Abordar os Efeitos Sociais e Ambientais da Exploração Mineira no

A UNDP estabelece parcerias com pessoas em todos os níveis da sociedade para ajudar
a construir nações que possam suportar a crise e suster um tipo de crescimento que
melhore a qualidade de vida para todos os que se encontram nos 177 países e territórios,
oferecemos uma perspetiva global e uma supervisão local para ajudar a capacitar as vidas
e a construir nações resilientes.
www.undp.org
A Open Society Initiative para a África Austral (OSISA) é uma instituição africana em
crescimento empenhada no aprofundamento da democracia, na proteção dos direitos
humanos e na melhoria de uma boa governação na África austral. A visão da OSISA é
promover e alimentar os ideais, valores, instituições e práticas de uma sociedade aberta, com
a finalidade de estabelecer democracias dinâmicas na África austral, em que as populações,
libertas da provação material e outras, compreendam os seus direitos e responsabilidades
e participem ativamente em todas as vertentes da vida.
www.osisa.org
O GEF une 182 países em parceria com instituições internacionais, organizações nãogovernamentais (ONGs) e o setor privado para abordar as questões ambientais globais
enquanto suporta as iniciativas de desenvolvimento sustentável nacional. Atualmente o
GEF é o maior financiador público de projetos para melhorar o meio ambiente global. Uma
organização financeira a operar de forma independente, o GEF fornece concessões para
projetos relacionados com a biodiversidade, alterações climáticas, águas internacionais,
degradação da terra, camada de ozono e poluentes orgânicos persistentes. Desde 1991, o
GEF atingiu uma forte historial com países em desenvolvimento e com países de economia
em transição, fornecendo $9,2 mil milhões em concessões e uma alavancagem financeira de
$40 mil milhões em Co-financiamento para mais de 2700 projetos em mais de 168 países.
www.thegef.org
A ENDA é uma organização internacional sem fins lucrativos fundada em 1972 e sedeada
em Dacar, Senegal. É uma associação de entidades autónomas coordenada por um
Secretariado Executivo. A ENDA tem uma representação a nível mundial incluindo equipas
nas instalações da sede em Dacar cada um trabalhando no domínio do desenvolvimento
e do ambiente, filiais em África, América do Sul, Ásia e Europa.
endatiersmonde.org
Os Princípios do Equador unem as Nações Unidas, governos, sociedade civil, empresas e
organizações de base para o reconhecimento e avanço de soluções locais de desenvolvimento
sustentável para as populações, para a natureza e as comunidades resilientes.
equatorinitiative.org
Conteúdo
02
Lista de acrónimos
04
Introdução
08 A política e o enquadramento legal que
regulamenta a exploração mineira
15
Entraves para a implementação
22
Iniciativas positivas
23 Conclusões e recomendações
27 Referências
Lista de acrónimos
AMV Visão Africana da Exploração Mineira
GGEAA Gabinete Guineense de Estudo e Avaliação Ambiental
CAD Centro de Apoio ao Desenvolvimento (Guiné)
OCB
Organização Baseada na Comunidade
CECI
Centro de Estudos e Cooperação Internacional (Guiné)
CITES
Convenção sobre o Comércio Internacional da Fauna e Flora Selvagens Ameaçadas de Extinção
CMM
Conselho da Exploração Mineira e dos Metais
OSC
Organização da Sociedade Civil
CTAA Comissão Técnica para a Análise Ambiental
ECOWAS Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental
ITIE
Iniciativa para a Transparência das Indústrias Extrativas
EPA
Agência da Proteção do Ambiente (Gana)
AIAS
Avaliação do Impacto Ambiental e Social
PGAS
Plano de Gestão Ambiental e Social
FSA
Fundo de Salvação do Ambiente (Guiné)
GAC
Guine Alumina Corporation
SMG
Simpósio de Minas da Guiné
PIDESC Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais
02
Abordar os efeitos sociais e ambientais da exploração mineira no Gana, Guiné e Níger:
De que modo os enquadramentos legais e institucionais são eficazes na proteção das pessoas e do ambiente
ADL
Acordo de Desenvolvimento Local
AAEM
Acordo de Arrendamento de Exploração Mineira
ONG
Organização Não-Governamental
OCDE
Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económicos
PAN-LCD/GRN
Plano de Ação Nacional para o Controlo da Desertificação e
Gestão de Recursos Naturais
PWYP
Publish What You Pay
CER
Comunidades Económicas Regionais
RSA
Responsabilidade Sócio-Ambiental
PME
Pequenas e Médias Empresas
PMI
Pequenas e Médias Indústrias
USADF
Fundação Americana para o Desenvolvimento Africano
PACA
Programa de Apoio às Comunidades Aldeãs (Guiné)
UEMOA União Económica e Monetária do Oeste Africano
03
Introdução
A
exploração mineira tem sido praticada
na África Oriental desde os tempos
mais remotos, e a exploração mineira em
pequena escala de ouro e ferro tem sido a
base da riqueza e do poder de muitos impérios
O desenvolvimento do setor de exploração
mineira suscita um grande número de
desafios relacionados com a preservação do
ambiente e a biodiversidade, e a questão do
respeito pelos direitos económico, social e
e reinos na região ao longo da história.
cultural das comunidades que vivem junto aos
locais da exploração mineira.
Depois de um período de elevada volatilidade
nos preços das matérias-primas minerais e
tendo em consideração a procura crescente
nos países ricos e as políticas liberais vigentes,
muitos países com recursos significativos estão
a tentar tornar o sector mais atrativo para os
investidores estrangeiros. O seu objetivo é
aumentar as receitas da exportação e investir em
infraestruturas e projetos de desenvolvimento
de modo a reduzir o índice de pobreza de forma
significativa. Os recursos financeiros exigidos
pelos investimentos são a razão para as reformas
atuais serem empreendidas nos códigos e
tributação da exploração mineira, de modo a
atrair o investimento no sector. 1Todavia, e apesar
da descoberta de novas jazidas de minério nos
países que estão na cauda do desenvolvimento
humano (como o Níger e a Guiné) ser uma boa
notícia, a “maldição dos recursos naturais”
existe para nos lembrar que a exploração dos
recursos do subsolo é com frequência associado
com a crescente pobreza das populações locais,
a má governação e a degradação ambiental
generalizada. Isto é o que Terry Lynn chama
de “paradoxo da abundância”.
1 Nos três países, as leis aplicáveis ao sector da exploração
mineira são relativamente recentes. No Gana e no Níger,
datam de 2006 e o Código Mineiro do Níger de 1993 foi
alterado. A Guiné, adotou o seu novo código em 2011.
04
Na maioria dos países que dispõem de recursos,
há quantidades significativas de minérios
confinadas em áreas de florestas densas, os
solos agrícolas mais adequados ou os sistemas
fluviais mais abundantes. Frequentemente estas
zonas são habitadas pelas populações mais
pobres e mais marginalizadas, que dependem
das florestas, das terras e dos recursos hídricos.
Consequentemente devem ser colocadas as
seguintes questões:
i. através de que meios é assegurada a proteção
da biodiversidade na qual as populações
pobres dependem tão fortemente?
ii.De que modo são garantidos os seus direitos
económicos, sociais e culturais perante
empresas poderosas de exploração mineira
que detêm as concessões para a exploração
ou a utilização que cada vez invade mais os
recursos naturais (incluindo terras, florestas,
fauna) que constituem a base dos meios de
subsistência destas comunidades?
É evidente a partir de numerosos estudos,
que os instrumentos legais estabelecidos em
muitos países, para impedir a degradação
ambiental e para melhorar as condições de
vida das comunidades locais instaladas junto às
Abordar os efeitos sociais e ambientais da exploração mineira no Gana, Guiné e Níger:
De que modo os enquadramentos legais e institucionais são eficazes na proteção das pessoas e do ambiente
explorações mineiras, não tiveram os resultados
previstos. As iniciativas internacionais, foram
por conseguinte concebidas para encorajar
as empresas de exploração mineira a irem
mais além do que a mera conformidade com
o enquadramento legislativo e regulamentar
nacional através de uma maior importância
da responsabilidade sócio ambiental (SER).
vez mais, medidas políticas, legislativas e
institucionais que promovem a SER.
O pressuposto subjacente à abordagem da SER
é que, apesar de esta proporcionar rendimento
às empresas e aos governos (que cedem a
exploração dos recursos), a exploração mineira
representa uma ameaça real para o ambiente,
a biodiversidade e os meios de subsistência
locais. São necessários esforços concertados
para minimizar estes riscos e para promover
um setor de exploração mineira responsável
que possa contribuir para o desenvolvimento
sustentável do continente, através da abordagem
dos impactos sócio ambientais negativos. A
transparência, a responsabilidade e um diálogo
inclusivo são uma parte essencial da SER.
Recurso minerais importantes e
diversificados
A SER é um conceito expresso em contratos
voluntários e normas. É, regra geral, interpretada
como a forma através da qual as empresas
incluem as preocupações sociais, ambientais
e económicas nos seus valores e na tomada
de decisões e o modo como implementam as
melhores práticas nas suas atividades.
Desde a publicação dos Princípios Orientadores
da OCDE na apresentação da ISO 26000 em 2010,
o conceito da SER evoluiu consideravelmente.
Isto é em parte devido à alteração do contexto
económico global, caraterizado por uma forte
procura da exploração mineira e dos produtos
minerais. Na África Subsariana, muitos países
cujo rendimento depende na sua maioria da
exploração mineira estão a introduzir cada
Esta pesquisa realizada na África Oriental
evidencia que os países em estudo (Gana,
Guiné e Níger) têm em comum vários fatores
que poderiam facilitar a promoção da SER nas
indústrias da extração.
Todos os três países foram considerados pelo
estudo como tendo um potencial de exploração
mineira altamente diversificado. A Guiné, é
considerada por alguns especialistas como
sendo um “escândalo geológico”. Na Guiné, o
recurso mineral mais explorado é a bauxite, da
qual detém dois terços das reservas mundiais.
O país também tem ouro, ferro, urânio, carvão,
fosfatos, calcário e diamantes.
Em todos os três países, os inquéritos realizados,
demonstraram que também possuem jazidas
minerais incluindo pedras preciosas (rubi,
safira, berilo e topázio), níquel, cobre, chumbo,
zinco e petróleo que permitirão a abertura
de futuras minas. Alguns destes recursos
naturais estendem-se em ambos os lados da
fronteira, como é o caso das minas de ouro na
República da Guiné e no Gana. No entanto, a
exploração destes recursos minerais tem um
impacto negativo nos ecossistemas naturais e
nos respetivos componentes.
A exploração mineira a céu aberto, o transporte
de produtos minerais e a utilização de produtos
perigosos estão a originar a perda progressiva
da diversidade biológica, nomeadamente
se o minério estiver localizado num local de
biodiversidade de elevada densidade.
05
Figura 1: Jazidas de ouro mais importantes na República do Gana
Uma biodiversidade rica e importante
A biodiversidade dos três países é caraterizado
pela presença de quase todos os tipos de
biodiversidade, desde florestas densas e húmidas
da Guiné e do Gana até ao deserto total no
Níger. Esta biodiversidade é frequentemente
ameaçada pela exploração dos minérios.
A riqueza das espécies vai desde 6.926 espécies
de flora e de fauna na Guiné até 5.961 no Níger.
A Guiné é um país de espécies autóctones
06
importantes na África Oriental, com 93 espécies
autóctones comparadas com 27 no Gana e 13
no Níger. Isto inclui as espécies ameaçadas de
extinção e é, por conseguinte, uma questão
global devido ao grande número de espécies
autóctones. As populações, principalmente as
populações rurais, destes países dependem destes
ecossistemas e dos seus componentes, a partir
dos quais dependem os bens e serviços para
responder às suas necessidades de alimentação,
Abordar os efeitos sociais e ambientais da exploração mineira no Gana, Guiné e Níger:
De que modo os enquadramentos legais e institucionais são eficazes na proteção das pessoas e do ambiente
de energia doméstica, da medicina tradicional,
construção, transportes, entre outros.
O valor excecional da biodiversidade nestes
países pode ser observada através da presença
de reservas transnacionais como a reserva “W”
(Níger) e os patrimónios naturais mundiais como
a Reserva Natural de Munto Nimba (Guiné).
(tal como outros patrimónios) está em perigo
devido às ameaças antropogénicas que ameaçam
o referido impacto sobre a sua biodiversidade,
como por exemplo a exploração mineira. O
risco é aumentado pelos projetos de exploração
mineira que estão em fase de exploração em
algumas regiões, e a exploração em regiões do
país marcadas por pobreza crónica.
Esta zona protegida é o habitat de espécies
autóctones como o sapo vivíparo Nimbaphrynoïds
occidentalis. Este património natural mundial
Figura 2: Atividade de exploração mineira e zonas de reserva na Guiné [FONTE?]
07
A política e o enquadramento legal
que regulamenta a exploração mineira
Proteger a biodiversidade
A Constituição é o primeiro texto legal nacional
e a lei de base nos três países abrangidos
A implementação de determinadas convenções
internacionais no setor do ambiente também
levou a que os três países empreendessem
pelo estudo. Nestes países, a Constituição
considera serem uma preocupação nacional os
elementos fundamentais da SER (nomeadamente
a proteção ambiental e o uso sustentável dos
recursos). A Constituição do Níger inclui a
conservação da biodiversidade. Esta é a base
dos direitos fundamentais dos cidadãos, para
quem a Constituição é a garantia do direito à
saúde, ao bem-estar físico e a um ambiente
saudável e sustentável. Especifica que cada
cidadão tem o dever de defender o ambiente
para a comunidade. A Constituição também
estabelece a responsabilização do governo,
especificando que tem uma obrigação de
proteger o ambiente para o benefício das
gerações presentes e futuras.
em compromissos firmes que resultaram no
desenvolvimento e na adoção de políticas e
estratégias que, direta ou indiretamente, têm
impacto na preservação da biodiversidade.
A Convenção sobre a Diversidade Biológica
exige que cada país que a tenha ratificado,
desenvolva uma estratégia, e cada um dos
três países desenvolveu uma estratégia para
a preservação da biodiversidade. A estratégia
do Níger foi revista no início de 2014 com
uma perspetiva para 2035. Um dos objetivos
da estratégia é reduzir os diferentes tipos de
poluição com ações dirigidas a vários setores,
incluindo o aperfeiçoamento da gestão dos
resíduos da exploração mineira, industriais e
domésticos. Esta é uma disposição adicional
executada para a estratégia da biodiversidade.
Na Guiné, o Artigo 17 da Constituição aborda
os crimes contra a nação, no que se refere aos
resíduos tóxicos ou poluentes. A Constituição
promove a SER, tal como acontece na Guiné, em
que o Artigo 13 garante o direito à propriedade. No
Artigo 21 da mesma Constituição, é estabelecido
que a soberania do Estado tem de assegurar a
justiça social através da distribuição equitativa
dos benefícios sociais e económicos da riqueza
do país, embora respeitando o ambiente. Este
artigo da Constituição está em sintonia com a
Convenção sobre a Diversidade Biológica, cujo
terceiro objetivo é centrado na partilha justa e
equitativa dos benefícios que resultam do uso
dos recursos genéticos.
08
O enquadramento da política na gestão da
biodiversidade é amplamente baseada na
implementação de estratégias em todos os
projetos e programas. Um exemplo é o programa
nacional contra a desertificação na Guiné, o
qual toma em consideração a interação entre a
exploração mineira e os ecossistemas. No Níger,
o Plano de Ação Nacional para o Controlo da
Desertificação e Gestão dos Recursos Naturais
(PAN-LCD/GRN) promove as operações de
exploração mineira e industriais de forma
ecológica.
A Guiné também desenvolveu a sua estratégia
nacional e o seu plano de ação para atingir os
Abordar os efeitos sociais e ambientais da exploração mineira no Gana, Guiné e Níger:
De que modo os enquadramentos legais e institucionais são eficazes na proteção das pessoas e do ambiente
objetivos e para cumprir com os requisitos do
Artigo 6 da Convenção sobre a Diversidade
Biológica. 2 A estratégia pretende “tornar a
preservação da biodiversidade e o uso sustentável
dos seus componentes, uma prioridade para o
desenvolvimento económico e social do país.
Isto será conseguido através da exigência de
uma maior cooperação e coordenação das
institucionalizasse a avaliação do impacto
ambiental e social (ESIA) adicionalmente a uma
diversidade de leis, códigos, decretos e portarias
a governar o setor como um mecanismo para
antecipar e abordar os impactos negativos dos
processos de desenvolvimento como acontece
com a exploração mineira.
técnicas e incentivos, desincentivos, leis e
regulamentos para assegurar que a proteção
e o uso racional dos recursos biológicos são
integrados com sucesso num contexto social,
cultural e económico mais amplo” (Estratégia
Nacional de Preservação Biológica 2014).
As cláusulas principais para regulamentar a
atividade de exploração mineira existem e
integram, na sua maioria, as disposições que, em
princípio, garantem a proteção do ambiente e a
importância da biodiversidade identificada nestes
países, bem como os direitos das comunidades
locais junto aos locais da exploração mineira.
A exploração mineira é considerada como
uma das atividades humanas que ameaçam a
biodiversidade. Em janeiro de 2002, quando o
plano de ação foi desenvolvido, não foi atribuída
nenhuma ação ou prioridade específica à
gestão do impacto da exploração mineira na
biodiversidade. Atualmente, a revisão contínua
da referida estratégia e o respetivo plano de
ação daí resultante, por parte das entidades
responsáveis pelo ambiente tem a finalidade
de corrigir esta deficiência através da inclusão
de medidas específicas relativamente aos
impactos da exploração mineira na preservação
da biodiversidade.
A legislação relevante encontra-se principalmente
em:
• Lei da Exploração Mineira e dos Minérios
• Leis, decretos, regulamentos e portarias
relativamente à:
• proteção e a melhoria do meio ambiente
• terra, uso da terra e posse das terras
• recursos hídricos
A gestão ambiental continua a merecer uma
atenção crescente nos três países. A importância
de um bom conhecimento e de antevisão do
impacto ambiental levou a que os três países
• recursos florestais
2 Cada Parte Contratante deverá, em conformidade com
as suas próprias condições e capacidades desenvolver
estratégias nacionais, planos ou programas para a conservação e o uso sustentável da diversidade biológica ou
adaptar para este fim as estratégias, planos ou programas
existentes, os quais refletirão, inter alia, as medidas
estabelecidas nesta Convenção relevantes para a Parte
Contratante interessada” (Excerto da Convenção sobre a
Diversidade Biológica, 1992)
• gestão e controlo de substâncias perigosas
e nocivas
• proteção da vida selvagem e a legislação
da caça
• avaliações do impacto ambiental e social
09
• normas de saúde e segurança nos locais
de trabalho
Por exemplo, a Lei da Exploração Mineira e
dos Minérios 2006 do Gana (Lei 703) exige
que todas as empresas de exploração mineira
obtenham a autorização necessária da Comissão
dos Assuntos Florestais e a Agência de Proteção
do Ambiente (EPA) antes de iniciar qualquer
atividade ou operação para a qual detêm títulos
de operação de exploração mineira. O Artigo
57 do Código de Exploração Mineira do Níger
exige que as empresas de exploração mineira
realizem as suas atividades de modo a assegurar
a exploração racional dos recursos nacionais e
a proteção do ambiente e, a tomar as medidas
necessárias para o tratamento de resíduos e
da preservação da floresta, da vida selvagem,
dos recursos piscatórios e hídricos, e a impedir
a poluição do ambiente.
Ter em consideração os direitos das
comunidades locais
As leis referentes à exploração mineira nos
três países incluem as disposições destinadas
a proteger as comunidades e os seus direitos
fundamentais. Por exemplo, o Acordo de
Arrendamento de Exploração Mineira (MLA)
no Gana especifica que:
“Deverá ser permitida ao público, sem custos e
sob a sua própria responsabilidade, a utilização
de qualquer via rodoviária construída pela
Empresa na Zona Arrendada, de uma forma
consistente com boas práticas de exploração
mineira, de proteção e segurança, desde que
a referida utilização não interfira de forma
excessiva com as operações da Empresa em
questão e desde que também essa autorização
não se estenda às zonas delimitadas para as
operações de exploração mineira.
10
A empresa não deve realizar quaisquer operações
numa área considerada sagrada e não deve,
sem o consentimento prévio por escrito do
Ministro realizar operações:
• Em aproximadamente 46 metros de qualquer
edifício, instalação, reservatório de barragem,
estrada pública...
• Numa área ocupada por um mercado, cemitério
ou edifício público, ou situado dentro de uma
cidade ou aldeia, ou estar separada para,
usada, apropriada ou dedicada a fins públicos.
A Empresa deve providenciar e manter os esgotos
adequados e suficientes, galerias, arcadas e
corredores ou interrompidos por qualquer dos
trabalhos por este meio autorizados de modo
a que o escoamento da Zona Arrendada não
seja obstruído ou prejudicado.”
No que se refere à responsabilidade social e
ambiental, estas disposições legais permitem
o respeito das comunidades locais que vivem
junto a locais de exploração mineira que foram
com frequência os ocupantes originais da zona,
por vezes ao longo de décadas. Estas populações
estavam a viver nesse local, utilizando os
recursos naturais (agricultura, criação de gado,
pesca, recursos florestais, extração do ouro,
etc.) antes da introdução das atividades de
exploração mineira. Por esta razão, a sociedade
civil, o governo e as organizações internacionais
reconhecem os respetivos direitos nas áreas
que ocupam onde possam ser encontrados
os recursos minerais, cobiçados pelas várias
partes. A Visão Africana da Exploração Mineira
(AMV), entre outros objetivos, promove
programas de capacitação para apoiar as
comunidades locais para lhes permitir tomar
decisões informadas. Tem a finalidade de obter
Abordar os efeitos sociais e ambientais da exploração mineira no Gana, Guiné e Níger:
De que modo os enquadramentos legais e institucionais são eficazes na proteção das pessoas e do ambiente
um setor de exploração mineira sustentável
usufruído pelas comunidades envolventes.
local não tenha ninguém que se ajuste para a
função pretendida.
Na Guiné, o Código Mineiro inclui as disposições
relacionadas com a SER que se manifestam
nas operações de reinstalação involuntária da
comunidade. Por exemplo, o Código de Exploração
Mineira da Guiné exige que qualquer titular de
O encerramento das operações de exploração
mineira deve ser gradual e estruturado para
preparar a comunidade local para o fim das
atividades. O titular de um título de operação
de exploração mineira notificará as entidades
um título de operação de exploração mineira
para participar num acordo de desenvolvimento
local (LDA) com a comunidade a residir ou perto
do local da exploração mineira. O LDA pretende
criar condições para uma gestão eficiente
e transparente do desenvolvimento local e
a contribuição das empresas de exploração
mineira. Reforma a capacidade da comunidade
local no planeamento e implementação do
programa de desenvolvimento comunitário.
Na Guiné, são atribuídas pelas empresas de
exploração mineira, contribuições para o
desenvolvimento da comunidade local, com
percentagens definidas em 0,5% (para a bauxite
e o ferro) e 1% (para outras substâncias tal
como diamantes e ouro). A percentagem das
taxas de exportação entre o governo local e
central está igualmente definida pelo código
de exploração mineira. Durante um período de
20 anos, as empresas de exploração mineira,
atribuíram propositadamente US$500.000 para
o desenvolvimento das comunidades afetadas
pelas respetivas operações de bauxite.
competentes com pelo menos doze (12) meses
de antecedência à data de encerramento e, seis
(6) meses antes da data de limite e, preparar um
plano de encerramento para as suas atividades
operacionais em colaboração com a administração
territorial e a comunidade local.
No Níger, o Artigo 95 do Código Mineiro estabelece
que 15% têm de ser atribuídos à região afetada pela
operação para desenvolvimento financeiro local.
Os direitos da comunidade são exercidos
nas várias fases da exploração mineira. Em
princípio, o recrutamento de pessoal apenas
é realizado noutras áreas caso a comunidade
O relatório dos três países estudados especifica
que os governos têm a responsabilidade de
criar as condições necessárias para a proteção
destes direitos socioeconómicos, os quais,
foram (e continuam a ser) a causa de muitas
acusações e conflitos entre as comunidades e
as explorações mineiras noutros locais.
Acesso à informação
Na maioria dos casos, a Constituição confere
aos cidadãos o direito de acesso à informação.
São evidentes os esforços dos países como
a Guiné com a aprovação de leis sobre o
acesso à informação pública. O Artigo 7 da
Constituição da Guiné garante aos cidadãos
o direito de acesso à informação pública. Esta
lei pode ser um instrumento eficaz para a ação
pública por parte dos cidadãos, dos meios de
comunicação social e da sociedade civil. Este é
um instrumento importante de governação que
força os intervenientes estatais e os funcionários
eleitos localmente a serem responsabilizados. Pode
facilitar o desenvolvimento da responsabilização
no recebimento e pagamento das receitas
da exploração mineira, especialmente nos
casos em que a EITI está a ser implementada.
11
Esta lei também obriga os funcionários a
partilharem documentos e detalhes dos
compromissos assumidos pelas empresas de
exploração mineira e outros intervenientes no
domínio da proteção ambiental.
É reportado que pelo menos dois destes países
(Guiné e Níger) aderiram ao processo EITI, o
qual reforçará o acesso do público à informação
a fim de melhorar a contabilização das receitas
da exploração mineira ou as contribuições
das empresas de exploração mineira para
apoiar o desenvolvimento local.
Saúde e proteção da população,
incluindo os mineiros
A maioria das Constituições recentes – e este é
nomeadamente o caso do Níger e da Guiné3 –
define (entre outras coisas) as responsabilidades
do governo no que concerne à proteção da
saúde e do ambiente. Garantem a cada cidadão
o direito à saúde e à segurança.
Ao nível internacional, os governos assinaram
e ratificaram convenções, tratados ou acordos
internacionais. Estas convenções permitem
a proteção e preservação dos ambientes
biofísicos, integrando o princípio de precaução
e a prevenção dos impactos negativos dos
projetos na saúde e proteção das comunidades
locais e outras que possam ser afetadas
pela implementação destes projetos.
3 A Constituição nos dois países foi revista respetivamente
em Novembro e Dezembro de 2010.
O Código Mineiro da Guiné inclui capítulos
que abordam o ambiente e a saúde, a higiene
e segurança no trabalho. No Níger, foram
ratificadas as convenções acerca da saúde e
segurança. A convenção acerca da saúde e
segurança no trabalho e é de salientar a do
serviço de medicina no trabalho. A primeira
é para assegurar uma cultura de proteção
entre os trabalhadores contratados para a
implementação de um projeto, enquanto a
segunda é para promover uma cultura de
prevenção no que se refere à saúde e segurança.
Devido à exploração de urânio, o Níger adotou
uma lei sobre segurança nuclear e de segurança
e proteção contra os perigos das radiações
ionizantes. Esta lei determina os meios para
minimizar os riscos provenientes do uso do
urânio e para garantir a segurança nuclear e
salvaguardas nucleares no contexto do uso para
fins pacíficos desta forma de energia. O Código
do Trabalho e os respetivos regulamentos de
aplicação também abordam as questões da
segurança no local de trabalho.
A regulação do encerramento das operações
de exploração mineira nos três países exige a
colaboração entre a administração do território,
a comunidade local e a sociedade. É necessário
um plano de encerramento das operações de
exploração mineira para reduzir ou eliminar
riscos nocivos para a saúde e segurança.
O Acordo de Arrendamento da Exploração
Mineira especifica que:
“A Empresa deverá observar as referidas instruções razoáveis,
conforme forem transmitidas de tempos a tempos pelo
Inspetor Chefe das Minas para garantir a saúde e segurança
12
Abordar os efeitos sociais e ambientais da exploração mineira no Gana, Guiné e Níger:
De que modo os enquadramentos legais e institucionais são eficazes na proteção das pessoas e do ambiente
das pessoas envolvidas em ou com ligação às operações aqui
referidas;
A Empresa deverá adotar todos os princípios de precaução
necessários e práticos para prevenir a poluição indevida dos
rios e de outras fontes de água potável e para assegurar
que a referida poluição não causa danos ou destruição para
o homem, a vida animal, os peixes de água doce ou para a
vegetação.”
O enquadramento legal nos três países também
consiste, em parte, em convenções internacionais,
declarações e protocolos incluindo:
• A Convenção sobre as Zonas Húmidas de
Importância Internacional (Convenção
de Ramsar);
• A Convenção da Diversidade Biológica;
• A Convenção sobre a Proteção do Património
Mundial, Cultural e Natural;
• O Protocolo de Montreal relativo às substâncias
que empobrecem a camada de ozono.
• A Visão Africana da Exploração Mineira;
• A Diretiva ECOWAS sobre a exploração mineira;
• A política de sustentabilidade do Banco Mundial;
• O Compacto Global;
• A Comissão Africana dos Direitos do Homem
e dos Povos;
• A Declaração dos Direitos do Homem;
• O Pacto Internacional sobre os Direitos
Económicos, Sociais e Culturais (ICESCR);
• A Convenção sobre o Comércio Internacional
da Fauna e Flora Selvagens Ameaçadas de
Extinção (CITES);
• A Convenção Quadro das Nações Unidas
sobre Alterações Climáticas e do Protocolo
de Quito;
• A Convenção das Nações Unidas de Combate
à Desertificação, particularmente em África
(UNCCD);
• A Convenção para a Cooperação na Proteção e
Desenvolvimento do Meio Marinho e Costeiro
da Região da África Ocidental e Central
Avaliações do impacto ambiental e social
como parte das melhores práticas
Baseado nas regulamentações nacionais e nas
convenções e princípios internacionais, foram
implementadas nos três países diversas boas
práticas, incluindo as avaliações de impacto
ambiental e social (ESIAs). Os potenciais
impactos das atividades de exploração mineira
são abordados principalmente através da
ESIA, a qual deve fornecer planos de gestão
13
ambiental e social (ESMPs) com medidas
específicas e detalhadas de minimização para
abordar os potenciais impactos do planeamento
operacional para o encerramento. O ESMP é já
uma condição regulamentar para a exploração
mineira industrial na Guiné e no Níger, e em
parte do Projeto da Política dos Minérios do
Gana. Contudo, esta inovação desejável na
da exploração mineira. A administração central
está envolvida nas questões administrativas e
nos conflitos. O ministério responsável pelo
setor da exploração mineira e o Ministério
do Ambiente são os ministérios com maior
solicitação de orientação técnica. Devido à
cultura francófona, as estruturas são quase as
mesmas no Níger e na Guiné, apesar de diferirem
monitorização ambiental dos projetos deve
igualmente ser incluída no sistema de gestão
ambiental das empresas de exploração mineira.
nas designações e agrupamentos ou divisões.
Intervenientes institucionais envolvidos
na implementação do enquadramento
legal
A implementação do enquadramento legal
relacionada com a indústria de exploração mineira
e com a SER, é a tarefa de várias categorias
de intervenientes, incluindo as estruturas
governativas, a sociedade civil, as empresas de
exploração mineira e os respetivos fornecedores
e subcontratantes. Isto inclui os ministérios
do governo e os respetivos serviços técnicos
(ambiente, água, floresta, minas, administração
territorial, desenvolvimento local, agricultura,
etc.), as empresas de exploração mineira, as ONGs
e os centros de investigação académica. A estes
devem juntar-se as organizações comunitárias
(associações de pessoas a viver nas zonas de
exploração mineira) e outros prestadores de
serviços a operar na zona.
O enquadramento institucional é principalmente
marcado pelas estruturas governativas da
administração central e os serviços técnicos
que são os mais dominantes nas várias fases
14
Ao nível do Ministério do Ambiente (na
Guiné e no Níger) e da Agência de Proteção
Ambiental (no Gana), diferentes organismos
estão a representar um papel importante. É
importante destacar o papel que o organismos
responsável pela monitorização e avaliação
da implementação dos ESMPs.
As organizações civis da sociedade (ONGs
de desenvolvimento, organizações dos
direitos humanos, etc.) estão igualmente a
representar um papel cada vez mais significativo
em termos de acesso à informação pública,
defesa e grupos de pressão nas comunidades,
a capacitação para a promoção da transparência
e a responsabilização. A EITI é um bom exemplo
de uma das referidas organizações.
Conforme foi mostrado acima, os três países
estudados dispõem de um arsenal legal abrangente
e devem conseguir reforçar a SER em várias áreas,
incluindo o ambiente, a proteção da biodiversidade,
saúde, segurança e desenvolvimento comunitário
e direitos. No entanto, a aplicação não é eficaz,
devido a variados entraves.
Abordar os efeitos sociais e ambientais da exploração mineira no Gana, Guiné e Níger:
De que modo os enquadramentos legais e institucionais são eficazes na proteção das pessoas e do ambiente
Entraves para a implementação
Os estudos evidenciam dificuldades e entraves
reais em relação à aplicação das disposições
incluídas na legislação. Estes incluem a pobreza
crónica, a proliferação de disposições legais
que nem sempre são atualizadas ou aplicadas
(e as quais, por vezes, não estão em harmonia
umas com as outras), falta de consultas e de
comunicação. Capacidade insuficiente entre as
organizações responsáveis pela aplicação da
legislação e a sociedade civil, uma informação
deficitária (incluindo a falta de dados conclusivos
sobre os aspetos ambientais e sociais no setor
da exploração mineira), e os limitados recursos
financeiros das estruturas governativas para
a gestão do setor.
Pobreza crónica
A população dos três países é de 53.572.000,
e consiste principalmente em pessoas jovens,
a viver predominantemente nas zonas rurais.
No Níger e na Guiné, a proporção da população
rural é de 84% e de 64% respetivamente. Estas
pessoas dependem fortemente do setor primário
(isto é, a agricultura e criação de gado, o uso
dos recursos florestais e a pesca). A taxa de
pobreza nestes países tem vindo a piorar nos
últimos anos. Na Guiné passou de 53% em 2007
para 55,2% em 2012. No Níger é de 66%, e neste
país a pobreza tem vindo a aumentar apesar
do crescimento das receitas da exploração
mineira recebidas pelo Estado. As mulheres,
especialmente as que são chefes de família,
são as mais pobres e as mais vulneráveis. As
condições socioeconómicas no Gana, Guiné
e Níger continuam a ser dominadas pela
pobreza e pelo analfabetismo.
Como forma de reduzir esta pobreza
crónica e para promover a contribuição das
indústrias de extração para o desenvolvimento
socioeconómico, as políticas das explorações
mineiras destes países estão a encorajar os
investidores estrangeiros e nacionais através
da promoção de um ambiente mais favorável,
nomeadamente em termos de infraestruturas
básicas, impostos e enquadramentos legais. Países
como a Guiné e o Níger optaram por aumentar
a contribuição do setor da exploração mineira
para o desenvolvimento económico e social.
A proliferação de leis e regulamentos
Existem muitas similaridades entre os países (em
especial o Gana e o Níger4 ) os quais possuem
um arsenal impressionante de enquadramentos
legais e regulamentares para virtualmente todos
os setores relacionados com a SER. Apesar de os
seus nomes poderem ser diferentes de país para
país, o conteúdo é o mesmo, nomeadamente
a Constituição, os Códigos Mineiro, Florestal,
Ambiental, o da Caça e da Proteção da Vida
Selvagem, da Água, da Criação de Gado, do
Investimento, etc. Legislar para estes setores
pode demonstrar a importância dada aos
mesmos no que se refere à exploração mineira,
mas a proliferação de diversas leis representa
um desafio significativo. Adicionalmente ao
desafio de uma execução e aplicação ineficientes
das leis, as inconsistências entre as várias leis
apresenta um problema comum.
O estudo aparece para demonstrar que a
aplicação destas numerosas leis e regulamentos
4 A influência dos textos coloniais franceses podem
contribuir para a similaridade entre estes dois países
francófonos.
15
ainda não é sistemática por várias razões,
principalmente a inexistência de legislação
de implementação. Este é o caso da Guiné e
do Níger. No Níger, o plano de reabilitação
para os locais de exploração mineira, que foi
integrado no código, bem como as normas
relacionadas com a segurança e higiene no
trabalho, nunca receberam uma legislação de
apoio. O estudo da Guiné também menciona
determinados artigos do Código Ambiental que
apontam para disposições complementares.
É este o caso do Artigo 17 e 50; o primeiro
relacionado com medidas preventivas contra
a desertificação, erosão, perda de terra arável
e poluição do solo e recursos (incluindo os
produtos químicos amplamente usados na
exploração mineira), enquanto o segundo
especifica a lista de espécies de fauna e flora a
serem protegidas e a preservação das espécies
em perigo de extinção.
De que modo pode a indústria da exploração
mineira ser encorajada a ir além da lei e promover
as boas práticas sugeridas pelos enquadramentos
da SER quando os países anfitriões demonstram
pouca preocupação relativamente à aplicação das
leis existentes neste setor? Conjuntamente com
a ineficácia das leis, as disposições inadequadas
nos códigos, e a falta de implementação da
legislação, existe uma falta de informação.
Política desatualizada ou inadequada
Alguns códigos foram atualizados focando-se
principalmente nas áreas de interesse especial
como a SER, biodiversidade e desenvolvimento
sustentável. O Código Mineiro da Guiné foi
sujeito a uma alteração em 2013 que engloba a
promoção da SER (e, em particular a proteção
ambiental), mas o Código Ambiental é o único
que foi estabelecido em 1989 quando ainda não
tinham sido aprovadas convenções relacionadas
16
com o ambiente. Existe uma diferença de mais
de duas décadas entre estes dois instrumentos
legais os quais era expectável regulassem os
dois setores que estão frequentemente em
conflito.
O estudo no Níger indica que o Código Ambiental é
dúbio no que se refere à atribuição de explorações
mineiras ou de títulos de extração num local
de património mundial. Este código também
não é claro no que se refere à reabilitação dos
locais das explorações mineiras depois de as
operações terem terminado (tanto em termos
de procedimento para a reabilitação e acerca de
quem o deve financiar), na ausência da legislação
de implementação para a reabilitação e o plano
de restauro para a mesma no âmbito do código.
Desafios institucionais e falta de
capacidade
Nos três países incluídos no estudo, os órgãos
e as instituições mandatadas para aplicar as
disposições implementadas (através, em especial,
do Código Mineiro e do Código Ambiental) estão
estabelecidas e as respetivas especializações
específicas estão definidas. Mas seja qual for a
tarefa atribuída às mesmas, estas parecem ter
que enfrentar os mesmos problemas.
Os estudos de impacto ambiental e social são
um procedimento fundamental para a emissão
de autorizações para as empresas de exploração
mineira e, ilustram igualmente os entraves à
implementação. As organizações com uma
falta geral de capacidade e, nomeadamente
as que têm a responsabilidade de monitorizar
e de inspecionar as operações de exploração
mineira e a implementação dos ESMPs.
Os entraves são principalmente devido a um
pessoal demasiado reduzido, que têm falta
Abordar os efeitos sociais e ambientais da exploração mineira no Gana, Guiné e Níger:
De que modo os enquadramentos legais e institucionais são eficazes na proteção das pessoas e do ambiente
de recursos e formação insuficiente. Também
existem recursos inadequados à disposição das
organizações responsáveis pela monitorização
da implementação dos PGSAs resultantes dos
estudos de impacto. Na Guiné, o Gabinete
Guineense de Estudo e Avaliação Ambiental
(BGEEE), criado em 2009 tem apenas trinta
funcionários em todo o país para realizar esta
A falta de capacidade é igualmente visível ao nível
local, onde as instâncias descentralizadas e os
funcionários eleitos localmente têm uma escassa
compreensão da legislação (legislação local, o
Código Ambiental e Mineiro). Isto repercute-se
em custos de oportunidade significativos para as
comunidades que não reivindiquem às empresas
de exploração mineira aquilo a que têm direito.
missão. Os membros da equipa da Comissão
Técnica para a Análise Ambiental (CTAE)
estabelecida para analisar os estudos de impacto,
não são todos especializados em avaliação
ambiental e não receberam o nível mínimo
de formação necessária para avaliar e validar
os relatórios. Isto reduz significativamente a
qualidade da análise das ESIAs submetidas à
sua consideração. Para além disto, a falta de
instrumentos de avaliação ou de um sistema de
classificação para as ESIAs, os quais estabeleçam
claramente um limite para a admissibilidade ou
rejeição por incumprimento ou violação das
normas em vigor. O problema do financiamento
para realizar inspeções sem aviso prévio das
operações no terreno é também um entrave.
No Níger, a inexistência de um programa de
desenvolvimento para absorver os royalties
da exploração mineira de 15% concedidos
por lei, é amplamente o resultado do deficit
de capacidade e de falta de transparência na
gestão das receitas da exploração mineira.
Acontece a mesma situação no Gana, onde
o organismo responsável por estas questões
(Inspeção de Minas) carece de recursos humanos
e financeiros que lhe permitam executar
adequadamente as suas funções. No Gana, a
falta de pessoal é de tal modo um problema, que
as forças de segurança, são por vezes usadas
para garantir a conformidade da exploração
mineira. O relatório menciona até a possibilidade
de estabelecer uma “força verde” dentro da
polícia normal. Sem melhorias significativas na
capacidade, em pessoal qualificado, equipamento,
ferramentas e técnicas para a monitorização e
inspeção das operações de exploração mineira,
os estudos do impacto continuarão a ser uma
mera formalidade.
É realçado o facto de uma avaliação deficiente
da situação ter suscitado a criação de um
Programa de Apoio às Comunidades Aldeãs
(VCSP) na Guiné, um programa nacional para
manter afastados os municípios que pertencem
às zonas da exploração mineira sob o pretexto de
que não dispõem dos recursos adequados para
cuidarem de si mesmos. Portanto, (ao contrário
das que receberam apoio), as estruturas de gestão
nas comunidades junto às zonas de exploração
mineira carecem de formação em áreas chave
como a gestão administrativa e financeira,
os procedimentos para compras ao nível da
comunidade, e a gestão das infraestruturas
comunitárias. Este deficit pode explicar, em
grande medida, as práticas governativas
incorretas nas comunidades locais nas zonas
da exploração mineira, as quais também dão
origem a uma elevada taxa de analfabetismo
e ignorância por parte dos cidadãos das leis e
regulamentos que regem a descentralização
de poderes.
Adicionalmente a isto a reduzida capacidade
das empresas de exploração mineira para
conceber e implementar uma estratégia para
17
o desenvolvimento sustentável na sua zona de
operação, incluindo a promoção de pequenas e
médias empresas ou indústrias locais (PMEs ou
PMIs). O resultado são intervenções pontuais,
sem qualquer sinergia e, por conseguinte, sem
impacto significativo nos níveis de pobreza.
Pouca consulta e abordagens
inadequadamente uniformizadas
A consulta inadequada é igualmente aplicável
às organizações administrativas e às empresas
de exploração mineira. Como é possível que um
novo Código Mineiro, que foi elaborado num
contexto onde a governação ambiental está no
centro dos debates internacionais e regionais,
não faça uma referência específica do CITES ou
da Convenção sobre a Desertificação, já para não
referir a Convenção da Diversidade Biológica?
No que se refere às consequências da exploração
mineira, esta falta de coordenação leva com
frequência a investimentos não sustentáveis e,
em particular a falta de posse da infraestrutura
construída pelas empresas de exploração
mineira - por vezes uma infraestrutura
bastante significativa. Estes investimentos
são com frequência realizados sem a consulta
à população, que portanto não é envolvida na
gestão ou monitorização. Isto compromete a
sustentabilidade destes investimentos e a sua
contribuição para o desenvolvimento local.
Falta de estrutura e capacidade entre a
sociedade civil
Podem ser salientadas as ONGs internacionais
e nacionais que têm um papel importante na
Guiné. As mais importantes incluem:
• O Centro de Estudos e Cooperação
Internacional (CECI);
18
• O Centro de Apoio ao Desenvolvimento
(CAD), uma ONG sedeada em Conacri que
inclui a equipa inicial da Fundação Americana
para o Desenvolvimento Africano (USADF)
que foi selecionada como operador PACV em
Fria e mais recentemente num projeto de
desenvolvimento comunitário em Boke no
âmbito do programa-quadro da parceria da
Guinea Alumina Corporation (GAC) / USADF
para a promoção e o desenvolvimento de
PMEs e PMIs na zona de intervenção da GAC;
• a coligação nacional de “Publish What You Pay”
(PWYP), que reúne as ONGs, os sindicatos e
outras associações que são membros da EITI.
A última, tal como muitas outras ONGs, no
entanto, está mal estruturada e com falta
de recursos nas filiais locais, o que reduz o
impacto das suas intervenções.
A falta de normas nacionais, incluindo
limites de descarga
As empresas tentam basear-se nos limites
internacionalmente aceites no que se refere às
substâncias libertadas para o meio ambiente
(emissões, efluentes líquidos, etc.), mas estes
limites não são necessariamente apropriadas no
contexto dos países da África Oriental. Existe,
contudo, uma evolução significativa no campo
dos estudos de impacto. Na Guiné, por exemplo,
o BGEEE está no processo de desenvolvimento
de um guia de monitorização para as PGSAs,
as quais devem contribuir significativamente
para melhorar o seu trabalho.
A falta de informação e comunicação
A informação continua a ser o ponto fraco da
política de exploração mineira em todos os três
países abrangidos por este estudo. Na Guiné, o
aparecimento da coligação PWYP permitiu um
determinado nível de progresso, mas a situação
continua a ser motivo de preocupação. A Guiné
Abordar os efeitos sociais e ambientais da exploração mineira no Gana, Guiné e Níger:
De que modo os enquadramentos legais e institucionais são eficazes na proteção das pessoas e do ambiente
avançou mais um passo com a aprovação de
uma lei sobre o acesso à informação e a decisão
de publicar os termos da aplicação de sanções
no jornal oficial e no sítio web do ministério
responsável pelas minas, ou qualquer outra
localização escolhida pelo ministro.
Os entraves acima referidos fornecem a
demonstração suficiente dos obstáculos
significativos a uma implementação genuína
das metas de conservação do ambiente e da
biodiversidade e os respetivos componentes,
tal como mencionado nas leis que regem as
referidas zonas.
O Níger, pelo contrário, ainda não legislou
relativamente a esta matéria. A falta de
comunicação entre as comunidades e as
empresas de exploração mineira no que se refere
ao impacto das suas operações ao nível local,
em termos ambientais, sociais e económicos,
continua a ser um obstáculo importante que
será ultrapassado com a rápida publicação da
Lei de Acesso à Informação Pública. É necessária
a adoção e a implementação desta lei pela
sociedade civil, pelos parlamentares e pelos
meios de comunicação social, para promover
a SER no setor da exploração mineira.
Apesar da legislação apropriada e dos planos
de gestão ambiental e social provenientes da
Proteção insuficiente dos direitos
ambientais, de biodiversidade e
comunitários
realização de avaliações do impacto, a população
local expressa desconforto pelo facto de viver
com a exploração mineira. Nos três países existem
preocupações da comunidade relativamente à
preservação das suas terras para a agricultura
e criação de gado, a uma compensação justa na
eventualidade de um deslocamento forçado,
à proteção da comunidade, família e bens em
face das múltiplas fontes de degradação das
terras, da poluição do ar e água, da proteção
dos locais sagrados e das tradições ancestrais.
A não tradução das leis e políticas nacionais que
permita a compreensão das comunidades locais
é uma das grandes preocupações.
A proteção em geral do ambiente e da
biodiversidade em particular, bem como os
direitos das comunidades, podem apenas ser
efetivos, se os instrumentos criados para assegurar
que as operações das explorações mineiras,
estão em conformidade com os princípios
aprovados no código ambiental e nas normas
internacionais subscritas pelos países, forem
implementados com os regulamentos necessários.
Foi referenciado que nenhum dos países está a
proceder ao ordenamento que deveria, que no
verdadeiro sentido, resulta de um plano nacional
de desenvolvimento que inclui a preservação
da biodiversidade e dos recursos naturais como
uma linha de abordagem fundamental.
Na Guiné, o estudo revelou que até as disposições
do código serem verdadeiramente eficazes
através da falta de implementação da legislação,
uma nota técnica preparada em 2008 pelo
Ministério da Agricultura, pode continuar a
atuar como ponto de referência e a proporcionar,
à sua maneira, soluções para compensar os
agricultores e os produtores. Contudo, esta
nota não tem determinação jurídica e não
determina claramente nem os mecanismos de
avaliação de danos nem a taxa de compensação
baseado no preço de mercado. Com frequência,
isto dá origem a tensões entre as comunidades
afetadas e as empresas responsáveis.
19
No que se refere aos fundos atribuídos pelas
empresas de exploração mineira para o
desenvolvimento da comunidade, até que a
Assembleia Nacional ratifique a convenção
referente à quota a ser atribuída às comunidades
locais para contribuir para o desenvolvimento5 ,
estas continuam a ser caraterizadas por um elevado
nível de opacidade e falta de transparência.
(CMM), os Princípios do Equador6 ou a Visão
Africana da Exploração Mineira (AMV),os quais
procuram principalmente separar a exploração
dos recursos naturais - em especial a exploração
mineira - da carga ambiental e social suportada
pelos países africanos cujo subsolo está repleto
destes recursos.
Neste contexto, é difícil falar acerca dos direitos
das comunidades. As iniciativas das empresas
de exploração mineira assemelham-se a algo
mais parecido com filantropia ou um desejo para
reduzir tensões e conflitos que constituam uma
ameaça para o investimento e a exploração.
Nos três países estudados, foram feitos esforços
para alinhar o enquadramento legal com os
princípios mencionados. Estes referem-se
essencialmente ao desempenho ambiental
e social dos projetos, e à participação dos
intervenientes de modo a terem mais em
consideração os respetivos direitos, interesses e
aspirações. Estes princípios, entre outros, estão
também a dar uma ênfase especial à necessidade
de proteger a terra e a água e à contribuição
para o desenvolvimento social, económico
e institucional das comunidades. É evidente
que todos estes documentos dos quais a base
é o enquadramento legal e institucional são o
alicerce no qual as boas práticas governativas
e a SER devem ser baseadas.
No Gana, a Lei da Exploração Mineira e dos
Minérios de 2006 (Lei 703) não menciona
quaisquer disposições que defendam ou protejam
os interesses e a dignidade das comunidades que
possam ser direta ou indiretamente afetadas
pela exploração mineira. Portanto, não têm
qualquer recurso contra os danos de qualquer tipo,
especialmente as múltiplas fontes de poluição
associadas com o uso de substâncias nocivas
e perigosas (como o mercúrio e o cianeto no
caso da exploração mineira do ouro).
Adoção nacional deficiente das leis e
princípios internacionais
A meta é “um setor de exploração mineira
transparente, integrado e responsável, do ponto
de vista ambiental e social [...] que proporcione
benefícios duradouros para a comunidade.”
[FONTE?] Atualmente, isto é o que motiva os
organismos ou os programas, como o do Conselho
Internacional para a Exploração Mineira e Metais
5 São, apesar de tudo, feitos esforços significativos por
parte das empresas. A CBG, por exemplo, decidiu há 20
anos atribuir $500,000 por ano às comunidades afetadas
pelo desenvolvimento das suas operações de exploração
mineira da bauxite.
20
No caso da Guiné, alguns aspetos do Código
Mineiro revisto em 2011, abordará as questões
relacionadas com os estudos do impacto, PGSAs,
e a necessidade de considerar os direitos das
comunidades ribeirinhas. Em contrapartida, no
Gana, parece que a Lei da Exploração Mineira e
dos Minérios de 2006 não tem em consideração
a maioria destes princípios. Quer os princípios
e diretrizes destas instituições sejam tidos
em conta ou não, a sua correta aplicação está
sempre em falta. A capacidade das estruturas
estatais responsáveis pela monitorização da
6 Os Princípios do Equador, desenvolvidos em 2013, são um
enquadramento de referência para o setor financeiro que
pretende identificar, avaliar e gerir os riscos ambientais e
sociais dos projetos.
Abordar os efeitos sociais e ambientais da exploração mineira no Gana, Guiné e Níger:
De que modo os enquadramentos legais e institucionais são eficazes na proteção das pessoas e do ambiente
respetiva implementação para realizarem
o seu trabalho e relatório, está em falta. A
maioria dos princípios destaca a necessidade
para implementar projetos de uma forma
socialmente responsável que reflita a adoção
de práticas corretas na gestão ambiental. Mas
para o fazer, as referidas práticas têm de estar
incluídas em textos jurídicos e posteriormente
dedicados aos organismos que supervisionam
e implementam os instrumentos legislativos e
regulamentares, é um dos dois maiores desafios
enfrentados pelas instituições.
implementadas. Nesta perspetiva, é difícil
imaginar que as práticas não saudáveis na indústria
da extração sejam tidas em consideração no
Código Ambiental 1989 da Guiné.
ausência de outras fontes para o financiamento,
o Código Ambiental propôs no Artigo 87 um
“Fundo de Salvação do Ambiente (FSE)” para
a recuperação da paisagem. O FSE é um fundo
especial do Tesouro do Estado cujas funções,
organização e operação foram definidos por
ordem ministerial. É financiado com os impostos
e as taxas cobradas a partir da aplicação das
disposições do Código Ambiental e os respetivos
regulamentos de aplicação. Para melhorar a sua
eficácia, o Estado conferiu um nível de autonomia à
gestão administrativa e financeira. Tem o estatuto
de uma “instituição pública autogerida” sob a
tutela do ministro responsável pelo ambiente.
Falta de recursos financeiros
A Guiné sofreu uma flutuação em termos das
receitas geradas pela atividade da exploração
mineira durante a última década, apesar da
tendência global ser uma redução. A redução nos
impostos representou sem sombra de dúvida um
papel fundamental, mas a situação foi devida a
problemas ligados com a capacidade de negociação
com as empresas de exploração mineira, a
opacidade dos mecanismos de atribuição da
concessão e a corrupção associada com a mesma.
É paradoxal o facto de muitos dos recursos
minerais estejam a ser explorados na Guiné,
ainda que as organizações que lidam com a
gestão da exploração mineira careçam de
falta de equipamento (material circulante,
computadores e outro equipamento), de tal
modo que produza impactos no seu trabalho
de monitorização. De acordo com os relatórios
destes três países, a falta de recursos financeiros
Os serviços técnicos responsáveis por assegurar
a preservação do ambiente estão no mesmo
barco. A Guiné é exemplificativa da situação. Na
As expetativas para a implementação do FSE
para cuidar dos problemas ambientais foram
rapidamente frustradas. Além da falta de receitas7
geradas, não há, na verdadeira aceção, qualquer
disposição para integrar despesas relacionadas
com a monitorização técnica das atividades da
exploração mineira, o que se torna cada vez
mais frequentes em todo o país.
7 De que modo podem ser geradas receitas quando a
monitorização e o controlo da aplicação das leis não são
realizados continuamente e de acordo com o conjunto de
regras?
21
Iniciativas positivas
A auditoria Akoben
Apesar dos três países terem algumas semelhanças,
são de salientar algumas peculiaridades que
podem ser consideradas como melhores
práticas a reproduzir. É este o caso no Gana
social e ambiental. As empresas de exploração
mineira estão distribuídas por uma classificação
com código de cor, a qual é proporcional ao
respetivo desempenho social e ambiental, e
as comunidades participam nesta auditoria.
com a auditoria anual AKOBEN, incluindo a
divulgação ao público e baseado no processo
dos índices e classificações de desempenho
social e ambiental. Este é um mecanismo
apropriado para tornar eficaz a responsabilidade
Nível de
Desempenho
classificação
Descrição Geral
VERMELHO Fraco
Não cumpriu com os requisitos do LI 1652 e cria riscos com
uma má gestão dos resíduos e descargas tóxicas e perigosas
LARANJA
Excede as normas regulamentares para os poluentes
convencionais; não tóxicos e poluição sonora
Satisfatório
AZUL
Bom
Conformidade adequada com as normas ambientais
VERDE
Muito Bom
Empresa Blue+ é sensível aos comentários do público
DOURADO
Excelente
Empresa Green+ segue as suas políticas empresariais de
responsabilidade social
Explicação dos índices da Auditoria Akoben (Fonte EPA)
Simpósio de Minas da Guiné
O Simpósio de Minas da Guiné (GMS) é outro
exemplo de um enquadramento da política com
vista a promover uma abordagem integrada da
exploração mineira e uma oportunidade para o
governo, as empresas de exploração mineiras,
a sociedade civil e outros intervenientes
no setor da exploração mineira discutirem
diretamente questões importantes, incluindo
a SER. Pretende promover o potencial da
exploração mineira da Guiné ao nível internacional
atraindo investimentos significativos para o
desenvolvimento. A GMS transformou-se numa
estrutura para o diálogo direto entre o governo
22
da Guiné e os parceiros da exploração mineira
em várias questões fiscais, sociais e ambientais.
Uma das muitas limitações da GMS parece ser a
ausência nas discussões das comunidades afetadas,
bem como a sociedade civil e os académicos.
Do mesmo modo, muitas apresentações, não
mencionam os entraves na gestão do setor da
exploração mineira (corrupção, deterioração
das relações com as comunidades locais, etc.)
que na realidade parecem estar a promover
ou a divulgar as ações de determinadas
empresas, apesar dessas ações estarem por
vezes desligadas das prioridades locais e da
dinâmica de desenvolvimento local.
Abordar os efeitos sociais e ambientais da exploração mineira no Gana, Guiné e Níger:
De que modo os enquadramentos legais e institucionais são eficazes na proteção das pessoas e do ambiente
Conclusões e recomendações
Este relatório sobre os três países estudados,
salienta que está definido o enquadramento
legislativo e regulamentar que rege a exploração
mineira, a proteção do ambiente e os direitos
das comunidades. Existe um arsenal legislativo
Na maioria dos casos tratados por este estudo, a
ineficácia das disposições legais, as deficiências
das instituições em termos de monitorização
e a falta de uma política verdadeiramente
integrada, levam com frequência a:
impressionante e quase todas as áreas são
abrangidas.
• Efeitos ambientais negativos importantes
Os códigos mineiros nestes países são
relativamente recentes (2006 para o Gana e Níger,
2011 para a Guiné), e todos têm em consideração
a necessidade de realizar estudos de impacto
que ajudarão a impedir efeitos irreversíveis
e a minimizar outros menos graves. As leis
relacionadas com o ambiente e a biodiversidade
foram aprovadas. A crescente preocupação
da administração pública relativamente aos
princípios de uma boa governação ambiental e
social através destas leis e o desejo de respeitar
os compromissos internacionais do país no que
se refere à proteção ambiental e ao respeito
dos direitos humanos. Contudo, as numerosas
limitações e dificuldades levantadas pelos
estudos em termos da consistência das leis,
da sua aplicação efetiva e a capacidade das
instituições para as implementarem, sugere
que a realidade no terreno não reflete esta
posição oficial.
Os enquadramentos regulamentares e os
instrumentos relacionados com os mesmos
geralmente incorporados nas leis e códigos
nacionais são obviamente de extrema
importância, principalmente no contexto de
institucionalizar a SER. Mas inda mais importante
é a sua implementação efetiva e a capacidade
institucional para assegurar que estas mesmas
leis e regulamentos são implementados.
(incluindo a degradação das terras, a poluição
das águas, a desflorestação, a perda de habitat
para a vida selvagem) sem recuperação dos
danos causados, e
• sacrifícios significativos por parte das
comunidades cujos direitos são não só
negados mas também totalmente ausentes
das leis oficiais aplicáveis às empresas de
exploração mineira. Por exemplo, no Gana
a Lei da Exploração Mineira e dos Minérios
de 2006, não existem disposições relativas
aos direitos das comunidades.
Adicionalmente a isto há a falta de transparência
e as práticas de corrupção que promovem o
desvio dos recursos que algumas empresas de
exploração mineira atribuem à comunidade,
seja porque estão ansiosos por assegurar que
os locais tiram alguns benefícios da exploração
mineira ou porque estão obrigados a fazê-lo
pela regulamentação tributária (por exemplo, a
quota de 15% das receitas do Estado provenientes
do contratos de exploração mineira no Níger).
Apesar das boas intenções de algumas empresas
e da disponibilidade perante a abordagem do
impacto social e ambiental, é essencial a existência
e a eficácia de um enquadramento regulamentar
mínimo. Este é o primeiro passo para a promoção
23
da contribuição da exploração mineira para
um desenvolvimento nacional sustentável.
Em resposta a estes resultados, são feitas as
seguintes recomendações:
Para os Estados
• Realizar passos urgentes e concretos
(especialmente na Guiné e no Níger) para
completar o processo da reforma da exploração
mineira que está atualmente em curso. Esta
reforma deve ter em conta a proteção do
ambiente - principalmente a biodiversidade
- bem como os direitos das comunidades
locais que se encontram junto às instalações
das explorações mineiras. Tendo em conta o
que os direitos das comunidades implicam,
primeiro que tudo, assegurar o respetivo
acesso à informação.
• Rever as várias leis que regulam a gestão da
biodiversidade (Código da Proteção Ambiental,
da Água, da Terra, dos Criadores de Gado, das
Comunidades e outra legislação relevante)
e reforçar a sua harmonização.
• Usar parte das receitas da exploração mineira
para reforçar as potencialidades dos recursos
técnicos, financeiros e humanos nos serviços
que monitorizam e controla a aplicação das
leis e dos regulamentos.
• Capacitar os negociadores nacionais para
poderem avaliar as atividades do setor com
o envolvimento das comunidades.
24
• Desenvolver planos de uso da terra que
definam zonas restritas independentemente
dos benefícios económicos. As indústrias
da extração devem ser harmoniosamente
integradas numa política de desenvolvimento
sustentável.
• Promover a colaboração entre as agências
estatais e os organismos regionais,
nomeadamente as RECs.
Para as agências de desenvolvimento
• Prestar apoio aos Estados para a reforma
do setor da exploração mineira, incluindo
a governação ambiental, em especial a
biodiversidade, definindo o conteúdo para a
SER e a melhoria da transparência na gestão
do setor da exploração mineira.
• Apoiar as CSOs e os centros de investigação
para a implementação de iniciativas para a
monitorização do impacto das atividades de
exploração mineira.
• Pressionar para que sejam implementadas
as melhores práticas no setor da exploração
mineira com vista à promoção de situações
de ganho mútuo e, em particular, para que
sejam tidos em consideração os princípios
internacionais como os Princípios do Equador,
o Processo Kimberley e a Visão Africana da
Exploração Mineira.
• Apoiar o conceito do simpósio de minas
alternativas onde as CSOs e as comunidades
se possam encontrar e partilhas ideias,
e apresentar os resultados das suas
deliberações ao governo e às empresas de
exploração mineira.
Abordar os efeitos sociais e ambientais da exploração mineira no Gana, Guiné e Níger:
De que modo os enquadramentos legais e institucionais são eficazes na proteção das pessoas e do ambiente
Para as empresas de exploração mineira
• Entenderem que um bom ambiente (social e
biofísico) nos países do sul significa melhores
oportunidades de investimento para os
países do norte.
• Respeitar à letra os regulamentos aplicáveis.
• Adotar e reforçar a implementação dos
princípios internacionais (CMM, os Princípios
do Equador, etc.).
• Apoiar a definição e a implementação dos
planos e estratégias para o desenvolvimento
local sustentável nas zonas de exploração
mineira. Isto implica o apoio às PMEs e
a negócios muito pequenos, incluindo a
formação e a capacitação nos vários domínios.
• Apoiar a sociedade civil e as instituições
académicas para o desenvolvimento e a
implementação do conhecimento e das
ferramentas de monitorização do ambiente
(base de referência, auditoria, etc.) e dos
direitos das comunidades.
Para a sociedade civil, centros de
investigação e laboratórios de análises
especializados
• Fornecer informação técnica e científica
acerca da monitorização do impacto das
atividades de exploração mineira aos decisores
e aos cidadãos.
• Apoiar o planeamento do desenvolvimento da
comunidade e a monitorização do investimento
das indústrias de extração.
• Promover a compreensão local dos benefícios
e dos efeitos da exploração mineira e
ajudar as comunidades a proteger os seus
próprios interesses.
• Promover uma abordagem participativa na
gestão das atividades da exploração mineira,
nomeadamente no que se refere à proteção
social e ambiental desde as bases (isto é ao
nível da aldeia).
• Capacitar os habitantes locais para entenderem
o processo e para exigirem responsabilização
quer ao nível da comunidade quer ao nível
das autoridades.
• Ser proativo no processo ESIAs e assegurar
a participação efetiva e a compreensão das
comunidades locais (nomeadamente na
monitorização da conformidade).
• Contribuir para a organização e a atribuição
de poderes às comunidades afetadas pela
exploração mineira através de campanhas de
proximidade, formação, defesa e assistência
jurídica.
• Envolver na investigação para encorajar
o Estado a pensar em termos de perdas e
ganhos a longo prazo.
Para as comunidades económicas
regionais (por ex. ECOWAS, WAEMU)
• Definir uma agenda regional comum (um
contrato) para a gestão dos recursos naturais
na região.
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• Desempenhar o papel do bloco de
desenvolvimento regional para unir todos
os membros em termos das melhores
práticas na gestão dos recursos naturas e
nos sistemas de posse das terras, e para
reforçar a capacidade nacional para que a
Visão Africana da Exploração Mineira tenha
sucesso. O ECOWAS está atualmente a
desenvolver uma Política Regional de uso
da Terra que necessitará de mais coerência
com a AMV e uma mais ampla disseminação.
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• Desenvolver proativamente políticas
que formam o alicerce a partir do qual os
governos nacionais na região podem elaborar
enquadramentos legais, regulamentares e de
política de uma forma harmonizada.
Abordar os efeitos sociais e ambientais da exploração mineira no Gana, Guiné e Níger:
De que modo os enquadramentos legais e institucionais são eficazes na proteção das pessoas e do ambiente
Referências
Aïchatou, Mounkaila and Abou Roro [DATA] “Promoting Social and Environmental Responsibility
in the Mining industries in West Africa: The case of Niger”. Relatório preparado por OSIWA
e apresentado em…
Joe, Asamoah [DATA] “Promoting Social and Environmental Responsibility in the Mining
industries in West Africa. The case of Ghana”. Relatório apresentado em…
Kabinet, Cissé [DATA] “Promoting Social and Environmental Responsibility in the Mining
industries in West Africa. The case of Guinea”. Relatório apresentado em…,
Karl, Terry Lynn (1997) The Paradox of plenty: Oil booms and Petro States, University of
California Press.
27
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A Open Society Initiative para a África Austral (OSISA) é uma
instituição africana em crescimento empenhada no aprofundamento
da democracia, na proteção dos direitos humanos e na melhoria de
uma boa governação na África austral. A visão da OSISA é promover e
alimentar os ideais, valores, instituições e práticas de uma sociedade
aberta, com a finalidade de estabelecer democracias dinâmicas na
África austral, em que as populações, libertas da provação material e
outras, compreendam os seus direitos e responsabilidades e participem
ativamente em todas as vertentes da vida.
Johannesburg Office
Phone +27 (0)11 587 5000
Fax +27 (0)11 587 5099
[email protected]
www.osisa.org
Physical Address
1st Floor, President Place
1 Hood Avenue / 148 Jan Smuts Avenue
(corner Bolton Road)
Rosebank
Postal Address
PO Box 678
Wits 2050
Johannesburg
South Africa
A Open Society Initiative para a África Oriental (OSIWA) está ativa
em 10 países na região (Benin, Costa do Marfim, Gana, Guiné, Libéria,
Mali, Niger, Nigéria, Senegal e Serra Leoa) e está centrada na lei, justiça
e direitos humanos, e na governação económica e política. A iniciativa
busca o desenvolvimento das sociedades abertas através do apoio e da
constituição de parcerias com grupos locais e regionais que promovem
uma governação democrática inclusiva, transparência e responsabilização
e cidadania ativa.
A Open Society Initiative para a África Ocidental (OSIEA) trabalha
através de duas áreas de prioridade estratégica fundamentais para
a abordagem dos desafios de uma sociedade aberta na região: 1)
participação dos cidadãos e 2) direitos humanos. A África Ocidental
está a ser assolada por “um momento constitucional”. Os processos
de revisão constitucional contínua e de implementação no Quénia,
Tanzânia, Sudão e Sudão do Sul oferecem a oportunidade para debater
e institucionalizar os valores que apoiam uma sociedade aberta. O
compromisso dos cidadãos como participantes ativos pode criar a
propriedade nacional para defender e respeitar um sistema para impedir
governos arbitrários e direitos de garantia.