Avaliação Independente do Arpa: 2004

Transcrição

AVA L I A Ç ÃO I ND EP E ND E NT E DO
P R O J E T O A R PA
ÁREAS PROTEGIDAS DA AMAZÔNIA
FA S E 1 : 2 0 0 4 - 2 0 0 8
PAQUITA BATH
ALIGNING VISIONS, LLC
CONSULTORA INDEPENDENTE
27 DE FEVEREIRO DE 2009
Agradecimentos: Sou profundamente agradecida ao FUNBIO e a Adriana Moreira, do Banco
Mundial, por me encarregarem da avaliação desse projeto ambicioso e globalmente relevante.
Todas as pessoas listadas na Seção H.2 foram inacreditavelmente abertas ao compartilharem
comigo seus sucessos e desafios. Elas contribuíram com opiniões e às vezes desafiaram algumas
de minhas recomendações. Sua dedicação, por bases institucionais, ao ARPA e sua difícil tarefa
de conservar com sucesso as áreas protegidas da Amazônia brasileira renderam-lhe minha
admiração e a confiança de que este projeto continuará fazendo inovadores progressos na Fase 2.
Paquita Bath
Aligning Visions, LLC
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E-mail:
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530-587-3625
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aligningvisions
www.aligningvisions.com
SUMÁRIO
Página
A. UMA INTRODUÇ ÃO AO ARPA
2
B. SUMÁ RIO EXECUTIVO
Principais Conquistas da Fase 1
Principais Desafios da Fase 1
Principais Recomendações para a Fase 2
3
4
6
7
C. CRIA R 18 MILHÕES DE HECTARE S DE NOVAS UNIDADES DE
CONSERVAÇÃO – COMPONENTE 1
Identificar Áreas Prioritárias
Recomendações para a Fase 2
Criar Decretos para o Estabelecimento de UCs
9
10
11
12
15
D. GERIR EFETIVAMENTE AS UC s DO ARPA –
SUBCOMPONENTE 1.3 E COMPONENTE 2
Gerir e Consolidar as UCs do ARPA
Sucessos no Estabelecimento da Gestão Efetiva de UCs
Recomendações para a Gestão Efetiva de UCs na Fase 2
17
21
21
25
E. GARANTIR A SUSTENTABILIDADE FINANC EIRA A LONGO PRAZO
DAS UCs DO AR PA – COMPONENTE 3
Estabelecer o Fundo Fiduciário ARPA
Desenvolver Mecanismos de Geração de Receita para a Sustentabilidade das UCs
32
34
36
37
39
F. ESTAB ELECE R UM SISTE MA DE MONITOR AMENTO E AVALIAÇÃO
DA B IODIVER SIDADE – C OMPONE NTE 4
42
Desenvolver um Programa de Monitoramento e Avaliação
43
46
G. COORDENAÇÃO E GERENC IAME NTO DO PROJETO –
COMPONENTE 5
UCP – Coordenação e Gerenciamento do Projeto
ICMBio – Coordenação e Gerenciamento do Projeto
Secretarias Estaduais – Coordenação e Gerenciamento do Projeto
FUNBIO – Coordenação e Gerenciamento do Projeto
47
50
52
54
56
H. ANEXOS
H.1
H.2
H.3
H.4
60
62
68
71
Agenda para Avaliação Independente
Lista de Participantes Entrevistados
Acrônimos e Siglas
Bibliografia
Independent Evaluation of ARPA Phase 1
AligningVisions.com – March 2009
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SEÇÃO A
U M A I N T R O D U Ç Ã O A O A R PA
DESCRIÇÃO SINTÉTICA DO PROJETO NA
FASE 1
O Documento de Apreciação do Projeto (Project Appraisal Document – PAD) do Fundo Global
para o Meio Ambiente (Global Environmental Facility Trust – GEF) descreve a necessidade de um
Projeto de Áreas Protegidas na Amazônia (ARPA) expandir e consolidar o sistema de unidades
de conservação (UCs) para sustentar a biodiversidade amazônica de forma expressiva e
representativa, em 12% do bioma. Alicerçado na criação formal do Sistema Nacional de
Unidades de Conservação (SNUC), em 2000, o projeto foi lançado pelo presidente Fernando
Henrique Cardoso, por meio do Decreto nº 4326, de 8 de agosto de 2002.
Os ambiciosos objetivos para um período de 10 anos (3 Fases) incluem o fortalecimento do
sistema brasileiro de unidades de conservação na Amazônia, por meio de uma metodologia de 3
componentes: criação, gestão efetiva e sustentabilidade financeira. Este projeto foi
particularmente estruturado para alcançar quatro objetivos na Fase 1:1
1. Criar 18 milhões de hectares de novas UCs (9 milhões de hectares de proteção integral e
9 milhões de hectares de uso sustentável)
2. Consolidar 7 milhões de hectares de UCs de proteção integral existentes e 9 milhões de
hectares de UCs de proteção integral recém criadas
3. Estabelecer um fundo fiduciário de capitalização permanente (endowment fund - FAP) para
sustentar os custos de manutenção das UCs
4. Estabelecer um sistema de monitoramento e avaliação da biodiversidade nas UCs e em
níveis regionais
O ARPA é um programa do governo brasileiro, implementado pelo Instituto Chico Mendes de
Conservação da Biodiversidade (ICMBio). Para alcançar os quatro objetivos supracitados, o
governo buscou um arranjo inovador que inclui a atuação de uma organização não
governamental – Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (FUNBIO) – na execução financeira do
programa e de parceiros governamentais nas áreas onde há UCs estatais. A assistência técnica
para o desenvolvimento de capacidades dos parceiros implementadores foi garantida pela
Agência de Cooperação Alemã (Deutsche Gesellschaftfiir Technische Zusammenarbeit GmbH – GTZ) e
pela WWF-Brasil.
Quatro principais doadores contribuíram com aproximadamente US$81 milhões na Fase 1 do
projeto: 1) GEF (Global Environmental Facility – Fundo Global para o Meio Ambiente); 2) KfW
(Kreditanstalt fur Wiederaujbau – Banco Alemão de Desenvolvimento); 3) governo brasileiro; e 4)
WWF-Brasil. Este forte compromisso de uma agência multilateral, uma agência bilateral, o
governo anfitrião e uma organização não governamental é um bom indicador da importância
global do ARPA e do interesse em se envolver diversos parceiros no desenvolvimento do
projeto.
1
World Bank, Project Appraisal Document p 10.
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O dia 31 de dezembro de 2008 marcou o fim da Fase 1 para os investimentos do GEF, ainda
que outros doadores mantenham suas contribuições para esta Fase durante o ano de 2009. Esta
avaliação independente está sendo conduzida no fim da Fase 1 para auxiliar a rever as realizações
do ARPA até o momento e a direcionar o apoio do GEF na Fase 2.
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SEÇ
CÃ
T IOO B
N B
SUMÁRIO EXECUTIVO
AVA L I A Ç Ã O I N D E P E N D E N T E D A FA S E 1
D O A R PA
PRINCIPAIS CONCLUSÕES
O Programa Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA) é o mais inovador e o mais bem
sucedido projeto de fortalecimento do Sistema Nacional de Unidades de Conservação
(SNUC) na Amazônia. Durante a Fase 1, o ARPA tem trabalhado na conservação de 32
milhões de hectares de Unidades de Conservação (UCs) federais e estaduais. Seus parceiros
institucionais trabalham juntos para garantir que as UCs tanto de proteção integral quanto de uso
sustentável sejam bem geridas no longo prazo. Os resultados da Fase 1 do ARPA (2002-2008)
estão sintetizados abaixo: 2
Q UAD RO B . 1 : I N D I C A D O R E S D E P E RF O R M A N C E CH AV E D O GE F PA R A A FAS E
3
1 D O A R PA
INDICADOR
23 ecorregiões na Amazônia
brasileira analisadas para a
identificação de novas áreas
protegidas
18 milhões de hectares de
novas UCs criados. (9 milhões
de hectares de UCs de
proteção integral e 9 milhões
de hectares de UCs de uso
sustentável)
7 milhões de hectares de UCs
de proteção integral existentes
e 3 milhões de hectares de
novas UCs consolidadas e
gerenciadas.
Um endowment fund para
sustentabilidade financeira de
UCs de proteção integral
AVALIAÇÃO 12/08
Definição abrangente e participativa de
prioridades de ecorregiões para a identificação de
novas UCs. Isso levou ao Mapa de Áreas Prioritárias
para a Conservação, Uso Sustentável e Repartição de
Benefícios da Biodiversidade brasileira, estabelecido por
Decreto presidencial nº 5092 e Portaria do MMA
nº 126 em maio de 2004.
43 novas UCs criadas, totalizando 23.981.642 ha.
13 UCs são de proteção integral, cobrindo
13.195.911 ha e 30 UCs são de uso sustentável,
cobrindo 10.785.731 ha.
17 UCs de proteção integral existentes,
totalizando 8,5 milhões de ha, estão sendo geridas
no ARPA. Nenhuma dessas passou para a fase de
consolidação até 12/08.
O Fundo de Áreas Protegidas no FUNBIO foi
estabelecido e capitalizado com US$23,4 milhões
e com US$37,2 milhões aprovados.
2 A Fase 1 do ARPA foi desenhada para ocorrer de 2002 a 2006. Atrasos iniciais na implementação esteve associado a resultados promissores mostrados em 2008.
3 Essa lista foi obtida dos “Key Performance Indicators” do Project Appraisal Documento do GEF. World Bank, PAD p 2.
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existentes estabelecido e
capitalizado com um mínimo
de US$14,5 milhões.
Projetos piloto para a
sustentabilidade financeira de
UCs implementados.
Uma metodologia de
monitoramento ambiental para
UCs específica definida e
implementada.
Um Comitê de Programa, um
Comitê de Mediação de
Conflitos e duas unidades de
coordenação do projeto (uma
no MMA e outra no FUNBIO)
criados e operando.
Não foram implementados projetos piloto de
geração de receita e a atenção foi voltada para os
novos mercados financeiros. Os três mecanismos
potenciais identificados são: compensação
ambiental; loteria verde e pagamentos por
seqüestro de carbono (por desmatamento
evitado).
Nenhuma metodologia de monitoramento está
sendo utilizada no ARPA.
Unidades de coordenação do projeto estão
funcionando tanto no FUNBIO quanto no
MMA. O Comitê de Programa (CP) já funcionou,
mas não se reuniu no último ano, durante as
substituições de funcionários do MMA. Outros
comitês estratégicos de aconselhamento como o
Comitê de Mediação e o Painel Científico nunca
foram realmente iniciados.
Por anos, acreditou-se que as UCs na Amazônia não poderiam ser efetivamente geridas, devido
ao seu tamanho, a complicações logísticas e a numerosas ameaças na área.O ARPA provou que
a criação e a gestão efetiva de UCs pode de fato ocorrer na Amazônia brasileira. O ARPA
mostrou que as UCs podem ter um grande impacto na redução do desmatamento e na proteção
da biodiversidade, assim como na garantia dos direitos das populações locais. O projeto ainda
mostra que parcerias público-privadas podem propor soluções para grandes gargalos
administrativos e burocráticos, criando capacidade operacional para efetivamente apoiar as
equipes da base.
PRINCIPAIS CONQUISTAS DA FASE 1
O ARPA superou as expectativas na maioria dos benchmarks da Fase 1.
Também ganhou uma série de admiradores ao longo dos anos. Como um deles coloca: “A
vantagem particular do ARPA é a qualidade do produto, começando pelas UCs em si mesmas, a
coalizão de parceiros envolvidos, os métodos inovadores que têm sido usados para
financiamento e gestão, e o fascínio por esta última grande fronteira.”4
Sucessos que merecem atenção particular incluem:
1. 23 milhões de hectares de novas Unidades de Conservação criados.
O ARPA superou as ambiciosas expectativas iniciais de 18 milhões de ha, criando mais de 23
milhões de hectares de novas UCs em toda Amazônia. Foram criadas 43 novas UCs, sendo
4
Putney. p 6.
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13 de proteção integral, cobrindo 13.195.911 ha, e 30 de uso sustentável, cobrindo
10.785.731 ha.
G R Á F I CO B. 1 : H E C TA R E S CO N S E RVAD O S P O R AN O N A FA S E 1 D O A R PA
7,000,000
6,000,000
5,000,000
Hectares
4,000,000
3,000,000
Sustainable Use
2,000,000
Strict Protection
1,000,000
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Years
2. Arranjos institucionais público-privados foram essenciais para o sucesso.
Contribuições de um grupo extraordinariamente diverso de parceiros institucionais foram
carros chefe do sucesso do ARPA. Da liderança programática do Ministério do Meio
Ambiente (MMA) ao forte papel de executor financeiro de uma organização não
governamental (FUNBIO), ao ativo envolvimento dos doadores, da sociedade civil, das
agências estaduais, e dos provedores nacionais e internacionais de assistência técnica, o
ARPA uniu forças e compromissos de muitas organizações. Ainda que haja muitas
dificuldades na comunicação e no gerenciamento de um grande programa, com tantos
parceiros, o sucesso não poderia ter sido alcançado por nenhuma dessas instituições
operando independentemente.
3. Inovações administrativas tornaram possível a gestão efetiva nas bases.
Uma série de sistemas muito impressionantes acessados pela internet foi desenvolvida para
acompanhar o status da gestão das UCs (SisARPA) e para permitir que os parceiros
acompanhassem as solicitações de procurement e outros itens financeiros (CEREBRO).
Parte dessas inovações é a muito elogiada “conta vinculada” ou “conta conjunta”, que
permite direcionar os fluxos de recursos do FUNBIO para os gestores de UC. Esse sistema
evita problemas normalmente inerentes à burocracia governamental e ainda garante uma
imediata prestação de contas e uma estrutura eficiente de recibos e documentação. Uma vez
que muitos outros projetos ambientais na Amazônia gerenciados pelas agências
governamentais não foram capazes de empregar os recursos no campo de forma regular e
sustentada,5 o mecanismo da conta vinculada é considerado uma contribuição fundamental
para o sucesso do ARPA. Diferentemente de muitos outros programas, 92% dos fundos do
GEF foram gastos6 – em grande parte graças à inovação administrativa.
5
Esse problema foi levantado em muitas entrevistas no MMA, com os entrevistados mencionando especificamente
outros programas financiados pelo GEF como o Corredores Ecológicos, que tem tido muito mais dificuldade em
garantir que os recursos sejam gastos no local, de uma forma confiável e replicável, para oferecer apoio consistente
às UCs locais.
6 FUNBIO – comunicação particular em 13 de fevereiro de 2009. Relatos finais são antecipados para serem
submetidos em abril de 2009.
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4. O Fundo fiduciário ARPA foi criado e captalizado.
A capitalização do Fundo ARPA (trust fund) foi bem sucedida graças ao comprometimento
dos maiores doadores e ao apelo por doações para a gestão de UCs no longo prazo. Até
então, US$23,4 milhões foram recebidos dos maiores doadores, GEF e WWF-Brasil, com
US$37,2 milhões comprometidos. Uma doação de €10 milhões do KfW está aguardando a
aprovação do Senado brasileiro para ser depositado no Fundo.
PRINCIPAIS DESAFIOS DA FASE 1
Um conjunto de desafios que surgiram durante a Fase 1 do ARPA deverão ser superados na Fase
2. Embora uma análise mais detalhada seja fornecida no relatório completo, desafios criticamente
importantes são mencionados abaixo.
1) O Componente de Monitoramento e Avaliação falhou em atingir seus objetivos.
O desenvolvimento de indicadores de efetividade replicáveis nas diferentes UCs em tempo e
custo aceitáveis é uma prioridade do ARPA. Infelizmente, na Fase 1, o ICMBio foi incapaz
de produzir qualquer relatório que respondesse perguntas estratégicas relevantes para os
gestores das UCs. Ele também falhou em desenvolver dados de sensoriamento remoto que
poderiam ao menos medir a eficiência das UCs em reduzir o desmatamento.
2) Contratos de consultoria e compras tiveram custo alto e mostraram-se pouco
eficientes em muitos casos, devido a exigências financeiras dos doadores e padrões
do MMA (ou falta de), que não acompanham a realidade de negócios na Amazônia.
Entrevistados relataram numerosos casos de atrasos de dois anos na entrega de bens não
apropriados ao ambiente amazônico. Os exemplos citados incluem produtos como motores
de barco de alta potência que eram rapidamente danificados nos rios amazônicos, sem
possibilidade de reparo local e com peças indisponíveis. Os projetos de infraestrutura – sem
um guia claro do MMA – também atrasaram em sua implementação, dadas as licitações
extremamente altas. Os requisitos de contratos por licitação nacional resultam em contratos
de custos muito elevados – que não necessariamente significam alta qualidade. Mais
importante: os requisitos de licitação geraram atrasos e dores de cabeça para os gestores de
UC ao invés de serem uma ferramenta para aumentar a efetividade. Esse aspecto do ARPA
comprometeu sua excelente reputação no campo.
3) Os Comitês de Aconselhamento do ARPA não foram utilizados em seu potencial.
O desenho original do programa propôs uma série de comitês consultivos que aumentariam
o acompanhamento estratégico e o apoio da sociedade civil ao ARPA. Alguns destes nunca
se reuniram (p.ex. Comitê de Mediação), outros se reuniram uma ou duas vezes, mas nunca
foram realmente usados (p. exe. Comitê Científico), e o mais importante – o Comitê de
Programa – teve um importante papel, mas foi desativado no ano passado. A Unidade de
Coordenação do Programa (UCP) do MMA é responsável por essa função e deve alocar
equipes e priorizar a importância de se ter um acompanhamento estratégico para fortalecer o
ARPA.
4) É necessário o aprimoramento dos relatórios financeiros para o acompanhamento
estratégico.
O impressionante sistema CÉREBRO, que permite que todos os parceiros do ARPA
acompanhem as solicitações de compras e vejam os gastos, não foi desenhado para um
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relatório efetivo na Fase 1. Os parceiros concordaram sobre os relatórios necessários e o
CÉREBRO 2 deve ser lançado em junho de 2009.
PRINCIPAIS RECOMENDAÇÕES PARA A FASE 2
O contexto político e econômico que contribuiu para o sucesso na Fase 1 mudou, demandando
novas estratégias na Fase 2. Compromissos recentes do Presidente Lula em reduzir o
desmatamento em 72% até 2017 criaram oportunidades para investimentos de países do Norte
para ajudar a pagar os benefícios ambientais de técnicas de manejo florestal mais sustentáveis.7
Enquanto a filantropia privada deve diminuir durante esse difícil período econômico, há mais
recursos internacionais sendo comprometidos pelo REDD e por mecanismos de compensação
ambiental, que buscam programas efetivos garantindo a conservação da Amazônia. A
importância desse bioma em prover serviços ambientais para o Brasil e para o mundo nunca
esteve tão evidente, criando novas oportunidades financeiras para o ARPA na Fase 2. Nesse
contexto, o projeto deve reforçar estratégias chave que o tornaram bem sucedido até hoje e
aumentar sua habilidade de exibir resultados mensuráveis transparentes.
1) Ampliação das metas de criação
O sucesso do Componente 1 na criação de novas UCs superou todas as expectativas na Fase
1 do ARPA. O plano inicial para o programa, em suas três fases, era a criação de novas
unidades de conservação, totalizando 50.000.000 de hectares, um objetivo
inacreditavelmente ambicioso. Dado o sucesso da meta de criação na fase 1, alcançando
quase 24.000.000 hectares, esta avaliação sustenta a possibilidade de ampliação do
escopo do ARPA para apoio à criação de 60.000.000 de hectares, ao longo das três
fases do projeto.
2) Desenvolver uma parceria imediata com capacidade de sensoriamento remoto para
Monitoramento e Avaliação (M&A)
Dado o insucesso do componente de M&A durante a Fase 1, os financiamentos deveriam
ser redirecionados. Há uma necessidade imediata em se atentar para as áreas de entorno das
UCs do ARPA e para a habilidade das UCs em reduzir as taxas de desmatamento, tanto
dentro quanto em seu entorno. A capacidade de sensoriamento remoto é necessária. A
IMAZON e/ou o INPE deveriam ser avaliados como potenciais parceiros estratégicos para
o ARPA na Fase 2, de forma a garantir os dados necessários para as decisões estratégicas da
gestão das UCs.
3)
7
Incentivar os parceiros do governo brasileiro (federais e estaduais) a realizarem
contribuições significativas para o Fundo fiduciário e a ajudarem a conduzir novos
financiamentos para o ARPA.
A capitalização do Fundo contou até o momento com pequeno empenho dos parceiros
governamentais federais e estaduais. Uma vez que o ARPA é um dos melhores, senão o
melhor, programa atualmente gerenciado pelo MMA, as entidades governamentais deveriam
ser estimuladas a apoiar ativamente seus objetivos de longo prazo. Além disso, as novas
fontes de financiamento mais prováveis são os fundos de compensação ambiental e os
fundos do mercado voluntário de carbono. Ambas vão requerer apoio governamental
estadual e federal para serem conduzidas às UCs do ARPA e ao Fundo fiduciário.
The Guardian
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4)
Definir um teto para os financiamentos operacionais do ARPA, para que as UCs
acessem o FAP.
Ainda que grande parte do desenho original do ARPA tenha provado ser extremamente
eficiente, há um incentivo perverso no sistema atual para a consolidação de UCs. Existem
UCs bem geridas que atendem aos critérios de consolidação para acessar o Fundo. No
entanto, elas preferem continuar utilizando os recursos para investimento, que garantem
maior flexibilidade em tipos de gastos e, segundo as perspectivas dos gestores de UC, mais
financiamento. Assim, UCs bem geridas não têm incentivos para acessar o FAP. Da mesma
forma, as UCs mal geridas, com pífios resultados de conservação ou comprometimento
político, podem continuar recebendo recursos de investimento. Limites devem ser
estabelecidos tanto para o total de anos no Programa ARPA quanto para o total de recursos
de investimento por UC. Um sistema em três níveis é sugerido para que as UCs bem geridas
continuem a subir a “escada” de acesso ao Fundo, enquanto as UCs mal geridas não
avançam.
5)
Re-energizar os comitês que foram propostos no desenho original do projeto.
O ARPA tem grande apoio entre os brasileiros comprometidos com o desenvolvimento
sustentável e a conservação. Os comitês proporcionam uma forma de o ARPA utilizar esse
apoio com conhecimentos adicionais e recomendações estratégicas. Criar equipes para os
comitês e lidar com personalidades políticas leva tempo, mas é um papel chave que a UCP
deveria assumir. O Comitê de Programa (CP) deve ser revitalizado imediatamente e deveria
assumir um papel estratégico na maior parte das decisões da Fase 2, não apenas na
aprovação anual do POA. Adicionalmente, o Painel Científico de Aconselhamento, o
Comitê de Mediação de Conflito e alguns grupos de trabalho (p.ex. o Grupo de Trabalho de
infraestrutura) devem ser reconstituídos e ter mandatos e prazos. A UCP deve criar um
equipe efetiva para assumir esse papel na Fase 2.
6) Aumentar o teto da conta vinculada por UC e incorporar bens de baixo custo.
A conta vinculada é a maior realização do Programa ARPA, para acelerar a conservação in
situ. Nos últimos anos ficou provada a efetividade da conta: foram desenvolvidos sistemas
transparentes; os funcionários das UCs foram capazes de realizar seus trabalhos de maneira
muito mais eficiente; as comunidades locais foram beneficiadas pelos gastos das UCs nos
municípios; e os doadores tiveram tempo de ver a efetividade do programa. Dado o sucesso
da conta nos últimos anos, a inflação e os custos de atividades – principalmente nas UCs
mais afastadas –, o teto da conta por UC deveria ser elevado para R$20.000,00.
Conjuntamente, seria necessário oferecer uma linha adicional de crédito por meio da conta
para bens de baixo custo, permitindo aos funcionários locais comprar suprimentos e
equipamentos quando necessário, ao invés de terem que esperar de 12 a 24 meses. Isso
também propicia produtos apropriados para a região, com garantias de lojas locais e a
possibilidade de encontrar peças e serviços de reparo na região.
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SEÇÃO C
C R I A R 1 8 M I L H Õ E S D E H E C TA R E S
D E N OVA S U NI DA D E S D E
C O N S E RVA Ç Ã O
SUBCOMPONENTES 1.1 E 1.2
Principais Conclusões
O ARPA superou todas as expectativas na criação de novas Unidades de Conservação na
Amazônia. O projeto ultrapassou suas próprias e ambiciosas expectativas, transformando
23.981.642 hectares em 43 novas UCs, uma grande conquista para a conservação da
diversidade biológica na Amazônia. O projeto dobrou a área da Amazônia brasileira sob
proteção integral – de 3,2% (12 milhões de ha) no início do projeto8 para mais de 25 milhões de
ha atualmente. O acréscimo de mais 10 milhões de ha de UCs de uso sustentável vai ao encontro
de duas necessidades sociais do Brasil: conservar a biodiversidade e prover melhores condições
de vida para os moradores tradicionais das florestas.
Q UAD RO C . 1
P RO D U TO S C H AV E D O S U B CO M P O N E N T E 1 . 1 E 1 . 2 N A FA S E 1 D O
A RPA 9
PRODUTO
Criação de 18 milhões de
hectares de novas UCs
9 milhões de
hectares de UCs de
proteção integral;
9 milhões de
hectares de UCs de
uso sustentável.
Estudos de backup e análises
(documentos), incluindo
mapas poligonais,
monitoramento biológico
rápido, e outros.
8
9
AVALIAÇÃO 08/12
O ARPA criou 43 novas UCs em 23.981.642 hectares durante a Fase
1.
13.195.911 hectares em 13 UCs de proteção integral.
10.785.731 hectares em 30 UCs de uso sustentável.
Seminários regionais, pesquisas comissionadas, dados compilados por
numerosas organizações, imagens de satélite atualizadas e dados
científicos geraram o Mapa de Áreas Prioritárias para a Conservação, Uso
Sustentável e Repartição dos Benefícios da Biodiversidade Brasileira, estabelecido
por Decreto presidencial nº 5092 e Portaria do MMA nº 126, de maio
de 2004.
World Bank, Project Appraisal Document (PAD) p 6.
Os produtos do projeto para a Fase1 estão na Descrição Detalhada do Projeto, no Anexo 2 do PAD. Os produtos
são organizados por componentes – essa avaliação transferiu os resultados do subcomponente 1.3 para a Seção D.
World Bank, PAD. p 56.
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E F I CI Ê N CI A
O custo total do Subcomponente 1.1 e 1.2 foi de aproximadamente R$15,4 milhões10, com
fundos de todos os principais doadores do ARPA (GEF, MMA, WWF-Brasil, e KfW) na Fase 1.
Isso equivale a 19% dos custos operacionais do ARPA, sem incluir o Fundo Fiduciário. Dada a
importância extremamente alta da criação dessas UCs, os custos e as altas despesas nesse
componente parecem razoáveis. Competências administrativas para o melhor gerenciamento de
consultorias de alto custo, que afetaram o Componente 1.2, estão recomendadas na Seção G.
1.1
IDENTIFICAR ÁREAS PRIORITÁRIAS
H I ST Ó RIC O DO SUB C O M PO NE NT E 1.1
A implementação do Subcomponente 1.1 foi gerenciada fundamentalmente pela UCP/MMA,
com envolvimento de um grande número de parceiros.
Propósito: identificar áreas prioritárias em 23 ecoregiões:
Coletar dados biológicos, sociais e econômicos na região amazônica para utilizar na
seleção de áreas a serem transformadas em UCs. A coleta de dados empregou
informações existentes, bancos de dados e imagens atualizadas de satélite.11
IM P LE ME NTAÇ ÃO D O S UB C O MP O NE NT E 1. 1 NA FASE 1
Um impressionante esforço de planejamento realizado em várias instâncias entre 2002 e 2006
envolveu muitos stakeholders, organizações não governamentais, acadêmicos e agências
estaduais e municipais no estabelecimento de prioridades para o ARPA, o que contribuiu para
expandir a área conservada de 4 para 12%.12 A UCP ficou responsável pelo exercício de
priorização, organizando seminários regionais, incorporando dados de numerosas organizações e
se encarregando de análises sobre os principais fatores de ameaça e maiores alvos da
biodiversidade em cada estado amazônico. Como especificado no PAD (Project Appraisal
Document), a coleta de dados utilizou informações existentes, bancos de dados, e imagens
atualizadas de satélite. Seus esforços estavam alinhados com um trabalho já realizado pelo MMA
por meio do PROBIO, que focava não apenas a biodiversidade, mas as oportunidades de uso
sustentável de recursos na Amazônia.13 A filosofia de se equilibrar as necessidades econômicas e
sociais com a manutenção da diversidade biológica teve um importante papel no processo de
planejamento do MMA e levou ao engajamento de muitos representantes da sociedade civil,
assim como biólogos e ONGs ambientalistas.
Muitos produtos resultaram desse esforço: um mapa de revisão do estado das áreas protegidas e
dos territórios indígenas na Amazônia em 2007, 14 uma Portaria do MMA nesse mesmo ano
10
Valores financeiros fornecidos pelo Funbio “compon x donor” - 12/08.
World Bank, PAD, p 13.
12 Funbio, Programa Áreas Protegidas da Amazônia - ARPA
13
MMA-ARPA Áreas Prioritarias para a Conservação, p 1 (Apresentação do Secretário Executivo do MMA,
Capobianco).
14
ARPA, Amazônia Brasileira, mapa doado pelo Instituto SocioAmbiental
11
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conferindo prioridade a tais áreas, e importantes guias para o MMA, para os estados e para a
equipe do ARPA, uma vez que a criação de muitas UCs passava a ser proposta. O processo
também enfatizou a demanda e a disponibilidade de terras para UCs de uso sustentável. A
demanda – e vontade política – de criação de UCs de uso sustentável mostrou-se presente em
cerca de duas vezes mais terras do que as identificadas para a proteção integral.15
Este foi um componente extremamente bem sucedido do ARPA, que recebe críticas de alguns
participantes, mas obviamente contribuiu para alguns de seus melhores resultados..
REC O ME NDAÇ Õ E S PAR A A I DE NT IF IC AÇ ÃO DE ÁR E AS PR IO R IT ÁR I A S
NA FASE 2
Dado o compromisso do ARPA no longo prazo em criar mais de 50 milhões de ha de novas
UCs, a importância estratégica da atualização dos dados para esse componente vai se manter na
Fase 2. As seguintes recomendações são para considerações adicionais no desenho da Fase 2.
1) Continuar a investir fortemente nessa atividade. Com as atuais mudanças na Amazônia,
a necessidade de se manter atualizado tanto em relação ao tamanho das áreas remanescentes
quanto em relação à representatividade ecológica no ARPA e no SNUC continua sendo uma
prioridade para o Subcomponente 1.1 da Fase 2. Como o ARPA deve alcançar e superar
seus objetivos de criar 50.000.000 de hectares de novas áreas protegidas, ele precisará utilizar
a melhor Ciência disponível para embasar a criação de UCs no restante do projeto.
2) Engajamento do Painel Científico e o Comitê de Programa (CP) nesse
subcomponente. No curso do ARPA esses importantes comitês perderam força, embora
fossem partes relevantes para o sucesso inicial do projeto. O POA de 2005 discutiu a
necessidade de envolvimento do Painel Científico, mas essa recomendação não foi
adequadamente implementada.16 A UCP deveria garantir a reativação imediata desses painéis,
com uma clara revisão de suas funções estratégicas. Ronaldo Weigand, por exemplo, foi
contratado para preparar a nova Estratégia de Conservação e Investimento, baseada em
estudos atualizados de representatividade biológica, lacunas e ameaças. Esse é o tipo de
produto do ARPA que seria beneficiado por forte revisão e embasamento científico.
3) Tornar mais explícitos e avaliar diferentemente o peso dos fatores de identificação
das áreas prioritárias. Como as ameaças na Amazônia continuam a crescer, a conservação
da biodiversidade torna-se mais complicada e maior importância deve ser conferida à
definição das áreas prioritárias. O Painel Científico deve estar envolvido para avaliar questões
como:
Insubstituibilidade
Mosaicos
Conectividade e isolamento de potenciais UCs. Diante das altas taxas de desmatamento
e degradação com dispersão populacional na Amazônia e da decisão de se criar e apoiar
UCs maiores que 100.000 ha no ARPA – a menor tem 30.643 ha – pergunta-se: a Fase 2
não deveria enfatizar mosaicos e uma maior conectividade para reduzir os riscos de se
chegar a ilhas isoladas de conservação na Amazônia no futuro?
15
MMA-ARPA, “Áreas Prioritiarias …” Tabela 2 “Áreas por Tipo de Ação Prioritária” 97 UCs mais de 434
milhões de ha recomendados para o uso sustentável, em oposição às 44 UCs totalizando mais de 207 milhões de ha
de proteção integral.
16
Cabral, Relatório Final Sobre Diagnóstico.. p 13.
Page 12 of 81
Novas abordagens científicas como a recente análise do WWF-Brasil sobre a
representatividade ecológica na Amazônia, que sobrepõe ecorregiões e tipos de
vegetação para assegurar representações repetidas.17 Essas novas abordagens podem
ajudar a conduzir a Fase 2 do ARPA a proteger tipos de cobertura vegetal não
adequadamente representadas no atual sistema de UCs.
1.2
CRIAR
DECRETOS
ESTABELECIMENTO DE UCs
PARA
O
H I ST Ó RIC O DO SUB C O M PO NE NT E 1.2
A implementação do Subcomponente 1.2 foi gerenciada principalmente pela UCP e pelo
ICMBio para as áreas de conservação federais e pelas Secretarias Estaduais de Meio Ambiente
para as áreas estaduais.
Propósito: “A realização de estudos, consultorias e propostas de criação de novas áreas
protegidas. Esses estudos incluirão diagnósticos ambientais e sociais realizados
localmente, assim como diagnósticos fundiários. Todos os conflitos sociais identificados
nos diagnósticos seriam reportados ao Comitê de Mediação de Conflitos. As propostas
seriam discutidas em consultas locais e, uma vez aceitas, o Decreto poderia ser
submetido à aprovação e publicação”. 18
O ARPA financiou os estudos supracitados e os processos de divulgação em apoio aos cinco
tipos de UCs em dois grupos de categorias:
Unidades de Conservação de proteção integral (Categorias I-II da IUCN):
1. Parques Nacionais, Estaduais e Municipais
2. Reservas Biológicas
3. Estações Ecológicas
Unidades de Conservação de uso sustentável (Categoria VI da IUCN):
4. Reservas Extrativistas
5. Reservas de Desenvolvimento Sustentável
IM P LE ME NTAÇ ÃO D O S UB C O MP O NE NT E 1. 2 NA FASE 1
Acreditava-se inicialmente que seriam estabelecidas 10 novas UCs durante a Fase 1, cobrindo 18
milhões de ha19 e abrangendo um pequeno número de UCs muito extensas, relativamente
isoladas, de proteção integral, como as Montanhas do Tumucumaque (3.867.000 ha) ou a
Estação Ecológica da Terra do Meio (3.373.131 ha). No entanto, surgiram demandas para o
ARPA considerar um grupo muito mais diverso de UCs. Às populações amazônicas interessava
o estabelecimento de UCs de uso sustentável, e este é o imperativo de proteção nas áreas do
“Arco de Fogo”, onde as pressões de desmatamento são mais fortes e o ARPA precisava
envolver governos estaduais como stakeholders. A inclusão dessas prioridades tornou-se um
fator extremamente importante na rápida escalada de criação de UCs sob a tutela do
ARPA. Ademais, isso conduziu a uma maior flexibilidade do tamanho das UCs apoiadas pelo
17
WWF-Brasil, Impacto p 1.
World Bank, PAD, p 13.
19 World Bank, PAD p 13.
18
Page 13 of 81
ARPA, permitindo a criação de oito UCs de 100.000 ha, não contempladas no plano inicial do
projeto. Por fim, o trabalho do Secretário-Executivo do MMA, João Paulo Ribeiro Capobianco,
negociando e promovendo ativamente a inclusão de muitas novas áreas, foi mencionado em
entrevistas como um importante fator para o sucesso desse subcomponente.
Essa abordagem pragmática e responsiva desviou o ARPA de um foco restrito de priorização de
áreas de grande biodiversidade e baixa ameaça para o desenvolvimento de um portfólio que
respondesse às necessidades e aspirações sociais na Amazônia. O resultado foi um programa
com um portfólio mais arriscado no que tange à perspectiva da biodiversidade, porém
mais rico em oportunidade de influenciar a evolução a longo prazo dos programas de
conservação, mostrando resultados significativos em áreas de grande pressão antrópica.
Q UAD RO C . 2 U C s C RI A DAS N O PRO J E TO A RPA
Ano
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
TOTAIS
Tipo
Proteção Integral
Uso Sustentável
Proteção Integral
Uso Sustentável
Proteção Integral
Uso Sustentável
Proteção Integral
Uso Sustentável
Proteção Integral
Uso Sustentável
Proteção Integral
Uso Sustentável
Proteção Integral
Uso Sustentável
Proteção Integral
Uso Sustentável
Proteção Integral
Uso Sustentável
Proteção Integral
Uso Sustentável
TOTAL de UCs
Nº de UCs
1
1
2
4
2
3
0
2
1
3
4
9
3
4
0
1
0
3
13
30
43
Hectares
59.010
179.602
422.701
516.158
3.974.399
1.055.060
0
1.220.695
693.975
2.328.960
4.677.148
1.761.925
3.368.677
1.561.295
0
477.042
0
1.684.990
13.195.911
10.785.731
23.981.642
A Tabela C.2 ilustra as diferenças de tamanho entre as áreas médias das UCs de uso sustentável
(359.524 ha) e as de proteção integral (maiores que 1 milhão de ha). De acordo com pesquisas
sobre áreas protegidas, as maiores UCs de proteção integral tendem a estar mais distantes das
pressões antrópicas, demonstrando um maior potencial de conservação da biodiversidade no
longo prazo.20 Reservas menores são estabelecidas mais perto das populações humanas e sofrem
normalmente com grandes pressões de caça e com outras ameaças que resultam no declínio de
espécies. Uma importante contribuição da Fase 1 para a conservação da biodiversidade foi o
estabelecimento de UCs de uso sustentável em regiões adjacentes às UCs de proteção integral,
20
Naughton-Treves et.al., p 225.
Page 14 of 81
garantindo boas áreas de amortecimento dentro de mosaicos maiores. A tabela ainda ressalta a
grande atividade do projeto durante o período de 2005-2006, o ápice da Fase 1.
A Tabela falha em mostrar as preparações já iniciadas para a criação de novas UCs em 2009. Há
20 áreas adicionais sendo propostas (em torno de 7 milhões de ha), das quais três estão em
processo de avaliação e consulta pública, e estão avançadas no processo de implementação.21
Assim, a Fase 1 obteve alguns “ganhos antecipados” para a Fase 2.
Outra clara prioridade nas UCs do ARPA é regularizar as reivindicações por posse de terra,
atentando para todos os residentes da área, revendo suas reivindicações, definindo as fronteiras
das UCs, estabelecendo políticas apropriadas de reassentamento, etc. Com o objetivo de
esclarecer a metodologia desse processo, o ARPA contratou dois consultores para desenvolver
um “roteiro”, ou um “guia”, baseado em parte na experiência do ARPA em aperfeiçoar esse
processo no sistema brasileiro de UCs.22 Existem poucos exemplos de regularização completa,
em que os donos da terra aceitam a compensação23 e retiram suas reivindicações por terras
dentro das fronteiras das UCs. Dessa forma a Fase 2 deveria garantir maiores níveis de atividade
nessa área.
Quatro justificativas adicionais para a importância desse subcomponente foram levantadas nos
últimos seis anos:
O ARPA é exemplo do importante papel das UCs na redução do desmatamento e
no seqüestro de carbono na Amazônia. Uma vez que o mundo busca proteger a
Amazônia como um sumidouro fundamental de carbono, este projeto é um relevante
demonstrativo dos tipos de mecanismos requeridos para ser bem sucedido. Um recente
estudo sobre a Amazônia indicou que “até 2050, a expansão das áreas protegidas criadas
entre 2003-07 reduziria 272.000 km² (27.2 milhões de ha) de desmatamento, evitando
assim a emissão de 3.3±1.1 gigatoneladas de carbono (GT C), dos quais 0,4 GT C são
atribuídos a 13 UCs consolidadas com o apoio do ARPA. Incluindo mais 127.000 km²
(12,7 million ha) de novas áreas protegidas do ARPA consolidadas em 2008, o programa
seria responsável por reduzir as emissões em um total de 1,4 GT C (ou 5,1 GT de CO2)
até 2050.” 24
Decretar UCs em terras devolutas reduz o desmatamento. Aproximadamente 12%
da região amazônica, anteriormente ao ARPA, eram de “terras não reivindicadas do
governo”. Esta terra é almejada por grileiros e especuladores, buscando torná-las
propriedade privadas, e pelo INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária), que atua realocando pessoas carentes de terra e de emprego. As UCs
recentemente decretadas, entretanto, atraem menos colonizadores, já que os títulos de
terra são registrados no processo de criação das UCs. Com isso, é menos provável que
novos colonizadores invistam seu tempo e energia ali, pois são incapazes de comprovar
seu direito à terra. Como indica um estudo do WWF-Brasil: “baseado em análises
históricas de taxas de desmatamento de 2002-07 numa região de 520 áreas protegidas, e
nas áreas de borda de 0-10 km, 10-20 km e >20 km de distância, concluímos que a
ARPA, Relatório de Atividades 07-08 p 6.
MMA, Roteiro Metodológico Para Implantação do Plano de Consolidação de Unidades de Conservação
23 O avaliador ouviu de uma série de UCs onde a compensação foi oferecida e não aceita – levando as decisões para
salas de tribunais. Em um caso no Mato Grosso, o financiamento de uma reserva legal foi aplicado na compra de
uma fazenda local sem dono – os fundos das reservas legais e compensações ambientais poderiam ser importantes
aqui.
24 Soares-Filho et. al., p 1.
21
22
Page 15 of 81
probabilidade de desmatamento foi de 7 a 11 vezes menor dentro das áreas protegidas
do que fora delas, aumentando progressivamente nas zonas mais distantes.”25
Agir agora é fundamental. O crescimento e a dispersão atual das populações na
Amazônia requerem proteção das áreas o mais breve possível. Menos áreas, menores e
mais degradadas serão disponibilizadas no futuro, e os custos só tendem a aumentar
conforme a fronteira agrícola e as interfaces urbanas se movam para perto de potenciais
áreas protegidas.
Envolver os governos estaduais é um investimento estratégico. O ARPA envolveu
cinco governos de estado (Mato Grosso, Acre, Tocantins, Rondônia e Amazonas) na
criação e gestão de suas UCs, e incrementou a infraestrutura utilizada para atender as
Unidades. Outros estados trabalharam com o governo federal (em diferentes níveis de
comprometimento) para criar novas áreas protegidas e UCs de uso sustentável. O
esforço do ARPA em institucionalizar a vontade política e aumentar o apoio para os
objetivos conservacionistas como parte do mandato dos governos de estado foi uma
importante contribuição para aumentar a capacidade desses estados na Amazônia.
Em suma, esse subcomponente foi um grande sucesso, não apenas em números e
hectares, mas como uma importante contribuição para a missão do ARPA de conservar a
biodiversidade.
REC O ME NDAÇ Õ E S PAR A C R IAÇ ÃO DE DE C RETO S PAR A O
ESTAB E LE C IM ENTO DE UC s NA FAS E 2
O grande sucesso desse subcomponente demanda uma abordagem não-intervencionista.
Contudo a situação é dramaticamente diferente na Fase 2. Além disso, muitas recomendações
feitas no PAD original devem ser reafirmadas e revitalizadas na Fase 2.
1) Influência do apoio do ARPA para criação de UCs. Apesar de ser argumentado por
alguns implementadores do ARPA que os investimentos da Fase 2 deveriam ser voltados
para melhorar a capacidade de gestão das UCs ao invés da criação de mais UCs, a
necessidade e a oportunidade política de criar UCs não deveriam ser ignoradas. Se os
investimentos para a Fase 2 são motivo de preocupação, uma abordagem alternativa poderia
ser considerada. Durante a Fase 1, foi acordado que todas as novas UCs criadas com apoio
do ARPA teriam automaticamente suas gestões apoiadas. Entretanto, o ARPA tem o
potencial de prover apoio para a criação de um grande número de UCs com menor custo e
de forma relativamente mais rápida. O ARPA pode disponibilizar aos governos federal e
estadual os dados do Subcomponente 1.1 e buscar financiamentos para o Subcomponente
1.2 para auxiliar a criação de novas UCs e mosaicos na Fase 2 que sustentem objetivos do
governo brasileiro e dos estados interessados. Como será discutido na Seção D, a decisão de
quais dessas UCs recentemente criadas receberão o financiamento para gestão pode se
basear em critérios separados. Recentes negociações para a Fase 2 levantaram a idéia de se
aumentar o apoio do ARPA para atingir a criação de 60.000.000 hectares de novas áreas
protegidas. Fortes investimentos nesse componente poderiam tornar realidade esse plano
extremamente ambicioso.
25
Ibid p 1.
Page 16 of 81
1) Revitalizar o Painel Científico e o Comitê de Programa (CP) nesse
subcomponente. O Painel Científico de Aconselhamento pode ajudar a estabelecer
critérios para a criação de UCs, o que reforça as idéias do Subcomponente 1.1, como a
criação de mosaicos. Ele também poderia ajudar a estabelecer critérios mínimos para o
investimento na criação de UCs, revisando considerações como:
Manter o tamanho das UCs acima de 100.000 ha. O ARPA patrocinou UCs com
extensão de 30.643 ha (Reserva Extrativista Maracanã) até 3.8 milhões de ha (Parque
Nacional das Montanhas do Tumucumaque). O PAD indicava a preferência por UCs
com mais de 100.000 ha, com a expectativa de que populações geneticamente viáveis
de espécies de ampla distribuição estariam seguras.26 UCs menores de uso sustentável
enfrentam grandes desafios na conservação da biodiversidade, particularmente no
que tange à adequada movimentação das espécies, aos processos ecossistêmicos
como os ciclos de enchentes, e à regeneração de perdas em larga escala como em
casos de incêndios, etc. A fragmentação da paisagem e o isolamento ecológico são
grandes ameaças no contexto amazônico atual. No entanto, essas áreas protegidas
menores salvaguardam a biodiversidade em um maior número de ecorregiões,
abrigando freqüentemente espécies endêmicas e ameaçadas. Pesquisas indicam,
contudo, que as áreas protegidas menores que 10.000 ha são geralmente incapazes de
cessar a perda de espécies no longo prazo.27 O planejamento de UCs de uso
sustentável de pelo menos 10.000 ha, com áreas restritas (no take zones) ou núcleos de
conservação (core conservation áreas), poderia ser um requisito mínimo. Dessa forma,
essas áreas poderiam ser respeitadas por sua capacidade em garantir o uso
sustentável, mantendo as espécies e os serviços ecológicos.
Estabelecer diretrizes políticas. Da mesma forma, o Comitê de Programa (CP)
pode rever e aprovar critérios políticos adicionais mínimos para a autorização do
financiamento do subcomponente 1.2, como a de manter a política atual de não
sobrepor as áreas declaradas territórios indígenas, comprometidas pelo Estado para
novas UCs, etc. (Há mais recomendações para o engajamento do Comitê de
Mediação de Conflitos em locais selecionados para a gestão do ARPA na Seção D).
3) Encadear as etapas para a criação de UCs. O ARPA passa atualmente por cinco etapas
para criar uma nova UC, mas sem uma seqüência definida.
Processo de consulta pública
Diagnóstico da situação fundiária
Avaliação ambiental
Avaliação sócio-econômica
Decreto legal
Relatórios do Mato Grosso e de Rondônia indicam que é perigoso começar um processo de
consulta pública sem antes documentar a situação fundiária. Acredita-se que assim como a
criação de áreas protegidas tende a desencorajar novos assentamentos, no período
imediatamente anterior à declaração legal ocorre justamente o efeito oposto. Na expectativa
de que uma área será declarada UC, colonizadores e especuladores podem se fixar ali, sendo
contados como residentes locais e obtendo vantagem em relação a moradores permanentes
no reassentamento ou nos acordos de compensação. Ainda que nenhuma pesquisa científica
sobre esse fenômeno seja citada, o cuidado de dois estados ressalta que um encadeamento de
26
27
World Bank, PAD p 7.
Terborgh J, pp. 15–35.
Page 17 of 81
etapas que garanta uma avaliação adequada sobre a situação ambiental e fundiária antes das
consultas públicas pode resultar em menos conflitos e mais UCs ecologicamente intactas.
O sucesso do Componente 1 em criar novas áreas protegidas superou todas as expectativas da
Fase 1 do ARPA. O plano original para as três fases do projeto era criar 50.000.000 de hectares
de novas áreas de conservação – um objetivo inacreditavelmente ambicioso. Dado o sucesso
em criar 24.000.000 de hectares na Fase 1, essa avaliação sustenta a idéia de se aumentar
o escopo do ARPA para apoiar a criação de 60.000.000 de hectares ao longo do projeto.
O Subcomponente 1.3 é um componente gerencial e é discutido na Seção D. A recomendação é
de que as atividades gerenciais sejam agrupadas em um componente para uma maior eficiência na
administração e na relatoria do projeto.
Page 18 of 81
SEÇÃO D
Á R E A S P R O T E G I D A S D O A R PA
E F E T I VA M E N T E G E R I DA S
SUBCOMPONENTE 1.3 E COMPONENTE 2
O ARPA apóia tanto parte das atividades para o estabelecimento de um
manejo básico em novas UCs (Componente 1.3) quanto a consolidação da gestão em 17 UCs
estabelecidas (p.ex. UCs de proteção integral criadas antes de 2000), que são orçados no
Componente 2. Como muitas questões são recorrentes no estabelecimento das práticas de
manejo, esta seção liga os Componentes 1.3 e 2 para evitar se tornar repetitiva.
N O T A E X P L I C A TI V A :
A experiência do ICMBio em estabelecer um manejo básico com presença efetiva de
pessoas na ponta provou-se mais bem sucedida no ARPA do que em qualquer outro
programa gerenciado pelo MMA na Amazônia. A capacidade dos estados também foi
fortalecida nas UCs estaduais do ARPA. Como 10 novas UCs foram previstas no desenho
original do projeto, mas 43 foram criadas e estão tendo as capacidades básicas de gestão
instaladas, esse é um progresso excepcional! Além disso, 17 UCs de proteção integral criadas
antes de 2000 foram incluídas no Subcomponente 2.1 para receberem financiamento do ARPA
para sua gestão – um acréscimo de 8,5 milhões de ha. Portanto, ao todo o ARPA está
garantindo apoio à gestão de 60 UCs, cobrindo 32 milhões de hectares.
Q UAD RO D. 1 P RO D U TO S C H AV E PA R A O S U B CO M P O N E N T E 1 . 3 E
CO M PO N E N TE 2 N A FA S E 1 D O A RPA 28
PRODUTO
AVALIAÇÃO 12/08
29
1.3
Desenvolvimento de 14 planos
básicos de proteção para novas
UCs.
10 UCs recentemente estabelecidas têm
sólidos planos básicos de proteção, a partir
de 2008 apoio financeiro a 37 UCs.30
1.3
Conclusão de atividades in loco em
10 UCs, incluindo infraestrutura
37 UCs estão sendo apoiadas, das quais 11
alcançaram alto nível de efetividade – 4 UCs
28
Enquanto há muitas áreas para as quais o PAD define objetivos, a lista olha para a “Detailed Project Description”
do Anexo 2 do PAD. World Bank, PAD. p 56 for 1.3 outputs p 60 for Component 2 outputs.
29 As medidas para os produtos chave foram obtidas do Relatório de Atividades 2007-2008. As atividades são baseadas
nas descrições de cada gestor de UC dos avanços nas capacidades de gestão. O sistema de acompanhamento usou
valores percentuais para determinar se a UC alcançou os critérios de gestão.
30 ARPA, Relatório de Atividades 2007-2008, p 20.
Page 19 of 81
31
32
básica, equipamentos, pessoal e
demarcação.
de proteção integral e 7 UCs de uso
sustentável.31
2.1
Nove planos de manejo de UCs em
implementação aprovados.
Dez UCs de proteção integral tiveram seus
planos de manejo finalizados e aprovados e
mais duas finalizaram seus planos.32
2.1
11 planos de manejo em
elaboração.
Muitos planos estão em andamento, mas
esta avaliação e aquelas de outros
consultores levantam preocupação sobre a
eficácia de alguns desses planos.
Recomendações são feitas para acelerar a
atuação de um grupo de trabalho da UCP
em aprimorar o modelo utilizado
atualmente para o desenvolvimento de
planos de manejo. A Seção G também
recomenda mudanças em procurement para
permitir a contratação de uma gama maior
de profissionais qualificados.
2.1
12 UCs federais de proteção
integral e três UCs
municipais/estaduais de proteção
integral equipadas e com
infraestrutura básica instalada.
Poucas UCs de proteção integral tiveram a
infraestrutura instalada e o equipamento
obtido nos níveis estabelecidos. Entretanto,
o processo de instalação de infraestrutura é
extremamente caro e demanda muito
tempo. Recomendações são feitas para
acelerar a instalação de infraestrutura –
fundamentando-se em modelos básicos – e
a habilidade para contratar operários locais.
2.1
Um sistema de revisão do
gerenciamento organizado no
IBAMA e nas áreas protegidas.
A UCP obteve êxito ao desenvolver o
SisARPA, um sistema transparente baseado
na internet que revê os indicadores de
gestão da UC. É acessado pela UCP, pelo
ICMBio, pelos gestores de UCs e por todos
os parceiros do ARPA.
2.3
Coordenação interinstitucional
aprimorada e tangível e
participação comunitária no nível
das UCs por meio de um forte
programa de manejo das zonas de
amortecimento.
A conta vinculada é chave para envolver
conselhos locais no apoio às UCs e cobrir
os custos dos membros voluntários do
conselho para comparecerem às reuniões.
Além disso, 12 pequenas subvenções foram
garantidas aos grupos comunitários em seis
UCs de proteção integral para auxiliar no
manejo das áreas de amortecimento e no
desenvolvimento de capacidades.
2.3
Coordenação interinstitucional
aprimorada e demonstração da
11 das 17 UCs apoiadas nesse
subcomponente estabeleceram conselhos
Ibid p 14
Ibid p 23.
Page 20 of 81
participação das comunidades de
entorno das UCs.
consultivos locais, sendo nove considerados
ativamente engajados segundo critérios
estabelecidos.33
Além dos produtos citados, o PAD (Project Appraisal Document)34 também determinou que “7
milhões de hectares de UCs de proteção integral existentes e três milhões de hectares de novas
UCs de proteção integral também seriam consolidadas e geridas.” O programa está
desenvolvendo efetivamente capacidades de gestão nessas áreas e algumas UCs estão alcançando
critérios iniciais. A Fase 1 mostrou que os critérios de consolidação são executáveis.35
O desenvolvimento de ferramentas operacionais efetivas na Fase 1 destacou o ARPA
como um programa que garante a gestão na ponta. Quatro iniciativas que merecem menção
especial, dado seu impacto no sucesso do gerenciamento do ARPA até o momento:
O MMA e os governos estaduais estão contratando funcionários para as UCs, provendo
o ingrediente básico para a gestão efetiva – pessoal nas pontas;
O dinheiro chega diretamente aos gestores de UC por meio da conta vinculada. O
planejamento financeiro, a execução e o acompanhamento das UCs estão disponíveis
para todos os parceiros do ARPA por meio do CÉREBRO, um sistema de gestão
financeira acessado pela internet gerenciado pelo FUNBIO.
Existem sistemas em vigor que contribuem para os avanços de uma gestão mais efetiva.
O sistema SisARPA baseado na internet e gerenciado pela UCP/MMA acompanha a
eficiência da gestão das UCs no ciclo criação – implementação – consolidação e
contribui com o CÉREBRO para produzir planos operacionais anuais; e
Co-gestão, ou gestão compartilhada, tem sido estabelecida com grupos de comunidades
locais, contribuindo para a sustentabilidade das UCs no longo prazo.
Esses quatros processos superaram antigos obstáculos, permitindo uma gestão mais
efetiva das UCs na Amazônia. Esse é um grande feito do qual o governo brasileiro e os
parceiros do ARPA deveriam se orgulhar. Existem UCs bem geridas com resultados nas bases
mensuráveis e equipes efetivas e motivadas – um passo nos inúmeros níveis de evolução.
Enquanto as UCs do ARPA são invejadas na Amazônia por contarem com recursos, um grande
número de funcionários e altos níveis de eficiência operacional, há obstáculos que devem ser
transpostos na Fase 2. Duas questões principais afetam a habilidade de as UCs alcançarem os
critérios de consolidação:
1) O ARPA mostra no seu desenho um incentivo perverso que deve ser revisto. A
suposição de que os gestores das UCs mais bem geridas querem que estas sejam
consolidadas é errônea. Há uma série de UCs de proteção integral que conta com apoio
político, recursos financeiros, sólido gerenciamento, infraestrutura e resultados de
conservação in situ para atingir os critérios de consolidação. Mas elas não estão
interessadas em serem consolidadas, pois vão perder o financiamento se forem
transferidas para o FAP, que cobre apenas custos recorrentes. Dadas as “regras do
jogo”, o ARPA penaliza as mais bem preparadas UCs, disponibilizando-lhes menos
recursos através do FAP e continua a prover altos níveis de apoio às UCs que não
33
Ibid, p 24-25.
World Bank, PAD p. 2.
35 UCP, Relatório de Actividades 07-08. p. 21
34
Page 21 of 81
produzem resultados eficazes. Isso deve ser invertido e o ICMBio e as agências estaduais
com equipes excepcionais e grandes realizações nas UCs deveriam ser recompensadas.
2) Muitas UCs ainda não alcançaram os critérios de efetividade de manejo básico e
vão continuar a encontrar obstáculos em seus esforços para alcançar a
consolidação devido aos contínuos gargalos. Gargalos para o manejo efetivo
discutidos nessa seção incluem:
Parcerias com agências de fiscalização;
Falta de Planos de Manejo de UCs orientados para resultados;
Projetos de infraestrutura muito caros e demorados; e
Incapacidade de contratar trabalhadores locais para os serviços necessários.
Além disso, dada a escala do ARPA e a grande quantidade de trabalho sendo
empreendida pelos funcionários das UCs, são necessários aprimoramentos
administrativos. Os planos anuais devem ser aprovados de uma maneira conveniente,
regras de aquisição (procurement) devem ser flexibilizadas para bens de preço baixo, e o
teto financeiro para a conta vinculada por UC deveria aumentar. Essas questões
administrativas são discutidas mais a frente no Componente 5 (Seção G) juntamente
com preocupações adicionais sobre a estruturação das equipes de funcionários do MMA
e do estados.
E F I CI Ê N CI A
O custo total do Subcomponente 1.3 e do Componente 2 para gerenciar 60 UCs foi de R$41,8
milhões, com fundos fornecidos por todos os maiores doadores do ARPA (GEF, MMA, WWFBrasil, e KfW) na Fase 1.36 Isso equivale a 50% dos custos operacionais do ARPA,sem incluir o
FAP. Nesse valor também não está contabilizada a maior parte da contribuição do governo
brasileiro para o projeto que é em forma de pessoal para as UCs. Dadas as despesas do
estabelecimento de capacidades de gestão nessa imensa rede de UCs, os custos e a alta taxa de
gastos nesse componente parecem razoáveis. Recomendações são feitas na Seção G para manter
custos mais razoáveis para equipamentos, planos de manejo e projetos de infraestrutura,
permitindo gastos mais efetivos e eficientes em nível local.
36
Planilha do FUNBIO “compon donante.xls”.
Page 22 of 81
Gestão e Consolidação das UCs do ARPA
H I ST Ó RIC O DO SUB C O M PO NE NT E 1.3 E C O MP O NE NT E 2
A implementação do Subcomponente 1.3 e do Componente 2 foi coordenada principalmente
pela UCP e pelo ICMBio/ MMA para as UCs federais, e pelas Secretarias Estaduais de Meio
Ambiente para as UCs estaduais , com exceção do Subcomponente 2.3, que foi conduzido pelo
FUNBIO. Para as UCs estabelecidas no ARPA, assim como as UCs de proteção integral
existentes estabelecidas antes de 2000 selecionadas, a gestão na prática inclui:37
A demarcação e a regularização da terra, incluindo avaliação fundiária, pesquisas
básicas, pesquisa sobre infraestrutura privada e mapeamento. Um plano detalhado
sobre aquisição de terras será estruturado e os fundos governamentais serão usados
para financiar a compra de terras onde for necessário.
Atividades de proteção básica infraestrutura, equipamentos e equipe mínima, para
garantir atividades de proteção e a sensibilização e participação comunitária na
elaboração e implementação dos planos de manejo.
Elaboração e implementação de planos de manejo para as UCs, consolidadas no
âmbito do projeto.
Participação comunitária no estabelecimento e consolidação de UCs. As atividades
incluirão o estabelecimento e a operação de conselhos de UCs, parcerias com ONGs
para a gestão das áreas protegidas e subprojetos comunitários.
Programas de treinamento para fortalecer a gestão administrativa, financeira e
ambiental de UCs.
Os seguintes subcomponentes, ainda que gerenciados separadamente, têm estratégias
sobrepostas nos seus sistemas operacionais.
1.3
Concebido para apoiar a capacidade de gestão básica em todas as novas UCs do
ARPA (p.ex 43 novas UCs totalizando 12 milhões de ha)
2.1
Concebido para prover melhor apoio à gestão de UCs de proteção integral existentes
estabelecidas antes de 2000, contribuindo para alcançarem a consolidação. 17 UCs
foram selecionadas, totalizando mais de 8,5 milhões de ha.
2.2
Não iniciado na Fase 1. Foi desenhado para as UCs do subcomponente 1.3 que estão
prontas para a consolidação, mas nenhuma delas alcançou os critérios até o momento.
2.3
Prevê apoio a projetos comunitários.
2.4
Treinamento e capacitação para atender os objetivos acima.
S UC E SS O S N O E STAB E LEC I ME NTO DA G E ST ÃO E F ET I VA DE U C s
AL O C AÇ ÃO DE P ES S OAL PAR A A S U C s DO AR PA
Um dos passos mais importantes para a evolução de um parque no papel para uma UC
respeitada é a presença de equipe local. Contratação de pessoal é uma das maiores contribuições
do governo federal e dos governos estaduais. O apoio financeiro do ARPA à gestão é fornecido
37
World Bank, Project Appraisal Document (PAD) p 14.
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a UCs que tenham um mínimo de dois profissionais em uma UC de proteção integral e um
profissional e um representante comunitário em uma UC de uso sustentável.38 Das 43 UCs
estabelecidas no ARPA, apenas uma ainda deve receber financiamento regular para o
Componente 1.3 (Parque Nacional do Rio Novo), devido à falta de pessoal do ICMBio.39 O
compromisso do MMA e dos governos estaduais com o ARPA é evidenciado por seu
engajamento em nomear pessoal para as UCs. A idéia é que toda UC terá por fim um
contingente mínimo de cinco pessoas para ser elegível ao financiamento para o FAP como área
consolidada.40 A equipe média no ARPA é de dois profissionais por UC – um grande
ganho de acordo com todos os observadores da Amazônia, com pessoal e financiamento
ainda menos adequados nas UCs não apoiadas pelo ARPA.
D I A G R A M A D . 1 T O T A L D E P E S S O A L A L O C A D O P A R A A S U C s 41
90
80
70
# of Staff
60
50
Staff on Site/Municipality
Staff in Regional Office
Staff in other municipality
40
30
20
10
0
Newly created ARPA sites - 1.3
Established sites - 2.1
By Component
O diagrama D.1 indica que o total de funcionários trabalhando diretamente nas UCs criadas no
âmbito do ARPA: Subcomponente 1.3 é de 127 pessoas para 43 novas UCs criadas ou uma
média de 2.9 pessoas/UC – ou 1 funcionário /190.000 ha. Como pode ser visto no gráfico
acima, há uma grande flexibilidade na distribuição dos funcionários – com a maioria situada na
UC ou em comunidade próxima. Alguns funcionários estão situados em cidades maiores quando
grande parte do seu trabalho se concentra na articulação com outras agências governamentais ou
a cidade é destino comum de viagem/mercado para as comunidades longínquas. Alguns gestores
permanecem em cidades consideradas pólos regionais, por sua comodidade, e então viajam pela
região e pelas comunidades rurais de baixa renda. O quadro de funcionários não é efetivo
quando a maioria do pessoal está centralizado (p.ex. capitais dos estados) e não tem presença
World Bank, Missão de Revisão de Meio Termo. Pt 27 on p 6.
Comunicação pessoal – UCP on 1/5/08. Daniela de Oliveira.
40 World Bank, Missão de Revisão de Meio Termo, Pt 26 on p 6.
41 ARPA, Relatório de Atividades pp 66-76. Síntese desses números na Tabela D.1
38
39
Page 24 of 81
física na UC. Isso é mais notado no Mato Grosso, que tem poucos funcionários estaduais
designados para as UCs42 e há um alto nível de rotatividade entre esses funcionários. Nesses
casos, não há presença contínua ou acompanhamento com as comunidades locais e a eficácia é
questionável.
Para UCs de proteção integral estabelecidas há mais tempo no Componente 2.1 há uma média de
cinco pessoas por UC (17 UCs) e uma média de uma pessoa por 88.500 ha. Uma porcentagem
muito maior de funcionários está situada no local, com equipes que se revezam entre a
permanência na UC e períodos nas cidades..
No âmbito dos estados, o comprometimento das equipes com a gestão das áreas protegidas é
variável. O quadro de funcionários da SEMA do Mato Grosso e da SEDAM de Rondônia
indicam os acordos com o ARPA como críticos para obterem compromissos do estado para
alocação de equipes nos parques estaduais. Ambos os estados reconhecem que as UCs estaduais
que não fazem parte do ARPA têm pouco ou nenhum pessoal alocado. Nenhum desses estados
criou carreiras profissionais e ainda usam indicações políticas para montar o quadro de
funcionários das UCs. Por outro lado, os estados do Amazonas e do Tocantins alocaram as
unidades com pessoal profissionalizado, e estão usando o ARPA para desenvolver suas
capacidades profissionais e fazer importantes investimentos na gestão local.
Comentários informais de muitos entrevistados indicam que o pessoal novo ou transferido do
ICMBio solicita ser alocado nas UCs do ARPA e que a estabilidade nessas UCs é marcadamente
maior. A razão dessa percepção é de que o ARPA é o único projeto de larga escala que garante
financiamento regular para os gestores de UCs. Esses fundos operacionais permitem que os
gestores patrulhem a área, encontrem-se com as comunidades locais, avancem no processo de
regularização da terra, cubram as despesas com os conselhos comunitários, e implementem
muitas atividades centrais como a demarcação das fronteiras da UC. Funcionários de UCs
atendidas pelo ARPA indicam ser mais satisfeitos e efetivos em seu trabalho. Ainda que os
registros dos Recursos Humanos do MMA não estivessem disponíveis para verificar os pedidos
de transferência, entrevistas com funcionários federais e estaduais freqüentemente mencionava as
UCs do ARPA como os melhores destinos na Amazônia.
Por fim, ocorreu durante a Fase 1 treinamento substancial de pessoal, o que consistiu numa
grande diferença para novos gestores de UCs e funcionários que tinham uma pequena
experiência anterior. WWF-Brasil e GTZ forneceram um impressionante apoio técnico e
treinamento como parte dos seus compromissos com o ARPA. Alguns desses treinamentos
devem ser adotados pelo MMA na Fase 2 para institucionalizar o compromisso com
desenvolvimento de equipes e beneficiar o sistema de UCs de uma forma geral.
O DI NH EI RO C H EG A AO S G E STO RE S DE UC s
A decisão de maior alcance da Missão de Supervisão de março de 2004 foi permitir ao FUNBIO
o estabelecimento de uma conta conjunta – a famosa conta vinculada – que permite a
operacionalização de dinheiro diretamente pelos gestores de UCs, conforme sua necessidade.
Esses fundos cobrem transporte, combustível, suprimentos básicos, contratam barqueiros,
reuniões de conselhos, etc. – as atividades diárias que permitem que as equipes das UCs as
gerenciem adequadamente. Uma conta bancária é aberta para cada UC do ARPA, requerendo
duas assinaturas. O desembolso bancário está diretamente ligado ao recebimento de recibos
formais, e é limitado a quantias relativamente pequenas de dinheiro (R$10.000,00) num fundo
42
ARPA, Relatório de Atividades 2007-2008, pp 68-69 e entrevistas.
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rotativo. Assim que os recibos são fornecidos por um item aprovado no Plano Anual, um
depósito adicional de R$10.000,00 é feito. As equipes do ARPA mostram-se impressionadas com
quão bem esse sistema funciona e quão rápido o FUNBIO fornece o desembolso (normalmente
em 24 a 48 horas).
A conta também paga por serviços ocasionais de barqueiros, cozinheiros, etc. – um boom nas
economias locais e na reputação das UCs. Ademais, os membros dos conselhos das comunidades
locais são reembolsados por suas despesas de viagem – tornando a participação nos conselhos
locais muito mais atraente e os encontros muito mais efetivos. Os entrevistados descrevem a
conta vinculada em tons reverenciadores: “Eu prefiro receber R$100.000,00 do ARPA do que
R$1.000.000,00 do estado, pois eu sei que chegarei realmente a usar os fundos.” Os funcionários do
ICMBio e dos governos estaduais relatam que não há NENHUM outro programa tão
eficiente em gastar os fundos na gestão de UCs na Amazônia.
UM S I ST EMA EF ET IVO SU ST E NTA A G E ST ÃO DE UC s
Uma excelente contribuição do MMA foi o desenvolvimento do SisARPA, um sistema acessado
por internet, que usa a ferramenta do WWF Traking Tool/FAUC (Ferramenta de Avaliação de
Unidades de Conservação) para monitorar o movimento das UCs na consolidação. O MMA
adaptou o Traking Tool do WWF para criar o sistema FAUC, que indica o status de cada UC no
ciclo criação-implementação-consolidação. Os gestores de UC atualizam o banco de dados com
sua avaliação de quão avançada a UC encontra-se. Esse sistema está disponível para todos os
gestores do ARPA e dessa forma corresponde a uma grande parte da institucionalização do
conhecimento – e é essencial para ajudar novos gestores a entender o que está acontecendo em
suas UCs. O sistema FAUC também é usado para confeccionar os planos operacionais anuais
(POAs). Um benefício adicional é que as informações sobre posse de terra são automaticamente
ligadas a um amplo censo/ banco de dados de registro de terras. O maior problema com o
sistema nesse ponto é que o servidor é lento, tornando o acesso do campo – ou até da UCP –
complicado e às vezes frustrante.
Outro sistema inovador para a Amazônia é o estabelecimento dos POAs para cada UC. O POA
é fundamental para acelerar a prestação de contas e para a capacidade de gerenciamento,
estruturando planos anuais detalhados para as UCs. O POA é a base da prestação de contas
acelerada e da capacidade de gestão, estruturando planos anuais para a UC, desenvolvendo
orçamentos detalhados e aprovando financiamentos com tetos orçamentários. Em geral o
Comitê de Programa do ARPA aprova o POA para o ano seguinte, dando ao FUNBIO e à UCP
orientações para assistir as UCs na implementação de seus planos. Os POAs também garantem
um guia para as equipes de apoio do ARPA saberem o que focar. Para o FUNBIO, o POA
garante um guia orçamentário, permitindo que custos e equipamentos e outras linhas de
solicitações caminhem. Para a UCP, os POAs proporcionam uma noção agregada das
prioridades dos gestores de UCs e é onde a UCP pode melhor acrescentar valor estratégico.
Ainda que sejam incluídas a seguir recomendações de aprimoramentos, o fato de esses sistemas
estarem estabelecidos e funcionando é a maior força do projeto.
Um último avanço constatado é o sistema financeiro acessado por internet – Cérebro – ligado ao
POA e gerenciado pelo FUNBIO. Todos os parceiros do ARPA podem acessar os gastos e ver
em que estágio um processo de aquisição está e qual é o próximo passo a ser dado.
Esses avanços administrativos estão diretamente ligados às parcerias público-privadas
do ARPA, que têm permitido a evolução de sistemas mais flexíveis e empresariais.
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C O N SE LH O S C O MU N IT ÁR IO S DE G EST ÃO S ÃO EF ET I VAM ENT E
AP O I ADO S C O M O S F U ND O S A RPA
Co-gestão, ou manejo compartilhado, é base para a sustentabilidade de UCs no longo prazo, no
SNUC. Para as UCs de proteção integral, o propósito de se integrar as comunidades locais é
avançar os objetivos de conservação. Nesse caso, a natureza da participação é consultiva. Para as
UCs de uso sustentável, o conselho tem autoridade de tomada de decisão e, dessa forma, o
debate sobre o equilíbrio entre oportunidades de crescimento econômico e uso sustentável dos
recursos naturais é central nas deliberações comunitárias. Os gestores de UCs do ARPA
trabalham com as comunidades locais para envolvê-las nas discussões sobre o futuro da UC e
contam com representantes eleitos para os conselhos de gestão da UC. Um indicador chave da
efetividade da gestão da UC é o estabelecimento desses conselhos. Quatorze UCs já
estabeleceram formalmente conselhos, enquanto 23 outras UCs estão avançando nesse
objetivo.43
Vistos como uma parceria entre os órgãos gestores das UCs e as comunidades locais, os ideais
por trás desses conselhos são impressionantemente democráticos e participativos. Sua
implementação, entretanto, esbarra em questões realistas como objetivos politicamente
conflituosos para a UC, falta de educação e liderança em muitas comunidades, obrigações
penosas para os voluntários, rivalidades entre comunidades e dificuldades de logística para viajar
pelas muito extensas UCs, com uma infraestrutura mínima para comparecer às reuniões.
Para ajudar a superar alguns obstáculos locais, o ARPA, por meio da conta vinculada, oferece
reembolso pelos gastos com as diárias e com a viagem, para os membros do conselho
comparecerem às reuniões e participarem das decisões de gestão das UCs.44 Funcionários
entrevistados atestam que sem a possibilidade de subsidiar as reuniões e cobrir os gastos de
viagem haveria muito menos interesse em participar dos conselhos e garantir uma freqüência
mínima seria mais complicado. O ARPA permite uma perspectiva mais profissional às reuniões,
formando habilidades de liderança nos membros do conselho e aumentando seu prestígio nas
comunidades.
Alguns funcionários do ICMBio entrevistados receberam algum treinamento para aprenderem
mais técnicas de participação para conduzirem reuniões comunitárias mais produtivas. Ainda que
os níveis de proficiência variem, há alguns resultados excelentes oriundos de uma série de
conselhos que vêm instruindo os membros da comunidade sobre decisões de uso sustentável de
recursos e explicam o trabalho e os objetivos da UC para as comunidades.45 Há um esforço
crescente em se utilizar ferramentas de comunicação visuais e de fácil compreensão, que retratam
a realidade das UCs e das comunidades locais.
REC O ME NDAÇ Õ E S PAR A A G E ST ÃO E F ET IVA DE UC s NA FA SE 2
Ainda que muito esteja indo bem, há resultados irregulares entre as UCs e gargalos – mesmo para
as UCs mais bem geridas – que têm trazido dificuldades para o sistema. Essas tensões apenas
aumentarão com o crescimento do número de UCs e tornar-se-ão problemas mais exarcebados
na Fase 2, a menos que sejam discutidos e resolvidos. Esta seção levanta cinco questões chave e
ARPA, Relatório de Atividades 2007-2008. p 19.
Almeida da Silva pp. 2 -3 e entrevistas.
45 Um documento particularmente útil é Gomes, Criacão do Conselho Deliberativo, que documenta os processos usados
na Reserva Extrativista de Cazumbá-Iracema.
43
44
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recomenda situar a gestão sob um componente ao invés de dividi-la em dois (1.3 e 2), para tornar
a supervisão financeira, as explicações e as comparações mais simples.
1) ESTABELECER TETOS FINANCEIROS NOS FINANCIAMENTOS TOTAIS
DO ARPA QUE RECOMPENSEM BONS DESEMPENHOS
Durante a Fase 1, o ARPA forneceu substanciais financiamentos operacionais (recursos de
investimento) com um teto anual estabelecido em cada POA, por UC. Contudo, não há um
limite definido do número de anos que a UC pode receber os fundos operacionais, nem um
teto dos fundos totais que podem ser recebidos. Assim, nenhuma UC quer usar os
fundos do FAP, que são restritos para os custos recorrentes, enquanto os fundos
operacionais são mais flexíveis. Como parte do planejamento da Fase 2, é fundamental se
lidar com essa situação de modo que as UCs bem geridas sejam recompensadas e o FAP
esteja disponível para aquelas que mostraram um bom trabalho nos resultados da
conservação. Uma proposta é pensar a evolução da gestão como uma hierarquia em três
níveis, com tetos financeiros e critérios de desempenho para cada nível que deve ser
alcançado antes de se atingir o próximo.
Nível 1: Manejo básico realizado. Com um foco semelhante ao do Componente 1.3 da
Fase 1, mas com um limite de três anos e um teto orçamentário definido. Além dos critérios
que já existem para os financiamentos do ARPA (equipe mínima, etc.) estabelecer um
requisito de que em três anos a UC, seja de proteção integral seja de uso sustentável, mostre
resultados interessantes da conservação da biodiversidade. A forma mais fácil de se mensurar
isso seria a utilização de dados de sensoriamento remoto para corroborar a redução do
desmatamento nas áreas de proteção integral (veja Seção F) e a conservação evidente do
núcleo das áreas restritas (no-take zones) assim como o manejo florestal (solely licensed
deforestation) nas áreas de uso sustentável. Os critérios mais críticos serão os das equipes e do
plano de manejo, que efetivamente guiam as ações estratégicas de gestão para reduzir as
ameaças na UC. Todo o apoio por meio da conta vinculada seria garantido, assim como
recursos para alugar espaços necessários, para equipamentos, e apoio à elaboração dos
planos de manejo. Três anos é o período recomendado para nomear uma equipe,
desenvolver o plano de manejo, trabalhar efetivamente com as comunidades locais e
começar a apresentar dados de tendências dos resultados mensuráveis.
Nivel 2: Manejo efetivo realizado. Aquelas UCs que mostrarem sinais de evolução nos
primeiros três anos poderão passar para o Nivel 2, semelhante ao Componente 2.1 da Fase
1. Este terá um novo teto, que inclua os fundos operacionais da Classe 1, mais “obras” (a
hipótese é de que após três anos de atividades haverá uma noção melhor do lugar mais
indicado para a localização da sede/escritório, assim como de que tipos de instalações seriam
realmente necessários). Novamente, resultados comparativos seriam necessários para
mostrar os reais avanços na consolidação da UC. Para a Classe 2 seriam necessários pelo
menos dois anos para construir a infraestrutura apropriada, mas dada a necessidade de se
continuar a incorporar pessoal à equipe, três anos talvez sejam suficientes.
Classe 3: Consolidada. As UCs que mais uma vez alcançarem os critérios estabelecidos
passam a receber os fundos do FAP. Essas UCs que receberam apoio operacional durante os
seis anos anteriores tiveram a oportunidade de realizar grandes investimentos para tornaremse consolidadas, e passam a receber financiamentos do FAP para os gastos recorrentes. O
FUNBIO está analisando os gastos até o momento para determinar algumas projeções como
a de com que freqüência equipamentos novos são necessários por UC na Amazônia, na
expectativa de que parte da substituição de equipamentos possa ser incorporada ao FAP,
tornando-o ainda mais responsivo às necessidade das UCs.
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A proposta acima difere substancialmente da Fase 1, permitindo falhas, e reconhece que
algumas UCs do ARPA vão malograr e não avançarão para o próximo nível. Ela ainda
estabelece tetos financeiros e temporais – tornando a transição para o FAP um movimento
positivo. Critérios mais seletivos também servem para abrir caminho para outras UCs, já que
o ARPA está na confortável posição de poder escolher qual UC receberá apoio para gestão.
Ela também serve para limitar o FAP para as UCs que estão produzindo resultados na
conservação e, por extensão, obtêm o necessário apoio político de seus órgãos gestores.
2) ASSEGURAR PARCERIAS MAIS FORTES COM AGÊNCIAS DE
FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL
Um grande destaque do sucesso das ações de conservação é a presença, ou falta de,
capacidade de fiscalização para atingir as ameaças chave. Os gestores de UC e os
funcionários gastam boa parte do seu tempo instruindo os membros da comunidade local
sobre as leis ambientais, estabelecendo acordos apropriados de utilização com as
comunidades e instituindo acordos legais para os níveis de caça, autorizações de
desmatamento, etc. com os conselhos. Quando esses acordos são violados – por residentes
ou pessoas de fora da região – os funcionários podem denunciar os crimes ambientais, mas
não realizam prisões ou aplicam multas por ações ilegais de caça, fogo, etc. Em muitos casos,
as populações locais também denunciam os crimes, já que sua subsistência é ameaçada por
caçadores e pescadores comerciais, mineradores ou cortes ilegais de madeira.
Uma vez que crimes ambientais são relatados recorrentemente, os funcionários da UC
tentam obter vigilantes. Curiosamente, esse processo difere de estado para estado, e até para
localidade, sendo que os vigilantes podem ser unidades policiais locais, polícia ambiental
especial, ou até contratados privados. O que está claro é que deve haver fiscalização ou
não há educação, gestão compartilhada ou advertências que tenham efeito. O ARPA
não tem essa relação como um critério chave na aceitação de novas UCs para consolidação,
porém isso é constantemente mencionado pelos funcionários das UCs como um grande
impedimento à sua capacidade de reduzir as ameaças da região.
3) APRIMORAR O DESENVOLVIMENTO DOS PLANOS DE MANEJO PARA AS
UCs.
O Brasil reconhece a necessidade dos planos de manejo em cada área protegida (Lei 9.985/
2000), mas há uma série de diretrizes diferentes para o desenvolvimento dos planos de
manejo nos níveis federal e estadual. Ainda que poucos planos satisfatórios tenham sido
desenvolvidos nas UCs do ARPA,46 ficou claro para a equipe que muitos planos da Fase 1:47
Levaram períodos inacreditavelmente longos de pesquisa e redação. (Maria Olatz Cases
Vega documentou cinco áreas protegidas que levaram mais de três anos para terminar
seus planos de manejo);48
Tiveram custos muito mais elevados do que o aceitável ou do que é encontrado em
outros países. Os Termos de Referência freqüentemente conduziram licitações nacionais
46
Vasconcellos Seção 3.2 aponta um Plano de Manejo bem sucedido desenvolvido em 18 meses para o Rio
Trombetas.
47 Olatz Cases, p 5 e reiterado em entrevistas com funcionários da UCP e do FUNBIO.
48 Ibid p 13.
Page 29 of 81
com grandes equipes com pouco controle sobre o número de viagens de campo,
qualificações profissionais, ou orientações sobre informações críticas necessárias;49
Apresentaram um alto grau de detalhamento técnico que foi irrelevante para a
priorização ou direcionamento das atividades de gestão;
Realizaram pequenas análises das comunidades de fora da UC, falhando na compreensão
de como estas viam e utilizavam a UC; e
Não foram utilizados pelos funcionários da UC dada a falta de correlação entre o Plano
de Manejo finalizado e os planos operacionais anuais (POAs) submetidos pela equipe.50
Esses sérios problemas têm constrangido as UCs no avanço das suas capacidades de gestão.
Os modelos atuais do ICMBio devem ser mais flexíveis para permitir diretrizes mais claras e
acelerar a gestão na prática nas áreas do ARPA. As recomendações de Olatz Cases,
particularmente sobre as perspectivas de Manejo Adaptativo são muito relevantes para a
Fase 2.51 Reconhecendo que nós nunca entenderemos toda a complexidade biológica
de uma área protegida, os planos de manejo devem ser simplificados para fornecer
orientações para a gestão e para reduzir as ameaças conhecidas – eles não devem ser
pesquisas ecológicas exaustivas. Ela continua essa recomendação com a proposta de se
utilizar a ferramenta do “Plano de Ação para a Conservação” (Conservation Action Plan - CAP)
da organização The Nature Conservancy. O CAP (também conhecido pela WWF, pela The
Nature Conservancy e por muitas outras organizações conservacionistas como Open Standard
for the Practice of Conservation) fornece guias úteis e diretos para o desenvolvimento de planos
efetivos de manejo.52
DI AG R AM A D. 2 P LA N EJAM ENTO DE AÇ Ã O DE C O N SE RVAÇ ÃO E M 10
PAS SO S
Ibid, p 11.
Vasconcellos, Seção 3.2.
51 Olatz Cases, p 24.
52 Parcerias para Atividades de Conservação.
49
50
Page 30 of 81
Instituindo uma clara metodologia orientadora de atividades de gestão como o CAP, o
ARPA pode exibir a utilidade de planos de manejo efetivos no MMA – uma grande
contribuição para o SNUC.
Outra possibilidade é utilizar um tipo de intervenção da GTZ – Gestão para Resultados
(GPR) – , estruturada para auxiliar os gestores de UCs no desenvolvimento das habilidades
necessárias e na elevação do nível dos resultados. Esse programa piloto, baseado nos
“Programas Nacionais de Qualidade Baldridge” (Baldridge National Quality Programs), foi
lançado em sete UCs de proteção integral do ARPA para desenvolver mais resultados
orientados para objetivos e estratégias. Ele recebeu boas avaliações dos participantes. Um
investimento em PGR, CAP ou outro processo demandará um quadro de funcionários
treinados pela UCP nesses processos para auxiliar na revisão e expedição de planos efetivos
de manejo. A provisão de treinamento e assistência técnica deverá ser dinamizada em 60
UCs (e mais na Fase 2) e fortemente ressaltada na avaliação do progresso das UCs em
alcançar objetivos realistas de conservação e uso sustentável. Essa decisão deveria ser
tomada rapidamente na Fase 2, com orientações apropriadas de campo – e as sugestões da
Seção G deveriam ser atacadas para permitir a contratação de consultores altamente
qualificados, geralmente baseada nas regras de procurement e nos padrões do ICMBio.
Page 31 of 81
4) RETOMAR OU TERMINAR OS PRO JETOS DE INFRAESTRUTURA DAS
UCs DO ARPA
Pouquíssimos projetos de infraestrutura foram aprovados até o momento.53 Solicitações de
construção de instalações têm custos muito elevados, com poucas das despesas beneficiando
as comunidades locais. Nos piores casos, arquitetos de fora da região propõem instalações de
alto custo construídas por empresas não familiarizadas com a realidade amazônica. Diante
do grande tempo gasto e dos aborrecimentos para concepção de instalações únicas,
recomenda-se o desenho de um protótipo padrão. O estado de Rondônia conta com três
protótipos a serem selecionados para os parques estaduais – um modelo mais básico, um
modelo com mais cômodos para reuniões comunitárias e um maior de duas instalações, que
pode abrigar muitos pesquisadores e eventos de treinamento. O ARPA deveria seguir esse
exemplo e criar alguns protótipos que atendam aos requisitos de engenharia, respondam à
realidade amazônica e que possam ser construídos com o máximo de materiais e empregados
locais. Em proposta semelhante, a GTZ está buscando plantas pré-fabricadas que poderiam
ser adquiridas pelos processos de procurement e transportadas conforme a necessidade.
Diretrizes mais flexíveis para o financiamento de projetos de infraestrutura que incentivem
projetos localmente sustentáveis acelerariam significativamente as construções na Fase 2,
aproximariam as comunidades locais e criariam projetos adequados à realidade local que
podem ser mantidos. Foi formado um grupo de trabalho no ARPA (GT-Obras), mas ele não
manteve encontros regulares e precisa ser revitalizado com objetivos claros e agenda antes de
se gastar mais tempo ou dinheiro em projetos de infraestrutura. Se nenhuma solução for
encontrada, o componente de infraestrutura do ARPA deveria ser interrompido, não
constituindo um crédito do programa, tendo gerado muitas dores de cabeça e
expectativas irreais para os funcionários das UCs, e levado a gastos injustificáveis e
ineficazes.
Ainda que tal recomendação soe desagradável, há outras formas de se resolver as
necessidades dos funcionários das UCs caso um programa bem sucedido de infraestrutura
não puder ser desenvolvido. Para necessidades de curto prazo, aluguéis baratos de
instalações e casas nas comunidades estão disponíveis. Há também exemplos de UCs, como
a de Guajará-Mirim, que usou os recursos da conta vinculada para manutenção e reforma de
uma antiga instalação. Muitas UCs ainda realizam as reuniões do conselho no maior centro
municipal – minimizando a necessidade de construir infraestrutura com grandes instalações
para reuniões.
5) DESENVOLVER A CAPACIDADE OPERACIONAL DE CONTRATAR
TRABALHADORES LOCAIS
Um empecilho administrativo referente à legislação trabalhista brasileira surgiu durante a
Fase 1, e que teve impacto na eficiência da gestão das UCs. A equipe da UC não pode
contratar indivíduos para tarefas recorrentes (p.ex., barqueiro para transportar regularmente
o pessoal da UC para diferentes áreas), já que isso pode violar a legislação trabalhista, caso o
indivíduo seja contratado por um período maior de três meses. Assim, os gestores da UC
devem constantemente trocar de barqueiros, cozinheiros, faxineiros, etc. Um resultado
inesperado, além dos aborrecimentos administrativos, é que a manutenção dos barcos, etc. é
mais problemática quando ninguém é diretamente responsável pelas atividades de
manutenção regulares. E esses trabalhos são essenciais para o funcionamento efetivo das
53
ARPA, Relatório de Atividades 2007-2008. pp 16-17.
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UCs – o funcionário deve poder visitar e permanecer nas comunidades locais. Além disso, a
renda é um grande apoio à reputação das UCs entre os moradores locais.
A proposta, mencionada por muitos entrevistados, é treinar os membros da comunidade
para estabelecer cooperativas ou microempresas que por vezes podem ser contratadas pelos
gestores da UC ou outros, conforme a necessidade de trabalho como:
Transporte de pessoas e bens
Trabalhos manuais – limpeza de tratores, fixação de placas, manutenção das
construções
Construção – implementação das instalações da UC
Limpeza/cozinha – atendendo aos convidados da UC
Com uma classificação oficial de negócios, moradores locais podem ser contratados numa
base mais permanente, sem violar as leis trabalhistas. Tão relevante, a formação comercial
garante que os membros da comunidade se adaptem a novas oportunidades econômicas
como o turismo, o extrativismo sustentável de alimentos e materiais, e outras idéias que
podem surgir. Por fim, trata-se de uma solução que usa a força dos parceiros para
alcançar as necessidades do ARPA e para promover oportunidades de
desenvolvimento econômico nas comunidades locais. Os gestores de UC conhecem os
contratados responsáveis e o FUNBIO e a conta vinculada têm a possibilidade de pagar
diretamente as cooperativas e microempresas. Existem também agências brasileiras
especializadas no desenvolvimento de microempresas na Amazônia, como o SEBRAE
(Serviço de Apoio às Micro e Pequenas Empresas), o qual o FUNBIO poderia se aproximar
para contribuir nesse processo. Assim como os doadores mostraram grande flexibilidade ao
aprovar a conta vinculada, essa aproximação promete uma forma mais eficiente de gerenciar
o ARPA, melhorar as relações com as comunidades locais, e permitir uma atuação em maior
escala (apoiar registro oficial de negócios) que aprofundaria o desenvolvimento econômico
da comunidade.
Na tentativa de identificar fundos para gerenciar esta nova recomendação, uma série de
pessoas propôs transferir o financiamento do Subcomponente 2.3 para essa tarefa. Esse é
um fundo para geração de renda local gerenciado pelo FUNBIO. Ele mostrou pouca
atividade em seus primeiros anos e enfrentou rotatividade na equipe. No fim de 2007,
entretanto, houve a idéia de auxiliar as comunidades do entorno das UCs de proteção
integral. Essa abordagem é coerente com o que postulam muitos acadêmicos, de que os
conservacionistas devem promover uma agenda ambiental fora dos parques: “Áreas
protegidas mantêm-se como nossa maior esperança de conservar trechos substanciais de
habitats, mas apenas nos últimos anos algumas delas passaram a promover uma melhor
administração ambiental na região do entorno.”54 Em 2008, 12 projetos como de agricultura
familiar, formação de lideranças, formação de viveiros para plantio de mudas nativas e
outros projetos de melhoria de qualidade de vida/geração de renda foram iniciados no
entorno de seis UCs. De acordo com a Missão de dezembro de 2007, os critérios elegíveis
serão ampliados na Fase 2 para que esse tipo de projeto seja empreendido em todas as UCs
do ARPA, tornando-os parte potencialmente importante do Programa.55 A nova perspectiva
tem sido bem trabalhada e tem fortes apoiadores na equipe do projeto.
Entretanto, o ARPA deve tomar a difícil decisão sobre em que componentes continuará
investindo. A necessidade de contratar prestadores locais de serviços é urgente para a gestão
54
55
Naughton p 239.
World Bank, Missão Dezembro de 2007, p 7.
Page 33 of 81
efetiva na Fase 2. Tal estratégia no 2.3, ainda que ressaltando importantes questões – como
subsistência econômica – levanta uma série de questões de longo prazo:
A equipe de gestão da UC não está engajada nas atividades desse subcomponente – ele é
gerenciado pelo FUNBIO. Com isso, quando as comunidades percebem que o
financiamento tem origem diferente, fica demonstrada a influência potencialmente
menor da UC na gestão nessas iniciativas.
Não há parâmetros estruturados para os 12 grupos aprenderem uns com os outros.
Sendo tantos os meios de geração de renda financiados, para envolver as comunidades
locais o ARPA também perde a oportunidade de aprender e compartilhar informações
de forma sistematizada
A utilização dessa abordagem numa escala maior requer um grande aumento nos fundos
operacionais do ARPA para poder alcançar todas as UCs. Surge, assim, a questão de se
abranger todas as comunidades – um empreendimento extremamente ambicioso, até
maior que os ambiciosos objetivos do ARPA.
Programas de desenvolvimento econômico das comunidades precisam de tempo para
serem empreendidos. Quatro anos de apoio são considerados necessários pelo gerente
do projeto. A literatura de desenvolvimento comunitário indica que são exigidos
investimentos de duas vezes essa duração.
O gerente do projeto considera relevante a continuidade do financiamento de projetos piloto
que começaram bem e estão alcançando seus benchmarks. Isso poderia ser considerado para a
Fase 2 como uma contribuição adicional de aprendizado do ARPA para o SNUC, mas seria
dependente de fluxos de recursos. Nesse período o FUNBIO poderia se aproximar do
SEBRAE e de outros fomentadores de microempresas e verificar se a idéia de aumentar a
criação de microempresas tem sentido no avanço dos objetivos do ARPA e no apoio à
subsistência econômica das comunidades de uma forma relativamente racional.
O sucesso dos Componentes 1.3 e 2, particularmente no difícil contexto amazônico,
representa um avanço substancial na capacidade de gerenciamento do MMA e dos
estados. A fundamentação nos sucessos e a discussão dos gargalos existentes levará a mais
avanços significativos na Fase 2. Além das questões levantadas acima, há restrições de políticas
administrativas e enquadramento de funcionários, que impactam diretamente a gestão das UCs.
Questões administrativas como políticas de nomeação de funcionários, tetos para a conta
vinculada e gargalos de procurement são discutidos na Seção G.
Page 34 of 81
SEÇÃO E
GARANTIR A SUSTENTABILIDADE
FINANCEIRA DAS ÁREAS PROTEGIDAS DO
ARPA NO LONGO PRAZO
COMPONENTE3
Principais Conclusões
O FUNBIO liderou a responsabilidade de implementação desse componente e da administração
do Fundo de Áreas Protegidas (FAP) do ARPA. O estabelecimento de um Fundo
Fiduciário, o FAP, associado ao grande sucesso no progresso de sua capitalização,
merece o reconhecimento desse componente como bem sucedido na Fase 1.
Q UAD RO E . 1
P RO D U TO S C H AV E PA R A O C O M PO N E N T E 3 DA FA S E 1 D O AR PA
PRODUTO
Tornar operacional (criar) e
capitalizar um fundo para
áreas protegidas
Implementar um arranjo
institucional com o
FUNBIO para administrar
o endowment fund para áreas
protegidas
Estudos e subprojetos para
geração de renda
implementados
Estudos para o
estabelecimento de um
endowment fund para UCs de
uso sustentável concluídos
Estatégias de recuperação
dos gastos e programas
implementados em UCs
selecionadas
56
57
56
AVALIAÇÃO 12/08
A capitalização foi a prioridade na Fase 1. Até o momento US$23,4
milhões foram recebidos dos principais doadores GEF e WWFBrasil, com US$37,2 milhões comprometidos.
O FUNBIO administrou efetivamente o Fundo Fiduciário durante
a Fase 1. Recursos doados internacionalmente são alocados com um
gestor de ativos e mantidos em dólares. Entre 2004 e 2008 obtevese uma média de 14% de retorno sobre a inflação, incluindo as
perdas de 2008. 57 Auditorias independentes do FUNBIO são
realizadas anualmente.
Pesquisas indicaram maior potencial de transferências financeiras
nas compensações ambientais, loteria verde e fundos de carbono
por desmatamento evitado. Nenhum subprojeto foi iniciado.
Um estudo de 2004 (Fuschetti e Perl) indicou a necessidade de um
fundo de US$240 milhões. Esse estudo requer uma atualização dado
o número de UCs de uso sustentável sendo criadas. Os parceiros do
ARPA estão trabalhando para garantir a capitalização do Fundo e
identificar fontes adicionais para gerenciar a sustentabilidade das
UCs no longo prazo.
Projetos-pilotos de geração de renda em UCs individuais foram
dependem de estudos préviso. Voltou-se atenção para a análise de
novos mecanismos financeiros. Os três pontos determinados como
de maior interesse para o ARPA são: Compensação ambiental,
World Bank, PAD. p 63.
FUNBIO, “Apropriação – FAP (no exterior) em US$.”
Page 35 of 81
Cinco acordos de concessão
de UCs finalizados para a
implementação de
mecanismos financeiros
Estrutura legal de apoio ao
gerenciamento
administrativo e financeiro
das UCs aprimorado
Loteria Verde e Fundo de carbono.
Nenhum acordo de concessão foi finalizado. Concessões como
taxas de entrada nas UCs, ecoturismo, etc. são possíveis em certas
UCs, mas a análise indica que essa medida tem baixa exeqüibilidade
como um sistema.
Aprimoramentos administrativos foram mencionados nos
Componentes 1 e 2. Em relação ao fortalecimento do aparato legal
do Fundo, Grau Neto foi contratado para revisar a situação legal do
ARPA e do FUNBIO, e fez recomendações para os tipos de acordo
com o governo que seriam necessários para a captação de diferetens
fontes de recursos, como os oriundos da compensação ambiental.
Os principais doadores do ARPA, com exceção do governo brasileiro, mostraram sérios
compromissos com o Fundo fiduciário. A crise financeira global, que representou um grande
golpe no valor das ações do FAP (perda de 7,81% em 2008 descontando inflação), foi
compensada em grande parte com o fortalecimento do dólar.58
Contribuições atuais dos doadores principais e de outros filantrópicos não serão mais tão efetivas
na Fase 2, devido às mudanças das condições globais e ao aumento do número de UCs incluídas
no programa. Os mecanismos financeiros estudados no Subcomponente 3.2 têm grande
potencial de contribuírem para a sustentabilidade financeira das UCs do ARPA. Desenvolver
esse mix de diversificados mecanismos financeiros é prioridade para a Fase 2. Entretanto, as
opções financeiras preferidas, como compensação ambiental, vão requerer um engajamento
muito maior do governo brasileiro e dos governos estaduais nesse componente na Fase 2.
E F I CI Ê N CI A
O custo operacional total do Componente 3 foi de R$889.016, apenas 1% do orçamento total do
ARPA, sendo que a maior parte foi utilizada no subcomponente 3.2 – pesquisas sobre futuras
fontes para sustentabilidade financeira. Comissões para os gestores do fundo no Componente
3.1 foram pagas com a receita gerada por doações. O financiamento operacional do Componente
3 foi gerenciado pelo FUNBIO e pago pelo GEF. Ainda que muitos doadores realizem grandes
contribuições financeiras para o Fundo, como mostrado no Quadro E.2, apenas o GEF sustenta
os aspectos operacionais do Componente 3.
Contudo, a eficiência no longo prazo deve ser observada, já que os custos administrativos do
FUNBIO para executar o ARPA estão incluídos no Componente 5. Esses custos serão
transferidos para o fundo (endowment) uma vez que os outros componentes estiverem concluídos.
Se o FUNBIO puder simplificar a administração, como recomendado na Seção G, com regras
menos rígidas de aquisição e utilização da “conta vinculada”, a administração no longo prazo do
FAP pode ser realizada com baixíssimas despesas. O FUNBIO fixou um objetivo de 12%, que
seria uma taxa bem aceitável para a administração de um Fundo fiduciário.59
58
ARPA, Relatório de Actividades 2007-2008. p 34. Refere-se até o fim de 2008 – obviamente as quebras nas bolsas
continuarão a impactar o FAP.
59 Discussão com Fábio Leite – 23/2/09 no escritório do FUNBIO.
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ESTABELECER O FUNDO FIDUCIÁRIO ARPA
SUBCOMPONENTE 3.1
H I ST Ó RIC O DO SUB C O M PO NE NT E 3 .1
O ARPA se compromete a prover apoio financeiro de longo prazo a UCs que estão
consolidadas, o que significa que elas têm sistemas efetivos de gestão estabelecidos que podem
ser verificados e comparados com critérios definidos pelos parceiros do ARPA. No ARPA, o
financiamento da consolidação de UCs de proteção integral corresponde ao financiamento dos
gastos recorrentes das atividades de conservação, sendo que o MMA/Estado continua a pagar
pela equipe contratada e pelos serviços de infra-estrutura básica. Reconhecendo que os
financiamentos do GEF e de outros dos principais doadores devem diminuir ao longo do tempo,
a sustentabilidade financeira das UCs tem sido buscada por meio de dois subcomponentes:
3.1
3.2
Estabelecimento do Fundo ARPA ou FAP (Fundo de Áreas Protegidas), um fundo
fiduciário de capitalização permanente estruturado para beneficiar UCs de proteção
integral – e agora incorporando UCs de uso sustentável; e
Realização de estudos e subprojetos voltados para a definição e teste de mecanismos
apropriados de geração de receita para a sustentabilidade financeira das UCs.
O Fundo ARPA é gerenciado pelo FUNBIO e a capitalização de pelo menos US$29 milhões60
tem sido a prioridade durante a Fase 1.
IM P LE ME NTAÇ ÃO D O S UB C O MP O NE NT E 3.1 NA FASE 1
Todos os principais doadores cumpriram seus compromissos de capitalização para a Fase 1, com
a WWF-Brasil excedendo seu compromisso de US$5 milhões em US$2 milhões. O objetivo do
PAD de US$29 milhões foi alcançado, embora os financiamentos do governo alemão estejam
aguardando a aprovação do Senado brasileiro para serem transferidos para a conta do ARPA.
Os depósitos até o momento funcionam como contribuição inicial para o fundo fiduciário
necessário para a sustentabilidade das UCs de proteção integral do ARPA, estimado em pelo
menos US$240 milhões.61 Agora também foram definidos critérios para as UCs de uso
sustentável, ainda que o comprometimento financeiro para seu apoio no longo prazo seja
mínimo. Vale notar que na Fase 1 não havia expectativa de contribuição do governo brasileiro
para o Fundo, tampouco dos governos estaduais.
60
61
World Bank, PAD p 31.
Fuschetti and Perl, p 1.
Page 37 of 81
Q UAD RO E . 2 : C O M P RO M I S S O S E I N V E S T I M E N TO S N O F U N D O A R PA D U R AN T E
A FA S E 1 62
GEF 3
WWF Brasil
Governo alemão*
O Boticário^
Natura^
Recursos Prometidos US$
$14.500.000
$7.782.204
$13.000.000
$1.000.000
$1.000.000
Total
*
^
US$37.282,204
Recursos Investidos US$
$14.500.000
$7.782.204
0
$600.000
$600.000
US$23.482.204
O governo alemão comprometeu-se com €10.000.000. Essa é uma estimativa de valor de16/01/09, com taxa de
câmbio de €1/US$1,30. A transferência final requer a aprovação do Senado brasileiro.
Natura e O Boticário são duas companhias privadas que firmaram um compromisso plurianual com o FAP. Seus
depósitos foram em Reais, que são mantidos em uma conta brasileira do FAP separada.
O FUNBIO estabeleceu efetivamente o Fundo fiduciário ARPA durante a Fase 1, conforme os
requisitos do Banco Mundial.63 Os fundos doados podem ser reservados, geridos em fundos
separados ou conjuntos, e são gastos de acordo com planos operacionais aprovados anualmente
pelo doador. O FUNBIO é gerenciado por um Conselho Governamental ativo e todos os
fundos são situados com um gestor de ativos. Durante a Fase 1, o portfólio teve uma boa
performance em relação aos índices de referência no período de 2005-2007. Considerando a
inflação, o portfólio retornou 1,57% em 2005, 11,8% em 2006, e 10, 28% em 2007.64 Em 2008, e
com a crise no mercado de ações nesse ano, o FUNBIO transferiu sua conta do AIG para o Itaú
Luxemburgo. As perdas nos seus papéis foram de mais de 18% devido à queda no mercado de
ações. No entanto, o fortalecimento do Dólar americano em relação ao Real propiciou uma
recuperação de 19%.65 Assim como endowments no mundo todo, os membros do conselho do
FUNBIO e gestores de finanças continuam a rever cuidadosamente seu portfólio de
investimentos e sua estratégia de crescimento no longo prazo dado o cenário econômico atual.
Existem planos em articulação – incluindo o ARPA Trust Fund Prospectus – para melhorar
significativamente a capitalização do Fundo na Fase 2. Muitos doadores bilaterais e multilaterais
considerarão atraente a força de um fundo fiduciário. Contudo, já há indicações da hesitação de
algumas fundações privadas em investirem diante da crise financeira – e sempre há outras
demandas para as doações filantrópicas de dólares. Assim, mostrar o Fundo como um meio
transparente e independente de vagarosamente desembolsar os recursos oriundos do mercado de
carbono e de compensação ambiental de grandes projetos de infra-estrutura talvez seja um
modelo mais atraente para os doadores e corporações na Fase 2.
FUNBIO, FAP Capitalização em $US para a Fase 1 do ARPA
WWF - FUNBIO, ARPA Trust Fund Prospectus. p 13
64 FUNBIO, “Apropriação – FAP (no exterior) $US.” 2004-2008.
65 ARPA, Relatório de Actividades 2007-2008. p 34.
62
63
Page 38 of 81
REC O ME NDAÇ Õ E S PAR A O F U N DO FID UC IÁRIO AR PA NA FAS E 2
1) Comprometer financiamento do FAP apenas quando os critérios de consolidação
operacional tenham sido alcançados, os resultados da conservação estejam claros, e
as UCs tenham concluído sua elegibilidade para o apoio operacional do ARPA (veja
Seção D Recomendação 1).
O programa, na Fase 2, deve eliminar o “incentivo perverso” em que as UCs mais bem
geridas resistem em passar para o FAP. Os gestores de UC preocupam-se com o fato de que
terão recursos menos flexíveis disponíveis, sendo que não há um limite de tempo e recursos
para o apoio operacional do ARPA. Simultaneamente, o mecanismo deveria excluir UCs que
não atendem aos critérios de elegibilidade do FAP. Estabelecer padrões mais altos garante
uma maior percepção de segurança aos doadores e prioriza o acesso de UCs bem geridas às
fontes de financiamento. Antes de comprometer financiamentos do FAP a UCs na Fase2,
esse sistema precisa de aperfeiçoamentos substanciais. Outra recomendação a ser
considerada é a inclusão de reposição de equipamentos nas despesas permitidas do FAP –
haverá grande necessidade de reposição/manutenção/modernização dos equipamentos.
2)
Assegurar que parceiros governamentais brasileiros (federais e estaduais) realizem
contribuições substanciais ao FAP.
O ARPA é um programa do governo brasileiro. O FAP é o melhor mecanismo estabelecido
até o momento de assegurar o financiamento de longo prazo de UCs individuais. O governo
brasileiro não efetuou nenhuma contribuição financeira para o Fundo, tampouco iniciou
esforços de captação de recursos – em acentuado contraste com outros Fundos fiduciários
no hemisfério. Entrevistas com a equipe do MMA indicaram a perplexidade do governo em
investir em um fundo gerido privadamente. Porém os resultados falam por si mesmos, uma
vez que os entrevistados reconhecem que nenhum outro fundo governamental brasileiro tem
o histórico de recursos gastos diretamente nos parques. Os papéis do governo brasileiro e
dos governos estaduais na garantia da sustentabilidade financeira das UCs através do FAP
devem ser mais fortes na Fase 2. Os governos – tanto federal quanto estaduais – têm
grandes oportunidades de conduzir substanciais investimentos globais de carbono, como do
Fundo Amazônico, e de compensações ambientais para o FAP, já que o ARPA é um projeto
em consonância com os objetivos governamentais e dos doadores.
3) Atualizar o Plano de Capitalização
Os esforços bem sucedidos do ARPA de auxiliar a criação de muitas novas UCs,
particularmente as de uso sustentável, não foram previstos no desenho inicial do Fundo. O
plano de capitalização de 2004 de Fuschetti e Perl, que começou abordando essas questões,
carece de refinamentos uma vez que espera-se que o número de novas UCs continue
crescendo na Fase 2.66 UCs de uso sustentável demandam as mesmas oportunidades de
financiamentos de longo prazo que as de proteção integral, mas elas são atualmente
planejadas para receberem uma quantia menor dos recursos disponíveis.67 A atual
racionalidade de que orçamentos menores são destinados às UCs de uso sustentável – em
grande parte compromissos voluntários de comunidades locais – é uma hipótese não
confirmada e uma abordagem mais conservadora é recomendada.
66
67
Cabral, p. 12 na revisão de médio prazo, também sustentou a necessidade de uma análise adicional do impacto de
tantas reservas de uso sustentável na capacidade financeira e no orçamento do Fundo fiduciário ARPA. O Missão
de Revisão de Médio prazo do Banco Mundial em 01/06 também levantou essa questão nos Pontos 62 e 63.
WWF – FUNBIO, ARPA Trust Fund Prospectus. Projeções estimadas são de US$165.000/ano para UCs de
proteção integral e US$50.000/ano para UCs de uso sustentável. p 5.
Page 39 of 81
Há uma série de recomendações concretas para a priorização de áreas, determinação de tetos
para os gastos, etc.68, mas os parceiros ainda devem atualizar as necessidades de
capitalização. A boa notícia é que com os dados sobre as despesas do ARPA dos últimos seis
anos, o FUNBIO tem sólidos registros financeiros que podem servir de base para projetar as
necessidades de gastos das UCs. Outro ponto que deve ser incorporado a essa projeção é a
necessidade de compras de reposição/manutenção de equipamentos para as UCs. Mais uma
vez a experiência do ARPA está ajudando a prover uma base de referência para se saber, por
exemplo, com que freqüência motores de barco e outros equipamentos precisam ser
substituídos, um investimento que deveria ser considerado no FAP, e é de interesse de uma
série de doadores.
4) Sustentar as principais recomendações do estudo do Spergel.
Um recente avaliação independente do Fundo levantou uma série de questões sobre a
governança futura que estão sendo revisadas por um grupo de trabalho parceiro na
preparação para a Fase 2.69 Quatro claras recomendações que foram feitas são sustentadas
nessa avaliação:70
a. Fortalecer o papel da sociedade civil na governança do FAP
b. Obter uma significativa contribuição em dinheiro para o FAP do governo brasileiro;
c. Alocar para o FAP pagamentos internacionais voluntários por REDD e outros serviços
ambientais que são garantidos pelas áreas protegidas do ARPA; e
d. Definir alvos claros de captação de recursos, estratégias e ações para o FUNBIO (e/ou
outra organização) executar o FAP,
Esta avaliação sustenta as recomendações supracitadas, mas prioriza as recomendações b e c,
devido à necessidade de um maior nível de integração e comprometimento do governo
brasileiro com o FAP.
DESENVOLVER MECANISMOS DE GERAÇÃO DE
RECEITA PARA A SUSTENTABILIDADE DE UCs
SUBCOMPONENTE 3.2
H I ST Ó RIC O DO SUB C O M PO NE NT E 3 . 2
Durante o planejamento da Fase1, esperava-se que todas as UCs desenvolvessem um plano de
sustentabilidade financeira, visando em parte parcerias de geração de receita através de
concessões privadas. Esperava-se desenvolver dez projetos piloto com essa perspectiva.
Esperava-se que as UCs de proteção integral tivessem propostas de sustentabilidade financeira
(através dos Planos de Sustentabilidade) como parte dos critérios de consolidação.71 Tal idéia foi,
entretanto, modificada depois de se observar a pequena exeqüibilidade de idéias de ecoturismo,
acordos de concessão, e taxas de entradas nos parques na Amazônia. A equipe do ARPA está
agora mais focada na identificação de oportunidades de financiamento de múltiplas UCs.
World Bank, Missão de Revisão de Meio Termo pt 63.
Spergel, o Relatório Preliminar do FAP levanta questões sobre a governança no longo prazo do fundo uma vez que
o projeto ARPA está no fim e provê uma série de opções que necessitam de uma revisão legal e uma discussão entre
os parceiros.
70 Ibid p 5.
71 WWF-Funbio, ARPA Trust Fund Prospectus p 5.
68
69
Page 40 of 81
IM P LE ME NTAÇ ÃO D O S UB C O MP EN ENT E 3. 2 NA FASE 1
Após uma série de dificuldades iniciais, o FUNBIO redirecionou seus esforços do
Subcomponente 3.2 para buscar oportunidades de financiamento mais amplas, como
compensações ambientais, créditos por desmatamento evitado, e mitigação. Dada a crescente
atenção internacional para as mudanças climáticas, o importante papel da fixação de carbono da
floresta e os grandes projetos de desenvolvimento sendo empreendidos na Amazônia, emergem
novas oportunidades com as compensações ambientais e recursos oriundos do carbono. Essas
perspectivas têm grande potencial de sustentar áreas protegidas – os pagamentos de
compensação ambiental de apenas um dos atuais projetos estão na ordem de R$40 – 61
milhões.72
Portanto, o Subcomponente 3.2 mudou drasticamente durante a Fase 1, de um plano para
geração de receita baseado nas UCs individuais para a pesquisa de outras formas de pagamentos
e transferências financeiras que poderiam sustentar grande número de UCs do ARPA. Enquanto
essa transição ocorria, no final da Fase 1, o FUNBIO reunia os parceiros do ARPA para
determinar novas prioridades, geriu três consultorias para análises sobre fontes de recurso, e
identificava três principais oportunidades para o financiamento imediato dos projetos do ARPA:
1.
Compensação ambiental
2.
Fundos de carbono por desmatamento evitado
3.
Fundos de loteria verde
Recursos lotéricos serão os mais difíceis de vingar, sendo que há muitos setores da sociedade que
podem disputam esses fundos. Grau Neto ainda levanta dúvidas sobre a viabilidade política de se
ter acesso a fundos lotéricos, embora a situação legal para tanto esteja em ordem.73 Uma vez
que as outras duas opções beneficiam legalmente as florestas em pé, elas têm uma grade
chance de sustentar o sistema de UCs do ARPA no curto prazo e com menos competição
por outros interessados. Tanto a compensação ambiental quanto os recursos de carbono
requerem altos níveis de apoio político das agências federais e estaduais na capitalização de
fundos fiduciários e fundos diretos de gestão de longo prazo de UCs na Amazônia.
Compensação ambiental
A compensação ambiental é vista pela equipe do ARPA como a melhor opção, ainda que novos
pagamentos estejam suspensos até que o MMA desenvolva um sistema mais apropriado de se
valorar a compensação.74 A Lei 9.985/00, que instituiu o SNUC, determina o pagamento de
compensação ambiental para projetos com significativo impacto e esses pagamentos são
destinados à gestão das UCs. Diante do número de grandes projetos na Amazônia, e das
oportunidades como o engajamento do Banco Mundial na IIRSA e no ARPA, deveria haver
oportunidades de apoio a UCs com fundos de compensação ambiental. Uma oportunidade
imediata está sendo explorada com a instalação da Hidrelétrica de Santo Antônio, no Rio
Madeira. A Madeira Energia S.A está trabalhando com o FUNBIO para rever oportunidades de
possíveis investimentos para contribuir com a conservação de áreas protegidas, sobretudo nas
áreas próximas à concessão.
72
Madeira Energia. S.A. “Proposta para um modelo inovador para aplicação dos recursos provenientes da
compensação ambiental da AHE Santo Antônio”. p 3.
73 Grau Neto, Werner, “Relatorio Final” p 2. Available through FUNBIO.
74 Spergel p 36 referindo-se à determinação da Suprema Corte de abril de 2008, que suspendeu os pagamentos de
compensação até que o MMA possa medir os impactos específicos de novos projetos de infra-estrutura.
Page 41 of 81
A compensação ambiental é obrigatoriamente destinada às UCs diretamente impactadas pelo
projeto de infra-estrutura, mas também para a mesma bacia hidrográfica ou o bioma, com ênfase
nas UCs de proteção integral. Porém, como tem sido discutido com a Madeira Energia S.A., se
recursos suficientes estiverem disponíveis, outras UCs mais distantes do impacto poderiam
também se beneficiar. Os recursos ainda podem ser destinados a operações imediatas como
também a um financimento de longo prazo como o FAP, garantindo benefícios da conservação
ao longo do tempo. Esses tipos de oportunidades deveriam ser o foco das atividades do
Componente 3 por todos os parceiros do ARPA na Fase 2.
Créditos de Carbono
Há grandes oportunidades de utilização de créditos de carbono no contexto pós- Quioto, que
deve incorporar créditos de carbono para a floresta em pé. O mercado de carbono tem o
potencial de transformar a maneira como as florestas tropicais são valoradas, modificando
incentivos perversos à degradação, o que beneficiará as populações locais e/ou fortalecerá a
capacidade de fiscalização. O mercado de carbono gera atualmente US$30 bilhões por ano e
acredita-se que alcançará o nível de US$ 100 bilhões ou mais.75 Isso significa que há potencial
para fontes suficientes e sustentáveis de financiamento, influenciando significativamente não
apenas as UCs do ARPA, mas as questões mais amplas referentes ao desmatamento na
Amazônia. Manter as florestas tropicais em pé permite que governos, corporações e instituições
financeiras atuem imediatamente na redução de emissões de gases estufa enquanto também estão
preservando áreas de grande importância para a biodiversidade. Essa é uma grande
oportunidade de se obter financiamentos suficientes para gerar benefícios econômicos
para a proteção dos ambientes naturais que, associado aos custos notavelmente
crescentes da destruição de habitats, supere os agentes econômicos do desmatamento.
O ARPA obviamente lidera esse processo, demonstrando possibilidades de se manter a floresta
em pé.
Os altos e baixos das negociações para o acordo de Copenhagen uniu-se à posição do governo
brasileiro contrária ao financiamento por REDD, restringindo a habilidade do ARPA em lançar
projetos pilotos. Atualmente os estados do Amazonas e do Acre lideram o início de um diálogo
sobre futuras atividades de REDD e percebem que há numerosas oportunidades de avanço no
mercado de carbono.
REC O ME NDAÇ Õ E S PAR A M EC AN IS MO S D E G E R AÇ Ã O D E R EC EITA NA
FAS E 2
O clima econômico e ambiental global tem mudado drasticamente enquanto o ARPA passa para
a Fase 2. Ainda que a filantropia privada deva declinar nesse período econômico, há mais
recursos internacionais sendo destinados ao REDD e mecanismos de compensação ambiental
buscam programas eficazes que garantam a conservação amazônica.
Nos últimos 30 anos, os países em desenvolvimento expandiram rapidamente seus sistemas de
áreas protegidas, percebendo a perda sem precedentes de biodiversidade global, as altas taxas de
desmatamento de florestas tropicais, e os objetivos globais de se aumentar a estabilidade
ambiental numa era de crescente inquietação com os impactos humanos no planeta. As
preocupações globais foram acompanhadas por um aumento na disponibilidade de recursos de
75
Schwartzman et al, 2007, Getting REDD Right p 5.
Page 42 of 81
fundações privadas e programas de assistência bilateral e multilateral a países em
desenvolvimento para estabelecerem áreas protegidas. Essas tendências foram fortalecidas pelos
Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, pela Convenção da Diversidade Biológica, e hoje
pelas negociações do Protocolo do Quioto para se incluírem os créditos de carbono por
desmatamento evitado.
Ademais, o que era crescentemente aparente em 2002, durante a estruturação do ARPA, é ainda
mais evidente hoje. A Amazônia goza de um papel excepcionalmente importante para o futuro
do aquecimento global. As florestas tropicais são os maiores depósitos de carbono, e após o
carvão e o petróleo, são a terceira maior fonte de emissões de carbono – contribuindo com cerca
de 18% das emissões atuais.76 Quando se incluem as emissões pelo desflorestamento juntas às
emissões industriais, o Brasil é o quarto maior emissor mundial, bem atrás dos EUA, da China e
do Japão.77 A importância da Amazônia na garantia de serviços ecológicos para o Brasil e para o
mundo nunca esteve tão clara. Dessa forma, novos financiamentos poderão estar disponíveis
para o ARPA na Fase 2, ainda que menos de fontes filantrópicas e mais de investidores que
precisam mensurar resultados claros para seus investimentos.
1) Utilizar o Fundo ARPA para gerenciar financiamentos de compensações ambientais
direcionadas a UCs específicas.
Um grande gargalo no financiamento efetivo de compensações refere-se aos seus
desembolsos (execução) para a conservação. O governo tem um pobre histórico de
utilização dos recursos para a conservação por meio da Caixa Econômica ou outros corpos
governamentais.78 A transparência do Fundo ARPA e a comprovada habilidade do FUNBIO
em obter financiamentos para esse objetivo contribui para aumentar o interesse dos
parceiros comerciais. O arranjo público-privado do ARPA pode ser usada para uma
estratéguia efetiva para a execução dos recursos da compensação ambiental para o SNUC.79
2) Incentivar doações do Mercado voluntário de carbono para o FAP
Doações como do Fundo Amazônico, que apóiam o desmatamento evitado, poderiam ser
uma das principais contribuições para o FAP. Há enormes possibilidades de se associar o
sucesso do ARPA à necessidade de o governo mostrar progresso na redução do
desmatamento e na gestão de um fundo transparente.
3) Incentivar algumas UCs do ARPA bem geridas a tornarem-se projetos piloto de
REDD
O ARPA, como um líder internacional nos esforços de conservação, tem a oportunidade de
escolher algumas UCs para projetos piloto de REDD (Reduced Emissions from Deforestation and
Degradation), valorando essas áreas de floresta tropical e quantificando reduções verificáveis
de desmatamento e de emissão de gases estufa. Ainda que a política do governo federal não
apóie o REDD, alguns governos estaduais, como o do Amazonas, estão aprovando leis
sobre mudanças climáticas e desenvolvendo políticas para gerir os fundos do REDD e
garantir a implementação de projetos pilotos.80 Haverá uma série de questões técnicas e
legais para lançar os projetos de seqüestro de carbono nas UCs do ARPA – mas muitas são
questões com as quais o ARPA vem lidando há seis anos. Exemplos da experiência do
ARPA incluem:
76 Stern
77
Instituto Socioambiental p 370.
Ibid p 37.
79 This hope is also supported by Frickmann Young in his analysis of the future of environmental compensation
funds.
80 Amazonas, Centro Estadual de Mudanças Climáticas
78
Page 43 of 81
Esclarecimento de posse da terra;
Utilização de princípios fundamentais de justiça social e integridade ambiental, como
os compreendidos pela Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças
Climáticas (CQNUMC), e apoio à geração de renda para as populações locais
dependentes dos recursos da floresta;
Envolvimento de populações locais nas negociações;
Questões que desafiarão o ARPA e também o lançarão como projeto inovador na
conservação mundial incluem:
Gerenciamento de responsabilidades em caso de fracasso de projeto ou baixo
retorno de créditos;
Desenvolvimento da capacidade de medir os créditos de carbono sobre a floresta
segundo um modelo razoável;
Mensuração do desmatamento em nível nacional segundo um modelo razoável.
Os parceiros do ARPA, como a WWF-Brasil, já estão construindo capacidades para ajudar a
lançar projetos pilotos de seqüestro de carbono com governos estaduais e poderiam atuar
como importantes colaboradores nesse aspecto.81 Os documentos técnicos fornecidos ao
FUNBIO para investigar a viabilidades desse mecanismo indica um grande potencial, que
está associado à necessidade de se obter apoio dos parceiros governamentais.82 Há grande
possibilidade de que projetos piloto REDD sejam financiados por mecanismos do mercado
voluntário de carbono no curto prazo.
4) Apontar uma contrapartida no MMA para o Componente 3.
Na Fase 1 o governo brasileiro não demonstrou grande participação no Componente 3 e,
portanto, não há contrapartida estabelecida para trabalhar com o FUNBIO e outros
parceiros do ARPA. Dada a importância desse componente daqui para frente, a necessidade
de um forte apoio político do MMA para a sustentabilidade financeira, e dada a abrangente
coordenação esperada, é altamente recomendado que o Ministério aponte um membro da
diretoria para trabalhar com os parceiros do ARPA no Componente3.
O ARPA proporciona uma comprovada demonstração de como a floresta pode ser mantida em
pé na Amazônia. Mecanismos financeiros estão disponíveis e a importância da Amazônia
brasileira para a saúde ambiental global está instituída. A Fase 2 será o teste de como os
parceiros do ARPA conseguirão mobilizar recursos financeiros para criar uma forma
inovadora e permanente de manutenção da floresta e conservação da biodiversidade
amazônica, baseada na capacidade já estabelecida do ARPA.
81
82
Soares-Filho et al.
Cabral, Atividades sobre Prospeccão, p 6.
Page 44 of 81
SEÇÃO F
E S TA B E L E C E R U M S I S T E M A D E
M O N I T O R A M E N TO E AVA L I A Ç Ã O DA
B I O DI V E R S I DA D E NA S U C s E N O S
NÍVEIS REGIONAIS
COMPONENTE 4
Um projeto do tamanho e da relevância do ARPA certamente demanda um esforço de avaliação
sobre se suas estratégias e atividades estão avançando em direção ao objetivo. Os resultados do
monitoramento e da avaliação (M&A) resultantes até o momento, geridos pelo ICMBio,
são desapontadores e propiciam pouca ajuda na determinação de quão efetivo o ARPA
se mostra em alcançar seus objetivos.
Q UAD RO F. 1 : P RO D U TO S C H AV E PA R A O C O M PO N E N T E 4 DA FA S E 1 D O A R PA 83
PRODUTO
Um sistema de monitoramento
e avaliação nos níveis regional e
das UCs, incluindo a
implementação completa em
cinco UCs existentes.
Metodologias de treinamento e
desenvolvimento de manuais
aplicadas.
AVALIAÇÃO 12/08
Foram desenvolvidos protocolos de padronização de
dados entre as UCs. Foram realizados trabalhos de
campo em seis UCs. Foram instaladas algumas
estações de monitoramento para coleta de dados.
Poucos dados comparáveis estão disponíveis e não há
capacidade para utilizar os dados gerados nas tomadas
de decisão no ARPA. Nenhum sistema replicável,
com razoável custo-benefício, de monitoramento foi
desenvolvido.
Foram realizados seis cursos de monitoramento para
padronizar os métodos de pesquisa.
Apesar de ter sido justificada a necessidade de se produzir um grupo de protocolos complexos e
de abrangência nacional, não foi desenvolvido um sistema de M&A para o ARPA.84 Não foi
gerada nenhuma metodologia replicável nos seis projetos pilotos que seja aplicável em termos de
83
84
Basedo nos produtos indicados no Anexo 2 do “Detailed Project Description”. World Bank, Project Appraisal
Document (PAD). p 65.
Grande parte das informações dessa seção foram fornecidas pelo ICMBio, em seu relatório “Sistema de
Monitoramento Ambiental Para Unidades De Conservação – Simbio”.
Page 45 of 81
tempo e custo. Não há disponível nenhum relatório que responda a perguntas sobre ameaças,
gestão, ou prioridades entre as UCs, etc. Não foi utilizado o sensoriamento remoto e não foram
firmadas parcerias para monitorar regiões específicas do ARPA. Potenciais benefícios de longo
prazo da criação de protocolos poderiam servir ao ICMBio e até mesmo ao SNUC e ao ARPA.
Os relatórios devem ainda ser publicados – o que se espera para abril de 2009 – portanto
nenhuma avaliação foi possível.
E F I CI Ê N CI A
O ICMBio gastou R$2 milhões dos financiamentos do GEF nesse componente, ou cerca de
2,5% do total do orçamento operacional do ARPA. Os financiamentos substanciais de
contrapartida do governo brasileiro foram investidos na manutenção da equipe do ICMBio, na
reunião de uma série de parceiros governamentais, e na cobertura dos gastos com muitos
pesquisadores. Não há relatórios financeiros que indiquem quanto foi fornecido pelo governo.
Isso seria um investimento do GEF de custo relativamente baixo para apoiar um esforço mais
amplo de M&A. Entretanto, o ICMBio não avançou no seu sistema SIMBIO com outros
financiamentos em outras regiões geográficas, como foi inicialmente proposto. Até o momento
os investimentos não foram capazes de garantir qualquer capacidade real de
monitoramento e avaliação para o ARPA. Dessa forma, a eficiência deve ser considerada
baixa.
A equipe relata uma forte inflexibilidade dos financiamentos, o que afetou a eficiência nesse caso.
Os problemas parecem estar calcados em duas questões que devem ser abordadas na Fase 2:
1) O FUNBIO foi autorizado a instituir uma conta vinculada para a equipe das UCs,
mas não para as equipes do ICMBio localizadas em Brasília. Com isso, o FUNBIO
permitiu que as equipes situadas em Brasília viajassem por conta das UCs quando
estivessem trabalhando em UCs específica. Mas a equipe do ICMBio baseada em
Brasília precisará de um acesso mais simples aos financiamentos para a
implementação do projeto na Fase 2.
2) Cerca de 50% do orçamento para M&A foi utilizado em equipamentos (estações de
monitoramento, etc.).85 A compra de bens requer procedimentos bastante rigorosos
de procurement, o que gera muitos atrasos na obtenção do equipamento.
Essas duas questões são discutidas nas recomendações administrativas da Seção G.
DESENVOLVER UM PROGRAMA DE AVALIAÇÃO
E MONITORAMENTO
H I ST Ó RIC O DO C O M PO NE NT E 4
No intuito de assegurar maior objetividade e capacitar o MMA, o PAD determinou que: “No
MMA, uma Unidade de Monitoramento e Avaliação (M&A) do projeto independente da
Unidade de Coordenação do Projeto será instituída. Essa unidade ficará responsável por
monitorar e avaliar o projeto tecnicamente.”86 Essa unidade tornou-se parte do ICMBio em
2007. Seu objetivo era “Estabelecer um sistema de monitoramento e avaliação da biodiversidade
85
86
ICMBio, p 27.
World Bank, PAD p. 23
Page 46 of 81
nas UCs e no nível regional.”87 Certamente deveria haver uma ligação entre o componente de
M&A e a gestão: “O sistema de M&A foi desenhado para fornecer advertências sobre as áreas
protegidas, permitindo a realização de ações de mitigação. Os indicadores refletem o projeto
como um todo. O programa assistiria e guiaria o desenvolvimento das atividades permitidas
dentro dos parques e das reservas."88
IM P LE ME NTAÇ ÃO D O C O MP O NE NT E 4 NA FASE 1
Duas decisões estratégicas foram tomadas no início do desenho do projeto que posteriormente
falharam em responder às necessidades do ARPA:
1) Investir os fundos do ARPA no desenvolvimento de capacidades do MMA para
criar um programa de M&A que poderia atuar em função de todo SNUC.
Baseando-se em um programa do início dos anos 1990 chamado Sistema de
Monitoramento Ambiental para Unidades de Conservação – SIMBIO, a idéia era
desenvolver protocolos que permitissem a comparação de dados em um amplo
espectro de UCs ao invés de criar protocolos separados para projetos diferentes.
2) Investir numa ampla gama de elementos de monitoramento, como mudanças
climáticas, recursos hídricos, dados socioambientais, e diversidade de espécies. A
equipe mostrou grande esforço para desenvolver protocolos e dados de um número
de áreas importantes.
Originalmente, os projetos pilotos de monitoramento foram implementados em cinco UCs de
proteção integral do ARPA. Em 2005 foi selecionada uma série de indicadores de biodiversidade
para estudos de base. De 2006 a 2008 foram realizados inventários, estudos ecológicos e
pesquisas. Muitos dos resultados relatados são censos de populações de espécies chave. Outras
pesquisas foram feitas sobre qualidade/turbidez/temperatura da água etc., e estações automáticas
de precipitação foram instaladas em duas UCs.
Com o aumento do número de UCs de uso sustentável no projeto, foi adicionada uma linha de
pesquisa sócio-econômica e a Resex do Amazonas Lago Capanã Grande foi incluída como a 6ª
área piloto. Foi desenvolvida uma metodologia similar para os dados sócio-ambientais. Um
grande encontro de diversos grupos de colaboradores resultou na definição de indicadores sócioambientais discutidos em seguida com as comunidades locais na Resex. Cinco grupos de
consultores/ grupos de pesquisa desenvolveram conjuntos de dados nessa reserva.
Para reunir dados e grupos de pesquisa, o programa de M&A focou as parcerias. Por exemplo,
uma parceria com a Agência Nacional de Águas (ANA) nas áreas piloto do ARPA garantiu o
monitoramento da precipitação, das taxas de fluxo de água, e fixou padrões de monitoramento
da qualidade da água. Foram estabelecidos protocolos para coleta de dados e foram realizados
programas de treinamento para envolver os pesquisadores, os gestores de UC, e em alguns casos
as populações locais no apoio ao programa de monitoramento. Foi acordada também uma
atuação em conjunto com o Programa de Pesquisa em Biodiversidade – PPBio, do Ministério da
Ciência e Tecnologia. A realização de parcerias e a colaboração de pesquisadores de fora do
programa são os maiores destaques desse Componente.
87
88
Ibid p 10.
World Bank, PAD p. 36.
Page 47 of 81
Ainda que os objetivos do ARPA para o Componente 4 não tenham sido atingidos, três
resultados podem ser atribuídos aos investimentos do GEF:
1.
Um grupo diverso de pesquisadores concordou sobre protocolos de
monitoramento da biodiversidade, que serão lançados para os parceiros do
ARPA em abril de 2009.
2.
As UCs do ARPA têm sido ativamente utilizadas para pesquisas acadêmicas,
governamentais e de organizações não governamentais.
Foram incentivados projetos executados por outras instituições como a ANA,
3.
na qualidade das águas, ou o INPE, nas mudanças climáticas.
Ainda que não haja nenhuma medida global da efetividade das áreas protegidas, dados os
diferentes objetivos das UCs, há um número de melhores práticas nas quais se basear. E a equipe se
esforçou para seguí-las, tentando desenvolver indicadores em muitas áreas e com muitos
parceiros. No entanto, eles falharam em obter um conjunto de indicadores replicáveis nas
UCs, em termos de tempo e custo-benefício, que possam responder às perguntas
estratégicas relevantes para os gestores das UCs.
Por fim, uma das áreas mais promissoras do M&A do ARPA é o sensoriamento remoto, que
pode monitorar as fronteiras das UCs, incursões, e tendências de desmatamento. Um forte
indicador do sucesso do ARPA é a habilidade das UCs em diminuírem a conversão das florestas.
Essa medida também é importante para os futuros esforços do governo brasileiro em fixar novos
compromissos com a redução do desmatamento e para os interesses da comunidade
internacional nos indicadores do aquecimento global. Como afirma Naughton-Treves et al,
“evitar o desmatamento não é a prova final dos parques; a biodiversidade pode ser seriamente
comprometida com ameaças invisíveis , como a caça. Mas a floresta intacta é um importante sinal
de que as áreas protegidas estão mostrando resultados substanciais na mudança de uso da
terra.”89 Uma série de parcerias foi lançada entre 2005 e 2006 do Centro de Sensoriamento
Remoto do IBAMA, mas falharam em produzir os resultados desejados. Outro esforço de
estabelecer relação com um sistema estadual também falhou. Em 2007 termos de referência
foram reunidos para contratar uma empresa privada para desenvolver a capacidade interna do
ICMBio em sensoriamento remoto, mas em função de aspectos financeiros, esse contrato não
foi firmado. O componente 4 falhou em estabelecer parcerias necessárias para o ARPA ter
acesso aos dados de sensoriamento remoto.
Ainda que os esforços de monitoramento e avaliação desse Componente tenham feito poucos
avanços, houve outros esforços de se empreender o monitoramento e a avaliação no programa –
fora do orçamento utilizado para o Componente 4. As missões anuais de avaliação conduzidas
pelas principais agências doadoras foram fundamentais em apontar correções e garantirem que o
ARPA continuasse seguindo seu curso. O SisARPA e o uso de Tracking Tools e de FAUC –
mencionado na Seção D – proporcionam outro meio de avaliar como o ARPA está caminhando.
O programa de treinamento – Gestão por Resultados, apoiado pela GTZ – contribui ativamente
para a participação das equipes das UCs na mensuração dos reais resultados da conservação. Por
fim, o estado do Amazonas desenvolveu um protocolo de M&A que inclui indicadores explícitos
como a habilidade de apreender pessoas cometendo crime ambiental.90 O estado de Rondônia
obtém regularmente informação sobre seus hot spots, através do INPE, para acompanhar e
responder aos incêndios. Nenhum desses sistemas foi desenvolvido para alcançar os objetivos
desse componente, mas todos se mostraram promissores em alcançá-los no futuro.
89
90
Naughton-Treves et. al. p 232.
Amazonas, “Indicadores de Efectividade..” p 20.
Page 48 of 81
R E CO M EN DA ÇÕ E S PA R A O MO N I TO R A M EN TO E A AVAL I AÇ Ã O NA FA S E 2
O curso atual ARPA mostra pouca perspectiva de que será garantido o monitoramento do
projeto. Assim, o financiamento para esse componente deveria ser transferido para outra
instituição parceira com um mandato mais claro de M&A. As necessidade imediatas para a Fase
2 incluem:
1) Estabelecer uma parceria com uma instituição respeitada que tenha o know-how de
sensoriamento remoto.
Não há necessidade de se desenvolver essa capacidade no ICMBio. Além disso, levaria muito
tempo. Devido ao grande potencial da compensação ambiental, do REDD e de outras
fontes de recurso, há também a possibilidade de se ter dados gerados fora do ICMBio com a
objetividade e neutralidade que o desenho original do PAD defendia. Organizações como a
IMAZON e/ou o INPE devem ser avaliadas como potenciais parceiros na rede do ARPA.
2) Envolver ativamente o Painel Científico Independente para rever o trabalho do
ARPA nos componentes 1, 2 e 4.
A UCP precisa ter uma equipe adequada para gerenciar eficientemente esses painéis
aconselhadores. Eles devem fazer as conexões entre o que os parques precisam para avaliar a
conservação e o uso sustentável e como o programa de M&A evolui – uma parte deixada de
lado na Fase 1.
3) Assegurar o financiamento da Fase 2 para o M&A de uma série de doadores.
O forte engajamento dos doadores do ARPA é uma das razões do sucesso do projeto. A
assistência técnica da GTZ e da WWF e as atividades de treinamento ajudam a desenvolver
as capacidades para a implementação dos componentes do ARPA. Entretanto, como o
financiamento para esse componente tem origem em apenas um doador – GEF –, não
houve treinamento, capacitação ou outras intervenções – para prejuízo do projeto.
Como o ARPA é um projeto inovador de relevância global, uma vez que um programa básico
de M&A esteja funcionando, poderá ser concebida uma noção de longo prazo de como o
ARPA contribuiria para o conhecimento científico mundial. Duas idéias de como um projeto
desse tamanho e escopo poderia ser relevante estão indicadas abaixo. Mas elas não deveriam ser
iniciadas enquanto não houvesse sérios progressos nas recomendações feitas anteriormente, com
informações em M&A chegando regularmente aos gestores.
O sensoriamento remoto é uma prioridade, mas trabalhos de campo também devem ser
realizados. Um grande avanço para o ARPA seria ter estudos para integrar análises de
imagens quantitativas de satélite com mapas de campo com as ameaças invisíveis às áreas
protegidas, como a caça. Os poucos estudos já realizados nesse sentido tendem a confirmar
que os padrões de desmatamento fornecem uma visão conservadora do alcance das
atividades humanas nas áreas protegidas91, e nenhuma questão garantiria melhor
compreensão para a gestão efetiva das áreas protegidas.
Uma preocupação científica global é a falta de bons dados que mostrem o valor econômico
tangível das UCs. Dada a importância do ARPA em escala global, uma parceria com grupos
91
Naughton-Treves et al. p 238.
Page 49 of 81
que mensurassem o capital natural e identificassem efetivamente os custos da compensação
ambiental, etc. teria grande importância para o Brasil e para as populações locais.
Page 50 of 81
SEÇÃO G
COORDENAÇÃO E
GERENCIAMENTO DO PROJETO
COMPONENTE 5
Essa seção oferece uma avaliação mais detalhada da habilidade geral de gerenciamento
programático dos gerentes do ARPA – UCP, ICMBio, Instituições estaduais (OEMAS) e
FUNBIO.
Q UAD RO G . 1 : P RO D U T O S C H AV E PA R A O CO M P O N E N TE 5 DA FA S E 1 92
PRODUTO
Uma Unidade de Coordenação
do Projeto (UCP) operando de
acordo com o Manual
Operacional do Projeto (MOP)
AVALIAÇÃO 12/08
A UCP tem operado no MMA durante a Fase 1 utilizando
quarto manuais operacionais detalhados. A força da equipe
variou ao longo do tempo, mas atualmente conta com um
diretor e cinco funcionários e tem relação contratual para
secretariado e administração financeira.
As parcerias institucionais do ARPA e a coordenação do projeto foram além da simples criação
da UCP. A complexa relação é mais bem representada abaixo:93
92
93
Basedo nos produtos indicados no Anexo 2 do Detailed Project Description. World Bank, PAD. p 65.
FUNBIO, “Proposta para o ARPA ser parceiro do ICMBio na aplicação de recursos da Compensação Ambiental”.
p 4.
Page 51 of 81
Esse inovador arranjo institucional público-privado foi um dos responsáveis por grande
parte do sucesso do ARPA. Ainda que o ARPA tenha, certamente, seus altos e baixos no
gerenciamento e nas parcerias como um todo, ele teve um início muito sólido. O prolongado e
cuidadoso planejamento que discutiu o desenho do projeto, os princípios condutores,94 a
elaboração de quatro manuais operacionais para ajudar a elucidar a implementação, e a óbvia
dedicação das equipes das diferentes organizações parceiras tiveram todos sua importância.
Doadores, agências governamentais (federais e estaduais), provedores de assistência técnica
(GTZ e WWF-Brasil), e organizações não governamentais (FUNBIO e grupos locais como a
SOS Amazônia); todos tiveram equipes extremamente dedicadas que não apenas se superam
constantemente, mas contribuíra para o sucesso do ARPA. Importam-se profundamente com a
biodiversidade e com as comunidades locais afetadas pelo projeto. Muitos consideram os
esforços extras e as longas horas de trabalho como parte do privilégio de poder atuar em um
projeto que faz uma grande diferença na prática. O ARPA também ajudou a desenvolver
capacidades em cada uma das principais instituições.
O ápice do ARPA na Fase 1 foi o período de 2005-2006, quando um enorme número de
objetivos de conservação foi alcançado. As atividades foram extremamente afetadas em 2007
pela reestruturação do IBAMA para criar o ICMBio e pela subseqüente greve de funcionários.
Uma equipe renovada emergiu em 2008, com muitos funcionários novos e atualizados. Houve
também um impasse entre os parceiros sobre projeções financeiras quando a Fase 1 começou a
chegar ao fim, os fundos mostraram-se restritos pela primeira vez, e a capacidade de relatório do
CÉREBRO mostrou-se inadequada para garantir um robusto acompanhamento financeiro.
Entretanto, revisando-se o escopo do projeto na Fase 1 e o número de conquistas atribuíveis às
sinergias entre as diferentes organizações parceiras, os arranjos institucionais devem ser
considerados um grande sucesso.
Questões que prejudicaram o arranjo institucional e estão sendo encaminhadas atualmente ou
estão em negociação para a Fase 2 incluem:
1) Rotatividade de quadro de funcionários – particularmente nos cargos do ICMBio e da
UCP;
2) Pobres relatórios financeiros do FUNBIO no CÉREBRO 1;
3) Uso inconsistente dos grupos de trabalho e comitês aconselhadores.
A Fase 2 é uma oportunidade de avançar com os resultados anteriores e utilizar as diversas
competências e habilidades das diferentes organizações parceiras para criar tipos de sinergias que
permitam o avanço do ARPA na conservação in situ.
E F I CI Ê N CI A
Um total de R$22,8 milhões ou 27% dos fundos do ARPA foram gastos nesse componente.95
Grande parte foi gasta pela UCP ou pelo FUNBIO em programas de treinamento,
desenvolvimento de softwares, publicações, materiais promocionais, e funcionários para
gerenciar os processos administrativos. Os custos de administração do FUNBIO para gerenciar a
execução financeira e os processos de procurement foram calculados por cada POA (Plano
Operacional Anual) no Quadro G.2. As vezes que o POA realmente funcionou vão de dois
94
95
Os Princípios do ARPA – detalhados em ARPA, MOP 1, pp 22-23 fornecem claras diretrizes para os funcionários
nas decisões estratégicas.
Os calculus foram baseado na planilha “compenente x donante.xls” fornecida pelo FUNBIO. Esses reflexos do
POA na Fase 1 não serão concluídos até abril de2009 – então isso será melhor estimado no lançamento do
relatório.
Page 52 of 81
meses, no POA 2008, a 20 meses, no POA 2007. Dessa forma, os números variam bastante.
Contudo, uma comparação com os custos administrativos do FUNBIO nos mesmos períodos
transmitem uma idéia geral da eficiência.
Q UAD RO G . 2 : F U N B I O – C U S TO S A D M I N I S TR A T IVO S PA R A A E X E C U Ç Ã O D O
A RPA 96
POA
Ano
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fase 1
Total
Custos
Gastos do ARPA % Administrativa
administrativos do em Reais por POA
FUNBIO em
ano
Reais
1.112.085
2.255.432
3.448.740
3.540.986
6.749.419
1.946.217
1.865.224
5.473.120
24.664.563
23.073.256
26.908.481
8.565.796
60%
41%
14%
15%
25%
23%
19.052.879
90.550.440
21%
A equipe ARPA do FUNBIO foi relativamente pequena (menos de oito membros) em 20032004 e a maior parte das despesas mostradas para o período foram para o planejamento e para as
reuniões entre os vários parceiros no lançamento do ARPA. Havendo poucos gastos de campo,
os custos iniciais caíram excessivamente sobre o FUNBIO. Assim que o programa tornou-se
realmente operacional na prática e começou a crescer, o FUNBIO aumentou seu quadro de
funcionários para o ARPA para aproximadamente 20 pessoas. Nos POAs de 2005 e 2006, o
FUNBIO alcançou taxas administrativas bastante aceitáveis – menos de 20%, gastando parte
substancial dos fundos no campo.
Desde 2007, a administração do FUNBIO foi mais alta que 20%, uma taxa normalmente
considerada limite para fins não lucrativos. No POA de 2007, o FUNBIO tomou a decisão de
manter seu quadro principal de funcionários mesmo quando os gastos com o ARPA caíram
devido à greve dos funcionários do ICMBio. Concordou-se que esses fatores estavam além do
controle do FUNBIO e demitir a equipe para depois ter que recontratar e recapacitar não fazia
sentido e diminuía a capacidade total do ARPA. Uma vez que não estava claro o tempo que a
greve levaria para se solucionada, essa decisão teve sentido estratégico.
É muito cedo para proferir grandes conclusões sobre 2008, já que o POA esteve ativo por
apenas poucos meses, mas projeções antecipadas indicam que o FUNBIO deve realizar ajustes.
Espera-se que os gastos totais do programa sejam mais baixos nesse POA, já que a Fase 1 está
chegando ao fim. Diferente da greve do ICMBio, esse é um desafio que deveria ser encarado
igualmente por todos os parceiros. Assim, os gastos administrativos deveriam baixar nesse
período. O objetivo do FUNBIO para o final da Fase 2 é chegar a 12% e as recomendações
dessa seção devem ajudá-lo a alcançar esse objetivo.
96
Custos administrativos organizados no POA por Daniela Leite, do FUNBIO, e comparados às despesas total por
POA, da planilha do FUNBIO “compon x donor.xls”.
Page 53 of 81
UCP - COORDENAÇÃO E GERENCIAMENTO DO PROJETO
A UCP é o principal coordenador programático do projeto. Ela realizou um impressionante
trabalho nos últimos seis anos da implementação do ARPA em uma série de áreas. O excelente
trabalho de gerenciamento do projeto que merece menção especial inclui:
O gerenciamento do processo de criação de mapas do Subcomponente 1.1;
O desenvolvimento de ferramentas efetivas para a gestão das UCs, como o FAUC e o
SisARPA;
O estabelecimento de relações próximas com os programas nas bases – os funcionários
das bases ressaltam seu respeito pela equipe da UCP e sentem que eles tentam atender
rapidamente às suas necessidades;
O trabalho com quadro de funcionário das bases para aprimorar o POA ou planos
anuais e avançar o processo de planejamento, analisando e respondendo ativamente às
solicitações.
A produção regular de materiais sobre o ARPA para compartilhar os aprendizados desse
programa com o SNUC e com o mundo.
Um pequeno, porém importante, progresso no gerenciamento do programa foi a realocação
física da equipe da UCP para que ela compartilhasse das mesmas instalações que a Secretaria de
Biodiversidade e Floresta – seu departamento supervisor. Isso aumentou enormemente a
comunicação entre a UCP e a estrutura mais ampla do MMA. Os funcionários descrevem o
ARPA como um programa inovador – de vanguarda – no MMA e a UCP atraiu e manteve
empregados competentes e dedicados durante a Fase 1.
REC O ME NDAÇ Õ E S PAR A A UC P NA FASE 2
As áreas que a UCP deve focar mais na Fase 2 incluem:
1) Gerenciamento de Conselhos de Aconselhamento. Uma recomendação particularmente
forte é convocar o CP mais regularmente e demandar seu conselho na resolução dos
gargalos e dilemas do ARPA, assim como na revisão de prioridades financeiras e gastos;
2) Apoio aos Grupos de Trabalho com prazos claros definidos, fornecendo produtos
sólidos para superar os gargalos e aprimorar a eficiência nas áreas como modelos dos
Planos de Manejo e protótipos para projetos de infraestrutura;
3) Garantia de acompanhamento financeiro do projeto como um todo para comparar as
prioridades de gastos de diferentes escalas, como parte do seu panorama estratégico de
responsabilidades.97 Essa responsabilidade tornar-se-á muito mais simples com o
CÉREBRO 2 fornecendo relatórios mais confiáveis;
4) Continuidade na defesa do ARPA dentro do MMA – garantia de sólidos contatos entre
as equipes parceiras e avanço nos diferentes componentes com apoio político dentro do
MMA e do governo brasileiro. Políticos mais antigos mostram-se muito resistentes em
relação aos papéis dos parceiros/doadores, embora nenhum deles possa apontar um
projeto mais eficiente em captar recursos para as UCs. A equipe da UCP pode continuar
ajudando a aumentar o reconhecimento do ARPA pelo governo brasileiro como um dos
seus mais efetivos programas de conservação, em parte devido ao inovador arranjo
institucional.
97
De acordo com o Manual Operacional 1, a UCP é responsável por “Monitorar a execução do Projeto, segundo a
matriz lógica do Projeto ARPA (Anexo 1-1).” Deve ficar claro que isso significa uma revisão financeira. ARPA,
MOP 1, p 36.
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Um apoio adicional à UCP será necessário na Fase 2 para esta continuar a liderar o projeto, e
para ter mais tempo para investir nas quatro áreas acima. Idéias para as negociações da Fase 2
incluem:
1) Mais funcionários que não sejam temporários nomeados para a UCP
O governo brasileiro preencheu a maior parte dos cargos centrais na UCP e no ICMBio com
empregados temporários que podem trabalhar por um máximo de quatro anos. A vantagem
é que as pessoas contratadas por esse processo tendem a ser extremamente qualificadas e
dedicadas. A desvantagem é que a maior parte da equipe da UCP e um quadro de pessoas
experientes nas funções centrais do ICMBio serão substituídos em 2009 – criando uma fuga
de cérebros e muitos impasses para o lançamento da Fase 2 do ARPA. Parte da
profissionalização do sistema significa garantir pessoal permanente nas funções centrais de
apoio como é o caso da UCP.
2)
Uma nomeação adicional de funcionário – com habilidades políticas – para
convocar e reunir os comitês aconselhadores
A falta de envolvimento dos comitês consultivos, particularmente o CP, nos últimos 18
meses é a maior falha no gerenciamento do ARPA pela UCP, e está certamente relacionada à
escassez e rotatividade de funcionários no cargo de diretor. Membros da sociedade civil
desses comitês advogam apropriadamente por uma atuação mais efetiva ,98 mas leva tempo e
comprometimento para organizar reuniões, gerenciar correspondência regular, e definir
agendas. Da mesma forma, o PAD propôs um Comitê de Mediação de Conflitos para
gerenciar disputas inevitáveis por terra na criação da UC, um elemento do projeto não
implementado na Fase 1. Um artigo de consultoria (Pasca) detalha um arcabouço para o
desenvolvimento de um Comitê de Mediação de Conflitos para lidar com as terras indígenas.
Por fim, essa avaliação também encoraja a revitalização do Painel Científico de
Aconselhamento nos Componentes 1 a 4.
3) Melhorar o tempo do processo de aprovação do POA
O Plano Operacional Anual (POA) merece reconhecimento como uma grande ferramenta
de planejamento. No entanto, leva-se atualmente muito tempo para o POA ser aprovado por
vários parceiros e finalmente pelo CP. O POA de um dado ano geralmente é iniciado com
10 meses de atraso! Esse é um problema para todos os parceiros – todos que atuam na
revisão e no acompanhamento temporal do POA –, mas a UCP que lidera esse processo e
estabelece os prazos. Atrasos têm grandes implicações nas bases, incluindo:
Perda de credibilidade entre as comunidades locais se as atividades foram prometidas;
Perda de ocasião para realizar as atividades (as atividades do POA são programadas para
períodos estabelecidos de tempo. Em muitas regiões da Amazônia há períodos em que
não se pode acessar certas áreas/comunidades por barco ou estrada, que estão fechadas
em partes do ano); e
Inabilidade de progredir rapidamente com os Conselhos, que garantem a participação
das comunidades locais em decisões chave.
Uma recomendação das bases para melhorar esse processo é criar um sistema em dois níveis.
Os gestores de UC sentem que mais de 70% dos pedidos incluídos no POA são obtidos a
tempo e sem grandes controvérsias. Eles acreditam que esses 70% deveriam ser aprovados
rapidamente para que possam avançar no tempo apropriado. Apenas as UCs que tenham
atrasado em suas submissões ou tenham um item com um orçamento muito alto como uma
Avaliação Ecológica Rápida de custo muito elevado ou um projeto de infraestrutura, que
98
Durigan.
Page 55 of 81
demandam um tempo maior de revisão e atrasam o processo como um todo. Assim, um
sistema de dois níveis é recomendado para passar rapidamente pelas decisões mais fáceis e
criar um incentivo para os gestores das UCs que estão dentro do prazo e dos parâmetros do
orçamento.
ICMBio – COORDENAÇÃO E GERENCIAMENTO DO
PROJETO
A criação do ICMBio em 2007 foi uma importante declaração do governo brasileiro da
importância de se profissionalizar a gestão no SNUC. Como discutido na Seção D, o ICMBio
cria as equipes das UCs federais. Ele conta com duas divisões diferentes, que apóiam
sucessivamente UCs de proteção integral e de uso sustentável. Os funcionários do ICMBio
foram contratados por sistema de concurso, atraindo jovens profissionais formados em ensino
superior. Como mencionado na Seção D, esse sistema constitui um dos maiores sucessos na
efetividade do ARPA, já que as UCs têm equipes criadas e grande parte desse pessoal mostra-se
extremamente dedicada e eficiente. O ICMBio também realizou um grande trabalho em limitar
as indicações políticas. Eles deveriam ser parabenizados pelos esforços até o momento e
incentivados a continuar realizando concursos transparentes ou outros tipos de processo seletivo
para aumentar a probabilidade de criação de equipes comprometidas e qualificadas.
O ICMBio é ainda uma instituição muito nova – criada apenas em 2007. Portanto, há grandes
expectativas que ele possa aumentar significativamente sua capacidade em melhor apoiar as
equipes em campo. Nesse ponto, a atual reestruturação, uma renovação de altas posições em
Brasília, e tensões no campo sobre empregos/propriedades/escritórios do ICMBio-IBAMA têm
restringido altos níveis de eficiência. Adicionalmente, a rotatividade de funcionários – e as
numerosas responsabilidades do quadro central que têm parte do seu tempo designado para o
ARPA – transmite uma idéia de poucas pessoas realmente engajadas no apoio central ao projeto
Isso limita a visibilidade do ARPA em Brasília e deve minimizar sua compreensão dentro da
comunidade mais ampla do ICMBio.
REC O ME NDAÇ Õ E S PAR A O IC MB IO NA FASE 2
As seguintes recomendações são designadas para melhor apoiar o quadro de funcionários do
ICMBio no campo e continuar a desenvolver as capacidades do ICMBio ao longo do tempo.
Ainda que essa nova instituição tenha realizado grandes progressos, uma maior atenção para as
questões mais amplas do sistema de recursos humanos ajudaria a aprimorar o ARPA e o SNUC.
1) Criar novas descrições de cargos consistentes com a profissionalização do ICMBio.
Não há a descrição do cargo “gestor de UC” no sistema de classificação de pessoal do
governo brasileiro. Todos são “analistas ambientais” – um campo que atrai jovens
biólogos/ecologistas com background de pesquisa e pouca experiência em gestão, definição
de orçamento ou atuação comunitária. Isso aumenta o nível de rotatividade, já que muitos
não se ajustam aos seus locais de trabalho ou funções.
Além disso, não há a descrição do trabalho de “guarda de parque”, que permitiria a
contratação de moradores locais que conheçam a área, comunicam-se com as comunidades e
podem desempenhar funções como fixar placas, patrulhar a área, pilotar barcos, documentar
ameaças, etc. com baixos custos, maior estabilidade e fortes laços com as comunidades. Os
funcionários recomendam mudanças na seleção para esses empregos para uma forma
Page 56 of 81
semelhante à que são escolhidos os bombeiros – descrições dos empregos e processos
seletivos competitivos que não requeiram altos níveis de preparação acadêmica, mas grande
bagagem de conhecimento local e motivação. Funcionários locais também sugerem que esse
tipo de função provar-se-ia muito mais útil à gestão efetiva do que mais analistas ambientais.
2) Oferecer incentivos de emprego e diferenças salariais para os difíceis postos da
Amazônia. Empregos no setor de recursos naturais na Amazônia são notoriamente difíceis.
Muitos funcionários querem mudar assim que possível para ambientes físicos e sociais
menos complicados. Alguns recém contratados assumem um posto na Amazônia apenas
para entrar para o serviço público e serem transferidos para outras regiões do país em
poucos meses. Uma recomendação é garantir incentivos salariais para a permanência de
períodos mais longos na região – p.ex. um aumento após um ano e outro depois de quatro
anos. Mas para que isso funcione, possibilidades de transferência deveriam ser oferecidas de
forma regular – assim essas pessoas podem escolher permanecer, sabendo que terão a
chance de serem transferidos após passarem longos períodos na Amazônia. A possibilidade
de mudança oferecida no final de 2008 levou muitos candidatos do ARPA a serem
transferidos – alguns com medo de que se não se candidatassem agora talvez não fossem
capazes de se mudar por muito mais anos. A determinação de outros incentivos, como dias
de folga após incursões de campo muito longas para aqueles que escolhem trabalhar em
condições mais árduas poderia ajudar a atrair – e manter – candidatos mais qualificados na
região amazônica.
3) Garantir equipe de apoio às UCs. Quando o ICMBio foi separado do IBAMA, em 2007,
as equipes de apoio administrativo ficaram com o IBAMA. Assim, as equipes administrativas
como secretários, administradores financeiros, etc. não estão disponíveis para a maioria dos
gestores de UC. Essa imprevista repercussão da separação institucional tem causado muito
estresse no campo, já que qualificados gestores de UC gastam muito tempo em formulários
administrativos básicos. Cargos administrativos de nível mais baixo são outros empregos
que podem ser voltados para as populações locais – melhorando as relações nas bases. O
ARPA reconhece a importância de cargos de apoio e permite isso por meio do critério de
cinco funcionários exigidos para a consolidação da UC. Apoio administrativo foi
consistentemente requerido por funcionários do campo, além da importância de se ter outro
profissional designado para a UC.
4) Estabelecer 2-3 objetivos concretos de gerenciamento de dados de recursos humanos
para ajudar o ICMBio a desenvolver capacidade de base para compartilhar o
conhecimento. Os serviços de gerenciamento de dados do ICMBio são fracos e alguns
pontos centrais devem ser postos em pauta para ajudar essa jovem instituição a atuar mais
energicamente. O ICMBio carece de sistemas básicos e tecnologicamente simples como uma
base de dados acessível de empregados nomeados e habilidades ou um sistema padrão de emails para todos os empregados. Essas lacunas são indícios de inércia burocrática na
tentativa de profissionalizar o ICMBio. Funcionários de campo ficam isolados sem esse tipo
de ferramentas, e não conseguem identificar pessoas ou criar redes com aquelas com
interesses e problemas semelhantes. O compartilhamento de aprendizados dentro do ARPA
e de outras redes requer a elaboração de sistemas básicos de gerenciamento de dados.
5) Melhorar a transparência para os parceiros do ARPA. O governo brasileiro falhou em
garantir um claro registro financeiro de sua contribuição para o ARPA. A maioria dos
parceiros estima que o governo tenha contribuído com mais do que anuncia para os
parceiros. Mas a fraca divulgação dos registros financeiros prejudica a possibilidade de
conhecimento do verdadeiro custo da gestão efetiva de UCs, o crédito adequado do
Page 57 of 81
governo, ou o esclarecimento sobre as necessidades de captação de fundos para
investimentos adicionais do ARPA com novos doadores.
6) Formular, com doadores e com o FUNBIO, diretrizes para o uso da conta
vinculada pelo quadro central de funcionários. A conta vinculada foi criada para
apoiar transações operacionais mais simples pelos gestores de UC. Como mencionado
na Seção F, esse sistema não tem sido acessado tão facilmente pelos funcionários do
ICMBio centralmente situados. Eles precisam acessar o POA de uma UC para viajar – o
que limita viagens importantes e necessidades de despesas. Esclarecer essa situação seria
útil para tais funcionários e deve fortalecer serviços de apoio ao planejamento de UCs
federais.
7) Pensar no problema da segurança antes de grandes investimentos em
equipamento/infraestrutura. Essa recomendação se aplica às agências estaduais. Uma
série de discussões com gestores de UCs gerou comentários sobre vigilância patrimonial
– forças de segurança que vigiam prédios, sedes de associações e equipamentos. Quando
não há funcionários regularmente nas instalações, muitas agências brasileiras e
companhias contratam serviços de vigilância. Alguns funcionários de UC confessam
terem comprado mobilha e outros bens pelo ARPA, mas ainda não os entregaram por
causa da falta de segurança. Em outra situação, um bom barco foi comprado, mas
ninguém sabia onde ele poderia ser guardado de forma segura. A segurança tende a ser
muito cara e muitas UCs desistiram da idéia de contratar firmas de segurança porque as
áreas são muito isoladas para permitirem rondas regulares a uma taxa razoável. A
recomendação é que antes de grandes investimentos em equipamentos ou instalações, os
gestores de UCs (estaduais e federais) pensem em questões de segurança e tenham uma
solução com custo razoável.
ESTADOS – COORDENAÇÃO E GERENCIAMENTO DO
PROJETO
Nos sistemas políticos brasileiros, os estados têm grande autonomia e força. As UCs estaduais
são geridas pelas Secretarias Estaduais, que são parceiros igualitários do ARPA. Como
mencionado na Seção D, uma série de estados está gerindo UCs no sistema do ARPA, como
Acre, Amazonas, Mato Grosso, Rondônia e Tocantins. O ARPA está comprometido com a
ajuda no desenvolvimento da capacidade do ICMBio e das agências estaduais gerirem UCs. Parte
desse compromisso é reflexo de acordos formais e apoio que permite a continuada
profissionalização dessas agências. Tecnicamente, o ARPA pode também apoiar UCs municipais,
mas nenhuma participou do sistema na Fase 1.
Ainda que uma detalhada apreciação das agências estaduais não tenha sido incluída nesta
avaliação, uma série de entrevistas foi tomada. Muitas das agências relataram níveis mais altos de
quadro de funcionários nas áreas do ARPA e forte apoio político para cumprir as obrigações do
programa. Além disso, ficou claro que as secretarias estaduais de diferentes estados
comprometem-se em níveis muito diferentes com o escopo e enquadramento de funcionários
nas atividades de suas UCs. O Amazonas tem uma “política de floresta em pé” que levou a um
rápido aumento nos hectares conservados das UCs do estado (7 mil hectares em 2002, 16,5 mil
em 2008 e expectativas de 20 mil em 2010). Eles têm um competitivo processo seletivo com
mais de 600 candidatos para 20 vagas. Ver esse tipo de profissionalização e claro
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comprometimento político de um parceiro estadual do ARPA é recompensador e atestado da
importância do apoio do ARPA para as UCs estaduais.
REC O ME NDAÇ Õ E S PAR A AS AG Ê NC I AS E S TAD UAI S NA FA SE 2
1) ACELERAR ESFORÇOS DE PROFISSIONALIZAR QUADRO DO GOVERNO
Indicações de emprego não competitivas. Como em todos os países, o Brasil utiliza
garantia de emprego como pagamento político a pessoas que ajudaram a regulamentar uma
lei ou que são amigas de uma dada figura política. Enquanto o ICMBio limitou drasticamente
as indicações políticas, esse não foi o caso de todas as secretarias estaduais. Ainda que as
qualificações dos empregados estaduais variem, a institucionalização da gestão de parques
como uma carreira profissional nas instituições estaduais mostra-se bastante tênue em
muitos estados amazônicos. O Amazonas está desenvolvendo um corpo profissional no seu
Centro Estadual de Unidades de Conservação e iniciou processos competitivos de
contratação. Em Mato Grosso, passos têm sido dados para a criação de um quadro
profissional nas áreas protegidas, mas as vagas são preenchidas por pessoas relativamente
desqualificadas e são altas as taxas de rotatividade. Existe um movimento atualmente para
documentar as características profissionais necessárias e um decreto do governador permitirá
um processo competitivo de contratação. O ARPA precisa de apoio desses esforços em
estados como Mato Grosso e Rondônia, que ainda não desenvolveram padrões profissionais.
2) Aumentar o compromisso político com as UCs do ARPA nos estados.
Até então, a seleção de UCs do ARPA esteve principalmente baseada em fatores ecológicos
discutidos no subcomponente 1.1. No entanto, o compromisso político com a área de
proteção natural é essencial ou a UC vai fracassar – especialmente no período inicial de
criação e antes da gestão efetiva. Parece que alguns estados têm se destacado em relação a
outros no que tange às fronteiras das UCs e ao apoio à sua proteção. Estados que enfrentam
problemas de posse de terra, oferecendo incentivos aos donos de terra que respeitarem o
Código Florestal brasileiro e protegerem suas Reservas Legais e Áreas de Proteção
Permanente99, e que apóiam o cumprimento da lei para os crimes ambientais, estão
garantindo um importante apoio às UCs estaduais. Estas serão muito menos prováveis de
serem povoadas e desmatadas que as dos estados que não assumem esse compromisso. Uma
definição mínima de compromissos para assegurar o respeito ao processo de regularização
da terra inclui o uso de serviços de vigilância dentro e no entorno da UC, que poderia ser
considerado um requisito básico de entrada para as UCs do ARPA.
99
O Código Florestal de 1965 permite a expansão da fronteira agrícola, mas obriga os donos de terra a:
Manter uma Área de Preservação Permanente de vegetação natural ao longo dos cursos d´água (p.ex. mata ciliar),
planícies alagáveis, nascentes, e superfícies inclinadas para evitar a erosão e proteger os recursos hídricos
brasileiros; e
Criar Reservas Legais mantendo uma percentagem da terra em forma de floresta nativa para evitar o
desmatamento total e assegurar os serviços ambientais.
Alguns estados têm se destacado no estabelecimento de normas, permitindo a compensação (incluindo a
compensação pela utilização da reserva legal para comprar terras privadas dentro das UCs), e exigindo comprovação
de confiança antes de empréstimos agrícolas, etc.
Page 59 of 81
FUNBIO – COODENAÇÃO E GERENCIAMENTO DO
PROJETO
O FUNBIO é o executor financeiro do ARPA, assim como o coordenador principal do Fundo
de Áreas Protegidas no Componente 3 e do subcomponente 2.3. Ele trouxe um grande inovação
e transparência financeira para o projeto, que permitiu um alto nível de gastos – 92% na Fase
1100, um grande progresso em relação a outros programas financiados internacionalmente e
gerenciados pelo MMA. O excelente trabalho de gerenciamento inclui:
Criação da conta vinculada;
Transparência para analisar status de procurement e outros itens do CÉREBRO;
Rápida resposta às solicitações e demanda do campo – particularmente com a conta;
Treinamento para pessoal do ICMBio e outros funcionários na legislação brasileira e nos
requisitos de gerenciamento financeiro dos doadores;
Manutenção de uma relação íntima com os programas no campo – funcionários da base
ressaltam seu respeito à equipe do FUNBIO, que busca responder prontamente às suas
necessidades e lança transparentemente os processos no CÉREBRO.
REC O ME NDAÇ Õ E S PAR A O F U NB IO NA FASE 2
As recomendações seguintes são para aumentar a eficiência financeira e a transparência para a
Fase 2, que podem ser trabalhadas durante o processo de negociação.
1) Melhorar significativamente a capacidade de relatório do CÉREBRO
Um dos maiores problemas para o FUNBIO, particularmente evidente com o início da
restrição de financiamentos em 2008, foi obter bons relatórios de gerenciamento do
CÉREBRO. Isso é necessário para que cada UC veja seus gastos atuais e orçamento, e é
especialmente importante para que a UCP assuma a tarefa de Acompanhamento Financeiro
do projeto – essencial para a definição de prioridades na Fase 2. A falta de relatórios simples
é um problema conhecido e os parceiros têm trabalhado juntos para definir suas
necessidades. Suas demandas estão sendo incorporadas em uma nova versão, o CÉREBRO
2, que deve ser lançado em junho de 2009.
O relatório efetivo do CÉREBRO 2 é fundamental e novas tentativas são necessárias para
garantir que a UCP, o CP, os doadores e todos os parceiros do ARPA conheçam
efetivamente o estado financeiro do projeto e das UCs individuais. Se a decisão pelo
estabelecimento de tetos financeiros em cada UC como parte da prática do ARPA for
tomada, a necessidade do acompanhamento bem sucedido torna-se ainda mais evidente para
os gestores de UC.
2) Negociar com os doadores Regras de Procurement mais flexíveis
Uma área em que o FUNBIO é recorrentemente criticado – mas na qual ele vem fazendo
um trabalho impressionante – é a de procurement. A questão tem mais a ver com os
regulamentos dos doadores do que com a capacidade do FUNBIO. As atividades de
procurement tendem a levar muito tempo, já que os bens devem ser comprados em lotes, por
meio de processos nacionais de licitação. Isso tende a levar a lances apenas de grandes
100
FUNBIO – comunicação particular em 13 de fevereiro de 2009. Relatos finais são antecipados para serem
submetidos em abril de 2009.
Page 60 of 81
empresas, com a estrutura administrativa para lidar com a papelada – independente do seu
conhecimento sobre as condições amazônicas ou dos custos em termos de tempo e despesas
do transporte, etc. O processo atual leva a casos como:
Um caso “bem sucedido”. Uma UC do Mato Grosso precisava de 50m de
fita em carretel para medir suas fronteiras. Seguindo os procedimentos, eles
consultaram os preços locais, determinaram que custava R$350, e fizeram a
solicitação de financiamento no POA de 2006. O FUNBIO, baseado nas regras
do doador/MOP, uniu todos os pedidos de fita em carretel e abriu licitação
nacional para saber quem ofereceria os itens pelo preço mais baixo. Eles
tiveram sucesso e poderia eventualmente comprar as fitas para todas as UCs
requerentes por R$80 a unidade, uma grande economia. Entretanto, a transação
levou dois anos – atrasando irracionalmente as atividades no campo. Ela
também demandou uma grande quantidade de tempo de equipes
administrativas e R$50,00 de taxa de correio expresso para Cuiabá. Enquanto
nesse caso uma economia de gastos foi alcançada, o atraso de dois anos, os altos
custos administrativos e – mais importante – os longos atrasos nas ações
efetivas no campo tornam mesmo o sucesso do caso questionável.
Um caso “mal sucedido”. Uma licitação nacional importante para a compra
de novos motores de barco foi ganha pela Mercure. Esses maravilhosos e
potentes motores de barco foram enviados a muitas UCs. Mas, infelizmente, os
entrevistados das UCs relataram que os motores deram uma série de dores de
cabeça – quebrando rapidamente nas difíceis correntes dos rios da Amazônia,
sem acesso em algumas partes ou a instalações locais de reparo. Além disso,
motores mais baratos estão disponíveis localmente, sem longos atrasos ou altos
custos de entrega. Estes não são tão potentes, mas são muito mais confiáveis
em rios locais. Ainda, as garantias são asseguradas localmente,os motores têm
manutenção simplificada, os barqueiros locais sabem como lidar com eles e as
peças estão disponíveis.
Uma questão adicional é que a Fase 1 teve alguma eficácia em procurement, mas
principalmente graças à maior flexibilidade garantida por um dos doadores – WWF-Brasil –
para pedidos específicos e para bens abaixo de US$1.000. Se a WWF-Brasil contribuir com
uma percentagem menor para o orçamento do ARPA e nenhuma mudança for instituída nos
requisitos de procurement dos doadores, os atrasos nas compras serão ainda piores na Fase 2.
Muitas opções estão disponíveis para os doadores criarem regras mais flexíveis, mantendo ao
mesmo tempo sua opção por economia de gastos e transparência. Idéias como permitir
cotação por internet para substituir a necessidade de realizar numerosas licitações formais
aceleraria significativamente o processo. Um passo maior seria criar a categoria de compra de
equipamento de pequena escala ou bens que podem ser comprados com a conta vinculada
uma vez aprovados no POA. Atualmente os bens são considerados equipment assets, assim até
compras de pequena escala, como facas de acampamento, devem passar pelo oneroso
processo de procurement. Um novo MOP poderia ser posto em prática para comprar abaixo
de certa quantia (recomendado R$20.000). As vantagens incluem:
Evitar longos atrasos;
Minimizar custos administrativos;
Gastar dinheiro nas comunidades locais;
Conferir aos gestores de UC o controle sobre o nível de qualidade dos bens
necessários; e
Manter transparência, recebimentos e eficiência administrativa.
Page 61 of 81
3) Negociação com doadores para flexibilizar as Regras de Contratação
Processos complexos que requerem consultores experientes, como Avaliações Ecológicas
Rápidas e Planos de Manejo, são mais garantidos com a contratação por registro como
pessoa jurídica. Ainda que seja possível contratar consultores individuais como pessoas
físicas – com regras mais simples –, é difícil reunir uma equipe dessa forma, já que não há
coordenador claro, redator, apoio administrativo, etc. As exigências de se contratar grupos
comerciais têm custos muito altos no processo de licitação nacional. Como afirmado por
uma equipe estadual, “Nós faremos todo o possível para evitar contratar pelo ARPA, já que
isso só resultará em atrasos e numa quantidade horrenda de papelada.”
Pequenos negociadores – normalmente com expertise biológica – não podem lidar com as
complexas e administrativamente complicadas licitações de pessoa jurídica. Dessa forma, o
FUNBIO freqüentemente obtém lances muito altos para projetos que não têm a melhor
equipe e são gerenciados por empresas mais interessadas na manutenção de custos elevados
do que em melhores planos de conservação. Um grupo do Mato Grosso gastou 18 meses
tentando contratar uma equipe de Avaliação Ecológica Rápida, incluindo vôo para o Rio
para avaliar os candidatos finais, uma vez que o FUNBIO empreendeu licitações nacionais.
Os lances resultantes mostraram-se tão altos que a avaliação não foi aprovada e seus esforços
em gerar os dados necessários para a criação de novas UCs foram interrompidos. Uma
repercussão secundária, porém ainda importante, é a de que as empresas estabelecem uma
relação ruim com o FUNBIO depois que gastam grande tempo respondendo às licitações –
e não são contratadas ou o tempo limite se estende.
O FUNBIO deveria defender regras de procurement mais simples e transparentes para permitir
maior flexibilidade na contratação de profissionais de conservação em empresas menores.
Em relação aos Planos de Manejo, como mencionado na Seção D, parte do problema diz
respeito aos pobres modelos de termos de referência fornecidos pelo ICMBio, que precisam
ser mudados.
4) Fazer auditorias esporádicas no sistema ARPA
Reconhecendo que tem sido solicitado dos doadores maior flexibilidade nas regras de
procurement e da conta vinculada, maiores esforços podem ser necessários para garantir
financiamento de gastos apropriado e minimizar os riscos. Duas formas potenciais de
abordagem são:
O FUNBIO organiza a visita de equipes do ARPA a UCs e verifica as finanças. Esta
poderia ser uma oportunidade de aprendizado para a equipe do ARPA, que inclui parte
do FUNBIO, doadores, a UCP e os funcionários da UC. Uma das vantagens de incluir
outros funcionários de UC é que eles podem conhecer processos administrativos
apropriados e inapropriados e podem ainda compartilhar melhores práticas em
problemas solucionados.
Contratar uma empresa independente para realizar revistas ocasionais seguindo as
diretrizes do ARPA.
5) Definir expectativas das despesas gerais do FUNBIO
O FUNBIO provou sua capacidade em gerenciar os altos níveis de gastos do programa a
uma taxa administrativa razoável (14-15% em 2005-2006). Ele perde eficiência quando os
gastos do ARPA como um todo declinam e seu quadro de funcionários permanece
constante. O fim da Fase 1 do financiamento do GEF gerou certa tensão em todo o ARPA,
levando a cortes nos POAs das UCs. Como o FUNBIO pretende atingir a taxa de 12% nos
custos administrativos antes do fim da Fase 2 do ARPA, ele precisa de ajuda na projeção
total de custos (o processo do POA pode fazer isso, mas apenas se aprovado no tempo
Page 62 of 81
determinado), e na manutenção dos custos administrativos baixos (recomendações para
facilitar a regulamentação de procurement seriam de grande ajuda aqui). O FUNBIO, assim
como os demais parceiros, precisará fazer cortes no ano de 2009 para manter seus custos
administrativos alinhados com o declínio mais amplo de gastos projetado até que a Fase 2
tenha sido integralmente iniciada.
Apesar de terminar essa avaliação independente com algumas fortes recomendações
para os parceiros, o arranjo institucional como um todo foi extraordinariamente bem
sucedido. As relações público-privadas ressaltaram as virtudes e fragilidades dos vários parceiros
– mas as virtudes dominaram de uma forma geral. A habilidade de vários parceiros em apoiar as
atividades das UCs no campo é única no contexto da Amazônia e dos parceiros do ARPA, que
devem ficar bastante orgulhosos de suas conquistas. Além disso, todos os parceiros mostraram a
capacidade de superar as fragilidades – apoiando um ao outro e tornando-se mais fortes ao longo
do processo. Esse foi o fator secreto de sucesso na Fase 1 – e deve ser levado para a Fase 2.
Page 63 of 81
A NE XO H. 1
A G E N D A PA R A A A V A L I A Ç Ã O
INDEPENDENTE
DATA
RE U NI ÃO
8-9 de dezembro de 2008
FUNBIO
10 de dezembro de 2008
Worldwide Fund For Nature –
WWF-Brasil
LO C A L
Rio de Janeiro
Brasília
Banco Mundial
Agência De Cooperação Técnica Alemã – GTZ
Banco Alemão de Desenvolvimento - KFW
Ministério do Meio Ambiente – MMA
♦ Secretaria Executiva - Secex
♦ Unidade de Coordenação do Programa - UCP
♦ Instituto Chico Mendes de Conservação da
Biodiversidade - ICMBio:
♦
Diretoria de Unidades de Conservação de Proteção
Integral –DIPI
♦
Diretoria de Unidades de Conservação de Uso
Sustentavel- DIUSP
Consultores da Nave Terra
Ministério do Meio Ambiente - MMA
♦ Departamento de Áreas Protegidas – DAP
♦ Secretaria de Biodiversidade E Florestas – SBF
♦ Unidade de Coordenação do Programa - UCP
Ministério do Meio Ambiente - MMA :
♦ Deptº de Gestão Estratégica - DGE
♦ Assessoria de Assuntos Internacionais
♦ Unidade de Coordenação do Programa – UCP
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DATA
REUNIÃO
18-19 de dezembro de 2008
SEMA Mato Grosso
Cuiabá
♦ Secretaria do Estado
♦ Superintendencia Biodiversidade
♦ Coordinação de Unidades de Conservação
20 -21 de dezembro de 2008
FUNBIO
Dez 2008-Jan 2009
Pesquisa e registro – Aligning Visions
2 de fevereiro de 2009
Brasília
WWF-Brasil
LOCAL
Rio de Janeiro
Califórnia
COPAM/DIPI/ICMBio
Unidade de Coordenação Do Programa - UCP
Seminário Técnico Zoneamento e Planejamento
SOS Amazônia
5 – 6 de fevereiro de 2009
RESEX Cazumbá Iracema
SDS/CEUC Amazonas
Manaus
10 – 12 de fevereiro de 2009
REBIO Uatumã
Balbina
14 -18 de fevereiro de 2009
SEDAM, Rondônia
Porto Velho
FUNBIO
Fim de fevereiro
Pesquisa e registro – Aligning Visions
Rio Branco
Rio de Janeiro
California
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A NE XO H. 2
L I S TA D E PA R T I C I PA N T E S
E N T R E V I S TA D O S D U R A N T E A
AVA L I A Ç Ã O I N D E P E N D E N T E
DO N OADO R E S DO AR PA
NOME
INSTITUIÇÃO
CARGO
Adriana Moreira
Banco Mundial
Especialista ambiental
Jens Ochtrop
KfW
Diretor de Programas
Manejo de Recursos
Naturais
Fernando Vasconcelos de Araujo
WWF-Brasil
Gestor de programa de
Áreas Protegidas, apoio
ao ARPA
Matt Perl
WWF-EUA
Diretor de Gestão
Guilherme Brandão
MMA
Diretor do
Departamento de Gestão
Estratégica
Fernando Lyrio Silva
MMA
Chefe da Assessoria de
Assuntos Internacionais
Maria Cecília Wey de Brito
MMA/SBF
Diretora Secretaria de
Biodiversidade e
Florestas
Nazaré Soares
MMA/SECEX
Coordenadora do
Programa Piloto para
Proteção das Florestas
Tropicais.
Maurício Mercadante
MMA/SBF
Assesor
Luis Henrique Daldegam
SEMA, Mato Grosso
Secretaria do Estado, SEMA
Domingos Macedo
CEUC
Centro Estadual de Unidades
de Conservação, Amazonas
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Cletho Muniz de Brito
SEDAM, Rondônia
Secretário de Estado do
Desenvolvimento Ambiental
EX E C UTO R E S DO AR PA DO G OVE R NO FE DER AL
NOME
INSTITUIÇÃO
CARGO
Anael Aymorê Jacob
UCP
Coordenador, UCP
Rejane Freitas de Andrade
UCP
Apoio administrativo
Ana Paula Magalhães
UCP
Daniela de Oliveira
UCP
Técnica Especializada
Tatiany Pereira
UCP
Técnica Especializada
Katia Adriana Souza
UCP
Analista Ambiental
Eduardo Trazzi
UCP
Analista Ambiental
Patricia Vingnolli
UCP
Zita Muller
Ex ARPA
Worked in UCP til 2006
ICMBio/DIPI
Coordenação Geral
Katia Cury
ICMBio/COBAM
Técnica
Arlindo Gomes
ICMBio
Gerente RESEX
Cazumba Iracema
Lilian Hangue
ICMBio/ DIPI
Ponto Focal ARPA
Andre Martis
ICMBio/DIUSP
Ponto Focal ARPA
Allan Razera
ICMBio/COBAM
Analista Ambiental
Luciana Ribas
ICMBio/DIUSP
Ponto Focal ARPA
Iran Sotero
ICMBio/DIPI
Ponto Focal ARPA
Maria Iolita Bampi
I
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EX E C UTO R E S DO AR PA DE G O VE R NO S E STA D UAI S
NOME
INSTITUIÇÃO
CARGO
Eliani Fachim
SEMA Mato Grosso
Superintende de Biodiversidade
Margarida Coelho
SEMA Mato Grosso
Ponto Focal ARPA
Elder Monteiro Antunes
SEMA Mato Grosso
Analista Ambiental
Katia Moser Borges de Oliveira
SEMA Mato Grosso
Analista Ambiental
Vera Noriko Kuroyanagi
SEMA Mato Grosso
Analista Ambiental
Eliani Mezzalira Pena
SEMA Mato Grosso
Analista Ambiental
Henrique Santiago Alberto
CEUC, Amazonas
Chefe Deptº Pesquisas
Francisco Aldemar da Silva Cruz
CEUC, Amazonas
Chefe Deptº Populações Trad.
Rosa Maria Conceicão Ribeiro
CEUC, Amazonas
Chefe Admin Financeira
Regina Pinheiro Cerdeira
CEUC, Amazonas
Coordenadora Voluntarios
Gino Machado de Oliveira
NATURATINS
Ponto Focal, ARPA
Marcus Lemgruber Porto
SEDAM, Rondônia
Ponto Focal, ARPA
Raimundo Dimas Lima
SEDAM, Rondônia
Chefe, PE Corumbiara
Austino Malaquires de Silva
Mirim
SEDAM, Rondônia
Chefe, PE Guajara
Juciley Gomes
SEDAM, Rondônia
Tecnica
Rosário Almeida
SEDAM, Rondônia
Analista Ambiental
Jose Moreira Zecao
SEDAM, Rondônia
Tecnico, Corumbiara
Renato Berwenger da Silva
SEDAM, Rondônia
Eng Florestal
Eleiney de Brito Silva
SEDAM, Rondônia
Técnico
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PARC E I RO S PRI VADO S AD M IN IST R ADO RE S D O AR PA
NOME
INSTITUIÇÃO
CARGO
Pedro Leitão
FUNBIO
Secretário Geral
Fabio Leite
FUNBIO
Gestor da Unidade de Programas
Daniela Leite
FUNBIO
Gerente do Programa ARPA
Marina Kahn
FUNBIO
Coordenadora do subcomponente 2.3
Marina Machado
FUNBIO
Coordenadora Financeira
Bernadette Lameira
FUNBIO
Coordenadora de Procurement
Natalia Prado Lopes Paz
FUNBIO
Assistente da Gerência do ARPA
Mary Teixeira
FUNBIO
Assistente da Gerência do ARPA
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FORNECEDORES DE ASSISTÊNCIA T ÉCNICA AO ARPA
NOME
INSTITUIÇÃO
CARGO
Mary Allegretti
Consultorias Socioambientais
Antropóloga
Roberto Antonelli Filho
Consultor
Consultor
Rogério Bittencourt Cabral
Nexucs
Consultor
Silvia Brilhante
SOS Amazônia
Diretora
Aldeci Cerqueira Maia
Conselho Diretivo RESEX
Ex-Presidente RESEX
Cazumba Iracema
Andreas Gettkant
GTZ
Coordenador de
Reservas Naturais e Uso
Sustentável de Recursos
Greg Love
WWF-EUA
Funcionário de
Programa par ao ARPA
Lêda Luz
GTZ
Programa de Florestas
Tropicais
Francisco de Oliveira Filho
WWF-Brasil
Coordenador do
Programa Áreas
Protegidas e Apoio ao
ARPA
Cleani Paraíso Marques
Nexucs
Consultora
Marcos Reis Araújo
Nexucs
Consultor
Johannes Scholl
Tropicais
GTZ
Programa Florestas
Ronaldo Weigand, Jr
Nave Terra
Diretor e ex Diretor da
UCP
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PART IC I PANT ES NA G EST ÃO PO R R E SU LTADO S
NOME
UNIDADE DE CO NSERVAÇ ÃO
INSTITUIÇÃO
Alessandro Marcuzzi
Mariana Macedo Leitão
Parque Nacional do Jaú
ICMBio
Giovanna Palazzi
Igor Matos Soares
Tatiana Alves
Parque Nacional de Anavilhanas
ICMBio
Christoph Bernhard Jaster
Marcela de Marins
Cassandra Pereira de Oliveira
PN Montanhas do Tumucumaque
ICMBio
Mirian Magalhães Lucatelli
Patricia Ribeiro Salgado Pina
Reserva Biológica Lago Piratuba
ICMBio
Ricardo Motta Pires
Kelly Bonach
Parque Nacional Cabo Orange
ICMBio
Gino Machado de Oliveira
Warley Carlos Rodrigues
Lindomar José Wilke
Parque Estadual do Cantão
Carlos Augusto de Alencar
José Risonei Assis da Silva
Antônio de Almeida Correia Jr
Reserva Biológica Rio Trombet
NATURATINS
ICMBio
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A NE XO H. 3
ACRÔNIMOS E SIGLAS
ARPA
Áreas Protegidas da Amazônia - Program de Áreas Protegidas da
Amazônia. Um programa com múltiplos parceiros
e
doadores
estruturado para expandir e consolidar o sistema de ares protegidas no
Brasil para sustentar a biodiversidade amazônica de uma maneira
significativa e representativa. A Fase 1 deu-se de 2002 a 2008.
CAP
Plano de Ação para a Conservação (Conservation Action Planning) –
Metodologia desenvolvida pela organização The Nature Conservancy
(TNC) e adaptada para o uso de 11 grandes organizações ambientais
como Open Standard for the Pratice of Conservation
(Conservationmeasures.org).
CDB
Convenção da Diversidade Biológica
CER
Redução de Emissões Certificada (Certified Emission Reductions) – usada
nas negociações da CQNUMC (UNFCC) e mais amplamente
conhecida como “créditos de carbono” em que cada unidade é
equivalente a uma medida de dióxido de carbono ou um gás estufa
equivalente.
Cérebro
Um sistema financeiro baseado na internet desenvolvido pelo
FUNBIO que permite que todos os parceiros ARPA acompanhem
como estão planejados os gastos ou o que tem sido realizado em onde
os itens estão em andamento.
Conta Vinculada
Uma conta conjunta criada pelo FUNBIO que permite que o
financiamento chegue diretamente às UCs do ARPA. O processo é
transparente e tem uma conta bancária próxima de cada UC,
permitindo que até R$10.000 estejam disponíveis para as atividades
correntes aprovadas no plano anual. O fundo rotativo é reabastecido
uma vez que os recibos sejam aprovados.
COP
Conferência das Partes (Conference of the Parties) – o mais alto corpo de
tomada de decisões das partes da Convenção Quadro das Nações
Unidas para as Mudanças Climáticas. Encontra-se anualmente para
negociar os próximo passos nos acordos internacionais.
CP
Comitê de Programa – o comitê de vigilância que revisa anualmente os
objetivos de planos do ARPA. É constituído de membros de todos os
parceiros implementadores e da WWF-Brasil representando os
doadores privados.
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DIPI
Diretoria de Unidades de Conservação de Proteção Integral – Este
departamento é parte do ICMBio, que por sua vez é parte do Ministério
do Meio Ambiente do Brasil e um parceiro implementador do ARPA;
DIUSP
Diretoria de Unidades de Conservação de Uso Sustentável. Este
departamento é parte do ICMBio do MMA e constitui um parceiro
implementador do ARPA.
FAP
Fundo Áreas Protegidas ou ARPA Trust Fund ou Fundo ARPA.
Trata-se de um endowment fund estabelecido no FUNBIO para cobrir os
custos recorrentes da UCs consolidadas no ARPA.
FUNBIO
Fundo Brasileiro para a Biodiversidade – Trata-se de uma associação
civil sem fins lucrativos responsável pelo gerenciamento do fundo para
o ARPA, estruturando o FAP, e controlando a execução dos
Componentes 2.3 e 3.
GEF
Fundo Global para o Meio Ambiente (Global Environmental Facility) –
Uma parceria global que une 178 países, instituições internacionais,
organizações não governamentais, e o setor privado para tratar das
questões ambientais globais e apoiar as iniciativas nacionais de
desenvolvimento sustentável. É um grande apoiador financeiro do
ARPA e gerido nesse caso pelo Banco Mundial.
GTZ
Agência Alemã de Cooperação Técnica (Deutsche Gesellschaftfur Technische
Zusammenarbeit). Provê apoio técnico ao projeto ARPA.
IBAMA
Instituto do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis Uma grande agência executora dentro do MMA que foca mais
exclusivamente o cumprimento da legislação ambiental.
ICMBio
Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – Uma
grande agência federal gestora no MMA criada em 2007 para assumir a
responsabilidade de garantir a conservação ambiental em todo país,
incluindo as áreas do ARPA.
IIRSA
Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sudamericana –
Estabelecida em 2000 por 12 países sul-americanos, tem mais de 335
projetos de infraestrutura, dos quais muitos estão na Amazônia.
INCRA
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Agência
governamental responsável pelo reassentamento de populações sem
terra em regiões da Amazônia, garantindo-lhes terra e oportunidade de
geração de renda. Essa agência utiliza terras governamentais não
ocupadas como parte de uma política brasileira de popular a Amazônia
e melhorar a qualidade devida dessas populações.
IPCC
Painel
Intergovernamental
para
as Mudanças
Climáticas
(Intergovernmental Panel on Climate Change) – Um corpo científico
patrocinado pela ONU que avalia os riscos das mudanças climáticas
causadas pelas atividades humanas.
KfW
Banco Alemão de Desenvolvimento (Kreditanstalt fur Wiederaujbau )Maior contribuidor financeiro para o ARPA.
M&A
Monitoramento e Avaliação – É parte do Componente 4 do ARPA
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MMA
Ministério do Meio Ambiente.
ONG
Organização Não Governamental – organizações privadas designadas a
alcançar necessidades sociais específicas. Normalmente referida como
“Terceiro Setor”, são no Brasil importantes críticos e parceiros
implementadores de programas governamentais.
PAD
Documento de Apreciação do Projeto (Project Appraisal Document) –
Escrito pelo Banco Mundial para esclarecer concessões e empréstimos.
O PAD do ARPA foi escrito em 2002.
REDD
Emissões Reduzidas do Desmatamento e da Degradação (Reduced
Emissions from Deforestation and Degradation). Veja REDD-ONU.
SBF
Secretaria de Biodiversidade e Florestas – Supervisiona a UCP, que é o
corpo coordenador para a implementação do ARPA no governo
federal.
SECEX
Secretaria Executiva do Ministério do Meio Ambiente
SIMBIO
Sistema de Monitoramento Ambiental Para Unidades De Conservação
– Um sistema de monitoramento e avaliação que foi usado de base para
o Componente 4 do ARPA.
SisARPA
Um sistema baseado na internet gerenciado pela UCP/MMA para
acompanhar a eficiência da gestão das UCs em relação a padrões
estabelecidos na implementação – ciclo de consolidação. Está
disponível a todos os parceiros do ARPA e gestões de unidades.
SNUC
Sistema Nacional de Unidades de Conservação – Foi decretado em
2002 pela Lei nº 9.985 para propiciar um claro guia legal para a
conservação de áreas de todo o Brasil.
UC
Unidade de Conservação - Refere-se a todos os tipos de ares
protegidas, incluindo as de Proteção Integral e Uso Sustentável.
UCP
Unidade de Coordenação do Programa – O maior corpo executor do
ARPA no MMA. Esse grupo abriga a equipe que coordena a
implementação do programa pelo governo federal.
WWF
Fundo Global para a Natureza (Worldwide Fund for Nature) – Constitui
uma rede global de conservação sem fins lucrativos. A WWF é o maior
doador financeiro do ARPA e a WWF-Brasil também conta com uma
grande equipe dedicada a apoiar tecnicamente o programa. Referências
aos membros da rede são feitas da seguinte forma: WWF-Brasil, WWFEUA, etc.
Page 74 of 81
A NE XO H. 4
BIBLIOGRAFIA
DOCUMENTOS REFERENCIADOS
DURANTE A AVALIAÇÃO
INDEPENDENTE
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Procedimentos Metodológicos; 3) Procedimentos e Fluxos Gerenciais; e 4) Manual
Operacional
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ARPA, “Missão de Supervisão, 26 de abril to 04 mayo de 2004. Ajuda Memoria.”
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Fevereiro de 2008.
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Avaliação Independente do Arpa: 2004

Transcrição

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