o sistema da Guiana - Diamond Development Initiative
Transcrição
o sistema da Guiana - Diamond Development Initiative
Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal Available in English Disponible en français Indice Sobre a DDI International Resumo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A DDII é uma organização internacional, não lucrativa de beneficência que tem por objectivo reunir todas as partes interessadas num processo que irá visar, de uma forma abrangente, os desafios políticos, sociais e económicos enfrentados pelo sector da mineração artesanal de diamantes, com vista a optimizar o impacto de desenvolvimento benéfico da mineração artesanal de diamantes sobre os mineiros e as suas comunidades no seio dos países onde existem as minas de diamantes. Um objectivo principal é o de envolver organizações de desenvolvimento e mais investimento sólido com vista ao desenvolvimento nas áreas de mineração de diamantes, para encontrar formas de tornar a programação do desenvolvimento mais eficaz e para ajudar a trazer o sector da mineração informal de diamantes para a economia formal. Mais informação sobre a DDI International pode ser encontrada em www.ddiglobal.org, e pode contactarnos através do e-mail [email protected]. Porquê a Guiana? Uma resposta ao desafio do KPCS . . . . . Principais intervenientes da indústria de diamantes da Guiana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Um modelo comprovado: o sistema do Processo de Kimberley da Guiana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • Filosofia subjacente: administração apenas quando for necessário. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • Os elementos do sistema da Guiana . . . . . . . . . . . . . . . . • Administrar concessões minerais . . . . . . . . . . . . . . . . . . • Registar os garimpeiros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • Registar unidades de produção . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • Registar comerciantes e exportadores . . . . . . . . . . . . . . . • Rastrear os diamantes através das folhas de produção. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • O caso do pessoal de implementação baseado em campo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aplicar o sistema guianense em África e em outras partes? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • Administrar concessões minerais . . . . . . . . . . . . . . . . . . • Registar os garimpeiros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • Registar unidades de produção . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • Registar comerciantes e exportadores . . . . . . . . . . . . . . . • Rastreio de diamantes desde a fonte até à exportação • O caso do pessoal de implementação baseado em campo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Pesquisa e publicação financiada por: Governo da Suécia e Tiffany & Co. Foundation Créditos fotográficos: Shawn Blore Traduzido do inglês para português por: Services d’édition Guy Connolly Desenho gráfico: Marie-Joanne Brissette ISBN: 978-0-9809798-4-8 A DDII agradece a ARD Inc. pela contribuição à tradução desse documento. Contacte-nos através do e-mail: [email protected] www.ddiglobal.org Gabinete Executivo 331 Cooper Street, Suite 600, Ottawa, Ontario, Canada, K2P 0G5 A DDI International está registada nos Estados Unidos da América como organização não lucrativa 501(c)3 (INSS/NIF: 51-0616171) © DDI International, 2009 Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal Resumo Em muitos países em vias de desenvolvimento, o processo de rastreio da produção de diamantes aluviais é imprevisível e ineficaz. Muitas vezes, requisitos administrativos onerosos, instituições civis corruptas ou negligentes ou elevados custos de operação aniquilam os processos destes países. Como resultado disso, o cumprimento do Esquema de Certificação do Processo de Kimberley (KPCS) nestes países pode muitas vezes não ser eficaz. Contudo, o rastreio da produção de diamantes aluviais não é impossível. Durante décadas, a Guiana implementou com êxito um sistema de rastreio da produção de diamantes aluviais relativamente fácil de administrar e relativamente económico de operar. Pode ser implementado por pessoal com níveis moderados de competência. A Diamond Development Initiative International (DDII) oferece este manual sobre o sistema de registo e rastreio de produção da Guiana como um modelo para outros países, particularmente países africanos produtores de diamantes com predomínio da mineração artesanal. Para além de ser relativamente económico e simples de operar, o sistema da Guiana funciona no seio de um ambiente político e socioeconómico semelhante ao dos muitos países africanos produtores. Igualmente importante, o sistema da Guiana é flexível. Pode ser facilmente alterado para se adequar às condições únicas de produção de diamantes em muitos países africanos. O sistema da Guiana é composto por seis elementos: • a administração de concessões mineiras, • o registo de garimpeiros, • o registo de dragas, • o registo de compradores e exportadores, • o rastreio de diamantes desde a fonte até à exportação e • a utilização de pessoal de implementação baseado em campo. Sustentar o sistema da Guiana é uma filosofia que visa a manutenção de uma administração simples, acessível em termos de custo e eficiente. Estas qualidades permitem ao governo da Guiana trazer produtores, compradores e exportadores para o regime regulador e incentivar estas pessoas a realizar as transacções legalmente. Uma observação em termos de terminologia 1 Apesar dos meios de produção de diamantes na Guiana reflectirem aproximadamente os de muitos países africanos produtores de diamantes, o léxico guianense e africano varia. Na Libéria e na Serra Leoa, por exemplo, os operários que retiram o cascalho de poços de diamantes aluviais são conhecidos como garimpeiros, enquanto o chefe responsável pela operação que obtém a licença e dirige os garimpeiros é conhecido como mineiro. Apesar destes termos não serem utilizados na Guiana, foram utilizados neste relatório em benefício dos leitores africanos. 1 Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal Porquê a Guiana? Uma resposta ao desafio do KPCS Na maior parte dos países produtores de diamantes de todo o mundo, os sistemas de rastreio de produção de diamantes aluviais são recentes em termos administrativos, criados em 2003 para cumprir as exigências do Esquema de Certificação do Processo de Kimberley (KPCS). O pequeno país sul-americano da Guiana é uma excepção a esta regra. O sistema de rastreio de produção de diamantes de Guiana existe há décadas e necessitou apenas de algumas alterações pouco significativas para cumprir as novas normas exigidas pelo Processo de Kimberley. A Guiana é um dos melhores sistemas de rastreio de produção do mundo. Apesar de não estar de todo isento de falhas, o sistema é um modelo para rastrear eficazmente os diamantes aluviais no caminho que percorrem desde a extracção até à exportação. Mais importante, não existe nada no sistema guianense que exclua sua fácil adopção nos países produtores artesanais de diamantes de África. Sendo ela própria um país em vias de desenvolvimento, a Guiana enfrenta muitos desafios idênticos aos da Libéria e Serra Leoa, por exemplo. A Guiana possui uma economia fortemente virada para os recursos naturais, com falta de pessoal especializado, uma base de infra-estruturas subdesenvolvida, orçamentos governamentais reduzidos, 2 uma administração pública relativamente fraca e níveis moderados de corrupção na função pública. Apesar destas limitações, o sistema de rastreio do KPCS da Guiana consegue atingir um grande número de objectivos importantes. Por exemplo, fornece dados fiáveis relativamente ao comportamento do produtor, exportador e comprador, garante que os impostos e royalties em dívida ao estado provenientes da produção de diamantes são pagos e permite que a autoridade mineira estatal esteja presente nas regiões do interior onde se efectua a mineração de diamantes. Igualmente importante, do ponto de vista dos países africanos produtores de diamantes, é o facto de o sistema ser relativamente simples de implementar: não requer um pesado investimento em computadores e tecnologia de informação nem pessoal altamente especializado. É também relativamente económico de administrar, mesmo com níveis de produção baixos. Por fim, o sistema da Guiana é flexível. Pode ser facilmente adaptado, à medida que se desenvolvem novas condições ou exigências. Por exemplo, com apenas pequenos ajustes, pode realizar funções muito importantes como o rastreio da produção de diamantes por região. Em suma, o sistema da Guiana é eficaz, eficiente, robusto e flexível. Pode ser prontamente adaptado às condições em África sem ser necessário recorrer a anos de estudo ou milhões de dólares em empréstimos de desenvolvimento. Apesar de não estar de todo isento de falhas, o sistema é um modelo para rastrear eficazmente os diamantes aluviais no caminho que percorrem desde a extracção até à exportação. Principais intervenientes da indústria de diamantes da Guiana A indústria de diamantes da Guiana é dominada por dois grupos principais: A Comissão de Geologia e Minas da Guiana, que é o órgão regulador da indústria mineira, e os mineiros e exportadores, que extraem e vendem os diamantes. A Comissão de Geologia e Minas da Guiana A Comissão de Geologia e Minas da Guiana (GGMC) foi formada em 1979 e é o produto de uma fusão entre o Geologic Survey e o departamento de minas da Guiana. Apesar de se reportar ao PrimeiroMinistro, a GGMC é uma comissão pública autónoma, muito semelhante a uma empresa paraestatal ou estatal. Define o seu próprio orçamento e prioridades de financiamento, aumenta as suas próprias receitas e gere o seu próprio pessoal. O seu Comissário reporta-se a um conselho de administração composto por cinco membros nomeados pelo Primeiro-ministro. As receitas da GGMC provêm de uma combinação de taxas de licenciamento e administrativas e pagamentos de royalties relativos à produção de ouro e diamantes de pequena e média escala. A GGMC deve enviar um lucro anual para o governo mas pode reter numerário para investimentos a longo prazo ou manter uma reserva de numerário. A rentabilidade financeira de 2004 mostra que a GGMC gerou mais de 6 milhões de dólares americanos de receitas, incorreu em 2,9 milhões de dólares americanos em despesas — incluindo 1,3 milhões de dólares americanos em salários e 200 mil dólares americanos em despesas de capital — transferiu 500 mil dólares americanos para o governo nacional e adicionou outros 2,8 milhões de dólares americanos às suas próprias reservas de numerário. A GGMC nunca calculou o seu custo de administração do KPCS do país. Contudo, uma vez que o sistema requer um investimento de capital pouco significativo, o seu custo principal são os salários do pessoal administrativo. Em 2004, os royalties da produção de diamantes geraram cerca de 1,8 milhões de dólares americanos, o que é consideravelmente superior à factura total de salários pagos ao pessoal da GGMC nesse ano. Dado que apenas uma pequena fracção do pessoal da GGMC trabalha na administração do sistema do processo de Kimberley, é justo assumir que o sistema da Guiana mais do que se paga a si próprio, mesmo quando os rendimentos da produção são baixos. Dragas, mineiros e exportadores da Guiana Na Guiana, a vasta maioria da produção de diamantes aluviais é proveniente de gabaritos mecânicos de pequenas dimensões, conhecidos como dragas. A maior parte encontra-se situada em terra, apesar de algumas dragas de maiores dimensões flutuarem em barcos e trabalharem os leitos dos rios. Cada draga é operada por uma equipa composta por quatro a seis garimpeiros que recebem alimentação e alojamento gratuitos em locais junto das minas e são pagos à percentagem (normalmente entre 25% e 35%) do valor total de produção. Numa equipa de draga, é o mineiro (o operador da draga) que vende os diamantes, normalmente a um comprador de campo localizado numa comunidade situada no mato, perto do local de mineração. Por sua vez, estes compradores de campo vendem os diamantes a exportadores, sendo que a maior parte opera na capital da Guiana, Georgetown. Os exportadores de diamantes embalam os diamantes, preparam os formulários do Processo de Kimberley e exportam os diamantes para clientes no estrangeiro. 3 Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal Um modelo comprovado: o sistema da Guiana Um dos aspectos fortes do sistema da Guiana é a simplicidade com o qual é administrado. As autoridades governamentais compreendem que os mineiros da Guiana não têm a inclinação ou recursos financeiros ou de capital humano para se sujeitarem a um longo processo de registo burocrático. Tendo essa preocupação em mente, o governo adoptou um sistema simples que permite a adesão dos mineiros com um esforço mínimo e despesas de capital muito reduzidas e que regista a origem precisa de cada pedra. Filosofia subjacente: administração apenas quando for necessário Regra geral, as autoridades guianenses adoptaram a noção de que o registo mineiro deve ser acessível e eficiente. O governo acredita que esta abordagem irá incentivar os intervenientes da indústria a entrar e permanecer no seio do sistema legal. As taxas de licença e outros encargos administrativos são reduzidos (iguais ou inferiores aos de recuperação de custos), os requisitos de documentação são mantidos simples e os tempos de processamento destinam-se a ser rápidos. dade de mineração ou comercialização de diamantes enfrentam poucos obstáculos monetários ou administrativos. Por conseguinte, um maior número de intervenientes obedece aos requisitos reguladores e a competitividade no mercado é forte. Em parte, esta abordagem é fruto de anos de esforço por parte da GGDMA (Associação de Mineiros de Ouro e Diamantes da Guiana), que tenta influenciar o governo a limitar as regulamentações mineiras. A abordagem é também o resultado de lições que foram aprendidas durante os anos de socialismo de um único partido da Guiana, quando a regulamentação e tributação excessiva quase levou a produção de diamantes para a clandestinidade. Os elementos do sistema da Guiana O sistema de regulamentação mineral e os controlos do Processo de Kimberley são compostos por seis elementos distintos: • administração de concessões mineiras, • registo de garimpeiros, • registo de dragas, • registo de compradores e exportadores, • rastreio de diamantes desde a fonte até à exportação e • pessoal de implementação baseado no campo. O resultado final é que todos os que pretenderem encetar legalmente uma activi- 4 Por conseguinte, um maior número de intervenientes obedece aos requisitos reguladores e a competitividade no mercado é forte. Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal 1 2 ! 3 10 9 4 11 8 5 12 7 6 13 5 Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal Administrar concessões minerais Os direitos subsuperficiais na Guiana são detidos pelo governo nacional, que administra este património através da GGMC. As pessoas que pretendam aceder ao subsolo, quer para prospecção quer para mineração, necessitam de estabelecer concessões de mineração. No sector dos diamantes aluviais, a maior parte das pessoas apresenta concessões de média escala (em locais que abrangem entre 150 e 1.200 acres), as quais são abertas a cidadãos guianenses e residentes legais. Na prática, os mineiros que trabalham nos locais raramente detêm conjuntos de concessões. Pelo contrário, são os compradores de diamantes, cidadãos guianenses ou residentes de longa duração, que detêm as concessões. Os detentores das concessões cobram aos mineiros o direito de trabalhar nas suas concessões e colocam encarregados nas concessões para verificar a produção. Registar os garimpeiros Oficialmente, o sistema de registo de garimpeiros da Guiana requer que todas as pessoas que trabalhem em campos de diamantes estejam registadas. O registo custa 1.000 dólares guianenses (5 dólares americanos) e tem de ser renovado anualmente. A seu favor, os funcionários da GGMC fixaram o preço de registo bem dentro do alcance do mineiro médio , e mantiveram os requisitos burocráticos e de documentação bastante simples. Por 6 exemplo, os mineiros podem registar-se em qualquer uma das estações da GGMC no interior— ao contrário do que acontece na capital, Georgetown — para preencher este requisito. Infelizmente, apesar destas medidas de boa fé, algumas barreiras administrativas fizeram com que o sistema não funcionasse em pleno. Apesar do registo estar aberto a cidadãos guianenses e residentes legais, muitos dos garimpeiros que trabalham na Guiana são cidadãos estrangeiros com um estatuto de residência questionável. A política do governo da Guiana é de acolher estes recém-chegados e os funcionários da GGMC permitiram que estrangeiros que demonstrem ter emprego nas minas possam obter residência legal. Contudo, a residência é da responsabilidade do Ministério da Administração Interna, não da GGMC. Por conseguinte, o processo só pode ser concluído no Ministério da Administração Interna, em Georgetown. O processo em si demora pelo menos um dia e os custos de deslocação e alojamento associados a uma viagem à capital são suficientemente significativos para que muitos dos garimpeiros prefiram permanecer sem estarem registados. Todavia, dado que o registo de garimpeiros individuais apenas é acessório para a solução do Processo de Kimberley de Guiana, a falta de um registo abrangente de garimpeiros não afecta a eficácia do KPCS do país. O sistema de registo e rastreio da Guiana depende antes do registo abrangente de unidades de produção. Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal Registar unidades de produção O requisito de registo de dragas de mineração é o primeiro de três elementos essenciais do sistema do Processo de Kimberley da Guiana. As dragas devem estar registadas ou ser renovadas anualmente na sede da GGMC, em Georgetown. Podem ser registadas por cidadãos guianenses ou residentes legais a um custo de 10.000 dólares guianenses (50 dólares americanos). Desde 2007, foram registadas mais de 4.100 dragas. Quando procedem ao registo das suas dragas, os proprietários necessitam de fornecer não só informações pessoais à GGMC, mas também informações técnicas relativas ao equipamento das dragas. O pessoal administrativo na sede da GGMC regista estes pormenores numa lista principal de dragas e abre processos individuais para cada draga. Com cada registo ou renovação, o proprietário da draga recebe um livro de produção, que contém folhas de produção para aproximadamente um ano (folha com papel químico e em triplicado). Espera-se que o proprietário ou operador da draga registe todos os diamantes produzidos por essa draga no seu livro de produção. As cópias destas folhas de produção viajam com os diamantes quando o proprietário da draga os vende ao comprador de campo e, depois, ao exportador de diamantes, e são enviadas para a GGMC como parte do processo de exportação. Quando as folhas chegam à sede da GGMC, o pessoal administrativo coloca uma cópia de cada uma delas no processo da draga. Deste modo, cada processo de uma draga contém um registo completo de todos os diamantes produzidos por essa draga. Quando um exportador envia uma encomenda de diamantes para exportação, os registos de produção do exportador são verificados em relação às folhas de produção guardadas no processo da draga. A GGMC começou recentemente a colocar em computador a informação que conserva sobre dragas registadas. Contudo, os registos informáticos só complementam o sistema central de processos e formulários em papel. A ênfase colocada pela solução guianense na capacidade humana dos funcionários administrativos, em oposição aos sistemas de tecnologia de informação importados, pode muito bem ser uma das características mais atractivas do sistema para os produtores africanos. Note-se também que a GGMC se concentra nas dragas simplesmente porque, nesse país, a draga é a unidade de produção mais comum. O sistema do Processo de Kimberley da Guiana iria funcionar igualmente bem se a unidade básica de produção fosse um grupo de mineiros a trabalhar para um único chefe. O baixo custo de estabelecimento como comerciante de diamantes na Guiana abriu o sistema de produção a muitos intervenientes. 7 Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal Registar comerciantes e exportadores Na Guiana não existe qualquer diferença entre as licenças de comerciante interno e de exportador. Oficialmente denominados licenças de comercialização, estes documentos custam 15.000 dólares guianenses (75 dólares americanos) por ano e estão disponíveis a cidadãos guianenses, residentes legais da Guiana e empresas integradas nesse país. Os comerciantes também necessitam de possuir um local de negócio registado (o pessoal da GGMC inspecciona as instalações antes de emitir uma licença). O baixo custo de estabelecimento como comerciante de diamantes na Guiana abriu o sistema de produção a muitos intervenientes. Desde 2007, registaram-se várias centenas de compradores de diamantes no país. Desse total, 50 iniciou actividades de exportação. Ao manter o custo das suas licenças de comercialização reduzido, o governo da Guiana renuncia a receitas. Licenças de diamantes semelhantes custam substancialmente mais na Serra Leoa, Libéria ou República Democrática do Congo (apesar dos volumes de produção nestes países terem tendência a ser superiores aos da Guiana). Alguns comerciantes sugeriram que a GGMC devia restringir o número de licenças como forma de fazer a procura corresponder aos volumes de produção. Contudo, da perspectiva dos mineiros, os obstáculos de entrada reduzidos e o grande número de comerciantes garantem melhores preços. Rastrear os diamantes através das folhas de produção O âmago do sistema de rastreio de diamantes da Guiana é a folha de produção, que segue cada encomenda de diamantes na Guiana, desde a extracção até à exportação. (Consulte a Figura 1.) Aquando do registo ou renovação de uma draga, cada proprietário recebe um livro de produção que contém folhas de produção para aproximadamente um ano. Estas folhas de produção são impressas em triplicado e possuem um número exclusivo. Cada folha documenta um período de uma semana na vida útil da draga. Na parte superior da folha, o proprietário ou operador da draga regista o número de concessão, distrito de mineração e localização da draga. Introduz também o seu nome e o nome do proprietário do conjunto de dragas. Registar unidades de produção em África O sistema da Guiana pode ser facilmente adaptado às condições em Angola, Serra Leoa e Libéria, onde um único chefe de uma equipa ou patrão de um grupo emprega uma equipa de garimpeiros e lhe paga um subsídio de refeição e uma percentagem dos ganhos da produção de diamantes. Nestes casos, o mineiro ou patrão iria registar-se como a unidade de produção e receber um livro de produção no qual registaria os diamantes produzidos pela sua equipa. Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal Figura 1: Uma folha de produção típica COMMISÃO DE GEOLOGIA E MINAS Formulário 14 12345 (Número de série) N.o distrito de mineração:____ Localização:___ Número de concessão: _____ N.o draga:______ Proprietário:_____ Dia Data Actividade Consumo de combustivel Segunda-feira 12/01/2008 Trabalho 20g Terça-feira 13/01/2008 Trabalho 20g Quarta-feira 14/01/2008 Trabalho 20g Quinta-feira 15/01/2008 Trabalho 20g Sexta-feira 16/01/2008 Trabalho 20g Sábado 17/01/2008 Lavagem 20g Total Assinatura Operador:____ Nome do detentor: _____ Pedras Quilate 500 20 500 20 Assinatura Operador/Agente autorizado Data Na parte principal da folha, o operador regista a actividade de produção da draga para a semana. As entradas da grelha tendem a ser descrições simples de uma ou duas palavras, tais como “limpar terra”, “escavar”, “trabalho” ou “lavagem”*. Uma equipa típica de uma draga encontra-se de segunda a sexta-feira a extrair minério com mangueiras de alta pressão. Esta actividade é descrita como “escavar” ou “trabalho”. No sexto dia, passam este cascalho pelo gabarito. Esta actividade é introduzida como “lavagem”. Os diamantes produzidos por esta lavagem são introduzidos no formulário, utilizando a convenção guianense de introduzir tanto Detentor da concessão/Encarregado Data o peso em quilates como o número aproximado de pedras. Na parte inferior do formulário existem dois locais que se destinam a assinaturas. O proprietário ou o operador da draga assina no primeiro local e o documento é novamente assinado por um encarregado da concessão — um empregado do proprietário da concessão que se encontra estacionado no local. O trabalho do encarregado da concessão consiste em verificar a produção de cada draga na concessão e assegurar que o proprietário da mesma recebe uma taxa de 10% dos mineiros. Por sua vez, o encarregado da concessão Os diamantes transportados sem folhas de produção podem ser apreendidos. * Existem motivos históricos para este nível de pormenor na Guiana; este não teria necessariamente de ser aplicado noutros locais. 9 Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal recebe um décimo das taxas dos mineiros, pelo que tem um interesse pessoal em apresentar com exactidão os valores neste formulário. cionário da GGMC para serem inspeccionados. Os diamantes transportados sem folhas de produção podem ser apreendidos. No sétimo dia da semana, enquanto as equipas de mineração descansam, o proprietário ou operador da draga viaja até à povoação mais próxima para vender os seus diamantes a compradores de campo. Ao abrigo da lei guianense, os diamantes devem ser acompanhados por duas cópias da folha de produção no seu percurso desde a mina até ao comprador de campo; a terceira cópia mantém-se permanentemente no livro de produção da draga. Quando se encontram em Georgetown, os compradores de campo enviam ambas as cópias das suas folhas de produção para os exportadores a quem vendem os diamantes. Do comprador de campo ao exportador Aquando da compra de diamantes, o comprador de campo recebe ambas as cópias do livro de produção e introduz as suas aquisições num formulário de transacções diárias, que também deverá ser enviado para a GGMC. (Infelizmente, os formulários de transacções diárias foram de certa forma negligenciados pela GGMC, ao ponto de neste momento ser dada pouca importância a este requisito.) 10 Em intervalos regulares, o comprador de campo reúne todos os seus diamantes e folhas de produção e viaja para a capital para vender os diamantes a um exportador. Os compradores de campo viajam normalmente num pequeno avião, aterram num aeroporto nacional na capital, Georgetown, onde a GGMC possui um escritório de inspecção. Por lei, os comerciantes devem apresentar os seus diamantes e folhas de produção ao fun- Registar diamantes para exportação Um exportador deve, em primeiro lugar, reunir um conjunto de diamantes e folhas de produção de vários compradores de campo (e ocasionalmente de mineiros individuais). Note-se que não há qualquer requisito de fazer corresponder uma determinada folha a um diamante específico. O que importa é que os totais do peso em quilates e da quantidade das pedras de todas as folhas do conjunto para exportação coincidam com os diamantes efectivos que serão exportados. Em segundo lugar, o exportador paga os royalties ao governo relativos aos diamantes a ser exportados. Para pagar este imposto, o exportador entrega um duplicado de cada folha de produção na sua encomenda para exportação à Administração Fiscal da Guiana. O total da produção de diamantes registado nessas folhas é utilizado para calcular os royalties que devem ser pagos. O exportador paga à Administração Fiscal e recebe um recibo como prova de pagamento. A Administração Fiscal fica com as folhas de produção, que depois envia para a GGMC. Na sede da GGMC, os fun- Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal cionários do arquivo ordenam estas folhas de produção por número de draga e colocam cada uma delas no processo correspondente à draga. Entretanto, o exportador prepara um conjunto de pedido de exportação do Processo de Kimberley para enviar para a GGMC. O conjunto é composto pelos seguintes elementos: • uma declaração aduaneira, • uma declaração ajuramentada que atesta que os diamantes em bruto “foram legitimamente obtido na Guiana e não foram obtidos de qualquer outra fonte ou actividade proveniente da comercialização de “diamantes de conflito”" • um pedido para obtenção de uma licença de exportação que apresenta datas e números de série de todas as folhas de produção na encomenda de exportação, juntamente com o seu peso em quilates e contagem das pedras, • os duplicados das folhas de produção para todos os diamantes da encomenda, • um recibo da Administração Fiscal da Guiana a comprovar que os royalties foram pagos, • cópias dos formulários de transacções diárias de diamantes do exportador, apresentando as datas de aquisição dos diamantes que serão exportados e • os diamantes que serão exportados. Diamantes armazenados na GGMC antes da exportação A Guiana é o único país no mundo que requer aos exportadores que armazenem os seus diamantes junto de uma autori- dade governamental enquanto o Processo de Kimberley e a documentação de exportação estão a ser processados. Os exportadores reclamam da prática e, apesar desta levantar preocupações de segurança, a DDII acredita que as nações africanas que visam reforçar os seus controlos do Processo de Kimberley deveriam considerar fortemente esta medida. Os funcionários da GGMC acreditam que, devido ao facto dos exportadores saberem que os seus diamantes podem ser confiscados e do governo poder facilmente executar um arresto, os exportadores são muito mais cuidadosos com a sua documentação, e existe muito menos probabilidade de obterem diamantes de origem questionável. Depois da recepção de uma encomenda para exportação, os funcionários da GGMC “depositam" primeiro os diamantes. Numa sala na sede da GGMC, o exportador abre e pesa a sua encomenda para exportação para demonstrar que os diamantes correspondem ao peso em quilates e tamanhos de pedras indicados na folha de produção. Três funcionários diferentes da GGMC testemunham e verificam separadamente o peso e a contagem das pedras. Quando este processo estiver concluído, os diamantes são colocados numa caixa-forte de metal, do qual apenas o exportador possui uma chave. A caixa-forte é então selada dentro de um contentor inviolável e guardada no cofre da GGMC. Os funcionários administrativos começam então a processar o pedido do Processo de Kimberley. Analisam todas as folhas de produção para verificar se o conjunto de concessões apresentado na parte superior 11 Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal da folha é válido, se o proprietário e localização apresentados estão correctos e se as assinaturas válidas estão presentes. Em seguida, o pessoal da GGMC confirma os valores de produção, comparando primeiro os dados contidos no pedido de exportação com as folhas de produção fornecidas pelo exportador e, depois, verificam estes valores em comparação com as folhas de produção guardadas nos processos das dragas. Se todos os valores estiverem correctos, o pessoal remete o pedido para o comissário da GGMC, que analisa o pedido e, caso não existam quaisquer questões adicionais, assina o certificado do Processo de Kimberley. Se o comissário da GGMC tiver questões, quer relativas a discrepâncias nos dados, quer relativas ao tamanho ou qualidade dos diamantes enviados para exportação, suspende o pedido para proceder a uma investigação adicional. A natureza única do sistema guianense, que rastreia a produção de diamantes até um mineiro identificado num local de concessão identificado, permite à GGMC rastrear uma produção suspeita novamente até à sua fonte. A GGMC decretou este processo em diversas ocasiões. Modernizar os dados de produção Ao longo dos últimos anos, os funcionários administrativos da GGMC introduziram dados de produção numa base de dados electrónica. Ao informatizar os dados, a GGMC espera facilitar o processo de verificação dos dados de produção. Um grande conjunto de dados computor12 izado irá também permitir ao governo guianense analisar a indústria de diamantes do país, quer por motivos de segurança dos diamantes, quer para encontrar tendências económicas e impacto social mais profundos. Por exemplo, um estudo realizado em 2007 utilizou os extensos dados de produção de diamantes da Guiana para estabelecer alguns dos primeiros pontos de referência para os rendimentos dos garimpeiros e a margem comercial aplicada aos diamantes à medida que sobem na cadeia, de mineiros para comerciantes e para exportadores. Estes dados podem eventualmente permitir aos produtores africanos tirar plenamente partido dos seus recursos de diamantes aluviais. O caso do pessoal de implementação baseado em campo A GGMC possui pessoal estacionado em todo o interior de Guiana que se dedica à mineração. Ao todo, cerca de 20 oficiais e encarregados de minas patrulham o país. Estes oficiais e encarregados são essenciais para o sistema guianense. Como presença governamental permanente em zonas de mineração, ajudam a fomentar o respeito pelo estado de direito e regulamentação governamental. Durante as suas viagens de inspecção regulares, os oficiais asseguram que as dragas cumprem as regulamentações ambientais e do Processo de Kimberley. Ao abrigo da lei mineira da Guiana, os oficiais podem ordenar a um mineiro ou Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal garimpeiro que pare de trabalhar se a pessoa ou equipa não cumprir as regulamentações mineiras. Estas ordens de interrupção do trabalho são muito mais eficazes para incentivar o cumprimento das regulamentações do que o programa de coimas apresentado no âmbito da lei. Para além da execução diária, o pessoal das minas possui autoridade para investigar preocupações acerca da origem de uma encomenda de diamantes. Aplicar o sistema guianense em África e em outras partes? A transferência do sistema administrativo de um país para outro raramente é fácil. Os governos funcionam de forma ligeiramente diferente e as políticas legais quase nunca se adequam a mais do que uma 13 Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal jurisdição. Apesar desta dificuldade se aplicar absolutamente à indústria de produção de diamantes, o sistema de produção de diamantes da Guiana pode ser adoptado nos países produtores africanos com uma intervenção mínima. Nesta secção, discutimos a oportunidade de adaptar o sistema de produção da Guiana ao contexto africano. Vamos examinar elementos específicos do sis- tema guianense, tais como o processo pelo qual administra concessões minerais, regista os garimpeiros e dragas e rastreia os diamantes desde a produção até à exportação e recomenda formas através das quais estes processos podem ser alterados para serem utilizados nos principais países produtores de diamantes de África, tais como a Serra Leoa, Angola, Libéria e República Democrática do Congo. O sistema guianense em Angola O sistema da Guiana poderia ser facilmente adaptado às concessões minerais de empresa comum de grandes dimensões que caracterizam o sector de diamantes de Angola, por exemplo. Neste caso, o sistema ao estilo guianense iria criar um mecanismo de monitorização através do qual os detentores de concessões de empresa comum poderiam começar a cobrar receitas a um corpo de mineiros artesanais legalizados. Este sistema seria uma melhoria nítida na organização actual, na qual os diamantes são extraídos informalmente por garimpeiros ilegais mas tolerados, que não são monitorizados pelo estado e que não fornecem receitas aos detentores das concessões. O sistema guianense na RDC A adaptação do sistema da Guiana ao regime de concessões minerais actualmente implementado na República Democrática do Congo (RDC) poderia ser um desafio ainda maior. O código de concessões mineiras da RDC está principalmente direccionado para concessões de grande escala por empresas de extracção mineira industriais extremamente capitalizadas. Contudo, existe um número relativamente pequeno deste tipo de empresas na RDC. A maior parte, se não mesmo a maioria, dos diamantes do país provêm de zonas não abrangidas por concessões minerais sancionadas pelo governo. Em vez de concessões formais, as autoridades locais e tradicionais determinam em larga medida direitos de escavação. A implementação do sistema ao estilo guianense poderia então envolver o reconhecimento da legitimidade das autoridades locais tradicionais e dar-lhes poder para verificar a produção local. A longo prazo, a DDII acredita que a DRC deveria formalizar um sistema de concessões mineiras de pequenas dimensões e que os funcionários do governo deveriam trabalhar em conjunto com as autoridades locais sempre que tal fosse possível, de forma a que um sistema de rastreio obtivesse aceitação máxima no espaço rural de extracção de diamantes. Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal 1. Administrar concessões minerais A primeira vantagem do sistema da Guiana é o facto de funcionar de forma independente às leis de concessões minerais existentes de um país. O sistema guianense requer que o trabalho dos mineiros em terra seja abrangido por um tipo de concessão mineira legal e que o proprietário da concessão, ou pessoa designada por este, verifique a produção de cada mineiro numa folha de produção. (O proprietário da concessão tem interesse pessoal em realizar esta função. É desta forma que recebe a sua parte dos diamantes produzidos na concessão). 2. Registar os garimpeiros Apesar das regulamentações de extracção de diamantes exigirem o registo de garimpeiros individuais, as autoridades guianenses têm tido resultados muito díspares nos seus esforços em registar todas as pessoas que trabalham nos campos de diamantes. O principal obstáculo tem sido o acesso. Os funcionários da GGMC definiram taxas de registo (5 dólares americanos) bem dentro do alcance do mineiro médio, e mantiveram os requisitos burocráticos e de documentação bastante simples. Apesar disto, muitos garimpeiros têm adiado o registo devido ao tempo, esforço e (para os garimpeiros estrangeiros) custo necessários para se deslocarem dos campos de extracção mineira à capital para obterem as autorizações de residência e de registo de mineração necessárias. O êxito limitado do esforço de registo de mineiros na Guiana fornece uma lição aos oficiais de minas africanos. Os garimpeiros não vão, evidentemente, percorrer longas distâncias para se inscreverem em programas de registo, especialmente quando podem continuar a trabalhar sem estarem registados. Em África, os oficiais de minas devem deslocar o processo de registo para um local o mais próximo possível dos mineiros — idealmente, para os próprios campos de extracção mineira. Para facilitar o registo, os requisitos burocráticos devem ser mantidos o mais simples possível e as taxas deverão ser acessíveis em termos de custo (entre 1 e 5 dólares americanos). Os benefícios do registo completo irão ultrapassar em muito a perda de receitas através de taxas mais reduzidas. Elemento essencial do registo Na Guiana, a falta de um registo completo de mineiro tem tido pouco ou nenhum efeito no sistema. Isto deve-se ao facto do elemento crítico do sistema guianense ser o registo da unidade básica de produção: a draga. Existem instalações de produção mecanizada de pequena escala semelhantes em muitas partes de África. Por Os garimpeiros não vão, evidentemente, percorrer longas distâncias para se inscreverem em programas de registo 15 Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal exemplo, em alguns países africanos, grandes grupos de garimpeiros trabalham sob a direcção de um único patrão ou mineiro. O mineiro recolhe os diamantes produzidos pelos garimpeiros, vende as pedras e distribui uma parte dos lucros aos garimpeiros. Num sistema deste género, toda a equipa de garimpeiros e mineiros pode ser considerada como uma unidade de produção única e, por conseguinte, pode ser registada da mesma forma que uma pequena draga guianense. Desafios de registo Verificam-se duas situações em que o registo dos garimpeiros pode ser particularmente difícil: quando trabalham de forma independente dos mineiros (quer por conta própria, quer em pequenos grupos autónomos) e quando recebem pedras como forma de pagamento. Este último sistema é comum na Serra Leoa e na RDC. Numa escavação de diamantes em Kasai Oriental na RDC, por exemplo, dos 100 sacos de terra escavada de um poço aluvial, 15 podem ser entregues ao detentor da concessão ou chefe da aldeia, 25 ao conjunto de garimpeiros, 10 à equipa de mulheres que transportam o cascalho do poço para a margem do rio para ser lavado e os restantes 50 ao mineiro, que dirige a escavação e fornece alimentação e ferramentas aos garimpeiros. Cada um destes agentes irá lavar os seus próprios sacos de cascalho, encontrar e vender os seus diamantes. 16 Em qualquer das situações, as probabilidades de registar todos os garimpeiros e, em seguida, convencê-los a trabalhar com folhas de produção que necessitam de ser assinadas e novamente assinadas pelo encarregado da concessão ou chefe da aldeia, parecem ser de facto muito remotas. Como pode então o sistema de rastreio de produção guianense ser adaptado a esta situação? Uma possibilidade seria tentar seguir a produção no ponto em que um garimpeiro vende os seus diamantes a um comprador de campo. Aquando da compra dos diamantes, o comprador de campo poderia ser obrigado a registar o nome e número de registo do garimpeiro, juntamente com o peso e características dos diamantes e outros dados importantes, tais como a localização da produção. Coloca-se a questão de saber que incentivos obteriam os compradores de campo ou garimpeiros em registar as suas pedras. Na Guiana, um dos principais incentivos é a legalidade. Apenas os diamantes acompanhados por folhas de produção podem ser transportados legalmente dentro do país. É possível que incentivos pudessem ser bem sucedidos em países como Angola e a RDC. 3. Registar unidades de produção O registo das dragas ou de outros sistemas de produção mecanizada de pequenas dimensões não deveriam colocar grandes obstáculos em países africanos produ- Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal tores de diamantes. Muitos destes países já possuem regimes de licenciamento para esse tipo de equipamento. Tal como foi referido anteriormente, é comum em muitas partes de África que um grupo de garimpeiros trabalhe sob a direcção de um único patrão, conhecido normalmente como mineiro. O mineiro recolhe todos os diamantes produzidos pelos seus garimpeiros, vende-os e distribui uma parte dos lucros aos garimpeiros. Num caso destes, uma equipa de garimpeiros e mineiros pode ser considerada como uma unidade de produção única e, por conseguinte, pode ser registada da mesma forma que uma pequena draga. Neste caso, o mineiro ficaria incumbido da obtenção de uma licença e do registo da produção da equipa numa folha de produção. O número desses mineiros ou líderes de equipa é suficiente para que a tarefa de licenciamento da sua totalidade seja relativamente simples. Esses mineiros possuem ainda normalmente formação sufi- ciente para tratar destes requisitos administrativos. Administração simples O que é preocupante quando se procede ao licenciamento de mineiros é o risco de se criarem requisitos de documentação onerosos. Os governos devem ser cuidadosos para não criar sistemas administrativos que confiram permanentemente a classes de mineiros o direito de exploração de concessões minerais às custas dos garimpeiros comuns. Afinal, o objectivo do sistema consiste em rastrear a produção de diamantes, não impor sistemas de trabalho ou classe específicos nos campos de diamantes. 4. Registar comerciantes e exportadores Uma vez que a maior parte dos países africanos já licencia e regista os comerciantes e exportadores de diamantes, Unidades de pequenas dimensões em África A médio prazo, em muitos países africanos produtores de diamantes, é provável que gabaritos de pequenas dimensões semi-mecanizados comecem a substituir as equipas artesanais. Este processo já se encontra em curso na Libéria e pode avançar rapidamente em Angola se o governo do país criar um regime legal para extracção mineira artesanal de pequena escala. É provável que as grandes equipas de garimpeiros de diamantes totalmente artesanais persistam mais tempo na RDC, onde os depósitos estão amplamente disseminados e, muitas das vezes, são de valor reduzido para justificar o investimento relativamente modesto de um gabarito pequeno. Ao contemplar revisões nos sistemas destes países, devem ter-se em consideração tendências como estas. Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal estes países não devem ter grandes problemas em adoptar o sistema guianense. 5. Rastreio de diamantes desde a fonte até à exportação Os países africanos têm, geralmente, duas classes de licenças, uma para comerciantes nacionais e outra para exportadores. A Guiana, por outro lado, não faz distinção entres estas categorias. Apesar da maior parte do sistema da Guiana poder ser adoptado de forma simples nos países africanos, dois desafios muito importantes limitam a utilização do sistema de folhas de produção guianense. Entre estas dificuldades encontra-se principalmente a questão do local onde registar e seguir a produção de diamantes. Grandes equipas de mineiros/garimpeiros como as encontradas na Libéria, Serra Leoa e Angola poderiam ser integradas no sistema como unidades de produção únicas, registadas e criadas para trabalhar com folhas de produção. Em alguns países, entre eles principalmente a RDC, os governos podem considerar a introdução de duas categorias distintas de comerciantes nacionais: comerciantes de pequenos volumes situados junto aos poços e comerciantes de volume superiores estabelecidos em cidades. Este sistema iria permitir ao governo seguir os diamantes o mais próximo possível nos seus pontos de produção. A RDC diferencia-se devido ao grande número de garimpeiros que trabalha em parcelas individuais. Estas zonas de escavação estão frequentemente rodeadas por pequenos compradores de diamantes, que os adquirem directamente aos garimpeiros e, em seguida, os vendem a grandes comerciantes estabelecidos em cidades próximas. A criação de uma classe de comerciantes estabelecidos junto aos poços (talvez limitada em termos de volume) iria incentivar estes comerciantes a registar-se. Os comerciantes estabelecidos junto aos poços poderiam receber formulários de seguimento de produção e registar os envios de diamantes à medida que recebessem pedras dos garimpeiros individuais. 18 Contudo, este encargo administrativo adicional poderia tornar-se demasiado pesado para os garimpeiros individuais e equipas mais pequenas não organizadas que se encontram com maior frequência na DRC, por exemplo. Um sistema de comerciante de diamantes estabelecido junto ao poço faz mais sentido nestas situações. Assim que os governos tiverem determinado que membro da equipa de produção irá registar em primeiro lugar os diamantes do grupo, devem também decidir quem fornece a segunda assinatura na folha de produção para atestar a sua autenticidade. A pessoa que atesta a autenticidade da folha de produção confirma que os valores nela contidos correspondem aos diamantes físicos efectivos. Na Guiana, esta segunda assinatura é fornecida pelo detentor da concessão (ou pelo seu encarregado). Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal 6. O caso do pessoal de implementação baseado em campo Por fim, se o sistema guianense fosse adoptado em países africanos produtores de diamantes, os governos destes países iriam beneficiar de escritórios de campo, nos quais iriam trabalhar funcionários de minas, nas regiões em que a extracção mineira é mais significativa. Os funcionários de minas guianenses não verificam folhas de produção ou comerciantes. Em vez disso, patrulham a zona interior que se dedica à extracção mineira e realizam controlos no local para garantir que os mineiros cumprem as regulamentações de produção e registo. Os funcionários de minas representam uma autoridade governamental permanente nos campos de diamantes e um meio de transmissão para o fluxo de informação entre mineiros e governo. A Libéria arrancou em força neste sentido, criando 10 escritórios de diamantes regionais; contudo, os seus oficiais de minas passam muito tempo nos seus escritórios a verificar as folhas de produção e pouco tempo no campo. Na RDC, uma necessidade semelhante de monitorização dos diamantes que chegam às comptoirs (casas de aquisição) assegura que o pessoal de minas está ligado a centros de aquisição regionais. Deste modo, o controlo dos campos de diamantes caiu, na melhor das hipóteses, nas mãos de autoridades tradicionais locais e, na pior das hipóteses, sob o controlo de paramilitares. Para controlar melhor os seus vastos campos artesanais de diamantes, a RDC necessita urgentemente de criar um corpo de inspectores de minas que, talvez em cooperação com chefes locais, possa trazer alguma ordem aos campos artesanais de diamantes. Em Angola, onde a extracção mineira artesanal continua a ser oficialmente ilegal, o controlo das zonas de produção caiu nas mãos da Polícia Nacional Angolana. Para rectificar esta situação, Angola necessitaria em primeiro lugar de legalizar a extracção mineira artesanal e, em seguida, criar um corpo de funcionários de minas para patrulhar e inspeccionar escavações artesanais. Desta forma, os oficiais de minas poderia separar a aplicação do código de extracção mineira da aplicação do código penal. dois desafios muito importantes limitam a utilização do sistema de folhas de produção guianense. 19 Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal Rastreio em Angola Em Angola, onde este sistema será implementado, os proprietários das maiores concessões de empresa comum iriam provavelmente fornecer encarregados de concessões para verificar a produção como forma de cobrarem as receitas que lhes são devidas como detentores das concessões. Por sua vez, se fosse garantido aos mineiros que, por registarem a sua produção, pudessem transportar diamantes legalmente dentro do país e vender as pedras onde quisessem (ao contrário de serem forçados a vender os seus diamantes ao detentor da concessão), também estes teriam fortes incentivos para registar a sua produção de diamantes. Sistema de rastreio da Libéria A Libéria, que implementou recentemente uma versão do sistema de folhas de produção, optou por ter pessoal estatal de minas a verificar a produção de diamantes. Os mineiros trazem os seus diamantes a um dos dez escritórios de campo regionais estabelecidos nas zonas de extracção mineira. Os funcionários de minas pesam e inspeccionam os diamantes e, em seguida, preenchem e assinam formulários que registam as características da produção de diamantes. Estas folhas acompanham os diamantes à medida que estes são vendidos na capital. Rastreio na RDC Num país como a RDC, uma combinação destes dois sistemas poderia gerar um sistema razoável. Na ausência de um sistema de concessões em pequena escala a funcionar, é possível que os detentores de concessões não possam verificar a produção. Dada a limitação de recursos governamentais e o vasto número de zonas de produção, é possível que o governo tenha dificuldade em estabelecer escritórios de campo em todas as zonas de produção. A solução poderia ser colocar os comerciantes estabelecidos junto dos poços a iniciar o processo de registo da produção. Estes diamantes e folhas de produção poderiam então ser inspeccionados e verificados pelo pessoal de minas no centro regional mais próximo, ou em aeroportos regionais. Qualquer que seja a abordagem adoptada, os valores declarados na folha deveriam ser verificados por um agente externo antes dos diamantes chegarem à capital para serem exportados. Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal 21 © DDI International, 2009: Sistema de rastreio da produção de diamantes da Guiana: um modelo para os diamantes de mineração artesanal