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Revista Latinoamericana de Políticas y Acción Pública
Volumen 3, Número 1 - mayo 2016
Revista Latinoamericana de Políticas y Acción Pública
Volumen 3, Número 1, mayo 2016
Editores
Betty Espinosa (FLACSO Ecuador)
André-Noël Roth (Universidad Nacional de Colombia)
William F. Waters (Universidad San Francisco de Quito, Ecuador)
Comité Editorial
Renato Dagnino (Universidad de Campinas)
Ana María Goetschel (FLACSO Ecuador)
Gloria Molina (Universidad de Antioquia)
Michael Uzendoski (FLACSO Ecuador)
Thomas Périlleux (Universidad de Lovaina)
David Post (Pennsylvania State University)
Comité Asesor Internacional
Jean De Munck (Universidad de Lovaina)
Leopoldo Múnera (Universidad Nacional de Colombia)
Robert Cobbaut (Universidad de Lovaina)
Javier Roiz (Universidad Complutense de Madrid)
Rolando Franco (FLACSO Chile)
Cuidado de la edición: Verónica Puruncajas
Diseño y diagramación: FLACSO Ecuador
Imprenta:
© De la presente edición
FLACSO, Sede Ecuador
La Pradera E7-174 y Diego de Almagro
Quito, Ecuador
Telf.: (593-2) 294 6800
Fax: (593-2) 294 6803
www.flacso.edu.ec
ISSN: 1390-9193
Quito, Ecuador 2016
1ª. edición: noviembre 2015
Revista Latinoamericana de Políticas y Acción Pública
Volumen 3, Número 1 - mayo 2016
Índice
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5-6
Artículos
Hacia un enfoque pragmático de la acción pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9-32
Philippe Zittoun
Mujeres afroecuatorianas en Quito: identidades,
resistencia y acción política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33-54
Rocío Vera Santos
Buen Vivir como propuesta política integral:
Dimensiones del Sumak Kawsay . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55-74
Philipp Altmann
As políticas de desenvolvimento territorial rural na América latina:
uma hibridação das fontes e da implementação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75-98
Eric Pierre Sabourin, Gilles Massardier, Octavio Sotomayor
Informe
¿Cuál es el rostro social de los nuevos acuerdos comerciales de la UE?
Más allá del enfoque “suave” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101-111
Lore Van den Putte, Jan Orbie, Fabienne Bossuyt,
Deborah Martens, Ferdi De Ville
Reseñas
El mundo interno y la política
Roiz, Javier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115-117
André-Noël Roth Deubel
La política de los grandes números: Historia de la razón estadística
Alain Desrosières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118-120
Freddy Hernández Bazán
Juicios ciudadanos en Uruguay: dos experiencias de participación
pública deliberativa en ciencia y tecnología
Lázaro Marila, Micaela Trimble, Alejandra Umpiérrez,
Ana Vásquez y Gustavo Pereira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121-123
Elkin Daniel Vallejo Rodríguez
Política editorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124-127
As políticas de desenvolvimento territorial
rural na América latina: uma hibridação das
fontes e da implementação
Las políticas de desarrollo territorial rural
en América latina: una hibridación de las
fuentes y de la implementac
Rural territorial development policies in
Latin America: hybridization of references
and implementation
Eric Pierre Sabourin*, Gilles Massardier**, Octavio Sotomayor***
Resumo
O artigo propõe examinar a emergência e disseminação regional das políticas públicas de desenvolvimento territorial rural –DTR– na América Latina. Formula a hipótese da existência e difusão de um modelo latino-americano específico de política de DTR. A metodologia baseia–se na aplicação de uma matriz de análise comum
do “policy making” aos programas de DTR em vários países e do exame da sua aplicação em quatro países:
Argentina, Brasil, Chile e Uruguai. O trabalho conclui na existência de um mecanismo de hibridação tanto das
referências teórico-metodológicas como das modalidades de difusão regional e de implementação nacional das
políticas de DTR.
Palavras chave: América Latina, desenvolvimento rural, desenvolvimento territorial, internacionalização de
políticas, políticas públicas, regionalização; transferência de políticas.
Resumen
El artículo propone examinar el surgimiento y la diseminación regional de las políticas públicas de desarrollo
territorial rural –DTR– en América Latina. Formula la hipótesis de la existencia y difusión de un modelo latino-americano específico de política de DTR. La metodología se basa en una matriz de análisis común del “policy
making” a los programas de DTR en varios países y en el examen de su aplicación en cuatro países: Argentina,
Brasil, Chile y Uruguay. El trabajo concluye con la existencia de un mecanismo de hibridación tanto de las
referencias teórico-metodológicas como de las modalidades de difusión regional y de implementación nacional
de esas políticas de DTR.
Palabras claves: América Latina; desarrollo rural; desarrollo territorial; internacionalización de políticas; políticas públicas; regionalización; transferencia de políticas.
*
Sócio-antropólogo. Investigador Senior del CIRAD, Unidade Mixta ART-Dev. Profesor visitante en la
Universidad de Brasilia, Post grados MADER y MSPT, Centro de Desenvolvimento Sustentavel – CDS.
Coordinador de la Red Políticas Públicas y Desarrollo Rural en América Latina.
** Cientista Politico. Investigador senior en CIRAD, Departamento Medio ambiente y Sociedades, Unidad
Mixta ART-Dev. Profesor en Sciences Po Lyon, Lyon University.
*** Ing. Agrónomo. Director Nacional del Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario, INDAP, Ministerio de Agricultura, Chile.
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Revista Latinoamericana de Políticas y Acción Pública • Vol.3 No 1
FLACSO Sede Ecuador • ISSN 1390-9193 • pp. 75-98
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Eric Pierre Sabourin, Gilles Massardier, Octavio Sotomayor
Abstract
This paper proposes to examine the emergence and dissemination of regional public policies for Rural Territorial
Development –RTD– in Latin America. We hypothesize the existence and spread of a specific Latin American model
of RTD policy. The methodology is based on the application of a common matrix analysis of RTD programs policy
making in several countries and the examination of its application in four countries: Argentina, Brazil, Chile and
Uruguay. The paper concludes that there is a hybridization mechanism of both the theoretical and methodological
framework as the modalities of regional dissemination and national implementation of these policies RTD.
Keys words: Latin America; policy internationalization; policy making; policy transfer; public policies; regionalization; rural development; territory development.
Introdução
76
Os anos 2000 têm sido marcados pela emergência, às vezes simultânea, de programas e políticas nacionais de desenvolvimento territorial em vários países de América
Latina. Como interpretar essa disseminação regional de políticas territoriais?
Tratar-se-ia apenas de um efeito conjuntural do uso da retorica do desenvolvimento territorial para dar uma cara nova as mesmas políticas como sugere Favareto
(2010)? Ou, mesmo ao lado de um “efeito de moda”, aconteceria “uma mudança
profunda comparada com as modalidades tradicionais dos métodos de intervenção
das autoridades públicas” (Duran 2011, 475)?
Finalmente, será que podemos falar da emergência de um modelo de políticas
de desenvolvimento territorial específico a América Latina?
Esse artigo examina esse fenômeno a partir de duas entradas complementares.
A primeira busca as causas e modalidades de adoção ou difusão dessas políticas na
escala do subcontinente latino-americano. A segunda entrada procura entender, a
partir da análise da implementação desses programas em quatro países (Argentina,
Brasil, Chile e Uruguai), se se trata de um mesmo modelo aplicado em diferentes
países, e se for assim, quais são as suas principais características comuns?
O texto conta três partes: a primeira lembra os fatos, seu contexto e apresenta o
referencial teórico e metodológico mobilizado. A segunda trata da análise da emergência e da difusão das políticas de Desenvolvimento Territorial Rural - DTR na
América Latina. A terceira parte examina a sua aplicação em quatro países: Argentina, Brasil, Chile e Uruguai.
Contexto e referencial de análise
Contexto internacional e latino-americano
A territorialização é uma abordagem das políticas públicas que considera as especificidades de cada território em oposição ao enfoque vertical que divide a ação
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As políticas de desenvolvimento territorial rural na América latina
pública em setores de atividade separados. De acordo com Faure (2007) “em sua
formulação mais simples, a territorialização corresponde a uma abordagem política
pública que valoriza as características e os recursos de cada território. A ideia subjacente é que o território, mais do que o aparelho de Estado, seria agora o local de
definição e solução de problemas públicos. Longe de corresponder a uma definição
juridicamente estabilizada a territorialização supõe um tratamento localizado de
certas questões e, portanto, o desenvolvimento de uma pluralidade de atores envolvidos na produção de um laço político e social”.
O princípio da territorialização das políticas públicas consiste em três pontos:
i) o fato que o serviço ou o bem público não é distribuído de maneira uniforme pela autoridade central ii) a tentativa de aproximar a tomada de decisão dos
problemas e dos usuários ou beneficiários; iii) o território não é definido administrativamente mas de acordo com uma dinâmica especificamente territorial
(Thoenig e Duran 1996; Faure 2004; Faure e Négrier 2007; Massardier 2008;
Duran 2011).
Desde o fim dos anos 1990, a maioria dos países de América Latina elaborou
uma série de programas e políticas de desenvolvimento territorial, notadamente em
meio rural (cf. tabela 1). Os ingredientes deste paralelismo das agendas nacionais a
partir de um ‘modelo’ comum existem em dois níveis:
a) em matéria de referencias: são mobilizadas as noções de desenvolvimento endógeno e sustentável dos territórios, da descentralização ou desconcentração do
estado, de participação dos atores desses territórios, de identidade territorial, de
multifuncionalidade da agricultura e dos espaços rurais;
b) em termos de instrumentos encontramos ferramentas clássicas: planejamento
nacional e regional, zoneamentos de territórios específicos e dispositivos participativos: comissões participativas ou conselhos territoriais, gestão social ou
integrada, dimensão transversal (ruralidade, combate à pobreza, saúde pública
e seguridade alimentar, meio ambiente, educação), atribuição de subsídios ou
crédito para projetos coletivos.
Esse ‘modelo’ aparece de fato como uma hibridação de várias influências: transições
democráticas que levaram a abrir « janelas de oportunidade » para os movimentos
sociais locais, entre outros, camponeses e indígenas; condicionalidades ligadas aos
financiamentos das Organizações Internacionais (em particular o Banco Mundial e
a sua vontade de descentralização); organizações interamericanas que, mediante seu
interesse para a agricultura, promovem o desenvolvimento regional ou rural como
o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, o Instituto Interamericano de
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Eric Pierre Sabourin, Gilles Massardier, Octavio Sotomayor
Cooperação Agrícola - IICA, a Comissão Econômica para América Latina - CEPAL
e, finalmente sempre aparece a referência ao ‘modelo’ europeu dos fundos estruturais, notadamente do programa LEADER (Laços Entre Ações de Desenvolvimento
da Economia Rural.)
A difusão de um modelo na América Latina é confirmada. No entanto, se certos
países foram objeto de pesquisas mais detalhadas sobre a implementação desses
instrumentos, notadamente o Brasil (Sabourin e Teixeira 2002; Sabourin 2007;
Miranda e Tiburcio 2010) ou o Chile (Schjetman e Berdegué 2004, Martinez et al.
2014), não tiveram ainda muitas tentativas de compreender o conjunto do processo: circulação do modelo, agendamento e aplicação a nível nacional e consequências
da implantação na escala do subcontinente latino-americano.
78
Tabela 1. As políticas de desenvolvimento territorial rural na América Latina
País
Argentina
Política
Lei
Proyecto de desarrollo e pequeños productores
rurales – ProInder
Programa Federal de Apoyo al Desarrollo Rural
Sustentable - ProFeder
Programa Nacional de Apoyo al Desarrollo de los
Territorios INTA
Brasil
PRONAF-CMDR
PRONAT-PDSTR
PTC ProgramaTerritórios da Cidadania
Chile
Política Regional y territorial SECODIR
(Ministerio Intérior)
Programa de Desarrollo Territorial Indígena (PDTI)
e PADIS
Pol. Nac. Desarrollo Rural 2014-24
Colômbia
INCODER (en Ministerio de agricultura)
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 Prosperidad
para Todos
Desarrollo Rural e Territorial, DRET
Costa Rica
Instituto Nacional de Desarrollo Rural INDER
Grupos de Acción Territorial GAT
El Salvador
Territórios del Progreso
Año
1998
2003
2006
Decreto Nº 1.946, de 28 e
junho de 1996
1996
2003
2008
2006
2008
2013
Ley 388/97 ordenamiento
territorial rural
Ley 1152
1997
2007
2009
2012
Ley Fomento Producción
Agropecuaria FODEA y
Orgánica del MAG
1995
2006
2010
2008
Equador
Prolocal y Proder
Plan Nacional del Buen Vivir
Art. 279 de la Constitución
de la República del Ecuador
2013
México
Programa Nacional de Solidaridad-PRONASOL
Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural
Sustentable
Ley de Desarrollo Rural
Sustentable
1990
2001
2008
Uruguai
Mesas de Desarrollo Rural (Ministerio de Ganadería
y Agricultura)
Ley de Ordenamiento
Territorial y Desarrollo
Sostenible 18.308
2009
2007
Fonte: pesquisa autores
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2007
2008
As políticas de desenvolvimento territorial rural na América latina
O contexto corresponde a desafios fortes para o futuro do mundo rural que alimentam
tanto a literatura científica como os debates dos expertos internacionais: a) o futuro da
produção agrícola num marco de incerteza sobre a seguridade alimentar mundial, as
mudanças globais, climáticas e econômicas; b) a dualidade dos modelos de agricultura
e a concorrência entre modelos de desenvolvimento das zonas rurais: competitividade da produção destinada aos mercados agrícolas mundiais vs desenvolvimento rural
sustentável dos territórios e combate à pobreza dos pequenos agricultores ; c) o desafio
da de-setorização de políticas destinadas a se integrar para um gestão global dos territórios rurais (meio ambiente + desenvolvimento agrário + saída da pobreza).
O contexto econômico está marcado pelos impactos sociais e econômicos da liberalização das políticas agrícolas cujos efeitos perversos são particularmente duros para
as agriculturas familiares que devem adaptar-se as exigências de cadeias e mercados
cada vez mais competitivos e estandardizados (Losch et al. 2011 ; Berdegué e Fuentealba 2011). As regiões com forte concentração de agricultura familiar ou camponesa
estão também entre as mais vulneráveis e se encontram muitas vezes marginalizadas.
O objetivo anunciado pelas políticas de desenvolvimento territorial na América
Latina seria ao mesmo tempo reequilibrar as áreas rurais marginalizadas e valorizar
os atributos específicos dos territórios rurais. A abordagem metodológica promove
geralmente a concentração de investimentos produtivos estratégicos e o fortalecimento das capacidades de ação e de decisão dos atores locais por meio da participação da sociedade civil organizada (Velut 2008 ; Sabourin e Teixeira 2002). De fato,
uma das características dos programas de DTR latino-americanos é essa associação
híbrida e diversamente conjugada entre planejamento nacional e regional e participação dos beneficiários.
O contexto político destas reformas do desenvolvimento rural é específico à
América Latina e passa por diversos processos. Primeiro, trata-se de políticas com
ambições e dimensões muitas vezes diversas, mas que pretendem ser formalmente
integradas entre elas e nos territórios. Em segundo lugar, essas políticas têm em
parte, origens internacionais e muitas vezes com várias dinâmicas ou mecanismos
imbricados desde a transferência de modelos até a resposta às reinvindicações dos
movimentos sociais. Essas transferências são operadas pelos estados como pelas instituições internacionais e interamericanas, em particular o IICA e a Organização
Mundial da Agricultura - FAO, mais recentemente a CEPAL, mas, também, por
universidades e centros de pesquisa. Essas organizações têm todas contribuído para
a adaptação do discurso e, parcialmente, de alguns elementos dos instrumentos de
desenvolvimento territorial implementados na Europa.
Em terceiro lugar, a governança global não se limita à única lógica da mundialização. A abordagem territorial do desenvolvimento rural, muitas vezes qualificada
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de sustentável e participativa está, muitas vezes, associada à integração de diferentes instrumentos setoriais como a descentralização, o ordenamento do território, o
planejamento regional, a preservação do meio ambiente e a luta contra a pobreza
(Massardier e Sabourin 2013).
Enfim, a globalização se manifesta no sentido de uma imbricação crescente entre
os níveis de gestão dos problemas: inter/trans/nacional; regional; nacional; territorial.
Há, portanto, um desafio em compreender mediante que processos, os governos
dos estados latino-americanos têm tentado, de maneira quase concomitante, nos
anos 1990/2000, satisfazer ao mesmo tempo a essas injunções internacionais e a reivindicações cada vez mais fortes dos movimentos sociais rurais, inventando formas
híbridas de políticas de desenvolvimento territorial.
Mais especificamente, para o setor agrícola, o enfoque de tipo DTR aparece em
reação a quatro fenômenos novos para a agricultura na América Latina.
O primeiro foi ditado pelo aumento da complexidade do mundo rural, a agricultura deixa de ser a única atividade econômica ou até a mais importante em termos de renda nos territórios rurais (Silva 1999). Isto obrigou os gestores a planejar
tentando levar em conta o potencial de outras atividades econômicas: manufaturas
e artesanato, transformação agroalimentar, turismo e outros serviços.
Novos problemas condicionando o desenvolvimento rural (meio ambiente e
poluição, seguridade sanitária dos alimentos, pobreza e equidade territorial) têm levado a uma de-setorização progressiva das políticas agrícolas. As políticas não se decidem apenas no Ministério da Agricultura. Devem ser negociadas com as regiões,
com os estados federados, os ministérios de saúde, de educação, as organizações
de consumidores, ONGs ambientalistas, entre outros. Isto exige novos arranjos
institucionais que possam dar conta do caráter multisetorial e multidimensional do
desenvolvimento rural.
A mobilização cidadã tem levado a uma crise dos enfoques convencionais em matéria de formulação de políticas públicas. Esse fenômeno vem da emergência de novos
atores (os movimentos sociais e de ouras coalizões) que intervêm nos temas públicos
com novas exigências e agendas (Kingdom 1984). Essa tendência está sendo reforçada
pelas novas modalidades de legitimação da ação pública. Agora, não conta mais, apenas o resultado da eficiência, da pertinência e da adaptação das decisões das autoridades. O que importa é também a sua legitimidade, transparência, que dizer é a “maneira” de decidir. As políticas públicas definidas de acordo com uma lógica descendente
(top down) não são mais pertinentes ou aceitáveis. O modelo linear de formulação das
políticas (segundo a sequência tradicional “concepção à avaliação à decisão à aplicação) tende a ser substituída por uma abordagem fundada em inter-relações múltiplas,
realizadas mediante uma combinação de modalidades de negociação, cooperação, de
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As políticas de desenvolvimento territorial rural na América latina
um lado ao exemplo do Chile e de planejamento nacional mais ou menos homogeneizador do outro lado, como o mostram os casos do Brasil e do Uruguai.
O quarto fenômeno corresponde aos processos de descentralização e de delegação de atribuições e competências dos estados nacionais, seja para acima (nível
supranacional) seja para abaixo (nível regional, municipal ou local e territorial). Em
todos os países da região, os serviços públicos se reestruturam para se tornar mais
eficientes com resultados sem dúvida diversos. No entanto, essa procura de mais
coordenação e de coerência no uso dos recursos permite abrir novos espaços para
mais participação social.
Metodologia e referencial teórico
A pesquisa foi realizada mediante a aplicação de uma grade de análise dos programas e instrumentos de desenvolvimento territorial e de participação em vários
países da América Latina e em particular do Mercosul, mediante um estudo comparativo das políticas de desenvolvimento rural e de agricultura familiar no marco
da rede de Pesquisa PP-AL (Políticas Públicas e Desenvolvimento Rural na América
Latina). A pesquisa acompanhou onze países1 entre os quais Brasil, Argentina, Chile e Uruguai. A matriz de análise deste estudo considerava cinco elementos: 1) o
lugar da agricultura e em particular da agricultura familiar na economia do país; 2)
as trajetórias das políticas agrárias e de desenvolvimento rural ; 3) os movimentos
sociais, grupos de interesse e coalizões atrás de essas políticas públicas ; 4) o público meta e as modalidades de implementação ; 5) a análise específica das políticas
territoriais e transversais (Grisa e Schneider 2014 ; De Torres et al. 2014 ; Juarez et
al. 2014 ; Martinez et al. 2014 ; Sabourin et al. 2014). Resultados complementares
vêm de três projetos de pesquisa de campo que permitiram acompanhar a aplicação
dos programas territoriais: O projeto Transbrasil (CNPq) nos quatro países (Sabourin et al. 2015c) e o projeto MESAS – ECOS-Sul (Funcionamiento de las Mesas de
Desarrollo Rural) (Sabourin et al. 2015 a & b) no Uruguai.
A análise dos policy process oferece um enfoque privilegiado para observar as
recomposições das políticas e da ação pública, em particular a sua internacionalização. Hassenteufel, (2008, 16) constata uma passagem «das políticas públicas nacionais para as políticas transnacionais» e Massardier (2008) observa uma crescente
pluralidade dos atores da ação pública desde uns vinte anos e por consequência,
uma multiplicação dos centros de decisão. Rosenau (1997, 99-102) como Camau e
Massardier (2009) convergem na observação da fragmentação dos poderes entre os
níveis internacionais, territoriais, privados, públicos. Para dar conta da nova leitura
1
Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Equador, México, Nicarágua, Peru e Uruguai.
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da aplicação dos programas de desenvolvimento territorial com a intervenção da
Comissão Europeia nos países da Europa, Bache e Flinders (2004) formularam o
conceito e a proposta analítica da “governança multi-nivel”.
Esses elementos conduziram a uma releitura do processo de fabricação das políticas públicas. Segundo Hassenteufel (2008, 23) esse processo de “policy making”
passa a ser “uma construção coletiva da ação pública” que necessita uma “análise
contextualizada das interações de atores múltiplos, imbricados em vários níveis,
do local para o internacional, passando pela União Europeia, de maneira a poder
pensar as transformações dos Estados contemporâneos”.
Para Duran (1999), a leitura pela construção “conjunta das políticas públicas” passa a ser reforçada, na medida em que o processo de fabricação dos programas encontra-se também emaranhado entre vários níveis de ação. Assim, a territorialização das
políticas assume uma dimensão incremental2 segundo a noção de Lindblom, 1979:
a construção dessas politicas não segue o processo longo (formulação de soluções, escolha entre elas, decisão, aplicação da política). Pode ate agregar novos níveis e novos
instrumentos sem a extinção dos anteriores. É precisamente dessa complexidade dos
emaranhamentos dos processos observados na América Latina que depende, também,
a implementação das políticas de DTR no subcontinente latino-americano.
Hibridação das modalidades e processos e transferência
As observações na escala dos países da região latino-americana tendem a confirmar
que as modalidades de internacionalização das políticas de desenvolvimento territorial rural são a resultante da hibridação de três modalidades: circulação de normas
internacionais (Delpeuch 2009), transferências de modelos europeus e brasileiros
(Dolowitz e Marsh 2000) e regionalização (Pasquier 2002). Essas constatações conduzem a formular a hipótese de uma regionalização atípica porque sem integração,
mas com uma “difusão por abaixo” de uma política territorial.
Circulação de normas de uma organização internacional para outro país
O desenvolvimento territorial aparece como carregado de virtudes tanto para o setor público, as organizações coletivas como o setor empresarial, e passou a constituir
2 A noção de incrementalismo (Lindblom 1979) indica que as políticas públicas evoluem de maneira gradual,
passo a passo. Nessa perspectiva, os tomadores de decisão política, aprovam geralmente mudanças que apenas
modificam marginalmente a situação ou o status-quo na ação pública.
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As políticas de desenvolvimento territorial rural na América latina
um desafio político e de políticas públicas na América Latina desde o fim dos anos
1990. A principal referência em circulação foi o « modelo » europeu dos fundos
estruturais, mobilizada de diferentes maneiras. Primeiro, foi no quadro intergovernamental do Mercosul, com a criação do Fundo para a Convergência Estrutural
do Mercosul (FOCEM) em 2005 inspirado diretamente dos fundos estruturais europeus. Assim, o Mercosul criou também em 2004 um Fórum Consultivo de Municípios, Estados Federados, Provinciais e Departamentos do Mercosul sob o modelo
do Comitê das Regiões da UE. A criação dos territórios de desenvolvimento rural
no Brasil em 2003 é concomitante com as duas iniciativas do Mercosul, mas sem
assumir o caráter intersetorial e a dimensão estrutural (financiamento de grandes
infraestruturas) dos fundos europeus. A literatura brasileira estabelece essa ligação,
procurando no modelo dos Fundos europeus um remédio para a insatisfação quanto à falta de políticas regionais (Posada 2009), conforme a lógica de importação de
modelo de política pública descrita por Rose (1991). Esse paralelismo das agendas
merece ser notado para entender as condições da transferência UE‐Mercosul e UE‐
Brasil. Como o indicam Théry (2009) e Coufignal (2010, 105), as relações entre a
União Europeia e a América Latina nesse campo (cooperação decentralizada, cooperação para o desenvolvimento) « são numerosas, importantes e pouco legíveis ».
No caso das políticas de DTR na América Latina, a intervenção da União Europeia para transferir o modelo do programa Leader (Champetier 2003 ; De Janvry e
Sadoulet 2004, Musialkowska 2006 ; Théry 2009) foi apoiada por agências internacionais setoriais (FAO, BIRD, PNUD), pelas agências interamericanas setoriais
ou regionais: a Comissão Econômica para América Latina-CEPAL (Cepal 2010;
Echeveri e Sotomayor 2010) e, sobretudo o Instituto Interamericano de Cooperação Agrícola (IICA) que assegura o papel de líder nessa temática mediante diversos
projetos, programas e redes: ECADERT (estratégia Centro Americana de Desenvolvimento Rural Territorial), PROTERRITORIOS, PROCISUR, DTR/RIMISP,
(Miranda e Tiburcio 2010 ; IICA 2013). Essas iniciativas têm sido também fortalecidas na escala interamericana pelo BID e pela FAO (2005).
Transferência mais retórica que técnica de um modelo europeu
Por outra parte, o modelo europeu dos fundos estruturais tem sido transferido sob
a influência das políticas de cooperação bilaterais, notadamente espanhola e francesa3, constituindo um revezamento do modelo europeu. Nos casos da Bolívia, do
3
Por exemplo: Missões das câmaras de comercio e indústria na América Latina (Champetier, 2003) ou diferentes iniciativas das regiões francesas a traves da cooperação decentralizada.
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Peru e de Nicarágua, foram os programas financiados pela Dinamarca (que abriu
uma embaixada na Bolívia dedicada a esses projetos e co-financiou a pesquisa DTR
do Rimisp), pela Alemanha (programa PADEP de descentralização e luta contra a
pobreza da GTZ) promovendo políticas de desenvolvimento territorial cumulando
a injunção da governança decentralizada com apoio a segurança alimentar, participação da sociedade civil, luta contra a pobreza e instrumentos de acompanhamentos dos projetos. Indiretamente, mediantes co-financiamentos, as organizações
Internacionais participam do mesmo processo, em particular a FAO, o PNUD e o
Banco Mundial (Valderrama 2004).
Por fim, outro tipo de transferência, intra-continental é verificado na América
Latina: provem de um efeito feed back de « modelos » propriamente latino-americanos, em particular do Brasil, cujo programa nacional de desenvolvimento territorial está sendo observado por outros países latino-americanos: Argentina, Uruguai, Guatemala, El Salvador, etc. No caso do Brasil e da Argentina, a inovação
em matéria de desenvolvimento rural se traduz pela territorialização de uma política setorial (agricultura familiar) e por uma vocação integradora: ordenamento
territorial, agregação de valor a produção local, desenvolvimento sustentável, luta
contra a pobreza (CEPAL 2010). No Uruguai a abordagem territorial foi associada à políticas públicas de redução da pobreza e do êxodo rural com as Mesas de
Desenvolvimento Rural e projetos de apoio a produção familiar financiados pelo
FIDA (De Torres et al. 2014). O modelo do Brasil foi assim exportado na América central com assistência técnica do IICA. Foi o caso de El Salvador, com um
investimento direto da cooperação bilateral brasileira. Esse tipo de transferência
parece corresponder ao que a literatura sobre os policy transfers chamou de « bandwagoning », quer dizer um fenômeno de imitação por seguimento das políticas
de países vizinhos (Waltz 1979).
Três conclusões podem ser retidas desses elementos.
Por um lado, existe uma grande diversidade de processos em curso: são diversos tipos de transferências de um modelo (entre Europa e América Latina e entre
Estados latino-americanos), de transnacionalização, mas também de intergovernamentalismo em função dos interesses específicos dos estados europeus, mas
também do Brasil.
Por outro lado, essa internacionalização opera por processos de produção/difusão
sob a influência de arenas internacionais, de redes de pesquisadores, universitários e
peritos, que constituem « configurações transnacionais » (Hassenteufel 2008, 134).
Em terceiro lugar, o conjunto desses mecanismos de circulação de normas e de
transferências de modelos, corresponde também, paralelamente a uma atividade
intensa e bastante regionalizada dos movimentos sociais rurais e camponeses.
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Mecanismos de regionalização
O MERCOSUL tentou tornar supranacionais algumas políticas públicas: infraestruturas, energia, mas também, mais recentemente políticas territoriais com a
criação do FOCEM, transferência direta dos fundos estruturais europeus. Trata-se
ainda de um embrião de políticas de desenvolvimento regional a qual pode ser agregada o programa PROCISUR (que reúne as instituições de pesquisa agropecuária
dos seis países do Mercosul). Mas, essa iniciativa integra marginalmente as preocupações do desenvolvimento territorial. A demanda da constituição de um fundo
regional de apoio ao desenvolvimento rural pelos movimentos nacionais de agricultores familiares reunidos na REAF (Reunião Especializada da Agricultura Familiar)
foi aprovada; mas esse fundo, alimentado por Brasil e Argentina principalmente é
ainda modesto, só pode assegurar o funcionamento da secretaria executiva da REAF
em Montevideo.
Na América central, existe uma tentativa de regionalização a partir de organizações regionais setoriais tratando do meio ambiente e do desenvolvimento territorial (SICA-Sistema de Integração Centro-americano, Estratégia Centro-americana
de desenvolvimento rural territorial-ECADERT). Parece que se trata de uma estratégia deliberada dos estados latino-americanos se consideramos o exemplo da iniciativa de Integração da Infraestrutura Regional da América do Sul (IIRSA) ligada a
União das Nações Sul-americanas (UNASUL) criada em 2008, que, também, atua
como uma organização pouco supra‐nacionalizada (Rouquié 2011).
De acordo com a literatura sobre EU, podemos transpor para o caso latino-americano a ideia de regionalização “por baixo” (Pasquier e Weisbein 2004). Esses
autores observam que na Europa, os territórios não são somente esponjas que
absorbem os imperativos da globalização econômica, mas são, mais bem, lugares
de “re-apropriação”. A regionalização por baixo vem igualmente das aspirações de
reforma dos movimentos sociais rurais ou das reivindicações firmes dos esquecidos do crescimento econômico e agrícola. Por outra parte, certos trabalhos sobre
a regionalização na América Latina já tinham mencionado que ela não podia se
resumir à única dinâmica internacional, mas que tinha também que examinar a
capacidade das elites econômicas e universitárias a levar essas problemáticas nas
arenas que superam as fronteiras dos estados e das organizações internacionais
(Dabène 2009). Pode se agregar as estratégias internacionais das coletividades
territoriais, que também «por baixo» implementam transferências internacionais
subnacionais (Pasquier 2002).
A observação das políticas implementadas nos quinze últimos anos, indica mecanismos de regionalização continental das políticas setoriais. Por um lado existe os
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efeitos das organizações internacionais ou interamericanas (o IICA que depende da
OEA) mas, por outro, o processo aparece como autônomo da vontade de intergovernamentalismo dos estados. Isto poderia corresponder ao fenômeno de spill over (de
dinâmica de integração indireta e cumulativa) descrito no caso da construção europeia
(Lindberg 1963), mas nesse caso, por baixo: a regionalização ganharia em eficiência
conseguindo competências pelos movimentos sociais e contornando o intergovernamentalismo. Quando as organizações internacionais regionais latino-americanas mal
conseguem regionalizar políticas públicas por conta da fraqueza da supranacionalização e dos excessos de controle dos estados que privilegiam o intergovernamentalismo
(Girault 2009; Dabène 2009), o modelo de política de DTR estudado, estendeu se
no continente, escapando, em parte aos estados, a partir de coordenações e de redes
mobilizando as organizações internacionais, as arenas de peritos e científicos, ou os
movimentos sociais rurais e camponeses. Estes se dotaram de organizações regionais:
Via Campesina, REAF e COPROFAM (Coordenação das Organizações Profissionais da Agricultura Familiar do Cone Sul). O conjunto imbricado desses diversos
mecanismos produz processos de regionalização latino-americana da política de DTR
por meio da internacionalização de políticas. Está sendo promovido por setores institucionais minoritários com relação aos grandes ministérios notadamente, economia
e finanças, ou o de agricultura no caso das políticas de DTR.
Implementação das políticas de DTR em quatro países
Os programas acompanhados nos quatro países foram o PRONAT-PTC no Brasil,
o Programa Nacional de Apoyo al Desarrollo de los Territórios (PANDT) em Argentina, os Programas PRODESAL (Desarollo local) e PDTI (Programa Desarrollo
Territorial Indígena) executados por INDAP/Ministério da Agricultura no Chile e
o Programa Mesas de Desarrollo Rural (MDR) do Ministério de pecuária e Agricultura no Uruguai (Tabela 2).
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Tabela 2. Políticas de desenvolvimento territorial rural nos 4 países de estudo
Pais
Marco nacional
Política de DTR
Órgão de
tutela
Argentina
Programa Federal
de Apoyo al
Desarrollo Rural
Sustentable
ProFeder
Programa Nacional de Apoyo al
Desarrollo de los Territorios /INTA
MINAGRI
INTA
2003
2006
PRONAF-CMDR
PRONAT-PDSTR
Territórios da Cidadania
MDA
MDA
Casa Civil
MDA-SAF
MDA-SDT
MDA-SDT
1996
2003
2008
Programa de Desarrollo Territorial
Indígena (PDTI)
PRODESAL
Pol. Nac. Desarrollo Rural 201424
MINAGRI
INDAP
INDAP
INDAP
2006
2008
2013
Mesas de Desarrollo Rural
Ministerio
de
Ganadería
y
Agricultura
MGAP
Brasil
Chile
Uruguai
Política
SECODIR
Ministério
Intérior
Ley ordenaterritorial y
desarrollo
sostenible
18.308/2009
Órgão de
execução
Ano
87
Departamento
Desarrollo Rural
2007
2011
Fonte: Pesquisa
Um enfoque ainda setorial com tentativas de integração de objetivos e
programas
Verificamos nos quatro países estudados (Argentina, Brasil, Chile e Uruguai) que
a política de desenvolvimento territorial é paradoxalmente bastante setorial: ela é
rural; é implementada por estruturas que dependem do Ministério da Agricultura (INDAP no Chile, INTA na Argentina, Direção do Desenvolvimento Rural
no Uruguai) ou do Ministério do Desenvolvimento Agrário no Brasil (Secretaria
do Desenvolvimento Territorial). No Brasil, Chile e Uruguai, existe também uma
política de desenvolvimento territorial nacional administrada por outro ministério (Integração Nacional no Brasil, Interior no Chile, Habitação, Ordenamento
Territorial e Meio Ambiente no Uruguai). Esses ministérios intervêm na descentralização (o que é diferente da territorialização) ou nos macro territórios e não
tratam do desenvolvimento rural. Existiu uma tentativa de coordenação por parte
da Direção do Ordenamento Territorial de Uruguai, depois da votação da Lei de
Ordenamento Territorial e desenvolvimento Sustentável em 2009, num departamento do leste do Uruguai com diversos problemas de tensão entre pecuária, minas
e agricultura. Mas essa iniciativa teve que enfrentar a dominação do Ministério da
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Pecuária e Agricultura (Sabourin, et al. 2015). Este ministério justifica a anterioridade da sua própria iniciativa de descentralização mediante a instalação em todo o
país de Mesas de Desenvolvimento Rural, onde estão convidados os representantes
dos outros setores.
De fato, esses espaços participativos e consultivos, como no Brasil e na Argentina,
estão sendo investidos, sobretudo pelas organizações dos agricultores familiares. Na
Argentina, mesmo depois da criação da Secretaria da Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Rural, foi o INTA (Instituto Nacional de Tecnologia Agrícola) antigo e
bem implantado em nível local e regional, que guardou o controle e a gestão do programa de desenvolvimento territorial, dispondo dos recursos humanos, do dispositivo
institucional e de certa confiança do mundo rural (Elverdin, et al. 2015).
No Brasil, houve em 2008 uma tentativa de coordenação da intervenção dos diferentes ministérios atuando para o desenvolvimento rural (Saúde, Educação, Meio
Ambiente, etc.) mediante o Programa dos Territórios da Cidadania (PTC), coordenado pela Casa Civil da Presidência da República. Mas a execução foi confiada ao
MDA-SDT, constituindo um segundo nível de fortalecimento político e financeiro
do Programa Nacional de Desenvolvimento Territorial Rural (PRONAT). O lançamento do PTC foi acompanhado da difusão de um cálculo agregado do conjunto
dos orçamentos federais a serem aplicados nos novos Territórios da Cidadania. Porem este anuncio não foi realmente seguido de efeitos diferenciados na implementação do orçamento, mas tampouco em termos de integração ou coordenação dos
diferentes setores e dos ministérios envolvidos.
Durante a primeira fase do PRONAT no Brasil (2003-2008), houve avanços
em certos estados federados que, por opção política ou técnica, adotaram a territorialização do desenvolvimento regional, fazendo coincidir os novos territórios e as
subdivisões do seu planejamento estadual (Bahia, Sergipe, Ceara, Pará, etc.).
No Chile, a escala regional passa a ser mais determinante em matéria de desenvolvimento territorial, pela importância dada a governança das instancias regionais.
Foi por exemplo o caso nas regiões de Bio Bio e O’Higgins, onde o setor privado
(agroindustrial ou ligado à piscicultura e aquicultura) foi associado ao processo com
resultados encorajadores (Martinez et al. 2014).
Na Argentina e no Chile pela natureza das instituições agropecuárias encarregadas do DTR, as ações são bastante focadas na inovação técnica, no processamento
agroalimentar e apoio a valorização econômica da produção (Juarez et al. 2014). No
Uruguai, depende da situação da zona. As áreas periurbanas de agricultura e horticultura intensiva ou de produção de leite demandam, sobretudo apoios produtivos
ou para comercialização da produção (Riella e Mascheroni 2012). Pelo contrário
as áreas mais isoladas de pecuária extensiva no norte e noroeste do país apresentam
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uma demanda presa em termos de acesso aos serviços básicos: saúde, educação,
eletrificação e estradas rurais (Sabourin et al. 2015).
No Brasil, dada a relativa separação das ações do MDA entre as suas três secretarias (credito e extensão agrícola na secretaria a agricultura familiar - SAF; reforma
agrária e crédito fundiário na Secretaria de Reordenamento Agrário SRA; DTR na
Secretaria de Desenvolvimento Territorial - SDT), o PRONAT retomou o modelo
do PRONAF Municipal e financiou essencialmente infraestruturas e equipamentos
coletivos. Esse modelo de intervenção bem específico não chega a constituir uma
alavanca para a inovação produtiva e a organização intermunicipal. Pelo contrário,
pelas dificuldades administrativas (para as transferências financeiras da federação
para municípios e de gestão dos projetos) o PRONAT reproduz o processo de criação de estruturas vazias, “elefantes brancos”, herdados da época dos projetos especiais de desenvolvimento regional integrado dos anos 70-80.
Uma hibridação das referencias, dos objetivos e dos instrumentos
Uma segunda caraterística comum às políticas territoriais rurais nesses quatro países, é a ambição de associar vários objetivos e vários enfoques inovadores, mas que
nem sempre se casam bem naturalmente.
A territorialização exige a definição e implementação de uma estratégia de desenvolvimento que procure adaptar as políticas setoriais às restrições ou às especificidades
locais. Mas nos casos estudados, a territorialização corresponde também a um processo que procura a construção de “territórios de projeto” (Dubois 2009). Isso supõe
uma relação entre os projetos ou o projeto do território e uma construção de identidade por diferentes atores em várias escalas. Essa construção tem um impacto sobre a
tomada de decisões (o político) e sobre a organização dos serviços (o administrativo e
setorial). Portanto pode existir um processo de territorialização dos serviços que seja
desligado daquele do político ou vice-versa. Essa defasagem que podemos observar
nas políticas estudadas nos quatro países explica ao mesmo tempo o caráter incompleto ou híbrido do processo de territorialização. Por exemplo, no Brasil como no
Uruguai, trata se mais de um processo de descentralização (do MDA e do Ministério
de Pecuária e Agricultura) que de territorialização das iniciativas e dos projetos. Existe
um duplo movimento: descendente quanto às modalidades de apoio e ascendente,
apenas para a identificação dos projetos locais ou dos seus beneficiários.
Se a territorialização das políticas de desenvolvimento consiste de fato em aproximar as tomadas de decisão dos problemas dos usuários/beneficiadores, não é surpreendente que esses instrumentos estejam associados a processos de desconcentração do
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Estado, de descentralização e de participação da população. Em realidade, cada país
realiza uma espécie de bricolagem dentro do seu marco constitucional e a partir das
instituições existentes para aproximar ações de desenvolvimento e territórios rurais.
Esses três processos estão bem presentes, em diversos graus nos quatro países.
No entanto, existe sempre um Ministério do Planejamento (Argentina), do Interior (Chile), da Integração nacional (Brasil) ou do Ordenamento territorial (Uruguai), encarregado da planificação, da arrumação, da coerência e da coordenação
territorial, mas diferente do processo de construção de “territórios de projeto”. As
relações entre esses ministérios e os programas de desenvolvimento territorial rural
nunca estão bem claras nem evidentes. Por outra parte, existem diversos dispositivos jurídicos ou institucionais de descentralização, regionalização e ordenamento
do território. Os mesmos podem funcionar, e às vezes bem, sem recorrer a um
enfoque participativo agregado, já que corresponde a emanação de uma democracia
representativa ou eleitoral local ou regional. É o caso dos consórcios intermunicipais (Brasil), dos sindicatos mistos de vales ou bacias (Argentina, Brasil, Uruguai,
Chile), dos conselhos e das agências de desenvolvimento regional (Brasil, Chile),
das câmaras setoriais e alianças produtivas (Chile), etc.
De fato, os níveis de participação e os níveis de desconcentração e descentralização são diferentes de um país a outro. No Chile e na Argentina, é mais o caso
dos governos regionais ou provinciais. No Uruguai, a descentralização está apenas
iniciando e existe às vezes uma confusão entre os diversos interlocutores sobre os
níveis territoriais a serem escolhidos para as Mesas de Desenvolvimento Rural. Inicialmente para o Ministério da Pecuária e Agricultura era aquele dos departamentos
que corresponde a sua escala de desconcentração. Para os poderes locais, depende de
onde estão transferidos os recursos em função da nova lei de descentralização e da
criação de municípios. Para os agricultores o território deveria corresponder à área
coberta pelas suas organizações profissionais, cooperativas, colônias e sociedades de
fomento. Nos departamentos de Salto e de Rivera se passou assim de uma única a
três ou quatro mesas em função desse processo.
No Brasil, a dificuldade vem do fato da escala territorial (reunindo vários municípios) não corresponde a uma escala administrativa e encontra-se muitas vezes,
paralisada em termos de execução, entre os níveis do estado federado e do município. Finalmente, paradoxalmente, a característica principal da territorialização das
políticas públicas, a transversalidade, está pouco presente, pela natureza do público
meta e dos ministérios mobilizados.
Na Argentina e no Brasil onde essa hibridação dos referenciais, objetivos e instrumentos está mais marcada, chega a provocar uma confusão entre as prioridades e as
mensagens da política pública. Favareto (2010) nota nesses dois países, o caráter fragmundosplurales
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mentado do programa e o lado às vezes ilusório dos discursos com relação aos meios e
resultados. A propósito das diversas dimensões agregadas num mesmo programa, ele
evoca “um processo de inovação por adição” e uma falta de prioridades claras.
Público meta segmentado
No Brasil, na Argentina e no Uruguai, a política territorial é explicitamente dirigida
sobre o setor da agricultura familiar e associada a uma política transversal de luta
contra a pobreza (Brasil sem Miséria, Monotributo Social para agricultura familiar na
Argentina, PRODESAL no Chile e Programa Uruguai Rural e MEVIR para melhoria da vivenda rural no Uruguai).
No Brasil existe em paralelo uma política de segurança alimentar também territorializada com conselhos participativos nas escalas territorial, estadual e federal.
Paradoxalmente, os Conselhos de Segurança Alimentar são mais abertos ao setor
privado (produção, indústria e comercio agroalimentar) e mais em fase com os
consórcios intermunicipais de desenvolvimento (Mascarenhas 2013). Esses consórcios têm um estatuto jurídico que ilhes permite administrar infraestruturas ou
equipamentos públicos.
No Chile, instrumentos especiais de política territorial, também administrados pelo
INDAP são destinados às Mulheres ‘Programa de Formación y Capacitación a Mujeres
Campesinas -PRODEMU), às populações indígenas (Programa de Desarrollo Territorial
Indígena PDTI 2009) e camponesas (Programa Agropecuario para el Desarrollo Integral de los pequeños productores campesinos del secano de la región de Coquimbo-PADIS)
(Martinez et al. 2014). Trata-se de uma herança ligada tanto aos conflitos fundiários
como às competências do INDAP em matéria de extensão e inovação agrícola. No
entanto, o conflito permanece inteiro quanto ao manejo dos recursos hídricos que no
Chile estão dissociados da propriedade do solo (inclusive no caso de propriedades comuns como as terras indígenas) e, pelo tanto, podem ser objeto de concessões privadas.
O foco dessas políticas está geralmente sendo justificado em nome da inclusão
social e econômica de populações específicas ou marginalizadas. Mas, por natureza,
é também fonte de exclusão: como tratar as famílias e comunidades mestiças no
caso das regiões indígenas da Araucania no Chile ou no norte da Argentina? No
Uruguai, a definição do estatuto de agricultor familiar foi forjada de maneira a poder incluir um público amplo: por exemplo, o produtor familiar poder residir nas
suas terras ou num raio de 50 km. No Brasil, segundo a natureza dos movimentos
sociais ou das coalizões de causa ou de política que investem o Conselho ou Colegiado de Desenvolvimento Territorial, certas categorias se encontram excluídas:
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muitas vezes é o caso das comunidades indígenas, das organizações de pescadores
artesanais, ou até dos assentados e Trabalhadores Sem Terra. Em certos colegiados
territoriais como no Portal da Amazônia (Mato Grosso) o Sindicato Rural dos agricultores patronais está sendo representado.
No Brasil, foi difícil integrar nos Colegiados Territoriais os pescadores artesanais, apesar de serem, por lei, comtemplados na categoria da agricultura familiar. O
novo Ministério da Pesca criado em 2009 investiu na política territorial, mas precisamente, procurando que as organizações de pescadores sejam representadas nos
CODETER dos Territórios da Cidadania, beneficiem dos projetos financiados pelo
MDA como das próprias contribuições financeiras do setor da pesca. Pelo contrário,
apesar de existirem demandas prioritárias das organizações de agricultores expressas
nos planos de desenvolvimento territorial em matéria de regulação fundiária e de reforma agraria, o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária-INCRA, não
mostrou muita vontade de integrar os CODETER, apesar de depender do MDA.
Essas desafeições de outros órgãos ou ministérios setoriais, inclusive depois da
criação do PTC, têm levado a reduzir os recursos realmente alocados ao programa
de desenvolvimento territorial. O risco é finalmente de gerar projetos relativamente
simbólicos, provocando poucos impactos, mas elaborados a custo de longos e fastidiosos processos de negociação e concertação, o que leva a frustrações, às vezes tão
graves como a ausência de participação.
Aprendizagens institucionais e diversificação das representações
A diversidade das funções e dimensões dos programas de DTR e as ambições em
termos de participação têm levado a uma multiplicação dos atores envolvidos, inclusive nos processos de planejamento e implementação dos projetos. Em consequência, acontecem encontros e novas formas de interações entre diversas categorias
de atores e a necessidade de novos representantes dos diferentes setores, em particular ao nível da sociedade civil (Grisa e Schneider 2014).
Nos quatro países, os interlocutores dos diversos setores envolvidos nesses programas, indicam novas formas de relacionamento entre representantes dos serviços
públicos, das organizações de produtores, das coletividades locais, ou até das firmas
privadas. Essas inter-relações dão lugar a aprendizagens individuais, mas também
coletivas e institucionais. Uma das consequências no Brasil como na Argentina têm
sido a emergência e a renovação das lideranças e representantes dos agricultores
familiares, em particular das mulheres e dos jovens, mas também das comunidades
chamadas “tradicionais”.
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Essa diversificação dos líderes da sociedade civil no Brasil se deve tanto aos esforços de capacitação dos conselheiros territoriais realizados pelo MDA como a recrudescência de conselhos, municipais ou intermunicipais setoriais (desenvolvimento
rural, meio ambiente, segurança alimentar, educação, saúde, etc.) que obrigou o
setor da agricultura, e em particular da agricultura familiar a se dotar de representantes nessas múltiplas instâncias.
No Chile o destaque foi dado na também na capacitação, através do programa SAT
(Serviços de Assistência Técnica) e a coordenação entre setores com o programa de Turismo Rural. (Martinez et al. 2014). Na Argentina, um eixo importante da capacitação
e da assistência técnica corresponde, em realidade, a uma tradição do INTA em matéria de processamento local dos produtos, pequena agroindústria rural, mecanização
adaptada e apoio à comercialização, em particular com o programa de venda direta dos
agricultores familiares: as férias de agricultura familiar (Juarez et al. 2014).
Considerações finais
As políticas de desenvolvimento territorial na América Latina oferecem um bom
exemplo de mecanismos de hibridação: este acontece ao nível dos referenciais, dos
modelos, dos vetores e dos processos de difusão, amplamente internacionalizados.
Mas existe também uma hibridação dos objetivos, das funções, dimensões e dos
instrumentos, numa forma de incrementalismo que remete para mecanismos de
agregação (Favareto 2010). Essa hibridação vem também do freio ou do peso das
instituições: estruturas e rotinas administrativas, constituições (federais ou centralizadas), ou seja, de diversas formas de dependência ao caminho do modelo institucional nacional (Mahoney 2001).
Essa hibridação, paradoxalmente, constitui ao mesmo tempo a atração e o caráter inovador de essas políticas e a sua fragilidade. Existem vários riscos quanto a
sua evolução. O primeiro, amplamente comentado (Favareto 2010; Sotomayor et
al. 2013) seria o fato de aplicar apenas a retórica do DTR, mudando o discurso
sem mudar as modalidades de ação dos programas ou apenas marginalmente. O
segundo risco, sobretudo nos casos do Chile e da Argentina seria a « desagriculturalização » observada em diversos programas de DTR. Existe um risco de passar
de um extremo ao outro, invertendo em atividades, de fato inovadoras (turismo,
ambiente, educação, etc.), mas sem dúvida, ainda marginais. A agricultura não deixa de ser a atividade essencial da maioria dos territórios rurais de América Latina,
e não pode ser esquecida, sob o pretexto de tomar em conta a complexidade e a
diversidade do rural (IICA 2013).
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Outra fonte de inquietude são programas que acabam tratando uma grande
diversidade de temas (desenvolvimento rural, sustentabilidade, redução da pobreza,
etc.) e com vários enfoques (descentralização, arrumação do território, desconcentração do estado, participação da sociedade civil...). Essas políticas podem mobilizar
uma retorica de apoio à produção, mas sem estratégia coerente de desenvolvimento
econômico, ou sem meios para poder investir nas ferramentas que estão na base da
produção: estabilização fundiária, inovação tecnológica, diversificação produtiva e
acesso aos mercados, etc. Às vezes, os programas de DTR se traduzem numa oposição entre um enfoque de desenvolvimento territorial e endógeno e o enfoque das
cadeias produtivas. Trata-se de procurar integrar melhor os programas de desenvolvimento rural e de desenvolvimento agrícola, de maneira a valorizar realmente
os atributos territoriais, e as sinergias possíveis entre agricultura, médio ambiente,
turismo, artesanato, comercio e agroindústria. Mas, na América Latina, a imagem
dos projetos no Chile, Peru e Equador, já estão sendo experimentadas iniciativas
que vão nesse sentido e procuram aproximar produtores, mercados de consumidores e agroindústria: as alianças produtivas entre agricultores e agroindústria (Chile,
Equador), alianças campesino-cozinheiro (Peru), programas de compras públicas
aos agricultores familiares (Brasil, Equador, Paraguai, etc.), feiras da agricultura familiar e feiras agroecológicas (Argentina, Brasil, Peru).
Finalmente, outro risco seria um tipo de “culto do território” para retomar uma
expressão de Sotomayor (2013), que deixaria esquecer o fato que todo território
está inserido num quadro global, geralmente também determinante. Trata se evitar
enfoques demasiado endógenos que negligenciam as interações entre o território e
o seu ambiente externo, ou entre territórios vizinhos, mesmo se existe um potencial
e valores na identidade territorial.
Agradecimentos
Os autores agradecem os avaliadores anônimos e as agencias financiadoras dos projetos de pesquisa que tem contribuído para a elaboração desse trabalho. Os resultados apresentados nesse artigo vem do Estudo “Políticas públicas y agriculturas
familiares em América Latina y El Caribe, financiado pelo CIRAD e pela Rede PPAL”, do projeto TRANSBRASIL (Disseminação de modelos brasileiros de políticas
públicas para a agricultura familiar na América Latina) financiado pelo CNPq Universal 2014 (N° 443245/2014-2), do projeto MESAS (Mesas de Desarrollo Rural)
financiado pelo programa ECOS-Sud (França) e a Universidad de la Republica de
Uruguai (N°U14H01).
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