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IV Congresso Internacional de Educação
VII Semana Acadêmica do Curso de Pedagogia da Uniamérica
IMPACTOS DO PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA NO RENDIMENTO ESCOLAR:
APONTAMENTOS CONCEITUAIS E IMPRESA.
Valdecir Soligo1
Marinez Gasparin2
RESUMO
O debate em torno da qualidade da educação vem se avolumando nos últimos anos.
Na academia as pesquisas ampliam as discussões e aprofundam os conhecimentos
sobre métodos, metodologias e práticas de avaliações da educação. Na gestão,
governos buscam soluções variadas para melhorar a qualidade, e por vezes, não
consideram a multiplicidade social, cultural e econômica das diferentes regiões do
país. Algumas ações governamentais têm efeitos positivo, outros são abandonados
ou exigem readequação. Nestes termos, o Programa Bolsa Família se constitui em
importante objeto para analise da relação entre políticas de redistribuição de renda
ou diminuição da pobreza e a melhoria da qualidade do ensino, pois o programa
vincula o beneficio a freqüência das crianças da família na escola. Por isso, o
objetivo deste ensaio é analisar em que medida o Programa Bolsa Família incide
sobre rendimento escolar a partir de revisão bibliográfica e analise de documentos
veiculados a imprensa on line.
PALAVRAS CHAVE: Bolsa Família, Redistribuição de Renda, Avaliação em larga
escala.
Introdução
Os programas de renda mínima são políticas públicas direcionadas à
redução da pobreza e da desigualdade social. Tais programas acumulam longa
história em inúmeros países, inclusive nas nações consideradas de “primeiro
mundo”. Valla, Stotz e Algebaile (2005) destacam que tais programas foram
implementados, inicialmente, pelos países capitalistas mais desenvolvidos como
forma de garantir as condições mínimas de vida para os que se encontravam em
faixa de renda críticas para o “equilíbrio” social e político nacional. No Brasil, o
debate sobre renda mínima se fortalece a partir de 1990.
A discussão emerge no momento em que o modelo político de regulação
social conhecido por Estado de Bem-Estar Social, entrou em crise. Assim, os
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Doutor em Educação e professor no Colegiado de Pedagogia da Universidade Estadual do Oeste do Paraná,
Campus de Foz do Iguaçu.
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Historiadora e professora na rede publica e privada de Foz do Iguaçu.
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programas de renda mínima passam a ser defendidos como uma das alternativas de
desmanche da oferta de serviços sociais estatais próprias do modelo keynesiano
(SPOSAT et al. 1997). O Projeto de Lei do Senador Eduardo Suplicy (SUPLICY,
2002), aprovado no Senado Federal em dezembro de 1991, é o marco referencial
das discussões sobre renda mínima no Brasil. O projeto previa a inserção de 38
milhões de pessoas, com idade superior a 25 anos, cuja renda mensal era inferior ao
patamar de dois salários mínimos. A despeito de ter sido aprovado pelo Senado e
tendo parecer favorável da Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos
Deputados, o projeto nunca foi colocado em votação no plenário da Câmara
(MACEDO: BRITO, 2004).
Em 1993, o então Presidente Itamar Franco criou o Plano de Combate à
Fome e à Miséria (PCFM), que se constituiu na incorporação de um movimento de
mobilização nacional liderado por Herbert de Sousa, o “Betinho”, cuja inovação foi
propor a articulação e mobilização de recursos institucionais, humanos e
organizacionais. Orientado pelos princípios da parceria, descentralização e da
solidariedade, mobilizou a sociedade brasileira em torno do combate à fome e à
pobreza. Impulsionado pelo movimento liderado pelo sociólogo Herbert de Souza, o
governo Fernando Henrique Cardoso, decide, em 1995, instituir, por meio da Medida
Provisória 815/95, o Programa Comunidade Solidária.
Anos depois, sob a liderança do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, é
criado o Programa Bolsa Família. Instituído por meio da Medida Provisória n° 132,
de 20 de outubro de 2003, sancionado pela Lei n° 10 .836, de 09 de janeiro de 2004
e regulamentado pelo Decreto n° 5.209, de 17 de set embro de 2004.
O Programa Bolsa Família surgiu com o propósito de unificar os
procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de renda. Dentre
os diversos programas de transferência de renda então existentes, foram incluídos
na unificação os programas Nacionais de Renda Mínima vinculados à Educação“Bolsa Escola”; de Acesso à Alimentação – PNAA; de Renda Mínima vinculado à
Saúde – “Bolsa Alimentação”; de Auxílio Gás.
O Bolsa Família integra a estratégia de combate à pobreza denominada
FOME ZERO e constitui um programa de transferência de renda direta com
condicionalidades, nas áreas de saúde e de educação, dirigido às famílias em
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situação de pobreza, registradas no Cadastro Único para Programas Sociais
(BOSCHETTI et al.,2009, WEISSHERIMER, 2006, DE PAULA, 2009).
O Decreto n° 5.209, de 17 de setembro de 2004, esta belece os objetivos
fundamentais do programa: a) Promover o acesso a rede de serviços públicos, em
especial, de saúde, educação e assistência social; b) Combater a fome e promover a
segurança alimentar e nutricional; c) Estimular a emancipação sustentada das
famílias que vivem em situação de pobreza e extrema pobreza; d) Combater a
pobreza; e) Promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das
ações sociais do Poder Público.
O Bolsa Família é a principal política pública de combate à pobreza e
inclusão socioeducacional no Brasil. Para integrar o Programa as famílias devem
atender a alguns critérios de seleção. Podem fazer parte as famílias com renda per
capita mensal de até R$ 140 (cento e quarenta reais) por pessoa. A inclusão das
famílias no Programa é feita exclusivamente entre as famílias cadastradas no
Cadastro Único – CadÚnico. As famílias cadastradas são selecionadas de acordo
com os critérios da renda per capita da família, da menor para a maior renda.
Ainda que o Programa Bolsa Família esteja condicionado a permanência das
crianças da família beneficiada na escola, não há um objetivo específico no
Programa sobre educação ou qualidade da educação. Entretanto, inúmeras
reportagens apresentam resultados positivos na educação de alunos atendidos pelo
Programa.
Não é raro encontrarmos afirmações de que o Programa Bolsa Família vem
refletindo positivamente no desempenho escolar em diferentes etapas de ensino.
Entretanto, parte destas afirmações estão fundamentadas em analises generalistas
que desconsideram outros fatores de impacto no processo de ensino e
aprendizagem destas comunidades. Para além desta problemática, estudos
acadêmicos apresentam analises focados em grandes centros e não abrangem
contextos específicos do interior brasileiro. Pensando nestes espaços, a região da
Associação dos Municípios do Oeste Paranaense (AMOP), que é composta por 51
municípios, sendo que mais de 50% são de pequeno porte, ou seja, possuem
população inferior a dez mil habitantes, e não foram contemplados com pesquisas
que avaliem em que medida o Programa Bolsa Família vem impactando no
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desempenho escolar das crianças nas séries iniciais do ensino fundamental, faz-se
necessário estudos que aprofunde os conhecimentos nessa área.
As avaliações em larga escala no contexto socioeconômico da educação
brasileira
A partir da década de 1990 a avaliação educacional vem assumindo
posição de destaque na agenda das políticas públicas de educação no Brasil,
seguindo uma tendência que já vinha se desenvolvendo em diferentes países desde
os anos 1970.
Ao longo desse período, iniciou-se um ciclo de processos de reformas
baseado na idéia de que era necessário modificar o desenho organizacional e
institucional dos sistemas educacionais. O principal argumento para a reformulação
era o baixo nível de responsabilidade por resultados com que operavam as
administrações tradicionais (TEDESCO, 2003).
A política educacional brasileira, no que diz respeito à educação básica,
mantém relação estreita com o ajuste estrutural do Estado, segundo as
determinações de organismos internacionais, como Banco Mundial, que considera a
educação básica coadjuvante no processo de redução da pobreza e aumento da
produtividade (SHIROMA; MORAES e EVANGELISTA, 2000, p.73).
No campo da organização educacional e da gestão, para Frigotto (2001):
Consagra-se o dualismo e a fragmentação, potencializa-se uma democracia
formal e tecnocrática e uma pseudo descentralização e autonomia
financeira, de gestão e político-pedagógica. O Estado estabelece um rígido
controle mediante os mecanismos de avaliação e de financiamento. A
educação transita da política pública para a esfera do mercado ou para a
assistência e a filantropia (FRIGOTTO, 2001, p. 70).
Foi neste contexto, de redemocratização política, de democratização do
acesso ao ensino, com ampliação do número de escolas e consequentemente o
incremento do número de alunos, e de implementação de políticas neoliberais que
surge o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB) (BONAMINO;
FRANCO, 2004).
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O SAEB é um levantamento educacional realizado a cada dois anos numa
amostra probabilística de alunos de escolas públicas e particulares urbanas e rurais
de todos os Estados e Distrito Federal. O sistema é coordenado pelo Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), e atualmente
avalia alunos de 4ª série/5º ano e 8ª série/9º ano do Ensino Fundamental e da 3ª
série do Ensino Médio, com testes padronizados de Matemática, com foco em
resolução de problemas e Língua Portuguesa, com foco em leitura.
A avaliação em larga escala é um tema em evidencia na área da educação,
é através dela, no discurso oficial do Estado, que se pretende monitora a qualidade
da educação. A avaliação em larga escala é feita a partir do quinto ano do ensino
fundamental, mas já se fala de uma avaliação para a educação infantil.
Além de medir o desempenho escolar, o SAEB coleta dados sobre os
alunos, por meio de questões socioeconômicas, culturais e da prática escolar, sobre
os diretores como perfil e prática da gestão, sobre os professores, o perfil e práticas
pedagógicas e sobre a infra-estrutura dos estabelecimentos de ensino (BECKER,
2010). Com o recolhimento dessas informações o objetivo oficial do programa é
mensurar o grau de aprendizagem por parte dos alunos e identificar as condições
em que ocorre o processo de ensino-aprendizagem.
Um aspecto crítico do sistema relaciona-se com a identificação dos fatores
que influenciam o aprendizado dos alunos. Segundo Franco (2001) é difícil oferecer
explicações sobre estes fatores por meio dos dados do SAEB porque o exame testa
apenas uma vez cada aluno. Para este autor, a medida de proficiência é resultante
do aprendizado dos alunos ao longo de muitos anos e não pode ser explicada em
função do passado recente, havendo a necessidade de dupla medida, com base em
avaliação prévia e outra ao final do período, possibilitando filtrar o aprendizado do
aluno.
Nesta mesma direção, Cotta (2001), ao enfocar o uso dos resultados do
SAEB, indica a dificuldade de analisar o desempenho dos alunos de determinado
Estado, uma vez que não há como separar a influencia das políticas estaduais das
iniciativas dos gestores municipais e das ações no âmbito da escola. De acordo com
a autora, esta situação paradoxal faz com que os usuários das informações de
avaliação não se reconheçam nos resultados obtidos e impede a responsabilização
dos gestores públicos perante a sociedade.
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O SAEB, gestado no final do governo de José Sarney, permanece com
seus objetivos principais inalterados. Porém, conforme o estabelecido na Portaria nº
931, de 21 de março de 2005 (BRASIL, 2005), o sistema sofreu uma bifurcação
compondo-se de dois processos, a Avaliação Nacional da Educação Básica (ANEB)
e a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (ANRESC), que recebe o nome de
Prova Brasil.
A Prova Brasil consiste em um sistema amplo e detalhado que objetiva
intervir diretamente nas unidades escolares, avaliando alunos do 4ª série/5º ano e 8ª
série/9º ano do Ensino Fundamental, da rede pública e urbana de ensino. A
avaliação é censitária, oferecendo resultados para a União, Unidades Federativas,
Municípios e escolas.
A Prova Brasil oferece a possibilidade de fazer análises para a esfera
municipal e das próprias escolas, o que de certa forma, resolve um dos problemas
apontados por Cotta (2001), pois a Prova Brasil passou a atingir todas as escolas
urbanas que possuíam turmas de 4ª série/5º ano e 8ª série/9º ano do Ensino
Fundamental com 30 ou mais alunos. Já a partir de 2007 o número mínimo de aluno
por turma avaliada caiu para 20, ampliando a abrangência da avaliação.
Mesmo com a ampliação da cobertura das avaliações com a criação da
Prova Brasil, não são avaliadas escolas rurais e redes ou sistemas que possuem
turmas muito pequenas, permanecendo apenas os dados amostrais do ANEB. Isso
significa que muitas escolas e municípios não possuem IDEB, ou não participaram
de todos os ciclos da Prova Brasil, impossibilitando uma análise de evolução do
rendimento escolar na série histórica. Sendo que em muitos casos, escolas, redes
ou sistemas possuem índice para um ciclo e pela redução de alunos nas séries
avaliadas não participam do ciclo seguinte, podendo voltar a participara do próximo
ciclo, constituindo uma base de dados fragmentada.
Também em 2005, foi criado o Índice de Desenvolvimento da Educação
Básica (IDEB), com o objetivo de reduzir as informações a um número mais simples
que possibilitasse o monitoramento de escolas e sistemas de ensino através de
comparações entre ciclos avaliativos.
O Cálculo do IDEB do Ensino Fundamental se dá por meio da combinação
das notas padronizadas da Prova Brasil (indicador de proficiência) e da taxa média
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de aprovação dos alunos (indicador de fluxo escolar), obtido a partir do Censo
Escolar.
O resultado do IDEB é utilizado como critério para que as escolas sejam
consideradas prioritárias para receber assistência técnica e financeira por meio do
Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE-Escola). O PDE-Escola é uma
ferramenta gerencial que orienta a escola na direção da melhoria dos indicadores de
proficiência e de fluxo escolar.
Stromquist (1996), assinala que as políticas públicas podem adquirir múltiplas
formas (planos, projetos, sistemas de avaliação) dentre as quais textos legais em
que diferentes atores estão implicados desde a fase da formulação, explicitação
legal e implementação. Atores que reapropriam, rearticulam, inserem modificações e
interpretam de formas diferentes os acontecimentos sociais, políticos e econômicos.
Ou seja, as políticas são retrabalhadas, aperfeiçoadas, ensaiadas, crivadas de
nuances e moduladas através de complexos processos de influencia, produção e
disseminação de textos (BALL, 2001).
Partindo da contextualização do Programa Bolsa Família e das Avaliações em
Larga Escala, diante da diversidade de realidades sociais do Brasil, fazemos, em
seguida, uma analise do discurso vinculado na imprensa sobre a relação entre o
Programa Bolsa Família e o rendimento escolar.
Programa Bolsa Família e o rendimento escolar segundo a imprensa on
line
Inúmeras avaliações estimam o efeito de programas de transferência
condicionada de renda (TCR) sobre número de matrículas e freqüência escolar. A
maioria delas mostra impactos positivos e significativos. Utilizando métodos
experimentais, na Nicarágua, o programa Red de Protección Social teve impacto de
13% nas matrículas (Maluccio e Flores, 2005). Glewwe e Olinto (2004) mostram que
em Honduras, o Programa de Asignación Familiar teve impacto de aumento de 3%
nas matrículas (esse programa oferecia uma bolsa relativamente menor que a
nicaragüense). No México, o conhecido programa Oportunidades também teve
impactos positivos para crianças em trânsito da educação primária para a
secundária
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Segundo Santarrosa (2011), embora a magnitude dos impactos varie muito
entre as regiões, de forma geral os programas de transferência condicionada de
renda têm sido bem sucedidas no sentido de levar as crianças pobres para a escola.
Porém, esse é apenas um indicador intermediário. Uma questão alternativa é saber
se as crianças que estão sendo beneficiadas por esses programas têm aprendido
mais e tido melhor desempenho em testes padronizados.
A literatura possui poucas avaliações nesse sentido e ainda não apresenta
resultados conclusivos a esse respeito. Portanto, ao avaliar os programas de
combate a pobreza de longo prazo torna-se cada vez mais importante saber qual o
impacto dessas políticas no rendimento escolar. Uma metodologia possível, para tal,
é o cruzamento das informação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate
à Fome (MDS) e os resultados das avaliações em larga escala disponibilizados pelo
INEP/MEC. Entretanto, antes de aprofundarmos nosso estudo nesta direção
realizamos uma analise de reportagens veiculadas na Internet sobre a relação entre
Bolsa Família e rendimento escolar dos beneficiados.
Em reportagem da Folha de São Paulo de 08 de agosto de 2011 o jornalista
Antônio G. R. Rotzsch, apresenta os resultados de um estudo da Fundação Getúlio
Vargas (FGV), realizado pelo Economista Rogério Bianchi Santarrosa, que afirma
que mostrou que o impacto sobre o aprendizado de estudantes paulistanos do Bolsa
Família e do programa municipal Renda Mínima, em português e matemática, foi
nulo. Em outras palavras, alunos beneficiados por esses programas, quando
comparados com outros de mesmo perfil socioeconômico, têm desempenho pior ou
semelhante.
Na avaliação de Santarrosa, programas como o Bolsa Família não podem ser
responsabilizados pelo fato de os alunos beneficiados terem desempenho inferior
em testes em relação aos demais.
No site Educação em Foco divulgando reportagem da Folha On Line, Marta
Salomon afirma que crianças com Bolsa Família têm menor aprovação escolar que
crianças de famílias pobres não beneficiadas.
Já o jornal Tribuna do Norte de 10 de agosto de 2010 divulga pesquisa que
aponta melhoria no rendimento escolar com o Bolsa Família. Segundo a reportagem,
uma pesquisa encomendada pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate
à Fome (MDS) mostra melhora no rendimento escolar e nas condições de saúde das
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crianças beneficiadas pelo Programa Bolsa Família. O levantamento ouviu famílias
que recebem o benefício e aquelas que estão fora e apresentam perfil semelhante
aos beneficiados.
De acordo com o levantamento, a taxa de matrícula cresceu 4,4 pontos
percentuais entre crianças e adolescentes de 6 anos a 17 anos beneficiadas e
aquelas que são não beneficiadas. No caso de meninos e meninas de 7 anos a 14
anos, 95% estão matriculados. No entanto, a partir dos 15 anos, a frequência
escolar cai entre os jovens de ambos os sexos que estão ou não no programa. Em
relação à progressão escolar, houve aumento de 6 pontos percentuais entre os
jovens beneficiados.
A pesquisa faz um recorte sobre a situação educacional das crianças do
Nordeste – uma das regiões mais beneficiadas pelo programa de transferência de
renda. O impacto na taxa de matrículas foi de 11,7 pontos percentuais entre as
famílias beneficiadas.
Considerações
O estudo esta em fase inicial apresentando apenas alguns indicativos
sobre o objeto da pesquisa. Em parte é possível apontar a relevância da pesquisa
devida ao pouco volume de trabalhos sobre as relações entre o Programa Bolsa
Família e o rendimento escolar e a completa inexistência de pesquisas cruzando
dados do Programa com o IDEB.
Além da conceituação e apresentação dos programas geradores de
informação para este estudo, podemos perceber certa disparidade entre os
resultados apresentados por pesquisas oficiais do governo e as acadêmicas,
demonstrando resultados diferentes quanto aos efeitos do Programa no rendimento
escolar.
Entretanto, é perceptível que o Bolsa Família venha contribuindo
significativamente com a ampliação do número de matriculas entre crianças das
famílias beneficiadas e o aumento da freqüência.
Estes apontamentos não revelam grandes achados, mas apontam para a
necessidade de estudos com maior profundidade em torno da temática que possam
fundamentar os debates acadêmicos e políticos sobre a redistribuição de renda e
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seus efeitos na educação da população brasileiras das mais diferentes regiões do
país.
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