A parceria entre a Polícia Militar de Minas Gerais e a - RI-FJP

Fundação João Pinheiro
Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho
Sérgio Luiz Felix da Silva
A PARCERIA ENTRE A POLÍCIA MILITAR DE MINAS
GERAIS E A FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO: uma busca de
legitimidade em ambientes altamente institucionalizados?
Belo Horizonte
2009
ii
Sérgio Luiz Felix da Silva
A PARCERIA ENTRE A POLÍCIA MILITAR DE MINAS
GERAIS E A FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO: uma busca de
legitimidade em ambientes altamente institucionalizados?
Dissertação de conclusão de curso
apresentada ao Programa de Mestrado em
Administração Pública - Concentração em
Políticas Sociais - promovido pela Escola
de Governo Professor Paulo Neves de
Carvalho / Fundação João Pinheiro
Orientador: Ricardo Carneiro
S586p Silva, Sérgio Luiz Felix da
A parceria entre a Polícia Militar de Minas Gerais e a Fundação João
Pinheiro:
Uma
busca
de
legitimidade
em
ambientes
altamente
institucionalizados? / Sérgio Luiz Felix da Silva. - Belo Horizonte: Fundação
João Pinheiro /Escola de Governo Prof.° Paulo Neves de Carvalho, 2009.
147 f.
Orientador: Professor Ricardo Carneiro.
Dissertação (mestrado) - Fundação João Pinheiro /Escola de Governo Prof.°
Paulo Neves de Carvalho. Programa de Pós-Graduação em Administração
Pública.
1. Segurança Pública 2. Organizações policiais 3. Instituições de
ensino e pesquisa. 4. Reforma policial. 5. Reforma administrativa. 6.
Ambiente institucional. 7. Convênio
CDU: 35
iii
Dedicatória
- à minha mãe, Maria das Dores e a meu pai,Walter (in memorian),
por todas as virtudes das quais não permitiram que me descuidasse
e sem as quais este trabalho, por mais primoroso que pudesse vir a
ser academicamente, perderia muito de seu valor;
- a meus filhos Iara e Iago que representam um momento em que a
vida passa a ter um novo sentido para mim. Passo do singular para
o plural, me divido e cresço, me multiplico, me renovo, expando
horizontes. Enfim, ganho forças;
- à minha esposa, Márcia, por sua paciência quando devida, por sua
compreensão quando necessária e por, mesmo nem sempre se
dando
conta de
sua contribuição, tê-la dado
com
grande
naturalidade permitindo convertê-la em verdadeiro ensinamento.
Pena que nem sempre ou bastante tempo depois, tenha me dado
conta disso. Enfim, por ter me mantido conectado com a realidade
sem, contudo, ter deixado de prestar o devido apoio e cobertura.
iv
Agradecimentos
Não há caminho que se possa trilhar solitariamente. No processo de desenvolvimento deste
trabalho, necessitei que muitas mãos me fossem estendidas para que pudesse atingir meus
objetivos. Sinto-me um privilegiado, pois não houve, nessa minha jornada, a despeito de
quaisquer que tenham sido as razões, quem quer que o negasse. Estes, contudo, não são,
efetivamente, responsáveis pelos resultados desta empreitada, responsabilidade à qual
assumo sem reflexão. Todavia, não devo deixar de reconhecer-lhes grande contribuição.
Assim, agradeço,
- ao professor Ricardo Carneiro, pela disposição de orientar-me nesta pesquisa, pela
paciência, pelas contribuições e, acima de tudo, pela confiança e autonomia de vôo;
- aos membros da Polícia Militar de Minas Gerais, pela disponibilidade, atenção e
paciência com que me atenderam: os ex-comandantes-gerais Cel. José Ortiga, Cel. Vicente
Gomes da Mota, Cel. Leonel Archanjo Affonso; os coronéis, Euro Magalhães, Zéder
Gonçalves do Patrocínio, Klinger Sobreira de Almeida e Fábio Manhães Xavier (chefe da
Academia de Polícia Militar de Minas Gerais); os tenente-coronéis João Bosco de Castro
(Fundação Guimarães Rosa) e Ricardo Santos Ribeiro (ex-Chefe do CPP); o major Luis
Henrique Ribeiro Moreira; o capitão Édson Gonçalves, as subtenentes. Sandra Silva
Araújo e Maria José Ribeiro de Paula e toda equipe do CPP; a tenente-coronel Jacqueline
Rocha (Chefe do Centro de Gestão Documental - CeGeDoc), os tenentes Altair de Avelar
(Seção de Microfilmagem) e Vânia Kiareli, o sargento Reginaldo Batista da Silva
(Microfilmagem); o tenente Raul Célio Nogueira da Seção Orçamentária Financeira da
APM; a sra. Rita Lúcia de Almeida Costa (bibliotecária da APM);
- a Luciano Amorim Borges e Antônio Luiz de Macedo Costa, professores do antigo
CDA/FJP; e Maria Judite Alves Pacheco (Biblioteca Profa. Maria Helena Andrade/FJP);
- e menção especial a mais um "Tantão" de gente, cuja amizade, admitido o termo poder
ser insuficiente para explicitar toda inspiração, apoio, compreensão e companhia
disponibilizadas e experiência propiciada em período que antecede e extrapola aquele
destinado à efetiva conclusão do mestrado, permitiu-me descobrir novidades, redescobrir
potencialidades e, "numa viagem que apenas começa", aprender a valorizar coisas que se
tornaram detalhes na rotina do dia-a-dia, levando-me a criar novas expectativas com
relação ao "vir a ser".
v
SIGLAS
APM
- Academia de Polícia Militar
BDMG
- Banco de Desenvolvimento do Estado de Minas Gerais
BNDES
- Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
CAE
- Centro de Administração e Ensino
CAO
- Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais
CDA
- Centro de Desenvolvimento em Administração
CEA
- Curso de Especialização em Administração
CeAE
- Centro de Altos Estudos
CEAG
- Centro de Assistência Gerencial de Minas Gerais
CEBRAE
- Centro Brasileiro de Apoio à Pequena e Média Empresas
CED
- Conselho Estadual de Desenvolvimento
CEEA
- Conselho Estadual de Economia e Administração
CEG
- Centro de Ensino e Graduação
CEGESP
- Curso de Especialização em Gestão Estratégica de Segurança Pública
CESP
- Curso de Especialização em Segurança Pública
CET
- Centro de Ensino e Treinamento
CETEC
- Fundação Centro Tecnológico de Minas Gerais
CFAP
- Centro de Formação e Aperfeiçoamento de Praças
CFO
- Curso de Formação de Oficiais
COPOM
- Centro de Operações da Polícia Militar
CPA
- Comando de Policiamento de Área
CPC
- Comando de Policiamento da Capital
vi
CPI
- Comando de Policiamento do Interior
CPP
- Centro de Pesquisa e Pós-Graduação
CSP
- Curso Superior de Polícia
CTP
- Centro de Treinamento Policial
DI
- Departamento de Instrução
DO
- Diretoria de Operações
DPEP
- Diretrizes para o Planejamento de Ensino Profissional
DPESP
- Diretrizes para a Educação Profissional da Segurança Pública
DPM
- Diretoria de Policiamento Militar
DSE
- Diretoria de Segurança Especializada
EG
- Escola de Governo
EMPM
- Estado Maior da Polícia Militar
EPPM
- Estatuto do Pessoal da Polícia Militar
EsFAO
- Escola de Formação e Aperfeiçoamento de Oficiais
ETRA
- Fundação Escritório Técnico de Racionalização
FJP
- Fundação João Pinheiro
IESP
- Instituto de Educação em Segurança Pública
IGPM
- Inspetoria Geral das Polícias Militares
ILPES
- Instituto Latino-Americano de Pesquisa e Estudos Sociais
InAP
- Instituto de Administração Pública
INDI
- Instituto de Desenvolvimento Industrial de Minas Gerais
IPEA
- Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
NPCE
- Normas para o Planejamento e Conduta do Ensino
PAA
- Programa de Aperfeiçoamento em Administração
vii
PEAP
- Programa de Especialização em Administração Pública
PGE
- Plano Geral de Ensino
PMDES
- Plano Mineiro de Desenvolvimento Econômico e Social
PMMG
- Polícia Militar do Estado de Minas Gerais
PNTE
- Plano Nacional de Treinamento de Executivos
PPEE
- Programa de Política e Estratégia para Altos Executivos
PRODEMGE - Companhia de Processamento de Dados de Minas Gerais
PROMOR
- Programa de Modernização Administrativa
PTAM
- Projeto de Treinamento em Administração Municipal
PTGE
- Projeto de Treinamento em Gestão Empresarial
RAPM
- Regulamento da Academia de Polícia Militar
REPM
- Regulamento de Ensino Profissional da PMMG
RGPM
- Regulamento Geral da Polícia Militar
ROTAM
- Rondas Táticas Metropolitanas
SEPLAN
- Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral
SERAD
- Secretaria de Estado da Reforma Administrativa e Desburocratização
SPMO
- Superintendência do Policiamento Militar Ostensivo
SUMOR
- Superintendência de Modernização Administrativa
viii
RESUMO
Esta dissertação teve por objetivo principal analisar a relação de "parceria" entre uma
organização policial militar e uma instituição de ensino e pesquisa. O objeto de estudo foi
o convênio estabelecido, em 1985, numa iniciativa considerada "pioneira", entre a Polícia
Militar de Minas Gerais e a Fundação João Pinheiro. À luz da teoria das organizações
trabalhou-se com o pressuposto de que em ambientes altamente institucionalizados, as
organizações são premidas mais por demandas de eficiência institucional que por
eficiência técnica. Assim, a iniciativa da Polícia Militar de Minas Gerais, considerado
inserir-se num ambiente altamente institucionalizado da segurança pública, teria se
orientado mais por uma busca de legitimidade que por eficiência técnica.
Sob esta
perspectiva, a investigação compreendeu extensa pesquisa bibliográfica e documental, no
sentido de caracterizar as organizações envolvidas quanto às suas especificidades, contexto
de criação, trajetória histórica e ambiente organizacional. A descrição e análise do
momento e termo de convênio foram complementadas com entrevistas com atores
diretamente envolvidos tanto da parte da PMMG quanto da FJP. Enfim, concluiu-se que,
em 1985, a proposta, da Polícia Militar de Minas Gerais, de convênio de cooperação
técnica com a Fundação João Pinheiro não configurou, a rigor, uma iniciativa pioneira.
Sequer configurou uma proposta de parceria. Não ficou evidente o predominio de uma
demanda por legitimidade (eficiência institucional) apesar de se poder inferir sua
existência. A orientação mais evidente da iniciativa centrou-se no caráter de agência
pública da organização policial militar, ou seja, nas demandas por reforma e modernização
administrativa.
Palavras chaves: parceria, segurança pública, institucionalização, legitimidade, eficiência
técnica, agência pública e reforma administrativa.
ix
ABSTRACT
This dissertation aimed at analyzing the relationship of "partnership" between a military
police organization and a teaching and research institution. The object of study was the
partnership established, in 1985, in a step considered "pioneer", between the Polícia Militar
de Minas Gerais (PMMG) and Fundação João Pinheiro (FJP). Under the theory of
organizations worked with the assumption that in highly institutionalized environments,
organizations are more droven on by the demands of institutional efficiency that technical
efficiency.
Thus, the initiative
of the PMMG,
considered
fall
into the
highly
institutionalized environment of public safety, have been guided more by a quest for
legitimacy that technical efficiency. From this perspective, this dissertation include an
extense researche of literature and documents, in order to characterize the organizations
involved and their specific characteristics, context of creation, historical background and
organizational environment. A description and analysis of time and term of agreement
were supplemented with interviews with actors directly involved both as part of PMMG as
FJP. Finally, it was concluded that in 1985, the PMMG proposal's of technical cooperation
agreement with the FJP didn't configure, strictly speaking, a pioneering initiative. Even set
up a partnership proposal. It wasn't evident the predominance of a demand for legitimacy
(institutional efficiency) in spite of it can infer its existence. The most obvious direction of
the initiative focused on the public agency characters of military police organization, that
is, the demands for reform and administrative modernization.
Key words: partnership, public safety, institutionalization, legitimacy, technical efficiency,
public agency and administrative reform.
x
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO
12
1.1 A parceria entre a Polícia Militar de Minas Gerais e a Fundação João Pinheiro
14
1.2 Polícia: Legitimidade versus eficiência técnica
16
1.3 Instituições de Ensino e Pesquisa: lógica de mercado versus política institucional
19
1.4 Objetivo, hipótese e estrutura da pesquisa
22
2 POLÍCIA: FUNDAMENTOS E FUNÇÕES
25
2.1 Institucionalização e operacionalização do legítimo monopólio da força física
25
2.2 A evolução dos modelos de polícia: do tradicional ao moderno
28
2.3 Estrutura organizacional: hierarquia e disciplina
30
2.4 Especialização e profissionalização
32
2.4.1 A moderna polícia de Londres
35
2.5 As atribuições policiais: para além da aplicação da lei
37
2.6 A rotina policial: ostensividade e discricionariedade
41
2.6.1 A evolução do policiamento: do profissional tradicional ao comunitário
43
2.6.2 Discricionariedade: arbitrariedade ou autonomia?
46
2.7 Sistemas policiais
48
3. GOLPE MILITAR, O REGIME E AS REFORMAS
51
3.1 Antecedentes: o contexto político-institucional, o golpe e o regime militares
52
3.2 A reforma administrativa
60
3.3 A reforma do sistema policial
66
4. A FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO NO CONTEXTO DO PLANEJAMENTO E DA
REFORMA ADMINISTRATIVA EM MINAS GERAIS
4.1 Planejamento e reforma administrativa: princípios de desenvolvimento social e
7 1
71
econômico em Minas Gerais
4.2 A criação e trajetória da Fundação João Pinheiro (FJP)
76
4.2.1 O Centro de Desenvolvimento em Administração (CDA)
81
5. A POLÍCIA MILITAR DE MINAS GERAIS: DE FORÇA MILITAR A FORÇA
90
POLÍCIA
5.1 As força pública no Brasil: antecedentes históricos
90
xi
5.2 A experiência da Polícia Militar de Minas Gerais: de força militar a força policial
94
5.2.1 A grande reforma policial: o estouro do casulo
97
5.2.1.1 A implantação da reforma: resistências, regulamentação e vazio doutrinário
102
5.2.1.2 A consolidação e exaustão da reforma: redemocratização, criminalidade e
cientificismo
108
5.2.2 Ensino e pesquisa
112
5.2.2.1 Os cursos de pós-graduçação da PMMG
116
6. O CONVÊNIO ENTRE A PMMG E A FJP: BUSCA DE LEGITIMIDADE OU
EFICIÊNCIA TÉCNICA?
118
6.1 Antecedentes: um convênio no contexto da reforma policial
118
6.2 Um convênio no contexto da abertura política: 1985
122
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
131
8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
136
12
1 INTRODUÇÃO
No Brasil, os sinais de esgotamento do regime autoritário em fins dos anos 1970
têm seu ápice, em 1985, com a abertura do regime e a retomada do processo democrático.
Esta transição amplia as fontes de legitimidade, expondo e cobrando um "déficit de
cidadania"
histórico.
Esse
processo,
mesmo
que
incipiente,
torna
os
policiais
responsabilizáveis perante um universo político mais extenso. Concomitantemente,
constata-se uma demanda pela transformação no papel da polícia no sentido de abandonar
suas antigas funções de controle social de modo a concentrar-se no controle da
criminalidade comum, atividade para a qual suas estruturas eram (senão são) vistas como
inadequadas. (MEDEIROS, 2004: 272)
As propostas, então discutidas, de reformulação das policias almejavam torná-las
mais democráticas e eficientes. Neste contexto, as parcerias com outros atores da sociedade
civil apresentavam-se como estratégias que favoreceriam, entre outras coisas, a abertura
dessas organizações. Mais especificamente, estas parcerias eram vistas sob a perspectiva
de uma participação efetiva de Instituições de Ensino e Pesquisa na reforma dos processos
formais de ensino nas organizações policiais sob o pressuposto de que isto possibilitaria
uma transformação substantiva das mesmas. Ou seja, uma atualização de concepções
historicamente superadas e a criação de novos métodos e técnicas que pudessem orientar e
acompanhar as práticas institucionais e seus impactos sociais sob o pressuposto da
democratização e ampliação da justiça social. Em geral, permitir-se-ia o rompimento com
o isolamento das organizações policiais, criando um espaço institucional de convívio
destas com a sociedade. Torná-las democráticas e eficientes; eficientes, pois, democráticas.
A possibilidade de efetiva contribuição das instituições de ensino e pesquisa na
elaboração, execução e acompanhamento de programas de qualificação dos recursos
humanos das organizações policiais, uma vez constituídas as parcerias, era tida como certa.
Entretanto, até final do século passado, não havia sido feita uma reflexão consistente sobre
as iniciativas, que porventura tivessem sido firmadas, de modo a confirmar seus efeitos.
Dessa forma, no inicio deste século, foram realizados, em alguns municípios brasileiros,
seminários internacionais discutindo questões referentes à formação nas organizações
13
policiais e suas parcerias com universidades, instituições de ensino e pesquisa e
organizações não-governamentais.
1
As principais constatações decorrentes dessas discussões foram: (UFF, 2003: 8)
i) havia uma indefinição sobre a missão da Polícia Militar, motivada
pela existência de demandas distintas a respeito da segurança pública,
provocando [por sua vez, uma] indefinição [na] polícia [sobre a quem]
teria como missão atender, se ao Estado ou à Sociedade;
ii) seria preciso analisar de que modo as tradições institucionais regem as
ações policiais de forma a estruturar as relações sociais colocando
limites [...] para a formação de saberes mais democráticos;
iii) a formação policial não [deveria se limitar] ao mero treinamento,
devendo possibilitar o desenvolvimento de sua capacidade reflexiva;
iv) o direcionamento da oferta de cursos concentrava-se, de forma
preocupante, nos oficiais de alto comando;
v) faltavam avaliações consistentes dos resultados alcançados;
vi) as parcerias precisavam ser analisadas com mais profundidade de
modo a constatar efetivas mudanças, consolidando avanços e
corrigindo falhas.
2
Enfim, conforme Sapori (s/d), ainda era difícil identificar sinais mais concretos do
impacto institucional desse processo. Se por um lado, ele se mostrava desejável, por outro,
não ficava evidente sua efetividade. Afinal, por mais que se acreditasse "que a introdução
de novos conteúdos programáticos, de novas metodologias de ensino, de novas abordagens
da realidade social [fosse] capaz de suscitar a emergência de formas alternativas de pensar
e de agir entre os policiais, [não ficava evidente uma] efetiva concretização deste objetivo,
considerados seus dilemas, paradoxos e limites, entre outros aspectos." (SAPORI, s/d: 3-4)
Para uma avaliação com mais profundidade das parcerias, a despeito de os
propósitos, de uma forma geral, serem os mesmos, demanda-se um melhor entendimento
de aspectos específicos das mesmas, como: características e ambientes organizacionais,
contextos históricos e trajetórias. A rigor, estaria em questão o próprio entendimento do
que seria parceria.
Neste sentido, a relação estabelecida entre a Polícia Militar de Minas Gerais
(PMMG) e a Fundação João Pinheiro (FJP), em 1985, dado seu "afirmado" caráter
pioneiro, peculiaridades do objeto (a pré-existência institucional e requisito para ascensão
Os encontros, que contaram com a participação de professores, pesquisadores e profissionais da área,
representando diversas Unidades da Federação, foram patrocinados pela Fundação Ford e pela Secretaria
Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça (SENASP/MJ), e, realizados nas cidades de Belo
Horizonte (2000); Recife (2001); Macapá (2002); Niterói (2003) e Porto Alegre (2004).
O fato das parcerias acontecerem mais no nível estratégico, não quer dizer que não se tenha tentado fazê-la
para a base [das] instituições. Um bom exemplo é o caso do Amapá, através dos trabalhos desenvolvidos pelo
2
14
na carreira dos cursos), entre outros aspectos, passa a configurar um exemplo adequado de
análise.
1.1 A parceria entre a Polícia Militar de Minas Gerais e a Fundação João Pinheiro
Acredita-se que a Polícia Militar de Minas Gerais, sob a imperiosa necessidade de
adequar-se às exigências do Estado democrático de Direito, teria buscado na Fundação
João Pinheiro, instituição que favorecesse a adequação de suas estruturas às demandas
correntes, ampliando tanto seu grau de legitimidade quanto favorecendo sua eficácia.
Em 1985, através da proposição de um trabalho conjunto na área de ensino, foi
firmado um "convênio" entre as duas organizações. Esta iniciativa, além da alegada
preocupação com a prestação de melhores serviços na área de segurança pública, pôde ser
interpretada como uma demonstração da disposição da Polícia Militar de Minas Gerais de
submeter-se a uma interação maior com a sociedade civil. Uma situação impensável, à
época, dado o isolamento que, historicamente, vinha caracterizando as polícias brasileiras.
A partir de então, a Fundação João Pinheiro, através, inicialmente do Centro de
Desenvolvimento em Administração (CDA) e, posteriormente, da Escola de Governo
Professor Paulo Neves de Carvalho (EG/FJP), vem trabalhando na qualificação de recursos
humanos para a organização policial militar, tentando discutir seu papel na sociedade. Este
trabalho concentra-se nos oficiais intermediários e superiores. Os objetos desta parceria
são: o Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais (CAO) e o Curso Superior de Polícia (CSP),
destinados aos oficiais intermediários (capitães) e superiores (majores e tenente-coronéis),
respectivamente. A "parceria" entre a PMMG e a FJP operacionaliza-se na relação entre a
Escola de Governo e o Centro de Pós-Gradução e Pesquisa da Academia de Polícia Militar
de Minas Gerais (CPP/APM/PMMG), setores responsáveis pela coordenação didáticopedagógica.
O despertar para uma análise desta parceria decorreu de minha participação direta
enquanto coordenador dos cursos, pela EG/FJP, no ano de 2005. À época, fazia parte,
Centro de Formação de Recursos Humanos do Amapá - CEFORH.
15
também, do Colegiado dos Cursos de Especialização, instância em que se refletiam os
problemas da pós-graduação, inclusive aqueles referentes aos cursos da polícia.
Naquele momento, a despeito do reconhecimento, principalmente por parte dos
alunos, da qualidade do curso e de seu corpo docente, as avaliações apontavam para
problemas no que tange a diversos aspectos envolvidos na realização do curso:
descontinuidade das coordenações dos cursos por parte da PMMG, definição de calendário
sem a participação da FJP, desconsideração de princípios acadêmicos na definição do
processo de orientação e, mais recentemente, alterações no processo seletivo (seleção X
convocação) o que acarretaria, possivelmente, uma queda na qualidade dos trabalhos
finais. Entre eles, o maior dos problemas referia-se a uma certa falta de sintonia entre as
coordenações no que tange a prevalência de normas intraorganizacionais sobre as
acadêmicas, que regem os referidos cursos de pós-graduação lato-sensu. Este quadro
assumia, em determinados momentos, contornos de uma verdadeira tensão que, por sua
vez, remetia a percalços e eventuais conflitos em parcerias entre organizações com as
especificidades das mesmas.
A necessidade de uma reflexão mais atenta focava aspectos que remetiam aos
momentos iniciais da parceria, ou seja, o contexto da iniciativa. Enfim, quais os
"interesses" que, realmente, teriam levado, no ano de 1985, a Polícia Militar de Minas
Gerais (PMMG), a buscar firmar um convênio de cooperação técnica com a Fundação João
Pinheiro (FJP). Ganhou forma a idéia de que a situação atual da relação estava associada
aos seus primeiros momentos, ou seja, os benefícios alcançados ou os problemas
vivenciados por ela decorreriam do tipo de conveniência que a teria levado à sua
constituição. Trajetória e contexto atual teriam associação com o contexto de sua gênese.
Assim, à luz da teoria das organizações, a hipótese que orienta esta pesquisa é de
que a iniciativa do convênio ocorreu num contexto em que a PMMG, inserida em um
ambiente altamente institucionalizado como o da segurança pública, viu-se premida mais
por demandas de legitimidade que por eficiência técnica. É implícita a essa hipótese, a
discussão sobre configurar essa relação, efetivamente, uma parceria.
A despeito do reconhecimento de tratar-se de uma iniciativa da PMMG, o que
define sua centralidade na análise em questão, o termo parceria remete a uma relação que
deve pressupor "reciprocidade". Ou seja, a proposta de cooperação técnica deveria, de
16
alguma forma, contemplar, além da demanda de suporte técnico da PMMG e, até mesmo
em função de um suporte efetivo, uma contrapartida em termos da possibilidade de
abertura de frentes que atendessem, também, interesses da organização parceira. Enfim, a
possibilidade
de
efetiva
contribuição
que
acarretasse
mudanças
efetivas,
que
consolidassem avanços e corrigissem falhas na organização militar, deveria ter um caráter
mútuo.
Ademais, a efetiva participação das instituições de ensino e pesquisa na reforma de
processos formais de ensino da PMMG, de modo a favorecer a superação e atualização de
práticas institucionais, implicando a democratização e modernização da organização
policial, deveria corresponder à proposição de abertura de frentes de atuação para
ampliação do "leque" de conhecimentos, desenvolvimento de novas atividades e projetos
conjuntos, etc.
1.2 Polícia: Legitimidade versus Eficiência técnica
De acordo com proposições formuladas no âmbito da Teoria das Organizações, "o
conceito de campo organizacional está igualmente associado à idéia de que não apenas
relações de troca material, mas, também, relações de troca simbólica envolvem a
sobrevivência organizacional." (VIEIRA E CARVALHO, 2003: 12) Sob este aspecto, um
campo organizacional pode ser tipificado como técnico ou institucional.
No primeiro caso, "as organizações são recompensadas pela sua eficiência na
realização de uma atividade". Nos ambientes institucionais, as organizações
são
recompensadas "pela adequação de suas práticas a regras e crenças vistas como
apropriadas e legítimas" (MARCH E OLSEN, 1984: SCOTT E MEYER, 1991 apud
MEDEIROS, 2004: 272-3) Concretamente, os ambientes podem caracterizar-se por serem
mais ou menos técnicos, mais ou menos institucionais. Conforme o caso, as organizações
terão maior preocupação com sua eficiência ou legitimidade.
O principal instrumento de proteção das organizações em ambientes altamente
institucionalizados são os "mitos institucionais". "Os mitos são entendimentos sociais da
realidade: prescrições racionalizadas e impessoais -
cuja aceitação está além da
discricionariedade de atores individuais - que emprestam natureza técnica a objetivos
17
sociais, especificando de forma normativa os meios para atingir propósitos técnicos".
(MEDEIROS, 2004: 273)
O surgimento desses mitos é explicado por três processos: a) a elaboração de redes
de relações entre as variadas organizações do ambiente institucional. "As transações e
trocas entre elas definem estruturas, procedimentos e políticas. [...]"; b) regulação legal do
ambiente institucional. "Quanto maior a ordem legal-racional, maior a extensão em que
regras e procedimentos racionalizados se transformam em exigências institucionais. [...]"
c) a reação das organizações, por meio de suas lideranças, ao meio institucional. "As
organizações não são passivas; ao contrário, lideranças e associações profissionais estão
ativamente engajadas na construção e elaboração dos mitos institucionais." Assim, o
ambiente institucional caracterizar-se-á "pela relação entre as organizações, mitos e atores
relevantes." (LIN, 2001; POWELL e DIMAGGIO, 1991 apud MEDEIROS, 2004: 274).
O ambiente de atuação das organizações policiais pode ser considerado altamente
institucionalizado. As polícias são caracterizadas pelo uso legítimo da força física tendo
como atividades básicas: a) a investigação criminal; b) o uso da força paramilitar e c) o
patrulhamento uniformizado dos espaços públicos. Estas atividades estão relacionadas a
três tipos ideais de polícia: a) a polícia criminal; b) a polícia de ordem, e c) a polícia
urbana. A instituição policial deve ser a combinação dessas três funções sendo que o
cliente da polícia de ordem é o Estado, o da polícia criminal é o criminoso incontestável, e
o da polícia urbana é o cidadão comum. A rigor, apenas a terceira atividade é
marcadamente moderna. (BAYLEY, 1975; MONJARDET, 2003 apud MEDEIROS, 2004:
276)
Para alcançar sucesso no desempenho de sua atividade
caracteristicamente
moderna, a polícia não poderia se fiar apenas em sua capacidade de coerção devendo
buscar o reconhecimento como mecanismo legítimo de controle social. Pois, em uma
sociedade democrática, o controle da força é um diferenciador entre polícia e forças
armadas.
No caso brasileiro, a história foi marcada, pelo predomínio das Polícias de ordem e
criminal, sem que se aplicasse a essas funções os mitos institucionais característicos da
democracia e do Estado de Direito. Na década de 1930, as forças públicas foram
constitucionalmente declaradas "forças auxiliares e de reserva do Exército", como uma
forma de controlar seu poderio bélico. O que ocorreu até então, e ainda durante algum
18
tempo na história brasileira, até mesmo pela força da conjuntura, foi que a polícia imitou o
exército (força mimética).
Na segunda metade do século XX, especialmente a partir da década de 1960, ocorre
uma grande reforma no sistema policial brasileiro. Esta reforma caracterizou-se por uma
transformação na natureza das demandas sobre as organizações policiais no sentido do
desenvolvimento de uma polícia urbana de patrulhamento. Com a redefinição de seus
papéis, pressões passaram a ocorrer no sentido de sua adequação organizacional. Com o
processo de abertura e retomada democrática, ampliou-se sua base legitimadora impondose a exigência de uma atuação cada vez mais orientada pelo princípio da igualdade perante
a lei. As polícias passaram, então, a responder não apenas a uma burocracia central ou a
poderes privados locais, mas ao conjunto da comunidade política. Concomitantemente,
precisavam reagir ao aumento e à mudança de padrão da criminalidade. Conforme Paixão e
Beato (1997: 233)
A transição democrática [encontrou] incômoda companhia no
crescimento das taxas de criminalidade violenta nas áreas metropolitanas
brasileiras desde os anos 70, (COELHO,
1988)
alterando
substancialmente o diagnóstico e as terapias recomendadas de resolução
do problema central da construção da ordem democrática - o controle
coercitivo, pela autoridade pública, de comportamentos individuais e
coletivos desviantes em relação ás regras legais.
Num ambiente altamente institucionalizado, as Instituições de Ensino e Pesquisa
que atuam na formação e qualificação de recursos humanos passam a funcionar como
organizações institucionalizantes alternativas na medida em que credenciavam-se como
agências socializadoras: "além de capacitar tecnicamente estudantes, proporciona a
socialização necessária ao aprendizado de parâmetros institucionais." (MEDEIROS, 2004:
274)
São mecanismo de isomorfismo ou forças isomórficas: a força mimética que consiste na imitação
organizacional, ou seja, na adoção - intencional ou não - de uma organização preexistente como modelo para
a criação de uma nova); a força coercitiva, que é o exercício direto - formal ou informal - de controle de uma
organização sobre outra; e a força normativa, que é aquela do padrão profissional - membros de diferentes
organizações, oriundas da mesma profissão, tendem a reivindicar os mesmos direitos e rotinas. (MEDEIROS,
2004: 275)
19
1.3 Instituições de ensino e pesquisa: Lógica de Mercado versus Política Institucional
Por tratar-se da análise de uma relação que se pretenda de parceria, a despeito de
não se poder deixar de atribuir centralidade à PMMG, considerado tratar-se de sua, a
iniciativa, uma abordagem objetiva não pode deixar de avaliar o envolvimento de ambas as
partes. Nesse sentido, também se caracteriza e analisa a FJP, enquanto instituição de
ensino e pesquisa (gênese, trajetória e ambiente).
À luz de proposições da Teoria organizacional, as instituições de ensino e pesquisa
constituem organizações cujos produtos não são passíveis de avaliação através de critérios
claros de desempenho. As atividades das instituições de ensino e pesquisa obedecem a
ritmos distintos de realização e a visibilidade dos seus produtos, quanto à sua importância e
utilidade, variam com os momentos e públicos distintos com que se relacionam (clientes
industriais, comunidade acadêmica, agências governamentais, etc.). (PERROW, 1972,
WEICK, 1976, MARCH E OLSEN, 1976, MEYES, 1983; apud PRATES, 1986) Desta
forma, não comportam, sem problemas, modelos racionais de administração.
Efetivamente, estas organizações vivenciam o problema dos efeitos da disjunção
entre duas diferentes lógicas, que tendem a ser mutuamente exclusivas: a lógica de
mercado e a da política institucional. Esta disjunção introduz incertezas de consequências
variadas para o sistema institucional dessas organizações.
A estabilidade institucional
depende, fundamentalmente,
da capacidade
da
organização sustentar políticas vocacionalmente orientadas. Todavia, o perfil de demanda
orientado vocacionalmente pode gerar desemprego institucional. Isto induz as lideranças
organizacionais a privilegiarem a lógica de mercado.
A
orientação
para
a
demanda
mercadológica
enfraquece
a
organização
institucionalmente. Esta opção mina suas bases de legitimidade. Além de enfraquecer a
legitimidade organizacional, a orienta para o atendimento de demandas, cujo perfil é
caracteristicamente pontual
e rotineiro. Estas atividades tornarão questionada
sua
legitimidade. Enfim, esse dilema impõe um verdadeiro fogo cruzado de pressões sobre as
bases de legitimidade das instituições públicas de ensino e pesquisa.
De maneira geral, o desdobramento desse dilema poderá ser a orientação
para uma busca por maior dependência de agências governamentais para assegurarem sua
estabilidade organizacional. De qualquer modo, ambos os resultados - ênfase na primeira
20
ou na segunda estratégia - geram crises de identidade institucional. Estas crises podem
gerar problemas no interior da instituição como o risco de queda de performance
o que
afeta, inevitavelmente, a imagem pública da instituição.
Enfim,
esse quadro demanda, das lideranças organizacionais, uma
enorme
capacidade de articulação e acomodação de valores, lógicas de ação e interesses, de forma
manter um mínimo de legitimidade organizacional e um sentimento de unidade
institucional.
Prates (1986) sugere, com base em estudos desenvolvidos, dois tipos ideais de
estratégias de absorção do dilema institucional: o modelo oportunístico e o modelo de
barganha institucional.
No modelo oportunístico, a ação organizacional é caracterizada por um estilo
decisório "marcado pela maximização deliberada [...] da sobrevivência organizacional".
De acordo com essa estratégia, a organização volta-se totalmente para o ambiente, "de
forma a canalizar recursos, independentemente do ônus que a absorção deles possa
significar para a identidade (apelo) vocacional e estabilidade organizacional. Esse modelo
define uma estrutura de atividades diversificada de acordo com o perfil do ambiente em
cada período de tempo." Esta estratégia configura uma "busca de minimização dos riscos
de mercado pela compensação de perdas e ganhos com a produção de bens distintos".
(PRATES, 1986: 78) Todavia, implica, também, a "ausência de uma política de médio ou
longo prazo". O ônus maior dessa opção recai sobre as instituições de ensino e pesquisa
que tenham sido criados com uma identidade vocacional definida sobre a qual resida mais
intensamente a estabilidade institucional. Ocorre um distanciamento significativo em
relação aos objetivos institucionalmente previstos.
No extremo, o predomínio da lógica oportunística pode transformar o paradigma
institucional em mero recurso retórico de legitimação. Daí seria gerado "um clima geral de
insatisfação, pois, para arcar com esta estratégia de sobrevivência, os técnicos se veriam
forçados a desenvolver atividades voltadas para o atendimento dos serviços de tipo
rotineiro e esporádico que [caracterizam] a demanda de mercado. Enfim, ocorre perda
progressiva do pessoal mais qualificado e intensa segmentação". (PRATES, 1986: 79)
O modelo de barganha institucional tem como principal característica, a ênfase na
identidade institucional. O que sustenta o modelo é a capacidade das elites organizacionais
para barganharem, frente às entidades mantenedoras, recursos mínimos para assegurar a
21
continuidade da política institucional, mesmo em momentos de adversidade ambiental ou
crises político-econômicas que afetam o sistema institucional maior no qual se inserem
essas organizações. O poder de barganha dessas elites baseia-se, especialmente, no alto
prestígio institucional adquirido pela organização, ao longo de sua trajetória.
Segundo Prates (1986: 81)
"[...] esse modelo de ação organizacional [tem suas conseqüências
minimizadas] pelo poder das elites da instituição de manterem um
equilíbrio satisfatório entre critérios decisórios derivados do paradigma
institucional e os derivados da lógica do mercado. Esse equilíbrio deriva
da capacidade dessas elites de barganhar, com as entidades
mantenedoras, a continuidade de sua política técnico-científica em troca
de realizações de atividades e serviços que apresentem taxas de retorno
mais imediatas, ou seja, serviços de caráter rotineiro que caracterizam a
demanda de mercado."
Nos casos das instituições de ensino e pesquisa de natureza pública, como a FJP,
criadas no contexto reformista de fins dos anos 1960, e de crescimento econômico dos
anos 1970, projetados dentro de um plano global de demanda (necessidade) de
desenvolvimento econômico, planejamento e reforma administrativa, mostra-se inevitável
o vivenciamento de tal dilema, dado uma mudança de panorama e, consequentemente, uma
retração dos projetos governamentais, principalmente de grande porte. Passa-se a enfrentar,
no dia-a-dia, "os efeitos da disjunção entre o padrão de demanda de serviços e os objetivos
que lhe serviam de orientação política." (PRATES, 1986: 76) É a ameaça do desemprego
institucional. Assim, conscientemente ou não, passa-se a elaborar estratégias
de
convivência com esse dilema, de forma a tentar minimizar os efeitos dele em suas
condições de trabalho e sobrevivência.
Enfim, permanece a possibilidade de uma dupla estratégia: cavar no mercado um
espaço institucional que possibilite manter sua vocação; enquanto isso, procurar atender a
todo tipo de demanda rotineira de mercado ou, de outra parte, conservar ativos os vínculos
de dependência de políticas do Estado, para assegurar sua sobrevivência física.
Esta abordagem permite caracterizar a FJP, no que tange aspectos de sua criação e
trajetória histórica. E, neste sentido, perceber, em que medida, admitida a iniciativa da
PMMG na proposição do convênio, pode este configurar parceira a relação estabelecida.
22
1.4 Objetivo, hipótese e estrutura da pesquisa
O objeto desta pesquisa é o convênio de cooperação técnica firmado, em 1985,
entre a Polícia Militar de Minas Gerais e a Fundação João Pinheiro. O objetivo é identificar
o tipo de conveniência que envolveu a iniciativa do referido convênio.
A identificação da existência e/ou predomínio de uma demanda por eficiência
técnica ou institucional permitirá, de alguma forma, caracterizar o tipo de relação proposta.
Mais especificamente, em que medida a proposta de um convênio configura uma proposta
de parceria ou apenas a contratação de uma prestação de serviços. Nesta proposta cabem
duas definições centrais: grau de institucionalização e parceria, ambas apresentadas nas
subseções anteriores.
Esta análise orienta-se pela hipótese de que, dado o entendimento, no âmbito da
teoria das organizações, de que em ambientes altamente institucionalizados como o da
segurança pública, as organizações são premidas mais por demandas de eficiência
institucional
que
por
eficiência
técnica,
a
PMMG,
considerado
o
grau
de
institucionalização do ambiente da segurança pública, teria tomado a iniciativa orientada
mais por uma busca de legitimidade que por eficiência técnica.
Sob esta hipótese, cabe, inicialmente, enquanto objetivo específico
buscar
caracterizar o grau de institucionalização do ambiente da segurança pública. Este grau de
institucionalização
é
dado,
inicialmente,
pelas
especificidades
características
das
organizações que o compõem e, moldado por um conjunto de fenômenos sociais, políticoadministrativos, econômicos e culturais observados em suas trajetórias históricas. Enfim,
fazer um resgate do modo com que o campo organizacional se estruturou, as organizações
tornaram-se reconhecidas. (VIEIRA E CARVALHO, 2003)
Este objetivo remete, também, à necessidade de uma caracterização do contexto
sócio-político-administrativo, pois, não só emoldura o objeto como contribui para a
caracterização do grau de institucionalização do ambiente.
Sob a perspectiva de que a relação configura uma parceria, cabe, também, como
objetivo específico, caracterizar a Fundação João Pinheiro. E, por fim, a descrição e análise
da parceria. Estes configuram, exatamente nesta ordem, os objetivos específicos.
Essa dissertação configura uma pesquisa do tipo, predominantemente, bibliográfica
e documental. Complementarmente, recorre-se à utilização de entrevistas não estruturadas
23
de modo a apreender a percepção que atores, diretamente envolvidos, têm sobre a
iniciativa da parceria.
A bibliografia
compreende
obras
que
abordam
características
gerais
das
organizações policiais (exemplo: PAIXÃO, 1995; BAYLEY, 2001; MONET, 2001;
BITTNER, 1975; MOORE, 2003; etc.), história, características das organizações policiais
brasileiras, da PMMG e, a grande reforma do sistema policial (HOLLOWAY, 1997;
MUNIZ, 1999; ESPÍRITO SANTO E MEIRELES, 2003; SOUZA, 2003; CASTRO, 1998;
BRETAS, 1991; COTTA, 2006, etc.), contexto político brasileiro, regime e reformas do
período militar (SILVA, 1984; STEPAN, 1975) reforma administrativa e planejamento no
Brasil e em Minas Gerais (DIAS, 1969; MARTINS, 1995; PRATES, 2003 e 2007).
No que tange à pesquisa documental explora-se parte da legislação decorrente da
reforma policial de fins dos anos 1960 e, mais especificamente, aquela que é pertinente à
Polícia Militar de Minas Gerais. São explorados, também, documentos como: políticas de
comando, diretrizes, resoluções e publicações de circulação interna à PMMG, como o
Boletim Geral da Polícia Militar (BGPM), as Normas para o Planejamento e Conduta de
Ensino (NPCE) e o Boletim Geral de Ensino, entre outros.
Foram entrevistados 02 professores/coordenadores do Centro de Desenvolvimento
em Administração (CDA) da Fundação João Pinheiro e 04 oficiais superiores da Polícia
Militar de Minas Gerais. Entre os professores da FJP foram entrevistados aqueles que
tiveram algum tipo de envolvimento com a parceria, à época, seja como professores ou
coordenadores de cursos. Neste caso, pelo tempo passado desde o momento em que
firmou-se a parceria até o momento desta pesquisa, não foi possível reunir amostra mais
ampla de elementos chave. Especificamente, por razões de falecimento.
Entre os oficiais da Polícia Militar de Minas Gerais, as entrevistas que não tiveram
caráter formal, não sendo, inclusive gravadas, não foram
computadas. Entre os
entrevistados, todos eram oficiais superiores da PMMG, à época, e ocupavam postos de
comando, especificamente do Estado maior. Hoje, são todos reformados. Os entrevistados
são oficiais que ocupavam à época os postos de comandante-geral, chefe do estado maior,
chefe da PM6, chefe CPI, Comandante e Subcomandante da Academia de Polícia Militar.
A técnica de pesquisa é de entrevista semi-estruturada. As questões indagam sobre
a iniciativa, objetivos, objeto, resistências, perspectivas sobre as organizações e contexto.
Foi dada liberdade aos entrevistados para emitir impressões e falar sobre temas, no
24
entendimento
dos
mesmos,
relacionados
e
que,
porventura
não
tivessem
sido,
contemplados pelas perguntas. As entrevistas formais foram gravadas, transcritas e
utilizadas na análise da parceria. Os depoimentos foram utilizados, então, conforme
contribuíam para a elucidação do objeto em estudo. A identificação dos entrevistados é
feita pela ordem da entrevistas.
O conteúdo deste trabalho está assim estruturado,
Primeira seção: a caracterização do problema, a hipótese, o referencial teórico e os
procedimentos metodológicos;
Segunda seção: a caracterização da organização policial pelas suas especificidades
gerais, gênese e desenvolvimento.
Terceira seção: a caracterização do contexto político-sócio-administrativo;
Quarta seção: a caracterização da FJP, enquanto instituição de ensino e pesquisa,
sua criação e trajetória no contexto do sistema de planejamento
e da reforma
administrativa;
Quinta seção: é feito esforço idêntico de resgate e contextualização da Polícia
Militar de Minas Gerais.
Sexta seção: descrição e análise da parceria: o momento, os atores, os termos, os
objetos. Enfim, o propósito é entender como, efetivamente, inicia-se a parceria se possível
em todos seus passos. Assim, são consultados os termos do convênio, o termo aditivo, o
conteúdo de ambos, o passo a passo da parceria. Complementarmente, são apresentadas
passagens relevantes das entrevistas.
Na sétima e última seção, são feitas algumas considerações de caráter conclusivo,
naquilo que isso se fizer possível.
25
2 POLÍCIA: FUNDAMENTOS E FUNÇÕES
"And covenants, without sword, are but word,
and of no strength to secure a man at all." Thomas Hobbes
A polícia é uma instituição fundamental do mundo moderno pois é por intermédio
dela que o Estado desempenha suas tarefas de controle sobre o comportamento público e
proteção da sociedade. (HOLLOWAY, 1997) Pode ser caracterizada como uma das
organizações que mais se conhece e se demanda, em função de sua capilaridade, inerente à
forma de desempenho de sua função sendo, ao mesmo tempo, a menos entendida. No
entanto, a despeito das freqüentes críticas de que a polícia possa ser alvo, parece evidente
que uma sociedade democrática não funciona sem ela. (LYMAN, 2001: 33)
A rigor,
a organização
policial
e seu
ambiente
são caracterizados
pela
complexidade, cujo entendimento implica conhecer aspectos relacionados à sua gênese e
evolução, no sentido do desenvolvimento de modelos arcaicos a modernos, e de sua rotina
com foco na relação com a sociedade civil. Neste sentido, o objetivo da presente seção é
descrever as características gerais da organização policial: história, funções, estrutura,
formas de policiamento, ambiente, aspectos de sua rotina e respectivos dilemas. Entende-se
que tais aspectos favorecem
institucionalização
que
a percepção do nível de complexidade e grau de
caracterizam
a
organização
policial
e
seu
ambiente,
respectivamente.
2.1 Institucionalização e operacionalização do legítimo monopólio da força física
Historicamente, não se tem encontrado sustentação para uma convicção na
sociabilidade natural do homem. As evidências apontam para diversas conveniências e
nenhuma satisfação na convivência humana dado que, em função da diversidade de
opiniões entre os homens, o conflito tem caracterizado a vida em sociedade. Assim, todo
exemplo de convivência social ordenada mostrar-se-á dependente da institucionalização de
uma força ou poder suficientes que a garantam.
26
Recorrendo à teoria hobbesiana, nos primórdios, os instintos de autopreservação
sobrepunham-se à razão. Os homens, em sua igualdade natural no instinto de
sobrevivência, recorriam, frequentemente, à violência física. Assim, os homens viviam sob
o constante temor e perigo da morte violenta, sem outra segurança senão a que lhes
pudesse ser oferecida por sua própria força e/ou invenção. Era o denominado "Estado de
natureza". (HOBBES, 1979: 76)
Face ao risco iminente de morte e a impossibilidade de qualquer progresso
resultante desta situação, os homens, orientados por uma perspectiva utilitarista tanto
quanto por uma crença moral, foram levados a buscar a paz. Ou seja, o desejo de abolir a
violência fundamentou-se não só na crença de que a violência e a brutalidade humana são
repreensíveis como no pragmático reconhecimento de seus custos. (BITTNER, 1990 apud
MUNIZ, 1999: 14)
Esta paz implicou a renúncia, por parte desses homens, ao direito natural do
recurso à violência, estabelecendo um pacto que atribuísse a um ente individual ou coletivo
(Soberano) o monopólio do recurso legítimo à força física. Enfim, a institucionalização de
um poder suficiente que os impedissem de estar à mercê de condições incertas de vida,
dependendo de sua própria força física e/ou intelectual, para não perecerem ante os perigos
de morte violenta. (HOBBES, 1979)
Há outras teorias que buscam explicar a origem do Estado, entre elas: a teoria da
origem familiar, em suas correntes patriarcal e matriarcal, e a teoria da força. Em princípio,
ao contratualismo, se contrapõe, de forma mais consistente, a teoria da força que preconiza
que o Estado seria fruto de um processo histórico em que teria ocorrido a dominação dos
mais fracos pelos mais fortes. De caráter lógico-dedutivo, a corrente contratualista explica
a origem do Estado através do contrato social. De outro lado, de caráter histórico-dedutivo,
a teoria da força
atribui
a formação
do Estado a um processo histórico
institucionalização e consolidação do poder de um grupo ou classe.
de
27
A despeito das tradições ou correntes explicativas da formação do Estado, tidas
inclusive como complementares, a necessidade de uma instituição que, monopolizando
legitimamente o uso da força, administrasse, para o bem comum, os conflitos que
permeiam a vida em sociedade, exercendo papel imprescindível na manutenção da ordem,
é primordial. A manifestação operacional desse poder é a polícia. Ou seja, é por meio da
polícia que o Estado fará manifestar sua capacidade de fazer convergir, em nível
operacional, alguns elementos conflitantes e nem sempre conciliáveis que coexistem no
meio social. Neste sentido, o monopólio do legítimo recurso à força física é uma
especificidade originária dos aparatos policiais. (MUNIZ, 1999)
Todavia, esse monopólio do uso da força pode configurar tanto solução quanto
problema. Solução na medida em que acompanhado do adjetivo legítimo. De outra forma,
um certo distanciamento ou, no extremo, a ausência deste adjetivo configurará ou refletirá,
concretamente, uma grande dificuldade na interação cotidiana entre polícia e cidadão. Este
aspecto resume grande parte da, senão toda a, complexidade que envolve as organizações
policiais e em torno da qual se desenvolve grande parte da discussão sobre seu trabalho, ou
seja, a preocupação com o exercício da força, sua eficácia e controle.
Admitidos o caráter conflituoso da sociedade, a necessidade da autoridade estatal
para bem administrá-lo, a força como respaldo a esta autoridade e o aparato policial como
sua manifestação operacional, configura equivoco negar a centralidade da força na
realidade do trabalho policial. Atribuir caráter episódico ao uso da força, percebendo-o
como restrito a eventos de ação repressiva incontestável (exemplos: confrontos armados,
crimes violentos em andamento, etc.) configura percepção ingênua e perigosa. Certo é que
a força que respalda a autoridade policial é imprescindível e inseparável de todas as suas
ações, estando posta por antecipação, em todos os momentos de interação do policial com
o cidadão, ainda que permaneça como potencial na maioria dos casos. O que se enfatiza,
todavia, é que esta força, legitimamente monopolizada, deverá ser exercida de forma
suficiente e comedida. Ou seja, deve ser especializada, profissional e treinada. (MUNIZ et
al., 1999)
28
2.2 A evolução dos modelos de polícia: do tradicional ao moderno
Alguns exemplos de instituições destinadas à manutenção da ordem estavam
presentes em sociedades arcaicas e tribais, sendo, inclusive, anteriores a inúmeros outros
órgãos de governo. Segundo Bittner (1975: ix), contudo,
"... while the other institutions of the polity have gained in the
specificity of their definition, the determinateness of their organization,
the explicitness of their mandates, keeping the peace has remained almost
as unruly a government function as the threats with it is designed to
cope."
Vale dizer que, enquanto outros órgãos (funções) de governo assumiam formas de
organização e mandatos bem definidos,
as organizações policiais, por sua vez,
apresentavam-se quase que sem controle.
Assim, a manutenção da ordem, até fins do século XVIII, esteve sob a
responsabilidade de voluntários, amadores e semi-amadores, que faziam prevalecer o
interesse privado sobre o público. Configuravam, invariavelmente, mecanismos de controle
social que destinavam-se a manter o comportamento, especificamente das classes
inferiores, dentro de certos limites, seja pela persuasão, seja pela força, impondo-lhes
alguns valores sociais dominantes, ocupando, assim, lugar definido na estrutura social.
Neste sentido, as organizações policiais ou similares eram vistas, basicamente, como
instrumentos de opressão, permanecendo aplicáveis, predominantemente, às camadas
menos privilegiadas da sociedade. (HOLLOWAY, 1997)
Sob este aspecto, a utilização desembaraçada dessas organizações de tipo policial
no desempenho de uma função opressora favoreceu, ao longo do tempo, a construção de
uma relação recíproca e insistentemente negativa entre polícia e público. Isto contribuiu,
em muitas sociedades, para o fortalecimento e perpetuação de uma imagem grandemente
desfavorável das organizações policiais junto a parcelas extensas da população.
Só contemporaneamente, enquanto reflexão sobre suas atribuições, no intuito de
resgatar o que deveria ser sua função original, ou seja, "proteger e servir", é que a
instituição policial passou a enfrentar, de forma mais explícita, o embaraço da ambigüidade
entre os papeis de opressão e proteção.
29
Assim, é a partir de fins do século XVIII, que modelos policiais com caraterísticas
opressoras
passaram
a
mostrar-se
incompatíveis
com
uma
sociedade
moderna,
industrializada e democrática como a que aflorava. Este período coincidiu, na Europa
Ocidental, com uma fase de grandes transformações urbanas, decorrentes do processo de
industrialização, atreladas à difusão da ideologia liberal. É o momento em que assentam-se
as bases da construção do Estado-Nação cuja formação
"... realizou-se pela produção de uma forma de poder que
combinava tecnologias de poder totalizantes, as quais sujeitavam todas as
práticas dos indivíduos e grupos, e tecnologias de poder globalizantes,
pois abrangiam práticas gerais de todos e de cada um dos indivíduos e
grupos." (FOUCAULT, 1994 apud TAVARES DOS SANTOS, 1997:
53)
Estava em curso o processo de abolição do uso privado da violência, expropriando
os indivíduos da prerrogativa de seu uso na administração dos conflitos e alcance de fins
particulares.
Naquele momento, o crescimento da insegurança associava-se ao declínio da
eficácia do modelo vigente de provimento da ordem. O policiamento privado passava a
mostrar-se insuficiente e frágil na manutenção da ordem. Não tratava-se, apenas, do
crescimento da insegurança, mas do declínio da eficácia da proteção estabelecida. Ou seja,
a capacidade dos grupos privados de manter, em níveis aceitáveis, a segurança e ordem
públicas, decrescia. Isto decorria das transformações por que passavam as comunidades
políticas, cada vez maiores e mais complexas, implicando, concomitantemente, um
aumento no grau de resistência dos grupos que se pretendiam abranger. (BAYLEY, 2001:
48)
A eliminação do conflito social e a conquista e manutenção da paz interna
mostravam-se dependentes de princípios como unidade territorial, centralização e
racionalização progressivas do comando político e administrativo. As comunidades,
isoladamente, não mais conseguiam regular seus conflitos internos. Tornava-se necessária
a configuração de uma nova forma de organização política, uma forma de organização do
poder caracterizado por uma progressiva centralização. (SCHIERO apud BOBBIO, 1986)
30
A passagem das formas policiais voluntárias e privadas às formas públicas mais ou
menos centralizadas tornou-se irremediável. Enfim, ao processo de centralização do poder
político e administrativo
correspondeu
uma
superação do policentrismo
policial.
Desenvolveu-se o Estado Moderno. E o crime, daí em diante, torna-se seu negócio e de
suas agências. (MONET, 2001: 53)
Desta forma, o aparato policial que surge se diferenciará do(s) modelo(s)
anterior(es) na medida em que foi assumido por um poder público centralizado, cujo
processo decorrente implicará numa crescente modernização, no sentido da configuração
de uma organização profissional e especializada. (BAYLEY, 2001) Cabe ressaltar que a
assunção do caráter público, com a expropriação do direito do recurso privado à força
física, não implicará, unicamente, que a polícia passou a ser mantida financeiramente pela
comunidade, mas que passou, principalmente, a ser por ela orientada, no sentido de dispor
de um "mandato" que lhe viesse garantir legitimidade e autonomia na aplicação, quando
necessária, da força física. Ou seja, a organização policial passou a estar autorizada pela
respectiva comunidade na medida em que sua ação era socialmente consentida.
O referido processo de "modernização" dar-se-á, tanto sob dimensões tecnológicas
e operacionais quanto culturais, entendidas estas como um comprometimento mais amplo
com um serviço policial de qualidade orientado pela expectativa social. Em outras
palavras, a modernização decorreu de um processo que correspondeu ao trilhar de um
caminho árduo, povoado por um conjunto de interações conflitivas no espaço público,
vivenciadas, rotineiramente, pelos indivíduos (cidadãos) no contato com as autoridades
policiais e, amadurecido em suas lutas pela conquista da cidadania. (MUNIZ, 2001)
2.3 Estrutura organizacional: hierarquia e disciplina
A despeito de a experiência demonstrar tratar-se a polícia de uma organização
susceptível de controle político, não se deve deixar de reconhecer que mostrar-se-à, ao
longo do tempo, estar longe de ser um instrumento inerte nas mãos dos governantes.
(MONET, 2001) Todavia, certo é que as maneiras segundo as quais a polícia garantirá,
concretamente, a manutenção da ordem e o respeito à lei estarão, invariavelmente,
associadas à natureza do Estado. (MONET, 2001)
31
Invariavelmente, os modelos políciais emergentes adotaram, em contraste ao
modelo calcado no voluntarismo e caracterizado pelo amadorismo, um formato de
organização inspirado nos militares como alternativa para o efetivo controle de sua
atuação, enquanto manifestação operacional do legítimo monopólio da força física, e de
garantia de sua fidelidade aos interesses coletivos face ao risco de sua captura por
interesses de natureza individual e/ou política. Segundo Paixão (1995: 4),
"O modelo quase-militar foi alternativa organizacional ao dilema
[do controle da polícia através de] sua ênfase [no] profissionalismo,
formalismo, disciplina e hierarquia de autoridade de comando. [Assim,] a
polícia adquiria os atributos de neutralidade e insulamento em relação
tanto aos efeitos particularistas da subordinação a poderes locais quanto à
possibilidade de captura pelo poder central ... [Ademais], oferecia aos
cidadãos a garantia de eficiência profissional e responsabilidade na
produção da segurança."
Neste universo, em que cada membro tem uma patente e é obrigado a obedecer
ordens daqueles que estão em patentes superiores à dele, hierarquia e disciplina são
palavras chaves. Os regulamentos configuram um conjunto de normas e procedimentos
rigorosos que regem a conduta dos policiais sob diversos aspectos (hierarquia, disciplina,
vestimenta, conduta em público, etc.). (REINER, 2004) Ademais, a arma e o uniforme
assinalam seu pertencimento a um mundo à parte: aquele em que as interações com os
administrados são ostensivamente colocadas sob o signo de uma relação de autoridade.
Assim, a polícia, estruturada hierarquicamente, passou a congregar um conjunto de
policiais profissionais,
em tempo integral, cuja
seleção e admissão
orientam-se,
preferencialmente, por critérios de mérito e não políticos ou partidários. (REINER, 2004)
Há que se destacar que algumas análises empíricas relativizam as implicações do
modelo quase-militar no que tange à possível eliminação dos riscos de corrupção e
politização admitido o caráter discricionário da função das organizações policiais. Esta
discricionariedade implicaria que os "policiais de linha" possuem certo grau de autonomia
e flexibilidade em relação ao controle e supervisão dos comandantes. Assim, para Jermier
e Berkes (1979; apud PAIXÃO, 1995), a estrutura quase-militar acabaria por funcionar
como um mito legitimador da organização.
32
A
estrutura
organizacional
da
polícía
teve
que
adequar-se,
também,
à
complexificação social. Com o surgimento e a necessidade do enfrentamento de situações
e tipos de delitos específicos, ocorreu uma complexificação da estrutura da organização em
termos de áreas de jurisdição e especialização de tarefas. Isso teve conseqüências sob a
forma de uma crescente divisão do trabalho, desenvolvimento profissional, podendo e,
invariavelmente, acarretando, uma desvalorização do trabalho de rua e, consequentemente,
um distanciamento da população. (REIN ER, 2004)
Outros aspectos quanto à estruturação organizacional dizem respeito às táticas
operacionais ou programas policiais adotados. Como será visto, à frente, estas táticas são
essencialmente três se considerarmos aquelas associadas, exclusivamente, à aplicação da
lei: o patrulhamento, tanto aleatório quanto direcionado; a resposta rápida a chamadas e a
investigação retrospectiva de crimes. (WILSON, 1989 apud LYMAN, 1999) Enfim, na
medida em que as sociedades foram se tornando mais complexas, internamente as
organizações policiais foram sofrendo transformações no sentido de sua especialização e
profissionalização.
2.4 Especialização e Profissionalização
O processo de especialização policial decorreu do reconhecimento de que o
combate à criminalidade passava a exigir uma força repressiva mais qualificada no sentido
de uma adequação às transformações que se faziam sentir na sociedade moderna. Até
então, a luta contra crimes comuns e distúrbios políticos e sociais vinha sendo confiada a
milícias e ao exército. Entretanto, premidos entre exércitos cada vez mais poderosos e
insatisfeitos com seu emprego na manutenção da ordem urbana, e milícias ineficazes ou
pouco seguras, os Estados europeus modernos necessitavam de organizações que
pudessem enfrentar situações e tipos de delitos particulares e, em muitos casos, novos.
(BEATO, s/d)
Tornaram-se necessárias, então, a retirada das milícias e dos exércitos do combate
ao crime e controle de distúrbios, e a constituição de uma força própria, especializada.
(MONET, 2001) A referida retirada dos exércitos e extinção das milícias será aspecto
importante no processo de especialização da polícia, à qual será atribuída exclusividade na
tarefa de aplicação da força dentro das comunidades. (BAYLEY, 2001) A engenharia
33
institucional que ocorreu, como visto, implicou a construção de modelos "quasi militares"
de policiamento, segundo o quais o controle social coercitivo passou a ser exercido por
especialistas em tratar conflitos e desvios da ordem industrial e urbana. (MONKONEN,
1992 apud MONET, 2001)
A concentração da ação policial desenvolvida num processo orientado pelas
exigências da filosofia administrativa das Nações-Estado modernas associou-se, assim, a
uma preocupação com a garantia de controle e aumento de eficiência (BAYLEY, 2001)
Assim, a especialização das forças policiais no controle das manifestações coletivas teve
conseqüências importantes, tanto nos conteúdos do trabalho como na capacidade de
legitimação das polícias, andando de mãos dadas com a profissionalização. (MONET,
2001)
A profissionalização, uma "preparação explícita para a realização de funções
exclusivas da atividade policial, remete à preocupação com a necessidade de instrumentos
confiáveis de controle do e através do uso da força." (BAYLEY, 2001: 25) São indicadores
de profissionalização da policia: o recrutamento, o treinamento, a supervisão, a disciplina e
uma remuneração suficiente para caracterizar uma carreira. Tal profissionalização tornarse-à essencial para uma administração eficiente na medida em que prometia aumentar a
eficácia e a confiabilidade da polícia, a despeito da natureza dos sistemas políticos, e
abrangia aspectos como "especialização funcional, uso de tecnologia moderna e
neutralidade na aplicação da lei", entre outros. (BAYLEY, 2001: 61)
Conforme o modelo de Pavalko (1971 apud MENKE et. al., 2002: 89), a
profissionalização
da organização policial implicará a apresentação das
seguintes
características:
I. um conjunto generalizado de conhecimentos, teóricos e técnicos, adquirido através
de um período extenso de educação e treinamento, normalmente realizado em um
estabelecimento acadêmico e/ou através de pesquisas e da experiência prática;
II. relevância determinada pela obtenção de valores sociais básicos, no caso, a
manutenção da ordem e aplicação da lei;
III. autonomia relacionada à liberdade de julgamento e à autoridade profissional sobre
um espaço próprio de trabalho; ao controle exercido na definição dos parâmetros
apropriados e condições de trabalho, padrões de desempenho e nível de
especialização necessário para que o trabalho seja exercido de maneira apropriada;
34
IV. o desenvolvimento de uma cultura ocupacional, ou seja, de um sentimento de
comunidade compartilhada entre os que praticam a profissão baseado em
interesses, valores e habilidades compartilhados. A essência de uma comunidade
profissional está em aqueles que dela fazem parte serem, baseados em valores,
normas e símbolos que constituem sua cultura, simultaneamente, controlados e
apoiados por seus pares; (sprit de corps), e, por fim;
V. um código de ética institucionalmente imposto que assegure submissão a ele.
Enfim, a profissionalização das organizações policiais pode ser entendida como um
processo pelo qual um grupo de indivíduos, organizado em uma instituição com normas e
regimentos próprios, passa a exercer um controle relativamente exclusivo sobre um
conjunto de habilidades e conhecimentos técnicos. (PASQUINO apud BOBBIO et al.,
1986; MENKE et. al., 2002)
Há que se enfatizar duas questões centrais associadas à consolidação de um corpo
específico de conhecimento e autonomia organizacional. A atribuição policial, sob o
aspecto da autonomia, não envolve apenas a autoridade sobre algum assunto lastreada na
especialização ou conhecimento, mas também autoridade sobre outros indivíduos.
(REIMAN, 1974 apud MENKE et. al., 2002) Este último tem, como implicação, que
mesmo que sua autoridade decorra, em tese, do consentimento da comunidade, deve ser
exercida, especificamente, para cercear, no caso, o recurso privado à força. Já sob o
aspecto da consolidação de um corpo de conhecimento específico, a diversificação de
funções pode ser considerada um aspecto limitante.
Operacionalmente, observar-se-á que as transformações vinculadas ao processo de
especialização
e
profissionalização
da
moderna
instituição
policial
configurarão
significativas revisões de sua missão, extensão de poder e mandato, doutrina de emprego
da força, métodos de atuação, tecnologias usadas e expedientes de fiscalização de suas
atividades.
35
São significativas, por exemplo, as mudanças na organização e atuação dos
aparatos policiais decorrentes das transformações tecnológicas (exemplos.; telefones,
carros, radiocomunicadores e, recentemente, o computador). Essas transformações tiveram
impacto significativo no poder de mobilização e resposta além do processamento de
informações. (REISS JR., 2003) Assim, a função policial - inicialmente exercida por
múltiplas agências, públicas e/ou privadas, na maioria dos casos, composta por
beneficientes e voluntários tornou-se, nos séculos XIX e XX, o monopólio de vastas
organizações centralizadas, hierarquizadas, especializadas e profissionalizadas. As revisões
acima referidas implicarão o surgimento de um novo paradigma de polícia cujo modelo
que melhor a define e exemplifica é a polícia londrina.
2.4.1 A moderna polícia de Londres
Desde meados do século XVIII, havia, na Inglaterra, uma demanda pela criação de
uma polícia profissional decorrente da necessidade de lidar com as conseqüências do
processo de industrialização. Em 1785, observou-se a primeira tentativa de criação de um
corpo de polícia para manutenção da paz em tempo integral. Conhecida como a "Lei da
Polícia" de Pitt, então ministro inglês, esta tentativa fracassou (REINER, 2004)
No início do século XIX, a Inglaterra passava por um momento de progressiva
instabilidade e deterioração social decorrentes do aprofundamento do processo de
industrialização e urbanização. A criminalidade apresentava escalada alarmante. A
sociedade urgia por medidas de controle que recuperassem a ordem e mantivessem a paz
sem, entretanto, afetar os direitos civis conquistados.
Em 1829, Sir Robert Peel, então ministro do Interior (Home Secretary), criou a
Polícia Metropolitana de Londres (Scotland Yard). Esta polícia foi o resultado de uma
grande negociação política sobre a necessidade de resgatar o que considera-se sua missão
original: "proteger e servir" (BITTNER, 1975: ix) Este episódio é considerado um marco
no processo de modernização da polícia ocidental, no sentido de um modelo de polícia
moderna, profissional e democrática.
No início, o modelo londrino de polícia não expressou consenso. Num contexto de
profundo conflito de interesses de classe, a proposta de reforma foi considerada a tentativa
de implementação de um mecanismo burocrático de policiamento coercitivo na periferia
36
social. Na medida em que tinha a imagem associada à ordem pública dominante, sua
implantação fez-se acompanhar por profundas resistências e desconfianças das classes
populares. (PAIXÃO, 1988: 177-8) Ao mesmo tempo, havia uma grande resistência a
medidas e modelos de polícia militarizados, centralizados e politizados à moda da
tradicional polícia francesa.
O modelo francês
de polícia havia surgido norteado pelos princípios da
Constituição Francesa e com atribuições de manutenção da ordem pública e garantia dos
direitos de liberdade, propriedade e segurança individual. Todavia, desviou-se de seu
projeto inicial, tornando-se instrumento de informação ou de pressão do poder constituído
contra seus adversários. Transformou-se num modelo de "polícia autoritária, preocupada
com a segurança das instituições do Estado e sujeita a um rígido controle central." Ou seja,
uma ameaça à liberdade, segundo os ingleses. (MUNIZ, 1997: 24; BRETAS, 1997: 39;
COTTA, 2006: 29-30) A polícia francesa representava o contra modelo (não) liberal,
instituição
supostamente
subordinada
ao poder público, uma polícia de Estado,
centralizada. (LEVY, 1997)
As reações da opinião pública inglesa eram negativas quanto "a tudo que lembrasse
a cara odiosa das polícias do continente, e especialmente o sistema centralizado e
politizado estabelecido na França". (MONET, 2001: 51) Este modelo representava a
possibilidade de retrocesso no que dizia respeito aos avanços e conquistas no campo dos
direitos civis.
Assim, o modelo anglo-saxão de polícia nasce descentralizado, não militarizado e
apartidário, exercendo a "coerção por consenso". (BEATO, 2000) Sua legitimidade era
alcançada através dos princípios da cooperação e aprovação do público e de uma proposta
de evitar a coerção física. Naquele momento, o problema da legitimação política em geral e
das polícias em especial chamava bastante a atenção.
4
"O supostamente 'benigno' modelo britânico, em todo caso, era apenas para consumo doméstico. Um
modelo mais militarista e coercitivo foi, desde o início, exportado para as situações coloniais, incluindo a
Irlanda (M. BROGDEN, 1987; S. PALMER, 1988; D. ANDERSON & KILLINGRAY, 1992, 1992;
BREWER et. al., 1996)" (REINER, 2004, 25)
37
Segundo Monet
(2001), as condições
da legitimidade
policial
passam
a
fundamentar-se, aos olhos do público, no direito, na razão e na justiça, envolvendo três
dimensões: a) sua capacidade de tornar aceita a autoridade que exerce, inclusive, o recurso
à força; b) o atendimento adequado e pertinente às expectativas e demandas dos usuários,
e; c) a proximidade social.
O modelo inglês configurou um modelo de polícia desarmada e sem função
investigativa que propagou-se, rapidamente, pelo Ocidente, servindo de referência às
polícias de diversas nações. Foi o embrião dos modelos de polícia orientados para a
prevenção. É a perspectiva preventiva, e não mais reativa, do papel da polícia,
característica do modelo inglês, que se desenvolverá atingindo, inclusive, os meios
judiciários.
Em síntese, a partir de 1829, ocorreu uma reviravolta nas concepções dominantes
em matéria de ordem e de segurança. Foi a polícia inglesa e não mais a francesa, que
passou a fascinar a Europa vindo a tornar-se um paradigma para a moderna polícia
ocidental. Todavia, para Lévy (1997), este antagonismo entre o modelo policial francês e o
modelo anglo-saxão, tem um caráter caricatural e errôneo. Para ele, a realidade é mais
complexa que imagens estereotipadas. Uma organização policial depende da combinação
destes dois modelos, na medida em que se permite aliar o exercício da coerção física legal
com a busca da legitimidade de sua ação social.
2.5 As atribuições policiais: para além da aplicação da lei
A tentativa de resgate da missão da polícia, por trás do episódio da criação do
modelo londrino, expressa uma preocupação contemporânea: a definição de suas funções.
Esta questão é um aspecto central no processo histórico de consolidação da instituição
policial, na medida em que determina as expectativas do público e das próprias polícias em
suas
interações
cotidianas.
A
imagem
decorrente
dessas
interações
veiculou,
historicamente, na contramão do resgate da missão original da polícia. Isto decorreu do
predomínio de uma idéia restrita de qual deveria ser a função precípua das instituições
policiais, ou seja, a de que esta função deveria ser a "aplicação da lei". Esta compreensão é
determinada por e determina uma interação antagônica entre cidadão e polícia. Ou seja,
sob qual atribuição orienta-se ou deve orientar-se a organização policial.
38
Segundo Monjardet (2003), sob a perspectiva de sua orientação, forma de
intrumentalização
e cliente preferencial,
as instituições policiais apresentam
três
modalidades: a polícia criminal, a polícia de ordem e a polícia urbana.
A polícia criminal instrumentaliza a força para reprimir segmentos da sociedade
que recusam a lei. Está envolvida, portanto, na luta contra o desvio supostamente
deliberado. A atividade desenvolvida tem como cliente, o criminoso incontestável. Com tal
orientação, é uma polícia que se especializa em um determinado segmento social.
A polícia de ordem ou de soberania é um instrumento de dominação, de
sustentação do poder político. Sua prática está orientada pela razão do Estado. É a
denominada "Polícia de Governo" e que se apresenta extremamente susceptível a escapar
do direito na medida em que implica a possibilidade da tentativa de supressão da oposição
política pela força. (MONET, 2001; MONJARDET, 2003)
Durante longo período de tempo, nas sociedades de uma forma geral, persistiu esta
organização com funções de "polícia de ordem". Ao assumir, com maior ou menor
desenvoltura, as atribuições de defesa da ordem vigente, a instituição policial proporcionou
ao público um conjunto de experiências negativas que respaldam, de alguma forma, o fato
de os cidadãos comuns insistirem em vê-la como instituição que, a despeito do pretexto de
combate ao crime, viola, regularmente, seus direitos constitucionais.
A polícia urbana ou de segurança é a polícia de proximidade, comunitária. É uma
polícia cujo controle se opera através da visibilidade e, assim, sob a observação de todos.
Sua autoridade se impõe pelo consentimento do cidadão. Faz respeitar a paz pública,
interpõe-se nos conflitos interpessoais, impõe a tranqüilidade. Trata-se do único tipo
marcadamente moderno, tendo como cliente o "cidadão comum". (MONJARDET, 2003)
A rigor, a instituição policial concreta deve ser a combinação desses três tipos de
polícias em que as respectivas características irão predominar conforme o grau de consenso
político
e
de
integração
social
em
uma
determinada
sociedade.
Todavia,
independentemente desta tipologia, o que observa-se, senso comum, é o predomínio da
idéia de que a função precípua da polícia é a aplicação da lei (enforcement the law), ou
seja, o combate ao crime, atestando, assim, a persistência de uma
perspectiva
estigmatizante da instituição policial.
Historicamente, a função de combatente do crime vem correspondendo a uma
imagem que se sobrepõe, na mente das pessoas e de membros das próprias organizações, a
39
qualquer outra que a polícia possa ter, o que remete, por sua vez, à existência e persistência
de uma interação conflituosa entre público e polícia. Pode-se dizer que a perpetuação de
sentimentos adversos recíprocos decorre da recorrência cotidiana a abordagens que não
correspondam à atuação de uma polícia democrática, quaisquer que sejam as causas.
Enfim, é através da aplicação da lei, função por meio da qual o governo exerce mais
diretamente o controle sobre as atividades dos cidadãos, que se fez propagar uma imagem
altamente negativa da organização policial. (LYMAN, 1999)
Compartilhar da idéia de que a função básica, senão única, da polícia é a aplicação
da lei, atesta certa dificuldade em reconhecer, na prática, sua missão original, expressa no
binômio "proteger e servir". Todavia, a despeito desta tentadora e às vezes inescapável
associação, suas atribuições não tem se restringido à mera aplicação da lei. Algumas
pesquisas demonstram que a aplicação da lei tem sido uma das atribuições na qual os
policiais consomem, efetivamente, menor parte de seu tempo. Alguns dados mostram,
inclusive, que parte expressiva das demandas encaminhadas à polícia corresponde a
ocorrências de natureza outra que não referente à aplicação da lei. (PONCIONI, 1995)5
Tais ocorrências estão associados à manutenção da paz e da ordem
and order maintenance)
(peacekeeping
e a prestação de serviços (delivery services) que são, também,
consideradas, conforme Wilson (1989 apud LYMAN, 1999), funções da polícia.
Pacificar e manter a ordem implica lidar com um amplo conjunto de ocorrências
referentes a comportamentos que ofendem a ordem pública. Essas funções estão associadas
à aplicação da lei, em seu sentido amplo. Em sentido mais estrito, dizem respeito a
ocorrências menos graves e bastante demandadas pela população. A prestação de serviços
envolve ocorrências emergenciais e não emergenciais de natureza não criminal. São
atendimentos de cunho predominantemente comunitários. Estas são consideradas funções
que caracterizam as polícias modernas diferenciando-as significativamente de suas
antecessoras. No desempenho desse tipo de função, os policiais podem conquistar tanto a
confiança quanto o respeito da comunidade. Nelas está implícita a idéia de prevenção, bem
como de "servir", segundo termo do binômio que expressa sua missão original.
Em um trabalho desenvolvido por Cumming et alli (1995 apud LYMAN, 1999), conclui-se que a maioria
das chamadas demandando socorro policial é relacionada, principalmente, à resolução de problemas de
natureza não criminal. Em Rico e Sallas (1992), 80% das demandas atendidas pela polícia dizem respeito a
ocorrências assistenciais ou serviços prestados à coletividade (RICO e SALLAS, apud PONCIONI, 1995:
27)
40
Para alguns especialistas, apesar da distinção, para fins analíticos, destas três
funções, elas estão estreitamente interrelacionadas. Há outros que afirmam que, a rigor, as
atribuições policiais devem ser definidas como de natureza criminal e não-criminal.
(WILSON, 1989, apud LYMAN, 1999)
Grande parte do trabalho policial formalmente ostensivo acaba sendo invisível para
a sociedade. A maior parte deste trabalho corresponde a ocorrências não vinculadas à
atividade criminal. Isto faz com que este tipo de ocorrência, além de não ser percebido pela
população como trabalho policial, também não o seja pelas próprias corporações. (MUNIZ,
PROENÇA JR. e DINIZ, 2003: 3)
Essa questão remete à dificuldade de mensuração dos resultados da atividade da
polícia o que a caracteriza como uma "coping organizatiorí". (BEATO, 2001: 120) A
mensuração dos resultados da atividade policial enfrenta pelo menos três problemas
substanciais. Primeiro, a insignificância atribuída a certos tipos de ocorrências não
vinculadas a atividades criminais, as dificuldades de definição das reais funções policiais e,
consequentemente, de padronização das ações dificultam não só a definição como a
mensuração dos resultados. Efetivamente, o trabalho de controle do crime é aquele que
mais se presta à avaliação na medida em que um desempenho satisfatório tende a
apresentar um produto final claro. (exemplo.: uma investigação criminal). Consideradas as
outras funções, o produto final é não-factual, ou seja, conseguir evitar algo que poderia ter
ocorrido se não houvesse a intervenção policial. (REINER, 2002)
Segundo, a complexidade dos contextos de atuação associada ao grau de
discricionariedade de que devem desfrutar os "policiais da linha de frente", e as
dificuldades de supervisão implicadas tornam mais amplas as limitações na observação e
mensuração dos resultados. As decisões nas operações rotineiras e respectiva supervisão
estão sujeitas à baixa visibilidade.
Por fim, o trabalho policial diz respeito a questões de processo e não de produto.
Ou seja, a preocupação é com o modo com que a tarefa foi realizada, a maneira como o
confronto foi tratado, mais do que qual foi o resultado visível, se é que houve algum, pois é
extremamente difícil estabelecer o que acontece nas ocorrências policiais sem qualquer
dado objetivo, sem tê-los presenciado.
Assim, voltando à questão da persistência das controvérsias sobre quais devem ser
as reais funções da polícia, os conservadores defendem que a polícia deve centrar foco
41
somente nos crimes considerados mais sérios, ou seja, aqueles que exigem da polícia
aquela que consideram ser sua função precípua, sua especialidade: a aplicação da lei. Na
interpretação
dos
conservadores,
afora
tal
atribuição,
as funções
restantes
são
"competências residuais" que abarcam toda sorte de demandas sociais saídas das ruas e
que não estão necessariamente previstas nas atribuições formais da polícia ostensiva.
(MUNIZ, 1999) Inclusive, estas seriam comprometidas por aquelas.
Por sua vez, sob uma perspectiva progressista, há o entendimento de que é não só
aceitável como necessário que seja ampliado o conjunto de atribuições da polícia, e que,
mais que isto, ela desempenhe de forma eficiente todas aquelas funções, como cabe a uma
polícia moderna. Ademais, há uma interpretação de que serviços de caráter comunitário
têm um efeito positivo sobre o controle do crime, pois, são considerados aspectos
estreitamente interrelacionados. (WILSON, 1989, LYMAN, 1999)
Assim, vem sendo construído um consenso no âmbito da sociedade de que as
competências de uma polícia moderna, profissional e especializada devem dizer respeito à
administração de toda sorte de problemas em que se faz necessária a intervenção do
Estado, com recurso ou não à força física. Uma polícia moderna faz e deve fazer mais que
simplesmente aplicar a lei, deve intervir em situações problemáticas as quais os cidadãos
não conseguem resolver sozinhos, assumindo, assim, diversas responsabilidades, tais
como: prevenir o crime, deter suspeitos, zelar pelos direitos constitucionais dos cidadãos,
mediar conflitos domésticos, controlar distúrbios sociais, entre outras. Ou seja, guardar a
sociedade. (LYMAN, 1999) Essa é a tendência que se manifesta na transição recente do
modelo repressivo para o preventivo.
2.6 A rotina policial: ostensividade e discricionariedade
Pode-se afirmar que a rotina policial é marcada por um conjunto de interações
definidas, a priori, à luz do entendimento que a policia e a sociedade tem daquela que seria
a função precípua da instituição/organização policial. Invariavelmente, esta rotina é
caracterizada pela combinação de autoridade, desconfiança, perigo e uso da força física.
Para entendê-la, é necessário, pois, que se entendam dois aspectos de caráter prático do
trabalho policial: a ostensividade e a discrionariedade.
42
A forma mais comum de manifestação operacional do caráter ostensivo de uma
força policial é o patrulhamento, uma atribuição que, a despeito das aparências, é
extremamente
complexa.
Seu
objetivo
é
uma
ocupação
territorial
de
cunho
primordialmente preventivo em que, tornar-se visível é imprescindível. Normalmente, o
patrulhamento envolve um grande número de policiais, que se deslocam, devidamente
caracterizados, a pé ou motorizados. O patrulhamento apresenta três funções básicas: a
presença ostensiva - ação proativa de caráter preventivo, o atendimento a chamadas
telefônicas - ação reativa e, até mesmo como desdobramento das duas primeiras, a
6
investigação de situações suspeitas. Mais uma vez, a contraposição repressão/prevenção
agora expressa nas estratégias/funções reativas/proativas.
Um aspecto positivo da estratégia reativa seria economizar o uso da autoridade do
Estado e, na medida em que mantem-se à distância, favorecer margem mais ampla de
privacidade e liberdade aos indivíduos. Um aspecto negativo seria que quando a polícia
espera ser chamada estaria, por definição, esperando até que um crime fosse cometido.
Nesse caso, mostra-se-ia incapaz de lidar com crimes que não produzam vítimas ou
testemunhas (exemplo: a prostituição); cujas vítimas sejam intimamente relacionadas com
o criminoso (exemplo: violência doméstica); que não produzam vítimas imediatas ou que
as vítimas não saibam, pelo menos em curto espaço de tempo, que foram vitimadas
(exemplo: colarinho branco). Ademais, além de apresentar poder preventivo muito baixo, a
estratégia reativa não favorece uma relação de confiança entre polícia e comunidade.
A presença ostensiva da polícia configura aspecto dissuasório fundamental do
crime na medida em que apresenta-se como um dos três elementos situacionais que
definem a possibilidade de ocorrência de um crime: a presença/ausência de policiamento.
(COHEN e FELSON, 1979) Os outros dois são: a existência de criminosos motivados e a
disponibilidade de alvos. Numa medida de "prevenção situacional do crime", o
patrulhamento funcionará como fator incrementador da vigilância, na medida em que
agrega efetivo com capacidade dissuasória contra agressores motivados. Todavia, a
A intervenção policial pode dar-se por iniciativa própria (proativa) ou por solicitação de qualquer cidadão
(reativa). Um importante estudo sobre as interaçoes entre polícia e cidadão conduzidas (onde e quando) por
Reiss (1967 apud LYMAN) observou que aproximadamente 86% dos encontros entre a policia e os cidadãos
eram reativas, ou seja, foram suscitadas pelos cidadãos. Apenas 14% eram ações proativas. Um dos grandes
problemas segundo estes mesmos estudos, é que é exatamente nas interações reativas (demandadas pelo
cidadão) em que ocorre a maior parte das atitudes mais violentas da polícia.
43
presença ostensiva apesar de medida necessária, não é suficiente para impedir a ocorrência
de crimes. (BEATO, 2000)
A proximidade do policial com seu cliente, o cidadão, é outro aspecto positivo do
patrulhamento. O contato que o policial tem com o público pode lhe permitir adquirir
experiência significativa e/ou imprescindível no desempenho de sua atividade. Em tese,
executando o patrulhamento, a polícia ganharia não só conhecimento sobre os problemas
do local em que atua como também a confiança e o respeito dos cidadãos a quem serve.
Em função de seus aspectos positivos, o patrulhamento pode ser considerado a
"espinha dorsal" do trabalho policial (BEATO, 2000). Além disso, a ostensividade da
atividade policial dá maior transparência à sua atuação impondo-lhe, ao mesmo tempo,
restrições, no sentido de torná-la mais sob controle.
Antes de abordar a questão da discricionariedade, é oportuno, tornar mais adequada
a discussão sobre o patrulhamento, discorrendo sobre de que forma as táticas de
policiamento se desenvolveram em função da evolução tecnológica, da preocupação com a
legitimidade, com a eficiência e com a mudança de padrões da criminalidade. Este
processo implicou, como se verá, uma transição de um policiamento tradicional orientado
por incidentes para o policiamento comunitário.
2.6.1 A evolução do policiamento: do profissional tradicional ao comunitário
No começo, as patrulhas realizadas pelos policiais eram feitas, normalmente, a pé
pelos bairros e comunidades locais. Todavia, circulavam a esmo, até serem empenhados
em algum incidente. A supervisão era descentralizada em delegacias locais ou postos
policiais.
A
desordem
era
a
preocupação
principal
da
organização
policial.
Invariavelmente, através de conversas com residentes e comerciantes, enquanto faziam a
ronda a pé, tomavam conhecimento dos problemas locais.
Porém, o aumento dos crimes graves e, conseqüentemente, um número cada vez
maior de solicitações impuseram algumas mudanças nas estratégias de policiamento.
Concomitante aos avanços tecnológicos, passou a haver uma pressão maior por eficiência
no atendimento das ocorrências.
Os comandos foram centralizados. Os policiais passaram a fazer rondas em carros,
pois, com isso, um só policial podia cobrir uma área mais extensa. O avanço da telefonia
44
favoreceu estratégias reativas na medida em que fazia com que policiais aguardassem
chamadas via central. Assim, as primeiras vítimas da evolução tecnológica foram a ronda a
pé e o postos policiais ou delegacias locais. (ROSENBAUM, 2002)
Certamente, as inovações tecnológicas favoreceram a superação do amadorismo. O
profissionalismo correspondeu, pelo menos de início, a um ganho de agilidade na reação a
crimes considerados mais graves e violentos. O policiamento passou, então, a orientar-se
por incidentes. As patrulhas direcionadas substituíram as patrulhas aleatórias. Houve,
reconhecidamente, uma melhoria na qualificação das policias para o oferecimento de
soluções aos crimes mais sofisticados, ou pelo menos, mais graves. Todavia, isto implicou,
ao mesmo tempo, um certo distanciamento entre o trabalho dos policiais e as comunidades
por eles policiadas. (REISS JR., 2003) E, com o tempo, este modelo passou a mostrar-se
ineficiente, ineficaz e injusto acarretando, inevitavelmente, grande insatisfação. (ECK e
ROSENBAUM, 1994)
Um dos maiores problemas do "policiamento direcionado para incidentes" foi a
excessiva confiança na estratégia repressiva como principal instrumento de controle do
crime e da desordem. E a situação ganhou contornos dramáticos quando se constata que o
sistema de justiça criminal podia não demonstrar devida habilidade na punição e detenção
dos delinqüentes potenciais através da certeza da punição e ameaça de prisão. Assim,
tornaram-se necessárias políticas mais criativas e menos agressivas. (ROSENBAUM,
2002)
As preocupações com a eficiência e legitimidade, sob o reconhecimento da
insuficiência
da organização policial
enquanto produtora única da
segurança
e,
paralelamente, da co-responsabilidade da comunidade neste esforço, desencadearam uma
tentativa de reaproximação. O entendimento passa a ser de que um trabalho efetivo entre
polícia e comunidade é importante aspecto na redução do crime e na promoção da
segurança. (MOORE, 2003) O êxito da polícia passa a ser visto como não dependente
apenas de suas habilidades e capacitações, mas de um envolvimento mais ativo da
população. (MOORE, 2003; BAYLEY e SKOLNICK, 2002)
Em síntese, sob a idéia de que a policia e a comunidade deveriam trabalhar juntas,
dada a convicção de que a polícia sozinha não dá conta de controlar o crime e manter a
ordem, desenvolveu-se a Teoria do Policiamento Comunitário. (SADD E GRINC, 1994).
O entendimento passou a ser de que as polícias deveriam atuar estimulando esforços locais
45
voluntários na prevenção da desordem e do crime e, neste sentido, tornarem-se forças
auxiliares nos esforços da prevenção do crime na comunidade. (SKOGAN, 2002)
Essa estratégia não só tem o poder de interferir diretamente nas bases de
legitimidade da organização policial perante o cidadão, como de atuar na superação das
limitações das organizações policiais, sejam de cunho logístico e/ou de recursos humanos.
Neste sentido, o policiamento comunitário terá como base: a organização da prevenção em
bases comunitárias; um (re)ordenamento das prioridades políciais, orientando as atividades
de patrulhamento, preferencialmente, para ocorrências não emergenciais; um aumento da
responsabilização
das
comunidades
locais,
e
a
descentralização
do
comando.
(ROSENBAUM, 2002)
Todavia, para os críticos, essa estratégia tem riscos. Sob a perspectiva repressiva,
um dos riscos seria a fuga de responsabilização. Na esteira de tais riscos, poderia ocorrer
uma diminuição do vigor policial e, consequentemente, uma diminuição na capacidade
organizacional de preservação da ordem e perda de eficácia no controle do crime. E, por
fim, haveria o risco de uma distribuição desigual de recursos com uma possível
subordinação a interesses clientelistas.
O certo é que o policiamento comunitário é um conceito, uma tática, uma estratégia
que traz consigo uma idéia evidentemente positiva e popular, o que explica a rápida
disseminação de suas concepções e princípios por vários países mundo afora. Essas idéias
foram
sendo
gradativamente
traduzidas
em
práticas
comuns
como:
estruturas
organizacionais descentralizadas, novos mecanismos de participação comunitária e de
resolução de problemas, novos programas de treinamento e revisão dos sistemas de
avaliação da atuação policial.
De toda forma, apesar de as ocorrências não criminais e não emergenciais
representarem preocupação central no policiamento comunitário, as funções tradicionais
não foram abolidas, mas rearranjadas. A redução do crime permaneceu como objetivo
central na atuação policial, apenas os meios de atingi-lo é que mudaram. (ROSENBAUM,
2002)
A atenção policial centrou-se, definitivamente na desordem, sob o pressuposto
desta minar a habilidade da comunidade no exercício do controle sobre o comportamento
social, aumentando a oportunidade de comportamento criminoso. Ou seja, quanto maior o
nível de desordem maior o nível de criminalidade. Esta perspectiva é convergente com a
46
"Teoria da desorganização social" (SHAW & MCKAY, 1942) segundo a qual a atividade
criminosa é encorajada quando um local encontra-se socialmente desorganizado. Ou seja, a
comunidade mostra-se incapaz de exercer controle social informal eficaz sobre seus
residentes no sentido do atingimento de objetivos comuns como, reduzir a ameaça de
crime. (BURSIK & GRSMICK, 1993; BYRNE & SAMPSON, 1986 apud ROSENBAUM,
2002)
Enfim, se as comunidades padecem de certa desorganização social, deve-se tentar
fortalecer os relacionamentos sociais, favorecer a construção da comunidade. Convencêlos a trabalharem juntos. Desta forma, a primeira tarefa é envolver/mobilizar instituições e
agências locais existentes na vizinhança (exemplo: igrejas, escolas e agências de serviço).
2.6.2 Discricionariedade: arbitrariedade ou autonomia?
A outra característica da rotina policial é a margem de autonomia decisória e
flexibilidade de comportamentos de que desfruta, ou deve desfrutar, o policial de linha. Ou
seja, na interação diária com o cidadão comum, a ação policial é marcada pela
discricionariedade. O aspecto complicador é constituir-se, o policial de linha, no agente de
efetiva operacionalização do monopólio estatal do recurso legítimo à força física que,
invariavelmente, está situado mais abaixo na pirâmide hierárquica.
A expectativa é que sua ação policial seja pautada pela legalidade, legitimidade e
profissionalismo, de modo que não venha a tornar-se uma ação violenta, ou seja, um ato
arbitrário, ilegal, ilegítimo e amador.
Sob o aspecto da legalidade, a atuação policial deve estar em conformidade com as
leis estabelecidas, não podendo o exercício da força ser um ato arbitrário (ilegal). A lei
deve configurar "ideal de orientação das atividades práticas das organizações de controle
social." (PAIXÃO, 1988: 169) A lei é um dos pilares do Estado moderno.
Sob o aspecto da legítimidade, o uso da força física deve ser dado pelo
consentimento original, que respalda, assim, a autoridade policial em intervenções que
devem ter por intenção a resolução de conflitos sociais, ou seja, o interesse comum. Sob a
perspectiva política, é a legitimidade que transforma o poder em autoridade, que se
contrapõe a qualquer tipo de coerção. (ARENDT, 1972) O caráter profissional, por sua
47
vez, está dado pelo exercício adequado, suficiente e comedido, da força pública, o que
remete ao caráter especializado e treinado da atuação.
A discricionariedade não é um problema em si, chegando a ser, até mesmo, uma
necessidade da função policial. Insere-se no processo denominado "selective
enforcemenf.
O policial deve dispor de poder discricionário para poder decidir e agir conforme o
contexto. Todavia, não significa que possa agir de forma arbitrária, escolhendo como e
sobre quem agir. Quando isso acontece, está configurado o problema.
Um complicador é o fato de o contexto de atuação policial ser marcado pelo perigo,
potencial ou real, decorrente da presença de cidadãos/indivíduos menos propensos à
obediência e ao autocontrole ou da proximidade com agentes do crime. Este aspecto
associado à demanda por decisões imediatas atribui um baixo grau de visibilidade ao
contexto, favorecendo atitudes inadequadas do policial linha-de-frente. Enfim, sentindo-se
ameaçados em sua autoridade e, dependendo da situação, com a integridade física em
risco, alguns policiais podem mostrar-se menos tolerantes e autoritários, exorbitando de
suas funções.
Tal consideração é pertinente, principalmente, ao modelo criminal, caracterizado
pela inevitável aproximação do policial com agentes do crime. São casos nos quais, os
policiais passam a lidar não só com a possibilidade da contestação de sua autoridade como
com a presença constante do perigo. (SAPORI e SOUSA, 2001) Esta é uma especificidade
da função policial que afeta, principalmente, aqueles que atuam na linha de frente,
vivenciando, diuturnamente, situações em que o risco de morte é iminente. Configurado,
para os policiais, um contexto de hostilidades, surge a necessidade de proteção contra todo
perigo, real ou percebido, o que nem sempre permitirá, ao policial, ter o devido
discernimento para diferenciar indivíduos suspeitos de cidadãos de bem.
Além desse evidente dilema entre autoridade e perigo, o policial tem que conviver
com as constantes pressões oriundas de diversos segmentos da sociedade. Estas pressões
instalam, no âmbito da atuação policial, outro dilema: eficácia e controle. Enfim, não se
trata somente do alcançar determinados resultados, mas de alcançá-los sob a orientação dos
princípios da legalidade e da legitimidade. Este é um aspecto de extrema significância em
sociedades democráticas, onde é ampla a gama de segmentos que devem lastrear a
legitimidade do poder policial. Dai, considerável temor e desconfiança angariarão aquelas
polícias que, além de ineficientes na prevenção e no combate ao crime mostrarem-se
48
violentas. O policial deve ser eficaz sem, contudo, violar garantias individuais e coletivas.
(PAIXÃO e BEATO, 1997)
2.7 Sistemas policiais: a questão da coordenação
A estrutura do sistema policial é um aspecto relevante na análise do ambiente.
Segundo Monet (2001), os principais parâmetros para definição do tipo de sistema policial
são
o
grau
de
fragmentação
(número
de
corpos
policiais)
e
o
nível
de
centralização/descentralização. Em Bayley (2001), estes aspectos são analisados sob as
dimensões número e centralização do comando.
O grau de fragmentação define o número de organizações policiais acolhidas por
um sistema. Sob este critério, os sistemas podem ser monistas ou pluralistas. (MONET,
2001) No primeiro caso, temos uma só organização policial cobrindo toda a extensão
territorial de um país. No segundo caso, temos a coexistência de um número mais amplo de
organizações policiais.
Conforme Monet (2001), entre os sistemas pluralistas há que se distinguir
pluralismo moderado e pluralismo forte. O pluralismo moderado configura um sistema em
que coabitam algumas dezenas de organizações policiais, no forte, coabitam centenas e até
mesmo milhares de organizações.
Disso decorrerá a discussão sobre o nível de
centralização/descentralização dos sistemas. Ou seja, a questão não só sobre o número de
sistemas de comando como sua localização no conjunto da organização política e
administrativa de um país.
Sobre este aspecto, cabe, primeiramente, enfatizar com Bayley (2001: 68), que se a
descentralização cria forças múltiplas, a recíproca não é verdadeira. Ou seja, nem sempre
forças múltiplas são descentralizadas.
Um sistema será considerado centralizado na medida em que problemas tanto de
natureza gestionária quanto operacional estiverem sob a responsabilidade de uma instância
política central. Por outro lado, a descentralização será caracterizada pela distribuição
9
O pluralismo comporta, ainda, a modalidade dualista, i.e., a subdivisão da polícia em administrativa e
judiciária.
Segundo Monet (2001), como exemplos de países com sistemas policiais moderados e fortes, têm-se: a GrãBretanha com 51 corpos policiais e a Bélgica com 2359 corpos policiais, respectivamente.
A Itália é o exemplo de um sistema de polícia plural e centralizado. (MONET, 2001)
8
9
49
dessa responsabilidade entre autoridades políticas em diferentes níveis da organização do
Estado.
10
Conforme Bayley (2001: 68), " u m país tem u m a estrutura policial centralizada
quando a direção operacional é dada rotineiramente às subunidades a partir de u m único
centro de controle".
A centralização pode tornar e invariavelmente torna a administração pesada, custosa e,
ao mesmo tempo, mais susceptível a autoritarismos, podendo, assim, tornar o sistema menos
confiável. Todavia, conforme Monet (2001), a centralização tem suas vantagens: evita a
redundância e conflito de atribuições e jurisdições, além de facilitar a coordenação.
A
descentralização,
envolvendo
diferentes
níveis
de
organização
político-
administrativa, supostamente traz vantagens como responsabilidade para com as comunidades,
confiança pública e eficiência. Todavia,
na prática, o caráter descentralizado de [um sistema] não é, em si, uma
garantia: os agentes não são, forçosamente, mais bem controlados, o
funcionamento dos serviços não é, ipso facto, menos opaco aos olhos do
público, as demandas sociais em matéria de segurança não são,
automaticamente, mais consideradas que nos casos de uma estrutura
centralizada. (MONET, 2001: 101)
Ademais, podem, com freqüência, enfrentar problemas de coordenação.
A despeito desta distinção quantitativa, a descentralização pode ser classificada quanto
ao grau de descentralização, ou seja, o quanto as unidades são autônomas. Neste sentido, podese ter sistemas moderada ou extremamente descentralizados.
Por fim, sistemas múltiplos descentralizados podem ser classificados quanto ao nível
de coordenação. H á os sistemas multiplamente coordenados em que "uma força tem jurisdição
sobre qualquer área, ainda que haja varias forças no país como um todo". De outro lado, há os
sistemas multiplamente descoordenados nos quais "mais de uma força tem autoridade sobre a
mesma área". (BAYLEY, 2001: 71)
Em
sistemas multiplamente
coordenados, as organizações policiais podem
ser
separadas, por exemplo, em rurais e urbanas (exemplo: Finlândia, Holanda); nacional,
provincial ou municipal (exemplo: Canadá). Nos sistemas multiplamente descoordenados as
Segundo Monet (2001: 91-3), "é preciso evitar confundir centralização e politização [...] A politização
designa a ausência de real autonomia operacional da polícia, ligada à propensão dos governantes, ou de seus
representantes locais, de interferir em seu funcionamento e na definição de suas prioridades operacionais. [... ]
a politização [...] é menos uma questão de estrutura que uma questão de filosofia política. Ela depende,
especialmente, do grau de confiança ou de desconfiança que os governantes [...]têm em relação ao
governados."
50
policias tem jurisdições conjuntas, onde há intensa competição (exemplo.: Itália, Espanha,
Estados Unidos da América)
11
A tradição é um dos fatores que influenciam na definição do caráter uno ou múltiplo,
centralizado ou descentralizado, coordenado ou descoordenado do sistema policial. Segundo
Bayley (2001: 79),
A persistência no tempo das características estruturais na maioria dos
países indica que a tradição exerce um peso inercial que se torna tanto
mais restritivo quanto mais antigo for o sistema. [...] o grau de
centralização depende da tradição estabelecida na época em que a força
pública de polícia foi inicialmente desenvolvida. [Por mais que] invocar a
tradição não explica por que um fenômeno se estabeleceu. [...] a tradição
... é um fator formativo por seu próprio direito.
Mas, quais circunstâncias são relevantes para estabelecer inicialmente as tradições?
Usando os dados de uma pesquisa, Bayley (2001), afirma que existe uma forte associação entre
centralização e o caráter dos regimes. Países autoritários tendem a ter estruturas policiais
centralizadas e os não-autoritários, a ter estruturas descentralizadas. Enfim, pode-se concluir
que estruturas policiais dependem de acordos políticos e tradições associadas ao caráter do
governo
Há que se enfatizar, entretanto, que: (MONET, 2001)
1. Nenhum país no mundo tem um sistema policial inteiramente descentralizado;
2.
É equivocada a tese de que o sistema monista seria marca dos sistemas políticos
autoritários.
Outrossim, "tanto governos nacionais com sistemas descentralizados, quanto centralizados sempre criam
agências de polícia com autoridade concorrente, a fim de lidar com responsabilidades que transcendem às das
unidades governamentais subordinadas. Os EUA tem o Federal Bureau of Investigation (FBI), o Canadá, a
Royal Canadian Mounted Police (RCMP), a Índia tem o Central Bureau of Investigation, o Japão, a Agência
de Polícia Nacional, a República Federal Alemã tem o Bundeskriminalamt e o Brasil tem a Polícia Federal
(PR)" (MONET, 2001: 70)
51
3 O GOLPE MILITAR, O REGIME E AS REFORMAS
A partir de 1964, o Brasil vivenciou sua experiência autoritária mais recente
retomando os trilhos do processo democrático, duas décadas depois. O marco é 15 de
janeiro de 1985 quando Tancredo de Almeida Neves, representante da oposição, foi eleito
indiretamente à Presidência da República.
Entre os opositores do regime, o sentimento era de vitória. Tratava-se de
experiência que deveria ser deixada no passado, mas não esquecida. Entre aqueles que
ajudaram, de alguma forma, na sustentação do regime, o passado não deveria ser
repassado. Este é o contexto da transição que emoldurou o início da relação entre a Polícia
Militar de Minas Gerais e a Fundação João Pinheiro.
As duas organizações são representativas dos sentimentos antagônicos que
conviveram no período. A polícia pela especificidade de sua função e participação ativa
enquanto sustentáculo do regime. A FJP enquanto núcleo de formação, reflexão e
pensamento independente, a despeito, de inserida no aparato do estado.
Ambas as organizações sofreram os efeitos de iniciativas de reformas tomados
durante o regime. A FJP foi criada, no estado de Minas Gerais, sob a perspectiva do
desenvolvimento do planejamento, orientada pelos princípios da proposta de reforma
administrativa preconizada pelos Decretos Lei n°. 199 e 200, de 25 de fevereiro de 1967. A
Polícia Militar sofreu uma alteração de paradigmas no sentido de uma reorientação de suas
funções e estrutura expressa nos Decretos Lei n°. 317, de 13 de março de 1967 e, n°. 667,
de 02 de julho de 1969. Ou seja, a grande reforma do sistema policial.
O momento da transição só se torna inteligível a partir de um resgate histórico que
considere estes eventos. Todavia, esse resgate, para o devido entendimento de todos os
aspectos necessários, não deve restringir-se aos referidos eventos, mas retroagir aos
primeiros momentos do regime. E, numa regressão mais ampla, o golpe remeterá a
antecedentes políticos, econômicos e sociais de abordagem inevitável para o devido
entendimento do objeto em análise. Este esforço será empreendido nesta seção com o
aprofundamento de cada aspecto na medida em que for entendido como necessário.
Serão abordados aspectos políticos e administrativos relacionados ao golpe e ao
regime de modo a contextualizar historicamente as duas organizações. A perspectiva é de
que por mais que as reformas, decretadas em fins dos anos 1960, já estivessem em
52
gestação antes mesmo do golpe, tiveram a partir dele senão tomado contornos próprios,
pelo menos acelerado o processo. Assim, serão trabalhados os antecedentes do golpe, seus
primeiros
momentos,
a perspectiva
de
Segurança Nacional
(LSN), as
reformas
administrativa e policial. As reformas administrativa e policial em suas repercussões no
Estado de Minas Gerais e sobre a Polícia Militar de Minas Gerais, especificamente, serão
abordadas nas seções quatro e cinco, respectivamente.
3.1 Antecedentes: o contexto político-institucional, o golpe e o regime militares
A partir da 2 Grande Guerra, as relações internacionais foram marcadas por uma
a
bipolarização do poder (EUA X URSS, capitalismo X comunismo) com repercussões sobre
diversas nações do mundo. Esta bipolarização é considerada, por extensa bibliografia,
também, variável explicativa do golpe militar ocorrido no Brasil, em 1964, admitido tratarse o golpe do desenlace de "um plano laborioso arquitetado pelas cúpulas militares" sob a
motivação da defesa das instituições democráticas então ameaçadas pelo comunismo.
Enfim, tratar-se-ia, sob este aspecto, de "mais um episódio da guerra fria." (SILVA, 1984:
346)
A partir da década de 1950, o Brasil vinha sofrendo uma grande crise políticoinstitucional. O endividamento externo proporcionado pelos investimentos orientados para
o desenvolvimento econômico e conseqüente elevação das taxas inflacionárias, os
processos associados de industrialização e urbanização com o ingresso acelerado e não
ordenado de grandes massas no processo político e a rigidez do sistema resultante de sua
incapacidade de decidir sobre estas questões foram, ao longo do tempo, acentuando as
fissuras institucionais. (RODRIGUES apud SILVA, 1984; VIANA, apud TOLEDO, 1988)
O acirramento dessas fissuras comporá o contexto político do golpe.
Conforme Toledo (1988: 9), entre 1961 e 1964,
o contexto político social [que caracterizava o país era marcado] por uma
intensa crise econômico-financeira,
freqüentes
crises políticoinstitucionais, extensa mobilização das classes populares, ampliação e
fortalecimento do movimento operário e dos trabalhadores do campo,
crise do sistema partidário e acirramento da luta ideológica de classe.
Num contexto de "paralisia decisória" (SANTOS, 1986: 10), os militares retornam
a cena política e participam de mais um evento significativo da história brasileira. Até
53
então, a participação dos militares resumira-se à mera tomada de poder para devolve-lo aos
civis, retomada a estabilidade. Isto decorria de uma confiança satisfatória na habilidade dos
civis para governar e, simultaneamente, na pouca confiança em sua própria aptidão
política. Entretanto, em 1964, a intervenção foi marcada por um novo padrão de atuação.
Desta vez, os militares tomaram o poder, o assumiram e decidiram, mesmo que não de
imediato, governar.
Segundo Silva (1984), logo após o golpe, ocorreu a primeira onda de repressão para
eliminar da cena política atores de resistência, contrários ao golpe e/ou vinculados ao
governo anterior. A idéia inicial era tomar as providências necessárias ao restabelecimento
da autoridade e devolver o poder aos civis. Entretanto, o processo, que havia se iniciado
sob
um
clima
extremamente
restritivo
nos
âmbitos
político-partidário,
legal
e
12
constitucional,
se completou com o surgimento de idéias continuistas.
A disposição manifesta pelo Marechal Castelo Branco, primeiro presidente após o
golpe, de devolver o governo aos civis não se concretizou. As idéias continuístas surgiram
sob o pretexto de que a situação política não comportava eleições presidenciais em 1965.
Os partidários da prorrogação argumentaram que a estabilização do regime demandava
mais tempo. Para eles, a normalização da situação dificilmente seria concluída no prazo
que se imaginara. Defendeu-se, então, a prorrogação, pois, passou a ser considerado o
caminho mais seguro para o retorno à normalidade. (SILVA, 1984)
Os partidários da prorrogação constituíam um grupo dentro das forças armadas que
tivera experiências comuns durante a 2a Guerra Mundial e adquiriu identidade ideológica e
13
militar, mesmo que embrionária, em cursos de instrução e treinamentos nos EUA.
Sob a
perspectiva econômica, compartilhavam interesses multinacionais e concepções sobre
desenvolvimento sócio-econômico orientado para o processo de crescimento em direção à
criação de uma sociedade industrial capitalista. A Escola Superior de Guerra (ESG) era o
reduto político-ideológico deste grupo.
14
Cassações, suspensões de direitos, Inquéritos Policiais Militares (IPM's), etc.
Segundo Pinheiro (In HUGGINS, 1998: xi), "a ideologia da guerra fria, posta em prática logo após a
vitória da Segunda Guerra Mundial e depois dos anos 60, prolongada pela ideologia de segurança nacional,
disseminada por todas as ditaduras do continente [americano, serviu] como motivação explícita para toda
[uma] cooperação policial e militar."
A origem da Escola Superior de Guerra (ESG) remonta a um curso de Alto Comando criado em 1942, pela
Lei de Ensino Militar, destinado apenas a generais e coronéis do Exército Brasileiro. A idéia de criação do
referido curso hibernou até 1948. Enfim, em 1949, através da Lei n° 785, de 20 de agosto, para realizar o
Curso de Altos Estudos, foi criada a ESG, inspirada na National War College americana, que se dedicava
1 3
1 4
54
A ESG nasceu sob a égide da segurança, sem descurar do problema do
desenvolvimento. Congregava não só militares, mas civis de "atuação relevante na
orientação e execução da Política Nacional". Inclusive, entre os militares "esguianos",
houve aqueles que se permitiram atuação político-partidária.
15
A ESG orientava-se pelos
seguintes pressupostos: a) o Brasil possuía os requisitos básicos indispensáveis para se
tornar uma grande potência (área, população, recursos, etc.); b) o desenvolvimento do país
tinha sido retardado por motivos suscetíveis de remoção; c) urgia-se adotar métodos que
permitissem chegar à soluções harmônicas e equilibradas para os problemas nacionais, e;
d) estas soluções passavam pela criação de um instituto nacional de altos estudos que
funcionassem como centro permanente de pesquisas." (SARDENBERG, IDALO apud
ARRUDA, 1983: xxii) Neste sentido, a ESG trabalhava com um conceito de "segurança
nacional" mais amplo que o tradicional conceito de defesa.
Quando depuseram o presidente João Belchior Marques Goulart, os militares
passaram a enfrentar problemas como conciliar seus propósitos de modernização com um
sistema político instável. Por mais que se possa afirmar que não se tratava de um grupo
coeso e com um projeto comum, os militares viam o desenvolvimento econômico
industrial como necessário. Entretanto, por outro lado, entendiam ser necessário impedir
que o sistema político o pertubasse ou, até mesmo, o inviabilizasse.
A recomendação tornou-se, então, que a intervenção, no intuito da efetiva
recuperação do país, não se restringisse à tomada, mas à assunção do controle do governo.
Isto seria necessário, no entendimento dos partidários da continuidade, devido à
incapacidade das instituições políticas vigentes para o devido enfrentamento dos problemas
da Nação. Entre as soluções, algumas reformas políticas e administrativas apresentavam-se
como imprescindíveis para romper com as travas ao desenvolvimento econômico e social.
Assim, dada a crise econômica
16
e política (crise de legitimidade) e a preocupação com o
restabelecimento da normalidade, estabeleceu-se um ambiente reformista. (DIAS, 1969)
Todavia, havia os conspiradores que não tinham participado do golpe para que os
militares governassem. Assim, as idéias continuístas aprofundaram as insatisfações.
Ampliou-se a resistência. Ocorreram pressões, militares e civis, no sentido de adiar, ou
preferencialmente a assuntos de guerra. O curso que começou a funcionar em 1950.
Alguns militares se filiaram a partidos políticos como a União Democrática Nacional (UDN) e Partido
Democrático Cristão (PDC). (SILVA, 1984)
1 5
55
tornar indiretas, as eleições para governadores previstas para outubro de 1965.
17
Os
defensores da retomada democrática, inclusive o próprio Presidente Castelo Branco,
conseguiram, apesar disso, garanti-las.
As eleições configuravam a primeira consulta ao eleitorado depois do golpe.
Entretanto, o momento político não era bom para o governo. Os salários perdiam poder
aquisitivo; o controle sobre a inflação não havia sido alcançado; as cassações e suspensões
de direitos políticos atingiram muitos nomes de prestígio eleitoral, etc. Havia, portanto,
motivos de sobra para insatisfação em grande parte do eleitorado.
As eleições foram realizadas e a oposição venceu em Minas Gerais e no antigo
estado da Guanabara. A posse dos respectivos governadores desencadeou séria crise nas
áreas militares. No intuito de aliviar as tensões, o presidente, recorrendo ao AI-2,
tomou
duas medidas: 1) simplificação dos procedimentos para mudanças constitucionais através
da ampliação do poder de intervenção federal nos Estados; 2) votação urgente de uma lei
destinada a limitar os movimentos de todos os cidadãos que tiveram suspensos os seus
direitos políticos, inclusive, do ex-Presidente Juscelino Kubitscheck de Oliveira, que havia
retornado ao Brasil, e estabelecimento de eleições indiretas para Presidente e Vice¬
Presidente da República. Enfim, a repressão militar se ampliou. Segundo Silva (1984), a
revolução estava viva e não retrocederia.
No intuito de favorecer o governo que viesse a sucedê-lo, Castelo Branco
empenhou-se em reformular a Lei de Segurança Nacional, a Lei de Imprensa e efetivar a
Reforma Administrativa. As duas primeiras serão tratadas nesta subseção, a última será
tratada na subseção 3.2.
O conceito de segurança nacional ganhou centralidade enquanto princípio
orientador da atuação das agências de coerção, principalmente nos momentos de
enfrentamento de maior resistência política e social.
Inflação galopante, perda de poder dos salários, etc.
Estavam previstas eleições para governadores em onze unidades da Federação: Pará, Maranhão, Rio
Grande do Norte, Paraíba, Alagoas, Guanabara, Minas Gerais, Paraná, Santa Catarina, Goiás e Mato Grosso.
Nos outros Estados, não haveria eleições devido às diferenças de duração de mandatos, estabelecidos nas
diversas Constituições estaduais de 1947.
Os Atos institucionais (AI's) foram normas de natureza constitucional expedidas entre 1964 e 1969 pelos
governos militares. Ao todo foram promulgados 17 atos institucionais que, regulamentados por 104 atos
complementares, conferiram um alto grau de centralização à administração e à política do país.
(CPDoc/FGV, 2009) O AI-1 saiu em 9 de abril, sem número. O AI-2 foi emitido em 27 de outubro de 1965.
17
1 8
56
Através do Decreto Lei n. 314, de 13 de março de 1967 , foi estabelecido, pelo
19
regime militar, seu entendimento de segurança nacional. Segundo o art. 2°, do referido
decreto, segurança nacional era "a garantia de consecução dos objetivos nacionais contra
antagonismos tanto internos quanto externos." Neste sentido, compreendia medidas
destinadas à "preservação da segurança externa, interna, prevenção e repressão à guerra
psicológica e guerra revolucionária ou subversiva". (art. 3°)
Sob este entendimento, a segurança interna era prevista como integrada na
segurança nacional, correspondendo às ameaças e pressões antagônicas, de qualquer
origem, forma ou natureza, que se manifestassem ou produzissem efeitos no âmbito interno
do país.
A guerra psicológica adversa era definida como "o emprego da propaganda, da
contrapropaganda e de ações nos campos político, econômico, psicossocial e militar, com a
finalidade de influenciar ou provocar opiniões, emoções, atitudes e comportamentos de
grupos estrangeiros, inimigos, neutros ou amigos, contra a consecução dos objetivos
nacionais." (art. 3°, § 2°)
A guerra revolucionária, por sua vez, era entendida como conflito interno,
geralmente inspirado em uma ideologia, ou auxiliado no exterior, que visasse à conquista
subversiva de poder pelo controle progressivo da Nação. (art. 3°, § 3°)
O entendimento da concepção de segurança nacional vigente é importante na
medida em que favorece o entendimento da perspectiva que orientava o regime em sua
relação com a sociedade e, consequentemente, da própria atuação das polícias, de uma
forma
geral,
enquanto
aparatos
repressivos
amplamente
tolerados,
quando
não
incentivados.
Concomitantemente, a Lei de Imprensa configurou a institucionalização da censura.
Em linhas gerais, implicava a tentativa de impedir que denúncias de torturas e escândalos
administrativos e quaisquer notícias que evidenciassem crises e problemas internos do
regime militar fossem publicadas. Enfim, no contexto de ilegitimidade do regime e
resistência social, o governo buscava evitar, de qualquer maneira, que os meios de
comunicação pudessem gerar simpatia pelos que visavam ao fim do regime. Efetivamente,
O Decreto Lei n°. 317 sofreu adequações e complementações através do Decreto n° 898, de 29 de setembro
de 1969, da Lei n° 6620, de 17 de dezembro de 1978 e da Lei n° 7170, de 14 de dezembro de 1983, que
definem segurança nacional, os crimes afins contra a segurança nacional, a ordem política e social
1 9
57
o que ocorreu foi uma repressão mais sistemática, aberta e sem escrúpulos, que atingiu,
principalmente, aqueles meios de comunicação que se mostraram mais comprometidos
com os interesses democráticos.
Nos primeiros anos, a censura parecia preocupar-se, sobretudo, com o que ela
considerava ato terrorista subversivo e risco de divisão nas Forças Armadas e no aparelho
administrativo do governo. Entretanto, "com sua prática continuada, o raio de ação se foi
ampliando a tal ponto que passou a esconder da opinião pública, casos de corrupção,
assassinatos,
torturas
praticadas
contra
opositores
políticos,
violências
políticas,
epidemias." (RETRATO DO BRASIL, 1984: 234)
O general Artur da Costa e Silva, que sucedeu Castelo Branco na Presidência da
República em 1967, representava um esteio das medidas de endurecimento do regime. Sua
candidatura teve origem nas áreas militares menos dispostas a uma retomada da
democracia política. Sua eleição não satisfez os políticos. Assim, o período 1966-68
caracterizou-se por um conjunto de novos expurgos à luz do AI-2.
Entre 1967-68, o presidente Costa e Silva tentou adotar a "política do alívio",
buscando negociações com setores da oposição. Entretanto, no ano de 1968, ocorreu uma
séria crise político-militar que levou à consolidação do grupo militar radical e ao fim da
tolerância com o jogo político-partidário. Em 13 de novembro, o presidente assinou o Ato
Institucional n° 5. O Congresso foi posto em recesso e ficou assegurado ao Presidente a
possibilidade de sanções políticas, independentemente de qualquer controle judiciário.
Com a impossibilidade de continuidade do então presidente, o Alto Comando das
Forças Armadas decidiu não entregar o poder ao vice-presidente Pedro Aleixo. Em solução
de emergência, o poder foi ocupado, em caráter temporário, por uma Junta Militar. Dada a
perspectiva de invalidez permanente de Costa e Silva, tornava-se necessária uma solução
20
de maior alcance.
Enquanto eram debatidas as alternativas para resolução da sucessão
presidencial, realizaram-se novas cassações e suspensões de direitos políticos. A solução
encontrada foi: 1) iniciar um novo mandato presidencial, para evitar disputas sucessórias,
em curto prazo; 2) lançar candidatura militar única para referendo do Congresso, e; 3) que
essa candidatura tivesse como fundamentação, o maior consenso possível dentro das
Forças Armadas.
estabelecendo processo e julgamento.
58
Em síntese, no período 1964-1968, apesar de um início caracterizado por intensa
atividade repressiva, com a cassação dos direitos políticos de parlamentares oposicionistas,
o regime foi dominado por setores mais liberais das forças armadas vinculadas ao ex¬
presidente Castelo Branco. Segundo Stepan (1975: 158), "os militares sentiram que seus
objetivos não poderiam ser realizados por civis e que eles mesmos teriam de obter algum
apoio para conseguirem as reformas." A perspectiva de um mínimo de legitimidade levouos a não abolir, inteiramente, o processo político, até mesmo, porque não tinham intenções
de uma intervenção prolongada. Permitiu-se, em prol da busca de legitimidade, que o
Congresso funcionasse, mesmo que de forma limitada, sujeitando-o aos objetivos do
regime.
Todavia, o período culminou com uma seqüência de crises de caráter políticomilitar, o fim da tolerância e a consolidação do grupo militar radical. E é neste período que
se concentraram as principais iniciativas de reforma cuja imposição dar-se-á através de
diversos textos legais do regime: Lei de Segurança Nacional (Decreto Lei 314), Reforma
2 1
Administrativa (Decretos Lei 199 e 200) e a Reforma Policial (Decretos Lei 317 e 667).
2 1
Em 1969, assume a Presidência da República o general Emílio Garrastazu Médici.
Em seu mandato, foi adotada uma plataforma de modernização acelerada. O projeto de
construção de uma grande nação, por trás desta plataforma, configurava um mecanismo de
2 2
tentativa de legitimação do regime.
Entretanto, se o período que vai até 1974,
caracterizou-se por um crescimento econômico sem precedentes, por isso denominado de
2 3
milagre econômico,
23
caracterizar-se-á, também, pelos anos mais sombrios da história do
país, quando os direitos políticos e civis serão profundamente restringidos.
Com
relação
às
policias,
especificamente
as
militares,
mesmo
com
a
"desmilitarização" preconizada pelos decretos da "Grande Revolução Policial", que será
trabalhada na subseção 3.3, desempenharam um papel destacado na sustentação do regime
ditatorial, principalmente nesse período. A violência policial foi, nas palavras de Mesquita
Neto (1999), abertamente tolerada quando não incentivada como instrumento de controle
O gen. Costa e Silva foi acometido por uma trombose.
Legislar por decretos foi uma forma de implementar reformas entre outras decisões, sem submetê-las ao
Congresso. (MARTINS, 1995)
O slogan adotado no momento foi "Este é um país que vai pra a frente."
"Milagre econômico" é uma expressão para denominar o contexto de prosperidade econômica que
caracterizou o Brasil, no período de 1970 a 1974.
21
2 2
2 3
59
político, principalmente da oposição política. Os direitos individuais de muitos cidadãos
foram, sistematicamente, violados.
Quanto ao crescimento econômico, reconhecidamente sem precedentes, não atingiu
igualmente toda a população. As desigualdades e contradições aumentaram. Com a crise
internacional do petróleo, ocorrida em 1973, o dinamismo econômico diminuiu e, a partir
de 1974, o governo perdeu seus referenciais legitimadores. Os militares não dispunham de
canais de comunicação com a sociedade que favorecessem a busca de apoio político.
Cresceu a insatisfação social com relação às medidas políticas e econômicas adotadas.
Acirraram-se as divisões internas na organização militar.
Sua imagem da
ficou
profundamente desgastada. O enfrentamente desses problemas caminhou, favorecido pela
chegada ao poder do general Ernesto Geisel, pertencente ao grupo de oficiais liberais
24
ligados ao general Castelo Branco, para uma abertura controlada pelo alto.
O retorno à normalidade constitucional e o restabelecimento do jogo democrático
dar-se-iam, no entendimento dos militares, de forma gradual. A idéia era de uma "transição
sem rupturas", o que implicava um movimento de avanço controlado das forças
liberalizantes com a manutenção de algumas metas prestabelecidas no período autoritário.
Era a "política de distensão".
Em fins da década de 1970, já se observava um esgotamento do regime. A
retomada democrática estava em processo, indo desembocar na eleição, ainda indireta, de
Trancredo Neves para a Presidência da República, em 1985.
Por sua vez, se a sociedade se democratizava, a criminalidade, a partir da segunda
metade da década de 1970, já dava mostras de uma "mudança de padrão", tornando-se um
dos fenômenos que mais vinham preocupando a sociedade. Ocorria uma mudança de
padrão que se expandiria e consolidaria na década de 1980. A violência crescia e o crime
organizado se ampliava.
Àquele momento, havia uma estreita relação entre as estratégias e táticas de
repressão ao crime comum e à dissidência política. (ADORNO, 1998) Acentuavam-se as
práticas
violentas
e
arbitrárias
de
contenção
do
crime.
(PEREIRA,
1998)
Concomitantemente, os movimentos de defesa dos direitos humanos avançavam. A
Transições "negociadas" ou "pelo alto" configuram transições em que "as elites do antigo regime
desempenham papéis cruciais na passagem do autoritarismo para a democracia". (LESSA, 1989: 59)
Seguindo tipologia apresentada por Lessa (1989) temos mais dois modelos de transição: a) por ruptura e, b)
2 4
60
referência à associação com o regime mais que à estruturação das organizações policiais
militares, fará florescer uma rejeição da concepção militarizada da ação policial,
principalmente por setores de esquerda, identificada como resíduo do sistema autoritário.
Neste sentido, demandava-se uma remodelação e modernização das instituições policiais.
Apontava-se, assim, para a reestruturação da polícia e a mudança radical em seus métodos
de trabalho como uma das soluções.
Se pode-se afirmar que, neste período, foi identificada uma preocupação da polícia
com o crime comum, a discussão já havia sido colocada bem antes, quando foi decretada a
reforma do sistema policial brasileiro em fins da década de 1960. Este será o tema da seção
3.3. Antes, obedecendo a um critério de precedência cronológica mais que de relevância,
será abordada, na seção 3.2, a questão da reforma administrativa.
3.2 A reforma administrativa de 1967
A primeira iniciativa de reforma do aparato estatal brasileiro data da década de
1930. Tal iniciativa decorreu do reconhecimento da importância da modernização do
aparato e profissionalização dos recursos humanos da administração pública face ao perfil
intervencionista do Estado que caracterizou a era Vargas. (MARTINS, s/d)
25
Baseado na experiência do serviço público brasileiro, Maurício Nabuco
elaborou
um estudo que definia três diretrizes para a reforma da administração pública. Aos moldes
weberianos, a proposta era de um modelo burocrático
26
cujas diretrizes eram: adoção de
critérios profissionais pra o ingresso no serviço público, desenvolvimento de carreiras e
regras de promoção baseados no mérito. (MARTINS, 1995)
A tentativa de implantação deste modelo foi feita em 1936, através da criação do
Conselho Federal do Serviço Público. Em 1938, o Conselho foi extinto e substituído pelo
por colapso ou abandono.
Secretário Geral do Ministério das Relações Exteriores do Governo Vargas.
O modelo burocrático é proposta de modelo em substituição à administração patrimonialista que se
mostrava incompatível com o capitalismo industrial e as democracias parlamentares surgidas no século XIX.
Tornava-se necessária a distinção entre Estado e mercado, público e privado, a separação entre político e
administrador público.
2 5
2 6
61
Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP).
27
Foi através do DASP, durante
a ditadura Vargas (1937-45), que a reforma administrativa foi implementada.
Baseada na percepção, então corrente, de que a forte regulação estatal e a sua
intervenção direta na economia eram essenciais para industrializar o país através da
substituição de importações, foi desenvolvida e implementada uma estratégia nacional de
longo prazo. (MARTINS, 1995)
Conforme Oliveira (1970 apud PRATES, 2007: 117),
com a crescente intervenção estatal em quase todos os setores das
atividades produtivas [estado intervencionista e social], se ampliam os
serviços públicos, sobretudo, da administração federal, que [irão se
refletir] na criação e ampliação da administração indireta (autarquias,
sociedades de economia mista, empresas públicas e fundações) e no
próprio crescimento do número de órgãos da administração centralizada.
A reestruturação da máquina administrativa tornou-se imprescindível. A despeito
da sua perspectiva modernizadora e orientação pela eficácia, o DASP, premido pelas
pressões populistas-clientelistas,
têve
seus objetivos
comprometidos.
Acabou
por
transformar-se num gigantesco obstáculo à mudança adaptativa do sistema público,
passando a ser conhecido pela metáfora do "gigante adormecido", uma instituição lenta,
pesada, ineficiente e altamente ritualista.
A necessidade de reestruturação da máquina administrativa, entendida como a
compatibilização entre administração legal e administração real, ganhou corpo no início
dos anos 1960. Este pensamento operacionalizou-se em Projetos de Reforma que
preconizavam adaptações na natureza dos métodos e aplicação de recursos no sentido da
tentativa de flexibilização da administração. A tendência era gerencial. (DIAS, 1969)
Em agosto de 1964, a Assessoria do Ministro de Estado Extraordinário do
28
Planejamento
entregou um documento intitulado "Algumas medidas consideradas
essenciais à eficácia de uma reforma administrativa" que sustentava a necessidade de
emprestar-se à reforma sentido eminentemente instrumental, apontando para a importância
da constituição de um corpo de assessoramento da administração superior, da instituição da
inspeção administrativa e do desenvolvimento de um programa de aperfeiçoamento do
O Conselho Federal do Serviço Público foi criado pela Lei 284, de 28 de outubro de 1936. O
Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) foi criado pela Lei 579, de 30 de julho de 1938.
O ministro era Roberto de Oliveira Campos.
2 8
62
pessoal sênior. (DIAS, 1969) De certo modo, era a retomada de um trabalho iniciado no
governo Goulart, sob a direção do então ministro Ernani Amaral Peixoto.
As discussões sobre a reforma administrativa percorreram um longo caminho antes
de se converterem em textos legais. A pauta de discussão sobre a reforma incluía: a) a
defasagem do Serviço Público Federal em relação às necessidades do momento; b) a
sobreposição dos meios aos fins, do acessório ao principal, do burocratismo à ação; c) a
excessiva centralização administrativa associada, por um lado, à da falta de planejamento,
de diretrizes, de organização competente do centro de direção administrativa e, por outro, à
ação limitada dos órgãos da periferia que estavam mais próximos da coletividade e dos
problemas; d) a necessidade de institucionalização do planejamento como método moderno
de administração, e; e) a insuficiência dos sistemas de controle no que diz respeito à
execução dos programas (responsabilidade financeira e orçamentária). (DIAS, 1969: 46-7)
A rigor, os projetos da reforma administrativa focalizavam a questão da reversão de
hábitos arraigados na vida administrativa brasileira, os quais, em verdade, "são" herança
dos tempos coloniais e da característica paternalista do período 1930/45, o que determinou
sérios embaraços a esses esforços. Enfim, suas conclusões foram contempladas em três
textos legais: a) Constituição Federal de 1967; b) Decreto Lei 199, de 25 de fevereiro de
1967, que dispõe sobre a Lei Orgância dos Tribunais de Contas; c) Decreto Lei 200, de 25
de fevereiro de 1967, que dispõe sobre a organização da Administração Federal e
estabelece diretrizes para a reforma administrativa. Complementarmente, pode-se fazer
referência ao Decreto Lei n°. 900, de 29 de setembro de 1969. O Decreto Lei 200, o
principal destes textos, teve, como autores, Hélio Marcos Penna Beltrão e Nazareth
Teixeira Dias.
Segundo Dias (1969), com os textos citados, definiram-se, no país, as bases legais
para o empreendimento de uma reforma administrativa objetiva, prudente, coordenada,
gradual e profunda do serviço federal. Os princípios fundamentais dessa tentativa de
reforma administrativa eram: a) planejamento, orientando a ação governamental; b)
coordenação; c) descentralização, com ênfase nos órgãos de periferia facilitando seu
funcionamento; d) delegação de competências, e; e) controle de resultados. Enfatizava-se o
alargamento do entendimento de reforma adminstrativa no sentido de abranger não apenas
a modernização da estrutura administrativa e dos métodos de gestão, como também, a
atualização de instrumentos jurídicos de ação governamental. (DIAS, 1969)
63
Com a reforma, pretendia-se fazer com que a máquina pública se tornasse eficiente.
Um dos principais mecanismos utilizados para alcançar esse propósito foi a ampliação da
administração indireta cuja vantagem sobre a direta diz respeito ao fato de ser composta
por um conjunto de organizações que se caracterizam por um elevado grau de flexibilidade
de gestão na realização de suas atividades, uma flexibilidade muito próxima às
características do setor privado. A idéia era de que a necessária eficiência administrativa e
operacional para a atuação em determinadas áreas só se tornariam possível se adotados
critérios e métodos utilizados no setor privado.
Assim, às entidades da administração indireta foram
conferidas
condições
essenciais para flexibilidade de funcionamento e eficiência sendo propiciado, aos
responsáveis pela administração, o acesso aos instrumentos básicos necessários ao
exercício da supervisão que lhes coubessem.
As entidades compreendidas pela administração indireta são classificadas em três
categorias: autarquias; empresas públicas e sociedades de economia mista. Estas categorias
apresentam alguns traços comuns: personalidade jurídica própria, distinta, assim da do
Estado; lei de criação e patrimônio próprios.
A autarquia possui personalidade jurídica de direito público. A Empresa Pública e a
Sociedade de Economia Mista são dotadas de personalidade jurídica de direito privado. A
Autarquia é instituída para executar atividades típicas da Administração Pública. Sua
gestão administrativa e financeira deve ser descentralizada, facilitando o cumprimento de
suas atividades.
A empresa pública é um veículo para a ação do Estado no desempenho de
atividades de natureza empresarial que o governo seja levado a exercer, por motivos de
conveniência ou contingência administrativa. Seu capital pertence exclusivamente ao
Estado, em suas diversas esferas de poder, e a personalidade de direito privado de que é
dotada permite ao Estado atuar em determinado setor como se fora uma empresa de
iniciativa particular.
A sociedade de economia mista visa a atender a atividades de natureza mercantil,
sob a forma de sociedade anônima, pertencendo suas ações, em sua maioria, à União.
Neste caso, vale-se o Estado do mecanismo das sociedades por ações para atuar em certas
áreas de atividades com a deliberação do propósito de regular sua gestão segundo normas
que são próprias da ação privada.
64
Outro aspecto importante a ressaltar é que a Reforma administrativa conduziu a
Administração indireta, no que concerne à administração de pessoal, para o regime da
Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT).
Uma quarta categoria é a das fundações. As fundações, instituídas em virtude do
DL 200, equiparavam-se às empresas públicas, caracterizadas como integrante da
administração indireta. Todavia, as fundações estavam sujeitas a um regime misto, com
sujeição parcial tanto ao direito privado quanto ao direito público. De acordo com DL 200,
é definida como
entidade de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos,
criada em virtude de autorização legislativa para desenvolvimento de
atividades que não [exigisssem] execução por órgãos ou entidades de
direito público, com autonomia administrativa, patrimônio gerido pelos
respectivos órgãos de direção e funcionamento custeado por recursos da
União e outras fontes. (art. 5°, iv)
A rigor, as chamadas fundações públicas seriam pura e simplesmente autarquias.
Com o intuito de resolver esta questão, o Decreto Lei n°. 900, de 29 de setembro de 1969,
prescreveu alterações de grande profundidade no regime jurídico das fundações privadas
instituídas pelo poder público, revogando sua equiparação às empresas públicas (art. 8) e,
simultaneamente, retirando-as da Administração Indireta. No entanto, esse mesmo
dispositivo, em sua segunda parte, manteve a sujeição prescrita das entidades à
2 9
administração indireta.
As questões da natureza jurídica das fundações não será
aprofundada pois não está no escopo deste trabalho não comprometendo, desta forma, o
entendimento do objeto de pesquisa.
Enfim, as fundações instituídas pelo poder público começaram a ganhar
significado institucional a partir do Decreto Lei 200, que introduziu a Reforma
Administrativa Federal, integrando-as à Administração Federal. Por seus pressupostos e
conseqüências, não há como não atribuir méritos ao regime militar pela edição do Decreto
Lei 200. (FJP, 1996) O decreto lei dispunha sobre a Organização da Administração
Federal, estabelecendo as diretrizes para uma Reforma Administrativa, com extensão
O DL 900, de 29 de setembro de 1969, prescreve altera o DL 200 "no que tange ao regime jurídico das
fundações privadas instituídas pelo poder público, revoga sua equiparação às empresas públicas (art. 8)
retirando-as, simultaneamente da Administração Indireta. [...] Desse modo, o [Estado manteve o poder] de
instituir fundações, agora gizado pelo DL n°. 900, dentro do regime de descentralização por cooperação."
(FJP, 1996: 43-5)
65
prevista aos diferentes níveis da convivência federativa - Estados membros, DF e
municípios.
30
Cabe ressaltar, ainda, um aspecto importante no que tange à questão da reforma
administrativa: os instrumentos utilizados para favorecer a efetiva descentralização e
cooperação entre os diversos órgãos e níveis de governo na administração pública. São
básicamente três os instrumentos: os convênios, os contratos administrativos e os
consórcios. (DL 200, art. 10)
Segundo Daibert (2005: 6, 15)
O convênio é um instrumento jurídico utilizado em larga escala pelos
entes políticos como meio de gestão destinada à realização [de serviço]
público [seja] de interesse recíproco de entidades públicas e de
organizações particulares, seja como forma de descentralização [de
funções] mediante mútua cooperação ...
A distinção com relação ao consórcio, é que este implica um acordo de
cooperação em que as entidades são todas da mesma natureza. Por exemplo, está
caracterizado o consórcio quando os acordos ocorrem entre dois ou mais municípios, dois
ou mais estados ou duas ou mais entidades da administração direta.
Outra distinção é quando o acordo é celebrado para o desenvolvimento de
atividades que demandem competência específica de apenas uma delas. Neste caso, está
caracterizado o convênio. Ou seja, o convênio pressupõe que duas entidades tenham
competencias institucionais diversas, vindo prestar mutua colaboração para atingir seus
objetivos. (DAIBERT, 2005: 15) Se a competência para a atividade pactuada é apenas de
uma das partes dá-se o convênio e quando todas as partes têm competência, dá-se o
consórcio. (MOREIRA NETO, 1994 apud DAIBERT, 2005: 16)
Enfim,
segundo Meireles
(2000 apud DAIBERT,
2005:
13),
convênios
administrativos são definidos como:
acordos firmados por entidades públicas de quaisquer espécie, ou entre
estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse
comum dos partícipes.
Outro aspecto, é que para a celebração do convênio entre entidades públicas não
há necessidade de licitação para sua realização. (DAIBERT, 2005)
A extensividade, às demais unidades da convivência federativa, do DL 200, estava prevista no art. 1°, do
AI-8, de 2 de abril de 1969 que estatuia que a reorganização administrativa dos Estados, dos Municípios e do
DF havia de observar os princípios fundamentais adotados pela Administração Federal.
66
Já com relação a convênios e contratos administrativos, as diferenças são de
ordem juridica (MUKAI, 1989 apud DAIBERT, 2005). Recorrendo a Medauar (1995 apud
DAIBERT, 2005: 20) as distinções se dão sob os seguintes aspectos: tipo de interesse que
norteia os participantes, resultado e competência, presença de conteúdo obrigacional.
a) dos interesses: no contrato são opostos ou divergentes porque são
gerados por vontades antagônicas e realizados mediante composição; no
convênio são comuns e convergentes porque as vontades se adicionam e
atuam paralelamente para alcançar interesses comuns e objetivos
coincidentes;
b) dos resultados: no contrato são diversos porque um lado pretende o
objeto do ajuste, enquanto o outro pretende a contraprestação
correspondente (preço ou qualquer outra vantagem). Desse modo, há
partes envolvidas; no convênio são comuns, porque ambos os lados tem a
mesma pretensão, sendo chamados de partícipes;
c) das competências: no contrato pode haver a competência comum ou
distinta entre as partes; ja o convênio se configura somente com a
presença da competência institucional comum dos partícipes uma vez
que, o resultado a ser alcançado insere-se nas atribuições de cada qual;
d) do conteúdo obrigacional; no contrato uma das partes remunera a outra
em decorrência das pretenses distintas ajustadas. No convênio, contudo,
não há preço e remuneração porque prevalence o regime de mutual
cooperação ou colaboração sob várias formas, mas que exigem prestações
paralelas e voltadas para pretensões comuns dos partícipes.
Enfim, dados os devidos esclarecimentos no intuito de favorecer o entendimento
do objeto de estudo sob o aspecto da reforma administrativa, cabe ressaltar que é neste
ambiente reformista, no intuito de expandir seu espectro organizacional, resolvendo
problemas relacionados à descentralização e cooperação administrativas, em diversas
áreas, que o governo de Minas Gerais, criou instituições de moldes fundacionais, com
estruturas autônomas e flexíveis, com capacidade de responder às responsabilidades e
metas do Estado, entre elas a Fundação João Pinheiro.
3.3 A reforma do sistema policial
Como dito anteriormente, com o golpe de 1964 e a instauração do regime militar, o
compromisso com a "segurança nacional" e a preocupação com os "inimigos internos"
assumem centralidade. E é num momento de acentuada contestação, no qual esse
compromisso e preocupação se vêem em risco, que o regime está comprometido e a
violência política recrudesce e que, supostamente, as organizações policiais seriam mais
demandadas, que tornou-se conveniente, sob a ótica dos militares que tramaram o "golpe",
67
desmilitarizá-las, reorientando-as para atribuições de natureza civil. Contudo, essa
reorientação significou, principalmente, a retirada do poder bélico das organizações
policiais militares, desarmando-as e desmobilizando-as, de modo a reduzir o risco de sua
utilização em qualquer movimento de resistência ou contestação.
Ou seja, a iniciativa de reforma do sistema policial foi motivada não por um
aumento da criminalidade
comum, mas pelo agravamento das tensões políticas.
(ESPIRITO SANTO e MEIRELES, 2003) Inclusive, esta não era uma estratégia nova nas
relações do Governo Federal com as forças públicas estaduais. Na Primeira República e no
Governo Vargas, por exemplo, foram estabelecidas diretrizes semelhantes.
Enfim,
era preciso retirar das forças públicas estaduais o seu poderio militar ...
que tantos problemas políticos havia gerado no equilíbrio federativo [pois
pairava] o perigo da contra-insurgência de algum governador, que
certamente faria uso de sua força publica ou para atacar outro Estado ou
para desafiar o poder central. Estavam bem presentes na mente dos
estrategistas militares exemplos como os de 30, 32 e a própria Revolução
de 64, em que os 'pequenos exército estaduais' tiveram participação
decisiva. (ESPÍRITO SANTO e MEIRELES, 2003: 180)
E, assim, a estratégia foi mantida: tentar controlar as PM's por intermédio de uma
reforma do Sistema Policial. Os principais instrumentos normativos desta reforma foram o
Decreto Lei 317, de 13 de março de 1967 e o Decreto Lei 667, de 02 de julho de 1969, o
segundo expressando uma adequação do primeiro. Estes decretos reorganizaram as polícias
dos Estados, Territórios e Distrito Federal, sendo considerados "divisores de águas",
marcando o final da fase da polícia enquanto exército estadual e o início de sua orientação
pela utilidade social. Castro (1998) intitula este momento de o "estouro do casulo", o
nascedouro da polícia ostensiva de preservação da ordem pública.
O DL 317, popularmente conhecido como "Lei Orgânica das Polícias" (HUGGINS,
1998: 151) objetivava (re)organizar as Polícias Militares definindo claramente suas
missões. No caso da PM, a manutenção da ordem pública e segurança interna. Esse decreto
lei promove uma discriminação em detalhes das competências da PM, conforme diversas
De acordo com Espírito Santo e Meireles (2003: 236-7), pode-se observar que o Decreto Lei 317,
instrumento normativo da reforma de 1967, é cópia fiel da Lei n°. 192, de 17 de janeiro de 1936, esta, por sua
vez, uma versão revista e atualizada do Decreto 20.349, de 29 de agosto de 1931, da Ditadura Vargas, que
por sua vez reedita a Lei 3.216, de 3 de janeiro de 1917, cópia da Lei 1.860, de 4 de janeiro de 1908, e assim
sucessivamente. Estes instrumentos normativos disciplinam a mesma matéria, ou seja, estabelecem as regras
de convivência da força federal com as forças estaduais.
68
situações. Para o devido controle e coordenação das PM's, foi criada a Inspetoria Geral das
Polícias Militares (IGPM), órgão do Estado-Maior do Exército.
Orientadas pela Ideologia de Segurança Nacional, várias normas foram baixadas
pela IGPM, com o objetivo de sistematizar os procedimentos policiais a serem executados
pelas PM's. Assim, o Exército passou a controlar efetivo, processo de formação,
32
armamento e a maneira de a polícia realizar o policiamento ostensivo.
O DL 667, afinado com as definições da Constituição Federal de 1967 quanto às
missões das PM, substitui o DL 317, ressalvando a exclusividade das PM's nas missões
3 3
peculiares de Forças Armadas e nos casos estabelecidos em Legislação específica.
33
Enfim,
às PM's, no âmbito de seus respectivos estados, competia: "a) executar,
com
exclusividade, o policiamento ostensivo fardado; b) atuar de maneira preventiva no caso de
iminente perturbação da ordem; c) atuar de maneira repressiva, em caso de perturbação da
ordem e precedendo o eventual emprego das Forças Armadas; d) atender à convocação do
governo federal, nos casos de guerra externa ou para reprimir grave perturbação da ordem
ou ameaça de sua irrupção." (Art. 3) Elimina-se parcela da responsabilidade com a
segurança interna.
Na esteira destes dois decretos, edita-se toda uma seqüência de atos normativos. O
Decreto Lei 1072, de 30 de dezembro de 1969, torna extintas as corporações civis
instituídas para a execução do policiamento civil. Em 08 de julho de 1970, através do
Decreto 66802, cria-se o Regulamento para as polícias e bombeiros militares (R-200), com
o objetivo de estabelecer os princípios e normas para aplicação dos DL's 667 e 1072. Com
tais medidas, buscou-se introduzir um modelo de segurança pública que eliminasse o
pluralismo policial até então existente. A polícia miltar passou a ser responsável, com
exclusividade, pelo policiamento ostensivo fardado, realizando ações preventivas e
Inclusive, na maioria das Unidades Federativas (Estados), o Comandante Geral das polícias militares eram
oficiais do Exército Brasileiro. "Antes do golpe militar de 1964, o comandante da polícia de cada Estado era
escolhido pelo governador do Estado, e os chefes de polícia das cidades eram indicados pelos prefeitos
eleitos, de modo que as prioridades municipais e estaduais tinham precedência sobre as nacionais. [O DL,]
porém, submetia as forças policiais regionais e municipais de cada estado ao secretário de segurança pública,
que passou então a ser indicado pelos militares, ainda qeun não necessariamente ele próprio fosse militar."
(HUGGINS, 1998: 151)
A Constituição Federal, de 24 de janeiro de 1967, inverte, em relação à CF de 1946, as missões das PM's
que passam a ser "manutenção da ordem e segurança interna". Segundo Magalhães (1984), a inversão
pressupõe uma revisão de prioridades. Além disso, estende-se, aos Corpos de Bombeiros Militares, a
condição de reservas do Exército.
3 3
69
repressivas. Em conseqüência, foram extintas a Guarda Civil, o Corpo de Fiscais do
Trânsito e a Polícia Rodoviária do Departamento Estadual de Trânsito.
A despeito da tentativa de eliminação do pluralismo policial, persistiu, no âmbito
estadual, um Sistema Policial estruturado sobre um dualismo. Em termos mais específicos,
persistiam duas polícias de ciclo incompleto: a Polícia Militar, com as características e
funções apresentadas, e a Polícia Civil.
Às polícias civis coube a realização de funções de polícia judiciária e de
investigação criminal. Sob sua competência residiam todas as atividades de caráter
cartorial, burocrático, de investigação e identificação de autoria de delitos. Trata-se de uma
organização civil ligada tanto ao Executivo (polícia administrativa) como ao Judiciário
(polícia judiciária).
Pode-se afirmar que esta divisão de funções tinha como objetivos reduzir e eliminar
conflitos e competições entre estas que eram consideradas as principais forças do país.
Contudo, ficou evidente que, nem sempre transformações definidas no âmbito legal se
traduzem automaticamente em mudanças na realidade. A reforma foi entendia pela Polícia
Civil como uma redução de seu poder na medida em que se viu excluída do policiamento
de rua.
Ao mesmo tempo, persistiram algumas disfuncionalidades. Observava-se na
atuação de cada uma das polícias, resíduos das atribuições específicas da outra. Ou seja,
"na atuação da Polícia Civil [persistiam] resíduos de ostensividade para situações
específicas ... e na atuação da Polícia Militar [persistiam] resíduos ... de investigação
criminal..." (SILVA,
1992 apud PAIXÃO,
1995: 11)
35
São aspectos "que estão
cristalizados em culturas organizacionais particulares como parte de uma tradição de
policiamento [não configurando objeto de alteração fácil] por desígnio legal e político."
(PAIXÃO, 1995: 11)
A eliminação do pluralismo policial, através da extinção de algumas organizações e
uma definição clara de atribuições, tentando eliminar duplicidade e/ou sobreposição, tinha
implicações, também, no sentido de favorecer uma melhor coordenação das operações,
assegurando, desta forma, uma atuação mais eficiente no combate à subversão. Contudo,
O conflito decorre do entendimento que esta perda de poder está associada à questão das consequentes
diferenças no direcionamento de recursos orçamentários. (HUGGINS, 1998)
Deste aspecto decorrerá toda discussão sobre unificação das policias.
3 4
3 5
70
isso não aconteceu. A exacerbação das rivalidades fomentou o que Huggins denominou de
"degenerescência sistêmica" (HUGGINS, 1998: 153)
Ou seja, havia uma contradição:
Quando se supunha que o sistema de segurança interna do Brasil se
tornava mais controlado por um poder central, e mais formalmente
interligado, especializado e compartimentalizado, alguns de seus aspectos
se mostravam cada vez mais descentralizados - regredindo para um modo
de operação e controle desburocratizado e oficioso. (HUGGINS, 1998:
208)
De toda forma, as polícias tiveram papel fundamental no regime enquanto
instrumentos de repressão.
No caso das PM's, a assunção de novas atribuições, com a qual tinha pouca
familiaridade, dada sua existência secular enquanto exército estadual, impôs, de imediato,
uma reestruturação organizacional no sentido, inicialmente, de atender à demanda de
eficiência
técnica. Esta reestruturação, orientada por sua especificidade
enquanto
organização que operacionaliza o legítimo monopólio da força física, deveria orientar-se,
também, por sua condição de instituição inserida no aparelho da administração pública.
Concomitantemente, houve que lidar com a questão de sua imagem que com o
tempo passava a carregar o estigma decorrente de sua associação com o regime militar,
principalmente nos duros anos de repressão política. Assim, para as PM's vivenciava-se
um período em que não só se deveria (re)aprender a 'fazer polícia' como desconstruir uma
imagem negativa para construí-la associada à sua nova função. Nas palavras de Muniz
(2001: 9), "a identidade policial das PM's estava por se institucionalizar".
71
4 A FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO NO CONTEXTO DO PLANEJAMENTO E DA
REFORMA ADMINISTRATIVA EM MINAS GERAIS
A partir dos anos 1940, no âmbito do estado de Minas Gerais, reproduzia-se o
padrão
nacional
de intervenção
governamental
e o desenvolvimento
econômico
apresentava-se como um "objetivo social prioritário" (CABRAL, 1973: 12). Sob a
perspectiva da efetiva contribuição estatal para o desenvolvimento econômico e social, o
planejamento passou a configurar variável estratégica. Sob este aspecto, a eficiência
administrativa do aparato governamental tornou-se indispensável.
Em 1969, com o objetivo de favorecer, através de estudos e pesquisas nas áreas
econômica e social, o desenvolvimento do planejamento no Estado, foi criada a Fundação
João Pinheiro (FJP). A adoção do modelo fundacional deu-se à luz da proposta de reforma
administrativa preconizada pelo Decreto-Lei 200.
O adequado entendimento do relevante papel desempenhado pela FJP enquanto
instituição de apoio do sistema de planejamento e agente de modernização administrativa
mostra-se aspecto imprescindível para o entendimento da iniciativa de convênio tomada
pela PMMG, em 1985. Esse esforço de caracterização da FJP implica, pois, um resgate
histórico: alguns antecedentes, o contexto de criação e mudanças institucionais orientadas
por transformações ambientais. Este é o propósito desta seção.
4.1 Planejamento e Reforma Administrativa: princípios de desenvolvimento social e
econômico em Minas Gerais
Desde fins da década de 1940, observam-se esforços governamentais no sentido
de colocar o estado de Minas Gerais nos trilhos do desenvolvimento social e econômico.
Naquele momento, a perspectiva do planejamento tomava impulso, tornando necessária
sua estruturação. Muitas foram as tentativas de criação de um órgão que pudesse realizar a
tarefa de planejamento do desenvolvimento econômico e social no Estado. A primeira
delas é ilustrada pela elaboração e publicação do Plano de Recuperação Econômica e
Fomento da Produção, em 1947.
72
Este plano configurou
um esforço
de interpretação do
desenvolvimento
econômico de Minas através da tentativa de identificação de aspectos relevantes de infraestrutura que impedissem o desenvolvimento da economia. Desse plano decorreram
importantes estudos setoriais, como o Plano de Eletrificação de Minas (1950) e o Plano
Programa de Belo Horizonte (1951). Estes planos correspondem ao período identificado
36
em Haddad (1983 apud GARCIA, 1992: 21), como uma "fase de planos sem o prévio
37
planejamento global".
Na esteira da tentativa de estruturação da área de planejamento, a Administração
Pública estadual tornou-se cada vez mais complexa. Entretanto, se por um lado, o
desdobramento dos órgãos favorecia, de certa forma, maior racionalidade no campo
específico de suas atividades, de outro, foram criadas crescentes dificuldades "quanto à
compatibilização e à coordenação das tarefas [atribuídas] ao sistema administrativo do
Estado." (GARCIA, 1992: 32)
Em 1951, no intuito de favorecer a articulação e modernização da estrutura
administrativa, foi criado o Conselho Estadual de Economia e Administração, órgão de
assessoria direta ao Governador do Estado. Entretanto, as dificuldades na execução de suas
funções face à sua marginalidade no quadro decisório levaram à sua transformação na
Secretaria de Estado do Desenvolvimento que, a despeito dos obstáculos, logrou reunir,
"sob um mesmo comando, os vários organismos do Estado que se relacionavam,
estrategicamente, com o objetivo de promover o desenvolvimento econômico e social e
que se encontravam dispersamente vinculados a diversas áreas do sistema administrativo
estadual." (GARCIA, 1992: 33)
Em 1962, com a função de contribuir para a superação definitiva de velhas
estruturas de modo a corrigir desequilíbrios regionais e intersetoriais, identificando e
eliminando pontos de estrangulamento da economia no Estado, foi criado, aos moldes do
O Plano de Eletrificação do Estado foi elaborado em 1950, por uma equipe interdisciplinar da Secretaria de
Viação e Obras Públicas, e fundamentou a expansão do sistema elétrico a cargo das Centrais Elétricas de
Minas Gerais (CEMIG). (GIL, 1981b)
Haddad (1983 apud GARCIA, 1992: 21), distingue três fases no processo de evolução do planejamento em
Minas Gerais. A primeira correspondeu a uma fase "de planos sem o prévio planejamento global" se
estendendo por aproximadamente duas décadas a partir de 1947. A segunda fase coincidiu com a elaboração
e publicação do Diagnóstico da Economia Mineira, em 1968, que não constituiu um plano, "mas sim uma
ampla pesquisa sobre a economia do Estado". A terceira fase iniciou-se com a Reforma Administrativa de
1971, que estabeleceu o I Plano Mineiro de Desenvolvimento Econômico e Social (I PMDES - 1971) como
mecanismo central de planejamento.
37
73
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES),
38
o Banco de
Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG). E, em 1966, foi criado o Conselho Estadual
3 9
de Desenvolvimento (CED),
que veio a constituir-se no órgão líder do nascente Sistema
Estadual de Planejamento.
As tentativas de estruturação da área de planejamento, em Minas Gerais,
evidenciavam,
então, conforme Dias (1992), três objetivos básicos,
estreitamente
relacionados: a racionalidade econômica, associada ao planejamento social; a racionalidade
administrativa, implicando um permanente esforço de modernização do aparato estatal e o
avanço tecnológico. Operaram-se, assim, diversas transformações no sentido de dotar a
máquina pública de condições de um funcionamento mais eficiente.
Enfim, no final da década de 1960 e início de 1970, impulsionada pela onda
fundacional trazida pela Reforma Administrativa e pelas aberturas da Constituição Federal
de 1967, foi desencadeado, eme Minas Gerais, um processo de criação de fundações,
estruturadas em diversas áreas - ciência e tecnologia, cultura, educação, saúde, etc. - ,
supridas de autosuficiência gerencial e analítica necessárias para o apoio técnico ao, então
nascente, Sistema Estadual de Planejamento e Coordenação Geral.
Segundo Raymundo Nonato de Castro (apud FJP, 1971: 73),
40
a opção pelo
modelo fundacional decorreu do reconhecimento deste apresentar-se como
capaz de imprimir, com maior flexibilidade administrativa, o
indispensável dinamismo às múltiplas e complexas atividades [que a
administração pública] deveria executar. [Enfim,] entre as peculiaridades
de uma estrutura fundacional estava o de gerir os recursos humanos
segundo a legislação do trabalho e administrar segundo moldes
empresariais - nos quais a ausência do objetivo/lucro não [eximiam] a
meta/produtividade - podendo favorecer a construção de núcleos de
técnicos e cientistas sociais altamente motivados, recrutados segundo
critérios interdisciplinares e pagos de acordo com a verdade salarial do
mercado.
No ambiente reformista decorrente do Decreto Lei 200, no intuito de promover a
modernização da máquina pública, criou-se, em 22 de novembro de 1968, a Fundação
Com a criação do BNDES, o Governo Federal concedia estímulos financeiros de diversos fundos especiais,
tanto para a implantação de novas empresas como para o reequipamento de unidades já existentes.
O CED teve sua estruturação prevista em Lei Estadual n°. 413, de 20 de abril de 1966.
Raymundo Nonato de Castro, primeiro diretor geral do ETRA que viria a se transformar na Prodemge,
elaborou a "Carta Estratégica da Reforma Administrativa" da administração pública do Estado de Minas
Gerais, primeiro documento a estabelecer as diretrizes gerais para a racionalização administrativa, e foi
responsável pela implantação do primeiro centro de processamento de dados da administração direta.
3 9
4 0
74
Escritório Técnico de Racionalização (ETRA).
41
Neste mesmo ano, foi publicado o
"Diagnóstico da Economia Mineira". Elaborado por um grupo de especialistas organizados
no Departamento de Estudos e Planejamento do BDMG, configurou uma análise
sistematizada da situação econômica do Estado vindo a servir de base para a primeira
experiência de planejamento global em Minas Gerais. (GIL, 1981)
Em 1969, com assessoria do Instituto Latino-Americano de Pesquisas e Estudo
Sociais (ILPES), organismo internacional de consultoria ligado à Organização das Nações
Unidas (ONU), o Conselho Estadual de Desenvolvimento (CED) elaborou a "Análise do
4 2
Setor Público de Minas Gerais". Esse estudo, entre outros, apontou para a necessidade de
42
constituição, no âmbito do Estado, de um organismo especializado capaz de realizar
estudos e pesquisas no campo da economia, da administração e da tecnologia básica e
social,
o
que
favoreceria
a
correção
dos
obstáculos
que
se
interpunham
ao
desenvolvimento econômico do Estado. O projeto elaborado com este fim transformou-se
na Lei n°. 5.399, de 12 de dezembro de 1969, que criou a Fundação João Pinheiro (FJP).
Em 1971, no governo Rondon Pacheco, em decorrência do processo de evolução do
planejamento em Minas Gerais, foi elaborado e apresentado como mecanismo central de
planejamento o I Plano Mineiro de Desenvolvimento Econômico e Social (I PMDES).
43
Na sequência, como medida de reforma e modernização administrativa do aparato estatal,
em sintonia com metas do I° PMDES, foi determinado, como modelo institucional da
administração pública mineira, a organização por sistemas e a administração por objetivos.
A partir de 1972, a organização do poder Executivo passou a ser viabilizadas
através de decretos e outros ordenamentos legislativos. Conceberam-se os sistemas
operacionais. Os campos de interferência do Estado foram classificados e agrupados por
setores os quais eram constituídos de atividades e órgãos com funções bem definidas.
Em lugar de subsistemas atuando autonomamente ou apenas
agregadamente, como acontecia até então, partiu-se para a reunião de
órgãos e entidades afins, integradas por vinculação ou cooperação,
visando a consecução de objetivos e metas governamentais
interdependentes (art. 6, Dec. 14446) As unidades de cada sistema
operacional [passaram a se relacionar] com o respectivo órgão central A Fundação ETRA foi instituída pela Lei n°. 5036, de 22 de novembro de 1968. O ETRA durou pouco,
vindo a transformar-se, posteriormente, na Companhia de Processamento de Dados de Minas Gerais
(PRODEMGE).
O convênio entre ILPES, BDMG e CED foi firmado em maio de 1969.
O I° PMDES foi aprovado, pela Assembléia Legislativa de Minas Gerais, através da Lei 5852, de 14 de
dezembro de 1971.
41
4 2
4 3
75
geralmente uma Secretaria de Estado - para o efeito de orientação,
coordenação e controle. Com a coordenação [visou-se] proporcionar às
entidades integrantes do sistema uma orientação e ao mesmo tempo
exercer o controle da observância das normas legais regulamentares
relativas à competência e à autonomia. [Enfim,] a primeira etapa da
reforma administrativa [configurou uma tentativa de viabilização, através
de uma] simplificação e racionalização estrutural, do Plano de
Desenvolvimento Econômico e Social do Estado. (PRODEMGE, 1978:
5-6)
Em fins do governo Rondon Pacheco, o CED passou a denominar-se Secretaria de
44
Estado do Planejamento e Coordenação Geral (SEPLAN). Enquanto responsável pela
coordenação do sistema de planejamento, orçamento, modernização administrativa e pelos
planos estaduais de desenvolvimento, a SEPLAN, com o objetivo de alimentar o II°
PMDES e, fundamentadamente, oferecer orientações ao planejamento e racionalização das
decisões do governo seguinte no sentido da adequação da máquina pública e alcance da
eficiência, elaborou um trabalho de avaliação institucional dos sistemas estaduais.
Em 1977, de modo a possibilitar o exercício de suas diversas funções no
planejamento governamental, a SEPLAN sofre uma reorganização. Através do Decreto n°.
16406, de 04 de março daquele ano, uma nova estrutura básica foi prevista. A SEPLAN
passou a estruturar-se em Gabinete, Assessoria de Planejamento e Coordenação, Inspetoria
Administrativa e Superintendências: de Planejamento e Coordenação Geral (SUPLAN), de
Orçamento (SOP), de Articulação com os municípios (SUPAM), de Desenvolvimento do
Norte de Minas (SEDENE), de Estatística e Informação (SEI) e de Modernização
Administrativa (SUMOR).
45
Em 1984, através da Resolução n° 3432, de 27 de novembro, o governador Hélio
Garcia retomou o processo de reforma administrativa. A referida resolução delegava ao
então governador atribuições para elaborar leis delegadas sobre a reforma administrativa
dos serviços públicos a seu encargo.
Como primeira ação no sentido do encaminhamento de uma reforma administrativa
em Minas Gerais, o governador editou, em 29 de maio de 1985, a Lei Delegada n°. 1,
criando a Secretaria de Estado da Reforma Administrativa e Desburocratização (SERAD),
que tinha como competências:
Rondon Pacheco governou Minas Gerais no período de 15 de março de 1971 a 15 de março de 1975.
A SUMOR, cuja atribuição era modernizar e adequar a Administração Pública Estadual para o
planejamento econômico e social, constituia órgão central do Sistema Estadual de Reforma Administrativa.
4 4
4 5
76
I. Planejar, dirigir, coordenar e acompanhar o processo de concepção e
implantação da reforma, modernização e desburocratização da
administração pública estadual e das fundações instituídas e mantidas
pelo Estado;
II. Controlar e avaliar os resultados das atividades de que trata o inciso
anterior [...](MG, 1986: 9)
As estratégias, princípios, diretrizes, que asseguravam a retomada do processo de
reforma administrativa no estado de Minas Gerais foram estabelecidas através das Leis
Delegadas de n° 5 a 36. A linha mestra do processo de reforma orientava-se, nitidamente,
pela eficácia de procedimentos através da abolição de controles desnecessários, entre
outros princípios. Para se efetivar a reforma administrativa, estabeleceram-se seis
vertentes:
estrutura
organizacional;
pessoal; pesquisa
e divulgação;
avaliação
de
desempenho de entidades da administração estadual; regionalização e apoio ao programa
estadual de proteção ao consumidor. (MG, 1986)
Enfim, este é, sob a perspectiva do planejamento e reforma administrativa no
estado de Minas Gerais, o contexto em que ocorre o convênio entre a PMMG e a FJP. Por
isso, o resgate histórico não se estende ao período posterior.
4.2 A criação e a trajetória da Fundação João Pinheiro (FJP)
A Fundação João Pinheiro foi criada em 12 de dezembro de 1969, através da Lei
5399.
46
O modelo adotado seguiu o do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
47
(IPEA),
na administração federal. A data oficial de sua instalação foi 31 de agosto de
1970. Seus objetivos foram definidos da seguinte forma: (GARCIA, 1992: 38)
I. Planejamento do desenvolvimento estadual, através de estudos e
pesquisas nas áreas econômica e social;
II. Estudo, pesquisa, divulgação e aplicação de métodos e técnicas de
organização racional do trabalho e sistemas de processamento de dados;
III. Execução de serviços de geografia e estatística;
O nome é uma homenagem a João Pinheiro da Silva, governador de Minas Gerais de 1906 a 1908. João
Pinheiro era pai de Israel Pinheiro, que governou Minas Gerais, de 1966 a 1971.
O Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) foi criado em 1964, com o nome de Epea (Escritório
de Pesquisa Econômica Aplicada), vinculado ao Conselho Consultivo do Planejamento, órgão de
assessoramento superior do governo federal, com objetivos de produzir, articular e disseminar conhecimento
para aperfeiçoamento de políticas públicas contribuindo para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Em 1967, tornou-se órgão vinculado ao Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. Teve forte
influência na formulação da política econômica brasileira e participou ativamente da elaboração de
programas básicos para a política macroeconômica. Em 1967, por meio do Decreto-Lei 200, tornou-se
fundação e assumiu a denominação de IPEA. (WWW.IPEA.GOV.BR).
47
77
IV. Execução de projetos de pesquisa e prestação de serviços no campo
da tecnologia básica e social;
V. Ensino, por meio de cursos afins com atividades contidas nos itens
anteriores.
Em 1970, a FJP vivenciou sua primeira fase de organização quando foram
4 8
concluídas as suas instalações e elaboradas suas normas administrativas básicas
que
culminaram com a aprovação de seu Regimento Interno e do Plano de Cargos e Salários.
Em 1971, com o início de um novo período governamental, a FJP sofreu sua
primeira modificação estrutural. Num ajuste de competências, sob o intuito de evitar
paralelismo de atribuições com o CED, teve redefinido seu objetivo básico. A partir de
49
então, passou a contribuir para a realização dos objetivos do referido Conselho através do
desenvolvimento de pesquisas que visassem definir uma estratégia de desenvolvimento
para Minas Gerais. Entre outras, a FJP desempenhou funções de entidade de apoio ao
50
Governo na execução do I° PMDES. (FJP, 1972)
No período 1972-75, não ocorreram modificações significativas na estrutura da
FJP. Nesses quatro anos, a instituição adquiriu elevado status dentro do Sistema de
Planejamento do Estado de Minas Gerais em decorrência, principalmente, da marcante
influência de seus criadores. O suporte político, econômico e financeiro, legado por esta
condição, permitiu-lhe expandir-se grandemente, ao ponto de poder gerar unidades
organizacionais que se tornaram importantes órgãos da administração pública estadual.
51
(FJP, 1982) Em 1973, chegou a ser reconhecida, através do Decreto Lei n°. 15819, de 09
de novembro, como entidade de utilidade pública.
Porém, ainda em meados da década de 1970, a desvinculação de algumas de suas
unidades organizacionais, mencionadas em nota no parágrafo
anterior,
provocou
desequilíbrios orçamentários, financeiros e estruturais, cujos reflexos se fizeram sentir
grandemente.
Plano de cargos e salários, critérios de seleção e contratação de pessoal, plano de trabalho, orçamento para
1971 e Regimento Interno.
O objetivo básico da FJP foi redefinido através da Lei 5792, de 08 de outubro de 1971, que dispunha sobre
a reorganização do Sistema Estadual de Planejamento.
A relação de vinculação com o CED foi regulamentada, em 1972, através do Decreto 14323, de 04 de
fevereiro.
As referências são: à Fundação Centro Tecnológico de Minas Gerais (CETEC), ao Centro de Assistência
Gerencial de Minas Gerais (CEAG), ao Instituto de Desenvolvimento Industrial de Minas Gerais (INDI) e ao
Plano Metropolitano de Belo Horizonte (PLAMBEL).
4 9
5 0
51
78
Segundo Paulo Roberto Haddad (apud GARCIA, 1992), Diretor de Planejamento
na FJP, no período de 1975 a 1979, no início do governo Antônio Aureliano Chaves de
5 2
Mendonça, a instituição enfrentou uma séria crise institucional.
52
A partir da segunda metade do governo Rondon Pacheco, a entidade
[começou a perder] sua força político institucional. [A] crise só não [foi]
maior porque havia, dentro da casa, um grupo de técnicos extremamente
dedicados que conseguiram, através de convênios com o Ministério do
Interior, realizar uma série de estudos e trabalhos para os territórios do
País. [Enfim,] a Fundação estava combalida. (HADDAD apud GARCIA,
1992: 23)
Ainda segundo Haddad, (apud GARCIA, 1992), uma reversão da situação só foi
possível em função da atuação do professor Paulo Camilo de Oliveira Penna. Naquele
momento, baseado em suas estreitas relações com a universidade, mais especificamente a
Faculdade de Administração e Ciências Econômicas da Universidade Federal de Minas
Gerais (FACE/UFMG), ele conseguiu formar uma diretoria composta por professores com
algum tipo de experiência em planejamento, análise institucional e ciência e tecnologia, o
que favoreceu a restruturação da instituição. O campo de trabalho ampliou-se via
assinatura de convênios e contratos de prestação de serviços. E a FJP passou a integrar a
estrutura do, então, recém-criado Grupo Executivo de Ciência e Tecnologia cujo objetivo
era planejar, coordenar e controlar as atividades relativas ao desenvolvimento dos
conhecimentos
ambiente.
científicos
e tecnológicos,
particularmente
os referentes
ao
meio
53
A FJP assumiu, ainda, a função de coordenar as atividades de órgãos e entidades
da administração direta e indireta, bem como de funções criadas pelo Estado que cuidavam
da pesquisa pura ou aplicada, além de coordenar as relações destes órgãos com o Sistema
Nacional de Ciência e Tecnologia e com instituições públicas ou privadas, nacionais ou
estrangeiras na área de sua competência. (GARCIA, 1992) Enfim, a instituição vivenciou
um
período
de grande
desenvolvimento
intelectual
e metodológico
passando
a
desempenhar, inclusive, significativo papel de assessoria ao Secretário de Planejamento e
Coordenação Geral do Estado de Minas Gerais.
Antônio Aureliano Chaves de Mendonça governou o estado de Minas Gerais no período de 15 de março de
1 975 a 05 de julho de 1978.
A integração da FJP à estrutura do, então, recém criado Grupo Executivo de Ciência e Tecnologia dá-se
através dos Decretos 17112 e 17113, de 22 de abril de 1975.
5 2
5
5 3
3
79
A rigor, no período de 1970 a 1975, quando o planejamento ainda era muito
incipiente no Estado, a FJP, de certa forma, participou do processo de desenvolvimento do
Estado atuando no fortalecimento das empresas mineiras, meta básica prevista no I°
PMDES. Esta atuação inseriu-se no Subprograma da Capacitação, Aperfeiçoamento e
Formação de Administradores, inserido no Programa Integrado de Assistência Técnica à
Pequena e Média Empresas.
De 1975 em diante, a FJP começou a participar, mais efetivamente, do
planejamento (FJP, 1972). Sem descuidar do seu importante papel de apoio técnico aos
órgãos governamentais - tanto federais quanto estaduais - no equacionamento de
problemas conjunturais específicos ligados à análise econômica e sociológica, a FJP
concentrou esforços na pesquisa da problemática do desenvolvimento regional e urbano,
do desenvolvimento social e do desenvolvimento institucional do próprio setor público. "A
opção por tais temas, apontados no II° Plano Mineiro de Desenvolvimento Econômico e
Social (II PMDES), deve-se à [percepção da] relevância destas questões para o
desenvolvimento de Minas Gerais e à estreita vinculação e complementaridade que
[guardavam] entre si." (FJP, 1978: 2-3)
No início da década de 1980, constata-se que a organização sofrera certa
estagnação. Segundo consta de publicação de circulação interna de avaliação institucional
da própria FJP (1982), a instituição vivenciara um verdadeiro processo de "esquizofrenia
organizacional", na medida em que perdera o contato com a realidade exterior, voltando-se
para patologias internas, o que acarretara uma sucessão de dissociações generalizadas.
Uma organização reage de forma diversa ao ambiente conforme sua natureza,
estágio de desenvolvimento e grau de interface com o ambiente. (FOGUEL, 1980 apud
FJP, 1982) No caso das organizações públicas, permanecem longo tempo voltadas para
dentro de si mesmas e não para o meio externo, para o qual deveriam estar orientadas,
consumindo grande parte de seus recursos - orçamento, tempo e energia humanos - ,
exclusivamente, para manter suas próprias sobrevivências. (FJP, 1982)
Neste sentido, dado o contexto de transformações políticas, sociais e econômicas
que caracterizavam a década de 1980, demandava-se que a instituição adotasse uma
postura pró-ativa em busca de uma auto-renovação. Sob a perspectiva do desenvolvimento
organizacional, dever-se-ia desencadear um processo de aprendizagem da inovação
80
visando tornar a organização cada vez mais capaz de perceber as necessidades de mudança,
planejá-las e executá-las. (FJP, 1982)
Esta reflexão também teve lugar, em dezembro de 1983, através de um Seminário
de Desenvolvimento Interno, centrando-se nos seguintes temas: perfil institucional,
estrutura orgânica, necessidade de uma política de mercado, comunicação interna e
externa, memória técnica, gerenciamento de projetos, desenvolvimento de recursos
humanos e estruturação de uma sede que propiciasse melhores condições de trabalho.
Decorre disso que, no biênio 1985-86, vários contratos e convênios contemplando
as várias vertentes de sua abrangência institucional e científica foram celebrados e
executados envolvendo diversos Ministérios, órgãos públicos federais e estaduais,
prefeituras e empresas estatais e privadas. (GARCIA, 1992)
O ano de 1986, especificamente, foi caracterizado, no plano administrativo, por
grandes transformações
internas
como modernização
da estrutura
organizacional,
reaparelhamento de equipamentos (incluindo microcomputadores) e a construção de uma
sede própria, na Pampulha.
No período subseqüente, das transformações mais significativas têm-se, em 1992,
sucedendo o Centro de Desenvolvimento em Administração (CDA), na formação de
recursos humanos, a criação, através da Lei 10.961, de 14 de dezembro, da Escola de
Governo (EG).
A EG, que começou a funcionar, efetivamente, em junho de 1993, tornou-se
responsável pela formação de recursos humanos para a administração pública tanto para a
esfera estadual, quanto federal e municipal. Seu objetivo é buscar fortalecer a competência
nas áreas de formulação de políticas públicas, elaboração de indicadores e instrumentos de
mensuração de resultados e avaliação de desempenho da ação governamental. Atua nos
níveis
de
graduação,
extensão,
pós-graduação
lato-sensu
(especialização
e
aperfeiçoamento) e stricto-sensu (mestrado).
Enfim, as diversas reestruturações da FJP, através de sua história, implicaram
tentativas de fortalecimento/adequação de suas linhas de atuação, através da formação e
desenvolvimento de seus recursos humanos, da realização de estudos e pesquisas, de
execução de trabalhos voltados a dar suporte a atividades de planejamento econômico e
social, etc. De forma sucinta, a FJP estruturou-se ao longo do tempo, na forma de centros,
81
diretorias, superintendências, de modo a contemplar áreas de estudos econômicos, sociais,
políticos, culturais e históricos, desenvolvimento administrativo, além das áreas meio.
Dada sua importância no que tange ao objeto em estudo, especificamente pelas
ações no contexto do desenvolvimento de tecnologia administrativa eficiente, no âmbito
das organizações públicas e privadas, será dado destaque, na estrutura da FJP, ao Centro de
Desenvolvimento em Administração - CDA.
4.2.1 O Centro de Desenvolvimento em Administração (CDA)
Segundo Cabral (1973), o estabelecimento e/ou desenvolvimento de uma
tecnologia administrativa eficiente no sentido de uma reestruturação global em termos
gerenciais passou a ser percebida como variável estratégica para o devido desenvolvimento
econômico. Ou seja, a inovação tecnológica impunha
maiores tamanhos de escala, exigindo melhor qualificação técnica da
administração e capacitação [demandando] uma permanente preocupação
de se formar novos executivos eficientes e qualificados, [além do
aprimoramento da] qualidade dos já existentes, com o objetivo de
permitir a sustentação do processo de crescimento... (CABRAL, 1973:
13)
Sob este entendimento, e identificada, em Minas Gerais, a insuficiência de
recursos humanos adequados e treinados para o desenvolvimento econômico, reconheceuse a necessidade de criação de um órgão que a corrigisse. Decidiu-se, então, pela
contratação da assistência técnica de uma universidade que tivesse know-how desenvolvido
na área de programas de educação em administração empresarial. Assim, foi assinado um
convênio com a Universidade de Colúmbia (New York/EUA) para a elaboração do projeto
para criação e implantação do referido órgão.
O primeiro passo foi a vinda de especialistas da referida universidade a Minas
Gerais que, em conjunto com técnicos da FJP, analisaram o "estado da arte" na área de
administração empresarial no Estado e no Brasil. Para isto, foram feitas entrevistas com
empresários dos estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo, além de contatos
com agências e órgãos governamentais e privados interessados no assunto.
Foi diagnosticado que não se dispunha de programas de educação na área de
administração de empresas, em nível de especialização ou pós-graduação, mas apenas de
82
alguns poucos programas de educação em nível superior apontando-se para a necessidade
de criação de um centro que favorecesse alcançar os seguintes objetivos:
I. a elevação, em todos os níveis, no grau de desempenho da capacidade
instalada de administração no Estado e no País, através de intenso
programa de "continuous
education";
II. a ampliação da oferta de pessoal altamente qualificado, através de um
programa de Master of Business Administration - MBA, que tivesse
condições de ocupar posições de alto nível em empresas privadas e/ou
órgãos de governo;
III. a promoção e aprimoramento do nível gerencial de certos setores
básicos para a economia regional, e;
IV. o desenvolvimento de pesquisas em setores da administração de
empresas. (CABRAL, 1973: 15)
54
Assim, foi criado, em 1972, na estrutura da FJP, o Centro de Desenvolvimento em
Administração (CDA). Para seu imediato aparelhamento, foi mantido o convênio de
cooperação técnica com a Universidade de Columbia. E como uma das primeiras
atividades foi lançada, aos moldes daquela universidade, que tinha mais de 20 anos de
experiência na área, uma programação de cursos abertos de curta duração para executivos.
De Columbia vieram professores para conduzir as conferências sob as quais os cursos
estavam estruturados.
Entre os cursos era oferecido o denominado "Programa de Política e Estratégia
Empresarial para Altos Executivos (PPEE)". Patrocinado pelo Ministério do Planejamento,
através do Programa Nacional de Treinamento de Executivos (PNTE), esse curso tinha
duração média de duas semanas e era realizado duas vezes ao ano.
55
Seu objetivo era
"ampliar as perspectivas do lider empresarial e desenvolver suas qualificações essenciais,
visando acrescentar informações e vivencias que favorecessem a atuação do alto executivo
e consolidassem a influência positiva de sua liderança na organização." (FJP, 1972: 89)
O público alvo era composto de elementos que já participavam de atividades
empresariais. A metodologia de transferência de conhecimento era calcada no "estudo de
casos" ("case method"). Os temas versavam sobre "Introdução à estratégia", "Problemas
A metodologia do "continuous educationS" configura uma série de programas de educação de caráter
permanente voltado para a formação de pessoal qualificado. No caso, os programas de "continuous
educationS" eram expressos em quarto subprogramas: a) treinamento de altos administradores (top level
management); b) treinamento de administradores de nível intermediário (middle management); c)
treinamento de gerents de pequenas e médias empresas, e; d) treinamento de administradores de setores
básicos.
O Programa Nacional de Treinamento de Executivos era uma agência, criada em maio de 1973, vinculada
ao Ministério do Planejamento, pelo então Presidente da República. O PNTE confiou à FJP, dada sua
experiência pioneira na área, a tarefa de desenvolver, em nível nacional, o treinamento de altos executivos.
5 5
83
críticos na tomada de decisões", "Desenvolvimento de planos da ação", "O papel do
administrador", "Novas tendências em administração", "Sistemas administrativos para
obtenção de resultados", "O papel da liderança e o comportamento da organização na
obtenção de resultados", etc. (FJP, 1972)
Em 1973, foi ofertado um primeiro curso de especialização: a primeira versão do
Curso de Especialização em Administração (CEA). O curso foi aberto em 17 de setembro
quando, também, era inaugurada a sede do CDA na Pampulha. O corpo docente tinha
ampla participação de professores da Universidade de Colúmbia. Sua estrutura e estratégia
eram fortemente calcadas no modelo norte-americano.
O CEA era um programa em nível de pós-graduação que funcionava em regime
intensivo (tempo integral), com duração de aproximadamente um ano. Seu objetivo era
propiciar, aos alunos uma visão global das organizações e sua inserção em ambientes
complexos e dinâmicos. Utilizando modernas técnicas, métodos e processos de ensino
buscava capacitar técnicos em áreas empresariais específicas. Tinha como objetivos:
I. analisar a importância da empresa em seu ambiente econômico e social,
tanto nacional, quanto internacional;
II. compreender como as organizações são estruturadas, para atingir seus
objetivos e conduzir seus negócios;
III. desenvolver a capacidade de tomar decisões, planejar políticas da
empresa, analisar problemas do ponto de vista da organização como um
todo, ao invés de um ponto de vista departamental ou funcional;
IV. desenvolver novos métodos, técnicas e atitudes para o exame de
problemas administrativos, em seus aspectos humano e teórico. (FJP,
1991)
O público para o qual estava orientado era composto, basicamente, de profissionais
pertencentes aos quadros de empresas que se destacavam no universo organizacional de
Minas Gerais e do Brasil. Participavam, também, alunos recém-formados cujo potencial,
avaliado através de processo de seleção, fosse considerado promissor. Grande parte dos
alunos era patrocinada por suas empresas, bolsas eram oferecidas em número limitado.
Posteriormente, esse processo foi abolido, ficando os encargos financeiros do curso sob
responsabilidade dos alunos. A 1 turma foi patrocinada pelo Centro de Brasileiro de Apoio
a
à Pequena e Média Empresa (CEBRAE).
56
Para o CDA, o Biênio 1974-1975 foi caracterizado por crises, desequilíbrios,
indefinições, ausência de uma política institucional e, consequentemente, falta de
A 1a turma (versão) do CEA que foi realizada no período de julho de 1973 a julho de 1974.
84
perspectivas que, inclusive, afetava a toda a FJP, como foi visto. O CDA encontrava-se
completamente desestruturado, principalmente no que dizia respeito a uma articulação
horizontal eficiente entre as diversas coordenadorias. (CDA, 1976) Nas palavras de
Medeiros (1975: 1), uma "fase agônica e de semi-paralisia", ao fim da qual, o Centro
penetrava, um pouco tumultuadamente, em uma "fase de convalescência".
Entre as sugestões de solução estava a criação de um Conselho de Administração
cuja responsabilidade básica seria dar suporte decisório ao Superintendente, visando
assessorá-lo nos aspectos estratégicos e administrativos de sua gestão. Os programas de
trabalho deveriam ser apresentados dentro de um cronograma sintético envolvendo os
diversos setores. Entre estas atividades programadas constava um estudo sistemático do
Programa de Política e Estratégia Empresarial para Altos Executivos. No caso específico
do CEA, a avaliação deveria orientar-se no sentido de adequá-lo à realidade brasileira,
baseado num levantamento de necessidades das empresas brasileiras, superando o modelo
5 7
baseado em "packages
diretamente importados ou aqui meramente traduzidos."
(MEDEIROS, 1975: 3)
Funcionalmente
ocorreu
um
entrosamento
com
o Programa Nacional
de
Treinamento de Executios - PNTE e Centro de Assistência Gerencial de Minas Gerais CEAG. Foram ensaiados os primeiros passos de colaboração com
universidades
localizadas em Minas. Enfim, no sentido do soerguimento do Centro foram traçadas as
seguintes linhas de ação: (MEDEIROS, 1975: 1)
I. [consolidação] do CDA como centro de aperfeiçoamento de recursos
humanos com potencial para o business e como centro de treinamento, de
especialização e de reciclagem de executivos de nossa comunidade
empresarial (finalidade original do órgão);
II. [implantação e progressiva consolidação] no CDA de uma série de
programas de treinamento, de especialização e reciclagem para o pessoal
da administração superior do setor público.
No período 1976-1977, manifestam-se os primeiros sintomas associados ao
redirecionamento programático e gerencial do CDA/FJP. O Centro passa a ser uma
diretoria da FJP e não mais uma superintendência de uma das diretorias; são lançados os
Em sua trajetória, o CEA não apresentou uma estrutura curricular única. Na 5a turma (V Programa), por
exemplo, com a extinção do convênio com a Universidade de Colúmbia, modificações foram implementadas.
As disciplinas passaram a ser ministradas por professores da FJP, submetidos a um programa de treinamento
no exterior e outros convidados.
85
cursos fechados, concebidos em sintonia com as necessidades das empresas, as
qualificações dos treinandos e os comportamentos terminais desejados.
No período 1977-1978, ocorreu um esforço concentrado de recuperação e
viabilização financeira do CDA, o qual se reflete em um considerável aumento no volume
de atividades de treinamento aberto e fechado. (FJP, 1983) Neste período, o CDA alcança
estabilidade institucional o que favoreceu a opção por alternativas estratégicas que
promovessem não só a consolidação do Centro como prestador de serviços de treinamento
e desenvolvimento de recursos humanos, como também a expansão de seu leque de
serviços, abrangendo espaços ainda não explorados. Desta forma, a estratégia de atuação
adotada contemplou as seguintes prioridades: (FJP, 1982:14)
I. aperfeiçoamento da pós-graduação lato sensu, com ampliação do
número de áreas de concentração e implantação de setor de pesquisas em
administração e ciências correlatas;
II. consolidação das atividades de treinamento e desenvolvimento de
recursos humanos, através do aperfeiçoamento técnico e metodológico e
pela expansão geográfica do mercado, incluindo esforços no plano
internacional;
III. desenvolvimento de metodologia de alocação dos recursos físicos,
humanos e metodológicos necessários à implantação de projetos para
ensino em massa e à distância;
IV. instrumentação do Centro tanto para ensino quanto para pesquisa,
com ênfase para a computação eletrônica;
V. desenvolvimento de competência para prestação de serviços de
consultoria tanto para o setor público quanto para a iniciativa privada.
Priorizou-se a especialização, aumentando a carga horária dos cursos e valorizando
atividades extra-classe (leituras, trabalhos, etc.). Em determinado período, chegou-se
mesmo a oferecer
quatro áreas de concentração: finanças,
marketing, produção,
administração geral e recursos humanos. Esforços foram orientados no sentido de
promover uma maior integração e compromisso do corpo técnico do CDA/FJP com o
CEA. Incentivou-se o trabalho prático, através de convênios com empresas privadas e
públicas.
Entretanto, o Centro Brasileiro de Apoio a Pequena e Média Empresas
(CEBRAE) passou a demonstrar um gradativo desinteresse no que tange ao financiamento
do CEA o que passou a constituir uma pressão deletéria, prejudicando sensivelmente os
esforços até então empenhados.
O CEA foi realizado durante cinco anos sem alterações. Em 1978, o grande
número de candidatos e a significativa demanda por profissionais qualificados no Estado,
86
motivaram a realização de dois cursos paralelos, um iniciado em março e outro em agosto.
Neste ano, passou-se, também a exigir dos participantes a elaboração de uma monografia
como pré-requisito para conclusão do curso.
No início da década de 1980, uma das preocupações do CDA foi o incremento e
apoio à pequena e média empresas. Neste sentido, entre 1983 ou 1984, foi criado o
Programa de Aperfeiçoamento em Administração (PAA), versão do CEA dirigida às
necessidades gerenciais daquelas empresas. Foram realizados, dois cursos, de três meses de
duração. Com o propósito de possibilitar a participação dos próprios empresários, os cursos
foram realizados no horário da noite.
Neste período, consideráveis esforços foram desenvolvidos no sentido de se
pluralizar as fontes de financiamento. Os contatos e entendimento mantidos com entidades
financiadoras (exemplos: CAPES/MEC, FUNCEP e outros), não lograram o êxito
necessário e desejado. O mesmo ocorreu com as tentativas de se expandir o escopo
programático do CEA, para compreender também a área de administração pública.
(MEDEIROS, 1975)
Se no início a ênfase foi dada aos "cursos abertos", a partir de 1981, passou a
orientar-se para os "cursos fechados". Segundo FJP (1983), as razões que subsidiaram esta
opção foram as seguintes:
I. a evolução da prática do treinamento e desenvolvimento de recursos
humanos não se deu de forma natural no Brasil. A legislação que
concedia incentivos fiscais associados ao investimento nesta iniciativa
promoveu, no final da década de 70, um crescimento sem precedentes,
tanto na oferta quanto na demanda pelo treinamento gerencial. Como
seria de se esperar, o crescimento quantitativo não encontrou paralelo no
plano qualitativo;
II. a própria visão crítica do corpo técnico do CDA em termos dos
serviços oferecidos. A bem da verdade, a contratação de técnicos
especializados em desenvolvimento de recursos humanos, já no início da
década de 80, veio a contribuir decisivamente neste redirecionamento;
III. parte substantiva do esforço de treinamento aberto oferecido pelo
CDA/FJP, em 1980, veio a redundar em fracasso financeiro tendo em
vista não só ao excesso de oferta, como também a concorrência
predatória e a inexistência, por parte do mercado consumidor, de
parâmetros comparativos de qualidade que pudessem servir de esteio a
uma segmentação da oferta.
No sentido de se minimizar o impacto da opção pelos cursos fechados, considerada a
capacidade instalada do Centro, decidiu-se por uma tática agressiva de expansão de
mercado geográfico.
87
Em termos do mercado nacional a decisão recaiu na criação de escritórios regionais
que, atentos ao ambiente, pudessem detectar oportunidades para prestação de serviços. No
que tange a incursões no mercado internacional, reeditou-se um programa de treinamento
de recursos humanos para técnicos de organizações latino-americanas de fomento às
pequenas e médias empresas realizado em 1978, ainda sob convênio do CEBRAE. (FJP,
1986)
Enfim, as restrições de ordem conjuntural vieram a prejudicar sensivelmente o
esforço de minimização do impacto das transformações e opções em termos da capacidade
instalada para a prestação de serviços de treinamento e desenvolvimento de recursos
humanos. Ocorreu não só uma redução substantiva da demanda, acirrando, por
conseguinte, a concorrência, como uma redução na dimensão de projetos contratados. De
uma programação intensiva constituída de cursos de pequena duração para executivos, o
CDA se voltou para programas de longa duração para organizações de porte nacional.
Ainda em inícios da década de 1980, após alguns estudos, o CDA fez uma incursão
na área do ensino à distância, calcada na experiência da Universidade de Stanford (EUA).
Desta iniciativa resultaram dois projetos: o Projeto de treinamento em Administração
Municipal
(PTAM)
e Projeto
de
Treinamento
em
contemplando segmentos relevantes da sociedade -
Gestão Empresarial
funcionários
(PTGE)
de prefeituras e
empresários e gerentes de micro, pequenas e médias empresas. Esses projetos contaram,
em princípio, com o apoio da Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral.
Em 1982, a 13 edição do CEA foi conduzida sem qualquer apoio financeiro externo,
a
forçando, desta forma, a redução do número de áreas de concentração e permitindo que se
instalasse um sentimento de certa apreensão quanto ao futuro da área de pós-graduação
"lato sensU" no CDA/FJP. Em 1983, novo impulso foi dado à área de pós-graduação do
58
Centro, com a disposição da SEPLAN/MG em financiar o XIV CEA.
No que tange à implantação de um setor de pesquisa em administração e ciências
correlatas, dificuldades de toda ordem vieram a promover o não atingimento deste
objetivo. De início, convém ressaltar a própria indefinição, no período, com respeito à
viabilidade financeira da área de pós-graduação. Além disso, há que se destacar também, à
época, as deficiências sentidas no que tange à formação do corpo técnico do Centro no que
5 8
A partir de 1992, já sob a responsabilidade da EG, o CEA foi ofertado até 2004, quando se deu a admissão
88
se refere à prática da pesquisa e a carência de uma política clara e objetiva da instituição
para investimentos em atividades do gênero. (FJP: 1983)
Em 1984, em uma promoção conjunta do CDA e da Secretaria do Estado da
Administração de Minas Gerais, através do Instituto de Administração Pública (InAP) ,
59
institucionalizou-se, em nível de pós-gradução, o Programa de Especialização em
Administração Pública (PEAP). Tratou-se de uma experiência inovadora que envolvia o
universo do funcionalismo público. Seus objetivos eram:
a) contribuir com a continuidade e eficácia dos programas públicos; b)
capacitar o servidor para o desempenho de funções gerenciais e técnicoadministrativas; c) desenvolver a reflexão crítica frente à realidade
política, econômica e social dos programas públicos. (FJP, 1984: 3)
Em 1985, num contexto de inciativa reformadora da Administração Pública estadual,
a PMMG assinou convênio com a FJP, através do CDA, para a realização do Curso
Superior de Polícia - CSP.
Em 1986, ocorre uma das mais importantes conquistas do CDA. Por intermédio do
Decreto 92.745, de 04 de junho, ficou autorizado o funcionamento do Curso Superior de
Administração Pública - CSAP. Com características curriculares sem paralelo no Brasil,
seu vestibular, em virtude de legislação estatal, passou a ter força de concurso público para
ingresso na carreira de Administrador Público, criada através da Lei 9360, de 09 de
dezembro.
Os alunos do CSAP eram treinados, ao longo de cinco anos, nos campos da
administração e direito públicos. Tudo na linha de objetivos, estabelecidos pelo governo
Hélio Garcia, de aperfeiçoamento e modernização da estrutura administrativa do Estado. O
CSAP teve início em 1987.
Em síntese, nos seus primórdios, o CDA desenvolveu suas atividades de
treinamento articuladas em "programas abertos", segundo três níveis de atuação:
programas de longa duração, em nível de pós-graduação, incidindo sobre a formação de
executivo júnior; programas de duração intermediária com realce de orientação para áreas
funcionais específicas: finanças, produção, marketing, etc., e; programas de curta duração,
com ênfase no componente estratégico, destinados à formação de altos executivos
de sua última turma. O CDA e o CEA - seu projeto mais reconhecido - foram precursores da EG.
O InAP era um órgão da Secretaria de Estado da Administração de Minas Gerais, encarregado da formação
de recursos humanos para a Administração Pública, como parte do Sistema Operacional responsável por esta
política. A data e lei de sua criação coincidem com as da Secretaria, Lei n°. 2877, de 04 de outubro de 1963.
5 9
89
vinculados aos setores privado e público. Com o tempo, houve uma adequação no que
tange às suas atividades, reorientando-se para cursos fechados, de longa duração. Estas
transformações refletem alterações contextuais e problemas institucionais.
Suas competências estão previstas no Decreto 15485, de 22 de maio de 1973.
90
5. A POLÍCIA MILITAR DE MINAS GERAIS: DE FORÇA MILITAR A FORÇA
POLICIAL
As características das organizações policiais, em geral, foram trabalhadas na seção
2. Nesta seção, serão trabalhadas as características específicas das organizações policiais
militares e, em especial, a Polícia Militar de Minas Gerais (PMMG).
Até 1967, as polícias militares apresentaram uma trajetória bastante idêntica no que
tange às suas caracteristicas enquanto forças públicas estaduais, a despeito das
peculiaridades regionais. A partir de então, uma nova identidade passou a ser construída. O
paradigma da polícia urbana tornou-se, mesmo que sob uma concepção autoritária, uma
nova orientação.
A polícia de ordem perderá hegemonia, principalmente com o esgotamento do
regime militar. As relações com a sociedade se estreitaram, as preocupações com a
criminalidade tornaram-se preementes. Ampliou-se a base de legitimidade, a preocupação
com a imagem e a operacionalidade. Para proteger e servir, a polícia necessitava abrir as
portas, sair do isolamento, se interar com a sociedade. Enfim, as organizações policiais
militares precisavam adequar-se às suas novas funções. Vivenciava-se um período em que,
além de descontruir uma imagem negativa associada ao regime autoritário, deveria-se
"(re)aprender a fazer polícia".
É essa trajetória que será resgatada nesta seção de modo a traçar o perfil e o
ambiente organizacional da organização policial militar de Minas Gerais, no período em
tomou a iniciativa de firmar convênio com a FJP.
5.1 As Forças Públicas no Brasil: antecedentes históricos
As primeiras forças policiais brasileiras datam do início do século XIX em
decorrência da transferência forçada da família real para o Brasil em 1808. Criadas ao
modelo da polícia de Lisboa que, por sua vez, baseava-se no modelo francês, estas forças
tinham como objetivo proteger o Estado e manter a ordem. (BRETAS, 1991)
Por intermédio do Alvará Régio de 10 de maio, foi criada a figura do Intendente
Geral da Polícia do Brasil, cujas atribuições eram atuar como juiz e administrador da
cidade. Em 13 de maio de 1808, como apoio ao trabalho do Intendente, foi criada a
91
Divisão Militar da Guarda Real de Polícia , uma força nacional e, de acordo com as
60
tradições portuguesas, patrimonial. Esta Divisão, a despeito de tratar-se de uma força
organizada militarmente, de tempo integral e encarregada da manutenção da ordem,
mantinha-se aquartelada para emprego, quando fosse necessário, na garantia da ordem
pública. Pô-la em execução em âmbito regional cabia aos Presidentes das Províncias.
61
(BARBOSA, 1992; BRETAS, 1991; HOLLOWAY, 1997)
A transição para o Império em 1822, segundo Bretas (1991), não trouxe mudanças
imediatas ao sistema policial vigente, bem como à maioria das instituições estatais. É, a
partir de 1831, que estas mudanças passam a ser observadas. A necessidade de reprimir e
manter sob controle os movimentos insurrecionais do período configurou, então, o efetivo
início da história das instituições policiais regulares no Brasil. (CERQUEIRA e LOBÃO,
2003; Holloway; 1997)
Em 18 de agosto de 1831, foi criada a Guarda Nacional. Seu intuito era substituir as
"milícias paramilitares" e as "ordenanças" herdadas do regime colonial, bem como os
guardas civis. Numa clara ruptura com o padrão anterior em que as milícias e ordenanças
eram, na forma e na função, uma força reserva do Exército, a Guarda Nacional não
apresentava qualquer ligação institucional com os militares profissionais nem com o
ministro da Guerra, salvo pela possibilidade de se designarem instrutores do Exército para
treinar seus membros e da utilização de meios de compra do Exército para adquirir
armamento. (HOLLOWAY, 1997)
Aproximadamente dois meses após, em 10 de outubro de 1831, foi criado o "Corpo
de Guardas Municipais Permanentes" para substituir a Guarda Real de Polícia. Sua missão
era a manutenção da ordem pública e o controle social pelas oligarquias vigentes. Tratavase de uma polícia com um perfil diferente, cuja atribuição era patrulhar a cidade no intuito
de manter a ordem prendendo todos os que tivessem cometido, cometendo ou para cometer
crimes, atos ofensivos à moral ou portassem armas. Além disso, competia a esta nova
Segundo Muniz (2001), nasceu como organização paramilitar subordinada simultaneamente aos
Ministérios da Guerra e da Justiça portugueses e, gradativamente, sua estrutura burocrática foi tornando-se
idêntica a do Exército Brasileiro, sendo considerada a origem da Polícia Militar. Assim, doravante, estará
implícita referência à Polícia Militar, sempre que corpos que sucedam à Guarda Real, mesmo que sob outras
denominações, sejam citados.
Confrontado com a tarefa de organizar um aparelho estatal num território de vastas dimensões onde se
pudesse, entre outras coisas, recrutar elementos para o serviço público, no Brasil, as polícias foram
organizadas a nível estadual, sob a autoridade do presidente provincial. (HOLLOWAY, 1997: 42-3)
61
92
polícia atuar em eventos públicos autorizados no intuito de manter sob controle a multidão
e prender todos os envolvidos em motins ou agitações. Na realidade, o Corpo de Guardas
assumia a tarefa da repressão urbana. Todavia, esta atribuição deveria ser exercida de
forma prudente, respeitosa e civilizada, diferentemente da Guarda Real de Polícia que
exercera suas atribuições com autoridade arbitrária, descomedida e brutal. (HOLLOWAY,
1997)
Além desse, as Guardas Municipais apresentavam outros avanços em relação à
Guarda Real. Primeiro, estavam subordinadas ao ministro civil da Justiça e não mais ao
Ministro da Guerra ou ao Intendente de Polícia. Segundo, o alistamento de seus recrutas
era voluntário e a remuneração e as condições de vida eram melhores do que a maioria das
tropas do Exército. Terceiro, a garantia da obediência e do cumprimento do dever não eram
alcançados por intermédio de castigos corporais. A disciplina era imposta por meios e
técnicas de caráter psicológico e penas de prisão no caso das infrações. (CERQUEIRA e
LOBÃO, 2003) Entretanto, a militarização ainda permanecia como meio de assegurar que
os integrantes da força, composta majoritariamente de membros oriundos das camadas
inferiores da sociedade, fizessem o que se esperava deles. Enfim, a militarização
apresentava-se como uma forma de garantir certo nível de eficiência e disciplina na tropa.
Ambos, o Corpo de Guardas e a Guarda Nacional, começaram a funcionar
simultaneamente nos últimos meses de 1832. Em pouco tempo, por diferenças de status,
pró-Guarda, e questões burocráticas - operações paralelas, caráter militar de uma e
paramilitar de outra, sobreposição de jurisdições e cadeia incerta de comando - ,
começaram a surgir disputas entre elas. No desdobramento do processo, a Guarda Nacional
foi relegada a um papel auxiliar e residual no policiamento da cidade, enquanto o Corpo de
Guardas se firmou cada vez mais na execução dessa tarefa. (HOLLOWAY, 1997)
O que se observará, enfim, é que, ainda na primeira metade do século XIX,
praticamente todos os ingredientes que hoje representam as grandes questões inerentes ao
quadro das instituições policiais atuais já estavam presentes, notadamente quatro delas.
Primeiro, a constatação de duas polícias partindo o ciclo policial. Segundo, a existência de
um corpo policial militarizado. Sob estes dois aspectos, em 1860, já se mostrava bem clara
a distinção entre Polícia Civil e Polícia Militar. (HOLLOWAY, 1997) Terceiro, o
predomínio de um "espírito de solidariedade exacerbado" caracterizando, de forma geral,
93
as instituições policiais. E, quarto, uma interação entre polícia e sociedade marcada por
certa conflituosidade. (CERQUEIRA e LOBÃO, 2003)
Uma preocupação mais destacada com o aperfeiçoamento das forças policiais só se
manifestará em fins do século XIX, como conseqüência das transformações políticas,
sociais e econômicas a partir de 1850. Com o fim do tráfico e a abolição da escravidão,
observou-se a desorganização do sistema produtivo. As grandes cidades passaram a viver
um rápido crescimento motivado pelo aumento da imigração. Estas transformações
permitiram a emergência de grupos urbanos marcados pela pobreza. Concomitantemente,
tem-se o crescimento do comportamento considerado criminoso. Assim, o controle sobre
esses grupos tornou-se a principal preocupação das elites. (BRETAS, 1991)
O desenvolvimento e aperfeiçoamento das organizações policiais surgem, então,
sob a perspectiva das elites, como mecanismo de manutenção do comportamento de
determinada parcela da população - composta, invariavelmente, por indivíduos livres ou
escravos, e não pertencentes às elites - dentro de determinados limites. Ou seja, as
organizações policiais configuravam aparatos repressivos. (HOLLOWAY, 1997)
Na medida em que as polícias continuavam sendo exaustivamente empregadas
como forças auxiliares em esforços de guerra (exemplo: Guerra do Paraguai) e conflitos
internos, como rebeliões, motins e revoltas populares, além, evidentemente, das operações
de grande porte relacionadas ao controle das fronteiras da nação, persistiu sua afinidade
com o Exército. Assim, as polícias foram se perpetuando enquanto polícias militares,
forças aquarteladas atuando, independente dos governos de prontidão, mais nas questões
de defesa do Estado que de proteção da sociedade. (MUNIZ, 2001)
Com a proclamação da República, reformas na organização policial foram tentadas.
Entretanto, essas tentativas esbarraram na interferência política, nos problemas de
recrutamento e nos conflitos sobre o monopólio da atividade policial. Durante a Primeira
República, os governos oligárquicos e os coronéis estiveram em cena, potencializando o
perfil de exército das forças estaduais que tiveram impacto nos conflitos armados das
décadas de 1920 e 1930. (BRETAS, 1991)
Orientadas para a segurança interna e manutenção da ordem, na Constituição de
1934, as forças públicas foram declaradas forças auxiliares e de reserva do Exército. Em
1936, a Lei n° 192 definiu a posição das polícias estaduais perante a União, discriminandolhes os deveres e os direitos e considerando-as reserva de primeira linha do Exército
94
Nacional. Como tal, eram elas inspecionadas semestralmente pelos comandantes das
Regiões Militares, que tinham como atribuição, também, instruir-lhes militarmente.
62
Durante o Estado Novo, essas forças tornaram-se órgãos dependentes de controle
único do poder executivo e subordinado ao governo federal nos assuntos relativos à defesa
interna. O modelo militar permaneceu servindo como inspiração para as PM's. Todavia,
além da mera assimilação do modelo organizacional do Exército, a militarização das PM's,
permaneceu implicando um distanciamento de suas missões e mandatos convencionais e,
consequentemente, de suas atividades rotineiras enquanto polícia urbana, uniformizada,
não investigatória e voltada para as atividades civis de policiamento. (MUNIZ, 2001)
Em síntese, as policias militares nasceram e se desenvolveram como forças
públicas aquarteladas, enquanto frações de tropa organizadas em moldes semelhantes aos
regimentos de cavalaria e batalhões de infantaria do Exército, destinadas à repressão da
desordem e auxílio do Exército regular. (MUNIZ et al. 1999) Ou seja, "em quase dois
séculos de existência, as polícias militares brasileiras nem sempre funcionaram como
organizações policiais propriamente ditas tendo sido empregadas, mais para fins de
segurança interna e defesa social, do que para as funções de segurança pública." (MUNIZ,
2001: 4) Somente a partir de fins dos anos 60, funções de caráter ostensivo/preventivo
serão, efetivamente, assumidas. Enfim, no Brasil, as polícias de natureza ostensiva, com
atribuições de provimento da ordem, têm uma experiência relativamente recente.
5.2 A experiência da Polícia Militar de Minas Gerais: de força militar a força policial
A discussão sobre a origem da Polícia Militar de Minas Gerais (PMMG) é plena de
controvérsias. Segundo alguns estudiosos, a Polícia Militar de Minas Gerais originou-se do
Regimento Regular de Cavalaria de Minas Gerais. O Regimento de Cavalaria, conforme
Barbosa (1992: 24), "era parte do Exército português [que] após a independência foi
incorporado ao Exército Brasileiro" . Trata-se, realmente da mais antiga unidade de
63
A Lei Federal 192, de 17 de janeiro de 1936, veio reorganizar as Polícias Militares de todo o país,
passando-as a reserva de primeira linha do Exército e autorizando a criação das Justiças Militares estaduais.
"Como fruto dessa reorganização, para aqui veio uma destacada missão instrutora de oficiais do Exército
Nacional, chefiada pelo então capitão Ernesto Dorneles, a qual formou o corpo de instrutores militares do DI,
pondo fim à exigência da 'instrução suíça', até então em vigor, e [promoveu] mudanças nos regulamentos,
substituídos pelos adotados pelo nosso Exército Nacional." (FILOCRE, 2004: 51)
Por meio de Lei de 2 de novembro de 1830, que reorganizou o Exército, o Regimento de Cavalaria de
6 3
95
Cavalaria dos Reais Exércitos, tendo sido criado em 1775, por D. Antônio de Noronha.
64
Todavia, segundo Barbosa (1992), essa afirmação sobre a origem da PMMG é sem
fundamento histórico, pois o Regimento Regular nada tinha com o policiamento. A
atividade de policiamento estava subordinada às Câmaras Municipais, durante o período
colonial, e mesmo depois da independência até, pelo menos, 1830. Desta forma, o Corpo
de Guardas Municipais Permanentes, posto em execução, na província de Minas Gerais,
em 12 de dezembro de 1831, deveria ser considerado, segundo Barbosa (1992), o embrião
das Polícias Militares.
65
Em 1840, o Corpo de Guardas Municipais Permanentes da província de Minas
Gerais passou a denominar-se Corpo Policial. Em 1890, após a proclamação da República,
João Pinheiro, governador do Estado, dissolveu o Corpo Policial da Província e criou o
Corpo Militar de Polícia de Minas. Este Corpo passou a denominar-se Brigada Policial, em
1893, e Força Pública, em 1911. (BARBOSA, 1992; COTTA, 2006) Em dezembro de
1939, a Força Pública passou a denominar-se Força Policial. E, em 1946, a Força Policial
recebe a sua designação atual: Polícia Militar do Estado de Minas Gerais. (COTTA,
2006)
66
O atrelamento entre Força Pública de Minas Gerais ao Exército foi formalizado, em
29 de janeiro de 1918, por intermédio de um acordo celebrado, através do Decreto n°
4.926, entre a União e o Estado. Segundo Cotta (2006: 94), o atrelamento original com o
Exército definiu o caráter militar da instituição policial manifesto no aproveitamento de
manuais, cerimônias, treinamentos, processos de formação e atividades de natureza bélica.
A orientação militar encontrou eco na organização policial durante toda a Primeira
República. Sob o comando dos governadores de Estado caracterizaram verdadeiros
exércitos estaduais.
A despeito do referido atrelamento, em fins da década de 1940 e início da década
de 1950, a polícia passou a ter o entendimento de que sua atribuição e, consequentemente,
Minas passou a constituir o 1° Corpo de Cavalaria do Exército. Este corpo, em decorrência da revolta de
Ouro Preto de 1833 foi extinto e transferido para a corte. (BARBOSA, 1992)
D. Antônio de Noronha era governador das Minas Gerais em 1775.
Dada a controvérsia sobre a data de criação da Polícia Militar de Minas Gerais, a mesma foi fixada pelo
Decreto n°. 33438, de 20 de março de 1992, pelo governador do Estado Hélio Garcia. Assim, 9 de junho de
1775 passou a ser reconhecida como a data de criação da PMMG. (BARBOSA, 1992)
Em 1946, a então Força Pública recebe, no governo Milton Campos, de acordo com o art. 183 da
Constituição Estadual, a denominação de Polícia Militar de Minas Gerais.
6 4
6 5
6 6
96
instrução deveriam ser vistas como de caráter e finalidade diferentes da militar. A adoção,
enquanto instrumento doutrinário, da obra "Lições de Instrução Policiar" (1950), de
Manuel de Almeida et al.,
permite visualizar a tentativa de construção de uma nova
67
identidade: a policial. Este momento coincide com um conjunto de transformações que
afetava os aparelhos policiais pelo mundo afora além dos apelos oriundos da sociedade
brasileira face o acelerado ritmo de progresso e crescimento populacional. Neste sentido, a
Polícia Militar buscou transformar seus métodos rotineiros no sentido de uma polícia de
caráter preventivo. Entretanto, persistia o caráter bélico da Força estadual. (COTTA, 2006)
A partir da década de 1950, ocorreu um incremento nas tentativas de mudar a
fisionomia da polícia mineira através da articulação de atividades policiais com as
militares. Na capital do Estado, por exemplo, consolidou-se um tipo de policiamento
caracterizado pelo empenho de duplas de soldados aos moldes dos famosos "Cosme-eDamião" do Rio de Janeiro.
68
Todavia, o exercício da função ainda caracterizava-se por
um caráter empírico e notadamente repressivo. A ação preventiva não era considerada
fundamental e limitava-se quase somente a "patrulhas vasculhadoras dos redutos de escória
social, principalmente da zona do meretrício, com passagens ostensivas pela estação
rodoviária e ferroviária, e, preferencialmente, por locais de diversão como circos, parques e
cinemas, além da penosa guarda de cadeia." (CASTRO, 1998: 53)
Na capital essa era a realidade. Ou seja, a tropa era essencialmente aquartelada, o
que permitia que forças policiais civis se agigantassem. Em contrapartida, no interior, por
força das circunstâncias, a PM exercia atividades propriamente policiais e em tempo
integral. Conforme Magalhães (1987: 32), no interior,
havia muito tempo ela se envolvia em atividades de guarda-de-cadeias,
captura de criminosos, policiamento de trânsito, policiamento em locais
de maior risco e de eventos especiais. Em verdade, no interior do Estado,
até a década de 60, eram os integrantes da PM, por seus destacamentos
policiais [que desempenhavam] atribuições da própria polícia judiciária.
Todavia, mesmo no interior, começava a ocorrer um processo de encolhimento da
PM. Corporações como a Guarda Civil e o Corpo de Fiscais de Trânsito vinham,
Coletânea de textos elaborada por uma equipe pertencente à Diretoria Técnica de Ensino Policial, do
Departamento de Instrução da PM em que, além de um resumo histórico da Polícia Militar, havia a
preocupação em se estabelecer as diretrizes para a instrução policial nos destacamentos. (COTTA, 2006)
Cosme e Damião consistiam em uma dupla de policiais em "porte marcial e mãos espalmadas nas costas,
cuja presença infundia respeito." Em Minas Gerais, era o resultado da ação do "policialista" cel. Antônio
Norberto dos Santos que dizia, ser "a Polícia o exército da paz." (FILOCRE, 2004: 115)
6 8
97
paulatinamente, chegando às grandes cidades do interior com uma nova mentalidade e
postura policial que se contrapunham aos métodos anacrônicos dos antigos destacamentos
policiais.
A PM tentou reagir, mas os resultados mostraram-se insuficientes. A Policia Civil,
por exemplo, conforme Almeida (1984b) estava bem aferrada nos espaços que, histórica e
ingenuamente, a PM cedera. Veio, então, a reforma. Decretou-se a exclusividade da PM no
policiamento ostensivo e a extinção da Guarda Civil, do Corpo de Fiscais de Trânsito e da
Polícia Rodoviária Estadual.
Enfim, a despeito de toda e qualquer tentativa anterior, foi em 1967 que ocorreu,
por iniciativa do regime militar, o que Espírito Santo e Meireles (2003) denominam de a
"Grande Reforma Policial", a partir da qual se desencadeou, na PMMG, um processo
alternado de momentos de crescimento e crise, de evoluções e revoluções. (CASTRO,
1998)
5.2.1 A grande reforma policial: o "estouro do casulo"
A grande reforma policial é o rompimento das polícias militares com a tradição
bélica, é o fim de suas experiências enquanto exércitos estaduais e o surgimento da "larva"
da polícia ostensiva. (CASTRO, 1998) A partir de então as polícias militares passaram a
vivenciar um processo de (re)construção e consolidação de sua nova identidade. No caso
da PMMG, não foi um processo retilíneo, nem isento de retrocessos. Afinal, não havia
qualquer tradição policial, propriamente dita, além da estreita e recente associação com um
regime de exceção que sequer havia se encerrado o que, efetivamente, só ocorreria,
aproximadamente, duas décadas após.
Esse processo de construção de uma nova imagem, de uma nova identidade
policial, foi perpassado, inevitavelmente, por momentos de avanços, crises, crescimento,
retrocessos, evoluções e involuções. A apreensão deste processo no intuito de entender
seus diversos momentos levou alguns estudiosos, principalmente oficiais da própria polícia
militar, a elaborarem periodizações que, no conjunto, favorecem um resgate mais
detalhado do processo de reforma da PMMG. Num primeiro momento, estas periodizações
serão apresentadas de forma sucinta. Na sequência, circunscritas aos momentos de
implantação e consolidação, serão detalhados eventos e aspectos pertinentes ao processo,
98
pelo menos até 1985, tudo no sentido de favorecer o entendimento do ambiente da
organização policial militar à época do convênio com a FJP.
As periodizações são feitas por Castro (1998), Espírito Santo e Meireles (2003) e
Souza (2003). Souza (2003) trabalha todo o histórico da Polícia Militar, Castro e Espírito
Santo e Meireles (2003) restringem-se ao período pós-1967.
Espírito Santo e Meireles (2003) analisam a "Grande Reforma Policial" sob a
perspectiva da concepção autoritária de seu patrocínio e neste sentido identificam três
fases: 1 fase: de implantação (1967-1979); 2 fase: de consolidação (1979-1983) e; 3 fase:
a
a
a
de exaustão (1983). A partir de então, tem-se o período denominado de "reconstrução
democrática". Souza (2003) faz uma periodização de todo o histórico da PMMG sob a
perspectiva dos diferentes princípios doutrinários adotados pela organização.
Castro (1998), sob o pressuposto de que as transformações em uma organização
não ocorrem por espontaneidade do acaso, mas por reações a interferências diversas sociais, econômicas, políticas, administrativas, ambientais e culturais - , apresenta uma
periodização enquanto uma sequência de momentos alternados de crescimentos e crises.
Os momentos de crescimento designam períodos nos quais não ocorre nenhuma alteração
importante para as formas de trabalho na instituição. Os momentos de crise indicam
períodos marcados por demandas de inovação constatadas nos desfechos dos momentos de
crescimento. Ambos refletem, em alguma medida, transformações pertinentes ao processo
de reforma administrativa e modernização do Estado, que se desenvolve paralelamente ao
processo de reforma policial.
Em Souza (2003), a 1a fase corresponde ao longo período da experiência da força
policial
enquanto exército estadual. Este período vai até
1967 quando
começa,
efetivamente, a experiência da PMMG enquanto força policial. A partir deste momento,
são apresentadas mais cinco fases.
A 2a fase, final da década de 1960, imediatamente pós-edição dos Decretos-Leis
317/67 e 667/69, caracterizar-se-à por um vazio de elementos doutrinários que pudessem
orientar a polícia no cumprimento de sua nova missão institucional.
A 3a fase, início da década de 1970 até 1985, corresponde ao período em que se
começa a delinear o suporte teórico e doutrinário destinado a orientar o exercício das
atividades inerentes ao policiamento ostensivo. Surge, nessa fase, a primeira "idéia-força"
para
orientação
das
ações
operacionais
da
Polícia
Militar:
a
"Ideologia
da
99
Operacionalidade". Esta ideologia preconizava um esforço de ocupação dos espaços vazios
de segurança. Lastreava-se na idéia do incremento da presença ostensiva através do
empenho de todos. A presença do policial militar nas ruas daria à sociedade uma sensação
de segurança além de, efetivamente, assegurá-la. Enfim, "tudo e todos voltados para o
policiamento", este era o slogan.
A 4a fase, que se estende de 1985 a 1993, corresponde ao período em que a
criminalidade e a violência assumem proporções mais preocupantes. A "Ideologia da
Efetividade" sucede a "Ideologia da operacionalidade", preconizando que a produção de
serviços policiais militares devia orientar-se por uma atuação mais objetiva e qualitativa.
Seu slogan era "Proteger e socorrer com qualidade e objetividade".
Reconhecia-se que este objetivo só seria alcançado através, tanto de um
relacionamento mais próximo com a comunidade, como de uma integração interna.
Ressaltava-se, também, o emprego lógico dos recursos institucionais. Por trás desta idéia
estavam princípios de modernização operacional e administrativa.
A 5a fase, período de 1993 a 1999, corresponde ao período em que se adotou a
"Polícia Comunitária" como modelo estratégico. A filosofia da polícia comunitária
implica, como visto na primeira seção, o compartilhamento dos esforços de controle da
criminalidade com a comunidade. Este modelo tinha como slogan: "Polícia MilitarComunidade, solidárias na segurança".
Por fim, na 6a fase, período que vai de 1999 até 2002, para o desenvolvimento de
suas atividades de polícia preventiva, a PM adotou um novo modelo de gestão que
implicava a utilização de ferramentas da administração gerencial no intuito de aumentar a
eficiência e a produtividade. Este modelo denomina-se "Polícia de Resultados".
Em Castro (1998), o intervalo imediatamente após a edição dos Decretos-Leis
(1967 a 1974) e, também, o mais longo dos apresentados, é caracterizado pelo que o autor
denomina crescimento pela criatividade. Dada a necessidade de reorganização interna da
organização policial miltiar para adequação às suas recém assumidas atribuições de
policiamento ostensivo fardado, a PMMG, além da necessária regulamentação, teve que
mostrar-se criativa no sentido não só de superar o vazio doutrinário como estreitar suas
relações com a sociedade. Prevaleceu uma ação que se orientou pela "Ideologia da
Operacionalidade".
100
No período seguinte (1974 a 1979), dado o natural estranhamento das tropas às
recentes modificações, as ações de adequação foram conduzidas com pulso forte pelo
comando, através da Diretoria de Operações e da Inspetoria-Geral. Segundo Castro (1998),
configurou-se um contexto conflituoso em que duas autoridades com muita concentração
de poder confundiam a Direção Geral e afligiam a organização. Esta concentração de poder
era amparada internamente pela "terrível P M 2 " ,
69
na qual predominava a prepotência e o
terror sobre o publico interno. Este contexto caracterizou um momento de crise de
liderança.
A solução foi a centralização do poder na Chefia do Estado-Maior e a busca de
reconstrução
da
estrutura
da
organização
via
criação
de
postos
de
comandos
intermediários. A superação da crise de liderança deu-se pela redistribuição da autoridade
entre os comandantes de nível intermediário ocupantes dos postos recém criados. Mediante
orientação (planejamento, controle e coordenação), ocorreu nova fase de crescimento, que
correspondeu ao período de 1979 a 1983. E, com racionalidade administrativa, atingiu-se
7 0
um grau satisfatório de operacionalidade.
70
Todavia, a direção intermediária não correspondeu à perspectiva descentralizadora
adotada pela organização policial militar. Os comandantes intermediários mostraram-se
indecisos entre seguir os processos estabelecidos pela Direção-Geral e tomar iniciativas
espontâneas. Isto fez com que o processo fosse sufocado. Foi a crise de autonomia que se
estendeu de 1983 a 1985.
A solução imaginada foi o incremento da delegação de poderes. Esta delegação de
poderes correspondeu à política descentralizadora do Poder Executivo de Minas Gerais,
disposta na Lei Delegada n°. 5, de 28 de agosto de 1985. Neste período, que vai de 1985 a
1987, a PMMG cresceu pela delegação.
A postura de auto-suficiência decorrente da delegação de poderes provocou
extrapolações chegando, no extremo, segundo Castro (2003), a ameaçar a autoridade dos
comandantes superiores. Entre 1987 e 1989, face ao risco de desvios, o comando opta por
reconquistar o poder através do controle da delegação. É a crise de controle.
Força (serviço) interna de manobra ideológica.
Ocorreu o desenvolvimento da informatização e das telecomunicações viabilizadores do planejamento,
execução, controle e coordenação das aões e operações típicas do policiamento ostensivo. Naquele momento,
"a Corporação experimentava a chamada Policiometria - análise crítica e estatística do desenvolvimento
operacional [como] técnica de avaliação de desempenho das unidades de execução operacional." (CASTRO,
6 9
7 0
101
À luz das Constituições Federal (1988) e Estadual (1989), a PMMG passou a
orientar-se pelos princípios da co-responsabilidade, co-gestão, eficiência e presteza em sua
atuação. Apesar de estes princípios não estarem plenamente desenvolvidos intraorganização, restringindo-se ao nível estratégico, logrou-se, através da coordenação, um
crescimento capaz de sustentar o padrão de qualidade de atuação em consonância com a
prevalente "Teoria da Efetividade". O crescimento pela coordenação marca o período de
1989-1993.
Com um inegável crescimento na fase anterior, em função da intensificação da
coordenação, no período de 1993 a 1994, ocorre um excesso de burocratização decorrente
da proliferação de atos normativos, doutrinários e de planejamento. Nas palavras de Castro
(1998), uma turbulência eficaz. É a crise de burocracia.
Entre
1994-96,
cumprido
um
processo
de
amadurecimento
doutrinário
e
administrativo, a PMMG procura consolidar sua estratégia de qualidade total, denominada
"Reengenharia da Polícia Ostensiva". Esta consolidação só poderia dar-se através do
envolvimento do policial militar, da coesão interna e da colaboração. Neste período,
ocorreu o crescimento pela colaboração. Entretanto, em razão da contínua pressão
decorrente da intensidade do trabalho e da demanda por soluções ocorreu uma exaustão
emocional, fazendo-se perpetuar um inadequado relacionamento entre superiores e
subordinados. De 1996 em diante, tem-se a crise de saturação psicológica.
Por saturação psicológica, Castro (1998) define o contexto de "inadequado
relacionamento entre superiores e subordinados" em uma profissão complexa e de rotina
caracterizada pelo estresse. O Estatuto Pessoal e o Regulamento Disciplinar, mesmo que
em processo de revisão e adequação, ainda não haviam aplacado a ansiedade das praças,
pois, ainda submetidos ao processo legislativo, dado o processo de reorientação
democrática. Enfim, em 1997, ocorre a greve da polícia.
1998: 90)
102
5.2.1.1 A implantação da Reforma: Resistências, regulamentação e vazio doutrinário
O processo desencadeado pela grande reforma policial, por sua concepção
autoritária, teve que lidar, de imediato, não só com as questões da regulamentação e do
déficit doutrinário, mas, também, com alguma resistência.
A flexibilização de princípios militares típicos não foi, plena e prontamente, aceita
pelo público interno da organização policial militar. De um lado, estavam os militaristas,
que defendiam a preservação integral do caráter militar das PM's e a manutenção de sua
vinculação com as forças armadas, embora sem subordinação. Inclusive, associavam a
incapacidade organizacional de lidar, satisfatoriamente, com a violência, a um processo
deturpado de democratização das instituições policiais, entendido como um "afrouxamento
da disciplina e hierarquia militares" (ESPÍRITO SANTO e MEIRELES, 2003: 244)
De outro lado, estavam os policistas que, embora não descartassem o caráter militar
das organizações policiais, acreditavam que estruturas militares clássicas acarretavam
embaraços a atividade policial de natureza civil.
Espírito Santo e Meireles (2003) incluíram uma terceira via: os moderados.
Segundo esses autores, essa corrente, que têm prevalecido na PMMG, preconizava ser
possível encontrar um termo médio entre as posições militaristas e policistas. A idéia
sustentada era de ser possível compatibilizar de forma eficaz a ortodoxia dos primeiros
com o radicalismo dos últimos. Enfim, defendiam a tese da compatibilidade entre o caráter
militar das organizações policiais e a natureza civil de sua atividade.
Ainda, segundo Espírito Santo e Meireles (2003), guiadas pelas pretensões da
União, de manutenção do poder e monopolização da força, a reorientação das atribuições
das forças públicas estaduais configurou, efetivamente, uma conveniente desmilitarização
das PM's. Isso não implicou, todavia, uma abolição da estrutura operacional militar. Por
sua vez, não haveria qualquer incongruência nisso, pois, preconizavam ser possível uma
organização manter um regime militarizado, baseado na hierarquia e disciplina e,
simultaneamente, abrir mão de preparar seus membros para o extermínio do inimigo
orientando-se para uma missão de natureza civil. Esta discussão foi retomada quando o
fenômeno da violência e da criminalidade se tornou um dos grandes problemas da
sociedade brasileira e a atuação das organizações policiais não mostrou-se eficiente no seu
combate.
103
A despeito das resistências, definida sua nova missão, à polícia militar coube tentar
operacionalizar o novo modelo. Tomou lugar, então, a preocupação com a regulamentação
do que estava previsto nos instrumentos normativos desencadeadores do processo de
reforma. As competências das polícias militar e civil foram fixadas através da Emenda
Constitucional n°. 1, de 1° de outubro de 1970, cabendo, à segunda, a missão de polícia
judiciária, e à primeira, de manutenção da ordem.
Em Minas Gerais, sob a perspectiva da estrutura organizacional, já em 29 de janeiro
de 1969, através do Decreto n°. 11636, promulgou-se o Regimento Geral da Polícia Militar
(RGPM). Segundo esse Regimento, a PMMG passava a estruturar-se em órgãos de
direção, auxiliares, de apoio, especiais e de execução. Compunham órgãos de direção a
7 1
Diretoria de Operações (DO) e a Diretoria de Segurança Especializada (DSE).
71
Essa estrutura sofreria sua primeira modificação em 1975 enquanto uma tentativa
de equacionamento da confusão de liderança caracterizada pelo excesso de conflito de
forças entre a Diretoria de Operações e a Inspetoria Geral. Assim, através do Decreto
7 2
6624, passou a estruturar-se nos níveis de direção, apoio e execução. O nível de direção
72
passou a ser composto pelo Comandante-geral, seu Estado-Maior, Diretorias, Ajudância
Geral, Comissões e Assessorias. O Estado-Maior passou a contar com seis seções: PM1
(pessoal e legislação), PM2 (informações
e contra-informações),
PM3
(instrução,
operações e ensino), PM4 (logística e estatística), PM5 (assuntos civis) e PM6
(planejamento administrativo e orçamento). Foram extintas a DO e DSE e instituídos os
7 3
Comandos de Policiamento de Area (CPA),
o Comando de Policiamento da Capital
(CPC) e o Comando de Policiamento do Interior (CPI).
Uma nova modificação só ocorreria uma década após, em 1985, através da Lei n°.
9089, quando se extinguiria o CPI e se adotaria a estrutura atual composta pelos níveis
estratégico - Comandante Geral e Estado-Maior - , tático - órgãos de direção executiva,
comandos e diretorias - e operacional.
A Diretoria de Operações, órgão responsável pela coordenação e controle operacional das unidades de
emprego da PM, sucedera a Diretoria de Policiamento Militar (DPM) que, por sua vez, sucedera a
Superintendência de Policiamento Militar Ostensico (SPMO). O Diretor de Operações chefiava o EstadoMaior. A Diretoria de Segurança Especializada desempenhava as mesmas funções que a DPO no que
concerne às unidades de Bombeiro e Policiamento Rural.
O Decreto 6624, de 18 de julho de 1975, dispunha sobre a organziação básica da PM (LOB).
Os CPA's destinam-se a serem escalões intermediários entre unidades operacionais.
7 2
7 3
104
Todas essas estruturações foram orientadas pela perspectiva da operacionalidade.
Concomitante
às iniciativas
de estruturação
organizacional,
buscou-se
adequação
doutrinária. Segundo Castro (1998), à época da reforma, as obras de referência para
tentativa de compreensão da atividade policial à disposição da organização eram,
basicamente, as seguintes: Noções de Instrução Policial, de Oswaldo de Carvalho Monteiro
(1944); Policiamento, de Antônio Norberto dos Santos (1961); Polícia Educativa, de José
Geraldo Leite Barbosa (1966) e Antônio Dó, de Saul Alves Martins (1966). Esses
74
estudiosos, todos oficiais da PMMG, são considerados os pais da Policiologia.
Seguindo com Castro (1998: 54-56; 72), a obra "Policiamento", de Santos,
publicado em 1961, cuida de generalidades práticas de policiamento e foi, durante anos,
bíblia profissional de vários dos milicianos mineiros, especialmente de comandantes de
destacamentos policiais, dotados de habilitação rigorosamente militar. "Polícia Educativa",
"apesar de um cronicário autobiográfico de um delegado especial de polícia, prenuncia a
feliz oportunidade de aplicação do policiamento comunitário, como valioso insumo
precursor de comunicação de massa a serviço da segurança pública." "Noções de instrução
policial" é considerado "um revolucionário compêndio profissional sobre o exercício da
atividade de policiamento" constituindo, à época, "um valioso fundamento a instrutores
das diversas unidades e, principalmente, a alunos dos cursos de formação de oficiais e
sargentos do Departamento de Instrução". "Antônio Dó" era um ensaio etnológico acerca
do jangucismo do noroeste mineiro.
Pelo caráter incipiente da experiência com atribuições de policiamento ostensivo
preventivo, há que se concordar com Souza (2003), que as referidas obras, não
correspondiam, plenamente, às expectativas. Neste sentido, ainda eram insuficiente, para
não dizer inadequadas, no que tangia às novas atividades.
Dado o reconhecimento da necessidade de estruturação e adequação doutrinária da
organização para o exercício das atividades de policiamento, pouco tempo se levou para
atentar ao fato de que isto demandava uma reorganização interna de natureza
administrativa. Essas medidas foram apresentadas via programas de ação e políticas do
comando.
Policiologia é "uma ciência que [tem] como objetio de estudo a instituição policial e o conjunto de
fenômenos que lhes são imediatamente correlatos ... [cujos primeiros passos no sentido de sua constituição
foram dados] durante as décadas de 70 e 80..." (ESPÍRITO SANTO e MEIRELES, 2003: 210)
105
A partir de então, as políticas de comando passaram a configurar documentos
importantes não só na consolidação do corpo doutrinário da organização policial no sentido
do policiamento de natureza civil, quanto de sua adequação ao processo mais amplo de
reforma administrativa e modernização do Estado. Assim, uma intensa atividade de
planejamento seguiu-se aos primeiros atos da reforma policial no sentido de contemplar as
mudanças necessárias.
O primeiro "Programa de Ação do Comando" foi elaborado no período do
75
comandante-geral
organização
de
Cel. José Ortiga.
boa
parte
da
Este programa enfatizou
legislação
específica
necessária
o provimento
à
na
reestruturação
administrativa.
Em 1970, foram editadas as Diretrizes do Policiamento Ostensivo (DPO)
76
com a
finalidade de estabelecer normas para a execução dos serviços policiais a cargo da Polícia
Militar fixando os critérios de sua execução. Segundo Espírito Santo e Meireles (2003:
190), "as DPO/70 fundamentam a filosofia de trabalho da PMMG num dos pontos vitais
para fiscalização do cumprimento dos planos e coordenação da atividade-fim - a Central
de Operações Policiais, inegável fator de eficiência da nova política de proteção social."
(ESPÍRITO SANTO e MEIRELES, 2003: 190) As DPO/70 traziam, ainda, um minucioso
plano de policiamento a pé e motorizado, em que estavam disciplinados procedimentos
quanto ao uso da força letal e prescrições relativas à compostura policial e trato com o
público, constituindo-se, assim, em documento pioneiro de conteúdo operacionaldoutrinário.
Em 1973, em função do conjunto de atividades assumidas e, como consequência da
falta inicial de planejamento, começou a haver um escasseamento de efetivos. (REIS,
1987) Visando sanar estes problemas, entre outros, foi criada, no âmbito do ComandoGeral, uma Comissão Especial de Pesquisa (CEP). São elaborados projetos específicos
para modernização de atividades nas áreas de pessoal, de operações, de logística, de
assuntos civis e de orçamento. E, ainda em outubro de 1973, são elaboradas as Diretrizes
O cel. Ortiga comandou a PMMG no período 11 de janeiro de 1968 a 16 de março de 1971.
Segundo Espírito Santo e Meireles (2003), a DPO, editada em 05 de janeiro de 1970, é um documento de
extrema riqueza e importância para a compreensão do momento histórico então vivido pelas polícias
militares.
7 6
106
para ação do Comando contemplando pressupostos para o desenvolvimento das novas
7 7
dimensões dos serviços operacionais da P M .
77
Em 1974, surge o primeiro Plano Estratégico da organização descrevendo as ações
necessárias à implementação dos pressupostos formulados nas diretrizes. Neste momento,
sob a égide da "Ideologia da Operacionalidade", foram tomadas várias medidas: redução
de atividades administrativas, lançando o pessoal no policiamento de rua; desativação das
7 8
bandas de música; ampliação das missões do Batalhão de Choque ; adoção de um novo
sistema de recrutamento e seleção de pessoal que privilegiava a regionalização; além da
reorganização dos cursos e uma revisão curricular no sentido de melhorar o treinamento e
motivação entre os policiais.
Neste momento, a preocupação com a violência, real ou sentida, mesmo que sob
7 9
controle, ganhava repercussões.
7 9
A demanda por eficiência também. O entendimento de
que a eficiência operacional só seria possível por intermédio de uma modernização
administrativa
tornou-se
consenso
na
organização.
Alguns
pressupostos
foram
estabelecidos. O primeiro dizia respeito ao ajustamento comportamental dos integrantes da
organização através de uma formação moral e profissional adequada ao desenvolvimento
do sentimento de solidariedade e à delegação de atribuições, estimulando a iniciativa do
policial no exercício de suas atribuições. O segundo pressuposto era de redução de custos
operacionais e modernização administrativa através de uma "ampla reforma da estrutura,
processos, métodos e procedimentos administrativos, inspirada nos princípios do
planejamento, descentralização e profissionalização". E por fim, impunha-se erigir uma
melhor imagem da organização policial, às vezes desconhecida e, em muitos casos,
negativamente pré-concebida. (ESPÍRITO SANTO e MEIRELES, 2003: 192)
Estes pressupostos estavam relacionados. A superação de uma imagem associada
ao regime autoritário e a construção de uma nova imagem policial estavam associadas ao
efetivo alcance da eficiência no enfrentamento da violência e da criminalidade e à
conquista
da confiança,
dadecredibilidade
do apoioOficial,
da comunidade
através de uma atuação
PMMG. Diretrizes
para ação
Comando. BH,eImprensa
1973.
Para lidar com a criminalidade violenta, especialmente o roubo, o furto qualificado e o estupro, foram
instituídas, em 1981, no âmbito do Batalhão de Choque, as Rondas Táticas Metropolitanas (ROTAM). O
BPChoque foi criado em 1980.
A época, surgiram alguns questionamentos sobre se a violência começava realmente a aumentar ou
aumentava o conhecimento acerca de sua incidência, em razão da ampliação do policiamento nas ruas e
facilitação do acesso da população aos serviços sociais. (ESPÍRITO SANTO e MEIRELES, 2003)
7 8
7 9
107
profissional. Deve-se ressaltar, também, a declarada importância atribuída à participação e
colaboração da comunidade para a conformação de um ambiente adequado à eficácia da
PMMG. Era necessário despertar, no cidadão, um sentimento de solidariedade com a
organização policial no cumprimento de suas funções. Todavia, segundo Souza (2003), o
efetivo envolvimento da sociedade na definição dos serviços policiais ficaria por se
concretizar.
Conforme Almeida (1984b), a primeira metade da década de 1970, configurou-se
um período de um louvável esforço de pioneirismo. Este período ficou conhecido como a
"Era dos P 3 " (instrução, operação e ensino) que, coordenados diretamente pela Diretoria
de Policiamento Militar, eram os verdadeiros comandantes operacionais das Unidades de
Policiamento. Não obstante os arranjos organizacionais, na segunda metada de década de
1970, a operacionalidade da PMMG, que atingira bons patamares, começou a decrescer.
Ou
seja,
Operacionalidade
até
então,
haviam
as
ações
decorrentes
dado bons frutos,
da
adoção
promovido
da
Ideologia
o desenvolvimento
da
e a
modernização da Polícia Militar e permitido a aquisição de prestígio. Todavia, a despeito
do esforço inicial seguiu-se, entre 1975 e 1978, uma queda de operacionalidade. Uma
avaliação feita no segundo semestre de 1978, assustou o comandante-geral da época,
"forçando-o a adotar algumas medidas." (ALMEIDA, 1984: 6 8 )
80
Com o intuito de dar maior operacionalidade às atividades de policiamento
ostensivo, foram publicadas as "Diretrizes Provisórias para Dinamização das Operações"
(1978). Estas diretrizes determinavam profundas mudanças em termos de fiscalização,
controle e supervisão das ações e operações de manutenção da ordem, tanto na capital
quanto no interior. Configuravam um documento simples que estabeleceu coisas óbvias
como: a obrigação de o CPC exercer pleno controle das operações; a exigência de
lançamento diário mínimo de 55% do efetivo por unidade operacional (UOp); a redução do
tempo de transmissão de ocorrências do Centro de Operações da Polícia Militar (COPOM);
o uso de uniforme operacional para o CPC e UOp's subordinadas; estabelecimento da
supervisão das operações pelo Cmte e seu estado-maior. (REIS, 1987)
Todavia, simplesmente colocar o homem na rua veio a mostrar-se insuficiente. Era
preciso qualidade no exercício do policiamento. E a busca desta qualidade se efetivaria não
8 0
A PMMG foi comandada pelo cel. PM. Carlos Augusto da Costa no período de 18 de março de 1975 a 20
108
só através da integração interna como na tentativa do estreitamento das relações com a
comunidade. Era o prenúncio da "Ideologia da Efetividade". Encerrava-se a fase de
implantação, ciclo de déficit doutrinário, planejamento, crises e crescimento. Iniciava-se o
ciclo da consolidação.
5.2.1.2 A Consolidação e Exaustão da Reforma: redemocratização, criminalidade e
cientificismo
Durante praticamente toda a fase de implantação da Grande Reforma Policial, as
taxas de criminalidade mantiveram-se relativamente estáveis, pelo menos, nos principais
estados da região sudeste (MG, RJ e SP). Em fins da década de 1970, essas taxas
começaram a mostrar um comportamento ascendente. (KANT et al., 2000) Ao contexto de
restabelecimento do jogo democrático correspondia, então, uma mudança de padrão e
aumento da criminalidade, que tornava-se uma preocupação social. Estes movimentos,
contraditórios, marcaram o início da fase de consolidação da grande reforma policial.
Os movimentos de defesa dos direitos humanos saiam da latência e avançavam. Ao
lado do aumento da violência e da criminalidade, em decorrência da estreita relação entre
as estratégias de repressão ao crime comum com as estratégias de repressão à dissidência
política, acentuavam-se as práticas violentas e arbitrárias de contenção do crime.
Na medida em que aspectos organizacionais associados à cultura militar, em
princípio na contramão da democracia, haviam se mantido intactos surgem argumentações
de que as organizações policiais militares, não estariam, por sua natureza, devidamente
habilitadas a exercer a função de policiamento ostensivo e resolução de conflitos civis.
Além disto, o caráter militar exporia as organizações aos efeitos perversos do
corporativismo, fazendo com que o controle interno da violência policial
fosse
caracterizado pela tolerância e impunidade. Desta forma, a desmilitarização, ou seja, o
rompimento da influência militarista sobre as polícias ostensivas surgia como solução.
As argumentações contrárias defendiam que esta perspectiva não conseguia
distinguir missão de estrutura organizacional. Defendia-se ser possível uma organização
manter um regime militarizado, baseado na hierarquia e disciplina e, simultaneamente,
de março de 1979.
109
abrir mão de preparar seus membros para um conflito de natureza bélica, reduzindo, assim,
seus níveis de violência. Enfim, em qualquer organização, a missão teria o poder de
orientar sua estrutura. E, desta forma, a redefinição da missão organizacional acarretaria,
inevitavelmente, alterações em sua cultura.
No caso das PM's, o abandono da missão de caráter estritamente militar afetaria
diretamente aspectos militares, tanto no que se refere ao preparo para o extermínio do
inimigo quanto ao grau de rigidez de sua estrutura disciplinar. (JANOVITZ apud SAPORI,
s/d) Assim, deveria se distinguir a utilidade da adoção do "modelo militar profissional" do
"militarismo", identificado com o imaginário da Doutrina de Segurança Nacional, adotado
durante o regime autoritário. (MUNIZ, 2001) Esta justificativa aparece na tese da
Compatibilização eficaz, desenvolvida por Meireles e Espírito Santo (1987)
É sob este contexto que a grande reforma, sob a perspectiva da concepção
autoritária de seu patrocínio, atinge seu auge, na transição da década de 1970 para 1980. A
necessária fase de regulamentação inicial estava concluída. Sob a perspectiva doutrinária, a
ideologia da efetividade preponderava.
Segundo Almeida (1984), entre 1979 e 1980, a PMMG passava por uma etapa de
conscientização em que passava a enxergar seu real papel. A conjuntura demandava
inovações na organização e execução do policiamento. Segundo Guedes Jr. (1985),
orientado pela moderna concepção administrativa, a Comando da PMMG passou a
perceber seu sucesso condicionado à sua capacidade de perceber as transformações do
ambiente e de criar objetivos que estivessem em consonância com o mesmo.
A PMMG passou, então, a demonstrar-se preocupada com o acompanhamento do
desenvolvimento social e ajustamento organizacional, às circunstâncias impostas pelo
contexto sócio-econômico. Enfim o planejamento ganhava "consideração objetiva do
futuro". (GUEDES JR., 1985: 13)
Neste momento, segundo Guedes Jr. (1985), a formulação das políticas de comando
passa a constituir-se preocupação central dos comandantes da Polícia Militar de Minas
Gerais sob o entendimento de que configurava instrumento imprescindível para o devido
alcance de metas. A preocupação com a definição de um método de ação política evoluiria,
assim, conforme as teorias da administração. Os modernos princípios técnicos e processos
de administração passaram a ser vistos como válidos para a corporação. Enfim, toda ação
110
política deveria decorrer da elaboração de um diagnóstico político. (BEAUFRE apud
GUEDES JR., 1985)
Enfim, passava-se a perceber a necessidade de uma minuciosa avaliação dos
ambientes interno e externo à Corporação, com a finalidade de proporcionar um
conhecimento das situações atual e futura. Sob a perspectiva do planejamento, com
objetivos previamente estabelecidos, o Comando-Geral poderia agir com mais segurança,
diminuindo incertezas e riscos, evitando que diversos níveis de comando perdessem de
vista os objetivos centrais da Corporação, promovendo a integração dos processos
administrativos, facilitando a direção e o controle das atividades e, acima de tudo,
aumentando o comprometimento individual e a lealdade para com os objetivos
organizacionais. (GUEDES JR., 1985) E, numa manifestação de evolução doutrinária,
observava-se "uma racionalização das medidas destinadas à melhoria do policiamento
ostensivo e aos estímulos à participação comunitária" (SOUZA, 2003: 200).
Assim, em 1985, foram formuladas as "Políticas do Comandante-Geral". Estas
políticas implicaram uma tentativa de diagnóstico político empreendido com a participação
de diversos órgãos, especialmente no nível estratégico - Seções do Estado-Maior, dos
Comandos, das Diretorias, da Ajudância Geral e da Academia de Polícia Militar.
As Políticas do Comando (1985) preconizavam que a perseguição da eficiência
operacional se consolidaria alcançado alto grau de congruência entre valores do sistema
organizacional interno e os valores da ambiência externa. Assim, as Políticas do Comando
Geral se estruturaram segundo objetivos, metas e ações em cinco grandes áreas: 1)
integração comunitária; 2) profissionalização; 3) integração interna; 4) modernização
administrativa, e; 5) operacionalidade.
As
Políticas
do
Comando
(1985),
sob
a
perspectiva
da
modernização
administrativa, inseriam-se no "IV Plano Mineiro de Desenvolvimento Econômico e Social
(IV PMDES)". Entre as diretrizes estabelecidas tinha-se que a Segurança Pública deveria
envidar esforços para a modernização administrativa, de forma a dotar, no caso a PM, de
métodos, processos e recursos físicos e materiais adequados ao seu funcionamento interno
e à eficácia de atuação. O pressuposto era de que se não fosse dada a devida prioridade à
reformulação da estrutura e dos procedimentos administrativos o grau de operacionalidade
poderia ser afetado. Ou seja, "a reformulação da estrutura e dos procedimentos
111
administrativos, visando a modernização administrativa, [mostrou-se] medida prioritária,
para não afetar a operacionalidade." (GUEDES JR., 1985: 28)
Assim, no intuito de agilizar a máquina administrativa, a legislação sobre delegação
foi revista, eliminando-se os pontos de estrangulamento. Deveriam ser neutralizados
mecanismos concentradores de autoridade e estranguladores de ação que dificultassem a
descentralização administrativa e a operacional.
Nesse momento, ganhou ênfase, também, o entendimento de que o aperfeiçoamento
profissional policial militar (sistema operacional e administrativo) associava-se ao
incentivo à criatividade, à pesquisa e ao pensamento científico. Ou seja, a Polícia inseria-se
numa sociedade moderna caracterizada pela complexidade, os tempos eram outros,
assistia-se a um rápido processo de mudanças em todas as áreas, a criminalidade vinha
aumentando. Esses aspectos obrigavam a Corporação a aproveitar melhor os recursos
disponíveis e a oferecer uma melhor prestação de serviços para propiciar um ambiente de
paz social. Desta forma, uma das melhores maneiras de se aprimorar o sistema
administrativo e operacional passou a ser visto como o investimento em pesquisas.
(MACHADO, 1984) Enfim, a pesquisa passou a ser percebida como um passo importante
e necessário para o subsídio de decisões e ações policiais.
A submissão das questões de segurança à ciência passou a ser grandemente aceita
pelos comandantes, inclusive, ou principalmente, pelo Estado-Maior. Foi cunhada a
expressão "triângulo de excelência", que correlacionava três pontos fundamentais: "A
ciência leva á eficiência e esta por sua vez, garante a sobrevivência." (ESPIRITO SANTO
e MEIRELES, 2003: 210)
Enfim, o cientificísmo passou a ser uma tendência prevalente em inícios dos anos
80. A edição do primeiro número da revista "O Alferes", em 1983, por exemplo, mostrou a
preocupação em suprir a lacuna na produção doutrinária no emprego da PMMG nas
atividades de manutenção da ordem pública pautada em métodos e técnicas científicos,
estabelecendo, assim, uma profunda e significativa alteração no campo do conhecimento
policial.
A sistematização da doutrina e pesquisa técnico-profissional foi implementada, na
PMMG, através das Resoluções 1418 e 1419, ambas de 11 de julho de 1985 que
instituíram, respectivamente, os parâmetros para a produção de trabalhos técnicos
profissionais e criaram, na APM, a Divisão de Pesquisa. Este foi um grande impulso dado
112
no sentido da institucionalização da pesquisa científica na Polícia Militar de Minas Gerais.
(SOUZA, 2003; CARVALHO, 1984)
Nesse momento, passou a existir um consenso intraorganização de que o concurso
da universidade era imprescindível à geração de novos conhecimentos acerca do combate à
criminalidade. Formulou-se, então, a denominada "Teoria da Polícia na Universidade e
Universidade na polícia" estabelecendo uma cooperação que não deveria ser de
subordinação, mas de complementaridade.
É neste contexto interno que se firma o convênio com a FJP. Os cursos, o superior,
inicialmente, e de aperfeiçoamento, posteriormente, passaram a ser gerenciados por esta
instituição, concretizando um projeto que, segundo Espírito Santo e Meireles (2003), vinha
amadurecendo desde meados da década de 1970. Observar-se-á, deste período em diante,
"significativos avanços no campo da instrumentação para a produção de análises criminais
e correlatas, como também foi crescente o número de organizações públicas ou não, que se
dedicaram a acumular dados sobre a violência e o crime no país", segundo Espírito Santo e
Meireles (2003: 212)
5.2.2 Ensino e pesquisa
O ensino e a pesquisa na Polícia Militar são questões importantes para o argumento
desenvolvido no trabalho. Além de terem passado a configurar aspectos imprescindíveis no
processo de modernização organizacional, constituíram-se, através dos cursos destinados
aos oficiais (CSP e CAO), em objetos do convênio. Torna-se relevante, assim, um resgate
da história da Academia de Polícia Militar (APM), as perspectivas que a orientaram no que
diz respeito ao ensino e a pesquisa e a inserção dos citados cursos na Corporação.
A primeira referência ao ensino policial é o regulamento de 1894. Neste
regulamento, estava previsto que, em cada Batalhão, os respectivos comandantes
nomeariam
os
oficiais
mais
habilitados
para
instruir
as praças.
Havia,
ainda,
recomendações de que em cada "Escola de Recrutas" não houvesse mais do que 15 ou 20
praças. E, o tempo destinado às atividades de aprendizagem-ensino não deveria prolongar¬
se por mais de seis meses. (COTTA, 2006)
No início do século XX, mais especificamente, no ano de 1912, o governo de
Minas Gerais contratou dois oficiais do exército suíço, sob a influência dos quais foram
113
criados diversos corpos de ensino. Os referidos oficiais, Roberto e Rodolpho Drexler,
atuaram no ensino policial militar, em Minas Gerias, entre os anos de 1912 e 1923. Neste
período, a instrução militar, regulamentada pelo Decreto 4380, de 11 de maio de 1915,
esteve sob a orientação da Escola Prussiana
Em 1927, percebeu-se que a Escola de Recrutas já não estava cumprindo seu papel.
A formação descentralizada não possibilitava padronização e controle de comportamento.
Assim, por influência do Exército Brasileiro, através do tenente José Carlos Campo
81
Cristo,
82
criou-se a Escola de Sargentos
e a instrução militar foi repensada (RIBEIRO et
al. s/d) Entre as preocupações, tinha-se a demanda por um refinamento cultural do soldado
mineiro e possibilidade de promoção das praças ao oficialato via mérito intelectual.
Todavia, permaneciam, sob a égide militar, a ênfase em conhecimentos de estratégia e
tática de guerra para os oficiais e as instruções bélicas para as praças. (COTTA, 2001)
Uma nova reorganização do ensino na Força Pública ocorreu em 1931. O Corpo
Escola foi transformado em Batalhão Escola. Em substituição ao curso da Escola de
83
Sargentos surgiu o Curso de Educação Militar.
Enfim, em 1934, é criado o Departamento
de Instrução (DI) que torna-se responsável por ministrar o Curso de Formação de Oficiais
84
(CFO) e o Curso Especial.
O CFO com duração de três anos era dividido em duas fases: de adaptação e geral.
Uma de suas finalidades era proporcionar aos sargentos aprovados em exames de
habilitação a promoção a 2° tenente. O Curso Especial tinha duração de um ano, era
destinado aos segundos tenentes comissionados e tinha como finalidades, proporcionar a
estes oficiais o direito à efetivação no posto e ascensão na carreira até o posto de capitão.
Vislumbrava-se, então, a necessidade de oferecer conhecimentos complementares
aos oficiais de modo que tivessem acesso ao posto imediatamente superior. (COTTA,
2006) Desta forma, em 1936, foi criado o Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais (CAO),
cujo currículo foi evoluindo de forma a atender às necessidades da PM no preparo de seus
capitães. (VELOSO, 2001)
Assim, até
1969, a PMMG foi treinando
suas tropas com uma
ênfase,
predominantemente, bélica. A rigor, não havia maiores demandas quanto a habilidades
81
8 2
8 3
Oficial do Exército, então em comissão na Força Pública.
Decreto 7712, de 16 de junho de 1927.
Decreto 9867, de 20 de fevereiro de 1931.
114
humanas e conceituais. Todavia, com a reforma policial, de fins da década de 1960,
iniciou-se uma nova fase no que tange ao ensino policial militar.
O ensino e a instrução da PM passaram a ser orientados, coordenados e controlados
pelo Ministério do Exército, por intermédio de seu Estado-Maior (IGPM), mediante a
elaboração de diretrizes e outros documentos normativos. (Regulamento para as PM's e
BM's - R-200; Dec. 88777, de 30/09/1983)
Em 1971, através da Lei Federal 5692, determinou-se que o ensino militar passasse
a ter regulamentação própria e as PM's mantivessem seu próprio ensino. Em decorrência
desta determinação, em 13 de setembro de 1973, através da Lei Estadual 6260, instituiu-se
"o sistema de ensino da PMMG" (art. 1°). Ficou estabelecido que o ensino policial-militar
profissional seria ministrado pelo DI, Batalhão Escola e Centros de Aperfeiçoamento
Profissional. Além disso, previu-se a divisão do ensino profissional nos graus básico,
intermediário e superior. (MINAS GERAIS, 1996)
85
O nível básico compreendia os cursos de soldados e cabos e a instrução da tropa, o
intermediário, os cursos de formação e aperfeiçoamento de sargentos. Já no nível superior,
destinado aos oficiais, procedeu-se à divisão em três subníveis: o primeiro, dedicado à
formação e especialização; o segundo, ao aperfeiçoamento; e o terceiro, ao Curso Superior
de Polícia.
86
Em 1975, o Departamento de Instrução passou a denominar-se Escola de Formação
87
e Aperfeiçoamento de Oficiais (EsFAO).
Nessa época, criou-se o Centro de Formação e
Aperfeiçoamento de Praças (CFAP). Estas alterações implicavam uma separação física e
estrutural entre a formação de oficiais e de praças.
Em 1979, foi criada a Academia de Polícia Militar, extinguiram-se a EsFAO e o
CFAP. Contudo, criou-se, dentro da estrutura desta nova escola, um corpo para a formação
8 8
de oficiais (1° Corpo de Alunos) e outro para a de sargentos (2° Corpo de Alunos).
88
Decreto n°. 11252, de 03 de março de 1934.
Atualmente, o ensino policial-militar é regulado pela Lei 9394, de 20 de dezembro de 1996 (LDB), que
estabelece em seu art. 83 que: O ensino militar é regulado em lei específica, admitida a equivalência de
estudos, de acordo com as normas fixadas pelos sistemas de ensino. (VELOSO, 2001)
Vide Lei 6260, de 13/12/1973.
Vide Lei 6624, de 18/07/1975.
A Lei 7625, de 21 de dezembro de 1979, criou a Academia de Polícia Militar (APM). O Dec Estadual n°.
20319, de 21 de dezembro de 1979, extingue a EsFAO, o CFAP e o CRS (Centro de Recrutamento e
Seleção). O Dec Estadual 20318, de 21 de dezembro de 1979, instala a APM.
8 4
8 5
8 6
87
8 8
115
No período de 1981-1984, a APM promove uma reestruturação dos currículos de
seus cursos objetivando uma adequação às realidades específicas de treinamento da Polícia
Militar. Procurou-se dar ênfase ao equilíbrio dos ensinos policial-militar fundamental
buscando-se uma formação integral do aluno.
No que tange às normas que fixavam os critérios para planejamento e conduta do
ensino profissional na PMMG, essas estavam expressas nas "Normas para o Planejamento
e Conduta do Ensino" (NPCE) cujos objetivos eram:
I. orientar e manter a aplicação das diretrizes preconizadas pela IGPM,
para o Ensino na Polícia Militar, sendo o instrumento de que dispõe o
Comando Geral para o desenvolvimento da Política Educacional;
II. estabelecer critérios para a supervisão, coordenação, controle e
fiscalização pelo EM/PM e pela Diretoria de Ensino, das atividades de
formação, aperfeiçoamento, especialização e atualização dos quadros da
Polícia Militar;
III. uniformizar a doutrina do ensino na Corporação, visando a
consecução dos objetivos educacionais determinados.
Pormenorizando as diretrizes de Ensino da PMMG, havia o Plano Geral de Ensino
(PGE). Este documento estabelecia as bases para a consecução dos objetivos do DI, através
da: (PGE)
I. regulação do desenvolvimento dos trabalhos de ensino nos respectivos
anos;
II. orientação e metodização da progressão do ensino, dando os
parâmetros para o planejamento particular de cada seção de ensino;
III. estabelecimento de normas que proporcionassem uniformidade,
coordenação e controle de ensino;
IV. cientificação, ao Escalão superior, da orientação e do como se
pretenderia atingir os objetivos do ensino.
Enfim, o PGE continha a programação de ensino do DI para os respectivos anos e
buscava harmonizar as atividades escolares entre as diversas seções (técnica e ensino),
adequando as ações do corpo docente e discente, no intuito de alcançar as metas
preconizadas pelas filosofias e doutrinas dos Escalões superiores.
Na programação, definiam-se, assim: o número de dias letivos, horário e regime de
trabalho, planos didáticos, tipos de atividades recomendadas, avaliação de rendimento,
padrões esperados de rendimento, revisões de provas, férias, etc.
O NPCE e o PGE eram redigidos em consonância com as "Diretrizes para ação do
Comando". O NPCE foi editado anualmente até 1995. Neste ano, foram editadas com a
finalidade de estabelecer critérios para o quadriênio 1996/1999. Entretanto, foram
revogadas em 1998, quando são aprovadas as Diretrizes para o Planejamento do Ensino
116
Profissional (DPEP), que passaram a regular o ensino na PMMG a partir de 1999. Neste
mesmo ano, através da Resolução 3510, de 10 de dezembro, o comando-geral aprovou as
"Diretrizes para a Educação Profissional da Segurança Pública" (DPESP), que revogaram
o REPM e as DPEP, passando a regular o ensino na PMMG. (VELOSO, 2001)
Enfim, os primeiros delineamentos da necessidade de criar um suporte científico
para a atuação da polícia militar apareceram já no Programa de Ação do Comando. Em
agosto de 1974, foi realizado o primeiro de uma série de Seminários de Assuntos
Operacionais que versavam sobre a preocupação com o adequado emprego do efetivo
8 9
orientado por estudos tecnicamente desenvolvidos.
89
Efetivamente, a pesquisa científica receberá um significativo impulso a partir de
1985, com a criação da Divisão de Pesquisa na APM. Esta divisão vinha com o propósito
de apoiar interessados em estudar a instituição policial e assuntos correlatos como
violência, criminalidade, políticas, estratégias e táticas de policiamento. (CARVALHO,
1984) Este é, também, o ano da parceria.
5.2.2.1 Os cursos superiores: O CSP e o CAO
Conforme já descrito, a Polícia Militar possui e mantêm ensino próprio. Em
decorrência de legislação específica, o ensino policial militar está dividido em básico,
intermediário e superior. O trabalho restringir-se-á aos cursos de nível superior. E, neste
nível, nos cursos de aperfeiçoamento e superior, pois foram estes que se tornaram objetos
da parceria. Ao CFO já foi feita referência.
O Curso Superior de Polícia (CSP) foi criado em 02 de julho de 1969. É destinado a
majores e coronéis da PMMG. Normalmente, é permitida a participação de oficiais de
patente correspondente de corporações congêneres além de integrantes de outras
instituições do Sistema de Defesa Social. O curso funciona como pré-requisito para
ascensão ao posto de coronel.
90
O objetivo geral do curso é o desenvolvimento de
habilidades nos oficiais-alunos para o desempenho de funções gerenciais de nível
estratégico na organização.
PMMG, Seminários de Assuntos Operacionais, BH, 7 a 10 de agosto de 1974.
A promoção seja por merecimento ou antiguidade está prevista no art. 186 da Lei n. 5301, de 16 de
outubro de 1969.
9 0
117
O Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais (CAO) foi criado em 1936. É destinado a
oficiais intermediários, ou seja, capitães da PMMG. Também, neste curso, é aberta a
possibilidade de participação de oficiais de patentes correspondentes de corporações
congeneres. Funciona como pré-requisito para ascensão aos postos de major e tenentecoronel. O objetivo do curso é fornecer conhecimentos sobre processos organizacionais e
favorecer o desenvolvimento de habilidades no oficial intermediário no sentido de
capacitá-lo a funções de assessoria na organização.
Em 1998, já na parceria com a FJP, os cursos tomaram as feições que vigoram hoje
sendo alçados ao status de cursos de especialização lato-sensu. Neste momento ganharam,
também, novas denominações. O CSP tornou-se o Curso de Especialização em Gestão
Estratégica de Segurança Pública (CEGESP). O CAO tornou-se o Curso de Especialização
em Segurança Pública (CESP). Com relação à participação nos cursos, até 2006, dependia
de aprovação em concurso próprio. Nesta data, foi abolido concurso e adotado o critério da
convocação que prevalece hoje.
Enquanto cursos de especialização passaram a dar um incentivo destacado à
pesquisa, passando os trabalhos de conclusão de curso a serem avaliados observando-se
conteúdo, metodologia e apresentação oral.
118
6. O CONVÊNIO ENTRE A PMMG E A FJP: BUSCA DE LEGITIMIDADE OU
EFICIÊNCIA TÉCNICA?
A preocupação com a eficiência na prestação de serviços na área de segurança
pública apresenta-se, convenientemente, a despeito da especificidade do contexto, como a
razão que teria movido a Polícia Militar no sentido de firmar convênio com a FJP, no ano
de 1985. Todavia, incorporando aspectos contextuais e ambientais, à luz de uma
abordagem organizacional, coube problematizar as razões no sentido de identificar, senão a
razão, que tipo de eficiência predominou, entendido oscilarem as demandas entre os
extremos da eficiência técnica e institucional.
A necessidade de uma reflexão mais atenta demanda que se busque focar aspectos
que remetam aos momentos iniciais da parceria, ou seja, o contexto da iniciativa. Enfim,
quais foram, efetivamente, os motivos que teriam levado, no ano de 1985, a Polícia Militar
de Minas Gerais (PMMG), a buscar firmar convênio com a Fundação João Pinheiro (FJP).
O contexto e inserção ambiental das organizações envolvidas remetem a um
inevitável resgate histórico, esforço já empreendido nas seções anteriores. Cabe, ainda,
todavia, uma análise do momento do convênio e, mais especificamente, seus termos. Isto é
o que será feito nesta seção.
Analisar-se-á a parceria: o momento, os atores, os termos, os objetos. Enfim, o
propósito é entender como, efetivamente, inicia-se a parceria. Complementarmente,
recorre-se à estratégia das entrevistas semi-estruturadas ou não estruturadas de modo a
apreender a percepção de atores diretamente envolvidos.
O efetivo entendimento da parceria e de seu suposto caráter pioneiro demandou
profunda regressão apresentando o ano de 1985 como desenlace de um processo mais
longo que se inicia em 1973, o ponto de partida dessa análise.
6.1 Antecendentes: um convênio no contexto da reforma policial
A reforma do sistema policial impôs às PM's reestruturarem-se de modo a se
adequarem às suas novas atribuições. Foram precisas reformas radicais de modo a
transformar uma estrutura inadequada e historicamente viciada que contribuía, assim, para
desviar ou dificultar a efetiva assunção da missão do policiamento ostensivo.
119
A imposição de uma nova maneira de agir, tornou as PM's sem referencial. Ocorria
uma quebra de paradigma para o qual as organizações policiais não haviam sido
previamente preparadas. Enfim, a reforma policial foi
um marco no sentido da redefinição das missões das polícias e bombeiros
militares que, imediatamente após [...] ficaram sem referencial. As PM's
foram pegas de surpresa. [...] A elas estavam afetas uma nova situação,
uma quebra de paradigma para o qual não [haviam sido] previamente
preparadas. "Nos" foi imposta uma nova maneira de agir,, [...] uma nova
doutrina... (Oficial PM 2)
Os primeiros momentos foram de resistências, regulamentações e vazio doutrinário.
As resistências e o vazio doutrinário decorreram da concepção autoritária e da natureza da
reforma. Enfim, as PM's tiveram que adaptar-se a uma situação nova que era imposta.
Uma adequação estrutural e comportamental
que implicaria, por exemplo, novos
programas de treinamento e preparação de recursos humanos.
Aí, tivemos que nos adaptar a uma situação imposta, nos preparar para tal
[mudança] exigia toda uma adequação estrutural, toda uma preparação do
ponto de vista das pessoas que [iriam] atuar sob uma perspectiva
comportamental. Nosso treinamento era um treinamento militar,
preparado para a guerra, bélico. [...] Tínhamos uma transição. [...] Isto é
claro, implicou uma adequação estrutural e adoção de novos programas
de treinamento e de preparação de recursos humanos sob este novo
paradigma. (OFICIAL PM 2)
Efetivamente,
até
1973, pouca
coisa havia
sido feita
que não fosse
a
regulamentação preliminar. Até esse ano, "a PMMG não [havia se mexido] para se adaptar,
[para] se estruturar." (OFICIAL PM 2) Neste momento, o coronel que assumiu o comandogeral percebeu a necessidade de se refletir sobre as transformações estruturais, culturais e
91
comportamentais às quais a PMMG deveria submeter-se. Sob este entendimento,
constituiu-se, no âmbito do estado-maior, um grupo de trabalho denominado Centro de
Estudos e Pesquisa (CEP). Tratava-se de um grupo composto por um conjunto de pessoas
devidamente coordenadas, formando uma massa crítica de transformação.
Tinha-se na época a percepção da importância da criação de uma "massa
crítica" que permitisse transformar, através da geração de idéias [... ] O
CEP nada mais foi que a reunião de determinadas pessoas devidamente
coordenadas formando uma massa crítica de transformação. Pessoas
formadas em várias áreas do conhecimento, um equipe multidisciplinar
[...] (OFICIAL PM 2)
Em 25 de maio de 1973, o coronel Vicente Gomes da Mota assumiu o comando-geral da PMMG,
sucedendo ao coronel Luiz Nunes Neto que estivera no comando desde 16 de março de 1971.
120
Com o trabalho deste grupo, houve uma reformulação da legislação da época.
Todavia, o produto mais interessante foi o documento "Diretrizes para ação do comando",
estabelecido,
ainda,
em
1973,
consoante
as
normas
vigentes.
Esse
documento
consubstanciou
todo o pensamento estratégico do comando para o "salto que se pretendia
dar". Ali estava toda a filosofia e fundamentos da transformação que se
pretendia realizar na PMMG. (OFICIAL PM 2)
Prevalecia a idéia de que os problemas não eram de caráter, exclusivamente,
policial. A percepção era da necessidade de um "equilíbrio lógico entre a habilitação
técnico-policial-militar e a político-administrativa" na estruturação da organização e na
formação do moderno oficial. Isto era realidade, principalmente, no estado-maior, que
envolvia atribuições estratégicas. Era necessária uma ampliação da base profissional do
oficial afastando-o do eixo técnico, característico dos oficiais de início de carreira, de
modo a ter uma compreensão de aspectos político-administrativos (PMMG, 1974: 100)
Enfim, "queríamos trabalhar a cabeça de nossa alta (...)" (OFICIAL PM 2)
A preocupação com a alocação de recursos era evidente, mas o contexto inflacionário
inviabilizava um planejamento sistematizado. O planejamento passou a ser visto, então, como um
instrumento importante de gestão para a boa administração. Mas, não havia como desenvolvê-lo
sem suporte técnico.
[A PMMG] precisava de suporte técnico para subsidiar o trabalho que
[pretendia] realizar no sentido de uma transformação qualitativa. [Sem
este apoio] seria uma aventura, uma iniciativa atabalhoada. Precisávamos
de suporte técnico de pessoas especializadas ... (OFICIAL PM 2)
Então, a PMMG foi de encontro a uma instituição que fosse referência nacional. A época
existiam instituições como a EBAP/FGV e a Fundação Dom Cabral. Inclusive, alguns militares j á
haviam feito cursos na EBAP/FGV. Mas, havia a FJP que, através de seu Centro de
Desenvolvimento em Administração (CDA), também, era referência nacional e, além disso,
compunha o aparato estatal mineiro.
Então, não tibuteamos em ir ao encontro da FJP, que para nós era uma
referência. A Fundação Dom Cabral, por exemplo, que j á existia à época,
era mais direcionada para a iniciativa privada, para a preparação de altos
executivos do setor privado. E a FJP pelo próprio CDA era o nome da
época. Então, fomos à FJP, [... ] matriculamos todos os coronéis da época
no programa que a FJP oferecia (OFICIAL PM 2)
121
Assim, em 20 de março de 1974, foi assinado convênio de cooperação técnica entre
a PMMG e a FJP,
9 2
prevendo que os oficiais da Polícia Militar de Minas Gerais iriam
freqüentar os cursos de formação e aperfeiçoamento de pessoal do Centro
de Desenvolvimento em Administração da Fundação João Pinheiro (FJP,
1974: 115)
Este foi um marco na relação institucional estabelecida entre a PMMG e a FJP,
especificamente através do CDA. A PMMG queria investir em sua cúpula, no nível
estratégico. Então, matriculou diversos dos
coronéis daquela época no programa que a FJP mantinha com a
Universidade de Colúmbia. O Programa de Política e Estratégia para
Altos Executivos. O programa explorava a questão da estratégia. [...] Um
negócio altamente revolucionário para a época. Mas tudo adaptável,
obviamente. (OFICIAL PM 2)
O treinamento de oficiais da PMMG na FJP era parte do programa de reforma
administrativa da corporação, que incluía, ainda convênios com a Prodemge e a Secretaria
de Administração, através do Instituto de Administração Pública (InAP). Esta iniciativa era
vista como um desejo da PMMG
de se preparar convenientemente para o futuro de mudanças rápidas, pois,
sendo um órgão de fronteira, avançado, [tinha] de absorver as modernas
técnicas de administração que a FJP está transferindo para Minas, através
de seus programas de educação continuada. (FJP, 1974: 115)
A reforma administrativa vinha ocorrendo na PMMG em função de uma
necessidade de adequação de uma estrutura que não atendia às suas demandas. Assim,
o convênio com a FJP [completava] o quadro de participação de órgãos
estaduais no esforço da reforma administrativa da PMMG. (CMTE
GERAL PMMG, apud FJP, 1974: 115)
A relação entre as duas organizações vai se consolidar de forma que a FJP teve uma
participação efetiva em outras atividades desenvolvidas no âmbito da PMMG. Por
exemplo, no período de 15 de setembro a 22 de outubro de 1980, a FJP realizou o curso de
9 3
"Planejamento Estratégico para a PMMG".
Inclusive, implicou uma grande influência
sobre seus quadros. E,
a influência [que] a FJP [veio exercer] no comportamento administrativo
da alta administração da PMMG foi de tamanha ordem que chegou a
influir e infuenciar até na terminologia então usada. (OFICIAL PM 2)
O Presidente da FJP, à época, era Luiz de Oliveira Castro.
Esse curso tinha como objetivo familiarizar os participantes - oficiais da PMMG - com os conceitos e
proposições básicas do planejamento estratégico, relacionando-os ao processo decisório inerente à adoção
desse modelo. O coordenador/gerente do curso foi José Carlos Costa de Oliveira. (FJP, 1980)
9 3
122
Todavia, a despeito da relação mais extensa de atividades conjuntas e da influência
sobre o comportamento de membros da organização policial, o convênio não configurava
uma proposta de parceria no sentido dado ao termo no início do trabalho.
Nessa época assentamos base. [Mas,] não era uma proposta de parceria.
E, inclusive, sequer o é atualmente, até hoje não é. Era uma busca de
suporte técnico. [... ] Precisávamos de suporte técnico de pessoas
especializadas,
principalmente,
na
área
de
desenvolvimento
organizacional. [...] as coisas funcionavam sob a perspectiva de
consultoria. (OFICIAL PM 2)
E assim, em 1985, mesmo que não na mesma proporção de então, as duas
organizações já estavam, segundo dados e depoimentos, em um estágio mais avançado de
convivência.
6.2 O convênio no contexto da abertura política: 1985
Em 1985, a PMMG, através da Academia de Polícia Militar (APM), procurou a
Fundação João Pinheiro (FJP), através de seu Centro de Desenvolvimento
em
Administração (CDA), com o intuito de desenvolver um trabalho conjunto na área de
ensino. À época, a APM estava subordinada diretamente ao Comandante Geral conforme
recomendação publicada no BGPM n. 124, de 24 de julho de 1984. Esta iniciativa,
defendida como pioneira, no sentido de firmar um convênio com a FJP, decorreu,
supostamente, da identificação, por parte das lideranças da organização, da necessidade de
mudanças no caráter de sua relação com a sociedade.
É interessante observar que, sob o aspecto doutrinário, o "convênio" ocorreu em
um momento em que, na PMMG, a ideologia da efetividade ganhava fôlego. Sob o
reconhecimento da necessidade de uma atuação gerencial orientada pela qualidade dos
resultados. Neste sentido, propunha-se a abertura das portas da APM à participação da
sociedade civil, de modo a trazer visões e perspectivas novas aos cursos de nível superior.
A rigor, tratava-se de uma tentativa da PMMG de associar-se a uma entidade de
ensino e pesquisa, no caso a FJP, de modo a que o know-how
experiências)
por esta acumulado,
principalmente
nas áreas de
(conhecimentos e
desenvolvimento
organizacional, planejamento estratégico e programas de especialização e treinamento de
123
altos executivos dos setores público e privado, pudessem vir a ser utilizados no
aperfeiçoamento profissional de oficiais de nível intermediário e superior.
Assim,
em
meados
de
1985
(maio),
oficiais
representando
a
PMMG,
especificamente o comandante da APM e Chefe da Divisão de Ensino, procuraram a FJP
com a proposta de um "trabalho conjunto". Algumas reuniões foram realizadas com o
propósito de afinar os termos do convênio e, inclusive, do primeiro termo aditivo: objeto,
cronograma, competências, custo e vigência. Destas reuniões, além dos citados oficiais,
participaram o chefe do gabinete do Comandante Geral, o chefe da PM6 e representantes
da FJP. Inclusive, no período de 01 a 31 de junho, com o propósito de adequação da
proposta e, concomitantemente, sensibilização de um conjunto mais amplo de oficiais da
PMMG, professores da FJP estagiaram no Estado-Maior da PMMG. A idéia era o
desenvolvimento, através de uma série de palestras, de um pacote de Planejamento
Estratégico.
Esse processo de aproximação entre PMMG e FJP, culminou na assinatura, no dia
17 de julho, do termo de convênio de cooperação técnica. Os termos do convênio eram
amplos. Buscava-se "estabelecer e regular a participação da FJP, sob a forma de
cooperação técnica, em programas de formação ou especialização de recursos humanos
desenvolvidos pela PMMG, com vistas à sua modernização administrativa". Eram
previstas, como atribuições da FJP:
I. a oferta à PMMG, livre de taxas de inscrição, no mínimo uma vaga em cursos
abertos de formação de pessoal ou capacitação de recursos humanos promovido
pelo Centro de Desenvolvimento 'Paulo Camillo de Oliveira Penna', observadas as
normas próprias para recrutamento e seleção;
II. a participação no desenvolvimento de cursos profissionais no âmbito da PMMG,
através de uma ou mais das seguintes formas: a) planejamento do curso, b)
alocação de corpo docente habilitado, c) convite ou contratação dos conferencistas,
d) produção e distribuição de material didático complementar, e) apoio e assistência
aos alunos em atividades de pesquisa e elaboração de monografias durante o curso,
f) avaliação e relatórios, e;
III. a prestação de assistência à PMMG, a nível de cooperação técnica ou de
consultoria, para a realização de estudos e pesquisas e formulação de termos de
referência para a elaboração de projetos de desenvolvimento institucional.
124
A cargo da PMMG ficava a alocação de recursos financeiros necessários à
cobertura das despesas decorrentes, incluindo remuneração de professores e conferencistas,
e a indicação dos alunos que participariam do curso.
O termo aditivo ao convênio, cujo objeto de intervenção básica era CSP, teve
assinatura datada, também, de 17 de julho. Como definidor dos termos do aditivo, a FJP
apresentou uma proposta técnico-financeira contemplando aspectos pedagógicos como
grade curricular, com carga horária, disciplinas, ementas, etc., bem como os custos de
realização do curso.
Estava prevista uma coordenação conjunta. Da parte da APM, a coordenação,
planejamento e execução do curso eram de responsabilidade do Comandante do Centro de
Altos Estudos (CeAE), dos oficiais da Divisão de Ensino, um pedagogo, integrantes do
corpo docente (preferencialmente civis) e um representante do corpo discente. (VELOSO,
2001)
Estabelecido o convênio, o curso teve início no dia 1° de agosto. Segundo o Manual
do CSP/85, desejava-se que o curso configurasse "uma experiência inovadora da PMMG
no sentido de rompimento com uma metodologia e um currículo padrão buscando ousar na
abordagem de problemas que brotavam no nível superior da administração da segurança
pública."
Almejava-se
o aprimoramento
dos
conhecimentos
do
oficial
superior,
habilitando-o para o exercício do cargo e função próprios de Comando e Estado-Maior da
corporação. Assim, propunha-se que os oficiais tivessem acesso a conhecimentos e
experiências nas áreas de Desenvolvimento organizacional, Administração de Recursos
Humanos e Planejamento Estratégico, principalmente. (PMMG, 1985)
Especificamente, segundo as NPCE's, que definem a finalidade do ensino policial,
os objetivos gerais do CSP eram:
•
Atualizar e aprimorar os conhecimentos do oficial superior, habilitando-o para o
exercício de cargo e função próprios de comando, Estado-Maior da Corporação e
do Coronel da PM;
•
Possibilitar o desenvolvimento de atividades técnico-profissionais no nível de Altos
Estudos de Segurança Pública, tendo-se em vista:
a. a formulação das bases de uma doutrina do trabalho de comando da Polícia
Militar, no âmbito do Sistema de Defesa Social;
125
b. o estabelecimento dos fundamentos do trabalho de comando em nível de
direção geral e no campo do planejamento estratégico.
À época, a grade curricular do curso era composta de sete disciplinas curriculares e
extra-curriculares. As matérias curriculares eram distribuídas em dois grupos: as
fundamentais e as operacionais. O grupo de matérias fundamentais era composto pelas
seguintes matérias: Ciência Política, Sociologia, Economia Política, Educação Física e
Metodologia Científica. As matérias operacionais eram: Doutrina de Emprego PM/BM e
Planejamento Estratégico. A Informática compunha o grupo de matérias instrumentais.
As matérias curriculares eram destinadas ao desenvolvimento da cultura geral e
visavam assegurar a base humanística e filosófica necessária aos oficiais superiores da
Polícia Militar. A Informática era caracterizada como uma disciplina técnica auxiliar à
realização de tarefas típicas que são necessariamente mobilizadas para proporcionar a
execução das atividades operacionais. As matérias operacionais, por sua vez, se
vinculavam às tarefas típicas de Polícia Militar. (PMMG, 1985)
No que diz respeito às disciplinas fundamentais, os objetivos eram:
•
Ciência Política: atualizar e aprimorar os conhecimentos dos alunos para análise de
problemas político-institucionais de nossa sociedade;
•
Sociologia: favorecer a compreensão da dinâmica social, particularmente nos seus
aspectos sociais e seus reflexos na segurança pública;
•
Economia: favorecer a compreensão da dinâmica econômica, particularmente nos
campos do administrador público e policial militar. (PMMG, 1985: 9)
A carga horária total do curso era de 829 h/a, consideradas as 256 h/a para
elaboração de trabalhos, estudos, conferências, elaboração de monografias, além da viagem
de estudos. Também eram destinadas 40 h/a para Educação Física e 10 h/a em que os
alunos deveriam ficar à disposição do comando.
A carga horária semanal era de 44 h/a, sendo 8 h/a às segundas, quartas e sextas e
10 h/a às terças e quintas, ficando o sábado reservado para a complementação da carga,
envolvendo atividades físico-desportivas, Metodologia do Trabalho Científico, entre outras
atividades. O curso foi totalmente realizado na APM e seu encerramento previsto para 06
de dezembro. Posteriormente, o CSP, assim como o CAO, passaram a ser ministrados,
também, na FJP.
126
Em linhas gerais, competia à FJP, através do seu CDA, "compatibilizar sua
experiência no desenvolvimento de programas de pós-graduação aos objetivos da PMMG,
traçados com vistas ao CSP/85". (TERMO DE CONVÊNIO, 1985) Especificamente, as
responsabilidades da FJP variavam conforme as fases do curso.
Àquela época, o curso tinha três fases: a primeira denominava-se Embasamento
teórico; a segunda, Teoria de Comando e Estado-Maior; a terceira, Pesquisa, e; a quarta,
Avaliação. Assim, cabia ao CDA:
I. Embasamento Teórico Geral: definir conteúdo programático em conjunto com a
Divisão de Ensino da APM, definir e contratar instrutores, coordenação e
avaliação;
II. Teoria de Comando e Estado-Maior: definir conteúdo programático e indicar
instrutores para a matéria Planejamento Estratégico, coordenar e avaliar módulo;
III. Pesquisa: criar modelo para desenvolvimento de monografias, orientar e dar apoio
logístico
aos
oficiais
na produção
das monografias,
coordenar
didático-
administraviamente o módulo
IV. Avaliação: fazer avaliação geral do CSP/85 e enviá-la aos comandante da PMMG.
À PMMG cabia: alocar recurso físico e meios auxiliares de instrução necessários ao
desenvolvimento do CSP/85; definir, através da Divisão de Ensino da APM, em conjunto
com a FJP e nos termos do PGE/85, o planejamento e condução das diversas fases do
CSP/85.
Efetivamente, a primeira mudança na estrutura do curso só ocorreu entre 1989/90.
94
Inicialmente o conteúdo do CSP implicava uma profunda discussão sobre gerência e suas
ferramentas. Com o tempo, a discussão caminhou no sentido de uma reflexão sobre o
fenômeno criminoso numa perspectiva sociológica, além da inserção de uma reflexão em
torno do funcionamento do Sistema de Segurança Pública. Em linhas gerais, tanto para o
CSP como para o CAO, ocorreram, além de alterações sob o aspecto do enfoque,
significativas alterações no que tange à quantidade e peso das disciplinas de cunho militar.
A iniciativa da PMMG de buscar firmar um convênio de cooperação técnica não
ocorreu apenas em relação à FJP. À época, foi consultada, também, a Pontifícia
Universidade Católica (PUC). (OFICIAL PM 3) Isto evidencia o fato de que não se tratava,
Em 1987 e 1988 não houve turmas do CSP.
127
pelo menos exclusivamente, de uma questão de especialidade. Ou seja, a FJP não foi
procurada, simplesmente, pela sua área de excelência. Todavia, há que se enfatizar que as
turbulências e momentos críticos por que passara em período passado recente ainda não
tinham sido suficientes para colocar em questão sua posição enquanto referência na área da
administração.
No caso da PMMG, predominava, no momento, entre oficiais de nível superior,
ocupantes de postos estratégicos, particularmente, no estado maior, a discussão sobre a
necessidade de se civilizar a polícia. Enfim, o que significava civilizar a polícia?
Um grupo de oficiais do EM/PM, do qual [eu] fazia parte, discutia a
necessidade de civilizar a polícia. Ou seja, dar um tom civil [à PMMG],
colocar professores civis para dar aulas lá dentro da Academia e, na
medida do possível, levar os militares até a universidade. [...] Havia
matérias que tinham sido vistas. Mas, foram ministradas por oficiais
colegas nossos. (OFICIAL PM 3)
Em relação ao encaminhamento de proposta a outra(s) entidade(s) de ensino e
pesquisa, pode-se afirmar que o que ocorreu foi o exercício, por parte da polícia, do direito
da pesquisa de mercado. Todavia, o fato de fazer parte do aparato estatal com suas
implicações (vantagens) sugere ter sido um aspecto favorável à FJP . Enfim, pode-se
95
inferir,
do
exposto,
não
tratar-se
de
uma
questão
de
conteúdo,
pelo
menos
predominantemente.
Preocupava, também, aos referidos oficiais, o processo de formação de oficiais,
"mais especificamente ... aqueles que, efetivamente, chegariam às altas patentes, às
posições de comando. [Pois, precisava-se] pensar no futuro." (OFICIAL PM 3) Esta
afirmação caminha no sentido de esclarecer outra questão: Porque o CSP e não o CAO ou
o CFO? Ou ambos?
Sob este aspecto, havia o entendimento de que, dado o contexto, as perspectivas
sociais em relação à organização policial superior e o caráter "supostamente pioneiro" da
iniciativa, que "o pessoal do CSP era mais maduro e estava em melhores condições de
receber uma instituição civil." (OFICIAL PM 3) Enfim era um efetivo já com alguma
experiência e, provavelmente, preparado para lidar com professores civis e suas idéias,
possivelmente, revolucionárias. Ademais,
Neste momento, desconsidero a possibilidade de uma experiência anterior ser aspecto explicativo.
128
o CSP comportava a cabeça da corporação. A partir daí, se houvesse a
aceitação [do nível superior,] possivelmente a resistência seria menor.
(OFICIAL PM 3)
Efetivamente, esta afirmação remete ao fato de que havia resistências ou, pelo
menos, de que não se tratava de uma proposta que tivesse aprovação unânime e
incondicional a qual não demandasse convencimento de alguns membros pelo menos do
Estado Maior. Isto parece ficar mais evidente analisada a proposta de estágio, no EM da
PMMG, de um grupo de técnicos da FJP com o objetivo de desenvolvimento de um pacote
sobre planejamento estratégico.
Tratava-se de uma estratégia consensuada no sentido de convencer mais
gente de que a iniciativa era vantajosa. Criar um gabinete de
desenvolvimento no EM, favorecer a ampliação de uma percepção
positiva do planejamento estratégico. Pois, na verdade, o ambiente do
planejamento estratégico é o EM. Tudo bem que "algumas pessoas
[tivessem] este entendimento. Mas, nem todo mundo [...] Quando o grupo
intermediário percebe [a importância disso,] tudo bem! O duro é quando
o chefe não percebe/entende. [...] (OFICIAL PM 3)
Foram feitas apenas algumas palestras. Enfim, se na PMMG, agente da iniciativa,
havia resistências, da parte da FJP, como não haveria de ser, até mesmo pelo contexto,
existia pelo menos um sentimento de desconfiança, senão, no mínimo surpresa. Afinal,
como afirmou um professor da FJP, "o que este pessoal quer aqui?" E a idéia era de que se
buscava, de alguma maneira, uma forma de legitimação.
a percepção não só do corpo docente, como de praticamente quase todos
à época, era de que a PM estava procurando legitimar-se dado seu
envolvimento com o regime que se encerrava. [Enfim, era forte naquele
momento, o consenso sobre sua atuação como] agência de repressão e de
maus-tratos. Daí, a necessidade de se abrir e se adequar a uma nova
realidade. (PROFESSOR FJP 1)
O discurso por parte dos militares, segundo entrevistado da FJP, era de que
necessitavam "se abrir e adequar a uma nova realidade. Eles viviam falando para a gente
que os militares deveriam abrir a cabeça." A conveniência era de que "a FJP era uma
referência na área de ensino". Donde se podia concluir que "a PMMG buscava
legitimação". (PROFESSSOR FJP 1)
No começo, houve alguma resistência. Esta é uma afirmação que aparece de ambas
as partes. De certa forma, pode-se dizer que havia um "certo estranhamento". Em sala de
aula, por exemplo,
sentia-se, [da parte de alguns alunos,] uma resistência com relação a
algumas disciplinas. Falava-se muito sobre Ciência Política e Sociologia.
129
Esta última, inclusive, era um tabu. Certa resistência é natural, [sem
sombra de duvidas, dada a questão] cultural. [Enfim,] toda mudança gera
resistência [senão de toda a organização, de parte dela.] (PROFESSOR
FJP 1)
Assim como o estranhamento era inevitável, a intervenção militar sob o andamento
do curso era evidente.
no começo, a polícia se envolvia em tudo. Os coordenadores da APM
solicitavam que fossem informados sobre tudo. De início, não houve uma
reestruturação muito significativa dos cursos. Os militares não abriam
mão de muitas de suas disciplinas. Inclusive, a redução de carga horária
chegou a ser questionada. (PROFESSOR FJP 2)
A relação dos professores que iriam trabalhar no curso, por exemplo,
devia ser submetida ao comandante-geral. (OFICIAL PM 3)
Entre os resistentes, havia aqueles receosos da perda de hierarquia, da perda de
rigor, da "paisanização". Isto se expressava no desgosto com que percebiam as alterações
96
curriculares, mesmo que simplesmente sob a forma de redução de carga horária. "As
cargas horárias tornaram-se menores. Isto é um aspecto negativo." (OFICIAL PM 1).
E em que medida pode-se afirmar que se tratava de uma proposta de parceria? Na
realidade, não houve qualquer depoimento que tenha afirmado sua existência. Uma
transformação curricular, tanto sob o aspecto de conteúdo quanto de carga horária, é algo
previsível, principalmente com o tempo. Por configurarem cursos próprios da corporação,
funcionando inclusive como pré-requisito para ascensão na carreira, é não só previsível,
como aceitável, que as possibilidades
de certas transformações
fossem
restritas,
controladas, independentemente do tempo.
Todavia, quando se pensa a parceria não simplesmente como uma possibilidade
futura, mas como uma proposta clara de um trabalho conjunto na área de pesquisa,
inclusive com a constituição de grupos de pesquisa, por exemplo, não se constata qualquer
iniciativa (manifestação inicial de interesse) de qualquer uma das partes.
Aliás, em mais de um caso houve afirmação categórica de que não havia proposta
de parceria. Havia uma proposta de prestação de serviços. Houve, da parte da organização
policial, quem afirmasse, inclusive, que sequer existiria parceria hoje.
Nessa época [1973] assentamos base. [Mas,] não era uma proposta de
parceria. E, inclusive, sequer o é atualmente, até hoje não é. (OFICIAL
PM 2)
O termo "paisanização" apareceu em quase todas as entrevistas com oficiais da PMMG.
130
Enfim, não havia idéia de parceria sequer por parte da FJP. "O CDA estava
envolvida com trabalho demais: pesquisas, consultoria e ensino." (PROFESSOR FJP 1)
Para a FJP,
não existia idéia de parceria que redundasse em possibilidade de
pesquisa. Creio que a própria PM também não tinha essa idéia. [Por
exemplo] aprofundamento da criminologia ... (PROFESSOR FJP 2)
A ênfase na disciplina de Metodologia Científica associava-se à preocupação com
uma elevação do nível cultural e suas implicações.
Havia um entendimento de que era necessário um ajustamento. Havia
uma deficiência cognitiva decorrente da ausência de uma cultura
científica. Os oficiais precisavam ler e escrever mais, inclusive, ou talvez,
principalmente, referente a conteúdos que não estivessem relacionados,
exclusivamente, à profissão. [Tratava-se de uma preocupação] mais
abrangente e pragmática. [... ] se porventura, conseguíssemos
trabalhos/pesquisas de alto nível, [que trouxessem grandes contribuições,
a PM j á estaria no lucro. (OFICIAL PM 3)
O que exemplifica isso é uma associação feita por um dos oficiais entrevistados,
entre o número de oficiais com outros cursos superiores que não simplesmente o CFO e,
acima de tudo, com alguma pós-graduação, e o nível de preparação das organizações. Foi
expresso o entendimento de que organizações com oficiais com níveis de formação mais
altos (graduação) e diversificados são melhores e mais preparadas. Isto parece ser
corroborado pelo depoimento sobre a liberdade na definição dos temas das monografias.
Não havia muita ingerência, pelo menos nos primeiros cursos, quanto aos temas a serem
desenvolvidos como trabalho monográfico.
[...] eles podiam trabalhar a temática de monografia em qualquer área por
mais que a APM procurasse orientar. (PROFESSOR FJP 2)
Todavia, é importante destacar que as primeiras turmas envolviam
oficiais
superiores, ou seja, CSP. E, pelas características dos oficiais, não seria de se esperar que
constituísse um grupo ao qual se pudesse impor, inconsequentemente, qualquer coisa. Esta
relação diferenciada
da coordenação com oficiais
inescapável mesmo hoje em dia.
superiores ou intermediários é
131
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
No Brasil, a eficiência e adequação das organizações policiais aos princípios
democráticos tornaram-se uma preocupação evidente no período pós-regime autoritário.
Esta adequação implicaria a superação e atualização de concepções históricas viciadas,
associadas, principalmente, ao regime, e que estariam comprometendo a plena adequação
das polícias aos referidos princípios.
As propostas sugeriam uma transformação substantiva das organizações policiais
que, através do estabelecimento de uma relação mais estreita com a sociedade, romperiam
um distanciamento histórico, reorientando suas práticas institucionais. Estas propostas
implicavam, predominantemente, reformas nos processos formais de ensino,
cuja
contribuição seria dada por instituições de ensino e pesquisa.
Passadas, aproximadamente, duas décadas desde o fim do regime autoritário,
algumas iniciativa já haviam sido tentadas neste sentido. Naquele momento, eram feitas,
através de seminários, reflexões sobre a efetiva contribuição destas iniciativas. Como
conclusão mais geral, restava analisar tais iniciativas com mais profundidade buscando
identificar sinais mais profundos de "impacto institucional", pois não havia evidências de
um efetivo sucesso das mesmas.
Sob esta perspectiva caberia refletir sobre o convênio entre a PMMG e a FJP. Este
convênio é tido como uma iniciativa pioneira em que a PMMG procuraria a FJP no intuito
de que assumisse a realização de seus cursos de nível superior de modo a qualificar seus
recursos humanos. O objeto de intervenção básica era o CSP. O CAO só foi incorporado
algum tempo depois.
Todavia, entendeu-se que não caberia uma avaliação da parceria sem um efetivo
entendimento do contexto de sua formalização. Ou seja, a trajetória e sucesso da parceria
dependeriam das perspectivas que a tivesse orientado. Esta foi, de forma ampla, a proposta
deste trabalho. Esta perspectiva decorria de experiência recente, como coordenador dos
cursos, em torno dos quais, pode-se afirmar, se efetivava, de forma regular, a parceria.
Alguns aspectos recentes do convênio não permitiam caracterizá-lo enquanto uma
parceria a despeito de sua conveniência retórica. Isto remetia às perspectivas que teriam
orientado a iniciativa da PMMG. Enfim, não ficava claro que a perspectiva da relação era
de uma parceria.
132
Então, procedeu-se a uma pesquisa não só sobre o momento da referida parceria
como a um resgate histórico na medida em que lançasse luz sobre a questão. Ou seja, não
tratou-se de uma avaliação da parceria. Tratou-se de uma pesquisa sobre o contexto de sua
formalização: as conveniências envolvidas; as razoes que, efetivamente, levaram a PMMG
a procurar, em 1985, estabelecer esta relação com a FJP.
Teoricamente, a pesquisa foi orientada pela idéia de que, normalmente, as
organizações são premidas por demandas de eficiência técnica, por um lado, ou eficiência
institucional (legitimidade), por outro lado. Em ambientes altamente institucionalizados,
por sua vez, como o da segurança pública, as organizações estariam mais pressionadas por
demandas de legitimidade que por eficiência técnica. Neste sentido, a parceria configuraria
mais uma busca de legitimidade perante a sociedade que uma preocupação, efetiva, com
eficiência.
Para entender esta questão, identificando o grau de institucionalização do ambiente,
demandava-se não só uma caracterização das organizações policiais de uma forma geral
como da PMMG em especial. Neste segundo caso, foi necessário um resgate histórico.
Neste esforço, não só se conseguiu caracterizar o grau de complexidade do ambiente como
tornou-se explícito o quanto a trajetória histórica explicaria o objeto em questão.
Primeiro, evidenciou-se que a preocupação com a eficiência
decorreu
de
transformações decorrentes da (re)definição das funções de natureza civil previstas na
reforma policial de 1967-69. Deste período em diante, a PMMG, passou a vivenciar uma
grande preocupação com sua adequação estrutural.
A reforma implicou, entre outras coisas, a quebra do pluralismo policial por mais
que duas polícias, uma militar e outra civil, dividindo o ciclo policial, tenham sido
mantidas; a desmilitarização bélica das policias militares, e; a assunção pelas PM's, em
caráter exclusivo, do policiamento ostensivo fardado.
A reforma será, sob a perspectiva da discussão aqui desenvolvida, especificamente
no que tange às polícias militares, um marco mais significativo que o próprio fim do
regime. Enfim, durante o regime, seja como funções latentes ou manifestas, as
preocupações de adequação policial militar às novas funções de natureza civil, serão uma
constante. Estas preocupações orientarão, desde início, todo o esforço de adequação
estrutural das PM's. Outrossim, a PMMG se conduzirá sem perder de foco sua condição de
uma agência pública. Afinal, a carreira policial é uma carreira típica de Estado.
133
A PMMG é "uma instituição estadual [que] integra a Administração [pública]
direta, expressão que designa o conjunto de órgãos, funções e agentes dedicados
diretamente a tarefas próprias do Estado. [Ela se relaciona com a Secretaria de Segurança
97
Pública]
em canais de vinculação, orientação, planejamento e controle operacional,
reservando a subordinação administrativa [direta] aos governadores". (BARACHO, 1984:
46)
Em 1973, observou-se, no âmbito do EMPM, uma preocupação intensa com a
estruturação da corporação, não só sob o aspecto de sua adequação às suas novas funções
(eficiência) quanto no que tange à reforma administrativa. A reformulação da estrutura e
dos procedimentos administrativos, visando à modernização administrativa era considerada
medida prioritária pois vinculada a operacionalidade. (GUEDES JR., 1985)
Assim, em 1973, a PMMG buscou firmar convênio com a FJP, com o qual
"completava o quadro de participação de órgãos estaduais no esforço da reforma administrativa".
Isso [revelava] a compreensão de homens públicos para o fato de que, só através de órgãos de
segurança valorizados e modernizados, se [poderia] assegurar ao Estado ordem e tranqüilidade para
o seu desenvolvimento. (COMANDANTE GERAL in FJP, 1974)
Enfim, o ano 1985 pode ser considerado, de alguma forma, conseqüência de 1973.
Antes de 1985, mesmo que não na mesma proporção de então, o contato militares/civis já
ocorria. Já estava num estágio bastante avançado de convivência. Assim, salvo pelo objeto
do convênio e a regularidade adotada doravante, o convênio de 1985, não configura uma
iniciativa pioneira. Ademais, se não se pode falar que se houvesse rompido de maneira
significativa o isolamento que é característico às polícias militares, a PMMG já se tinha
permitido quebrar, de certa forma, o isolamento.
O que há de comum, como consta dos termos de cooperação técnica, é que há uma
referência explicita à modernização administrativa. O convênio buscava estabelecer e
regular a participação da FJP, sob a forma de cooperação técnica, em programas de
especialização de recursos humanos desenvolvidos pela PMMG, com vistas à sua
modernização administrativa. (TERMO DE CONVÊNIO, 1985)
A inserção da FJP é totalmente pertinente neste contexto. Trata-se de uma
organização cuja criação está totalmente vinculada às pretensões do planejamento e
reforma administrativa do Estado, pós-reforma de 1967.
97
Atualmente, Secretaria de Defesa Social.
134
Ademais, é imprescindível situar o contexto dos dois momentos. "De 1967 a 1973,
a PMMG não havia se mexido para adaptar-se ou se estruturar." (OFICIAL PM) É neste
último ano, sob o calor da proposta de reforma administrativa iniciada em 1971, cujo
instrumento de planejamento era o I PMDES e, a partir da qual, ocorreria uma organização
da administração por sistemas operacionais e objetivos, que a PMMG passa a perceber,
diante um contexto inflacionário, o "planejamento enquanto instrumento vigoroso" de
administração. Neste contexto, a "sobrevivência" da organização passa a ser vista como
associada à sua capacidade de adaptação às condições ambientais. Tomada essa
consciência, ocorre a primeira iniciativa de convênio. A FJP era um órgão da
administração pública indireta, com reconhecida excelência em sua área, na qual a PMMG
poderia buscar suporte técnico. Eis as conveniências.
Deste momento em diante, a FJP passou a dar, mesmo que de uma forma não tão
regular quanto a partir de 1985, uma grande contribuição na formação de uma nova
mentalidade administrativa na PMMG, especificamente de suas lideranças. Seja através de
participação nos "Programas de Política e Estratégia para Altos Executivos", de "Cursos de
Planejamento Estratégico para a PMMG", como consta de relatórios de atividades da FJP.
Uma apreciação da evolução doutrinária da Corporação, certamente permitirá comprovar
isto. Configura este, todavia, um propósito alheio aos deste trabalho.
Desta forma, 1985 pode ser considerado um passo seguinte no sentido da
efetivação de uma "parceria". Cabe lembrar, também, inserir-se num contexto de iniciativa
reformista. Afinal, em 1984, iniciou-se, durante o governo de Hélio Garcia, um processo
de reativação da reforma administrativa.
Ressalte-se, amenizando o caráter unilateral (parcial) da análise, decorrentes da
perspectiva que centra-se na iniciativa policial militar, que os momentos em que se firmam
os convênios correspondem, no que tange a seus objetos (cursos abertos e de curta duração
até 1985 e fechados e de longa duração daí em diante) às lógicas enfatizadas pela FJP,
enquanto instituição de ensino orientada pela demanda de estabilidade institucional.
Enfim, de forma sucinta, as conclusões são de que:
>
1985 não configurou, a rigor, salvo pelas características do objeto e subseqüente
regularidade, uma iniciativa pioneira. Em
formalizado um convênio;
1973, PMMG e FJP já haviam
135
>
Ambas as iniciativas ocorreram em momentos de reforma administrativa, tendo isto
servido, declaradamente, de orientação às mesmas;
>
A questão da eficiência técnica (operacionalidade) aparece associada a princípios
da reforma administrativa.
> Em 1973, a demanda por suporte técnico era mais evidente que em 1985;
> Em 1985, não há qualquer indício de que a iniciativa tivesse, pelo menos de forma
significativa, qualquer relação com o fim do regime. Isto não implica que, em
alguma proporção, a demanda por legitimidade não estivesse presente.
136
8. REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA:
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