Dumping ambiental e equidade no comércio internacional

CAPÍTULO 1
INTRODUÇÃO
A economia mundial tem passado por transformações
intensas desde a Revolução Industrial1. A busca humana pela
satisfação de suas necessidades extrapolou a fronteira das
cidades para a dos Estados e, após o fenômeno da globalização,
rompeu também os limites nacionais e fez do mundo a sua fonte
de aprazimento. Contudo, a aventura de mais de duzentos anos
deixou
de
ser
motivo
apenas
de
celebração
e
passa,
principalmente a partir do final do século XX, a inquietar o
próprio homem, pois a procura desmedida por bens e serviços
ameaça a vida no Planeta.
O
crescimento
da
produção
mundial
de
bens
é
significativamente correlacionado com o avanço das trocas
internacionais, suprindo as necessidades dos habitantes da
Terra. Não obstante, esse processo passa por severas críticas
pelos efeitos maléficos impostos ao meio ambiente. Assim,
alguns autores buscam separar crescimento econômico de
desenvolvimento econômico, afirmando que este último respeita
a base natural do Planeta, motivo pelo qual deveria preponderar
sobre aquele [Alier e Jusmet (2000)].
Os males gerados na produção e no consumo trazem a
dúvida sobre os ganhos com o crescimento econômico. O
aumento de renda é também seguido pelo acréscimo nos gastos
preventivos ou corretivos da deterioração dos recursos naturais.
Despende-se cada vez mais com enfermidades relacionadas à
1
Segundo Braudel (1993), o marco da Revolução Industrial foi o aperfeiçoamento da máquina-àvapor, na Inglaterra, em 1776, realizado pelo escocês James Watt.
1
poluição e com alternativas ao lazer em rios e mares, que se
encontram contaminados, o que gera a incerteza se valeu a pena
avançar tanto em termos econômicos.
O controle do crescimento econômico precisa ser
melhor debatido na sociedade internacional. Diversos são os
casos que chegam à Organização Mundial do Comércio (OMC)
com o intuito de protegerem o meio ambiente, restringindo
proporcionalmente o comércio mundial, sob o prisma de uma
nova ordem econômico-ambiental [OMC (1999)]. A grande
questão é se essa iminente alteração na mercancia global não
produzirá ou agravará outros problemas, que podem ser tão
perversos ou até mesmo piores do que os já existentes. “O
Protecionismo, seguramente, não garante reduções dos danos
ambientais,
podendo,
em
contrário,
agravar
mais
esses
problemas” [Runge (1993, p.11)].
Esta dissertação contribui para a discussão, inserindo a
dimensão da eqüidade no cenário futuro de criação de tributos
ambientais no comércio internacional. A preocupação atual com
o meio ambiente encerra um debate acalorado sobre o perigo à
sobrevivência humana caso certas medidas não sejam tomadas
pelas
nações
que
compõem
a
estrutura
dos
negócios
internacionais. Contudo, a inserção de tributos que restrinjam a
participação
das
nações
em
desenvolvimento
nas
trocas
mundiais pode trazer problemas ainda maiores, como o aumento
da pobreza.
Diversas questões foram abordadas neste trabalho. O
capítulo 2 inicia a exposição do comércio internacional com e
sem a presença de externalidades, o que chama a atenção para
o real ganho proporcionado pelas trocas mercantis mundiais. O
2
capítulo 3 trata da relação entre comércio internacional e meio
ambiente, mostrando a evolução daquele desde o livre comércio
até a formação e consolidação da Organização Mundial do
Comércio, bem como levantando o problema da justiça comercial
na comunidade global. Já o capítulo 4 insere no debate a
necessidade de a sociedade internacional preocupar-se com a
eqüidade nas decisões relacionadas ao comércio e ao meio
ambiente. Por fim, traz o capítulo 5 a análise de um modelo de
mitigação
à
questão
ambiental
no
comércio
internacional,
denominada solução fiscal, sob o ponto de vista do amparo ao
meio ambiente e do respeito à eqüidade.
3
CAPÍTULO 2
COMÉRCIO INTERNACIONAL E EXTERNALIDADES
2.1. Os Ganhos do Comércio Internacional
O
comércio
economias
dos
diferentes
umas
desigualdades;
internacional
Estados.
das
depois,
Primeiro,
pode
trazer
porque
as
às
nações
são
com
suas
podem
obter
outras,
beneficiando-se
porque
os
Estados
ganhos
economias de escala, especializando-se na produção daqueles
bens que poderiam produzir mais, de maneira eficiente, ao invés
de produzir todos. Essa é a base da teoria ricardiana2 dos ganhos
com o comércio internacional, proposta por David Ricardo no
século XIX [Krugman e Obstfeld (2001)].
As nações explorariam suas vantagens comparativas e
disponibilizariam os recursos resultantes da economia na compra
de produtos, cuja produção não poderia ser eficiente pela
indústria
interna.
Se
cada
país
produzir
conforme
suas
vantagens comparativas, haverá um ganho geral do comércio
mundial. Um país com clima temperado, em vez de gastar
recursos com estufas e cuidados intensivos na produção de
frutos tropicais, pode comprar esses alimentos de países com
vantagens climáticas na produção. Os recursos economizados
podem ser alocados para a manufatura de outras commodities, o
que resulta em ganhos para os dois Estados.
2
Gonçalves et alli (1998, p. 14) ressaltam que “a teoria ricardiana de vantagens comparativas pode
ser resumida na seguinte proposição: o comércio bilateral é sempre mais vantajoso que a autarquia
para duas economias cujas estruturas de produção não sejam similares.”
4
A economia trata essa questão pelo conceito de custo
de oportunidade. Há um custo de se produzir o produto X em
relação ao Y, que é a quantidade de produto Y que poderia ter
sido produzida com a economia de recursos na produção de X
[Krugman e Obstfeld (2001)]. Isso significa que quanto maior o
custo de oportunidade de um produto em relação a outro, menor
é a vantagem comparativa na produção daquele produto. Assim,
os países devem procurar a especialização nos produtos com
menores custos de oportunidade em relação a outros, ou seja,
com o aproveitamento de suas vantagens comparativas.
Surge, portanto, um conceito que sustenta a teoria
ricardiana dos ganhos com o comércio internacional, que é o das
vantagens comparativas. Como ilustração, suponha que um
país produza somente dois bens, denominados X e Y. Para a
produção de uma unidade de X é necessário duas unidades de Y,
o que significa que a produção de mais X resulta a diminuição de
Y e vice-versa, segundo a fronteira de possibilidade da produção
de cada Estado.
5
Destarte, com o exemplo do gráfico 2.1, em que Q(X) é
a quantidade de X produzida, Q(Y) a quantidade de Y produzida
e P significa a fronteira de possibilidade de produção, para cada
unidade de X que for confeccionada há a redução de duas
unidades de Y. Isso reflete o custo de oportunidade de X em
relação a Y. A fronteira de possibilidade de produção demonstra
as diferentes combinações dos bens X e Y que poderiam ser
produzidas nessa economia.
Sem as trocas comerciais, um país terá que produzir
ambos os produtos. Contudo, existindo a possibilidade do
comércio internacional com outro Estado, de fronteira de
produção diferente, pode ser mais proveitosa a especialização na
produção da commodity com maior vantagem comparativa e a
compra
daquela
que
a
outra
economia
produz
mais
eficientemente. Por isso, se o país estrangeiro tiver a fronteira
de possibilidade de produção P*, conforme o gráfico 2.2, em que
para cada Y produzido há a necessidade do dobro de X, a troca
entre esses dois Estados trará ganhos para ambos.
6
Comparando a fronteira de possibilidade de produção
desses dois países, observa-se que o primeiro utiliza duas
unidades de Y para cada unidade de X produzida; e o segundo
duas unidades de X para cada unidade de Y produzida. Então,
segundo as vantagens comparativas desses Estados, é melhor o
primeiro especializar-se na produção de Y e o segundo na de X.
O
gráfico
2.3,
demonstrativo
das
fronteiras
de
possibilidade de produção dos dois países, mostra que a decisão
de produzir bens na ausência de vantagens comparativas resulta
na diminuição da produção daqueles produtos cuja manufatura
seria mais eficiente. A especialização, com a conseqüente troca
comercial, deveria trazer mais benefícios para os dois países. Se
o país A especializar-se na produção de Y, poderá comprar mais
X, por causa do preço mundial menor que o preço interno. O país
B, ao se especializar em X, comprará mais Y, também resultado
do preço mundial menor que o preço doméstico. Os excedentes
de X e de Y, conforme gráfico 2.3, serão (B’-B) e (A’-A),
respectivamente.
7
Ao se inserir valores para o exemplo do gráfico 2.3,
tem-se a seguinte tabela:
Tabela 2.1 – Comércio entre dois Países
Fronteira possibilidade para A
$ 100
Fronteira possibilidade para B
$ 100
Preço de X para o país A
$1
Preço de Y para o país A
$2
Preço de X para o país B
$2
Preço de Y para o país B
$1
Fonte: Elaboração própria.
Logo, seria mais interessante para o país A, ao invés de
produzir Y, que custaria $ 2, trocar Y por X com o país B.
Também para o país B, que produz X a $ 2, seria vantajosa a
troca internacional. O ganho líquido com as trocas entre as duas
nações seria de até $ 2 para cada unidade, resultante da
economia de até $ 1 com a não produção de Y pelo país A e de
até $ 1 com a não produção de X pelo país B. A nação B
ganharia pagando qualquer valor menor de $ 2 pelo produto X,
que o país A produz a $ 1; enquanto este Estado também
ganharia comprando o produto Y por um valor menor que $ 2 da
nação B, que o produz a $ 1.
Faz-se necessária a menção de que a eficiência na
produção de certo bem não é o único fator determinante de uma
vantagem comparativa. Dois economistas suecos, Eli Heckscher
e Bertil Ohlin, propuseram uma teoria, conhecida como modelo
Heckscher-Ohlin, em que afirmam ser a utilização intensiva de
8
um fator abundante determinante para a consecução de uma
vantagem comparativa [Krugman e Obstefeld (2001)].
Assevera Foschete (1999, p. 36) que “Os países devem
se especializar na produção daqueles bens manufaturados por
fatores comparativamente abundantes em suas economias.” Por
isso, se um Estado tem restrição de mão-de-obra, deve
especializar-se na produção de bens de alta tecnologia. Se existe
excesso de trabalho, deve especializar-se em produtos que
necessitam mais deste insumo, como os do setor agropecuário.
As
vantagens
comparativas
fazem
com
que
os
países
exportadores tenham excedentes do produtor maiores e os
países importadores tenham excedentes do consumidor também
maiores. Considerando que todos os países são exportadores e
importadores, os ganhos finais com o comércio internacional são
ainda mais expressivos para essas nações do que em uma
relação de trocas unidirecional.
Segundo o modelo ínsito no gráfico 2.4, que representa
a demanda e a oferta do país A, teríamos o ponto Ax como o de
equilíbrio sem trocas comerciais, para um preço Px do produto X.
Caso esse país resolvesse entrar no comércio internacional, a fim
de reduzir o preço de Px para Pw, que é o preço mundial do
produto X, haveria uma redução da oferta interna para Asx e um
aumento da demanda interna para Adx. A diferença entre Adx e
Asx (Adx – Asx) é a quantidade importada. O excedente do
produtor seria reduzido de B + C para C, e o excedente do
consumidor teria um incremento de A para A + B + D + E. O
ganho líquido desse país seria [C - (B + C)] – [(A + B + D + E) A], que resultaria em D + E. Por isso, com o comércio
internacional o país A estaria melhor do que na sua ausência.
9
Com relação ao país B, gráfico 2.5, que é exportador do
produto X, o preço interno Px passaria para Pw, que é o preço
mundial3, significando ganhos para os produtores internos e
perda para os consumidores internos. A diferença entre Bdx e
Bsx (Bsx – Bdx) é a quantidade exportada. O excedente do
produtor seria aumentado de D + E para D + E + B + C + F, e o
excedente do consumidor teria uma redução de A + B + C para
A. O ganho líquido desse país seria [(D + E + B + C + F) – (D +
E)] – [A - (A + B + C)], o que resultaria em F. Logo, também o
país B ganharia com o comércio internacional.
3
O preço mundial, segundo Markusen et alli (1995), é maior do que o preço interno do país
exportador porque os importadores retiram suas restrições de consumo, pela oferta externa,
fazendo com que o aumento da demanda no país exportador incremente o preço do produto.
10
Portanto, ambas as nações tiveram vantagens com as
trocas comerciais. Cabe a ressalva de que não foram inseridos
nos modelos apresentados os custos derivados dos males
gerados à sociedade, seja na produção, seja no consumo do
produto X.
2.2.
A
Inserção
de
Externalidades
no
Comércio
Internacional
Pillet (1993, p. 27) define a externalidade do ponto de
vista
da
economia
política,
afirmando
que
“é
uma
interdependência entre funções de utilidade de consumidores e
funções de custo de produtores.” Entretanto, como o próprio
autor destaca, não é possível fazer menção ao meio ambiente
em uma função de utilidade ou de custo, pois não há mercado
para
esse
fator.
Consequentemente,
aquela
definição
de
externalidade não abrange todas as suas dimensões, como a
ambiental.
11
Do ponto de vista do meio ambiente, Carneiro (2001, p.
64) é preciso em seu conceito ao afirmar que
Externalidade, efeitos externos negativos ou
deseconomias externas correspondem a custos
econômicos que circulam externamente ao
mercado e, portanto, não são compensados de
forma pecuniária, sendo transferidos sem preço.
Pindyck
e
Rubinfeld
(1999,
p.701)
afirmam
“a
importância em analisar os efeitos das atividades de produção e
de consumo que não se refletem diretamente na produção”. A
produção e o consumo de bens geram custos para as empresas,
mas também geram gastos para a sociedade, como a poluição
atmosférica, a contaminação de águas, a destruição de matas, a
matança de animais etc. Apesar disso, as firmas somente
consideram em seus modelos de custos aqueles considerados
inerentes às suas atividades produtivas.
Por
conseguinte,
é
importante
a
noção
de
externalidade, em que a decisão de produção e de consumo de
um agente afeta a utilidade ou produção de outro agente, de
uma maneira não intencional e sem compensação entre eles
[Perman et alli (1999)]. As decisões das empresas em não
considerar os males da produção nos seus custos afetam toda a
sociedade. É necessária, então, a intervenção estatal com a
formulação de políticas públicas para compensar as perdas da
comunidade ou para inserir nos custos das empresas o valor da
externalidade produzida.
Asseguram
considerar
uma
Baumol
relação
e
entre
Oates
(1998)
Estados,
sem
que
o
ao
se
interesse
governamental de incrementar os custos internos das empresas,
pois isto diminuiria a arrecadação com exportações, assim como
12
poderia ser causa para a elevação das taxas de desemprego, a
situação é diferente. Logo, o modelo que analisou as vantagens
do comércio internacional no item 2.1 desconsidera totalmente
as externalidades produzidas pelos países que praticam a
mercancia. Em verdade, é como se não existissem efeitos
nocivos resultantes das atividades de produção nos diversos
Estados do Planeta.
Ainda segundo esses autores, uma nação que não
controla esses males na atividade produtiva incrementa sua
vantagem comparativa na produção de bens que contaminam o
meio ambiente. Essa especialização pode fazer com que as
indústrias consideradas “sujas” de nações com regras ambientais
severas migrem para esses locais4 com um aparente ganho
econômico global. Não obstante, esses lucros escondem a
verdadeira face dos custos de um crescimento equivocado. O
aumento
na
degradação
da
natureza
provocará
perdas
financeiras futuras para todos na mitigação do problema.
Alier e Jusmet (2000) chamam a atenção para o
intercâmbio desigual, que é a exportação de produtos por uma
nação sem considerar em seu preço os danos ambientais
causados pela produção, bem como os males infligidos à saúde
humana. A prática de esquecer os efeitos nocivos da atividade
produtiva distorce o mercado e não reflete de maneira correta os
verdadeiros custos da produção de um bem, que pode estar
ocorrendo de maneira ineficiente.
Diante disso, é interessante a afirmação feita por Kapp
(1983) de que a mensuração tradicional da produção e do
4
Verbruggen et alli (1998) afirmam que os padrões ambientais do Norte são mais rígidos do que
os do Sul, podendo gerar essas migrações.
13
crescimento
do
Produto
Interno
Bruto
é
cada
vez
mais
inadequada. Se cada vez mais são realizadas despesas com a
proteção da base natural do Planeta, estes gastos deveriam ser
descontados
dos
ganhos
com
a
atividade
produtiva.
Por
conseguinte, os gastos dos consumidores em uma nação não são
somente na aquisição de bens, mas também na mitigação de
males gerados pela manufatura desses bens. É importante
indicar que as análises positivas sobre o comércio internacional
somente serão verídicas a partir do momento em que os gastos
com preservação ambiental forem contabilizados.
Nesse sentido, deve-se realizar nova avaliação dos
ganhos com o comércio internacional, agora sob a ótica da
presença de externalidades, isto é, com a inserção do custo
marginal externo, para que realmente sejam refletidos os custos
sociais da produção de bens. Perman et alli (1999) demonstram
que, dependendo da movimentação da curva de custo marginal
social, podem não existir ganhos, ao agregado, com o comércio
mundial caso sejam contabilizadas as externalidades.
Considerando o novo custo marginal, também chamado
de custo marginal social (CMgS), como a soma dos custos
marginal privado (CMgP) e custo marginal externo (CmgE), a
nova curva de custo marginal de um produto tende a mover-se
para a esquerda. Como a curva de custo marginal iguala-se à
curva de oferta (S)5 de um produto, a nova oferta é afetada pela
consideração dos efeitos das externalidades.
Desse modo, pode-se analisar novamente o caso dos
países A e B, ínsitos no item 2.1, gráficos 2.4 e 2.5, sob a nova
5
A curva de oferta de um produto identifica-se com a curva de custo marginal a partir do
momento que esta supera a curva de custo médio desse bem [Pindyck e Rubinfeld (1999)].
14
perspectiva do comércio internacional gerador de externalidades.
A curva de oferta do país exportador B tende a ser mais
inclinada para a esquerda e, dependendo dessa inclinação, os
ganhos com o comércio internacional podem ser bem menores e
até mesmo inexistentes.
Logo, como se constata no gráfico 2.6, o comércio
internacional na presença
de
externalidades faz com que
o
país exportador obtenha receitas menores, como se observa em
Sy’, em que o ganho líquido deixa de ser a área amarela mais a
verde e passa a ser somente a verde. Além disso, se a presença
de externalidades trouxer a curva de oferta para Sy’’, não haverá
vantagens com as trocas comerciais.
Em relação aos países importadores, a presença de
externalidades faz com que o preço mundial (Pw) do produto
aumente, podendo chegar até ao preço interno (Px) dessas
nações. Nessa situação, também não ocorrerão ganhos para as
nações importadoras, funcionando esses novos preços como
15
impostos de importação, que desestimulam a demanda, como se
mostra no gráfico 2.7.
Dessa forma, o novo preço mundial poderia chegar até
Px, reduzindo cada vez mais os ganhos com o comércio
internacional, representados pela área amarela (D + E) no
gráfico 2.7, até chegar ao ponto em que o preço interno (Px) é
igual ao preço mundial (Pw). Isso significa que não existiriam
mais vantagens em importar, o que poderia resultar na ausência
da participação desse país nas trocas comerciais globais.
Por isso, ao se analisar as trocas internacionais deve-se
prestar atenção nas externalidades que a atividade produtiva
impõe ao meio ambiente. A correção dos males gerados no
comércio mundial sobre a base natural do Planeta pode revelar
que nem sempre existirão ganhos reais para a sociedade global,
demandando um comportamento de precaução daqueles que
defendem o livre comércio.
16
CAPÍTULO 3
COMÉRCIO INTERNACIONAL E MEIO AMBIENTE
3.1. Livre Comércio
O livre comércio pode ser definido como “a ilimitada
troca negocial entre compradores e vendedores que vai além das
fronteiras nacionais” [Wathen (1993, p. 5)]. Segundo esse autor,
as permutas globais estão baseadas no conceito das vantagens
comparativas6,
que
asseguram
ganhos
para
os
países
participantes. Assim, procuram os Estados a ampliação no
comércio internacional com o intuito de elevarem o padrão de
vida de seus habitantes, o que proporciona o aumento do
intercâmbio entre as nações.
Destarte, entre 1750 e 1914, o comércio mundial
cresceu
mais
de
cinqüenta
vezes,
conforme
asseguram
Gonçalves et alli (1998, p. 4). Nesse período, os Estados
europeus passaram a depender externamente de matériasprimas e de alimentos; os Estados americanos e os asiáticos
iniciaram sua função de exportadores desses produtos. Surge,
então, um elevado grau de integração nos anos que sucederam a
revolução industrial até as guerras do século XX.
O incremento das trocas entre as nações, observado no
interstício dos séculos XVIII e XX7, foi o resultado de vários
fatores. Entre esses, podem ser citados: a grande transferência
6
Este conceito fundamenta o Sistema Multilateral de Comércio, que engloba o acordo do GATT e
os demais tratados internacionais de comércio, baseados na liberalização do comércio mundial
[OCDE (1995)].
7
As relações econômicas entre os povos eram inicialmente derivadas do uso da força. O
surgimento de um ordenamento jurídico mundial, derivado da consolidação dos Estados absolutos,
no século XVIII, possibilitou as trocas comerciais pacíficas. Assim, o Estado moderno e a
economia mundial floresceram simultaneamente. [Gonçalves et alli (1998)].
17
de populações da Europa para a América; a adoção do padrão
ouro pelos Estados; a exploração
européia
de
terras
em
outros continentes; o crescimento da renda per capita global; a
criação de organismos internacionais relacionados ao comércio
mundial8; a diminuição dos custos com transporte9; e os avanços
tecnológicos [Kenwood e Lougheed (2000)]. Deve-se mencionar
que uma das grandes vantagens desse aumento não se encontra
na seara econômica, mas na política, com a melhora na
estabilidade das relações internacionais10.
Desse modo, o século XIX foi o período em que a
globalização da economia acentuou-se. No início do século XX
não havia nação no mundo que não tivesse os preços de seus
produtos
influenciados
pelos
preços
de
outras
nações.
A
interdependência global atingia um nível jamais observado na
história dos povos, apesar de ainda não haver o completo livre
comércio, salvo na Inglaterra, devido à sua política de aversão a
tributos de importação11. Essa euforia dos mercados parecia
infinita não fossem os dois grandes conflitos mundiais da
primeira metade do século XX [O’Rourke e Williamson (1999)].
Os anos 1940 foram testemunha do colapso mundial do
comércio. A desconfiança entre as nações, após a crise de 1929,
8
Especialmente o Fundo Monetário Internacional (FMI) e a Organização Mundial do Comércio
(OMC)
9
A extensão ferroviária mundial cresceu de 7,1 mil quilômetros, em 1840, para 361,7 mil
quilômetros, em 1880, reduzindo extremamente os custos de locomoção de pessoas e de bens
[Hobsbawm (1998)].
10
Um Estado pode gerar recursos externos de três formas: “pela força, pelo empréstimo ou pelo
comércio” [Locke (1696)]. A primeira forma significa o conflito belicoso, a segunda a
dependência e a terceira a interdependência. Esta é mais adequada às relações pacíficas entre os
povos.
11
O marco dessa política foi a revogação da Corn Law, em 1948, não permitindo mais o
estabelecimento de tributos de importação que encarecessem o preço do milho estrangeiro. Dá-se,
assim, a sinalização de que seria mais interessante à Inglaterra comprar aqueles produtos os quais
não fossem produzidos de maneira eficiente, a fim de evitar preços maiores do que os praticados
no mercado externo.
18
assim como a escassez estatal de recursos com o fim da II
Guerra Mundial forçaram a redução nas trocas mercantis globais.
Esse conflito privou muitos consumidores, em diversos países, de
produtos
básicos
e
Consequentemente,
as
de
produtos
poupanças
não
pessoais
essenciais.
cresceram
em
decorrência destas restrições.
Com o fim da Guerra, o comércio mundial encontravase desestruturado, principalmente pela brusca interrupção nas
relações entre diversos países. Entretanto, vários consumidores
estavam ansiosos para voltar a consumir, e os países destruídos
necessitavam investir novamente na reconstrução de suas
indústrias [Kenwood e Lougheed (2000)]. A reestruturação da
Europa,
incentivada
pelo
Plano
Marshal12,
possibilitou
a
reorganização do comércio mundial, pelo menos entre os
Estados Unidos e a Europa ocidental13.
Após a década de 1940, com o continente europeu
reconstruído, o crescimento do comércio global foi impulsionado
pelo decréscimo dos custos de transporte e de comunicação,
bem como pelo aumento do número de países que abriram suas
economias ao mercado internacional [Welfens (2000)]. Ressaltase
também
que
os
investimentos
em
pesquisa
e
desenvolvimento contribuíram para a diminuição dos custos de
produção e, por essa razão, colaboraram para o ressurgimento
do intercâmbio mercantil mundial. Por fim, o surgimento de um
12
Esse nome decorre do fato de que a proposta de ajuda à Europa foi feita pelo Secretário de
Estado americano George Marshal, em 1947, com medo de que o colapso econômico europeu
incentivasse a proliferação de idéias comunistas neste continente [Kenwood e Lougheed (2000)].
13
Após a II Guerra Mundial, a Europa Oriental, também conhecida como Europa Comunista, por
influência da “Guerra Fria”, afastou-se do comércio com nações ocidentais, tendo em vista o clima
de hostilidade desse período [Maia (1999)].
19
sistema econômico internacional, a partir da Conferência de
Bretton Woods, em 1944, onde foram criados o Fundo Monetário
Internacional, o Banco Mundial e a base do Acordo Geral de
Comércio e Tarifas (GATT), foi decisivo para o incremento
mercantil entre os Estados [Malanczuk (1997)].
A The Golden Age do comércio internacional durou de
1950 a 1973. Entretanto, foi um período de avanços mais
robustos para os países ricos, que obtiveram ganhos comerciais
proporcionalmente maiores do que aqueles auferidos pelos
países periféricos, acentuando a má distribuição de riquezas no
Planeta. É certo que houve vários esforços para reverter essa
situação, principalmente pelo medo do avanço de doutrinas
comunistas no chamado “Terceiro Mundo”, bem como pelo
aumento da imigração ilegal nos países centrais.
Com a explosão da inflação, em 1973, o mundo
experimentou um período de recessão até início dos anos 1990.
Nessa fase, encontram-se os maiores níveis de desemprego nas
nações da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE). Os países em desenvolvimento também
foram afetados, por causa da dependência do comércio com as
nações
ricas,
salvo
para
um
grupo
pequeno
de
Estados
denominados “emergentes”, que ainda mantiveram altas taxas
de crescimento econômico [Kenwood e Lougheed (2000)].
Os
globalização
anos
1990
acelerada14.
trouxeram
Políticas
um
de
novo
abertura
período
de
comercial
exageradas foram pregadas como a solução para os males da
14
Segundo Amado (1997, p. 1), “A eliminação das fronteiras econômicas tem sido uma das
marcas desta década.”
20
recessão dos anos 1980. Aqueles países emergentes dos anos
1970 encontravam-se agora estagnados economicamente e
adotaram
as
idéias
da
liberalização
da
economia,
mais
conhecidas como neoliberalismo. Assim, o controle inflacionário,
a privatização de empresas públicas, o incremento da eficiência e
a diminuição de barreiras tarifárias foram algumas das medidas
pregadas como essenciais para o ressurgimento de uma nova
Golden Age no Mundo.
Essas
mudanças,
direcionadas
à
criação
de
uma
economia de mercado global, propiciaram, em um primeiro
momento, uma euforia nas nações em desenvolvimento, pelo
controle inflacionário. Nas nações desenvolvidas, com os ganhos
advindos com as privatizações naqueles países, assim como pelo
aumento dos mercados mundiais, igualmente notou-se esse
sentimento [Markusen et alli (1995)]. Contudo, percebe-se que o
Planeta chega ao fim dessa sensação de bem-estar15, pois os
países periféricos, ao abrirem seus mercados, criaram problemas
às indústrias internas. Além do mais, não alcançaram o
crescimento necessário para reduzir as taxas de desemprego em
seus territórios. Os países centrais começam a considerar a
abertura comercial prejudicial à sua agricultura, porque não
conseguem competir com o sistema de cultivo de nações em
desenvolvimento.
Eles
também
temem
o
aumento
do
desemprego proporcionado pelo incremento na competição que
advém da abertura de suas fronteiras.
15
“O mundo está no limiar de uma severa crise política e financeira, caso nada seja feito, o que
trará o colapso do sistema capitalista” [Soros (1999, p. 53)].
21
Assevera Daly (1993) que o livre comércio tornou-se
um dogma econômico que precisa ser revisto. Traz o autor três
argumentos que corroboram essa visão:
a) dumping ambiental – se os países não internalizam
seus custos ambientais, pela busca incessante de
competitividade de seus produtos, enquanto alguns
países o fazem, por suas legislações mais fortes,
então há uma espécie de dumping no comércio
internacional;
b) justa distribuição – os capitais movem-se para as
nações com leis ambientais mais fracas e salários
mais
baixos
aos
trabalhadores,
incentivando
a
alocação injusta de recursos e o aumento das
disparidades entre os Estados;
c) escala de sustentabilidade – se o livre comércio
contribui para o crescimento da produção e do
consumo, e o uso dos recursos naturais é finito,
então isso levará o Mundo a um momento de falta
de sustentabilidade desse crescimento. Há uma
restrição lógica ao consumo de parte dos habitantes
do Planeta, se os demais mantiverem o mesmo
padrão de utilização de bens e serviços.
Portanto, a economia internacional situa-se em um
momento de ruptura. O livre comércio, que surgiu no século
XVIII, evoluiu no século XIX, e transformou-se na globalização
econômica do século XX, parece requerer outros rumos, com
uma maior influência de organismos internacionais que sejam
capazes de internalizar os problemas gerados pela corrida
22
ilimitada em busca da competitividade. Um desses problemas é a
dimensão ambiental no comércio global16, pois o crescimento
deste foi acompanhado pela contaminação das águas, pela
degradação atmosférica, pela perda de biodiversidade, pela
utilização exagerada de recursos naturais e de recursos da fauna
[OMC (1999)]. Assim, a sociedade mundial17 exige de seus
governantes, o que influenciará a política futura da OMC18, a
inserção de dispositivos que internalizem esses danos.
3.2. O Sistema GATT/OMC
3.2.1 - Histórico
O desejo de liberalizar o comércio mundial levou a
sociedade internacional a se reunir em quatro momentos
distintos, conforme Resolução da ONU, de 1946. A última
reunião foi em Havana, no ano de 1948, na Conferência das
Nações
Unidas
estabelecida
a
sobre
Comércio
Carta
de
e
Havana
Empregos19,
sobre
a
onde
foi
Organização
Internacional do Comércio (OIC), com o objetivo de criar uma
instituição que facilitasse as trocas globais. Entretanto, esse
acordo não se tornou realidade, pois os Estados Unidos da
América retiraram o auxílio à constituição dessa instituição, por
não contar com o suporte necessário no Senado para a
16
“O comércio internacional e o meio ambiente são os mais importantes assuntos da agenda
econômica global da última década deste milênio.” [Bhagwati (1993, p. 159)].
17
É bom fazer a menção de que a amplitude da sociedade mundial citada pode ser restrita aos
países ricos, pois “muitos países em desenvolvimento suspeitam que o Norte use padrões
ambientais altos com o intuito de discriminar produtos e processos do Sul, e não por razões
ambientais.” [Runge (1993, p. 6-7).
18
Renato Ruggiero, Diretor-Geral da OMC em 1996, apontou a relação entre comércio e meio
ambiente como um dos quatro principais itens que irão dar forma aos programas futuros dessa
organização [Whalley (1996)].
19
Os três momentos anteriores foram: Londres (1946), Nova Iorque (1947) e Genebra (1947).
23
ratificação do tratado da OIC. Sem a possibilidade do esteio
americano, principal força comercial da época, o apoio à OIC foi
abandonado pela comunidade internacional [OMC (1998)].
Do terceiro encontro para a formação da OIC, realizado
em Genebra no ano de 1947, em que foram discutidas as
cláusulas relativas a tarifas e obrigações tarifárias entre as
nações, foi implementado o Acordo Geral de Comércio e Tarifas,
mais conhecido pela sigla inglesa GATT (General Agreement on
Tariffs and Trade)20. Logo, o GATT não foi criado para ser uma
organização
internacional,
mas
parte
de
uma
instituição
denominada OIC que, como visto no parágrafo anterior, não foi
implementada naquela época [Jackson (1998)].
O estabelecimento de regras que regulamentam o
comércio internacional foi nitidamente voltado à liberalização do
comércio mundial. As primeiras décadas do GATT foram,
principalmente, momentos de combate às barreiras tarifárias
mundiais que dificultavam o livre comércio. Os arquitetos do
GATT acreditavam que o protecionismo dos anos trinta contribuiu
para a instabilidade mundial daquela época, inclusive para o
crescimento do fascismo na Europa [Hunter et alli (1998)].
O
fruto
dessa
liberalização
foi
um
crescimento
acentuado do comércio internacional, como se observa no gráfico
3.1. As transações comerciais mundiais foram incrementadas em
aproximadamente 500% entre os anos 1960 e 1990, o que
significa o acréscimo de US$ 2.500 bilhões às cifras de US$ 500
bilhões alcançadas naquela época. O estabelecimento de um
acordo mundial como o GATT foi, sem dúvida, crucial para esse
20
Apesar de as negociações terem sido concluídas no ano de 1947, o GATT somente entrou em
vigor a partir de janeiro de 1948.
24
aumento, resultado da ação contra as barreiras comerciais
adotadas pelos Estados à época.
O GATT tornou-se um Tratado-Organização21, pois não
havia uma estrutura física prevista em seu texto. Contudo, sem
poder aguardar a criação de uma instituição que o abrigasse,
como a OIC, teve de estruturar-se para atingir seus objetivos.
Somente após o início da Rodada do Uruguai22, em 1986, é que
voltaram os anseios da criação de um organismo maior de
comércio internacional. Dessa forma, em 1990, o Canadá propôs
a criação da Organização Mundial do Comércio (OMC), com o
posterior suporte da Europa a essa proposta. Mais tarde, no ano
de 1993, foram estabelecidos os termos de um pacto, chamado
de Acordo Dunkel23, marcando o fim da rodada do Uruguai. Este
21
Segundo Goyos Jr. (1994, p. 11), “O GATT é o único tratado multilateral que estabelece regras
para o comércio internacional, ao mesmo tempo que é o principal organismo internacional para as
negociações de comércio internacional e de resolução de disputas e controvérsias na área.”
22
A rodada do Uruguai foi a última de oito rodadas do GATT, concluída em 15 de dezembro de
1993.
23
Tendo em vista que esse Acordo foi preparado por Arthur Dunkel, Diretor-Geral do GATT à
época, o mesmo teve a designação em sua homenagem.
25
acordo foi aprovado em 1994, na cidade de Marrakesh, onde
foram estabelecidas as bases para a formação da OMC24, fórum
de fomento de um sistema internacional de comércio, iniciando
suas atividades em janeiro de 1995 [Jackson (1998)].
Por fim, cabe mencionar que o GATT e a OMC têm sido
bem sucedidos há mais de meio século no fomento ao comércio
(tabela 3.1). A redução das barreiras aos negócios internacionais
e a aplicação de regras não-discriminatórias no comércio mundial
foram importantes conquistas desses instrumentos para a
liberalização mercantil. Entretanto, do ponto de vista ambiental,
o sistema GATT/OMC tem sido vítima de diversas críticas,
justamente por não considerar essa dimensão um dos objetivos
principais de seu texto, assim como ocorre com a promoção das
trocas comerciais [Sampson (1999a)].
Tabela 3.1 – Evolução do Comércio Internacional com a presença do sistema
GATT/OMC.
Rodada
Ano
Número de países
Valor do Comércio
Genebra
1947
23
US$ 10 bilhões
Annecy
1949
33
-
Torquay
1950
34
-
Genebra
1956
22
US$ 2,5 bilhões
Dillon
1960-61
45
US$ 4,9 bilhões
Kennedy
1962-67
48
US$ 40 bilhões
Tokyo
1973-79
99
US$ 155 bilhões
Uruguay
1986-94
120+
US$ 3,7 trilhões
Fonte: Jackson (1998)
24
O GATT foi incorporado à Organização Mundial do Comércio, com a denominação GATT
1995, e continua vigendo nos assuntos que não foram tratados por acordos posteriores mais
específicos.
26
3.2.2 – O Acordo Geral de Comércio e Tarifas (GATT)
“O
GATT25
é
o
maior
acordo
acerca
de
regras
comerciais, e provê a estrutura para uma política global de
comércio, assim como é o fórum para disputas comerciais”
[Wathen (1993, p. 6)]. O GATT é, então, um tratado que
estabelece o direito internacional para seus acordantes, bem
como se propõe a solucionar as disputas comerciais entre estes
Estados. Atualmente, mais de cento e vinte países participam
desse acordo, que vige em uma nova estrutura denominada
Organização Mundial do Comércio (OMC).
Afirmam Markusen et alli (1995) que o GATT tem duas
funções primárias: estabelecer obrigações gerais entre os paísesmembros e ser o fórum de negociação sobre tarifas no comércio
internacional26. As obrigações gerais formam o corpo dos
princípios fundamentais do GATT, que são:
a) Princípio da não-discriminação, considerado a base
filosófica da liberalização do comércio. Este engloba
dois outros princípios, que são o da nação mais
favorecida, ínsito no artigo I, e o do tratamento
nacional, constante do artigo III. Aquele diz que
quaisquer benefícios de comércio dados a um país
devem ser estendidos aos demais países membros
do GATT27; este veda a discriminação entre produtos
similares importados e domésticos;
25
Possui trinta e oito artigos que se resumem a: redução tarifária, não-discriminação e
desconsideração de barreiras não-tarifárias [Wathen (1993)].
26
Talvez a grande vantagem de um acordo tipo GATT é o seu multilateralismo, em que muitos
países concordam em conjunto para a redução de barreiras ao comércio [Markusen et alli. (1995)].
27
Exceções a essa regra são permitidas em certas circunstâncias, como na implementação de
acordos regionais de comércio ou de preferências para países em desenvolvimento [OCDE
(1995)].
27
b) Princípio da proteção por intermédio de taxas28
(proteção transparente). São vedadas proteções
diversas das estabelecidas por taxas, como barreiras
não-tarifárias. Essa regra se deve ao fato de que é
mais
difícil
identificar
restrições
ao
comércio
internacional quando estas não se encontram no
preço dos produtos29;
c) Princípio da base estável para o comércio. Essa base
estável é derivada do compromisso de os Estados
praticarem
apenas
constantes
do
os
impostos
compromisso
de
realizado
importação
junto
ao
GATT;
d) Princípio da concorrência leal. Vedam-se, assim,
medidas
consideradas
injustas
no
comércio
internacional, como o dumping;
e) Princípio
da
condição
especial
aos
países
em
desenvolvimento. Os países desenvolvidos devem
prestar assistência aos países menos desenvolvidos,
assim como estes podem contar com condições mais
favoráveis nas negociações internacionais [MDIC
(2002)].
A segunda função do GATT foi a de facilitar as
negociações comerciais entre seus membros, como a que
conduziu a uma redução drástica de tarifas de comércio desde a
28
Os autores utilizam usualmente a expressão taxa ou tarifa para determinarem o mesmo instituto.
Ressalta-se que, no direito tributário pátrio, taxa é diferente de tarifa, pois aquela é espécie de
tributo; e esta não é tributo.
29
Existem, também, diversas exceções a essa regra. A principal diz respeito às dificuldades no
balanço de pagamentos das nações.
28
sua formação. Nesse aspecto, o GATT foi realmente bem
sucedido, mas não impediu a proliferação de barreiras nãotarifárias ao comércio, tendo em vista a desconfiança do sistema
nos anos 1980 e a falta de imperatividade do acordo, que
repousava no princípio da obediência voluntária30.
Destaca-se que o GATT reconhece situações em que a
adoção
de
medidas
restritivas
ao
comércio
é
justificada,
denominadas exceções gerais. Essas são motivadas por questões
sociais, de ordem pública e, em alguns casos, por motivações
econômicas e financeiras. Por serem violações permitidas ao
GATT, devem estar bem definidas neste acordo, sob pena de
configurarem barreiras ilícitas ao comércio internacional. Cabe a
ressalva
de
que
o
GATT
não
é
um
tratado
que
visa
primariamente à proteção ambiental ou à saúde humana31, mas
sim à ampliação do comércio global, motivo pelo qual as suas
exceções devem ser interpretadas de forma restritiva.
Assim, o artigo XIX do GATT permite a implementação
de ações em caso de excessivo aumento de importação que
prejudique a produção interna. Igualmente, o artigo XII desse
estatuto assegura o direito de existirem restrições não-tarifárias
às importações caso o país enfrente dificuldades no balanço de
pagamentos, impedindo a perda de divisas decorrentes da
remessa de dinheiro para o exterior em vista do incremento das
importações.
30
Assim como em qualquer tratado internacional, pois os Estados organizam-se horizontalmente,
não existindo autoridade superior no plano mundial [Rezek (1995)].
31
Sampson (1999a) chama a atenção para o despertar da OMC acerca dessas questões,
materializadas em recentes acordos internacionais de comércio e em julgamentos dessa instituição.
29
Finalmente, trata o artigo XX das exceções ambientais
do GATT, consoante Hunter et alli (1998). Diz esse dispositivo
que nada deve inibir a adoção de medidas necessárias à
proteção do homem, dos animais e das plantas, à conservação
dos recursos naturais finitos, caso estas últimas ações sejam
realizadas em conjunto com restrições domésticas à produção e
ao consumo. Apesar dessa previsão, a interpretação corrente da
OMC é no sentido de restringir ao máximo o alcance do citado
artigo, tendo em vista desvios no comércio internacional que
poderiam surgir, tais como medidas protecionistas disfarçadas de
ações para a proteção do meio ambiente [Morris (1993)].
3.3. A Questão Ambiental no Comércio Internacional
3.3.1 – Introdução
A economia mundial tem passado por transformações
intensas desde o fim da II Guerra Mundial. O crescimento
populacional, o aumento da produtividade industrial e os avanços
nas comunicações e nos transportes possibilitaram uma intensa
interação mercantil entre os povos. Esses fatores contribuíram
para o crescimento da economia global. Como se observa na
tabela 3.2, o incremento no volume das exportações mundiais foi
da ordem de dezenove vezes de 1950 a 1999.
Outro importante evento que contribuiu para isso foi a
pressão pela redução das barreiras comerciais a partir da
segunda metade do século passado. Essa foi fruto da reação às
injustiças criadas pelas políticas protecionistas de até então
[Schuler (1996)]. Percebia-se que a necessidade de integrar a
comunidade
internacional
passaria
necessariamente
pela
30
integração econômica32, o que, na década de 1990, pôde ser
constatada pela formação e consolidação de blocos econômicos
entre nações.
Tabela 3.2 – Evolução das exportações mundiais, 1950-1999.
(índice, 1990 = 100)
Ano
Índice
Ano
Índice
Ano
Índice
Ano
Índice
1950
9
1963
22
1976
-
1989
95
1951
9
1964
25
1977
-
1990
100
1952
10
1965
26
1978
-
1991
104
1953
11
1966
29
1979
66
1992
109
1954
11
1967
30
1980
68
1993
113
1955
13
1968
33
1981
68
1994
124
1956
13
1969
37
1982
66
1995
136
1957
15
1970
41
1983
68
1996
143
1958
14
1971
44
1984
73
1997
158
1959
16
1972
47
1985
75
1998
166
1960
18
1973
53
1986
78
1999
174
1961
19
1974
56
1987
83
1962
20
1975
52
1988
89
Fonte: OMC (2001)
A
liberalização
comercial
proporcionada
pela
globalização aumentou o tamanho dos mercados de bens e de
serviços [Jones e Martins (2000)]. A dimensão nacional dos
mercados transformou-se na dimensão global, em que firmas e
consumidores de todo o Planeta passaram a se relacionar, tendo
32
Os equívocos estabelecidos na política comercial do período seguinte à I Guerra Mundial,
principalmente as sanções comerciais impostas à Alemanha, foram fatores que sinalizaram para a
necessidade de que a sociedade internacional construísse uma estratégia de cooperação baseada no
estabelecimento de regras mais justas de comércio entre os povos.
31
como resultado a explosão da produção e do consumo33. As
preocupações mundiais recentes sobre problemas ambientais
globais
passaram
a
exigir
um
melhor
entendimento
do
relacionamento entre comércio internacional e meio ambiente.
Apesar desses problemas, Dean (2000) vê no livre
comércio três passos com efeitos positivos sobre o meio
ambiente, originados pelo incremento da renda dos países:
1°) o efeito escala, gerado pelo aumento do tamanho
da economia. Deriva da maior exigência de bens pelas
pessoas, que consomem mais por causa da maior renda
resultante dos excedentes gerados no livre comércio;
2°) essa exigência, com o tempo, faz com que as
pessoas passem a demandar produtos considerados
“limpos”, isto é, que não prejudicam o meio ambiente;
3°) a demanda por produtos ambientalmente corretos
força as empresas a ajustarem suas produções a
tecnologias menos prejudiciais à natureza.
Logo, diz essa autora que quanto maior o crescimento
da renda, menor é o prejuízo ao meio ambiente. Essa relação é
conhecida
como
“U-invertido”,
demonstrada
na
curva
de
Kuznets34, gráfico 3.2, e afirma que a degradação ambiental é
33
Segundo previsões da OMC (1999), com as atuais taxas de crescimento da economia mundial, o
PIB per capita duplicará em 2035 e quadruplicará em 2070, exigindo medidas severas para o
controle da degradação decorrente deste incremento.
34
Essa hipótese foi realizada pelo economista Simon Kuznets, na década de 1950, para demonstrar
a relação entre distribuição de renda e renda per capita. O Banco Mundial, com o Informe sobre
Desenvolvimento Mundial de 1992, utilizou essa hipótese para demonstrar o vínculo benéfico entre
o incremento da renda e a degradação do meio ambiente, o que originou a curva de Kuznets
ambiental [Mueller (2001)].
32
diretamente proporcional à renda até um ponto, denominado de
“contaminação
máxima”;
depois,
torna-se
inversamente
proporcional. Dessa maneira, o desenvolvimento de uma nação,
que decorre do crescimento econômico, é benéfico, a longo
prazo, para a preservação do meio ambiente.
Entretanto, essa visão não é isenta de restrições. Sabese que a relação da curva de Kuznets é verdadeira para alguns
poluentes. Não obstante, em grande parte desses contaminantes
o que se observa é o efeito prejudicial ao meio ambiente com o
aumento
da
renda.
Conforme
Harris
(2001),
os
autores
Grossman e Krueger, no trabalho Economic Growth and the
Environment
(1995),
verificaram
que
essa
relação
entre
aumento de renda e diminuição da poluição é benéfica apenas
em um limitado número de poluentes do ar e da água.
A abertura mundial do comércio criou um estado de
competição intensa entre as nações. A produção de bens de
consumo
tornou-se
uma
atividade
que
prejudica
o
meio
ambiente, sem a devida preocupação com a escassez dos
33
recursos naturais e com as funções de assimilação e de base
vital da natureza35. Somente a partir da década de 197036,
especialmente entre os países desenvolvidos, é que pressões
ambientais forçaram os governos desses Estados a buscar
formas de produção mais preocupadas com o meio ambiente.
Contudo, nas nações em desenvolvimento, a escassez
de
recursos
econômicos
faz
com
que
elas
priorizem
o
crescimento, reduzindo a possibilidade de conciliar este com a
preservação ambiental. O argumento implícito dessas nações é
que qualidade ambiental é um bem supérfluo, e só as pessoas
residentes em nações ricas preocupam-se com ele, ao contrário
dos cidadãos de países pobres, que estão mais envolvidos com a
sobrevivência [Whalley (1996)].
Desse modo, pode-se dizer que há um estado de
necessidade, em que a conservação do meio ambiente, por
elevar os custos de produção, diminuiria ainda mais o acesso ao
mercado global dos produtos originários de países pobres. Essa é
a visão tradicional, com a existência de trade-off, em que existe
um conflito inevitável entre ganhos econômicos e preservação
ambiental, motivo pelo qual esta, principalmente em nações
periféricas, ainda não é prioridade de seus governos [Togeiro de
Almeida (2002)].
Parece, então, haver uma oposição entre comércio
internacional e protecionismo ambiental, pois este pode ter como
objetivo desacelerar a economia mundial,
afetando de modo
35
Segundo Jacobs (1991), a biosfera desempenha três funções econômicas: a) fonte de recursos; b)
assimiladora dos dejetos resultantes da atividade de produção e de consumo; c) serviços
ambientais (amenidades e suporte à vida).
36
Nessa década ocorreu a Conferência da ONU de 1972, em Estocolmo, sobre o meio ambiente,
demonstrando o surgimento de uma consciência internacional acerca do tema.
34
mais intenso os Estados em desenvolvimento, que necessitam
crescer mais em relação às nações ricas. Esse conflito atinge o
direito das gentes37, porquanto os tratados internacionais que
visam ao incremento comercial no Planeta buscam a diminuição
dos custos na produção de bens e serviços, enquanto os acordos
ambientais incrementam ainda mais esses custos, reduzindo a
degradação do meio ambiente [Viana e Nogueira (1998)].
Asseveram Baumol e Oates (1998) que a preocupação
ambiental
por
legislações
parte
severas
dos
Estados
impõe
perdas
com
a
às
suas
implantação
de
indústrias
de
exportação. Como conseqüência dessa política, as taxas de
desemprego crescem, a balança comercial é desequilibrada e o
produto
interno
bruto
(PIB)
diminui.
Ainda,
segundo
os
escritores, esses efeitos geram receios não somente nas nações
em desenvolvimento, mas também em países ricos.
O GATT mostra-se, ainda, adverso a medidas que
dificultem as trocas comerciais entre as nações38. É um acordo
interpretado
como
contrário
aos
interesses
ambientais
do
Planeta, o que originará, certamente, diversas alterações futuras
em suas regras ou em sua hermenêutica, a fim de conciliar as
demandas mercantis globais com a mitigação do problema
ambiental. Sem embargo, essas modificações são temerárias,
como visto nos parágrafos anteriores, notadamente entre os
países que precisam desenvolver-se, pois influenciarão as metas
de crescimento destes Estados, gerando ainda mais problemas
sociais.
37
Também denominado direito internacional.
E o torna alvo da fúria dos ambientalistas, que já o classificaram como GATTzila, em alusão ao
monstro japonês Godzila, e como GATTástrofe [Bhagwati (1993)].
38
35
Portanto, o comércio internacional pode influenciar a
degradação ambiental, o que tem exigido séria reflexão dos
governantes mundiais. Regras que objetivam a redução do
impacto da produção no meio ambiente têm surgido, mas
enfrentam a reação aos possíveis efeitos negativos nos custos
internos dos produtos, influenciando a saúde financeira dos
Estados.
O
GATT,
por
visar
ao
aumento
do
comércio
internacional, parece estar contrário aos desejos ambientais de
parcela da sociedade mundial, motivo pelo qual poderá sofrer
mudanças em seu texto ou em sua interpretação, buscando
conciliar
o
desenvolvimento
econômico
com
a
proteção
ambiental.
3.3.2 – O Dumping Ambiental
Segundo Krugman e Obstefeld (2001, p. 148) “a
prática de cobrar preços diferentes de clientes diferentes é
denominada discriminação de preços.” O dumping nada mais é
do que uma discriminação de preços, em que se cobram preços
distintos dos consumidores domésticos e dos de outras nações.
Essa prática é considerada desonesta no comércio internacional,
pela manipulação de preços nela existente. Assim, quando um
país
vende
seus
produtos
a
dois
mercados,
por
preços
diferentes, acontece o dumping, podendo beneficiar as mais
diversas políticas estatais, como o desejo de expansão comercial
para determinados segmentos.
O dumping ambiental também é uma discriminação de
preços, pois os custos ambientais gerados na atividade produtiva
tornam os produtos mais caros internamente, visto que a
36
sociedade doméstica absorve os custos das externalidades
produzidas. Isso gera a redução do preço dessas commodities
em relação ao preço de nações com políticas ambientais de
inserção das externalidades nos custos de manufatura dos
produtos. Esse fenômeno surge do confronto entre crescimento
econômico e preservação ambiental. Enquanto algumas nações
procuram minimizar os problemas de degradação do meio
ambiente na produção; outras, para que suas indústrias não
sejam excluídas do comércio mundial, ainda não podem inserir
em seus custos de produção a dimensão ambiental39.
Por conseguinte, são criadas discrepâncias no comércio
internacional, causadas pela produção sem controle ambiental
em países que não verificam o processo de fabricação de seus
produtos. Essa prática torna os bens dessas nações mais
competitivos, pela não inserção, nos preços, dos custos da
degradação do meio ambiente, originando uma vantagem no
comércio internacional considerada injusta. Assim, surge o
dumping ambiental, o qual é a tentativa de aumentar a
competitividade dos produtos em um Estado pela externalização
dos custos ambientais, ou seja, pela sua não consideração.
Em contraste, Foschete (1999, p. 56) salienta que
no afã de aumentar a produtividade, os países
industrializados têm usado, de forma cada vez
mais intensiva, robôs e outras tecnologias
avançadas, poupadoras de mão-de-obra, em seus
processos produtivos, reduzindo substancialmente
seus custos e, daí, seus preços internacionais. Tal
fenômeno tem sido denominado de dumping
produtivo ou dumping tecnológico.
39
Corrobora essa assertiva a hipótese de que indústrias poluentes de países desenvolvidos
procuram migrar para países pobres, em busca de legislações mais brandas do ponto de vista
ambiental. É o que Young e Lustosa (2002) denominam “vantagens competitivas espúrias”.
37
Destarte,
a
busca
tecnológica
também
cria
discrepâncias no comércio internacional, havendo uma redução
de preços, com o conseqüente ganho de competitividade pelas
nações centrais. Foschete (1999) crê que argumentos de
dumping,
ambiental
ou
tecnológico,
nada
mais
são
que
mecanismos utilizados para a defesa da falta de eficiência junto
aos organismos internacionais de comércio.
Essa também foi a conclusão do Relatório Nossa
Comunidade Global [Comissão sobre a Governança Global (1996,
p. 127)], quando afirma que
Observa-se em certos países industrializados a
tendência preocupante de ameaçar com medidas
retaliatórias os países em desenvolvimento que
praticam o chamado dumping social ou ambiental,
quando na verdade os que fazem essas ameaças
estão menos preocupados em defender a
dignidade humana ou a segurança do planeta do
que em proteger suas próprias indústrias nãocompetitivas.
Em que pese essa visão, não considerar os males ao
meio ambiente na produção significa descartar o processo
produtivo e apreciar somente o produto final. É certo que o
artigo I do GATT, referente ao princípio da nação mais
favorecida, proíbe qualquer discriminação a bens considerados
similares, o que esconde os efeitos da degradação da natureza.
Assinala Charnovitz (1993, p. 280) que
é um dogma em política comercial afirmar que
padrões
unilaterais
de
importação
devem
relacionar-se apenas com produtos, e não com
processos. Os defensores desta posição apontam
que padrões aos processos são intrínsecos a cada
país e só a estes dizem respeito.
O GATT não ignora de modo absoluto o meio ambiente.
O artigo XX desse acordo prevê a possibilidade de se afastar a
38
aplicação
do
princípio
da
nação
mais
favorecida,
quando
relacionado a problemas de conservação dos recursos naturais,
desde que as restrições também sejam impostas ao mercado
interno. Igualmente, as restrições podem ser inseridas em um
contexto de proteção à vida e à saúde de homens, animais ou
plantas (Figura 3.1). Então, se um produto importado afeta o
meio ambiente ou a saúde de uma população, o artigo
supracitado permite que o Estado tome medidas para mitigar o
problema [Jackson (1998)].
Figura 3.1 – Implicações dos danos ambientais originados nas
atividades de comércio internacional
Sem embargo, conforme julgados da OMC presentes na
tabela 3.3, ações que enfraqueçam o comércio internacional,
ainda que fundadas em aspectos ambientais, parecem não
merecer o respaldo jurídico que alguns grupos ecológicos
desejam [Sampson (1999b)]. A interpretação corrente tem em
vista a definição de “produtos semelhantes40”, isto é, produtos
que por terem as mesmas características físicas não podem
40
Do inglês like products.
39
sofrer discriminações, mesmo que o os seus processos de
manufatura sejam diversos41.
Tabela 3.3 - Alguns Julgados da OMC acerca de questões ambientais.
Argumento
Ambiental
Caso
Argumento Comercial
O gás
venezuelano
Uma emenda ao Clean Air
Act americano, de 1990,
exigia padrões de pureza
da gasolina utilizada nos
EUA. Refinarias
estrangeiras alegaram que
se tratava de
discriminação
A gasolina
produzida nos
EUA é mais
pura e polui
menos o meio
ambiente
A OMC
considerou a
medida do
governo
americano
discriminatória
A preferência européia
pelas bananas caribenhas
é discriminatória contra
companhias americanas
A produção de
bananas
caribenhas é
fonte de
empregos e
recursos ao
Caribe, e a sua
produção utiliza
menos
agrotóxicos
A OMC decidiu
que a
preferência por
bananas
caribenhas viola
regras do
princípio da
nãodiscriminação
É possível
pescar camarão
com métodos
que não
prejudiquem as
tartarugas
ameaçadas
A OMC declarou
que os EUA
violaram regras
comerciais e
são
discriminatórias
A União
Européia não
aceita produtos
tratados com
hormônios por
prejudicarem a
saúde humana
A OMC decidiu
não haver
provas
suficientes
sobre a
prejudicialidade
à saúde
As bananas
caribenhas
Os EUA restringiram a
importação de camarão de
países que usam métodos
O caso dos
mortais às tartarugas.
camarões e
Nações da Ásia alegaram
das tartarugas
que os EUA não podem
influenciar a pesca fora do
seu território
Carne com
hormônios
Os EUA alegaram que a
União Européia ao banir
carne americana tratada
com esteróides violou
regras de comércio
internacional de nãodiscriminação
Resultado
Fonte: Friends of the Earth (2001).
41
O debate atual na OMC é “ainda dominado por atitudes de diversos oficiais de comércio que
consideram o meio ambiente um obstáculo à liberalização comercial.” [Buchner e Roson (2002, p.
7)].
40
Já previu Whalley (1996), ao analisar o comércio
internacional e o meio ambiente frente às perspectivas do
encontro da OMC em Singapura (1996), a flexibilização do
conceito de “produtos semelhantes”. Conforme o escritor, o
artigo terceiro do GATT tende a encontrar uma interpretação que
permita a discriminação de produtos com base em aspectos
ambientais e de saúde humana, demonstrando a importância do
processo de confecção de bens42 na consideração do que sejam
“produtos semelhantes”.
Outrossim, o Instituto para Estudos das Relações
Européias e Latino-Americanas (IRELA), em seu estudo Europe
and Latin America: Bridgind the Gap between Trade and the
Environment, já ponderava sobre essa nova tendência da OMC,
apesar de considerar uma questão controversa. Assim, segundo
o IRELA (1998, p. 6):
o mais difícil assunto a ser resolvido, cerne das
disputas entre políticas comerciais e questões
ambientais, é se restrições devem abranger o
processo de produção ou somente o produto.
Surgirá, então, a evolução fundada no conceito de
“processo
semelhante”43,
ou
seja,
se
o
procedimento
de
manufatura do produto será fundamental para a consideração se
esse bem é ou não semelhante a outro. Insere-se, portanto, a
dimensão ambiental no comércio internacional. Esta solução
mitigará o problema do dumping gerado pela não observância de
regras que protegem o meio ambiente.
Caso não sejam integrados ao processo produtivo os
problemas
42
43
gerados
ao
meio
ambiente,
as nações que se
O que se costuma denominar Processes and Production Methods (PPM).
Do Inglês like process.
41
sentirem prejudicadas no comércio internacional poderão tomar
certas atitudes, como a imposição ou a majoração de impostos
de importação, a fim de que os custos ambientais sejam
internalizados nos preços praticados pelas nações exportadoras.
42
CAPÍTULO 4
EQÜIDADE NO COMÉRCIO INTERNACIONAL E MEIO
AMBIENTE
4.1. A Eqüidade
“Eqüidade representa uma avaliação normativa do
desejo social de resultados econômicos”. [Rose e Tietenberg
(1993)]. Esse termo questiona a forma de distribuição de bemestar entre os membros da coletividade. Consoante Field (1997),
eqüidade
relaciona-se
com
moralidade;
de
que
forma
estabelecem-se políticas com o objetivo de beneficiar os mais
necessitados. Ainda segundo esse autor, essas considerações
acerca da eqüidade têm estimulado discussões sobre justiça
ambiental44. Perman et alli (1999) dizem que a eqüidade busca
responder quais as implicações na utilização de uma política na
distribuição de riqueza da comunidade.
Os governantes devem buscar avaliar suas ações de
maneira
a
detectarem
se
os
resultados
desejados
foram
alcançados. Um dos critérios para essa avaliação é a eqüidade.
Talvez seja o parâmetro mais importante, pois mesmo quando se
analisam políticas eficientes essas não serão implementadas se
forem carentes de eqüidade [Field (1997)].
Apesar de saber que a eqüidade é um dos critérios
utilizados na avaliação econômica de políticas públicas, surge a
dificuldade de como fazer essa avaliação, já que esse termo é
44
Justiça Ambiental é um movimento que ganhou notoriedade na década de 1980 com a
preocupação de reduzir os perigos da contaminação do meio ambiente nas populações mais
carentes. Estes grupos, segundo estudo patrocinado pela União das Igrejas de Cristo, estão três
vezes mais expostos a problemas relacionados com poluição do que as populações brancas ricas
[Field (1997)].
43
impregnado de julgamento moral, não mensurável ou apreciável
por modelos econômicos [Rose e Tietenberg (1993)]. Procurouse, assim, esclarecer mais o significado da eqüidade, utilizando o
apoio de outras ciências, também familiarizadas com essa
expressão, como acontece nas ciências jurídicas.
Dessa maneira, com base na análise dentro do direito
internacional, Shaw (1997) diz que a eqüidade pode ser
entendida em três formas:
a) adaptação da lei a um caso particular ou escolha
entre diversas interpretações (infra legem). É a
eqüidade segundo a lei, pois esta permite diversos
entendimentos e cabe ao intérprete escolher o mais
justo;
b) preenchimento de lacunas da lei (praetor legem).
Este é o caso da eqüidade onde não há lei, cabendo
à
inteligência
humana
buscar
em
dispositivos
semelhantes o entendimento que tenha razão para a
situação concreta;
c) promotora de eqüidade, ou seja, para que não
sejam aplicadas leis injustas (contra legem). Assim,
há a eqüidade que é contrária à lei, por entender ser
a lei infundada, carente de justiça.
Apesar dos diversos juízos sobre a eqüidade, ressaltase um aspecto importante nos contextos formulados por Shaw: a
eqüidade identifica-se com a justiça45, ainda que
tenha
que
45
Vide John Rawls na obra Uma Teoria da Justiça (1981, p. 33), em que o autor também
identifica a justiça com a eqüidade.
44
divergir da lei.
Malanczuk (1997) assevera que
os
termos
eqüidade, justiça e direito natural46 tendem a se confundir,
possuindo o mesmo sentido. Segundo esse autor, a eqüidade
tem sido usada ultimamente pelas nações em desenvolvimento
para argüirem o direito a uma distribuição mais justa das
riquezas do Planeta47.
A eqüidade é, portanto, um conceito baseado em um
sistema ético, que no caso da sociedade internacional deve ser
um sistema global. Guruswamy e Hendricks (1997) destacam
que os princípios de eqüidade e justiça têm-se tornado parte de
um direito ambiental internacional, demonstrando o consenso
entre as nações acerca da importância em se entender os
problemas ambientais acima da rigidez do sistema jurídico
escrito.
Em oposição, pode-se citar a visão da Escola Realista
de Relações Internacionais48. Para os defensores desse ponto de
vista, não há uma ética ou uma moral que possa ser global, pois
não existe uma comunidade global, com os mesmos valores e as
mesmas experiências. Essa escola traz como paradigma a lei, e
não a justiça. Por conseguinte, como eqüidade não é um
conceito concreto, mas uma idéia moral, o ideal de justiça para
os realistas deve ser realizado dentro da lei, mediante acordos e
tratados internacionais [Ali (2001)].
46
Direito natural é um direito anterior às leis do homem. Na verdade, é fonte das leis, não tendo
limitações temporais ou físicas. É um direito universal que se confunde com o ideal de justiça
[Pereira (1994)]. O direito natural é o direito inerente a todo homem, que o faz agir com lealdade,
paz, justiça e harmonia na vida social.
47
É a “Nova Ordem Econômica Internacional”.
48
“A análise que os realistas fazem do sistema internacional pode ser caracterizada como o que se
tem denominado imagem hobbesiana, isto quer dizer que o sistema internacional se identifica com
o estado de necessidade descrito por Hobbes em seu Leviatã.” [Castro Silva (1997, p. 9)].
45
A Corte Internacional de Justiça (CIJ) já se posicionou
diversas vezes sobre a utilização da eqüidade nas suas decisões
judiciais49. Conquanto não considere a eqüidade um princípio
específico de direito internacional, reconhece que este deva ser
utilizado como auxílio suplementar à lei. Desse modo, alguns
casos já foram julgados pela CIJ com base em aspectos
eqüitativos, como: “O Desvio das Águas do Rio Meuse” (1937);
“A Plataforma Continental do Mar do Norte“ (1969); “A Jurisdição
de Pesca entre o Reino Unido e Islândia” (1974) [Brownlie
(1990)].
Outrossim, Hunter et alli (1998, p. 162) afirmam que
Princípios éticos são importantes por duas razões:
juntos com os princípios ecológicos, eles ajudam a
melhorar
o
fundamento
de
um
direito
internacional
ambiental,
assegurando
a
perpetuidade da humanidade; e eles podem, sem
qualquer auxílio da lei, guiar o comportamento da
sociedade mundial para um desenvolvimento
sustentável.
Por isso, ainda que faça parte de um sistema ético não
positivado, isto é, não transformado em lei escrita, está a
eqüidade apta a auxiliar a interpretação das normas. Talvez, seja
a
eqüidade
a
verdadeira
face
da
justiça
nos
litígios
internacionais, pois é por meio dela que o julgador dosa o
quantum necessário a cada parte, dando a cada um o que lhe é
de direito, conforme suas necessidades específicas.
Considerando a eqüidade um princípio ético, por ser
identificada com o conceito de justiça, ela também é vista como
um meio de assegurar a base de um comportamento universal
49
“A Corte Internacional de Justiça definiu equidade como sendo um princípio geral diretamente
aplicável, assim como a lei.” [Claussen e McNeilly (1998, p. 9)].
46
acerca do meio ambiente. As questões ambientais devem ser
entendidas sob a perspectiva da eqüidade50, pois a distribuição
justa dos recursos do Planeta assegura o princípio máximo da
Declaração Universal dos Direitos do Homem (1948) de que
“todos os homens são iguais”.
Não há como se falar em igualdade sem a repartição
eqüitativa das riquezas do Planeta. Entretanto, essa divisão não
é necessariamente a mesma entre os homens, pois aqueles que
têm mais precisam de menos, e os que têm menos precisam de
mais. Por isso, a eqüidade não é a igualdade matemática, mas
sim a igualdade na distribuição de justiça. Somente com uma
repartição justa se atinge esse princípio moral, assegurando o
bem-estar daqueles que estão em situação de infortúnio.
A definição de Aristóteles do que é igualdade - tratar
igualmente os iguais e desigualmente os desiguais - parece estar
em consonância com a eqüidade. Não obstante, quem são os
iguais, e quem são os desiguais? Entende-se que, na sociedade
internacional, os países em desenvolvimento estão em situação
de requerer maiores benefícios das leis do que as nações
centrais, pois aqueles nada mais querem que estar como estes;
e estes, já se encontram em um patamar de vida considerado
digno51.
Como
se
observam
na
tabela
4.1,
alguns
dos
indicadores de qualidade de vida apresentados comprovam que
50
Field (1997) considera que os seguintes aspectos devam ser analisados na avaliação de políticas
ambientais: eficiência, eqüidade ou justiça, incentivo ao esforço máximo, poder de coação e
aceitação moral.
51
“26% da população mundial, que vive em países industrializados, consomem, por exemplo, 80%
da energia comercial mundial, 79% do aço, 86% dos demais metais, 85% do papel. Igualmente,
geram 92% de todas as emissões industriais de dióxido de carbono” [Jacobs (1991, p. 88)].
47
as
regiões
em
desenvolvimento
do
Planeta
encontram-se
ansiosas pela distribuição mais eqüitativa das riquezas mundiais.
Tabela 4.1 – Índices de Qualidade de Vida nas Regiões em Desenvolvimento
do Mundo.
Região
América Latina e
Caribe
África
Ásia
Expectativa de vida
66 anos
57 anos
52 anos**
Pessoas vivendo em
absoluta miséria
35%
62%*
25%
Percentagem dos que
sentem fome no Mundo
10%
25%
60%
Crescimento populacional
2,1%
2,2%
3%
Analfabetos
16%
50%
40%
Classificação da renda
(predominantemente)
Média
Baixa
Média
*África subsahariana
** Sul da Ásia
Fonte: Dore (1996).
Ao se considerar a distribuição de riqueza mundial,
refletida nos níveis de renda per capita anual, nota-se a gritante
desigualdade na repartição da fartura global, como se percebe
na tabela 4.2. Essas disparidades, segundo Krugman e Obstfeld
(2001), chegam ao absurdo quando demonstram que a renda
individual nos países ricos é 73 vezes maior que a das nações
mais pobres.
48
Tabela 4.2 – Renda per capita em quatro grupos de países, 1997.
Grupamento
PNB per capita
(em US$ dolares)
Países de baixa renda
350
Países de renda média inferior
1.230
Países com renda média superior
4.520
Países com renda alta
25.700
Fonte: Banco Mundial, World Development Report, 1998/99
Em vista disso, são importantes as considerações de
Hans Kelsen (1962) sobre a igualdade, pois sabe ser um absurdo
que todos tenham as mesmas obrigações e os mesmos direitos,
sem que haja distinções. Na sociedade internacional também é
contrário à razão o fato de todas as nações terem os mesmos
direitos e as mesmas obrigações, o que configuraria não
reconhecer as diferenças entre os povos do Planeta.
Na obra Uma Teoria da Justiça, Rawls (1981, p. 37)
sustenta que são justas apenas desigualdades que “resultarem
em benefícios para todos e, em particular, para os membros
menos privilegiados da sociedade.” A justa repartição de direitos
e deveres deve levar em conta a distribuição imperfeita das
riquezas do Globo, pois só assim pode-se reverter essa situação
em favor daqueles que se encontram em situação de penúria na
sociedade internacional.
É certo que ambientalistas clamam por uma política
mundial unificada em relação ao meio ambiente [Verbruggen et
alli (1998)]. Desejam que os tratados internacionais, como o
49
GATT, não permitam exceções baseadas em questões de
eqüidade, sob o argumento de que a natureza encontra-se muito
degradada e quaisquer exceções são perniciosas. No caso do
GATT, esses organismos ambientais dizem que a flexibilidade das
regras desse acordo coloca o comércio na frente da preservação
ambiental, o que é perigoso [Sampson (1999a)].
Contudo,
afirmações
que
não
consideram
as
desigualdades dos povos na sociedade internacional, ainda que
fundadas em questões de preservação do meio ambiente, podem
ser contra a eqüidade, que também é um princípio ético que dá
base à conservação da natureza. Parece mais lógico uma
abordagem dos problemas ambientais dentro da perspectiva da
eqüidade, porquanto a crise do meio ambiente foi e continua
sendo
causada
em
sua
maior
parte
pelas
nações
desenvolvidas52.
4.2. A Eqüidade no Comércio Internacional
Os
incentivos
ao
comércio,
proporcionados
pelo
decréscimo dos custos de transporte e de comunicação, assim
como pelo aumento do número de países que abriram suas
economias ao mercado internacional aconteceram primeiro entre
os Estados Unidos e alguns países europeus do oeste. Por serem
os primeiros a se ajustar às necessidades do comércio mundial,
obtiveram
vantagens
competitivas
em
relação
aos demais
52
Jacobs (1991, p. 91) afirma que “não deveria deixar nas suas mãos [dos países pobres] a
responsabilidade pela crise ambiental; tal responsabilidade é anterior a destes países e é maior nas
nações industrializadas”.
50
Estados do globo53. O desenvolvimento antecipado de suas
indústrias
possibilitou
a
especialização
em
produtos
manufaturados, o que não aconteceu com outras nações, que
mantiveram sua base produtiva em produtos primários.
Essa especialização produziu distorções na distribuição
da riqueza mundial. O crescimento da renda nos países
desenvolvidos fez com que a demanda por produtos primários
não acompanhasse este incremento de rendimentos. O principal
fator é a tecnologia dos países ricos, que possibilitou a
substituição de produtos primários por produtos sintéticos,
diminuindo os ganhos das nações periféricas [Gonçalves et alli
(1998)].
Corrobora
essa
assertiva
os
dados
obtidos
de
documentos estatísticos da Organização Mundial do Comércio,
ínsitos na tabela 4.3. Enquanto a participação nas exportações
totais mundiais do continente europeu saltou de 31%, em 1948,
para 43%, no ano de 1999; a participação da América Latina
caiu de 12,3%, em 1948, para 5,4%, em 1999. O mesmo foi
observado com a Ásia em desenvolvimento e com a África.
Pode-se alegar que a América do Norte também perdeu
sua porção no mercado mundial, mas se considerarmos as
perdas de quase 73% da África, de quase 50% da Ásia, e de
56% da América Latina, em comparação com os 38% de perda
do continente norte-americano, vê-se que os países mais
prejudicados com a integração comercial mundial foram as
nações pobres. O crescimento mundial do comércio, após as
53
Asseveram Krugman e Obstfeld (2001, p. 263) que os países em desenvolvimento estabeleceram
proteções às suas indústrias internas porque estas “não podem concorrer inicialmente com
manufaturas já estabelecidas nos países desenvolvidos.”
51
guerras do século XX, foi acompanhado de desigualdades na
distribuição dos ganhos entre as nações.
Tabela 4.3 – Comércio por Região, 1948-1999 (em percentagem)
Região
1948
1953 1963 1973
1983
1993
1999
Mundo
100
100
100
100
100
100
100
América do
Norte
27,5
24,6
19,4
17,2
15,4
16,8
17,1
América Latina
12,3
10,5
7,0
4,7
5,8
4,4
5,4
Europa
Ocidental
31,0
34,9
41,0
44,8
39,0
43,7
43,0
África
7,4
6,5
5,7
4,8
4,4
2,5
2,0
Japão
0,4
1,5
3,5
6,4
8,0
10,0
7,7
Ásia*
5,8
4,5
3,1
2,1
2,7
2,6
3,0
*Exceto Japão, China e os países chamados “Tigres Asiáticos”.
Fonte: Elaboração própria a partir de dados da OMC (2001).
Com relação às injustiças criadas pela nova ordem
comercial
mundial,
em
1958
um
grupo
de
expertos
foi
convocado para estudar os avanços do GATT desde a sua
implementação. Entre as conclusões, apontaram dois fatores que
demonstravam a desvantagem da liberalização comercial para os
países em desenvolvimento: o protecionismo doméstico aos
produtos agrícolas dos países desenvolvidos e as políticas
industriais estabelecidas à época, favorecedoras das nações
industrializadas. Os resultados desse estudo foram apresentados
com a denominação de Relatório Haberler [Kenwood e Lougheed
(2000)].
52
Dessa maneira, percebe-se que existem diferenças na
distribuição da justiça comercial entre diversas regiões do
Planeta. A globalização da economia fez com que as nações
centrais beneficiassem-se mais com este fenômeno do que as
nações periféricas, o que tornam urgente medidas políticas de
uniformização, a fim de proporcionarem ao Sul meios de
diminuírem os prejuízos originados no século passado.
É
oportuna
a
visão
globalista
das
relações
internacionais, que assegura ser o sistema capitalista mundial
voltado à mantença dos desequilíbrios econômicos entre as
nações, o que produz um mecanismo de dependência entre o
Norte desenvolvido e o Sul em desenvolvimento. Por isso,
asseveram Viotti e Kauppi (1993, p. 9) que
A estrutura da política global econômica tem-se
desenvolvido de forma, intencional e não
intencional,
a
manter
o
Terceiro
Mundo
subdesenvolvido e dependente do Norte. Os países
menos desenvolvidos (PMD) desempenham um
papel crucial no bem-estar econômico de países
como os Estados Unidos da América, bem como
para os mercados de bens americanos. Como
parte de um sistema capitalista global, os PMD
não podem escolher seus próprios caminhos de
desenvolvimento. Desenvolvimento autônomo,
nessas circunstâncias, não é possível.
4.3. A Eqüidade e o Meio Ambiente
Consoante Ali (2001, p. 46), “não há como escapar de
dilemas
éticos
nestes
tempos
de
transformações
e
fragmentações.” As modificações na base natural do Planeta
ocorrem de maneira rápida, significando florestas derrubadas,
oceanos contaminados, espécies animais aniquiladas e atmosfera
poluída. O ser humano parece insaciável em sua jornada de
53
consumo, o que impõe uma pressão sobre a natureza cada vez
mais
acentuada.
Desse
modo,
uma
concepção
ética
do
comportamento humano é inevitável, principalmente do ponto de
vista da distribuição eqüitativa das riquezas naturais.
Carneiro (2001, p. 33), ao tratar da pobreza e do
desenvolvimento, destaca que
Alijados do processo econômico e dos valores da
cidadania, sem direito à educação, à saúde, à
moradia, ao saneamento básico, à água potável e
a uma dieta calórica minimamente adequada,
resta aos pobres e miseráveis do mundo servirem
das sobras das parcelas mais favorecidas da
população, alimentando-se dos restos lançados
diariamente nos depósitos de lixo das grandes
cidades.
Considerando que a maior parte desses infortunados
encontra-se nos países periféricos54, nota-se que a distribuição
dos recursos no Planeta é desigual e, certamente, aí se incluem
os benefícios gerados na exploração dos bens naturais que o
meio ambiente fornece ao homem. Conseqüentemente, qualquer
formulação ética ou moral por parte da sociedade internacional
deve pautar-se pela mitigação desse problema.
A
proteção
ambiental
deve
ser
acompanhada
da
proteção aos mais necessitados, pois existe uma ética mundial
de resguardo aos carentes55. Por eqüitativa, então, entendem-se
aquelas medidas que diminuam a degradação ambiental sem que
aumentem ainda mais o fosso de distribuição entre ricos e
pobres. Jacobs (1991, p. 331) diz que
54
Consoante Tabela 4.1, 95% dos que sentem fome no mundo encontram-se nas regiões em
desenvolvimento.
55
Essa ética global pode ser constatada pela Declaração Universal dos Direitos do Homem, de
1948, em seu artigo XXV, que visa a assegurar a todos os homens um padrão mínimo de vida
capaz de fornecer dignidade à existência humana.
54
A
proteção
ambiental
tem
que
seguir
conjuntamente com a proteção social, de forma
que os custos de cumprir as medidas de
sustentabilidade sejam distribuídos de forma
eqüitativa.
López (1995) demonstra que a pressão do comércio
sobre o meio ambiente está relacionada a dois fatores: o fator
crescimento e o fator preço. O primeiro diz respeito ao
incremento
na
produção
e
no
consumo,
resultantes
do
crescimento econômico. O segundo fator relaciona-se ao baixo
preço dos produtos primários, resultante de imposições das
indústrias do Norte e que fazem com que o valor do meio
ambiente também seja baixo no mundo em desenvolvimento.
Como esses Estados normalmente são grandes exportadores de
matéria-prima, vê-se a relação nociva entre as políticas de
preços
para
produtos
primários
realizadas
pelo
mundo
desenvolvido sobre a atividade produtiva nos países periféricos.
Por isso, a responsabilidade não pode ser somente das nações
pobres pela má utilização dos recursos naturais na sua atividade
manufatureira.
Segundo Derani (1997, p. 122), são incoerentes as
críticas dos países desenvolvidos ao modelo de utilização do
patrimônio
natural
nas
nações
em
desenvolvimento.
A
manutenção do bem-estar no Norte depende dos preços baixos
aos produtos do Sul, pois
De fato, o bem-estar de uma nação que consegue
garantir o movimento favorável no mercado
internacional é intrinsecamente dependente do
consumo massivo e barato de recursos naturais
das nações menos industrializadas.
55
Com relação à ética mundial necessária à proteção dos
recursos naturais do Planeta, percebe-se que deve ser fruto de
um consenso. Não há espaço para a imposição de um modelo
ético considerado o mais correto pelo Norte56. López (1995)
afirma que isso é inaceitável, seja do ponto de vista moral, seja
do ponto de vista da eficiência econômica. A consciência ética
deve resultar de um entendimento global, das experiências
enfrentadas pelas sociedades mundiais no combate à degradação
ambiental, e não de um paradigma colocado por alguns povos.
56
O Diretor de Planejamento do Departamento de Estado norte-americano propõe “integrar países
e organizações de forma a promover um mundo em harmonia com os interesses e valores
americanos.” [Dupas (2002, p. 11)].
56
CAPÍTULO 5
A SOLUÇÃO FISCAL
5.1. Introdução
Na
busca
em
se
considerar
os
efeitos
das
externalidades geradas na produção, diversas são as propostas
mundiais para a mitigação do problema. Essa falha de mercado57
não permite que forças econômicas ajustem de maneira ótima a
utilização do meio ambiente pela atividade produtiva, ensejando
soluções diversas das partes envolvidas. Como não existe um
organismo que possa impor ações aos Estados para que estes
insiram nos seus custos a degradação ambiental, ou que
detenham os mesmos padrões de produção58, meios que não
violem essa realidade da sociedade internacional são procurados
pelos governos e pela Organização Mundial do Comércio.
A solução fiscal diz respeito à imposição de impostos59
de importação a bens oriundos de países que não respeitam o
meio
ambiente em sua atividade produtiva60.
Trata-se
de
57
Falhas de mercado são situações cujas forças econômicas de oferta e de demanda deixam de
otimizar os resultados à sociedade. A externalidade gerada na produção de bens e de serviços é um
exemplo de falha de mercado que influi na otimização da relação meio ambiente e atividade
produtiva [OMC (1999)].
58
Sampson (1999b, p. 4) afirma que “os países em desenvolvimento temem que padrões de
produção extremamente elevados prejudiquem suas importações.” Wathen (1993) tem receio que
os mesmos lobistas que pregam a adoção de padrões ambientais globais insistam que esses
paradigmas devam ser fixados em níveis mínimos, o que seria prejudicial ao meio ambiente.
59
Segundo o Código Tributário Nacional, art. 16, “Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato
gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao
contribuinte.” Desse modo, não há a obrigação estatal em aplicar o arrecadado com um imposto
em determinadas atividades, pois estas espécies tributárias não são vinculadas. Assim, o imposto
tem também aplicações que extrapolam a seara de arrecadação de dinheiro, sendo utilizados no
controle da balança comercial, no estímulo ou na inibição da produção industrial etc.
60
“A lei de comércio dos Estados Unidos proíbe que empresas estrangeiras façam dumping em seu
mercado e impõe automaticamente tarifas quando o dumping é descoberto” [Krugman e Obstfeld
(2001)].
57
medida unilateral que busca considerar o processo de produção,
e não apenas o produto final, corrigindo o preço dos bens para
que reflitam o prejuízo ambiental causado. Assim, o país
exportador será penalizado com a elevação do preço de seus
produtos em determinado Estado importador, por não respeitar a
natureza na confecção, na colheita ou na manufatura de um bem
de consumo61.
Esses impostos de importação seriam fixados pelos
governos das nações importadoras, tendo em vista a inexistência
de
organismos
internacionais
supranacionais
que
possam
interferir o poder de tributar de um Estado. É oportuna a lição de
Machado (1998, p. 25), pois segundo este autor “O poder de
tributar nada mais é que um aspecto da soberania estatal, ou
uma parcela desta.” Por isso, no exercício dessa soberania, uma
nação impõe a seus governados obrigações tributárias para a
consecução de seus fins.
O imposto de importação é um tributo, em geral, de
competência
dos
governos
federais,
pois
implica
no
relacionamento destes com as demais nações. O seu fato
gerador62 é a entrada de produtos estrangeiros em território
nacional. As suas alíquotas podem ser fixadas para cada produto
importado, segundo critérios estabelecidos pelo Poder Executivo.
Esses parâmetros podem guardar vínculo com a exigência de
padrões ambientais mínimos dos produtos que entram no país.
Os bens que não respeitarem esses padrões podem ter suas
61
Essa solução é uma variante do princípio Poluidor-Pagador do direito ambiental. Este princípio,
consoante Leme Machado (2001), diz que o poluidor deve arcar com os custos de sua atividade,
tendo uma clara finalidade preventiva, assim como ocorre com a implantação de um imposto de
importação que internalize a degradação ambiental.
62
O fato gerador de um tributo nada mais é do que o seu motivo de cobrança ou a sua motivação.
58
alíquotas
elevadas.
Desse
modo,
quando
os
impostos
de
importação derivarem da proteção ambiental, são denominados,
neste trabalho, de impostos de nocividade. Esse mecanismo de
correção dos preços dos produtos importados, segundo critérios
ambientais, intitula-se solução fiscal.
Charnovitz (1996, p. 192) assinala a possibilidade de
no futuro a solução fiscal ser um modelo multilateral baseado em
um
consenso
mundial
sobre
a
necessidade
de
serem
implementadas medidas comerciais para a proteção do meio
ambiente,
assegurando
o
poder
coercitivo
de
tratados
ambientais. Segundo o autor
Se medidas comerciais servem para garantir a
utilidade de um tratado, serão necessárias novas
medidas no futuro. Uma possibilidade é uma tarifa
internacional (ou taxa) aprovada por uma
autoridade multilateral e aplicada a bens com base
em seus processos de manufatura.
Cabe aqui a observação de que este trabalho adota o
termo imposto no lugar de taxas ou de tarifas, a fim de se
adequar ao direito brasileiro. Taxas, segundo Machado (1998),
são espécies de tributo relacionadas ao poder de polícia e à
prestação de um serviço público. No caso em estudo, não há
serviço público a ser prestado, nem se pode falar em poder de
polícia63, pois este resulta do condicionamento e de restrições a
direitos e a bens. Tarifas são preços públicos, e não tributos,
logo, não são obrigatórias e dependem da utilização efetiva de
um bem ou de um serviço. Finalmente, tendo em vista que o
Estado brasileiro já utiliza o imposto de importação como auxiliar
63
Consoante Meirelles (2002, p. 127), “Poder de polícia é a faculdade de que dispõe a
Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos
individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado.”
59
na política econômica, especialmente por não depender do
Congresso Nacional no caso de aumento de suas alíquotas64,
bem
como
não
ser
necessário
observar
o
princípio
da
anterioridade65, crê-se ser este o instituto mais pertinente do
ponto de vista do ordenamento jurídico brasileiro.
Os
impostos
de
importação
nesse
caso,
também
denominados impostos de nocividade, pela tentativa de reduzir a
degradação ambiental originada na atividade manufatureira de
determinada nação, podem ser considerados exceções ao artigo
primeiro e ao artigo terceiro do GATT. Esses dispositivos proíbem
que
os
Estados-membros
usem
tributos
internos
para
discriminarem produtos em benefício de outras nações ou da
produção doméstica. São os chamados princípio da nação mais
favorecida e princípio do tratamento nacional.
Desse modo, em uma interpretação futura ao artigo
vinte do GATT, poderiam ser permitidas discriminações baseadas
no processo de manufatura de um produto, desde que com o
objetivo de proteção à saúde humana ou ao meio ambiente. É a
aceitação das restrições comerciais baseadas nos métodos e nos
processos, que consideram o ciclo de produção do bem de
consumo. Essa, talvez, seja a opção mais iminente, pois não
necessita alterar o texto do GATT, o que do ponto de vista
político é complicado, tendo em consideração pressão da
comunidade
internacional.
Portanto,
interpretações
mais
favoráveis à proteção ambiental dentro desse acordo comercial
64
Pode o Poder Executivo majorar esse tributo por Decreto, não necessitando de lei aprovada pelo
Poder Legislativo.
65
A Constituição de 1988, em seu artigo 150, inciso III, alínea “b”, veda à União cobrar tributo no
mesmo exercício em que foi publicada a lei que o instituiu ou o aumentou. No caso do imposto de
importação, a Carta Magna permite à União majorar este tributo diretamente, conforme seu artigo
153, § 1º, como parte da política econômica, que é de competência do Poder Executivo.
60
parecem ser o próximo passo na conturbada relação entre
comércio exterior e meio ambiente.
5.2. A Solução Fiscal na Internalização das Externalidades
Nos anos que se seguiram à obra de Pigou66, a
preocupação com os efeitos das externalidades tem provocado
intenso debate sobre como inserir essas nos preços dos
produtos, de forma a causar impactos mínimos na economia.
Destarte, diante de diversas teorias, surgem debates acerca do
melhor modelo de internalização das externalidades.
É certo que não se discute mais se o comércio
internacional
é
ou
não
enfraquecido
pela
presença
das
externalidades67. Como já afirmaram Perman et alli (1999), a
presença de externalidades prejudica o livre comércio. O que os
economistas tentam hoje é encontrar a melhor forma de inserir
essas na economia de modo a otimizar os ganhos globais.
O modelo pigouviano diz que o desvio do custo
marginal social (CMgS), causado pela inserção do custo marginal
externo, que é o custo da externalidade, onde só se considerava
o custo marginal privado, deve ser corrigido por intermédio de
impostos de nocividade ao emissor da externalidade68. Assim, a
solução fiscal faz com que o custo marginal externo seja refletido
pelo imposto criado, modificando a curva de custo marginal
social. Esta, consoante exposto nas considerações feitas ao
66
Autor que propôs os fundamentos da teoria das externalidades, na obra Economics of Welfare,
de 1920.
67
Vide conflito entre a visão tradicional, também denominada de trade-off, e a hipótese de Porter,
acerca da relação comércio internacional e meio ambiente, na obra de Togeiro de Almeida (2002).
68
É a observância ao princípio do Poluidor-Pagador.
61
gráfico 2.6, tende a uma inclinação mais à esquerda, diminuindo
os ganhos líquidos do comércio global.
Dessa maneira, como se observa no gráfico 5.1, o
imposto (T) criado faz com que o preço original (P), que não
refletia a externalidade, seja elevado para P’, e essa diferença (P’
– P) é o valor do tributo. A curva de custo marginal social,
derivada da inserção do custo marginal externo, pode, então, ser
refletida pelo incremento no preço do produto, o que não
acontecia na existência tão-somente do custo marginal privado.
Nesse sentido, não havendo a internalização dos males da
produção, o preço dos produtos tende a ser inferior ao que
realmente deveria significar, gerando vantagens aos países que
adotem essa política no cenário do comércio internacional. Essa
modalidade de dumping, chamada ambiental, faz com que
nações
detentoras
de
políticas
de
internalização
das
externalidades sejam prejudicadas pela elevação dos preços de
seus produtos.
62
Corrobora essas considerações o exemplo do gráfico
5.2, em que são comparados o comércio internacional entre dois
países, PA e PB, com diferenças na produção de um bem Y. PA
não insere nos custos a dimensão ambiental, podendo ofertar
conforme a curva SPA; enquanto PB, por internalizar as
externalidades da produção de Y, possui curva de oferta SPB.
Notamos a vantagem comercial de PA, que se reflete no preço de
seu produto PPA, inferior ao preço de PB, denominado PPB.
Desse modo, com uma demanda internacional D, o preço do
produto Y é menor no país PA. Como não é o caso de
concorrência justa, com ganhos de eficiência, mas de dumping
ambiental, o país PB encontra-se em posição de exigir da
comunidade
internacional
medidas
para
a
correção
das
desigualdades, como o estabelecimento de impostos mundiais de
nocividade nos países que adquirem produtos de PA.
Com isso, pressões para a imposição de medidas que
reflitam adequadamente o preço dos produtos são demandadas
no comércio internacional. Não raramente, as nações centrais
63
impõem impostos de importação sobre produtos de outros
Estados com o argumento de que os preços originais estão
defasados.
Segundo
Jackson
(1997),
os
Estados
Unidos
especializaram-se no estabelecimento de tributos e de subsídios,
em resposta ao que consideram “comércio injusto”69. Sempre
que surgem práticas comerciais que violem o conceito americano
de trocas justas, o gatilho de retaliações é pressionado.
Sem dúvida, uma das formas mais utilizadas pelas
nações com o intuito de corrigir os preços dos produtos que
importam é o imposto. O principal motivo na utilização desses é
a
relação
de
coordenação
entre
os
Estados,
em
que
a
soberania70 não permite intervenção para a correção dos custos
de um país. Desse modo, o importador, por ato interno de
soberania,
corrige
importados
sem
artificialmente
violar
a
os
preços
independência
de
de
outro
produtos
Estado.
Também, os impostos, por serem espécies de tributos, servem
para aumentar a receita dos governos e proteger interesses
domésticos, como a indústria local [Krugman e Obstfeld (2001)].
Com relação aos efeitos da inclusão de um tributo,
como o imposto de nocividade, Krugman e Obstfeld (2001)
trazem as seguintes observações:
a) um tributo eleva o preço do bem no país importador
e diminui o preço no país exportador. O importador
não contará mais com o excesso de oferta, que
vinha do exterior; e o exportador terá um excesso
69
A expressão original é unfair trade.
“Os princípios que delimitam a soberania, como o da não-intervenção, são essenciais na
mantença de um estado razoável de estabilidade entre as nações” [Shaw (1997, p. 152)].
70
64
de oferta interna, com redução do preço daquele
bem;
b) o governo que impõe um tributo aumenta sua
receita.
Dessa maneira, ao se analisar os excedentes do
produtor e do consumidor, um tributo aumenta o excedente do
consumidor
e
diminui
o
excedente
do
produtor
no
país
exportador. No país importador os efeitos são inversos, ou seja,
há
uma
diminuição
no
excedente
do
consumidor
e
um
incremento no excedente do produtor. Além dessas alterações, o
governo ganha parte da receita com o comércio.
Alier e Jusmet (2000) acrescentam duas conseqüências
na
inserção
de
um
imposto
de
nocividade
no
comércio
internacional. Primeiro, pode o tributo alterar os níveis de
produção, diminuindo a degradação ambiental associada a esta
atividade.
Segundo,
podem
os
Estados
exportadores
implementar políticas de alteração das técnicas produtivas,
tornando-as mais “limpas”. Por conseguinte, as nações que
exportam
não
estariam
sujeitas
mais
aos
impostos
de
nocividade.
A fim de analisar melhor esses efeitos, o gráfico 5.3
mostra a variação dos excedentes do produtor e do consumidor,
bem
como
tributação
o
ganho
governamental, em uma política de
por
parte
da
nação
importadora.
O
preço
de
importação Pi aumentaria para P2. A demanda interna diminuiria
de D1 para D2, enquanto a oferta interna seria incrementada de
S1 para S2, tendo em vista preços mais atrativos para a
indústria. Assim, os produtores ganhariam a área amarela, e os
65
consumidores perderiam a área amarela, a marrom e a azul. O
governo desta nação teria um aumento de sua receita igual à
área azul, apropriada dos consumidores. A área marrom não é
apropriada por ninguém, isto é, significa uma perda de eficiência
desse sistema [Krugman e Obstfeld (2001)].
Com relação aos efeitos no país exportador, conforme
gráfico 5.4, a imposição de um imposto de nocividade faz com
que seus produtores percam a área amarela. O preço de
exportação Px terá que diminuir para P2 se esta nação quiser
exportar, pois este é o preço mundial. Esta terá que reduzir a
oferta de S1 para S2, tendo em vista preços menos atrativos no
mercado externo. Os consumidores internos provavelmente
ganharão, pois o excesso de oferta reverterá em quedas nos
preços do mercado doméstico. Neste exemplo, também, há
perda no sistema, não apropriada por ninguém, identificada pela
área marrom do gráfico.
66
A inter-relação entre comércio e meio ambiente é um
dos desafios futuros para o sistema internacional de comércio. A
obrigatoriedade da inserção de externalidades na produção
parece ganhar força na comunidade global, principalmente sob a
forma de tributos ecológicos. A solução fiscal, como visto, pode
trazer conseqüências danosas aos países em desenvolvimento,
pelo fato dos custos de redução da degradação ainda serem altos
nessas nações. O argumento favorável à solução fiscal, por ser
um instrumento econômico, é o seu incentivo ao esforço
máximo, isto é, o incentivo à busca eterna de formas produtivas
menos danosas ao meio ambiente, com vistas a evitar esses
tributos. Entretanto, em que pese esse fator positivo, a
imposição de mecanismos fiscais pode aumentar ainda mais o
abismo econômico entre países ricos e pobres.
Além disso, algumas questões técnicas merecem ser
feitas à comunidade mundial, caso esta decida favoravelmente
sobre a utilização da solução fiscal, bem como seja esse o desejo
isolado de alguns países. Qual o nível do imposto a ser fixado,
tendo em vista que as nações não detêm informações sobre os
67
custos dos demais Estados, a fim de prever um tributo de
nocividade que não deturpe ainda mais o mercado? Como fixar
um tributo para cada produto importado que apresente indícios
de dumping ambiental? Como individualizar cada tributo para
cada exportador? Como inserir a poluição, e não somente a
utilização
dos
recursos
naturais,
no
cálculo
dos
tributos
ecológicos, o que atingiria de forma mais danosa os interesses
das nações ricas? Sem dúvida, a solução fiscal pode significar
não só o aumento na discrepância da distribuição mundial de
riquezas, mas também uma operação técnica impossível de ser
atingida.
5.3. A Solução Fiscal e a Eqüidade
Como já discutido, a solução fiscal é a possibilidade de
as nações corrigirem os preços, por intermédio de impostos de
nocividade, dos produtos importados que não respeitam o meio
ambiente
em
sua
manufatura.
Tais
tributos
visam
à
internalização dos males da produção, e tornarão os bens
oferecidos
pelos
países
exportadores
menos
atrativos
ao
mercado internacional. A conseqüência dessa política é a
diminuição das vendas e das receitas dos exportadores, que no
caso dos produtos primários e de pouco valor agregado são as
nações em desenvolvimento. Estas nações não conseguiram,
ainda, arcar com os custos ambientais da mesma maneira que o
mundo desenvolvido.
Segundo Pearce e Turner (1995), os países periféricos
terão maiores dificuldades em se adaptar às exigências de
internalização dos custos ambientais pelos seguintes motivos:
68
a) dependem de um modo mais imediato de seus
recursos naturais. Não podem esperar avanços
tecnológicos e, em sua maioria, nem possuem
recursos para adquirir esses avanços, pois suas
necessidades imediatas são de sobrevivência;
b) dependem em grande parte de combustíveis obtidos
da
madeira,
pois
não
possuem
recursos
para
substituírem estes por derivados do petróleo ou de
outras
fontes
energéticas.
Suas
atividades
produtivas tendem a utilizar esse recurso natural de
forma insustentável;
c) a necessidade urgente de terras para a produção
agrícola ou para a mineração ultrapassa a exigência
de conservação desses espaços.
Derani (1997) também assinala que os países do Sul
encontram-se em desvantagem pelos baixos preços impostos
aos seus produtos de exportação, constituídos em sua maioria
por matérias-primas e bens de manufatura simples. Se esses
produtos não proporcionarem excedentes maiores aos países em
desenvolvimento, não há como estes alterarem seus modos de
produção, pois os custos na obtenção de técnicas e meios mais
ecológicos não compensarão os ganhos com o comércio destes
artigos. Como cada vez mais a relação de comércio entre as
commodities primárias e as de alto valor agregado torna-se
desproporcional, significa que os países do Sul devem produzir
cada vez mais para adquirirem os mesmos produtos do Norte.
Young e Lustosa (2002, p. 44) manifestam que os
países periféricos especializaram-se na exportação de produtos
69
primários e de produtos de baixo valor agregado, com grande
potencial de contaminação ambiental, pois
a industrialização que se espalhou para a periferia
estava
baseada
em
padrões
tecnológicos
intensivos em recursos naturais e energia, obtida
principalmente pela queima de combustíveis
fósseis. Essa base energética está associada a
problemas de poluição ambiental em todos os seus
níveis: globais – por serem os responsáveis pela
intensificação do efeito estufa, transfronteiriços
– como chuvas ácidas e locais – a degradação da
qualidade ambiental dos solos, dos corpos hídricos
e da atmosfera. A industrialização periférica
passou a se caracterizar cada vez mais pela
produção e exportação de commodities de baixo
valor agregado, mas com elevados níveis de
poluição industrial, devido aos processos e
métodos de produção adotados.
Esses economistas, no caso da América Latina (AL),
demonstram, tabela 5.1, que a dependência das exportações de
produtos primários ainda é muito grande, especialmente para a
União Européia (UE). Quaisquer mudanças nos preços desses
produtos terão impactos sensíveis nas economias da AL, o que
pode acontecer caso sejam inseridos os custos ambientais na
produção dessas commodities.
Ao
se
considerar
que
a
exportação
de
produtos
primários pelos países em desenvolvimento produz determinado
nível de poluição, como asseveraram Young e Lustosa, pode-se
prever que a inserção de tributos de importação baseados em
padrões ambientais prejudicaria com intensidade as receitas da
AL. Considerando o ano de 1997, o reflexo desses impostos
perturbaria quase um quarto das exportações para a UE e quase
metade para o Acordo de Livre Comércio da América do Norte
(NAFTA), demonstrando a prejudicialidade dessa medida às
economias latino-americanas.
70
Tabela 5.1 – Índice de dependência de produtos primários das exportações
latino-americanas por área de destino – 1987/1997
Ano
Para:
EU
Para:
NAFTA
Para:
AL
1987
53,9%
31,3%
28,4%
1988
48,2%
25,8%
23,4%
1989
45,0%
28,8%
25,1%
1990
45,9%
31,3%
27,4%
1991
45,8%
28,9%
26,4%
1992
45,2%
27,0%
22,5%
1993
43,2%
25,1%
18,8%
1994
44,8%
23,5%
19,8%
1995
43,6%
24,0%
20,2%
1996
42,2%
23,6%
22,9%
1997
43,9%
23,1%
Fonte: Young e Lustosa (2002).
22,0%
Interessa, ainda, outro dado no estudo retrocitado,
chamado índice de toxicidade71 (IT) dos produtos industriais. A
análise dos dados entre 1987 e 1997 demonstra um crescimento
do
IT
dos
produtos
exportados
pela
AL
em
relação
às
importações. Destarte, conforme tabela 5.2, o IT por região de
destino no mundo mostra uma queda nas exportações para o
NAFTA72 e para a própria AL, e os maiores níveis de toxicidade
ocorrem dentro da AL. Considerando que há uma tendência de
elevação do IT dos produtos exportados pela AL para a UE,
novamente pode-se prever diminuição na renda desses países
com a inserção de tributos ecológicos.
71
Esse índice é “medido pela relação linear de intensidade de toxicidade humana aguda (ILITHA),
desenvolvido pelo Banco Mundial.” [Young e Lustosa (2002, p. 45)].
72
O North American Free Trade Agreement engloba os Estados Unidos, o Canadá e o México.
71
Tabela 5.2 – Índice de Toxicidade das exportações industriais latinoamericanas por área de destino – 1987/1997
Ano
Para:
EU
Para:
NAFTA
Para:
AL
1987
7,2
6,6
12,6
1988
7,6
6,9
13,0
1989
8,1
7,1
12,4
1990
7,8
6,8
11,6
1991
7,5
6,6
12,1
1992
6,9
6,6
10,8
1993
6,9
6,2
9,9
1994
7,5
6,2
10,1
1995
8,4
6,1
11,0
1996
7,7
5,7
10,9
1997
8,1
5,5
Fonte: Young e Lustosa (2002).
10,5
É digno de menção outro trabalho que analisa as
barreiras comerciais que podem ser impostas pelo Norte ao Sul
em
desenvolvimento,
denominado
Environmental
Product
Measures: Barries for South-North Trade? Segundo seus autores,
Verbruggen et alli (1998, p. 1)
Existe uma discussão crescente dentro da OMC
acerca da extensão e das circunstâncias em que
medidas ambientais devam ser permitidas e
aplicadas às importações, baseadas em como os
produtos são produzidos ou processados.
Acrescentam, ainda, que “existem pressões do Norte
para a harmonização de padrões de produção.” Baseados nesses
cenários de aceitação pela OMC de medidas ambientais ao
comércio
internacional,
bem
como
de
uma
possível
implementação de padrões internacionais de produção, esses
autores desenvolveram um trabalho que visa a investigar o
72
impacto de ações dessa natureza sobre as exportações de países
em desenvolvimento.
Para tanto, foram desenvolvidos dois índices que
objetivam determinar a freqüência e a cobertura de medidas
ambientais sobre os produtos exportados pelas nações em
desenvolvimento à União Européia (UE). O primeiro, denominado
Índice de Freqüência para Medidas Ambientais (FIEM), mensura
a porcentagem de produtos exportados que são sujeitos a
restrições ecológicas. O segundo, chamado Índice de Cobertura
para Medidas Ambientais (CIEM), mede o quanto do total
monetário exportado é sujeito a medidas ambientais.
Os padrões adotados no estudo de Verbruggen et alli
para a adoção de medidas ambientais são os da Alemanha,
considerados representativos de toda a UE. Isso se deve ao fato
de que essa nação tem a legislação ambiental mais avançada na
Europa, o que sinaliza para a futura adequação da União
Européia a esse modelo. Assim, os resultados hipotéticos do
estudo acerca do FIEM e do CIEM, que têm como parâmetro a
legislação alemã, indicam o futuro desses índices para toda a UE.
Verbruggen et alli apresentam na tabela 5.3 os índices
FIEM e CIEM hipotéticos das exportações provenientes de países
em desenvolvimento para a União Européia. Os dados utilizados
foram gerados em 1992 para três tipos de medidas ambientais.
Nesta
dissertação
o
objetivo
é
utilizar
as
informações
provenientes somente de medidas ambientais de natureza
econômica,
como
acontece
com
a
inserção
de
tributos
ecológicos.
73
Tabela 5.3 – FIEM e CIEM hipotéticos para as exportações de países em
desenvolvimento à União Européia.
MEDIDA ECONÔMICA
REGIÃO
FIEM
CIEM
África
0,02
0,08
Ásia
0,01
0,02
América Latina
0,01
0,03
Mundo em
desenvolvimento
0,01
0,04
Fonte: Verbruggen et alli (1998)
Ressalta-se que as medidas obtidas no trabalho desses
autores não foram fruto de restrições ambientais efetivamente
impostas pela União Européia às exportações dos países em
desenvolvimento.
São
dados
hipotéticos
baseados
em
informações do GREENTRADE Information System73. Esse estudo
é, na verdade, uma simulação sobre o que pode ocorrer com as
exportações do mundo em desenvolvimento caso a Europa adote
os padrões ambientais da Alemanha e desde que a Organização
Mundial
do
Comércio
tenha
revisto
o
princípio
da
não
discriminação no comércio internacional.
A
econômicas,
análise
desses
especialmente
dados
salienta
tributárias,
que
medidas
prejudicariam
as
exportações dos países em desenvolvimento. O FIEM para essas
nações é de 0.01, o que significa que 1% de todas as
exportações sofreria restrições no comércio com a UE. Com
73
O GREENTRADE Information System é um banco de dados da Conferência das Nações Unidas
para o Comércio e o Desenvolvimento (UNCTAD) sobre instrumentos de política ambiental e seus
impactos no comércio mundial.
74
relação
ao
volume
total
de
dinheiro
arrecadado
com
as
exportações por esses Estados, o índice CIEM mostra que 4%
desse montante poderia ser objeto de restrições ambientais.
O estudo citado mostra a proporção de exportações de
países em desenvolvimento que seriam objeto de restrições
ambientais na União Européia. Isso significaria perda de divisas
para as nações pobres, o que se reverteria na diminuição de
recursos para a aplicação em setores essenciais, necessários
para a diminuição do abismo social presente nesses Estados.
Portanto, com base nos trabalhos examinados, medidas
ambientais de caráter tributário, como a solução fiscal, podem
diminuir o acesso aos mercados internacionais das nações
periféricas. Segundo Claussen e McNeilly (1998, p. 9), haverá
uma violação do conceito de eqüidade caso sejam adotadas
ações restritivas de caráter ambiental aos produtos do Sul. Podese inferir do texto desses autores que os países do Sul deveriam
ser beneficiados com prazos maiores para a adequação a essas
medidas, pois normalmente “aos países em desenvolvimento são
dadas maiores flexibilidades e períodos mais longos de transição
para a adesão de decisões da OMC.”
O princípio eqüitativo prega que na aplicação de
quaisquer decisões devem ser considerados os desequilíbrios
entre as nações. Ao se restringir as exportações de produtos
originários do Sul, com base em padrões do Norte desenvolvido,
viola-se tal princípio, por não se considerar as diferenças nos
meios de produção dessas regiões.
75
CAPÍTULO 6
CONCLUSÕES
O comércio mundial tem passado por transformações
diversas, motivadas pelos avanços tecnológicos, pela diminuição
dos custos de produção, pela melhoria dos meios de transportes,
pela
criação
de
organismos
internacionais
relacionados
à
mercancia global; enfim, pela formação de uma nova sociedade.
Esse novo modelo social, denominado Comunidade Global74,
advém de uma grande interação entre os povos observada na
atualidade, em que as necessidades de consumo superaram os
limites da produção doméstica. Hoje, todos querem adquirir as
mais
exóticas
mercadorias,
pois
a
dimensão
interna
dos
mercados transformou-se na dimensão mundial, onde não
existem demarcações do que é possível comprar ou vender.
A teoria ricardiana das vantagens comparativas auxiliou
essa
nova
ordem
mundial
no
comércio,
promovendo
o
intercâmbio entre as nações com base em suas especificidades
para o crescimento do bem-estar global. Assim foi pregado pelos
organismos
internacionais
de
comércio,
bem
como
por
doutrinadores econômicos e políticos que viam nessas trocas
mercantis a solução para o crescimento das economias e para a
estabilização política do Planeta.
Apesar de a teoria econômica comprovar os ganhos que
a comunidade mundial tem com o incremento do comércio
internacional, percebe-se que o proveito para todos pode ser
bem
menor que
o esperado,
e
até mesmo
inexistente.
74
Termo utilizado pelo Relatório da Comissão sobre Governança Global (1996) das Nações
Unidas.
76
Descobriu-se que não adianta obter ganhos econômicos se o
lugar de desfrute desses lucros – que é o planeta Terra – estiver
contaminado de modo a inviabilizar a vida.
Desse modo, surge um recente campo a ser explorado
por pesquisadores econômicos: o estudo das externalidades.
Esses males, originados na atividade produtiva, trazem uma
nova perspectiva do comércio internacional, mostrando agora a
relação perversa entre o incremento das trocas mundiais e a
degradação do meio ambiente.
Essa preocupação extrapolou o interesse acadêmico e
já é percebida na Organização Mundial de Comércio [Buchner e
Roson (2002)]. O desejo de liberalizar o intercâmbio mercantil
internacional, outrora a única inquietação daquele órgão, passa
neste momento por um processo de questionamento, que pode
ser resumido em: como fomentar o comércio mundial sem que
haja tamanha destruição da base natural do Planeta?
A partir dessa preocupação, as nações do Norte têm
procurado formas de produção mais “limpas”, o que aumenta os
custos de seus produtos. Os estados em desenvolvimento ainda
não dispõem de recursos para a transformação dos seus meios
produtivos, motivo pelo qual suas commodities tendem a ter
menores preços no mercado internacional. Isso tem despertado
a aversão das nações mais ricas, que alegam haver dumping no
comércio mundial.
Essa opinião tem merecido cada vez mais atenção
dentro da OMC, vislumbrando-se alterações no texto do GATT,
ou em sua interpretação, especialmente acerca do Princípio da
não-discriminação. É crescente a corrente de que um produto
77
somente deve ser considerado similar a outro se os ciclos de
produção
forem
idênticos.
Considerando
que
o
processo
produtivo para os mesmos produtos são diferentes nas nações
ricas e pobres, abre-se a possibilidade de o Norte limitar a
entrada de bens advindos do Sul com base na alegação de que
estes foram manufaturados sem a preocupação ambiental
adequada e, por isso, não são similares aos mesmos bens
produzidos em nações centrais.
A participação dos países periféricos no comércio
mundial pode, com base nesses argumentos, diminuir ainda
mais, reduzindo a porção desses povos na riqueza internacional.
O que pode significar uma melhor atenção aos problemas
ambientais derivados da produção, também pode exprimir mais
pobreza em um Planeta onde aproximadamente 40% de seus
moradores vivem em absoluta miséria [Dore (1996)].
Por tudo isso, esta dissertação insere outra perspectiva
na análise do comércio internacional e de sua relação com o
meio ambiente. Trata-se do exame da eqüidade entre as nações,
que considera qualquer política de concentração de riquezas
prejudicial ao bem-estar da sociedade mundial. A imposição de
regras mais severas, ainda que de caráter ambiental, diminuirá a
participação do mundo em desenvolvimento nas trocas mercantis
entre as nações, aumentando o fosso entre pobres e ricos no
Planeta.
Booth
(1993),
ao
pesquisar
os
limites
éticos
da
economia ambiental, assevera que esses extremos podem ser
influenciados pela visão que a comunidade tem do meio
ambiente. Se considera a natureza um ente moral, com valor por
si só; ou se o meio ambiente é instrumental, ou seja, somente o
78
homem tem valor moral e a natureza é um bem que está a
serviço da utilidade humana. Esse autor conclui que, conjugando
essas duas percepções, a preservação ambiental deve ser
prioridade quando todos os homens estiverem acima da linha do
mínimo desejável para a vida. Caso estejam abaixo desse ponto,
a prioridade deve ser dada ao bem-estar do indivíduo.
Outrossim, um dos princípios delineadores da Teoria da
Justiça, de Jonh Rawls (1981), é o do maximin. Significa que as
desigualdades econômicas devem ser arranjadas de forma a
beneficiar aqueles que se encontram em pior situação na
sociedade [Dore (1996)]. É o princípio da diferença, que se
assemelha ao princípio da igualdade, com o objetivo de tratar a
todos diferentemente conforme suas dessemelhanças.
Faucheux e Noël (1995, p. 49) ressaltam essa idéia de
justiça rawlsiana, que consiste em “maximizar a utilidade da
categoria da população menos favorecida.” Ao se notar que essa
população está presente em sua maioria nos países em
desenvolvimento, pode-se inferir que, segundo os autores
supracitados, a aplicação da teoria econômica que trata das
externalidades no comércio internacional deve sofrer limitações
éticas, que estão relacionadas ao bem-estar dos mais pobres.
Não adiantam medidas protetoras da base natural do
Planeta se estas piorarem a situação dos hipossuficientes, isto é,
daqueles com situação econômica fraca. A diminuição dos
ganhos, pela redução na participação do comércio mundial,
aumentará os problemas de pobreza nas nações do Sul, o que
demonstra a clara violação a preceitos de justiça, ainda que
fundados em uma preocupação ambiental. Como já citado, Booth
admite a prioridade do meio ambiente somente se todos os seres
79
humanos estiverem vivendo acima do padrão mínimo de uma
existência digna.
A solução fiscal é uma regra ambiental que violará
esses
preceitos
morais.
Não
há
eqüidade
nesse
modelo
tributário, ferindo o princípio da diferença de Rawls, pois haverá
a maximização da utilidade da população mais rica, que são os
países
desenvolvidos.
Os
dados
analisados
neste
trabalho
demonstram que medidas ambientais, como a inserção de
impostos de nocividade, poderão exigir incrementos nos custos
de produção das nações em desenvolvimento, sob pena de
terem suas commodities confinadas ao comércio doméstico.
Entretanto, parte desses Estados não dispõe dos
fatores necessários a uma mudança rápida no modelo de
manufatura, essenciais a uma indústria moderna, que são capital
e mão-de-obra especializada. Há, assim, uma barreira para que
essas nações consigam economias de escala, características de
países ricos e que permitem investimentos cada vez mais
vultosos na atividade produtiva [Krugman e Obstfeld (2001).
É bom salientar que a solução fiscal é uma força
extrema que auxilia a imposição de valores éticos de uma
sociedade sobre outra. Isso obriga determinada população a
aceitar os preceitos morais de outrem sob a ameaça de
perderem algo importante. Considerando que as nações pobres
encontram-se
em
situação
de
desvantagem
no
comércio
internacional em relação às nações ricas, pode-se prever que os
seus valores éticos serão substituídos pelos dos Estados centrais,
a fim de não terem o acesso de seus produtos dificultados nos
mercados destes países. Bhagwati (1983, p. 171) chama a
atenção para essa forma de eco-imperalismo, “quando as nações
80
fortes usam o poder comercial para obrigar as nações mais
fracas a aceitarem seus valores”.
A eficiência na utilização dos recursos naturais é
pregada pelo Norte como motivo para a mudança da base
produtiva
dos
países
pobres,
sob
pena
destes
serem
prejudicados no comércio mundial. Devem estes atingir seus
objetivos comerciais de forma a prejudicarem o mínimo possível
o meio ambiente. Contudo, como descreve Rawls (1981, p. 74),
na justiça como eqüidade, os princípios de justiça
têm prioridade sobre as considerações de
eficiência e, portanto, grosso modo, os pontos
interiores que representem distribuições justas,
serão, geralmente, preferíveis a pontos de
eficiência que representem distribuições injustas.
Logo, a inserção de uma nova perspectiva na análise
entre o comércio internacional e o meio ambiente é necessária, a
fim de atender ao princípio da eqüidade, ou da justiça. As
objeções levantadas pelas nações ricas ao tipo de mercancia
praticado pelos Estados periféricos devem mudar de direção. Não
existe mais espaço para políticas que visem à uma maior
concentração de renda pelos países desenvolvidos.
Portanto, faz-se urgente a alteração do enfoque dado
ao comércio mundial e ao meio ambiente. Deve-se estimular a
preservação ambiental, mas não a qualquer custo social. A
diminuição na participação das trocas globais pelas nações
pobres não é justificada pela proteção ambiental, pois os
problemas relacionados à pobreza também impõem muita
pressão sob o meio ambiente [Mueller (2001)]. A eficiência
econômica na produção, se ainda não for possível, deve dar
81
lugar à eqüidade, pois aquela não se justifica caso inexista
benefícios à população mais pobre da sociedade internacional.
Por
fim,
seriam
importantes
estudos
acerca
da
viabilidade na implementação da solução fiscal. Como realizar
essa medida sem que haja incremento das desigualdades entre
as nações? Considerando o caráter multilateral das relações
internacionais, como capacitar a OMC, ou outra organização
internacional, para a fixação de tributos ambientais na seara
global? Quais as outras medidas que poderiam ser adotadas pela
sociedade internacional para a mitigação do problema? Quais os
resultados teóricos dessas novas medidas em comparação com a
solução
fiscal?
Como
inserir
toda
a
dimensão
ambiental,
incluindo também a poluição, na fixação de medidas fiscais?
82
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