8o Encontro da ABCP 01 a 04/08/2012, Gramado, RS

8o Encontro da ABCP
01 a 04/08/2012, Gramado, RS
Área Temática: Estado e Políticas Públicas
O impacto da atuação dos grupos de interesse na formulação
das regras da Agência Nacional de Aviação Civil - Anac
Marcello Fragano Baird – Universidade de São Paulo
Bacharel em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
Bacharel em Ciências Sociais pela Faculdade de Letras e Ciências Humanas da Universidade de São
Paulo.
Mestre em Ciência Política pelo Departamento de Ciência Política da Faculdade de Letras e Ciências
Humanas da Universidade de São Paulo.
[email protected]
Ivan Filipe de Almeida Lopes Fernandes – Universidade de São Paulo
Bacharel em Relações Internacionais pelo Instituto de Relações Internacionais da Universidade de
São Paulo
Mestre e doutorando em Ciência Política pelo Departamento de Ciência Política da Faculdade de
Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo.
[email protected]
Agosto – 2012
1 1. Introdução1
Os jornais noticiam diariamente matérias a respeito dos planos de saúde, das
tarifas de telefonia e de energia elétrica, da proibição de medicamentos, das regras
para a segurança nos aeroportos, entre outras. O que esses temas têm em comum
é justamente o fato de serem regulados pelas agências reguladoras em âmbito
federal, que têm ganhado crescente proeminência no Brasil.
Criadas a partir de meados da década de 1990, no bojo do processo de
reforma do Estado brasileiro, as agências reguladoras são uma importante inovação
institucional dentro da configuração política do país. Afinal, responsáveis pela
regulação de ampla gama de setores que afetam a vida de todos os cidadãos, as
agências têm a particularidade de serem comandadas por políticos não eleitos cujo
poder deriva da delegação feita pelos poderes incumbentes.
Essa condição peculiar das agências acarreta duas consequências básicas:
por um lado, há uma constante tentativa, por parte dos políticos eleitos, de manter
as agências sob seu controle, garantindo, assim, que as ações destas não destoem
de seus interesses e de seus eleitores. Por outro lado, houve, na criação de todas as
agências, a preocupação de se criar mecanismos institucionais para a participação
popular, de modo a garantir uma maior democratização e controle social desses
entes cujas características principais seriam o caráter técnico e a relativa
independência frente ao jogo político tradicional.
Um dos principais mecanismos de participação previstos nas leis de criação
das agências são as consultas públicas, mediante as quais os grupos podem enviar
contribuições escritas às agências a respeito da regulação em tela. Se conjugarmos
essa abertura à participação social, facultada pelo desenho institucional das
agências, ao crescente impacto que as medidas adotadas pelas agências geram na
sociedade, é de se esperar que os grupos sociais se articulem com vistas a atuar
junto às agências de modo a influenciar na formulação de suas regras (Baird, 2012).
É importante mencionar, no entanto, que as agências reguladoras não têm a
obrigação legal de instituir consultas e/ou audiências públicas; da mesma forma, não
há um padrão de funcionamento para as consultas, que podem tomar diversas
formas dentro de uma mesma agência (ver Alves, 2009, para um estudo a respeito
1
Registramos o agradecimento a Mauro Calvin pelo apoio na coleta dos dados. Os erros que existirem, naturalmente, são de responsabilidade dos autores. 2 das consultas públicas na Agência Nacional de Vigilância Sanitária - Anvisa). No
entanto, é praxe a realização de consultas públicas, ao menos para temas polêmicos
que afetem importantes interesses.
A despeito desse fato e da importância do tema, pouca atenção tem sido
dada à ação política dos grupos de interesse junto às agências reguladoras. A maior
parte dos estudos sobre as agências procura analisar sua relação frente a outras
instâncias do Poder Executivo, mormente a Presidência da República e o ministério
ao qual a agência está administrativamente vinculada (Pó, 2009; Silva, 2011a; Silva,
2011b). Por outro lado, os estudos de lobby dos grupos de interesse costumam focar
outras arenas políticas, principalmente o Congresso Nacional (Taglialena e
Carvalho, 2006; Cabral, 2007; Mancuso, 2007).
A presente análise, na mesma linha de outros estudos, detalhados a seguir,
busca suprir essa lacuna, dirigindo sua atenção ao impacto da atuação dos grupos
de interesse junto à Agência Nacional de Aviação Civil – Anac. Com vistas a cumprir
tal objetivo, analisaremos os comentários enviados em todas as audiências públicas2
desde a criação da agência em 20063.
Ao empreender esse estudo, temos três objetivos básicos: o primeiro referese à identificação dos tipos de comentadores (seja grupos de interesse, seja
indivíduos) participantes das audiências públicas e da intensidade de sua
participação; em segundo lugar, buscamos avaliar o impacto da atuação dos grupos
por meio de suas contribuições, o que será aferido por meio da observação da taxa
de incorporação dos comentários de cada um dos tipos de grupos de interesse
participantes. Por fim, objetivamos explicar por que esses comentários são
incorporados ao texto final da norma a ser expedida pela agência. É importante frisar
que, independentemente da quantidade e/ou qualidade das contribuições, as
agências têm poder discricionário sobre as resoluções a serem adotadas, ficando a
seu critério a incorporação ou não dos comentários propostos à versão final da
norma.
2
Cabe esclarecer que todas as agências reguladoras estabelecem diferenças entre as consultas e as audiências
públicas. Aquelas referem-se ao período destinado ao envio de contribuições escritas à agências, enquanto
estas dizem respeito a uma sessão presencial, na sede da agência, na qual se discutem os principais pontos
relativos à regulação que se quer pôr em marcha. Diferentemente das outras agências, a Anac não faz distinção
entre esses dois mecanismos, tendo unificado seu significado sob o termo audiência pública. Desta forma,
utilizaremos neste trabalho, seguindo a nomenclatura da agência, o termo audiência pública para referir-se ao
processo de abertura à participação popular por meio de comentários escritos, bem como às sessões
presenciais cujos discursos foram transcritos.
3
A Anac, única agência reguladora criada no governo de Luís Inácio Lula da Silva, foi a última agência em
âmbito federal a ser instituída.
3 O artigo está dividido em sete seções, incluindo esta introdução. Na próxima,
apresentamos a literatura internacional sobre grupos de interesse e burocracia. Na
terceira, analisamos a literatura nacional sobre grupos de interesse e agências
reguladoras. Na quarta seção, apresentamos a discussão sobre a presença dos
grupos de interesse na Anac e as hipóteses de pesquisa. Na quinta, a metodologia
da pesquisa, com a apresentação de nossos dados e dos métodos de estimação. Na
sexta, apresentamos os resultados empíricos. Por fim, na sétima e última,
concluímos o estudo, resumindo os principais achados e propondo novos caminhos
a serem perseguidos para melhor entendermos o papel dos grupos de interesse nos
processos decisórios das agências reguladoras brasileiras.
2. Grupos de interesse e burocracia – a literatura internacional
A literatura estadunidense sobre grupos de interesse, que possui importante
produção sobre o papel e a ação política desses grupos, sempre deu grande ênfase
à atuação desses grupos junto ao Congresso estadunidense. Afinal, como afirma
Golden (1998), “in the textbook version of American politics, Congress is responsible
for law making” (Golden; 1998, p. 245). Ocorre, no entanto, que importantes funções
governativas foram progressivamente, ao longo da segunda metade do século
passado, sendo transferidas para agências governamentais, encarregadas de
detalhar e executar as leis promulgadas pelo Poder Legislativo.
Estas agências tornaram-se, desta forma, importantes atores na arquitetura
político-institucional dos modernos Estados. A expansão e a evolução institucional
dessas agências são fenômenos políticos de primeira grandeza, devendo ser
estudadas suas consequências e implicações. A crescente expansão dos Estados
em termos de suas funções e capacidades de ação a partir de meados do século XX
só fez valorizar o papel das agências como instituição política. O Estado atual é
responsável por tarefas complexas, provendo serviços ou regulando atividades
privadas, muitas dentre as quais foram delegadas ou são exercidas por meio dessas
burocracias (Peters, 1995 e Fernandes, 2011).
A despeito dessa importante transformação, poucos esforços foram feitos no
campo teórico para dar conta desse novo quadro político-institucional. A literatura
sobre a atuação dos grupos de interesse nas agências governamentais e suas
implicações políticas produziu menos informações sistemáticas sobre este aspecto
4 do governo do que de qualquer outro. Enquanto eleições, partidos e Legislativos
foram extensivamente analisados, os aspectos administrativos do governo foram
deixados de lado (Meier, 1979 e Fernandes, 2011).
Somente no final da década de 1990 que os primeiros trabalhos buscaram dar
conta de compreender a relação entre os grupos de interesse e as agências. Antes
de passarmos em revista esses trabalhos, cabe apontar duas outras linhagens
teóricas, mais antigas, que, de uma maneira ou de outra, acabaram por tratar da
ação política dos grupos de interesse junto às agências, os estudos sobre policy
subsystems e a teoria econômica da regulação
Os estudos de policy subsystem procuravam mapear as relações entre os
principais atores políticos em determinada área de política pública. Esses estudos
procuravam fazer uma análise diacrônica da evolução de determinada política
pública a partir do desvendamento das relações estabelecidas entre os grupos de
interesse, as agências e o Congresso (Fritschler, 1969; Heclo, 1978). Embora
levasse em conta as agências, esse tipo de análise não tinha um olhar mais atento e
focado na ação política dos grupos de interesse junto às agências, estando antes
preocupado com o entendimento dos macroprocessos políticos e com a descrição
dos principais eventos ocorridos no desenrolar das política públicas.
No início da década de 1970, os economistas também entraram no debate,
buscando explicar, entre outras coisas, quais seriam os grupos beneficiados pelas
regulações postas em vigor pelas agências. O trabalho seminal nessa área foi “The
theory of economic regulation”, de George Stigler (1975), que deu origem à teoria da
regulação econômica, muitas vezes chamada de teoria da captura. A teoria da
regulação econômica, partindo dos pressupostos da microeconomia para explicar a
maximização dos interesses próprios, modelou um sistema de relação entre os
políticos e os grupos de interesse ligados à indústria, por meio do qual estes
demandariam regulação para se proteger da concorrência no mercado, enquanto
aqueles ofertariam essa regulação. A comunhão de interesses ocorre pois os grupos
necessitam de proteção para sobreviver no mercado, enquanto os políticos têm altos
custos para manter sua máquina partidária e angariar votos, o que só e viável por
meio do apoio financeiro da indústria.
Essa teoria teve grande acolhida na academia, tendo influenciado e
estimulado os estudos de diversos autores (Posner, 2004; Peltzman, 1976; Becker,
5 1982). Em que pesem suas contribuições no sentido de uma compreensão
teoricamente sofisticada do fenômeno regulatório e do papel primordial da ação dos
grupos de interesse, a teoria da regulação econômica estava assentada,
basicamente, em modelos econômicos abstratos, que não davam conta de captar os
mecanismos e as nuances da atuação política concreta dos grupos de interesse.
Além disso, a teoria acaba por naturalizar a regulação como uma atividade que por
definição reduziria a eficiência dos mercados ao criar barreiras à entrada de novos
atores, diminuindo, portanto, a concorrência e distorcendo o equilíbrio entre oferta e
demanda.
Conforme apontado anteriormente, foi somente na década de 1990, com o
estudo pioneiro de Golden (1998), que a literatura de grupos de interesse enxergou
uma nova forma de analisar o lobby desses grupos junto às agências, observando
sua participação e aferindo sua capacidade de influência. Embora simples, a
metodologia empregada por Golden (1998) foi inovadora e de grande valor
heurístico, pois, ao focar o impacto das contribuições nas regulações normatizadas
pelas agências, permitiu uma avaliação mais acurada e concreta do lobby dos
grupos de interesse numa fase importante do processo decisório das políticas
públicas.
O lobby pode ser definido de várias maneiras, abarcando desde campanhas
de conscientização a contatos diretos com atores-chave do sistema político. Um de
seus principais formatos é a provisão de informações técnicas aos burocratas
responsáveis pela formulação e implementação das políticas públicas. Nesse
sentido, as consultas públicas tornam-se um valioso instrumento para a observação
do impacto da ação dos grupos de interesse junto à burocracia pública, uma vez que
é o momento no qual a interação entre grupos de interesse e a burocracia é formal e
documentado.
Golden (1998) percorreu justamente esse caminho, cotejando as versões
inicial e final de 11 resoluções promulgadas por três agências norte-americanas e
observando se as alterações guardavam correspondência com as contribuições
enviadas. Assumindo que as mudanças teriam ocorrido em razão dos comentários,
A autora pôde verificar se havia ou não influência dos grupos de interesse nessa
fase particular do processo decisório de uma política pública.
6 A partir do trabalho inovador de Golden (1998), diversos autores começaram
a fazer análises similares, adotando metodologias semelhantes e observando o
conteúdo e o tipo de participação popular nesse momento do processo decisório,
regulado nos Estados Unidos pelo Administrative Procedure Act – APA4 (Balla, 1998;
West, 2004).
Susan Yackee (2005), adotou essa nova perspectiva, mas trazendo uma
maior sofisticação metodológica ao desenho de pesquisa, de modo a abarcar um rol
mais amplo de resoluções e obter resultados passíveis de maior generalização. A
autora reuniu mais de mil contribuições em cerca de quarenta regulações e realizou
análises inferenciais e não apenas descritivas, para aferir o impacto dos comentários
sobre as versões finais das resoluções. A autora observou que as agências alteram
suas resoluções de modo a melhor corresponder à posição média dos
comentadores durante o período de consultas públicas. Sua aferição partiu da
mensuração do teor e dos tipos de mudança solicitadas pelos comentadores por
meio de uma escala de cinco pontos (-1; -0.5; 0; 0.5; 1), que estipula se os pedidos
ou as alterações foram moderadas ou suaves e em direção a mais ou menos
regulação.
A despeito de problemas relativos a esse tipo de análise, como a dificuldade
para a codificação das mudanças ocorridas (West, 2005) e a ausência de variáveis
contextuais que poderiam auxiliar na explicação dos resultados finais das políticas
(Baird, 2012), o estudo de Yackee (2005) abriu novas portas para a literatura,
especialmente aqueles interessados na obtenção de resultados generalizáveis para
uma população mais abrangente desse momento da participação dos grupos de
interesse no processo decisório.
A própria autora encarregou-se de expandir os estudos na área com base
nessa metodologia. Yackee e Yackee (2006) analisaram o viés empresarial na
incorporação de quase 1.700 comentários referentes a 30 regulações de quatro
agências governamentais. Kelleher e Yackee (2006) observaram os contatos
informais - telefonemas e encontros pessoais - realizados por legisladores,
governadores e grupos de interesse com vistas a influenciar as agências. Para tanto,
valeram-se de surveys realizadas com os decisores de cerca de 80 agências nos 50
4
O APA refere-se a um regulamento editado em 1946 que obriga todas as agências governamentais a
publicarem suas propostas de regulamento no Diário Oficial do governo dos Estados Unidos, chamado de
Federal Register. Feito isso, há um prazo para o recebimento de comentários de quaisquer grupos ou cidadãos
interessados na matéria, os quais podem ou não ser incorporados à versão final da resolução.
7 estados norte-americanos. McKay e Yackee (2007) estudaram os efeitos da
competição entre os grupos de interesse no lobby junto às agências. Sua amostra
baseou-se
em
aproximadamente
1.700
comentários
de
40
regulações
governamentais.
Naughton, Schmid, Yackee e Zhan (2009) avaliaram a importância da
participação dos grupos de interesse nos estágios iniciais do processo decisório.
Analisando praticamente 500 comentários oriundos de 36 regulações do
Departamento de Transportes, os autores concluíram que as contribuições feitas no
início do processo condicionam o texto finalmente aprovado. Nelson e Yackee
(2011) estudaram o papel das coalizões na influência junto às agências. A partir da
conjugação de dados de surveys realizados com entidades que fazem lobby e de
análises de conteúdo referentes a sete agências governamentais, os autores
encontraram evidências da efetividade das coalizões para impactar as versões finais
dos regulamentos aprovados.
3. Grupos de interesse e as agências reguladoras – a literatura no Brasil
O processo de criação e evolução institucional das agências ensejou uma
profusão de trabalhos na área. Diversos trabalhos dentro da Ciência Política
brasileira buscaram compreender o jogo político por trás da formação dessas
agências e o seu desenho institucional (Nunes, 2001; Piovesan, 2002; Nunes et al.,
2007; Baird, 2011). Outros procuraram discutir a racionalidade do modelo de
agências reguladoras vis-à-vis o modelo de agências executivas, propugnado pelo
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) (Costa, 2002; Pacheco,
2006). Os mecanismos de participação da sociedade civil e a accountability presente
no modelo das agências também foram estudados por Pó (2004) e Pó e Abrucio
(2006).
Em que pese a diversidade de estudos feitos sobre as agências, o principal
debate refere-se à independência das agências reguladoras vis-à-vis o núcleo
central do governo, composto pela Presidência da República e os ministérios (Pó,
2009; Silva, 2011a; Silva, 2011b). Como as agências foram criadas como entes
técnicos, supostamente livres de maiores interferências políticas, o que se busca
observar são os mecanismos de controle à disposição do governo eleito e a medida
em que este os usa para supervisionar e constranger as ações dos órgãos
8 regulatórios. Esses estudos analisam, de uma maneira ou de outra, o lobby
realizado junto às agências. No entanto, seu foco é a ação do próprio governo como
lobista, e não dos grupos de interesse, embora possamos afirmar que os interesses
desses grupos também são representados, em alguma medida, pelo governo eleito.
Conforme aponta Baird (2012), é possível “grosso modo, distinguir entre dois
olhares possíveis para as agências reguladoras: um que focaliza os principais atores
estatais e outro mais atento à atuação dos grupos de interesse” (Baird; 2012, p. 71).
Este segundo olhar, embora menos difundido, também foi contemplado pela
literatura brasileira, com estudos que buscaram acompanhar a ação dos grupos de
interesse via contribuições durante a consulta pública (Mattos, 2004; Silva e Filho,
2008; Alves, 2009). E até onde pudemos verificar, ainda não há na literatura estudos
importantes que tenham analisado o impacto dos grupos de interesse nas agências
reguladoras via outros mecanismos institucionais ou mesmo informais, além da
literatura que tratou da conjunção entre interesses estatais e dos grupos de
interesse na formação dos anéis burocráticos (Cardoso, 1974).
Esses estudos, seguindo o caminho aberto pela literatura estadunidense,
procuraram descrever os participantes das consultas públicas (o primeiro na Agência
Nacional de Telecomunicações - Anatel, o segundo na Agência Nacional de Energia
Elétrica – Aneel, e o terceiro na Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa) e
analisar a taxa de incorporação dos comentários feitos por esses atores, de modo a
aferir a influência exercida por esses grupos. Os estudos de Mattos (2004) e Alves
(2009) analisaram por volta de uma dezena de resoluções e demonstraram que os
interesses dos grupos são contemplados em alguma medida: nos dois casos, a taxa
de incorporação das contribuições foi de aproximadamente 25%. Cabe esclarecer
que o interesse teórico dos autores relacionava-se à participação democrática, de
modo que a escolha das resoluções guiou-se por temas não técnicos que
possivelmente despertassem o interesse de uma gama mais ampla de atores, para
além dos grupos de interesse do setor regulado.
O trabalho de Silva e Filho (2008), por sua vez, foi mais abrangente,
abarcando a totalidade das resoluções da Aneel postas em audiência pública no
período entre 1998 e 2006. Também interessados na accountability da agência, os
autores buscaram comparar a incorporação dos comentários feitos pelos grupos de
interesse empresariais vis-à-vis os consumidores, grupos difusos, ou latentes, na
9 terminologia olsoniana. A principal hipótese dos autores, amparada nas ideias de
Olson (1999) e Stigler (1975), relacionava-se à expectativa de uma forte assimetria
entre os grupos, com um acolhimento relativamente maior dos comentários feitos
pelo setor regulado. A conclusão aponta para um maior favorecimento aos grupos
empresariais, embora a diferença percentual seja mínima.
4. A influência dos grupos de interesse nas audiências públicas
Esses estudos, cuja atenção recai sobre a ação direta dos grupos de
interesse junto às agências por meio das audiências públicas, inserem-se num
esforço teórico de completar uma lacuna deixada pelos teóricos da literatura do
agente-principal. Estes estão preocupados em observar de que mecanismos os três
Poderes dispõem para controlar a burocracia pública, aí incluídas as agências, de
modo a garantir a consecução de seus interesses. A necessidade de supervisionar a
administração pública decorre da delegação de poderes feita a seus burocratas5.
A literatura neoinstitucionalista que trata das audiências públicas, inspirada
nessa discussão do agente-principal, enxerga esse mecanismo de participação
como uma maneira de os “principais” – leia-se os Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário - manterem o controle sobre a burocracia. De acordo com essa lógica, os
grupos de interesse que se sentirem afetados pelas regulações propostas pelas
agências farão uso das audiências públicas para sinalizar a esses Poderes sua
contrariedade. Uma vez alertados, os “principais” poderão definir a decisão a ser
tomada. Para esses teóricos, portanto,
the true role of public notice and comment is not to secure policyrelevant information in a direct way; rather, it serves as a fire alarm
that alerts politicians to agency actions that have significant adverse
effects on their constituents (who will complain about proposed
values they do not like) (West, 2005).
Sem querer avaliar o caráter factual da hipótese, é importante observar os
diversos trabalhos citados mostram uma participação robusta dos grupos de
interesse nos mecanismos de participação disponibilizados pelas agências. Nesse
sentido, e tendo em vista o caráter técnico das agências, é bastante plausível supor
que os grupos de interesse tentem influenciar diretamente a agência mediante suas
5
Para uma revisão dessa literatura e uma descrição dos mecanismos utilizados pelos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário para controlar a burocracia, ver Baird (2012).
10 contribuições, e não utilizem as audiências públicas apenas como instrumento de
acionamento de outros Poderes. Kerwin (1996) foi direto ao ponto em sua crítica à
literatura neoinstitucionalista: “os grupos de interesse nunca são considerados os
principais, mas influenciam profundamente essas outras instituições”. (Kerwin; 1996,
p. 297).
É importante, portanto, que também se atente para a ação direta dos grupos
de interesse junto às agências, e não apenas indiretamente via outros Poderes.
Essa lacuna vem sendo suprida por essa literatura interessada no impacto das
contribuições dos grupos de interesse, à qual este trabalho busca unir esforços com
vistas a uma compreensão mais ampla da ação dos grupos de interesse e do papel
destes mecanismos de participação.
Na mesma linha dos estudos inaugurados pela literatura estadunidense e
levados a cabo, de maneira similar, pela literatura brasileira, pretendemos observar
a participação em todas as audiências públicas da Anac no período entre 2007 e
2012 e analisar o impacto dos comentários enviados pelos grupos de interesse nas
resoluções finais promulgadas por aquela agência. Da mesma forma que Silva e
Filho (2008), levaremos em conta todas as resoluções submetidas a audiência
pública na Anac, sem qualquer viés no sentido de encontrar cenários que favoreçam
a participação de determinado grupo.
Nosso trabalho ainda procura avançar em relação à literatura nacional sobre o
tema, na medida em que apresenta e procura testar algumas hipóteses que
explicariam a motivação das agências ao incorporar determinados comentários em
detrimento de outros. Procuraremos avaliar não apenas o número de comentários
realizados por cada um dos grupos de interesse que participaram das audiência
públicas, e suas respectivas taxas de incorporação, mas também os tipos de
comentários realizados.
A primeira forma de qualificar os comentários é dividi-los entre técnicos e não
técnicos, uma vez que é possível que comentários técnicos tendam a ser mais
incorporados pela agência reguladora, uma vez que estes proveem à agência
informações que podem não ter sido avaliadas durante a primeira elaboração da
proposta de resolução. Além disso, classificaremos os argumentos apresentados
nos comentários como econômicos ou jurídicos. Com isso buscaremos descobrir se
11 a agência é mais sensível a um tipo específico de argumentação. Por fim,
analisaremos se o comentário pede mais ou menos regulação.
A introdução dessas variáveis que qualificam os comentários realizados é
relevante, pois uma maior taxa de incorporação de comentários pode estar
relacionada a uma maior capacidade de produção de comentários mais informativos,
alertando para consequências econômicas, políticas ou jurídicas da resolução em
questão, sem que necessariamente isso signifique uma maior influência desses
grupos. Vale dizer, é possível que um grupo possua uma taxa maior de incorporação
por produzir comentários e análises qualificadas sobre a resolução e não por possuir
maior influência sobre a Anac.
Diante dessas considerações, propomos as seguintes hipóteses de pesquisa:
H1: Tecnicidade dos comentários: as agências tendem a incorporar
comentários técnicos a comentários não técnicos.
Uma possível explicação para as diferentes taxas de incorporação dos grupos
é que, na realidade, a agência tende a incorporar comentários técnicos a
comentários não técnicos. Assim, a audiência pública seria um momento de
aperfeiçoamento das resoluções, e não de disputa de poder. Os comentários
serviriam para aumentar a informação disponível para a agência e melhorar a
qualidade da regulação. As agências abririam as audiências públicas na expectativa
de obter um feedback dos stakeholders da política regulada. Além disso, durante as
audiências públicas, a mera pressão política, quando não qualificada, não produziria
grandes efeitos nessa etapa do processo decisório. Os argumentos vitoriosos seriam
justamente aqueles que trazem informações relevantes para a agência.
H2: Comentários econômicos: as agências tendem a incorporar comentários
que apresentem argumentos econômicos
Durante as audiências públicas, a mera pressão política, quando não
qualificada em argumentos econômicos, não teria grandes efeitos durante esse
momento do processo decisório. Os argumentos que tenderiam a ser vitoriosos são
justamente aqueles que produzem informações relevantes para a agência, incluindo
12 advertências sobre potenciais riscos econômicos ao setor regulado em caso de
aprovação da política proposta. Isto porque a Anac seria sensível aos interesses
econômicos em jogo durante o seu processo de decisão e evitaria aumentar custos
aos atores envolvidos com a política regulada quando suas decisões estivessem
afetando a performance agregada do setor.
H3: Comentários jurídicos: as agências tendem a incorporar comentários que
apresentem argumentos jurídicos
Durante as audiências públicas, a mera pressão política, quando não
qualificada em argumentos jurídicos, não acarretaria grandes efeitos nessa etapa do
processo decisório. Os argumentos que tenderiam a ser vitoriosos são justamente
aqueles que produzem informações relevantes para a agência, incluindo alertas de
que a regulação viola lei nacionais ou internacionais, sinalizando futuras batalhas
judiciais caso a resolução não seja alterada. As ameaças de retaliação judicial
elevariam os custos de mudança da regulação para a agência.
H4: Poder dos grupos empresariais: as empresas e os grupos empresariais
tendem a ter resultados melhores nas audiências públicas
Os grupos de interesse empresariais são mais organizados e possuem mais
recursos para pressionarem as agências, além de contarem com outros mecanismos
de pressão. Deitando raízes nos problemas de ação coletiva analisados por Olson
(1999), sabemos que a formação e a atuação dos vários grupos da sociedade não
são simétricos e equilibrados. A capacidade organizacional e de ação dos grupos
menores dão-lhes um poder desproporcional em relação aos grupos latentes, de tal
forma que aqueles tendem a ser beneficiados no mais das vezes em detrimento de
grandes grupos sociais com interesses comuns, mas sem incentivos para a
mobilização. E os grupos empresariais seriam, naturalmente, um grupo beneficiado
por sua maior capacidade de organização, na medida em que são compostos por
um menor número de partes.
13 H5: Grupos empresariais produzem melhores comentários: as empresas e os
grupos empresariais tendem a ter resultados melhores nas audiências
públicas, pois produzem comentários mais qualificados, oferecendo às
agências argumentos que corroborem e justifiquem os seus interesses.
Caso os comentários mais incorporados sejam os comentários técnicos e os
grupos empresariais sejam o grupo mais privilegiado nas audiências públicas da
Anac, pretendemos observar se essa relação é acentuada quando em interação. Isto
é, se os comentários realmente incorporados são os comentários técnicos do
empresariado. A lógica por trás dessa hipótese é a mesma que explica a Hipótese 4,
matizada pelo fato de que a Anac não atende a qualquer comentário do
empresariado, mas apenas àqueles que são justificados de maneira técnica, embora
não dê a mesma atenção aos argumentos técnicos de outros grupos não
empresariais.
5. Metodologia
Em nosso desenho de pesquisa não pretendemos esgotar as explicações
referentes à razão pela qual as resoluções da Anac tomam uma ou outra forma,
atendendo a estes ou aqueles interesses. Vale dizer que por certo existem outros
mecanismos à disposição dos grupos de interesse para pressionar as agências
reguladoras em prol de seus interesses. Isso pode se dar tanto direta mas
informalmente, com o contato direto junto aos diretores das agências, como
indiretamente, quando os grupos de interesse acionam outros Poderes e/ou outras
instâncias do Poder Executivo para que façam gestões junto às agências (Yackee,
2005). Além disso, não estamos preocupados em compreender como os temas
cobertos por essas resoluções entraram na agenda política das agências e por que
outros temas igualmente relevantes não entraram, (Bachrach e Baratz, 1962), uma
vez que mecanismos que expliquem a seleção de temas a serem regulados
transcendem o método de pesquisa aqui proposto. Nosso objetivo, mais modesto, é
atentar para a ação dos grupos de interesse exclusivamente na fase de audiência
pública, buscando compreender as causas que explicam a influência exercida nesse
momento específico do processo decisório.
14 5.1. Dados
A análise será feita a partir de um banco de dados original, organizado pelos
próprios autores, sobre todos os comentários feitos em todas as audiências públicas
da Anac realizadas entre os anos de 2007 e 2012. A unidade básica de análise é o
comentário, sendo que este se refere ao conjunto de proposições realizadas por um
ator específico, seja este uma instituição ou uma pessoa física, a respeito das
regulações propostas nas audiências públicas da Anac.
A escolha desta unidade de análise deve-se ao fato que as respostas feitas
pela Anac a respeito da incorporação ou não das contribuições realizadas em suas
audiências públicas não são uniformes. Em alguns relatórios, as considerações são
feitas em relação aos comentários de cada um dos atores, em outros os comentários
são divididos em proposições e as considerações feitas a cada uma das
proposições, organizadas em conjuntos semelhantes de proposições e referentes a
artigos e parágrafos específicos das regulações. Desta forma, quando grupos de
interesse apresentaram documentos distintos numa mesma audiência pública, estes
são considerados como partes de um mesmo comentário.
Tabela 1. Resoluções e Comentários por ano
Ano
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Total
Nº Regulações Nº Comentários
2
31
3
44
20
219
14
185
6
32
3
7
48
518
Fonte: Banco de Dados
No total, analisamos 518 comentários feitos em 48 regulações. Na tabela
abaixo, apresentamos o número de resoluções por ano que receberam comentários
e quantos comentários foram feitos em cada um desses anos. Para testar a
influência relativa dos participantes nas audiências públicas realizadas pela Anac,
classificamos os comentários nas seguintes variáveis: 1) incorporação do
comentário; 2) tecnidade do comentário; 3) argumento econômico; 4) argumento
jurídico; 5) autoria do comentário; 6) demanda por regulação.
Estas seis variáveis foram avaliadas por três codificadores independentes,
que atenderam às regras expostas abaixo sobre a atribuição dos valores às
15 variáveis. Para avaliarmos a confiabilidade dos resultados, uma parte das
regulações foi codificada por dois dos três codificadores, pareados um a um,
permitindo a comparação dos valores atribuídos às variáveis. Dois dos três
codificadores avaliaram 21 regulações e o terceiro avaliou 27. Do total de 48
regulações, 15 foram analisadas por dois dos codificadores e a partir destes dados
analisamos a confiabilidade das variáveis listadas abaixo.
A variável incorporação mensura se o comentário foi incorporado ou não.
Para isso, atribuímos o valor de 0 quando o comentário não é incorporado, 1 quando
o comentário é considerado pertinente e será submetido a análise futura e 2 quando
é efetivamente incorporado e altera a resolução final. Cabe ressaltar que, ao
atendimento parcial à demanda do comentador, é atribuído o valor 2. Ou seja,
incorporações parciais são contabilizadas como 2, na medida em que a versão final
da resolução é alterada em consequência dessa contribuição.
A variável tecnicidade mensura a qualidade técnica do comentário. O valor
de 0 é atribuído quando o comentário é não técnico, 1 quando o comentário
demonstra um conhecimento da questão por parte do comentador mas sem ser uma
avaliação exaustiva, e 2 quando há uma avaliação exaustiva. Como esses critérios
são menos objetivos que os anteriores, para verificar a validade dos dados, usamos
outras duas mensurações da qualidade técnica dos comentários: o número de
palavras dos comentários e o número de proposições de mudanças nas
resoluções.
A variável comentário econômico indica que o comentário trata de uma
temática ou de um argumento econômico ou não. Atribuímos o valor de 1 quando o
argumento é econômico e 0 caso contrário. O mesmo acontece para a variável
comentário jurídico. Atribui-se o valor de 0 quando o argumento não é jurídico e 1
quando o é. Um argumento jurídico é aquele que diz que mudanças nas resoluções
devem ser realizadas devido à inconsistência com regras e leis nacionais e/ou
internacionais.
A variável demanda por regulação mensura se o comentário pede mais ou
menos regulação. Quando o comentário pediu mundanças em direção a ou
defendeu maior regulação, a ele foi atribuído o valor de 1. Quando o comentário
pediu mudanças em direção a ou defendeu menor regulação, a ele foi atribuído o
16 valor de -1. Quando o comentário não solicitou nem mais nem menos regulação, a
ele foi atribuído o valor de 0.
Por fim, a variável autoria do comentário indica a que tipo de grupo de
interesse o comentador pertence. São seis tipos distintos de comentadores: i) ator
institucional público; ii) pessoa física; iii) empresa; iv) associação empresarial; v)
sindicato trabalhista; e, por fim, vi) organização da sociedade civil. Nossas
categorias são mutuamente exclusivas e exaustivas, sendo que o tipo vi é residual.
Confiabilidade das Variáveis
Na tabela 2 apresentamos os dados de confiabilidade de nossas variáveis,
comparando
a
correlação
entre
as
atribuições
feitas
pelos
codificadores
independentes.
Tabela 2. Confiabilidade das Variáveis
Variáveis \ Codificadores
INCORPORACAO
TECNICIDADE
PALAVRAS
PROPOSICOES
ECONOMICO
JURIDICO
REGULACAO
AB
0.8879
0.8234
0.9986
0.9723
1.000
0.7802
1.000
AC
0.9412
0.7235
0.9527
0.9581
0.8403
0.7343
0.6831
BC
0.9345
0.5401
0.7277
0.9951
0.6847
0.5952
0.6765
Fonte: Banco de Dados
Conforme podemos conferir na tabela 2, os dados são confiáveis. Todas as
variáveis possuem confiabilidade superior a 0,5 e a principal variável de interesse,
incorporação, possui correlação superior a 0,88. A confiabilidade média do banco é
de 0.8313 e se excluírmos as variáveis número de palavras e número de
proposições, a confiabilidade média é de 0.790.
5.2. Métodos
Na próxima seção, primeira empírica, analisamos a estatística descritiva de
nosso banco de maneira a ilustrar quais são os grupos de interesse que mais
participam e quais são os tipos de comentários mais comumente realizados. Na
seguinte, analisamos quais são as respectivas taxas de incorporação e, por fim,
quais são as variáveis mais relacionadas com a incorporação dos comentários. Para
17 a execução desta última análise, utilizaremos modelos de regressão de dados
binários e de dados multi-categóricos. Quando a variável dependente for 0 ou 1,
usaremos modelos de regressão logística, e quando a variável dependente tiver os
valores 0, 1 e 2, usaremos modelos de regressão logística ordenada. Em todos
estes, apresentamos erros padrões robustos e clusterizados por regulação.
Os modelos logísticos forçam que os resultados preditos pelo modelo
estimado esteja entre 0 e 1, estimando, portanto, a probabilidade de que o evento
(Y=1) aconteça. Por sua vez, os modelos logísticos ordenados são adequados
quando a variável dependente possui mais de duas categorias e os valores de cada
categoria possuem uma ordem seqüencial natural. Isto porque os valores atribuídos
às variáveis não são arbitrários, mas a diferença intervalar não é igual a cada
intervalo. Isto é, o 2 não representa um valor duas vezes maior que o 1.
(Wooldridge, 2002, p. 504).
Modelo Econométrico:
O modelo logístico ordenado é o mais geral entre as duas estimações
propostas e deste modo definimos nossa técnica de estimação apenas para esse. O
modelo logístico binário é um caso especial do primeiro. Em ambos, o y
(condicionado nas variáveis independentes x) pode ser derivado de um modelo de
variável latente. Assumindo que a variavel latente y* é determinada pelo processo
(Wooldridge, 2002, p. 505):
(1)
y* = xβ + e;
e|x ~ Normal (0,1),
onde β é K x 1 e x não possui uma constante. E α1 < α2 < ... < αj são parâmetros de
separação que definem:
(2)
y = 0; se y* ≤ α1
y = 1; se α1 ≤ y* ≤ α2
(...)
y = j; se y* > αj
18 Estimação:
Os parâmetros αi e βi são estimados por máxima verossimilhança pela função de
log-verossimilhança (Wooldridge, 2002, p. 506):
(3)
...
L i (α, β) = 1[ yi=0] log [Λ(α1 – xiβ)] + 1[yi=1] log [Λ(α2 – xiβ) - Λ(α1 – xiβ)] +
... + 1 [ yi =J ] log [1 - Λ(αj – xiβ)]
6. Resultados
6.1. Quem e como participa
Nosso primeiro interesse é observer o grau relativo de participação nas
audiências públicas da Anac. Para tanto, mostraremos quantos comentários foram
feitos por cada um dos grupos de interesse, redivididos em quatro categorias de
grupos distintos: o empresariado, composto pelas empresas e associações
empresariais; os atores públicos; as pessoas físicas; e os atores da sociedade civil,
compostos pelos sindicatos e pelas associações não governamentais. Como os
comentários variam no número de proposições e em extensão, apresentamos
também a comparação segundo o número de proposições feitas e o número de
palavras de cada um dos comentários.
Encontramos que o grupo mais participativo é o grupo empresarial. Esse
grupo apresentou mais de 50% dos comentários, 68% das proposições e 70% das
palavras enviadas à Anac. Em números absolutos, o empresariado apresentou 263
dos 518 comentários, 1599 das 2345 proposições e 433.280 das 618.481 palavras.
Bastante atrás dos índices do empresariado, atores que se apresentam
individualmente como comentadores são o segundo grupo mais expressivo,
atingindo 30,7% dos comentários realizados, 14,5% das proposições e 11,2% das
palavras, indicando, portanto, que, ainda que sua participação bruta seja
relativamente grande (159 dos 518 comentários), os seus comentários são menos
sofisticados que os realizados pelo empresariado.
O terceiro grupo mais participativo é constituído pelos atores do poder
público, que são os responsáveis por cerca de 10% dos comentários, 12% das
19 proposições e 14% das palavras. E, por fim, o quarto e menos participativo grupo
são os representantes da sociedade civil organizada, como organizações não
governamentais e sindicatos, que atingiram índices bastante reduzidos, a saber, 8%
dos comentários, 5% das proposições e 5% do número de palavras. Esses
resultados estão resumidos na Tabela 3 exposta abaixo:
Tabela 3. Participação nas Audiências Públicas da Anac
Participação nº de comentários
Público
54
10.4%
Física
159
30.7%
Empresariado
263
50.8%
Sociedade Civil
42
8.1%
Total
518
100%
nº de proposições
285
12.2%
339
14.5%
1599
68.2%
122
5.2%
2345
100%
nº de palavras
87274
14.1%
68967
11.2%
433280 70.1%
28960
4.7%
618481
100%
Fonte: Banco de Dados
Ademais, se analisarmos esses dados tendo como referência o tamanho dos
comentários como uma forma de mensuração da tecnidade deles, o resultado
continua bastante favorável ao empresariado. A quantidade relativa de palavras e
proposições por comentários é bastante superior na participação empresarial.
Todavia, neste quesito a diferença entre comentários empresariais e comentários
dos atores públicos é sensívelmente menor, não sendo possível, portanto, indicar
que os comentários empresariais sejam tecnicamente superiores aos comentários
dos atores públicos. Por outro lado, a extensão relativa dos comentários desses dois
grupos é cerca de 2 a 3 vezes maior do que a extensão relativa dos comentários das
pessoas físicas e dos representantes da sociedade civil organizada, a saber 2.25
vezes maior quando a extensão é mensurada em número de proposições e 2.91
vezes maior quando a mesma é mensurada em número de palavras. Os dados
relativos são apresentados na Tabela 4 abaixo.
Tabela 4. Extensão relativa dos comentários
Participação
Empresariado
Público
Física
Sociedade Civil
Total de Casos
por proposições
6.08
5.28
2.13
2.90
4.53
por palavras
1,647.45
1,616.19
433.75
689.52
1,193.98
Fonte: Banco de Dados
20 Essas informações são um ponto de referência importante a respeito da
tecnicidade dos comentários. Posto isso, comparamos os achados da Tabela 4 com
a mensuração feita pela variável tecnidade, que, conforme expusemos, atribui os
valores de 0 quando o comentário é não técnico, 1 quando o comentário demonstra
conhecimento da questão mas sem ser uma avaliação exaustiva e 2 quando há uma
avaliação exaustiva. Na Tabela 5, expomos os valores absolutos e a tecnicidade
média dos comentários apresentados pelos respectivos tipos de grupos de
interesse.
Tabela 5. Comentários por Nível de Tecnicidade
Grupo de Interesse
Público
Empresariado
Sociedade Civil
Física
Total
Não técnico
(0)
8
40
13
76
137
Conhecimento
da Questão (1)
29
166
25
78
298
Avaliação
Exaustiva (2)
17
57
4
5
83
Média
(0-2)
1.17
1.06
0.79
0.55
0.90
Fonte: Banco de Dados
Conforme podemos ver, o mesmo padrão encontrado na Tabela 4 se repete,
o que é um bom indicativo da validade da variável tecnicidade6, pois os comentários
dos atores do setor público e do setor empresarial continuam sendo muito mais
técnicos que os comentários da sociedade civil e das pessoas físicas, sendo que o
nível técnico destas últimas é bastante reduzido.
Já na Tabela 6, apresentamos as proporções de cada nível de tecnicidade do
comentário por tipo de grupo de interesse. O objetivo desta análise é elucidar quais
são os tipos de comentários mais frequentes por cada grupo de interesse. Na tabela
apresentamos a propoção de comentários em cada um dos nível de tecnicidade por
cada tipo de grupo de interesse.
Conforme podemos observar, todos os grupos de interesse tendem a
apresentar majoritariamente comentários que reflitam um conhecimento sobre a
questão, sem apresentarem uma avaliação exaustiva. Por outro lado, apenas o
empresariado e o setor público tendem a apresentar consistentemente comentários
sofisticados e que avaliam a questão regulada exaustivamente. Estes dois grupos
6
Outro indicativo da validade desta variável é a sua correlação com o logaritimo de palavras e com o logarítimo
de número de proposições de mudanças + 1, a saber: 0.7071 e 0.5752.
21 raramente (cerca de 15% das vezes) apresentam comentários não técnicos,
enquanto isso acontece mais frequentemente nos comentários realizados pela
sociedade civil organizada e pelas pessoas físicas (cerca de 31% e 48% das vezes,
respectivamente).
Tabela 6. Concentração Relativa da Tecnicidade dos comentários
Participação
Não técnico
Público
Empresariado
Física
Sociedade Civil
Total
0.15
0.15
0.48
0.31
0.26
Conhecimento
da Questão
0.54
0.63
0.49
0.60
0.58
Avaliação
Exaustiva
0.31
0.22
0.03
0.10
0.16
Total
1.00
1.00
1.00
1.00
1.00
Fonte: Banco de Dados
Por fim, resta-nos analisar se os comentários utilizam argumentos
econômicos e jurídicos. Fazemos isso na Tabela 7 e na Tabela 8. Na Tabela 7
verificamos que, com exceção do empresariado, os outros atores não se utilizam
muito de argumentos econômicos. Enquanto 30% dos argumentos do empresariado
foram econômicos, apenas 16,7% dos comentários da sociedade civil organizada o
foram. Por sua vez, o índice chegou a 13% no setor público, enquanto nos
comentários feitos por pessoas físicas o valor é menor do que 5%.
Tabela 7. Argumentação Econômica
Participação
Empresariado
Público
Sociedade Civil
Física
Total
Não
econômico
184
47
35
152
418
Econômico
Proporção
79
7
7
7
100
30.0%
13.0%
16.7%
4.4%
19.3%
Fonte: Banco de Dados
Por sua vez, na Tabela 8 verificamos que o setor que mais recorre à
argumentação jurídica é o setor público, cujos argumentos são jurídicos em nada
menos do que 37% dos comentários. Já o empresariado faz uso de argumentos
jurídicos em cerca de 20,5% das vezes, enquanto a sociedade civil o faz em 19% e
as pessoas físicas em 12,6%.
22 Tabela 8. Argumentação Jurídica
Participação
Público
Empresariado
Sociedade Civil
Física
Total
Não jurídico
34
209
34
139
416
Jurídico
20
54
8
20
102
Proporção
37.0%
20.5%
19.0%
12.6%
19.7%
Fonte: Banco de Dados
Os resultados acima demonstram que as audiências públicas da Anac
constituem uma arena na qual os atores empresariais, qualificados tecnicamente,
têm grande preponderância na participação. Todavia, a menor presença de atores
da sociedade civil organizada, dos próprios cidadãos individualmente ou de atores
do poder público não significa que estes possuam mais dificuldades em terem seus
argumentos atendidos pela agência.
É importante frisar que, embora os empresários sejam responsáveis por cerca
de 50% dos comentários, 68% das proposições e 70% das palavras enviadas à
Anac, não é possível definir um padrão ideal de participação para os diferentes
grupos sociais. É possível, portanto, que os 50% de participação dos outros grupos
seja um número elevado, dadas as maiores restrições a recursos organizacionais,
financeiros e políticos que, por exemplo, atores da sociedade civil e indivíduos
possuem para participar desse momento do processo decisório.
Voltamo-nos agora à discussão dos aspectos que influenciam a incorporação
dos comentários. Não seria improvável, caso a agência possuísse um viés
antiempresarial, que outros grupos de interesse possuíssem taxas de incorporação
mais elevadas que os grupos empresariais. É disto que trataremos na próxima
seção, na qual avaliaremos quais são os fatores determinantes da incorporação dos
comentários pela Anac. Feito isso, poderemos afirmar se existe algum ator com
maior capacidade de persuasão sobre a agência. Da mesma forma, seremos
capazes de verificar se essa incorporação está relacionada ao tipo de comentário
realizado.
23 6.2. Quem influência
A variável que mede a influência dos atores presentes nas audiências
públicas realizadas pela Anac é a incorporação do comentário. Os seus valores são
0 quando o comentário não é incorporado, 1 quando o comentário é considerado
pertinente e a Anac diz que vai analisá-lo futuramente e 2 quando é efetivamente
incorporado e altera a resolução final. Conforme podemos ver na tabela abaixo, a
taxa de incorporação média de todos os comentários é bastante alta, mostrando que
a agência é razoavelmente sensível às argumentações levantadas pelos
comentadores. Aproximadamente 41% dos comentários têm alguma de suas
proposições incorporadas pela agência. Todavia esta taxa não é semelhante a todos
os grupos. Os atores públicos e empresarias são mais atendidos, enquanto as
pessoas físicas e os atores da sociedade civil organizada são menos. Os resultados
são apresentados na Tabela 9 abaixo.
Tabela 9. Incorporação dos Comentários
Participação
Público
Física
Empresariado
Sociedade Civil
Total
Não
Incorporado
22
106
118
25
271
A ser analisado
Incorporado
3
9
15
7
34
29
44
130
10
213
Taxa de
Incorporação
53.7%
27.7%
49.4%
23.8%
41.1%
Fonte: Banco de Dados
Em que pese o fato de os grupos empresariais e os atores públicos
apresentarem taxas maiores de incorporação (proporção de comentários com
alguma proposição incorporada entre todos os comentários realizados), isto não
quer dizer que estes atores são privilegiados pela Anac. Conforme foi longamente
exposto na seção anterior, os grupos tendem a apresentar diferentes tipos de
comentários, que variam na tecnicidade de sua argumentação ou nos tipos de
argumentos apresentados. Dessa forma, é necessário fazer uma análise
multivariada, incorporando as variáveis que qualificam os comentários, de tal forma
que possamos aferir se a maior taxa de incorporação observada para os grupos
empresariais e atores públicos, explicitada na Tabela, 9 reflete um favorecimento
feito pela Anac a esses grupos ou se são meros reflexos das características dos
comentários apresentados por esses dois grupos.
24 Para realizar esta análise, nos valeremos de dois modelos distintos de
regressão. No primeiro, utilizaremos a natureza tricotômica de nossa variável
dependente e, deste modo, estimaremos modelos logísticos ordenados para
verificarmos se as relações encontradas valem para as duas diferentes respostas
dadas pela Anac: a incorporação que altera a resolução e a consideração da
pertinência do resultado para futura análise. Já no segundo, consideraremos como
evento apenas a incorporação do comentário, considerando a pertinência ou a não
incorporação como não evento, de forma que a variável dependente torna-se binária
e a estimação por regressão logística é adequada.
Em ambas as análises, apresentamos, em primeiro lugar, modelos que
incluem somente as dummies de grupos de interesse, para depois incorporarmos as
variáveis independentes que qualificam os comentários. Por fim, criamos interações
para ver se tipos específicos de comentários são mais aceitos pelo Anac, quando
trazidos por determinado conjunto de grupos de interesse.
Modelo Logístico Ordenado.
Na Tabela 10 apresentamos os resultados do modelo logístico ordenado para
inferir quais são os grupos de interesse que mais influenciam as resoluções da Anac
por meio de pressões nas audiências públicas. No primeiro modelo, incluímos os
identificadores de grupos de interesse, tendo como baseline a sociedade civil
organizada (e que, portanto, não aparece na tabela). Como pode ser visto na
primeira coluna, o indicador de comentário realizado por pessoa física não é
diferente da baseline e portanto será retirado do modelo básico que é aquele
disposto na segunda coluna e que inclui apenas os indicadores de comentários
realizados por grupos de interesse empresariais e do setor público, ambos positivos
e significantes.
No segundo modelo, incorporamos as variáveis que caracterizam os
comentários, a saber: tecnicidade, econômico, jurídico e regulatório. Os resultados
são bastante interessantes. As duas variáveis indicadoras do tipo de comentador
perdem significância e apenas a variável que indica que o comentário é técnico
mostra-se estatisticamente significante7. Os resultados continuam robustos quando
7
O mesmo resultado permanece se a variável tecnicidade for computada como uma dummy indicando que o
comentário é 0 – não técnico ou técnico não exaustivo e 1 – exaustivo.
25 mensuramos tecnicidade segundo o número de palavras ou o número de
proposições feitas em cada um dos comentários, que são o terceiro modelo
apresentado nas colunas 4 e 5.
Tabela 10. Incorporação dos Comentários Regressão Logística Ordenada
Incorporacao
Empresariado
Setor Publico
Ator Individual
1 modelo
0.771*
0.365
0.943*
0.371
-­‐0.151 0.496
Tecnicidade
Log(palavras)
Log(proposicoes)
Economico
Juridico
Regulatorio
Empresariado x Tecnicidade
Setor Publico x Tecnicidade
cutt1
2 modelo
3 modelo
1 -­‐ Variaveis de Grupo
0.887* 0.530
0.303
0.151
0.440
0.402
0.402
0.443
1.060*
0.702
0.571
0.630
0.466
0.477
0.482
0.598
2 -­‐ Carcateristicas dos Comentarios
0.698**
0.253
0.644***
0.131
1.705**
0.235
0.498
0.057
0.187
0.398
0.261
0.303
0.121
-­‐0.076 -­‐0.531 0.392
0.437
0.496
-­‐0.112 -­‐0.220 -­‐0.358 0.279
0.233
0.240
3 -­‐ Interacoes
0.538
0.655
1.174*
0.279
0.420
0.582
cutt2
0.818**
0.934*
1.471*
0.303
0.445
0.613
Obs1: * p<0.05, ** p<0.01, *** p<0.00
Obs2: N= 518
Obs3: Erros padroes clusterizados por regulacao
4 modelo
5 modelo
0.137
0.636
0.805
0.441
0.558
0.387
-­‐0.081
1.021
0.461
0.360
0.619*
0.262
0.467
0.402
0.125
0.385
-­‐0.088 0.297
0.493
0.406
0.122
0.392
-­‐0.106
0.268
0.460
0.403
4.234*** 2.256***
1.028
0.589
4.555*** 2.627***
1.080
0.640
1.009
0.632
1.307*
0.667
0.734
0.717
1.119
0.595
1.417*
0.625
Fonte: Banco de Dados
No quarto e quinto modelos, verificamos se a relação entre tecnicidade e
grupo de interesse é mais forte quando as variáveis interagem. Isto é, se a Anac é
mais responsiva a argumentos técnicos do empresariado e/ou do setor público.
Conforme podemos ver na Tabela 10, as interações entre tecnicidade e setor público
26 e entre tecnicidade e empresariado não são significantes, indicando que a Anac não
responde de maneira diferente a argumentos técnicos oriundos de tipos distintos de
grupos de interesse.
Desta maneira, a primeira etapa inferencial sobre quem influencia as
audiências públicas realizadas pela Anac parece indicar que nenhum grupo de
interesse tem prevalência nesse momento do processo decisório. As maiores taxas
de incorporação dos atores do setor público e do empresariado parecem ser
justificadas não por um suposto favorecimento a esses grupos, mas sim pela própria
qualidade de sua argumentação, pois são aqueles que elaboram comentários mais
qualificados8.
Observamos, por fim, que em alguns dos modelos apresentados, a diferença
entre as categorias comentário não é incorporado e comentário considerado
pertinente e a ser analisado futuramente não é estatisticamente significante
(modelos 1, 4 e 5) e, devido a isso, refazemos a análise, dessa vez tendo como
variável dependente uma variável binária que mensura como evento apenas a
efetiva incorporação do comentário, considerando as categorias acima citadas como
não evento.
Probabilidade de Incorporação
Gráfico 1. Probabilidade de Incorporação por Tecnicidade do Comentário
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
0.6
0.7
0.8
0.9
1
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
1.8
1.9
2
Tecnicidade
P(Y=0)
P(Y=1)
P(Y=2)
8
Como uma simples verificação dos achados empíricos, refizemos todos as análises usando o estimador de
mínimos quadrados ordinário. Resultados bastante semelhantes foram obtidos. Ademais, refizemos as análises
incorporando dummies de ano de modo a eliminar impactos específicos que tenham ocorrido em cada ano. Mais
uma vez, os resultados foram bastante similares.
27 Ademais, em relação à variável independente de interesse, tecnicidade, a
categoria comentário considerado pertinente e a ser analisado futuramente não é
afetada pela variação no nível de tecnicidade. Usando a função básica do Modelo 2,
observamos que apenas a probabilidade de não incorporação (0) e de incorporação
(2) é afetada pela variação no nível de tecnicidade, conforme pode ser visto no
gráfico 1 abaixo9.
Modelo Logístico Binário
Na Tabela 11, apresentamos os resultados do modelo logístico para inferir se
os padrões encontrados com essa variável dependente mais rígida são
semelhantes. Assim como no anterior, no primeiro modelo incluímos os
identificadores de grupos de interesse, tendo como baseline a sociedade civil
organizada e o grupo de comentários de pessoas físicas. O resultado é
surpreendente, pois apenas o setor público mostrou-se estatisticamente significante.
O empresariado não aparece diferente da baseline, ainda que esteja no limite da
não significância estatística.
No segundo modelo, incorporamos as variáveis que caracterizam os
comentários, a saber: tecnicidade, econômico, jurídico e regulatório. Novamente os
resultados indicam que a variável relevante é a tecnicidade do comentário10. E os
resultados são mais robustos quando mensuramos tecnicidade segundo o número
de palavras ou o número de proposições feitas em cada um dos comentários, que
são o terceiro modelo apresentado nas colunas 3 e 4.
No quarto e quinto modelos, verificamos novamente se a relação entre
tecnicidade e grupo de interesse é mais forte quando as variáveis interagem. Isso é,
se a Anac é mais responsiva a argumentos técnicos do empresariado e/ou do setor
público. Conforme podemos ver na Tabela 11, as interações entre tecnicidade e
setor público e entre tecnicidade e empresariado são não diferentes de zero,
indicando que a Anac não responde de maneira diferente a argumentos técnicos
oriundos de tipos distintos de grupos de interesse.
9
P(Y=0) = 1 / [1 + exp (Xβ - α1)]; P (Y=1) = {1/[1 + exp (Xβ - α2)]} – {1/[1+ exp (Xβ - α1)]}; P(Y=2) = 1 – [1/1 exp
(Xβ - α2)].
10
O mesmo resultado permanece se a variável tecnicidade for computada como uma dummy indicando que o
comentário é 0 – não técnico ou técnico não exaustivo e 1 – exaustivo.
28 Tabela 11. Incorporação dos Comentários Regressão Logística Binária
Incorporacao
Empresariado
Setor Publico
1 modelo 2 modelo
3 modelo
1 -­‐ V ariaveis de Grupo
0.979
0.608
0.366
0.213
0.502
0.476
0.483
0.538
1.150*
0.736
0.577
0.712
0.532
0.532
0.550
0.702
4 modelo
5 modelo
-­‐0.034 0.492
0.910
0.492
0.641
0.458
-­‐0.048
1.104
0.302
0.368
0.591*
0.296
0.233
0.374
0.277
0.387
0.159
0.253
0.265
0.384
0.279
0.393
0.120
0.226
Ator Individual
Tecnicidade
Log(palavras)
Log(proposicoes)
Economico
Juridico
Regulatorio
2 -­‐ Carcateristicas dos Comentarios
0.676*
0.277
0.671***
0.144
1.735***
0.266
0.278
-­‐0.220 -­‐0.174 0.371
0.244
0.266
0.272
0.064
-­‐0.328 0.391
0.429
0.492
0.110
0.009
-­‐0.018 0.236
0.192
0.209
3 -­‐ Interacoes
Empresariado x Tecnicidade
Setor Publico x Tecnicidade
constante
-­‐1.001*
-­‐1.512 -­‐4.772*** -­‐2.726***
0.509
0.694
1.248
0.740
Obs1: * p<0.05, ** p<0.01, *** p<0.00
Obs2: N= 518
Obs3: Erros padroes clusterizados por regulacao
0.736
0.419
-­‐1.254 0.709
0.717
0.709
-­‐1.453*
0.707
Fonte: Banco de Dados
Desta maneira, nosso dados indicam que nas audiências públicas realizadas
pela Anac, não há prevalência de nenhum grupo de interesse. As maiores taxas de
incorporação dos atores do setor público e do empresariado parecem ser justificadas
não por algum suposto viés a esses grupos, mas por serem aqueles que elaboram
os comentários mais qualificados11.
11
Aqui também refizemos as análises usando o estimador de mínimos quadrados ordinário. Novamente,
resultados semelhantes foram obtidos. Ademais, refizemos as análises incorporando dummies de ano de modo a
eliminar impactos específicos que tenham ocorrido em cada ano. Mais uma vez, os resultados foram bastante
similares.
29 Mais uma vez, usando a função básica do Modelo 2, observamos como a
probabilidade de incorporação é afetada pela variação no nível de tecnicidade,
conforme pode ser visto no gráfico 2 abaixo, no qual fica claro que o aumento da
tecnidade do argumento implica um aumento da probabilidade de incorporação do
comentário.
Ao longo do artigo, apresentamos cinco hipóteses de pesquisa. Os resultados
empíricos apresentados mostram que apenas a Hipótese 1 encontra respaldo, pois,
conforme demonstramos na seção anterior, os melhores resultados obtidos pelos
atores públicos e pelo empresariado nas audiências públicas da Anac não refletem o
fato de esses grupos possuírem maior influência sobre a agência, mas sim a
propensão da Anac pela incorporação de comentários de matiz eminentemente
técnica. Como pudemos observar, foram justamente esses grupos que produziram,
ao longo dos últimos seis anos (2007-2012), os argumentos mais técnicos.
As hipóteses 2, 3, 4 e 5 não encontraram respaldo. Em relação às duas
primeiras, o fato de os argumentos serem econômicos ou jurídicos não aumenta a
probabilidade de incorporação do comentário. No que concerne à terceira hipótese,
uma vez controlada a qualidade do comentário, não encontramos evidências de que
os grupos empresariais sejam beneficiados, vis-à-vis outros grupos sociais, nesta
etapa do processo decisório. A hipótese 5 foi refutada, outrossim, pois a não
significância estatística das interações demonstrou que argumentos técnicos
apresentados pelo empresariado não são privilegiados em comparação aos
argumentos técnicos de outros tipos de grupo de interesse.
30 Deste modo, esta pesquisa contribui com a literatura sobre as agências
reguladoras demonstrando que, ao menos nas audiências públicas realizadas pela
Anac entre 2007 e 2012, não há evidências de captura por parte dos interesses
empresariais. Nesse momento do processo decisório, o que parece guiar as
alterações nas resoluções propostas é a qualidade da argumentação visando ao
aperfeiçoamento da regulação realizada por parte da agência.
7. Conclusões
Os cientistas políticos no Brasil têm se interessado crescentemente pelo tema
das agências reguladoras. Vimos, porém, que ainda são escassos os esforços no
sentido de analisar a ação política e a influência exercida pelos grupos de interesse
junto às agências. O presente trabalho soma-se a essa promissora literatura e busca
dar sua contribuição com vistas a uma melhor compreensão da participação dos
grupos de interesse e de seu impacto nas audiências públicas.
É importante ressaltar que o método de aferição do impacto da ação dos
grupos de interesse restringe-se à participação formal nas audiências públicas. Não
pretendemos dar conta da totalidade da influência exercida pelos grupos, o que só
poderia ser feito mediante um exame detido da ação desses grupos junto à Anac
para além dos mecanismos de participação disponibilizados pela agência e uma
análise mais ampla que levasse em conta o papel de outras arenas políticas
possivelmente acionadas por esses grupos, como outros órgãos do Poder Executivo
e o Legislativo.
Nossa análise das audiências públicas da Anac revelou, assim como o
trabalho de Silva e Filho (2008) a respeito da Aneel, um predomínio na participação
do empresariado, seja individualmente, por meio de suas empresas, seja mediante
associações empresariais. Tal resultado era esperado, na medida em que se trata
de um setor, a aviação civil, caracterizado pela presença de fortes grupos
empresariais. Por outro lado, a tecnicalidade das discussões tendia a reduzir a
participação de um leque mais amplo de atores sociais. Deve-se ressaltar, todavia,
que a participação das pessoas físicas foi bastante expressiva. Conforme colocado
anteriormente, é difícil estipular um patamar ideal de participação para os diversos
setores da sociedade civil.
31 A taxa de incorporação dos comentários realizados também segue um padrão
similar ao trabalho de Silva e Filho (2008). Somando as categorias “aceita” e
“parcialmente aceita” das contribuições da Aneel, observaremos que a taxa geral de
incorporação dos comentários está em 40,1%, patamar semelhante ao encontrado
neste trabalho: 41,1%. Outro padrão interessante a ser notado está nos grupos mais
atendidos pelas agências na incorporação dos comentários. Identificamos que os
atores públicos, seguidos do empresariado, são os participantes mais contemplados
pela Anac. Da mesma forma, Silva e Filho (2008) observaram esse mesmo padrão
na Aneel.
A literatura brasileira sobre o tema começa a esboçar, portanto, certas
conclusões sobre a participação e o impacto dos grupos sociais nas audiências
públicas das agências reguladoras. Em primeiro lugar, parece haver um predomínio
na participação do empresariado. Em segundo lugar, as agências consideram
relevante a participação dos grupos sociais, o que é expresso numa taxa
relativamente alta de incorporação, ao menos parcial, de suas contribuições. Por fim,
cabe notar que as instituições públicas são participantes importantes nesse
processo, e costumam ter suas demandas atendidas em boa medida. Isso nos leva
ao último ponto, que talvez seja a principal contribuição de nosso trabalho, qual seja,
a motivação para a incorporação dos comentários.
Nossa análise mostrou que a principal razão pela qual os comentários são
incorporados ao texto final das normas relaciona-se à tecnicidade dos mesmos.
Assim, comentários de grande qualidade técnica, que sirvam efetivamente de
subsídio para a resolução propugnada pela agência e possam aperfeiçoar o texto
em discussão, têm maiores chances de serem incorporados pela agência. Em que
pese o poder do empresariado e a pujança de sua participação, é a qualidade
técnica o principal fator a explicar as taxas de incorporação levadas a cabo pela
Anac.
Este achado coaduna-se perfeitamente com o papel das consultas públicas,
conforme análise realizada por Gonzalo Vecina Neto, primeiro diretor-presidente da
Agência Nacional de Vigilância Sanitária – Anvisa12. De acordo com ele, há duas
funções básicas que devem ser cumpridas por esse expediente. Por um lado,
legitimar o processo desencadeado pelas agências reguladoras. Por outro lado,
12
Entrevista realizada em 23/02/2012.
32 colher as informações técnicas necessárias à atuação da agência, mesmo que isso
implique a imposição de perdas econômicas ao setor regulado. Em suas palavras,
ela (a consulta pública) vai impor mesmo um novo comportamento
para o mercado. Qual é então a função? Ver se ela está muito
afastada do conhecimento. Expor à luz do conhecimento. Expostas à
luz do conhecimento, as decisões são tomadas técnica e
juridicamente. Socialmente, nem tanto, porque muitas legislações
acabam tendo um peso importante econômico sobre a indústria.
Nossa pesquisa buscou realçar justamente esse ponto, qual seja, que as
audiências públicas têm como papel precípuo colher informações embasadas junto à
sociedade, que é afetada, em última instância, pelas decisões das agências. Nossos
achados indicam que, ao menos na Anac, o papel concebido teoricamente para as
audiências públicas, e que está expresso formalmente nos objetivos desse
mecanismo de participação, reflete-se na práxis da agência, que tem no
conhecimento o fator determinante de suas decisões.
Conforme enunciado nesta conclusão, já avançamos em diversos aspectos
na literatura sobre agências e grupos de interesse, encontrando padrões na
interação entre esses grupos e as agências. No entanto, novos estudos sobre a
ação política dos grupos de interesse junto às agências reguladoras são necessários
para aprimorarmos nosso conhecimento sobre o tema. West (2005) aponta questões
não respondidas nessa discussão, como as áreas de políticas públicas em que há
maior ou menor participação, onde há maior ou menor equilíbrio nessa participação
e sob que circunstâncias e em que áreas as agências tendem a ser mais
responsivas aos grupos de interesse, incorporando mais seus comentários. Da
mesma forma, estudos que extrapolem o âmbito das audiências públicas e levem
em conta um rol mais amplo de estratégias e arenas políticas acionadas pelos
grupos de interesse (Baird, 2012) podem ser muito profícuos no sentido de
desvendar a totalidade da influência exercida por esses grupos.
33 7. Referências
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