um novo Grande Jogo - Jornal de Defesa e Relações Internacionais

2007/01/21
OS RECURSOS ENERGÉTICOS DO CAZAQUISTÃO
ESTRATÉGICO: UM NOVO GRANDE JOGO?
E OS SEUS
EFEITOS
NO
REALINHAMENTO
Hugo Palma[1]
O Cazaquistão é um país da Ásia Central que surge,
actualmente, como alvo do interesse de várias potências.
Estável politicamente e em acelerado crescimento
económico, as suas mais-valias são os recursos
energéticos que o colocam entre o top-ten das maiores
reservas mundiais de petróleo, podendo desempenhar
assim um papel importante no jogo do ouro negro. Há quem
fale no ressurgimento do Grande Jogo em torno de uma
região de crescente importância geopolítica e
geoeconómica, mas também estratégica, funcionando como
Estado-tampão aliado dos EUA na luta contra o terrorismo.
Na elaboração da sua política externa e no processo de tomada de decisão interno, o Cazaquistão
tem optado por uma política multi-vectorial, conjugando habilmente os interesses da China, Rússia,
Estados e União Europeia com as suas prioridades, o que lhe tem granjeado um bom
relacionamento com os mais diversos actores, ao mesmo tempo que se vai assumindo como
potência regional.
O Cazaquistão era em 2005 o 14º exportador mundial de petróleo e o seu governo espera aumentar
a produção (1,29 milhões b/d em 2005) para níveis à volta dos 3,5 milhões b/d até 2015[2], o que
colocaria o país entre os 10 primeiros produtores e os 5 maiores exportadores a nível mundial[3].
Segundo o BP Statistical Review of World Energy, de Junho de 2006[4], o Cazaquistão dispõe de
reservas de petróleo provadas na ordem dos 39,6 mil milhões de barris, o que representa 3,3% do
total das reservas mundiais, colocando-o a níveis comparáveis ao da Líbia (nonas maiores reservas
mundiais). A administração americana, no entanto, avança com 92 mil milhões de barris como o
total de reservas possíveis no Cazaquistão, equivalendo assim às reservas do Irão ou do Kuwait[5].
Quanto ao gás natural, e de acordo com a BP, o Cazaquistão dispunha, em 2005, de reservas
provadas num total de 3 triliões de m³, uma quota de 1,7% do total mundial, mas cuja produção (23,5
biliões de m³) é ainda pouco superior ao consumo interno de gás. Nos últimos sete anos a
produção de petróleo neste país cresceu 15% ao ano, como resultado de um influxo de investimento
estrangeiro no sector petrolífero sob a forma de joint-ventures e acordos de partilha de produção.
Esta situação alerta os especialistas para a eventualidade de uma dutch disease, já que a indústria
petrolífera representa actualmente 30% do PIB cazaque e 50% das receitas de exportação, mas que
as autoridades cazaques parecem ter conseguido debelar.[6]
Durante o ano 2005, o governo de Nazarbayev impôs algumas restrições ao investimento externo no
sector petrolífero do país, tendo agora a companhia estatal KazMunaiGaz de deter pelo menos 50%
de qualquer acordo de partilha de produção. Por outro lado, foi também alterada legislação relativa
ao subsolo que impede a posse de bens energéticos (energy assets) por empresas estrangeiras e
legitima o governo a comprar de volta esses mesmos bens. Estas medidas permitiram ao governo
cazaque comprar parte da quota da British Gas no projecto de Kashagan, um dos maiores do
mundo, e ficar detentor de 33% da PetroKazakhstan depois de estar ter sido acordada a compra da
mesma pela Chinese National Petroleum Company[7].
Embora seja discutível a sustentabilidade desta região como novo grande centro produtor de
hidrocarbonetos a nível mundial, não só pela real dimensão das suas reservas como também pelos
custos de distribuição dos recursos para os mercados internacionais[8], o surto de crescimento na
exploração de hidrocarbonetos no Mar Cáspio fez com que este espaço ganhasse uma nova
dimensão internacional. O facto é que a “definição de um novo estatuto jurídico (do Cáspio), a
exploração «internacional» de reservas de hidrocarbonetos e o seu encaminhamento em direcção
aos mercados internacionais têm levantado numerosos problemas políticos, económicos e
estratégicos”[9], levando a que se fale, retomando uma expressão de Rudyard Kipling, de um novo
“Grande Jogo” devido ao confrontar de várias potências e interesses externos na região.
Um dos primeiros problemas que se levanta é o do estatuto jurídico do Mar Cáspio (o maior mar
fechado do mundo), que entre 1921 e 1991 foi considerado pela União Soviética e pelo Irão como
um lago regido por tratados internacionais bilaterais e pela legislação interna de cada Estado – logo
os seus recursos eram propriedade conjunta e exclusiva deste dois países.
Com o desmembramento da URSS, o número de Estados ribeirinhos passou de dois a cinco, que
não alcançaram ainda um entendimento quanto a um novo estatuto nem à delimitação das fronteiras
marítimas respectivas, pretendendo de início a Rússia que a exploração fosse feita num regime de
condomínio e o Azerbeijão a divisão em cinco sectores exclusivos a cada Estado.
Estas posições têm vindo a evoluir[10], e os acordos bilaterais entre Rússia, Azerbeijão e
Cazaquistão para a divisão do Cáspio em sectores nacionais arreliaram principalmente Teerão,
levando a uma escalada de tensão em 2001 e 2002 que “lembra que existe um risco real, não
negligenciável, de ver o problema jurídico transformar-se em conflito aberto, com possibilidade de
intervenções exteriores”[11].
Não tendo o Cazaquistão, como a generalidade dos países da Ásia Central e do Cáucaso, um
acesso directo a mares exteriores nem às grandes redes internacionais de distribuição de
hidrocarbonetos e estando os principais potenciais consumidores localizados na Europa Ocidental e
no Extremo Oriente, tem-se procurado alterar a distribuição dos seus recursos de um eixo sul-norte,
herdado da era soviética, em direcção à Rússia, para um eixo este-oeste, com um forte apoio
americano. É disso exemplo a visita de Cheney ao Cazaquistão em Maio de 2006, onde criticou a
Rússia por usar os recursos energéticos como “instrumentos de intimidação e chantagem”[12] e a
visita, por sua vez, de Nazarbayev a Washington alguns meses depois.
De facto, o Cazaquistão é um bom aliado dos EUA na Ásia Central, sendo os EUA o principal
investidor externo no país, e tendo o Cazaquistão enviado forças (não combatentes) para o Iraque e o
Afeganistão[13]. O próprio Secretário de Estado americano da Energia durante os últimos anos da
Administração Clinton Bill Richardson afirmou peremptoriamente “we’re trying to move these newly
independent countries towards the West”[14].
As exportações de petróleo cazaque são distribuídas para os mercados mundiais para o Ocidente
através do Mar Negro (via Rússia) e do oleoduto Baku-Tblissi-Ceyhan, do Golfo Pérsico (através de
swaps com o Irão), para o Norte, através de oleodutos e de comboio, e, mais recentemente, para
este em direcção à China, através de um novo oleoduto.
A opção mais barata seria a construção de um oleoduto de relativamente reduzida extensão, em
direcção ao grande centro distribuidor a nível mundial que é o Golfo Pérsico, mas que teria
necessariamente de atravessar o Irão o que invalida, por enquanto, esta possibilidade. A isso se
opõe a Rússia, que via assim o seu sistema de transportes ser preterido, e os EUA, em virtude da
tensão que mantêm com a República Islâmica; também os grandes consumidores mundiais de
energia tentam reduzir cada vez mais a centralidade do Golfo Pérsico, como grande centro produtor e
distribuidor de recursos petrolíferos.
Nesta geopolítica dos tub os, adquire especial relevância a b atalha em torno das futuras rotas de
exportação do petróleo extraído no Cazaquistão, especialmente do campo de Kashagan, um dos
maiores do mundo, sobre as quais ainda não foi tomada uma decisão definitiva. Segundo fontes
oficiais[15], estão a ser discutidas três alternativas que evitam construir mais oleodutos (usando a
BTC; em direcção ao Irão; e em direcção à China), e o aumento da capacidade dos oleodutos já
existentes, que atravessam território russo, prosseguindo assim, a nível energético, a sua política
externa multi-vectorial que lhe tem granjeado bons relacionamentos com os mais variados actores.
A “Batalha por Kashagan”[16] parece estar longe de terminar pois não foi tomada qualquer decisão
definitiva sobre as rotas de exportação do petróleo produzido neste campo, tendo necessariamente
de se construir infra-estruturas novas já que os sistemas de transporte existentes não têm
capacidade para absorver a produção deste campo, que só começará efectivamente em 2009.
Nestas decisões, as considerações estratégicas e políticas acabam por influenciar de
sobremaneira a tomada de decisões, como é o caso paradigmático do oleoduto Baku-TbilisiCeyhan, cuja realização era um dos grandes objectivos da política externa americana na Eurásia[17]
e à qual o Cazaquistão se juntou em Junho de 2006[18], escoando em direcção a oeste parte dos
recursos do maior campo petrolífero do país, o de Kashagan. Esta decisão diminui a relevância da
Caspian Pipeline Consortium, que ligava o Cazaquistão através do norte do Cáucaso ao porto de
Novorossiisk; esta rota trazia claras vantagens geopolíticas à Rússia, já que grande parte deste
oleoduto estava em território russo (apesar de não estar sob monopólio estatal) mas por atravessar
regiões susceptíveis de conflitos armados e acabar num porto do Mar Negro e não do Mediterrâneo
(o estreito do Bósforo, segundo a Turquia, alcançou há muito a sua capacidade máxima de trânsito)
necessitava de uma alternativa, devido ao aumento de produção no referido campo de Kashagan
que pode chegar a produzir 1,2 milhões b/d[19], o equivalente ao total da produção actual de petróleo
no Cazaquistão.
Esta aproximação ao Ocidente faz-se também por relações mais próximas com a União Europeia,
como demonstra um acordo relativo a assuntos energéticos assinado recentemente entre José
Manuel Barroso e Nazarbayev, sendo este país considerado pela União Europeia como um “parceiro
de confiança na promoção do seu objectivo de promoção da estabilidade regional através da
cooperação regional na Ásia Central”[20].
Numa visita ao Cazaquistão em Outubro de 2006, a Comissária para as Relações Externas Benita
Ferrero-Waldner procurou reforçar as relações bilaterais, e, no sector energético, procurou promover
o entendimento entre as duas partes quanto a um corredor estratégico Transcaspiano – Mar Negro
de trânsito de energia (envolvendo o Cazaquistão e o Azerbaijão, e evitando a Rússia e o Irão) e
quanto ao alargamento do oleoduto Odessa-Brody, até Plock, na Polónia, para a qual, quer a União
Europeia, quer a Ucrânia, têm procurado que Almaty direccione as suas exportações de crude[21].
De facto, o Cazaquistão, de um lado, e o Estados Unidos e a União Europeia, do outro, parecem
prosseguir alguns objectivos coincidentes, apostando todos em manter uma evidente parceria
estratégica em outros aspectos, além do energético. Nos primeiros anos de independência, tendo
herdado um enorme arsenal nuclear da União Soviética, Nazarbayev abdicou de se tornar uma
potência nuclear, caindo assim nas boas graças do Departamento de Estado americano.
Após, o 11 de Setembro, e tendo em conta que é um país maioritariamente muçulmano, o
Cazaquistão tem vindo a apoiar efectivamente a luta americana contra o terrorismo, ao mesmo
tempo que não se evidenciam sinais de fundamentalismo islâmico, o que é, evidentemente, do
agrado do Ocidente, mas também do interesse do próprio Cazaquistão, enquanto Estado soberano
e unido, funcionando como um parte importante do novo cordon sanitaire contra o fundamentalismo
islâmico.
Entretanto, o Cazaquistão tem também aprofundado as relações no sector energético com a China,
que a atravessar uma fase de crescimento económico exponencial tem revelado um apetite voraz por
recursos energéticos. A política chinesa na Ásia central busca “segurança étnica e energética”[22], e
as “tentativas de dominação militar da região (…) só tiveram lugar sob dinastias estrangeiras na
China”[23], tendo os estados-membros da Organização para Cooperação de Shangai acordado em
“respeitar a segurança fronteiriça, suprimir o terrorismo, o tráfico de droga e os separatistas”[24].
Ao longo de muitos anos discutiu-se a hipótese de construção de um oleoduto ligando os campos
petrolíferos cazaques à província chinesa de Xinjiang, mas que sempre se concluía não ser viável
economicamente. Contudo, a recente subida dos preços do petróleo, o aumento de produção no
Cazaquistão, e a disponibilidade da China em pagar acima dos valores de mercado para assegurar
um fluxo de petróleo estável e a diminuir a sua dependência relativamente ao Médio Oriente voltaram
a demonstrar o interesse chinês em assegurar quer a produção (através, por exemplo, da aquisição
da PetroKazakhstan, um companhia canadiana com acesso a grandes reservas petrolíferas no país,
em resposta a uma primeira proposta indiana[25]) quer o transporte de recursos energéticos do
Cazaquistão. Este empreendimento foi consubstanciado, finalmente, em 2004, com o início da
construção do primeiro oleoduto que levará recursos petrolíferos desde o Cazaquistão até à China, e
começou o seu funcionamento em 2006.
Este oleoduto tem uma dimensão de 960 km, estendendo-se desde Atasu, no centro do
Cazaquistão até Altaw Pass, no nordeste da China (na problemática província de Xinjiang), com uma
capacidade inicial de 10 milhões de toneladas por ano que pode ser aumentada para o dobro. Esta
opção sino-cazaque demonstra de novo a tentativa de diminuir a influência russa na região, que
pretendia que o petróleo produzido no Cazaquistão fosse distribuído para Este através do emergente
sistema de oleodutos siberiano.
Até à data, a maioria do petróleo cazaque vinha sendo exportado através da Rússia, fazendo
Moscovo valer-se da sua posição monopolista para controlar o preço e a quantidade das
exportações da região e ganhar quotas de produção nos principais projectos energéticos no
Cazaquistão, servindo-se para tal das suas grandes empresas petrolíferas, como a LUKoil[26].
O principal objectivo da política russa face ao Cazaquistão centra-se em continuar a controlar as
exportações de petróleo cazaque, tendo, em 2002, sido assinado um conjunto de acordos entre
Putin e Nazarbayev “que asseguram um quase-monopólio russo no trânsito de petróleo do
Cazaquistão nos anos vindouros”[27], principalmente através do CPC e do oleoduto Atyrau-Samara,
que, contudo, tem vindo a perder a sua relevância.
No entanto, o contínuo aumento da capacidade de produção petrolífera do Cazaquistão tem
permitido a Astana diminuir a sua dependência face ao seu grande vizinho do norte.
A política externa do Cazaquistão, que temos vindo a analisar, tem sido oficialmente descrita como
assentando numa estratégia diplomática multivectorial, através da qual Nazarbayev procura envolver
simultaneamente as três maiores potências com influência sobre o seu país[28], Rússia, China e
Estados Unidos garantindo assim a sua soberania através de uma hábil gestão de dependências e
interdependências.
Da mesma forma, Astana tem procurado satisfazer os seus objectivos estratégicos com os seus
vizinhos através de bons relacionamentos que fazem com que o risco de conflito externo entre eles
seja avaliado como diminuto, mesmo com o Uzbequistão, com o qual se tem desenvolvido alguma
competição mas sem hostilidade. Neste sentido, é de referir que o Cazaquistão, juntamente com o
Uzbequistão, é tido como a terceira maior potência militar na região, atrás do Irão e da Rússia[29].
Apesar de ser um país recém independente, o Cazaquistão tem desenvolvida uma política externa
coerente, largamente determinada pela sua posição geopolítica e assente numa diplomacia hábil,
que procura maximizar os interesses do Cazaquistão, através de um equilíbrio dinâmico dos
interesses externos das principais potências em Astana, ao mesmo tempo que desenvolve relações
pacíficas, ainda que competitivas, mas não hostis, com os seus vizinhos.
As prioridades e os objectivos da política externa do Cazaquistão têm vindo a evoluir ao longo dos
anos, tendo-se centrado nos primeiros anos de independência nos assuntos de não-proliferação
nuclear, em estreita colaboração com os EUA e a Rússia. No final dessa década, a definição de um
regime legal para o Mar Cáspio constituiu o principal objectivo da diplomacia cazaque, que logrou
resultados com a assinatura de um acordo trilateral entre Rússia, Cazaquistão e Azerbeijão, que
assentava na divisão de sectores nacionais entre estes países.
No início do novo milénio, assiste-se a uma redefinição estratégica na região, em grande parte como
resultado da luta global contra o terrorismo e da invasão do Afeganistão, mas também por força da
luta contra a criminalidade internacional e o tráfico de droga[30].
[1] Estudante de Relações Internacionais.
[2] Energy Information Administration, Kazakhstan Brief. Disponível em
http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/Kazakhstan/Background.html.
[3] Energy Information Administration, Top World Oil Net Exporters, 2005. Disponível em
http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/topworldtables1_2.html.
[4] BP, Statistical Review of World Energy 2006. Disponível em http://www.bp.com/statisticalreview.
[5] EIA, Caspian Sea Region: Survey of Key Oil and Gas Statistics and Forecasts, Julho de 2006.
Disponível em http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/Caspian/images/caspian_balances.xls.
[6] EIA, Kazakhstan Brief e Terry Lynn Karl, “Crude Calculations: OPEC Lessons for the Caspian
Region”, pp.29-54, in Robert Ebel, Rajan Menon (Ed), Energy and Conflict in Central Asia and the
South Caucasus, Rowman & Littlefield Publishers, Inc., Maryland. 2000.
[7] Para seguir a política energética governamental com mais detalhe ver EIA, Kazakhstan Brief. Para
uma perspectiva pessimista do custos futuros da politica energética cazaque ver Paulines Jones
Luong, “The Long-Term Costs of Short-Term Gains”, in, idem, ib idem.
[8] Neste sentido ver capítulo The Myth of Caspian Great Game and the “New Persian Gulf” in The
Asian Energy Factor, Robert Manning, Palgrave, New York, 2000.
[9] Mohammas-Reza Djalili e Thierry Kellner, Géopolitique de la nouvelle Asie centrale : De la fin de
l’URSS à l’après-11 septemb re, 3ª edição, 2003, Presses Universitaires de France, p.185.
[10] Para uma análise mais detalhada, Idem, ib idem, pp.187-193 e Geoffrey Kemp, “US-Iranian
Relations: Competition or Cooperation in the Caspian Sea Basin, Energy and Conflict, ob. Cit.
[11] Mohammas-Reza Djalili e Thierry Kellner, Géopolitique de la nouvelle Asie centrale, p.192, ob.
Cit.
[12] Cheney, Visiting Kazakhstan, Wades Into Energy Battle, NY Times. Disponível em
http://www.nytimes.com/2006/05/06/world/europe/06cheney.html?
ex=1304568000&en=cac41c94b5ce915b&ei=5088&partner=rssnyt&emc=rss. Publicado em 6/5/06.
[13] Nazarbayev’s Trip To Washington: What Astana Can Hope For?, Eurasia Daily. Disponível em
www.jamestown.org/edm/article.php?article_id=2371423. Don’t Play Politics with Kazakhstan,
Washington Post. Dispnível em http://www.washingtonpost.com/wpdyn/content/article/2006/09/26/AR2006092601141.html. Publicado em 28/9/06.
[14] Cit. in Robert A. Manning, The Asian Energy Factor, Palgrave, New York, 2000, p.47.
[15] Embassy of Kazakhstan in the UK, Oil and Caspian Off-shore Development Strategy. Disponível
em http://www.kazakhstanembassy.org.uk/cgi-bin/index/66.
[16] Svante E. Cornell, et al, Geostrategic Implications of the Baku-Tbilisi-Ceyhan Pipeline.
Disponível em http://www.silkroadstudies.org/BTC_2.pdf.
[17] Martha Brill Olcott, “Regional Cooperation in Central Asia and the South Caucasus”, in Robert
Ebel, Rajan Menon (Ed.), Energy and Conflict, ob. Cit., pp.123-144.
[18] Kazakhstan’s Joining To Baku-Tbilisi-Ceyhan Pipeline Project And Putin’s Visit To Kazakhstan ,
The Kazakhstan Institute for Strategic Studies. Disponível em http://www.kisi.kz/site.html?id=830.
Publicado em 22/6/06.
[19] Svante E. Cornell , S. Frederick Starr, The Politics of Pipelines. Disponível em http://www.saisjhu.edu/pubaffairs/publications/saisphere/winter05/starr-cornell.html.
[20] The EU’s relations with Kazakhstan – Overview. Disponível em
http://ec.europa.eu/comm/external_relations/kazakhstan/intro/index.htm.
[21]Commissioner Ferrero-Waldner to visit Kazakhstan 19/20 October. Disponível em
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?
reference=IP/06/1420&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en.
[22] Dru C. Gladney, ”China’s Interest in Central Asia: Energy and Ethnic Security” in Robert Ebel,
Rajan Menon (Ed.), Energy and Conflict, ob. Cit., pp.209-224.
[23] Idem, ib idem, p.211.
[24] Idem, ib idem, p.213.
[25] Economic Brief: China"s Energy Acquisitions, PINR. Disponível em
http://www.pinr.com/report.php?ac=view_report&report_id=359&language_id=1. Publicado em 2/9/05
[26] Peter Rutland, “Paradigms for Russian Policy in Caspian Region”, in Robert Ebel, Rajan Menon
(Ed.), Energy and Conflict, ob. Cit., pp.209-224.
[27] Vladimir Socor, Lock, Stock And Barrel: Moscow And Kazakh Oil Transit, The Jamestown
Foundation. Disponível em http://www.jamestown.org/publications_details.php?
volume_id=15&&issue_id=601. Publicado em 2/7/02.
[28] Foreign Minister Confirms Kazakhstan’s Multi-Vectored Policy, Eurasia Insight. Disponível em
http://www.eurasianet.org/departments/insight/articles/eav100303a.shtml. Publicado em 10/3/03.
[29] Olga Oliker, Thomas S. Szayna, Faultlines of conflict in Central Asia and the South Caucasus,
RAND, 203, p.314-315. Disponível em
www.rand.org/pubs/monograph_reports/2005/RAND_MR1598.sum.pdf.
[30] Alheamo-nos aqui da relevância dos recursos energéticos, assunto já devidamente abordado.
Bibliografia
Além de recursos on-line devidamente indicados ao longo do corpo do texto.
Amineh, P. Mehdi, Towards the Control of Oil Resources in the Caspian Region, New York, St. Martin’s
Press, 1999.
Cornell, Svante, “Eurasia crisis and opportunity”, in The Journal of International Security Affairs,
disponível em www.silkroadstudies.org/new/docs/publications/2006/0610
Djalili, Mohammad-Reza, Kellner Thierry, Géopolitique de la nouvelle Asie Centrale – De la fin de
l’URSS à l’après 11 septemb re, Paris, PUF, 2001.
Ebel, Robert, Menon, Rajan, Energy and Conflict in Central Asia and the Caucasus, Maryland, Roman
& Littlefield Publishers, 2000.
Manning, A. Robert, The Asian Energy Factor, New York, Palgrave, 2000.
Oliker, Olga, Szayna, Thomas S. (Ed.), Faultines of Conflict in Central Asia and the Caucasus, RAND,
Arroyo Center, 2003.
Rashid, Ahmed, The resurgence of Central Asia – Islam or Nationalism, London: Zed Books. 1995.
Library of Congress – Federal Research Division, Country Profile: Kazakhstan – Septemb er 2005.
Disponível em http://lcweb2.loc.gov/frd/cs/profiles/Kyrgyzstan.pdf
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