualquer tipo de apoio a qualquer dos beligerantes
2
Alto Comissariado de Direitos Humanos da ONU apud Human Rights Watch, 2009.
Apenas retendo-nos aos últimos anos, os EUA ofertaram, em 2006, 728 milhões de dólares
em ajuda para a Colômbia (dos quais, 80% foram destinados ao incremento militar), no
ano seguinte, em 2007, foram outros 727 milhões (dos quais, aproximadamente 82% foram
utilizados para a segurança nacional) e, em 2008, 670 milhões no mesmo pacote de ajuda
(Amnesty International, 2007; 2008; 2009). Ainda quanto ao “novo” tratado, vê-se em seu
texto a menção aos documentos que o precederam, como o Pacto para a assistência militar
entre os EUA e a República da Colômbia, assinado em Bogotá, em 17 de abril de 1952; o
Acordo Geral para assistência econômica e técnica entre o Governo dos EUA e da Colômbia, assinado em Bogotá em 23 de julho de 1962 e o Tratado entre o Governo dos EUA e a
República da Colômbia relativo à Missão da Aeronáutica, Exército e Marinha de ambos os
países, assinado em Bogotá, em 7 de outubro de 1974.
3
254
e/ou dos atores políticos envolvidos4. No entanto, isso não representa que
a abordagem aqui trazida é politicamente asséptica. Ao contrário, a presente análise é marcadamente posicionada, como será facilmente perceptível.
Deixo, de antemão, o alerta para os leitores.
2. O Plano Colômbia e a recriação do Estado
A vitória eleitoral de Uribe para a Presidência da República (para mandatos entre 2002-2010) foi seguida pela política de enfrentamento seletivo
aos grupos armados. Se, por um lado, se favorecia o diálogo, medidas de
reinserção social e anistia para os ex-integrantes das Autodefesas Unidas
da Colômbia (AUC), se ampliavam as operações de enfrentamento contra
as FARC e de negligência estratégico para com o ELN, territorialmente
reduzido e, numericamente, com efetivo inferior e, portanto, militarmente
anêmico em relação aos outros agrupamentos.
Essas políticas foram implementadas por meio de dois eixos estruturantes, distintos, mas indissociáveis e com clara relação de causalidade:
redução do déficit público e ampliação do dispêndio com as forças armadas.
A prática sempre teve objetivos nítidos: a diminuição de gastos do Poder
Público no âmbito social, como políticas sociais e seguridade social, tornaria possível a transferência de iguais valores para os setores envolvidos
com a segurança.
Não se trata igualmente de criar uma peça acusatória contra os grupos de esquerda (como
bem conhecidos, as FARC-EP e o ELN) ou de constituir uma reflexão sobre a adequação
do uso da via armada por esses grupos para a tomada do poder na Colômbia. Também não
acentuarei os possíveis crimes de guerra ou crimes contra a humanidade dessas organizações ou dos integrantes de forças paramilitares e governistas. Isso fugiria do escopo desse
brevíssimo trabalho que se concentrará nas implicações do conflito no campo das Relações
Internacionais. Violações ao Direito Internacional Humanitário, atrocidades que se configuram como atentados contra os Direitos Humanos e práticas disputáveis para o Direito
Internacional estão largamente documentadas por organismos como International Amnesty,
Human Rights Watch e agências especializadas da ONU.
4
255
A diminuição das despesas públicas colocadas em curso pela administração de Uribe seguiram a ortodoxia neoliberal, com flexibilização/redução da legislação trabalhista5 e previdenciária e iteradas privatizações de
estatais e desregulamentação da normatização do petróleo, facilitando a entrada de investimentos estrangeiros e promovendo a associação do capital
internacional para com o nacional. Além disso, o incremento nos gastos
militares também foi possível, como já sobremencionado, por meio dos
recursos distribuídos pelos EUA, através de seus programas de ajuda para
o aparelhamento e cooperação com o treinamento do exército colombiano
(LEITE e CARPES, 2007).
Dessa forma, o Estado colombiano foi sendo recriado: ao passo em que
se diminuíam as políticas e garantias sociais, os aparelhos de segurança
eram modernamente equipados. Em termos salariais, enquanto os servidores públicos civis eram demitidos e o sistema previdenciário refeito, a
remuneração dos militares era aumentada. O robustecimento das forças policiais permitiu maior patrulhamento sobre os oleodutos.
Agora é preciso perquirir: quem são os protegidos pelo Estado colombiano? Essa mesma pergunta permite identificar a que título os EUA fornecem recursos consideráveis, quantia suficiente para situar a Colômbia como
o terceiro maior receptor mundial de ajuda financeira norte-americana, ficando atrás apenas dos tradicionais aliados, Israel e Egito.
Defendemos, em outra oportunidade, que há uma composição de interesses militares/geopolíticos com as necessidades econômicas dos EUA
(MIGUEL, 2009). A Colômbia, sendo o quarto maior produtor de petróleo
da América do Sul, figura como uma alternativa relevante para a diversificação de fontes do ouro negro, ainda mais em momentos de acirramento
com o Irã e, especificamente no contexto latino-americano, de exasperação
retórica mútua com a Venezuela. Preservar a Colômbia como um parceiro
5
Com o alongamento da jornada de trabalho e achatamento dos benefícios sociais.
256
comercial não serve, dentro desse escopo, apenas para servir como vitrine da bondade estadunidense e da sua generosidade em distribuir ajuda
financeira para um país encurralado em um longo conflito armado, mas,
primordialmente, para assegurar a segurança energética do país-suserano6.
Ao incluir a variável da estrutural ambição estadunidense por recursos
naturais, não ignoramos os demais vetores que motivam a expansão militar7: é imperativo, entretanto, realçar o caráter belicoso dos EUA para a
criação e preservação de condições favoráveis às suas boas relações econômicas internacionais com parceiros dispostos a se sujeitarem à cessão parcial de soberania, como é o caso das bases militares. Essa correlação entre
o expansionismo militar e a dimensão econômica é desanuviada quando
enfrentada a realidade: entre 10-15% das forças armadas colombianas, em
associação com o efetivo estadunidense, são utilizados para a proteção de
oleodutos/gasodutos, exatamente o setor econômico que conta com o maior
número de investimentos diretos dos EUA.
Não é de causar estranheza que, desse modo, a vigilância do transporte
do petróleo, contra os atos de sabotagem da esquerda armada, venha sendo
favorecida pela utilização de forças especiais e financiamento dos EUA8.
Em igual sentido, considerando o apoio dos EUA, Doug Stokes, inquiriu:
“Por que os EUA apóiam o Estado colombiano?”. Em arguição conclusiva,
Além da importância do petróleo e gás, outros produtos colocam a Colômbia como fornecedora de matérias-primas para os EUA. 39% de toda a exportação colombiana é destinada
aos EUA, colocando-o como o principal parceiro comercial. Igualmente, os EUA são os
maiores em aplicações de investimento externo direto na Colômbia, primordialmente no
setor petrolífero. Essas informações são disponibilizadas pelo governo estadunidense: U.S.
Department of State, 2010.
6
Castro (2009) disserta sobre a existência de múltiplos vetores e justificativas dos EUA,
sem destacar o predomínio de fatores econômicos ou políticos.
7
Ver as seguintes referências, que versam sobre o envolvimento militar dos EUA e Colômbia para a guarda de empresas petrolíferas (privatizadas após o Governo Uribe): FORERO,
2002; LEITE & CARPES, 2007, op. cit; PENHAUL, 2002.
8
257
o professor da Universidade de Kent alega que as razões são a “configuração de uma situação de estabilidade para o contínuo fluxo de investimentos
e para a manutenção da extração de recursos”9.
Passaremos a expor sobre as demais variáveis que motivam a instalação
das bases militares estadunidenses na Colômbia.
3. A Deterrence Policy e o Balance of Power na América do Sul
Há uma continuidade da política externa estadunidense desde o fim da
Guerra Fria, com o claro objetivo de asseverar e conservar a sua primazia
no cenário interestatal10. Ao fazê-lo, considerando a retórica de Chavez, os
ideólogos do expansionismo militar pensam em termos já caros das Relações Internacionais, como o Balance of Power e a Deterrence Policy11.
Como a(s) Teoria(s) das Relações Internacionais já apontaram, a inserção
de um elemento que coloque em proeminência um dos atores políticos, tende a motivar uma espiral interminável de movimentos seqüentes visando o
restabelecimento da situação anterior, ou seja, a equiparação de forças dos
agentes envolvidos e retomar o ponto de equilíbrio estratégico.
Assim, com a explícita entrada dos EUA na Colômbia, tem se verificado uma reprodução do pensamento militarista. Como resposta imediata ao
acordo EUA-Colômbia, Chavez comprou 2.2 bilhões de dólares em armamento russo, em setembro de 2009, aquisições essas que podem perfazer
o montante de 5 bilhões. Sua justificativa foi explícita: a Venezuela não
Em tradução livre. No original: “Why does the U.S. support Colombian state terror? There are two main reasons: to create stability for continued inward investment and to sustain
resource extraction” (STOKES, 2005).
9
10
HERRING, 2007.
“Equilíbrio de poder” e “Política de desencorajamento”, respectivamente, em tradução
literal.
11
258
detém planos para atacar ninguém, entretanto, o incremento militar é necessário para a defesa nacional e para balancear a crescente presença dos EUA.
Evidentemente, outras razões são apontadas para a ampliação dos gastos
militares, além da rivalidade inter-regional, como o aumento da receita pública e a necessidade de substituição de equipamentos já existentes, embora
antigos e agora inservíveis12. Assim, o aumento dos gastos não estaria implicando no aumento da capacidade militar venezuelana, mas a manutenção
das condições existentes.
Se a corrida armamentista entre Colômbia-Venezuela vem sendo resposta à instalação das bases estadunidenses na Colômbia, quais as outras
motivações, extra-econômicas, que impulsionaram tal acordo entre EUAColômbia?
Os EUA, além dos objetivos indiretos/não-militares, tem manifesta intenção em conter o intitulado “Socialismo do Século XXI”, projeto encarnado pela aspiração bolivariana de Hugo Rafael Chavez. Nesse sentido, é
possível perceber uma transmutação discursiva da War on Drugs (Guerra
contra as Drogas) à War on Terror (Guerra contra o Terror). Desde o “11 de
Setembro”, a lógica das intervenções militares ultramarinas ganhou força
nos círculos neoconservadores dos EUA, o combate ao tráfico de drogas
passou a ser associado cada vez mais ao conjunto de medidas de “contrainsurgência narcoguerrilheira”. As FARC foram inseridas, no amplo panorama internacional, como um grupo “narcoterrorista” e sua imagem passou a
ser, no pós-onze-de-setembro, como de um grupo sem sustentáculo social
e sem demandas de ordem político-econômica – tal quais os demais grupos
insurgentes, como o Hamas ou o Hezbollah. Na tentativa de demonizar a
Venezuela, somam-se as notícias de uma possível aliança entre Chavez e
Ahmadinejad, que, ao invés de ser percebida como resultado da presença
Editoriais denunciando uma corrida armamentista em curso na América do Sul são cada
vez mais constantes. Ver, também: DEEN, 2010; FOOTE, 2009.
12
259
estadunidense, união essa que é retratada como a motivação para a vigilância imperial.
Com os processos de securitização do tráfico de drogas e da questão
colombiana, com um que de paranóia ao incluir o Irã no quadro, os EUA legitimaram internamente o “direito à intervenção” na América do Sul. Com
os vultosos recursos, a chantagem econômica persuadiu facilmente as elites
colombianas à ofertarem vastas áreas territoriais para o alojamento de suas
bases militares. Com o estacionamento de suas forças armadas, os EUA
tencionam ameaçar a Venezuela e manter um olho sobre toda a região sul-americana, que agora está totalmente acessível aos seus militares.
4. Problemas para a integração sul-americana
As Relações Internacionais na América do Sul vem reproduzindo, com
relativas oscilações, o cenário hobbesiano de incerteza e guerra perpétua de
todos contra todos, no pré-civilizacional estado de natureza. Essa sociedade anárquica, tal qual postulado pela análise Realista das Relações Internacionais, conduz ao vigente padrão comportamental patológico, em que
cada unidade atua de forma egoística/não-cooperativa para obter/preservar
mecanismos de detenção das capacidades de agressão das outras unidades
do sistema. Nessa espiral de incerteza e insegurança, um recinto sem comportamentos éticos e princípios morais, não há espaço para a cooperação ou
mútua assistência para a promoção de seus interesses (BAYLIS & SMITH,
2006).
Rememorando as premissas do Realismo, nessa situação, a sociedade
internacional é tomada pela incerteza e precariedade em suas relações.
Consequentemente, na impossibilidade de recorrer à formas organizadas
de socorro contra eventual agressão e, considerando que todos os atores
sociais têm capacidades plenas de promover a destruição do outro em uma
bellum omnium erga omnes, “a guerra de todos contra todos”, todos os indivíduos agem egoisticamente com o intento de assegurar somente a própria
sobrevivência.
260
Essa limitação estrutural confina as possibilidades de cooperação interestatal e desencoraja a solidariedade econômica, reduzindo os eventuais
ganhos que poderiam ser auferidos. Por fim, as expectativas de auxílio socioeconômico são subordinadas aos interesses políticos, no caso, às necessidades de segurança estatal. Desse modo, em virtude da interação entre
(i) o egoísmo dos agentes estatais e (ii) a anarquia internacional, o Poder
assume função nuclear nas Relações Internacionais, obstando as tentativas
de cooperação, desprezadas como idealistas. Essa noção de conflito permanente, iniciada na Teoria Realista das Relações Internacionais formatou o
policy-making dos EUA e da Colômbia.
Assim, a entrada de forças militares estadunidenses é explicada com a
tese da guerra de todos contra todos do Realismo hobbesiano. No entanto, a
instalação dessas bases militares retroalimenta a dúvida entre os demais Estados na região, desmotivando outras formas de cooperação interregional.
A presença estadunidense impõe-se como embaraço à integração dos povos
sul-americanos o que, por sua vez, obsta uma intensificação da colaboração
regional para o enfretamento do conflito colombiano. Em última instância,
essa falta de apoio latino-americano à mediação13 do enfrentamento entre as
FARC e o Estado colombiano, pode, em um cenário pessimista, diminuir os
resultados dos esforços internacionais para a pacificação do país.
De todo modo, a forma de integração da Colômbia apresenta dois graves
problemas: primeiro, a integração com o Norte e a conseguinte desconexão
com a América do Sul e, em segundo, o favorecimento de colaboração internacional estendida apenas à ampliação de gastos militares, ao invés de
oportunizar interligação infra-estrutural, econômico-tarifária e financeira
ou cultural. Adia-se, portanto, os planos de um consenso e unidade sul-
Por razões até simples: um dirigente de orientação mais à esquerda, ainda que tendente
à não apoiar à forma de atuação das FARC, irá abster-se de emprestar solidariedade ao governo colombiano para não ver-se associado aos EUA e, por isso, ser criticado na política
interna de seu país.
13
261
-americana, cedendo espaço institucional para a consolidação da hegemonia estadunidense. A visão colombiana sobre o restante da América do Sul
não trata, doravante, de um problema epistemológico, fundado puramente
no Realismo. Trata-se, pois, de uma situação concreta, que, permeada por
uma concepção ideológica conservadora, virou-se aos EUA como parceiro
preferencial.
5. Considerações finais
No campo internacional, é evidente a apropriação do discurso de contrainsurgência utilizado por Uribe, cujo primeiro mandato presidencial, em
2002, coincidiu-se com as medidas intervencionistas “antiterroristas” dos
EUA, no cenário pós-onze-de-setembro. Também não é possível descurar
que as bases militares fazem parte da estratégia estadunidense de espraiar
sua jurisdição a todos os recantos do globo. Eram 71 os países militarmente
ocupados pelos EUA, até 200314, incluindo o Afeganistão e o Iraque15. Às
865 bases então existentes, somam-se às outras sete, agora em território
sul-americano, colocando em prática a possibilidade estratégica de guerras
preventivas por todo o mundo, situação até então não observada na geopolítica mundial.
Considerando a doutrina de segurança que prevalece nos EUA pós-11-de-setembro, com o redescobrimento do ultranacionalismo, em que esse
Estado se considera no direito (i) de empreender ofensivas militares contra
países que representem uma ameaça e (ii) de perseguir Estados que acolham terroristas, as novas bases militares fazem parte dessa justificativa
para um clima de guerra perpétua, sem nenhum esforço para mascarar um
14
MÉSZÁROS, 2006.
Os dados são controversos, A. Jalife-Rahme menciona a existência de 40 países com bases militares, perfazendo um total bem inferior ao apresentado por Mészáros. Atílio Bóron
fala em 128 países. Ver JALIFE-RAHME, 2009. Também, BORON, 2005.
15
262
projeto de acúmulo interminável de poder (CHOMSKY, 2005).
As bases militares são uma acelerada transformação na política latino-americana que, infelizmente, nunca esteve imune das ambições do império
e da influência da 4ª Frota. As bases e o reposicionamento de tropas na
América do Sul situam-se nesse novo estágio da unipolaridade estadunidense;, permitindo a rápida reorganização e mobilização de contingentes
para operações, agora capazes de serem lançadas em escala mundializada.
A supremacia do hegemon garante seu unilateralismo, até então incontestável em termos militares.
Tragicamente, no meio do fogo cruzado, os graves problemas sociais
colombianos (e sul-americanos) são escamoteados, seguindo não-solucionados. Fatores que desencadearam o surgimento de forças organizadas a
questionar a legitimidade do Estado colombiano, como a crescente pobreza
e desigualdade de renda, são tratados como problemas no plano militar, na
contumaz rejeição à crítica da oposição. O Estado colombiano se coloca
como um estado vassalo, favorecendo a consolidação do projeto hegemônico estadunidense. Seu papel, ao ofertar seu território para a instalação das
bases militares, permite a subalternização da América do Sul e o desequilíbrio das relações de poder na região, consolidando assim o plano imperial
dos EUA. Na outra ponta, resta uma ameaça à unidade latino-americana e à
integridade territorial de seus Estados.
A militarização da questão colombiana e sua redução ao “combate ao
narcoterrorismo”, tenta esvaziar as reivindicações de uma agenda baseada
em negociações multilaterais, no fortalecimento de mecanismos regionais e
na promoção de programas com enfoque nos direitos humanos, desenvolvimento e democracia. O desprezo da política externa colombiana em relação
às nações latino-americanas, empregado pelo governo Uribe, denota o não-lugar da região e o tipo de inclusão que o país quer: uma soberania compartilhada para a criação de um Estado servil à hegemonia estadunidense.
Forçosa, então, a elaboração de cenários estratégicos para mitigar os
efeitos do intervencionismo dos EUA na América do Sul, com a intensificação da segurança e serviços de inteligência nos locais fronteiriços, formas
263
de promoção de um desenvolvimento socioeconômico capaz de pensar a
dimensão ambiental e multicultural da região amazônica e integração político-institucional e cultural dos povos dessa região – meios capazes de
abrandar a hegemonia imperial e de evitar a inclusão subalternizada no continente.
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Organizadores João Paulo Saraiva Leão Viana Patrícia Mara

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