Processo: TC nº 72.000.854.09-99 Interessada: PREFEITURA DO

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TRIBUNAL DE CONTAS DO
MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
ISO 9001
Processo:
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
TC nº 72.000.854.09-99
Interessada: PREFEITURA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
Responsável: Prefeito GILBERTO KASSAB
Assunto:
Balanço Geral do Exercício de 2008
Relator:
Conselheiro MAURÍCIO FARIA
Egrégio Plenário
1- INTRODUÇÃO
A presente sessão tem por objetivo a apreciação das Contas do
Executivo Municipal, relativas ao exercício de 2008, com respaldo no
artigo 71 da Constituição Federal e no artigo 48 da Lei Orgânica do
Município de São Paulo, tendo por base a Prestação de Contas e o
Balanço Geral da Prefeitura do Município de São Paulo, bem como o
Relatório Anual de Fiscalização elaborado pelos técnicos da
Subsecretaria de Fiscalização e Controle, o qual consolida os
resultados de auditorias e exames realizados.
Com essas considerações preliminares, passo a relatar a síntese dos
principais pontos do trabalho produzido, com foco na gestão
Orçamentária, Financeira e Patrimonial, bem como nos principais
programas que refletem as Funções do Governo Municipal.
2 - PRESTAÇÃO DE CONTAS
Os Balanços Orçamentário, Financeiro, Patrimonial e a Demonstração
das Variações Patrimoniais foram apresentados com os dados da
Administração Direta (Prefeitura, Câmara e Tribunal de Contas), da
Administração Indireta (autarquias e fundações) e com a consolidação
de ambos, tendo em vista a unificação orçamentária ocorrida a partir do
Orçamento para 2007.
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As análise revelaram que: 1) a Prestação de Contas e o Balanço Geral
da Municipalidade foram encaminhados tempestivamente a esta Casa
em 27/03/2009; 2) a Prefeitura cumpriu as exigências legais previstas
nos artigos 8º, 9º §4º e 13 da Lei Complementar nº 101/00; 3) os
Relatórios da Execução Orçamentária e da Gestão Fiscal foram
publicados nos prazos exigidos pela referida Lei de Responsabilidade
Fiscal e 4) a publicação relativa à Projeção Atuarial do Regime Próprio
de Previdência Social1, a exemplo da publicação de 2007, não deu
cumprimento à sua finalidade por não evidenciar a composição das
receitas previdenciárias previstas, de modo a explicitar o grau de
dependência do Regime em relação aos aportes suplementares da
Prefeitura.
3 – PLANEJAMENTO
Os exames realizados nas principais peças de planejamento da
Municipalidade para 2009 - “Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)2 e
Lei Orçamentária Anual (LOA)3 - revelaram que persistem
irregularidades já destacadas em exercícios anteriores.
O Relatório da Auditoria foi conclusivo no sentido de que a Lei de
Diretrizes Orçamentárias apresenta deficiências enquanto instrumento
de planejamento, e desconformidades com os pressupostos da Lei de
Responsabilidade Fiscal, especialmente quanto aos seguintes
aspectos: 1) indefinição de critério e forma para limitação de empenhos
2) ausência de normas para o controle de custos e avaliação de
programas 3) falta de informações suficientes que permitam identificar
os novos projetos e se os projetos em andamento estão sendo
regularmente atendidos e 4) falta de indicação de metas e prioridades
para 2009 em consonância com as metas estabelecidas no Plano
Plurianual.
Ademais, ressaltou-se que o projeto aprovado da LDO para 2009,
sofreu vetos em dispositivos que conferiam maior transparência ao
planejamento orçamentário, alguns dos quais, já constavam, inclusive,
das leis de exercícios anteriores, como por exemplo, o veto ao artigo
10, o qual, com algumas inovações ao texto do correspondente artigo
na lei anterior de nº 14.473 de 11 de julho de 2007, estabelecia que os
projetos e atividades constantes do programa de trabalho dos órgãos e
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Publicada às fls. 61 do D.O.C. de 30.01.09
TC 72.001.092.08.76
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TC 72.002.295.08.99
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unidades orçamentárias deveriam ser identificados e detalhados em
conformidade com o disposto no § 8º do art. 137 da Lei Orgânica do
Município de São Paulo.
Em relação ao exame da Lei Orçamentária Anual, a conclusão foi no
sentido de que a mesma, de igual forma, não contém as informações
necessárias à verificação de sua efetiva compatibilidade com a
legislação aplicável e demais peças de planejamento, principalmente,
em razão de: 1) descrição genérica e imprecisa de projetos e
atividades; 2) falta de demonstrativo dos efeitos da concessão de
isenções e anistias; 3) falta de demonstrativo da compatibilidade da
programação dos orçamentos das unidades com os objetivos e metas
constantes da LDO e, por fim, 4) não realização de audiências públicas.
Ressaltou-se, ainda, que a margem de 15% para remanejamentos e
transferências entre rubricas dos valores aprovados no orçamento,
acrescida das exclusões legais não incidentes nesse percentual4,
determina a pouca efetividade da LOA, como instrumento de
planejamento.
Historicamente, tem-se observado que os remanejamentos sujeitos ao
limite vêm ocorrendo muito abaixo do teto fixado, cerca de apenas 6%
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Lei nº 14.871/08
Art. 8º. Ficam excluídos do limite estabelecido no art. 7º desta lei os créditos adicionais
suplementares:
I - abertos com recursos da Reserva de Contingência, em conformidade com o disposto no DecretoLei Federal nº 1.763, de 16 de janeiro de 1980;
II - destinados a suprir insuficiências nas dotações referentes ao serviço da dívida pública;
III - (VETADO)
IV - destinados a suprir insuficiências nas dotações dos Fundos Especiais decorrentes do
recebimento de recursos extraordinários;
V - destinados a suprir insuficiências nas dotações de pessoal, autorizada a redistribuição prevista
no art. 66, parágrafo único, da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964;
VI - (VETADO)
VII - destinados à transposição de recursos entre dotações das funções Educação, Assistência
Social, Saúde e Habitação.
§ 1º. A abertura de créditos adicionais suplementares será feita mediante a edição de decretos do
Poder Executivo, devidamente justificados.
§ 2º. Os recursos destinados ao pagamento do grupo de natureza de despesa de pessoal poderão
ser remanejados para outras despesas, no último quadrimestre do exercício, desde que os eventos
que subsidiaram a previsão da despesa de pessoal não se concretizem.
Art. 9º. Fica o Poder Executivo, observadas as normas de controle e acompanhamento da execução
orçamentária, com a finalidade de facilitar o cumprimento da programação aprovada nesta lei,
autorizado a remanejar recursos, no âmbito de cada órgão, entre elementos do mesmo grupo de
despesa e entre atividades e projetos de um mesmo programa, sem onerar o limite estabelecido no
art. 7º desta lei.
Parágrafo único. Fica a critério do Poder Executivo autorizar a abertura de créditos adicionais
suplementares, mediante portaria dos respectivos Titulares dos Órgãos, exclusivamente para os
casos em que o elemento de despesa a ser suplementado ou anulado seja da mesma atividade ou
projeto, categoria econômica, grupo de despesa, modalidade de aplicação e fonte, devidamente
justificado.
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do total das despesas, o que evidencia um excesso de permissibilidade
concedido na lei, sem contar, ainda, aquele conjunto de exceções que
permite transferências entre determinadas dotações que, de forma
quase ilimitada, podem fazer duplicar o valor das movimentações
sujeitas ao limite de 15%. Também em 2008 essa situação foi
verificada na execução orçamentária do Município, conforme
demonstra o quadro seguinte:
DISCRIMINAÇÃO
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Despesa fixada para o exercício
Limite previsto
Valor limite (1 x 2)
Movimentação orçamentária de transferências entre rubricas
( - ) Exclusões autorizadas no artigo 9° – Lei 14.658/07
Montante que onerou o limite (4 + 5)
% que onerou o limite (6/1)
% das movimentações permitidas pela LOA “Exclusões” (5/1)
% total das movimentações entre rubricas sobre a despesa total (4/1)
TOTAL
CONSOLIDADO
25.284.792.148,00
15%
3.792.718.822,20
6.683.343.015,15
(5.610.870.962,16)
1.072.472.052,99
4,2%
22,2%
26,4%
Finalizando este item, o Relatório técnico noticia que, no cumprimento
da Emenda 30 à Lei Orgânica do Município, a Prefeitura publicou no
DOC de 01.04.09 e divulgou em seu “sítio”, documento denominado
Agenda 2012, segundo o qual a população poderá “monitorar a
implementação de mais de 200 metas estabelecidas”, as quais, ao
contrário do que se verifica na peça orçamentária, estão identificadas e
individualizadas. Trata-se, pois, de um importante passo voltado para a
transparência do planejamento e execução no orçamento dos
compromissos assumidos pela Administração Municipal. No entanto,
faz-se necessário que referido Plano de Metas seja consubstanciado
no Plano Plurianual de 2010 a 2013, bem como nas Leis de Diretrizes
e/ou Orçamentárias correspondentes aos períodos de sua vigência,
evolução esta a ser acompanhada nos exercícios subseqüentes.
4 – GESTÃO ORÇAMENTÁRIA
O Balanço Orçamentário da Administração Direta registrou previsão de
arrecadação de receitas da ordem de R$ 23,5 bilhões no exercício de
2008, quando efetivamente houve realização no valor de R$ 22,3
bilhões. Por sua vez, as despesas previamente fixadas no valor de R$
23,6 bilhões, foram executas no montante de R$ 21,0 bilhões.
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Assim, no confronto entre a receita realizada e a despesa executada
acrescida das transferências financeiras efetuadas para as Autarquias
Municipais no valor de R$ 1,6 bilhão, verificou-se que em 2008 a
Prefeitura incorreu em um déficit da execução orçamentária de R$
344,3 milhões.
Receita
O Relatório demonstra que a receita arrecadada, embora tenha sido
inferior ao valor previsto, apresentou um acréscimo nominal de 14,2%
em relação ao exercício de 2007, incremento este superior aos
indicadores econômicos do período, quando o IPCA teve variação de
5,9%. Essa expansão gerou um ingresso de R$ 2,7 bilhões ao Tesouro
Municipal, e decorreu, principalmente, da ampliação da arrecadação
das seguintes receitas: ISS (17%), IPVA (11%), ICMS (18%) e ITBI
(21,8%), em que pese a elevação da receita do IPTU ter sido de
apenas (1,8%).
A arrecadação do Município, nos quatro anos de gestão 2005/2008,
vem apresentando um crescimento constante das principais receitas
tributárias: 13% em 2005, 14% em 2006, 11% em 2007 e 14% em
2008, evidenciando, assim, a expressiva capacidade da Prefeitura para
a captação dos seus recursos, como demonstra o seguinte quadro:
RECEITAS
2004
ISS
2.592.542.001,78
3.143.383.522,45
4.082.429.259,39
4.777.610.223,07
5.599.100.748,95
ICMS
2.828.784.832,75
3.049.895.976,19
3.398.327.745,02
3.787.062.816,12
4.483.832.993,16
IPTU
2.121.682.422,95
2.351.602.431,00
2.645.953.739,27
2.862.007.304,53
2.913.648.360,81
IPVA
833.509.172,24
959.530.905,82
1.124.415.051,92
1.339.869.143,57
1.492.783.872,46
IRRF
518.028.601,93
550.141.147,59
610.270.501,98
707.503.617,88
842.429.747,67
ITBI
Receita Aplicações
Financeiras PMSP
257.910.291,42
309.320.017,94
425.655.522,62
580.062.710,39
706.246.962,03
62.389.887,10
294.352.010,24
419.518.947,87
390.225.290,12
422.087.676,97
Multas de Trânsito
328.012.454,65
350.587.217,69
391.023.087,04
391.460.926,80
385.788.569,65
9.542.859.664,82
11.008.813.228,92
13.097.593.855,11
14.835.802.032,48
16.845.918.931,70
TOTAL
2005
2006
2007
2008
Em relação queda de arrecadação do IPTU evidenciada no exercício,
as justificativas apresentadas pela Secretaria de Finanças5 foram no
sentido de que (a) tal imposto não se beneficia do crescimento da
atividade econômica, tendo em vista que ele reflete os dados
constantes da Planta Genérica de Valores, cuja última atualização
ocorreu em 2002; (b) no exercício de 2007 a arrecadação foi atípica por
conta dos Lançamentos avulsos decorrentes do processo de
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Ofício GAB/SF nº 231/2009
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recadastramento estabelecido pela Lei nº 14.089/2005; e (c) em
decorrências dos abatimentos no IPTU vinculados ao programa da
Nota Fiscal Eletrônica.
Os técnicos entenderam acertada a previsão das receitas correntes,
entretanto, apontaram insuficiências na arrecadação das receitas de
capital, quando comparadas aos valores previstos no orçamento
municipal, visto que, dos R$ 2,1 bilhões estimados, apenas R$ 769,9
milhões foram efetivamente arrecadados, a evidenciar um déficit de
previsão da ordem de R$ 1,3 bilhão, decorrente, de insuficiências na
captação de recursos relativos as seguintes receitas:
Receitas
TOTAL DAS RECEITAS DE CAPITAL
Valor Orçado
(A)
2.060.840.702,0
OPERAÇÕES DE CRÉDITO - Procentro-BID
143.846.333,00
ALIENAÇÃO DE BENS - Alienação de Outros Bens
I ó i
TRANSF. DE CAPITAL - SEHAB - CT CEF/Min. Cidades
(Heliópolis/Pq.Fernanda/Cidade Azul)
Valor Arrecadada
(B)
%
B/A
Insuficiência de
Arrecadação
769.897.670,11 37,4 1.290.943.031,8
10.829.331,60
7,5
133.017.001,40
395.000.000,00
65.467,00 0,02
394.934.533,00
242.000.000,00
92.710.631,70 38,3
149.289.368,30
TRANSF. DE CONVÊNIOS - Convênio Jacú-Pêssego
100.000.000,00
-
-
100.000.000,00
TRANSF. DE CONVÊNIOS-Convênio de Transportes
FUNCOR
113.000.000,00
-
-
113.000.000,00
TRANSF.DE CONVÊNIOS - CT/ CEF/ SEHAB/ Min.
Cidades/ PAC Estadual/ Mananciais Lotes I a VIII
125.000.000,00
-
-
125.000.000,00
Créditos Adicionais
A Administração Municipal, Direta e Indireta, abriu e contabilizou
regularmente créditos adicionais da ordem de R$ 6,7 bilhões no
exercício, valor este equivalente a 26,4% do orçamento inicial
consolidado, e 27,6% do orçamento executado (empenhado). Uma
parcela desses créditos, no montante de R$ 1,53 bilhão, foi aberta com
recursos provenientes do superávit financeiro apurado no exercício de
2007, os quais aumentaram o orçamento municipal consolidado para
R$ 26,8 bilhões, enquanto que a outra parte decorreu da anulação de
dotações, não alterando o valor total do orçamento.
Verificou-se, também, que a abertura dos créditos adicionais respeitou
o limite de 15% da despesa total fixada para o município, conforme
determina o artigo 9º da Lei Orçamentária nº 14.658/07, visto que, após
o abatimento das exclusões permitidas, referidos créditos alcançaram o
valor de R$ 1,1 bilhão, equivalente a 4,2% do total autorizado.
Despesa
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No exercício de 2008, último ano do quadriênio da gestão, as despesas
da Administração Direta alcançaram a cifra de R$ 22,6 bilhões,
incluídas as transferências financeiras para as Autarquias e Fundações
Municipais no valor de R$ 1,6 bilhão. O montante dos gastos refletiu
um aumento de R$ 3,8 bilhões, ou seja, 20,4% sobre despesas
executadas em 2007. Esse acréscimo equivale a mais que o triplo da
inflação do período (5,9% medida pelo IPCA) e guarda relação com os
aumentos verificados nas despesas dos Encargos Gerais do Município
(15%) e nas seguintes Secretarias: Saúde (29%), Educação (13%),
Transportes (33%) e Serviços (33%).
Dentre as variações mais expressivas, destacam-se os seguintes
acréscimos de despesa:
•
26% nos gastos relativos à Remuneração dos Profissionais do
Magistério (aumento de R$ 232 milhões);
•
177% na construção de Unidades Educacionais de Ensino
Fundamental (aumento de R$ 99 milhões);
•
263% na atividade “Outras Dívidas” relacionada, principalmente, ao
pagamento de fornecedores afetados pelo cancelamento de
empenhos promovido pelo Decreto nº 45.664/04 (aumento de R$
318 milhões);
•
146% com a Operação e manutenção de Hospitais, Pronto Socorros
e Ambulatórios, pela ampliação dos contratos de gestão (aumento
de R$ 488 milhões);
•
61% em Compensações Tarifárias dos Transportes Coletivos
(aumento de R$ 238 milhões);
•
41% na Concessão dos Serviços Divisíveis de Limpeza Urbana Coleta de Lixo (aumento R$ 192 milhões);
•
23% nas despesas relacionadas com contratos e convênios
firmados com terceiros (aumento de R$ 1,2 bilhão); e
•
17% no Serviço da Dívida Pública – Refinanciamento (aumento de
R$ 277 milhões)
Transferências Financeiras
Para suprir insuficiências orçamentárias das suas Autarquias e
Fundações, a Prefeitura realizou transferências de recursos a estes
Órgãos no montante de R$ 1,6 bilhão, do qual 55% foi destinado ao
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Instituto de Previdência Municipal, para compensar a insuficiência do
Regime Próprio de Previdência Social, e 36% foi destinado à Autarquia
Hospitalar Municipal.
Os repasses de recursos para a Câmara Municipal de São Paulo e
para este Tribunal de Contas foram efetuados por meio de empenhos,
e não por transferências financeiras, em desacordo com o disposto na
alínea “a”, item 2, art.1º da Portaria STN nº 339/016.
Investimentos
Foi observada uma evolução do aumento nos investimentos públicos
do município no último triênio, com base nos seguintes dados: em 2006
foram empenhados para investimentos R$ 1,6 bilhão (acréscimo de
155% sobre 2005); em 2007, R$ 2,0 bilhões (aumento de 28% sobre
2006), e, em 2008, o empenho de R$ 2,4 bilhões refletiu um incremento
de 22% sobre o exercício anterior. Esses investimentos representaram,
em cada período, cerca de 10% da respectiva despesa total do
município. No exercício em exame, os projetos que receberam os
maiores investimentos foram: “Ações de Apoio Habitacional”,
“Construção de Unidades Educacionais Integradas” e de “Ensino
Fundamental”, e o projeto “Mananciais e Canalização de Córregos”.
Resultado da Execução Orçamentária
O Balanço Orçamentário de 2008 demonstrou que a Prefeitura incorreu
em um déficit de R$ 344,0 milhões, revertendo a sequência
superavitária observada nos exercícios de 2005 a 2007.
6
“Art. 1º Definir para os Estados, Distrito Federal e Municípios, os procedimentos relacionados
aos registros decorrentes da execução orçamentária e financeira das despesas realizadas de
forma descentralizada (em substituição às transferências intragovernamentais), observando-se
os seguintes aspectos:
1- ORÇAMENTÁRIOS
b) O empenho da despesa orçamentária será emitido somente pelo órgão ou entidade
beneficiária da despesa, responsável pela aplicação dos recursos, ficando eliminado o empenho
na modalidade de transferências intragovernamentais.
2- FINANCEIROS
a) As transferências financeiras para atender as despesas da execução orçamentária referida
no item 1.b anterior serão processadas por meio dos documentos financeiros usuais, sem a
emissão de novo empenho;”
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Categoria
Econômica
Receitas
Receitas Correntes
Receitas de Capital
Receitas Totais
Despesas
Despesas Correntes
Despesas de Capital
Despesa Total
Transferências
Resultado
2005
Realizadas
14.272.958.352,4
797.904.123,04
15.070.862.475,4
Empenhadas
12.859.571.420,4
1.009.355.107,66
13.868.926.528,1
1.201.935.947,36
Exercício
2006
2007
Realizadas
Realizadas
16.793.066.242,0 18.683.381.249,2
353.795.080,63
411.358.056,00
17.146.861.322,6 19.094.739.305,2
Empenhadas
Empenhadas
14.495.529.207,1 14.813.246.594,3
1.973.626.654,73 2.596.543.035,15
16.469.155.861,8 17.409.789.629,5
1.380.515.367,93
677.705.460,74
304.434.307,80
2008
Realizadas
21.506.951.031,2
769.897.670,11
22.276.848.701,3
Empenhadas
17.867.681.694,8
3.111.106.168,30
20.978.787.863,1
1.642.406.414,68
(344.345.576,49)
Em R$
Cumprimento das Metas Fiscais
Resultado Primário
Embora em valores consolidados a arrecadação do município não
tenha alcançado a previsão de R$ 25,3 bilhões para 2008, o
contingenciamento de despesas adotado pela Administração foi
suficiente para compensar a insuficiência de arrecadação de R$ 1,4
bilhão, cumprindo-se, portanto, o comando do artigo 9º da Lei de
Responsabilidade Fiscal, vez que a Despesa Primária Total (R$ 21,7
bilhões) manteve-se abaixo do valor das Receitas Primárias (R$ 22,4
bilhões), refletindo um Resultado Primário de R$ 728,6 milhões, que
superou a meta fixada na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Despesas de Exercícios Anteriores
Em 2008, a Prefeitura empenhou R$ 786,3 milhões na dotação
“Despesas de Exercícios Anteriores - DEA”, distribuídos basicamente
em: Precatórios Judiciais (R$ 159,8 milhões); Fornecedores do
exercício de 2004 e anteriores (R$ 461,7 milhões) e demais despesas
(R$ 164,8 milhões). Sobre as considerações da Auditoria quanto ao
empenho em DEA no item “demais despesas”, houve destaque para o
fato de que a Administração tem adotado um comportamento mais
parcimonioso em relação à utilização das DEA nos dois últimos
exercícios. Não obstante, foram ainda detectados vários casos de
despesas que não se enquadram nas disposições do artigo 37 da Lei
Federal nº 4.320/64, contrariando o regime de competência a que se
submetem as despesas públicas. Sobre os outros dois grupos de
despesa, os apontamentos da auditoria serão abordados em itens
específicos, mais adiante.
Resumo da Execução Orçamentária
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Em síntese, o Relatório Anual de Fiscalização evidencia que a
execução orçamentária da Administração Direta do Município de São
Paulo, em 2008, apresentou:
1) Insuficiência na Arrecadação Orçamentária de R$ 1,2 bilhão
decorrente da arrecadação de R$ 22,3 bilhões, contra uma previsão
de R$ 23,5 bilhões.
2) Economia Orçamentária da ordem de R$ 2,6 bilhões, resultante do
empenhamento de despesas da ordem de R$ 21,0 bilhões, quando
orçamentariamente estavam fixadas em R$ 23,6 bilhões.
3) Resultado da Execução, um déficit de R$ 344,3 milhões em razão do
empenhamento de despesas no montante de R$ 21,0 bilhões e das
transferências financeiras realizadas para as Autarquias Municipais
no valor de R$ 1,6 bilhão, que somados ultrapassaram o valor das
receitas arrecadadas em 2008 no valor de R$ 22,3 bilhões.
5 - GESTÃO FINANCEIRA
O ingresso total de receitas orçamentárias e extra-orçamentárias –
compreendendo estas últimas as entradas compensatórias de recursos
que não ingressam de modo definitivo nos cofres públicos - alcançou o
montante de R$ 44,6 bilhões, enquanto os desembolsos somaram a
cifra de R$ 46,0 bilhões.
Movimentação Financeira
Ao final de 2008 a gestão financeira da Prefeitura demonstrou uma
redução dos valores disponíveis em caixa da ordem de R$ 1,4 bilhão,
decorrente da diferença causada pelo maior crescimento dos
desembolsos (20,5%) em relação ao aumento dos ingressos (16,7%).
Evolução das Disponibilidades
A análise da evolução das disponibilidades, nos três últimos anos
anteriores a 2008, evidenciou uma consistente geração de caixa, com
base nos seguintes dados: em 2005 a média mensal foi de R$ 160
milhões; em 2006 foi de R$ 99 milhões e em 2007 foi de R$ 53,9
milhões. Todavia, no exercício em exame houve a inversão desse
processo, de forma a reduzir o saldo inicial do caixa de R$ 4,1 bilhões
para R$ 2,7 bilhões, o que reflete uma queda de 35,3% desse saldo.
Aplicações Financeiras
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Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
O Balanço Financeiro da Prefeitura apresentou um saldo de R$ 2,6
bilhões de disponibilidades aplicadas no mercado financeiro, as quais
propiciaram, em 2008, ingresso de receitas da ordem de R$ 575
milhões, representando um crescimento de 14,3% sobre os valores de
2007.
Resultado Financeiro do Exercício
A Prefeitura encerrou o exercício com um superávit financeiro de
R$ 1,4 bilhão, tendo em vista que as disponibilidades e direitos
realizáveis somaram R$ 4,0 bilhões, enquanto que as obrigações de
curto prazo acumularam R$ 2,6 bilhões.
Recursos disponíveis x Dívida de curto prazo – Artigo 42 da LRF
Ao término do exercício em exame, os técnicos concluíram que havia
suficiência de disponibilidades financeiras na Prefeitura, não indicando,
portanto, qualquer transgressão às disposições do Art. 42 da LRF,
considerando que, se fossem saldadas todas as obrigações de curto
prazo, restaria ainda um saldo de caixa no valor de R$ 633 milhões.
Tempestividade do Pagamento das Obrigações
Os pagamentos das obrigações da Prefeitura, em regra, foram
efetuados nos devidos prazos, com a ressalva, a exemplo do verificado
em exercícios anteriores, dos Precatórios Judiciais vencidos, cuja maior
parte deixou de ser paga no exercício em exame.
6 - GESTÃO PATRIMONIAL
O Balanço Patrimonial da Prefeitura apresentou, ao final de 2008, um
conjunto dos bens e direitos da ordem de R$ 53,0 bilhões. Por outro
lado, as obrigações alcançaram a cifra de R$ 53,3 bilhões, resultando
em um saldo patrimonial negativo de R$ 335,5 milhões.
Ativo Financeiro
Em 2008 os valores disponíveis sofreram uma redução de 22,1% em
relação ao exercício anterior, finalizando o período com um saldo de R$
4,0 bilhões. As principais reduções decorreram da movimentação da
conta Bancos e Aplicações Financeiras, que, no conjunto, decresceu
R$ 1,5 bilhão, em face da utilização dos recursos depositados nessas
contas.
Disponível
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Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
O grupo do Disponível, com saldo de R$ 2,7 bilhões, apresentou uma
redução de 35,3% em relação ao saldo do exercício anterior. Nesse
tópico a auditoria apurou diferenças da ordem de R$ 242,2 milhões
entre os saldos contábeis e os saldos dos extratos bancários, que
abrangem pendências de ajustes e conciliação que devem ser
regularizadas. Não obstante, a Auditoria destacou fato que explica a
maior parte da diferença apontada, o qual decorre do critério de
reconhecimento das receitas de rendimentos de aplicações financeiras,
as quais são contabilizadas pelo regime de caixa, apenas no momento
do seu resgate, como foi verificado ao final de 2008, quando os bancos
acumulavam R$ 267,7 milhões de rendimentos à disposição da
Prefeitura.
Realizável
Esse grupo, representativo das dívidas de devedores públicos e
particulares, apresentou um saldo contábil de R$ 1,4 bilhão no final de
2008, com crescimento de 28,2% em relação ao exercício de 2007,
variação esta motivada, principalmente, pelo aumento de R$ 304,5
milhões do grupo de Devedores Públicos. A maior parte desse
acréscimo, cerca de R$ 254,1 milhões, refere-se aos seqüestros de
valores determinados por ordem judicial para quitação de precatórios,
os quais têm remota possibilidade de recuperação mas que, todavia,
vêm sendo lançados no realizável, e acumulavam o valor de R$ 738,9
milhões ao final do exercício.
Ativo Permanente
O Ativo Permanente do Município, composto pelos bens, créditos e
valores cuja mobilização ou alienação dependem de autorização
legislativa, alcançou em 2008 o montante de R$ 48,9 bilhões, sendo
que sua maior parcela corresponde à Dívida Ativa do Município (cerca
de 67% do grupo).
Dívida Ativa
A Dívida Ativa do Município, constituída principalmente por créditos de
origem tributária, alcançou em 2008 o montante de R$ 32,8 bilhões,
apresentando um incremento final de R$ 4,6 bilhões, correspondendo a
um aumento de 16% sobre o saldo de 2007. Esse aumento decorreu,
principalmente, da inscrição de novos créditos no valor de R$ 1,3
bilhão, da adição de juros e correção monetária no montante de R$ 4,7
bilhões, conjugado com a redução proveniente das cobranças
efetuadas no valor de R$ 280,7 milhões (débitos integrais recebidos) e
dos cancelamentos realizados no montante de R$ 1,1 bilhão (anistias,
12
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Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
decisões judiciais, ajustes e os recebimentos integrais dos valores
avençados no programa REFIS e PPI).
Exames realizados mostraram que a arrecadação decorrente da
cobrança da Dívida Ativa apresentou um crescimento médio anual de
21% no período entre 2001 e 2006. Contudo, em 2007, mesmo com o
reforço do Programa de Parcelamento Incentivado instituído pela Lei
nº 14.129/06 e do REFIS, o montante arrecadado limitou-se ao valor
de R$ 598 milhões, equivalente à respectiva arrecadação de 2006. Em
2008 não foi diferente. A captação de R$ 578,8 milhões não
acompanhou o crescimento da Dívida, ao contrário, demonstrou uma
redução da cobrança, em termos nominais.
Em relação aos controles sobre a movimentação da Dívida Ativa, os
técnicos constataram uma evolução positiva, visto que a diferença
entre os valores cobrados e aqueles contabilizados, verificada em
auditorias anteriores, diminuiu drasticamente, passando de R$ 1,98
milhão em 2007 para R$ 75,5 mil em 2008. Do mesmo modo, os
valores gerados pelo Sistema SDA, estavam em consonância com os
valores contabilizados. Constatou-se ainda a regularidade dos
cancelamentos promovidos e o cumprimento da legislação alusiva a
aplicação de juros e atualização monetária sobre os saldos da Dívida.
Entretanto, a Auditoria ressaltou que persiste a questão do super
dimensionamento do saldo da Dívida Ativa, que requer a constituição
de uma provisão relativa aos créditos de recebimento incerto, de modo
que sejam representados em conta redutiva do montante global da
Dívida. No mesmo sentido devem prosseguir as ações para o
saneamento dos créditos que efetivamente não mais representam
valores a serem recebidos pela Municipalidade, decorrentes das
imunidades, remissões ou isenções, a exemplo das medidas que vêm
sendo adotadas em relação aos seguintes casos:
•
•
•
imunidade da Irmandade da Santa Casa de Misericórdia (Súmula 724
do DTF, Processo Administrativo n° 2004.0.229.685-7);
remissão e isenção do IPTU incidente sobre os imóveis de
propriedade da COHAB/SP (Lei Municipal nº 13.657/03, Processo
Administrativo
n° 2005-0.162.604-9);
remissão aos créditos tributários, constituídos ou não, inclusive os
inscritos em Dívida Ativa, ajuizados ou não, referentes ao IPTU
incidente sobre os imóveis inseridos em ZEIS e parcelados
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•
•
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Proc. Nº__________________
irregularmente (art. 27 da Lei Municipal nº 14.125/05, Processo
Administrativo nº 2007.0.355.257-7);
arquivamento de executivos fiscais relativos a falências de até
R$10.000,00, por contribuinte, caso em que se presume seja a
cobrança antieconômica (art. 4°, parágrafo único da Portaria n° 31/08PGM);
autorização para a Procuradoria Geral do Município não ajuizar ações
ou execuções fiscais de débitos de pequeno valor, de natureza
tributária e não tributária (valores consolidados iguais ou inferiores a
R$610,00 - seiscentos e dez reais), bem como a desistir das
execuções fiscais relativas aos débitos no montante anteriormente
mencionado. Cerca de 800.000 (oitocentos mil) executivos fiscais
devem ser desajuizados pelos Departamentos Fiscal e Judicial (Lei
Municipal nº 14.800, de 25.06.08).
Passivo Financeiro
Ao final de 2008, a Dívida de Curto Prazo era de R$ 2,6 bilhões,
composta, principalmente, pelos saldos de Restos a Pagar e Serviço da
Dívida Pública, os quais somavam o montante de R$ 1,9 bilhão e
correspondiam a 72% do total das obrigações. Os técnicos ressaltaram
a redução de 34% nos Restos a Pagar, que finalizaram o período com
saldo de R$ 1,7 bilhão, devido, principalmente, aos cancelamentos
efetuados em 2008.
Restos a Pagar
Os exames realizados pela Auditoria sobre os Restos a Pagar
revelaram que, no geral, foi observada a legislação por ocasião da
inscrição das notas de empenho do exercício de 2008.
Cancelamento de empenhos e de saldo de Restos a Pagar
Do mesmo modo, o exame dos cancelamentos de Restos não revelou
impropriedades, com ressalvas à questão relativa ao cancelamento
indevido de restos de exercícios anteriores devidos à SABESP, no
valor de R$ 324,0 milhões, o qual, embora objeto de novação, não teve
a formalização do correspondente ajuste e o registro contábil da nova
situação.
Dívidas de Curto Prazo Remanescentes de exercícios anteriores
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Proc. Nº__________________
Além dos restos a pagar dos exercícios de 2004 e anteriores,
registrados no Passivo Financeiro, a Prefeitura possui outras dívidas
daquele período, provenientes do cancelamento de empenhos
promovido pelo Decreto nº 45.664/04, de despesas realizadas sem
empenho e do cancelamento de Restos a Pagar promovido pelo
Decreto nº 46.872/05. Cabe recapitular que, com o objetivo de
promover o pagamento das despesas dos exercícios de 2004 e
anteriores, a Prefeitura editou, no início de 2005, a Portaria
Intersecretarial nº 1/SGM/SF/SJ/ SEMPLA/2005, que, em resumo,
determinou o pagamento das obrigações de valor até R$ 100 mil no
próprio exercício de 2005, e o saldo dos débitos remanescentes em 7
parcelas anuais de igual valor, vencendo a primeira em 2006.
Posteriormente, com a Lei nº 14.129/06, a Prefeitura apresentou
alternativa para quitação desses débitos, mediante a realização de
oferta pública de recursos a seus credores. Assim, foram abertas três
ofertas públicas. A primeira realizada em 2006 contemplou 342
credores com créditos no valor de R$ 73,1 milhões. A segunda,
publicada em março de 2007, foi cancelada devido à inclusão, por
decisão judicial, de credor que não havia apresentado documentação
de regularidade fiscal, e, a última, realizada no período de abril a
outubro de 2008, ofereceu a possibilidade de quitação a todos os
fornecedores enquadrados no parcelamento da portaria supracitada,
atendendo, dessa forma, a qualquer fornecedor interessado em
antecipar seus créditos, mediante adesão aos descontos fixados pela
Municipalidade.
Síntese dos Pagamentos efetuados e saldos pendentes.
Embora não se tenha a definição do exato montante das obrigações
remanescentes do exercício de 2005 e anteriores, segundo
apontamentos do Relatório Anual de Fiscalização sobre as Contas do
Executivo – exercício de 2007 (TC 72.000.815.08-56), estima-se um
montante inicial da ordem de R$ 1,0 bilhão, composto por:
em R$ milhões
15
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Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
1)
Somatória dos empenhos cancelados, conforme previsto na Portaria SF
014/2005.(Decreto nº 45.664/04)
588,0
2)
Estimativa da Auditoria acerca de realização de despesas sem emissão da
Nota de Empenho.
200,0
3)
Cancelamento de Restos a Pagar promovido pelo Decreto nº 46.872/05
235,9
(=)
Total inicial estimado
1.023,9
Essas obrigações, objeto da Portaria Intersecretarial nº 1/2005, têm
sido pagas por meio de despesas de exercícios anteriores que, desde o
ano de 2005 acumulou pagamentos no valor de R$ 894,8 milhões, dos
quais, somente em 2008, foram pagos R$ 440,9 milhões, conforme
apurado pela Auditoria com base em relatórios do Sistema NovoSeo.
Segundo informações prestadas pela Secretaria de Finanças os
pagamentos aos credores atingidos pelos cancelamentos de empenhos
de 2004 e anteriores somaram R$ 904 milhões, valor que guarda
compatibilidade com o apurado pela Auditoria no sistema NovoSEO.
Entretanto, a Auditoria apurou em 12 Unidades Orçamentárias mais
representativas, que, em março de 2009, havia ainda saldos pendentes
daquelas obrigações no valor de R$ 197,0 milhões.
Referido saldo apresenta-se em desacordo com a recomendação
proferida por este Tribunal, no sentido de que esses débitos fossem
quitados até o final de 2008. Nesse aspecto, os técnicos concluíram
que “a questão deva ser ponderada considerando os esforços de
pagamento realizados, notadamente no exercício de 2008, bem como a
razoabilidade das justificativas para os valores em aberto. Destaque-se,
ainda, que cerca de 81% do saldo pendente estimado (R$160 milhões)
são devidos para empresas municipais”.
Passivo Permanente
O Balanço Patrimonial da Prefeitura apresentou, ao final do exercício,
um Passivo Permanente da ordem de R$ 50,7 bilhões, valor este
superior em 13,7% ao saldo final verificado em 2007. Tais obrigações,
com exigibilidade superior a 12 meses, compreendem, principalmente,
os empréstimos internos e externos (79%) e os precatórios judiciais
(19%).
Contratos de Empréstimos Internos e Externos
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Proc. Nº__________________
Esses compromissos compõem a Dívida Fundada do Município, a qual,
ao final de 2008, alcançou a cifra de R$ 40,2 bilhões, sendo a União a
principal credora com direitos da ordem de R$ 38,5 bilhões. O total de
pagamentos da Dívida Fundada em 2008 foi de R$ 2,4 bilhões,
equivalente a 11,5% do total das despesas pagas pela Prefeitura no
exercício. Destacou-se que, do referido valor, 88% refere-se a juros, e
apenas 12% à amortização do principal.
Ficou evidenciado que no exercício de 2008 não foram contratadas
novas operações de crédito.
Contrato de Refinanciamento com a União
A Auditoria analisou o Contrato Particular de Refinanciamento da
Dívida com a União e constatou expressivo crescimento em 2008
(15,2%) decorrente da correção monetária (R$ 3,7 bilhões), calculada
com base no IGP-DI (variação de 11,2%), e da incorporação de juros
(R$ 1,3 bilhão).
Verificou-se a observância das cláusulas relativas ao prazo de
pagamento, ao cálculo dos juros e da comissão do agente, bem como a
sua conformidade com os valores informados pela Secretaria do
Tesouro Nacional.
Limites da Dívida Pública
No exercício 2008 os exames demonstraram que persiste a questão do
endividamento do Município, vez que o montante da Dívida
Consolidada Líquida, da ordem de R$ 42,4 bilhões, manteve-se acima
dos limites exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal e Resolução
40 do Senado Federal, vez que sua relação com a Receita Corrente
Líquida (RCL) foi de 204%, quando deveria ter alcançado, no máximo,
o percentual de 159%, encontrando-se, portanto, fora da trajetória
exigida pelo inciso II do art. 3º e 4º da Resolução nº 40/01 do Senado
Federal7.
7
“Art.3º A dívida consolidada líquida dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ao final do décimo quinto exercício
financeiro contado a partir do encerramento do ano de publicação desta Resolução, não poderá exceder, respectivamente, a:
[...]
II - no caso dos municípios: a 1,2 (um inteiro e dois décimos) vezes a receita corrente líquida, definida na forma do art.2º.
Parágrafo único. Após o prazo a que se refere o caput, a inobservância dos limites estabelecidos em seus incisos I e II sujeitará
os entes da Federação às disposições do art. 31 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.
Art.4º No período compreendido entre a data da publicação desta Resolução e o final do décimo quinto exercício financeiro a
que se refere o art. 3º, serão observadas as seguintes condições:
I - O excedente em relação aos limites previstos no art. 3º apurado ao final do exercício do ano da publicação desta Resolução
deverá ser reduzido, no mínimo, à proporção de 1/15 (um quinze avo) a cada exercício financeiro;
II - para fins de acompanhamento da trajetória de ajuste dos limites de que trata o art. 3º, a relação entre o montante da dívida
consolidada líquida e a receita corrente líquida será apurada a cada quadrimestre civil e consignada no Relatório de Gestão
Fiscal a que se refere o art. 54 da Lei Complementar nº 101, de 2000.”
17
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
ISO 9001
Por ocasião da publicação da Resolução 40, em 31/12/01, o Município
de São Paulo possuía uma Dívida Consolidada Líquida da ordem de
193% de sua Receita Corrente Líquida anual. Essa dívida deveria ter
sido reduzida, gradualmente, à razão de 6,67% anuais, equivalentes a
um quinze avos ao ano, de forma que ao final de 15 anos estivesse
limitada a 120% das receitas anuais.
Não tem sido esse o comportamento verificado na trajetória da dívida
do Município, visto que essa relação, no período compreendido entre
2001 e 2008, apresentou os seguintes percentuais:
Ano
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Trajetória de
ajuste
193%
188%
183%
178%
174%
169%
164%
159%
Trajetória
verificada
193%
236%
246%
243%
221%
196%
190%
204%
Observa-se que, além do comportamento da dívida não obedecer à
trajetória de redução, em 2008 a relação Dívida/Receita evoluiu em
sentido oposto, registrando um acréscimo de 7,5%, contrariando o
percentual redutor de 6,67% ao ano, exigido no inciso I do artigo 4º da
referida Resolução.
Os técnicos destacaram que esse comportamento decorreu do
acréscimo de 20,4% na Dívida Consolidada Líquida (R$ 7,1 bilhões),
não acompanhado pelo aumento de 12% da Receita Corrente Líquida,
em 2008. O aumento da dívida explica-se, principalmente, pela sua
atualização monetária no valor de R$ 3,7 bilhões, pela incorporação de
juros de R$ 1,3 bilhão, pela redução do saldo de suas disponibilidades
no valor de R$ 1,4 bilhão (saldo este abatido do montante da Dívida
Consolidada) e pela inscrição e atualização do valor de precatórios
judiciais no valor de R$ 1,4 bilhão.
Resultado Nominal
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Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
Em consequência do expressivo crescimento da Dívida Fiscal Líquida
da ordem de 7,1 bilhões, a meta de Resultado Nominal para o
Município de São Paulo, consignada na Lei de Diretrizes
Orçamentárias, com previsão de um aumento da mesma em até R$ 6,1
bilhões, foi superada no exercício de 2008, em dissonância à trajetória
descendente apregoada pela Resolução nº 40/01 do Senado Federal e
à conduta prevista no artigo 9º da LRF. Os técnicos esclareceram que
um fator preponderante no aumento da dívida decorreu do acréscimo
verificado na sua correção monetária, resultante da aplicação do IGPDI, o qual aumentou, de 6,6% em 2007, para 11,2% em 2008.
Precatórios Judiciais
Ao final de 2008, a dívida da Prefeitura decorrente de Sentenças
Judiciais alcançou o montante de R$ 9,6 bilhões. Essas obrigações
vêm apresentando um crescimento expressivo, visto que a partir de
2000 a elevação média anual foi da ordem de 22,7%. A principal causa
desse crescimento é a baixa realização dos pagamentos devidos, com
valores muito aquém dos acréscimos decorrentes da atualização
monetária, dos juros e das inscrições anuais. Constatou-se que, a
exemplo de exercícios anteriores, em 2008 os pagamentos efetuados
no montante de R$ 417,6 milhões (incluídos os seqüestros por ordem
judicial no valor R$ 254,1 milhões), corresponderam apenas a 37,3%
dos novos valores inscritos na conta de Precatórios, no exercício.
Quando se examina somente a parcela dos pagamentos realizados
espontaneamente, verifica-se que o valor de R$ 163,5 milhões,
corresponde apenas a 30% do valor de R$ 537,1 milhões, aprovado no
orçamento municipal, ou seja, não se pagou nem mesmo o montante
previsto orçamentariamente.
O Relatório da Auditoria apontou a situação das principais categorias
de precatórios, a saber:
a) Precatórios parcelados
Os Precatórios parcelados enquadrados no artigo 78 do ADCT e 2º do
Decreto 40.705/018, com prazo para quitação integral até o final de
8
artigo 78 no ADCT,
"Ressalvados os créditos definidos em lei como de pequeno valor, os de natureza alimentícia, os de
que trata o art. 33 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias e suas complementações
e os que já tiverem os seus respectivos recursos liberados ou depositados em juízo, os precatórios
pendentes na data da promulgação desta Emenda e os que decorram de ações iniciais ajuizadas
até 31 de dezembro de 1999 serão liquidados pelo seu valor real, em moeda corrente, acrescido de
juros legais, em prestações anuais, iguais e sucessivas, no prazo máximo de dez anos, permitida a
cessão dos créditos.”
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2010, não têm sido pagos, sendo que, ao final de 2008, restavam
pendentes de pagamento da 4ª à 8ª parcelas, vencidas,
respectivamente, nos exercícios de 2004 a 2008.
b) Precatórios de natureza alimentícia
As obrigações com precatórios de natureza alimentícia alcançaram o
montante de R$ 4,25 bilhões em 31.12.08, representando um
acréscimo de 42,5% sobre o exercício anterior, resultado,
principalmente, das inscrições e atualizações do saldo contra os
pagamentos realizados, equivalentes a apenas 3,6% do total devido.
As obrigações pendentes correspondem a parte dos valores devidos
em 2001 e à soma dos precatórios devidos dos últimos sete exercícios
(2002 a 2008).
c) Precatórios de pequeno valor
No período de 2008 foram pagos R$ 11,2 milhões em sentenças
classificadas nessa modalidade, onde a Auditoria observou valores
quitados após o prazo legal de 90 dias, ocorrência que foi sendo
reduzida no transcorrer do exercício.
Da Regularidade da Contabilização
A Auditoria constatou a regularidade da contabilização das
ressalvando, entretanto, que não foi providenciada a
precatórios que originaram seqüestros judiciais, e se
resolvidos, bem como não foram incluídos nos saldos dos
de pequeno valor parte dos empenhos inscritos em restos
final do exercício.
operações,
baixa dos
encontram
precatórios
a pagar no
Da Eficácia dos Controles
Os controles sobre os precatórios foram considerados adequados.
Entretanto, a Auditoria ressaltou que os mesmos deverão ser
melhorados com a implantação do Sistema Único de Gerenciamento,
contratado junto à PRODAM em 2007, visando à integração dos
departamentos encarregados dos precatórios (DESAP, JUD, FISC e
PATR).
Dívidas com o IPREM
artigo 2º do Decreto nº 40.705/01
”Observada a ordem cronológica de apresentação dos precatórios, a primeira prestação deverá ser
paga, mediante depósito judicial, até 31 de dezembro de 2001, e as demais até o final dos
exercícios orçamentários subseqüentes, à conta das dotações respectivas”.
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Em abril de 2008 foi assinado o Instrumento de Repactuação das
dívidas da Prefeitura de São Paulo com o Instituto, estabelecendo que
as obrigações devidas à Entidade até aquela data, no valor de R$ 1,19
bilhão, seriam amortizadas por meio de aportes financeiros para cobrir
as insuficiências do Regime Próprio de Previdência, conforme previsão
da Lei nº 13.973/05. Em decorrência, a Prefeitura promoveu os devidos
pagamentos, inclusive com a quitação integral do saldo de R$ 205,5
milhões relativos aos empréstimos obtidos junto ao Instituto em 1998,
reduzindo então sua dívida total, no final de 2008, ao saldo de R$ 491,3
milhões, a ser amortizado em 2009, por meio do mesmo procedimento.
Programa Nacional de Iluminação Pública Eficiente – RELUZ
No exercício de 2008 não houve liberação de recursos para o
Programa, tendo em vista que permanece “sub judice” a pendência
relativa à classificação de receita bancária auferida pela Prefeitura em
setembro de 2005, contabilizada como Receita de Capital e, por
conseguinte, não incluída no cálculo do teto de 13% previsto para os
pagamentos do Contrato de Refinanciamento com a União.
Parcelamento de débito - PASEP
Em março de 2008 foi aprovado o pedido de parcelamento referente ao
PASEP. Foram amortizados R$ 15 milhões durante o exercício,
restando um saldo de R$ 87,7 milhões.
Demonstração das Variações Patrimoniais
Não obstante o destaque feito para os fatores que aumentaram o
patrimônio, dentre eles o crescimento de 4,6 bilhões da Dívida Ativa e a
redução de R$ 882,8 milhões da Dívida com o IPREM, em 2008 as
variações do Patrimônio da Prefeitura culminaram em uma redução
patrimonial da ordem de R$ 688,8 milhões, decorrente, principalmente,
do aumento da Dívida Pública do Município no valor de R$ 4,8 bilhões
e a expansão de R$1,9 bilhão referente a Precatórios Judiciais, além
do expressivo aumento das despesas orçamentárias (20,5%), que
superou o aumento das receitas orçamentárias (16,7%).
Saldo Patrimonial
O saldo patrimonial expressa a diferença entre o conjunto de bens e
direitos reais da Entidade e o somatório de suas obrigações, que se
altera anualmente em função dos resultados patrimoniais obtidos.
Desta forma, o déficit patrimonial apurado na Administração Direta em
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Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
2008 (R$ 688,8 milhões), deu causa a redução do saldo patrimonial
para o valor negativo de R$ 335,5 milhões.
7 - DESPESAS COM PESSOAL
O dispêndio consolidado do Município de São Paulo com o pagamento
do funcionalismo em 2008 foi da ordem de R$ 7,4 bilhões.
Considerando o período de 2004 a 2008, constatou-se que, enquanto a
receita total do Município cresceu 82%, as despesas com pessoal
aumentaram 39%. Em 2004 as despesas com o quadro de pessoal
correspondiam a 41% da receita total da Prefeitura. Essa relação foi
sendo reduzida paulatinamente, equivalendo em 2008 a 31% do total
da receita. Os técnicos observaram que nos últimos cinco exercícios a
quantidade de servidores ativos e inativos apresentou um crescimento
de apenas 2%.
Em relação à revisão anual e reajustes quadrimestrais dos vencimentos
do funcionalismo, os técnicos constataram que foram observadas as
disposições legais que regulam a matéria, à exceção da ausência de
publicação dos demonstrativos da relação Despesa/Receita, relativos
aos reajustes quadrimestrais de 2008.
A Administração Municipal observou a repartição e o limite global de
60% da Receita Corrente Líquida – RCL, fixado para as despesas de
pessoal dos Poderes Executivo e Legislativo, as quais representaram
respectivamente, 34,1% e 1,3% da RCL, cumprindo, portanto, o
disposto no artigo 19 e inciso III do artigo 20 da LRF. Não obstante, a
Auditoria constatou que não foram incluídos os gastos com pessoal das
empresas consideradas dependentes em 2008 (PRODAM, CET,
COHAB e EMURB), infringindo o art. 1º, parágrafos 2º e 3º, I, b, da Lei
de Responsabilidade Fiscal9. Porém, os técnicos observaram que
mesmo com a inclusão desses gastos os limites seriam preservados.
8 - DESPESAS COM PUBLICIDADE
9
Lei Complementar 101/00 – Art. 1º [...]
§ 2º “As disposições desta Lei Complementar obrigam a União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, sendo que nestes estão compreendidos:
§ 3º Nas referências:
I – à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, estão compreendidos:
a) [...]
b as respectivas administrações diretas, fundos, autarquias, fundações e empresas estatais
dependentes.
22
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
Constatou-se uma forte redução desses gastos no ano de 2008,
quando foram empenhados R$ 39,7 milhões, equivalentes a 59% do
valor despendido em 2007. Essa redução guarda relação com a
restrição imposta pela legislação eleitoral no período.
O conteúdo das matérias publicitárias estava em consonância com o
disposto na legislação vigente, ressalvada a utilização indevida da
dotação “publicações de interesse do município” que abrigou gastos
não relacionados com publicidade, no valor de R$ 4,9 milhões.
Embora a Auditoria tenha constatado regularidade dos controles
gerenciais dos gastos com publicidade, houve destaque quanto à
impropriedade que persiste de exercícios anteriores relacionada ao
acompanhamento da compatibilidade dos orçamentos apresentados
pelas agências de publicidade com os preços do mercado, o que, no
entanto, é objeto de análise em processos específicos10.
9 – MULTAS DE TRÂNSITO
Os exames técnicos revelaram que houve atendimento ao artigo 320
do Código de Trânsito Brasileiro, uma vez que a Prefeitura aplicou R$
429,2 milhões em despesas de sinalização, engenharia de tráfego, de
campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito, em valor
superior ao mínimo exigido para o exercício de 2008 (R$ 385,8
milhões).
Em relação à parcela de R$ 19.289.428,48 devida ao FUNSET, a
Prefeitura demonstrou ter repassado R$ 17.093.626,06, restando sem
comprovação a importância de R$ 2.195.802,42, em desacordo com os
termos do parágrafo único do artigo 320 da Lei Federal nº 9.503/97.
Neste tópico, os técnicos apontaram deficiências nos controles, as
quais serão objeto de determinação específica, oportunamente.
10 - EDUCAÇÃO
10
TC´s 72.003.525.07.00 e 72.003.524.07.39
23
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Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
Gastos Legais
Em 20/06/2007 foi promulgada a Lei Federal nº. 11.494 tendo como
origem a Emenda Constitucional nº. 53/2006, que alterou o artigo 60 do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e definiu regras para
o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação – FUNDEB, em substituição
ao antigo regime vigente até 2006. Este novo modelo foi previsto para
vigorar até 31/12/2020, a ser implantado de forma gradual em três
anos, quando então, o FUNDEB deverá estar implementado,
compondo-se de 20% das receitas de impostos e transferências dos
Estados e Municípios e uma parcela de complementação da União.
As mudanças do FUNDEB, em relação ao FUNDEF, referem-se ao
percentual, às fontes e ao montante de recursos que o compõem, além
do seu âmbito de abrangência, no sentido de que o FUNDEF atendia
apenas ao Ensino Fundamental (6/7 a 14 anos), e o FUNDEB, no caso
do Município de São Paulo, atenderá também a Educação Infantil (0 a
5/6 anos), em cumprimento ao disposto no artigo 211, § 2º da
Constituição Federal.
Limites mínimos de gastos na Educação
Segundo apurado pela Auditoria, no exercício de 2008 o Município de
São Paulo aplicou o montante de R$ 4.531.811.568,00, ou 26,92% da
receita resultante de impostos, compreendidas as transferências, na
manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental e educação
infantil, cumprindo, assim, o percentual mínimo de 25% estabelecido no
artigo 212 da Constituição Federal.
Ao acrescer o valor aplicado na educação inclusiva, o montante passa
a ser de R$ 5.321.077.146,00, ou 31,61% das receitas consideradas,
atendendo, de igual forma, ao limite mínimo de 31% previsto no artigo
208 da Lei Orgânica do Município, em que pesem algumas
divergências encontradas nos critérios utilizados pela Prefeitura.
Um desses critérios diz respeito à apropriação, pela Prefeitura, do
valor dos gastos com os inativos no percentual da Educação, cujo
cálculo é feito por meio de rateio, proporcional ao percentual do valor
que corresponde ao gasto realizado somente com os servidores ativos
da 11Educação, em relação ao gasto total com os servidores da
Prefeitura, e não pelo valor efetivo da despesa, cujo montante consta
do relatório da folha de pagamentos da Secretaria Municipal da Gestão.
11
TC nº 72.002.292.08-09
24
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
Outro fator destacado pelos técnicos refere-se ao próprio cômputo
desses gastos na apuração do montante despendido com a
Educação desde o exercício de 2001, em face do disposto no artigo 2º,
IX, da Lei Municipal nº 13.245. Desde então, com o acolhimento deste
Tribunal, as despesas com inativos do quadro da Educação têm sido
consideradas na apuração do percentual mínimo de 25% aplicado na
Educação, conforme artigo 212 da Constituição Federal.
Sobre o tema, considerando as novas orientações da Portaria nº
559/07 da Secretaria do Tesouro Nacional, que disciplina e
regulamenta a “prestação de contas” dos recursos da Educação, foi
constituído Grupo de Estudos no âmbito do TCM, por determinação
feita no julgamento das contas do exercício de 2007, para nova
avaliação técnica e jurídica, tendo o parecer dos técnicos concluído
pela necessidade de se rever a orientação anterior, de forma a se
determinar a exclusão das despesas com os inativos da Educação do
cômputo dos Gastos com a Manutenção e o Desenvolvimento do
Ensino Municipal, considerando a interpretação conjunta dos artigos 37
e 40 da Constituição Federal, combinados com os artigos 70 e 71 da
Lei nº. 9.394/96 e com o artigo 22 da Lei Federal nº 11.494/07. Para os
técnicos, para fins de limite constitucional com manutenção e
desenvolvimento do ensino, devem ser consideradas apenas as
despesas destinadas à remuneração e ao aperfeiçoamento dos
profissionais da Educação que exerçam cargo, emprego ou função na
atividade de ensino, excluindo-se as despesas que envolvam gastos
com inativos e pensionistas, pois a lei faz distinção entre as espécies
de rendimento, ou seja, remuneração, proventos e pensões. Nesse
sentido, apenas a contribuição patronal do Regime Próprio de
Previdência Social – RPPS, referente ao pessoal ativo da área de
Educação, deveria ser considerada para fins do limite constitucional,
conforme prescrito na Portaria da STN. Tais estudos são objeto de
análise em processo específico, ainda não objeto de deliberação pelo
Plenário.
Tomada de Contas: FUNDEB
No exercício de 2008, a Prefeitura recebeu recursos do FUNDEB da
ordem de R$ 1.739.872,325,00 que, acrescidos dos rendimentos das
aplicações financeiras, totalizaram R$ 1.781.784.519,00. Destes, foram
aplicados R$ 1.407.826,711,00 na remuneração dos profissionais do
Magistério, representando 79,01% dos recursos do FUNDEB,
superando-se assim, o mínimo de 60% previsto no artigo 60, inciso XII,
do ADCT da Constituição Federal.
25
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
Por outro lado, a Prefeitura contribuiu com a retenção de
R$ 1.057.707.258,00 para o FUNDEB. Abatido esse montante do total
dos recursos recebidos do Fundo, apurou-se um adicional da ordem de
R$ 724.077.262,00. Desse adicional, permaneceu sem aplicação o
montante de R$ 78.260.685,00, a ser aplicado durante o exercício de
2009 em despesas com o ensino fundamental e a educação infantil.
Recursos Adicionais do FUNDEB de Exercícios Anteriores
Em 2008 foi apurado o montante de R$ 160.419.556,00 como recursos
adicionais do FUNDEB, não aplicados nos exercícios anteriores de
2006 e 2007. Desse montante, foram liquidados RS 126.726.949,00 e
R$ 29.683.756,00 foram inscritos em restos a pagar não processados,
restando, ainda pendente de aplicação para 2009, a importância de
R$ 4.008.851,00.
Função Educação
A Lei Orçamentária nº 14.658/07 contemplou a função Educação com a
fixação de recursos da ordem de R$ 5,1 bilhões para o exercício em
exame, o que suplementados durante o ano, alcançaram o montante
de R$ 5,5 bilhões.
A Rede Municipal de Ensino prioriza a Educação Infantil e o Ensino
Fundamental, detendo uma reduzida participação no Nível Médio. Em
2008 compreendeu o contingente de 2.876 escolas, sendo 1.420 da
rede direta e 1.456 da rede conveniada, comportando 1.043.057
alunos, dos quais 428 mil são da Educação Infantil e 610 mil do Ensino
Fundamental. O quadro de pessoal da rede direta conta com 52.822
profissionais do magistério e 19.573 técnicos de apoio à área da
educação.
Quanto aos equipamentos escolares, houve, em 2008, acréscimo de
unidades na Educação Infantil (14 na rede direta e 96 na conveniada) e
de 52 novas unidades de Ensino Fundamental. Por outro lado, houve
redução de 60 unidades do Movimento de Alfabetização de Jovens e
Adultos-MOVA.
O gasto com a função Educação, embora efetuado por vários órgãos
da Prefeitura, tem maior concentração na Secretaria Municipal de
Educação. Em 2008 foram empenhados recursos da ordem de 5,1
bilhões, representando um acréscimo de 14,3% em relação ao
exercício anterior.
26
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
ISO 9001
As principais ações realizadas para atingir os objetivos propostos nos
programas de governo podem ser melhor visualizadas na tabela
abaixo, que demonstra os projetos e atividades com valores mais
significativos em 2008:
Movimentação dos recursos empenhados por Projeto/Atividade
Em R$
Valor Empenhado
Cód.
Projeto / Atividade
2006
(A)
2007
(B)
Var. %
2008 (
C)
C/A
C/B
% s/
Total
2008
2858
Remuneração dos Profissionais do Magistério - EF
702.841.810
887.264.482
1.119.308.218
59,3
26,2
21,7
2842
513.610.754
496.019.842
604.245.245
17,6
21,8
11,7
2837
Operação e Manutenção do Ensino Fundamental
Op. e Manut.Escolas Municipais de Educação
Infantil
504.236.046
611.744.568
530.567.555
5,2
-13,3
10,3
2825
Convênios p/ Oper. e Manut.de CEIs e Creches
190.204.719
256.595.521
351.074.681
84,6
36,8
6,8
2856
Remuneração dos Profissionais do Magistério - CEI
6552
Administ. Programas Muni.de Alimentação
112.231.054
317.617.034
287.166.361
155,9
-9,6
5,6
2845
Op. e Manut.de Centros de Educação Infantil
326.380.260
439.113.063
273.136.505
-16,3
-37,8
5,3
1849
Construção de Unid.Educacionais Integradas
136.778.118
360.201.075
252.213.873
84,4
-30,0
4,9
6556
Programa Nacional de Alimentação Escolar - QESE
288.138.176
5,6
193.087.511
3,7
2851
Op. e Manut.Centros Educacionais Unificados
142.538.247
173.755.387
189.816.697
33,2
9,2
3,7
6166
Programa de Garantia de Renda Familiar Mínima
167.851.331
162.376.550
170.735.369
1,7
5,1
3,3
1431
Construção de Unid. Educacionais E. F.
9.058.181
56.035.158
155.388.656
1615,5
177,3
3
2855
Administração da Coordenadoria de Educação
91.712.888
95.580.479
110.945.798
21
16,1
2,1
2800
Administração da Secretaria Municipal de Educação
44.078.928
52.690.802
79.373.526
80,1
50,6
1,5
2170
Aquis. Materiais, Equip. e Serv. Informática e Com.
31.783.520
48.158.380
57.097.710
79,6
18,6
1,1
2848
Transporte do Escolar - EF
44.663.288
45.889.856
53.595.924
20
16,8
1
2847
Transporte do Escolar - EI
50.512.141
44.994.142
46.842.243
-7,3
4,1
0,9
2824
Apoio Didático-Pedagógico Educacional
6553
Prog. Nacional Alimentação Escolar - PNAE/FNDE
8404
Operação e Manutenção de Telecentros
2815
Fornecimento de Uniformes e Material Escolar - EF
46.063.551
31.167.345
46.989.728
41.189.682
0,9
32,2
-12,3
0,8
-37,8
-60,8
0,6
-27,7
0,4
34.851.651
50.313.325
79.875.736
31.300.364
0,7
6220
PROJOVEM
2830
Educação Tempo Integral - São Paulo é uma Escola
48.675.548
32.029.243
23.151.228
27.803.580
-52,4
2850
Fornecimento de Uniformes e Material Escolar - EI
27.022.238
39.083.715
13.807.955
-48,9
6558
Admin. Progr.de Alimentação Escolar p/ Creches
16.146.623
35.142.076
463.271.663
3.705.078.02
8
236.060.023
4.517.216.85
9
Outros
Total
180.767.456
5.161.669.515
0,5
-61
39,3
-64,7
0,3
-100,0
0
-23,4
3,5
14,3
100,0
Fonte: Sistema de Execução Orçamentária - SEO e SDO
Verifica-se que, excluindo as despesas com “Remuneração dos
Profissionais do Magistério - EF e CEI (27,3%)”, as ações em que mais
foram empenhados recursos se referem a “Operação e Manutenção de
Escolas CEI, EMEI, EMEF e CEU (31%)” que envolve a remuneração
do pessoal de apoio à educação, as pequenas manutenções dos
imóveis, serviços de limpeza e vigilância, entre outros. Em seguida
aparece a atividade de “Construção de Unidades Educacionais
Integradas (CEU’s) e de Ensino Fundamental (7,9%)”. Também se
destacam os “Convênios para Op. e Manut. de CEIs e Creches (6,8%)”,
27
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
que corresponde ao pagamento efetuado às conveniadas para
operação de Centros de Educação Infantil.
Recursos Vinculados
Ao verificar a aplicabilidade dos recursos recebidos das transferências
federais e estaduais, concluiu-se que os recursos foram aplicados no
objeto de sua vinculação, porém foram detectadas falhas de controle,
com alerta às Secretarias Municipais de Educação e Finanças, para
que adotem medidas que inibam a ocorrência de diferenças entre os
valores da movimentação das contas bancárias e o sistema NovoSEO,
para os programas PNAE, PNAC e PNASI e à QESE (Quota Estadual e
Municipal do Salário-Educação). Foi apontada pelos técnicos a
necessidade de utilização mais efetiva dos recursos financeiros
recebidos pela conta da Quota Estadual e Municipal do SalárioEducação-QESE para evitar a devolução de recursos não utilizados,
fato que já foi objeto de recomendação no parecer relativo ao Relatório
Anual de Fiscalização do exercício de 2007.
Programas de Governo
Apurou-se que, de 2005 a 2008, houve um aumento de 56% nos
gastos com programas de governo classificados na função Educação.
Esse aumento está refletido, principalmente, em investimentos nos
seguintes programas: Educação Infantil (71%), Ensino Fundamental
(78%), Programa de Alimentação Escolar (47%) e Educação IntegradaCEU’s (161%). Em 2008, os programas de maior destaque foram
Educação Infantil e Ensino Fundamental, representando 30% e 37%,
respectivamente, dos gastos na função Educação.
Metas do Plano Plurianual
Na análise do cumprimento das metas estabelecidas no Plano
Plurianual verificou-se que, em boa parte, foram consideradas não
atingidas, algumas por terem sido redimensionadas em face de novas
situações (Ampliação do Tempo de Permanência do Aluno, Transporte
Escolar, Fornecer Equipamentos para a Merenda Escolar e Fornecer
Uniforme e Material Escolar). Nos programas Ensino Fundamental e
Educação Infantil, das metas previstas, a maioria não foi realizada,
inclusive quanto à construção de Unidades Educacionais para CEI,
EMEI e EMEF, às reformas e ampliações e, também, em relação à
própria conservação de equipamentos.
Metas Ensino Fundamental Descrição da Meta
Unidade de Medida
Metas Físicas – 2008
28
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
ISO 9001
Previsto
Realizado
23
20
524
476
717.000
676.124
Construir Escolas Municipais de Ensino Fundamental
EMEFs construídas e
equipadas
Repassar recursos a Associações de Pais e Mestres de Escolas
(APM) de Ensino Fundamental
APMs atendidas
Fornecer uniformes e material escolar a alunos do Ensino
Fundamental
Alunos atendidos
Realizar serviços de conservação nos equipamentos do Ensino
Fundamental (Subprefeituras)
Equipamentos conservados
493
202*
Fornecer equipamentos e utensílios para a merenda escolar do
Ensino Fundamental
Escolas atendidas
510
14
Prover o transporte de alunos do Ensino Fundamental
Alunos transportados
52.400
39.243
Reformar, ampliar e adequar a acessibilidade de Escolas
Municipais de Ensino Fundamental
EMEFs reformadas,
ampliadas e/ou adequadas
20
14
Operar o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE/FNDE)
APMs atendidas
510
476
Operar e manter Escolas Municipais de Ensino Fundamental
(EMEF)
EMEFs operadas e mantidas
493
493
Premiar alunos e escolas com coleção de livros (“Lei de
Concessão de Bibliotecas- Prêmio”)
Escolas atendidas
504
504
Construir Escolas Municipais de Ensino Fundamental para
substituição de instalações
EMEF construída e substituída
0
6
Metas Ensino Infantil Descrição de Meta
Unidade de Medida
Construir Escolas Municipais de Ensino Infantil para substituição
de instalações
EMEIs construídas e
substituídas
Realizar serviços de conservação nos equipamentos de Ensino
Infantil (Subprefeituras)
Equipamentos conservados
Construir Escolas Municipais de Educação Infantil (EMEI)
Metas Físicas – 2008
Previsto
Realizado
0
3
876
426*
EMEIs construídas
36
15
Construir Centros de Educação Infantil para substituição de
instalações
CEIs construídos e
substituídos
0
3
Construir Centros de Educação Infantil
CEIs construídos
38
22
Fornecer equipamentos e utensílios para a merenda escolar da
Educação Infantil
EMEIs e CEIs atendidos
968
45
Prover o transporte de alunos da Educação Infantil
Alunos transportados
56.000
40.483
Fornecer uniformes e material escolar a alunos de Educação
Infantil
Alunos atendidos
337.000
278.173 unif
334.844 mat
Operar e manter Centros de Educação Infantil (CEI)
CEIs operados e mantidos
350
350
Conceder bolsa-auxílio para mães de crianças de zero a um ano
de idade (“Escola de Mães”)
Auxílios concedidos
1.200
0
Operar e manter Escolas Municipais de Educação Infantil
(EMEI)
EMEIs operadas e mantidas
526
526
Reformar e ampliar Escolas Municipais de Educação Infantil
EMEIs reformadas e/ou
ampliadas
10
1
Manter e ampliar convênios para operação e manutenção de
Centros de Educação Infantil e creches
Crianças/alunos atendidos
96.452
120.665
Repassar recursos a Associações de Pais e Mestres de Escolas
(APM) de Ensino Infantil
APMs atendidas
879
804
Reformar, ampliar e adequar a acessibilidade de Centros de
Educação Infantil
CEIs reformados, ampliados
e/ou adequados
10
3
29
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
Análise Operacional da Execução dos Programas
A fim de fornecer uma visão geral da Educação, a análise operacional
foi segmentada em três macro-temas, a saber: (a) Qualidade do
Ensino, (b) Insumos e (c) Proteção Social. Passemos a eles.
1. Qualidade do Ensino:
A auditoria apontou que, neste tópico, não se objetivou tratar de
qualidade do ensino que é aferida pelos órgãos especializados, mas
sim, apenas identificar as situações que apontam fatores que podem
afetar ou interferir na proposição de oferecer Educação com Qualidade.
a) Ensino Fundamental - Pessoal Civil
Esta análise foi baseada na presença do professor em sala de aula.
Verificou-se que, à época da auditoria, havia 3.510 professores em
situação de afastamento, motivada, principalmente, por concessões de
laudos médicos de readaptação funcional temporária ou definitiva.
Dentre os professores regentes verificou-se que as faltas cometidas
representavam em média 15,16% do total de aulas atribuídas,
motivadas, principalmente, por abonos e licenças médicas. Concluiu-se
que o motivo dos afastamentos e das ausências está amplamente
atribuído a razões de saúde.
b) Educação Infantil – Rede Conveniada
No que tange à evolução da rede conveniada, os técnicos constataram
que, no período de 2004 a 2008, houve uma ampliação de
aproximadamente 60% no número de vagas, e, em termos financeiros,
um crescimento da despesa de 165%, passando de R$ 132 milhões
para R$ 351 milhões os gastos no setor.
As 110 unidades educacionais acrescidas em 2008 geraram um
aumento de 30.873 vagas na rede, em que pese restar ainda, uma
demanda a ser atendida de 72.192 vagas, sendo 57.607 para creches
e 14.585 para pré-escola.
Apesar da evolução quantitativa observada, os dados disponibilizados
pela Secretaria Municipal de Educação não fornecem elementos para
atestar que a Educação Infantil está se desenvolvendo com qualidade,
verificando-se falhas no planejamento e no acompanhamento e
fiscalização das conveniadas, bem como a não instituição e
mensuração de parâmetros de qualidade e indicadores de
desempenho.
30
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
c) Avaliação do Aproveitamento Escolar
O Sistema de Avaliação de Aproveitamento Escolar dos alunos da
Rede Municipal de Ensino de São Paulo, denominado Prova São
Paulo, criado pelas Leis nºs 14.063/05 e 14.650/07, foi regulamentado
pelos decretos nºs 47.683/06 e 49.550/08.
O ciclo foi iniciado em 2007, com avaliação das áreas de Língua
Portuguesa e Matemática. A realização da prova ficou a cargo do
Instituto de Tecnologia e Desenvolvimento de Minas Gerais a um custo
de R$ 7,76 milhões. A legislação prevê a divulgação dos resultados aos
pais, alunos e a todos os educadores de cada Unidade Escolar, sendo
que, segundo informação da auditoria, os resultados foram
disponibilizados, por meio de Relatórios de Resultados, no sitio
WWW.hpconsultores.com.br/arquivos/relacoesescala/coord13.
A realização da Prova São Paulo em 2008 também ficou a cargo do
Instituto de Tecnologia e Desenvolvimento de Minas Gerais a um custo
de R$ 5,24 milhões. Foram novamente avaliadas as áreas de
Português e Matemática, não sendo atendidas a alternância de
matérias nem a inclusão da prova de redação, na forma prevista na
legislação.
d) Indicadores de Desempenho:
d.1) Censo Escolar
O Censo Escolar de 2007 indicou que, nacionalmente, houve uma
redução de 5,2% no número de alunos matriculados em relação a
2006, ocorrida, principalmente, no Ensino Fundamental (3,5%). No
Município de São Paulo, comparando o início e o final de 2008,
observou-se uma redução de 2,9% nas matrículas do Ensino
Fundamental e um acréscimo de 7,8% na Educação Infantil.
d.2) IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
O IDEB é um indicador de qualidade educacional elaborado pelo MECINEP que combina informações de desempenho em exames
padronizados, prestados pelos alunos ao final das etapas
correspondentes às 4ªs e 8ªs séries do Ensino Fundamental e 3ª série
do Ensino Médio, com informações sobre o rendimento escolar.
A Rede Municipal de Ensino projetou para 2007 uma meta de 4,1 para
esse indicador. O resultado alcançado na primeira etapa do Ensino
Fundamental foi de 4,3, abaixo do índice observado na Rede Estadual
de Ensino (4,7) e superior ao da Rede Pública Brasileira (4,0).
31
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Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
d.3) Prova Brasil/SAEB
A Prova Brasil e o SAEB são exames padronizados, aplicados
bienalmente, que avaliam as habilidades em Língua Portuguesa e
Matemática dos estudantes das 4ªs e 8ªs séries do Ensino
Fundamental, incluindo, no SAEB, a 3ª série do Ensino Médio.
Ao final de 2007 a Rede Municipal de Ensino alcançou, em Língua
Portuguesa, pontuação média de 227,2 pontos, tendo como pontuação
mínima adequada a de 275,0. A Rede Estadual de São Paulo pontuou
231,6 e a Rede Pública Brasileira 228,9.
Para a disciplina Matemática, a proficiência mínima adequada era de
300,0 pontos. A Rede Municipal de Ensino alcançou uma média de
237,6, situando-se abaixo da Rede Estadual de São Paulo, com 242,5
pontos, e da Rede Pública Nacional com 240,5 pontos.
d.4) ENEM – Exame Nacional do Ensino Médio
O ENEM é uma avaliação de adesão voluntária, destinada aos alunos
que já concluíram o Ensino Médio ou irão concluí-lo ao final do ano da
realização do exame. O seu principal objetivo é avaliar o desempenho
do aluno e foi pensado como uma modalidade alternativa ou
complementar aos exames de acesso ao ensino superior.
No ENEM realizado em 2007 (redação e prova objetiva), a Rede
Municipal de Ensino apresentou um resultado de 50,424 pontos,
situando-se acima da média nacional, de 47,816, e abaixo da média do
Estado de São Paulo, de 50,519 pontos.
d.5) Prova São Paulo 2007
A avaliação municipal denominada Prova São Paulo utiliza
procedimentos metodológicos formais e científicos para coletar e
sistematizar dados e produzir informações sobre o desempenho dos
alunos do Ensino Fundamental.
Em 2007 foi realizada avaliação dos alunos de 2ª a 8ª séries, nas
disciplinas de Língua Portuguesa e Matemática. O resultado, divulgado
em 2008, apresentou o seguintes dados:
• Alunos da 2ª série: A proficiência média é de 50,3 pontos para
as disciplinas Língua Portuguesa e Matemática. Do total dos
alunos dessa etapa, 29,7% e 29,0% situaram-se abaixo da escala
de 50,3 pontos, respectivamente;
32
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
• Alunos da 4ª série: Os alunos dessa etapa alcançaram na média
166,6 pontos em Língua Portuguesa e 173,9 em Matemática.
Observou-se que 12,5% e 6,7% dos alunos, respectivamente,
encontravam-se abaixo da pontuação mínima esperada para
Língua Portuguesa e Matemática, de 125 pontos;
• Alunos da 6ª série: A pontuação média dos alunos dessa série
foi de 209,8 para Língua Portuguesa e 210,2 para Matemática.
Os resultados demonstraram que, para a disciplina Matemática,
todos os alunos alcançaram a pontuação mínima esperada de
125 pontos, no entanto, 0,7% dos alunos situaram-se abaixo
dessa pontuação em Língua Portuguesa;
• Alunos da 8ª série: Todos os alunos da oitava série obtiveram o
nível mínimo esperado de 125% nas disciplinas avaliadas, sendo
que, na média, foi auferida a proficiência de 240,0 para Língua
Portuguesa e 247,8 para Matemática.
Os resultados da Prova São Paulo 2008 estavam em fase de
processamento, análise e interpretação, até a data da elaboração do
Relatório Anual.
2. Insumos
Neste tópico, que representa todas as despesas e investimentos com
reforma e ampliação das unidades educacionais, limpeza, conservação
e vigilância, aquisição de equipamentos etc., foi observado pela
auditoria que, considerando a dimensão da Rede Municipal de Ensino,
é necessário o planejamento, o acompanhamento e a fiscalização para
atingir os fins propostos, caso contrário, o sistema educacional não
consegue se desenvolver adequadamente.
3. Proteção Social
Neste item encontramos um conjunto de ações e/ou problemas que,
inicialmente, não tem relação direta com a escola/ensino, mas que, em
virtude das carências sociais, passam a ter tratamento pelos gestores,
consumindo, em 2008, 17% dos recursos destinados à Educação. Os
exames mostraram que tais ações utilizam tempo precioso dos
profissionais das escolas, que poderia estar sendo aplicado ao ensino,
propriamente dito. Nesse sentido, a Administração prosseguiu
adotando, em 2008, a diretriz de liberar as direções das escolas de
tarefas relacionadas a esses programas, promovendo sua
terceirização, com o mínimo de participação do pessoal das unidades
escolares. São elas:
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Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
a) Programa Municipal de Alimentação Escolar
O Programa Municipal de Alimentação Escolar, com o objetivo de
suprir as necessidades nutricionais das crianças, jovens e adultos nele
inseridos, é desenvolvido com recursos do orçamento da Secretaria
Municipal de Gestão e de transferências governamentais federais, do
Programa Nacional de Alimentação Escolar do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educação.
Merenda Escolar
A Merenda Escolar pode ser preparada pelo Agente Escolar ou pode
ser terceirizada, com a contratação de empresa que fornece os
insumos, prepara as refeições na própria escola e as distribui.
Para a terceirização da merenda foi elaborado o Edital do Pregão
Presencial nº 73/2006/SMG, realizado em 2007, visando a contratação
de empresa especializada para prestação de serviços de nutrição e
alimentação escolar. Dessa licitação decorreram 6 contratos, ainda
pendentes de julgamento por este Tribunal.
Em 2008, a Auditoria realizou o acompanhamento da execução
contratual de um desses contratos, cujo resultado revelou
significativas falhas e impropriedades, tanto na execução quanto nos
aditamentos, demonstrando fragilidade dos controles internos do
Departamento de Merenda Escolar – DME, tais como, inexistência de
critério de contagem da merenda distribuída, não cumprimento de
parâmetros estabelecidos no edital, fornecimento de merenda a
unidades sem cobertura contratual, dentre outros.
Leve-Leite
No início de 2008, a gestão do Programa já sofria as consequências
das pendências apontadas no exercício anterior. Houve várias
tentativas de aquisição do produto por meio de licitação desde então,
mas diante das graves falhas detectadas nos editais, no
processamento das licitações e nos contratos, a distribuição do
produto com qualidade satisfatória foi garantida por meio de
sucessivos contratos emergenciais, os quais estão sendo analisados
em processos específicos, ainda pendentes de julgamento.
Em agosto de 2008, constituiu-se um Grupo de Trabalho, por meio da
Portaria Intersecretarial nº 005/SMG/SME/2008, com o objetivo de
promover estudos e propor alternativas de reorganização e
modernização das atividades pertinentes ao Programa, com
34
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Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
apresentação de relatório final. Em 2009, realizou-se licitação para
contratação do fornecimento do leito, objeto de análise em processo
específico.
b) Material e Uniforme Escolar
Em 2008, foi publicada pela Secretaria Municipal de Educação a
Portaria nº 4081/08, trazendo regulamentação interna dos
procedimentos para aquisição e distribuição dos Uniformes e Kit
Escolares para os alunos da Rede Municipal de Ensino.
Material Escolar
As fiscalizações realizadas em 2007 mostraram que o processo de
distribuição dos kits de material escolar demonstrou fragilidade no
planejamento, no controle do recebimento, tanto em relação à ausência
de verificação da qualidade do material recebido como na conferência
da quantidade entregue e na evidenciação do efetivo recebimento no
processo de pagamento.
Em 2008, foi realizado unicamente o acompanhamento do edital do
Pregão Presencial nº 93/2008, ainda não julgado por esta Corte, onde
houve destaque para o fato de que não constavam justificativas para a
escolha dos itens componentes de cada kit, contrariando
determinação nº 43 do Relatório de Contas da PMSP do exercício de
2007. Observou-se, ainda, que a Secretaria Municipal de Educação
não adotou providências visando corrigir as falhas apontadas por
ocasião das entregas dos kits de material escolar.
Uniformes Escolares
Quanto ao fornecimento de uniforme escolar, as fiscalizações
realizadas em 2008 demonstraram fragilidade no planejamento,
implicando em entregas após o início do ano letivo e irregularidades na
execução dos contratos, tanto pela falta de controle da qualidade e
quantidade do material recebido, quanto pela falta de comprovação da
sua efetiva entrega para fins de pagamento aos fornecedores.
Ficou evidenciado que os problemas já detectados anteriormente,
persistiam, levando a Secretaria Municipal de Educação a alterar em
2008 o modelo de contratação e distribuição dos uniformes. Por falhas
ocorridas no Edital do Pregão n° 94/07 para contratação da empresa de
logística, em 2008 foi utilizada a contratação emergencial. Para 2009,
houve nova alteração na sistemática para a distribuição dos kits. O
35
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Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
próprio fornecedor fará o embalamento, transporte e entrega pessoal
do material.
c) Transporte Escolar
O Programa de Transporte Escolar Municipal Gratuito – TEG foi
instituído em 2001 e destina-se aos alunos regularmente matriculados
nas Escolas Municipais de Educação Infantil, Ensino Fundamental e de
Educação Especial, com prioridade aos alunos portadores de
deficiências/necessidades educacionais especiais ou problemas
crônicos de saúde que dificultem ou impeçam a locomoção
A Auditoria constatou que, em 2008, o Programa transportou 81.385
alunos a um custo de R$ 100,4 milhões e foi operacionalizado de
acordo com a finalidade proposta, porém não cumpriu a meta anual de
109.860 alunos, prevista no Plano Plurianual 2006/2009. Verificou-se
que a redução do número de alunos está em consonância com as
demais medidas adotadas pela SME, como a ampliação do número de
vagas nas escolas, extinção do 3º turno diurno e a possibilidade de que
os alunos estudem em UE´s próximas às suas residências. No entanto,
ressaltou que o Programa necessita de aprimoramento em vários
aspectos, com destaque para a fragilidade dos controles exercidos.
d) Minha Biblioteca
O Programa Minha Biblioteca foi criado em 2007 a partir de um
convênio entre a Secretaria Municipal de Educação e a Câmara
Brasileira do Livro. Com o objetivo de conquistar as crianças para o
mundo da leitura, com conseqüente melhoria no aproveitamento
escolar, o Programa consiste na distribuição de uma maleta contendo
dois livros diferentes, para cada aluno do Ensino Fundamental. No ano
seguinte cada aluno receberia mais dois livros, de modo que ao final da
oitava série cada aluno teria dezesseis livros.
A primeira etapa do Programa foi implantada em 2007, e atendeu os
alunos de 1ª a 4ª série do Ensino Fundamental. Foram adquiridos
5.233 exemplares de cada um dos 107 títulos selecionados, totalizando
R$ 5,4 milhões de reais. Da análise dos técnicos restou concluído que
houve deficiências no planejamento do Programa, gerando alterações
em sua execução e atrasos na entrega. Apenas cinco Diretorias
Regionais de Ensino foram beneficiadas em 2007, com 107.089 kits
entregues. As restantes receberam 156.323 kits no primeiro semestre
de 2008. Houve sobra de 13.558 kits e 5.931 livros avulsos que
estavam armazenados no almoxarifado da Secretaria Municipal da
Educação. Constatou-se, ainda, que não foram formalizados os
36
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
devidos aditamentos ao Convênio, para adequar o Plano de Trabalho
ao efetivamente realizado.
e) Programa de Inclusão Digital – Telecentros
Sob execução da Secretaria Municipal de Participação e Parceria, o
programa visa propiciar a inclusão digital por meio da manutenção de
espaços de formação e capacitação da população, com recursos
concentrados na atividade “Operação e Manutenção dos Telecentros”.
Das 263 unidades previstas no contrato nº 18/SEPP/2006, firmado com
o Instituto de Organização Racional do Trabalho – IDORT, até abril de
2008, haviam sido implantadas 188, com empenho de recursos da
ordem de R$ 18,7 milhões.
Mediante convênio firmado com o Governo do Estado de São Paulo a
Prefeitura recebeu 49 unidades do INFOCENTRO, programa de
inclusão digital do Estado, elevando a quantidade de unidades
implantadas para 237.
Os técnicos observaram falhas administrativas no processo de
implantação das unidades, cujos contratos principais estão sendo
analisados em processos específicos, ainda não objeto de julgamento.
11 – SAÚDE
Gastos Legais
Em 2008 a Prefeitura cumpriu a exigência de aplicação mínima de
recursos nas ações de saúde, fixada em 15% da receita dos impostos
arrecadados, estabelecida pela Emenda Constitucional nº 29/00.
Não obstante, houve destaque no Relatório para o fato de que, em
que pese já ter sido objeto de Determinação deste Tribunal, no
Parecer das Contas de 2007, persiste pela Administração o
procedimento inadequado de contabilização dos gastos legais com a
saúde, em dois aspectos: (a) não considerar para cálculo a soma das
despesas efetivamente liquidadas, conforme art. 4º da Portaria nº
2.047/2002 do Ministério da Saúde; (b) inadequada forma de
apropriação relativa aos recursos repassados para as instituições
filantrópicas e organizações sociais, os quais são considerados
integralmente aplicados na Saúde, a partir dos valores empenhados, e
não por aqueles efetivamente liquidados pelas entidades, apurados
nas prestações de contas.
37
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
ISO 9001
Esses procedimentos são tidos por inadequados por não assegurarem
consistência quanto ao montante final efetivamente aplicado, apesar
de, no exercício em exame, isso não ter sido suficiente para
comprometer o cumprimento do gasto mínimo legalmente exigido nas
ações de saúde, na medida em que se verificou o atendimento do
mandamento legal, tanto pelo montante das despesas empenhadas,
demonstradas pela Prefeitura no valor de R$ 3,3 bilhões (19,4% da
receita específica de R$ 16,8 bilhões), como pelas despesas
liquidadas,
que
apuradas
pela
Auditoria,
somam
12
R$ 3,0 bilhões (17,8% da referida receita).
Além das despesas com recursos próprios municipais, outros recursos
provenientes de transferências da União e do Estado foram
empenhados para atender projetos e programas específicos da
Função Saúde, no valor de R$ 1,4 bilhão, em que pese tais valores
não estejam associados ao dispêndio mínimo constitucional,
totalizando no global R$ 4,7 bilhões.
Analisando a execução orçamentária da Saúde em 2008, do total de
recursos aplicados na Função Saúde o Tesouro Municipal contribuiu
com 74,3%, sendo que o restante adveio de transferências federais
(22,5%) e estaduais (0,9%). A análise da evolução dessa composição,
nos últimos cinco anos, revela uma tendência de aumento significativo
da participação dos recursos municipais em contrapartida à redução
dos repasses federais, conforme demonstrado abaixo:
Cód.
00
02
03
06
07
Fonte
Tesouro Municipal
Transferências Federais
Transferências Estaduais
Rec. Própr. da Adm. Indireta
Receita Condicionada
Total
2004
62,86
36,32
0,82
0,00
0,00
100,00
2005
67,50
30,97
1,53
0,00
0,00
100,00
2006
68,45
27,87
1,20
2,14
0,34
100,00
2007
69,63
27,27
0,17
2,37
0,56
100,00
2008
74,35
22,55
0,86
0,06
2,17
100,00
Os principais dispêndios são verificados com a Administração Geral
no montante de 42% do orçamento da saúde (despesas com pessoal,
manutenção predial e demais atividades meio); Assistência
Hospitalar e Ambulatorial onerando 43% (despesas para os serviços
próprios de atendimento hospitalar) e Atenção Básica, com 14% do
orçamento, para os programas de gestão vinculados aos primeiros
cuidados da saúde, executados pelos parceiros privados e pelas
Unidades Básicas de Saúde.
12
Tabela 1 (fls.224) e Tabela 9 (fls. 232) do RAF/2008
38
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
Do montante total aplicado, verifica-se que cerca de 97% são despesas
correntes e apenas 3% são despesas de capital, as quais, vêm
apresentando um pequeno crescimento nos últimos anos. Houve
destaque também para o fato de que, entre 2004 e 2008, houve um
acréscimo de 130% nas despesas relacionadas à terceirização dos
serviços de saúde, quer seja por meio dos convênios ou dos contratos
de gestão.
Fundo Municipal de Saúde
O Fundo Municipal de Saúde, previsto como elemento constitutivo do
SUS no parágrafo 3º do art. 77 do ADCT CF/88 e, no âmbito municipal,
pela Lei 13.563/03 e decreto regulamentador, não tem sido
operacionalizado de acordo com o disposto nas legislações supra
referidas, visto que o mesmo é contabilizado apenas pelas despesas,
não demonstrando a movimentação das receitas vinculadas ao
mesmo, que não são repassados previamente mediante depósito em
conta corrente específica, como determina a Lei 4.320/64.
Estrutura Organizacional da Saúde
Os serviços de saúde são hierarquizados, ou seja, divididos em níveis
de complexidade: (a) baixa: Atenção Básica – engloba conjunto de
ações voltadas à promoção da saúde, prevenção de doenças,
diagnóstico, tratamento e reabilitação de pacientes, em questões de
menor complexidade, garantindo acesso à clínica médica e
especialidades básicas (pediatria, obstetrícia e ginecologia); (b) média:
Atenção Básica Ampliada – agregando as consultas especializadas
em nível ambulatorial e o pronto atendimento e (c) alta: Gestão Plena
– incluindo a presença de rede hospitalar estruturada. Os dois últimos
níveis da pirâmide– Atenção Básica Ampliada e Gestão Plena –
devem, assim, ser utilizados somente quando necessários, o que
caracteriza o serviço primário de baixa complexidade, enquanto
primeiro nível de atenção à saúde, como a “porta de entrada” do SUS,
vez que a ele cabe proceder ao encaminhamento dos usuários para os
atendimentos de média e alta complexidade.
A responsabilidade pela oferta de serviços de saúde de Atenção
Básica é de gestão municipal, com financiamento sob responsabilidade
das três esferas de governo.
O Município de São Paulo tem a Gestão Plena do Sistema desde julho
de 2003, o que lhe confere, efetivamente, a gestão política formal da
saúde sobre as redes de Atenção Básica e Hospitalar, mas que, não
39
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
obstante, não viabilizou na prática, até os dias de hoje, a plenitude da
gestão da Regulação do Sistema em toda a rede hospitalar,
restringindo-se esta, na prática, unicamente aos serviços e
equipamentos próprios, conveniados, contratados (hospitais privados e
beneficentes) e municipalizados, mas não aos hospitais estaduais,
federal e privados. Tal fato mostra-se prejudicial ao Sistema de Saúde,
vez que inviabiliza o poder direto do Secretário Municipal na efetiva
regulação do sistema quanto ao controle sobre leitos vagos,
agendamento de exames, etc., prejudicando o fluxo de referência e
contra-referência entre os níveis de serviços da saúde no que diz
respeito aos hospitais estaduais, federal e privados.
Não obstante, a partir do momento em que o Município assumiu a
gestão Plena, houve significativo acréscimo de unidades de assistência
à saúde sob gestão municipal, contando em 2008 a rede SUS no
Município de São Paulo, amplamente considerada, com 796
estabelecimentos de saúde, sendo 718 sob gestão municipal, e 78
estadual.
A Secretaria Municipal de Saúde, na pessoa de seu Secretário, é
responsável pela gestão do Sistema Único no Município de São Paulo,
nos termos da Lei Federal 8.080/90, visando à implantação das
políticas, programas e projetos, segundo as diretrizes traçadas.
Integram a estrutura do SUS Municipal o Conselho Municipal de
Saúde, o Gabinete do Secretário, a Autarquia Hospitalar e as
Coordenadorias de Saúde.
A Lei Municipal nº 14.669/08 alterou a estrutura e as atribuições das
Autarquias Hospitalares Municipais Regionais. As Autarquias Regionais
Norte e Centro-Oeste passaram, respectivamente, a denominar-se
Autarquia Hospitalar Municipal e Autarquia Municipal de Serviços
Auxiliares de Saúde, enquanto as demais foram extintas e
incorporadas pela Autarquia Hospitalar Municipal. Como a Autarquia
Municipal de Serviços Auxiliares de Saúde não foi implantada, a gestão
atual da Rede Hospitalar Municipal (hospitais, pronto-socorros e
pronto-atendimentos) está sob a responsabilidade administrativa da
Autarquia Hospitalar Municipal, que tem unidade orçamentária própria,
e se encontrava, em 2008, ainda subdividida em Coordenadorias
Hospitalares da Saúde, situação esta alterada em 2009.
Afora a rede hospitalar, todos os demais estabelecimentos e serviços
que integram a organização da Rede Básica de Saúde (UBS´s, AMA´s,
CAP´s, Ambulatórios de Especialidades, laboratórios, etc.), estão
diretamente vinculados à Secretaria Municipal de Saúde, distribuído-se
40
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
a gestão: (a) ou através das 5 Coordenadorias Regionais - Norte, Sul,
Leste, Centro-Oeste e Sudeste (b) ou através de contratos de gestão
firmados com instituições qualificadas como Organizações Sociais.
Nova Modalidade de Gerenciamento
A Prefeitura de São Paulo vem realizando uma mudança na prestação
dos serviços de saúde sob sua responsabilidade institucional. A partir
da Lei Municipal n.º 14.132/06, a Secretaria Municipal de Saúde tem
firmado ajustes visando à gestão privada de serviços diversos da
saúde. Ainda em 2008, firmou contratos de gestão com quatro
instituições para gerir, cada uma, um hospital municipal, e outros 10
contratos de gestão para a execução de serviços vinculados à Atenção
Básica, de forma a cobrir, cada um, uma microregião da cidade.
Planejamento
Neste item, o destaque feito pela Auditoria foi no sentido de que, ao
longo dos últimos exercícios, este Tribunal tem questionado a SMS
pela não elaboração dos instrumentos de planejamento exigidos no
contexto do SUS, quais sejam, o Plano de Saúde, Programação Anual
de Saúde, e o Relatório Anual de Gestão, nos termos da Portaria nº
3085/2006 do Ministério da Saúde, para melhor definição e
planejamento das políticas públicas da Saúde.
Ao final do exercício de 2008, houve apenas a divulgação do chamado
“Plano Municipal para a Saúde”, por parte da SMS, sem que tal
documento reflita substancialmente a ação de planejamento almejada,
mas sim, apresentando-se à semelhança de um mero relatório de
atividades realizadas ao final do exercício em exame.
Controle Interno
Os técnicos constataram que a Secretaria Municipal de Saúde não
conta, ainda, com um Controle Interno eficaz que centralize as
informações e consolide os resultados alcançados pelos programas de
governo e emita relatórios gerenciais que permitam avaliações para
tomada de decisões, deficiência esta que já foi objeto de reiteradas
recomendações nos Relatórios das Contas do Executivo Municipal do
exercício de 2006 e 2007.
DESEMPENHO OPERACIONAL
Estratégia de Saúde da Família
41
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
A principal ação voltada à Atenção Básica da Saúde desde a
implantação do SUS, em nível federal, é o denominado “Programa de
Saúde à Família” – PSF, iniciado como projeto piloto de estratégia de
reorganização do modelo assistencial em 1994, para a promoção da
saúde, alterando o sistema tradicional anterior de medicina curativa,
para o modelo de prevenção de doenças, reabilitação e atenção
integral à população.
O atendimento do PSF é prestado na Unidade Básica de Saúde ou no
domicílio, por profissionais que compõem as equipes de Saúde da
Família (médicos, enfermeiros, auxiliares de enfermagem e agentes
comunitários de saúde). A Unidade de Saúde da Família, dentro de sua
esfera territorial, é responsável pelo cadastramento e o
acompanhamento da população vinculada ao programa
No exercício de 2008, o programa contou com 886 equipes, número
que, embora superior ao registrado em 2007 (830 equipes), foi ainda
inferior à meta de 1080 equipes, prevista no Plano Plurianual de
Investimentos.
No âmbito do Município de São Paulo, o PSF está sendo implementado
por meio de convênios e contratos de gestão. Para a consecução das
atividades no período, foi repassado às entidades parceiras executoras
do Programa o montante de R$ 354,3 milhões pela sua rubrica própria
(4111) - o que dá maior transparência à sua execução – além de outras
verbas destinadas ao Programa por meio dos contratos de gestão.
Quanto aos aspectos operacionais, em 2008 não houve uma avaliação
específica do programa, mas sim, os trabalhos foram direcionados para
a análise formal e acompanhamento dos convênios que executam tal
programa, os quais serão objeto de julgamento fora do âmbito do
processo de contas.
Principais Programas Contábeis da Saúde
Os técnicos apresentaram quatro principais programas municipais
auditados, nos quais foram empenhados 56% do total de gastos da
Função Saúde, abrangendo tanto a rede hospitalar quanto a atenção
básica. Vejamos cada um deles.
Programa Integralidade da Atenção
A integralidade é um dos princípios basilares do SUS, de forma a incluir
no conceito de saúde pública não só as ações curativas, mas também
as de caráter preventivo, e está identificado no orçamento municipal
42
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
ISO 9001
por este programa, que teve empenho total no exercício de R$
1.588.426.277,21. Visa integrar as ações da saúde, alcançando
atividades com vistas à promoção, proteção e recuperação da saúde,
sendo executado em todas as unidades da rede municipal direta e
indireta. A tabela abaixo evidencia uma evolução histórica dos gastos
deste programa por projeto/atividade.
Cód.
4111
Projeto/Atividade
Operação e Manutenção de Unidades de
Saúde, Vigilância e Dengue
Oper./Manut.Unid.Hospitalares, P.S,
/Atendimentos e Ambulatórios
Contribuição ao Hospital Servidor Público
Municipal – HSPM
Oper.e Manut. Serv.de Atendimento Médico
de Urgência - SAMU
Administração do Material Hospitalar,
Ambulatorial e Odontológico
Operação e Manutenção do Programa
Saúde da Família - PSF
4116
Contribuição a Autarquias Hospitalares
515.509.822,35
0,00
0,00
4117
Manutenção de Equipamentos de Saúde
7.351.922,54
7.637.955,47
5.350.770,74
4119
0,00
0,00
10.086,06
26.305.301,27
27.089.716,77
32.861.721,81
11.160.884,50
11.661.481,19
14.780.016,22
0,00
323.278,27
0,00
6933
Projeto Sentinela
Gratificação de Municipalização e Agentes
de Saúde
Servidores Comissionados no Hospital Serv.
Público Municipal - HSPM
Convênio n° 035/2004 SMS/GRAACC P.A.
n° 2204-0.266.797-7 - E 3656
Aditivo do Termo de Convênio 035/04 PMSP
e o GRAACC - E 1142
540.000,00
0,00
0,00
9527
Implantação de UTI Adulto
4101
4103
4104
4105
4107
4120
4121
6922
Total
2006
2007
75.706.536,71
2008
96.198.373,25
140.311.872,69
309.399.728,03 453.903.562,53
943.848.101,86
48.000.000,00
0,00
0,00
3.018.979,77
8.017.394,75
12.518.491,52
35.219.926,97
49.144.384,62
88.005.942,54
350.448.727,80 322.575.742,19
350.739.273,77
0,00
309.952,00
0,00
1.382.661.829,9
4 976.861.841,04 1.588.426.277,21
Programa Fortalecimento da Assistência
Este programa, que teve total empenhado no exercício de
R$ 83.592.616,61, está vinculado às despesas com investimentos na
saúde, seja relacionadas à construção de novas unidades ou aquisição
de novos equipamentos. Dentre as ações deste programa, destaca-se
em 2008 a construção e instalação dos hospitais do M’Boi Mirim e a
ampliação e reforma dos Equipamentos de Saúde já existentes. A
tabela abaixo evidencia uma evolução histórica dos gastos deste
programa por projeto/atividade.
Cód.
Projeto/atividade
2007
2008
41.926,92
6.639.539,69
1.381.083,75
Ampliação e Reforma de Equipamentos
3101 de Saúde
13.999.831,85
33.552.495,5
7
44.914.189,1
9
3100 Construção de Equipamentos de Saúde
2006
43
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
ISO 9001
Aquisição de Equipamentos para
3104 Unidades de Saúde
Construção e Instalação do HM M’Boi
3114 Mirim
Construção e Instalação do HM de
3116 Cidade Tiradentes
7.144.391,70
9.253,31
12.856.082,8
7
32.426.158,12
25.802.470,5
2
24.441.260,8
0
35.780.822,18
203.119,16
-
4.871,09
66.206.878,2
5
83.592.616,6
1
Constr. de Centro Comunitário da UBS Jd.
9715 Vera Cruz - E 1143
Total
89.398.001,86
Programa SUS com Qualidade
Aqui concentra-se a atividade de coordenação, integração e regulação
do SUS, consistente no registro das despesas relacionadas aos
pagamentos das prestadoras de serviços da rede hospitalar que
atendem pacientes do SUS – basicamente os parceiros privados
(entidades filantrópias e os hospitais privados contratualizados)
apresentando empenho total no exercício de R$ 423.274.729,23. A
tabela abaixo evidencia uma evolução histórica dos gastos deste
programa por projeto/atividade.
Cód.
4108
Projeto/atividade
Apoio à Consolidação da participação
Social no SUS – Municipal
4113
Coordenação de Integração e
Regulação do Sistema de Saúde
Total
2006
2007
2008
118.624,60
57.356,66
57.412,66
516.133.635,2
4
488.833.083,0
8
423.217.316,5
7
516.252.259,8
4
488.890.439,7
4
423.274.729,2
3
Programa Assistência Farmacêutica
Este programa visa desenvolver as atividades ligadas à assistência
farmacêutica, tais como seleção, programação, aquisição,
armazenamento, distribuição de medicamentos, etc., para a atenção
básica, que, em 2008, apresentou empenho total de R$ 98.015.210,05,
com despesas liquidadas de R$ 97.134.973,24.
Quanto à regularidade do abastecimento, constatou-se que todos os
medicamentos estavam disponíveis para utilização dos usuários em
100% da amostragem das Unidades inspecionadas, as quais estão
sendo abastecidas quinzenalmente, fator tido como positivo pela
Auditoria, por assegurar estoques adequados. Diante deste quadro, a
44
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
ISO 9001
meta prevista do PPA – de abastecer 571 Unidades – foi atendida
plenamente, ao que tudo indica. Segue abaixo o quadro histórico da
evolução das despesas deste programa.
Cód.
4106
4109
Projeto/atividade
Operação da Assistência
Farmacêutica
Operação e Manut. das Farm.
Populares
Total
2006
47.894.157,00
805.668,43
48.699.825,43
2007
77.670.283,7
4
2008
97.134.973,2
4
803.143,62
78.473.427,3
6
880.236,81
98.015.210,0
5
Esta rubrica agrega também o programa das Farmácias Populares,
mantido integralmente com recursos financeiros provenientes de
transferências federais, estando a Administração Municipal
responsável apenas pelos gastos com aluguel e manutenção das 16
Unidades em funcionamento.
Principais programas de gestão da saúde no Município
a) Atendimento Médico Ambulatorial – AMA - este projeto é um
modelo de gestão da Assistência Médica Ambulatorial na Atenção
Básica, criado para absorver a demanda dos usuários com quadros
agudos, em situação de urgência/emergência de baixa e média
complexidade, programa sobre o qual a Auditoria alcançou as
seguintes constatações:
•
O Município superou a meta de implantação de 90 unidades de
AMA’s prevista no Plano Plurianual até 2008, tendo sido
implantadas 120 unidades ao final do exercício;
•
Das 30 AMA’s avaliadas, 22 apresentaram atendimento de pediatria
abaixo da meta – 2.112 consultas/mês – causado, principalmente,
pelo déficit de profissionais médicos nas unidades;
•
Com a migração dos pacientes de UBS para os serviços de AMA, a
questão preventiva da saúde está sendo em parte preterida,
implicando em riscos de doenças crônicas e tratamentos custosos;
•
O incremento nos gastos realizados com as AMA’s (que cresceu
356%) não refletiu, estatisticamente, em um proporcional aumento
da oferta dos serviços (69% de acréscimo), o que pode demonstrar
uma possível ineficiência na gestão dos serviços, uma vez que, de
2007 para 2008, os gastos triplicaram, enquanto que a produção
(número de atendimentos registrados) apenas duplicou;
45
ISO 9001
•
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
Subsistem fragilidades no Controle Interno da administração dos
convênios para os Atendimentos Médicos Ambulatoriais, já
reiteradamente apontadas.
b) AMA’s Especialidades
Em 2008 foram inauguradas 5 AMA´s Especialidades que têm
como diferencial, ao invés do atendimento emergencial/urgência,
o agendamento prévio das seguintes especialidades: ortopedia,
urologia, reumatologia, cirurgia vascular, endocrinologia,
cardiologia e neurologia. Oferecem também exames
especializados, tais como eletrocardiograma, Holter, teste
ergométrico, ultrassonografia, dentre outros.
Como a
implantação desse programa foi inaugurada no segundo
semestre, em ambulatórios especializados ou hospitais, não
houve tempo suficiente para uma análise operacional de seu
funcionamento.
c) Medicamentos Essenciais para a Rede Básica e Central de
Abastecimento de Materiais e Medicamentos
Neste item, o apontamento foi no sentido de que houve avanços
quanto à organização do processo de abastecimento e
distribuição de medicamentos, materiais médico-hospitalares e
odontológicos, refletindo em melhora a partir de duas ações
básicas realizadas: o alinhamento entre a Relação Municipal de
Medicamentos Essenciais (REMUME) para a rede de Atenção
Básica, e o desenvolvimento do procedimento de informatização
do processo de logística dos medicamentos.
d) Remédio em Casa
Cuida este projeto da entrega domiciliar, via remessa postal, de
medicamentos hipertensivos e hipoglicemiantes para um período
de 90 dias, aos pacientes deles necessitados, visando garantir o
acesso efetivo da população aos medicamentos padronizados.
Até o final de 2008, 416 Unidades estavam aptas a realizar o
cadastramento dos pacientes interessados no Programa, tendo
sido cadastrados 114.810 pacientes, das 416.114 prescrições
acumuladas no exercício.
e) Tratamento do Diabetes e Automonitoramento Glicêmico
O cadastramento de pacientes neste projeto teve início em 2005,
46
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
e viabiliza o acesso a itens padronizados, tais como aparelho
glicosímetro, lancetas para coleta de sangue digital, tiras
reagentes, etc. Atualmente, a distribuição destes insumos ocorre
em apenas 75 unidades de referência, fator este tido como
positivo vez que reflete um processo de racionalização da
distribuição desses insumos.
f) Oxigênio Domiciliar
O Protocolo de Distribuição de Oxigênio Domiciliar contou com
um aumento moderado de pacientes cadastrados, passando de
2.354 pacientes em 2007 para 2.606 até dezembro de 2008,
inexistindo registros sobre a demanda total pelo serviço.
g) Rede de Proteção à Mãe Paulistana
Desde a sua implantação em 2006, este projeto contribuiu para a
ampliação do acesso ao pré-natal, visto que em 2007 foram
cadastradas 187 mil gestantes, número que evoluiu para 254 mil
atendimentos em 2008.
h) Aprendendo com Saúde
Este projeto objetiva diagnosticar e intervir precocemente,
incentivando a prática de hábitos saudáveis, e é realizado na
própria rede municipal de ensino, em parceria com a Secretaria
Municipal de Educação. O atendimento de escolares é feito por
equipes
multiprofissionais
integradas,
dentre
outras
especialidades, por pediatras, enfermeira e auxiliares,
contratados por entidade parceira.
i) Acompanhamento do Idoso
Este projeto, implantado em 2006, tem por objetivo assistir a
população idosa dependente e socialmente vulnerável, em suas
necessidades diárias (consultas médicas, bancos, feira-livres e
atividades sociais), e é realizado por meio de dois convênios,
contando com 14 equipes que atendem cerca de 1.400 idosos,
contingente este que corresponde apenas a 0,2% da população
SUS dependente, nessa faixa etária.
Após a análise dos projetos/atividades de maior relevância, houve,
ainda, dentro da análise operacional da saúde, a apresentação de
dados quantitativos da produção geral da rede de saúde municipal,
com enfoque nos atendimentos dos ambulatórios, hospitais e serviços
de imagem, incorporados ao Relatório da Auditoria a partir de
47
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
informações disponibilizadas pela Secretaria Municipal de Saúde,
sintetizados da seguinte forma:
1. Produção Ambulatorial (baixa complexidade)
O Relatório da SMS aponta que a produção do Sistema Único de
Saúde - SUS na Cidade de São Paulo, em 2007, foi de 13,7
milhões de consultas médicas básicas, elevando em mais de 1,8
milhão o total de consultas em relação ao ano anterior. Este
aumento deve-se fundamentalmente à implantação das unidades
de Assistência Médica Ambulatorial (AMA) que produziram no
período, 3.748.098 consultas médicas de urgência na clínica
básica, um incremento de 161% em relação a 2006 (1.435.016
consultas). Neste mesmo período, não houve alteração
significativa do número de atendimentos nas UBS.
2. Produção Hospitalar (média e alta complexidade)
Segundo dados da Secretaria Municipal de Saúde, no ano de
2008 foram realizadas 585 mil internações hospitalares no SUS
da capital. Deste total, 107 mil foram realizadas por serviços
próprios da SMS, 116 mil em hospitais conveniados sob gestão
municipal e 362 mil em hospitais sob gestão estadual.
Os técnicos examinaram a evolução histórica dos indicadores da rede
hospitalar municipal, com exceção dos hospitais Tiradentes e M´Boi
Mirim, administrados por Contrato de Gestão, e obtiveram os seguintes
resultados entre os exercícios de 2004 e 2008:
•
O número de atendimentos de urgência e emergência apresentou
queda de 20% no período, finalizando 2008 com 2,4 milhões de
atendimentos. Esse fato guarda relação com o surgimento das
AMAs, que a partir de 2006, absorveram parte da demanda.
•
Do mesmo modo, o atendimento ambulatorial dos hospitais, com
293 mil consultas realizadas em 2008, apresentou redução de 14%
em relação ao ano de 2004.
A implantação das AMAs
Especialidades contribuiu para essa tendência.
•
Em 2008 foram realizadas 38,4 mil cirurgias, representando um
aumento de 6% em relação ao ano de 2004.
•
Dentre 12 hospitais municipais, 09 apresentaram queda na
realização de partos (-29%) e três apresentaram aumento (+70%),
resultando em uma queda média total de 10%.
48
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
•
As taxas de mortalidade caíram em 07 hospitais, apresentando uma
redução média total de 7,7%. Entretanto, em 05 hospitais observouse o aumento das taxas, onde se destaca o Hospital Benedito
Montenegro com aumento em 32% de sua taxa de mortalidade.
•
O número de leitos nas unidades hospitalares seguiu uma linha
decrescente, salvo algumas exceções. A explicação apontada para
o fato decorre das constantes reformas realizadas no período.
•
A taxa de permanência média de 5,9 dias/ano por internação,
verificada nos 14 hospitais analisados, foi considerada num
patamar adequado, tendo presente os parâmetros SUS de 5,5 dias.
•
Verifica-se uma tendência geral de diminuição nas taxas de
ocupação das unidades hospitalares. Em 10 hospitais a taxa média
diminuiu 16%, e no geral a taxa média caiu 5% entre 2004 e 2008.
3. Serviços de exames de imagens
O Relatório da Auditoria, ainda avaliando a prestação dos
serviços pela AMPLUS em 2008, foi conclusivo no sentido da
grave deficiência desses serviços, os quais não foram
desempenhados de maneira eficiente, elencando as seguintes
constatações:
•
Falta de controle periódico para garantir o cumprimento das
diretrizes básicas do uso, posse e armazenamento de fontes de
radiação ionizante.
•
Existência de demanda reprimida por exames, em especial
mamografias e ultrassonografias, visto que estas foram realizadas
em apenas 7,6% das mulheres SUS dependentes no Município.
•
Ausência de setor responsável pela gestão dos exames de imagem
em sua globalidade, com processamento em sistema, falta de
controle qualitativo dos serviços prestados e de médicos para a
realização de exames ultrassonográficos.
•
Deficiência gerencial da SMS que inviabilizou a instalação de
equipamento de ressonância magnética no Hospital Dr. Fernando
Mauro Pires da Rocha, aparelho este que já se encontrava locado
pela AMPLUS, contratada à época para a execução dos serviços de
imagens.
49
ISO 9001
•
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
A AMPLUS subcontratou empresas para a prestação dos serviços
médicos e técnicos de imagem, sem que estas apresentassem a
devida documentação quanto à capacidade técnica exigida.
A contratação dos serviços de diagnóstico por imagens com a empresa
AMPLUS foi encerrada em março 2009, passando tais serviços a ser
realizado por Organizações Sociais mediante Contratos de Gestão,
cujo desempenho só poderá ser objeto de análise no próximo
exercício.
Gestão privada dos Hospitais qualificados como OS
Os exames realizados pela Auditoria nos serviços de saúde,
executados através dos Contratos de Gestão, apontaram para falhas
do controle que se configuram em riscos potenciais, em face de:
•
Falta de recursos humanos para a fiscalização da gestão financeira;
•
déficit de médicos nas unidades gerenciadas pelos contratos de
gestão;
•
nas unidades de PSF, as visitas dos agentes comunitários estão
abaixo do previsto e as metas de consultas médicas não estão
sendo atingidas;
•
com relação aos hospitais, as metas de produção estabelecidas nos
planos de trabalho dos contratos de gestão não estão sendo
atingidas nos atendimentos de urgência/emergência e na realização
de exames;
•
a Comissão de Acompanhamento e Fiscalização que tem como
atribuição o acompanhamento da execução dos Contratos de
Gestão, não está devidamente constituída infringindo o disposto no
artigo 8º13 da Lei Municipal nº 14.132/06.
12 – TRANSPORTES
A Cidade de São Paulo, em dados de 2008, apresenta uma população
que ultrapassa 10 milhões de habitantes, uma frota próxima de 6,0
milhões de veículos e uma malha viária de aproximadamente 15.500
13
Art. 8º. Sem prejuízo do disposto no art. 7º-A desta lei, o Secretário Municipal ou a autoridade supervisora da área de
atuação da entidade constituirá, ainda, Comissão de Acompanhamento e Fiscalização da execução do contrato de gestão
firmado com a organização social no âmbito de sua competência. (Nova Redação dada pela Lei Municipal nº. 14.664/08)
50
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
km. Nas ações vinculadas à Função Transportes, foram gastos no
exercício R$ 1,8 bilhão, valor este 34% superior em relação a 2007.
O maior volume de recursos foi destinado ao programa “Mobilidade e
Acessibilidade Urbana”, que envolveu 82% dos gastos, os quais foram
aplicados, principalmente, nas seguintes atividades: 1) gerenciamento
dos transportes pela SPTrans (R$ 285 milhões) 2) compensações
tarifárias nos transportes coletivos (R$ 630 milhões) e 3) nos serviços
de engenharia de tráfego executados pela CET (R$ 364 milhões).
Dentre os maiores dispêndios com investimentos, destacam-se os
relacionados com as obras do METRO (R$ 275 milhões) e com a
implantação do Corredor Expresso Tiradentes (R$ 74 milhões).
Concessão e Permissão dos Serviços de Transporte Coletivo de
Passageiros
Os técnicos reiteraram os apontamentos consignados nos Relatórios
de Contas de exercícios anteriores, em relação às irregularidades
constadas nos procedimentos da Concessão e da Permissão dos
serviços de transporte coletivo no âmbito do município, notadamente,
quanto à descaracterização da concessão e dos critérios de
remuneração dos operadores, além de irregularidades constatadas por
ocasião dos acompanhamentos da execução dos respectivos contratos
de concessão e termos de permissão, apurados em processos
específicos.
Remuneração dos Operadores do Sistema
Após um ano de vigência da Portaria 069/07, que estabelecia até então
a forma de remuneração dos operadores do Sistema de Transporte
Coletivo, em 2008 houve a formalização entre a Secretaria Municipal
de Transportes e as Concessionárias de um Termo de Aditamento cujo
objeto foi o reajuste/reequilíbrio dos valores tarifários, que passou a
vigorar a partir do mês de março. No que diz respeito aos contratos de
permissão, também foi assinado em maio de 2008 um Termo de
Aditamento, com o mesmo objetivo, reajustando as tarifas a partir de
março/2008, de forma retroativa.
Em relação à renovação da frota de veículos, os técnicos verificaram
que a idade média máxima de 5 (cinco) anos vem sendo atendida, com
o rejuvenescimento da frota, tanto pelas concessionárias como pelas
51
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
permissionárias. Entretanto, foi verificado ainda o descumprimento, por
ambos os operadores, da idade máxima de fabricação dos veículos
utilizados (10 anos para ônibus e 7 anos para microônibus).
Indicadores Qualitativos - ANTP
O Relatório apontou resultados da Pesquisa de Imagem dos
Transportes na Região Metropolitana de São Paulo, realizada pela
Associação Nacional de Transportes Públicos em 2008, que teve por
objetivo conhecer o nível de satisfação dos usuários em relação aos
serviços oferecidos pelas principais modalidades de transporte,
revelando, em síntese, que:
• Em todas as modalidades de transporte (Metrô, Trem, Ônibus e
Microônibus) a satisfação do usuário situou-se num patamar
inferior ao do ano anterior, com exceção aos ônibus que circulam
no Corredor São Mateus/Jabaquara, que apresentaram
recuperação ao parâmetro verificado em 2006;
• O problema relacionado à demora da viagem devido ao trânsito,
mais intensamente apontado pelos usuários como fator negativo,
elevou-se de 84% para 88% . O segundo problema (demorar muito
para passar) é também apontado pela grande maioria dos
entrevistados (80%), e, quanto ao terceiro problema mais indicado
(estar sempre lotado), com 77%, apresentou forte elevação em
2008;
• Em relação ao transporte por meio de Microônibus, na Capital, o
item mais preocupante diz respeito à má dirigibilidade pelos seus
motoristas, indicado por 73% dos entrevistados. Em seguida
aparecem os problemas “ter maior risco de acidente” (67%) e
“tratarem muito mal o usuário” (64%);
• Constatou-se que, em 2008, 37% dos entrevistados da Região
Metropolitana passaram por mudanças na maneira de se
deslocarem, as quais foram motivadas, principalmente, pelo tempo
gasto no trânsito e pelas conduções lotadas.
Indicadores Qualitativos - Nossa São Paulo
Pesquisa realizada pela Organização Movimento Nossa São Paulo
revelou que 52% da população não aprova a qualidade do transporte
público oferecida na Capital e 61% reprovam o tempo médio de espera
nos pontos de ônibus. Contudo, o maior grau de insatisfação, apontado
52
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
ISO 9001
por 83% dos entrevistados, é com o trânsito da Capital, cujos reflexos
impactam na qualidade dos transportes públicos.
Demonstrativos Extracontábeis
Transporte Coletivo
do
Sistema
Municipal
de
Os balancetes do Sistema apresentados para exame da Auditoria
evidenciaram diversas impropriedades, que impediram os técnicos de
atestar se os valores apresentados representam adequadamente a
posição financeira, patrimonial e o resultado das operações, além do
fato de que têm tais demonstrativos sido utilizados como meros
instrumentos de controle interno da SPTrans, não apresentando
assinatura dos responsáveis.
Sistema de Bilhetagem Eletrônica
Avaliações da Auditoria revelaram uma evolução positiva do Sistema
de Bilhetagem, o qual se apresenta maduro, com boa estabilidade e
baixa ocorrência de falhas. Não obstante, ainda oferece oportunidades
de melhoria vez que não existe um acompanhamento sistemático,
objetivando a detecção, avaliação e tratamento de seus riscos.
Sustentabilidade econômica do Sistema de Transporte Coletivo
O Sistema Municipal de Transporte Coletivo apresentou em 2008 um
aumento da dependência de subsídios públicos para o seu equilíbrio
econômico-financeiro. Com base nos demonstrativos de Fundos e
Usos elaborados pela SPTrans, verifica-se que, em 2008, a receita
tarifária arrecadada de R$ 3,5 bilhões foi insuficiente para suportar o
custo total apurado no Sistema, de R$ 4,5 bilhões, resultando em um
déficit econômico de R$ 982,0 milhões, representativo de um
aumento de 67% sobre o déficit apurado em 2007.
Os contínuos e relevantes déficits financeiros do Sistema Municipal de
Transporte Coletivo têm levado ao aumento constante de recursos
públicos aplicados com a finalidade de equilibrar seu fluxo de caixa. Em
2008, grande parte do déficit foi coberto com repasses derivados da
dotação “Compensações Tarifárias”, no valor de R$ 630,0 milhões, e
com recursos oriundos da dotação “Gerenciamento de Transporte”, do
orçamento da Prefeitura, que ingressam no Sistema por meio do
contrato firmado com a SPTrans. A utilização desta última dotação é
imprópria, segundo a Auditoria, por remunerar despesas relativas aos
terminais de ônibus, comercialização, fiscalização e gerenciamento,
caracterizando também, indiretamente, subsídio ao Sistema.
53
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
Os técnicos apontaram, ainda, outras fontes de recursos que
impropriamente foram utilizadas em 2008 para equilibrar as contas do
Sistema, dentre as quais, ressaltaram os recursos correspondentes aos
créditos eletrônicos do Bilhete Único - em poder do público por ainda
não ter sido utilizado pelos usuários – no valor de R$ 274 milhões,
aplicados antecipadamente em pagamentos de obrigações do Sistema.
Corredores de Ônibus/ Terminais/ Estações de Transferência
O Relatório revela que os 123 km de corredores em operação,
complementados por mais 110 km em fase de projeto e de contratação,
poderão alcançar 233 km de corredores no Município. Não obstante,
esta extensão mostra-se aquém do planejamento efetuado para o novo
Sistema de Transporte Coletivo de Passageiros na Cidade de São
Paulo, que previu a implantação de 300 km, conforme Termo de
Compromisso assinado em 31 de março de 2006, entre a Secretaria
Municipal de Transportes e as Concessionárias.
Do mesmo modo, os terminais de ônibus implantados, num total de 26,
não atendem à previsão de 46 terminais que deveriam estar operando,
entretanto, esta quantidade poderá ser alcançada se considerados os
terminais em fase de projetos e os terminais do Expresso Celso Garcia.
Quanto às estações de transferência, do total de 345 constantes do
Termo de Compromisso, existem 08 estações implantadas e 47 em
fase de projeto, resultado este que guarda relação com a implantação
do Bilhete Único, que permite a integração do usuário em qualquer
parada, reduzindo assim a importância da quantidade das estações
inicialmente previstas.
Serviços de Engenharia de Tráfego - Fluidez e Rodízio
Segundo dados da CET e do DETRAN, verificou-se que, em 1996,
antes da implantação do rodízio de veículos, o índice de lentidão médio
diário era de 101 km. Em 2007 esse índice atingiu 109 km. Já no início
de 2008, o índice de lentidão passou a bater recordes seguidos, com
vários dias registrando média entre os picos da manhã e da tarde com
mais de 200 km de extensão.
Conforme informações do DETRAN, a média do crescimento
percentual da frota entre 1998 e 2005 é de 1,5% ao ano. Porém, mais
recentemente esse crescimento acelerou, em 2006 foi de 5,3%, em
2007 de 6,6% e em 2008 de 6,4%.
54
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
Esse quadro exigiu da Administração Municipal considerar novas
alternativas para o controle da demanda pelo uso do viário, dentre as
quais, a implantação de restrições ao tráfego também para caminhões,
estabelecidas a partir do mês de maio de 2008 pelo Decreto nº
49.487/08, medida esta que, segundo relato da CET, resultou no
aumento da velocidade média da ordem de 34%, em quatro rotas
pesquisadas.
Não obstante, a média dos índices de congestionamento no segundo
semestre de 2008, embora com melhora em relação ao início do ano,
permaneceu alto, em torno de 102,8 Km de extensão, acima das
médias que se verificava até 2005 (96 km).
Pólos Geradores de Tráfego
A Auditoria aponta que houve um aprimoramento dos principais
procedimentos adotados para análise do impacto de empreendimentos
de grande porte nas vias da Cidade, em especial quanto à redução do
estoque de processos e o tempo médio de atendimento para a emissão
de Certidões de Diretrizes. Entretanto, não há registro de
monitoramento das várias etapas referentes ao Termo de Recebimento
e Aceitação Definitiva, além da constatação da existência de grandes
Pólos Geradores de Tráfego que, embora em funcionamento,
apresentam pendências na realização de medidas mitigadoras
propostas em Certidões de Diretrizes.
Sinalização Viária
Segundo relatório da CET, no ano de 2008 houve redução da execução
da sinalização viária horizontal (pinturas e faixas) e da sinalização
vertical (placas de disciplina de trânsito ou orientativas). Já a
implantação de semáforos cresceu cerca de 26%, conforme demonstra
o quadro seguinte:
55
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
ISO 9001
Período
O
2004
Horizontal
(pintura em m²)
120.954
Vertical
(unidades)
Semáforos
(unidades)
13.933
1.923
2005
138.318
5.685
794
2006
392.584
14.582
1.495
2007
266.649
24.741
1.396
2008
211.181
20.358
1.765
Orçamento da CET aprovado pela Prefeitura foi praticamente 14%
inferior ao solicitado pela Empresa. Os técnicos ressaltaram que o
recente histórico de profundos cortes no orçamento da Empresa,
levaram à redução da realização de alguns serviços importantes,
aquém das quantidades desejadas. Exemplos desses cortes podem ser
observados no seguinte quadro:
Despesas
Proposta CET
(a)
Aprovado PMSP
(b)
Realizado
(c)
%
(b/a)
Pessoal
299.363.785
285.689.105
285.194.920
Salários/Encargos
256.727.977
240.393.405
240.254.247
93,6
93,6
42.635.808
45.295.700
44.940.673
106,2
105,4
136.725.982
70.423.206
63.228.934
51,5
46,2
57.906.150
21.321.773
21.373.038
36,8
36,9
0
17.760.657
14.893.250
0,0
0,0
Educação de Trânsito
1.017.797
358.013
400.867
35,2
39,4
Radares
1.284.900
742.686
742.686
57,8
57,8
Guinchos
23.744.720
9.413.157
5.673.123
39,6
23,9
Serviços Operacionais
40.452.885
11.155.182
11.323.967
27,6
28,0
Manutenção frota
9.940.966
9.671.738
8.822.003
97,3
88,7
Treinamento
2.378.564
0
0
0,0
0,0
Desp. Administrativas
64.480.393
70.507.117
58.867.385
109,3
91,3
Despesas Financ./Trib.
25.942.484
18.908.339
23.087.608
72,9
89,0
Outras
38.537.909
51.598.778
35.779.777
133,9
92,8
Tributos
69.680.843
62.945.671
60.238.804
90,3
86,4
570.251.003
489.565.099
467.530.043
85,9
82,0
Benefícios
Despesas Operacionais
Sinalização
Projetos
Total
95,4
%
(c/a)
95,3
56
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
ISO 9001
Fiscalização do trânsito
Em 2008 houve um aumento de 12% na quantidade total de multas
emitidas em relação a 2007.
Das 4,7 milhões de autuações
registradas, 16% foram impostas pela Polícia Militar, 44% pelos
agentes “Marronzinhos” da CET e 40% por meio dos radares
eletrônicos.
A Auditoria constatou que o aumento médio anual no número de multas
aplicadas, no último triênio, foi de 9,6% ao ano. Considerando que,
segundo dados do DETRAN-SP, o aumento anual médio da frota em
circulação no período foi de 6,1% ao ano e que, em 2008, houve uma
queda no registro de multas por meio dos radares os técnicos
atribuíram o aumento das autuações ao desempenho dos Agentes da
CET e da Polícia Militar.
Plano Plurianual 2006/2009
O Relatório destaca que o Plano Plurianual 2006/2009, instituído pela
Lei nº 14.123 de 28 de dezembro de 2005, apresenta tendência de alto
grau de não realização, em função da defasagem verificada entre as
metas planejadas e aquelas executadas até 2008, mesmo
considerando as ações em andamento. Exemplo dessa constatação é
a situação verificada no programa “Mobilidade e Acessibilidade
Urbana”, de expressiva importância para o trânsito da Cidade por
envolver as principais ações da SMT, e que apresenta metas com
índices de realização muito aquém da previsão, como se pode verificar
no quadro abaixo:
Descrição da Meta
PPA – Previsão
Realizado até
2008
SMT - Previsão
para 2009
(2006 a 2009)
Implantar, adequar e reformar terminais
95
terminais
9
17
Expandir as Centrais de Tráfego em Áreas
600 cruzamentos
0
0
Substituir os controles semafóricos convencionais por
eletrônicos
2.500 controladores
179
221
Operar corredores viários padrão com sistema viário
estratégico – (SVE).
1.941 quilômetros
0
0
108 estações
0
0
646.500 passageiros
acrescidos p/dia
0
120.000
61 câmeras revitalizadas
0
289
30 veículos
0
0
690.000 passageiros
acrescidos p/dia
0
0
Implantar estações de transferências
Implantar terminais (Viabilizando o acréscimo de
passageiros por dia)
Revitalizar as centrais de controle de túneis
Reformar trólebus
Implantar outros corredores (Viabilizando o acréscimo
de passageiros por dia)
57
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
A Secretaria Municipal de Transportes apresentou justificativas no
sentido de que os baixos índices de realização estão relacionados à
restrição de recursos orçamentários, à adoção de medidas substitutivas
e a outras questões de ordem técnica. Retorna, assim, a questão da
baixa efetividade do PPA como instrumento de planejamento.
Entretanto, os técnicos observaram que eventuais alterações do Plano
Plurianual devem ser efetivadas por meio de lei e que a inclusão de
novos projetos, sem que sejam adequadamente atendidos aqueles em
andamento, contraria ao princípio citado no artigo 45 da Lei de
Responsabilidade Fiscal.
13 - GESTÃO AMBIENTAL
A Função Gestão Ambiental no Município de São Paulo, de
competência da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente SVMA, contou, em 2008, com recursos orçamentários da ordem de
R$ 322,0 milhões, alocados principalmente no orçamento da SVMA
(64%), no orçamento do Fundo Especial do Meio Ambiente – FEMA
(18%) e no Fundo de Desenvolvimento Urbano – FUNDURB (17%).
Desses recursos, apenas 60% foram empenhados em 2008 (cerca de
R$ 193,0 milhões), evidenciando dificuldades na efetivação das
atividades e projetos relacionados à Função, situação também
verificada em 2007.
No exercício de 2008 os investimentos na Gestão Ambiental somaram
R$ 91,3 milhões, apresentando um aumento de 40% em relação aos
investimentos efetuados no ano anterior, principalmente, em razão dos
aumentos verificados nas rubricas “Parques Lineares” e “FEMA –
Créditos de Carbono”.
No principal programa da Função denominado “Proteção ao Meio
Ambiente e Qualidade de Vida”, foram aplicados R$ 138,7 milhões,
destinados, principalmente, às despesas de manutenção e
conservação de Áreas Verdes e Fauna (28%), implantação de Áreas
Verdes, Praças e Proteção de Mananciais (19%), implantação de
Parques Lineares (26%) e despesas do FEMA - Créditos de Carbono
(10%). Os resultados das análises sobre o desempenho operacional do
Programa estão sinteticamente relatados nos tópicos a seguir.
58
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
Termos de Compromisso Ambiental – TCA
As edições das Portarias 026/SVMA e 036/SVMA, no exercício de
2008, trouxeram avanços consideráveis às rotinas de trabalho
pertinentes aos Termos de Compromisso Ambiental, instrumento que,
em síntese, é celebrado entre o Poder Público e pessoas físicas ou
jurídicas, para estabelecer compensações ambientais nos casos de
autorização prévia para supressão de espécies arbóreas. Não
obstante, constatou-se que permanecem as deficiências no controle,
acompanhamento e fiscalização dos referidos Termos, já objeto de
Determinação deste Tribunal em exercícios anteriores, estando as
principais abaixo sintetizados:
•
Arquivamento de processos sem o encerramento definitivo dos
compromissos assumidos;
•
Conversões de compensações ambientais em serviços/obras que
ainda estariam pendentes de definição;
•
Fragilidade da estrutura existente para a fiscalização e formalização
dos TCA’s, visto que a equipe técnica disponível não consegue
atender à crescente demanda desses trabalhos;
•
Embora tenha havido melhora na redução do estoque de TCA’s,
ainda é elevado o número de processos pendentes;
•
Falta de um normativo intersecretarial que estabeleça atuação
sincronizada entre os órgãos envolvidos com os procedimentos
relativos aos TCA’s, no tratamento dos correspondentes Alvarás de
Aprovação de Obras, Certificados de Conclusão / HABITE-SE, e
Licenciamento Ambiental;
•
Elevado número de compensações ambientais convertidas em
obras e serviços, que em muitos casos não guardam relação direta
com a eliminação, redução ou recuperação do dano ambiental
causado; e
•
Emissão de Certificados de Recebimento sem as evidências da
efetiva realização dos correspondentes serviços objeto de
compensações ambientais.
Além do exposto, os técnicos ressaltaram que, tendo em vista a edição
das Portarias nº 026/SVMA e 036/SVMA.G/2008, faz-se necessário o
encaminhamento dos casos de manejos não autorizados
59
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
expressamente nos respectivos TCA’s, ao DECONT para investigação
da ocorrência de crime ambiental, à luz da Lei Federal nº 9.605/1998,
mesmo que a verificação da irregularidade tenha ocorrido antes da
edição das referidas portarias e ainda que tenham sido aplicadas e
recolhidas as sanções contratuais previstas nos respectivos TCA’s.
Termos de Ajustamento de Conduta - TAC
No âmbito do Município de São Paulo, o TAC é tratado pelo Decreto n°
42.833/03 e pelas Portarias supramencionadas, e tem por objetivo
estabelecer a conversão de Multas Simples por agressões ao meio
ambiente em Serviços de Preservação, Melhoria e Recuperação da
Qualidade do Meio Ambiente.
A Auditoria concluiu que a falta de estrutura suficiente de fiscalização
do Departamento de Controle Ambiental – DECONT de SVMA é a
principal causa da morosidade na apuração das infrações cometidas, e,
por conseqüência, as ações de reparação de danos causados ao meio
ambiente não acontecem na mesma proporção de sua ocorrência. As
principais insuficiências apontadas sob esse aspecto estão
relacionadas a:
•
Falta de funcionários e equipamentos para a execução de vistorias
relativas às denúncias recebidas;
•
Pareceres técnicos emitidos sem memória de cálculo da quantidade
de mudas para plantio compensatório, e sem análise do orçamento
apresentado quanto à sua compatibilidade de preços com o
mercado;
•
Atrasos no julgamento de autos de infração;
•
Aceite de forma indevida de requerimento de TAC formulado por
infrator reincidente em período inferior a cinco anos;
•
Ocorrência de erros no cálculo do valor de multas.
Inspeção Veicular
O Programa de Inspeção e Manutenção dos Veículos em Uso no
Município de São Paulo - I/M-SP, objeto do Contrato 34/SVMA/95
firmado pela Municipalidade com a empresa Controlar S/A. teve o início
de suas operações no exercício de 2008, com a implantação e
funcionamento do primeiro Centro de Inspeção, para fins de execução
60
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
das inspeções obrigatórias do Programa I/M-SP, porém restrita a
veículos diesel e sujeita a ajustes e adaptações.
Os exames realizados em 200814 nas atividades de inspeção veicular
indicaram uma série de impropriedades, que, em síntese, revelam:
•
Falta de atendimento à disposição relativa à comprovação da
capacidade técnica do profissional indicado, nos termos previstos
no Edital da Concorrência 02/SVMA/95;
•
O Centro de Inspeção Jaguaré, que se encontrava em operação,
não possuía projeto aprovado pela Municipalidade, existindo
inclusive pendências relativas ao TAC nº 045/2003/SVMA, além do
fato de que suas instalações físicas e procedimentos adotados
estavam divergentes da proposta técnica apresentada pela
Concessionária;
•
Ausência de justificativa do preço da tarifa da concessão, baseada
em uma análise técnica, econômica e financeira, que demonstre
seus parâmetros e justifique custos;
•
Pagamento de indenização à Empresa Controlar, no valor de R$
937.033,63, relativo a 18.707 veículos inspecionados em 2008,
procedimento este não previsto no instrumento contratual;
•
Falta de medição de ruídos por ausência de instalações
apropriadas, o que, inclusive, deve implicar na proporcional redução
do preço da tarifa;
•
Ocorrência de atrasos no cumprimento do cronograma de
atividades de Implantação do Programa de Inspeção Veicular;
•
Desatualização do projeto do Programa de Inspeção considerado
por ocasião da celebração do Contrato 34/SVMA/1995, em relação
ao atual cenário tecnológico, ambiental e sócio-ambiental.
Fiscalização Ambiental
As ações, programas e atividades desenvolvidas pelo Departamento de
Controle Ambiental - DECONT no controle da qualidade ambiental,
segundo exames da Auditoria em processo específico15, carecem de
aprimoramento. O Relatório aponta que a estrutura da fiscalização
14
15
TC nº 72.003.522.07-03
TC nº 72.002.440.08-96
61
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
ambiental não é adequada para atender a demanda de denúncias, e é
também insuficiente para realização da fiscalização preventiva. O
cadastramento e recebimento de multas processadas apresentam
deficiências, visto que, nos primeiros nove meses de 2008, foram
aplicadas e não pagas multas no valor de R$ 119,0 milhões, enquanto
que as multas pagas naquele período somaram apenas a quantia de
R$ 122,8 mil.
Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
- FEMA
O planejamento para aplicação dos recursos do Fundo Especial do
Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – FEMA requer
melhorias, visto que foram detectadas falhas na publicidade dos
correspondentes planos anuais, bem como a falta de deliberação do
Conselho do Fundo Especial do Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentável – CONFEMA sobre a aplicação de recursos provenientes
da alienação dos Créditos de Carbono (Leilão 01/2008), além de
indefinições na previsão de desembolsos mensais dos recursos
destinados aos projetos financiados pelo Fundo.
O Relatório aponta, ainda, uma tímida efetivação de projetos com
recursos do FEMA, em face do empenhamento de apenas 24% do
respectivo orçamento de 2008, e que os controles internos são
precários, sendo necessária a implantação de procedimentos que
possibilitem efetividade do controle da execução orçamentária, da
arrecadação e da realização de despesas relativas ao Fundo, carências
estas que serão abordadas, oportunamente, por ocasião das
determinações do Voto.
Reflorestamento Urbano
O Programa “Arborização Urbana”, lançado pela Secretaria Municipal
do Verde e Meio Ambiente em 2005, estabeleceu como meta o plantio
de 211.200 árvores por ano. Segundo informações da SVMA, no
período entre 2005 e 2008, foram plantadas 564.583 mudas de árvores
na Cidade de São Paulo, conforme evidenciado no seguinte quadro:
62
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
ISO 9001
Tipo
2005
2006
2007
2008
Programa de Arborização SVMA
5.288
81.186
70.760
68.582
Subprefeituras
18.220
56.850
41.654
48.109
TCAs
13.316
29.567
36.583
30.634
Fornecimentos outros
1.031
973
23.991
27.739
-
-
-
10.100
37.855
168.576
172.988
185.164
Outras fontes (eventos, parcerias
etc.)
Total
Conforme se observa, a quantidade de mudas plantadas vem
crescendo a cada ano, não obstante, a meta prevista no programa
ainda não ter sido alcançada.
Manejo e Conservação de Parques
O Relatório aponta que a Secretaria Municipal do Verde e do Meio
Ambiente incorre em falhas no acompanhamento e fiscalização dos
serviços de manejo e conservação de parques, realizado por empresas
contratadas, diante das diversas infringências e irregularidades
constatadas na execução dos ajustes, as quais estão sendo tratadas
em processos específicos16.
Operação “Defesa das Águas”
A Operação “Defesa das Águas” decorre do Convênio celebrado entre
a Prefeitura do Município – (SVMA) e o Governo do Estado de São
Paulo, em março de 2007, com vistas ao desenvolvimento de ações
integradas nas áreas de proteção dos mananciais do Município, em
especial quanto à execução de obras de despoluição das Represas
Billings e Guarapiranga, bem como a urbanização e infra-estrutura em
favelas daquela região. Como resultado de inspeção realizada17 acerca das atividades objeto
do referido Convênio, a Auditoria constatou, em síntese, que:
•
16
17
Há necessidade de que a SVMA e a SEHAB estabeleçam planos de
ação, logística e diretrizes, com ações que se complementem e
TCs nº 72.001.171.08-40; 72.002.725.07-55; 72.000.774.08-70 e 72.000.816.08-19.
TC nº 72.002.141.08-15
63
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
viabilizem a liberação das áreas de mananciais, mediante a
realocação da população local;
•
O processo de ocupação irregular horizontal avança nas áreas de
mananciais, principalmente fora dos perímetros eleitos pelos
Comitês de Coordenação como áreas prioritárias para a adoção das
ações objeto da Operação “Defesa das Águas”;
•
Existe grande dificuldade por parte das equipes de fiscalização, seja
a Guarda Ambiental ou os Agentes de Controle Ambiental, na exata
identificação da localização e da propriedade dos loteamentos e
imóveis irregulares;
•
Há necessidade de elaboração de procedimento escrito para as
ações realizadas, contemplando as diversas etapas da instrução
processual e o encadeamento seqüencial de suas fases, em
complemento às disposições da Ordem Interna nº 03/08;
•
Há insuficiência de informações pelos integrantes dos Comitês de
Coordenação Local, bem como de veículos e de profissionais com
formação em assistência social, para melhor desempenho das
ações e alcance dos resultados esperados; e
•
Por ser a questão jurídica um dos maiores entraves às
desocupações nas áreas de mananciais, seria importante destacar
equipe jurídica especializada para atuar junto aos Núcleos de
Gestão Descentralizada da SVMA, de modo a reduzir os trâmites
processuais.
Os técnicos ressaltaram, ainda, que a Operação “Defesa da Águas”,
por envolver um grande número de agentes municipais e estaduais,
necessita que sua coordenação se mantenha ativa e estruturada,
dando continuidade às atividades já realizadas, às reuniões periódicas,
bem como definindo metas e objetivos globais, de curto e longo prazo,
a serem desdobrados por todas as entidades e órgãos envolvidos.
Plano Plurianual 2006/2009
Tendo por base informações constantes do Quadro de
Acompanhamento do Plano Plurianual e nos documentos fornecidos
pela SVMA, o Relatório registra, a exemplo de exercícios anteriores,
que dentre as 34 metas fixadas para o triênio de 2006 a 2008, 12
metas foram atendidas, 15 não foram alcançadas, 3 não possuem
evidências de realização lançadas, 3 não possuem definição de
64
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
unidade de medida e 1 possui unidade de medida incompatível.
Diante desses dados, os técnicos avaliaram a execução orçamentária
de 2008, relativa aos projetos e atividades correspondentes às metas
fixadas para o período18, constatando que, apesar da ocorrência de
reduções e congelamentos dos recursos inicialmente fixados, várias
rubricas apresentaram, ao final do exercício, expressivos saldos não
utilizados, descaracterizando, portanto, a hipótese de limitação de
recursos. Noutro sentido, a Auditoria concluiu também não ser possível
realizar uma aferição adequada do desempenho relativo ao
cumprimento das metas, em razão da indefinição da totalidade dos
serviços e obras a serem executados, bem como do uso de unidades
de medida inadequadas, formulação de objetivos mal dimensionados
ou até mesmo inexistentes, persistindo, portanto, a necessidade de
mudanças e ajustes para viabilizar o efetivo cumprimento do Plano
Plurianual e avaliação do desempenho operacional da SVMA.
Por outro lado, com a implementação do Plano de Metas da Emenda
30 à LOM, a partir de 2009, deverá ocorrer a reconfiguração do PPA, a
ser aprovado também no referido exercício.
Indicadores Ambientais
O uso de indicadores ambientais pelo Município de São Paulo passou a
ser exigência legal inicialmente com a edição do Decreto nº 41.173/02,
que regulamentou a Lei Municipal nº 13.155/01. Tais indicadores são
utilizados para a elaboração anual do Diagnóstico Ambiental do
Município, necessário à definição das diretrizes para aplicação dos
recursos financeiros do Fundo Municipal de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável – FEMA.
Em 2006, o Município editou a Lei nº 14.173/06 que estabelece
indicadores de desempenho relativos à qualidade dos serviços públicos
no Município de São Paulo, dentre os quais figuram os indicadores de
proteção ao meio ambiente. Segundo a Auditoria, esses indicadores
ainda se encontram em fase de elaboração pelo Grupo de Trabalho
Intersecretarial, criado pelo Decreto Municipal nº 47.972/06 e
coordenado pela Secretaria Municipal de Gestão.
Indicadores Sintéticos
18
TC nº 72.000.334.09-59
65
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
Em 2006, a SVMA contratou a instituição Centro de Estudos da
Metrópole – CEM, para a construção de um Índice Ambiental ou
Indicador Sintético, visando subsidiar os tomadores de decisão e
facilitar a comunicação com o público em geral. As análises extraíram
um conjunto de cinco indicadores sintéticos que captam diferentes
fatores que direta ou indiretamente interferem na sustentabilidade
ambiental da metrópole. São eles:
1. Adensamento Vertical
Os resultados demonstram que o padrão de ocupação da
metrópole nas últimas décadas mostra-se pouco eficiente do
ponto de vista da sustentabilidade da Cidade. Os maciços
investimentos em infra-estrutura nos últimos cinqüenta anos,
tanto na área central expandida como nos vetores sul e sudoeste,
não estão, necessariamente, gerando maior adensamento
populacional e, portanto, a grande maioria da população continua
excluída dos benefícios desses investimentos públicos.
Muitos dos distritos localizados nessas regiões se encontram com
baixa ocupação ou subutilizados, em oposição a um grande
número de distritos periféricos que apresentam ocupação
horizontal expandida e elevadas densidades demográficas,
reforçando a pressão sobre as áreas de importância ambiental e
acentuando o padrão de exclusão social.
2. Precariedade Urbana
Reflete uma dinâmica de ocupação do território urbano em que há
um crescimento populacional expressivo em lugares de baixa
legalidade da posse da terra e infra-estrutura urbana precária
(cobertura de esgotamento sanitário), revelando as diferenças de
qualidade de vida da população na Cidade nas áreas de
importância ambiental.
Este indicador, associado ao anterior, demonstra um quadro de
restrição e escassez dos recursos naturais e de profunda
desigualdade e exclusão socioambiental, para a maioria dos
habitantes da Cidade.
3. Cobertura Vegetal
Evidencia as áreas da Cidade com presença de cobertura
66
ISO 9001
Folha Nº__________________
Proc. Nº__________________
vegetal, incluindo vegetação nativa, que estão também
associadas à existência de parques e/ou unidades de
conservação, cujo domínio das áreas seja público. Neste sentido,
este indicador permite também a identificação das áreas
prestadoras de serviços ambientais, ainda que possam
apresentar categorias distintas de serviços, de acordo com a
localização, tamanho e estado de conservação.
4. Controle Ambiental Urbano
Mostra as respostas da SVMA aos impactos ambientais causados
pelas dinâmicas que atuam com maior intensidade nas áreas de
urbanização consolidada. Por outras palavras, este indicador
capta a atuação da Secretaria nas áreas mais sujeitas às
transformações do espaço promovidas pelo mercado imobiliário,
bem como a presença de demandas da população, formalizadas
nas denúncias feitas ao DECONT.
Os resultados de ações, como a Operação “Defesa das Águas”,
demonstram que a atuação do Poder Público não deve ser
homogênea para a Cidade como um todo, e que também não
pode ser pautada apenas pelo aporte das demandas que chegam
à SVMA.
5. Conservação da Biodiversidade
É composto por quatro variáveis: número de registros de fauna
por distrito; número de registros de flora por distrito; número de
áreas por distrito destinadas à arborização; e proporção da área
do distrito ocupada por parques municipais em projeto. Os
resultados reforçam a importância da manutenção e da criação de
áreas verdes públicas, destacando a relevância dos parques
municipais, por abrigarem uma grande diversidade de espécies e
por contribuírem para a atenuação dos efeitos da urbanização
hoje incidentes, em especial as ilhas de calor e a maciça
impermeabilização do solo.
Os cinco indicadores sintéticos, supra apresentados, demonstram a
existência de uma grande diversidade de condições ambientais e
sociais da Cidade de São Paulo. Do ponto de vista do planejamento de
políticas ambientais, esses resultados revelam que não é possível
adotar uma intervenção única para toda a Cidade.
Indicadores Ambientais - Observatório Cidadão Nossa São Paulo
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Proc. Nº__________________
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Segundo dados disponibilizados pela Organização não governamental
“Movimento Nossa São Paulo”, a Auditoria consignou no Relatório dois
indicadores que estão inseridos na área de competência da SVMA, a
saber:
Subprefeitura
Subprefeitura
Capela do Socorro
37,8%
Campo Limpo
24,6%
M’Boi Mirim
25,1%
Ipiranga
14,5%
Pirituba
34,6%
Lapa
9,7%
Itaquera
32,8%
Penha
5,1%
Perus
57,9%
Vila Mariana
9,9%
Jaçanã/Tremembé
62,9%
Sé
6,5%
Butantã
38,1%
Aricanduva
5,3%
Freguesia/Brasilândia
36,4%
Jabaquara
6,9%
São Mateus
22,3%
Mooca
4,4%
Santo Amaro
27,7%
Vila Maria/Vila Guilherme
3,0%
6,3%
Cidade Ademar
20,76
Guaianases
Santana/Tucuruvi
27, 85
Vila Prudente/Sapopemba
3,58
Cidade Tiradentes
26,20
Ermelino Matarazzo
5,35
Pinheiros
18,45
São Miguel
4,38
Casa Verde/Cachoeirinha
24,04
Itaim Paulista
2,00
Áreas Verdes em relação à área da Subprefeitura
Observa-se no indicador que o fator de desigualdade da proporção de áreas
verdes entre as Subprefeituras é de 45,5 vezes.
14 – URBANISMO
A função Urbanismo envolve atividades relacionadas à implantação e
manutenção da infra-estrutura urbana e à prestação de serviços
urbanos de utilização pública.
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Proc. Nº__________________
No exercício de 2008, o valor aprovado para essa função foi de R$ 3,3
bilhões, o que corresponde a 13,0% do orçamento consolidado da
PMSP. Desse montante, foram empenhados R$ 3,1 bilhões, com maior
destaque para a Secretaria Municipal de Serviços com 25,5%, as
Subprefeituras Municipais com 29,7% e a Secretaria da Habitação e
Desenvolvimento Urbano com 15,9% dos valores empenhados.
O volume de recursos empenhado na função, comparando-se 2007 e
2008, representou um crescimento 21,2%, destinado, principalmente,
aos programas Limpeza Pública (1,0 bilhão), Suporte Administrativo
(R$ 615 milhões), Revitalização de Bairros (R$ 454 milhões) e
Investimento Habitacional (437 milhões).
Limpeza Pública
Este programa consumiu o maior volume de recursos apresentando um
crescimento de 34% de 2007 para 2008, e compreende os contratos de
concessão (limpeza urbana, coleta, transporte, tratamento e destinação
final de resíduos sólidos) e os contratos de varrição (varrição de vias,
pintura de guia, capinação, limpeza de favelas, coleta de entulho), que,
juntos, absorveram 96% dos recursos aplicados ao programa.
Os técnicos ressaltaram que as despesas com a concessão dos
serviços divisíveis de limpeza urbana evoluíram 41% em relação a
2007, devido: (a) à retomada da aplicação dos reajustes que estavam
congelados desde outubro de 2005; (b) ao pagamento de 70% das
parcelas do Acerto de Contas; e (c) ao pagamento de despesas de
exercícios anteriores. Quanto à execução desses serviços, reiteraramse apontamentos anteriores quanto à existência de falhas relativas ao
cumprimento das cláusulas contratuais estabelecidas, demonstrando
necessidade de aperfeiçoamento nos controles internos.
Por derradeiro, observou-se que, das 11 metas previstas no Plano
Plurianual 2006/2009 para a limpeza pública, não foram cumpridas as
relativas à reciclagem de entulho, instalação e limpeza de papeleiras e
implantação e operação de ecopontos.
Investimento Habitacional
Este programa foi o que mais evoluiu dentro da Função Urbanismo,
comparando-se os exercícios de 2007 e 2008 (87%), em decorrência
do início de obras relacionadas com novos contratos de urbanização de
favelas, incluindo as despesas com desapropriação de áreas do
entorno.
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Proc. Nº__________________
Observou-se que o montante despendido no programa em 2008
(R$ 437 milhões), superou o valor estabelecido no Plano Plurianual
2006/2009 (281 milhões), o que comprova o efetivo cumprimento da
meta estabelecida. A previsão inicial era atender a 13.000 famílias de
baixa renda, sendo que, durante o exercício em exame, constatou-se
31 obras de Urbanização de Favelas em andamento, a beneficiar
78.663 famílias cadastradas desde 2004.
Crédito de Carbono
Os dois leilões realizados em 2008, vinculados aos Aterros Sanitários
Bandeirantes e Sítio São João, de propriedade municipal, renderam à
Municipalidade cerca de R$ 66 milhões.
Não há previsão - nos contratos de concessão e seus respectivos
Termos de Compromisso Ambiental – TCA, do equacionamento da
repartição de potenciais de receita da venda de crédito de carbono em
aterros sanitários, a serem futuramente implantados pelas duas
concessionárias e em aterros sanitários de terceiros, questão, até o
momento, objeto de análise em autos específicos.
Indicadores de Desempenho
Conforme consignado no relatório da Auditoria, não há estudos sobre a
qualidade dos serviços de limpeza até o momento. O único indicador
disponível - serviço denominado Alô Limpeza, vinculado ao
Departamento de Limpeza Urbana – LIMPURB - consolida as
reclamações e solicitações dos munícipes sobre os serviços prestados,
sem aferição do aspecto qualitativo.
15 – INFRINGÊNCIAS E RECOMENDAÇÕES DO EXERCÍCIO
Os técnicos descreveram às fls. 422 a 441 do Relatório o conjunto de
infringências e impropriedades detectadas, para as quais indicaram,
quando cabível, propostas de recomendações. Todas as questões
foram analisadas por minha assessoria e classificadas por critérios de
relevância, de modo a serem abordadas no Voto e tratadas por meio de
determinações ou recomendações aos responsáveis pelas respectivas
áreas onde foram constatadas.
16 – SUGESTÕES DE MELHORIA
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Trata-se de uma inovação que a área técnica trouxe para o atual
Relatório, consignando às fls. 442 a 447, uma série de sugestões de
melhoria relacionadas a impropriedades verificadas e que, embora de
menor relevância, são fundamentais para o aprimoramento da gestão
municipal, seja em relação aos controles internos, ou quanto ao
desempenho operacional das atividades ou programas auditados.
17 – DETERMINAÇÕES E RECOMENDAÇÕES DE EXERCÍCIOS
ANTERIORES
O Relatório Anual de Fiscalização apresenta à fl. 448 um quadro
demonstrativo da situação em que se encontram as Determinações e
Recomendações proferidas por este Tribunal na apreciação das Contas
do Executivo em exercícios anteriores a 2008, a saber:
Resultado
Atendidas
Não atendidas
Total
Recomendações
16
22
Determinações
42
117
Total
58
139
%
29,4
70,6
38
159
197
100,0
A partir desse quadro, por determinação desta Relatoria, foi
desenvolvido o reexame de cada Recomendação/Determinação nos
autos do TC nº 72.002.783.08-32, que acompanha o Relatório Anual de
Fiscalização, visando análise qualitativa das pendências existentes, de
forma a evidenciar, na atualidade, eventuais pendências, cujo
cumprimento pela Adminsitração não mais se mostra viável no mundo
dos fatos, em face do tempo decorrido, com as devidas justificativas do
corpo técnico.
Tal iniciativa se deu considerando que, historicamente, observa-se uma
evolução crescente do número de Determinações ou Recomendações
pendentes de atendimento, fato que se explica, não só em razão do
número de determinações atendidas por exercício ser, não raramente,
inferior ao número de determinações proferidas, mas também por
existir situações reincidentes em certos exercícios, para as quais são
determinadas ações corretivas análogas àquelas proferidas
anteriormente, gerando, de forma involuntária, acúmulo eventual de
determinações acerca de um mesmo tema.
Assim, buscando clarear a visualização dos temas que foram objeto de
determinações e recomendações desta Corte em Exercícios Anteriores,
ainda pendentes de cumprimento, foi realizado o agrupamento de
quatro situações distintas, a saber:
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Proc. Nº__________________
Grupo 1 – Reincidentes em 2008. (fls. 102 a 107);
Grupo 2 – Reincidentes em exercícios anteriores, exceto em 2008.
(fls. 108 a 110);
Grupo 3 – Não mais aplicáveis, acompanhadas dos respectivos
motivos justificadores. (fls. 111 a 117);
Grupo 4 - Demais Determinações/Recomendações pendentes, não
relacionadas nos grupos anteriores, que deverão ser
reiteradas.
Com base nesse trabalho, portanto, está sendo Consolidado no
Relatório Anual de Fiscalização de 2008, as Determinações ou
Recomendações relacionadas no referido Grupo 4, de maneira que,
dentre as 139 pendências anteriores, remanescerão as 83 situações
alí descritas, a serem reiteradas e renumeradas ao final deste voto,
sendo a diferença apurada e consignada nos grupos 1, 2 e 3, dada por
prejudicada, diante das justificativas individualmente consignadas pelo
corpo técnico no referido processo.
DA INSTRUÇÃO DO PROCESSO
Uma vez concluído o Relatório Anual de Fiscalização, foi dada ciência
ao Excelentíssimo Sr. Prefeito GILBERTO KASSAB acerca das
conclusões alcançadas.
A Procuradoria da Fazenda Municipal, em minucioso Parecer
acostado aos autos, trouxe as justificativas apresentadas pelo
Executivo Municipal acerca de cada uma das Determinações
pendentes, exaradas por esta Corte de Contas nos exercícios
anteriores, e propugnou, ao final, pela aprovação das contas
apresentadas.
A Secretaria Geral, de igual forma, endossou as conclusões dos
órgãos técnicos, propondo o acolhimento das contas em exame, com
as determinações e recomendações constantes do Relatório Anual de
Fiscalização do exercício de 2.008, além dos atos pendentes de
apreciação e julgamento.
É o Relatório.
72

Processo: TC nº 72.000.854.09-99 Interessada: PREFEITURA DO

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