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Extracted from Funding of Political Parties and Election Campaigns: A Handbook on Political Finance (Portuguese) © International Institute for Democracy and Electoral Assistance 2015. International IDEA, Strömsborg, 103 34 Stockholm, Sweden Phone +46-8-698 37 00, Fax: +46-8-20 24 22 E-mail: [email protected] Web: www.idea.int prólogo Ao longo de minha carreira, testemunhei o impacto negativo do dinheiro na política e na administração. Há cada vez mais evidências de que a corrupção e doações irregulares estão exercendo uma influência indevida na política e prejudicando a integridade das eleições. Em alguns países, o dinheiro do crime organizado se infiltrou na política para ganhar controle sobre os funcionários eleitos e instituições públicas. Essas ameaças à política democrática ajudam a explicar o porquê de um grande número de pessoas ao redor do mundo estar perdendo a fé nos políticos e nos processos democráticos. Por exemplo, uma pesquisa recente mostra que mais de dois terços dos americanos confiam menos no governo por causa da influência de grandes doadores.1 A necessidade de regular o financiamento político descontrolado, não divulgado e opaco foi identificada pela Comissão Mundial sobre as Eleições, Democracia e Segurança2 como um grande desafio para a integridade das eleições tanto em países emergentes quanto em democracias maduras. A Comissão Mundial argumentou que o financiamento político mal regulado pode diminuir a equidade política, proporcionar oportunidades para o crime organizado para a compra de influência política e minar a confiança pública nas eleições. De fato, uma incapacidade de regular o financiamento político ameaça esvaziar a democracia e roubar-lhe de suas forças originais. Financiamento de Campanhas_diagramação.indd 9 5/15/15 11:19 AM Os cidadãos de todo o mundo querem partidos políticos e governos que representem seus pontos de vista e sejam sensíveis às suas necessidades. No entanto, muitas vezes os partidos representam desproporcionalmente os interesses dos doadores que os financiaram em larga escala. Se as grandes corporações e indivíduos ricos forem capazes de comprar uma maior influência por meio de grandes doações de campanha, então os cidadãos podem perder a confiança, ou serem marginalizados do processo político. Essa situação é agravada pela falta de participação dos cidadãos nos partidos políticos, o que aumenta ainda mais a alienação política das pessoas. Embora o financiamento das campanhas eleitorais e de partidos políticos tenha um papel importante no funcionamento da democracia, o dinheiro não regulamentado significa que o campo político não está nivelado. O crescimento explosivo de gastos de campanhas alimenta a percepção de que a riqueza compra influência política e ameaça a igualdade de representação. O abuso dos recursos públicos pelo partido no poder para se colocar em uma posição vantajosa também continua a ser um problema em muitos países. Essa falta de condições de concorrência equitativas proíbe a igualdade de participação e representação dos cidadãos nos processos políticos democráticos. Nos últimos anos temos visto uma crescente penetração do crime organizado transnacional e de fundos ilícitos na política. Na América Latina, África Ocidental e em muitas outras partes do mundo o financiamento eleitoral mascarado e a falta de transparência e fiscalização estão oferecendo oportunidades ao crime organizado para obter influência sobre as autoridades eleitas por meio do financiamento de suas campanhas. Isso não só prejudica a democracia, a boa governação e o estado de direito, mas também tem consequências negativas para o desenvolvimento econômico e sobre a redução da pobreza. Há claramente uma necessidade urgente de controlar melhor o financiamento político. Governos devem regular doações políticas e os gastos de forma eficaz. Isso exigirá total transparência e divulgação de doações, com penalidades em caso de não cumprimento. Monitoramento e fiscalização eficazes dos regulamentos também são cruciais. Esta nova publicação do International Idea sobre o financiamento político ao redor do mundo é uma contribuição oportuna e muito necessária para o campo do apoio à democracia. Baseia-se no trabalho anterior do Inter1 0 | F inanc ia m e nto d e pa rt id os pol í ti c o s e ca mpa n ha s e l e i to r a i s Financiamento de Campanhas_diagramação.indd 10 5/15/15 11:19 AM national Idea e fornece uma melhor compreensão do estado atual da regulação do financiamento político. Ele também oferece recomendações sobre as reformas para diversas partes interessadas e fornece sugestões concretas para futuras pesquisas. Mediante a partilha de práticas globais no campo do financiamento político, este livro é um passo importante na salvaguarda da integridade das eleições e da política democrática. Kofi A. Annan Presidente da Comissão Global sobre Eleições, Democracia e Segurança Notas 1 2 Brennan Center for Justice Research, segundo relatório da Comissão Mundial sobre Democracia, Eleições e Segurança (2012:34). A Comissão Mundial sobre as Eleições, Democracia e Segurança foi estabelecida como uma iniciativa conjunta da Fundação Kofi Annan e do Instituto Internacional para a Democracia e Assistência Eleitoral (International Idea). O relatório da Comissão de 2012, o Aprofundamento da Democracia: uma estratégia para melhorar a integridade das eleições em todo o mundo, pode ser baixado em: <www.globalcommission.org/report>. p r ó lo g o | 11 Financiamento de Campanhas_diagramação.indd 11 5/15/15 11:19 AM Financiamento de Campanhas_diagramação.indd 12 5/15/15 11:19 AM prefácio A democracia é um sistema em que o governo é controlado pelo povo, e em que as pessoas são consideradas iguais no exercício desse controle. No entanto, a desigualdade no acesso ao financiamento político contribui para formar um campo de atuação política desigual. O rápido crescimento das despesas de campanha em muitos países tem agravado o problema. As enormes quantidades de dinheiro envolvidas em algumas campanhas eleitorais tornam impossível para aqueles que não têm acesso a grandes fundos privados competir no mesmo nível daqueles que são bem financiados. Não há dúvida de que os partidos políticos precisam ter acesso a fundos, de modo a desempenhar seu papel no processo político. Ao mesmo tempo, o papel do dinheiro na política é sem dúvida a maior ameaça para a democracia em todo o mundo hoje. Essa ameaça é clara em todos os continentes — desde enormes doações para campanhas corporativas nos Estados Unidos e dinheiro de drogas se infiltrando na política da América Latina, até escândalos de corrupção em toda a Ásia e Europa. As evidências mostram que grandes porções do eleitorado ao redor do mundo têm a percepção de que os políticos estão mais preocupados com o dinheiro do que com a representação dos interesses dos cidadãos. Reconhecendo os muitos desafios postos pelo dinheiro na política e a lacuna no conhecimento comparativo, o International Idea tem focado o tema Financiamento de Campanhas_diagramação.indd 13 5/15/15 11:19 AM há mais de uma década e já trabalhou em uma ampla gama de atividades, incluindo o incentivo a debates nacionais sobre reformas legais, capacitação institucional e produção de conhecimento comparativo global. Este livro baseia-se no Manual sobre financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais de 2003 do International Idea e é único em seu âmbito global. Ao oferecer uma visão geral sobre o financiamento político ao redor do mundo, seu objetivo é promover o debate e estimular iniciativas para melhorar o papel do dinheiro na política. Há uma infinidade de problemas relacionados a esse tema: escândalos financeiros, abuso de fundos públicos, oferta de dinheiro pelos cartéis de drogas (dinheiro ilícito) para partidos e empresas privadas que canalizam enormes somas para os políticos de modo a angariar favores. Em particular, candidatas sofrem desproporcionalmente com a falta de acesso a financiamentos de campanhas. Em muitos países, a alocação de recursos públicos injusta distorce o campo de atuação em favor de partidos no poder. Esse abuso de recursos do Estado é particularmente problemático nas ex-repúblicas soviéticas e na África. É comum que dinheiro na política opere sem transparência e envolva práticas sombrias. Os montantes exatos e as origens de doações a partidos políticos ou candidatos são muitas vezes desconhecidos. Isso cria um sistema que está aberto a abusos por grandes empresas ou à criminalidade organizada, pelo uso do dinheiro em troca de influência. Doações vistas como um investimento em benefício dos interesses corporativos têm sido relatadas em praticamente todas as regiões, inclusive nas democracias mais antigas da América do Norte e da Europa. A penetração de recursos ilícitos na política representa um perigo especial para a democracia e suas instituições em todos os continentes. Isso é especialmente verdade ao longo do corredor de tráfico de drogas da América Latina que se estende desde a região andina até o México, onde o dinheiro das drogas tem se infiltrado na vida política e nas eleições. Em todas as regiões do mundo, há uma tendência profundamente preocupante a respeito de o dinheiro na política abafar as vozes dos cidadãos comuns. Para uma democracia ser saudável, ela deve girar, em primeiro lugar, em função do cidadão. E para que a democracia seja sustentável são necessários partidos políticos transparentes, responsáveis e inclusivos que possam canalizar as demandas do povo e verdadeiramente representá-lo. 1 4 | F inanc ia m e nto d e pa rt id os pol í ti c o s e ca mpa n ha s e l e i to r a i s Financiamento de Campanhas_diagramação.indd 14 5/15/15 11:19 AM As tentativas de enfrentar esses desafios por meio de leis e regulamentos sobre financiamento político são muitas vezes prejudicadas por falta de vontade ou capacidade política, assim como por medidas mal concebidas e aplicadas. Este livro aborda esses e outros problemas a respeito do dinheiro na política, analisando os regulamentos financeiros políticos ao redor do mundo e fornecendo orientações para a reforma. Os capítulos são divididos por região; cada um avalia o estado atual das regulamentações e dos desafios e oferece uma série de recomendações para colmatar as lacunas identificadas. Esta abordagem geográfica tem a vantagem de revelar tendências e padrões regionais, e oferece indícios sobre o que funcionou (ou não) em diferentes contextos. Um capítulo adicional se concentra no gênero, refletindo a realidade de que as mulheres continuam grosseiramente sub-representadas na política ao redor do mundo, ao mesmo tempo em que a crescente influência do dinheiro na política perpetua essa desigualdade. Enquanto o contexto é um componente crucial de qualquer discussão sobre financiamento político, algumas recomendações gerais e mensagens são identificadas. Uma base importante para este trabalho foi o Banco de Dados do International Idea sobre o financiamento político, que recebeu uma grande revisão e atualização em 2012. Esperamos que esse Banco de Dados, o qual se tornou a maior e mais completa fonte sobre a regulamentação dos tipos de financiamento em todo o mundo, forneça, juntamente com o presente livro, ferramentas que serão úteis àqueles atores e partes interessadas em empreender reformas que abordarão os numerosos desafios impostos pelo dinheiro na política. Yves Leterme Secretário-geral da International Idea p r efác i o | 15 Financiamento de Campanhas_diagramação.indd 15 5/15/15 11:19 AM Financiamento de Campanhas_diagramação.indd 16 5/15/15 11:19 AM prefácio à edição brasileira É com muita satisfação que apresentamos a versão em português de Financiamento de partidos políticos e campanhas eleitorais, produzido a partir do Memorando de Entendimento firmado entre o Tribunal Superior Eleitoral do Brasil e o Instituto Internacional para a Democracia e a Assistência Eleitoral (International Idea) durante as eleições de 2014 na sede do TSE. O conteúdo deste livro abrange informações atuais e comparativas acerca de experiências do financiamento partidário e eleitoral em países de todo o mundo, e sua tradução ampliará o acesso de agentes políticos, partidos, operadores do direito, órgãos de fiscalização e da sociedade civil em geral a dados e aspectos essenciais para a reflexão sobre os modelos que mais se adéquam às necessidades de nosso país. Os profícuos estudos e esclarecimentos trazidos a lume pela contribuição de vários autores na abordagem dos sistemas de financiamento político, problemas e desafios enfrentados por diversos países, bem como das formas de regulação e recomendações sugeridas aos atores envolvidos nesse contexto resultam do compromisso permanente com o aperfeiçoamento e a confiabilidade dos processos democráticos justos e livres. Financiamento de Campanhas_diagramação.indd 17 5/15/15 11:19 AM A cooperação entre o TSE e o IDEA abrange vários projetos e ações que sinalizam a adesão formal do Brasil ao referido Instituto e o compartilhamento de ideais e princípios mutuamente relevantes. A importância do tema para atualidade nacional motivou o envolvimento do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) como entidade copatrocinadora e coorganizadora desta publicação. A amplitude e a profundidade com que os temas foram tratados serão de grande valia neste momento de propostas, debates e reformas que estão em andamento no cenário político brasileiro e na construção das bases de uma democracia cada vez mais sólida, justa e igualitária. DIAS TOFFOLI Presidente do Tribunal Superior Eleitoral MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO Presidente da OAB 1 8 | F inanc ia m e nto d e pa rt id os pol í ti c o s e ca mpa n ha s e l e i to r a i s Financiamento de Campanhas_diagramação.indd 18 5/15/15 11:19 AM Siglas e abreviaturas ALL AMN Ansa ARCP BQ BTN CAD CAP CDSA Lek albanês (ALL) Associação das Mulheres da Nigéria Associação das Nações do Sudeste Asiático Aliança para a Reorientação e Construção Patriótica (Gâmbia) Bloc Quebecois (Canadá) Ngultrum butanês Dólar Canadense Comitê de Ação Política (EUA) Comunidade para o Desenvolvimento Sul-Africano (SADC, no original) CEA Comissão Eleitoral Australiana CEF Comissão Eleitoral Federal (EUA) Cenz Comissão Eleitoral na Nova Zelândia Ceru Comissão Eleitoral no Reino Unido CETFDM Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres CFPR Coligação para o Financiamento Político Responsável (Quênia) CNA Congresso Nacional Africano (África do Sul) Financiamento de Campanhas_diagramação.indd 19 5/15/15 11:19 AM CNCCFP Commission Nationale des Comptes de Campagne et des Financements Politiques CNE Conselho Nacional Eleitoral CNRT Conselho Nacional de Reconstrução do Timor (Timor-Leste) CNUCC Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção CoE Conselho da Europa COP Peso colombiano DA Dólar australiano Emily Early Money Is Like Yeast [acrônimo, “dinheiro cedo é como fermento”] EUA Estados Unidos da América EUREuro Fise Fundação Internacional para Sistemas Eleitorais Fyrom Antiga República Iugoslava da Macedônia GBP Libra esterlina GEL Georgian lari GIDDH Gabinete para as Instituições Democráticas e Direitos Humanos (Osce) Greco Grupo de Estados contra a Corrupção HUF Florim húngaro I$ Dólar Internacional IDA Instituto para a Democracia na África IDN Instituto Democrático Nacional (EUA) IDR Rúpia indonésia Iedsa Instituto Eleitoral para a Democracia Sustentável na África IFE Instituto Federal Eleitoral (México) INR Rúpia Indiana JPY Iene japonês KES Xelim queniano KMTKuomintang KRW Won sul-coreano LPPE Lei dos Partidos Políticos e das Eleições (Reino Unido) LPPER Lei dos Partidos Políticos, Eleições e Referendos MAD Dirham marroquino MMD Movimento para a Mudança Democrática (Zimbábue) MP Membro do parlamento 2 0 | F inanc ia m e nto d e pa rt id os pol í ti c o s e ca mpa n ha s e l e i to r a i s Financiamento de Campanhas_diagramação.indd 20 5/15/15 11:19 AM MPE MPLA MSC MVR MXN MYR NGN NOK NPP NZD Ocde OEA OGE ONG Onmu OSC Osce PAP PBJ PCC PDJ PE PGL PIB PKR PLD PPC PPC PPC PTA PvdA Rael RB SGP TB THB Membro do Parlamento Europeu Movimento Popular para a Liberação da Angola Mulheres no Senado e na Câmara Maldivas rufiyaa Peso Mexicano Ringgit da Malásia Naira da Nigéria Coroas norueguesas Novo Partido Patriótico (Gana) Dólar neozelandês Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômicos Organização dos Estados Americanos Órgão de gestão eleitoral Organizações não governamentais Organização Nacional dos Malaios Unidos Organização da sociedade civil Organização para a Segurança e Cooperação na Europa Partido de Ação Popular (Singapura) Partido de Bharatiya Janata (Índia) Partido Conservador do Canadá Partido Democrático do Japão Parlamento Europeu Partido do Governo Limpo (Japão) Produto interno bruto Rúpia paquistanesa Partido Liberal Democrático (Japão) Paridade do poder de compra Partido Popular do Camboja Partido Progressista Conservador (Canadá) Partido Trabalhista Australiano Partij van de Arbeid (Países Baixos) Rede Asiática para Eleições Livres Real Brasileiro Staatkundig-Gereformeerde Partij (Países Baixos) Taka de Bangladesh Baht tailandês S i g l a s e a b r e v i atu r a s | 21 Financiamento de Campanhas_diagramação.indd 21 5/15/15 11:19 AM TI TRT UAH UE UMP Transparência Internacional Thai Rak Thai (Tailândia) Hryvnia ucraniana União Europeia Union pour un Mouvement Populaire (União para um Movimento Popular) (França) Unaz-FP União Nacional Africana do Zimbabué — Frente Patriótica USD Dólar norte-americano WIN WINMulheres no Mundo, Rede Internacional (Japão) ZAR Rand Sul-Africano 2 2 | F inanc ia m e nto d e pa rt id os pol í ti c o s e ca mpa n ha s e l e i to r a i s Financiamento de Campanhas_diagramação.indd 22 5/15/15 11:19 AM