pacto federativo e competência tributária relacionados ao

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Simpósio de Geografia da UDESC
2º SEMINÁRIO NACIONAL DE PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO
ÁREA TEMÁTICA: PLANEJAMENTO TERRITORIAL, GOVERNANÇA
PÚBLICA E GOVERNABILIDADE
PACTO FEDERATIVO E COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA RELACIONADOS AO
DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Ronney Francisco de Miranda1
Quesia Postigo Kamimura 2
Rose M. Lima Campos ³
Resumo
O presente artigo discute o desenvolvimento econômico a partir da capacidade de
investimento dos entes políticos menores (estados e municípios) mediante os recursos
oriundos da receita tributária. Seu objetivo é analisar a competência tributária de cada ente
político para instituir tributos, acentuando, portanto a autonomia econômica e financeira
dos municípios para o desenvolvimento local. A pesquisa se baseia em literatura
econômica e constitucional. Quanto a técnica utilizada, a pesquisa é bibliográfica com
abordagem qualitativa. Seus resultados apresentaram que os entes políticos menores detém
limitação em sua autonomia financeira. Conclui-se que no Brasil o federalismo fortaleceu a
autonomia política e administrativa, mas deixou a desejar quanto ao sentido financeiro, o
qual pode limitar a gestão do desenvolvimento local.
Palavras-chave: federalismo, competência tributária, tributos.
Abstract
This article discusses economic development from the smaller political entities investment
capacity (states and municipalities) using resources coming from tax revenue. Its goal is to
analyze the taxing power of each political entity to institute taxes, accentuating thus the
economic and financial autonomy of the municipalities for local development. The
research is based on economic and constitutional literature. As for technique, the research
literature is a qualitative approach. Their results showed that smaller political entities has
1
Ronney Francisco de Miranda, professor assistente do Departamento de Direito da Faculdade de
Anicuns – FEA. Mestrando em Administração pelo Programa de Pós-Graduação em Administração
da UNITAU/SP. End.: Av. Bandeirantes, nº 1140 - Setor Roosevelt - 76170-000 – Anicuns - GO. –
Brasil. E-mail: [email protected]
2
Doutora em Saúde Pública (USP). Docente do Mestrado em Planejamento e Desenvolvimento
Regional da Universidade de Taubaté. End.: Rua Expedicionário Ernesto Pereira, 225, Taubaté SP, Brasil E-mail: [email protected]
3
Doutora Educação pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Docente do Mestrado
em Planejamento e Desenvolvimento Regional da Universidade de Taubaté. End.: Rua
Expedicionário Ernesto Pereira, 225, Taubaté - SP, Brasil E-mail: [email protected]
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limitation in its financial autonomy. We conclude that in Brazil federalism strengthened
political and administrative autonomy, but couldn’t do the same in terms of financial sense,
wich may limit management of local development.
Keywords: federalism, competence tributary, taxes
1. Introdução
A ideia de desenvolvimento econômico está relacionada ao investimento em
educação, saúde, meio ambiente e etc. Desta forma, as receitas tributárias são
indispensáveis para que os Entes Políticos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal)
possam utilizar destes recursos em investimentos.
Quando se fala em competência tributária ou tributo pouco se sabe a respeito do
tema e pouca importância se dá a um assunto de tão grande relevância. É imprescindível
que se compreenda como se dá a repartição constitucional do poder de tributar para que
possa compreender as discussões que perpassam em torno da relação tributária entre entes
políticos.
Segundo Cunha Junior (2010) a competência tributaria é assegurada pelo principio
do federalismo, no qual se extrai a ideia de coexistência num mesmo território dois ou mais
Entes Políticos com autonomia política. O pacto federativo, portanto, propicia no Brasil a
competência de cada um frente ao outro, não podendo existir invasão de competência.
Ver-se-á a importância e necessidade da existência do tributo para a manutenção do
estado e do desenvolvimento regional.
A pesquisa se baseia em literatura política e jurídica. Quanto à técnica utilizada, a
pesquisa se caracteriza como bibliográfica, englobando fontes primárias como leis. Quanto
à natureza e objetivos, a pesquisa se classifica como exploratória e descritiva uma vez que
se que chegar à compreensão da importância de se atribuir maior competência aos Entes
menores, tais como Estados e principalmente os Municípios.
Não foi o intuito deste trabalho exaurir a ideia sobre o federalismo e sua relação
com a tributação no Brasil, entretanto este instituto tem estreita relação com o
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desenvolvimento regional perpassando pelos estudos de viabilidade econômica dos
Estados e Municípios.
2. Noção conceitual de desenvolvimento econômico
A palavra desenvolvimento perpassa pela ideia da interdisciplinaridade, vez que
várias áreas do conhecimento a discute. Assim, os termos desenvolvimento econômico e
crescimento econômico são bastante utilizados em várias áreas de estudos, como o direito,
a história, a geografia, e principalmente a economia (VIERA e SANTOS, 2012).
Conforme Oliveira (2002) é frequente encontrar-se na teoria econômica certa
confusão entre os conceitos de crescimento econômico e desenvolvimento. Entretanto, é
possível destacar que o crescimento é apenas uma parte do processo de desenvolvimento
socioeconômico, enquanto o ultimo é considerado um processo mais abrangente.
Assim, o crescimento de uma economia é analisado sob a ótica do aumento da
receita, da força de trabalho e de investimento em tecnologia resultando no aumento da
riqueza interna de determinado pais, isto é, no Produto Interno Bruto (PIB).
A ideia de desenvolvimento está intrinsecamente relacionada ao desenvolvimento
tecnológico. Portanto, para que haja desenvolvimento é necessária uma efetiva interação da
tecnologia com os meios de produção, aumentando, desse modo, a produção. (FURTADO,
1964).
Vieira e Santos (2012) afirmam que o desenvolvimento econômico perpassa pela
ideia de uma melhor distribuição de poder econômico e social, constituindo, assim uma
nova economia política. Desse modo, o desenvolvimento econômico incide transformações
pela mudança da distribuição do poder político considerando numa participação efetiva da
sociedade e, consequentemente, faz agregar maior produção de recursos com sua
distribuição em função de todos os atores envolvidos no processo.
Para Armatya Sen (2000), o desenvolvimento econômico vai além do aspecto
numerário de crescimento. Inclusive, o aspecto econômico se relaciona com a ideia de
direitos às liberdades e à própria democracia. Nesse sentido, o funcionamento regular de
uma democracia e dos direitos políticos está relacionado à ideia da prevenção da fome.
Ademais, na história mundial jamais se observou alguma epidemia de fome quando se
vivenciou uma democracia efetiva, independentemente de se tratar de país rico ou pobre.
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Assim, a concepção do significado de conceito de desenvolvimento faz depender
dos valores histórico-culturais desenvolvidos em cada agrupamento social, não obstante
conserve em seu âmago a conquista de padrões de vida superiores e acessíveis a número
maior de pessoas.
A ideia de desenvolvimento não pode ser confundida com a ideia de progresso, pois
o desenvolvimento no que se refere ao conceito é a virtualização residente num processo
histórico-social (JAGUARIBE, 1962).
Vasconcelos e Garcia (2008) afirmam que dentro ótica econômica, não há dúvida
de que os recursos econômicos são limitados e as necessidades são infinitas. Desta forma, a
disponibilidade de recursos materiais e financeiros propicia ao homem maior controle
sobre o meio em que vive, possibilitando-lhe maior escolha em razão da liberdade.
A conceituação de desenvolvimento econômico não deve ser vislumbrada tão
somente a partir do aumento no volume de bens e serviços. Pois o desenvolvimento vai
além da disponibilidade de valores atribuídos a bens e serviços, devendo atender os anseios
do homem, considerando-o feliz quando suas necessidades são atingidas. Desta forma,
pode afirma que a riqueza influir no amento da felicidade. (LEWIS, 1960).
3. Conceito de tributo e suas e espécies
A existência do Estado tem por fito a consecução do bem comum que por
intermédio de políticas públicas seja assegurado o mínimo de elementos para subsistência
do cidadão, tais como: saúde, educação, segurança, dentre outros. (ALEXANDRE, 2011).
Segundo Sabbag (2012) o estado como provedor das necessidades dos cidadãos
carece de arrecadar recursos públicos para que mantenha sua própria estrutura e
disponibilize ao contribuinte cidadão os serviços de que necessita.
Deste modo, a obtenção de recursos financeiros para o custeio das despesas
públicas que se dá, basicamente de duas formas: receita originária e receita derivada ou de
economia pública. Para a obtenção de receita originária o próprio o Estado se nivela aos
particulares e obtém receitas empresariais através da exploração da atividade econômica
em que o Estado explora seu próprio patrimônio mediante receitas de empresas públicas e
sociedade de economia mista. (ALEXANDRE, 2011).
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Não se pode olvidar que tal exploração estatal deve-se dar de forma excepcional,
vez que a concepção hodierna é de um Estado Mínimo, o qual a regra é que cabe a
iniciativa privada a propulsão do desenvolvimento. Neste diapasão, Carvalho Filho aduz
que:
O intervencionismo estatal encontra nítida limitação e evidente condicionamento
no âmbito da Constituição. Sua função mais importante é a de normatização e
regulação da atividade econômica (art. 174, CF). Quanto à exploração direta
dessa atividade, a regra é que ao Estado é vedada tal atuação, abrindo-se, no
entanto, três exceções: a) segurança nacional; b) relevante interesse coletivo; c)
os casos previstos na própria Constituição (art. 173, CF). (CARVALHO FILHO,
2011, p. 94).
A atividade econômica exercida pelo Estado, conforme acima mencionada é
também uma forma de intervenção na economia, embora não seja objetivo do estudo do
trabalho, no qual se dedicará a análise dos tributos como meio de investimento para o
desenvolvimento econômico.
Para Bandeira de Mello (2005), verifica-se nas normas de direito público
prevalência, vantagem do Estado com relação ao particular (o cidadão). Ou seja, nas
receitas derivadas verificar-se-á a modalidade de receita tributária. Esta receita, inclusive, é
a maior fonte de arrecadação do Estado.
Sabe-se que o estado para atingir o bem estar da coletividade, necessita de receitas
públicas, sendo a fonte precípua de receita os tributos, deste modo, torna-se mister a
compreensão do tributo em seu sentido legal. Conforme preconiza o artigo 9º da lei
4.320/64 das normas de Direito Financeiro:
Tributo é a receita derivada instituída pelas entidades de direito publico,
compreendendo os impostos, as taxas e contribuições nos termos da constituição
e das leis vigentes em matéria financeira, destinando-se o seu produto ao custeio
de atividades gerais ou especificas exercidas por essas entidades. (BRASIL, 1964).
O legislador melhorou o conceito, conforme se verifica o código tributário
nacional: “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela
se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada
mediante atividade administrativa plenamente vinculada.” (BRASIL, 1965).
A cobrança de tributo se mostra como a principal fonte das receitas públicas,
voltadas ao a atingimento dos objetivos fundamentais, insertos no art. 3º da
Constituição Federal, tais como a construção de uma sociedade livre, justa e
solidária, a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e da
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marginalização, tendente à redução das desigualdades sociais e regionais, bem
como a promoção do bem-estar da coletividade. (MELO, 2008, p. 10).
4. A relação entre a competência tributária e o federalismo brasileiro
O federalismo surgiu com a Constituição dos Estados Unidos em 1787 na
Convenção da Filadélfia, surgindo a primeira Constituição escrita. Após a independência
das treze ex-colônias, doravante definidas como Estados independentes, mas agregados na
ideia dos Estados Unidos da América. Verificando-se, portanto a abdicação da soberania
que tinha cada Estado, em favor de um novo Estado resultante da união, mas mantendo-se
a autonomia política. (CUNHA JUNIOR, 2010).
A forma de Estado é definida pelo princípio federativo, o qual se constitui a partir
de uma união indissolúvel de organizações políticas autônomas, instituída por nossa
constituição rígida configurando deste modo um Estado Federal.
O federalismo no Brasil teve em seu início o exemplo do federalismo dos Estados
Unidos, não obstante tendo suas características próprias, diversos do norte-americano,
destacando, no caso do Brasil a percepção de reduzidos centros econômicos e políticos
retirados do poder central, gerando o acentuado déficit do setor público, a considerável
dependência dos Estados-Membros para com a União e, por consequência, a imperiosa
necessidade de inclusão em mecanismos que pudessem garantir os recursos mínimos para
contemplação das necessidades dos cidadãos de regiões consideradas desprovidas de
recursos,
surgindo
assim
um
sistema
cooperativo,
numa
concepção
hodierna
(BALTHAZAR, 2005).
Federação, etimologicamente, vem de foedus, foederis, significando aliança,
pacto, união, uma vez que é da aliança entre Estados que ela nasce. O Estado
Federal – resultado dessa aliança – é soberano para o Direito Internacional, ao
passo que os Estados federados ou membros são autônomos para o Direito
Interno. (CUNHA JUNIOR, 2010, p. 506).
Além do aspecto territorial, não se pode olvidar que o delineamento conceitual de
Federação perpassa pela ideia de descentralização política dentro do mesmo território.
Descentralizar implica a retirada de competências de um centro para transferi-las
a outro, passando elas a ser próprias do novo centro. Se a referencia é a
descentralização política, os novos centros terão capacidade política. (TEMER,
2002, p. 57).
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A Federação pressupõe a existência de mais de uma entidade – uma central e varias
parciais – dotada de capacidade política concedia diretamente pela Constituição Federal,
neste sentido, extraímos a ideia de que a descentralização política faz conviver num mesmo
território vários entes políticos descentralizados. (CUNHA JUNIOR, 2010).
No âmago do federalismo, entretanto, surge a autonomia dos entes políticos que
compõem o Estado Federal, pois somente este detém o poder soberano, que é um poder
supremo e independente. Vale ressaltar que os entes políticos (União, Estados-Membros,
Distrito Federal e Municípios) não possuem soberania. (BRASIL, 1988).
A soberania pertence tão somente à União, já que aqueles desfrutam de autonomia,
mas num contexto interno de Direito Público Interno. Assim vejamos o que reza a nossa
Lei Maior, nos termos do artigo 18: “A organização político-administrativa da República
Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
todos autônomos, nos termos desta Constituição.”. (BRASIL, 1988).
Como a ideia de Federalismo está ligada a concepção de autonomia de cada ente
político perante a Constituição, observa-se, portanto que a eles foram delineados
competências legislativas no que tange a arrecadação de tributos. “Competência tributária
é a habilidade privativa e constitucionalmente atribuída ao ente político para que, com
base na lei, proceda à instituição da exação tributária” (SABBAG, 2012, p. 383).
Assim, determinados tributos serão de competência tributária de determinado ente
político, ora serão de competência de outro. Neste sentido, a Constituição federal delimitou
quais são os tributos que são de competência da União: Importação de produtos
estrangeiros; exportação para o exterior, de produtos nacionais e nacionalizados; renda e
proventos de qualquer natureza; produtos industrializados; operações de crédito, câmbio e
seguro, ou relativas a títulos ou valores imobiliários; propriedade territorial rural; e grandes
fortunas. (BRASIL, 1988).
Alem destes impostos, a União também tem competência para cobrar taxas em
razão do poder de policia e serviços prestados ao contribuinte e também as contribuições
de melhoria e contribuições especiais, conforme tratados alhures. (BRASIL, 1988).
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Os tributos de competência dos Estados são: transmissão causa mortis e doação, de
quaisquer bens ou direitos; operações relativas a circulação de mercadorias e sobre
prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda
que as operações e as prestações se iniciem no exterior; e propriedades de veículos
automotores, e além, também, das contribuições de melhoria e taxas em razão da
fiscalização exercida e dos serviços prestados.
Já os tributos de competência dos Municípios são: propriedade territorial e predial
urbana; transmissão “inter vivos” a qualquer titulo, por ato oneroso, de bens imóveis, por
natureza ou acessão física, e de direitos reais sobrei imóveis, exceto os de garantia, bem
como cessão de direitos a sua aquisição; e serviços de qualquer natureza, e além, também,
das contribuições de melhoria e taxas pelos mesmos motivos ensejadores para os outros
entes políticos. . (BRASIL, 1988)
No que tange ao Distrito Federal, a Constituição Federal determina que haja a
cumulação de competência, ou seja, os tributos estaduais e municipais serão de sua
competência. Deste modo, observa-se que compete à União sete espécies de impostos,
enquanto para os Municípios e Estados-Membros coube apenas três impostos. (BRASIL,
1988).
5. Competência tributária Municipal e Estadual e desenvolvimento regional
Os Municípios e os Estados-Membros têm competência para criar três impostos e
algumas outras espécies de tributos. Por outro lado, compete à União a possibilidade de
instituir sete espécies de impostos. E não obstante a verificação de quatro impostos a mais
da União, tem-se, ainda as contribuições especiais, as quais tornam os números relevantes
da arrecadação. (BRASIL, 1988).
A ideia de desenvolvimento regional ou até mesmo local deverá considerar o
município e o estado como agentes que fomentem e dinamizem a economia local, através
da inclusão de mais empreendedores e trabalhadores na cadeia produtiva dos Municípios.
O probo gestor na Administração Pública devem priorizar o desenvolvimento
econômico e social e, como veremos neste manual, inclusive, apoiar os pequenos
empreendimentos é uma ótima estratégia para promover o desenvolvimento dos
municípios e a inclusão social.
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Neste sentido reza o manual de desenvolvimento dos Municípios de que
O desenvolvimento social e econômico de um município é alcançado quando os
resultados listados abaixo são obtidos, gerando um ciclo virtuoso de
prosperidade:
• Fortalecimento da economia local;
• Geração de emprego;
• Melhor distribuição de renda;
• Aumento da arrecadação;
• Investimento público em infraestrutura;
• Sustentabilidade ambiental;
• Melhoria da qualidade de vida dos cidadãos. (CNM/SEBRAE, 2011, p. 11)
Entretanto pode se observar que, todos estes requisitos pontuados neste manual
estão ligados a proba administração, aliada indubitavelmente à receita tributária do
Município, que como agente imprescindível no desenvolvimento regional é necessário o
aumento da arrecadação.
Neste diapasão, poder-se-ia pensar no tributo em dois aspectos como instrumento
para o desenvolvimento econômico. O primeiro se relaciona a uma receita tributária
suficiente para desenvolver um projeto que tenha como foco o investimento público em
infraestrutura. Não tem como investir em infraestrutura sem dinheiro público para isso,
ainda que haja cooperação com a esfera privada, ou mesmo parcerias com outros entes
políticos.
Noutro aspecto tem-se a isenção fiscal. Esta não se trata de privilégio, “mas uma
política de aplicação da regra da capacidade contributiva ou de incentivos de
determinadas atividades, que o Estado visa incrementar pela conveniência pública”.
(BALEEIRO, 2007, p. 931).
A isenção é um instituto que tem por escopo atrair as empresas para se instalarem
nos locais onde há a possibilidade da desoneração das despesas na cadeia produtiva da
empresa, tendo em vista a inexistência ou redução do pagamento da carga tributária.
Entretanto, em ambos os aspectos devemos levar em consideração que EstadosMembros e Municípios deveriam ter maior competência tributária, pois serviria para atrair
investimentos e consequente geração de empregos e de outro lado, também, poderia ter
mais dinheiro em caixa para investimentos em infraestrutura e até mesmo provimento aos
mais necessitados, através de políticas públicas.
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A Constituição Federal de 88 trouxe mais autonomia política aos municípios com a
descentralização, entretanto, os municípios passaram a assumir novas responsabilidades,
além das que já executavam com relação às políticas públicas, que eram de competência do
governo federal e estadual. (BRASIL, 1988).
Deste modo, ficaram sob a sua responsabilidade os gastos nas áreas da educação,
saúde, promoção social, criança e adolescente. Portanto, os municípios não tinham
experiência suficiente para gerir áreas tão complexas e também recursos suficientes para
fomentar o desenvolvimento econômico de sua população.
Este processo implicou a transferência do poder decisório, e o gestor passou a ter
autonomia na definição das políticas do município, estabelecendo as prioridades e
planejando o atendimento das demandas da população.
Houve uma descentralização das responsabilidades e das funções, mas o mesmo
não ocorreu com os recursos financeiros, mormente os Municípios menores, os quais ficam
totalmente dependentes da transferência de recursos da União, como, por exemplo, o
Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Como pondera a urbanista mexicana “os
governos locais ficaram desprovidos de recursos, de conhecimento e de capacidade para
administrar os municípios” (SCHTEINGART, 2001).
Segundo Schteingart (2001) os governos municipais ficam atados para administrar
os seus municípios, pois são desprovidos de recursos financeiros. Noutros países a fatia das
receitas públicas é bem mais elevada do que no Brasil. Na Suécia, por exemplo, 72% da
receita pública pertencem ao governo do municipal; nos Estados Unidos e alguns países
asiáticos e europeus este percentual varia de 40% a 60% (ERUDINA, 1996).
A Constituição Federal de 1988 avançou quando deu maior autonomia aos
Municípios, entretanto, não ficou assegurada a autonomia econômica e financeira que
permitisse uma administração capaz de fomentar o desenvolvimento local, vez que o
recurso restou suficiente frente suas demandas. (ERUDINA, 1996).
6. Considerações finais
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Este estudo teve como objetivo analisar o desenvolvimento econômico mediante a
competência tributária dos Entes menores. Mediante a pesquisa aqui desenvolvida,
destacou-se a relevância do assunto para o aprofundamento sobre os mecanismos
utilizados pelos estados e municípios como agentes do desenvolvimento econômico, a
partir da ampliação das receitas dos municípios.
Verifica-se que o estado e município deveriam ter maior competência tributária, no
sentido de poder criar mais tributos do que a União, sem aumentar, portanto a carga
tributária. Isso poderia gerar mais eficiência na promoção do desenvolvimento regional.
Por meio da isenção fiscal, visando atrair investimentos privados, como o próprio
investimento em infraestrutura decorrentes dos recursos público.
Neste sentido é inquestionável a presença de todos os Entes Políticos, seja: União,
Estados, Distrito Federal e Municípios como agentes promotores do desenvolvimento
econômico, já que em países industrializados os municípios tendem a ter mais recursos
oriundos das receitas tributárias.
Sugere-se, pois que se conceda maior poder de tributar aos Entes Políticos menores,
mormente os Municípios, tornando-os capazes de promover o desenvolvimento local a
partir de maiores recursos público para os investimentos.
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